sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan om när en handling är inko mmen enligt FL, FPL respektive RB aktualiseras vid förvaltningsmyndigheter och domstolar, och nya rutiner utvecklas och införs på många områden. Av hänsyn till arbetets behöriga gång måste frågan om inkommande handlingar kunna avgöras enkelt och snabbt, oberoende av i vilken form och på vilket sätt en handling når en myndighet. Grunderna för bedömningen av om en elektronisk handling är att anse som inkommen bör därför v ara enkla och uppfattas som naturliga, också av den som inte har ingående kunskaper på IT-området. Det är därmed mindre lämpligt att, såsom vid tulldatoriseringen, utgå från när en my ndighet har tekniska möjligheter att göra en handling till- gänglig i läsbar eller annars uppfa ttbar form. Å ena sidan kunde en sådan reglering leda till att en inlaga till en myndighet, som sänds till en allmänt tillgänglig elektr onisk anslagstavla knuten till ett nät som myndigheten har teknisk åtkomst till, ses som en inko mmen handling trots att myndigheten aldrig har använt anslagstavlan. Å andra sidan kunde en sådan reglering leda till att ett meddelande som verkligen har nått myndigheten, t.ex. via e-post, inte anses vara inkommet om myndighetens tekniska hjälpmedel för att överföra meddelandet till läsbar form är trasiga. En frist kan därmed löpa ut. Undantag för att korrigera sådana oönskade resultat av en tillgänglig- hetsprincip tenderar att bli komplicerade, och en IT-anpassning av fö rfar- andereglerna rörande inkommande handlingar är så angelägen att man knappast kan avvakta den översyn av bl.a. om uppta gningar som pågår i annan ordning. Jag föreslår i stället en nära a nknytning till de regler som gäller om när traditionella handlingar skall anses ha kommit in. 3.3.1 Överbringande av disketter och överföring via nät Beträffande disketter eller andra databärare, som ges in med va nlig post eller lämnas t.ex. med bud i myndighetens lokaler, bör de ovan beskrivna reglerna om när vanliga handlingar skall anses inkomna kunna tillämpas oförändrade. En sådan lösning är lätt att förstå och torde inte kräva några författningsändringar, eftersom begreppet "handling" i 10 § FL, 44 § FPL och 33 kap. 3 § RB uppenbarligen innefattar även elektroniska handlingar på databärare. Jag återkommer t ill frågan om vad som bör gälla när myndigheten inte kan omvandla data till läsbar form. Beträffande komm unikation via nät är frågan mer komplicerad. Data frikopplas delvis från bäraren. Ha ndläggaren är vanligtvis inte intresserad av om den elektroniska handlingen fysiskt lagras hos myndigheten eller på annan plats. Avgörande är i stället om han kan hantera data på ett rat ionellt sätt. Jag föreslår en utgångspunkt från vissa gr undläggande moment hos de traditionella rutinerna. Varje myndighet har en adress för den traditionella posthanteringen. Denna adress motsvaras vanligtvis av en postbox eller ett postfack där posten samlas, för vidare transport till myndighetens lokaler. I anknytning härtill finns rutiner för po stöpp ning, diarieföring m.m. Enligt min mening bör varje myndighet som kommunice rar elektroniskt med omvärlden ha en eller flera elektroniska "postboxar", via vilka all elektronisk kommunikation med myndigheten i princip bör gå. Den ordning och reda som kännetecknar traditionell adressering bör härvid eftersträvas också för elektronisk kommunikation. För att nå detta mål krävs insatser redan i nuvarande intensiva skede när nya tekniska och administrativa rutiner utvecklas på området. Bland annat är det viktigt att varje myndighet bestä mmer vilken eller vilka av de olika elektroniska adresser som myndigheten förfogar över som skall v ara myndighetens officiella adress(er), dit meddelanden till myndigheten som sådan skall adresseras. Dessa adresser bör sedan finnas på myndighetens brevpapper m.m. och anges i adresskataloger av olika slag. Jag behandlar dessa frågor vidare i bilaga 5. Som huvudregel bör det alltså, för handläggningen av mål och ärenden enligt FL, FPL och RB, föreskrivas att en handling som översänds elektroniskt anses ha kommit in till myndigheten den dag då handlingen har anlänt till myndighetens elektroniska "po stbox".30 Denna regel avses motsvara huvudregeln för pappersbaserade handlingar och disketter m.m. Kravet på att bäraren av ett meddelande fysiskt skall ha anlänt t ill myndig 30 Ett sätt att åstadkomma en ytterlig are precisering av de föreslagna reglernas t illämpnin gsom- råde sk ulle kunna vara att göra dem t illämpliga b ara vid kommunikation med den eller de elektroniska adresser som myndigheten i formell ordning hade bestämt och kungjort som sina officiella adresser. Jag har dock inte ansett det nödvändigt med en sådan precisering av förslagen. hetens lokaler ersä tts således med ett krav på att data skall ha anlänt till myndighetens elektroniska "postbox". För att undvika termer som kan uppfattas som knutna ill en viss teknik såsom t.ex. "elektr onisk brevlåda" föreslår jag att denna "postbox" beskrivs som myndighetens "elektronis- ka adress".31 3.3.2 Brevlådans fysiska placering är inte avgörande Den reglering jag föreslår skiljer sig från vad som gäller i pappersm iljön, genom att det inte är avgörande var en elektronisk "po stbox" för my ndighe- ten fysiskt finns och till vilket informationssystem den är kopplad. Härigenom kan olika tekniska lösningar regleras på samma sätt. En myndighet kan ha en sådan koppling till ett externt datanät att e-post- meddelanden m.m. befordras direkt till myndighetens informationssystem, utan att lagras32 hos någon annan i avvaktan på att hämtas eller annars vidaretransporteras till myndigheten.33 Därvid anses en elektr onisk handling, i analogi med vad som gäller för traditionell post , ha kommit in när den har nått myndighetens elektroniska adress i myndighetens informationssystem. Myndigheten kan också ha en eller flera elektroniska motsvarigheter till en postbox hos ett befordringsföretag, via vilken e-post m.m. distribueras till myndighetens informationssystem. Enligt huvudregeln för traditionell post är en handling inte inko mmen förrän den har nått my ndighetens lokaler.36 Elektronisk post bör emellertid anses inkommen redan när data har nått en myndighets elektroniska adress hos den som förmedlar tjänsten, dvs. det elektroniska "utry mme"/den funktion hos befordringsföretaget där inkommande elektroniska handlingar 31Jfr begreppet "teleadress" i 27 kap. 18 § RB (prop. 1994/95:227). 32Härvid avses inte sådan mellanlagring som kan äga rum under befordran, för att tjänsten för överföring av meddelanden fram t ill den elektroniska brevlådan skall fungera. 33En myndighet kan t.ex. ha en egen s.k. hemsida ("homepage") på Internet med anknytande funktioner för e-post m.m. Detta kan jämföras med den situation som sk ulle uppkomma om en myndighet kunde upprätta ett eget postkontor i sina lokaler. När en postsäck med traditionella brev nådde dit vore handlingarna att anse som inkomna enligt h uvudregeln för inkommande handlingar. 34 Det avgörande är inte tidpunkten för en handlings ankomst t ill en postanstalt utan tidpunkten för insorteringen i postboxen (prop. 1973:30 s. 80). 35 Det kan inte uteslutas att en myndighets tekniska rutiner när ett fel framträder har utformats så att data visserligen ko mmit in i systemet men inte nått ända fram t ill "brevlådan". Sådana fel bör dock kunna förebyggas genom att denna risk särskilt beaktas när systemen konstrueras. De rättsfrågor som härvid framträder bör kunna lösas i praxis, med beaktande av behovet av skydd för en enskild som drabbas av ett fel i myndighetens system. 36 En försändelse har dock om sedvanliga rutiner följs ko mmit in redan genom att den avskilts på postanstalt (om den kommer en behörig tjänsteman t illhanda närmast följande arbetsdag). Enligt huvudregeln inkommer emellertid handling genom att den av postens eller myndighetens personal bärs över t ill myndigheten. förvaras för my ndigheten.37 Annars skulle skyddet för den enskilde och bedömningarna i övrigt bli helt beroende av vilken teknisk och administrativ lösning för elektronisk kommunikation som en myndighet väljer. Detta skulle kunna leda till rä ttsosäkerhet och i sämsta fall rättsförluster för enskilda. 3.3.3 Kommit en behörig tjänsteman till handa En skriftlig handling eller en elektronisk handling på en datab ärare anses som sagt vara inkommen när pappersha ndlingen respektive data- bäraren har överlämnats t ill en behörig tjänsteman i dennes bostad, vid en förrättning etc. På samma sätt bör en elektronisk handling som har överförts till en e-postadress som tjänstemannen innehar privat eller som arbetsgiva- ren tillhandahåller, utan att den utgör en officiell adress för myndigheten, anses inkommen när ha ndlingen har kommit tjänstemannen till handa. I IT-miljön aktualiseras emellertid vissa praktiska frågor. När någon lämnar en pappershandling eller en diskett till en tjänsteman, unde rrättas denne vanligtvis om vad handlingen rör, och tjänstemannen kan ställa kompletterande frågor. Detta är inte möjligt när handlingar överförs elektroniskt, och det bör ställas sådana krav för att handlingar skall anses ha kommit en tjänsteman "till handa" att opraktiska rutiner kan undvikas, där en elektronisk handling t.ex. på en elektronisk anslagstavla eller en e-postadress där tjänstemannen sällan loggar in skulle anses ha kommit tjänstemannen till handa, trots att det inte rimligen kan krävas att tjänste- mannen känner till den översända handlingens existens. Ett annat exempel på praktiska hinder är när en tjänsteman via sin privata e-postadress prenumererar på s.k. distribut ionslistor eller annars får stora mä ngder elektronisk privat post. Han kan då sakna möjligheter att regelbundet gå igenom sin privata e-post; jfr att det i traditionell miljö inte ställs något krav på tjänstemän att regelbundet undersöka om post som delas ut i bostaden rör tjänsten, och att den som i ett mål eller ärende kommunicerar med en tjänsteman via hans privata adress får stå risken om tjänstemannen är bortrest eller inte öppnar sin post. Det bör alltså inte anses tillräckligt att tjänstemannen har fått veta att ett meddelande vilket som helst har nått hans privata elektroniska 37 Inkommandepunkten bör således inte senareläggas så att en handläggare måste ha kopplat upp sig eller annars överfört data från den el ektroniska brevlådan hos en förmedlare t ill myndig- hetens informationssystem. 38 En tjänsteman är inte heller skyldig att ta emot en handling utom tjänsten, t.ex. under sin fritid i bostaden. adress.39 För att den elektroniska handlingen skall anses inko mmen i RB:s, FL:s och FPL:s mening bör han också ha fått klart för sig att fråga är om ett meddelande som rör tjänsten. 40 Jag föreslår att detta uttrycks så att handlingen skall ha "tagits emot av en behörig tjänsteman". Nuvarande utveckling mot att elektronisk post ges in genom att sändas direkt till en handläggare i stället för till myndighetens adress bör alltså bromsas för att undvika rä ttsförluster för ens kilda och det allmänna; jfr de komplikationer som en sådan utveckling skulle föra med sig t.ex. när en handläggare som ensam har tillgång till en e-postadress är bortrest. 3.3.4 Särskilt om telefax Rättspraxis angående inkommande handlingar rör i de delar som är av intresse frågan om en handling har kommit in i rätt tid när den sänts för sent med vanlig post men påstås ha faxats inom fristen. 41I flertalet fall har saken huvudsakligen gällt värderingen av den bevisning som åberopats t ill stöd för att ett telefaxmeddelande, som inte kunnat återfinnas av rätten, har kommit in viss dag. Bevisningen har härvid utgjorts av bl.a. sådana aktivitetsrappor- ter rörande avsända och mottagna telefaxmeddelanden som de flesta faxar och datorer med telefaxprogramvaror kan producera, samt av anteckningar i ombudens akter angående vidtagna åtgärder och kopior av de handlingar som påstås ha faxats. De yttre faktorer som har tagits till utgång spunkt i praxis klargör sålunda inte närmare vid vilken punkt i överföringen som den elektr oniska handling- en anses inkommen. Går denna gräns vid t.ex. telejacket hos mottagaren42 eller vid myndighetens tekniska funktion för mottagande av telefaxmedde- landen?43 Sådana gränsdragningar har knappast fyllt någon praktisk 39 Att ett e-postmeddelande till en privat adress rör adressatens tjänst framgår vanligtvis först vid en läsning av själva meddelandet eller en ärendemening på en meny över inkommande e- post. 40 Det är all tså inte t illräckligt att en tjänsteman har hämtat e-post t ill sin dator via t.ex. en uppringd förbindelse, eller att en viss ikon på hans hemdator har gjort honom uppmärksam på att han har fått e-post. 41Se bl.a. NJA 1991 C 29, 1993 C 170, 1993 C 194 och 1993 s. 308 samt RÅ 1991 ref. 90. 42Jfr de komplikationer som tidigare framträdde vid verkstä llighet av beslut om hemlig teleavlyssning, till följd av att avlyssningsutrustningen fick anslutas endast till det allmänt tillgängliga telenätet. Det var ofta tveksamt var gränsen t ill privata nät gick, se vidare prop. 1994/95:227. 43Begreppet handling i berörda bestämmelser bör inte förstås så att endast traditionella skriftliga handlingar innefattas och att mottagandet därmed sk ulle ske först genom utskriften. I motiven till FL uttalas att lagen är t illämplig också när datorer används vid ärendehand- läggningen (prop. 1985/86:80 s. 57) och genom en ändring i 33 kap. 3 § RB har n yligen klargjorts att telefax kan godtas för sådana inlagor som inte behöver vara egenhändigt undertecknade (prop. 1993/94:190 s. 106 f. och 121). funktion med nuvarande rutiner där använda faxar och anknytande administrativa rutiner begränsat underlaget för rättens prövning till vissa aktivitetsrapporter och noteringar.44 Utvecklingen går emellertid mot att faxrutiner integreras i avancerade informationssystem så att inkommande telefaxmeddelanden lagras i elektroniska "postboxar", t.ex. på en hår ddisk i avvaktan på utskrift eller omdirigering till elektroniska akter och arkiv.45 En sådan IT-användning gör det möjligt att införa säkra rutiner för loggning där hela meddelanden samt uppgifter om teleadresser och tidpunkter m.m. registreras. Enligt min mening bör det kunna krävas att myndigheter, i vilkas verksamhet bevis- och gränsdragningsfrågor av dessa slag har praktisk betydelse, ser till att de tekniska hjälpmedlen registre rar de uppgifter som behövs för rä ttssäkra förfaranden vid kommunikation mellan enskilda och myndigheten och att uppgifterna administreras korrekt. Därmed blir den precisering av inkommandepunkten som jag föreslår betydelsefull också för kommunikation via telefax; det avgörande blir när meddelandet når myndighetens tekniska funktion för mottagande av telefaxmeddelanden. 3.3.5 En hjälpregel för oklara fall? Nya IT-rutiner, där loggar, kvittenser och andra kontrollåtgärder införs, ger som sagt helt nya möjligheter att säkra bevisning, bl.a. om när en handling har kommit till en viss teknisk funktion i ett nät eller nått en funktion för att ta emot och lagra meddelanden i ett visst informationssystem. Dessa säkerhetsrutiner grundas på kontroller av om data har nått en viss funktion (från rä ttslig utgångspunkt, en viss mottagare). Genom sådana mer utvecklade kontrollrutiner, samt säkra rutiner för hanter ing av trafikrappor- ter m.m. som produceras med användning av faxar, skapas underlag för att bedöma om och i så fall när data har nått fram. Te kniska missöden kan emellertid inträffa så att t.ex. loggar och kvittenser sä tts ur spel, och den mänskliga faktorn som felkälla bör inte underskattas. Tolkningsregeln i gällande rätt (andra stycket i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 10 § FL) är tillämplig endast om en handling, som kan antas ha anlänt till myndigheten eller ha avskilts för myndigheten viss dag, har kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag . 44 Med ett sådant underlag torde det endast i mycket speciella undantagsfall kunna bli av intresse om inkommandepunkten knyts till om data "passerat mottagarens telejack", elektroniskt nått hans faxutrustning eller skr ivits ut. 45 En vanlig tilläggsfunktion t ill elektronisk post torde vara att handläggaren med samma tekniska utrustning kan faxa meddelanden. passar bäst för traditionell po stbefordran där brev n ära nog undantagslöst når fram t ill mottagaren. I IT-miljön framträder andra risker, och när missöden int räffar i denna m iljö är det vanligt att den elektroniska handlingen inte alls kommer fram. Det finns alltså risk att en tolkningsregel för elektroniska meddelanden efter förebild av gällande rätt b ara undantags- vis blir tillämplig när överföringen har skett endast elektroniskt. Enligt min mening bör emellertid tolkningsregeln ändå begränsas till sådana fall där handlingen ko mmer en behörig tjänsteman t ill handa dagen efter att fristen löpt ut. Utan en sådan begräns ning skulle osäkerhet uppkomma om huruvida en viss frist har löpt ut, t.ex. vid utfärdande av lagakraftbevis.46 Detta gäller särskilt som det i gällande rätt angivna beviskravet ("kan antas") i praxis har tillämpats tämligen liberalt. Jag föreslår därför att be hovet av skydd för den enskilde, såsom i gällande rätt, tillgodoses genom en bevisregel för de fall där handlingen når en behörig tjänsteman. Utan någon sådan regel alls skulle för övrigt mina andra förslag leda till att skyddet försämrades för den som inom en frist sänder ett elektroniskt meddelande, t.ex. per telefax, och överbringar handlingen till en behörig tjänsteman. I övrigt bör den enskilde skyddas främst genom högt stä llda krav på myndigheternas tekniska och administrativa rutiner för att hantera sina elektroniska adresser. Vanligtvis kan avsändaren presentera en t rafik- rapport, en logg eller någon liknande notering som visar att en elektronisk handling har sänts iväg. 47Ett bevis om att meddelandet har sänts iväg bör emellertid inte anses tillräckligt. Utgångspunkten bör alltjämt v lingarna överförs på avsändarens risk. Om brister i de te administrativa rutinerna medför att data inte når fram, har det inte kommit in någon handling. Finns det uppgifter hos myndigheten om mottagande av en handling viss dag, som motsvarar avsändarens uppgifter om avsändande, eller uppgifter om att myndighetens tekniska utrustning skulle ha varit ur funktion vid just det aktuella tillfället, så att meddelanden som nått myndighetens elek- troniska adress för störts eller annars kommit bort, ligger det naturligtvis 1973:30 s. 81 och /, Nya förvaltningslagen, 4 u., s. 111 f. 47Det torde bli vanligt att hela meddelandet därvid loggas. 48Till följd av förslaget att, beträffande elektronisk post, behandla de situationer lika där ett meddelande nått en elektronisk brevlåda hos ett befordringsföretag eller en elektronisk brevlåda i myndighetens informationssystem, behövs ingen särskild bestämmelse för det fallet att ett meddelande har avskilts för myndigheten hos en befordrare. närmare till hands att anta att meddelandet har kommit in . 49 som myndigheterna bör vidta de åtgärder som behövs för att undvika osäkerhet om huruvida handlingar har nått myndighetens elektro- niska adress, bör de enskilda uppmuntras att ta tillv ara de nya metoder som tas i bruk för att visa att en handling inte b ara har sänts iväg utan också har kommit fram. Som exempel kan nämnas standardiserade rutiner för e-post, där avsändaren kan beställa en kvittens på att meddelandet har nått mottagarens elektroniska adress. Om sådana kvittenser administreras så att riskerna för manipulationer är begränsade, får de va nligtvis anses ge tillräckligt underlag för att en kvitterad ha ndling har kommit in den dag som anges på kvittensen. I övrigt får det anses t illräckligt att felaktigheter vanligtvis kan korrigeras genom återställande av försutten tid. 3.3.6 Särskilt om telegram, m.m. Enligt gällande rätt kan telegram och andra fjärrskriftsmeddelanden överbringas också muntligt, t.ex. via telefon, under förutsättning att det är ett telebefordringsföretag som unde rrättar adressaten om handlingen eller om handlingens innehåll. Enligt uppgifter från avlämnas telegram t ill myndigheter vanligtvis genom att meddelandet telefoneras ut eller sänds via telefax eller telex. När meddelandet telefoneras ut, sänds det oftast också med post, medan meddelanden som befordras till myndigheten via telefax eller telex postas endast om myndigheten så önskar. Befordran med bud av annat än s.k. lyxtelegram förekommer inte. Hela meddelandet i stället för en unde rrättelse om meddelandet kan numera befordras till myndigheten med telefax, eller kanske med telex eller e-post. Därmed blir själva handlingen att anse som inko mmen enligt den regel jag föreslår för elektronisk överföring en rutin som kan användas ända till den dag en frist löper ut. Regeln om fj ärrskriftsmeddelanden förutsätter däremot att en behörig tjänsteman nås av en unde rrättelse. Det kan därmed ifrågasättas om bestä mmelsen angående fj ärrskriftsmeddelan- den behövs (andra meningen i första stycket av 33 kap. 3 § RB, 10 § FL och 44 § FPL). När myndigheterna har telefax saknas det anledning att överbringa muntliga meddelanden per telefon, med de risker för missför- stånd som föreligger när mottagaren skall nedteckna ett uppläst meddelande. 49Se vidare hur for mulerade sin bedömning av beviskravet i NJA 1993 s. 308, där en handling som sk ulle ha kommit in kom in först . 50Se bestämmelserna i första stycket andra meningen av 33 kap. 3 § RB, 10 § FL och 44 § FPL. För den som inte har tillgång till telefax eller telex t illhandahåller bl.a. tjänster varigenom meddelanden kan ringas in för att vidarebefordras (s.k. fonofax och fonotelex).51 Det är alltså b ara i udda fall som särreglerna för telegram m.m. leder till en förmånligare bedömning för ingivaren än de regler jag föreslår. Det bör därför övervägas att ta bort särreglerna för telegram m.m. Jag lägger emellertid inte nu fram något sådant förslag eftersom mitt uppdrag är begränsat till sådana fö rfattningsändringar som behövs för en IT-anpassning av berörda regelverk. 3.4 Tekniska och administrativa hinder mot att läsa inkomna data En annan fråga är vad som bör gälla när my ndigheten inte kan läsa eller annars ta del av data som har inkommit.53 Såväl bet räffande ingivna databärare som teleöverförda data kan komp likationer uppträda till följd av att mottagaren (för tillfället) saknar tekniska hjälpmedel eller de kunskaper som behövs för att överföra aktuella data till läsbar eller annars uppfa ttbar form. Det kan också vara så att avsändaren eller nå gon förmedlare har för- farit felaktigt eller använt utrust ning som inte fungerat korrekt. Jag föreslår en praktiskt inriktad lösning, dels för att undvika tekniskt komplicerade utgångspunkter för den rä ttsliga bedömningen, dels för att finna synsätt som så långt det är möjligt inte görs beroende av de snabba förändringarna på IT-området. Härvid framstår det som natur ligt att knyta an till den reglering som gäller för handlingar på främmande språk eller i punktskrift (8 § FL, 50 § FPL och 33 kap. 9 § RB). 51 Om ett telegram i något fall sk ulle komma från ett hörn av världen där endast ko mmunikation via telegram når tillräckligt snabbt, kan telegrammet enkelt vidarebefordras via telefax från det svenska telebefordringsföretaget t ill adressaten. Även er bjuder tjänster varigenom t.ex. telefaxmeddelanden kan befordras. 52 En annan föråldrad bestämmelse finns i KK (1947:643; i dess lydelse enligt SFS 1993:619) om överbringande av rättegångsf ullmakt genom telegram. Bakgrunden är att en skriftlig fullmakt skall ges in i original (12 kap. 9 § RB). Skriftliga fullmakter får emellertid överbringas genom telegraf eller telefon enligt de närmare föreskrifter som ges av regeringen (12 kap. 10 § RB). I den nämnda kungörelsen om överbringande av rättegångsf ullmakt genom telegram föreskrivs dock att fullm akten skall uppvisas i original hos telebefordringsföretaget.