sou · GKB392 · 1997-01-01 00:00:00 — Genom beslut gav regeringen (Jo1968:A) genom tilläggsdirektiv (1995:104) i uppdrag att utarbeta förslag till en samlad strategi för kopplingen mellan informationsteknik (IT) och miljön och att lämna förslag till åtgärder som främjar användningen av IT inom miljöområdet. Miljövårdsberedningens ledamöter har utgjorts av riksdagsman , ordförande (entledigad fr.o.m. 1996-03-22), riksdagsman , ordförande (förordnad fr.o.m. 1996-04-16), generaldirektör , statskonsulent , biolog , vice riksbankschef , generaldirektör (entledigad fr.o.m. 950830), generaldirektör , uni- versitetsrektor , kommunalråd , högskolerektor , miljörevisor . Miljövårdsdirektör har biträtt Miljövårdsberedningen som konsult. Från miljövårdsberedningens kansli har kanslichefen och experten deltagit i utred- ningsarbetet. Miljövårdsberedningen får härmed överlämna sitt betänkande. Detta är resultatet av uppdraget som därmed är slutfört. 2 UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE 3 HUR KAN INFORMATIONSTEKNIK ANVÄNDAS I MILJÖARBETET? 4 DIGITALA DATA OCH INFORMATION OM MILJÖN Översiktlig beskrivning av behoven Elektroniska konferenser om miljöfrågor Användningen av digitala data och information i dagens miljöarbete 5.1.3 News (nyhetsgrupper) 5.3 CD-rom och multimedia Geografiskt informationssystem (GIS) 6 EXEMPEL PÅ HUR INFORMATIONSTEKNIK ANVÄNDS FÖR ATT 7 ÖVERVÄGANDEN OM INFORMATIONSTEKNIK OCH MILJÖARBETE32 IT är en teknik för dagens miljöarbete Organisatoriska och ekonomiska förutsättningar 8 INFORMATIONSTEKNIK I MILJÖARBETET ÅR 2001 9 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER Stimulera publicering av miljöinformation på Internet Elektronisk dokumenthantering () IT för minskad miljöpåverkan Arbetsgruppen kring geografiska data (REGGIT) Enkät om miljödata och miljöinformation Liten ordlista med datatermer I föreliggande utredning redovisas hur den nya informationstekniken kan användas för att stärka miljöarbetet. Vidare redovisas ett antal åtgärder som syftar till att för- bättra utbyte och förmedling av data och information om miljön. Internet förväntas spela en viktig roll och flera av åtgärderna syftar till att göra miljöinformation till- gänglig via Internet. Miljövårdsberedningen fick i uppdrag av regeringen att utreda Informationsteknik i miljöarbetet. Uppdraget och dess genomförande redovisas i kapitel 2. Utredningsdirektiven bifogas som bilaga 10.1. En strategisk diskussion om hur informationsteknik kan användas i miljöarbetet re- dovisas i kapitel 3. Den inriktas främst på frågor om tillgänglighet och kvalitet hos data och information om miljön. Strategin bygger på att det finns en väl fungerande produktion av data och information om miljön. En förutsättning för att ett utökat ut- byte av data ska fungera är enhetliga begrepp för att beskriva miljön och metoder för att kvalitetsdeklarera miljödata. Miljöarbetet har inga unika behov av nya tekniska lösningar eller ny lagstiftning. Dagens tekniska utveckling och de förändringar av rättsordningen som har aktualiserats bör vara tillräckliga för miljöarbetets behov. De största hindren för en ökad användning av data och information om miljön är istället oklara och ibland höga priser på miljödata, samt svårigheter att finna relevanta miljö- data och miljöinformation. En översiktlig beskrivning av tillgången till och behoven av digitala data och infor- mation om miljön ges i kapitel 4. Det är i många fall enklare att göra miljöinforma- tion tillgänglig än att göra miljödata tillgängliga, men i många sammanhang kan data och information om miljön hanteras på ett likartat sätt. Termen miljöinformation får därför ibland beskriva både data och information om miljön. En teknisk bakgrund med tonvikten på Internet ges i kapitel 5. Några exempel på hur informationsteknik används för att förmedla miljöinformation redovisas i kapitel 6. Kopplingen mellan informationsteknik och miljöarbetet diskuteras i kapitel 7. En bild av hur informationstekniken kan ha förändrat miljöarbetet fram ges i kapitel 8. Ambitionen är att beskriva en situation som är möjlig att uppnå med den teknik som finns . Organisatoriska frågor kommer att vara avgörande för om utvecklingen leder fram till den skisserade bilden eller inte. Kompetensutveckling och stöd till goda exempel kommer också att ha stor betydelse för utvecklingen. Skapandet av Svenska miljönätet är den viktigaste åtgärden som föreslås i kapitel 9. Miljönätet är tänkt som ett projekt, över 1,5 - , med målet att göra Internet till ett effektivt redskap för att söka och förmedla svensk miljöinformation. Miljönätet föreslås omfatta ett antal tjänster som gör det enkelt att finna miljöinformation. Vida- re föreslås att grundläggande data och information om miljön blir gratis tillgängliga. Myndigheter inom miljöområdet föreslås att få i uppdrag att på Internet publicera all grundläggande myndighetsinformation. Multimediaprodukter bedöms kunna bli vik- tiga för att informera om vår miljö. Elektronisk dokumenthantering, ökad användning av elektronisk post, elektroniska konferenser och annan informationsteknik kan ge lägre miljöbelastning än om mot- svarande funktioner hanteras med äldre teknik. För att fullt utnyttja teknikens möjlig- heter måste delvis nya organisationsformer utvecklas. För bildandet av Svenska miljönätet behövs ett engångsanslag på sammanlagt 7 mil- joner kronor. Finansiering bör ske genom omdisponeringar inom miljödepartemen- tets budget. Nätet bör vara i drift . 2 Uppdraget och dess genomförande Regeringen gav Miljövårdsberedningen i uppdrag att utreda Informationsteknik i miljöarbetet, se bilaga 11.1. Utredningen gör inte anspråk på att redovisa en heltäckande strategi för hur alla typer av informationsteknik ska an- vändas i miljöarbetet. Arbetet har koncentrerats till följande delar av utredningsupp- draget: ·förslag om hur informationsutbyte och informationsförmedling till gagn för mil- jön bäst ska utvecklas ·förslag till utveckling av konferenssystem för dialog och debatt som rör miljö och miljöpolitik ·förslag om hur utnyttjande, tillgänglighet och utbyte av miljödata kan förbättras genom att samordnas och effektiviseras. Effekterna av utnyttjandet av IT inom miljöområdet på samhället i stort och på miljö- arbetet beskrivs översiktligt i denna utredning. Miljövårdsberedningen genomför i samarbete med ett projekt som syftar till en redovisning av goda exempel på IT-användning sett ur ett miljöperspektiv. Detta kommer att presenteras i en gemensam skrift tillsammans med IT kommissionen. Arbetet har löpande diskuterats med följande referensgrupp: ·Åsa och , Miljövårdsberedningen Materialet har presenterats på en egen hemsida (iti- ma/itima.htm) på Internet via WWW-server och via Miljödialogen samt Direkt. Totalt har informationen lästs ca 3000 gånger och huvudtexten har lästs ca 400 gånger fram till . Utred- ningen har underhand lämnats för synpunkter till sekretariaten för , och den s.k. REGGIT-gruppen. genomfördes en enkel skriftlig enkät för att kartlägga hur olika aktörer inom miljöområdet använ- der digitala data och information. Texten om konferenssystem i avsnitt 5.2 bygger på dokument som publicerats på Internet av vid och Systemvetenskap, och . Texten om olika sökträd i avsnitt 9.1 bygger delvis på ett projekt kallat som leds av vid Miljö- och hälsoskydd, . 3 Hur kan informationsteknik användas i miljöarbetet? Miljöarbetet engagerar allt fler personer inom skilda verksamheter. Dagens miljöpo- litik bygger allt mer på att olika aktörer tar egna initiativ för en bättre miljö utifrån sina kunskaper och sin situation såsom nu sker i arbetet med lokala . En ökad tillgång till bra data och information om vår miljö är en förutsättning för ett ef- fektivt miljöarbete. Informationsteknik (IT) är ett kraftfullt hjälpmedel för att ta fram, bearbeta och spri- da data och information om vår miljö. De senaste årens snabba utveckling av tekni- ken för datornät, främst Internet, har skapat nya tekniska förutsättningar för att för- medla den information som det moderna miljöarbetet behöver. Syftet med denna utredning är att föreslå hur IT kan användas för att stärka miljöar- betet. Strategin bygger på förutsättningen att data och information om miljön produ- ceras genom forskning, miljöövervakning och annan verksamhet. Utredningen inne- håller förslag på hur utbyte och förmedling av sådan miljöinformation bäst ska kunna utvecklas. Ökad tillgång till och användning av data och information om miljön kan leda till ökad kunskap. Tillsammans med en bra grund- och vidareutbildning inom miljöom- rådet skapas förutsättningar för väl underbyggda och därmed bättre beslut. Det finns dock en risk att utbudet ökar även av felaktig information. Att finna information av god kvalitet är svårt och tidskrävande. De som arbetar med miljöfrågor måste få möjlighet att enkelt välja kvalitetsdeklarerad miljöinformation. Sådana hjälpmedel kan dock aldrig bli mer än ett stöd och goda egna kunskaper kommer alltid att krävas för att bedöma om informationen är relevant. Den tekniska utvecklingen av datakommunikation och då främst Internet har gjort det möjligt att till låga kostnader och med liten miljöpåverkan förmedla stora mängder data och information till en växande målgrupp. Internet och annan ny teknik är dock ännu inte allmänt tillgänglig. Kostnader och utbildningsbehov utgör en barriär för vissa grupper. Bland dem som yrkesmässigt arbetar med miljövård är dock tekniken allmänt tillgänglig. Kompetensutveckling är dock nödvändig för att större grupper ska kunna använda den nya teknikens möjligheter. Regeringen har i proposi- tion 1995/96:125 redovisat ett antal åtgärder för att bredda och utveckla användning- en av informationsteknik. Miljöarbetet ställer inga unika krav på teknik, kompetensutveckling eller lagstiftning inom IT-området. Strategin bör därför fokusera på kvalitén och tillgängligheten till data och information om miljön. Internet kommer troligen att utvecklas till ett domi- nerande system för informationsförmedling. Strategin har därför som ett mål att öka tillgängligheten och höja kvalitén på den miljöinformation som publiceras på nätet. En förutsättning för ett ökat datautbyte är att det finns enhetliga datamodeller (termer och definitioner för att beskriva verkligheten) inom miljöområdet. De datamodeller som används måste vidareutvecklas och anpassas till kommande europeiska standarder. Huvuddelen av alla miljödata som produceras är offentligt finansierade, men pris- sättning och tillgänglighet varierar. regler för prissättning enligt marginalkost- nadsprincipen och en skyldighet för dataägarna att leverera data via Internet behövs för att undvika suboptimering och dubbelarbete inom miljöarbetet. Samma principer bör också gälla för offentligt producerad miljöinformation. Marginalkostnaderna för att distribuera data i fullt utbyggda nätverk blir sannolikt så låga att de administrativa kostnaderna för betalning blir högre än distributionskostna- derna. Detta motiverar en nolltaxa för leverans av standardprodukter via datornät. Den största kostnaden vid användning av Internet är arbetstiden för att söka relevant information. Genom att skapa Svenska miljönätet med kataloger och andra sökverk- tyg blir det enkelt att finna data och information om den svenska miljön. Miljönätet vänder sig inledningsvis främst till dem som aktivt arbetar med miljöfrågor i offentli- ga, privata och ideella organisationer. De delar som är inriktade på allmänhet och skolungdom kommer successivt att byggas ut. Miljönätet kan även byggas ut till att innehålla information om miljö och hälsoskydd samt miljöanpassad upphandling. Utbyggnadstakten inom nya områden bestäms i första hand av i vilken takt myndig- heter och andra inom dessa områden gör relevant information tillgänglig via Internet. Multimediatekniken ger nya pedagogiska möjligheter som mest används för dataspel. Tekniken har dock stora förutsättningar att informera och påverka, inte minst yngre människor, om vår miljö. För att driva på en sådan utveckling behövs ett stöd för att skapa ett utbud av miljöpedagogiska produkter. Strategin vad gäller tekniska och rättsliga frågor bör vara att följa utvecklingen och stödja exempel på goda och nydanande tillämpningar inom miljöarbetet. Tillämp- ningar som innebär en minskad miljöbelastning bör ha högsta prioritet. Miljövården bör vara föregångare när det gäller att använda IT i den egna verksamheten för en bättre miljö. och de centrala myndigheterna har ett särskilt ansvar för att IT används som en positiv kraft i miljöarbetet. 4 Digitala data och information om miljön Ambitionen med detta kapitel är att ge en översiktlig bakgrund till de förslag som lämnas . Den nya informationstekniken kan självfallet bara stärka miljöarbetet om de grundläggande behoven av data och information av hög kvalitet är tillgodo- sedda. Tiden och utredningsdirektiven har inte medgivit en heltäckande studie av behoven och tillgången till data och information om miljön. För att få en mer lättläst text får termen miljöinformation ibland beskriva både data och information om miljön. 4.1Översiktlig beskrivning av behoven har miljöarbetet förändrats och antalet aktörer har ökat från ett centra- liserat myndighetsarbete och några få starka ideella krafter till ett stort antal aktörer där företag och konsumenter spelar en allt viktigare roll. Agenda 21-arbetet har inne- burit en breddning av miljöengagemanget hos allmänhet och företag med en inrikt- ning på frågor som ligger nära många människors vardag. Flera faktorer leder till ett ökat informationsutbyte: ·Decentraliseringen innebär att många beslut och arbetsuppgifter för centrala myn- digheter som t.ex. har förts över till regionala och lokala nivåer. Motsvarande omfördelning har också skett från länsstyrelserna till kommunerna. Detta medför att miljövårdsarbetet har fördelats på fler aktörer. Länsstyrelsernas arbe- te med information, uppföljning och utvärdering blir viktiga hjälpmedel för att ge- nomföra den statliga politiken ute i länen. Agenda 21-arbetet innebär att miljöfrågor- na förs ut ända till föreningar, skolor och bostadsområden och har givit främst kom- munerna en viktig roll som informationsförmedlare. ·Internationaliseringen medför en anpassning av miljödata och miljöinformation efter internationella standarder och krav. ·Sektorsintegreringen medför, på liknande sätt som decentraliseringen, ett ökat behov av att sambearbeta information från olika källor. Miljöarbetet inom näringslivet har till viss del övergått från en myndighetsstyrd verk- samhet till ett marknadsorienterat arbete med stora krav på informationsförmedling. Innehållet i miljöarbetet har förskjutits från framtagande av tekniska lösningar för att minska lokala utsläpp till miljöövervakning av storskaliga förändringar och en hel- hetssyn på produkters livscykler. som många lokala miljöproblem har lösts har de storskaliga problemen ökat och skapat ett behov av samarbete mellan många olika aktörer. Inom miljöövervakningen har valt en strategi med datavärdar som svarar för lagring och tillgänglighet av miljödata inom olika ämnesområden. Denna strategi ställer stora krav på standardisering och sökmöjligheter för att hålla reda på in- formationen. Inom miljöövervakningen bygger man därför upp referenssystem och avta- lar med datavärdarna om vad som krävs för kvalitetssäkring, överföringsformat, till- gänglighet m.m. Länsstyrelserna svarar för genomförandet av den regionala miljöövervakningen. EU:s ökade och ofta svårförutsebara krav på rapportering har medfört att räknar med att behöva en större mängd data från den regionala miljöövervakningen . Inventeringsverksamheten ligger mycket nära miljöövervakningen. Även denna går ut på att samla in stora mängder data för att få information om tillståndet i miljön. För att kunna sambearbeta data från olika inventeringar har ett mödosamt arbete genomförts med att skapa en generell syn på hur naturen ska beskrivas och hur informationen ska struktureras. Så långt möjligt har också en harmonisering med miljöövervakningen och annan undersökningsverksamhet gjorts. Arbetet har resulterat i en referensmodell för den information som hanteras inom undersökningsverksamheten och en databas för na- turvården har utvecklats. Utvecklingen av miljöarbetet leder till ett behov av att bedöma olika förändringars totala effekter, förändringar som ofta berör många aktörer och många olika delar av miljön. Detta medför ett ökat behov av data och information om miljön. Ett växande utbud av tidskrifter och olika former av nyhetsbrev om miljöfrågor är ett av svaren på denna utveckling. Den tekniska fackpressen har också givit ett allt större utrymme för miljöfrågor. Miljödata utgörs av mätvärden eller andra uppgifter om miljön. Här avses främst den yttre miljön och värdena kan avse biologiska, kemiska och fysiska storheter som be- skriver tillstånd och förändringar. Geografiska, hydrologiska, oceanografiska, meteo- rologiska och geologiska data kan innefattas inom begreppet miljödata. En god till- gång till sådana data är ofta nödvändig för att bearbeta andra data om miljöns till- stånd. Det finns också miljödata som inte är kopplade till geografiska objekt, exem- pelvis data om produktionsprocesser och ämnens miljöbelastning som används i livscykelanalyser. Även administrativa data som avgränsningar av nationalparker och naturreservat är användbara i miljöarbetet. I ärendehandläggning kan även fastig- hetsinformation behövas. Administrativa data har dock i denna utredning inte innefat- tats i begreppet miljödata. För att korrekt använda miljödata måste man ha tillgång till viss kringinformation, som besvarar frågor som: När? är sva- ren på en del av dessa frågor självklara, men ofta måste de besvaras explicit för att data ska anses vara kvalitetsdeklarerade. En förutsättning för att kunna samutnyttja data är att de är kvalitetsdeklarerade. Det avgörande är att kvalitén är känd och att de olika begreppen som används är entydigt definierade. har ett särskilt ansvar för att definiera entydiga begrepp för miljövårdsarbetet. Miljöstatistik är miljödata som sammanfattats genom olika statistiska metoder. Grän- sen mellan mätvärden och statistik är flytande. är det vanligt att göra statistiska bearbetningar direkt i mätinstrument. De på detta sätt framtagna mätvärdena är i en I vissa sammanhang används miljöstatistik som synonym för den officiella statistiken om miljön. Denna definition används inte i denna utredning. (Dir. 1993:133) fick i uppgift att: ...klargöra förutsättningarna för och effekterna av ett stärkt samarbete när det gäller observationer, insamling, be- arbetning och kontroll av miljörelaterade parametrar. Utredningen koncentrerade sig på fysiska och kemiska data i luft och vatten som insamlas av svenska statliga verk. De årliga kostnaderna för sådana miljömätningar uppskattades till . Utredningens slutbetänkande (SOU 1994:125) ger en utmärkt beskrivning av denna verksamhet och dess koppling till internationella program. Utredningen sammanfat- tade sina iakttagelser på följande sätt (vissa avsnitt har avkortats): ·Hög medvetenhet om miljöfrågor. ·Bred täckning av vanliga miljövariabler. ·Växande användning av modeller och fjärranalys. ·God kompetens och motivation för rationaliseringar. ·Fortfarande stor andel fältbaserad mätverksamhet. ·Bristande tillgänglighet till miljödata, antalet dataproducenter är högt och data spritt i många databaser. ·Liten systematisk samverkan i miljödatainsamlingen. ·Olika ekonomiska villkor eller målsättning för myndigheternas datainsamling. De hårda kraven på självfinansiering har bl. a medfört osäkerhet om vilka ekonomis- ka spelregler som gäller vid försäljning av data. I vissa fall kan denna osäkerhet ha lett till suboptimering av datainsamling. Som exempel har nämnts att data an- setts för dyrt att köpa och man därför har gjort egna mätningar, med risk för säm- re kvalitet, eller att man avstått från informationen helt och fått ett sämre arbetsre- sultat. ·Bristande kännedom om befintliga miljödata. Avsaknaden av nationellt referens- system/metadatabas kan ha lett till samma resultat som ovan, dvs. att mätningar dubblerats eller information inte använts trots att behov funnits. ·Nytta/kostnadsanalyser saknas oftast. Utredningen föreslog bl.a. följande åtgärder: För att ta till vara behovet av högklassiga basdata bör omfattningen av det s.k. stats- uppdraget definieras. Leverans av data och enkla datatjänster inom statsuppdraget bör ske till uttagskostnad, medan data från andra stationer som drivs med statliga medel eller för privata uppdragsgivare får säljas till marknadspris. Ett nationellt referenssystem, s.k. metadatabas, för miljödata och miljöundersökning- ar skulle underlätta sökande och tillgänglighet. I ett längre tidsperspektiv bör FoU-projekt och andra undersökningar med offentligt stöd åläggas att registrera insamlade data i offentliga databaser. Utredningen gjorde dock ingen närmare definition av basdata, formulering av stats- uppdraget eller angivande av tidsperspektiv på övergången till lagring av data i of- fentliga databaser. Nästan alla miljödata har någon form av geografisk koppling. Tillgång till bra geo- grafiska data är därför en viktig förutsättning för att kunna bearbeta många typer av miljödata. Även hydrologiska och geologiska data spelar en viktig roll vid tolkning av miljöinformation. principbetänkande (SOU 1993:99) konstaterade att priserna på digitala kartor har varit så höga att många tänkbara användare inte kunnat köpa de data som behövts. I vissa fall har man istället producerat egna digitala data från ana- logt kartmaterial. Detta leder till att data får skiftande kvalitet. När sedan andra data tas fram och kopplas till olika geografiska objekt uppstår skillnader beroende på vilka geografiska databaser som används. I senare led uppstår då problem med att samköra data från olika källor. har en diskussion om geografiska data som infrastruktur för annan information, bl.a. miljöinformation. Utredningen argumenterar för att sådan information, som fungerar som infrastruktur, bör prissättas enligt marginalkostnads- principen. En prissänkning av grundläggande geografisk information till en sådan nivå att den övervägande andelen av alla användare kan använda samma databaser ger stora för- delar för hanteringen av miljödata från olika källor. Samma resonemang kan också föras för hydrologisk och geologisk information. Låga priser på grundläggande geografisk, hydrologisk och geologisk information är en viktig förutsättning för en effektiv hantering av miljödata och miljöinformation. Datautbytet mellan olika myndigheter, företag och organisationer blir säkrare och effektivare om samma geografiska, hydrologiska och geologiska databaser används. Som framgår av diskussionen i föreliggande utredning kan också en stor del av miljö- informationen anses fungera som en infrastruktur för annan information. Regeringen har uppdragit åt den s.k. REGGIT-gruppen (se bilaga 10.2) att samman- ställa befintliga tidsplaner och att klarlägga förutsättningarna att åstadkomma en mera samordnad övergång till digitala kartdatabaser med syfte att uppnå en heltäckande infrastruktur för geografisk information. Det finns ingen systematisk studie av produktionen och tillgängligheten av biologiska miljödata, men allt tyder på att miljödatautredningens slutsatser gäller även för såda- na data. finansieras genom nationell och regional miljööver- vakning, naturinventeringar, riksskogstaxeringen och ståndortskarteringen, Fiskeri- verket och . Biologisk provtagning ingår också i regionala vattenvårdsförbunds verksamheter. De årliga kostnaderna för insamling av biologiska miljödata kan uppskattas till . Data om utsläpp från miljöfarliga verksamheter lagras av länsstyrelserna i ett databassytem kallat KRUT. I samma system lagras också data om kalkningsverk- samhetens omfattning. Det finns också en möjlighet att lagra recipientdata i KRUT, men denna del av systemet har endast använts i begränsad omfattning.