sou · GKB3145d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Formuleringen avser att spegla det förhållandet att reglerna inte skall vara dispositiva till förmån för kollektivavtal, vilket är fallet med reglerna i nuvarande arbetstidslag, annat än i den me- ningen att det skall vara möjligt att – inom vissa ramar – anpassa dem till lokala behov och förutsättningar. Vi vill nämligen föreslå att det skall vara möjligt att avvika, i syfte att anpassa till lokala behov, men endast under vissa angivna förutsätt- ningar. Modellen är hämtad från EG-direktivet och innebär att avvikel- ser skall vara möjliga om motsvarande kompensationsledighet ges. I undantagsfall skall det även vara möjligt att avvika under förutsättning Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester att arbetstagarna erhåller lämpligt skydd. I författningskommentaren skall vi redogöra för vilka anpassningar vi föreslår av EG-modellen till den svenska arbetstidslagen. I syfte att möjliggöra nödvändig flexibili- tet ur verksamhetssynpunkt kommer vi även att föreslå att avvikelser i vissa fall kan göras utan kollektivavtal. Vi återkommer även till detta i författningskommentaren. Det återstår emellertid att diskutera ett antal bestämmelser i nuvarande arbetstidslag. Då vi menar att de förändringar vi ovan redogjort för skall tillgodose lagstiftningens syften rörande säkerhet och hälsa, vill vi framhålla att arbetstidslagens andra regler samt eventuella förändringar av dessa, måste diskuteras utifrån andra utgångspunkter. 7.2.2Lagstiftarens och arbetsmarknadsparternas respektive roller Enligt kommittédirektiven skall en central utgångspunkt för kom- mitténs arbete vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt som möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter . I detta sammanhang framhåller även direktiven att hänsyn till den en- skilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning måste därvid beaktas . Vi har tidigare föreslagit att arbetstidslagstiftningen skall förses med yttre skydds- gränser. Över dessa kan parterna inte förfoga. Lagstiftarens roll är alltså självklar när det gäller arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det förhåller sig emellertid annorlunda med reglerna i nuvarande arbets- tidslag om ordinarie arbetstid, övertid, nödfallsövertid, jourtid och mertid. Innan vi redogör för våra överväganden beträffande dessa regler diskuterar vi vilka tänkbara roller lagstiftaren och parterna kan ha för dessa frågors reglering. Beroende på om man vill lägga tonvikten vid lagstiftaren eller vid arbetsmarknadsparterna kan olika modeller tänkas för reglering av arbetstid. Valet torde komma att bero på hur arbetsmarknadsparternas och lagstiftarens roller definieras. Vad skall lagstiftaren reglera eller i övrigt befatta sig med och vad passar bäst för bestämmande av arbets- marknadens parter? I det följande beskriver vi tre huvudsakliga model- ler. Beskrivningen kommer att ta sin utgångspunkt i om tonvikten skall läggas på lagreglering eller statlig styrning på annat sätt, eller om tyngdpunkten läggs på att så mycket som möjligt överlåts till arbets- marknadens parter. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt Den modell som skulle innebära största måttet av lagreglering eller statlig styrning på annat sätt kan vara en modell enligt vilken de nya bindande bestämmelserna läggs till den redan existerande lagstift- ningen, medan den senare i princip bibehålls oförändrad (möjligen med undantag för de bestämmelser som är i stort identiska med de nya tvingande, såsom veckovilan). Även om de aktuella reglerna skulle vara dispositiva, i likhet med vad som gäller, utgör lagen utgångs- punkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och har därmed naturligtvis stark inverkan på de avtal som kommer till stånd. Då kommitténs uppdrag är att undersöka på vilket sätt flexibla arbets- tidsregler kan införas i svensk lagstiftning kan knappast denna modell bli aktuell. Att ändringarna i lagen endast består i att lagstiftningen tillförs ett antal bindande bestämmelser, som därmed är "icke-flexibla" i den meningen att de inte kan avtalas bort, främjar inte flexibiliteten. Vi har visserligen föreslagit att en regel om större inflytande för den enskilde arbetstagaren skall införas och att arbetstiderna på ett tydli- gare sätt blir en del av det lokala arbetsmiljöarbetet. Vidare har vi i samband med förslagen om de bindande reglerna till skydd för arbets- tagarnas säkerhet och hälsa, försökt skapa ett utrymme för anpassbarhet inom de bindande ramarna. Men om återstoden, alltså reglerna om ordinarie arbetstid, övertid etc., förblir oförändrad innebär knappast helheten av förslagen en ökad flexibilitet. Det blir dessutom krångligt då utformningen av de föreslagna nya reglerna är tänkta att göras på ett annat sätt än de regler som gäller. Ett större mått av flexibilitet skulle kunna vinnas om innehållet föränd- rades i reglerna om ordinarie arbetstid, övertid, jourtid och mertid. Sålunda skulle t.ex. lagen kunna ta som utgångspunkt att den ordinarie arbetstiden är i genomsnitt, i stället för . En tredje möjlig modell där staten fortfarande spelar en roll, men då den statliga styrningen sker i annan form än genom lagstiftning, kunde vara följande. Lagstiftningen inskränker sig till de bindande reglerna enligt våra förslag ovan och i motivuttalanden till lagen ges uttryck för en politisk viljeinriktning beträffande t.ex. ordinarie arbetstid. Vad som sedan blir ordinarie arbetstid m.m. bestäms i kollektivavtal. Man kan också tänka sig att lagen innehåller en uppmaning till parterna om att teckna kollektivavtal om arbetstidsfrågor. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Kollektivavtal i stället för lagreglering Som nämndes ovan kommer dispositiviteten fortsättningsvis aldrig att bli fullständig. Lagstiftaren kommer alltid att ha en roll att spela efter- som vissa regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa kom- mer att vara bindande och detta förutsätter lagreglering. Men utöver detta kan staten naturligtvis överlåta till parterna på arbetsmarknaden att reglera resterande arbetstidsfrågor, såsom ordinarie arbetstid. Bero- ende på hur stor frihet staten vill ge till parterna kan följande modeller tänkas. Lagstiftningen tas bort och regleringen av arbetstid sker fortsättnings- vis i kollektivavtal. EG-direktivet medger att direktivets bestämmelser införlivas genom kollektivavtal. Vi menar emellertid att ett grundläg- gande skydd för arbetstagarna bör anges i lagstiftning. Men en större frihet för kollektivavtalslösningar uppnås naturligtvis om lagstiftningen inte innehåller annat än det bindande grundläggande skyddet, dvs. övriga regler tas bort och ersätts inte av nya. Inte heller skulle några politiska signaler ges i övrigt. Därmed skulle de kollektivavtals- slutande parterna själva kunna bestämma t.ex. vad som skall anses vara ordinarie arbetstid. Arbetstidslagen skulle därmed inte längre bli en del av utgångspunkterna för förhandlingarna om arbetstid. Arbetstidslagens funktion i detta avseende tas förmodligen över av de befintliga avtalen. En form som förenar lagstiftningens krav på att fastställa ett grundläg- gande skydd med parternas avtalsfrihet och ansvar är förmodligen den ovan beskrivna att den icke-tvingande lagstiftningen tas bort och att staten ger uttryck för ett antal politiska viljeinriktningar i samband med att så sker och de nya bindande reglerna införs. Arbetsmarknadens parter skulle därmed "få med sig" ett politiskt budskap, t.ex. beträf- fande ordinarie arbetstid, vid sina förhandlingar, men skulle i övrigt formellt vara obundna av annat än de nya bindande lagreglerna. En bibehållande av nuvarande arbetstidslag samt införande av ett antal bindande bestämmelser, enligt vad som ovan beskrivits, skulle för- modligen innebära en mindre betoning på kollektivavtalslösningar av arbetstidsfrågor. Som nämnts kan ifrågasättas om detta också är i linje med kommitténs uppdrag att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstift- ning. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vi övergår därmed till att diskutera vilken modell som vi anser är den mest ändamålsenliga i syfte, att dels göra lagstiftningen mer flexibel, dels att parterna även fortsättningsvis så långt som möjligt skall an- svara för arbetstidsfrågorna. Vilken modell bör väljas? Kanske är detta rätt sammanhang att något ytterligare fundera över syftet med kommitténs uppdrag i denna del, dvs. vad som kan anses vara bristerna i flexibilitetshänseende i nuvarande lagstiftning. Är arbetsgivare och central facklig organisation man ju i princip ha vilken arbetstidsmodell som helst. kommer som nämnts EG-direktivet sätta vissa gränser. Men inom dessa gränser skulle råda samma avtalsfrihet som . Uppenbarligen anser regeringen att detta inte är tillräckligt. Därav kommitténs uppdrag. Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat vissa förslag som syftar till att vinna ökad flexibilitet: inflytande för den enskilde arbetstagaren och betoning av den lokala nivån snarare än den centrala. Skulle en ytter- ligare flexibilitet kunna vinnas genom att parterna på arbetsmarknaden själva kommer överens om och tar ansvar för de arbetstidsvillkor som inte i första hand rör skydds- och hälsoaspekter. Förutom den ökade flexibilitet som eventuellt kan vinnas på en sådan lösning torde det råda en tämligen bred samsyn om att detta har ett värde i sig. Lösningen skulle nämligen bygga på en lång och stark trad ition på den svenska arbetsmarknaden. Vidare skulle en avvägning bättre kunna göras mellan arbetstidsvillkor och förbättringar av övriga anställningsvillkor. Dessutom skulle de lösningar som parterna på arbetsmarknaden kan finna bidra till en balanserad lönebildning. Det är som nämnts möjligt att avtala om vilka arbetstids- villkor som helst i kollektivavtal genom att arbetstidslagen är disposi- tiv. Men skulle man kunna vända på förhållandet och föreslå att det är endast om inte annat överenskommits i kollektivavtal som ett antal regler om ordinarie arbetstid etc. skall gälla? Om lagstiftarens främsta roll är att tillförsäkra arbetstagarna ett antal grundläggande rättigheter vad gäller säkerhet, hälsa och inflytande, bör alltså frågan kunna ställas vad mer som bör regleras i lag. Om man inom en bransch överenskommit att ordinarie arbetstid är 38 eller , vad tjänar det då de anställda inom den branschen att lagen föreskriver exempelvis en 40-timmarsvecka. På de flesta avtals- områden är dock fortfarande arbetsveckan . Men såvitt vi kan Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester förstå gäller för det stora flertalet att de beräknas per helgfri vecka. Arbetstidslagen gör inte skillnad på om helgdagar infal- ler eller inte annat än vid övertidsberäkning. Vi har nämnt att arbetstidslagen tjänar som utgångspunkt i förhand- lingar om arbetstidsfrågor mellan arbetsmarknaden parter. Det är emellertid knappast troligt att lagens tjänar som utgångspunkt i förhandlingar mellan parter som redan tidigare kommit överens om ett visst lägre arbetstidsmått. Det är heller knappast troligt att lagens har någon betydelse för alla de avtal i vilka redan överenskommits att arbetstiden räknas per helgfri vecka, vilket innebär att arbetsveckan i praktiken är . Som nämndes i avsnitt 4.5 har vi endast funnit ett avtal som inte tar hänsyn till infallande helgdagar vid beräkning av arbetstiden. Om man tar hänsyn till att flertalet företag med över hundra anställda vanligtvis tecknar kollektivavtal och att dessa tillämpas på företagets anställda oberoende av om de är medlemmar i den avtalsslutande organisationen eller inte, torde andelen arbetstagare som får sin arbets- tid reglerad enligt vad som anges i kollektivavtalen uppgå till . Den aktuella fackliga anslutningsgraden i har legat kring . En mindre andel av de fackligt anslutna arbetstagarna arbetar visserligen på arbetsplatser som saknar kollektivavtal och har därför inte kollektivavtalsreglerad arbetstid. Men många småföretag tillämpar de för branschen gällande kollektivavtalen trots att de inte själva är parter. Då av svenska arbetstagare således direkt eller indirekt omfattas av kollektivavtal menar vi att följande bör övervägas. För det första borde det i finnas goda förutsättningar att överlåta till arbetsmarknadens parter att bestämma sådant som inte oundgängligen bör lagregleras. De avtal som arbetsmarknadens parter träffar kommer att omfatta en överväldigande majoritet av svenska arbetstagare. För det andra, om en lagstiftning ändå bör finnas för de som inte omfattas av kollektivavtal, är det rimligt att den – som främst är tänkt för en mycket liten del av arbetsmarknaden – skall vara styrande för den stora del som omfattas av kollektivavtal? Vi menar att det är parterna som bör ha det främsta ansvaret för ar- betstidsfrågorna. Lagstiftningen bör därför innehålla en uppmaning till parterna att träffa kollektivavtal om arbetstid. Detta understryker lagstiftarens syn på parternas ansvar. Vi övergår därmed till en dis- kussion om förslag om regler för ordinarie arbetstid, övertid, nöd- Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester fallsövertid, mertid och jourtid, dvs. de övriga reglerna i arbetstids- lagen. Om det är så att lagstiftningens skyddsmotiv uppfylls genom begräns- ningar av den totala arbetstidens omfattning, behövs då stadganden om ordinarie arbetstid och övertid? Det har redan i tidigare lagstiftnings- arbete framhållits att motiven för begränsning av den ordinarie arbets- tiden inte längre främst är arbetstagarnas skydd och hälsa. Även det ursprungliga rättvisemotivet, dvs. skillnader i arbetstid mellan t.ex. arbetar- och tjänstemannagrupper, torde vara mindre aktuellt . De övriga socialpolitiska motiven finns dock naturligtvis kvar: jäm- ställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt. En rimlig fritid skall garan- teras. Vidare kan sägas att lagens stadgande om ordinarie arbetstid är ett uttryck för en av samhället angiven acceptabel norm för vad som skall anses vara heltidsarbete. På detta sätt har också 40-timmarsveckan kommit att utgöra utgångspunkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter om kortare ordinarie arbetstid. Klart är att en reglering av ordinarie arbetstid har ett annat syfte än reglering av gränserna för arbetstidens totala omfattning. Det bör naturligtvis på- pekas att förslaget ovan om de i genomsnitt är en yttre gräns och har därmed ett helt annat syfte än en regel om ordi- narie arbetstid. Följden av det förslaget får naturligtvis inte bli att den ordinarie arbetstiden ökar. Sedd ur arbetstagarens perspektiv, vari består det egentliga värdet i arbetstidslagens regel om ordinarie arbetstid? Syftet rörande säkerhet och hälsa har med tiden kommit att nedtonas i lagförarbetena. Be- stämmelsen sägs uttrycka en av samhället given godtagbar norm för heltidsarbete. Svensk lagstiftning innehåller ju inga regler beträffande t.ex. minimilöner, men fyrtiotimmarsveckan kan möjligen sägas vara en indirekt reglering av minimilön: mer än skall man inte behöva arbeta för att få en tillräcklig utkomst. om fyrtiotimmarsveckan är sekelgammal och bygger på tanken om åttatimmarsdagen. (från början måndag t.o.m. lördag) för vardera arbete, fritid och sömn. Tanken föddes i ett sam- hälle som såg radikalt annorlunda ut jämfört med . Även arbetslivet har genomgått stora förändringar. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Troligen finns helt andra individuella önskemål om och behov av att under vissa perioder arbeta mer för att under andra arbeta mindre. EG-direktivet sätter gränser av hälsoskäl för hur mycket vi skall tillåtas att arbeta. Men vilka ytterligare gränser skall sättas? En i alla avseen- den statistisk säkerställd skillnad i samhället och arbetslivet jämfört med när åtta-timmarsnormen skapades, är att kvinnorna yrkes- arbetar i en betydligt större omfattning nu än då. Omfattningen är ungefär som männens. skriver i sin rapport till ko- mmittén att arbetstiden bygger på ett normalarbetstidskontrakt, ett kontrakt som är skapad med mannen som mall. När skapades var mannen familjens försörjare, är oftast både mannen och kvin- nan familjeförsörjare och inte bara en medlem av familjen måste kunna förena förvärvsarbetet med familjelivet. I allt större utsträckning gäller att både man och kvinna behöver arbetstider – både avseende längd och förläggning – som gör det möjligt att förena förvärvsarbete med familjeliv. Om en utveckling som innebär att ett standardiserat och likartat arbets- liv går mot större variationer beroende på bl.a. olika individuella behov, borde inte det medföra att en norm – fyrtiotimmarsveckan – ersätts av något annat. Om någon vill arbeta för att sedan gå ned till tjugofem, skall då lagen säga fyrtio? Borde rent av lagen normera "ordinarie arbetstid" utan angivande av vilken siffra det än må vara: "ordinarie arbetstid är den tid som varje arbetstagare från tid till annan vill ägna åt förvärvsarbete". Borde lagstiftaren över huvud befatta sig med detta, annat än att tillförsäkra varje arbetstagare så goda möjligheter som möjligt att få sina önskemål om arbetstid tillgodosedda? Är det detta som borde vara , alltså att alla i princip borde få de arbetstidsförhållanden som de själva önskar om det är förenligt med verksamhetens krav och inom lagstiftningens skydds- gränser, jmfr. förslaget ovan angående flexibilitet ur arbetstagarens synpunkt. En annan möjlig frågeställning är om 40-timmarsveckan är konser- verande i den meningen att den normerar ordinarie arbetstid uppåt i tider då den politiska viljan tycks vara att arbetstiden skall sänkas. Skulle en uppluckring av 40-timmarsveckan innebära att lagstiftaren inte längre ger uttryck för att det finns endast en norm för "ordinarie arbetstid", men även gagna en politisk viljeinriktning som syftar till att för "ordinarie arbetstid", dvs. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Men om lagstiftningen inte anger ett mått för ordinarie arbetstid, hur skall då eventuell övertid beräknas? Möjligen skulle lagen istället för att ange ett mått för ordinarie arbetstid peka på vad som överens- kommits i det enskilda anställningsavtalet. På samma sätt som för nuvarande lags bestämmelse om mertid för deltidsanställda blir därmed övertid den tid som överstiger vad som överenskommits mellan arbets- tagaren och arbetsgivaren. Vi menar alltså att det i och för sig kan ifrågasättas om en norm som skapades vid seklets början med en manlig industriarbetare som mall och som förutsatte att kvinnan ägnade sig åt hushållsarbete, är den "normsignal" som samhället bör ge. Våra resonemang om de enskilda arbetstagarnas möjlighet till infly- tande över sin arbetstidssituation är även de svåra att förena med en lagstiftning som säger maximalt 40 timmars arbete . Det kan ju faktiskt finnas arbetstagare som vill arbeta för att sedan arbeta mindre. Det är dock viktigt att komma ihåg att bestämmelsen om ordinarie arbetstid är dispositiv till förmån för kollektivavtal. Vi har tidigare föreslagit att lagen inte längre skall kräva att central arbetstagarorganisation sluter eller godkänner ett sådant avtal. Men troligen innehåller 40-timmarsnormen även andra signaler. Visserligen verkar den samhälleliga strävan vara att arbetstiden skall sänkas, men ett stadgande om 40 timmars ordinarie arbetstid har åt- minstone ett värde i den meningen att det normerar en gräns uppåt. Den förhindrar en utveckling mot att arbetstiden blir längre och detta kan naturligtvis bl.a. ha vissa pedagogiska fördelar när det införs ett stadgande i lagstiftningen om att den totala arbetstidens omfattning är maximalt i genomsnitt. Detta sammantaget gör att vi anser att lagstiftningen ändå bör innehålla ett stadgande om vad som är ordinarie arbetstid. Dock torde de övervä- ganden som gjorts om otidsenlighet och konsekvenserna av strävan att ge den enskilde arbetstagaren ett större möjlighet till infly- tande, medföra att utgångspunkten för den ordinarie arbetstiden är att den beräknas som ett genomsnitt. Detta innebär även en signal om att den ordinarie arbetstiden i större utsträckning än bör användas för att möta variationer i arbetskraftsbehov. Vi menar att beräkningsperioden för den ordinarie arbetstiden bör vara tämligen begränsad. Vi föreslår att en beräkningsperiod anges. Det större mått av flexibilitet som ligger i en viss längre beräknings- period bör kräva kollektivavtal. Att den ordinarie arbetstiden beräknas Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester som ett genomsnitt över kan naturligtvis innebära olägenheter för arbetstagarna. Det är därför lämpligt att skall kräva kollektivavtal. I kollektivavtal kan före- skrivas inom vilka ramar arbetstiden tillåts variera. Sammanfattningsvis föreslår vi följande. För de regler i lagen som skall gälla om det saknas kollektivavtal om arbetstid föreslår vi ett stadgande om ordinarie arbetstid. För att bättre spegla det förhållandet att ordinarie arbetstid blir ett mer och mer heterogent begrepp föreslår vi att med ordinarie arbetstid skall avses det som har överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. För att ange en gräns uppåt för ordi- narie arbetstid föreslår vi att den högst får uppgå till och att den får beräknas som ett genomsnitt över . skall kräva kollektivavtal. Varför finns regler om övertid i lagstiftningen? En anledning torde åtminstone vara gränsande till lagstiftningens syfte om arbetstagarnas hälsa och säkerhet, dvs. övertidsreglerna sätter gränser för den totala arbetstidens omfattning. Att regler om övertid finns beror dock ytterst på att lagstiftaren accepterat att ett behov kan finnas i verksamheterna av extra arbetstid. Det har dock av skäl rörande hälsa och säkerhet ansetts att vissa gränser måste finnas. Om då lagstiftningen tillförs bindande regler för arbetstidens totala omfattning, finns längre detta skyddsmotiv kvar? Delvis kan det naturligtvis vara så. Arbetstidslagen innehåller nämligen månatliga begränsningar av övertidsuttaget. Till- sammans med regeln om ordinarie arbetstid innebär det att lagen föreskriver ett maximalt uttag av arbetstid under en månad, såvitt annat inte avtalas i kollektivavtal. Vårt förslag om bindande regler om åter- hämtning och vila ovan medför naturligtvis inte bara att uttaget av arbetstid per dag begränsas, även uttaget kommer att be- gränsas. Ett ur verksamhetssynpunkt mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden, genom möjligheten att genomsnittsberäkna, bör rimligen leda till ett minskat behov av övertid. Av den rapport om olika arbets- tidsmodeller, som utarbetats på vårt uppdrag (se bilaga 9), framgår som ett allmänt resultat av ett stort antal modeller för flexibilitet, att över- tiden har minskat. Vi har i avsnitt 4.7 redogjort för olika aspekter på övertidsfrågorna och eventuella övertidsbegränsningar. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Reglerna om övertid är en avvägning mellan verksamheternas behov av flexibilitet och arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vi har tidigare föreslagit ett antal regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, bl.a. en regel om högsta tillåtna totala arbetstid i genomsnitt. Dessutom har vi föreslagit bindande regler om rast samt vila och . Av detta följer, menar vi, att lagstiftningen fortsättningsvis väl skall tillgodose syftena rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Detta medför att särskilda övertids- regler är motiverade av skäl rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det bör naturligtvis påpekas att regeln om de i genomsnitt gäller det högsta tillåtna antalet timmar. Regeln är alltså avsedd som ett grundläggande skydd och inte uttrycka en norm för vad som är normal arbetstid. Dessutom, som skall utvecklas vidare i avsnitt 7.3, kommer vi att föreslå att lagstiftningens rättsliga karaktär ändras från offentligrättslig till civilrättslig. Detta innebär t.ex. att samhällets roll bortfaller vilket bl.a. leder till att ytterligare övertid kan medges genom dispens från Arbetarskyddsstyrelsen.