yttr · GK05KU7Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:52 Den kommunala redovisningen jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1996/97:Fi29-34. Med anledning av att den ifrågavarande propositionen skall behandlas av finansutskottet överlämnar med eget yttrande motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden . begränsar sitt yttrande till de i propositionen föreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985:894) samt en av bestämmelserna i den föreslagna lagen om redovisning. I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med innebörd att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver finansieras med lån. Enligt propositionen skall en realisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas i balanskravet. I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. Enligt propositionens förslag skall kommuner och landsting samt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. För detta ändamål avser regeringen att tillkalla en särskild utredningsman. I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning beaktas. Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. Enligt propositionen är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad att ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat. Enligt propositionen behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lån för driftändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravets konstruktion. Utskottet redovisar här innehållet i vissa motioner som väckts med anledning av propositionen i de delar de behandlar det föreslagna kravet på balans i de kommunala budgetarna. Även motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden och hänvisats till , redovisas. I motion 1996/97:Fi613 yrkande 5 (m) hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balans-kravet i kommuner och landsting. Enligt motionen kan konsekvensen av att kravet på balans i de kommunala budgetarna skjuts framåt i tiden bli att de offentliga finanserna försämras genom växande underskott i kommunsektorn. I motionen anförs att kommunerna enligt kommunallagen redan nu är skyldiga att balansera sin ekonomi. Sker inte detta torde budgetbeslutet med framgång kunna överklagas. Enligt motionärerna finns det ingen anledning att skjuta på ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om budgetbalans. I motion 1996/97:Fi29 (m) hemställs att beslutar om ändring i regeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1). Motionärerna framhåller att det i propositionen framlagda balanskravet inte är något krav utan på sin höjd en stark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte på ekonomisk balans. Kommuner och landsting kan enligt förslaget underlåta att göra en reglering av ett negativt resultat med hänvisning till synnerliga skäl, ett beslut som enligt förslaget inte skall vara möjligt att överklaga. Enligt motionärerna skapar regeringen nu allvarliga tvivel om dess vilja att medverka till att enskilda kommuner och landsting måste arbeta med sunda finanser. Motionärerna anser det synnerligen anmärkningsvärt att regeringen i strid med sitt tidigare uttalande vårproposition inte fullföljer förslaget om ett lagstadgat balanskrav för kommunsektorn. I motionen anförs som ett exempel på brister i balanskravet att överskott av avgiftsfinansierad verksamhet kan komma att disponeras för att dölja underskott i den skattefinansierade verksamheten. Vidare synes det enligt motionärerna möjligt för kommunerna att låna till driften om man underlåter att reglera underskott eller att skriva upp värdet på tillgångar. I motion 1996/97:Fi31 (v) hemställs att avslår regeringens förslag om balanskrav (yrkande 1). I motionen framhålls att regeringen minskar det kommunala självstyret med det föreslagna balanskravet. Tillsammans med den tidigare beslutade lagen enligt vilken de generella statsbidragen minskar vid en höjning av den kommunala skattesatsen visar regeringen enligt motionärerna sin misstro mot kommunpolitikerna. Då kommunerna saknar möjlighet att öka sina inkomster återstår endast utgiftsminskningar som medel för att uppnå kravet på budgetbalans. Regeringen beskär enligt motionärerna kommunernas möjlighet att välja väg för att nå en solid ekonomi. I motion 1996/97:Fi33 (kd) hemställs bl.a. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven (yrkande 1). I motionen anförs i denna del bl.a. att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs. Enligt motionen har regeringen alltför ofta tummat på dessa grundläggande principer. I samma motion hemställs också att hos regeringen begär förslag till snävare precisering av begreppet synnerliga skäl i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna ger regeln om synnerliga skäl alltför många möjligheter för kommunerna att inte ordna sin ekonomi. Regeringen bör enligt motionärerna återkomma i denna fråga med en snävare precisering av vad som skall komma att gälla som synnerliga skäl. Undantagen från kravet på budgetbalans skall enligt motionärerna endast komma i fråga i fall när t.ex. olika regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen och finansieringsprincipen och försvårar för kommunerna att nå upp till balanskravet. I motion 1996/97:Fi34 (fp) hemställs att ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet (yrkande 1). I motionen framhålls att det finns goda skäl att införa ett balanskrav för den kommunala sektorn, bl.a. av det skälet att det föreligger ett allmänintresse av god hushållning. Motionärerna biträder den föreliggande propositionen men finner det dock otillfredsställande att kommuner och landsting själva kan avgöra huruvida synnerliga skäl föreligger och därför avstå från redovisning av hur balanskravet skall uppnås. Synnerliga skäl talar enligt motionärerna visserligen för yttersta restriktivitet, men om sådana skäl föreligger kan i sak inte prövas av domstol. Enligt motionärerna är det viktigt att statsmakterna noga följer tillämpningen av balanskravet och vid behov återkommer till vad gäller preciseringar av begreppet synnerliga skäl, vilket som sin mening bör ge regeringen till känna. kommunallag (1991:900) finns ingen bestämmelse om förmögenhetsskydd. Den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd, som införts kommunallag, togs bort vid kommunallagsrevisionen 1991 med hänvisning till att en fokusering på den kommunala förmögenheten ansågs vara ett föråldrat synsätt. Genom denna förändring av lagstiftningen blev det inte längre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller att ta upp lån för ett sådant ändamål. Det finns inte heller i kommunallagen något krav på att budgeten skall vara balanserad . I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning. Med detta menas enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) att det hör till god ekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt propositionen får slopandet av kravet på balanserad budget inte innebära att kommunerna och landstingen genom en konsekvent underbalansering av budgeten undergräver sin ekonomi. I propositionen uttalade regeringen också att om det skulle visa sig att den ökade friheten för kommunerna som gavs på det ekonomiska området skulle leda till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering på området. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) anförde regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning med anledning av bl.a. de allmänt ökade svårigheterna för kommunerna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter. Underlaget för det här aktuella förslaget utgörs av en rapport från en arbetsgrupp som regeringen tillsatte med uppgift att se över kommunallagens ekonomikapitel. I rapporten (Ds 1995:57 ekonomi i balans) föreslogs bl.a. att det i kommunallagen införs ett krav på budgetbalans. Enligt en överenskommelse mellan regeringen och och som ingicks har regeringen åtagit sig att införa ett lagstadgat balanskrav för kommunerna och för landstingen. Mot bakgrund av kommunernas svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska ramar och det faktum att kommunallagen inte har haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen att det är angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn. Utskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessa skall hanteras. Syftet med denna reglering är bl.a. att, sett över en inte alltför , en kommuns inkomster och utgifter skall balansera. Kommunerna har sedan revideringen av kommunallagen 1991 stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas , senast efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagna redovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen då obalansen uppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Utskottet vill påminna om att även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltfort kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett bud-get---underskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skäl föreligger. Följdmotion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande 1), bör avstyrkas. I den moderata motionen Fi613, som väckts under den allmänna motionstiden, hemställs att den nya ordningen skall träda i kraft tidigare än vad som föreslås i propositionen. Enligt propositionen har regeringen i en överenskommelse med och åtagit sig att införa ett krav på budgetbalans för kommuner respektive för landsting. Detta finner utskottet vara ett rimligt hänsynstagande till kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del. I följdmotion Fi29 (m) föreslås diverse ändringar beträffande balanskravet, avseende ett starkare formulerat krav på budgetbalans, att överskott av avgiftsfinansierad verksamhet inte bör kunna disponeras för att täcka underskott i skattefinansierad verksamhet och att det inte bör vara möjligt att låna till driften om man t.ex. underlåter att reglera ett budgetunderskott (yrkande 1). Enligt utskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna. När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionen bl.a. att all verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte behövs. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motion Fi29 (m) yrkande 1 avstyrkas. I följdmotion Fi33 (kd) efterlyses en snävare definition av begreppet synnerliga skäl (yrkande 3). Enligt utskottet ger orden synnerliga skäl uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej. Motionen bör avstyrkas. I följdmotion Fi34 (fp) föreslås att regeringen bör följa tillämpningen av de nya reglerna och vid behov precisera balanskravet, vilket bör ges regeringen till känna (yrkande 1). Något behov att ytterligare precisera balanskravet synes enligt utskottet inte föreligga. Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilket innebär att det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör avstyrkas. I följdmotion Fi33 (kd) anförs att en förutsättning för att kommunerna skall ha en möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i regelverken och att finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Det som anförs i motionen är enligt utskottets mening en viktig grund för hela den kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskilt uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del. När det gäller lagförslagens tekniska utformning vill utskottet anföra följande. Av propositionen framgår inte explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Dock skall enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om redovisning i förvaltningsberättelsen upplysning lämnas om att fullmäktige beslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske. Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring till varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle enligt utskottets mening försvåra den politiska prövning av beslutet som förutsätts i propositionen. Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att bygga ut den andra meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag på följande sätt: "Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges." I författningskommentaren bör anges att med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skäl föreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktige frångår kravet på reglering av underskottet i budgeten. Utskottet tar härefter upp frågan om det behövs en särskilt bestämmelse i kommunallagen för att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen inte skall kunna bli föremål för domstolsprövning. I propositionen hänvisas till att beslut enligt 8 kap. 1 § om god ekonomisk hushållning inte ansetts kunna prövas av domstol och samma därför borde gälla för beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte enligt regeringen. Frågan om vad som är synnerliga skäl anges inte primärt vara en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för laglighetsprövning. Utskottet delar denna bedömning. De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen har emellertid en annan karaktär än bestämmelsen i 8 kap. 1 § som har karaktär av målsättningsbestämmelse. Det kan därför vara tveksamt om inte uttalandena i propositionen om hinder mot överklagande skulle kunna uppfattas stå i strid med bestämmelserna om grunder för laglighetsprövningen i 10 kap. 8 § 3 och 4 kommunallagen. Enligt dessa punkter skall ett överklagat beslut upphävas om det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. För att förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall kunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår utskottet att i 10 kap. 8 § som ett andra stycke införs meningen Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Mot bakgrund av vad utskottet här anfört och med de förslag till lagtekniska ändringar som lämnats anser utskottet att propositionens förslag i vad avser ändringar i kommunallagen och motsvarande ändringar i kommunalförbundslagen bör tillstyrkas. I beslutet har deltagit: (), (), (), Axel (), (), (m), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). , , och (alla m), anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med "Utskottet anser att det," och slutar med "bör motion Fi29 (m) yrkande 1 avstyrkas" bort ha följande lydelse: Regeringen har med det framlagda förslaget delvis frångått sin tidigare deklarerade avsikt att föreslå sådana ändringar i kommunallagen som är ägnade att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning i kommunerna. Proposition 1996/97:52 har flera brister som bör rättas till under behandling av förslagen. Regeringen har tidigare meddelat att bestämmelsen om balanskrav skulle träda i kraft . I propositionen föreslås att det skall ske beträffande kommunerna och beträffande landstingen. Utskottet finner denna tidsförskjutning sakligt felaktig och skadlig för samhällsekonomin och förordar därför att den föreslagna ändringen i kommunallagen bör träda i kraft . Utskottet anser vidare att lagstiftningen bör utformas så att det inte blir möjligt att, i strid med den särskilda lagstiftningen om va-verksamheten, disponera överskott av denna verksamhet för att täcka underskott i den skattefinansierade verksamheten. Regeringen framhåller i propositionen att det förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar som man aviserade inte nu behöver någon lagreglering med hänvisning till balanskravets konstruktion. Det skulle ha varit logiskt riktigt om balanskravet upprätthållits. Med hänsyn till att så inte är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att fortsätta att låna till driften om man underlåter att reglera underskottet respektive t.ex. skriver upp värdet på tillgångar. Enligt utskottets mening bör lagförslaget utformas så att det direkt framgår att lån för driftändamål inte är tillåtet. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motionerna Fi613 yrkande 5 och Fi29 yrkande 1 tillstyrkas. Motionerna Fi31 yrkande 1, Fi33 yrkandena 1 och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas. och (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med "I följdmotion Fi34 (fp)" och slutar med "Motionen bör avstyrkas" bort ha följande lydelse: Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att det finns goda skäl att införa ett balanskrav inom den kommunala sektorn. Utskottet finner att mycket talar för att synnerliga skäl som grund för att frångå kravet på att balansera ett uppkommet budgetunderskott bör användas med yttersta restriktivitet. Någon möjlighet att få frågan om synnerliga skäl prövad i domstol finns dock inte enligt förslaget. Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med bifall till motion Fi34 yrkande 1 föreslår utskottet att statsmakterna bör följa tillämpningen av ba-lanskravet och vid behov återkomma med en precisering av begreppet synnerliga skäl. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Motionerna Fi613 yrkande 5, Fi29 yrkande 1, Fi31 yrkande 1 och Fi33 yrkandena 1 och 3 avstyrks. () anser att avsnittet Utskottets bedömning bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att de tidigare beslutade reglerna om reducering av de generella statsbidragen för kommuner som höjer skatten i kombination med den nu aktuella propositionens förslag om att de kommunala budgetarna skall vara balanserade försvagar den kommunala självstyrelsen. Förslaget är ytterligare ett exempel på regeringens misstro mot kommunalpolitikerna och deras förmåga att hantera kommunernas ekonomi. Eventuella misstag i detta hänseende skall bedömas i de allmänna valen och ansvaret skall utkrävas hos de förtroendevalda. Kommunernas ekonomiska självbestämmande får enligt utskottets mening inte undermineras av administrativa tvångsmedel av det slag som föreslås i propositionen. Mot denna bakgrund och med tillstyrkan till motion Fi31 yrkande 1 avstyrks propositionens förslag i vad avser ändringar i kommunallagen och kommunalförbundslagen.