yttr · GK05KU2Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:164 Europol jämte motioner. Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar de delar av propositionen som avser dels Europols register med tillhörande motioner, dels frågan om förhandsavgöranden från angående tolkningen av Europolkonventionen. Europols målsättning, behörighet, uppgifter m.m. Europolkonventionen antogs av ministerrådet . Genom konventionen upprättas den europeiska polisbyrån, Europol. är en organisation som har till främsta uppgift att vara ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras, i en del fall, med uppgifter från annat håll och analyseras sedan hos Europol. Underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet, vilket kan bidra till fler ingripanden mot den typ av brottslig verksamhet som Europol skall ägna sig åt, dvs. organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag, främst narkotikahandel men också annan grov brottslighet. Europol skall alltså verka inom ramen för det mellanstatliga polisiära samarbetet i EU. Europol skall därvid förbättra effektiviteten hos de behöriga nationella myndigheterna (dvs. i första hand polismyndigheterna, men även t.ex. tullen och andra myndigheter med polisiära befogenheter samt i vissa avseenden åklagarmyndigherna) i medlemsstaterna och förbättra deras samarbete i den förebyggande och brottsbekämpande verksamhet som riktar sig mot den allvarliga internationella brottsligheten. Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller flera medlemsstater och som med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårighetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande från medlemsstaternas sida. Europol är under dessa förutsättningar behörigt att ägna sig åt informationsutbyte rörande vissa särskilt allvarliga brott. Dessa brott är narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad med illegala immigrationsnätverk samt, från konventionens ikraftträdande, terrorism. Inom ramen för den målsättning och den behörighet som har angivits skall Europol ha som förstahandsuppgift att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna, att inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser, att till medlemsstaterna återföra information och underrättelser som berör dem och att genast underrätta dem om upptäckta samband mellan olika brottsliga gärningar samt att underlätta polisutredningar i medlemsstaterna genom att överlämna relevant information som finns hos Europol. Staternas samarbete inom Europol är uppbyggt kring både nationella och internationella beståndsdelar. Inom varje medlemsstat skall det finnas en nationell enhet som skall vara enda förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaterna. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med de uppgifter som från de nationella polisregistren eller motsvarande skall överlämnas till Europols olika dataregister och ta emot uppgifter som kommer från Europol och vidarebefordra dessa till de nationella organisationer som har polisiära befogenheter eller eljest är behöriga myndigheter enligt konventionen. Varje medlemsland skall enligt konventionen sända minst en sambandsman till som skall ligga i i . Sambandsmännen är de nationella enheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet. Såväl de nationella enheterna som sambandsmännen arbetar under respektive medlemslands nationella lagar och regler. Sambandsmännen är inte anställda av Europol utan av förvaltningarna i sina hemstater. Europol kommer dessutom att ha egna anställda underrättelsetjänstemän och analytiker för att utföra det kriminalunderrättelse- och analysarbete som skall vara tyngdpunkten i Europols verksamhet. Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess databaserade informationssystem. Detta skall bestå av ett informationsregister med begränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som skall tillåta snabb sökning av vissa personuppgifter. För den analysverksamhet som skall bedrivas av Europol skall det finnas ett antal arbetsregister av olika varaktighet s.k. analysregister. Dessa kommer att innehålla mer detaljerade uppgifter. Slutligen skall det finnas ett indexregister över analysregistren för att möjliggöra för bl.a. sambandsmännen att få reda på om det i de pågående analysprojekten finns något av intresse för det nationella polisarbetet. innehåller uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för sådana brott som ligger inom Europols behörighet. Uppgifterna kan också avse personer mot vilka det finns graverande omständigheter som ger anledning att anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighetsområde. Denna personkategori innefattar alltså inte misstänkta för ett redan begånget brott. De personuppgifter som förekommer är av standardiserat slag. Det är identifikationsuppgifter som namn, födelsetid och födelseort, kön, medborgarskap och vissa signalementsuppgifter. Vidare får antecknas uppgift om brott och gärningsbeskrivning, tillvägagångssätt, vilken brottslig organisation man misstänker att personen i fråga tillhör samt fällande domar. De nämnda uppgifterna är medlemsstaterna skyldiga att utan särskild begäran föra in i informationsregistret från sina egna polisregister. Ytterligare uppgifter om de nämnda personkategorierna kan på begäran lämnas till Europol om medlemsstatens lagstiftning tillåter detta. De nationella enheterna, sambandsmännen och vissa anställda i Europol har direkt tillgång till registret. En av Europols huvuduppgifter är att genomföra analyser som ett led i kriminalunderrättelseverksamheten. Detta innebär att Europol samlar in, bearbetar och drar slutsatser av det insamlade materialet till nytta för en polisutredning eller en förundersökning. Analyserna skall genomföras i projektform. Det betyder att ett begränsat antal analytiker och andra tjänstemän från Europol samt sambandsmän från de stater som berörs bildar en projektgrupp. För denna grupp kan, om det behövs, ett arbetsregister (analysfil) läggas upp efter särskilt beslut från . En sådan analysfil utgör gruppens viktigaste arbetsredskap. Konventionen skiljer mellan strategisk analys och analys som har ett operativt syfte. Den sistnämnda är direkt inriktad mot pågående undersökning eller utredning i ett eller flera länder. Den strategiska analysen innehåller övergripande uppgifter, t.ex. om den allmänna strukturen på viss brottslighet eller om smugglingsvägar för viss narkotika. Den strategiska analysen innehåller inga personuppgifter. Ett arbetsregister för analysändamål som inrättas i operativt syfte får innehålla personuppgifter. I ett sådant får till att börja med förekomma de uppgifter om personer som finns i informationsregistret. Vidare får det föras in uppgifter om vittnen, brottsoffer, kontakter eller medhjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. I fråga om brottsoffer får även uppgifter tas in i registret om omständigheterna ger anledning anta att en person skulle kunna bli offer för ett brott som ligger inom Europols behörighet. Det är i och för sig också tillåtet att i analysregistren föra in personuppgifter av mycket känslig karaktär, t.ex. politisk åskådning, ras eller etniskt ursprung, hälsa eller sexuella läggning. Sådana uppgifter får dock införas endast om det är strikt nödvändigt med hänsyn till ändamålet med analysen och då bara om de känsliga uppgifterna kompletterar andra redan befintliga uppgifter om personen i fråga. Det är således inte tillåtet att lägga upp ett register med uppgifter om enbart politisk hemvist eller etniskt ursprung. Konventionen förbjuder också att sökning efter personer med ledning enbart av eventuellt registrerade särskilt känsliga personuppgifter sker i strid mot Europols ändamålsbestämmelser. I praktiken innebär detta ett förbud mot selektiv datasökning med exempelvis ras eller politisk åskådning som enda sökbegrepp. De nationella enheterna skall, enligt huvudregeln, på Europols begäran eller på eget initiativ till Europol översända alla uppgifter som Europol behöver för att utföra sina arbetsuppgifter. Medlemsstaterna skall emellertid översända uppgifterna endast om bearbetning av dessa för brottsförebyggande, analys och brottsbekämpning också är tillåten enligt deras nationella lagstiftning. Endast de analytiker som är berörda av det pågående analysarbetet har rätt att föra in och använda uppgifter i analysregistren. Övriga inblandade har naturligtvis rätt att få del av resultaten av analysen, men de har inte tillgång till själva registret, som är ett arbetsredskap enbart för analytikerna. Sambandsmännen ansvarar för att resultaten av analyserna också kommer medlemsstaternas polismyndigheter eller andra myndigheter med polisiära befogenheter till del. Inga andra än analytikerna har tillgång till analysregistren. För att dessa register skall kunna fylla sin funktion som kunskapskälla för i sista hand medlemsstaterna krävs att det finns en förmedlande länk mellan analysregistren och sambandsmännen. fyller den funktionen. skall ge svar på frågan om det i analysregistren finns uppgifter som berör det nationella polisarbetet i sambandsmannens hemstat utan att registrets innehåll eller analysresultatet avslöjas. Sambandsmännen och behöriga Europoltjänstemän har tillgång till indexregistret. Beträffande den allmänna skyddsnivån för datalagrade uppgifter, och även sådana icke ADB-baserade uppgifter som finns i registren, gäller att principerna i konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen års Europarådsrekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn, skall iakttas också för Europols dataregister. Innan något utbyte av personuppgifter mellan Europol och medlemsländerna kan ske måste enligt konventionen även medlemsländerna ha en nivå på sitt integritetsskydd som minst motsvarar de nämnda Europarådsdokumenten. Europol och medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa skyddet av de uppgifter som måste vara sekretessbelagda och som samlats in med tillämpning av konventionen eller har utväxlats inom ramen för Europol. För detta ändamål skall rådet anta regler om sekretesskydd. Enligt regeringens bedömning krävs inte några nya sekretessregler. Uppgifter från Europol skall kunna hållas hemliga i . Eftersom uppgifterna huvudsakligen kommer att inflyta i polisregister eller eljest kommer att användas av polisen eller tullen i dess brottsförebyggande, brottsbekämpande eller brottsutredande verksamhet finns ett antal tillämpliga sekretessbestämmelser som bedöms vara tillräckliga. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns regler om sekretess m.m. med hänsyn främst till intresset att förebygga, uppdaga eller beivra brott, den s.k. förundersökningssekretessen. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns korresponderande regler till skydd för enskildas integritet när det gäller uppgifter i bl.a. polisregister. Enligt 7 kap. 17 § gäller vidare sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur bl.a. register som förs enligt polisregisterlagen för uppgift som har tillförts registret. Europols organ, dess medlemmar, de biträdande direktörerna, Europols tjänstemän, sambandsmännen och varje person, vilka uttryckligen har ålagts diskretions- och tystnadsplikt är skyldiga att inte sprida de uppgifter som kommer till deras kännedom under tjänsteutövning eller inom ramen för deras verksamhet till någon obehörig person eller till allmänheten. Diskretions- och tystnadsplikten kvarstår även efter det att de avslutat sin tjänst, sitt anställningsavtal eller sin verksamhet. Varje medlemsstat skall behandla alla överträdelser av diskretions- eller tystnadsplikten som överträdelser av dess egen lagstiftning om respekten för tystnadsplikten eller regler om sekretessskydd. Att en uppgift är sekretessbelagd innebär enligt svensk rätt att tystnadsplikt råder om densamma. Tystnadsplikten gäller enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen för den myndighet där uppgiften är sekretessbelagd och för den som genom anställning eller uppdrag hos myndigheten eller genom tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått del av uppgiften. Brott mot tystnadsplikten medför i princip straffansvar enligt 20 kap. 3 § . Den som omfattas av tystnadsplikt får dock utan att riskera straff, andra sanktioner eller repressalier lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV om inte särskilda undantag har meddelats i lag med stöd av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Detta är den principiella innebörden av den s.k. meddelarfriheten som är en av offentlighetsprincipens hörnstenar. De regler i sekretesslagen som utgör grunden för den tystnadsplikt som i gäller för uppgifter som härrör från Europol, nämligen huvudsakligen 5 kap. 1 § om förundersökningssekretess och de korresponderande reglerna i 9 kap. 17 § till skydd för enskilds intresse, 7 kap. 17 § om polisregistersekretess och i viss utsträckning utrikessekretessen i 2 kap. 1 §, omfattas alla helt eller delvis av meddelarfriheten. I alla normala fall kommer alltså tystnadsplikten avseende Europolinformation att vara berörd av meddelarfriheten. Med beaktande av meddelarfriheten, som ju är inskränkt till att gälla uppgifter som lämnats för publicering, reglerar sekretesslagen och 20 kap. 3 § den tystnadsplikt rörande sekretessbelagda uppgifter som gäller för anställda i vid deras befattning med uppgifter från Europol, liksom de svenska Europolsambandsmännens befattning med sådana uppgifter. Däremot gäller inte några svenska regler för Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Det finns alltså ett område inom vilket sekretess och tystnadsplikt råder enligt Europolkonventionen som inte har direkt motsvarighet i svenska regler om sekretess och tystnadsplikt men inom vilket som medlemstat har åtagit sig att lagföra brott mot desamma som om de vore inhemska regler. Regler som i princip motsvarar de nu berörda i Europolkonventionen finns bl.a. i artikel 194 i Euratomfördraget. I promemoria Europol föreslogs att denna fråga borde lösas i annat sammanhang. Skälen för detta var främst att den har vidare räckvidd än Europolkonventionen och att den rymmer komplicerade rättsfrågor. Regeringen delar denna bedömning. Frågan bör övervägas i annat lämpligt sammanhang. Genom ett tilläggsprotokoll till Europolkonventionen har medlemsstaternas domstolar getts möjlighet att begära förhandsavgörande från om konventionens tolkning i de fall en nationell domstol anser att ett sådant avgörande är nödvändigt för att ett pågående mål eller ärende skall kunna avgöras. Om ett sådant förhandsavgörande lämnas av är det bindande för den nationella domstolen. En medlemsstat får själv bestämma om den skall låta sina domstolar utnyttja denna möjlighet och om detta skall vara obligatoriskt eller frivilligt. Detta skall i så fall tillkännages genom en förklaring till protokollet. I förklaringen skall staten också ange om den önskar ge alla domstolar eller endast de domstolar vilkas domar eller beslut inte kan överklagas rätt att begära förhandsavgörande. Regeringen har undertecknat tilläggsprotokollet och avgett en förklaring som innebär att godkänner behörighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av Europolkonventionen. Enligt förklaringen får varje svensk domstol begära ett sådant förhandsavgörande, när den bedömer att ett sådant är nödvändigt för att avgöra ett pågående mål eller ärende. Inför undertecknandet av tilläggsprotokollet och avgivandet av förklaringen har regeringen samrått med resp. och justitieutskottet. Förklaringen skall betraktas som preliminär, dvs. den måste godkännas av för att slutligen kunna tillträdas. Förslag härom lämnas i propositionen. godkännande av förklaringen innefattar överlämnande av beslutanderätt till och bör därför ske med tillämpning av regeln i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Den bindande kraften hos de förhandsavgöranden som meddelar rörande konventionens tolkning följer av att tilläggsprotokollet har antagits i enlighet med den beslutsprocedur som gäller för den tredje pelaren, dvs. att alla stater tillträder protokollet. I (artikel L.b) föreskrivs att gemenskapsrätten skall få visst genomslag i de fall en tredjepelarkonvention anförtror åt att meddela förhandsavgöranden. I motiveringen framhåller regeringen att svensk rätt i de delar som kan beröras av Europolkonventionen i och för sig är utformad på ett sätt som gör att behovet av förhandsavgöranden inte är särskilt påtagligt. Men ny lagstiftning och rättspraxis kan medföra att frågor som inte kommer under en domstols prövning kan komma att göra det. Också hänsynen till andra länders rättssystem där behovet av förhandsavgöranden kan vara mycket större talar för att svenska domstolar skall få möjlighet att inhämta förhandsavgöranden. Vidare berör regeringen den principiella frågan om bindande förhandsavgöranden i tolkningsfrågor kan ha sin plats i ett i grunden mellanstatligt samarbete. Regeringen påminner om att de regler som föreskrivs i konventionerna måste genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dess interna lagstiftningsprocedur. I varje mellanstatlig konvention måste särskilt bestämmas om medlemsstaterna är villiga att underkasta sig rättsliga kontrollmekanismer och i så fall i vilken form. Dessa förhållanden utgör de viktigaste skillnaderna mellan gemenskapsrätten enligt EG-fördragen och de mellanstatliga delarna av och utgör därigenom den verkliga skiljelinjen mellan överstatlighet och mellanstatlighet. Enligt svensk rätt måste regler som följer av internationella åtaganden införlivas i den svenska rättsordningen för att bli gällande här. Den möjlighet för svenska domstolar att begära förhandsavgörande om tolkningen av en mellanstatlig konvention som den svenska förklaringen i anslutning till tilläggsprotokollet till Europolkonventionen medför bör alltså införlivas i svensk rätt genom lag. I propositionen föreslås denna lag få generell räckvidd så att svenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgöranden från om tolkning av bestämmelser i som kan komma att tillträda. Lagen skall kompletteras med ett tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner som avses och vilka villkor som gäller. Regeringen anför att det finns skäl att, när nu frågan om lagstiftning med anledning av förhandsavgöranden behandlas, även ta hänsyn till andra konventioner inom den tredje pelaren eller eljest inom EU:s ram. Det finns ett antal sådana konventioner som har undertecknats av medlemsstaterna och där frågan om roll står på dagordningen på samma sätt som för Europolkonventionen. Vad gäller tredjepelarkonventioner kopplar, som ovan nämnts, samman tredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten. Andra konventioner saknar denna direkta fördragsmässiga koppling mellan konventionsrätt och gemenskapsrätt på detta område. Enligt regeringen måste domstolens förhandsavgöranden ändå anses ha bindande kraft även när det gäller dessa konventioner. Om inte, skulle systemet med förhandsavgöranden förfela sitt syfte. En reglering bör enligt regeringen vara utformad på så sätt att den täcker de olika tekniska lösningar vad gäller behörighet att meddela förhandsavgöranden som förekommer i olika konventioner. Den mest tekniskt komplicerade lösningen erbjuder utan tvekan Europolkonventionen och dess tilläggsprotokoll. Där finns en vittgående valfrihet för staterna i olika avseenden och även valfrihet för domstolarna om inte annat föreskrivs i nationell rätt. Rent traktattekniskt är Europollösningen också komplicerad eftersom tilläggsprotokollet bara ger den rent formella behörigheten för , medan den praktiska omfattning av befattning med dessa frågor finns i ensidiga förklaringar. Motsvarande reglering har dock gjorts beträffande två andra konventioner på tredjepelarområdet som undertecknades som Europolkonventionen. I andra konventioner regleras dessa frågor direkt i konventionen eller i ett tilläggsprotokoll. Beträffande den lagtekniska utformningen har regeringen stannat för att föreslå en generell lagbestämmelse som kompletteras med ett tillkännagivande i () från regeringen om vilka konventioner som omfattas av bestämmelsen och åtagandets omfattning i övrigt, t.ex. vilka domstolar som berörs och om det är obligatoriskt i vissa fall att begära förhandsavgörande. Då krävs inga ytterligare lagstiftningsåtgärder utan det räcker med beslut att godkänna konventionen och att konventionen träder i kraft för att regeringen skall kunna komplettera tillkännagivandet med en redovisning av den nya konventionen och dess bestämmelser om förhandsavgörande. I motion 1996/97:Ju37 av m.fl. (mp) hemställs om avslag på propositionen (yrkande 1). Om inte avslår propositionen, bör som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts dels om Europols datasystem (yrkande 4), dels om diskretion och tystnadsplikt (yrkande 5). Motionärerna anför bl.a.: Uppgifterna i Europols register kan bl.a. "avse personer mot vilka det finns graverande omständigheter som ger anledning anta att de kommer att begå brott.". Dessa uppgifter är medlemsstaterna skyldiga att utan särskild begäran föra in i registren från sina egna register. Vidare får det föras in uppgifter om vittnen, brottsoffer, kontakter eller medhjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. Det är också tillåtet att föra in personuppgifter av ännu mer känslig karaktär, "t.ex. politisk åskådning, ras eller etniskt ursprung". Poliser i Europols medlemsländer inte bara får utan skall förse den centrala databasen med uppgifter. Svenska lagregler om polisens register m.m. är mera restriktiva i förhållande till Europolkonventionens bestämmelser i detta avseende. I pågår arbete med att anpassa svenska bestämmelser till bl.a. Europolkonventionens bestämmelser om registrering. Detta trots att polisen har fått avslag på framställningar om att få föra datoriserade underrättelseregister. I har justitieministern deklarerat att dansk polis inte kommer att inrapportera uppgifter om danska medborgares politiska åskådning, ras eller etniskt ursprung till Europol. Om regeringens proposition antas hemställer att beslutar om en liknande deklaration, dvs. att svensk polis inte skall inrapportera uppgifter om svenska medborgares politiska åskådning, ras eller etniskt ursprung. Motionärerna anför vidare att frågan är hur den svenska meddelarfriheten förhåller sig till Europolkonventionen. Det finns inte några bestämmelser som i detta avseende täcker Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Regeringen tar inte ställning till dessa mycket komplicerade rättsfrågor. Skall svensk meddelarfrihet inskränkas till följd av en ratificering av Europolkonventionen? hemställer att skall ta ställning för den svenska offentlighetsprincipen och då framför allt meddelarfriheten, dvs. denna princip skall inte ändras till följd av anpassning. I motion 1996/97:Ju38 av m.fl. (m) hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen av regeringens fortsatta lagstiftningsarbete avseende polisunderrättelseregister (yrkande 1). bereds ett förslag till lag om polisunderrättelseregister.