sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — I vissa länder har användning av kryptering som inte kan brytas av egna myndigheter förbjudits. De krav som tidigare ställdes på västvärldens länder via COCOM (), ersattes av och har i lagen (1991:341) om strategiska pr odukter och förordningen (1994:2060) om vissa strategiska produkter, föreskri- vit vissa exportbegränsningar. Regleringen baseras på ett EG-direktiv. Det finns emellertid inga hinder mot att importera eller använda krypteringmetoder i . De som vill försv ara en statlig kontroll av kryptografiska metoder hänvisar t ill behovet av information för att förebygga hot mot rikets 10 är detta enda sättet att frysa informationen t ill ett mönster eller en bild för att på så sätt skapa en kontroll som innebär att om data-bitarnas inbördes placering förändras, kan detta upptäckas. säkerhet och brott såsom terrorism och narkotikahandel. Eftersom effektiva användarvänliga säkerhetstjänster numera finns tillgängliga på den öppna marknaden blir det emellertid allt svårare att undanhålla den laglydiga delen av en nation säkerhetstjänster som alltfler uppfattar som en slags rättighet, och som dessutom är avgörande för utvecklingen på IT-området. Det civila behovet av fri tillgång till säkerhe tstjänster som utnyttjar bästa möjliga teknik, har uppmärksammats av flera organisationer. TeleTrusT reagerade tidigt mot lösningar med inbyggda bak- dörrar för vad som brukar kallas legal avly ssning. Man hänvisade till att sådana system inte kommer att kunna åtnjuta förtroende och att användare därför s kulle addera egna lösningar för att skydda sin information. Detta skulle i sin tur kunna leda till totalt förbud för användning av egna skyddstjänster. , , har utarbetat ett Position Paper som finns tillgängligt i organisat ionens nationella kommittéer i mer än 100 länder. I detta uppmanas regeringarna i respektive land att undanröja alla hinder för att införa och använda säkerhe tstjänster baserade på kryptografiska metoder. Svenska ICC har riktat denna uppmaning direkt till . Andra organisa- tioner som agerat i denna fråga är Bankföre ningen som begärt att ESEK (export kontroll vid UD) skall agera för att minimera de problem som uppstått på gr und av den nya lagstiftningen och verka för att politiska förutsättningar skapas som leder till lagändring och undanröjande av nuv arande hinder. Den skapade intresseföreningen (Säkrad Elektr onisk Informationshantering i Samhället) har hos samordningsministern begärt att de politiska frågorna inom detta område skall lyftas fram eftersom dessa är avgörande för IT-utvecklingen från internat ionellt perspektiv. För elektronisk dokumenthantering inom finns alltså inga rättsliga hinder mot att använda kryptog rafiska metoder, oavsett om man önskar uppnå skydd mot olovlig insyn eller skydd för en handlings äkthet. Internationellt behöver emellertid frågan om krypter ing få en politiska lösning i samarbete med övriga länder, såväl inom EU som på global nivå. 11 IT-utvecklingen är i hög grad internationell och digitala signaturer och stämplar samt tekniska insynsskydd behöver följa informationen även när data sänds mellan olika länder. Det behövs alltså tillgång till väl fungerande rutiner för krypter ing samt anknytande hård- och mjukvaror. 11 En expertgrupp planeras inom för att överväga frågor om krypteringspolicy. annars den att myndigheter och företag kan nyttja sina informationssys- tem internationellt endast om de övergår till metoder som inte fyller rimliga krav på informationssäkerhet. 1 Arkiv bevarande och gallring Den teoretiska grunden för arkivverksamheten i har varit den s.k. urspr ungsprincipen. I enlighet med detta betraktelsesätt utgör en handling ett led i ett händelseförlopp. Handlingens värde är beroende av möjligheterna att kunna fa stställa handlingens ursprung och dess samband med andra handlingar.12 Mina förslag är inte oförenliga med detta synsätt. Den traditionella arkivteorin har utgått från ett bevarande av fysiska enheter och strukturer. En myndighets ärendehandläggning har kunnat speglas genom ett bevarande av handlingarna i en bestämd fysisk ordning. Med dagens teknik ersä tts den fysiska ordningen i allt högre grad av logiska samband. Se vidare om elektroniska akter m.m. i bilaga 6. Vidare har ett bevarande av de fysiska handlingarna fått ersättas av ett bevarande av informationsinnehållet genom överföring till nya databärare och medier. Från ar kivsynpunkt kan en handling sägas bestå av data som finns på en databärare. Därt ill kommer en rad egenskaper som är för knippade med de medel och metoder som har valts för handlingens framstä llning, representation, bearbetning, överföring, presentation, läsning, lagring m.m. Valet av medium för med sig såväl möjligheter som begränsningar i hantering och användning av informationen. Övergången till IT har, som sagts, medfört att information bevaras genom överför ing - från hår ddisk till bandkassett, från papper till optisk skiva etc. När bev arande sker på detta sätt blir rutiner och kontroller i samband med överför ingen avgörande för om läsbarhet och övriga kvaliteter hos handlingarna skall kunna bev aras. Risker för informationsförluster finns vid alla slags överföringar av handlingar. Om sådana överföringar fick göras okontrollerat skulle informationsförluster säkerligen uppkomma för den som vill ta del av ett nytt exemplar. Enligt min mening måste myndigheterna i varje enskilt fall ta ställning till vad som händer vid överföring av data till en annan databärare. Överför ingen kan medföra sådana informations- förluster att de ursprungliga handlingarna inte får för störas. Långtidslagring av elektroniska handlingar ställer andra krav på myndigheterna än det traditionella arkivmaterialet. För att läsbarheten hos handlingarna inte skall gå förlorad krävs att de framställs med materiel och metoder som medger konvertering och överföring till nya databärare under 12 Om det är mö jligt att fastställa vem som är utställare t ill en viss handling kan även informationens kvalitet och kä llvärde bedömas. 13 Överföringar mellan digitala databärare behöver inte ge dessa förluster, meden traditionell kopiering av pappershandlingar eller utskrift av data på papper eller mikrofilm som regel ger sådana förluster. Härutöver krävs en tillfredsställande system- dokumentation. Om möjligheten att äkthe tspröva digitala dokument skall vidmakthållas behöver också nycklar och algoritmer bev För att tillgodose arkivlagens syften har verkställighetsföreskrifter på området. D ärav framgår bl.a. förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar utgör gallring. Detta gäller även om data har överförts till en ny databärare om överför ingen medför förlust av information eller sökmöjligheter eller av möjligheter att fa stställa en ha ndlings auten- ticitet. Sådana åtgärder får alltså inte vidtas utan särskilt beslut, som har stöd i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Vidare har det införts krav på rutinerna för överföring av handlingar mellan olika datab ärare, i syfte att minimera förlusterna av läslighet m.m. Nuv arande regler hindrar emellertid inte en övergång till elektronisk post, elektroniska akter etc. Gallring är en praktisk nödvändighet som syftar till att begränsa arkivens omfattning, men även till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde. Som sagts (avsnitt 6.4) får my ndigheterna enligt 10 § arkivlagen avhända sig allmänna handlingar genom gallring. Vid sidan av den gallring som sker av hanterlighetsskäl och ekonomiska skäl, har anvä ndningen av automatisk databehandling aktualiserat en gallring som är påkallad av helt andra skäl, nämligen in- tegritetsskyddet för den ens kilde. Föreskrifter om gallring finns i flera registerlagar. Vidare kan Datainspektionen med stöd av datalagen meddela föreskrifter om gallring. En avvägning mellan arkivlagens och datalagens syften kommer till stånd genom de samråd som äger rum mellan och Datainspektionen. 1.2Konkurrerande regler rörande gallring Det har blivit vanligt att uppgifter bevaras både på papper och elektro- niskt genom att vissa uppgifter i pappershandlingar förs in också i ett egentligt register hos en myndighet. När elektroniska akter införs och pappersbaserat material scannas kan det till och med förekomma att samma uppgift finns på papper, i den elektroniska akten samt i myndighetens egentliga register.14 Vid sådan dubbel- eller trippellagring behöver det beaktas att bestämmelser om gallring finns såväl i arkivför- fattningarna som i datalagen och vissa andra fö rfattningar, samt att olika gallringsfrister kan gälla för det pappers- 14 Jfr Ds 1994:80 s. 90 och 143. baserade materialet respektive för myndighetens register. 15 En kort gallringsfrist kan ha föreskrivits för uppgifterna i registret eftersom pappershandlingarna skall bevaras. Ändringar av gallr ingsregler i registerfö rfattningar som är sv åra att förena med en övergång till elektronisk akthanter ing, kan dock knappast övervägas utan närmare kännedom om de rutiner som avses införas på olika områden. Jag vill d ärför endast erinra om vikten av att uppmärk- samma dessa frågor i samband med att nya rutiner införs för elektronisk kommunikation och elektronisk akthantering.16 1.3Bevarande av ingivna databärare? Det kan antas komma att bli vanligt att disketter och andra ADB-medier ges in till myndigheter. Valet av rutiner för att ge in data till en myndighet har betydelse för frågan om hur inkommet IT-material bör bevaras och gallras bör själva b äraren med data bevaras eller bör data läsas över till myndighetens datab ärare? En överföring mellan datab ärare innebär i vissa fall endast försum- bara förluster. I sådana fall kan de urspr ungliga handlingarna gallras, i enlighet med föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse. 17 Byte av medium innebär dock vanligtvis sådana förluster att det krävs särskilda gallringsföre- skrifter. Medgivande till gallring av ursprungshandlingarna efter överföring knyts till krav på kompenserande åtgärder vid överföringen. Det kan t.ex. gälla krav på upprättande av sökingångar till de överförda handlingarna eller vidimering och stämpling av handlingarna efter kvali- tetskontroll. Krav av detta slag ingår i mediespecifika regler. Från praktisk utgångspunkt är det också svårt att motivera ett bevarande av alla de databärare som ges in med s kilda format, tecken- representationer, etc. En myndighet kan knappast ha alla de hård- och mjukvaror tillgängliga som behövs för att kunna göra samtliga mottagna databärare läsbara. Vidare torde huvuddelen av de databärare som ges in inte vara godkända för lagring av data , och ett bev arande av dessa bärare är utry mmeskrä- vande. Om myndigheten löser dessa frågor kvarstår de komplikationer som följer av att delar av materialet på en viss databärare kan ha en kortare gallringsfrist än återstoden. 15Jfr angående skatteförvaltningens dokumenthantering, Ds 1994:80 s. 89 f. och 139 f., prop. 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15 och rskr. 1994/95:158, och beträffande krono- fogdemyndigheternas indrivningsverksamhet promemoria , Nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten, Fi94/2903, prop. 1994/95:168, bet. 1994/95:LU27, rskr. 1994/95:305. 16Eftersom en förstöring av pappersmaterial, efter att det har scannats, vanligtvis medför viss förlust av mö jligheten att fastställa informationens äkthet, medan en förstöring av elektroniskt material ger viss förlust av sökmö jligheter, föreligger gallring när den ena lagringsformen förstörs oavsett vilket alternativ som väljs. 17 Ett sådant synsätt torde t illäm pas också beträffande räkenskapsmaterial enligt 10 § första stycket 3 bokföringslagen (1976:125). Tanken att ingivna databärare skall bev aras torde delvis ha sin grund i att detta är självklart i pappersmiljö. räffande IT-material brukar, som hinder mot överföring till myndighetens datab ärare, nämnas faran för maskinella fel vid läsningen till den nya datab äraren. Risken för sådana tekniska fel är dock obetydlig med nuv arande teknik. Att för- ändringar av data därvid också slumpvis skulle generera en felaktig siffra eller bokstav som under handläggningen framstår som korrekt är synnerligen osannolikt. Det traditionella synsättet, att det ingivna originalet bör bevaras, har som framgått inte sådan bärkraft i IT-m iljön att säkerheten bör knytas till ett vi sst fysiskt föremål. Argumenten för att bevara ingivna databärare blir ä nnu svagare när det beaktas hur disketter och andra datamedier sänds med post och i övrigt förvaras under sådana former att man inte kan bortse från risken för manipulationer. Vid förvaringen följs visserligen de regler som gäller för annat material såsom pappershandlingar, men de elektroniska handlingarna kan manipuleras enklare och i det närmaste spårl öst. Rutiner där databärare ges in t ill en myndighet utan att data är låsta med någon teknisk kontrollmetod har alltså brister från säkerhe tssynpunkt som ett bevarande av själva databäraren inte kan a vhjälpa. torde de berörda frågorna komma att lösas genom att samtliga elektroniska handlingar förses med digitala signaturer eller digitala stämplar, oberoende av om de ges in via nät eller genom att en databärare inges. Rutiner förekommer också, t.ex. inom tullen och skatteförvaltningen, där dessa brister har beaktats genom att tekniska kontrollrutiner har knutits till själva data. Det bör alltså krävas att myndigheterna bev arar inkomna elek- troniska handlingar på datab ärare som är men inte nödvändigtvis på ingivna datab ärare och att my ndighe- terna säkerställer att data inte oavsiktligt eller avsiktligt förändras. Riskerna för fel vid läsningen från en databärare t ill en annan bör begränsas genom tekniska kontrollåtgärder. Vidare krävs anpassningar till den tekniska och administrativa verkligheten så att mottagna elektroniska handlingar bevaras säkert, och med en sådan struktur att rättskipningens, förvaltningens och forskningens behov samt enskildas rätt att ta del av handlingar tillgodoses. Den närmare utformningen av rutinerna är dock av sådan detaljkaraktär att frågan inte beha ndlas närmare i detta sammanhang. 18 Det föreligger endast ett original innehåll eftersom data som representerar en handling på en viss databärare, med nuvarande tekniska metoder, knappast kan sk iljas från samma mönster av elektroniska signaler på en annan bärare. 1.4Överföringar mellan medier vidimering Utöver tekniska kontroller för att säkerställa att data oförvanskat läses över till en ny databä rare är det av intresse att kunna få besked om vem som har utfört arbetet. Sådana upplysningar kan v ara betydelsefulla om materialets äkthet ifrågasä tts vid t.ex. myndigheten eller en domstol. Därför upprättas vanligtvis protokoll över vidtagna åtgärder. En naturlig utveckling är dock att, i analogi med vidimering av avskrifter och fotokopior, använda digitala signaturer eller digitala stämplar, eventuellt i förening med en förklaring av den som vidime rar att data i enlighet med använda kontrollrutiner har överförts oförändrade till den nya bäraren. Sådana rutiner kan också användas när elektroniska handlingar utan signatur/stämpel mottas via nät. Om handlingarna signera s/stämplas så snart de når mottagaren kan det kontrolleras om data därefter har förvanskats. På motsvarande sätt kan pappershandlingar scannas och signeras, som det till den digitala bilden knyts en förklaring att den överensstä mmer med det pappersbaserade originalet. Från rättslig utgångspunkt innebär en vidimering av en pappers- baserad kopia av en urkund att också kopian anses v ara en urkund enligt 14 kap. 1 § andra stycket BrB den som vidimerar står som ett slags garant för ha ndlingens bevisfunktion.20 Om den som vidimerar sanningslöst intygar att kopian överensstä mmer med originalet kan ansvar för osant intygande aktualiseras (15 kap. 11 § BrB). Om i stället annan ändrar i den vidimerade kopian eller om den som vidimerar tecknar annans namn, kan förfarandet vara att bedöma som ur kunds- förfalskning (14 kap. 1 § BrB). Är kopian inte vidimerad kan missbruk av urkund föreligga, om någon sannigsl öst utger den för att v ara en riktig kopia av en viss urkund (15 kap. 12 § BrB). Det är dock oklart om elektroniska handlingar oberoende av om de har förse tts med digital signatur kan v ara att bedöma som ur kunder i mening.21 19Detta är också förenligt med krav på överföring för långtidslagring av IT- material, där det sägs att en överföring t ill annan databärare skall dokumenteras. Det skall även dokumenteras vilken operatör som har gjort överföringen (RA-FS 1994:2, 5 kap. 1 § och 3 kap. 6 §). 20Beckman m.fl., II, 6 u., s. 73. 21 Att gränsdragningen mellan falska resp. endast osanna urkunder grundad på en bedömning av ett visst fysi skt originalexemplar knappast kan t illäm pas på elektroniska handlingar, har närmare utvecklats av , som föreslagit en reglering anpassad till datas karaktär, se vidare SOU 1992:110 s. 229 f., jfr s. 315. 1.5Skall scannade pappersurkunder gallras? I lagstiftningsärendet rörande elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen aktualiserades frågan om ingivna pappersurkunder bör gallras efter att de har scannats och tillförts en elektronisk akt. Frågan är inte enkel att besvara eftersom den har a nknytning till många olika skyddsintressen. Utifrån intressen av t.ex. en rat ionell dokument- hantering och bevaring av uppgifter för framtida forskning framträder knappast några hinder mot att gallra originalen. Motsatt bedömning kan emellertid göras från rä ttssäkerhetssynpunkt och när samhällets intresse av att kunna utreda och beivra brott ställs i förgr unden. Det är betydel- sefullt att också kunna tillgodose kraven på informationssäkerhet samt på parts- och offentlighetsinsyn. Vid remissbehandlingen av en framstä llning från till regeringen angående elektr onisk ärendehandläggning betonades från flera håll att pappersbaserade handlingar som scannas bör bev aras och vid behov kunna sökas fram. Frågan föranledde vidare Rikspolis- styrelsen att sända ut en förfrågan t ill vissa polismyndigheter angående möjligheterna att utreda och styrka brott på skatteområdet, för den händelse de skriftliga originalhandlingarna skulle komma att gallras efter att ha scannats. Polismyndigheterna i , och betonade vikten av att från bro ttsutredningssynpunkt bevara originalhandlingarna, bl.a. för de fall där namnteckningens eller innehållets äkthet i frågasä tts och för spårsö kning.22 fö rfrågan besv arades också av tekniska Laboratorium, som uttalade att den viktigaste förutsättningen för att en handstilsanalys skall kunna komma till stånd är att den ifrågasatta ha ndlingen föreligger i original, medan kravet på jämförelsematerial inte är lika högt ställt. Laboratoriet påpekade vidare att det om originalen för störs inte längre f inns möjligheter till undersökning av ingrepp och ändring, bläckanalys, maskinskrifts- undersökning, pappersanalys, m.m. Enligt min mening finns inte nu underlag för någon allmän bedöm- ning av huruvida gallringen av pappersurkunder kan tidigareläggas, när samma uppgifter finns i elektroniska akter. Nya metoder utvecklas snabbt på området, och det är oklart hur de närmare rutinerna för hantering av pappersbaserat materialet som har scannats kommer att utformas och vilket behov av åtkomst till originalhandlingarna som kommer att föreligga vid t.ex. överklaganden. Till detta ko mmer de upp- gifter och vissa polismyndig- heter har lämnat angående vikten av att bev ara originalexemplaren. Dessa bör därför i vart fall så länge de praktiska förutsätt ningarna för att söka fram pappersha ndlingar och äkthe tspröva elektr oniska 22 Vidare anförde polismyndigheten i dels att det bör införas någon form av vidi- mering genom vilken intygas att den elektroniska bilden överensstämmer med originalet, dels att den som utfört scanningen bör vara identifierbar. handlingar inte har klarlagts registreras och arkiveras så att de enkelt kan återfinnas. Myndigheterna har härefter att, vid en samlad avvägning mellan motstående intressen av bl.a. säkerhet och effekt ivitet, bedöma om och i så fall efter hur gallring bör kunna ske av pappersbase- rade handlingar som har scannats. Som tidigare nämnts är det inte heller tillåtet för myndigheterna att gallra de ursprungliga handlingarna utan särskilda föreskrifter. 1.6Långtidslagring av digitala dokument Redan när en övergång till elektronisk dokumenthantering aktualiseras behöver det övervägas hur långtidslagring skall ske om äkthe tsprö vning och omvandling till klartext av krypterat material avses kunna ske med bibehållen säkerhet . Hur bör myndigheterna hantera hemliga nycklar för signering och kryptering och hur bör myndigheterna möta matematiska framsteg eller andra förändr ingar som kan göra det möjligt att forcera te kniska säkerhetsrutiner? Dessa frågor bör dock övervägas för varje enskilt fall. Det är varken lämpligt eller möjligt att lagreglera sådana tekniska och sna bbt föränder liga förutsättningar. På motsvarande sätt bör myndigheterna noga överväga de komplika- tioner som kan framträda i blandade m iljöer, dvs. när handlingarna i ett ärende delvis förv aras elektroniskt, delvis på papper. Rättsliga "standarder" Användningen av IT förutsätter att alla uppgifter och instrukt ioner bryts ned till elektroniska operationer. diga rutiner för varje enskild åtgärd; jfr förfarandet när det gäller anvä ndningen av pennor, färgband, papperskvaliteter och annan skrivmateriel i my ndigheternas verksamhet.23 I doktrinen har föreslagits att behoven av att stärka rä ttssäkerheten och att nedbringa kostnaderna för myndigheternas IT-användning delvis skall tillgodoses genom rä ttsliga "standarder", dvs. modellösningar som ger underlag för en ökad integration av juridik och IT i den offentliga förvaltningen. 24Sådana åtgärder inriktade på en viss funktionalitet anses kunna fungera som en brygga mellan my ndigheternas tekniska miljöer och rä ttsreglerna på området, så att my ndigheternas utveckling och användning av IT därmed kan befordras generellt, utan att varje detalj måste lösas separat för varje verksamhet eller ärendekategori. Jag ansluter mig till denna bedömning. Med hänsyn till teknik- utvecklingen och myndigheternas ökande utnyttjande av IT framstår det som angeläget att på detta sätt kunna utforma rä ttsliga funktionalitets- krav på områden som inte varit föremål för särskild uppmärksamhet i detta avseende. Beträffande det IT-baserade förvalt ningsfö rfarandet handlar det bl.a. om hur utformning och motivering av automatiskt genererade beslut bäst kan ske, liksom tekniska lösningar för att realisera bestämmelser om dokumentationsskyldighet, med beaktande av kraven på en rationell process för elektronisk ärendehandläggning. I stället för att varje gång "uppfinna hjulet" på nytt bör således vedertagna modeller kunna användas för vissa frågor och rutiner av generell natur. Genom att utforma dessa modeller som förebilder för vad som kännetecknar en god verksamhet bör bedömningen av vad som är acceptabelt respektive oacceptabelt från jur idisk synpunkt kunna förenklas. Detta gäller såväl för den som utvecklar ett nytt informations- system som för en myndighet eller en domstol som har att pröva rättsfrågor som uppko mmer inom ramen för en IT-rutin, jfr den betydelse säkerhetsföreskrifter i 23 Statliga myndigheter skall, i enlighet med RA-FS 1994:1, använda skr ivmateriel som är certifierad för överensstämmelse med tekniska krav. Alternativt accepteras en leverantörsförsäkran. Reglerna är an passade till europeiska standarder (SS-EN 45 000- serien). När det gäller ADB-användning är beständigheten beroende av lämpliga standardiserade format för data, dokumentation av hanteringen samt goda rutiner och hög säkerhet vid överföring, konvertering och l agring av data, se de föreskrifter för bl.a. ADB- området som Ri ksarkivet har utfärdat med stöd av arkivförordningen. 24 , Rättsautomation, s. 509 f. och 524 f.