yttr · GK05FIU2Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över revisorers förslag 1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser jämte motion 1996/97:Ju16. Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från justitieutskottet. Utskottet föreslog att revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar. Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet. Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor. Revisorernas förslag till beslut 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om kapitalkostnader, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om regeringens redovisning till . I motion 1996/97:Ju16 av () hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i . Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantag kännetecknas anstalter och häkten av att det finns en ägare () och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivt utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen. En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital. Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar "riskfri" ränta (t.ex. 5-årig statsobligation) plus ett tillägg. startade sin verksamhet . fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k. specialfastigheter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten är enligt revisorernas bedömning inte självklart. Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av , m.m. kommer att studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter - kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningen belyser på vilka grunder debiterar kriminalvården kapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av . Enligt har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten minskat som resultat av en omplacering av lån från till den privata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i inte alltid är mest förmånliga för staten. Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar hur kostnaderna för lån i förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare och på vilka grunder fastställer låntagarnas lånevillkor. Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslut att stänga häktet i kom att ligga till grund för revisorernas överväganden. Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i , och revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som samhällsekonomiskt motiverad. Frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar av statligt finansierad verksamhet anser revisorerna och utvecklar i rapporten sin syn på användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen. Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt, skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i ett antal propositioner och utskottsbetänkanden. Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut. Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar. Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av och Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas. När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas? Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska konsekvensanalyser. framgår av Statskontorets remissvar är snarare den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i . Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna. Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för med sig. Det innebär att den som fattar beslut - , regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra verksamhetsområden. Krav på ekonomiska konsekvensanalyser Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser. Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att beräkna. är det emellertid svårt att finna bra alternativ till ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en bestämd beslutssituation. Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar för vilken typ av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas. Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts. Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav på efterkalkyler. Revisorerna föreslår att regeringen under nästa mandatperiod för redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser. I motion Ju16 av () sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vid omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häktet i , anför motionären, och resultatet är skrämmande. Motionären drar slutsatsen att häktet i måste återupprättas. revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga ner häktet i . Detta bör ge regeringen till känna, anför motionären. Som revisorerna uppmärksammar fick en särskild utredare enligt regeringens beslut (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av , m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas på hyressättningsprinciper. Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag . I denna typ av bolag förutsätter utredaren att hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt utredaren minskas från dagens till . har redovisat ett uppdrag till regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform. har i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från revisorer (1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas kapitalkostnader. Utskottet avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningens förslag. Utskottet utgår i likhet med revisorerna från att frågan om s.k. specialfastigheter även fortsättningsvis skall ingå i fastighetsinnehav eller förvaltas i annan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas i samband med beredningen av och den särskilde utredarens förslag. Likaså utgår utskottet från att frågan om grunderna för statens avkastningskrav för verksamhet avseende anstalter och häkten kommer att tas upp i detta sammanhang. Vad slutligen gäller statens upplåningskostnader vill utskottet redovisa vad den särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga upplåningen. Utskottet vill betona att är en dominerande aktör på den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. kan möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och kan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda eller kanske t.o.m. bättre än . Staten har en högre kreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättre kreditvillkor. Att upplåningen sker genom är sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest fördelaktiga. har i annat sammanhang ställt sig bakom att för att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och myndighetens/bolagets egna kostnader torde lån i vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden. Utskottet utgår från att dessa frågor kommer att tas upp i beredningen av utredningsförslagen. Utskottet ser inte anledning för justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av revisorernas utlåtande i denna fråga. Yrkande 1 i revisorernas förslag bör således avstyrkas. har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag som föreläggs . Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30). utförde en granskning av förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av . Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns redovisade. ansåg att arbetet med konsekvensanalyser måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvens-analyserna kan underlätta såväl som regeringens efterföljande uppföljnings- och utvärderingsarbete. utgick mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågick i från att regeringen även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementen har varje departement ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som eller regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i skriftlig form. budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av regeln (bil. Av budgetproposition framgår att regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. delar revisorernas uppfattning att ekonomiska konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika handlingsalternativ övervägs. är det naturligtvis så som revisorerna framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanlyserna skall tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll. Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både svårigheter och krav på resurser. Såsom revisorerna anför måste kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut - , regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. Utskottet anser det således inte meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanlyser. Revisorerna konstaterade i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag) att det underlag som låg till grund för regeringens beslut att lägga ned häktet i var ofullständigt och missvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomförde visade att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna uteslöt inte att nedläggningen var både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam. vill emellertid i detta sammanhang understryka att det är viktigt att alternativen framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att avstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att genomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för andra berörda myndigheter. behandlar förslag till inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en del i arbetet med att uppnå detta mål. I fallet avseende häktet i visade även tämligen enkla sammanställningar av data att förutsättningar för att behålla Östersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena. Häktet i hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten, högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per producerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport). Dessutom uppgav att häktet i vid fortsatt drift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning. I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett sådant underlag kan - i enlighet med vad anför i sitt yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är naturligtvis denna besparing felaktigt utformad. När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Mot denna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgående slutsatser av sin analys. Motionen bör därför avstyrkas av justitieutskottet. Det finns som utskottet och revisorerna redovisat vedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiska konsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs som underlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag där det är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det är således som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för att ta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellt i förväg utan får prövas från fall till fall. Det kan såsom revisorerna föreslår vara lämpligt att regeringen dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattning regeringen och har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del av underlaget för sina beslut. Utskottet vill också i likhet med revisorerna framhålla att i de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det även av intresse att följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlika dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkyl skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelåg vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället för efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan dock värdefull erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler . Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra framtida kalkyler. Även möjligheter att följa upp och utvärdera de beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas. Vad utskottet nu anfört om krav på ekonomiska konsekvensanlyser och redovisning av sådana med anledning av yrkandena 2 och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå att som sin mening ge regeringen till känna. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per () och (). (), (), () och () anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Ekonomiska konsekvensanalyser som börjar med "När det gäller" och slutar med "avstyrkas av justitieutskottet" bort ha följande lydelse: När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. bör normalt inte överpröva enskilda besparingars utformning inom ramen för ett annat utgiftsområde och bör därmed inte ta ställning till frågan om häktet i . Det måste ankomma på justitieutskottet att ta ställning till behovet av eventuella samhällsekonomiska kalkyler och konsekvensanalyser inom sitt utgiftsområde. När det gäller samhällskalkyler och konsekvensanalyser som spänner över flera utskotts utgiftsområden bör det ankomma på finansutskottet att pröva och tillfredsställa sådana behov. Revisorernas förslag till beslut 1 Ekonomiska konsekvensanalyser (fp, v, mp, kd) 10 Ekonomiska konsekvensanalyser (förs. 1996/97:RR7)