yttr · GK05KU3Y · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda tillfälle att avge yttrande över propositionen 1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting jämte de motioner som kunde komma att väckas med anledning av propositionen, i de delar som berör utskottets beredningsområde. behandlar i yttrandet dels de konstitutionella och kommunalrättsliga aspekterna på det aktuella lagförslaget, dels de motions-yrkanden som har samband med dessa. Regeringen föreslår i propositionen att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gäller för , skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Förslaget har aviserats i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150 avsnitt 7.3.2). Enligt denna proposition skulle regeringen senare, under förutsättning av Lagrådets tillstyrkande, lämna förslag till lagstiftning med det innehåll som redovisats i vårpropositionen. Lagrådet har godtagit det framlagda lagförslaget från konstitutionella synpunkter. Förslaget med de justeringar som föranletts av Lagrådets synpunkter på lagtexten återfinns i det nu aktuella förslaget i proposition 1995/96:213. Som skäl för regeringens förslag anges bl.a. följande. Det utgiftstak för de offentliga utgifterna som införs 1997 och som fattade beslut om (prop. 1995/96:150, bet. FiU10) måste enligt propositionen ges en annan innebörd för kommuner och landsting än för staten, eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn bör enligt regeringens uppfattning i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner i kombination med det lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avser att föreslå torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Det nya bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, som infördes och som bl.a. innebär att inkomster omfördelas mellan enskilda kommuner respektive landsting, kan enligt propositionen komma att skapa ett incitament att höja skattesatsen i vissa kommuner och landsting. Det nu aktuella förslaget syftar till att motverka fortsatta skattehöjningar och att förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna. Särskilda införanderegler tillämpas för att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna. För de kommuner (, och ), vilkas skattekraft för översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet, gäller särskilda införanderegler som innebär krav på en snabbare anpassning. Dessa kommuner, som enligt propositionen av detta skäl kan behöva höja skatten , föreslås undantas från de i det föregående beskrivna åtgärderna vid skattehöjning. Det generella statsbidraget till dessa kommuner kommer inte att reduceras, om de beslutar höja skattesatsen och 1998. Ett annat undantag från minskningen av statsbidrag föreslås i de fall där skattesatsen ändras till följd av att uppgifter fördelats om mellan kommuner och landsting. Den kommun som på detta sätt tar över uppgifter får höja sin skattesats i samma mån som den kommun som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Minskningen av statsbidraget enligt det redovisade förslaget skall göras i samband med att skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek. Förslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga samfälligheter. Förslaget kan enligt Lagrådet ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som har gällt . I tidigare yttranden över förslag till kommunalt skattestopp har Lagrådet bl.a. framhållit att ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det var frågan om måste användas med stor urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev enligt Lagrådets mening åtgärderna från konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid inte kunna finna att de föreslagna inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som var acceptabelt från konstitutionell synpunkt. Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts anser Lagrådet i det nu aktuella yttrandet att lagförslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Det är enligt Lagrådet angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blir föremål för en grundlig analys. Lagrådet konstaterar att en sådan analys f.n. utförs av en särskild parlamentarisk kommitté (Dir. 1995:111) och att kommittén har möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga. Tre motioner har väckts med anledningen av propositionen. I motion 1995/96:Fi106 av m.fl. (m) hemställs att begär förslag om åtgärder som stimulerar till skattesänkningar i de kommuner och landsting, som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som har hög utdebitering, i enlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionärerna finns det en risk för att kommuner med hög kommunalskatt och som vinner på det nya systemet kommer att använda de nya resurserna för konsumtion i stället för skatteminskningar. Enligt motionärerna bör därför regeringen återkomma till med ett förslag som ger de berörda kommunerna ett tydligt incitament att sänka sin skatt. Konstruktionen kan enligt motionärerna vara att kommuner och landsting som får ökade resurser och har hög kommunalskatt inte erhåller resurstillskottet, om de inte sänker kommunalskatten med motsvarande belopp. Ett sådant förslag skulle ge trovärdighet åt målet att det nya utjämningssystemet också skall bidra till att sänka de alltför höga kommunala utdebiteringarna i många kommuner och landsting. I motion 1995/96:Fi107 av m.fl. (v) hemställs att avslår propositionens förslag. Enligt motionärerna strider förslaget mot den kommunala självstyrelsens principer. Kommun- och lanstingspolitikerna måste få ta ansvar även för sina egna verksamheter och sin egen skattepolitik. De är väl medvetna om behovet av återhållsamhet, men är kommunsektorns ekonomiska utrymme för begränsat för att de mål som ställs upp av regering och riksdag skall kunna uppfyllas. Även ett utgiftstak strider mot principerna för den kommunala självstyrelsen enligt motionen. Utgiftstaket leder till en samhällsekonomiskt omotiverad försämring av välfärdens kärnverksamheter. I motion 1995/96:Fi108 av m.fl. (mp) hemställs att avslår propositionen i sin helhet. Förslaget innebär enligt motionärerna i praktiken ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande. Sådana ingrepp som de föreslagna bör enligt motionen ses som en yttersta nödfalls-åtgärd om det föreligger reella hot mot att kommunerna genom okontrollerade skattehöjningar riskerar att allvarligt skada den totala samhällsekonomin. Några sådana hot föreligger inte enligt motionärerna. Införandet av nya skatterestriktioner på kommunerna riskerar att leda till en rutin som urgröper det kommunala självbestämmandet. Den föreslagna bestraffningen av kommuner som höjer skatten är enligt motionen inte nödvändig med hänsyn till den allmänna återhållsamheten som finns hos kommunpolitikerna. För vissa kommuner och landsting som drabbas av stora inkomstminskningar till följd av skatteutjämningsreformen och som dessutom kan ha en dålig ekonomi i utgångsläget samt andra med allmänt dålig ekonomi kan skattehöjningar framstå som det minst dåliga alternativet. Dessa borde enligt motionen också undantas från den föreslagna statsbidragsminskningen. Åtgärder mot kommunala skattehöjningar m.m. begränsades i lag rätten för landsting, kommuner, församlingar och kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget (SFS 1990:608, 1992:672). Som skäl för denna ordning angavs kompletteringsproposition att en fortsatt utveckling mot högre kommunalskatter skulle äventyra de effekter som skattereformen syftade till. Tillfälliga åtgärder för att förhindra kommunala skattehöjningar borde enligt propositionen också kunna övervägas som ett led i en allmän åtstramning. Skillnaderna i utdebitering borde enligt regeringen också minska. Stoppet kom att gälla 1991 och 1992. kompletteringsproposition föreslogs att skattestoppet skulle förlängas till att gälla även för . I båda fallen remitterades förslaget till Lagrådet. 1990 anförde Lagrådet i sitt yttrande över förslaget bl.a. att en ettårig begränsning i rätten att ta ut skatt inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt kunde accepteras. 1992 ansåg sig Lagrådet kunna godta den föreslagna förlängningen med . Det kommunala skattestoppet upphörde med utgången av 1993. tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar, nämligen att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation (prop. 1993/94:150, bet. 1994/95:FiU19). beslutade om införande av ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting från . Förslaget hade utformats på grundval av det beslut fattat med anledning av ett motsvarande förslag (prop. 1994/95:150, bet. ställde sig bakom de grundläggande principerna i förslaget men önskade en annan lagteknisk lösning. Regeringen borde därför återkomma med ett nytt förslag. Ett sådant lades fram och antogs av (prop. 1995/96:64. bet. Det nya systemet innebär att skillnaderna i skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. I förhållande till tidigare system medför det nya systemet både ökningar och minskningar för enskilda kommuner och landsting. tillämpas särskilda införanderegler för att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna. För tre kommuner, , och , där skattekraften för översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget, gäller särskilda införanderegler innebärande krav på en snabbare anpassning. Minskade bidragsinkomster kan enligt den här aktuella propositionen skapa incitament att höja skatten i vissa kommuner och landsting, även om införandereglerna övergångsvis dämpar bidragsförändringarna. Som ett led i åtgärderna att komma till rätta med problem i landets ekonomi har antagit ett program för sanering av de offentliga finanserna. I detta sammanhang har regeringen bl.a. uttalat att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Mot denna bakgrund har , med anledning av förslag kompletteringsproposition och vårproposition, beslutat om införande av ett s.k. tak för de offentliga utgifterna (prop. 1995/96:150, bet. och har träffat en överenskommelse med regeringen med innebörd att de båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting . Regeringen har i detta sammanhang klargjort att den avser att föreslå åtgärder i form av innehållna statsbidrag för kommuner och landsting som ändå höjer skatten. Regeringen har åtagit sig att föreslå att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar skatteunderlaget och utgiftstrycket i kommuner och landsting, dock inte effekterna av programmet för att sanera statsfinanserna. KU:s ställningstaganden i frågor om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten m.m. har i yttranden till finansutskottet uttalat sig principiellt i frågor som gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten samt utformningen av ett tak för de offentliga utgifterna. Utskottet behandlade i ett yttrande till finansutskottet (1989/90:KU9y) frågan om en begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett skattestopp . Utskottet framhöll att det konstitutionella utrymmet för ett kommunalt skattetak var begränsat. Vid en samlad bedömning av syftena med förslaget och regeringens bedömning av det ekonomiska läget kunde utskottet dock från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Representanterna för , kommunisterna och ansåg att förslaget borde avslås med motiveringen att det innebar ett icke acceptabelt ingrepp i den kommunala beskattningsrätten och att det inte var förenligt med regeringsformen. yttrade sig till finansutskottet över kompletteringspropositionens (prop. 1994/95:150) förslag om bl.a. utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting (1994/95:KU6y). Tekniken i det då aktuella förslaget var att kommuner och landsting som låg över den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare skulle få ett avdrag från skatteinkomsterna medan kommuner och landsting som hade en beskattningsbar inkomst under genomsnittet skulle få ett tillägg på skatteinkomsterna. I yttrandet gjordes en utförlig genomgång av regeringsformens bestämmelser om kommunalt självbestämmande och utvecklingen av praxis inom den kommunala beskattningsrätten . Utskottet anförde bl.a. följande: Bestämmelsen i 1 kap. 7 § (regeringsformen) bör enligt utskottets mening tolkas så att den dels ger kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen när det gäller begreppet "skötseln av sina uppgifter" kan då ses som riktad i första hand till kommunerna och mindre mot staten. Vad som närmast skall anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens principstadgande får närmare bestämmas genom lagstiftning. Utvecklingen av denna konstitutionella praxis har varit tydlig. Lagrådet, som hade yttrat sig över regeringsförslaget på finansutskottes begäran, hade anfört att uttagandet av skatt i kommuner och landsting som skulle få vidkännas avdrag från sina skatteinkomster skulle strida mot regeringsformens bestämmelser (1 kap. 7 § andra stycket) om ändamålet med den kommunala beskattningen. På denna grund avstyrktes förslaget. Syftet med lagförslaget kunde enligt Lagrådet tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag. Enligt KU:s mening fanns det flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning än den Lagrådet gjort. Utskottet förordade en teknik enligt vilken avdrag och tillägg omvandlades till en avgift resp. ett statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning var enligt utskottet klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Representanterna för (m) och (fp) anmälde avvikande mening och förordade avslag på regeringsförslaget med hänvisning till Lagrådets yttrande. I ett särskilt yttrande anförde representanterna för att det i sak var angeläget att en utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting kom till stånd. yttrade sig till finansutskottet över den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) avseende bl.a. propositionens förslag till utformning av ett utgiftstak för den offentliga sektorn och uttalanden om kommande förslag på det kommunala området jämte motioner (1995/96:KU10y). Med anledning av aviserade förslag i den nämnda propositionen, varav ett avsåg sakfrågan i den nu aktuella propositionen (prop. 1995/96:213), anförde utskottet att det inte fanns skäl att ta ställning till förslagen innan ett utformat förslag förelåg. Två partier, (v) och (mp), anmälde avvikande mening och anförde att de aviserade förslagen stred mot principerna för den kommunala självstyrelsen. I samma yttrande gjorde utskottet ett uttalande med anledning av ett motionsyrkande (mot. 1995/96:Fi78, m). Enligt motionen skulle hos regeringen begära förslag om "ett grundlagsenligt statsbidragssystem" för kommunerna från . Utskottet anförde i denna del att kravet i motionen byggde på den felaktiga föreställningen att det statsbidragssystem som infördes skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövades grundligt i samband med införandet av det nya systemet . Förslaget hade utformats med ledning av KU:s yttrande över ett tidigare förslag (bet. 1994/95:KU6y). Lagrådet hade inte haft några invändningar mot förslaget från konstitutionell synpunkt. 1995/96:FiU5) hade framhållit att allt tvivel om utjämningssystemets grundlagsenlighet hade kunnat skingras. Från konstitutionella utgångspunkter behövdes således enligt KU:s mening ingen omprövning av statsbidragssystemet. Representanterna för Moderata samlingspartiet anmälde i denna del avvikande mening och anförde att det nya statsbidragssystemets överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen var diskutabel. Utskottet konstaterar inledningsvis att det nu aktuella förslaget till lagstiftning om minskning i särskilda fall av statsbidraget till kommuner och lansting under de två följande åren har samband med såväl det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft som det utgiftstak för de offentliga finanserna som införs 1997. Utskottet har tidigare konstaterat att bidrags- och utjämningssystemet bl.a. till följd av de synpunkter KU lämnade på ett tidigare förslag fått en tillfredsställande utformning från konstitutionell synpunkt. Det nu föreliggande förslaget syftar till att motverka sådana skattehöjningar som kan uppkomma som en konsekvens av bidrags- och utjämningssystemets verkningar. De åtgärder som föreslås bidrar därmed till att uppfylla intentionerna i fråga om utgiftstaket och därmed till samhällsekonomisk balans på . Från konstitutionell synpunkt delar utskottet Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget kan ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt . Utskottet erinrar i detta sammanhang om sitt uttalande enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning kunde från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Lagrådet har med beaktande av sina tidigare ställningstaganden uttalat att det aktuella förslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. instämmer i denna bedömning. Utskottets bedömning vilar på aktuella tolkningar och konstitutionell praxis i fråga om vad som är förenligt med den kommunala självstyrelsen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att det är viktigt att den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen blir föremål för en grundlig analys. Utskottet konstaterar att detta sker inom en särskild parlamentarisk kommitté som kommer att avsluta sitt arbete. Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrks propositionens förslag och avstyrks motionerna Fi107 och Fi108. Utskottet har vid sin genomgång av lagtexten funnit en oklarhet som bör rättas till. Det gäller texten i tredje stycket, enligt vilken bestämmelserna i första stycket inte gäller den del av höjningen som motsvaras av en sänkning av skattesatsen hos de kommuner eller landsting som lämnar ifrån sig uppgifter. Enligt utskottets mening är det en brist att det inte av lagtexten framgår att den kommun eller det landsting som överlämnar en uppgift till en annan skall sänka sin skatt i en omfattning som (minst) svarar mot storleken på de kostnader som försvinner genom omfördelningen. I motionen Fi106 (m) begärs förslag om åtgärder som stimulerar skattesänkningar i de kommuner och landsting som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som har en hög utdebitering. Utskottet, som i och för sig inte ser några konstitutionella hinder för en sådan konstruktion, avstår från att yttra sig över den sakfråga som aktualiseras i motionen. Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting