sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — (Om Riks banken hade fört en sådan politik , hade den överhettning som d å kom att äga rum dämpats. Den fasta växelkursen omöjliggjord e dock detta.) Vid ett deltagande i den monetära unionen kan e n restriktiv svensk penningpolitik inte längre användas för att på s å sätt kompensera för eventuella brister i finanspolitiken . Penningpolitiken kan vid ett svenskt medlemskap inte helle r användas för att i efterhand genom växelkurs anpassningar korrigera för inhemska pris- och lönestegringar som orsakats a v finanspolitiken. Det innebär att en period av expansiv finanspolitik och överhettning riskerar att följas av en utdrage n anpassningsperiod då vi sk a sänka våra lönekostnader i förhållande till de utländska konkurrenterna (åstadkomma en real depreciering) genom lägre nominella lönestegringar. Som tidigare diskuterats tror vi inte att ett medlemskap i den monetära unionen kommer at t radikalt öka nominallönernas flexibilitet. Detta resoneman g understryker vikten av att undvika en lössläppt finanspolitik också . Ett deltagande i den monetära unionen innebär vidare enlig t bestämmelse r om förfarandet vid alltför stora underskott att EU kan utöva ett starkare tryck på att hålla de offentliga finanserna under kontroll än . Detta liksom den pågående diskussionen om att stärka EUs möjl igheter till sanktioner mot enskilda medlemsstater med finanspolitiska problem behand- lades i kapitel 7. Vi menade där att det finns stora risker för at t alltför kraftiga sanktioner ska äventyra EU s legitimitet i de enskilda medborgarnas ögon. Vidare skulle t ex kraftiga böter för lände r med stora budgetunderskott – som föreslagits i den tyska s k Waigelplanen – förvärra dessa. 40 bör därför enligt vå r uppfattning inta en avvisande hållning t ill alltför kraftiga sanktioner i de diskussioner som förs inom EU. Vi framhöll också i kapitel 7 risken för att de finanspolitiska normerna på EU-nivå alltfö r mycket kunde inskränka finanspolitikens stabiliserande roll vi d cykliska störningar. Av detta skäl bör enli gt vår uppfattning inom EU driva linjen att länder med liten offentlig skuldsättnin g ska kunna tillåtas större variationer i sina budgetunderskott ä n andra. 40 (1995). Svensk ekonomisk politik i och utanför... En sista aspekt gäller möjligheterna att använda finanspolitiken för att åstadkomma s k interna växelkursförändringar som diskuterades i avsnitt 7.4. Sådana kan minska de stabiliserings - politiska kostnader som den monetära unionen kan medföra til l följd av att det inte längre finns några vä xelkurser mellan medlems- länderna som kan ändras. En intern devalvering innebär att arbets- givaravgifterna reduceras, som effekterna av detta p å statens budgetsaldo kompenseras av att andra skatter och avgifter höjs (egenavgifterna i social försäkringarna, inkomstskatten respek- tive möjligen momsen) e ller av att bidragen till hushållen minskas. Genom en kombination av sådana finanspolitiska åtgärder kan – precis som vid en extern depreciering av kronan – en sänkning av vårt relativa kostnadsläge (en real depreciering) åstadkommas. Vid medlemskap i den monetära unionen måste det finnas e n mental beredskap för att interna devalve ringar kan behöva tillgripas i lägen med kraftigt vikande sysselsättning. Men det måste ocks å finnas förståelse för att interna devalveringar är en mindre effektiv metod att påverka det relativa kostnadsläget än externa växelkurs- förändringar: möjligheterna att finansiera sänkta arbetsgivaravgifter genom att höja andra skatter eller reducera transfereringarna til l hushållen är begränsade. Upprepade interna devalveringar ä r således inte möjliga. Om stora interna devalveringar ska kunn a företas i djupa lågkonjunkturer måste överhettningar motverka s genom interna revalveringar (höjningar av arbetsgivaravgiftern a och sänkningar av andra skatter/avgifter) så att tillräcklig t stabiliseringspolitiskt utrymme bevaras. Kravet på flexibla nominella löner Förlusten av svensk penningpolitisk självständighet vid ett del - tagande i den monetära unionen ställer ökade krav på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Om de korta räntorna inte ka n sänkas och växelkursen inte deprecieras vid kraftiga syssel - sättningsfall som drabbar bara – och detta inte fullt ut kan kompenseras genom interna devalveringar – mås te nominallönernas stegringstakt minska kraftigt i förhållande till andra länders. Vi d mycket kraftiga störningar ka n rentav de nominella lönerna behöva sänkas. Vi har i kapitel 8 uttryckt tvivel på att den nominell a löneflexibiliteten kommer att öka särs kilt mycket vid ett deltagande i den monetära unionen. Icke desto mindre är det önskvärt att arbetsmarknadens parter kan åstadkomma detta. Vid et t medlemskap i den monetära unionen blir det därför en vikti g Svensk ekonomisk politik i och utanför... pedagogisk uppgift att förklara detta behov för en större allmänhet. Det gäller då att förmedla insikten att en lägre nominel l lönestegringstakt (eller en sänkning av nominallönerna) bara är en annan – och ibland bättre – metod än deprecieringar och inflation att åstadkomma den sänkning av reallönerna som under all a förhållanden kan krävas i ett krisläge. Ett sätt att öka flexibiliteten för nominallönerna är kortare och mer synkroniserade avtalsperioder. Sådana möjliggör snabbar e anpassningar av löneavtalen till oförutsedda störningar. finns det nackdel ar med förändringar av detta slag. Kortare avtals- perioder innebär flera förhandlingstillfällen med ökade konflikt - risker som följd. Avtal för olika grupper som sluts vid samm a tidpunkter kan förs tärka tendenserna till lönerelationstänkande. Ett deltagande i den monetära unionen bör emellertid leda till andr a avvägningar mellan dessa motstridiga intressen än . Det centrala problemet gäller emellertid inte avtalsperiodernas längd och graden av "överlappning" mellan olika avtal utan hu r man överhuvudtaget vid asymmetriska recessionsstörningar i ska få till stånd låga nominella löneökningar (elle r lönesänkningar) i de avtal som sluts. Här finns ingen enighet inom forskningen. Enligt ett synsätt underlättas låga nominell a löneökningar av samordning av löneförhandlingarna för olik a grupper: om en löntagargrupp vet att andra grupper får låg a löneökningar, framstår också egen återhållsamhet som rationell. Ett exempel på detta är den samordning so m åstadkom inför 1991-92 år s avtal. Ett annat exempel är det centrala inkomstpolitiska avtal om nominell a lönesänkningar som nästan fö rdes i hamn i (men som sedan blev överspelat därför att valutan deprecierade inna n förhandlingarna var helt slutförda – något som definitionsmässigt inte kan inträffa inom en monetär union). Ett annat synsätt betonar i stället hur nominell löneflexibilite t kan uppnås i decentraliserade förhandlingar på företagsnivå. De t finns en hel del exempel från andra länder på s k " concession bargaining", där de anställda i enskilda företag i kris acceptera t lönesänkningar för att rädda jobben. Ett vanligt argument är också att färre förhandlingsnivåer minskar risken för ett lägsta golv för de nominella löneökningarna till följd av att löntagarnas förhandlare på varje nivå förväntas leverera resultat i form av lönelyft (s e avsnitt 8.3). Också i decentraliserade förhandlingssystem kan i 41 Se t ex Bhaskar (1990). Svensk ekonomisk politik i och utanför... praktiken en betydande gra d av samordning uppnås, eftersom vissa sektorer (eller storföretag) i regel kommer att fungera so m löneledande och därmed sätta avtalsnormer för hel a arbetsmarknaden. Statsmakternas möjligheter att påverka nominallönerna s flexibilitet är mycket begränsade. Vid sidan av en opinionsbildande roll kan regering och riksdag bara indirekt påverka avtalsförhand- lingarna genom regelsystemen på arb etsmarknaden. Vi har i avsnitt 13.1 diskuterat ett antal utbudsreformer avseende förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringens finansiering, arbetsrätten och de regler som påverkar förhandlingsbalanse n mellan arbetsmarknadens parter. Enligt vår uppfattning behöv s sådana åtgärder för att bekämpa den arbetslöshet som vi redan har antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte. Men de ka n som en bieffekt också i viss mån bidra till ökad nominel l löneflexibilitet. En ökad frekvens av vinstandels- och bonussystem, enligt vilka en viss del av ersättningen till de anställda utgörs av en rörlig de l som beror på det enskilda företagets vinstsitu ation, är ett sätt att öka nominallönernas fle xibilitet. En sådan utveckling skulle stimuleras av om vinstandelar beskattades lägre än vanliga löneinkomster . Detta var fallet när arbetsgivaravgifter inte utgick p å vinstandelar. Fördelarna av att på d etta sätt stimulera användningen av vinstandelssystem måste dock ställas mot de ökade risker fö r skattefusk som kan uppkomm a till följd av att fasta löner maskeras som vinstandelar. För att motverka detta skulle krävas begräns - ningsregler för hur stor andel av den totala ersättningen till d e anställda som får utgå i form av avgiftsbefriande vinstandelar . Möjligheterna till mer förmånlig behandling av vinstandelssystem förtjänar att studeras, men fördelarna av detta måste vägas mo t risken att alltför många undantag införs i skattesystemet. 13.4 Den ekonomiska politiken om står utanför den monetära unionen 42Se t ex Calmfors (1990, 1993a, c). 43Dessa frågor diskuteras också i underlagsrapporten av (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... Den avgörande skillnaden mellan att delta och att inte delta i de n monetära unionen ä r att i det senare fallet behåller möjlig- heten att bedriva en självständig penning- och valutapolitik. D e centrala frågorna blir i en sådan situation hur denna möjlighet bör utnyttjas och hur stor den reella handlingsfriheten blir. Den mest akuta penningpolitiska svårigheten om int e inträder i den monetära unionen när den bild as, blir förmodligen det trovärdighetsproblem som kan uppstå. Faran är stor att ett svenskt utanförskap kommer att tolkas som att vår vilja att vidmakthålla en låg inflation och undvika deprecieringar av kronan är liten. Dett a torde framför allt gälla om vi själva väljer att ställa oss utanför , eftersom vi då kan uppfattas medvetet välja bort ett låginflations- alternativ. Om vi däremot uppfattas vilja gå med men ännu int e bedöms ha uppfyllt alla konvergenskrav ful lt ut, bör denna risk vara mindre eftersom vi då kan väntas fortsätta sträva efter at t kvalificera oss. En trovärdighetskris för penningpolitiken kommer att leda till en omedelbar depreciering av kronan och höjningar av de lång a räntorna. I så fall ställs inför ett svårt dilemma. O m den vill skapa förtroende för fortsatt låg inflation och stabi l kronkurs, blir en stram penningpolitik med höga kortränto r nödvändig. Följden kan bli stora produktions- oc h sysselsättningsminskningar. Dessa skulle gå på tvärs mo t önskemålet om att följa upp strukturformer på ekonomin s utbudssida med en penningpolitik som tillåter efterfrågan att öka. Om inte vill acceptera dessa konsekvenser utan låte r kronan depreciera, riskerar i stället en inflationsspiral att utlösas . Inledningsvis kommer produktion och vinster i exportindustrin att öka. Men när dessa utlöser lönestegringar som sprider sig til l hemmamarknadssektorerna kommer stagnationen i dessa at t förstärkas. En inflationsprocess kommer också raskt at t underminera de trovärdighetsvinster som den svenska genom en stram penningpolitik med stor möda – och till priset av kostnader i termer av arbetslöshet – lyckats uppnå. Det måste vara ett förstahandsintresse att undvika det penning- politiska dilemma som beskrivits. Enligt vår uppfattning innebä r detta att ett självvalt utanförskap i förhållande till den monetär a unionen ställer krav på en rad reformer i fråga om s ställning. Mer specifikt menar vi a tt de flesta av den s k Riksbanks- utredningens förslag snabbt måste genomföras i en sådan situation Svensk ekonomisk politik i och utanför... (se avsnitt 6.4).44 Dessa innefattar en förlängning av mandat - perioderna för ledamöter av riksbanksfullmäktige, successiva va l av dessa, skärpta krav på valbarhet genom att riksdagsledamöte r samt anställda i och de central a partiorganisationerna utesluts samt att det blir svårare att avsätt a riksbankschefen. Förslagen syftar till att stärka s oberoende. Det kan ock så finnas skäl att i riksbankslagen införa en ändamålsparagraf som klarare preciserar de penningpolitisk a målen. bör behålla ansvaret fö r valutapolitiken: om denna som antyddes s k tillväxtproposition skulle överflyttas till regeringen kan de t uppkomma oklarhet om bankens möjligheter att bedriva e n självständig penningpolitik. En central fråga är hur de krav som kan ställas på en rimli g avvägning mellan målet om prisstabilitet och målet att stabilisera produktion och sysselsättning ska tillgodoses. Vi diskuterade olika modeller för detta i kapitel 6. Ett alternativ är en målformulerin g för som i vissa situationer tillåter hänsynstagande til l produktion och sysselsättning. Man skulle också kunna diskuter a hur lågt inflationsmålet ska sättas. Ytterligare en möjlighet är e n undantagsklausul av det slag som förekommer i , Neder - länderna och . Denna ger regeringen möjlighet att i extrema krislägen ta över ansvaret för penningpoli- tiken och kan ses som en garanti för att tillräckliga hänsyn til l penningpolitikens stabiliseringsfunktion ska tas. Institutionell a ramar som tillåter sådana mer nyanserade avvägningar i penning- politiken bör övervägas . M en i ett läge då ställer sig utanför den monetära unionen är risken stor att konstruktioner a v detta slag misstolkas som tecken på bristande vilja att upprätthålla låg inflation. I denna situation måste sannolikt åtgärder som stärker trovärdigheten för en låginflationspolitik prioriteras. Om så sker , bör det finnas goda möjligheter att minska räntedifferenserna til l andra låginflationsländer också vid ett svenskt utanförskap. I samband med en riksbanksreform är det viktigt att betona att ett prisstabilitetsmål ska tolkas på ett symmetriskt sätt. Långvariga avvikelser i form av lägre prisstegringar än vad som målsatts är lika allvarliga som avvikelser i form av högre prisstegringar. Det är m a o lika viktigt att Riksbanke n vid deflationstendenser motverkar dessa genom lägre räntor som att den motv erkar inflationstendenser 44Riksbanken och prisstabiliteten (1993). 45Regeringens proposition 1995/96:150. Se också avsnitten 6.3 och 6.4. Svensk ekonomisk politik i och utanför... Om detta klart slås fast, bör möjligheterna att få acceptans för en riksbanksreform öka. Trovärdigheten för en fortsatt låginflationspolitik kan stärka s också på andra sätt än genom en riksbanksreform. De struktur - reformer på utbudssidan som diskuterades i avsnitt 13.1 är a v central betydelse i detta sammanhang, eftersom de ger utrymme att föra en mer expansiv penningpolitik som öka r sysselsättningen utan att för d en skull inflationen behöver öka. 46 En annan faktor av betydelse är statsskuldspolitiken. Realvärdet a v upplåning i utländsk valuta eller av s k indexobligationer (som ger en viss realränta i tillägg till en indexuppräkning med hänsyn til l prisutvecklingen) kan inte sänkas genom inflation. Statsupplåning i dessa former kan därför också bidra till ökad trovärdighet för låg inflation.47 En annan penningpolitisk huvudfråga om står utanfö r den monetära unionen är vilket v äxelkursarrangemang som i så fall ska gälla för kronan. Ett nytt ERM-system (2) kommer med stor sannolikhet att upprättas mellan euron och valutorna i de EU- länder som inte deltar i den monetära unionen. Enligt vå r diskussion i kapitel 12 talar starka ekonomiska skäl för att inte bör delta i ett sådant valutasamarbete om det finns en risk att detta kommer att innebära sm ala växelkursband. Det viktigaste skälet är den asymmetriska karaktär som ett nytt ERM- system förmodligen kommer att få: den ekonomisk-politisk a anpassningsbördan för att upprätthålla stabila växelkurser kommer troligen att ligga på de länder som inte deltar i den monetär a unionen. Det innebär stora risker för att dessa utanförstående länder ska tvingas försvara växelkurserna med ekonomisk-politisk a åtgärder som i vissa situationer kan förvärra de inhemska balans- problemen. Särskilt i samband med att den gemensamma valutan införs, kan man vänta sig att det uppstår ett deprecieringstryck på de utanförstående ländernas valutor. Ett skäl är de trovärdighets - problem som beskrevs ovan. Ett annat skäl är att det kan ske e n spontan ökning av efterfrågan på euro också i de länder som stå r utanför den monetära unionen. Slutligen finns risken att de n , , inledningsvis tvingas föra e n överdrivet stram penningpolitik för att snabbt bygga upp si n trovärdighet. Detta kräver i sin tur att också de utomståend e 46Se underlagsrapporten av Cukierman (1996). 47Detta har diskuterats av bl a m fl (1995) och (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... länderna anpassar sin penningpolitik om de ska stabilisera sin a växelkurser mot euron. Vi menar att den ekonomisk t sett lämpligaste valutaregimen för om vi står utanför den monetära unionen är en fortsat t rörlig växelkurs i kombination med en reform som stärke r oberoende och ger prisstabilitetsmålet större vikt i riksbankslagen än som är fallet . En viss trovärdighet fö r svensk penningpolitik har byggts upp till följd av inriktningen på ett inflationsmål. Den bör inte äventyras genom att vi försöker återgå till någon form av fastkursarrangemang i en situation där risken för att misslyckas med detta är betydande . Skälen för detta har utvecklats i kapitel 12. finns det en politisk kostnad med att stå utanför et t nytt ERM-system, särskilt om vi själva fattar beslutet att inte delta i den monetära unionen. Vi riskerar då att uppfattas so m "motsträviga européer" och därmed förlora i inflytande också p å andra områden av EU-samarbetet (se kapitel 10). Betydelsen a v detta är omöjlig att kvantifiera, men risken måste vägas in i e n helhetsbedömning. Mot denna bakgrund kan det framstå so m lockande att gå med i en ny ERM-konstruktion om nuvarande breda växelkursband bibehålls, eftersom dessa inte utgö r någon bindande restriktion. Men också dett a kan vara problematiskt på , eftersom sannol ikheten att bandbredderna successivt minskas får anses som stor. Vi är be nägna att tro att de ekonomiska fördelarna av att stå utanför et t nytt ERM-arrangemang är större än de politiska kostnaderna: som hävdats i kapitel 10 uppkomme r förmodligen de stora politiska kostnaderna om vi inte vill delta i den monetära unionen. Det är svårt att bedöma hur stor den reella friheten att föra e n självständig penningpolitik kommer att bli om vi står utanför de n monetära unionen (och utanför ett nytt ERM-system). Detta gäller både vid uppkommande störningar och om vi, som diskuterades i avsnitt 13.1, skulle vilja påskynda en återgång till högre syssel - sättning som möjliggjorts av utbudsreformer på arbetsmarknaden. Det är lätt att föreställa sig de invändningar om "konkurrens - deprecieringar" som deltagarländerna i den monetära unionen kan komma att anföra i sådana läg en. De senaste årens stora växelkurs- förändringar inom EU har lett till krav på protektionistiska åtgärder i de länder vilkas valutor stärks. Det förefaller troligt att politiska påtryckningar från andra EU-länder kan innebära betydand e begränsningar för penningpolitiken också om vi står utanför de n monetära unionen. I sak finns emellertid flera invändningar mo t argumentet om konkurrensdeprecieringar. En är att om länderna i Svensk ekonomisk politik i och utanför... den monetära unionen besväras av den försämring av si n konkurrenssituation som uppkommer om utanförstående lände r deprecierar sina valutor (och euron därmed apprecierar), kan detta motverkas av att ECB lättar på sin penningpolitik. Utrymme fö r detta ges nämligen av att en appreciering av euron innebär lägr e importprisstegringar och därmed ett lägre inflationstryck. Som diskuterats i såväl avsnitt 7.1 som avsnitt 13.2 är kravet p å långsiktig balans i de offentliga finanserna oberoende av om v i deltar i den monetära unionen eller inte. En växande offentli g skuldsättning är ohållbar i varje valutapolitisk regim. Skillnade n ligger i de mer kortsiktiga restriktionerna. Om vi inte deltar i den monetära unionen, riskerar en expansiv finanspolitik som medför stora budgetunderskott att utlösa deprecieringar av valutan i et t system med rörlig växelkurs (eller ett devalveringstryck i et t fastkurssystem) och höjningar av den långa räntenivån i hela ekonomin (för den offentliga sektorn såväl som för alla andra som lånar i den inhemska valutan). Orsaken är de förväntningar o m framtida värdeminskningar för den svenska kronan som ka n uppkomma om det finns farhågor för att högre inflation ska ses som en bekväm metod at t förbättra statsfinanserna (se avsnitt 13.2). Ett annat skäl är att en expansiv finanspolitik som bidrar till inhemska pris- och lönestegringar ka n väntas leda till en sådan försämring av det relativa kostnadsläget (en real appreciering) att denna s å småningom måste korrigeras genom en valutadepreciering. D e senaste årens svenska ekonomisk-politiska erfarenheter är en god illustration av betydelsen av dessa mekanismer. Det finns anledni ng tro att de krav på finanspolitiken som ställs av hänsyn till växelkurs- och ränteutvecklingen blir särskil t betydelsefulla i det läge som uppstår när den monetära unione n bildas. Orsaken är det trovärdighetsproblem för låginflationspoli- tiken som diskuterats ovan. Det kommer att föreligga ett t ryck från EUs sida att ska undvika stora budgetunderskott och stor offentlig skuldsättnin g även om vi inte delta r i den monetära unionen. Även de EU-länder som inte deltar i valutaunionen är nämligen enlig t förpliktigade att uppfylla referensvärdena för budgetunderskott och skuldsättning i den offentliga sektorn. D e omfattas också av förfarandet vid alltfö r stora underskott (se avsnitt 7.2), även om de är undantagna från de förstärkt a Svensk ekonomisk politik i och utanför... sanktionsförfarandena i detta. I realiteten kan också de växelkursrörelser som stora budgetunderskott tenderar att utlös a komma att fungera som en mycket kraftig spärr: stor a växelkursförändringar som hastigt förändrar konkurrens - förhållandena kan väntas utlösa kraftiga politiska reaktioner frå n andra EU-länder. Det är också möjligt att den pågående diskus - sionen om en stabilitetspakt kommer att innebära skärpta restrik - tioner på penningpolitiken även för de länder som inte deltar i den monetära unionen. Kravet på nominell löneflexibilitet I avsnitt 13.2 diskuterades de krav på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen som ställs om makroekonomiska störningar sk a kunna hanteras om vi inte längr e har växelkursinstrumentet till vårt förfogande. Om vi vill fortsätta den nuvarande penningpolitike n med inflationsmål ökar emellertid behovet av nominel l löneflexibilitet också om vi står utanför den monetära unionen (se kapitel 8). Skälet är att prisutvecklingen för inhemskt producerade varor – som i huvudsak beror på löneutvecklingen – sätter gränser för hur stora växelkursförändringar som kan tillåtas utan at t inflationsmålet äventyras. Resonemanget kan illustreras med et t exempel. Anta att inflationen ligger på den målsatta nivån och att vi – såsom skedde 1991-92 – drabbas av ett mycket kraftigar e efterfrågebortfal l än andra länder. I syfte att stabilisera efterfrågan kan då penningpolitiken lättas så att kronan deprecierar. Följde n blir en sänkning a v våra kostnader och priser i förhållande till våra utländska konkurrenters (en r eal depreciering), så att exporten ökar och inhemska producenter tar marknads andelar från importen.