sou · GKB3184 · 1997-01-01 00:00:00 — Däremot har de i likhet med biogas klart lägre emissioner av miljö- och hälsopåverkande föroreningar jämfört med dieselolja och bensin varför även de bör inplaceras i miljöklass B. Någon ytterligare uppdelning mellan de alternativa drivmedlen med avseende på deras miljö- och hälsoeffekter anser jag svår att göra . För att lämna förslag till längre gående uppdelning krävs det ett säkrare underlag än vad som finns framme. Vad jag föreslagit som en fortsättning på arbetet med värderingsmatrisen och med beaktande av resultaten från Egebäcks/arbete med provmetoder och emissioner samt även ambitioner inom området bör på 2–kunna resultera i ett sådant underlag. Detta förutsatt att tillräckligt med tid och resurser avsätts för detta omfattande arbete. Metoden för värdering av drivmedel bör vidare användas för att bedöma nya alternativa drivmedel som t.ex DME samt även blandningar av bensin eller dieselolja med alternativa drivmedel. När ett nytt drivmedel finns framme bör regeringen efter framställan från berörda producenter, myndighet eller annan berörd tillse att drivmedlet noga utvärderas innan det marknadsintroduceras. Om det inte är sämre än dieselolja och bensin bör en svensk standard och kvalitetskrav för drivmedlet i fråga tas fram. Därefter bör det ankomma på regeringen att när så anses befogat föreslå att i lagen om drivmedel ange drivmedlet som ett alternativ drivmedel, ange kvalitetskrav samt att även placera in drivmedlet i lämplig miljöklass. Huvuddelen av de alternativa drivmedlen är förmål för fortlöpande forskning och testning. Det kan därför antas att nya kunskaper om dessa drivmedels påverkan på miljö och hälsa samt utveckling av såväl drivmedel som motor- och avgasefterreningsteknik kontinuerligt redovisas . Det finns anledning för statsmakterna att noga följa utvecklingen på området och vid behov göra de ändringar av miljöklasserna som de nya forskningsrönen kan föranleda. Det kan därvid bli aktuellt att dels flytta drivmedel från en miljöklass til en annan dels ändra parametrar som definierar ett drivmedel som berättigat till en viss miljöklassning. För en inplacering i en sämre miljöklass än vad jag föreslagit talar vissa bedömares åsikt att skillnaderna mellan de olika drivmedlen kommer att minska. Andra bedömare hävdar dock att utvecklingen av motorer anpassade för de alternativa drivmed- len kommer att medföra betydligt lägre emissioner vid användning av alternativa drivmedel i jämförelse med dieselolja och bensin. Miljöklassning av alternativa drivmedel 293 Tabell 18.3 Intervall för omprövning av föreslagen indelning av alternativa drivmedel i miljöklasser. Utifrån nuvarande kunskaper om klimat-, hälso- och miljöpåverkan m.m. samt uppskattad utvecklingspotential anser jag mig dock vara beredd att uppskatta hur länge de föreslagna placeringarna i miljöklasser kan förväntas bestå. Vad gäller de vätskeformiga alternativa drivmedlen som jag studerat det vill säga metanol, etanol och RME anser jag att kan beräknas till mellan 8 till . Den av mig föreslagna miljöklassindelningen av de gasformiga alternativa drivmedlen, det vill säga biogas, naturgas och motorgas, bör med tanke på de emissionsfördelar som dessa drivmedel har i jämförelse med de vätskeformiga alternativa drivmedlen kunna bestå i ytterligare 4 till eller med andra ord totalt under en tidsrymd av 12 till . 19Alternativa drivmedel och påverkan på klimatet De fossila alternativa drivmedlen påförs en koldioxidskatt enligt de beräkningsnormer som tillämpas. De biobaserade alternativa drivmedlen befrias från koldioxidskatt. Ett frivilligt miljömärkningssystem för biobaserade alternativa drivmedel avseende maximalt nettotillskott av koldioxid skapas. Med ett drivmedels påverkan på global nivå avses klimatpåverkan. Denna uppkommer genom emission av bl.a. koldioxid (CO 2), metan (CH4), ozon (O3) och dikväveoxid (N 2O). Vid fullständig förbränning av drivmedel är de optimala slutpro- dukterna CO 2 och vatten. Storleken på trafiksektorns totala emissioner av CO 2 beror därför i första hand på faktorer som drivmedelsförbrukning per fordonskilometer och kolinnehållet i drivmedlet. CO2–emissioner som härrör från förbränning av biobaserat drivmedel anses dock ingå i den totala CO 2–balansen. Därmed bidrar de inte till uppkomsten av den klimatpåverkan som brukar kallas växthuseffekten. CO2–emissioner från förbränning av fossilt drivmedel utgör däremot ett nettotillskott till CO 2–balansen och till växthuseffekten. Även om t.ex. metan och dikväveoxid har en kraftigare påverkan på klimatet än vad koldioxid har, så är koldioxid på grund av de stora volymer som emitteras den klart dominerande växthusgasen. I kapitel 11 och 18 har redovisats de slutsatser som en arbetsgrupp av experter inom utredningen dragit vad avser de alternativa drivmed- lens regionala och lokala påverkan på miljö och hälsa. Vad gäller drivmedlens globala påverkan bedömer gruppen att de biobaserade drivmedeln har tydliga fördelar med avseende på emissioner av växthusgaser. 296 Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet I kapitel 13 och 18 har redovisats de slutsatser som –och dragit beträffande de alternativa drivmedlens miljöpotential. Egebäck/har gjort en rangord- ning av de alternativa drivmedlen utgående från deras påverkan på miljö och hälsa. Högst prioritet har härvid givits åt klimatfrågan varför de biobaserade drivmedlen getts den fördelaktigaste rangordningen. 19.1Miljöklassning och styrmedel för de alternativa drivmedlens globala miljö- påverkan Emissioner av växthusgaser omfattas inte av den nuvarande miljöklass- ningen av dieselolja och bensin. För emissioner av 2 tas ut en särskild CO2–skatt som är relaterad till drivmedlets kolinnehåll. CO2–skatten är tänkt att styra mot minskade CO 2–emissioner. CO2–skatten tas ut för samtliga drivmedel, det vill säga såväl kon- ventionella som alternativa. För naturgas, motorgas (gasol), bensin och dieselolja finns skilda koldioxidskattesatser angivna i lagen om skatt på energi. För biobaserade drivmedel gäller att koldioxidskatterna tas ut efter den nivå som gäller för motsvarande fossila drivmedel som de ersätter, det vill säga vanligen dieselolja eller bensin. Etanol och RME har dock genom dispensbeslut, se kapitel 17, befriats från CO 2–skatt . Biogas har skattebefriats genom ett stadgande i lagen om skatt på energi. För övriga växthusgaser, som t.ex. CH 4 och N 2O, finns inte motsvarande skatt. De alternativa drivmedel som jag valt att studera kan delas upp i fossila och biobaserade. För vissa av dem som t.ex. alkoholerna och etrarna kan tillverkningen ske från både fossila och biobaserade råvaror. För etrarna tillkommer alltid en fossilbaserad del, den som härör från isobuten. Av de övriga är biogas, så som namnet antyder, biobaserat medan naturgas och motorgas är fossilbaserade. Även fortsättningsvis bör CO 2–skatten vara det instrument som i först hand används för att styra mot minskade emissioner av CO 2 från såväl dieselolja och bensin som från alternativa drivmedel. Beträffande storleken på CO 2–skatten hänvisas till diskussionen nedan under kapitel 19.1.1 och 19.2. För biobaserade drivmedel bör emellertid ingen CO 2–skatt tas ut då dessa emissioner ingår i ett naturligt kretslopp och ej utgör ett nettotill- skott. Hur detta kan genomföras diskuteras i kapitel 20. Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet 297 biobaserade drivmedlens fördelar ur klimatsynpunkt beaktats även vid miljöklassningen, se kapitel 18. En viktig anledning till detta är att dagens nivå på CO 2–skatten, se kapitel 19.1.1 och 19.2, ej är tillräckligt styrande. Övriga växthusgaser har en räknat per emitterad enhet avsevärt mycket större klimatpåverkan än CO2. Dessa gaser emitteras vid förbränning av både fossila och biobaserade drivmedel samt i viss mån även under övriga faser i drivmedlens livscykler. För dessa emissioner finns inget styrmedel. måste emissionerna av i stort sett alla växthusgaser minska varför även miljöklassning och styrmedel med avseende på t.ex. metan och dikväveoxid bör övervägas. , , har gjort en jämföran- de analys av tillgängliga livscykelanalyser för alternativa drivmedel. Hans arbete och slutsatser redovisas i kapitel 10.3. Av Blinges arbete framgår bl.a. att för fossila drivmedel kommer 80–av CO 2–emissionerna från förbränningen av drivmedlet i motor. För biobaserade drivmedel är dock hela livscykeln av betydelse vad gäller emissionerna av CO 2. För att styra mot totalt sett minskade emissioner av CO 2 från transportsektorn krävs att biobaserade drivmedel ersätter fossilbaserade samt att de biobaserade drivmedlen i så stor utsträckning som möjligt produceras med insats av biobaserad energi. I annat fall kan den situation uppstå att de biobaserade drivmedlen, sett till hela livscykeln, ger upphov till ett större nettotillskott av CO 2 än vad som hade varit fallet om i stället ett fossilt drivmedel hade använts. Vid bedömning av de biobaserade drivmedlens CO 2–emissioner bör ett livscykelperspektiv anläggas. Det medför att man måste beräkna eller uppskatta hur mycket energi som använts för att producera ett alternativt drivmedel, inklusive råvaran till drivmedlet. Utgående från detta måste sedan klarläggas vilka emissioner detta ger upphov till samt hur stor del av denna energi som producerats från fossila respektive biobaserade råvaror. Om emissionerna av fossilt CO 2 från tillverkningen av ett biobaserat drivmedel verkligen skall "belasta" det biobaserade drivmedlet eller ej kan dock diskuteras. En rimlig utgångspunkt kan tyckas vara att den energi som används i produktionen m.m. redan där har ålagts en CO2–skatt. Den bör motsvara de kostnader som emissionerna ger upphov till och även styra mot en minskning av dessa emissioner, t.ex. genom 298 Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet att man i stället övergår till energi producerad från bioråvara. Med den storlek som vi har på CO 2–skatten är det dock mycket tveksamt om den vare sig motsvarar kostnaderna för emissionernas miljöpåverkan eller har någon påtagligt styrande effekt. Det bästa sättet att lösa denna fråga vore självfallet att höja CO 2–skatten till en sådan nivå att man uppnår en tillräckligt stor styrande effekt. På så sätt skulle även ett eventuellt slopande av CO 2–skatten för de biobaserade drivmedlen få en mycket kraftigare styrande effekt än vad den har . Vad gäller framställning av bränslen bör dock noteras att skattereglerna , i syfte att undvika dubbelbeskattning, är konstruerade så att skattefrihet gäller för det fossila bränsle som förbrukas för framställning av bränslet. Vid en livscykelanalys bör å andra sidan beaktas att den nämnda skattebefrielsen endast omfattar själva tillverkningsprocessen eller med andra ord bränsle som tillsätts olika uppvärmningsprocesser för att en destillation eller annan reaktion skall kunna genomföras i syfte att erhålla ett färdigt drivmedel, t.ex. etanol eller RME. Vare sig skattefriheten för insatt bränsle vid bränsleframställning eller den generella skattelättnaden för tillverkningsindustrin kan tillämpas på bränslen som förbrukats för drift av motordrivna fordon. Detta innebär alltså att de nämnda reglerna inte kan tillämpas på det fossila bränsle som t.ex. används vid framställning av råvara eller transport av denna till en destillationsanläggning. En annan aspekt är emellertid att drivmedel som förs in till från andra EU–stater måste ges samma beskattning som inhemskt producerade drivmedel. Få medlemsstater har infört en koldioxidbe- skattning. Detta innebär att biobaserade drivmedel i många EU-länder kan tillverkas med en stor insats av fossil energi, för att sedan säljas i med en eventuellt slopad CO 2–skatt på drivmedlet. Produktion av biobaserade drivmedel med huvudsaklig insats av biobaserad energi kan förutom en höjning av CO 2–skatten även uppnås på andra sätt. Först måste man emellertid bestämma sig för vad som anses som en acceptabel insats av fossil energi, alternativt nettotillskott av CO 2, vid produktion av biobaserade drivmedel. Vidare måste man definiera om man med produktion även menar produktion av råvara samt om även transport av råvara och produkt skall omfattas. Därefter fastslås vad som accepteras av fossil energiinsats. Den svenska standarden för bränslet i fråga kan exempelvis definiera villkoren för att ett drivmedel får betraktas som biobaserat. Man kan också genomföra en separat certifiering av bränslen enbart med inriktning mot kraven på vad som accepteras i nettotillskott av CO 2 sett till livscykelperspektiv. Det kan finnas flera sätt för en producent att visa att man uppfyller Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet 299 de aktuella kraven för drivmedlet. Ett är att man certifierar både produktion eller producent av råvara och produktion eller producent av drivmedlet samt även om det anses nödvändigt transporterna av råvaror och det färdiga drivmedlet. Man kan då certifiera anläggningar så att man definierar hur stor andel av den förbrukade energin i anläggningen som får vara av fossilt ursprung, alternativt skall vara av biobaserat ursprung. Detta synsätt kan sedan utvecklas för att definiera vilket eller vilka drivmedel som får användas i traktorer och andra arbetsfordon samt även vilken typ av konstgödsel som får användas samt hur det skall vara producerat. Vidare kan man definiera fordon och drivmedel för transport av råvara och färdigt drivmedel. Man kan också sätta gränser för hur långt råvara och/eller produkt får transporteras. Sammantaget blir detta en mycket omfattande process som kräver betydande insatser, inte minst ur kontrollsynpunkt, för att kunna genomföras. Vidare kan den inte tillämpas på utländska tillverkare och deras produkter med mindre än att samma system av certifiering tillämpas i dessa länder. Mot den bakgrunden bör även närmare analyseras i vad mån ett certifieringssystem är förenligt med de handelspolitiska åtaganden som följer av medlemskap i . Som ett alternativ till denna certifieringsprocess kan man i stället införa en frivillig miljömärkning för de biobaserade drivmedlen. Förslagsvis kan SIS Miljömärkning sätta upp villkoren för det maximala nettotillskottet av CO 2 som kan accepteras för att ett drivmedel skall få miljömärkas med i detta fall Svanen. Det är sedan producenten av dessa drivmedel som har att för miljömärkande organ visa att man uppfyller de ställda kraven och därmed få sin produkt miljömärkt. Ett sådant system ger även importörer av drivmedel en möjlighet att avgöra om man vill vidta de mått och steg som krävs för att få sin produkt miljömärkt eller inte. Det är viktigt att metoder tas fram för kontroll av de alternativa drivmedlens ursprung, så att exempelvis fossil och biobaserad etanol kan åtskiljas. En möjlighet är här att använda sig av Kol–14 (C 14)–metoden. Det kol som till skillnad från kol i fossila drivmedel, finns i biobaserade drivmedel är högst . Vid blandningar av exempelvis alkoholer i bensin och etrar i bensin kan det eventuellt krävas annan teknik för bestämning av det alternativa drivmedlets ursprung. Frågan om kontrollmetod bör utredas ytterligare. Då miljömärkningen inte är ett krav för befrielse från CO 2–skatt ger förfarandet en möjlighet för producenter och importörer att ta fram biobaserade drivmedel med stor insats av fossil energi och fossila drivmedel och ändå få befrielse från CO 2–skatt. Jag anser det dock osannolikt att någon av de stora producenterna eller importörerna skulle 300 Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet vilja marknadsföra nya alternativa drivmedel utan att dessa producerats på ett miljöanpassat sätt. Rimligen bör de även vara angelägna om att kunna tillgodoräkna sig den positiva PR som en miljömärkning innebär. Inte minst om någon av konkurrenterna väljer att miljömärka sina produkter. Skulle det mot all förmodan visa sig att producenter och importörer inte låter miljömärka sina produkter bör systemet omvärderas. Det kan då ersättas med t.ex. någon form av certifiering enligt ovan som ett krav för befrielse från CO 2–skatt. Detta kommer sannolikt att kräva gemen- samt införande inom EU. De fossila alternativa drivmedlen bör på samma sätt som för dieselolja och bensin påföras en CO2-skatt enligt de beräkningsnormer som tillämpas. De biobaserade alternativa drivmedlen bör enligt min uppfattning befrias från denna CO 2–skatt då dessa emissioner ingår i den totala CO 2–balansen och ej utgör ett nettotillskott till denna. Frågan om hur mycket fossil energi som använts i den inhemska produktionen av de alternativa biobaserade drivmedlen behöver inte beaktas om CO 2–skatten höjs till en nivå där önskvärd styrande effekt uppnås. Så kan möjligen bli fallet om den höjning av CO 2–skatten som Kommunikationkommittéen föreslagit i sitt delbetänkande, Ny kurs i Trafikpolitiken (SOU 1996:26) genomförs. I avvaktan på en eventuellt höjd CO 2–skatt bör problemet med insats av fossil energi i produktionen av biobaserade drivmedel lösas utanför skattesystemet. Det bör ske genom ett system med certifiering eller frivillig miljömärkning av de biobaserade drivmedlen. Certifieringen alternativt miljömärkningen skall avse användning av fossil energi i produktionen alternativt storleken på ett eventuellt nettotillskott av CO 2. Jag anser att ett system med miljömärkning är lättare att genomföra än certifiering. Man kommer då lättare åt drivmedel som importerats från ett land utan CO 2–skatt och där användningen av fossil energi i tillverkningsprocessen inte kan påverkas. Även vid en höjd CO 2–skatt finns det därmed en fördel med att införa ett system med miljömärkning av biobaserade alternativa drivmedel. Förslagsvis kan frågan om miljömärkning överlåtas åt SIS Miljö- märkning som då bara bör behandla frågan om nettotillskottet av CO 2. Vad som här är ett rimligt nettotillskott bör överlåtas åt det miljömär- kande organet att i samråd med branschen och berörda myndigheter avgöra. Frågan om en eventuell styrning av övriga parametrar med Alternativa drivmedel och p åverkan p å klimatet 301 betydelse för miljö och hälsa bör inte påverka miljömärkningen utan i stället beaktas i de i lagen om drivmedel angivna kvalitetskraven för de olika alternativa drivmedlen. måste emissionerna av i stort sett alla växthusgaser minska. Styrmedel för att minska emissionerna av bl.a. metan och dikväveoxid bör därför övervägas. Dessa styrmedel bör i så fall införas på generell nivå för samtliga drivmedel och bränslen. Denna fråga anser jag dock ligga utanför mitt uppdrag. 20Ekonomiska styrmedel för alterna- tiva drivmedel De biobaserade alternativa drivmedlen medges inledningsvis en befrielse från både koldioxidskatt och energiskatt. För naturgas och motorgas nedsätts energiskatten med 60–. Skattebefriel- se, alternativt nedsättning, genomförs med tillämpning av så kallade pilotprojektsdispenser samt undantag med hänvisning till artikel 8:4 i EU:s mineraloljedirektiv. Ett system med miljöklassning kan i sig vara tillräckligt styrande för att ett mål skall uppnås. För att ge en ökad effekt åt systemet kan det dock kompletteras med olika former av styrmedel. Frågan har redovisats och diskuterats i kapitel 17. Styrmedlen kan delas upp i ekonomiska styrmedel samt övriga styrmedel. I fortsättningen har jag valt att enbart diskutera frågan om ekonomiska styrmedel. 20.1Ekonomiska styrmedel och miljöklass- ning av drivmedel Miljöklassning av dieselolja och bensin används i kombination med ekonomiska styrmedel. Detta görs på så sätt att energiskatten stegvis reduceras för de bättre miljöklasserna. Utöver den differentierade energiskatten finns även CO 2–skatten. Den är olika stor för olika drivmedel. Detta beror på att CO 2–skatten relateras till drivmedlets innehåll av kol. Man kan säga att det i princip är en miljöklassning men denna styrs enbart av en parameter. Före EU–medlemskapet stod det fritt att differentiera skatterna för exempelvis drivmedel. Som medlemmar är vi dock bundna 304 Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel av det så kallade mineraloljedirektivet och en och samma typ av drivmedel beskattas lika, oavsett miljöklasser eller liknande. Gemen- skapsrätten innebär vidare att alternativa drivmedel som ersätter dieselolja och bensin skall beskattas som det drivmedel det ersätter. Den befintliga differentieringen för dieselolja och bensin samt skattebefriel- sen för biogas har vi dock kunnat behålla med stöd av så kallade artikel 8.4-undantag, se kapitel 17. För övriga alternativa drivmedel kan vi på egen hand och med hänvisning till artikel 8.2d i mineraloljedirektivet medge tillfälliga dispenser vad avser skattenedsättning, så kallade pilotprojektsundantag, se kapitel 17. Så har skett i 18 fall, och då för användning av etanol, RME och naturgas. Vill vi ytterligare differentiera beskattningen av drivmedel, än vad som tillåts i mineraloljedirektivet, kräver det att vi ansöker om artikel 8.4- undantag eller att regeringen i enskilda fall fattar beslut om att bevilja dispens med hänvisning till artikel 8.2d, alltså pilotprojektsundantag. Vad som är att betrakta som pilotprojektundantag är inte definierat i mineraloljedirektivet vare sig till omfattning eller volym. Enligt uppgift från tjänstemän vid generaldirektoratet för tullar och indirekta skatter (DG XXI) anser man att det är upp till varje medlemstat att inom ramarna för gemenskapsrätten avgöra den närmare innebörden av vad som avses med pilotprojekt. Flera andra EU–stater såsom bl.a. har gjort relativt vida bedömningar av vad som kan betraktas som pilotprojektsförsök. Dispenserna i avser en period . till den totala drivmedelsanvändningen har man i som ett första mål att ersätta av drivmedelsförbrukningen med biobaserade drivmedel. Detta i enlighet med de mål som uppsatts av EU inom ramen för ALTERNER–programmet, vilket sorterar under energidirektoratet DG XVII. 20.3Skattedifferentiering baserad på sam- hällskostnad – ett långsiktigt mål Den miljöklassning av alternativa drivmedel som jag föreslagit i kapitel Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel 305 18 kan och bör enligt min uppfattning genomföras oavsett om ekono- miska styrmedel införs eller ej. Min uppfattning är dock att ekonomiska styrmedel behövs om de alternativa drivmedlen till någon påtaglig omfattning skall kunna komma in på drivmedelsmarknaden och ersätta användningen av dieselolja och bensin. Av vad som framgått av kapitel 17 och enligt ovan kan dock inte på egen hand genomföra ett sådant permanent system. Jag återkommer till detta längre fram. Först vill jag emellertid närmare redogöra för hur jag generellt ser på behovet av ekonomiska styrmedel. Dagens system för skattedifferentiering av dieselolja och bensin bygger på kompensation för merkostnaden för att producera de bättre miljöklasserna. Ett sådant system förutsätter att den ökade samhällseko- nomiska kostnaden anses motiverad. Enligt min uppfattning bör skatterna i stället differentieras utgående från den samhällsekonomiska kostnad som emissionerna ger upphov till i form av bl.a. försämrad hälsa, ökad dödlighet och miljöskador. Detta kräver dock att man först bestämmer hur stor del av energiskatten som är att hänföra till de samhällsekonomiska kostnaderna för miljö- och hälsoeffekter. Vidare krävs att denna del är tillräckligt stor för att täcka de ur miljö-och hälsosynpunkt sämsta drivmedlens externa kostnader. Det krävs också att emissionernas påverkan klart och tydligt går att kvantifiera i ekonomiska termer. kan inte miljö- och hälsokost- naderna för vare sig dieselolja och bensin eller för de alternativa drivmedlen kvantifieras på ett tydligt och tillförlitligt sätt. Ett system där respektive drivmedel bär sina externa kostnader bedömmer jag som långsiktigt riktigt. bör övergå till ett sådant system för beskattning av drivmedel. Detta kräver dock att tid och resurser avsätts för att ta fram ett sådant förslag. Detta kan göras antingen av en eller flera lämpliga myndigheter eller av en för frågan speciellt tillsatt utredning.