sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Innan ändringar görs i ADB-upptagningar som utgör a llmänna handlingar skall ett bevarande av de ursprungliga uppgifterna säkerställas (4 kap. 4 § RA- FS 1994:2). Det är således betydelsefullt att redan i handläggningsskedet säkerställa ett bevarande av just de uppgifter som legat till grund för handläggningen av ett mål eller ett ärende. Ett sådant krav följer av bl.a. 14 § DL där det föreskrivs att en myndighet, som för handläggning av mål eller ärende använder sig av en ADB-uppta gning, skall tillföra upptagningen till handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Ett bevarande säkerställs också av 6 § arkivlagen där det föreskrivs att arkivet skall organiseras så att tillgången till allmänna handlingar underlättas. Vidare finns bestämmelser om registrer ing av handlingar i 15 kap. sekretesslagen. Enligt min mening behövs inte på lagnivå någon ny reglering av myndigheternas akthantering.54 En sådan reglering skulle tvärt om kunna begränsa eller rent av hindra utvecklingen av nya mera rationella rutiner. Det bör vara t illräckligt att det klargörs vad som avses med elektroniska handlingar och digitala dokument, och att dessa, med anknytande rutiner, sä tts in i sitt rätts liga sammanhang, som klara besked ges om vikten av god ordning och rä ttssäkra rutiner. Därmed behöver allmänt accepterade betraktelsesätt rörande hantering- en av akter inte ändras annat än marginellt i IT-miljön. De komplikationer som kan uppkomma torde ha samband med att processmaterialet, åtminstone under en avsevärd övergångsperiod, kommer att bevaras delvis elektroniskt, delvis på papper. Möjligheterna till strukturering och rationalisering med stöd av IT bör tas t ill vara, antingen så att det pappersbaserade materialet scannas 56 och tillförs den elektroniska akten, eller så att väl fungerande hänvisningar och rutiner för bevarande bidrar t ill att allt material i ett mål eller ärende enkelt kan presenteras samlat. Härvid bör rutinerna kunna göras begripliga genom analogier med traditionella rutiner. En akt hålls samman elektroniskt i stället för av en fysisk kappa, och dokumenten säkerställs med digital signatur eller digital stämpel i stället för en underskrift. Handläggaren bör, på motsvarande sätt som i en pappersakt, kunna "bläddra" i de elektroniska handlingar som hör till den elektroniska akten. Han bör vidare enkelt kunna skriva förelägganden, beslut och tjänsteanteck- ningar, signera dem och föra dem till respektive akt. Om vi sst process- material finns endast på papper bör det klart framgår 54Sådana regler finns dock i författningssa mling. 55Att denna praktiska syn på akthanteringen inte står i strid med den rättsliga regleringen framträder särskilt när det beaktas att vad som utgör en akt vid en domstol kan beröra mer än en "sak" och att många lagar även sådana som knyter an t ill RB har ett annat målbegrepp än RB, oftast ett begrepp som motsvarar RB:s rättegångsbegrepp. I, s. 14:6, jfr Ds 1994:80 s. 159). 56 Efter vidimering och signering bör en scannad a vbildning av en pappersbaserad urkund kunna jämföras med en av myndighet vidimerad papperskopia av en urkund, förutsatt att rutinerna fått en lämplig utformning. att en sådan handling finns i ärendet , jfr hur t.ex. ett tillhygge som ges in som bevis i ett brottmål noteras på det dagboksblad som hör till brottmålsakten (aktbilageras), men sedan i enlighet med gjorda noteringar förvaras på annan plats än i akten. Det är alltså ett minimikrav att handlingarna kan presenteras samlat i läsbar form, t.ex. på en bildskärm eller i form av utskrifter. I praktiken kan det emellertid ofta visa sig lämpligt att också i lagrad form förvara de handlingar som hör till ett vi sst ärende samlat. I RB finns som framgått vissa bestä mmelser om akthantering. Eftersom denna reglering inte hindrar elektroniska rutiner har jag inte funnit skäl att nu föreslå några fö rfattningsändringar på området. I den mån det visar sig behövas närmare regler för elektronisk akthantering bör sådana föreskrifter kunna ges på lägre nivå. har redan utfärdat vissa verkstä llighetsföreskrifter med anknytning till sådan akthantering, t.ex. angående fö rfarandet vid scanning.60 3.2Ytterligare funktioner för en säker akthantering På motsvarande sätt som behovet av informationssäkerhet m.m. tillgodoses genom användningen av digitala dokument och säkra rutiner för bevarande av handlingar, kan behovet av tillit till att samtliga handlingar finns med i en elektronisk akt och att alla anteckningar på ett elektroniskt dagboksblad finns kvar och är oförvanskade, tillgodoses genom digitala signaturer och digitala stämplar. Ännu framstår dock sådana rutiner va nligtvis som alltför långt- gående. Frågan bör bedömas från fall t ill fall. Höga krav på säkerhet kan behövas t.ex. i ärenden där mycket känsliga personuppgifter finns, där större penningbelopp hanteras eller när en elektronisk akt "lånas ut" till en annan myndighet.61 Här bör också nämnas de rutiner som används, med kuvert som klistrats igen med särskild tejp, för att skydda handlingar som har hemligstämplats (15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen). Digitala signaturer med anknytande s.k. säkerhe tstjänster (krypter ing) kan användas också för att hindra olovlig insyn. så att endast den som är 1994/95:93. 3 kap. 1 § RA-FS 1994:2, där krav ställs på att samband i ark ivbildningen inte får brytas vid överföringar mellan olika medier. 59 Uttrycken "avskrift" och "anteckning å inlaga" behöver inte heller tas upp i detta sammanhang. 60Se 3 kap. RA-FS 1994:2, jfr prop. 1994/95:93 s. 26. 61Jfr att domstolarna i vissa fall syr ihop akter. I IT-miljön sker dock inte "utlåning" så att själva arkivexemplaret lämnas ut. För att undvika t.ex. manipulationer framställs ett nytt elektroniskt exemplar som inte avses återlämnas, se vidare 5 kap. 9 § RA-FS 1994:2. kommer "utlåning" troligtvis att ske så att data överförs via nät som skyddet för uppgifterna knyts t ill själva data. behörig att handlägga frågan om utlämnande kan göra ha (jfr 15 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen). Det finns alltså tekniska möjligheter att elektroniskt hantera skyddet för sekretessbelagda elektr oniska handlingar. emellertid några särskilda lagregler för IT-miljön. 3.3Särskilt om uppgifter som hämtas från register Den som avgör ett mål eller ett ärende kan ha tagit del av uppgifter i ett register, t.ex. utdrag ur bilregistret vid handläggningen av ett ärende som rör ett fordon. Eftersom denna typ av register uppdateras kan det bli svårt att i efterhand fastställa registrets innehåll vid den aktuella tidpunkten. Till detta kommer de komplikationer som uppträder när handlingarna i ett visst ärende skall presenteras samlat och vissa uppgifter inte finns i akten. Frågan uppmärksammades vid datalagens tillkomst. Med utgångs- punkt från den då sjä lvklara förutsätt ningen att handlingarna i mål och ärenden bevaras skriftligt, föreskrevs i 14 § DL att en ADB-u pptagning som används för handläggning av mål eller ärende, skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Syftet med bestämmelsen är e nligt lagmotiven att det i efterhand skall vara mö jligt att klargöra vilka uppgifter som hade betydelse för avgörandet, och det angavs vidare ofta vara en förutsätt- ning för en fungerande partsinsyn att u pptagningarna har överförts till läsbar form. De risker för bristande IT-rutiner som uppenbarligen låg till grund för bestä mmelsen i 14 § DL är ligen lika aktuella , men flera invändningar kan göras mot bestämmelsen och dess placer ing. (1)Den kan sägas uppta självklarheter som inte bör föranleda någon reglering i lag. (2)Bestämmelsen är inte teknikneutral, och det finns en risk att den leder till motsatsslut.62 Naturligtvis bör en akt innehålla även uppgifter som har hämtats ur register som regelbundet uppdateras. En sådan komplettering kan ske t.ex. genom att en kopia av ett registerkort fogas till akten. (3)Om undantaget för "särskilda skäl" ges en snäv tolkning skulle bestämmelsen kunna föra med sig en omfattande pappershanter ing eller rent av hindra en övergång till elektronisk akthantering. (4)Bestämmelsens t illämpningsområde och syfte ger anledning att ifrågasätta om den hör h emma i FL och kanske även i FPL och RB i stället för i DL. Å ena sidan avser bestämmelsen både person- uppgifter och andra uppgifter i elektronisk form: Den är alltså, till skillnad från huvuddelen av bestä mmelserna i DL, inte begränsad till Å andra sidan är bestämmelsen t ill skillnad från DL i övrigt tillämplig endast 62 Jfr s. 39. om den elektroniska handlingen används i mål eller ärende, en begräns- ning som knyter an till tillämpningsområdet för RB, FL och FPL. Motsvarande regel i 15 § FL, för uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling, är dock begränsad till sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. (5)Bestämmelsen i 14 § DL hör e nligt mer hemma i sekretesslagen än i DL. Utre dningen har därför föreslagit att bestämmelsen oförändrad förs över till 15 kap. sekretesslagen (1980:100) som en ny (6)Enligt bör det vid en framtida översyn av området övervägas att flytta bestä mmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. till arkivlagen.64 I praktiken har undantaget i 14 § DL för "särskilda skäl" tolkats så att omfattande undantag föreko mmer,65 och det kan ifrågasättas om bestämmelsen ver kligen behövs. I RB finns som framgått redan regler om aktbildning, och det kan framstå som främmande att där föra in en bestämmelse för ha ndlingar som har viss form och som tagits fram på visst sätt. 66 Det är så sjä lvklart att elektroniska handlingar, som har tagits fram ur ett register för handläggningen av ett vi ärende, skall tillföras akten i målet/ärendet, att en bestä sådant innehåll som sagt kan locka till felaktiga motsa tsslut.67 För den händelse handlingsbegreppet i t.ex. 6 kap. 10 § RB inte skulle anses innefatta elektroniska handlingar krävs andra åtgärder. På motsv arande sätt finns det skäl att i frågasätta en sådan särbestä mmelse för förvalt- ningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter. 63SOU 1993:10 s. 468. 64SOU 1988:11 s. 192. 65Som exempel kan nämnas att regeringen vid införandet av elektronisk dokument- hantering inom skatteförvaltningen har tolkat undantaget så att inget hindrar att upptagningar tillförs en el ektronisk akt i stället för en pappersbaserad akt, när akterna blir åtkomliga för part via bildskärm eller utskrift. Bestämmelsen hindrar därmed inte de rutiner för elektronisk akthantering som jag föreslår, där akterna skall vara lätt åtko mliga och uppfylla kraven rörande partsinsyn m.m., bl.a. genom att uppgifter som inhämtas från register tillförs akten (prop. 1994/95:93 s. 34, jfr Ds 1994:80 s. 138 f.). 66 En regel som den i 14 § DL skulle i anknytning till RB närm ast framstå som en upprepning av den föreskrift som redan finns om att handlingarna i ett mål skall sammanföras t ill en akt (6 kap. 10 § RB). 67 Jfr den kritik som framfördes mot förslag att i 35 kap. 4 § RB föra in en erinran om behovet av att beakta risker för fel i samband med automatisk informationsbehandling. Enligt min mening är den naturliga lösningen att bestä mmelsen helt upphävs såsom varande överflödig. Med hänsyn till att man på många håll hyser farhågor för att ett upphävande av bestä mmelsen skulle medföra en ökande risk för bristfälliga rutiner och till att bestä mmelsen inte hindrar att elektroniska rutiner införs lägger jag emellertid inte fram något formellt förslag i denna del. Ett upphävande bör kombineras med en betydande informationsinsats till alla berörda myndigheter. De grundläggande reglerna i förvaltningslagen ( 1986:223; FL) för förvaltningsmyndigheternas formella behandling av ärenden gäller oberoende av om ärendehandläggningen sker manuellt eller med stöd av IT och bestämmelserna är allmänt hå llna. Vid en övergång till säkra rutiner för signerade elektroniska handlingar behövs d ärför va nligtvis inga regler som direkt avviker från de synsätt som ligger bakom FL. Visserligen för de planerade rutinerna med sig nya förutsättningar för den förvaltningsrä ttsliga regleringen men det har i samband med tull- och skattedatoriseringen visat sig att elektronisk ärendehandläggning vid manuellt beslutsfattande och datoriserad signering fordrar endast marginella avsteg från regler ingen av traditionella rutiner. från FL bör alltså endast undantagsvis komma i fråga. I det följande behandlar jag de frågor rörande FL som bör kommen- teras med avseende på aktualiseras frågor om bl.a. anhängiggörande, muntlig handläggning, partsinsyn, kommunikation, beslutsmotivering och underrättelse om beslut samt rättelse av beslut och bekräftelse av meddelanden som inte har undertecknats. Slutligen berörs vissa anknytande frågor, bl.a. om användning av vissa begrepp och om det tekniska fö rfarandet. 2 Elektroniskt anhängiggörande, m.m. Myndigheternas verksamhet innefattar inte bara administrativt handlande, som främst tar sig uttryck i ärendebeha ndling, utan även s.k. faktiskt handlande. Med handläggning av ett ärende brukar normalt avses hela den procedur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgörande. Gränsen mellan ärendehandläggning respektive annat administrativt eller faktiskt handlande är emellertid flytande. 69 I IT-miljön kompliceras denna fråga av att åtgärder på alla nivåer kan vidtas mer eller mindre automatiskt med hjälp av datorer, som behovet av teknisk expertis har lett till att t.ex. telebefordrings- och dataserviceföretag får i uppdrag att sköta vissa uppgifter, bl.a. i samband med överföringen av handlingar till en myndighet. Härvid kan bl.a. frågor om när ett ärende skall anses anhängiggjort och huruvida en åtgärd är att anse som ärendehandläggning bli okl ara. 68 Jfr , Rättsautomation, 1992, s. 307 f. 69 I gränsfall måste på grundval av en ändamålsbestämning avgöras om en företeelse verkligen utgör handläggning av ärenden i förvaltningslagens mening (, Handläggning, 15 u., s. 13 f.). När ett ärende anhängiggörs uti från brukar det inte vara några svårigheter att avgöra ärendet u anhängigt när den handling som aktualise rar ärendet har kommit in till myndigheten i enlighet med de bestä mmelser om elektroniskt inkom- mande som jag föreslår (förslagen till 33 kap. 3 a § RB, 44 a § FPL och 10 a § FL).70 Tidpunkten för anhängiggörande är sv årare att bestämma när ärendet initieras av myndigheten. Efter det att en handling på ingivarens risk har befordrats till myndighetens elektroniska adress, och ett ärende därmed har blivit anhängigt, är det emellertid i IT-miljön vanligt att handlingen på myndighetens risk skall befordras t.ex inom myndighetens nät till ett lokalkontor eller från en elektr onisk myndighetsadress hos ett be- fordringsföretag till my ndighetens informationssystem. Ärendet prövas först därefter i sak. Myndigheterna behöver härvid vara uppmärksamma på hur rutinerna för befordran m.m. utformas så att datoriserade kontroller eller andra ingrepp, t.ex. när te kniska fel uppkommer, inte oavsiktligt ges sådan ingripande utformning att myndighetsutövning äger rum på ett stadium där detta inte är avsett. Vanligtvis förv aras och databehandlas be- fordrade elektroniska handlingar endast som ett led i överföringen, och det är inte meningen att någon skall vidta åtgärder så att en handläg- gning av ett visst ärende påbörjas. Det är emellertid en trend att på ett så tidigt stadium som möjligt införa olika kontrollrutiner, i vissa fall på dokumentnivå, och att anlita t.ex. dataservice- eller telebefordr ingsföre- tag för dessa uppgifter. Om denna förvaltningsuppgift innebär myndig- hetsutövning 72 får den emellertid inte utan stöd i lag överlämnas t ill en juridisk person eller en enskild individ.73 Mina förslag till reglering av inkommande handlingar innebär att också en elektronisk handling som inte kan läsas av myndigheten är att anse som inkommen. Detta aktualiserar vissa praktiska frågor. Enligt min mening bör handlingar, som myndigheten inte kan läsas eller på grund av tekniska fel annars inte kan använda, få återtas i huvudsak formlöst, jfr det formlösa återtagande som är vedertaget bet räffande in- skrivningsärenden där handlingarna återsänds efter en anteckning i dagboken. Det bör härvid inte 70 Jfr syn på anhängiggörande när elektroniska dokument nått t ullens mottagningsfunktion (SOU 1989:20 s. 155 f.). 71 Det föreligger dock inget hinder mot att påbörja beredningen av ett ärende så snart handlingarna är tillgängliga och har regi strerats, se t.ex. jämförelse med ett inskrivningsärende enligt jordabalken. Om en ansökan inko mmit mellan två in- skrivningsdagar anses den gjord på den senare, något som inte hindrar att ärendena bereds för av görande så snart handlingarna blir tillgängli ga. En inskrivningsmyndighet måste naturligtvis vid sin ärendehandläggning iaktta gällande regler för förfarandet oavsett om inskrivningsdagen inträtt eller inte. detta begrepp, se t.ex. /, Nya Förvaltningslagen, 4 u., s. 150 f. och , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 171 f. 7311 kap. 6 § tredje stycket RF, jfr prop. 1994/95:93 s. 37 f. krävas något formellt beslut om avskrivning, om en myndighet av tekniska skäl stoppar en elektronisk handling och enligt rutiner som görs upp med ingivaren återsänder eller annars avför handlingen i avvaktan på nytt material. Myndigheterna bör inte heller belastas med lagringen av sådana elektroniska handlingar som inte avses användas, om bevarandet saknar betydelse från rä ttssäkerhetssynp unkt. Regleringen av en sådan gallring bör kunna ske i förordning eller på lägre nivå. Här krävs emellertid vaksamhet så att det praktiska förfarandet inte leder till att en frist blir försutten. Genom det beskrivna synsättet anknyter hanteringen av elektroniska handlingar och akter på ett naturligt sätt till de pappersbaserade rutinerna. De behov som kan visa sig föreligga att alltjämt basera handläggningen av vissa ärenden på pappersurkunder kan därmed naturligt knytas till IT-rutinerna. 3 Muntlig handläggning och anteckning av uppgifter Den elektroniska akthanteringen bör utformas så att parterna kan lämna uppgifter muntligt och få dem antecknade i akten, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Därmed behövs inte någon regel som avviker från 14 och 15 §§ FL. Frågan om att enligt 14 § DL tillföra akten uppgifter som en handläggare har tagit del av i ett register har behandlats i bilaga 6 under rubriken . Enligt 16 § FL har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser my ndighetsutövning mot någon enskild. För dessa fall har frågan om sekretess reglerats i 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). De elektroniska akterna med digitala dokument, elektroniska dag- boksblad och liknande noteringar skall naturligtvis utformas så att om partsinsyn kan tillämpas även i den nya m iljön. Det får härvid bedömas från fall t ill fall om handlingarna skall presenteras på bild- skärm eller på papper. Därmed behövs ingen särskild reglering för IT. 5 Kommunikation och beslutsmotivering Det är väsentligt att den elektroniska akthanteringen ges en sådan utformning att också principerna om kommunikation, beslutsmotivering och underrättelse om beslut inte sätts ur spel. Rutinerna måste utformas så att hittillsv arande praxis enligt 17 § FL kan upprätthållas, om nya uppgifter från en utomstående t illförs en elektronisk akt. Myndigheten skall då, vanligtvis elektroniskt eller via pappershandlingar, underrätta sökanden och ge denne tillfälle att yttra sig om det inte är obehövligt. Enligt 20 § FL skall ett beslut, med vissa undantag, innehålla beslutsmotivering. Den föreslagna användningen av digitala dokument och akter medför att motiveringar skall kunna skrivas in och förv aras elektroniskt på motsvarande sätt som i pappersmiljö. Det är betydelse- fullt att myndigheterna när IT-rutiner införs, liksom bet räffande indelningen av materialet i akter, noggrant går igenom vilka rutiner för beslutsstöd m.m. som bör gälla, så att de krav som följer av bestä mmel- serna om beslutsmotivering uppfylls. 6 Rättelse av beslut Enligt 26 § FL kan en myndighet rätta ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet. Beträffande IT-baserade besluts dokument bör sådana rättelser kunna utformas på ett sätt som är p arallellt med rättelse av pappersdokument. Om man föred rar att rätta "i" det digitala dokumentet kan rättelserutinen te kniskt utformas så att den nya texten signeras tillsammans med den ursprungliga, och presenteras i läsbar form som om användaren hade tillfört rättelsen på samma underlag. Härvid får natur ligtvis inte det ursprungliga digitala dokumentets innehåll ändras. Även när rättelsen sker på ett sätt som för användaren inte ser ut så att rättelse sker "i" det ursprungliga dokumentet bör det nya dokumentet med rättelsen naturligtvis signeras. Vidare bör anknytande tekniska och administrativa uppgifter kompletteras så att det, för den som skall ta del av akten, klart framgår att en rättelse har ägt rum.