yttr · GK05KU4Y · 1997-01-01 00:00:00 — har berett tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser jämte motioner med anledning av propositionen. skall enligt 4 kap. 4 § RO bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Utskottet skall därutöver enligt 4.6.1 RO bereda ärenden bl.a. om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen. begränsar sitt yttrande till frågan om lagförslaget är förenligt med regeringsformens och skydd för äganderätten. Lagstiftning om stiftelser m.m. För stiftelser gäller - med visst undantag - stiftelselagen (1994:1220). I stiftelselagen anges, i anslutning till äldre rätt, att en stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. har således ingen ägare, utan den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet, som stiftaren inte har någon rätt att bestämma över utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. En stiftelserättslig grundsats är att stiftaren inte skall kunna använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt hänseende. En förmögenhetsbildning som har tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande anses också som en stiftelse enligt stiftelselagen, om den närmast före stiftelselagens ikraftträdande uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning, se lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (införande-lagen). Utgångspunkten för denna bestämmelse är att sådana förmögenhetsbildningar som kanske behandlats som stiftelser av domstolar eller andra myndigheter inte till följd av stiftelselagen skall förlora sin status som stiftelse. En äldre förmögenhetsbildning kan således anses som en stiftelse trots att den närmast före ikraftträdandet inte uppfyller alla stiftelselagens krav på stiftelsebildning. Ett sådant fall kan vara att förmögenhetsbildningen uppfyllt stiftelselagens krav på stiftelsebildning utom vad avser kravet på att besittningen av den egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar har övergått på den som lämnat förvaltningsåtagandet. I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 46) uttalas om det dittills gällande rättsläget följande. Stiftelserna i har stor betydelse för vårt samhälle. Vi har ett mycket stort antal stiftelser och det är betydande värden som handhas av dem. Många av stiftelserna ger ekonomiskt stöd till samhällsnyttig verksamhet, ibland i stor omfattning. är det så att rättsläget i beträffande stiftelser präglas av osäkerhet. Redan förutsättningarna för att det skall föreligga en stiftelse är oklara, vilket naturligtvis är en nackdel för den som exempelvis genom testamente vill tillskapa en stiftelse. Det är ibland också oklart vem som ansvarar för förvaltningen av stiftelsen och vad ansvaret närmare innebär i olika avseenden, exempelvis i placeringsfrågor. Oklarheten i dessa frågor är en nackdel inte bara för dem som tillskapar och förvaltar stiftelser utan också för utomstående som vidtar rättshandlingar gentemot stiftelser. För dessa är det också besvärande att det saknas tidsenliga regler om t.ex. bokföring, offentlig årsredovisning och revision i fråga om stiftelser. Även för att trygga stiftelsers fortbestånd är det angeläget med regler i nu nämnda frågor. Den självständiga och självägande förmögenhet som en stiftelse utgör är en juridisk företeelse med gamla anor i vårt land. Redan under den allra första kristna tiden infördes hit bruket att för framtiden anslå egendom för olika ändamål. Före reformationen avsattes betydande förmögenheter framför allt till förmån för kyrkan och den sjuk- och fattigvård som kyrkan då bedrev. Efter reformationen var donationsviljan till en början främst inriktad på undervisningsområdet för att även komma att omfatta omsorgen om landets fattiga. växte det fram ett alltjämt bestående intresse för donationer i syfte att främja högre utbildning och vetenskaplig forskning. (, Stiftelselagen, Ny juridik 1:96) En historik över stiftelseinstitutet i svensk rätt ges i , Om stiftelser, 1952. I historiken hänvisas inledningsvis till ett av framlagt förslag till allmän civillag, som innehöll ett förslag om testamente till fromma stiftelser eller andra inrättningar eller testamentsförordnande om sådan ny stiftelse eller inrättning. Vidare pekas på att vid väcktes förslag om allmänna bestämmelser rörande tillsyn och kontroll över stiftelser. Efter hemställan av riksdag utarbetades också ett förslag till lag om tillsyn över vissa stiftelser. Förslaget innehöll inte några bestämmelser om vad som skulle förstås med stiftelse, om villkoren för deras upprättande, om deras rättsliga ställning m.m. Det ansågs därför kunna komma att medföra osäkerhet, och en kommitté tillsattes med uppdrag att utarbeta bestämmelser om vården och förvaltningen av s.k. fromma stiftelser. Kommittén framlade ett betänkande med förslag till lag om offentligen erkända stiftelser, vilket avsåg en uttömmande civilrättslig reglering av stiftelserna. För att vinna offentligt erkännande skulle en stiftelse ha stadgar stadfästa av Kungl. Maj:t eller KB. Frågan om stiftelselagstiftning vilade därefter . Efter framställning års riksdag tillkallades en sakkunnig för fortsatt behandling av frågan. Denne framlade förslag till lag om offentligen erkända stiftelser. Förslaget byggde i huvudsak på samma principer som förslag. Bestämmelser om stiftelser begärdes på nytt av riksdag, och utarbetades ett förslag till lag om stiftelser för allmännyttigt ändamål. Huvudsyftet med lagen var att åstadkomma kontroll över stiftelser. Privaträttsliga föreskrifter hade upptagits endast i den mån de ansetts utgöra en nödvändig förutsättning för de föreslagna kontrollbestämmelserna. Vid behandlingen av detta förslag ansåg Lagrådet att kravet på en grundlig och allsidig utredning angående de "nu" levande stiftelsernas ursprung, utveckling och nuvarande verksamhet inte var tillgodosett. Med anledning av kritiken från Lagrådet utarbetades ett nytt förslag, som var av ren tillsynskaraktär. Förslaget lades fram riksdag och blev antaget, se lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser, tillsynslagen. kommenterar denna lagstiftningshistorik sålunda. StL:s [Tillsynslagens] tillkomsthistoria utgör onekligen ett exempel på hur lång och mödosam vägen fram till lagbestämmelser inom ett rättsområde kan vara och hur jämförelsevis blygsamt resultatet kan bli. Måhända får detta i förevarande fall ses som ett uttryck för en i och för sig hälsosam motvilja mot ingripande med lagreglering i rättsförhållanden, där behovet därav icke varit ställt utom tvivel. Men därjämte utgör nog stiftelselagstiftningens historia ett belägg för att man här rör sig på ett svårt område. "Stiftelsen" kan förefalla som ett ganska enhetligt och avgränsat rättsinstitut. Men vid en närmare undersökning visar det sig, att gränsområdena mot rättsbildningar, som i allmänhet icke benämnas stiftelser, äro långt ifrån klara och otvetydiga. Med permutation avses ett förfarande, varigenom offentlig myndighet vid ändrade förhållanden medger att bestämmelser som har getts av enskilda i gåvobrev, testamenten, stiftelseurkunder och liknande handlingar får ändras, eller medger att undantag får göras för visst fall från vad som är föreskrivet i sådan handling. Under förarbetena till tillsynslagen diskuterades om den borde innehålla bestämmelser om permutation, och förslag till sådana bestämmelser utarbetades också. Dessa utsattes emellertid för stark kritik och frågan fick falla. Som skäl härför åberopades i huvudsak att det var svårt att i lagtext precisera förutsättningarna för permutationsrätt och dess begränsningar samt att den gällande ordningen inte var förenad med några olägenheter utan väl ägnad att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose uppkommande behov av förändringar i stiftelser. Även under förarbetena till 1930 års lagstiftning om testamente diskuterades frågan om en reglering av permutationsrätten. Lagberedningen fann emellertid att detaljerade bestämmelser inte kunde uppställas med hänsyn till de skiftande förhållanden under vilka permutation kan förekomma. Vidare ansåg beredningen betänkligheter möta att överlämna denna grannlaga befogenhet till annan myndighet än Kungl. Frågan om lagstiftning aktualiserades senare av (Ju 1964:58) som enligt sina direktiv hade till uppgift att undersöka möjligheterna till delegering av ärenden som handlades av Kungl. Utredningen behandlade i en promemoria 1971 beslutanderätten i permutationsärenden och lade fram förslag rörande delegering av dessa ärenden. Utskottet återkommer till diskussionen års permutationslag nedan i samband med redogörelsen för nuvarande ordning för ändring av stiftelseförordnanden. Förvaltningen av en stiftelse kan antingen ha ett eget ledningsorgan - en styrelse - och således egen förvaltning eller förvaltas av en annan juridisk person som förvaltare, dvs. Även en stiftelse med anknuten förvaltning har en styrelse. I motsats till vad som är fallet i fråga om fristående stiftelser är dock styrelsen för en anknuten stiftelse inte särskilt inrättad för stiftelsen. för en anknutet förvaltad stiftelse betraktas nämligen styrelsen för den juridiska person som i sin egenskap av adressat för stiftarens förmögenhetsdisposition har uppdraget att handha förvaltningen av stiftelsen eller, om adressaten är staten eller en kommun, en viss statlig eller myndighet. I stiftelselagen finns både tvingande och dispositiva regler om stiftelsens förvaltning. De dispositiva reglerna gäller om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, medan de tvingande gäller oberoende av vad stiftarna föreskrivit i stiftelseförordnandet. Bakgrunden till att vissa regler gjorts tvingande är hänsyn till stiftarens borgenärer och till utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelsen samt till rimliga krav på rättslig stadga i systemet. Styrelsen - vid anknuten förvaltning förvaltaren - skall svara för bl.a. att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs, att förmögenheten är placerad på ett godtagbart sätt i den mån det inte följer av stiftelseförordnandet hur den skall vara placerad, att stiftelsen har ett namn och att stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredovisningsskyldighet. Styrelsen resp. förvaltaren företräder stiftelsen gentemot utomstående. I fråga om styrelsens sammansättning gäller, om inte annat följer av stiftelseförordnandet, att det är styrelsen själv som utser och entledigar ledamöterna. Stiftaren eller stiftarna kan inte ensamma bilda styrelse vid själva stiftelsebildningen, och styrelsen för en stiftelse får inte heller senare bestå av enbart stiftaren eller stiftarna. Stiftelser som utövar näringsverksamhet är bokföringsskyldiga. Samma krav ställs bl.a. på stiftelser som helt eller delvis bildats av staten. Stiftelser som är bokföringsskyldiga skall också upprätta årsredovisning, som skall vara offentligt tillgänglig. Stiftelser som är årsredovisningsskyldiga skall ha minst en auktoriserad eller godkänd revisor, och i stiftelser med riktigt stora förmögenheter skall minst en revisor vara auktoriserad. Eftersom endast stiftelsens tillgångar kan tas i anspråk för stiftelsens skulder, finns det i stiftelselagen vissa bestämmelser till skydd för tredje man. Efterlevnaden av sådana bestämmelser sanktioneras med skadeståndsbestämmelser för ledamöter i stiftelsestyrelser respektive förvaltare av stiftelser samt för revisorer. Ändring av stiftelseförordnanden kan, som ovan berörts, inte göras utan vidare. Bestämmelser om sådan ändring finns numera i 6 kap. stiftelselagen. De nyheter som stiftelselagen medför är bl.a. att av stiftaren i förordnandet uppställda förbehåll om befogenhet för någon annan än styrelsen eller förvaltaren att ensidigt ändra eller upphäva föreskrifterna i stiftelseförordnandet inte har någon rättsverkan. En annan nyhet är att det utan undantag är stiftelsens styrelse eller förvaltare som ytterst svarar för stiftelsens beslut i frågor om ändring m.m. För stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen tillämpas först fr.o.m. . För dessa stiftelser gäller således i detta avseende samma ordning som . Stiftelselagens bestämmelser om permutation är således inte ännu direkt tillämpliga på de stiftelser som omfattas av propositionen. För sammanhangets skull redogörs här för förutsättningarna för ändring av stiftelseförordnanden enligt stiftelselagen. Bestämmelserna innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Ändring kan enligt 6 kap. 1 § första stycket avse 1. stiftelsens ändamål, 2. hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad, 3. huruvida stiftelsen skall ha egen eller anknuten förvaltning, 4. av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt, styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande, 6. arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren, 7. räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen, 8. revision, eller 9. rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål skall vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt möjligt. Utöver dessa materiella förutsättningar gäller också i formellt hänseende att tillstånd skall ges av behörig myndighet, dvs. Det är bara stiftelsens styrelse eller förvaltare som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändringen. Vad som sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med giltig verkan föreskriva att styrelsen eller förvaltaren får ändra föreskrifterna i förordnandet utan tillstånd av myndighet. En sådan föreskrift i förordnandet får emellertid enligt stiftelselagen inte avse stiftelsens ändamål. För stiftelseförordnanden som meddelats av enskilda gällde tidigare permutationslagen (1972:205). Efter stiftelselagens ikraftträdande har den tillämpning endast i begränsad utsträckning. Permutationslagen innebär att tillstånd till permutation kan ges om en bestämmelse i stiftelseförordnandet på grund av ändrade förhållanden kan iakttas eller blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller om det annars finns särskilt skäl. I fråga om ändring av stiftelsens ändamål föreskrivs i permutationslagen att det nya ändamålet så nära som möjligt skall motsvara det ursprungliga. Ansökan om permutation kan göras inte bara av stiftelsens företrädare utan även av stiftaren eller personer som ingår i stiftelsens destinatärskrets. Om ansökan gjorts av annan än stiftelsens företrädare, bör denne beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, och motsvarande gäller stiftaren själv. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i stiftelseförordnandet endast ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall om det i materiellt avseende föreligger tillräckliga förutsättningar för detta och om det i formellt avseende finns tillstånd av myndighet. För att ett förbehåll som avser stiftelsens ändamålsföreskrifter skall vara giltigt anses det vara ett krav att rätten att ändra m.m gjorts beroende av att en viss händelse inträffar som den beslutsberättigade inte kan råda över. - När det gäller stiftelseförordnanden som meddelats av enskilda regleras såväl de materiella som de formella förutsättningarna för ändring m.m. i permutationslagen. För övriga fall saknas lagbestämmelser men det ankommer på regeringen att pröva frågan om tillstånd. Beträffande äldre stiftelser, dvs. stiftelser som har bildats innan stiftelselagen trädde i kraft, finns särskilda bestämmelser i införandelagen. En bestämmelse i ett förordnande för en sådan stiftelse som innebär att någon får ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift avseende stiftelsen, skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt. Permutationslagen har, som nämnts, aldrig varit direkt tillämplig på stiftelseförordnanden som bildats av offentliga rättssubjekt. Den nuvarande ordningen för dessa innebär att regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning (prop. 1995/96:61 s. 13, bet. 1995/96:LU7 s. 11). Om innebörden av denna icke lagbundna prövning kan följande sägas. I propositionen till permutationslagen (prop. 1972:8) påpekas att, när föreskrifter om förfogandet över eller förvaltningen av viss egendom meddelats i en stiftelseurkund, kan det uppstå behov av att jämka dessa föreskrifter. Detta behov kan hänga samman med samhällsutvecklingen på det område som berörs av förordnandet, förändringar i destinatärskretsens omfattning eller i egendomens värde som lett till att det är omöjligt eller inte meningsfullt eller skulle strida mot syftet med förordnandet att strikt iaktta de ursprungligen meddelade föreskrifterna. I de fall då den grundläggande urkunden inte innehåller några anvisningar om hur ändring i föreskrifterna skall ske, anges det i propositionen att Kungl. Maj:t sedan gammalt ansetts ha befogenhet att genom beslut om s.k. permutation medge sådan ändring. Utredningen som föregick permutationslagen ansåg att den nya lagstiftningen borde begränsas till frågan om beslutskompetensens fördelning och att lagen alltså inte borde innehålla materiella regler om permutation. Skälet till det var att det vid en reglering i detalj av förutsättningarna för permutation inte gick att ta hänsyn till framtida förändringar i samhället. Detta innebär att man i den praktiska tillämpningen kunde möta permutationsärenden, där de synpunkter som ligger till grund för lagen i och för sig motiverade jämkning men där permutation likväl inte gick att genomföra, därför att lagen inte täckte den aktuella situationen. Sådana ärenden skulle då behöva underställas eller också måste lagen ändras. Konstitutionella skäl kunde inte enligt utredningen anses kräva att flyttning av beslutanderätt i permutationsärenden kombinerades med materiella lagregler om permutation. Behövliga anvisningar i materiellt hänseende borde i stället med stöd av bemyndigande i lagen kunna meddelas av Kungl. Föredragande statsrådet ansåg emellertid, med hänsyn till att permutationsinstitutet onekligen lämnar möjlighet till väsentliga ingripanden i enskildas dispositioner, att permutationsrätten i sina huvuddrag borde regleras i lag. En bestämmelse i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. kunde härvid tjäna som mönster. Någon detaljerad författningsreglering av förutsättningarna för permutation borde däremot inte komma i fråga. Härtill var ärendena alltför disparata, och vidare var det angeläget att inte genom utförliga bestämmelser låsa rättsutvecklingen. I propositionen anges vidare att någon allmän lagstiftning om permutation inte fanns. Olika meningar hade yppats om den rättsliga grunden för Kungl. Maj:ts permutationsrätt, men den ståndpunkten hade godtagits att beteckna den som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för allmän civillag. Genom permutationslagen kom således förutsättningarna för permutation att anges i lag såvitt avsåg stiftelser som bildats av enskilda, medan det dittillsvarande ej lagreglerade tillståndet bestod för stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. Beträffande permutation av stiftelseförordnanden som har meddelats av offentliga rättssubjekt anges i den nu aktuella propositionen (prop. 1996/97:22 s. 11) följande. När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hänseende är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om permutation kan tas upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall styrelsen och stiftaren vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle i så fall regeringen ex officio kunna ta upp frågan om permutation. Så har också åtminstone i ett fall skett i praxis (regeringsbeslut om permutation av stiftelseurkund för Stiftelsen ). Om ärendet aktualiseras av annan än stiftelsens styrelse torde det finnas en skyldighet att bereda styrelsen tillfälle att yttra sig i ärendet. Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta gälla att permutationsbeslutet innefattar ändring i stiftelseförordnandet. Och detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan huruvida styrelsens medverkan är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd är dock - liksom när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskild - svårbedömd. Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i materiellt hänseende är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av staten eller en kommun med allmänna medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkastade andra regler än sådana som bildas av enskilda personer. Frågor kring dessa stiftelser har dessutom en stark anknytning till den offentliga rättens principer (- - -). torde möjligheten att genomföra permutation vara mer vidsträckt än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer (- - -). De återgivna uttalandena i propositionen, som hämtats från den remissbehandlade departementspromemorian, har mött viss kritik under remissbehandlingen, bl.a. från Kammarkollegiet, som inte har ansett rättsläget vara så osäkert som sägs i promemorian. Sålunda var kollegiets erfarenhet, även om undantag kunde finnas, att regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftelserna följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestämmelserna i permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras om styrelsen eller förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att tillämpa. När regeringen fattat beslut om ändring av en stiftelses förvaltningsföreskrifter hade inte enbart en lämplighetsprövning skett. Regeringen hade även prövat om föreskriften kunde ha betydelse för ändamålets uppfyllande och, om så varit fallet, krävt lika starka skäl som för ändring av ändamålet. Enligt kollegiets erfarenhet hade regeringen inte beslutat om ändringar i ett stiftelseförordnande om inte stiftelsens styrelse eller förvaltare biträtt ansökan. Kollegiet hade inte heller erfarit att regeringen i sina beslut skulle föreskriva vidare ändringar än vad stiftelsens styrelse eller förvaltare tillstyrkt, utan regeringen hade följt samma linje oberoende av om stiftelsen en enskild eller ett offentligt organ. Regeringen konstaterar i propositionen att det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersökningar av permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i fråga om förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. Regeringen anser det inte nödvändigt att i detta lagstiftningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Den bedömer att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det därför är nödvändigt att närmare undersöka vilken omfattning bestämmelserna om egendomsskydd har. Inrättandet av stiftelser med löntagarfondsmedel Löntagarfonderna inrättades (prop. 1983/84:50, bet. 1983/84:FiU20, rskr. 1983/84:122, SFS 1983:1092). beslut innebar att fem nya fondstyrelser, benämnda löntagarfondstyrelser, skulle inrättas inom ramen för Allmänna pensionsfonden. Styrelsernas uppgift var att förvalta en del av den allmänna pensionsfondens medel. Styrelserna skulle i första hand använda medlen för köp av aktier i svenska företag. Möjlighet skapades dock för fondstyrelserna att tillskjuta riskkapital även till ekonomiska föreningar. Fondernas placeringskapacitet skulle bli av storleksordningen .