yttr · GK05FIU8Y · 1997-01-01 00:00:00 — I lagförslaget ingår därför en bestämmelse om att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Regeringen skall vidare under budgetåret för redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser från budgeterade belopp skall förklaras. Senast efter ett avslutat budgetår skall regeringen för redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget. Även skall väsentliga avvikelser förklaras. Senast skall en årsredovisning för staten avseende föregående räkenskapsår lämnas till . Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. I motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6 föreslås att årsredovisningarna även skall avse naturresurser, miljöeffekter och sociala effekter. Motionärerna anser att det i regeringens årsredovisning för staten (38 §) bör ingå krav att redovisa en miljöjusterad nettonationalprodukt, miljöskuld och naturresursräkenskaper eller motsvarande. Även lämpliga sociala mått bör ingå. tillstyrker propositionens förslag om uppföljning, prognoser och utfall. Förslaget innebär att större krav ställs på uppföljning än vad som varit fallet. Utskottet anser att detta är mycket eftersträvansvärt. För att finansmakt inte skall urholkas, krävs det att dess beslut följs upp. En god uppföljning är särskilt viktig när statsfinanserna är hårt ansträngda och när det sker snabba och stora förändringar i de samhällsekonomiska förutsättningarna. För att regeringen skall kunna styra den statliga verksamheten krävs att den snabbt får tillgång till information om utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov. Detta är en förutsättning för att nödvändiga åtgärder snabbt skall kunna vidtas. I lagförslaget ges regeringen en skyldighet att senast efter ett avslutat budgetår för redovisa ett preliminärt utfall av statsbudgeten. Av propositionen framgår (s. 75) att det inte är möjligt att lämna en slutgiltig och kommenterad utfallsredovisning redan i vårpropositionen. Det beror på de rutiner och system som används för redovisning och rapportering i staten. Utskottet har inget att invända mot att regeringen blir skyldig att presentera en preliminär version i vårpropositionen, men skulle finna det önskvärt om rutinerna på området kunde ändras så att redan i samband med fastställandet av följande års utgiftstak kunde ha en slutgiltig utfallsrapport som del av beslutsunderlaget. I den utsträckning förutsätts att ta ställning till en preliminär fördelning av budgetens utgifter på utgiftsområden, såsom gjordes , är det önskvärt att regeringen lämnar en redogörelse av det preliminära ekonomiska utfallet för det närmast föregående året samt redovisar en bedömning av uppnådda resultat inom utgiftsområdet som underlag för ställningstagande. Beträffande motionen anser utskottet att det föreligger stora svårigheter att skapa en rättvisande årsredovisning av det slag som motionärerna efterfrågar. Som påpekas i propositionen (s. 76) bedrivs ett arbete med att utveckla metoder för olika typer av miljöredovisning. Krav bör kunna ställas på företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras verksamhet, men enligt utskottets mening bör ett krav om miljöredovisning inte anges i budgetlagen. anser således att bör avstyrka motionen i denna del. Om regeringen avser att använda ett tak för statens utgifter skall den lämna ett förslag till beslut om sådant tak i den ekonomiska vårpropositionen (40 §, första stycket). Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat bör enligt regeringen dock inte regleras i lag. Av motivtexten framgår att taket för de offentliga utgifterna skall kunna omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten och kommunerna. Räntor på statsskulden skall dock inte ligga under taket. Har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden - dvs. ämnar använda sig av den s.k. rambeslutsmodellen vid sin behandling av ett kommande budgetförslag - skall regeringen i vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att i det kommande förslaget till statsbudget fördela statsutgifterna på utgiftsområden (40 §, andra stycket). I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan regeringen vidare föreslå att för en flerårsperiod beslutar om tak för statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområden (41 §). Har fastställt ett tak för statens utgifter, eller har den behandlat förslaget till statsbudget enligt den s.k. rambeslutsmodellen, skall regeringen, om det finns risk för att utgiftstaket eller utgiftsramarna kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder (42 §). Om det föreligger risk för att ett anslag väsentligt kommer att överskridas utgör detta enligt propositionen i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att anvisade medel på andra anslag inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m. utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort. yrkar i motion K38 avslag på de i förslaget till lag om statsbudget intagna föreskrifterna om ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna erinrar om att tidigare - mot ställningstagande - godkänt en övergång till utgiftstak. De anser att nu bör ompröva sitt beslut för att slå vakt om roll. Regeringens ambition att låta utgiftstaket omfatta hela den offentliga sektorn, alltså även kommunerna, torde enligt deras mening dessutom stå i strid med den kommunala självstyrelsen. Moderata samlingspartiet föreslår i motion K39 att skall besluta om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska. Budgetprocessen får därmed en större stadga. Motionärerna upprepar också Moderata samlingspartiets tidigare framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten (yrkande 1). Vid ett eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser motionärerna att regeringen skall återkomma till för ett nytt beslut. Ett sådant beslut kan innebära att godkänner överskridandet, men tillfället bör enligt motionärerna tas till vara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Motionärerna anser vidare (yrkande 2) att utgiftstaket bör kompletteras med lånebemyndigande. De menar att om ett lånebemyndigande införs, utökas kontrollmöjlighet och påpekar att ett tak för hur mycket staten får låna upp redan finns i en rad länder. kräver i motion K40 att skall besluta om en sådan ändring av lagförslagets 42 § att regeringen inte utan godkännande kan vidta de utomordentligt långtgående åtgärder som där föreslås (yrkande 3). I lagförslaget kopplas det av fastställda utgiftstaket för staten ihop med de utgiftsramar som kommer att fastställa när den tar ställning till förslaget till statsbudget enligt den s.k. rambeslutsmodellen. Båda begreppen utgör restriktioner i den utgiftskontroll som regeringen förutsätts upprätthålla under löpande budgetår. Med hänsyn härtill finns det anledning att närmare uppmärksamma de skillnader och likheter som finns mellan utgiftstaket och de använda utgiftsramarna. I förslaget till budgetlag anges inte hur taket för statens utgifter skall vara avgränsat eller utformat. har emellertid med anledning av årets vårproposition fastställt ett utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår dessutom en budgeteringsmarginal. Det innefattar dock inte utgifterna för statsskuldräntorna. Detta innebär att har fastställt ett utgiftstak som delvis har ett annat innehåll än summan av utgiftsområdena. Ramarna för de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget till ett belopp som motsvarar de totala utgifterna på den statsbudget fastställer. I det utgiftstak som regeringen föreslog ingick som påpekats ovan även socialförsäkringssystem vid sidan av statsbudgeten. Dessa är den allmänna tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt arbetsskadeförsäkringen. Vad ställningstagande till dessa delar innebär beträffande uppföljning och kontroll har inte närmare preciserats. Utskottet förutsätter att detta kan göras när budgetförslaget föreligger. Till saken hör att dessa utgifter finansieras genom avgifter, ränteinkomster, m.m. inom respektive system. En annan skillnad är att utgiftstaket för staten och utgiftsramarna fastställs - utgiftstaket och utgiftsramarna . Som en följd härav kan ytterligare avvikelser förekomma mellan de båda begreppen. Finns det risk för att utgiftstaket eller de använda utgiftsramarna kommer att överskridas skall, enligt 42 §, regeringen för att undvika detta antingen vidta sådana åtgärder som den själv har befogenhet till eller för lägga fram förslag om nödvändiga åtgärder. Hur denna föreskrift skall tillämpas rent praktiskt är något oklart. Ett fastställt utgiftstak kan exempelvis under ett valår med regeringsskifte kraftigt avvika från det budgetförslag som den nya regeringen väljer att lägga fram. En utgiftskontroll mot ett sådant tak blir tämligen meningslös. En ny regering har alltid möjlighet att lägga fram förslag till reviderat utgiftstak för de efterföljande budgetåren. Olika omständigheter kan också göra det motiverat för en sittande regering att föreslå att ett tidigare fastställt tak omprövas. Mot bakgrund härav kan det ifrågasättas om inte det utgiftstak som skall ligga till grund för budgetuppföljningen i stället borde fastställas . är emellertid för egen del inte berett att förorda en sådan lösning. Utgiftstaket skall nämligen styra inte bara utgiftskontrollen under löpande budgetår utan också fungera som en riktlinje och restriktion för regeringen när den utformar detaljerna i sitt kommande budgetförslag. Att regelmässigt ompröva ett tidigare fastställt utgiftstak för efterföljande budgetår för att detta bättre skall överensstämma med de utgiftsramar som använder sig av är ej heller en bra lösning eftersom det kan leda till att stadgan i systemet med ett utgiftstak då går förlorad. En annan oklarhet gäller hur utgiftskontrollen mot de använda utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna inom ett utgiftsområde som består av enbart ramanslag med maximal anslagskredit kan åtminstone teoretiskt överstiga den använda utgiftsramen . Detta behöver dock, enligt utskottets mening, inte betyda att åtgärder måste vidtas i enlighet med vad som föreskrivs i 42 § eftersom villkoren för de enskilda anslagen är uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter får dock inte bli mindre sträng än vad den är för annan medelstilldelning. Enligt finansutskottets mening bör de praktiska erfarenheterna av det kommande uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån propositionens förslag i denna del kan komma att behöva modifieras. har i övrigt inget att erinra mot den föreslagna utformningen av 42 §. Utskottet föreslår därför att avstyrker motion K40 (mp) yrkande 3. Moderata samlingspartiet anser att lagförslaget skall ändras så att användningen av utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska. Det får i första hand ankomma på att pröva detta förslag. För egen del finner emellertid finansutskottet det inte påkallat att förorda en sådan lösning innan närmare praktiska erfarenheter vunnits av användningen av utgiftstak och utgiftsramar. kan inte heller biträda Moderata samlingspartiets nu ånyo framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten när utgiftstaket fastställs. Utskottet avvisade i anslutning till behandlingen av vårpropositionen ett snarlikt yrkande från Moderata samlingspartiet och finner nu inte anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande. Beträffande förslaget om att komplettera utgiftstaket med ett tak för statens upplåning anser utskottet att de uppföljnings- och kontrollinstrument som avses bli tillämpade i fortsättningen är väl avvägda. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte behövs något upplåningstak. Mot bakgrund härav anser finansutskottet att bör avstyrka motion K39 (m) yrkandena 1 och 2. finner inte heller anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande till användningen av ett utgiftstak utan föreslår att även avstyrker motion K38 (v) yrkande 4. Avslutningsvis vill finansutskottet i detta avsnitt föreslå en ändring av närmast teknisk art i lydelsen av 41 §. Enligt propositionens förslag får förslag om (kurs. här) tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar avse än ett budgetår. Utskottet vill erinra om att enligt RF 9:7 kan besluta riktlinjer för viss statsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Således bör 41 § kunna inledas med orden "Förslag och beslut om". Därmed täcks även beslut med anledning av regeringens förslag. Med en sådan teknisk justering av lagtexten vinns ökad klarhet. Utskottet tillstyrker att föreslår en ändring i lagtexten i enlighet med det anförda. Vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen I två motioner väcks förslag om fortsatt utveckling av den statliga budgetprocessen och om att utvärdera de förändringar som man genomfört . I motion K39 av m.fl. (m) föreslår motionärerna att utvecklingsarbetet med budgetprocessen bör fortsätta och att man i det sammanhanget bör sträva mot dels att staten bör gå över till kostnadsredovisning i stället för kassamässig redovisning i enlighet med vad som föreslagits i ny struktur för statens budget (RRV 1995:54), dels att budgetarbetet bör bedrivas enligt modellen "uppifrån och ned" (yrkande 3). föreslår i sin motion K40 att den nya budgetprocessen utvärderas . Motionärerna befarar att de nya procedurerna riskerar att leda till försämrade förutsättningar för demokratin och finner därför anledning att genomföra en utvärdering där särskild vikt läggs vid att undersöka vilka effekter förändringarna får för grundläggande demokratiska värden (yrkande 8). vill erinra om att redan väckte frågan om att genomföra en utvärdering av den nya budgetprocessen. I utredningens tredje betänkande föreslog den att en utvärdering bör göras av genomförandet och effekterna av de beslut som fattar med utgångspunkt i utredningens förslag i dess helhet. Utredningen utgick ifrån att de förändringar som följer av utredningens förslag kommer att följas upp och utvärderas, såväl vad gäller ärendeberedning, inklusive motionsrättens hantering, som alla led i den statliga budgetprocessen (förs. 1993/94:TK3, s. 40-41). biträdde i sitt betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42) utredningens förslag. Utskottet kan således konstatera att motionärernas förslag om att utvärdera den reformerade budgetprocessen tillgodoses av redan fattade beslut. Utskottet anser att det ännu är för tidigt att ta ställning till vilka aspekter den av beslutade utvärderingen skall behandla. Det finns inte anledning att redan på detta stadium, när står i begrepp att tillämpa den nya beslutsmodellen, besluta vad som skall tas upp vid en sådan utvärdering. bör därför föreslå att berört motionsyrkande avslås. Vad avser förslaget om att utforma budgetarbetet efter modellen "uppifrån och ned", vill utskottet erinra om att de reformer av den statliga budgetprocessen som genomförts i stor utsträckning följer en sådan modell. Det gäller inte minst beslutsprocess. Enligt rambeslutsmodellen fattar inledningsvis beslut om de totala utgifterna för staten och fördelar dessa på utgiftsområden. Därefter äger budgetberedning rum på anslagsnivå inom ramen för de utgiftsramar som beslutats. Beträffande förslaget om att införa kostnadsbaserad redovisning vill utskottet peka på att det redan förekommer ett utvecklingsarbete inom RRV och med att utarbeta en ny struktur för statens budget. I det sammanhanget prövas bl.a. förslag om att dela upp drift och investeringar i budgeten samt att göra en uppdelning på väsentliga kostnadstyper. Detta utvecklingsarbete ligger väl i linje med vad motionärerna efterlyser. Utskottet anser att det finns anledning att avvakta vad utvecklingsarbetet leder fram till innan det tar ställning i frågan. Således anser utskottet att bör avstyrka motionen i berörd del.