sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Verkets beslut om sändningstid gäller tills vidare, dock längst , och verket har att följa upp förhållandena på orten när beslutet löper ut. Två frågor måste lösas om Radio- och registrering av alla sändningstider skall kunna avskaffas. Det rör kunskapen om vilken till- ståndshavare som sänt på viss ort och hur avgifter skall beräknas, om sådana skall utgå. Närradioföreningarna och tillståndshavare skall lämna upplysningar om sändningstider till Radio- och . De enskilda tillståndshavarna skall kunna föreläggas att upplysa om sändningstider. Det finns ett behov hos Radio- och av god kunskap om vilka sändningstider de olika tillståndshavarna har, dels för egen del, dels för att kunna lämna upplysningar om sändningstider till allmänheten och andra Det är väsentligt att finna en rimlig balans mellan behovet av kunskap om sändningstider och omfattningen av rapporteringsplikten. vore föga meningsfullt att ersätta den nuvarande registreringen med in- rapportering av varje sändningstillfälle i efterhand. Det torde vara tillräckligt Närradion – Överväganden och förslag att en rapportering sker var gång nya sändningsscheman bestäms, i likhet med vad som är fallet i och . Det står tillståndshavarna fritt att avgöra hur länge ett sändningsschema skall gälla. Skyldigheten kan uppfyllas genom närradioföreningens försorg. Närradio- föreningar är inte obligatoriska sammanslutningar och skyldigheten att lämna upplysningar om de egna sändningarna måste ytterst åvila den enskilde tillståndshavaren. Erfarenheterna från grannländerna visar att det normalt inte är något problem att på frivillig väg erhålla kunskap om sändningstiderna. Verket kan utveckla en lämplig rutin för detta. En möjlighet att vid vite förelägga en tillståndshavare att lämna upplys- ningar om de egna sändningstiderna skall dock finnas. Även för radio och TV och Konsumentombuds- mannen bör kunna begära in sådana upplysningar vid äventyr av vite. Avgifter skall inte längre utgå för närradiosändningar. Rent allmänt utgör närradions ställning av ideell radio med ansträngd ekonomi en anledning att avskaffa avgifterna. För den som inte sänder reklam är avgiften indirekt redan avskaffad efter- som det är möjligt att erhålla avgiftsbefrielse. Allt färre sänder reklam i när- radion. Verkets intäkter sjunker därför , från ca 1993 till . Eftersom verkets kostnad för hanteringen är avsevärd, ca , blir det överskott som statsfinansiellt motiverar uttaget allt mindre. I nuvarande system bör även de många reklamfria tillståndshavarnas möda med att söka befrielse från avgif- terna noteras. Som indirekt finansieringskälla är det krympande överskottet dessutom helt marginellt i förhållande till de årliga koncessionsavgifter på som erhålls från lokalradiotillståndshavarna och . Mot ett avskaffande av avgifterna har vanligen anförts att det är principiellt betänkligt att reklamsändande närradiotillståndshavare skall vara fria från av- gifter medan lokalradiotillståndshavarnas koncessionsavgifter är höga. I praktiken har det emellertid visat sig att något verkligt konkurrensförhållande inte föreligger och att den synbara genvägen till avgiftsfri kommersiell radio via närradion inte varit brukbar. Borttagande av de låga avgifter som utgått saknar betydelse för förhållandet mellan de två radioformerna. Alternativt kan den föreslagna ordningen med slopad registrering av sändningstid kombineras med avgifter i annan form. Det är naturligtvis möj- ligt att låta den som vill sända reklam betala en årlig avgift om ett antal för rättigheten eller belägga själva tillståndsgivningen eller innehavet av ett tillstånd med en avgift till täckande av de administrativa kostnaderna. SOU 1996: 176 Fördelning av sändningstid på orter med mer än en sändningsmöjlighet I de sändningsområden som har fler än en sändningsmöjlighet för närradio (två eller flera frekvenser) medför den nya ordningen en ökad risk för att en tillståndshavare med olika metoder skaffar sig en ensamställning på den ena frekvensen. Det finns flera tidigare exempel på sådana överenskommelser som syftat till att ge den ensamme bättre möjligheter att bedriva kommersiella satsningar. När all tidsfördelning löper genom myndigheten motverkas i viss mån detta. Även i fortsättningen kan verket ha ett behov att förebygga ett så- dant exklusivt nyttjande. Detta skulle kunna ske genom att myndigheten i själva tillståndsbeslutet anger inte bara inom vilken kommun tillståndet gäller utan också på vilken sändningsmöjlighet/frekvens. Sådana beslut – vilka gi- vetvis skulle kunna omprövas – torde vara möjliga utan lagändring som ingående i verkets allmänna behörighet att besluta om sändningstillstånd. 6.3 Sändningsmöjligheter och sändningsområden Om Radio- och finner att intresset för närradiosändningar på en ort är klart större än tillgången på sändningstid skall verket oftare än kunna göra undantag från principen om att endast en sändnings- möjlighet för närradio får finnas i en kommun. Verket skall om det finns synnerliga skäl kunna tillåta sändnings- områden som är större än en kommun. I 4 kap. 2 § radio- och TV-lagen anges att det skall finnas möjlighet att sända närradioprogram i en kommun om en sammanslutning som kan få tillstånd önskar det. Om det finns särskilda skäl får det sändas mer än ett närradioprogram i kommunen. Sändningsområdena för närradio får ha en diameter . Verket får i särskilda fall besluta om större sändningsområden. Utanför storstadsområdena bör det eftersträvas att sänd- ningarna kan tas emot i hela kommunen. Bestämmelsen motsvarar väsentligen vad som tidigare gällt enligt närradio- lagen. Närradion – Överväganden och förslag Begränsningarna av sändningsområdenas storlek har motiverats med hänvis- ning till att syftet med närradion har varit att skapa en mycket lokal radio. En annan anledning till begränsningarna av sändningsområden och antalet sänd- ningsmöjligheter är att motverka att närradion på grund av den reklammöjlig- het som införts sväller ut och blir en andra form av kommersiell radio, vilket betonats som särskilt viktigt i propositionen (1992/93:70) om privat lokal- radio. Begränsningen i sändarnas räckvidd har funnits från närradions start men formulerats på olika sätt. Ursprungligen uttrycktes den som att sändarna skulle ha en effekt på . I tillämpning började dock snart och senare tillåta högre effekter. Räckvidden formulerades med hänvisning till vilka områden som skulle täckas. Sedermera utvecklades en enkel praxis där sändarna tilläts bli kom- muntäckande, vilket småningom gavs lagstöd. Några undantag från denna regel har sedan aldrig tillåtits. I startskedet hade dock tillåtit vissa små kommuner att utgöra ett och samma sändningsområde. Dessa fåtal sändningsområden som innefattar två kommuner finns fortfarande kvar. Fler än en sändningsmöjlighet per kommun har bara tillåtits i storstadsom- rådena och finns nu i , och . Sedan lagen omfor- mulerats och reklammöjligheten infördes har Radio- och återkallat sändningsmöjligheter i och . Bakgrunden är att användarna delvis övergått till lokalradioverksamhet. Ansökningar om ytterligare sänd- ningsmöjligheter på andra platser än storstäderna har regel- mässigt avslagits. I den nämnda propositionen exemplifieras särskilda skäl föreligga i kommuner med stor folkmängd eller kommuner med flera större tätorter. Kommitténs förslag och motiv Den principiella begränsningen av sändningsmöjligheterna till en per kommun skall behållas. För detta talar flera skäl. Att man i närradion tvingas att dela frekvensen med andra nyttjare utgör en avgörande skillnad mellan närradio och lokalradio och motverkar kommersialism inom närradion. Att frekvensen delas mellan flera nyttjare bidrar också till att nedbringa kostnaderna vilket synes viktigt för närradions fortlevnad. Vidare är hushållningen med frekven- ser en allmänt tillbakahållande faktor. Det får dock inte ses som ett självändamål att begränsa den ideella radion och pressa ihop sammanslutningarna i en sändningsmöjlighet. Om det enligt Radio- och bedömning på orten finns ett allvarligt intresse för ideell radio som inte ryms inom en sändningsmöjlighet skall detta kunna ut- göra skäl för ytterligare en sändningsmöjlighet också utanför de befolknings- SOU 1996: 176 Detta gäller oavsett om sändningsutrymme som skulle kunna ha avsatts för privat lokalradio därmed tas i anspråk. En upplå- telse av ytterligare sändningsmöjligheter kan dock bara komma ifråga undan- tagsvis. All attraktiv sändningstid skall vara upptagen och fördelad mellan många tillståndshavare och det skall ändå finnas en efterfrågan från flera sammanslutningar om mer tid. En upplåtelse av en ytterligare sändningsmöj- lighet får inte resultera i att en eller ett fåtal intressenter disponerar ett eget ut- rymme och kan inte förekomma som ett sätt att lösa konflikter på orten. Det bör vara möjligt att undantagsvis tillåta sändningsområden som är större än en kommun. Det har visat sig att det i kommuner med liten befolkning kan vara svårt att få tillräckligt underlag i form av sändande organisationer för att bedriva när- radio med tillräcklig kostnadsspridning och tillräckligt mycket sändningstid för att göra lyssnarna medvetna om närradions existens. Detta förhållande kan förväntas bestå även om kretsen av sändningsberättigade utvidgas i enlighet med kommitténs förslag. I de fall när närradions existens på orten är beroen- de av sändningssamverkan med sammanslutningar inom en eller flera grann- kommuner bör sändningsområdena kunna omfatta mer än en kommun. Ett tillåtande av detta bör förutsätta att en kommuns egna organisationer dels är mycket få och dels själva inte kan prestera . Restriktiviteten i tillämpningen bör betonas genom att det skall krävas synnerliga skäl för att ett sändningsområde större än en kommun skall tillåtas. Förbudet mot sändning av centralproducerat programmaterial i närradio – det s.k. riksförbudet – skall behållas oförändrat. I 6 kap. 6 § radio- och TV-lagen återfinns det s.k. riksförbudet som tidigare funnits i 11 § första stycket närrradiolagen. I närradion får endast sändas program som har framställts särskilt för den egna verksamheten. I enstaka fall får det dock förekomma sändningar som inte har framställts enbart för den egna verksamheten, om de är av särskilt intresse för tillståndshavarens med- lemmar. Formuleringen i den nya lagen har skärpts något för att bättre överensstämma med tankarna bakom förbudet och hur det tillämpats. Närradion – Överväganden och förslag Bestämmelsen som funnits sedan närradions start har tillkommit för att mot- verka nätverkssändningar. Det har ansetts viktigt och som en central del av närradions idé att de lokala sammanslutningarna själva skall producera sina program och inte låta återutsända centralt producerat programmaterial, vilket riskerar att bli fallet bl.a. eftersom många av de lokala sammanslutningarna har anknytning till riksorganisationer. Genom de kommersiella tendenser som funnits i närradion , reklamens införande och nätverksbild- ningarna i den privata lokalradion har tillkommit en risk för införlivande i de kommersiella näten. Risken för kommersialisering framhölls följaktligen vid den senaste lagreformen som ett skäl för att behålla riksförbudet (prop. 1992/93:70 s. 36). Vid tillämpningen har en mycket restriktiv syn på innebörden av bestäm- melsen och dess undantag, som varit vagare formulerat, upprätt- hållits. Såväl korta centralproducerade inslag i sändningarna (återkommande TT-nyheter) som enstaka centralproducerade sändningar av material utan an- knytning till de sändande organisationerna () har befunnits strida mot bestämmelsen. Bestämmelsens nuvarande lydelse visar också väl på hur begränsat det tillåtna området för samsändningar eller sändningar av centralproducerat material är. Det kan bara ske om det rör sig om enstaka tillfällen och det sända skall dessutom vara av särskilt intresse för tillståndshavarens medlemmar. Förbudet har varit mycket effektivt. Några nätverk eller nätverkssänd- ningar har inte utvecklats inom närradion. Kommitténs förslag och motiv Förbudet mot användande av centralproducerat material, det s.k. riksförbu- det, skall behållas oförändrat. Synen på riksförbudet är inte okomplicerad. Det kan ur yttrandefrihetlig synpunkt kritiseras att tillståndshavarna inte fritt får välja vilket material de vill sända. Kritiken mot bestämmelsen är också massiv från utövarnas sida. Riksförbudet utgör dock en avgörande och nödvändig avgränsning mot lokal- radion och kommersialism. Det är en garanti för att närradion verkligen blir den lokala radio som är tanken. Att upphäva eller förändra förbudet medför en risk för att kommersiella intressen tar över eller att centrala organisationer kan komma att via sina lokala medlemmar nyttja närradion för centralt produ- cerade sändningar. Betecknande för frågans komplexitet är hur kritikernas syn på vad som skulle tillåtas skiljer sig åt. Vissa vill endast sända centralt producerade nyheter, andra vill byta programmaterial obegrän- sat, en tredje kategori vill lätta upp för lokalt-regionalt samarbete och sam- sändningar. SOU 1996: 176 Det är uppenbart att en förändring som tillät en viss andel icke egenprodu- cerat material skulle medföra ökade tillämpningsproblem och frånta bestäm- melsen den effektivitet den i sin enkelhet har. De hypotetiska förutsättningarna för ett ändrat riksförbud utvecklas i ett alternativt scenario i avsnitt 6.5. 6.5 Reklam och risken för kommersialism Rättigheten att sända reklam och sponsrade program i närradion skall behållas. Gällande lag, motiv och tillämpning Det har varit tillåtet med reklam i närradion. Rättigheten att sända reklam och använda sponsring infördes för att ge tillståndshavarna möjlighet att finansiera sändningarna. Med tillåtligheten följde fokusering på några speciella frågor. , sedermera Radio- och , gällde en ökad vaksamhet mot att tillståndsgivningen inte ledde till bulvanförhållanden och ökat spelrum för kommersiella intressen samt att åtskilja avgiftsbetalande reklamanvändare och avgiftsbefriade. För den innehållsgranskning som utförs av och TV tillkom att tillse att bestämmelserna om annonssignaturer m.m. följdes. Efter granskning har visserligen ett antal fällningar förekommit rö- rande det sistnämnda men några större problem tycks inte föreligga. Upp- giften att skilja avgiftsskyldiga och avgiftsfria enligt den särskilda avgifts- förordningen löstes, men ett besvärligt system byggande på kvartalsvisa deklarationer kom att tynga de tillståndshavare som inte använde reklam. Den initialt svåraste uppgiften var att hålla kommersiella krafter stången. Det visade sig så gott som omöjligt att med rådande bestämmelser förhindra de kommersiella aktörer som med hjälp av visserligen existerande samman- slutningar, men i realiteten närmast bulvaner, startade sändningar i närradion. Fyra av de fem nu existerande lokalradionätverken startade sina sändningar i närradioform. Kommitténs förslag och motiv Möjligheten till reklam och sponsring skall behållas i närradion. För behål- lande av reklammöjligheten talar att många tillståndshavare vill behålla rekla- men och att inte heller tillståndshavare som själva avstår från reklam och sponsring är uttalat avvisande. Bidragande till ställningstagandet är även att Närradion – Överväganden och förslag reklamen ses som en betydelsefull del av finansieringen på vissa orter som bedriver en mer modern typ av närradio, en ortsradio, som kanske är mer livskraftig än den traditionella föreningsradion. Det finns också skäl som i sig talar mot en förändring. Reklammöjligheten infördes tämligen . Kommersialiseringen av närradion tycks som be- skrivits under avsnitt 3.3 ändå vara bruten. Reklamens förekomst medför knappast några indirekta negativa effekter på närradioverksamheten i stort. Inte heller kräver hänsyn till lokalradion ett reklamförbud eftersom någon verklig konkurrens om publik och annonsintäkter knappast förekommer. Det finns också skäl som talar för ett motsatt ställningstagande – ett återinfö- rande av reklamförbudet. Om man söker en avgörande skillnad mellan kommersiellt inriktad lokal- radio och ideellt inriktad närradio skulle ett reklamförbud utgöra en uttalad skiljelinje mellan de bägge formerna. Det skulle också än starkare motivera skillnaden mellan en avgiftsfri närradio och en lokalradio med avgifter. Eftersom det väsentligen är risken för kommersialisering, vilket ytterst be- ror på reklammöjligheten, som hindrar en större frihet vad gäller användning av centralt producerat material och större generositet med sändningsmöjlighe- ter och sändningsområden skulle reklamrättigheten kunna bytas mot reformer i dessa avseenden. Med ett reklamförbud skulle man generellt beskrivet kunna tillåta en i övrigt friare närradio. 6.6 Närradioföreningarnas ställning och sändningsrätt Närradioföreningarnas sändningsrätt skall även i fortsättningen vara begränsad. Närradioföreningar definieras i 4 kap. 4 § punkt 5 radio- och TV-lagen som sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsområde för gemen- samma närradioändamål. Närradioföreningar kan erhålla sändningstillstånd. De är inte obligatoriska. Det krävs inte att en närradioförening bildas för att sändningar skall få äga rum. På vissa orter saknas närradioförening och på några orter finns det två närradioföreningar. SOU 1996: 176 Den sändningsrätt som en närradioförening kan utöva är begränsad. Enligt 6 kap. 6 § radio- och TV-lagen får en närradioförenings programutbud inne- hålla endast 1.uppgifter om program och programtider samt andra upplysningar om närradioverksamhet på orten, 2.sändningar från evenemang av gemensamt intresse för tillstånds- havarna på orten, 3.information, i begränsad omfattning, om verksamhet och 4.provsändningar av program, framställda av sammanslutningar som saknar sändningstillstånd, i varje enskilt fall . Närradioföreningarna är bildade av de egentliga föreningarna för att sköta olika gemensamma angelägenheter. Deras främsta uppgifter är att företräda tillståndshavarna utåt, exempelvis vid tecknande av kontrakt rörande sändare, och att verka som ett demokratiskt organ i arbetet med överenskommelser om sändningstider m.m. Det har ansetts att dessa funktioner skulle riskera att stö- ras om närradioföreningar själva tilläts bedriva egentlig programverksamhet. skulle konkurrera om sändningstid med de övriga till- ståndshavarna. En utvidgad sändningsrätt har inte heller ansetts motiverat ur ett föreningsradioperspektiv. Närradioföreningar har normalt inga uppfatt- ningar att företräda och är sammansatta av ledamöter från de olika tillstånds- havarna. Den sändningsrätt de tillerkänts har begränsats till sändningar som fyller gemensamma syften. De viktigaste inslagen är i praktiken sändningar från kommunfullmäktige och s.k. slingsändningar som innebär att en infor- mation om verksamheten sänds när inga egentliga program förekommer. Närradioföreningarna är inte heller tillåtna att sända reklam eller sponsrade program. Tillämpningen av närradioföreningars sändningsrätt har varit problema- tisk. Det har funnits en klar tendens att närradioföreningarna har utövat en sändande verksamhet som varit mer omfattande än vad lagstiftningen tillåtit. utvecklades en praxis som säkerligen hade en stor del i detta. Dels kunde närradioföreningar sända på s.k. öppen tid utan av- gifter (fram till betalade alla tillståndshavare avgift för sina sändningar) och utan att ansöka om sändningstid hos myndigheten, dels tilläts närradioföreningarna att bedriva s.k. turistradio. har dock myndigheten ändrat dessa tillämpningar. En anledning till den striktare tillämpningen av lagen har varit att man funnit att det under närradio- föreningarnas, registrerade eller icke registrerade, sändningstider ofta före- kommit vanlig programverksamhet och att detta i några fall också skapat de konkurrenssituationer lagstiftaren velat undvika. Närradion – Överväganden och förslag Begränsningen i närradioföreningarnas sändningsrätt skall behållas. har önskat en förändring som tillåter närradioförening- arna att bedriva vanliga sändningar och bl.a. anfört att nuvarande regler är en olämplig begränsning av yttrandefriheten. Mot en förändring talar samma argument som framhållits i tidigare utred- ningar och lagmotiv. Med en förändrad sändningsrätt riskerar närradioföre- ningarnas viktiga funktion som representerande/verkställande organ att gå förlorad. Denna funktion blir extra viktig vid den förändring av sättet att för- dela sändningstider som kommittén föreslår. Dessutom är det möjligt för de intressen inom en närradioförening som vill bedriva verklig programverksamhet att göra det genom en vanlig tillståndshavare och under- lättas än mer av den utvidgning av kretsen av sändningsberättigade som före- slås. SOU 1996: 176 7 Kostnader och konsekvenser De statsfinansiella effekterna av förslaget är nästan uteslutande hänför- liga till vilken avgiftsnivå som väljs för lokalradiotillstånden. Förslaget är neutralt eller i det närmaste neutralt vad gäller kostnaderna för myn- digheterna. Genom borttagande av närradioavgifterna förlorar staten en intäkt på 1–. Uttaget av avgiften är dock förbundet med höga särkostnader. Ett sätt att finansiera bortfallet av avgifter från lokalradio, 80–, som uppstår är att då upplåta 2–3 tillstånd för nationell kommersiell radio. Förslaget har obetydliga eller inga konsekvenser för regionalpolitik eller medlem- skapet i EU. Ur statsfinansiell synpunkt kan kommitténs förslag komma att innebära kost- nader, främst hänförliga till minskade statliga intäkter för sändningstillstånd. Utfallet är knutet till avgiftsnivån. I kommitténs uppdrag har ingått att utvärdera auktionsmodellen och över- väga andra urvalsalternativ. En invändning mot auktionsmodellen har varit att användandet av enbart avgiftsvilja som urvalskriterium och de höga avgifter- na motverkat syftena med reformen. De stora statliga intäkterna är ett resultat av urvalsmetoden och kan förväntas vara svåra att erhålla vid ett Denna inbyggda motsättning i uppdraget gör det svårt för kommittén att beakta kravet på att ett utredningsförslag inte skall resultera i ökade kostnader eller minskade intäkter för staten. Det bör därvid anmärkas att den nuvarande ordningen inte uttalat syftade till att generera statliga intäk- Den nuvarande låga minimiavgiften täcker knappt ens myndigheternas särkostnader för lokalradion. Ett sätt att finansiera förslaget kommer ändå att Med utgångspunkten att sändningsområdena blir färre och större kan 20– 25 sändningsområden förväntas. Många sändningsområden kommer att ha minst tre tillståndshavare men några områden kommer ändå att ha ett så begränsat befolkningsunderlag att det bara kommer att lämnas två tillstånd. Totalt ett 60-tal sändningstillstånd kan förväntas. SOU 1996: 176 är den genomsnittliga avgiften för ett lokalradiotillstånd och statens intäkter ca . Om da- gens statliga intäkter om 120 miljoner skall upprätthållas krävs i den nya ordningen avgifter om i genomsnitt 2 miljoner. En halvering av avgifterna till i genomsnitt betyder att statens intäkter halveras. Om avgif- terna blir så låga att genomsnittet återfinns i intervallet 100 000–kommer de statliga intäkterna att reduceras till 10–. Kommitténs uppfattning är att avgifterna högst skall vara i genomsnitt , dvs. en tredjedel av vad de är, för att inte avgiftsnivån skall motverka syftet med förslaget. De statliga intäkterna skulle då bli kring . Lokalradion beräknas nå ca 7 miljoner lyssnare. Täckningsgraden kan visserligen komma att öka något, men de ökade teknikkostnader som är förbundna med högre täckningsgrad kan motverka en utbyggnad, oavsett om sändningsrätter som geografiskt täcker hela landet meddelas. Med den före- slagna nivån för avgifter/statliga intäkter och ett 60-tal tillstånd skulle kon- taktkostnaden per innevånare bli 4–vid tillämpning av den modell för proportionell beräkning av avgifter som föreslås införd i 15 § lokalradio- lagen.