sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Staten bör sträva efter att marknäten i tekniskt hänseende ges högsta möjliga grad av tillgänglighet. Regeringen bör ges möjlighet att tillåta krypterad betal-TV i marknätet. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR I finns ingen nationell lagstiftning med direkt betydelse för frågor om åtkomstkontroll. Konkurrenslagstiftning är av indirekt be- tydelse om otillåtet konkurrensbegränsande effekter uppstår. Utveck- lingen av åtkomstkontrollen har skett inom satellitsänd television och därigenom blivit en internationell fråga. Problem relaterade till åtkomstkontroll måste primärt lösas inom EU. Om staten väljer ett alternativ med fortsatta analoga marksändningar i nuvarande omfattning, eventuellt med tillskott av något ytterligare nät, torde det vara tillräckligt att verka i det europeiska samarbetet. Etablering av nationella digitala marknät förutsätter dock nationella ställningstaganden. Av tradition gäller en princip om publik öppenhet för ljudradio – och televisionssändningar. förslag till ny radio – TV -lag upprätthåller denna princip. I 3 kap. 6 § 2 st anges att de marksändningar som regeringen lämnar tillstånd till skall kunna mottagas av var och en. Det är enligt förslaget således inte tillåtet med krypterade marksändningar. Det bör dock noteras att radiolagsutred- ningen utgått från den analoga tekniken. Med analog teknik är det, enligt den utredning som förelåg vid förslagets lämnande, möjligt med en eller ett par ytterligare rikstäckande programtjänster. En reservation gavs sålunda för att framtida teknik kunde föranleda omprövning av utredningens ställningstagande om sändningarnas öppenhet. Ett ställningstagande som även fick betydelse för den s.k. must carry- skyldighetens bibehållande. Ett vidhållande av kravet på att alla sändningar i marknätet skall vara okrypterade är problematiskt. Principen om publik öppenhet härrör från public service-tanken. Emellertid kan inte förväntas – om ett digitalt marknät också skall gynna etableringsfrihet i etern och medföra ett flertal tillstånd – att alla tillståndshavare skall underkastas kvalificerade public service-villkor. Alla tillkommande marksändningar torde inte helt kunna finansieras med reklam och sponsorintäkter utan att programkvaliteten blir lidande. Om digitala marknät skall införas kräver detta först ett ställnings- tagande till hur det skapade utrymmet för sändningar skall utnyttjas. I det fall att enbart ett fåtal programföretag skall beredas plats i näten kan public service-villkor, krypteringsförbud och must carry-skyldighet eventuellt behållas. Även i det fallet torde krypteringsförbudet komma upp till diskussion eftersom programföretagen troligtvis ändå är intresserade av att finansiera delar av sin verksamhet med betal-TV- arrangemang. För staten bör en allmän riktlinje vara att marknäten skall ha en hög grad av tillgänglighet för programföretag och tittare. Själva tekniken i form av sändarnät och åtkomstkontrollsystem skall med andra ord inte få verka begränsande. Det bör dock finnas en möjlighet för regeringen som tillståndsgivare att medge betal-TV-användning i näten. Om marknäten skall rymma ett flertal programföretag krävs ett ställningstagande till omfattningen av public service. Det kan då bli aktuellt att begränsa public service-uppdraget till ett fåtal tillståndshavare och i förhållande till en sådan begränsning bestämma om publik öppenhet (betal-TV, kryptering) och vidden av must carry-skyldigheten. Hur många programföretag som skall rymmas i ett digitalt marknät är främst en politisk fråga. Ställningstagandet är dock förbundet med legala aspekter (se nedan under avsnitt 7.5) och kan vara av betydelse för regeringens möjlighet att ställa villkor (avsnitt 7.4.2), för marknätets attraktivitet och för den nämnda must carry-skyldigheten (avsnitt 7.3.3) m.m. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Sändningstillstånd och åtkomst. Etablering av marknät förutsätter att den praktiska tillgången till sändningarna är löst. Ett fungerande dekodersystem är en förut- sättning. Staten har att verka för öppna system, att dekodrarna ges för konsumenterna bästa möjliga utformning och att hanteringen av dekodrar inte blir en konkurrensfaktor. Krav rörande dekodrar kan ställas i samband med tillståndsgivning. En del i utvecklingen av digitala marknät är att lösa hur den enskilde skall kunna ta del av sändningarna. Staten har att verka för att marksändningarna på ett tekniskt enkelt sätt kan tas emot av så många som möjligt. Oavsett om krypterade betalsändningar förekommer eller ej i ett marknät så torde principen om publik öppenhet komma att gälla för ett antal programtjänster. Eftersom de befintliga TV-mottagarna arbetar med analog teknik är dekoder en förutsättning för att kunna ta del av digitala sändningar. Med utgångspunkten att principen om publik öppenhet skall gälla åtminstone vissa sändningar måste den praktiska tillgången till sänd- ningarna vara löst innan tillstånd för digitala marksändningar kan ges. Tillståndsgivning förutsätter med andra ord ett fungerande system med dekodrar, omfattande såväl vilka tekniska krav som skall ställas på dessa som hur dekodrarna skall tillhandahållas. Det är inte minst ur konsumentsynpunkt nödvändigt att de dekodrar som skall användas uppnår högsta möjliga grad av standardisering. En färdig europeisk lösning kan utgöra en praktisk förutsättning för tillståndsgivning. Eftersom det är osäkert i vilken grad en sådan kan uppnås blir det en avvägningsfråga om man nationellt skall avvakta eller gå vidare med bästa möjliga tekniska lösning utfrån den standardnivå som ges av det nämnda direktivet. Dekodrarna för marksändning skall inte bara kunna omvandla okrypterade signaler från de öppna sändningarna. De måste också vara utformade för att på enklast möjliga sätt medge den enskilde att ta del av eventuella betalsändningar i marknätet. Ur konsumentens synvinkel är det naturligtvis bäst om staten dessutom verkar för att även programföretag som bedriver sändningar i andra distributionsformer på enklast möjliga sätt (smart cards) blir tillgängliga genom samma Något tillspetsat skulle visserligen kunna sägas att s t a t e n k a n s k e i n t e h a r a n l e d n i n g a t t g y n n a k o n k u r r e r a n d e distributionsformer, särskilt inte om dekodrarna subventionerats och ägarna till konkurrerande former själva inte visat vilja att verka för enkla standardlösningar. Staten har dock också ett allmänt åliggande att verka för konkurrensfrihet på en öppen marknad. Staten skall inte bara ta ett ansvar vad gäller standardiseringen. Det är även viktigt att skapa en ordning för tillhandahållandet av dekodrar, förhindra att dekoderhanteringen blir en konkurrensbegränsande faktor. Målet måste vara att den enskilde åtminstone i marknätet skall kunna välja program utan att hindras i sitt val av åtkomstkontrollerande faktorer. Det förefaller naturligt att ta ställning till åtkomsten i samband med tillståndsgivningen. Regeringen kan ställa villkor om sändare och sändningsteknik enligt den föreslagna radio- och TV-lagen. Åtkomsten kan ses som en del av den digitala sändningstekniken, alternativt får lagen tillföras en sådan villkorsmöjlighet. Frågor rörande dekodrar och även kryptering, för det fall att betal-TV-arrangemang tillåts i marknät, skulle kunna behandlas som villkor Staten kan överväga att subventionera dekodrar för att genom inflytande över den tekniska lösningen nå största möjliga öppenhet för anslutande programtjänster (s.k. öppet gränssnitt). 7.3.3Vidaresändning i kabelnät – must carry Legala svårigheter att upprätthålla must carry-skyldigheten uppstår vid etablering av digitala marknät med många programtjänster. Den nuvarande sändningsplikten måste omprövas. Den skulle kunna avskaffas om de digitala sändarnäten blir så effektiva att mottagning med enklare inomhusantenn blir möjlig. Ett alternativ är att sändningsplikten begränsas till ett fåtal programtjänster. Även i det fall skyldigheten begränsas till ett fåtal programtjänster bör eftersträvas att sändarnäten möjliggör god mottagning av övriga marksändningar med inomhusantenn. Under ett övergångsskede kan must carry-skyldigheten behöva behållas. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Den riksstäckande radio- och TV-verksamhet som bedrivits i med stöd av tillstånd från regeringen har beaktat en princip om publik öppenhet. Tanken om publik öppenhet har vidhållits av radiolagsutredningen och fått sitt uttryck även i förslaget till lagtext, som beskrivits i före- gående avsnitt. Sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen skall vara tillgängliga för var och en. Genom den kraftiga utbyggnaden av kabelnät som ägt rum i har majoriteten av befolkningen kommit att erhålla sitt TV-utbud genom kabeloperatörernas förmedling. De anslutna hushållen har utan annan möjlighet att se televisionssändningar blivit hänvisade till kabeloperatörens utbud. Mot denna bakgrund har lagstiftaren funnit motiverat att ålägga kabeloperatörerna en skyldighet att vidaresända de marksända pro- grammen till de kabelanslutna hushållen för att dessa skall kunna se de program som avses vara tillgängliga för var och en. Denna sändnings- plikt, s.k. must carry, gäller enligt 6 § kabellagen alla de program som sänds med tillstånd enligt 5 § radiolagen, vad gäller televisionsprogram således SVT1, SVT2 och TV4. Sändningsplikt omfattar formellt även de rikstäckande radioprogrammen men är där av mindre praktisk betydelse eftersom dessa kan mottagas på annat sätt. Skyldigheten till vidaresändning har sedan lagens tillkomst varit illa sedd av kabeloperatörerna som ansett att den utgjort en oacceptabel inskränkning i deras ägande- och dispositionsrätt till näten. Tillämpning av must carry-regeln, undantagen härifrån och den liknande skyldigheten att tillhandahålla en kanal för s.k. lokala kabelsändarföretag har upptagit en stor del av de berörda myn- digheternas tid. Upprätthållandet av must carry-skyldigheten har ansetts så nödvändigt att möjligheten att genom lag ålägga skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning inskrivits i 3 kap 1 § 2 st. yttrandefrihetsgrundlagen som en begränsning av etableringsfriheten. I radiolagsutredningens förslag till ny lag inom området bibehålls must carry-skyldigheten och föreslås gälla även för tillkommande marksända TV-program oavsett om regeringen ställer innehållsmässiga villkor på programmen eller inte. Det skall dock noteras att det, senast i betänkande (Ds 1994:105) Regler och villkor för marksänd TV, övervägts att upphäva skyldigheten att upplåta plats för s.k. lokala kabelsändarföretag. Beträffande ljudradiosändningar föreslår radiolagsutredningen att bestämmelsen skall avskaffas. Kabelbolagen har även i de senaste remissomgångarna, rörande utredningen (SOU 1994:34) om tekniskt utrymme för ytterligare TV- sändningar och radiolagsutredningens betänkande haft betydande erin- ringar mot skyldigheten till vidaresändning, särskilt i en tänkt situation med övergång till digitala system och samtidig tillkomst av nya marksända kanaler. Must carry-frågan är inte bara av vikt för det enskilde hushållet och kabelbolaget utan också för programföretagen. Inför en eventuell digitalisering av marknäten bör vidaresändnings- plikten ånyo övervägas. I det följande kommer problemet redovisas utifrån ett perspektiv med digitala marknät. Kort kan vad gäller övriga alternativ sägas att om staten väljer att förhålla sig passiv till en teknikövergång och låta marknätsändningarna fortsätta i sin nuvarande analoga form utan till- skott av digitala nät så borde must carry-skyldigheten kunna bestå. Detsamma gäller även det alternativet att det tillkommer någon enstaka tillståndshavare som sänder analogt (särskilt om skyldigheten att försörja de lokala kabelsändarföretagen med utrymme avskaffas). Ett satellitalternativ ger mycket annorlunda förutsättningar. En ålagd sändningsplikt för satellitsända programtjänster av public service- karaktär är inte formellt utesluten men torde vara svårare att motivera. Kabelbolagen överväger en övergång till digital teknik. Den digitala teknikens möjligheter i form av ett stort antal kanaler och interaktiva betaltjänster kan komma att bli en förutsättning för att kunna konkurrera med andra distributionsformer. Kostnaderna för ett tekniksskifte är dock mycket stora och varierar från nät till nät och från bolag till bolag. Allmänt kan sägas att must carry-skyldigheten i det för ett kabel- företag gynsammaste alternativet – av bolaget genomförd digitalisering och få must carry-kanaler – inte skulle behöva vara så betungande. En digitalisering kan emellertid inte självklart genomföras av alla operatörer REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR i alla nät eftersom tekniska och ekonomiska begränsningar kan finnas. Om digitaliseringen inte kan genomföras kan en must carry-skyldighet bli mycket besvärande. Även i digitaliserade kabelnät kan must carry- skyldigheten bli betungande i ett övergångsskede, i vart fall om krav ställs på täckning av befintliga kanaler och tillkommande tillståndshavare i både analog och digital teknik. Detta särskilt som kabelföretagens verksamhet och är beroende av konsumenternas vilja att byta sina analoga utrustningar mot digitala sådana. Även i ett väl digitaliserat kabelnät kan utrymmesbrist föreligga av det skälet att operatören önskar tillhandahålla utrymmeskrävande be- taltjänster eller annan form av interaktivitet. Staten kan givetvis inte heller ställa kräva på att kabeloperatören påbörjar en digitalisering av näten för att underlätta ett bärande av must carry-kanalerna. I vart fall inte utan att subventionera digitaliseringen vilket av olika skäl kan vara mindre lämpligt. Bibehållen (utökad) must carry Ett bibehållande av must carry-skyldigheten kommer vid en digita- lisering av marknäten i realiteten innebära en utökad börda för kabeloperatörerna på grund av dubblering och nya tillståndshavares sändningar. För det fall att staten väljer att maximalt utnyttja utrymmet för nya kanaler, t.ex. för bildningsändamål och annan specialiserad public service, skulle omfattningen av vidaresändningsskyldigheten väsentligen komma att öka. Vägningen mellan det allmännas intresse av sändningars tillgäng- lighet och skyddet för operatörernas äganderätt blir allt vanskligare i ett ändrat medielandskap. Hur långt principen om marksändningarnas tillgänglighet kan korrespondera med och motivera tillämpning av den i grundlagen inskrivna möjligheten att ålägga vidaresändningsskyldighet är oklart. Den grundlagsgivna möjligheten för staten att föreskriva sänd- ningsplikt skall gagna allmänhetens allsidiga upplysning. I ett läge med ett stort flöde av program från olika nationella och internationella bolag genom olika distributionsformer kan det vara svårt att motivera att ytterligare en tillkommande marksänd kanal är av sådan betydelse för allmänhetens allsidiga upplysning att ägandeskyddet skall Särskilt svagt synes ett sådant resonemang vara i det fallet att inga eller begränsade villkor om programinnehållet ställs av regeringen. Först om det rör sig om en utpräglad public service-verk- samhet finns en klar bärkraft i detta motiv. Som nämnts har radio- lagsutredningen dock ansett att frånvaron av villkor inte skall påverka vidaresändningsplikten. har knappast fullt ut beaktat det digitala perspektivets möjligheter och problem vid detta ställningstagande. Till detta kommer de nämnda komplikationerna i förhållandet gentemot kabelbolagen. Det är svårt för staten att utan motkrav och ersättning i form av subventioner ställa krav på operatörerna om digitalisering och nätplats. Vägande skäl talar mot att staten skall ge subventioner för att att garantera att de marksända programmen blir tillgängliga genom näten. Subventioner komplicerar konkurrensen, låser utvecklingen till en distributionsform och skapar ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan staten och kabelföretagen. En särskild synpunkt som framförts är att redan must carry- skyldigheten i sig är olycklig för konkurrensen inom radio- och TV- branschen. Sammantaget kan sägas att upprätthållande av vidaresändningsplikten i dess nuvarande form är förenat med betydande svårigheter vid införandet av ett digitalt marknät. Alternativa vägar till publik åtkomst bör prövas. Sådana lösningar kan vara tekniska eller legala eller en kombination av bådadera. I de tekniska redovisningarna har laborerats med uppskattningar av i vilken grad de digitala marksändningarna kan mottagas i hemmen med en enklare hemutrustning. Om sådan mottaglighet bedöms i tillräcklig grad kunna åstadkommas skulle detta kunna vara en väg runt pro- blematiken med sändningsplikt. Legalt kan övervägas begränsningar av must carry eller att ge vissa marksändningar en lägre status, s.k. must offer. Allmänt bör dock strävas efter legala lösningar som inte är onödigt komplicerade eftersom redan övergångsskedet i sig skapar komplikationer. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Ett alternativ som förts på tal är att begränsa must carry-skyldigheten till ett fåtal kanaler, t.ex. har från kabelbolag föreslagits nuvarande SVT1 och SVT2 . Detta skulle innebära att kabelföretagens börda av must carry blir mindre. Även om kriterierna för en sådan avgränsning kan vara vanskliga skulle den bättre harmonisera med den nämnda grundlagsregeln. Komplikationen skulle istället uppstå i förhållande till principen om marktillståndens publika öppenhet. Detta skulle kanske kunna lösas med effektiva sändarnät som medger tillfredställande mottagning av övriga marksändningar med antenn. En sådan lösning riskerar dock att minska attraktionen för det eller de programföretag som inte får must carry-status att överhuvudtaget välja marksändningar, med de krav från staten som kan följa sådana tillstånd. En tanke som ibland förs fram är ett omvänt synsätt innebärande att kabelföretagen skall få betala för att vidaresända de marksända kanalerna. En sådan lösning rimmar illa med principen om publik öppenhet. Kostnaden för sändningsrätten och övriga kostnader för sändningen kommer dessutom slutligen att falla på den enskilde, åtminstone i de fall denne inte har annan möjlighet att få del av det aktuella sändningarna. Avskaffande av must carry En förutsättning för ett helt avskaffande av vidaresändningsplikten torde vara att den publika öppenheten tillgodoses på annat sätt. Om detta kan ske genom att sändningar i ett digitalt marknät kan mottagas på enkelt sätt, ungefär som sker med ljudradiosändningarna, skulle must carry- skyldigheten kunna avvecklas varefter programföretagen övergår till digitala sändningar. Detta förutsätter dock att alla marksändande programföretag lämnar den analoga tekniken. Det bör anmärkas att de nu förda resonemangen är teoretiska och har en praktisk begränsning i att det kan finnas ett behov att av olika skäl, i ett övergångsskede eller , lokalt eller regionalt, sända både analogt och digitalt. Vidaresändningsplikten kan därför vara nödvändig att behålla under ett övergångsskede. De tekniska svårigheterna med att lösa must carry-problemet med inomhusantenner måste värderas. Nackdelar kan bland annat vara att det medför högre kostnader för sändare och går ut över frekvensutrymmet. En annan nackdel är att den publika täckningen inledningsvis kan bli dålig. Denna nackdel är dock svår att uppskatta eftersom den är starkt förbunden med andra förhållanden som t.ex. tillgång till dekodrar och kabeloperatörernas handlande om skyldigheten avskaffas. Kabeloperatörerna kommer sannolikt att av konkurrenskäl fortsätta att förmedla de aktuella programmen. Prissättningen av tjänsten blir dock påverkad av det förhållandet att konsumenterna kan nöja sig med det u t b u d s o m e r b j u d s e n b a r t g e n o m i n o m h u s a n t e n n e n e l l e r inomhusantennen i kombination med andra distributionsalternativ. Slutligen skall påpekas att det ur vissa aspekter inte nödvändigtvis behöver vara en nackdel för det allmänna om ett system med inom- husantenner med hög täckningsgrad minskar antalet möjliga kanaler. Ett färre antal kanaler i ett marknät stärker attraktiviten att förekomma i nätet och kan vara av godo för där förekommande programbolagens ekonomi, vilket kan ge dem bättre möjlighet att uppfylla och underkasta sig public service-krav. 7.4Statligt inflytande över programinnehållet Det har alltid funnits en önskan hos det allmänna att kunna påverka och kontrollera innehållet i sändningarna med hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft och public service-ändamål. Detta beredde inga problem när det analoga marknätet var den enda distributionsform som e x i s t e r a d e . G e n o m t i l l k o m s t e n a v e n m ä n g d a l t e r n a t i v a distributionsformer och ett ökat flöde av program har det dock blivit allt svårare för staten att utöva inflytande över programinnehållet. Möjligheten till statlig påverkan varierar mycket beroende på i vilken form programmen eller informationen förmedlas, störst är kontrollen i den markbundna televisionen, minst i telefonät eller via videogram. Staten har lättast att utöva inflytande på programinnehållet när ett t i l l s t å n d s k r a v a v n å g o t l e g i t i m t s k ä l k a n u p p r ä t t h å l l a s f ö r distributionsformen. Så har av frekvensskäl fallet varit med den marksända televisionen. I de följande kommer skillnaderna i påverkansmöjlighet vid olika distributionsalternativ att belysas. Genomgången innefattar inte någon redovisning av den nu gällande lagstiftningen. En utgångspunkt är att de REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR innehållsregler som finns föreslagna i den nya radio- och TV-lagen antas i väsentligen oförändrat skick. Den nya radio- och TV-lagen tillämpas på v e r k s a m h e t s o m b e s t å r i a t t s ä t t a s a m m a n l j u d r a d i o - e l l e r televisionsprogram och sända eller låta sända dem till allmänheten. Allmänt kan sägas att två nivåer av innehållsmässig reglering gäller, en lägre nivå för de tillståndsfria sändningarna via satellit och kabelnät och en högre nivå för de tillståndspliktiga trådlösa marksändningarna. Möjligheten till statligt inflytande är litet över satellit- och kabel- sändningar. De formella kraven på verksamheten och program- innehållet är låga. Det finns problem att upprätthålla de befintliga reglerna. Det krävs inga tillstånd för att bedriva sändningar i dessa former. Den som bedriver sändningsverksamhet skall dock anmäla sig för registrering hos Radio- och . En sådan skyldighet gäller också för den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit Reglerna om programinnehåll är harmoniserade med gällande EG- direktiv men sträcker sig i vissa delar längre. De kvalitativa innehålls- reglerna är mycket begränsade. Formellt gäller förbud att sända våld och pornografi och på sådant sätt att det finns risk att barn ser programmen. Vidare finns en skyldighet för den som sänder televisionsprogram över satellit att beriktiga felaktiga programuppgifter och tillse att en viss andel av programmaterialet är av europeiskt ursprung. De mer omfattande reglerna för reklam och sponsring är väsentligen desamma för alla former av televisionssändningar. Av särskild praktisk betydelse är förbuden mot barnreklam och alkoholreklam eftersom dessa sträcker sig längre än vad EG-direktivet föreskriver i fråga om miniregler Denna lägsta nivå av bestämmelser om programinnehållet gäller även de tillståndspliktiga marksändningarna. I praktiken kan det vara svårt att tillse att programmen ens över- enstämmer med den mininivå som EG-direktivet föreskriver. Ett problem är jurisdiktionellt. Traditionellt riktas reglering av medier och deras innehåll mot den som sänder programmen.