sou · GKB3172 · 1997-01-01 00:00:00 — Av rättssäkerhetsskäl skall en skattskyldig vars intäkter understiger den angivna nivån ha möjlighet att undgå schablonbeskattning. Förut- sättningen är dock att den skattskyldige kan visa varför intäkterna är lägre än vad som krävs enligt schablonen. Som ett komplement till schablonbeskattningen bör särskilda be- stämmelser införas som gör det svårare att få jämkning av preliminär skatt för verksamheter som kan schablonbeskattas. Syftet är att hindra att schablonbeskattningens krav på miniminivåer i praktiken kringgås. I annat fall kan den skattskyldige utnyttja trögheten i uppbördssystemet ge- nom att kortsiktigt driva näringsverksamhet utan att betala några skatter och avgifter. Schablonbeskattning skall gälla för den eller de branscher som anges i en särskild lag. Det innebär att lagstiftningens tillämpning på en viss bransch skall vara av tillfällig karaktär men att bestämmelserna kan utvidgas till andra branscher. Lagstiftningen kan också sägas vara tillfällig i den meningen att schablonbeskattning skall tillämpas enbart på branscher där problemen är särskilt stora när det gäller skatteun- dandraganden. Utredningen anser att denna metod har en rad nackdelar och att schablonbeskattning genom inkomsthöjning är avsevärt mer komplicerad att införa än licensavgift. 2 Den ekonomiska brottsligheten 2.1Vad är ekonomisk brottslighet? Utredningsuppdraget syftar till att hitta lösningar som kraftigt minskar den ekonomiska brottsligheten i utsatta branscher (branschsanering). Av betydelse är därför vad som menas med ekonomisk brottslighet. Vad som exakt avses med ekonomisk brottslighet är emellertid inte entydigt. Ekonomisk brottslighet är ett sociologiskt begrepp som be- skriver en viss typ av beteenden eller handlingsmässiga fenomen. Man kan säga att det är en samlingsbeteckning på olika typer av brottslighet. Det finns ett flertal definitioner på begreppet ekonomisk brottslighet men enligt de flesta av dessa är det utmärkande för ekonomisk brotts- lighet att den utnyttjar en näringsverksamhet för brottsligheten. I justitieutskottets betänkande om ekonomisk brottslighet (bet. 1980/81:JuU21) beskrivs ekonomisk brottslighet enligt följande. –har ekonomisk som direkt motiv, –har en kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt, –förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna, –är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskil- da. , som var verksam till mitten av och lämnade ett stort antal förslag, tog bl.a. fasta på att brottsligheten avsåg ekonomiska värden i storleksordningen lägst (Ekonomisk brottslighet i , SOU 1984:15, s. 27). revi- sorer använde en vidare definition och menade att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar företagsformen, oavsett hur stora, systematiska och kontinuerliga brotten är (Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, Rapport 1993/94.6, s. 11). Den tyske forskaren har en relativt vid definition av ekonomisk brottslighet. Enligt är ekonomisk brottslighet sådan brottslighet som hotar eller stör det ekonomiska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intressen som berörs. En konsekvens av synsätt är att begreppet kommer att omfatta en mängd brott som inte grundar sig på näringsverksamhet, 22 Den ekonomiska brottsligheten lagöverträdelser som begåtts av privatpersoner och ofta kan ha karaktären av enstaka handlingar. Ett annat sätt att se på vad som menas med ekonomisk brottslighet är att studera brottstyperna. Till den ekonomiska brottsligheten hör förstås olika former av brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och borgenärs- brott, inklusive bokföringsbrott, enligt 11 kap. . Hit hör också olika bedrägeribrott enligt 9 kap. men också förskingring enligt 10 kap. 1 § kan beroende på vilken definition som används ingå i gruppen. Även miljöbrott och andra överträdelser av regler som innebär fördelar ur ekonomiska och kon- kurrensmässiga aspekter är en del av den ekonomiska brottsligheten. 2.2Branschsaneringsutredningen och den ekonomiska brottsligheten Utredningens uppgift är att hitta metoder mot ekonomisk brottslighet i de branscher som är särskilt utsatta för detta. Detta medför att utredningens arbete är begränsat till ekonomisk brottslighet som begås i näringsverk- samhet. Däremot innebär det inte att brott som begås av enskilda anställda mot företaget automatiskt faller utanför vårt arbete. Ingen av de branscher som vi har studerat har dock utmärkt sig för denna typ av brottslighet. För att en bransch skall kunna pekas ut som särskilt belastad av ekonomisk brottslighet bör det vara förhållandevis vanligt att det förekommer en systematisk och kontinuerlig ekonomisk brottslighet. Detta är förstås mycket svårt att uppskatta framför allt beroende på att forskningen på området är näst intill obefintlig. De uppgifter som utredningen huvudsakligen grundar sitt ställningstagande på när det gäller olika branscher är resultat av skatterevisioner och branschföre- trädares uppfattning. När det gäller taxi visar resultatet av skattere- visioner som gjorts mot företag i branschen att skatte- undandragandet sker såväl systematiskt som kontinuerligt. Det är viktigt att framhålla att inte samtliga företag i taxinäringen ägnar sig åt uppsåtligt skattefusk men det torde inte heller krävas för att påstå att det är vanligt förekommande. Annorlunda kan det vara i andra branscher där fusket kanske inte allmänt kan sägas ha en systematisk eller kontinuerlig karaktär men där det är relativt utbrett. Av mindre vikt är de värden som brottsligheten avser i de enskilda företagen. Storleken på de enskilda brotten, i form t.ex. av undanhållna skatter, är i hög grad avhängig företagsstrukturen i branschen. Den ekonomiska brottsligheten 23 hantverkarnäringar kan värdena, trots omfattande brottslighet, aldrig bli särskilt stora eftersom flertalet näringsidkare är enmansföretagare. Däremot rör det sammantagna resultatet avsevärda summor, om branschen som sådan är drabbad av ekonomisk brottslighet. Det finns ytterligare ett skäl till att man inte får lägga för stor vikt vid beloppens storlek i de enskilda företagen och det är den viktiga moraliska aspekten. Även ekonomisk brottslighet där beloppen är relativt blygsamma kan ha avsevärda verkningar genom att den har direkta smittoeffekter i det enskilda fallet och allmänt sett påverkar samhälls- moralen i negativ riktning. definition – brottslighet som hotar eller stör det ekono- miska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intres- sen som berörs – har betydelse för utredningen framför allt när det gäller i vilka branscher som vi skall föreslå insatser. En viktig faktor vid denna bedömning är nämligen om brottsligheten påverkar konkurrensförhållan- dena på den ifrågavarande marknaden. Så är det när det gäller taxi. De företeelser som vi i vårt arbete har funnit vara vanliga i de utsatta branscherna är olika former av skatteundandraganden och brister i bokföringsskyldigheten. I detta ingår såväl handlingar som är straffbara enligt och skattebrottslagen och som inte är det. När det däremot gäller andra typer av ekonomisk brottslighet som t.ex. rena borgenärsbrott har vi inte funnit stöd för att den typen av brott är mer förekommande i vissa branscher än i andra. 2.3Hur stor är den ekonomiska brottsligheten? En stor del av den ekonomiska brottsligheten består av skatteundan- draganden. Det är den typen av ekonomisk brottslighet som är bäst doku- menterad. Vi har t.ex. inte funnit några beräkningar på storleken av annan ekonomisk brottslighet än den inom skatteområdet. De beräk- ningar som redovisas nedan har därför inte relevans för storleken av hela den ekonomiska brottsligheten. Inte heller tar beräkningarna sikte enbart på skatteundandraganden som kan anses vara av så kvalificerad art att de motsvarar de krav som ställs på straffbar ekonomisk brottslighet. I stället har man vid beräkningarna utgått från skatteundandraganden i allmänhet. Flera undersökningar har gjorts av storleken på den ekonomiska brottsligheten och resultaten kännetecknas av en hög grad av osäkerhet. Resultaten är också beroende av vilken undersökningsmetod som har använts (se vidare SOU 1984:15, s. 37 f.). 24 Den ekonomiska brottsligheten Ett sätt att beräkna skatteundandragandet för hushållssektorn är att jämföra hushållens användning av inkomsterna med de inkomster som redovisats i t.ex. inkomstdeklarationer. Sådana beräkningar har gjorts i . Den första gjordes (: svarta sektor. Beräkning av skatteundandragandet i . RSV Rapport 1984:5). beräknade den svarta sektorn till 4–av BNP, vilket då motsvarade ett totalt skattebortfall på 10–. Den andra undersökningen gjordes av och finns redovisad i Århundradets skattereform, Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk. Beräkning av svart ekonomi och skatteundandragande i –1991). Enligt både och utredningar har den svarta sektorn och då främst omfattningen av oredovisade inkomster, inte ökat –1992 utan förefaller vara relativt eller svagt minskande. Med de beräkningsmetoder som har använts utgör den svarta sektorn omkring 3–av BNP. Beloppsmässigt rör det sig för om svarta inkomster på . Hur stort skatteundandragandet är på de oredovisade inkomsterna är svårt att beräkna, bl.a. beroende på att den svarta verksamheten sannolikt skulle ha skett i en annan omfattning och med andra priser om den hade varit beskattad. En försiktig skattning ger dock vid handen att skatteundandragandet uppgick till . De svarta inkomsterna motsvarar av hushållens disponibla inkomster eller per invånare (, s. 285). De oredovisade inkomsterna är sannolikt ojämnt fördelade. Enligt tenderar man att vid en beräkning av undandragna skatter underskatta det totala skatteundandragandet genom att den inte omfattar illegal verksamhet. I undersökningen anger han också att Sveri- ge, trots ett förhållandevist högt skattetryck, inte har en större svart sektor än andra västländer, vilket förklaras av en väl fungerande skattekontroll. har även undersökt undandragandet av mervärdesskatt och kommit fram till att det motsvarar av BNP eller om- kring av de totala intäkter som kommer från mervärdesskatt (, s. 285). menar att det finns vissa tecken på att detta fusk ökar. I en annan undersökning (: An Expenditure-Based Estimate of Tax Evasion in ) har omfattningen av egenföre- tagarhushållens oredovisade inkomster undersökts. Undersökningen har gjorts genom att deklarerade inkomster och livsmedelskonsumtion har jämförts. Apel kom fram till att de oredovisade inkomsterna uppgick till inte av egenföretagarhushållens disponibla in- Den ekonomiska brottsligheten 25 Man bör dock vara försiktig med att dra slutsatsen att det verkligen är fråga om svarta inkomster (Skattereformen 1990-1991, en utvärdering. SOU 1995:104, s. 148). För det första kan företagarhus- hållens officiellt redovisade inkomster underskatta den verkliga köp- kraften hos denna grupp genom de skattekrediter som kan uppnås genom överavskrivningar m.m. För det andra kan antas att egenföretagarhushåll har ett bättre kontaktnät än löntagare och därför kan göra vissa inköp till lägre pris än löntagarhushållen. jämför i sin studie Apels resultat med beräkningar för socio-ekonomiska grupper i den socio- ekonomiska redovisning av nationalräkenskaperna som håller på att utvecklas. Apels resultat verkar vid en sådan jämförelse inte överdrivet höga. Snarare är de underskattade. (, , : År- hundradets skattereform, Effekter på systemets driftskostnader, skatte- planering och skattefusk, s. skattade den svarta sektorn till 5–av BNP, varav det skattefusk som var så kvalificerat att det kunde höra till ekobrotten, enligt kommissionens synsätt, uppgick till 2,5–av BNP. Beräkningarna har kritiserats av , som menar att det inte finns grund för sådana höga siffror (Eko-brott, Eko- lagar och Eko-domstolar, Brå 1988:3, s. 23 ff.). har värdet av den ekonomiska brottsligheten beräknats till 100–(Skr. 1994/95:217, s. 6). I dessa för- hållandevis höga belopp torde dock ingå även annan ekonomisk brott- slighet än skatteundandraganden. Den ekonomiska brottsligheten består inte enbart av skatteundan- draganden utan också av annan brottslighet som medför ekonomiska skador för företag och enskilda. diskuterade bl.a. de skador som drabbar dem som har direkt anknytning till den brottsliga verksamheten till skillnad mot skatteundandraganden där brottsoffret är abstrakt. Det gäller brott som bedrägerier och gäldenärsbrott, brott i samband med konkurser m.m. Kommissionen bedömde att denna form av ekonomisk brottslighet gav upphov till överföringar från fordringsägare och andra intressenter på mer än . Här kan nämnas en norsk undersökning om i vilken utsträckning företag i blivit utsatta för ekonomiska brott i vid bemärkelse och då förstås inte skattebrott och liknande (Dag Ellingsen: Den økonomiske kriminaliteten slik de næringsdrivende erfarer den, En offer- og hold- ningsundersøkelse). I ett exempel beräknades näringslivets förluster av denna typ av ekonomisk brottslighet till omkring 2 miljarder Nkr. Vad man kan konstatera är att den ekonomiska brottsligheten, oberoende av undersökning, avser mycket stora belopp. 26 Den ekonomiska brottsligheten nämnts svårt att göra sådana beräkningar och det är inte heller nödvän- digt för vårt arbete att slå fast några exakta tal. Man måste också komma ihåg att beräkningarna på skatteundandragandets storlek kompliceras av att många svarta affärer inte skulle ha ägt rum om de skulle ha varit vita. Därtill kommer att även svarta pengar hamnar i den vita delen av samhällsekonomin och beskattas i senare led. 2.4Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar Om olika typer av skattefusk motsvarar 3–av BNP innebär det att staten detta år går miste om mycket stora inkomster. Till detta kan läggas 1,5–3,som (siffror) utbetalas i ersättning till arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionärer som arbetar svart (beräkningar i rapporten och fusk i välfärdssystemen, RRV 1995:32). Den ekonomiska brottsligheten medför, förutom de skador som kan räknas i skattekronor och borgenärsförluster, även andra skadeverk- ningar. En av de allvarligaste skadeverkningarna är den snedvridning av konkurrensen som uppstår när en del företagare egenmäktigt finansierar sin verksamhet med skattemedel. Detta får naturligtvis omedelbara verk- ningar på verksamheten hos de seriösa näringsidkarna som får svårt att göra sig gällande. Eftersom marknadskrafterna sätts ur spel leder det på lång sikt till att mindre effektiva företag kan leva vidare medan effektiva företag slås ut. Om många företag inom en bransch konkurrerar med ojusta metoder kan det leda till att även den företagare som vill följa regler och bestäm- melser måste tumma på sina principer för att överleva inom näringen. En del taxiföretagare anser att situationen inom taxibranschen är sådan , i alla fall i storstäderna. Ekobrottsligheten och den brist på moral som den grundas på sprids också utanför den verksamhet där den från början fanns. Särskilt farligt är denna smitta i verksamheter med många ungdomar eller med många till invandrade människor. Att på den första arbetsplatsen få lära sig att lönen är helt eller delvis svart och att den går att kombinera med arbetslöshetskassa och andra bidrag är ur moralbildande synpunkt en helt förkastlig början på ett yrkesverksamt liv. Risken är att man vänjer sig vid en nivå på privatkonsumtionen som förutsätter svarta inkomster och att den dåliga moralen smittar av sig på vänner och Den ekonomiska brottsligheten 27 Den ekonomiska brottsligheten kräver att stora resurser används för kontroll, inte minst på skattesidan. Denna kontroll innebär kostnader för företagen bl.a. för uppgiftslämnande. Företagen har kostnader även för kontroll av sina affärspartners. Innan försäljning sker på kredit kontrolleras mindre kända företags ekonomi för att minimera risken för utebliven betalning. För att näringslivet skall kunna fungera utan för stora transaktionskostnader krävs förtroende, mellan näringsidkare och inom företaget. När den ekonomiska brottsligheten och fusk med bidrag når en viss omfattning medför det en bristande tilltro till samhällets förmåga att upprätthålla regler och ordning. Följden kan då bli att brottsligheten och fusket sprider sig än mer. Ytterst hotas hela välfärdssystemet. 3Allmänna utgångspunkter för förslagen Enligt direktiven skall de branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet identifieras och metoder skall föreslås som medför en sanering av dessa. I detta avsnitt försöker vi beskriva vårt uppdrag i ett större sam- manhang. Meningen är att ge en allmän bild av de bakomliggande förhållanden som vi fäst avseende vid när vi granskat olika branscher och tagit fram det förslag som framförs i detta delbetänkande. 3.2Fyra förhållningssätt; vilket väljer vi? Do it yourself – Som framgår av figuren kan vi inta fyra förhållningssätt till den eko- nomiska brottsligheten. Utifrån en passiv eller aktiv attityd kan olika inslag av ekonomisk brottslighet legaliseras eller kriminaliseras. Alla vet att de flesta hushållstjänster (städning, tvätt m.m.) som utförs mot betalning är svarta. Med en passiv inställning kan de svarta 30 Allmänna utgångspunkter för förslagen tjänsterna legaliseras, eftersom det verkar vara den enklaste lösningen på problemet. Ett sådant förslag är knappast realistiskt. Man kan med samma inställning kriminalisera de svarta hushållstjänsterna. Detta är också fallet i vårt land. Eftersom det är omöjligt för samhället att kontrollera svarta hushållstjänster innebär kriminaliseringen i realiteten inte något annat än ett passivt accepterande av de svarta arbetena. Vi kan i stället inta en aktiv attityd och legalisera hushållstjänster genom att stimulera dem att bli vita. Detta kan ske med skatteavdrag eller bidrag. En sådan debatt pågår och två utredningar arbetar med frågan. Vi kan också aktivt kriminalisera verksamheten och aktivt verka för att brotten upptäcks och bestraffas. Detta kan, i vart fall i teorin, ske genom utökad kontroll via spaning. Man kan också, teoretiskt, tänka sig att angiveri behövs. I befinner vi oss i det övre högra hörnet. Vi förbjuder, men förhåller oss passiva. Låt oss övergå till kontantbranscherna. Inom t.ex. taxi- och restau- rangbranscherna förekommer det ett omfattande skatteundandragande. Vi vet att det är så och det är också förbjudet. Ändå tillåter vi ett system där en förhållandevis stor grupp företagare och anställda själva bestämmer hur mycket de skall betala i skatt. Vi måste bryta detta passiva accepte- rande och i stället inta en aktiv attityd. Vi kan då välja att aktivt försöka motarbeta de kriminella gärningarna med t.ex. utökad kontroll. Eftersom kontantbranscherna är svåra att kontrollera och omfattar ett stort antal företagare är risken stor att den utökade kontrollen inte får avsedd effekt. Dessutom är frågan om det finns resurser för kontroll i den omfattning som krävs. Det andra aktiva sättet är att försöka hitta ett system som innebär en legalisering. Ett sådant sätt är schablonbeskattning, som medför att skatter och avgifter når upp till en viss lägsta nivå. Den ohederlige kan då, åtminstone inte under schablonbeskattningens nivå, fortsätta att vara ohederlig. 3.3Den ekonomiska brottsligheten kostar mycket pengar Om man kunde få de ohederliga att bli hederliga och betala sina skatter och avgifter kunde skatte- och avgiftstrycket minska för de redan lojala. Om samhällets kostnader för bidrag kunde minska genom att dessa bara betalas ut till de som är berättigade till bidrag kunde stora summor frigöras till skattesänkningar, utökade bidrag eller andra insatser. Det görs gällande att den ekonomiska brottsligheten omsätter 100– Allmänna utgångspunkter för förslagen 31 Till det kommer bidragsfusket. Sammanlagt talar vi om mycket stora belopp. Eftersom det är fråga om så stora belopp påverkar den ekonomiska brottsligheten och bidragsfusket oss alla. Den ekonomiska brottsligheten kostar inte bara mycket pengar för statskassan i form bl.a. av uteblivna skatteintäkter utan den har också negativa effekter på det ekonomiska området i övrigt. Genom att undanhålla inkomster från beskattning kan ineffektiva företag hålla sig kvar på marknaden. Härigenom får den ekonomiska brottsligheten en konserverande effekt inom näringslivet och resurser frigörs inte till företag eller branscher som har bättre utsikter att lyckas. För att vi skall kunna upprätthålla en hög levnadsnivå i landet är det nödvändigt att företagen är effektiva och har hög produktivitet. Den ekonomiska brottsligheten motverkar en sådan utveckling. Den ekonomiska brottsligheten innebär också en illojal konkurrens genom att ohederliga företagare kan konkurrera ut de hederliga. Häri- genom ökar den svarta sektorn och den kan också expandera genom att hederliga företagare tvingas att bli ohederliga för att kunna rädda sina företag. Denna smittoeffekt kan leda till att det inom vissa branscher anses naturligt att begå ekonomiska brott. Branschen kan utveckla ett eget normsystem skilt från vad som gäller i övrigt. Det sägs att samhällsmoralen har blivit sämre. Utan att påstå att det var bättre förr talar ändå mycket för att gamla hedersbegrepp som att göra rätt för sig och att inte ligga samhället till last har förlorat i betydelse. Den omfattande ekonomiska brottsligheten, alla svartjobben och allt bidragsfusk menar vi avspeglar ett annat samhällsklimat. har skandalerna avlöst varandra och personer i hög ställning har visat sig inte vara de förebilder som de borde vara. Bland människor finns en misstro mot det etablerade samhällets moral. Sam- hällssynen måste förändras. Detta kan ske endast genom att enskilda personer, företag, sammanslutningar av företag och anställda arbetar i samma riktning. En viktig uppgift har här den offentliga sektorn. Men de grundläggande problemen löses inte nödvändigtvis genom fler regler. Lagstiftningen i vårt land, bl.a. den som rör skatter och olika bi- dragssystem, bygger på en moraluppfattning som fanns . Människor hade arbete och framtidstro. Skatterna var förhållandevis låga. Hushållen ökade sina inkomster och de gemensamma välfärdssystemen byggdes upp. Även om det inte kan påstås att motsatta förhållanden råder så vet vi alla att arbetslösheten är hög och att smärtsamma 32 Allmänna utgångspunkter för förslagen nedskärningar har genomförts i välfärdssystemen. Ungdomar som växer upp har en betydligt liberalare inställning till svartjobb och bidragsutnyttjande än den som äldre generationer har. Det har visat sig bl.a. i attitydundersökningar. I RSV:s serviceundersökning Inställning tilll skatteförvaltningen och kronofog- demyndigheterna 1995 var det vanligare att äldre än yngre ansåg att den som anlitar någon för ett svartjobb skulle straffas (s. 16). Även andra stora förändringar har skett i samhället. Allt fler bor i tätorter och i större städer. Den sociala kontrollen har minskat i takt med urbaniseringen. Det är därför förhållandevis enkelt för ekonomiska brottslingar att flytta omkring verksamhet i landet för att undgå upptäckt. Man kan konstatera att utvecklingen i samhället och människors moraluppfattning har sprungit förbi centrala delar av regelverket. Det gäller att anpassa lagstiftningen till vår tid. är mer än tidigare en del av den övriga världen vilket bl.a. visar sig genom att ekonomiska brottslingar från andra länder etablerar sig här. Ekonomiska brottslingar som har sina rötter i andra länder har relativt lätt att lämna för att komma undan rättvisan. Även på ett mer vardagligt plan innebär den ökande internationali- seringen att andra traditioner och moraluppfattningar gör sig gällande. I vårt land lever och verkar hundratusentals människor med ursprung i länder med andra värderingar än dem vi anser gälla. Värderingarna och moraluppfattningarna behöver naturligtvis inte vara sämre än våra även om de är annorlunda.