sou · GKB3184 · 1997-01-01 00:00:00 — Det beror på att frågan om påverkan från användning av de alternativa drivmedlen i sin "rena" form tagit mycket tid och resurser i anspråk. För blandningar av drivmedel saknas även data i mycket större utsträckning än för drift med drivmedlen i sin rena form. Jag har dock ansett mig kunna dra vissa slutsatser om lågin- blandning av RME eller etanol i dieselolja. Vad gäller låginblandning av alkoholer eller etrar, så kallade oxygenater, i bensin är underlaget något bättre. Här finns i det befintliga miljöklassningssystemet för bensin (MK 2) krav på högsta tillåtna syrehalt (max ) och därmed maximalt tillåten inblandning. Denna gräns är satt för att inblandning skall kunna ske utan att motorerna behöver ställas om och utan att de reglerade emissionerna ökar. Jag har inte ansett mig ha anledning att föreslå någon förändring av dessa krav. Låginblandning av främst etrar i bensin anser jag som ett bra alternativ för en större introduktion av biobaserade alternativa drivmedel. Inte minst gäller detta den inledande fasen av en introduktion. har etrarna egenskaper som också förbättrar drivmedlets emissioner och dess påverkan på miljö och hälsa. Vad gäller lågiblandning av RME i dieselolja finns data som indikerar att emissionerna, med undantag för en marginell ökning av NOx, förblir tämligen opåverkade. Det finns även data, dock ännu i begränsad omfattning, som visar att inte heller inblandning av etanol i dieselolja påverkar emissionsbilden negativt. Även låginblandning av RME och etanol i dieselolja anser jag som ett bra alternativ för introduktion av biobaserade alternativa drivmedel. Vid inblandning av RME i dieselolja av miljöklass 1 eller etanol i dieselolja av miljöklass 1 förändras dock blandningen kokpunktsintervall så att kvalitetskraven för miljöklass 1 dieselolja inte längre uppfylls. Blandningen klassas i stället som en dieselolja av miljöklass 3. Kokpunktsintervallet används för att definiera dieselolja. För RME och etanol torde kokpunktsintervallet ha mindre om ens någon betydelse. Det underlag som finns tillgängligt visar på att inblandning av RME respektive etanol i dieselolja är möjlig utan att emissionerna väsentligt påverkas i jämförelse med dieselolja av miljöklass 1. Jag anser därför att blandningar RME och etanol i dieselolja, vad gäller kokpunktsintervallet bör bedömas utgående från de enskilda blandningskomponenterna och inte bland- ningen som helhet. Beträffande etanolinblandning anser jag dock att tillgängliga data och bedömningar måste byggas under med ytterligare försökskörningar, avgasanalyser och utvärderingar innan slutlig ställning kan tas i frågan. För att jämföra de alternativa drivmedlen med dieselolja och bensin, samt även inbördes, krävs en metod, utgående från representativa emissionsdata m.m. Under arbetets gång har det framgått att det med tillgängliga data inte alltid går att på ett helt rättvisande sätt jämföra olika drivmedel. Inte heller har det funnits en vedertagen metod för jämförelse. Jag har därför på olika sätt låtit genomföra arbeten i syfte att förbättra kunskapsunderlaget samt även påbörja utvecklingen av en metod för jämförelse av drivmedlens påverkan på klimat, hälsa och miljö m.m. De arbeten med dessa frågor som jag tidigare redovisat, värderings- matris för drivmedel, provmetoder och emissioner vid drift med alternativa drivmedel bör enligt min uppfattning tillsammans med underlag och kunskaper i frågan på bland annat , Kommunikationsforskningsberedningen och kunna utvecklas till en bra metod för värdering av drivmedel. Detta förutsätter dock att tid och resurser avsätts för ett sådant arbete. Mot bakgrund av vägtrafikens relativt stora påverka på klimat, miljö och hälsa anser jag det mycket viktigt att så sker. I avvaktan på att ett sådant arbete kan påbörjas bör lämplig myndighet, förslagsvis KFB, åläggas att kontinuer- ligt uppdatera matriserna med nya data i den takt och omfattning sådana kommer fram. måste även den metod som jag ovan redogjort för anpassas och utvecklas för blandningar av drivmedel. Om så sker kan därefter i stort sett varje befintlig eller ny blandning, efter att de prov och tester som krävs för att ta fram relevanta data genomförts, bedömas ur klimat, miljö och hälsosynpunkt m.m. Utgånde från denna bedömning kan därefter den aktuella blandningen inplaceras i lämplig miljöklass. Här krävs dock att de blandningar som skall undersökas och bedömas har klart definierats genom t.ex. svensk standard och kvalitetskrav bundna till miljöklassningen. Att införa miljöklassning av alternativa drivmedel är ett sätt att styra mot de av uppsatta miljömålen. För att ytterligare förbättra den styrande effekten kan till klassningen kopplas ekonomiska styrmedel. Som redan påpekats finns det ett ekonomiskt styrmedel för emissioner av CO 2 och därmed påverkan på klimatet, CO 2–skatten. CO2–skatten är relaterad till kolinnehållet i drivmedel och övriga bränslen. Jag anser det rimligt att CO 2-skatten får utgör styrmedel för att minska CO 2–emissionerna även från förbränning av alternativa drivmedel. De biobaserade drivmedlens CO 2–emissioner ingår dock i den totala CO 2–balansen och utgör inget nettotillskott till denna. De bör därför befrias från CO2–skatten. Dagens nivå på CO 2–skatten ger enligt min mening inte den styrande effekt som skulle önskas eller som kan anses motsvara de externa kostnader som CO 2–emissionerna ger upphov till. Storleken på CO 2–skatten bör därför övervägas. Om den av i delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), föreslagna höjningen av CO 2–skatten ( per liter och år mellan 1998 moch 2020) genomförs kommer den styrande effekten att påtagligt förbättras. Av den sammanställning av producerade drivmedel som jag låtit utföra framgår att ett livcykelperspektiv bör anläggas för drivmedel då det gäller CO2–emissioner från biobaserade drivmedel. För övriga emissioner samt CO 2–emissionerna från fossila drivmedel står för- bränningsfasen i fordonsmotor för den helt dominerande delen () av, de reglerade samt i viss utsträckning även de icke reglerade, emissionerna. För att inte de biobaserade drivmedlen sett i ett livsckelperspektiv skall bidra till nettotillskottet av CO 2 och därmed klimatpåverkan måste de i stor omfattning produceras med insats av biobaserad energi. Jag anser att frågan i första hand bör lösas genom att storleken på CO2–skatten höjs till en nivå med tillräckligt styrande effekt. Det vill säga så att det blir ekonomiskt fördelaktigt att välja biobaserad energi framför fossil energi för produktion av biobaserade drivmedel. I avvaktan på att så kan ske anser jag att bör införa ett frivilligt miljöklassningssystem för biobaserade drivmedel. Systemet bör ta fasta enbart på CO 2–frågan. Andra vägar för att påverka insatsen av energi i produktionsleden har visat sig vara komplicerade och kräver med största sannolikhet ett gemensamt införande inom ramen för EU. En frivillig miljömärkning kan även tillämpas av importörer av biobaserade drivmedel. Risken för att producenter och importörer av biobaserade drivmedel i skall underlåta att tillverka sina produkter på ett miljöriktigt och hållbart sätt bedömer jag som liten. De ekonomiska styrmedel som finns för dieselolja och bensin har utformats så att de kompenserar för den merkostnad som uppstår för att producera de bättre klasserna i jämförelse med de sämre. Jag anser att det vore bättre att i stället belasta varje drivmedel med de samhällsekonomiska kostnader som de ger upphov till genom påverkan från emissioner. Detta kräver dock att man dels har en skatt som är tillräckligt stor för att täcka de sämsta drivmedlens miljökostnader samt att man har bestämt hur stor del av drivmedelsskatten som är att hänföra till dessa kostnader. Vidare krävs att man kan kvantifiera de samhälls- ekonomiska kostnader som drivmedlen ger upphov till genom påverkan på klimat, miljö och hälsa. kan man inte säkert göra en sådan kvantifiering. Förslag till en sådan ny form av beskattning av drivmedel bör tas fram av lämplig myndighet alternativt en för frågan tillsatt Det är viktigt att man då tittar på samtliga aktuella drivmedel och att ett förslag till beskattning blir generellt tillämpbart och inte inriktat mot bara en eller flera drivmedel eller drivmedelsgrupper. Arbetet bör så långt möjligt samordnas med motsvarande arbete för ett nytt miljöklassningssystem för samtliga drivmedel. Skall flera av de av uppsatta nationella målen samt även vissa av de internationella åtganden kunna uppnås krävs enligt min uppfattning en relativt omfattande introduktion av alternativa drivmedel. För att så skall kunna ske krävs att de kan konkurrera med dieselolja och bensin ute i konsumentledet. De av mig studerade alternativa drivmedlen är oftast betydligt dyrare att tillverka än dieselolja och bensin. För att de skall kunna konkurera i konsumentledet krävs därmed att de kompenseras för sina merkostnader. Enligt min bedömning krävs för de biobaserade drivmedlen i miljöklass A och B inledningsvis en hel befrielse från såväl CO De fossila gaserna bör belastas med full CO medan energiskatten bör nedsättas . För de vätske- formiga fossila alternativa drivmedlen finns, mot bakgrund av den av mig föreslagna miljöklassningen, ingen anledning till nedsättning av drivmedelsskatten. Även vid inblandning av RME och biobaserad etanol i dieselolja samt biobaserad etanol, metanol, ETBE och MTBE i bensin bör skattebefrielsen (för etrarna avser detta den del som kommer från biobaserad alkohol) gälla. Här tillkommer dock vissa problem avseende blandningen som helhet till vilka jag återkommer nedan. Storleken på nedsättningen av energiskatten relateras till merkost- naden för produktion och distribution i jämförelse med dieselolja och bensin. Det är viktigt att kontinuerligt följa utvecklingen av kostnads- bilden för de alternativa drivmedlen och vid behov justera nivån på nedsättningen så att den verkligen motsvarar den då aktuella merkost- naden. Utgående från dagens kunskaper på området är det min bedömning att den ovan föreslagna nedsättningen av energiskatten bör vara aktuell under de kommande två till tre åren bör omprövning av skattenedsättningens storlek ske ungefär vart annat år. Jag anser vidare att den skillnad som finns mellan de alternati- va och de konventionella drivmedlen vad gäller kostnad för produktion och distribution kommer att i stort sett helt försvinna. Min uppfattning är att så kommer att ske på en tidshorisont av 20–. I och med medlemskapet i EU kan inte, utöver vad som redan gjorts, ensidigt differentiera sina drivmedelskatter. Denna fråga regleras i bland annat det så kallade mineraloljedirektivet. Jag anser att inom EU bör arbeta för att det fattas beslut om ett speciellt biodriv- medelsdirektiv, vilket ger oss rätt att differentiera skatten för biobasera- de drivmedel samt även underskrida nuvarande miniminivåer för drivmedelskatten. Alternativt bör sådana skrivningar tas in i mineralolje- direktivet. Vill vi redan nu införa differentierade skatter för de biobaserade alternativa drivmedlen kan detta ske genom tidsbegränsade dispenser med hänvisning till artikel 8.2d i mineraloljedirektivet, så kallade pilotprojekts undantag. Alternativt kan i vissa fall även medges undantag med stöd av artikel 8.4. Detta kräver dock rådsbeslut (enhälligt). För biogas finns ett sådant undantag. Detta ger rätt att befria biogas från drivmedelsskatt. Vill vi ändra på detta utan att ta ut skatt på samma nivå som för fossil metan (naturgas) kräver det ett nytt artikel 8.4-undantag. För naturgas och motorgas finns minimiskattesatser angivna för användning som drivmedel. Så länge vi inte underskrider dessa miniminivåer och bara har en skattesats för varje drivmedel står det oss fritt att själva avgöra nivån på skattesatserna. Vill vi underskrida miniminivån eller införa flera skattenivåer krävs att vi ansöker om ett artikel 8.4-undantag. Jag anser att bör använda sig av pilotprojektsundantag för att nedsätta såväl CO2–skatten som energiskatten för de biobaserade alternativa drivmedelen. För biogas kan tillsvidare det befintliga artikel 8.4-undantaget tillämpas. För naturgas och motorgas kan ensidigt förändra nivån på energiskatten så länge EU:s miniminivå för dessa skatter inte underskrids. Dock kan bara en skattenivå då tillämpas. Vill t.ex. införa kvalitetskrav (lagen om drivmedel) för naturgas och motorgas på så sätt att det finns två skattenivåer, en för dem som uppfyller kvalitetskraven och en annan för dem som inte gör det, krävs 8.4-undantag. Vad som är att betrakta som pilotprojektsundantag avgörs av respektive land som tillämpar dem. KomKom har i sitt delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26) föreslagit en 15 procentig (räknat på energibas) introduktion av biodrivmedel . Kostnadsberäkningar på en introduktionsstrategi utgående från förslaget har gjorts av . Beräkningarna har visat att ett sådant scenario medför avsevärda samhällsekonomiska kostnader. förlängs minskar kostnaderna påtagligt. Min bedömning vad gäller omfattningen av den volym biobaserade drivmedel vilken kan bli aktuell är att den inte kommer att överskrida vad som rimligen kan betraktas som pilotprojekt. Jag utgår från att frågan om beskattningen av biodrivmedel avgjörs inom EU:s ram. Beträffande vad som kan betraktas som pilotprojekt bör man även beakta hur andra länder, tolkat begreppet pilotprojekt samt att EU (ALTERNER-programmet) uttalat ambitionen att av drivmedelsmarknaden bör ha ersatts med biodrivmedel. Pilotprojektsdispenserna bör enligt min uppfattning ges och på så sätt att storleken på skattenedsättningen omprövas ungefär vart annat år. Pilotprojektdispenser bör vidare tillämpas för att beskatta blandningar av RME i dieselolja och etanol i dieselolja utgående från de enskilda blandningskomponenternas egenskaper (miljöklassning) och inte blandningen som helhet. Dispenser för inblandning av RME kan enligt min uppfattning ges medan dispenser för inblandning av etanol tillsvidare bör ges på högst . Även för inblandning av metanol, etanol, MTBE och ETBE i bensin bör pilotprojektsdispenser tillämpas. Lagar och f örordningar I mitt uppdrag ingår enligt direktiven att föreslå förändringar i regelsys- temet för att uppnå en högre grad av enhetlighet och enkelhet. remissbehandlas förslag till miljöbalk. Enligt betänkandet föreslås att reglerna om miljöklassning av bensin, som finns som bilaga till lagen om kemiska produkter (LKP), förs över till bilavgaslagen. Då jag anser detta som mindre lämpligt förslår jag i stället att bestämmelserna i , liksom bestämmelserna rörandse miljöklassning av dieselolja och andra produkter i lagen om skatt på energi (LSE) förs över till en ny lag om bränslen, lagen om drivmedel. Lagen om drivmedel blir enligt mitt förslag en renodlad miljölag jämfört med vad som är fallet. Denna lag skall även omfatta de alternativa drivmedlen och miljöklassningen av dem. Bestämmelserna om beskattning av drivmedel skall även framgent finnas kvar i lagen om skatt på energi. I Lagen om drivmedel skall alternativa drivmedel definieras och de som miljöklassats skall uppräknas och indelas i en av de tre föreslagna klasserna, beroende på i första hand påverkan på klimat, miljö och hälsa men även arbetsmiljö och påverkan vid spill och katastrofutsläpp. I lagen om drivmedel skall också anges de kvalitetskrav som alternativa drivmedel måste uppfylla för att få anges som miljöklassade. Det är viktigt att såväl svensk standard som kvalitetskrav tas fram för de av mig studerade alternativa drivmedlen. Detta bör ske skyndsamt. Kvalitetskraven bör utgå från svensk standard för drivmedlen i fråga. Förslag till kvalitetskrav för de av mig studerade drivmedlen bör tas fram av i samarbete med allmänna standardise- ringsgruppen samt berörda myndigheter och branschföreträdare. Förordningen om motorbensin och bilavgaslagen Med dagens lagstiftning är det svårt, om ens möjligt, att förbjuda drivmedel som är sämre än dagens sämsta kvaliteér av bensin och dieselolja. De enda lagstadgade begränsningar som finns härvid är regleringen av halten av bensen och bly i bensin i förordningen om motorbensin, se kapitel 17. Detta anser jag vara ett missförhållande som bör rättas till. Förordningen om motorbensin bör därför göras om till en förordning om motordrivmedel och i den bör grundläggande krav för samtliga drivmedel till ottomotorer och kompressionsmotorer regleras. har till regeringen framlagt förslag beträffande en sådan ändring. Dagens system för certifiering av motorer och fordon gör att det inte heller går att förbjuda användningen av ett drivmedel i vissa motortyper eller fordon. Certifieringen sker med för ändamålet specificerad dieselolja eller bensin, beroende på motortyp. Därefter är det upp till användaren att, med beaktande av tillverkargarantier, använda det drivmedel han själv finner bäst. Inte heller går det att förbjuda användning av vissa drivmedel i äldre motorer eller fordon. Detta skulle i vissa fall kunna vara önskvärt, bland annat då det gäller användningen av alternativa drivmedel. På så sätt skulle t.ex. alkoholer och RME bara tillåtas i fordon som anpassats för dessa drivmedel, vilket i många fall skulle ha en ännu bättre inverkan på emissionsbilden samt även förslitning m.m. av motorerna. Jag anser att dagens system med certifiering av motorer/fordon bör vidareutvecklas på så sätt att certifieringsdrivmedel tas fram för samtliga de drivmedel som definieras i lagen om drivmedel, det vill säga såväl dieselolja och bensin som fossila och biobaserade alternativa drivmedel. Likaså bör bilavgaslagen utvidgas till en motoravgaslag med möjlighet att ange emissionskrav för alla slags motorer. Emissionskraven bör för i bilavgaslagen angivna motorer/fordon kopplas till drift med ett eller flera bestämda drivmedel. Man kan här tänka sig olika emissionsnivåer beroende på drivmedlet i fråga. För att få köra en motor/fordon på ett eller flera olika drivmedel skall motorn/fordonet certifieras för dessa drivmedel. Det krävs då att tillverkaren kan visa att han vid drift med de drivmedel (certifieringsdrivmedel) för vilka han önskar använda motorn/fordonet uppfyller de krav som härför uppställts i motorav- gaslagen. Arbetet med att förändra och utvidga förordningen om motorbensin och bilavgaslagen bör åläggas lämplig myndighet eller för frågan tillsatt utredning. Påverkan p å motorer Jag anser att de alternativa drivmedlen och då främst metanol men även etanol och i viss mån RME medför en ökad korrosion på motorer och distributionssystem. Detta problem kan lösas genom att utsatta delar ersätts med delar gjorda av resistenta material. Så har i många fall skett. I t.ex. Brasilen används etanol tillbabaka i stor utsträckning till drift av fordon. finns där cirka 4 miljoner fordon som kör på ren etanol och cirka 10 miljoner fordon som kör på en blandning av etanol i bensin. Detta talar enligt min uppfattning för att korrosion där kan vara ett stort problem. Jag anser det viktigt att betona att olika drivmedel bara bör användas i de fordon för vilka tillverkaren godkänt detta. I annat fall gäller inte tillverkar- och emissionsgarantier. Vidare är risken stor för ökade emissioner då fordonet inte fullt ut är anpassat för det nya drivmedlet. Någon laglig möjlighet att styra drivmedel på detta sätt finns, som jag ovan redogjort för, inte. Jag har i syfte att utröna storleken på råvarupotentialen för de av mig bedömda alternativa drivmedlen studerat ett flertal rapporter och betänkanden med inriktning mot denna fråga. Den relativt eniga uppfattning som verkar finnas kring denna fråga är att råvarupotentialen är stor. Visserligen kan inte, med de uppskatt- ningar som görs, all drivmedelsförbrukning ersättas med biobaserad sådan i synnerhet inte om även annan energiproduktion skall vara biobaserad. i ett medellångt och kanske även relativt långt perspektiv finns enligt vad jag förstår inte heller en ambition till detta. Min uppfattning är att man i , på relativt lång sikt, kommer att kunna ersätta dieselolja och bensin med biobaserade alternativa drivmedel i den utsträckning som rimligen kan bli aktuell, exempelvis den av KomKom föreslagna nivån på av all driv- medelsförbrukning. För naturgas är råvarupotentialen i samma storleksordning som för råolja. Även för motorgas som antingen utvinns eller uppstår som en biprodukt vid raffinaderier är potentialen stor. Dimetyleter är ett alternativt drivmedel för dieselmotorer. Mycket tyder på att det är ett på många sätt bra drivmedel, inte minst då emissions- mässigt. Underlaget för att bedömma DME:s emissioner och påverkan på klimat, miljö och hälsa anser jag för bristfälligt för att räcka till ett förslag om en miljöklassning. Så fort ett fullödigt underlag finns framme bör även DME utvärderas och miljöklassas. Vidare bör i detta sammanhang ställning tas tilleventuellt behov av skattenedsättning samt i så fall hur detta kan genomföras. Introduktion av alternativa drivmedel Skall av uppsatta mål kunna nås krävs enligt min mening att långtgående åtgärder vidtas inom transportområdet. De alternativa drivmedlen erbjuder en avsevärd potential till reduktion av emissionerna av CO 2 och hälsopåverkande föroreningar. Jag anser det viktigt att genom en reduktion av drivmedelskatten gör det möjligt för alternativa drivmedel, som sett till påverkan på klimat, miljö och hälsa är bättre än dieselolja och bensin, att konkurrera med dessa. Möjligen med undantag för naturgas så kan inget av de av mig studerade alternativa drivmedlen på egen hand helt ersätta dieselolja och bensin. Sammantaget kan de dock utgöra en relativt stor andel av den totala drivmedelsförbrukningen. Jag anser det därför viktigt att inte koncentrerar sig på ett drivmedel i taget utan att vi istället så långt det är motiverat ur klimat-, miljö- och hälsosynpunkt går fram på bred front. En ensidig inriktning mot ett av de studerade alternativen tror jag också riskerar att befästa de relativt höga produktionskostnaderna för Det är viktigt att utnyttjar de erfarenheter som finns kring frågan om introduktion av alternativa drivmedel i andra länder. Stor vikt bör t.ex. fästas vid att det efter en introduktion inte får uppstå brist på vare sig drivmedel eller för drivmedlet anpassade fordon. Likaså är tillgången på distributionssystem och starka intressenter/huvudmän viktig. Det allra viktigaste torde dock vara att klara, tydliga och långsiktiga signaler ges av samhället vad gäller ekonomiska spelregler samt att dessa avses ligga fast . Mot bakgrund av vad jag tidigare i betänkandet redogjort för samt de överväganden som redovisats ovan föreslår jag att regeringen föreslår att en ny lag för drivmedel tillskapas. Lagen föreslås bli en renodlad miljölag. Till lagen om drivmedel bör de i bilaga till lagen om kemiska produkter samt lagen om skatt på energi befintliga indelningen i miljöklasser för bensin respektive dieselolja föras över. Differentiering av drivmedelskatten eller liknande åtgärder skall även fortsättningsvis finnas i lagen om skatt på energi. Jag föreslår också att det fattas beslut om ett system för miljöklass- ning av alternativa drivmedel samt att det införs i lagen om drivmedel. Systemet för miljöklassning av alternativa drivmedel skall baseras på alternativa drivmedels påverkan på klimat, miljö och hälsa m.m. i jämförelse med dieselolja och bensin. I bränsle lagen skall alternativa drivmedel definieras. Vidare skall där uppräknas de alternativa drivmedel som inplacerats i miljöklassningssystemet samt anges kvalitetskrav för dessa drivmedel. Svensk standard bör skyndsamt tas fram för de alternativa drivmedel där standard ännu inte föreligger. bör ges i uppdrag att skyndsamt och i samråd med allmänna standardiseringsgruppen samt berörda myndigheter och branschföreträdare ta fram förslag till kvalitetskrav för de av mig studerade alternativa drivmedlen. Kvalitetskraven bör utgå från svensk standard eller förslag till svensk standard.