yttr · GK05KU8Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda bl.a. tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1996/97:80 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde samt över motioner väckta med anledning av skrivelsen och motioner från den allmänna motionstiden enligt en bifogad förteckning. yttrar sig över följande motioner: 1996/97:U11 yrkandena 1, 2 och 15, U12 yrkandena 1 och 2, U14 yrkandena 4 och 5, U15 yrkandena 2 och 5, U509 yrkande 4, U515 yrkandena 1- 5, 9-12, 14-22, U516 yrkandena 2, 6 och 12 samt Jo794 yrkandena 7 och 8. Med eget yttrande överlämnar följande motioner: 1996/97:K412, K605, K909, K913 yrkande 1, U516 yrkande 3 samt Jo729 yrkande 3. Inledningsvis behandlar yttrande relativt kortfattat utvecklingen inom EU på utskottets område. Huvuddelen av yttrandet avser de delar av skrivelsen och de motioner som berör den pågående regeringskonferensen. Som bakgrund anges de svenska utgångspunkterna för förhandlingarna. Dessa fastställdes i samband med behandling av regeringens skrivelse om (skr. 1995/96:30, bet. 1995/96:UU13, rskr. 1995/96:119). Redovisningen av förhandlingsläget bygger - förutom på den nu aktuella skrivelsen och det irländska ordförandeskapets fördragsutkast - bl.a. på två promemorior. Den ena är en sammanställning av ställningstaganden, upprättad inom integration . Den andra promemorian är en notat, upprättad inom danska , vars rubrik är Status for forhandlingerne i EUs regeringskonference. Denna promemoria har inhämtats via . Även visst annat underlagsmaterial har erhållits från . EU:s utveckling på utskottets område Skrivelsen inleds med en kortfattad programförklaring angående målen för det europeiska samarbetet och för deltagande i det. Bl.a. framhålls att samarbetet inom EU är ett uttryck för en solidarisk vilja att genom gemensamma åtgärder på europeisk nivå dela ansvar och möjligheter i gemensamma angelägenheter. finns det frågor som bäst hanteras genom beslut på nationell nivå, bl.a. därför att något mervärde eller några samordningsvinster inte blir resultatet av gemensamma åtgärder. En god avvägning mellan det gemensamma och det nationella stärker medborgarnas förtroende för unionen och därmed för samarbetet i EU. Regeringen fäster stor vikt vid att medborgarna engageras i de europeiska utmaningar som står för dörren. Detta främjas om EU koncentrerar sig på de frågor som invånare anser vara de mest angelägna. Öppenhet och insyn i unionens arbete lägger grunden till förtroende för samarbetet. Regeringen framhåller att utvecklingen inom EU mot ökad öppenhet och insyn har fortsatt . I skrivelsen redogörs för det svenska agerandet i samband med rådets översyn av reglerna om tillgång till rådets handlingar, som resulterade i några mindre ändringar samt i några utlämnandeärenden i rådet. Vidare redovisas kortfattat för kommissionens översyn av reglerna om tillgång till kommissionens handlingar, för vissa mål i och för öppenhetsarbete. Institutionernas funktion i EU-samarbetet och verksamheten i de olika institutionerna redovisas i skrivelsen som komplement och bakgrund till redogörelsen i övrigt för samarbetet i unionen . , EU:s beslutande och lagstiftande organ, är det forum där medlemsländerna för fram, diskuterar och sammanjämkar sina synpunkter. Arbetet inom rådet är ett resultat av en mångårig utveckling. Efter hand har en ökad användning av majoritetsröstning införts. Denna beslutsform tillämpas nu för mer än tre fjärdedelar av alla beslut. Rådet har haft ca 350 aktiva arbetsgrupper på olika områden. Rådet har sammanträtt 88 gånger i sina olika sammansättningar och vid dessa antagit 58 direktiv, 247 förordningar och 179 beslut. Därtill kommer ett antal informella ministermöten då rådet inte kan fatta beslut men som ger ministrarna möjlighet till politisk diskussion. Budgeten för året uppgick till 307 miljoner ecu och avsåg 2 422 anställda. Europeiska kommissionen har 20 ledamöter och skall i sitt arbete agera i unionens intresse. Varje ledamot av kommissionen utses för en period av . Den nuvarande kommissionen tillträdde . Kommissionen är ett opartiskt organ som skall se till att fördragen och de beslut som fattas på grundval av dessa tillämpas korrekt. Endast kommissionen har rätt att ta initiativ till lagstiftning. Kommissionen är även Europeiska unionens verkställande organ. Driftbudgeten omfattade 16 449 anställda och uppgick totalt till 2,7 miljarder ecu. har lagstiftande befogenheter och budgetmakt samt utövar demokratisk kontroll över verksamheten inom unionen. har parlamentets makt successivt stärkts. Genom unionsfördraget fick parlamentet ökat inflytande i form av medbeslutande med rådet i stora delar av lagstiftningsområdet, rätt att utnämna en ombudsman samt att godkänna nyutnämnda kommissionärer. Parlamentet har varit särskilt aktivt när det gäller mänskliga rättigheter, miljö, hälsa och sociala frågor samt konsumentskydd. Två tillfälliga undersökningsutskott har arbetat på att kartlägga dels förekomsten av bedrägerier på transitområdet, dels ansvarsfrågan och hanteringen av den kris som BSE, den s.k. galna ko-sjukan, gav upphov till. Parlamentets budget avsåg 4 095 anställda och uppgick till 803 miljoner ecu. huvudsakliga uppgift är att tolka och döma i tvister om tillämpningen av EG-rätten. Domstolens avgörande är bindande för medlemsstaterna. De vanligaste målen gäller förhandsavgöranden. fick domstolen ta emot 256 skrivelser med begäran om sådana avgöranden från nationella domstolar. Den andra dominerande måltypen var direktstämda mål i vilka en institution eller medlemsstat väcker talan mot en annan medlemsstat eller institution. Domstolens budget omfattade 953 anställda och uppgick till 170 miljoner ecu. anser i motion U515 att roll under och efter regeringskonferensen måste vara att aktivt verka för att Europeiska unionen förbättrar sin förmåga att agera och ta ansvar för en demokratisk och fredlig utveckling både inom och utanför unionens gränser (yrkande 3). I motionen framhålls också att det är lämpligt att EU:s trepelarstruktur försvinner till förmån för en enhetlig organisation (yrkande 1). Enligt motion U516 av () är det viktigt att det europeiska samarbetet innefattar alla europeiska demokratier, och att de inslag av mellanstatligt samarbete som finns inte minskar. Detta samarbete förutsätter frihandel utan social dumpning och ett omfattande bistånd från rika till fattiga länder (yrkande 6). framhåller i följdmotionen U11 att medlemskap i unionen aldrig har haft något starkt stöd bland medborgarna. Detta hänger till stor del samman med unionens bristande demokratiska legitimitet och de politiska metoder som tillämpades vid anslutning till EU. De flesta inser också att i och med EU-medlemskapet har beslut om lagstiftning flyttats från till regering och ministerråd. De lagstiftande besluten fattas inom lyckta dörrar och beslutsprotokollen är inte säkert offentliga. Därmed försvagas möjligheten att kontrollera hur regeringens företrädare har röstat. En annan demokratisk brist är enligt att viktiga politiska frågor avgörs av oberoende tjänstemän, som aldrig ställs till svars i ett allmänt val. Det är fallet i Coreper, i kommissionen och i domstolen. I skrivelsen förs enligt praktiskt taget inga diskussioner om de demokratiska svagheterna i EU:s beslutssystem och vilka konsekvenser det medfört under verksamhetsåret. bör genom ett uttalande till regeringen påtala skrivelsens brist på analys av demokratiska brister i beslutssystemet (yrkande 1). Enligt vill verkligen folk samarbeta i många frågor. Men de vill också att demokratin skall bli en stark vision och tillämpas i praktiskt beslutsfattande. Den stora debatten om demokrati och samarbete står därför framför oss. Regeringen borde nu ta initiativ till en genomgripande utredning av hur medborgarnas makt över samhällsutvecklingen i praktiken påverkas av medlemskapet i EU. En ny maktutredning i EU-perspektiv bör tillsättas (yrkande 2). Som framhålls i skrivelsen var den europeiska integrationen redan från början ett instrument för fred och säkerhet. Genom demokratiseringen av de östeuropeiska länderna har förutsättningarna ökat för att genom samarbete och ekonomisk integration skapa allt större säkerhet i . Utvidgningen av EU är i detta sammanhang av största betydelse. Det framhålls också i skrivelsen att samarbetet inom EU är ett uttryck för en solidarisk vilja att genom gemensamma åtgärder på europeisk nivå dela ansvar och möjligheter i gemensamma angelägenheter. En fördjupning av samarbetet kan inom vissa områden bidra till att målen förverkligas snabbare och effektivare. finns det frågor som bäst hanteras genom beslut på nationell nivå. Utskottet kan ställa sig bakom skrivelsens allmänna syn på EU:s utveckling. Den stämmer också väl överens med den uppfattning som framförs i motion U515 yrkandena 1 och 3 av . Utskottet har vidare samma uppfattning som () i motion U516 att det är viktigt att det europeiska samarbetet innefattar alla europeiska demokratier. Däremot vore det enligt utskottets mening oklokt att nu låsa sig för att inte inom vissa områden kunna öka inslagen av överstatligt samarbete, om detta bedöms som nödvändigt för att uppnå målen för samarbetet. Detta betyder inte att utskottet förespråkar en utveckling i federalistisk riktning. Motion U516 yrkande 6 bör följaktligen avstyrkas. Som framhålls i motionen U11 från är den demokratiska förankringen av EU-politiken ett stort problem. Det för svenska förhållanden anmärkningsvärt låga valdeltagandet i valet till vittnar tydligt om det bristande intresset. En grundläggande orsak till detta kan enligt utskottet vara att många medborgare inte upplever att EU-frågorna angår dem. driver under den pågående regeringskonferensen sakfrågor som torde uppfattas som viktiga vardagsfrågor av medborgarna - sysselsättning, miljö, jämställdhet - och formfrågor som skulle ge en mer demokratisk och öppen beslutsprocess i EU. När det gäller interna svenska förhållanden har särskilt tagit upp viktiga roll i den demokratiska förankringsprocessen (se bet. 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2). Förhoppningen är givetvis att dessa åtgärder skall leda till ett ökat medborgarengagemang i EU-frågorna. I motionen påtalas att regeringens verksamhetsberättelse om EU saknar analyser av de demokratiska svagheterna i EU:s beslutssystem och de konsekvenser det medfört under verksamhetsåret. Enligt utskottet hör dock sådana analyser knappast hemma i en redovisning som i allt väsentligt är av faktakaraktär. Motionens yrkande 1 bör således avstyrkas. Motionen innehåller också förslaget att tillsätta en utredning av hur medborgarnas makt över samhällsutvecklingen i praktiken påverkas av medlemskapet i EU. Utskottet har inhämtat att man inom Statsrådsberedningen förbereder direktiv till en utredning om medborgarna och makten där de förändringar som blivit följden av EU-medlemskapet särskilt skall belysas. Yrkande 2 i motionen är alltså tillgodosett genom regeringens kommande initiativ. I fastslogs att en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar skulle sammankallas för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges i fördraget. Den officiella startpunkten för konferensen var Europeiska rådets möte i . hade ett omfattande förberedelsearbete ägt rum bl. a. i den s.k. reflektionsgruppen. De svenska förberedelserna skedde bl.a. i en parlamentarisk kommitté - - som tillsattes . Kommittén hade i uppdrag dels att låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kunde komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels att stimulera den offentliga debatten kring konferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar. Kommittén anordnade ett stort antal seminarier och gav ut en mångfald skrifter och expertrapporter. Kommitténs uppgift var inte att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Detta var och är regeringens ansvar i samråd med . Kommittén var dock oförhindrad att göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kunde vara av värde vid beredningen av svenska förhandlingsståndpunkter. avlämnade kommittén sin rapport ", EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen" (SOU 1996:19). hade regeringen överlämnat skrivelsen 1995/96:30 till . Skrivelsen innehöll i huvudsak vissa principiella ställningstaganden till de frågor konferensen kunde komma att behandla. Skrivelsen tillsammans med de motioner som väcktes med anledning av denna behandlades av vårvintern 1996. Skrivelsen bereddes av utrikesutskottet (1995/96:UU13) efter yttrande från 12 utskott, däribland (1995/95:KU5y). Debatt och beslut med anledning av UU:s betänkande ägde rum (prot. 1995/96:77-78, rskr. 119), dvs. dagen före och dagen för regeringskonferensens start. Skrivelsen och behandling av den utgör enligt regeringens skrivelse utgångspunkten för regeringens ställningstaganden i regeringskonferensen. I skrivelsen redovisas att de övergripande politiska riktlinjerna för regeringskonferensens arbete ges av medan ansvaret för och ledningen av förhandlingen ankommer på utrikesministrarna och kommissionens representant. Denna grupp sammanträder normalt en gång . Arbetet på ministernivå utgår från de grundläggande förhandlingar som äger rum i en chefsförhandlargrupp bestående av personliga representanter för utrikesministrarna samt kommissionens representant. Den svenska utrikesministerns representant är statssekreteraren i . Chefsförhandlargruppen sammanträder vanligen . Fortlöpande information till och samråd med sker i . Utrikesministern respektive statssekreterare redogör inför varje förhandlingstillfälle för de frågor som skall behandlas och för regeringens synpunkter. De underlagsdokument som ordförandeskapet tar fram delges regelmässigt och detsamma gäller medlemsstaternas förslag. Efter förhandlingstillfällena informerar förhandlarna om hur diskussionerna utfallit. Enligt regeringen genomsyrar frågan om arbetet i regeringskonferensen utan att vara en fråga på dagordningen. På konferensens ordinarie dagordning finns frågor som i allmänhet hör hemma inom något av områdena medborgarna och unionen, förbättrade möjligheter till yttre åtgärder och institutionella reformer. Utöver den ordinarie dagordningen finns en särskild dagordning som omfattar en stor mängd förslag framlagda av medlemsstaterna. En del berör enligt regeringens bedömning centrala områden medan andra kan vara av perifert intresse för många medlemsstater. Bland de frågor som diskuteras inom området medborgarna och unionen nämner regeringen först medborgerliga och grundläggande rättigheter, vartill också räknas jämställdhet mellan kvinnor och män. Till området hör vidare sakfrågor som sysselsättning, miljö och konsumentfrågor liksom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, den s.k. tredje pelaren. Slutligen diskuteras här subsidiaritetsprincipen och öppenhetsfrågan. När det gäller de yttre åtgärderna diskuteras för det första förändringar av unionens mål, medel och strukturer när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Till denna del av dagordningen hör vidare frågorna om unionens yttre ekonomiska angelägenheter och om unionens rättsliga status. Den institutionella delen av dagordningen rymmer en rad frågor och berör unionens samtliga institutioner och deras belutsfattande. Främst nämner regeringen frågorna om röstviktning i rådet och kommissionens sammansättning. Andra väsentliga frågor är omfattningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet i gemenskapsarbetet och inflytande i lagstiftningsprocessen. Även de nationella parlamentens roll och inflytande i unionen diskuteras här. En viktig fråga på dagordningen är förenkling av fördragen. lade fram förslag till fördragsändringar på fyra områden: sysselsättning, miljö, öppenhet och jämställdhet. Tillsammans med har lagt fram ett förslag som syftar till att öka EU:s förmåga till humanitära insatser och militär krishantering. Alla förslagen diskuteras inom ramen för konferensens ordinarie dagordning. Det irländska ordförandeskapet presenterade ett första utkast till nytt fördrag. Fördragsutkastet utgör enligt regeringen ett försök att fånga förhandlingsläget och att staka ut vägen för den fortsatta förhandlingen med siktet inställt på att uppnå slutlig enighet vid i . Enligt regeringens bedömning måste stor försiktighet iakttas när det gäller att ta utkastet som utgångspunkt för att bedöma innehållet i ett slutligt förhandlingsresultat. Dels har, i syfte att stimulera de fortsatta förhandlingarna, de föreslagna lösningarna lagts på en nivå som från irländskt håll har beskrivits som "the upper end of realism", dels binder inte utkastet någon delegation. Utkastet rymmer tre delar. Del A avhandlar i princip den ordinarie dagordningen medan i del B kortfattat anges de förslag från medlemsstaterna som inte ryms inom denna del. Del C, slutligen, behandlar förenkling av fördragen. Del A av utkastet är uppdelad i fyra avsnitt. Det första avsnittet, kallat Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, behandlar det nuvarande mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor tillsammans med grundläggande rättigheter och icke-diskriminering. I det andra avsnittet, Unionen och medborgaren, tas frågorna om sysselsättning, sociala bestämmelser, miljö, konsumentpolitik, insyn (öppenhet) samt subsidiaritet upp. Det tredje avsnittet behandlar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens mål, medel och struktur under rubriken och sammanhängande utrikespolitik. Slutligen tas i det fjärde avsnittet upp Unionens institutioner samt utökat samarbete - flexibilitet. De sistnämnda frågorna kommer enligt regeringens bedömning att spela en huvudroll i konferensens slutskede. Beträffande de förslag som lagt fram är regeringens intryck att de väckt stort intresse och också i sina huvuddelar fått ett brett stöd. I det irländska fördragsutkastet har prioriterade områden behandlats utförligt och lösningarna ligger ofta mycket nära våra förslag. Detta gäller inte minst sysselsättningsfrågan. Enligt regeringen är förhandlingsarbetet fortsatt inriktat på att säkerställa ett resultat som så långt som möjligt motsvarar de svenska förslagen. Främst öppenhetsområdet, men också miljöområdet, måste bli föremål för särskilda insatser eftersom förslagen i det irländska utkastet saknar viktiga element som fanns med i de svenska förslagen. När det gäller de frågor som i övrigt behandlas med konkreta förslag i det irländska utkastet ligger enligt regeringen huvudinriktningen ofta väl i linje med de svenska ståndpunkterna. Detta gäller sammantaget såväl den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Regeringen framhåller att regeringskonferensen är en förhandling mellan femton olika regeringar. Inte något medlemsland kan räkna med ett förhandlingsresultat som i alla delar ligger i linje med de egna intressena. Såvitt regeringen kan bedöma torde inte från svensk sida behöva befaras ett förhandlingsresultat på något område som direkt strider mot våra intressen. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen när det gäller förhandlingsarbetets uppläggning och allmänna inriktning. Beslutsprocessen inom EU och institutionerna Utgångspunkten har varit att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. En enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket förutsätter starka, effektiva och oberoende institutioner för verkställighet, kontroll och revision, tvistlösning samt beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk av gemenskapens medel. Av detta följer att bör slå vakt om en fortsatt stark roll för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-arbetet. Som en central uppgift för regeringskonferensen har setts att förbereda institutionella anpassningar som möjliggör en utvidgning av unionen med nya medlemmar. Från svensk synpunkt är det ett demokratiskt problem att beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är många och komplicerade och att detta också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen har avsett att verka för färre och enklare beslutsprocedurer och effektiviserat beslutsfattande. Ordförandeskapet hänvisar till att i fastställt att ett av de viktigaste områdena som skall tas upp i den allmänna översikten är hur institutionerna skall fungera väl med bibehållen jämvikt och effektivitet i beslutsprocessen. Konferensen är enig om att denna fråga är av central betydelse. Institutionerna måste fungera ändamålsenligt och effektivt nu och ; jämvikten mellan institutionerna måste respekteras, och de måste fungera så demokratiskt och öppet som möjligt så att deras representativa karaktär framgår tydligt och deras legitimitet i allmänhetens ögon bevaras och förstärks. Redan råder ganska stor enighet om vissa institutionella frågor. centrala roll måste erkännas och till fullo komma till uttryck i unionens institutionella förfaranden. roll som "medlagstiftare" tillsammans med rådet bör utvidgas till att omfatta nya områden. Dessutom bör detta förfarande förenklas och göras mera effektivt och begripligt. Domstolen måste också kunna fungera effektivt och spela sin väsentliga roll i en gemenskap som är grundad på fördrag och rättsstatsprincipen. Inget nytt har inrapporterats i förhållande till det irländska fördragsutkastet. I motion U515 förespråkas ett aktivt svenskt EU-medlemskap och effektivare och mer verkningsfulla beslutsformer. måste enligt motionen lösa ett antal fundamentala problem. Bl.a. måste EU erhålla de strukturer och beslutsmekanismer som kan generera framtidens utrikespolitiska stabilitet och ekonomiska välstånd (yrkande 2). Enligt utskottet bör man hålla i minnet att EU:s konstitutionella system är av ganska speciellt slag. Till sin grundläggande struktur påminner det dock snarare om ett maktdelningssystem än ett parlamentariskt system. Viktiga och typiska egenskaper i maktdelningssystem är balans och ömsesidig kontroll mellan institutionerna, medan det däremot ofta finns brister i fråga om handlingskraft och effektivitet. EU:s konstitutionella system uppvisar just dessa brister och därför är det enligt utskottets uppfattning viktigt att sträva mot ökad enkelhet och effektivitet i beslutsprocessen. Denna fråga har också tagits upp från bl.a. svensk sida i regeringskonferensen, och vissa resultat har redan uppnåtts. Med hänvisning till det anförda ställer sig utskottet bakom den allmänna inriktning som regeringen har för förhandlingar inom regeringskonferensen när det gäller beslutsprocessen inom EU och institutionernas ställning. I motion U515 yrkande 2 från uttrycks uppfattningar som ligger nära dem som framförts ovan. Motionen kan därför anses tillgodosedd. bör ha en fortsatt betydelsefull roll i EU:s beslutsprocess, och bör verka för detta. De många och komplicerade beslutsprocedurerna enligt vilka rådet och parlamentet fattar beslut bör ses över i syfte att åstadkomma en väsentlig förenkling och för att främja effektivitet och begriplighet. Åtgärder bör övervägas för att ge en starkare roll vad gäller kontroll av unionens finanser. Det bör emellertid bara gälla frågor avseende uppföljning och utvärdering och inte beslut om utgifternas nivå eller inriktning. Vid regeringskonferensen bör övervägas hur parlamentets roll i beslutsprocessen inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet kan utvidgas. Parlamentet bör i högre grad än ha tillgång till förslag till beslut som är bindande för medlemsstaterna. (1995/96:KU5y) uttalade i frågan om antalet ledamöter i följande. Det är enligt utskottets mening viktigt att de små staternas befolkning representeras så att den nationella politiska situationen återspeglas så långt som möjligt.