sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Denna metod har använts i bl a , oc h I har skatteavdrag ofta tillämpats för reparationer och underhåll (s k ROT-avdrag) men däremot inte för andr a hushållstjänster. Den andra metoden är att fördela om skatterna, så att dessa generellt sänks fö r låginkomsttagare. (Eftersom dessa kan förväntas få jobb särskilt i den pri vata tjänstesektorn, främjas också i detta fall nyanställningar där.) Man kan direkt sänk a lönekostnaderna för lågavlönade genom minskad e arbetsgivaravgifter som föreslagits i särskilt den europeisk a debatten.29 En indirekt metod är lägre inkomstskatter för arbetande låginkomsttagare: en del av en sådan skattesänkning kan vänta s komma arbetsgivarna till godo i form av att lönerna blir lägre , vilket ökar sysselsättningen (ger skattesänkningen d e lågavlönade som har jobb en högre disponibel inkomst oc h förstärker därmed incitamenten att arbeta, efterso m inkomstskillnaden i förhållande till att inte arbeta ökar). Det mest kända exemplet på denna politik är det amerikanska systemet med s k "earned income tax credit", som innebär en skatterabatt för de låginkomsttagare som har arbete, men liknande system finns också i , , , och . Båda de diskuterade metoderna har sina för- respektiv e nackdelar. Fördelen med ska ttesubventioner för vissa tjänster är att efterfrågan direkt kan styras över till aktiviteter med stort syssel - sättningsinnehåll: detta beror dels på att tjänsteproduktion ä r 29 Se t ex Drèze & Sneesens (1994). Svensk ekonomisk politik i och utanför... arbetskraftsintensiv, dels på att läckaget till importefterfrågan blir litet. En annan po sitiv effekt är att de snedvridningar som följer av att höga skattekilar slår ut särskilt sådan verksamhet frå n marknaden som hushållen kan utföra i egen regi motverkas. Detta innebär en effektivitetsvinst. Mot detta ska dock ställas att lägr e skattekilar på vissa områden åtminstone delvis måste finansiera s genom andra skattehöjningar som skapar si na effektivitetförluster. 30 Möjligheterna till skattefusk genom omklassificering av olik a verksamheter ökar också. Våra empiriska kunskaper o m storleksordningen av de olika e ffektivitetseffekterna är begränsade, men vissa prelimi nära forskningsresultat tyder på att vinsterna kan överväga (därför att efterfrågan på marknadsproducerade tjänster som kan utföras också av hushållen själva är särskilt känslig fö r förändringar av priser och skatter). Fördelen med skattes änkningar som direkt riktas mot arbetande låginkomsttagare är att man direkt når den grupp som man a v fördelningsskäl kan v ilja stöda. Man slipper också gränsdragnings- problem i fråga om vilka sektorer som ska ges skattesubventioner. Den viktigaste invändningen mot lägre skatter för arbetand e låginkomsttagare är att det skapas marginaleffekter, efterso m skattereduktionen måste trappas av ganska fort om systemet int e ska bli mycket dyrt. Dessa marginaleffekter innebär at t incitamenten för att arbeta många ti mmar minskar. System av detta slag kan därför väntas öka det sysselsatta antalet personer , som deltidsarbete stimuleras. Det är oklart vilke n nettoeffekten blir på det totala antalet arbetade timmar, me n beräkningar för det ame rikanska systemet med "earned income tax credit" tyder på att de positiva effekterna kan överväga. 32 Men den viktigaste synpunkten är förmodligen att fördelningen av sysselsättningen påverkas: det ligger enligt vår mening ett stor t värde i om man på detta sätt kan få en fastare anknytning til l arbetsmarknaden för ett större antal personer, även om det total a antalet arbetade timmar inte skulle öka. En sådan form a v arbetsdelning bör främjas. Sammanfattningsvis menar vi att båda de skatteomläggninga r som analyserats bör övervägas. De kan ses som intressant a alternativ till den nuvarande ensidiga betoningen i p å traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det är ett felaktigt 30Nettokostnaden för skattesänkningarna hålls dock nere i den mån som kostnader- na för arbetslöshetsersättning, socialbidrag och AMS-åtgärder minskar. 31Se t ex m fl (1994) respektive (1995). 32Scholtz (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... argument att sådana skatteomläggningar ökar inkomstskillnaderna i samhället därför att fler låglönejobb skulle tillkomma. Tvärto m skulle inkomstfördelningen bli jämna re till följd av att fler skulle få arbete och de disponibla inkomsterna för lågavlönade sysselsatt a skulle öka. Den främsta nackdelen med skatteomläggningar av det slag som diskuterats är att de just genom att motverka en störr e inkomstspridning försvagar incitamenten att skaffa sig utbildning. Denna kostnad väger dock enligt vår mening lättare än den vinst i form av ökad sysselsättning som kan uppnås. Om vi menar allvar med att arbetslösheten är det allvarligaste ekonomisk-politisk a problemet, måste vi vara beredda både att acceptera att det ka n uppkomma oönskade sidoeffekter och att vi har ofullständi g kunskap om de exakta effekterna av de åtgärder vi tror kan bidra till högre sysselsättning. En samlad strategi mot arbetslösheten Vi har argumenterat för a tt arbetslösheten måste bekämpas med en bred arsenal av åtgärder på såväl utbuds- som efterfrågesidan. är givetvis medvetna om hur kontroversiella många av våra förslag är. Frågan måste därför ställas om det finns några politiska förut- sättningar för ett sysselsättningsprogram av detta slag. Ett av de främsta hindren mot en framgångsrik sysselsättnings- politik är enligt vår mening den utbredda tendensen att betrakt a olika åtgärder som oförenliga alternativ. Strukturella reformer i syfte att öka flexibiliteten på ekonomins utbudssida brukar ställas mot en politik som ökar den samlade efterfrågan. Utbildning oc h arbetsmarknadspolitiska insatser ses i allmänhet som alternativ till förändringar av arbetslöshetsförsäkring och arbetsrätt. De so m förordar en hög offentlig sysselsättning är oftast negativa til l skattesubventioner av privata tjänster och vice versa. Att på detta sätt ställa olika åtgärder i motsats till varandra är enligt vår mening olyckligt. Arbetslöshetsproblemet är av sådan dignitet att det är nödvändigt att arbeta med många olika instrument. Ett ytterligare skäl till detta är svårigheterna att göra mer exakt a uppskattningar av effekterna av enskilda åtgärder, även om vi ofta har en god uppfattning om i vilken riktning de verkar. Ett centralt politiskt problem med den sysselsättningsstrateg i som vi skisserat är att den innehåller tydliga uppoffringar för vä l identifierade grupper. De som förblir arbetslösa kommer att f å vidkännas en lägre levnadsstandard om arbetslöshetsersättninge n sänks och ersättn ingsperioderna kortas. Om de lägsta lönerna hålls Svensk ekonomisk politik i och utanför... tillbaka kan detsamma komma att gälla många av de låginkomst- tagare som har sysselsättning. Uppmjukningar av det lag - stadgade anställningsskyddet kan minska tryggheten för de reda n anställda. Dessa omedelbara konsekvenser är mer påtagliga än de framtida effekter på sysselsättningen som inte går att exakt kvanti- fiera. Till detta kommer osäkerheten om exakt vilka arbetslösa som kommer att vinna på ökad sysselsättning. Dessa förhållanden utgör ytterligare skäl till varför strukturella reformer på utbudssidan bör kombineras med åtgärder som redan på kort sikt ökar efterfråga n på arbetskraft. Skattesubventioner av privata tjänster oc h skattesänkningar för låginkomsttagare skulle vidare, so m diskuterades ovan, direkt bidra till att hålla uppe de senare s levnadsstandard och därmed till en jämnare inkomstfördelning. Hur stora effekter ska man vänta sig av ett program av det slag som vi skisserat? Här finns stor anledning till försiktighet. Vi ve t helt enkelt inte. Förmodligen bör man vara ganska pessimistisk . Inget land i har efter uppgången 1975-85 åter lyckat s sänka arbetslösheten till tidigare ni våer. Existerande uppskattningar av effekterna av olika åtgärder – t ex lägre arbetslöshetsersättning och kortare ersättningsperioder – visar i regel på begränsad e effekter.33 Vår bedömning är att ett saml at åtgärdsprogram i bästa fall skulle kunna minska den genomsnittliga totala arbetslösheten (öppen arbetslöshet plus deltagande i arbetsmark - nadspolitiska åtgärder) över en konjunkturcykel med några pro - centenheter. Därmed skulle en återgång till högre sysselsättnin g kunna påbörjas, men det är med stor sannolikhet fråga om e n mycket utdragen process. Vår pessimistiska bedömning av den tid det kan ta att återställa hög sysselsättning understryker behovet av att ett brett syssel - sättningspolitiskt program sjösätts snabbt. Ju längre nuvarande höga arbetslöshet får bestå, desto svårare blir den att bryta, eftersom de mekanismer som leder till utslagning då får större spelrum. De t största problemet för ett radikalt sysselsättningsprogram ä r sannolikt svårigheterna att få acceptans för detta i den allmänn a opinionen och de problem med bristande legitimitet för de t politiska beslutsfattandet som kan uppkomma i detta sammanhang. Det ställs höga krav på förmågan att förmedla en sammanhängande vision av politiken och insikten att extraordinära problem kräve r extraordinära lösningar utan att det för den skull går att garantera exakt vilka resultat som kan uppnås. 33 Se t ex (1996a). Svensk ekonomisk politik i och utanför... Ett brett sysselsättningsprogram med inslag av kontroversiella utbudsreformer på arbetsmarknaden innebär ett stort politisk t risktagande. Men vi menar att de långsiktiga politiska riskerna kan vara ännu större med en ekonomisk-politisk s trategi som innebär att förändringar genomförs endast långsamt. Detta är vad som har skett , då t ex förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen och ersättningsnivåerna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder gradvis minskats och politike n ifråga om t ex arbetsrätt och småföretag varit mycket oklar. Risken med en sådan uppläggning är att det skapas en osäkerhet o m regelsystemen i samhället och en kä nsla hos många av en pågående successiv urholkning av de sociala trygghetssystemen utan klar a motiv. Motståndet mot varje enskild förändring blir då stort därför att den ses som ett förebud om ytterligare "försämringar". Vi tror att det i det långa loppet skulle vara politiskt lättare att i ett samlat program "en gång för alla" genomföra ett antal radikal a förändringar än att gång på gång behöva komma tillbaka til l väljarna med ytterligare regelförändringar. Vår slutsats är således att den höga arbetslösheten kräver et t samlat sysselsättningsprogram där olika delar måste kompletter a varandra på ett sätt som kan strida mot invanda föreställningar . Detta krav har inget med en gemensam valuta att göra. övervägande delen bör samma sysselsättningspolitiska åtgärder genomföras antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte. Det är förmodligen den viktigaste slutsatsen i detta kapitel. Det finns emellertid också viktiga skillnader i ekonomisk - politiska förutsättningar mellan att delta i och att stå utanför de n monetära unionen. Den återstående delen av kapitlet ska summera dessa skillnader. Vi diskuterar dels penning- och finanspolitiken , dels de krav som ställs på flexibilitet i den nominella löneutveck- lingen. Den senare kan inte påverkas av statsmakterna annat ä n indirekt genom den ekonomiska politiken , utan är huvudsakligen en fråga för arbetsmarknadens parter. Också dessa behöver emellertid beakta de skilda förutsättningar som ges av olika monetär a arrangemang. Svensk ekonomisk politik i och utanför... 13.3 Ekonomisk politik vid ett deltagande i den monetära unionen Den största förändringen av de ekonomisk-politiska förutsättning- arna vid ett deltagande i den monetära unionen är att kan bedriva en egen penning- och valutapolitik. I ställe t kommer en gemensam politik för hela den monetära unionen at t utformas av den , . Denna komme r att bestämma de korta räntorna i alla länder som deltar i de n monetära unionen (inklusive ) samt växelkursen för euron (som då är vår valuta) mot andra valutor. Frågan blir då vilk a förutsättningar den gemensamma penningpolitiken i den monetära unionen kommer att ge för en efterfrågeutveckling som – i kombination med strukturförändringar på ekonomins utbudssida – kan bidra till en högre sysselsättning. En effekt av ett deltagande i den monetära unionen är att dagens skillnader i de långa (nominella) räntor som svenska företag få r betala vid upplåning och motsvarande räntor i andra länder i stort sett kommer att försvinna (se det tidigare diagrammet 6.4). Dessa ränteskillnader har inte styrts direkt av penningpolitiken uta n bestämts på de finansiella marknaderna på ett sådant sätt att d e kompenserat placerarna för förväntade framtida växelkurs - förändringar och den risk som är förknippad härmed. 34 Om företagens upplåning i fortsättningen sker i en gemensam valut a (som definitionsmässigt utesluter växelkursförändringar mella n länderna i den monetära unionen) fin ns inte längre någon anledning till sådana räntedifferenser. ha r skillnaden i t ex den femåriga obligationsräntan uppgått till 2, mellan och . Till den del denn a skillnad i nominalränta också inneburit en skillnad i förväntad realränta (den nominella räntan minus förväntad inflation), därför att placerarna krävt en riskpremie för osäkerheten om framtida inflation och växelkursutveckling (och inte bara kompensation för högre förväntad inflation) , kommer en positiv effekt på efterfrågan i den svenska ekonomin att uppkomma som en följd av en såda n ränteutjämning. Som framhållits i kapitel 4 finns det en del so m talar för att denna riskpremie är liten, även om osäkerheten o m detta är betydande. 34 Se den tidigare diskussionen i kapitel 3 och 5. Svensk ekonomisk politik i och utanför... Positiva efterfrågeeffekter på investeringarna kan ocks å uppkomma till följd av den vinstökning för företagen som bli r resultatet av att den realiserade realräntan (den nominella ränta n minus den faktiskt realiserade inflationen) faller, även om de n förväntade realräntan inte gör det. Om övergången till e n gemensam valuta innebär att den totala osäkerheten för företagen minskar, kan även det leda till ökad investeringsefterfrågan. Et t deltagande i den monetära unionen kan därfö r innebära automatiska monetära stimulans effekter, även om storleken av dessa är svår att uppskatta. Dessa effekter är i huvudsak kortsiktiga, eftersom de t inte är sannolikt att realräntorna permanent skulle ligga högre om vi står utanför den monetära unionen. (Den realiserade realräntan bör falla antingen därför att nominalräntorna så småningo m anpassar sig till en stabilt låg inflationstakt eller därför at t inflationstakten stiger. De svenska nominalräntorna bör ligga kvar på nuvarande nivåer bara om inflationstakten blir högre än fö r närvarande.) Ett centralt beslut vid et t inträde i den monetära unionen blir till vilken omräkningskurs (valutakurs) som kronan oåterkalleligen ska låsas. Om kronan låses till en hög (apprecierad) kurs, blir följden att går in i den monetära unionen med ett ofördelaktig t relativt kostnadsläge och höga reala lönekostnader för företagen. I så fall kan arbetslöshetsbekämpningen allvarligt försvåras. En lägre arbetslöshet måste vid en hög omräkningsku rs åstadkommas genom att vi pressar ner de nominella lönestegringarna under dem i d e andra deltagarländerna. Som framhållits i kapitel 8, kan en såda n anpassningsprocess ta mycket på grund av de stor a svårigheter som tycks finnas att uppnå nominella lönestegringa r . Även om ett deltagande i den monetär a unionen skulle skapa ett tryck på större flexibilitet i de nominella lönestegringarna, förefaller det osannolikt att detta ens i bästa fall skulle innebära några mer radikala beteendeförändringar . Som framgick av det tidigare diagrammet 6.4 deprecierade kronan med mellan 1992 (då den släpptes fri) oc h 1995. Detta var huvudförklaringen till den mycket kraftig a sänkning av det relativa kostnads läget som då ägde rum. Denna var i sin tur en viktig faktor bakom den snabba exporttillväxten 1993- 95, som innebar en viss återhämtning av sysselsättningen. Unde r har emellertid kronan förstärk ts igen och () är nettodeprecieringen gentemot ECUn i förhållande till läget innan kronan började flyta . Denn a utveckling är en viktig förklaring till den uppbromsning a v Svensk ekonomisk politik i och utanför... produktionstillväxten och ökni ng av arbetslösheten som skett under De sysselsättningsaspekter som betonats ovan måste vägas mot risken att en alltför låg kronkurs ska leda till en pris- oc h lönestegringsspiral. Faran vid ett medlemskap i den monetär a unionen är inte att vi ska få en permanent uppgång av inflationen. Det faktum att vi i detta fall avhänder oss möjligheten att i fortsättningen föra en självständig penningpolitik innebär att de n svenska växelkurs- och inflationsutvecklingen saknar betydelse för de framtida inflations förväntningarna: den långsiktiga inflationstakten kommer ju i fortsättningen att bestämmas av de n europeiska (ECBs) politik. Risken är i stället att vi genom att ansluta oss till den monetära unionen med en relativt lågt värderad krona – och därmed förmånligt konkurrensläge fö r industrin – bäddar för fortsatt höga löneöknin gar. Därmed uppskjuts den nödvändiga anpassningen av lönestegringstakten och risken är stor att det goda konkurrensläget vänds i sin motsats. En såda n utveckling inträffade då vi först fick en stor förbättring av vår konkurrenskraft till följd av den snabba internationell a inflationen men sedan en dramatisk försämring av kostnadsläge t när de inhemska lönestegringarna sköt fart). 35 Med tanke på at t lönerna stiger med ä r denna risk inte försumbar. När kronans slutliga omräkningskurs ska fastställas, bör de n svenska förhandlingspositionen innebära en avvägning mellan d e olika intressen som redovisats ovan. Sedan blir det en fråga o m vilket förhandlingsresultat som kan uppnås. Vår bedömning är att risken för en alltför hög omräkningskurs är betydligt större ä n risken för en alltför låg. Det kommer nämligen med sto r sannolikhet att finnas ett stort motstånd från andra EU-länder mot att går in i den monetära unionen med vad som uppfattas vara en lågt värderad krona som kan innebär a marknadsandelsvinster för oss (och motsv arande andelsförluster för andra). Ett svenskt deltagande i den monetära unionen innebär inge n förändring av det grundläggande kravet på att de offentliga finans- 35 Se det tidigare diagrammet 6.4 respektive Calmfors (1979). Svensk ekonomisk politik i och utanför... erna måste vara i balans. Som diskuterade s i kapitel 7 är en ständigt växande offentlig skuldsättning inte under några förhållande n hållbar och kommer att göra en dramatis k anpassning nödvändig. Stora budgetunderskott innebär e n omfördelning av konsumtionsutrymme från kommand e generationer till dagens och inskränker möjligheterna att använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel. De kortsiktiga restriktionerna på finanspolitiken ser doc k annorlunda ut i en monetär union jämfört med i alternativet att vi inte deltar. I en monetär union bortfaller kravet på enskilda länder att föra en stram finanspolitik i syfte att stabilisera växelkurs oc h långa räntor. Den främsta ekonomiska restriktionen på finanspoli- tiken i en monetär union blir i stället att den offentliga sektorn s budgetrestriktion blir hårdare, därför att möjligheten försvinner för det enskilda landet att lösa skuld- och underskottsproblem i de n offentliga sektorn genom att självt skapa inflation. 36 Om denna reservutgång inte längre står till buds, kan långivarna i lägen med växande offentlig skuldsättning komma att se en ökad risk för at t den svenska staten ska komma på obestånd, dvs inte klara av at t betala alla räntor och amorteringar. Långivarna kommer då at t kräva ersättning för denna risk. Det innebär att svenska staten kan få betala en högre nominell ränta än länder med mindr e statsfinansiella problem (och andra låntagare) också nä r upplåningen sker i samma valuta (t ex euro).37 Eftersom inflationen kommer att vara ungefär densamma i alla länder i de n monetära unionen, innebär en sådan ränteskillnad också en högr e realränta för den svenska staten. Däremot bör inte räntorna fö r andra svenska låntagare stiga nämnvärt: de högr e upplåningsräntorna för sta ten hänger ju i detta fall samman med en ökad kreditrisk just för denna låntagare. Räntestegringar för andra svenska låntagare är bara mot iverade i den utsträckning som risken att låna till dessa ökar, därför at t dessa kan göra kapitalförluster om 36Inflation som urholkar realvärdet av utestående penningmängd och statsobliga- tioner med fast ränta innebär ju en metod att förbättra statsfinanserna. Likaså kan det vara lättare att realt minska de offentliga utgifterna genom att inte anpassa dem fullt ut till inflationen än att sänka dem nominellt. En utebliven indexering av skatteskalorna kan på motsvarande sätt öka det reala skattetrycket utan direkta beslut om ändrade skattesatser. De statsfinansiella konsekvenserna för del av högre inflation har analyserats av , (1995). 37Denna effekt betonas särskilt i underlagsrapporten av McKinnon (1996). Denne menar att kreditrisken vid utlåning till staten ökar så mycket vid ett inträde i den monetära unionen att referensvärde för offentlig skuldsättning på av BNP är alldeles för högt. Se också diskussionen i avsnitt 7.3. Svensk ekonomisk politik i och utanför... de har fordringar på den sv enska staten eller få lönsamhetsproblem av annan karaktär i samband med den turbulens som uppkommer vid en akut statsfinansiell kris. Det brukar ibland framhållas att ränteutvecklingen i samban d med ett inträde i den monetära unionen skulle påverka förut - sättningarna för finanspolitiken så till vida att den får en direk t effekt på det svenska budgetunderskottet. I nuvarande läge är de t förmodligen mindre s annolikt att långivarna till den svenska staten skulle uppleva någon kraftigt ökad kreditrisk. Den dominerand e effekten bör därför bli att realr äntan på statens nyupplåning sjunker till följd av den utjämning av räntenivåerna för lån (med samm a risk) som måste up pkomma, när det inte längre finns några valuta- kurser som kan fluktuera mellan deltagarländerna. Det är dock osannolikt att den räntesänknin g som diskuterats ska leda till någon större minskning av den offentliga sektorns real a ränteutgifter. Detta framgår om vi gör det orealistiska antagandet att de realiserade realräntorna per manent skulle komma att ligga på högre nivå om vi står utanför den monetär a unionen än om vi deltar (jfr diskussionen av penningpolitike n ovan). Eftersom ca en åttondel av statsskulden omsätts och nettoskulden i svenska kronor för den offentliga sektorn är ca 2 av BNP, betyder en eliminerad ränteskillnad att de t finansiella underskottet för den offentliga sektorn minskar med av BNP (× × 1/8) efter en anslutning till den monetära unionen. 38 nä r hela skulden omsatts blir minskningen av det årliga offentlig a sparadeunderskottet av BNP, om vi räknar med en lägre ränta . Detta är doc k som ovan framhölls inte ett rimligt antagande. Också om vi stå r utanför den monetära unionen, bör nämligen realräntan falla. I en kalkyl för utredningen räknar ekonomiprofessorn n med att nuvarande realränteskillnad gentemot successivt elimineras om vi står utanför den monetära unionen. I så fall sjunker vid ett svenskt deltagande den offentliga sektorns reala ränte utgifter endast med maximalt av BNP . Därefter minskar vinsten successivt. En annan viktig restriktion på finanspolitiken vid medlemskap i den monetära unionen är att det blir s vårare både att motverka och hantera följderna av överhettningar. Om vi står utanför de n 38Se (1996b). 39Se (1996c). Svensk ekonomisk politik i och utanför... monetära unionen, kan en expansiv finanspolitik som hotar att leda till en alltför stor ökning av efterfrågan motverkas av at t stramar åt penningpolitiken så att d e korta räntorna höjs och kronan apprecierar.