yttr · GK05KU4Y · 1997-01-01 00:00:00 — De fem löntagarfondstyrelserna skulle dela lika på de medel som inflöt dels från vinstdelning (inkl. den tillfälliga vinstskatten), dels från en särskild del av tilläggspensionsavgiften, som höjdes med 0,2 procent-enheter. Vinstdelningen var utformad som en särskild skatt och omfattade aktiebolag, ekonomiska föreningar, sparbanker och ömsesidiga skadeförsäkringsanstalter. Underlaget för vinstdelningsskatten beräknades för varje företag för sig och bestämdes av taxeringsnämnden i samband med den årliga inkomsttaxeringen. Mindre vinster skulle undantas från vinstdelningen. Vinstdelningsskatten skulle utgöra av underlaget och vara avdragsgill vid nästa års inkomsttaxering. Löntagarfonderna avvecklades vid utgången av (prop. 1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:91, SFS 1991:1857). Förvaltningen av löntagarfondernas tillgångar överfördes till en avvecklingsstyrelse med uppgift att förbereda en total utskiftning av dessa tillgångar. anslöt sig också till ett förslag om utskiftning av löntagarfondernas tillgångar m.m. (prop. 1991/92:92, bet. 1991/92:FiU21, rskr. 1991/92:339). Under den föregående mandatperioden bemyndigade också regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte hade någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Stiftelserna, som upprättades huvudsakligen , är följande. och , Stiftelsen och Stiftelsen , ytterligare fem forskningsstiftelser, nämligen för särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i , projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalise-ring av forskning och högre utbildning, Stiftelsen , Stiftelsen . Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av stiftelserna upplagda efter ett enhetligt mönster. Förordnandena inleds med en bestämmelse som klargör stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestämmelse att stiftelsens förmögenhet utgörs av de medel som staten har överfört till stiftelsen och av medel som kan komma att överlämnas . I bestämmelserna om stiftelsernas organisation stiftelsens styrelse skall utses. Vid bildandet utses ledamöterna av regeringen. Beträffande flertalet av stiftelserna ankommer det därefter på styrelsen att utse och entlediga ledamöter, utom en ledamot som även fortsättningsvis utses av regeringen. Mandattiden uppgår till . Beträffande tre av de elva stiftelserna är förordnandena upplagda på ett avvikande sätt. utses styrelsens ledamöter inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare av regeringen. Beträffande och gäller att majoriteten av ledamöterna utses av en särskild elektorsförsamling. I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen antecknades (s. 4) att det i en uppgörelse om vissa ekonomisk-politiska åtgärder mellan regeringspartierna och Socialdemokraterna överenskommits att samråd skulle äga rum om löntagarfondsmedlens användning för forskning och att sådant samråd hade genomförts. I en reservation (s) till utbildningsutskottets betänkande i ärendet (1992/93:UbU16 s. 18) ville reservanterna erinra om att det i överenskommelsen mellan regeringen och Socialdemokraterna nåddes enighet om att den utdelning av medel ur de tidigare löntagarfonderna som planerades av regeringspartierna och Ny demokrati skulle avbrytas och att medlen skulle kvarstanna i pensionssystemet med visst undantag. Överenskommelsen ingick enligt reservationen som en del i en uppgörelse som syftade till att långsiktigt och bestående förstärka de offentliga finanserna i allmänhet och pensionssystemet i synnerhet. Yrkanden i propositionen och motioner m.m. I propositionen föreslås att det i stiftelselagen skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Ändring eller upphävande av föreskrifterna skall således kunna göras utan styrelsens eller förvaltarens ansökan eller samtycke. Några särskilda materiella förutsättningar för ändring eller upphävande föreslås inte. De frågor som omfattas av förslaget är de som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen, dvs. om placering av stiftelsens förmögenhet, om stiftelsens förvaltning, om utseende och sammansättning av styrelsen, om styrelsens beslutförhet, om arvoden, räkenskaper, revision och rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Föreskrifter om stiftelsens ändamål omfattas inte av förslaget. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . I partimotioner från Moderata samlingspartiet och liberalerna, i två enskilda folkpartimotioner samt i motioner från de gröna och yrkas avslag på förslaget. I en kommittémotion från föreslås att bestämmelsen med avslag på propositionen ges en annan utformning. I motionen från de gröna begärs att regeringen skall återkomma med ett nytt förslag. I c- och kd-motionerna begärs tillkännagivanden till regeringen om andra åtgärder för att påverka sammansättningen av styrelserna i forskningsstiftelserna. I motion L4 av m.fl. (m) anförs att förslagets effekter i praktiken innebär en sådan förmögenhetsöverföring av stiftelsemedlen att egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen inte upprätthålls och att förslaget därför måste anses vara oförenligt med svensk grundlag och . Motionärerna påpekar särskilt att regeringen i budgetpropositionen ansett dels att en stor del av en besparing inom områdena Skolutveckling och Forskning inom skolväsendet skall kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna, dels att genom förslaget möjligheterna ökas till samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser, främst inom forskningens område. Vissa ändamål inom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden borde enligt regeringen kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel, och de resurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanenta forskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna. Motionärerna åberopar vidare den av tillämpade proportionalitetsprincipen och anser att det tvångsvisa förfogande som regeringen eftersträvar inte stämmer överens med denna princip. Motionärerna anför slutligen att förslaget bryter mot grundläggande stiftelserättsliga principer. De yrkar således avslag på propositionen. I motion L2 av m.fl. (fp) hänvisas till Lagrådets yttrande. Motionärerna anser att det förhållandet att Lagrådet inte vill motsätta sig att lagförslaget genomförs inte innebär att Lagrådet inte hyser betänkligheter över förslaget. Enligt motionärernas uppfattning är Lagrådets invändning, att skillnader kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser på grund av att statliga stiftelser kommer att vara mindre självständiga, tillräckligt stark för att avslå regeringens förslag. Motionärerna kritiserar särskilt att förslaget ger möjlighet för regeringen att utse en majoritet av styrelseledamöterna och att ändra placeringen av stiftelsens förmögenhet och förvaltningen. Särskilt mot bakgrund av att regeringen inte ens försöker dölja att lagändringen endast tillkommer för att den skall få makt över forskningsstiftelsernas pengar är risken för kringgående av stiftelsernas ändamålsbestämmelse enligt motionärerna uppenbar. De yrkar således avslag på propositionen. - I motionerna L1 av m.fl. (fp) och L211 av (), vari också yrkas avslag på propositionen, betonas den nuvarande ordningens betydelse för och . I motion L5 av m.fl. (kd) framhålls att det är ett principbrott i synen på stiftelseformen att ge regeringen möjlighet att utan styrelsens eller förvaltarens samtycke förändra föreskrifter i stiftelseförordnandet i vissa frågor, och motionärerna anser det orimligt. Motionärerna yrkar således avslag på propositionen (yrkande 1). I motion L6 av m.fl. (c) anförs att förändringar i stiftelselagen av det slag som regeringen föreslår är olämpliga med hänsyn till vikten av tilltro till stiftelseinstitutet. Motionärerna accepterar inte regeringens förslag som de anser vara för långtgående. De anser dock att styrelsernas sammansättning bör kunna bestämmas på annat sätt än genom att styrelserna förnyar sig själva, och de föreslår en förändring i stiftelselagen som ger regeringen rätt att utse en minoritet - högst en tredjedel - av ledamöterna (yrkande 2). Uttalanden i forsknings- och budgetpropositionerna I proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle finns ett särskilt avsnitt Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel. I forskningspropositionen anmärks att, vid besluten att inrätta stiftelserna, bemyndigade den dåvarande regeringen att bilda högskolestiftelserna i enlighet med vissa riktlinjer, och att även i fråga om vissa av de övriga stiftelserna uttalanden gjordes om styrelsesammansättningen. Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen i forskningspropositionen att vid de ändringar av stiftelseförordnandena för de stiftelser som inrättades med löntagarfondsmedel som regeringen anser bör komma till stånd, riktlinjen skall vara att regeringen skall utse och entlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelser. I fråga om högskolestiftelserna anser regeringen dock att lärare och studenter skall ha rätt att vara representerade. Regeringen uttalar i forskningspropositionen vidare. - - - Att regeringen utser ledamöterna främjar också den samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser på främst forskningens område vilken är av synnerlig vikt för att de samlade statliga insatserna skall ge så stort utbyte som möjligt. Enligt regeringens bedömning främjas den nämnda samordningen i sådan utsträckning att resurser kan frigöras inom ramen för statens budget för angelägna nysatsningar eller för förstärkning av budgeten. I budgetpropositionen för redogör regeringen närmare för sina överväganden i detta avseende. I årets budgetproposition (prop. 1996/97:1) berör regeringen inom utgiftsområde 16 frågan om de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Regeringen anger inom anslaget för Skolutveckling (anslag A 2) att av statsfinansiella skäl en besparing bör göras under anslaget om och att en stor del av besparingen bedöms kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Även under anslaget Forskning inom skolväsendet (anslag A 3) anger regeringen att av statsfinansiella skäl en besparing om måste tas ut på forskningsanslag och att regeringen bedömer att en stor del av besparingen skall kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Även i avsnittet Forskning vid mindre och medelstora högskolor (avsnitt 5.5.3) hänvisas till löntagarfondsstiftelserna och regeringens förslag beträffande dem i forskningspropositionen och i den nu behandlade propositionen om ändring i stiftelselagen. Enligt regeringens bedömning bör en möjlighet för regeringen att utse ledamöterna i stiftelsernas styrelser öka möjligheterna till samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser främst inom forskningens område, och detta bör i sin tur innebära att resurser kan frigöras inom ramen för statens budget för vissa nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamål inom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden, t.ex. särskilda insatser inom forskarutbildning och internationalisering, kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel; de resurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanenta forskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna. Bestämmelser i regeringsformen och i Varje medborgares egendom är enligt 2 kap. 18 § regeringsformen tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som i dessa fall tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med tillägg gäller som lag i (SFS 1994:1219). Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Detta föreskrivs nu i 2 kap. 23 § regeringsformen, men naturligtvis har redan tidigare gällt ett generellt krav att den svenska lagstiftaren inte skall stifta lag som strider mot någon av våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Artikel 1 i första tilläggsprotokoll har i svensk översättning följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Uttrycket "respekt för sin egendom" motsvarar de engelska och franska originalens uttryck "peaceful enjoyment of his possessions" resp. "respect de ses biens". Uttalanden i förarbetena till ändring i regeringsformen m.m. 1993/94:117 uttalades att det - för ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste finnas i den enskildes rätt till sin egendom - skall krävas att inskränkningarna skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får dock göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I författningskommentaren till ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen anges beträffande angelägna allmänna intressen följande (prop. s. 48). Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt . De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande. Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen framhöll utskottet (se bet. 1993/94:KU24 s. 29) att det slutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Uttrycket "annat sådant förfogande" fanns redan i bestämmelsens tidigare lydelse. Innebörden av uttrycket har varit omstridd och enligt härskande mening omfattar regeln endast överföringar av egendom av olika slag, inte inskränkningar i rätten att råda över egendom (se artikel av i Aktuell debatt, 1994). Stor enighet råder (i Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996) om att "annat sådant förfogande" innefattar andra tvångsavhändelser (än expropriation) av äganderätt eller motsvarande rätt med ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt. Även immateriella rättigheter omfattas av skyddet. Konventionen behandlar uttryckligen bara förutsättningarna för ingrepp mot den enskildes egendom. Frågan om den enskilde kompenseras för ingreppet har dock väsentlig betydelse för bedömningen av om ett ingrepp är proportionerligt till det intresse som motiverar ingreppet. En del rättspraxis föreligger beträffande denna avvägning. ståndpunkt har karakteriserats så att man anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset. I sin dom i fallet och gjorde domstolen analysen att artikeln "innehåller tre separata normer". Den första, som har kommit till uttryck i första meningen i första stycket, är av allmän natur och ger uttryck för principen om respekt för äganderätten. Den andra regeln, som återfinns i den andra meningen i första stycket, gäller egendomsberövande, och detta görs till föremål för vissa villkor. Den tredje regeln, som anges i andra stycket, erkänner att de fördragsslutande staterna har rätt att bland annat kontrollera användningen av egendom i enlighet med det allmänna intresset. Domstolen uttalade också att den måste ta ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. De tre reglerna är emellertid inte "separata" i den meningen att de inte har något samband med varandra. De andra och tredje reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och måste därför tolkas i ljuset av den allmänna principen som är angiven i den första regeln. När det gäller kravet på att egendomsberövande skall ske i det allmännas intresse är det i första hand de nationella organen - regering, parlament osv. - som har att göra denna bedömning. De åtnjuter därvid en stor rörelsefrihet, och det är bara i uppenbara fall av missbruk eller felbedömning som de europeiska organen kan ingripa med stöd av artikel 1 (se , Mänskliga rättigheter, 1993). Den europeiska domstolen har i fallet m.fl. uttryckt saken på följande sätt. På grund av sin direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov är de nationella myndigheterna i princip mera lämpade än den internationelle domaren att värdera vad som är "i det allmännas intresse". I det skyddssystem som har tillskapats av konventionen ankommer det därför på de nationella myndigheterna att göra den första bedömningen både av förekomsten av ett problem av allmänt intresse som kräver åtgärder innefattande berövande av egendom och av det handlande som krävs för att komma till rätta med problemet . Här, liksom på andra områden som omfattas av konventionens garantier, åtnjuter de nationella myndigheterna således en viss rörelsefrihet ("of appreciation"). Dessutom är begreppet "det allmännas intresse" extensivt till sin natur. Framför allt måste, som kommissionen påpekade, beslutet att utfärda lagar om expropriation av egendom i allmänhet inbegripa hänsynstagande till politiska, ekonomiska och sociala frågor beträffande vilka åsikterna i ett demokratiskt samhälle rimligen kan vara mycket olika. Domstolen, som finner det naturligt att den rörelsefrihet som lagstiftaren åtnjuter vid genomförandet av social och ekonomisk politik bör vara vidsträckt, skall respektera lagstiftarens bedömning om vad som är "i det allmännas intresse" såvida inte denna bedömning uppenbarligen är utan rimlig grund. Med andra ord, fastän domstolen inte kan ersätta de nationella myndigheternas bedömning med sin egen bedömning, måste den pröva de kritiserade åtgärderna med stöd av artikel 1 i första protokollet och därvid studera de faktiska förhållanden som utgjorde bakgrunden till de nationella myndigheternas handlande. Kravet på laglighet ("under de förutsättningar som anges i lag") innebär inte bara att det skall finnas ett stöd för egendomsberövandet i nationell lag. Det ställs också vissa krav på den nationella lagen: den skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart, och den skall ha ett sådant innehåll att den tillfredsställer rimliga rättssäkerhetskrav (, a.a.). Regeringens bedömning av frågan om äganderättsskyddet Regeringen anför i sin redovisning av skälen till sitt förslag i fråga om möjligheten att ge de föreslagna bestämmelserna giltighet för stiftelser som har tillkommit bl.a följande (prop. s. 50). En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att "avstå" egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den tillkomna grundlagsregeln måste här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar också promemorians uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig och skillnaden blir än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Skillnaden visar sig inte minst genom att det är svårt att tänka sig något fall där en stiftelse skulle kunna lida en ekonomisk förlust genom ett permutationsbeslut enligt den föreslagna regeln. Regeringen delar inte heller den uppfattning som stiftelserna framfört i remissvar att förslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Av betydelse vid den bedömningen är enligt regeringen de begränsningar som ligger inbyggda i själva lagförslaget, särskilt med de modifieringar i förhållande till promemorieförslaget som regeringen föreslår. Vidare hänvisar regeringen till att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser i inte obetydlig utsträckning begränsar regeringens handlingsfrihet. Regeringen anser inte att det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering gör det befogat att tala om en "" för staten och att den inte heller kan påverka bedömningen av förslagets grundlagsenlighet. Regeringen anser att frågan om ett lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt bör avgöras utifrån en helhetsbedömning, där en grundläggande utgångspunkt visserligen är att stiftelsen behåller äganderätten till egendomen, men där även andra omständigheter skall kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående ingreppet är.