yttr · GK05FIU8Y · 1997-01-01 00:00:00 — Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses enligt specialmotiveringen främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslagen. Möjligheten till besparingar kan ha uppkommit till följd av att verksamheten har kunnat genomföras till en lägre kostnad än som var tänkt. Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl är enligt propositionen generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag. En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål kunna begränsa de statliga utgifterna. Enligt lagförslagets 42 § har regeringen skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att det fastlagda taket för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsområden kommer att överskridas. Även denna skyldighet kan leda till att regeringen beslutar att medel på anvisade anslag inte används. anser i motion K38 att skall avslå den i lagförslagets 8 § intagna föreskriften om regeringens möjlighet att besluta om anslag (yrkande 2). Givetvis skall också regeringen kunna genomföra besparingar och avstå från att utnyttja anvisade medel. Men en så generell frihet för regeringen som föreslås i propositionen skulle kunna rubba relationen mellan , som bestämmer hur statens medel skall användas, och regeringen. Samma förslag avvisas även av som i motion K40 (yrkande 2) karaktäriserar förslaget som en överreaktion från regeringens sida. Uppgiften att stärka kontrollen och budgetprocessen måste genomföras med en stark känsla för det parlamentariska och demokratiska systemet. Om det inte lyckas kan vi i bästa fall få en bättre budgetbalans till priset av ett försvagat folkstyre. Enligt motionärerna är det klart att det tar att åtgärda budgetöverskridanden om också skall kopplas in, men å andra sidan öppnar en sådan ordning möjlighet för ett betydligt bredare stöd för åtgärderna, för en offentlig debatt och för en nödvändig demokratisk beslutsprocess. Genom lagförslagets 8 § ges regeringen möjlighet att helt eller delvis avstå från att utnyttja ett anvisat anslag. Förslaget är i denna del i huvudsak en lagreglering av ett förfarande som regeringen har haft möjlighet att utnyttja med stöd av förarbetena till RF. Enligt finansutskottets mening krävs en fast utgiftskontroll för att komma till rätta med obalanserna i statsfinanserna. Alla möjligheter till besparingar måste därvid tas till vara. Självklart skall ett anslag kunna underskridas om det visar sig att anvisade medel överstiger vad som behövs för att ett av fastlagt ändamål med anslaget skall uppfyllas. Enligt utskottets mening måste regeringen också ha möjlighet att snabbt kunna begränsa de statliga utgifterna om det krävs av stabiliseringspolitiska eller statsfinansiella skäl. Så har också skett . I propositionen redovisas en rad exempel på detta. Såsom också framhålls i propositionen får regeringen självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är lika självklart också förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullgörs. Ett nytt inslag i kontrollen av de statliga utgifterna är en i lagförslagets 42 § föreskriven skyldighet för regeringen att själv vidta de åtgärder som den har befogenhet till, eller också föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas. I grunden avviker emellertid inte de åtgärder regeringen får vidta i detta sammanhang från vad som tidigare gällt. Regeringen har kompletteringsproposition samt i årets ekonomiska vårproposition och den framlagda propositionen om vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten m.m. (prop. 1995/96:222) för redovisat olika större anslagsöverskridanden och anmält hur man avser att finansiera överskridandena. förutsätter att regeringen även framöver redovisar större uppkomna överskridanden på motsvarande sätt (se även avsnittet "Uppföljning, prognoser och utfall"). har således inget att erinra mot de i 7 och 8 §§ intagna föreskrifterna om utnyttjandet av anslag. Enligt utskottets mening bör därför avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande 2. I regeringsformen 9 kap. 10 § finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förbindelse. I budgetlagspropositionen föreslås en bestämmelse som innebär att för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Regeringen skall för redovisa de ekonomiska förpliktelser av denna typ som den iklätt staten. Vidare föreslås i propositionen att regeringen skall få ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Som exempel på åtaganden av denna typ kan nämnas avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbrukningsmateriel och hyra av kontorsutrustning. Enligt propositionen skall regeringen ha rätt att överlåta denna rätt till den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt förslaget till 44 § skall regeringen vara redovisningsskyldig inför för statens medel, men av motivtexten framgår att någon redovisning av åtaganden i den löpande verksamheten inte kan ske, eftersom de till sin omfattning är okända. Vidare föreslås regeringens rätt att ställa ut kreditgarantier m.m. bli reglerad i budgetlagen. Regeringen skall enligt förslaget för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Regeringen skall för redovisa de garantier som ställts ut. För en statlig garanti skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte för ett visst fall beslutar annat. har inga invändningar mot propositionens förslag till lagtext i denna del. Utskottet noterar att i sitt remissvar på har vissa synpunkter på bestämmelsen om vilka förpliktelser regeringen får ikläda staten för att den löpande verksamheten skall fungerar tillfredsställande (13 §). Enligt hovrättens remissvar, som i denna del inte refereras i propositionen, är den aktuella paragrafen allmänt hållen. Enligt hovrättens mening bör det närmare anges i lagtexten vilka slag av ekonomiska förpliktelser som åsyftas. Vidare kan det övervägas att införa en regel om beloppstak. En ekonomisk ram bör enligt uppställas för regeringens behörighet i detta avseende. Utskottet delar inte uppfattning att 13 § är alltför allmänt formulerad och vill i detta sammanhang erinra om att det av propositionen framgår att de åtaganden som regleras i paragrafen inte får gå längre än vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig verksamhet motiverar detta. Enligt regeringens uppfattning är avgränsningen av statsbudgeten för vag. Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamheter som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten. Statsbudgetens värde som beslutsunderlag minskar till följd av denna vaga avgränsning och detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Särskilt mot bakgrund av införandet av utgiftstak är det viktigt att statsbudgetens avgränsning klargörs. I propositionen föreslås att budgeten i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Vidare föreslås att statens inkomster och utgifter huvudsakligen skall tas upp brutto på statsbudgeten. På inkomsttitlar och anslag skall däremot inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter. Slutligen föreslås att regeringen skall få besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsterna helt eller delvis täcker statens kostnader för verksamheten. erinrar om att det uttalat att budgeten bör vara fullständig och att principen om bruttoredovisning bör tillämpas. I ett betänkande (bet. 1992/93:FiU30 s. 167) anförde utskottet att det på grund av avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten - som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan av statsbudgeten - saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Budgeten utgjorde därmed inte längre ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Om väsentliga delar av den statliga verksamheten inte redovisas över statsbudgeten finns risk att de utanförstående delarna inte tas upp till prövning i samband med budgetbehandlingen på samma sätt som den övriga verksamheten. Likaså minskar värdet av att fastställa utgiftsramar om vissa utgifter inte omfattas av dem. Möjligheten att kontrollera och följa utgiftsutvecklingen minskar. De diskrepanser mellan budgetunderskott och lånebehov som tidigare förelegat visar på svårigheterna i dessa avseenden. Med den reglering som regeringen nu föreslår i propositionen ökar budgetens överblickbarhet vilket medför att budgetens värde som beslutsunderlag ökar. Förslaget innebär också att möjligheten att kontrollera utvecklingen av statens totala utgifter ökar. Utskottet tillstyrker därför propositionens förslag om reglering av statsbudgetens avgränsning. Inom låneramar som fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i . Regeringen föreslås få besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i inom en kreditram som fastställer. Anskaffningar av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag. Systemet med att finansiera myndigheternas anläggningstillgångar genom lån i har tillämpats tillbaka. Det är investeringar för förvaltningsändamål, såsom t.ex. maskiner, inventarier, och ADB-system som finansierats på detta sätt. Myndigheternas kostnader för amorteringar och räntor finansieras med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Även större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter, som utgör produktionsfaktorer i myndighetens verksamhet kan finansieras på detta sätt. I propositionen framhålls att finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir investeringarnas kapitalkostnader synliga. Besluten om investeringar kan fattas på närmast företagsekonomiska grunder och hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter. Kostnader fördelas på ett korrekt sätt över tiden tillgången nyttjas. Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå att ta ställning till skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt avses investeringsbemyndigandena bli bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. I propositionen sägs att utrymmet för nya investeringar bestäms av de belopp som amorteras och en eventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkor som skall gälla för lånen. har fr.o.m. /93 givit regeringen en låneram i för att finansiera myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. var låneverksamheten begränsad till vissa myndigheter. Regeringen begärde och beviljades en låneram av om . För /94, då flertalet myndigheter omfattades av lånemodellen, begärde regeringen en låneram på . Vid budgetårets slut uppgick de upptagna lånen till . För /95 beviljades regeringen en låneram på . Av denna utnyttjades vid det budgetårets slut. I finansplanen 1995 redovisades de främsta skälen till skillnaden mellan den tilldelade låneramen och den faktiska låneskulden. Myndigheterna hade senarelagt planerade investeringar, och de hade amorterat mer än planerat . Det är också sannolikt, anfördes det i finansplanen, att den sammanlagda tilldelade låneramen, som har beräknats från myndigheternas redovisning av planerade investeringar, har innehållit ett visst mått av överplanering. Det föreföll också som om myndigheterna i vissa fall har varit obenägna att ta upp lån i de fall de har kunnat finansiera investeringen på annat sätt. Regeringen ansåg i finansplanen 1995 att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om utvecklingen av myndigheternas investeringsverksamhet. För /96 begärde regeringen ett bemyndigande att ta upp lån på sammanlagt . Av beloppet beräknades en viss andel, motsvarande av det sammanlagda lånebeloppet, ställas till regeringens disposition för oförutsedda behov. anförde att man tidigare ställt sig positiv till att myndigheterna givits möjlighet att finansiera investeringar för förvaltningsändamål genom lån i . Myndigheterna har emellertid tenderat att överskatta sina investeringsplaner eller avstått från att utnyttja investeringslånen på det sätt som var avsikten när låneformen inrättades. Det har därmed, som framgått, uppstått en betydande skillnad mellan vad beviljat som låneram och vad myndigheterna faktiskt utnyttjat. Detta kan, konstaterade utskottet (1994/95:FiU10 s. 84), skapa problem för den finansiella styrningen av myndigheterna. Det kan också te sig mindre meningsfullt för att besluta om en låneram som vida överstiger vad som faktiskt utnyttjas. Det finns därför, anförde utskottet, anledning att undersöka möjligheterna att nå bättre överensstämmelse mellan låneram och faktiskt utnyttjande. tillstyrkte den begärda låneramen för /96 med hänvisning till att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om myndigheternas investeringsverksamhet. Det borde dock övervägas, ansåg utskottet, om inte den del av låneramen som direkt ställs till myndigheternas förfogande borde minskas för att i stället öka den del som får disponeras av regeringen för oförutsedda behov. Om det uppkommer ett ökat lånebehov för någon myndighet borde regeringen kunna göra omfördelningar inom låneramen med hänsyn härtill. Utskottet konstaterar att skillnaden mellan det beviljade låneutrymmet och det faktiskt utnyttjade beloppet alltjämt är mycket stort. Av den beviljade låneramen på hade utnyttjats . Det finns vidare anledning att uppmärksamma att när denna typ av låneramar infördes angavs att regeringen skulle besluta om en låneram för respektive myndighet och att regeringen prövar myndigheternas investeringsverksamhet inom ramen för den ordinarie budgetprövningen. Låneramen skall avse den totala skuld som en enskild myndighet får ha till . Utskottet anser detta vara en rimlig ordning. När verksamheten nått full omfattning, dvs. när alla anläggningstillgångar som finns upptagna i myndigheternas redovisningar finansieras med lån, är det sannolikt att nyupplåningsbehovet och summan av amorteringarna kommer att närma sig varandra. Innebörden av att ange en årlig låneram blir därmed en annan än när verksamheten byggdes upp och den statliga upplåningen påverkades. Det kan finnas anledning att återkomma till frågan i samband med att tar ställning till motsvarande låneram för . Finansiering av investeringar i infrastruktur har utskottet behandlat i flera betänkanden (se t.ex. bet. 1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En utförlig redovisning gjordes i ett yttrande till trafikutskottet (yttr. 1992/93:FiU4y). Det nu föreliggande lagförslaget överensstämmer med den uppfattning utskottet framförde i dessa sammanhang. Överlåtelse av statens egendom I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet över statens egendom är emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Av bestämmelserna har enligt förarbetena ansetts följa att egendom som har anskaffats för medel som har anvisats av inte får disponeras på ett sätt som strider mot anslagsbeslut. Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. Bestämmelser behövs om under vilka förutsättningar och av vem sådan egendom får säljas. Vidare behövs regler om hur försäljningsinkomster skall disponeras. I regeringens förslag till lag om statsbudgeten anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inte överstiger om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning. Regeringen föreslås få sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte staten för det bolaget har beslutat annat. Utan bemyndigande från sida får regeringen inte sälja aktier i bolag där staten har hälften eller mer av rösterna. Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja om den inte längre behövs eller om den har blivit obrukbar. Försäljning av statens egendom skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta. I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreslår regeringen följande. Om beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida om inte bestämmer annat. Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i en verksamhet för vilken godkänt en investeringsplan, får inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot en inkomsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts. Har egendomen finansierats på annat sätt än med anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i verksamheten. I motion K38 (v) föreslås att 26 § i förslaget till lag om statsbudgeten skall avslås (yrkande 3). Paragrafens innebörd är enligt motionärerna att inflytande över den statliga egendomen minskas. Motionärerna hänvisar i stället till den lösning som Statskontoret föreslår i sitt remissyttrande, nämligen att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över de kritiska gränserna 10, 30 respektive skall underställas . Ett avgörande inflytande i ett bolag kan ofta utövas via ett minoritetsinnehav av röstvärdet anser motionärerna. Skall det ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet skall detta underställas anför motionärerna. Frågor om överlåtelse av fast egendom har finansutskottet behandlat vid ett flertal tillfällen, vilket utförligt redovisas av . då regeringen föreslagit att regeringen skulle få besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom utan några beloppsmässiga begränsningar yttrade sig även till finansutskottet. KU 1981/82:10y) ansåg att värdegränsen inte borde slopas förrän frågan om grunderna för förfogandet över statens egendom närmare hade setts över. instämde i detta (bet. FiU 1981/82:26) och upprepade därefter (t.ex. bet. FiU 1985/86:22) att regeringen borde företa en översyn av gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer för försäljning av staten tillhörig fast egendom. ser med stor tillfredsställelse att regeringen nu förelagt ett förslag till lagreglering av frågan. Utskottet vill med anledning av motion anföra följande. Det kan finnas goda skäl för staten att ha kvar en minoritetspost i ett aktiebolag. Som exempel kan nämnas när staten i kontrollsyfte köpte en mindre aktiepost i bolaget . Bakgrundet till köpet var att bolaget hade blivit enda inhemska producent av cement. Aktiebolagslagen ger ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär att bolagsordningen inte kan ändras i vissa avseenden utan stöd från minoritetsägaren. Även aktieägare som innehar en tiondel av aktierna i ett bolag har ett visst skydd mot ändringar i bolagsordningen. Det kan således finnas goda skäl för att förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte innehar en majoritet av rösterna. bör i sådana fall kunna ge regeringen till känna att vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en minoritet av rösterna för samtliga aktier. Utskottet anser därför att motionärernas önskemål om att behålla inflytande över bolag där staten innehar minoritetsposter kan tillgodoses med en sådan ordning. Den i propositionen föreslagna lydelsen av paragrafen ger också utrymme för ett sådant riksdagsbeslut. Motionen bör således avstyrkas av . Frågan om disposition av försäljningsinkomster behandlade utskottet i sitt betänkande 1993/94:FiU20 vari utskottet underströk betydelsen av att inkomster av försäljning skulle tillföras en inkomsttitel på statsbudgeten. Mot denna bakgrund har utskottet ingen invändning mot propositionens förslag beträffande överlåtelse av statens egendom, varför finansutskottet förordar att tillstyrker propositionen i denna del. I propositionens lagförslag regleras att regeringen är redovisningsskyldig inför . För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden anpassad god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen föreslås vara skyldig att meddela föreskrifter för redovisningen. Ytterst är det ansvar att kontrollera att statens verksamhet genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom revision. I lagförslaget föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas genom revision. I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att även krav på miljörevision bör införas i budgetlagen. Motionärerna hänvisar till att miljörevision numera tillämpas som en självklar del i näringslivets revisionsverksamhet. Det saknas, enligt motionärerna, skäl för att staten skall utgöra ett undantag härvidlag. Tvärtom bör staten vara ett föredöme. har inget att invända mot propositionsförslaget i denna del. Det är naturligt att införa en skyldighet för regeringen att lämna en samlad ekonomisk redovisning till avseende bl.a. vilka inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har inte formellt avlämnats från regeringen till . Redovisningsskyldighet är ett bredare begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver resultat och ekonomisk ställning, innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs och resultatet av denna. En sådan redovisning fokuseras naturligt på en kommentar av verksamhetens mål och resultat. Rätt utformad kommer en sådan redovisning att vara ett viktigt bidrag till budgetberedning. Dessutom kan den utgöra underlag för arbete med uppföljning och utvärdering. Motionärernas förslag om miljörevision inom ramen för budgetlagen framstår däremot som praktiskt ohanterligt, varför utskottet anser att bör avstyrka motionen i denna del. Detta utesluter inte att staten kan ägna sig åt någon form av miljörevision. Tvärtom kan det vara värdefullt om det inom staten växer fram en miljörevision. Utskottet vill också peka på möjligheten att till budgetpropositionen bifoga en särskild miljöbilaga (jfr även utskottets ställningstagande ovan under rubriken och resultat beträffande återkommande miljöredovisningar). Uppföljning, prognoser och utfall Kontrollen över statsfinanserna under genomförandeskedet behöver enligt propositionen stärkas.