yttr · GK05FIU8Y · 1997-01-01 00:00:00 — har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten jämte motionerna 1995/96:K38, 1995/96:K39 och 1995/96:K40. har under en följd av år haft anledning att i olika sammanhang behandla förslag som har berört grundläggande bestämmelser för statsbudgeten. Utskottets uttalanden och beslut i dessa frågor finns emellertid inte samlade i ett regelverk vilket gjort det svårt att få överblick över vilka regler som gäller. ser med stor tillfredsställelse att reglerna kring statsbudgeten nu samlas i ett regelverk och ges lags form. Utskottet tillstyrker således propositionsförslaget om lag om statsbudget med vissa smärre justeringar. Till yttrandet har fogats avvikande meningar från företrädarna för Moderata samlingspartiet, liberalerna, , samt . Behov av en budgetlag Regeringen anför i propositionen flera skäl för att införa en budgetlag. har fattat en rad beslut i för statsbudgeten grundläggande frågor. Detta har emellertid inte skett i lags form. Regeringen har i stället punktvis inhämtat godkännande för bestämmelser på det statsfinansiella området. Detta är omständligt och opraktiskt. En nackdel med detta förfaringssätt är att det kan vara svårt att finna besluten och att överblicka de regler som gäller. Vidare föreligger ett problem med att regeringens befogenheter på ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändrats under många decennier. Det finns även en risk att vissa beslut faller i glömska . Avsaknaden av reglering på finansmaktens område samlad i lags form har också inneburit att en viss praxis vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. I andra fall saknas praxis. Detta har lett till osäkerhet om vad som gäller. Ett annat skäl för att införa en budgetlag är att den kan bidra till att strama upp budgetbehandlingen. Internationell forskning som åberopas i propositionen har visat att det finns ett samband mellan de politiska institutionerna (däribland reglerna för budgetprocessen) och den förda budgetpolitiken. Det finns således skäl att göra institutionella förändringar för att strama upp budgetprocessen och därigenom underlätta arbetet med att nå ett lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Enligt regeringsformen ankommer det på att besluta om för statsbudgeten grundläggande frågor. Det finns inte krav på att besluten skall fattas i lags form och besluten finns inte sammanställda i någon författning. Det är därför mycket tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att få en överblick över de beslut som rör statsbudgeten och den fördelning av befogenheter som gäller mellan riksdag och regering på finansmaktens område. har under en följd av år i samband med behandlingen av budget- och kompletteringspropositionernas avsnitt Särskilda frågor redovisat sin syn och tagit ställning till olika frågor rörande statsbudgeten som regeringen förelagt . Ställningstagandena har i regel inneburit ett godkännande från sida eller att av regeringen redovisade synpunkter inte föranlett någon erinran från utskottets sida. I några fall har utskottet funnit anledning att föreslå att göra tillkännagivanden till regeringen med anledning av vad utskottet anfört. Ett antal propositioner om avyttring av fast och lös statlig egendom liksom om finansiering av statliga investeringar har föranlett utskottet att i betänkanden eller i yttranden till andra utskott redovisa sin syn på hithörande frågor. Likaså har ett antal motioner om skilda ämnen med anknytning till statsbudgeten såsom uppdelning av budgeten i en drift- och en kapitalbudget, finansiering av statliga åtaganden, restriktioner för statliga utgiftsåtaganden och för den statliga upplåningen m.m. föranlett finansutskottet och att göra uttalanden. De på detta sätt uppmärksammade frågeställningarna har i sin tur blivit utgångspunkt för olika utredningsuppdrag. I det utredningsarbete som föregått det nu framlagda förslaget har på ett förtjänstfullt sätt gått igenom vad finansutskottet och anfört rörande statsbudgeten. På några områden har det till och med varit nödvändigt att gå längre tillbaka än till finansutskottets tillkomst för att kartlägga vad som varit uppfattning. Det nu föreliggande förslaget till lag om statsbudget är till en mycket stor del en kodifiering av etablerad praxis på det budgettekniska området. I samband med att förslaget utarbetats och i strävan att ge regering och riksdag möjligheter att få ett fastare grepp om den statsfinansiella utvecklingen har emellertid också ett antal sakliga förändringar av hittillsvarande ordning föreslagits. Olägenheterna med att regelverket kring statsbudgeten inte funnits samlat har blivit alltmer uppenbara. Den statliga verksamheten har ökat i omfattning och bedrivs i skiftande former. har reformverksamheten för den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen varit omfattande. Genom de påfrestningar som statsfinanserna utsatts för har behovet av ökad stramhet och kontroll skärpts. Tydligheten i regelsystemet blir därigenom särskilt angelägen. I propositionen nämns särskilt bristen på tydlighet när det gäller regeringens rätt att besluta om försäljning av statlig egendom. Vad gäller statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydig och klar praxis vuxit fram. Som exempel nämns befogenheten för regeringen att sälja statens aktier. konstaterade i ett yttrande till näringsutskottet (yttr. 1995/96:FiU7y, s. 4) så sent som att enligt regeringsformen har en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90, s. 347). ser med stor tillfredsställelse att reglerna kring statsbudgeten samlas i ett regelverk och ges lags form. Därigenom görs också ansvarsfördelningen tydlig mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Det är utskottets uppfattning att arbete med att ta ställning till budgetförslaget i väsentlig grad kommer att underlättas av det nu utarbetade regelsystemet. anser således att bör föreslå att anta regeringens förslag till budgetlag med beaktande av de förslag till ändringar som utskottet kommer att diskutera nedan i de avsnitt som behandlar lagens enskilda delar. Eftersom någon budgetproposition utformad för den nya beslutsordningen ännu inte förelagts har det inte varit möjligt för utskottet att behandla ett antal frågor som är nödvändiga att ta ställning till för att ge budgetlagen ytterligare konkretion. Framför allt gäller detta utformningen av ett antal bemyndiganden. Likaså är tillämpningen av utgiftstaket i alla delar inte fullständigt klarlagt. Utskottet bedömer därför att det kommer att få anledning att återkomma till en del av de saker som behandlas i detta yttrande. Budgetlagen bör, enligt förslaget i propositionen, innehålla preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. På så sätt avses en önskvärd reglering komma till stånd mellan å ena sidan regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen skall bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade regler på det ekonomiadministrativa området som regeringen behöver meddela. I samband med lagens utformning har regeringen haft två utgångspunkter: Å ena sidan eftersträvas att statsmakterna skall behålla en stor grad av handlingsfrihet. Å den andra önskas att budgetsystemet ges en bättre stadga. För att inte kringskära statsmakternas handlingsfrihet har regeringen avstått från att lägga förslag om vidare reglering av statsbudgeten i grundlagsform. I stället regleras i lags form vissa grundläggande principer för budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer avses behålla sin giltighet även om det kan komma att väljas andra budgettekniska lösningar. Det skall bli möjligt att göra förändringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om ändring ändå blir nödvändig, kan detta ske utan den tidsutdräkt som krävs för en grundlagsändring. Bestämmelserna i förslaget till budgetlag är inriktade på befogenhetsfördelningen mellan och regeringen. Detta uttrycks genom att i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Även formerna för och myndigheternas handlande påverkas emellertid. Av propositionen framgår att regeringen förväntas att i stor utsträckning delegera vissa av sina befogenheter till underlydande myndigheter. finner den utformning av lagen som föreslås i propositionen välavvägd. Vad gäller frågan om en eventuell hänvisning till budgetlagen i regeringsformen och/eller riksdagsordningen vill utskottet understryka betydelsen av att en ny regering efter ett val måste ha möjlighet att välja den budgetteknik som den anser vara mest lämplig. Likaledes kan skiftande ekonomisk-politiska förutsättningar kräva att man ändrar vissa regler. Det vore således olämpligt att t.ex. närmare precisera reglerna för olika anslagstyper i riksdagsordningen. Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen leder genomförandet av statens verksamhet. I propositionens förslag kommer detta till uttryck genom att det inledningsvis i lagen anges att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse avses utgöra grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyrning, redovisning och revision. För att en verksamhet skall kunna styras mot högre effektivitet föreskrivs i lagförslaget att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisning skall möjlighet att följa och värdera resultaten stärkas. inleder sin motion K40 (yrkande 1) med att ta upp formuleringen i lagförslagets första paragraf. De menar att begreppet god hushållning skall innefatta att verksamheten bedrivs riktigt enligt miljömässiga kriterier samt att effektivitet skall avse sociala och samhällsekonomiska effekter i positiv mening. Formuleringen av 1 § bör ändras så att god hushållning och hög effektivitet ges dessa innebörder. anser att det är viktigt att statens verksamhet bedrivs på ett miljömässigt och socialt riktigt sätt, men till skillnad från motionärerna anser utskottet inte att 1 § skall ändras. och regeringen bör i stället använda andra instrument för att försäkra sig om att statsverksamheten bedrivs på miljömässigt och socialt önskvärda sätt. Exempel på sådana instrument är återkommande miljöredovisningar och fördelningspolitiska konsekvensstudier i budgetpropositionen. Enligt utskottets mening bör således tillstyrka regeringsförslaget i denna del medan motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas. Regeringen föreslår att det i fortsättningen bara skall finnas tre anslagstyper, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. De huvudsakliga villkor som skall gälla för dem föreslås bli reglerade i budgetlagen (3-8 §§). Förslaget innebär att den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas. En sådan avveckling är enligt regeringen en nödvändig följd av den nya budgetprocessen. I och med att förslagsanslag avvecklas kommer ramanslag att användas även för regelstyrda utgifter samt för räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter. Den till ramanslaget kopplade anslagskrediten föreslås bli höjd till högst av anvisat anslag. Dock kommer regeringen att redan i regleringsbrevet medge en anslagskredit av denna omfattning endast för några få ramanslag. Anslag för förvaltningsändamål kommer i allmänhet att tilldelas en anslagskredit på , och för de flesta övriga ramanslag kommer kreditgränsen i utgångsläget att begränsas till . Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret föreslås regeringen i steg kunna höja kreditgränsen av anslagsbeloppet. Behovet av motåtgärder skall prövas i sådana sammanhang. Finansieringen med en anslagskredit innebär att en viss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. En sådan kredit förutsätts enligt propositionen (s. 85) bli reglerad under det budgetår som följer. Enligt specialmotiveringen bör emellertid krediten kunna regleras även under en följd av år, och det förutsätts att en anslagskredit rent av bör kunna förbli utnyttjad . Har emellertid en anslagskredit utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme för ytterligare krediter under om inte anslaget då höjs. Höjs anslaget under finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare anslagskredit som motsvarar maximalt av höjningen. Regeringens möjlighet att överskrida ett ramanslag genom vad som benämns merutgift föreslås bli reglerad i lagen. Enligt nuvarande regler inskränker sig denna rätt till rena undantagsfall då det är fråga om att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför en myndighets kontroll. Därmed avses ytterligare utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfället, eller utgifter som tillkommit under force majeureliknande förhållanden som t.ex. omfattande skada på inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa frågan. föreslås att regeringen med bemyndigande skall få besluta att ett ramanslag får överskridas "om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas" (lagförslaget 6 §, andra stycket). Av propositionens motivtext framgår att regeringens befogenheter att besluta om överskridande av ramanslag för förvaltningsändamål bör vara desamma som . För ramanslag som anvisas för bl.a. lagreglerade socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden och garantier - dvs. för merparten av de hittillsvarande förslagsanslagen - kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner inte ett tilläggsanslag anvisas, bör enligt propositionen regeringen få besluta om ett överskridande om det behövs för att ett av beslutat ändamål skall kunna uppfyllas. En ytterligare begränsning föreslås dock gälla i dessa fall. Ett beslut om överskridande kräver särskilda bemyndigande. Detta bemyndigande kan ha formen av ett beslut från sida om att överskridanden beloppsmässigt skall avräknas mot reserver som har beslutat om. kan också ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag, vilket kan vara beloppsmässigt opreciserat (prop. s. 86). Regeringen avser att i den kommande budgetpropositionen presentera förslag till hur detta bemyndigande närmare bör utformas. Även om regeringen således i ett enskilt fall i och för sig har möjlighet att besluta om överskridande, bör enligt specialmotiveringen detta inte vara den givna lösningen. Regeringen kan i stället välja att utnyttja en anslagskredit eller att underställa ett förslag om tilläggsanslag. Av propositionen framgår att regeringen avser att i budgetpropositionen och i andra anslagspropositioner ange senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit. Beslutade överskridanden avses bli behandlade i årsredovisningen för staten. För reservationsanslag och obetecknade anslag föreslås inte någon ändring av de villkor som är förknippade med dem. Regeringen har emellertid för avsikt att begränsa antalet reservationsanslag och att förbättra aktualiteten i presentationen av reservationsmedelsbehållningarna på dessa. Även i övrigt har regeringen för avsikt att pröva möjligheten att begränsa antalet anslag på statsbudgeten. motsätter sig att förslagsanslag avvecklas som anslagsform. I motion K38 (v) ses syftet med förslaget som positivt, och motionärerna delar helt regeringens ambition att förbättra prognosverksamheten och stärka budgetdisciplinen. De tror dock inte att den föreslagna avvecklingen kommer att leda till att budgetdisciplinen förbättras. I själva verket har avvikelserna mellan anvisat belopp och budgetutfall varit mycket små för förslagsanslagen, påpekar motionärerna. Förslagsanslag används bl.a. för att finansiera regelstyrda utgifter såsom pensioner och a-kassa. Försvinner anslagsformen får det enligt deras mening till följd att man bygger in en press för social nedskärningspolitik i systemet. anser därför att anslagsformen förslagsanslag bör finnas kvar och ingå i lagen om statsbudget (yrkande 1). Även vill behålla förslagsanslagen men anser i motion K40 att de bör användas betydligt mer restriktivt än tidigare (yrkande 4). instämmer i regeringens uppfattning att för förslagsanslagen har alltför stora avvikelser förekommit mellan anvisade belopp och budget-utfall och att denna trend måste stoppas. Enligt motionärerna är det inte självklart att anslag som överskrids alltid bör föranleda besparingsåtgärder. Två exempel på detta är enligt deras mening anslaget till barnbidrag och ersättningen för rovdjursrivna renar. ser det dock som viktigt att och regeringen även i dessa fall får signaler om att anslagen överskrids. Moderata samlingspartiet framför inte något yrkande om anslagsformerna, men stödjer i motion K39 förslaget att avskaffa förslagsanslag. Denna anslagsform har enligt motionärerna tenderat att generera större offentliga utgifter både därför att regeringen kunnat överskrida ett sådant anslag för att uppfylla dess ändamål och därför att medel på sådana anslag inte fått sparas till nästkommande år. När fattade principbeslut om att införa ett utgiftstak för de samlade offentliga utgifterna (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447) framhöll finansutskottet att den eftersträvade fastheten i ett sådant system bara kunde upprätthållas om vissa anslagsformer omprövades. Inte minst gällde detta förslagsanslagen på vilka kraftiga avvikelser kunde förekomma mellan de belopp som anvisades av och den slutliga belastningen på anslagen. av statsbudgetens utgifter anvisas över förslagsanslag. Till helt övervägande del rör det sig därvid om regelstyrda utgifter som räknas upp med varierande grad av automatik. Möjligheten att finansiellt styra sådana förslagsvis beräknade utgifter är dålig, påpekade finansutskottet, som förutsatte att användningen av förslagsanslag begränsades och att de finansiella villkor som är förknippade med sådana anslag skärptes. Den av regeringen föreslagna lösningen innebär att förslagsanslagen avskaffas helt och att motsvarande utgifter i stället finansieras över ramanslag som ges en mer flexibel utformning för att bättre kunna fånga upp oförutsedda förändringar i medelsbehovet för statsskuldräntor, EU-avgifter, infriade statliga garantier samt olika typer av regelstyrda utgifter. Den rätt som regeringen haft att överskrida ett förslagsanslag om det behövs för att ändamålet med anslaget skall kunna uppfyllas knyts nu i reviderad form till ramanslaget. För att kunna tas i anspråk måste överskridandet grundas på ett bemyndigande givet av . Ett ramanslag skall enligt propositionen kunna utökas på tre sätt. Ett tillfälligt överskridande kan finansieras genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. Krediten, som får uppgå till högst av anslagsbeloppet, skall alltså täckas av anvisade medel under efterföljande år. Ett förtydligande av denna innebörd bör göras i 6 § första stycket. Efter meningen som slutar med orden "anvisat anslag" bör följande tillägg göras: "Tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit". Denna finansieringsform kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden. Däremot är den i allmänhet mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. Regeringen kan då, i vanlig ordning, föreslå att på tilläggsbudget anvisa ytterligare medel för ett visst ändamål. Regeringen kan slutligen med bemyndigande besluta att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Denna möjlighet skall endast användas om inget av de två andra alternativen bör användas. anser att den föreslagna lösningen på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl utskottets tidigare framförda krav på en bättre utgiftskontroll som nödvändigheten att finna utanordningsformer som säkerställer att regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut enligt givna regler och ingångna avtal. Utskottet vill dock i sammanhanget göra följande kommentarer. Det totala kreditutrymme som regeringen ges möjlighet att utnyttja blir med förslaget betydande. Utskottet utgår därför från att regeringen kommer att tillämpa kreditmöjligheten på det restriktiva sätt som redovisas i motivtexten. Anslag för förvaltningsändamål kommer i regleringsbrevet att tilldelas en anslagskredit på och för de flesta övriga ramanslag kommer kreditgränsen i utgångsläget att begränsas till . Med kreditmöjligheten torde de flesta behov av ytterligare medel tillfälligt kunna av. Utskottet vill dock sätta i fråga om en kredit av detta slag generellt skall kunna förbli utnyttjad . Strävan bör vara att reglera krediten. För anslag avsedda för statsskuldräntor, icke påverkbara EU-relaterade utgifter samt för infriande av kreditgarantiutfästelser finns en risk att det generella kreditutrymmet kan visa sig otillräckligt. I dessa lägen bör som regeringen föreslår vissa andra möjligheter kunna stå till buds. Regeringen måste ytterst alltid ha möjlighet att, inom ramen för bemyndigande, kunna överskrida ett ramanslag för att klara bl.a. utbetalningar av lagreglerade förmåner. Utskottet förutsätter att denna rätt utnyttjas endast i rena undantagsfall. Grundregeln bör vara att under budgetåret uppkommande anslagsbehov skall täckas genom tilläggsbudgetanslag anvisade av . För att ge information om bakgrunden till de befarade överskridandena och möjlighet att pröva och debattera de aktuella frågorna bör denna ordning gälla även om medelsbehovet framkommer sent och utgifterna i praktiken redan är fullbordade. Utskottet vill erinra om att tilläggsbudgetförslag i enlighet med förslag kommer att behandlas samlat av . Endast om utrymme inte finns för att hinna med en riksdagsbehandling bör regeringen på egen hand kunna fatta beslut om att överskrida ett anslag. Detta bör regleras genom det bemyndigande som regeringen förutsätts få i samband med behandlingen av budgetpropositionen. Med dessa förtydliganden tillstyrker finansutskottet regeringens förslag att avskaffa förslagsanslag som anslagsform samt vad som i övrigt framförs i propositionen om anslagstyper och anslagsvillkor. anser således från sina utgångspunkter att bör avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40 (mp) yrkande 4. Regeringen föreslår att den skall ges rätt att begränsa myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedel (7 §) och att den dessutom under vissa förutsättningar skall få besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål (8 §). Föreskriften om regeringens rätt att avstå från att använda ett av anvisat anslag knyter an till förarbetena till RF. I förslaget till ny regeringsform (prop. 1973:90 s. 223) intogs den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En sådan prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringssynpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Även när det gäller att ta tillvara uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av betydelse. Enligt den i lagförslagets 8 § intagna föreskriften skall regeringen kunna avstå från att använda anvisade medel på ett anslag, "om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl".