yttr · GK05JUU4Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda samtliga övriga utskott tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1996/97:80 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen jämte motioner som väckts med anledning av skrivelsen samt motioner från den allmänna motionstiden angående EU i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde. Med anledning av skrivelsen har väckts motionerna 1996/97:U10-16. Under allmänna motionstiden har väckts motionerna 1996/97:Ju903, 1996/97:U402, 1996/97:U501-510, 1996/97:U513-516, 1996/97:U703, 1996/97:U802, 1996/97:U806, 1996/97:U810-812, 1996/97:Jo729, 1996/97:Jo759, 1996/97:Jo794 samt 1996/97:Fö59. Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet. I skrivelsen lämnar regeringen i enlighet med 10 kap. 1 § riksdagsordningen en redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen . Skrivelsen behandlar Europeiska unionens övergripande utveckling, det ekonomiska och sociala samarbetet, unionens förbindelser med omvärlden, det rättsliga och inrikes samarbetet samt unionens institutioner, svenska språket och rekrytering av svenskar. De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde berörs i första hand i skrivelsens avsnitt 7, 15 och 34 - 37 samt i de motionsyrkanden som berör dessa avsnitt. Avsnitt 7 behandlar anslutning till , under det att avsnitt 15 rör åtgärder mot fusk och andra oegentligheter inom EU. Avsnitten 34 - 37 är i skrivelsen samlade under den gemensamma rubriken i rättsliga och inrikes frågor och behandlar alltså dessa spörsmål. I yttrandet behandlar utskottet frågor om deltagande i , frågor om kompensatoriska åtgärder inför ett avskaffande av den inre gränskontrollen inom unionen och det fortsatta samarbetet inom tredje pelaren. Vidare behandlar utskottet frågor om narkotikabekämpningen inom EU, det på Europolkonventionen grundade polissamarbetet samt frågor om att överföra vissa ämnesområden från tredje pelaren till första pelaren. Utskottet behandlar således motionerna U14 yrkande 2 av m.fl. (fp), U15 yrkande 4 av m.fl. (kd), Ju903 yrkande 37 av m.fl. (c), U501 av (), U504 av m.fl. (mp), U515 yrkandena 51 - 52, 56 - 58 och 60 av m.fl. (kd) samt U516 yrkande 9 av (). Fri rörlighet för personer och anslutning till m.m. Av artikel 7 a i EG-fördraget framgår att den fria rörligheten för personer utgör en av gemenskapens grundläggande friheter. Enligt artikel 8 a i samma fördrag skall varje medborgare i en medlemsstat ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat föreskrivs i EG-fördraget eller bestämmelserna om genomförande av fördraget. Den fria rörligheten för personer över medlemsstaternas gränser förutsätter i princip att den s.k. inre gränskontrollen försvinner, låt vara att EG-fördragets ger ett visst utrymme för att begränsa rörligheten över de inre gränserna med hänsyn till skyddet för bl.a. allmän ordning, hälsa och säkerhet. har också uttalat att avskaffandet av de inre gränserna inte får ske på bekostnad av människors säkerhet. Rådet har förutsatt att s.k. kompensatoriska åtgärder av olika slag kommer att behövas för att upprätthålla säkerheten inom EU, när det inte längre förekommer några personkontroller vid de inre gränserna. Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former för mellanstatligt samarbete inom tredje pelaren. Exempel på kompensatoriska åtgärder är att gemensamt stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta i fråga om brottsbekämpning. Av de konventioner om kompensatoriska åtgärder som undertecknats av medlemsstaterna kan nämnas en konvention om tullsamarbete och konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen). Sistnämnda konvention undertecknades av medlemsstaterna . undertecknade medlemsstaterna vidare ett protokoll, enligt vilket varje medlemsstat som så önskar kan låta sina domstolar inhämta förhandsbesked från om konventionens tolkning. har regeringen lagt fram departementspromemorian Europol (Ds 1997:20). I promemorian föreslås att skall ratificera Europolkonventionen och tilläggsprotokollet om behörighet för att lämna förhandsbesked om konventionens tolkning. I promemorian föreslås vidare vissa lagändringar i syfte att uppfylla bl.a. Europolkonventionens krav på överförande av personuppgifter till Europol. Promemorian har remitterats, och regeringens avsikt är att lägga fram en proposition som gör det möjligt för att ratificera konventionen och anta erforderliga lagändringar . ingick , , , och det s.k. . Syftet med avtalet är att påskynda den fria rörlighet för personer inom gemenskapen som följer av EG-fördragets regler. Avtalet är ett särskilt mellanstatligt avtal och alltså inte ett av EU:s avtal. Varje stat inom EU har emellertid rätt att ansluta sig till avtalet. En tillämpningskonvention till undertecknades . I denna konvention upptas bestämmelser om åtgärder för att avveckla kontrollen av personer vid gränserna mellan medlemsstaterna samt övriga nödvändiga åtgärder. Åtgärderna innefattar bl.a. polissamarbete, kontroll vid gemenskapens yttre gränser, narkotikabekämpning och dataskydd. Dessa åtgärder brukar sammanfattas under beteckningen kompensatoriska åtgärder. inleddes i praktiken . Till avtalet har även , , , och anslutit sig. Under EU:s pågående regeringskonferens övervägs, enligt vad utskottet erfarit, förslag att knyta till EU. Av politiska skäl anses ett fullt införlivande av i EU inte vara möjligt. Medlemsstaterna överväger emellertid två olika lösningar, vilka skulle göra det möjligt att på ett flexibelt sätt knyta till unionen. Den ena av dessa lösningar skulle innebära en förändring av som gjorde det möjligt för de tretton Schengenstaterna att använda Schengeninstrumenten för ett ökat inbördes samarbete inom EU. Den andra lösningen skulle innebära att Schengenstaterna genom ett protokoll gavs rätt att anlita EU:s institutioner, förfaranden och instrument för att mellan sig anta och tillämpa de rättsakter och beslut som krävs för . , , och undertecknade avtal om att ansluta sig till . och undertecknade ett omfattande avtal om samarbete med de till anslutna staterna. Innebörden av de nordiska ländernas inträde i är att personer kan röra sig fritt över gränserna till övriga Schengenstater, när de kompensatoriska åtgärderna genomförts. Någon passkontroll vid inresa blir inte erforderlig. Den fria rörligheten och passfriheten mellan de nordiska länderna kan behållas. Vidare ökar möjligheterna till brottsbekämpning, eftersom innebär ett utökat rättsligt och polisiärt samarbete. Det svenska anslutningsavtalet är utformat på i stort sett samma sätt som gällt för andra medlemsstaters anslutningsavtal. Av artikel 5 i det svenska anslutningsavtalet följer emellertid att bestämmelserna i avtalet inte skall utgöra hinder för samarbetet inom ramen för den nordiska passunionen i den mån det samarbetet inte står i motsatsställning till eller hindrar tillämpningen av anslutningsavtalet. Efter anslutningen till kan delta i beslutsfattande. och de övriga nordiska länderna kan emellertid inte beräknas delta operativt i samarbetet förrän tidigast . krävs att den svenska ratificerat avtalet om anslutning till . Avtalets genomförande kräver vidare vissa lagstiftningsåtgärder. En departementspromemoria om ratificering av anslutningsavtalet kommer att remissbehandlas , och en proposition om godkännande av anslutning kommer att föreläggas . Utskottet har i sitt yttrande 1995/96:JuU3y s. 12 översiktligt redogjort för de författningar som då reglerade den svenska gränskontrollen och som alltjämt i huvudsak gäller. I fråga om förhållandet till länderna inom EU finns regleringen dock numera i en särskild lag, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (prop. 1995/96:166, SkU23, JuU5y, rskr.288). Lagen, som trädde i kraft , reglerar alltså befogenheter vid den inre gränsen. Lagen är tillämplig endast på vissa särskilt uppräknade varor. Hit hör bl.a. narkotika, krigsmateriel, vapen och ammunition, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel och s.k. gatustridsvapen såsom stiletter och spikklubbor (3 §). Anmälningsskyldighet föreligger för den som utan vederbörligt tillstånd inför eller utför någon av de i lagen uppräknade varorna över gräns till ett annat EU-land (4 §). För kontroll av att anmälningsskyldigheten fullgörs får tulltjänstemän anmana resande att stanna (5 §). I samma syfte får tulltjänstemän kontrollera bl.a. transportmedel och containrar samt resandes bagage (7 §). Under de i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen) angivna förutsättningarna kan även kroppsvisitation eller kroppsbesiktning komma i fråga (7 §). Lagen ger alltså tullpersonal möjlighet att utföra kontroller beträffande de i lagen uppräknade varuslagen även i sådana fall där någon misstanke om brott inte föreligger. Sådana kontroller får dock inte utföras så att urvalet av vad eller vem som kontrolleras sker slumpmässigt (2 § ). Lagen innehåller vidare bestämmelser om förfarandet vid kontroll samt om straff vid överträdelse av lagen, såvida inte gärningen är belagd med straff i varusmugglingslagen eller . Varusmugglingslagen kommer även i fortsättningen att gälla vid såväl yttre som inre gräns. Ett flertal motionsyrkanden rör och frågor kring fri rörlighet över medlemsstaternas gränser. I motion U504 yrkas att bör dra tillbaka sin ansökan om att ingå i , och i motion U501 begärs att förhandlingarna om anslutning till uppskjuts till dess att EU:s pågående regeringskonferens avslutats. Att bör delta i och även övriga nordiska länder beredas möjlighet att delta yrkas i motion Ju903. Enligt motion U504 bör få ta del av samtliga handlingar som rör och det pågående arbetet med anpassning till detta samarbete avbrytas. I motion U515 framhålls att medlemskap i måste förberedas noga samt att den fria rörligheten över gränserna bl.a. förutsätter att tillträder Europolkonventionen. I samma motion begärs att den svenska gränskontrollen återupprättas och i motion U516 begärs att regeringen verkar för att det utan hinder av principen om fri rörlighet skall vara möjligt att kontrollera personer som passerar den svenska gränsen, även om någon brottsmisstanke inte föreligger. Vad först gäller anslutning till , har alltså undertecknat . Övriga nordiska EU-länder har också undertecknat avtalet, under det att och undertecknat omfattande samarbetsavtal med Schengenstaterna. Härigenom får önskemålen i motion Ju903 (yrkande 37) anses tillgodosedda. Eftersom undertecknat , saknar motionerna U501 och U504 (yrkande 3) aktualitet. I fråga om förberedelserna för anpassning till anser sig utskottet kunna räkna med att dessa kommer att redovisas av regeringen i den departementspromemoria och den proposition om ratifikation av som aviserats. Något uttalande från utskottet i denna fråga med anledning av motion U515 (yrkande 56) framstår därför inte som nödvändigt. Motsvarande bedömning kan göras i fråga om motion U504 (yrkande 2). Frågan om bör anpassa sig till är en fråga som får pröva när den tar ställning till frågan om att godkänna det svenska anslutningsavtalet. Med det anförda föreslår utskottet att motionerna U501, U504 (yrkande 2 och 3), U515 (yrkande 56) samt Ju937 (yrkande 37) avstyrks. När det gäller yrkandet i motion U504 (yrkande 1) att skall få ta del av samtliga dokument som ligger till grund för , avser detta, enligt vad som framgår av motionen, de handlingar som sammanfattande brukar benämnas regelverk. Regeringen har numera överlämnat dessa handlingar till . Enligt vad utskottet inhämtat från omfattas vissa av handlingarna av s.k. utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100); flertalet handlingar är emellertid inte underkastade sekretess. Genom överlämnandet är regelverk tillgängligt för ledamöterna i . I fråga om riksdagsledamöter, som inte tillhör , innebär praxis att de kan få tillgång till de sekretessbelagda handlingarna endast efter tillstånd av . Handlingarna kan därutöver bli tillgängliga för ledamöter i utskott genom att vederbörande utskott begär att få del av dem i samband med behandlingen av något ärende i utskottet. Enligt utskottets mening innebär regeringens överlämnande av regelverk till att önskemålet i motion U504 (yrkande 1) är tillgodosett. Utskottet föreslår att motionen avstyrks i den delen. I motion 515 framhålls att förutsätter kompensatoriska åtgärder, bl.a. Europolsamarbetet. I samma motion begärs - som yrkandet får förstås - att skall tillföras nya tjänster. Som redovisats ovan pågår arbetet med anslutning till Europolkonventionen. Önskemålet i motion 515 i den delen får därmed anses tillgodosett. När det gäller frågan om förstärkning av personal, finns det anledning att framhålla att verket i samband med EU-anslutning genomgick en omfattande omorganisation och reducering av personalen. Den nya organisationen trädde i kraft . I enlighet med vad på grundval av skatteutskottets betänkanden /95:SkU23 och 1994/95:SkU33 uttalat (rskr. 1994/95:240), skall en utvärdering göras av effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringen. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att genomföra utvärderingen. Uppdraget skall vara slutfört (dir. 1997:34). Utskottet kan inte finna att det finns skäl att föregripa utvärderingsarbetet. Utskottet föreslår att motion U515 (yrkandena 57 och 58) avstyrks. Utskottet har i yttrandena /96:JuU3y (s.10 f) och 1995/96:JuU5y (s. 4 f) berört frågan om förhållandet mellan inre gränskontroll och EG-rättens princip om fri rörlighet för personer. Som ovan framgått ger lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen tullpersonalen rätt att utföra kontroll av personer, som passerar inre gräns, även i sådana fall, där någon brottsmisstanke inte föreligger. Kontrollen får visserligen inte vara slumpmässig men kan vara grundad på tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Utskottet finner med hänsyn till det anförda att önskemålet i motion U 516 (yrkande 9) är tillgodosett genom gällande regler, och utskottet föreslår att yrkandet avstyrks. Samarbete i rättsliga och inrikes frågor innehåller i avdelning VI (artiklarna K-K.9) bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet brukar kallas för EU:s tredje pelare. Till sin natur är samarbetet mellanstatligt, vilket bl.a. innebär att rådets beslut förutsätter enhällighet och att genomförande av beslutade åtgärder sker enligt medlemsstaternas nationella regler. Någon normgivningskompetens har inte överlåtits från medlemsstaterna till unionen. Samarbetet omfattas alltså inte av EG-rätten och dess principer. Skälet till denna ordning är att samarbetet berör rättsstatliga kärnområden, inom vilka det ansetts viktigt att medlemsstaterna får behålla ett självbestämmande. Arbetet inom tredje pelaren leds, på samma sätt som inom EU i övrigt, av rådet som vid sina sammanträden på detta område består av medlemsstaternas justitie- och inrikesministrar. Under rådet finns ett tjugotal arbetsgrupper och kommittéer som behandlar de olika sakfrågorna och förbereder dessa för beslut i rådet. Rådets beslut utgörs av gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter och resolutioner. Även rekommendationer och andra typer av beslut förekommer. Särskilt betydelsefulla instrument är på detta område konventioner, vilka upprättas av rådet och undertecknas av medlemsstaterna. Utskottet har i sitt yttrande 1995/96:JuU3 y (s. 3 f) närmare redogjort för samarbetet inom tredje pelaren. Motionsyrkandena rör väsentligen frågor om överflyttande av ämnesområden från tredje pelaren till första pelaren samt om effektivisering av arbetet inom tredje pelaren. I motion U515 (yrkandena 51 och 52) anförs att stora delar av EU:s juridiska och inrikespolitiska samarbete bör föras över till första pelaren samt att - som yrkandet får förstås - beslut av rådet inom tredje pelarens områden skall kunna fattas med kvalificerad majoritet. Ett liknande yrkande framförs i motion U15 yrkande 4. Även i motion U14 (yrkande 2) begärs att viktiga delar av samarbetet inom tredje pelaren förs över till första pelaren. Slutligen framhålls i motion U515 (yrkande 60) att alla liberaliseringstendenser i narkotikafrågan skall avvisas såväl på nationell som på europeisk nivå. Utskottet behandlade likartade motionsyrkanden i yttrandet 1995/96:JuU3y (s. 5 f). Utskottet anförde den gången, att det var en utbredd uppfattning att samarbetet inom EU på det rättsliga och inrikes området inte fungerat tillräckligt bra. Utskottet ansåg dock att samarbetet på detta område, såvitt det berörde utskottets beredningsområde, alltjämt borde vara i huvudsak mellanstatligt. Samarbetet berörde rättsstatliga kärnområden, där det var viktigt att behålla ett nationellt självbestämmande. Särskilt när det gällde den straffrättsliga delen av narkotikapolitiken var det svårt att tänka sig att överlåta beslutanderätten till EU. Från svensk sida borde emellertid inriktningen vara att det mellanstatliga samarbetet skulle effektiviseras. Enligt utskottets uppfattning borde med kraft driva dessa frågor under regeringskonferensen. Här kan nämnas att det nederländska ordförandeskapet vid regeringskonferensen lagt fram förslag om överflyttande av vissa ämnesområden från tredje pelaren till första pelaren samt om effektivisering av arbetet inom tredje pelaren. Utskottet vidhåller den principiella inställning beträffande det rättsliga och inrikes samarbetets mellanstatliga karaktär som utskottet gav uttryck för i det nämnda yttrandet. Utskottet vill dock på nytt understryka det angelägna i att samarbetet inom tredje pelaren görs mera effektivt och resultatorienterat. Med det anförda föreslår utskottet att motionerna U515 (yrkandena 51 och 52), U14 (yrkande 2) och U15 (yrkande 4) avstyrks. Även frågan om förhållandet mellan narkotikapolitik och narkotikapolitiken inom EU berördes i utskottets yttrande 1995/96:JuU3y (s. 7 f). Av utskottets yttrande framgår att det ansåg att borde stå fast vid sin restriktiva narkotikapolitik. Utskottet ansåg det självklart att tog avstånd från och kraftfullt motarbetade de legaliseringstankar m.m. avseende narkotika som finns i . Utskottet erinrade om att i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen om medlemskap i givit uttryck för samma uppfattning. Utskottet utgick från att vid regeringskonferensen skulle verka för att den svenska narkotikapolitiken skulle förbli en nationell angelägenhet i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet underströk också att borde fortsätta ansträngningarna när det gällde att utveckla det internationella samarbetet mot narkotika. Utskottet står fast vid de nu redovisade uttalandena. Med detta ställningstagande får motion U515 i berörd del (yrkande 60) anses tillgodosedd, och utskottet föreslår att yrkandet avstyrks. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). , , och (alla m) anför: Fri rörlighet för personer och anslutning till m.m. En svensk anslutning till är en naturlig åtgärd för att befrämja fri rörlighet för personer inom EU. Den fria rörligheten för personer förutsätter emellertid effektiva kompensatoriska åtgärder. Härvid är det särskilt betydelsefullt att den svenska gränskontrollen tillförs sådana resurser att den kan utöva den kontroll som EG-rättens princip om fri rörlighet medger. Som vi tidigare i flera sammanhang framhållit, är det hög tid att överväga om den gällande myndighetsstrukturen mellan tull och polis verkligen kommer att kunna tillgodose kraven på en effektiv kontroll vid den inre gränsen. Vi vill därför återigen förorda en organisatorisk förändring där tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorganisationen på de platser där inre gränskontroller kommer i fråga. En sådan ordning skulle visserligen innebära att tullens verksamhet vid den inre gränsen upphörde men i dess ställe skulle komma en av polis och åklagare bedriven, utbyggd brottsbekämpning. Ingripanden vid den inre gränsen skulle med denna ordning göras av polisen enligt vanliga straffprocessuella regler, dvs. i sådana fall där de grundades på misstanke om brott. En på detta sätt uppbyggd gränskontroll är enligt vår uppfattning förenlig med EG-rättens principer om fri rörlighet för personer och varor. Vi anser att med anledning av motion U515 yrkande 58 bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med vad vi nu anfört. () anför: Samarbete i rättsliga och inrikes frågor Enligt liberalernas uppfattning är det tydligt att det mellanstatliga samarbetet inom tredje pelaren inte är tillräckligt effektivt, när det gäller att bekämpa den internationella brottsligheten. Viktiga delar av samarbetet inom tredje pelaren bör därför föras över till första pelaren. Hit hör frågor om kampen mot narkotikamissbruk och bekämpandet av internationella bedrägerier samt den yttre gränskontrollen. Att överföra dessa frågor till första pelaren skulle inte bara gynna effektiviteten i arbetet genom att beslutsfattandet blev överstatligt utan även befrämja en demokratisk kontroll, eftersom besluten skulle underställas och prövning och kontroll. Det kan noteras att våra önskemål på detta område ligger i linje med vad det nederländska ordförandeskapet vid regeringskonferensen föreslagit. Också den bör verka i denna riktning vid regeringskonferensen. Jag anser att med anledning av vår motion U14 yrkande 2 bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med vad jag nu anfört. () och () anför: Fri rörlighet för personer och anslutning till m.m. Vi är i princip för fri rörlighet för personer. Även om är avsett att befrämja sådan fri rörlighet, är det enligt vår uppfattning behäftat med många allvarliga nackdelar. Visserligen kommer personkontrollen att avskaffas vid Schengenstaternas inbördes gränser men i gengäld blir kontrollen vid dessa staters gemensamma yttre gräns desto strängare, vilket innebär en diskriminering av medborgare från länder som inte tillhör . Vidare skall Schengenstaterna ha gemensamma regler för bl.a. visum och asyl. Dessa regler är i flera fall strängare mot flyktingar och asylsökande än de nuvarande svenska bestämmelserna. Avskaffandet av gränskontrollen mellan Schengenstaterna skall bl.a. kompenseras av bestämmelser om utökat polissamarbete. Vi kan inte ställa oss bakom dessa kompensatoriska åtgärder, vilka bl.a. innefattar upprättande av dataregister med personuppgifter av olika slag. En stor mängd av den narkotika som förs in i kommer från stater i . Den avskaffade gränskontrollen ökar därför risken för ett ökat narkotikainflöde till . I fråga om överlämnandet av regelverk till anser vi avslutningsvis att det inte är tillräckligt att handlingarna överlämnats till . Handlingarna bör göras tillgängliga för i sådana former att varje riksdagsledamot kan ta del av dem utan att hindras av bestämmelserna i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Sammanfattningsvis anser vi att nackdelarna med är sådana att den bör frånträda det ingångna avtalet och avbryta den svenska anpassningen till detta samarbete. Vi anser att med anledning av motion U504 bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med vad vi nu anfört. () anför: Samarbete i rättsliga och inrikes frågor anser att den måste klargöra sin inställning till vilka frågor som skall hanteras inom tredje pelaren. Som vi i andra sammanhang framhållit, kan en effektivisering av EU:s brottsbekämpande samarbete åstadkommas genom att stora delar av medlemsstaternas samarbete i rättsliga och inrikes frågor förs över från tredje pelaren till första pelaren. Till den första pelaren bör föras bl.a. frågorna om asyl- och invandringspolitik samt om bekämpning av narkotikamissbruk. Vidare bör medlemsstaternas regler om bestraffning av gränsöverskridande brottslighet ses över och harmoniseras.