yttr · GK05KU8Y · 1997-01-01 00:00:00 — I protokollet skulle säkerställas att de nationella parlamenten får kopior av samrådsdokument och lagstiftningsförslag och att en period normalt skall förflyta mellan det att ett lagstiftningsförslag läggs fram och att det tas med på rådets dagordning för beslut. I protokollet skulle vidare erkännas att COSAC (Konferensen mellan organ för EG-frågor vid medlemsstaternas parlament och ) får bidra till arbetet i unionens institutioner med allt som COSAC finner lämpligt när det gäller viktiga texter som kan vara av särskilt intresse för de nationella parlamenten. Enligt det irländska fördragsutkastet föreslås, som framgått, ett nytt protokoll rörande de nationella parlamentens roll. I protokollet skulle säkerställas att de nationella parlamenten får lagstiftningsförslag snabbare och att en period normalt skall förflyta mellan det att ett lagstiftningsförslag läggs fram och att det tas med på rådets dagordning. Om denna del av protokollet råder inga delade meningar. Beträffande en annan del av protokollet i vilken COSAC (konferensen mellan organ för EG-frågor i medlemsstaternas parlament och ) skulle traktatfästas finns stor skepsis i , , , och . har däremot gjort sig till talesman för att COSAC obligatoriskt skall rådfrågas på tredjepelarområdet. Som framhålls i utgångspunkterna är det viktigt att unionen arbetar på ett sätt som underlättar informations- och samrådsförfarandet mellan medlemsstaternas regeringar och parlament. Parlamenten bör ges förbättrade möjligheter att påverka arbetet i EU, framför allt genom att de får ökad tid att pröva de frågor och ställningstaganden som föreläggs dem. Från dessa utgångspunkter är det enligt utskottet ett klart framsteg att regeringskonferensen enats om en ordning som skulle innebära att en period normalt skall förflyta mellan det att ett lagstiftningsförslag läggs fram och att det tas med på rådets dagordning för beslut. För att ge rimlig tid för parlamentariskt samråd inför ett rådsmöte borde också än förflyta mellan Corepermötena inför rådsmötet och själva rådsmötet. Utskottet utgår från att även denna fråga behandlas i regeringskonferensen, även om frågan inte är fördragsreglerad. Enligt utskottets uppfattning bör COSAC även i fortsättningen vara ett forum för samråd. Någon institutionaliserad roll inom ramen för unionen bör organisationen inte ha. Regeringens skrivelse om regeringskonferensen innehöll inga utgångspunkter för förhandlingarna om subsidiaritetsprincipen. avstyrkte motioner vari föreslogs att en exakt och uttömmande beskrivning av gemenskapens kompetenser skulle ske i fördragen. Utskottet ansåg att en sådan beskrivning knappast var möjlig, även om gemenskapens kompetens i princip skall framgå av fördraget. Att upprätta en fullständig kompetenskatalog tedde sig därför vanskligt, och utskottet ville inte förespråka en sådan åtgärd. Inte heller ansåg utskottet det tillrådligt att helt slopa möjligheten till fördragsutfyllnad enligt artikel 235, vilket krävts i några motioner. Kraven på enhällighet inom rådet för bestämmelsens tillämpning utgjorde enligt utskottets mening en garanti för att befogenheten inte missbrukas. Ett motsvarande resonemang måste enligt utskottets mening föras när det gällde subsidiaritetsprincipen. Tillämpningen av denna princip måste växla från sakfråga till sakfråga inom de områden där kompetensen är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Utskottet ansåg att det är viktigt att så långt möjligt reglera var beslut i olika frågor skall fattas, men det är svårt att komma ifrån att en subsidiaritetsprövning av förslag till gemensamma beslut ändå kommer att röra sig om en politisk bedömning. Att föreskriva en formell förhandsprövning av lagförslag ur subsidiaritetssynpunkt, som föreslagits i ett par motioner, skulle enligt utskottet lätt kunna utnyttjas för att fördröja ett angeläget lagstiftningsarbete. följde bedömning och ansåg motionerna besvarade. Uppgiften är enligt ordförandeskapet att behålla definitionen av kompetens-principerna enligt artikel 3b i fördraget och åstadkomma en effektivare tillämpning. Ordförandeskapet föreslår att vissa överenskomna riktlinjer för tillämpningen av dessa principer införlivas i fördraget i form av ett protokoll om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och artikel 3b i EG-fördraget. I protokollet föreskrivs följande. Varje institution skall vid utövandet av sina befogenheter säkerställa att subsidiaritetsprincipen följs. Den skall också säkerställa överensstämmelse med proportionalitetsprincipen, enligt vilken ingen åtgärd som vidtas av gemenskapen skall gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål. Tillämpningen av de principer som avses i punkt 1 måste ske med hänsyn till de allmänna bestämmelserna och till målen i Fördraget om Europeiska unionen, särskilt i fråga om att till fullo bevara gemenskapens regelverk, de befogenheter som Europeiska gemenskapen har tilldelats och balansen mellan institutionerna. Subsidiaritetsprincipen berör inte och kan inte leda till ifrågasättande av de befogenheter som Europeiska gemenskapen har tilldelats i fördraget, enligt tolkning, utan är en riktlinje för hur dessa befogenheter skall utövas på gemenskapsnivå. Om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen leder till att gemenskapen avstår från en åtgärd, skall medlemsstaterna fortfarande vara skyldiga att i sin verksamhet följa de allmänna bestämmelser som anges i artikel 5 i fördraget genom att vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget samt avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av fördragets mål. Utan att det påverkar dess initiativrätt skall kommissionen, utom i särskilt brådskande eller konfidentiella ärenden, företa omfattande samråd innan den föreslår lagstiftning och, när det är lämpligt, offentliggöra handlingar från sådant samråd, motivera sina förslag med hänsyn till subsidiaritetsprincipen; vid behov skall den motivering som bifogas förslaget ge detaljerade upplysningar i denna fråga, lägga fram en rapport för rådet och om hur artikel 3b tillämpas. och rådet skall, under fullständigt iakttagande av gällande förfaranden, som en integrerande del av den allmänna granskningen av förslag från kommissionen undersöka om de är förenliga med artikel 3b. Detta gäller både kommissionens ursprungliga förslag och de förslag till ändringar som och rådet avser att göra i förslaget. Under de förfaranden som avses i artikel 189b och 189c skall rådet informera om sin ståndpunkt angående tillämpningen av artikel 3b genom att ange skälen till att rådet antog sin gemensamma ståndpunkt. Rådet skall informera om sina skäl om det helt eller delvis avslår ett förslag från kommissionen med motiveringen att det är oförenligt med artikel 3b i fördraget. Granskning av att subsidiaritetsprincipen följs skall ske i enlighet med de regler som anges i fördragen. I en not från det nederländska ordförandeskapet från finns ett reviderat utkast till nytt protokoll till EG-fördraget om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i artikel 3b. Regeringen anser att en väl avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipen leder till ett effektivare unionssamarbete genom att beslut fattas på den nivå där de hör hemma. Således bör alla åtgärder prövas utifrån denna princip. Regeringen anser att det noggrant bör prövas vilka frågor som med fördel kan föras till gemensam eller nationell nivå. Försök att i subsidiaritetens namn återföra frågor till det nationella planet som bäst hanteras på gemenskapsplanet, t.ex. miljösamarbetet, bör avvisas. Regeringen framhåller att subsidiaritetsprincipen behandlas i regeringskonferensen. Medlemsländerna diskuterar att foga ett protokoll till fördraget om tillämpningen av principen. Ett sådant protokoll skulle baseras på ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i och på det interinstitutionella avtalet 1993. Enligt motion U509 från skall beslut fattas så nära den enskilde som möjligt och helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte är möjligt med individuella beslut bör besluten tas på den lägsta praktiska politiska nivån. Denna liberala närhetsprincip är inte identisk med den av katolsk sociallära inspirerade subsidiaritetsprincipen, men i det praktiska arbetet inom EU bör de båda principerna i det stora flertalet fall leda till samma slutsatser om vilken beslutsnivå som är den lämpliga. bör enligt vara pådrivande för att subsidiaritetsprincipen stärks i . Den bör vidare verka för att den s.k. gummiparagrafen, artikel 235 i , omarbetas. bör också i allt arbete inom EU arbeta för att unionsnivån bara används i de fall då nationella nivåer (eller nivåer inom medlemsländerna) inte är till fyllest för att lösa problemen. Tilltron till EU bland medborgarna i medlemsländerna undergrävs såväl av att unionen inte är beslutskapabel i genuint gemensamma frågor som av att unionen fattar beslut i frågor som den inte borde syssla med. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa en kompetenskatalog. Då det redan nu står klart att regeringskonferensen inte kommer att resultera i en sådan katalog anser att det är desto viktigare att subsidiaritetsprincipen stärks som ett resultat av konferensen. bör i ett uttalande till regeringen tillkännage behovet av en förstärkt subsidiaritetsprincip (yrkande 4). Samma argumentation återfinns i följdmotionen U14 från (yrkande 4). anser i motion U515 att EU måste få klara kompetens-områden (yrkande 4). Inom dessa områden skall unionen agera med sedvanlig respekt för demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstatliga principer och marknadsekonomi. bör tydligt definieras och klart framgå av fördragen. Subsidiaritetsprincipen måste också preciseras så att EU bara vidtar åtgärder när målen inte uppnås bättre på medlemsländernas lokala, regionala eller nationella nivåer. Utskottet vill erinra om att gemenskapssamarbetet vilar på principen om tilldelade kompetenser, dvs. de gemensamma institutionerna har de befogenheter som medlemsstaterna beslutat tilldela dem. Dessa befogenheter framgår mer eller mindre tydligt av gemenskapsfördragen. I fördraget fastslås att gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för dessa befogenheter och de mål som har uppställts enligt fördraget (legalitetsprincipen). Gemenskapen får inte heller vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget (proportionalitetsprincipen). Vidare skall gemenskapen, på de områden där den inte ensam är behörig, handla endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen (subsidiaritetsprincipen). Slutligen skall nämnas att artikel 235 i fördraget innehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas (fördrags-utfyllnad). I regeringskonferensen diskuteras att vissa överenskomna riktlinjer för tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och övriga principer införlivas i fördraget i form av ett protokoll. Detta innebär enligt utskottet en välkommen uppstramning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser att motionerna U14 yrkande 4 och U509 yrkande 4 från , som pläderar för en förstärkt subsidiaritetsprincip, därmed är tillgodosedda. I motion U515 yrkande 4 av framhålls att EU måste få klara kompetensområden. Som utskottet framhöll i yttrandet till utrikesutskottet med anledning av skrivelsen om regeringskonferensen (1995/96: KU5y) är det knappast möjligt att i fördragstext göra någon exakt och uttömmande beskrivning av gemenskapens kompetens, även om denna i princip skall framgå av fördraget. Att upprätta en fullständig kompetenskatalog ter sig därför vanskligt, och utskottet ville därför inte förespråka en sådan åtgärd. Utskottet påpekade dock att det finns sammanställningar över de områden där EG har beslutsbefogenheter. Utskottet vidhåller denna inställning och föreslår därför att motion U515 yrkande 4 avstyrks. Utökat samarbete - flexibilitet I regeringens skrivelse om (skr. 1995/96:30 s. 9-10) anfördes följande. Den framtida utvidgningen kan komma att leda till krav på en integration vars innehåll varierar efter de enskilda medlemsländernas kapacitet och vilja. På några områden har godtagits att länder kan närma sig ett gemensamt slutmål med olika hastigheter men inom ett gemensamt institutionellt ramverk. Denna lösning har valts i fråga om den ekonomiska och monetära unionen. Även på andra områden har särskilda lösningar överenskommits för enskilda länder. Sådana lösningar bör heller inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt. Icke desto mindre är det för svensk del ett intresse att den fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbetet i vilket medlemsstaterna mer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt intresse eftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas. Det nu refererade avsnittet kommenterades inte under riksdagsbehandlingen, varken i yttrande eller i utrikesutskottets betänkande. Det nederländska ordförandeskapet har presenterat ett utkast till fördragstext i denna fråga. Detta utkast bygger på en s.k. generalklausul som innehåller generella bestämmelser för utvidgat samarbete gemensamma för de tre pelarna, kompletterade med särskilda bestämmelser för var och en av de tre pelarna. I de generella bestämmelserna ingår en rad specifika villkor för samarbetet som syftar till att bl.a. upprätthålla respekten för regelverket, ge skydd åt icke deltagande medlemsländer samt vara en sista utväg. I ett av villkoren anges att ett flexibelt arrangemang skall omfatta åtminstone en majoritet av medlemsländerna. Detta är en uppfattning som ett stort antal länder har ställt sig bakom. Ett antal medlemsländer förordar dock en högre miniminivå. Genom att sätta miniminivån till omkring två tredjedelar av medlemsländerna menar de att risken för fragmentisering av EU kan begränsas. Gängse institutionella bestämmelser föreslås bli använda, när beslut fattas inom ramen för ett flexibelt arrangemang. Bara de länder som ingår i det utvidgade samarbetet deltar i rådets beslutsfattande på området. De övriga länderna har närvaro- och yttranderätt. Rådet och kommissionen skall regelbundet underrätta om utvecklingen av det nämare samarbet. De specifika bestämmelserna för första pelaren innehåller en lista över de områden som inte bör omfattas av möjlighet till utvidgat samarbete. Denna negativa lista upptar inre marknaden, handelspolitiken, lantbruk och fiske, konkurrens, transport och strukturpolitiken. Någon inverkan på den inre marknaden får inte ske. Proceduren för att besluta om ett utvidgat samarbete inleds med att de berörda medlemsstaterna riktar en begäran till kommissionen, som skall avge ett motiverat yttrande om hur denna begäran stämmer överens med villkoren. Om kommissionen finner det befogat skall yttrandet åtföljas av ett förslag till beslut med angivande av de villkor som bör gälla för tillståndet. Efter att ha hört beslutar rådet med kvalificerad majoritet alternativt enhälligt. Förespråkare för båda alternativen finns bland medlemsländerna. De länder som i ett senare skede önskar ansluta sig till ett flexibelt arrangemang kan göra det såvida inte kommissionen motsätter sig det eller en kvalificerad majoritet bland de deltagande medlemsländerna avgör att ansökarländerna inte iakttar de beslut som redan fattats inom denna ram. har samma roll vad gäller tillämpningen av flexibilitetsreglerna som i övrigt. På andrapelarområdet presenterar det nederländska ordförandeskapet fyra alternativ vad gäller utökat samarbete: flexibilitet inom förutbestämda samarbetsområden t.ex. försvarsmateriel, ömsesidiga försvarsgarantier tilldela en eller flera medlemsstater uppgifter inom ramen för en gemensam åtgärd flexibelt samarbete enligt en särskild bemyndigandebestämmelse av samma slag som på förstapelarområdet. På tredje pelarens område föreslås att konventioner skall kunna träda i kraft för de medlemsländer som har ratificerat dem, om dessa länder utgör minst hälften av medlemsländerna. Även hela tredje pelaren skall kunna utgöra användningsområde för utvidgat samarbete. Tillvägagångssättet liknar det som föreslås i första pelaren, men kommissionen avger endast yttrande och utformar inte förslaget. Rådets beslut skall på detta område fattas med kvalificerad majoritet. Enhällighet finns inte som alternativ. Det råder delade meningar om hur de allmänna principerna och reglerna skall utformas. För svenskt vidkommande är det viktigt att det framgår av fördragstexten att flexibilitet är något som skall användas när alla andra möjligheter är uttömda. Det bör vidare ställas upp tydliga villkor vad gäller rätten för medlemsstater att ansluta sig i ett senare skede. Det bör ställas krav på att antalet deltagande stater är högt. Beslut om igångsättande av utvidgat samarbete bör enligt uppfattning fattas enhälligt. På den senare punkten har samma uppfattning som , , , och . , , , och anser att det räcker med majoritetsbeslut. ser inte något egentligt behov av en särskild flexibilitetsklausul i andra pelaren. Inom tredje pelaren ser i likhet med de flesta andra medlemsländer störst utrymme för utvidgat samarbete. anser i följdmotion U15 att flexibiliteten är ett instrument som rätt använt skulle kunna underlätta och effektivisera utvecklingen av europasamarbetet som det erbjuder frihet och öppenhet. När antalet medlemsländer ökar från dagens 15 till bortåt 27 är det viktigt att undvika att samarbetet blir handlingsförlamat. respekteras medlemsländernas suveränitet eftersom inget land tvingas in i ett djupare samarbete mot sin vilja. Med den utgångspunkten anser att i den här frågan bör inta en positiv ståndpunkt med följande riktlinjer: flexibiliteten skall vara en sista utväg. Målsättningen måste alltid vara att i första hand uppnå beslut som gäller samtliga medlemsländer. alla medlemsländer skall vara med och fatta beslut om unionens färdriktning så långt möjligt. För att hindra blockering bör dock beslut om fördjupat samarbete kunna fattas med kvalificerad majoritet åtminstone inom vissa utpekade områden. alla medlemsländer skall ha rätt att delta i det fördjupade samarbetet men inget land skall tvingas delta. flexibilitet i EG-pelaren får inte utgöra ett hinder för den inre marknaden. Det innebär att endast ett fåtal användningsområden kan komma i fråga. inom EG-pelaren bör en s.k. positiv lista göras som upptar områden där beslut om flexibilitet kan tas med kvalificerad majoritet. Enhällighet bör krävas på övriga områden. inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) bör flexibilitet begränsas till att gälla konstruktiv röstnedläggelse. flexibilitet inom inrikes och rättsliga frågor, den s.k. tredje pelaren, bör i första hand gälla konventioner. bör i ett uttalande till regeringen tillkännage vad som anförs i motionen om flexibilitet (yrkande 2). Flexibilitet har kommit att bli en av konferensens viktigaste frågor. Begreppet innebär att det skall finnas en möjlighet för ett visst antal länder att samarbeta närmare på särskilda områden. För svensk del är det, som framhålls i utgångspunkterna, ett intresse att den fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbete i vilket medlemsstaterna mer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt intresse eftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas. Lösningar som innebär att ett visst antal länder samarbetar närmare på särskilda områden bör dock inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt. Utskottet anser att den restriktiva inställning till flexibilitet och liknande arrangemang som kommer till uttryck i utgångspunkterna alltjämt gäller. Sådana arrangemang bör vara en utväg som tillgrips endast om möjligheterna till utökat samarbete som omfattar samtliga medlemsstater är uttömda. Beslut om att sätta i gång sådana samarbetsarrangemang bör enligt utskottet fattas enhälligt, och en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna bör delta. Utskottet kan inte dela den villkorligt positiva inställning som kommer fram i motion U15 yrkande 2 av . Det finns därför ingen anledning för utskottet att ta ställning till den lista på villkor som finns i motionen. Utskottet anser att motionen bör avstyrkas. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner Stor enighet råder om att det är ett starkt svenskt intresse vid regeringskonferensen att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn och att en offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla för institutionerna inom EU. Regeringen anser att debatterna inom ministerrådet i större utsträckning än bör vara offentliga, när rådet sammanträder som lagstiftare och att protokoll från mötena bör vara tillgängliga för allmänheten. Regeringen har avsett att vid regeringskonferensen verka för att fördragsändringar genomförs av innebörd att grundläggande principer om offentlighet skall gälla inom EU:s institutioner. Härigenom skulle uppnås att offentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i institutionerna. Kommissionen skulle förpliktas att vaka över att principerna efterlevs. För skulle sådana fördragsförändringar få betydelse som grundval för tolkningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästande av principerna skulle också ge en nödvändig markering av den betydelse som EU:s medlemsstater fäster vid insyns- och öppenhetsfrågorna. Frågan om insyn och offentlighet upptar inte särskilt stort utrymme i ordförandeskapets utkast. Konferensen anges ännu inte ha slutbehandlat vissa förslag om att förbättra lagstiftningens kvalitet på öppenhetsområdet. Alla framsteg i det avseendet skulle enligt ordförandeskapets uppfattning bli ett viktigt bidrag till att göra unionen mer begriplig för dess medborgare. Ordförandeskapet föreslår att i andra stycket i artikel A i unionsfördraget inskjuts orden "så öppet som möjligt". artikeln skall lyda som följer. Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet som möjligt och så nära medborgarna som möjligt. Vidare föreslås en ny artikel 192a till EG-fördraget. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till , rådets och kommissionens handlingar på villkor som var och en av dessa institutioner skall fastställa i sin egen arbetsordning. Allmänna principer och gränser för utövandet av denna rättighet kan fastställas av rådet enligt förfarandet i artikel 189b. Slutligen föreslås följande tillägg till artikel 151.3 i EG-fördraget om rådets arbetsordning. Rådet skall i denna arbetsordning ange villkoren för allmänhetens tillgång till rådets handlingar. För tillämpningen av denna punkt skall rådet definiera de fall då det skall anses handla i sin egenskap av lagstiftare, i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall och bevara effektiviteten i sin beslutsprocess. När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare skall resultaten av omröstningarna och röstmotiveringarna samt uttalandena till protokollet alltid offentliggöras. har på olika nivåer och i skilda sammanhang verkat för att unionen skall bli öppnare och att regler om handlingsoffentlighet och meddelarfrihet skall införas i fördragen.