sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — With regards to Bulletin Boards and similar services that are offered via e.g. the Internet, the committee´s suggestion is presented in the form of an . Through such mediation services, there are created new possibilities to communicate, irrespective of geographical location. One purpose of the new legislation is to remove hindrances to such communication. Therefore, exceptions are suggested to the Data Act (1973:289) to enable users to deposit or collect information enabling free exchange of opinions, free and comprehensive information and freedom of artistic creation. This section is related to article 9 of Communities directive on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data. However, the electronic mediation services have also opened up avenues for crime. Ordinarily a person who posts to a mediation service e.g. a copyrighted work or a racist statement can not be traced. The same is true of one who downloads this type of message to his computer. Therefore, certain regulations are suggested to focus on the person who supplies such services, in order to reduce the risks of abuse. The question becomes what responsibility should be borne by the service supplier. Discussions during the period of inquiry have shown that the injunction upon the supplier of an electronic mediation service must be relatively limited, if the free exchange of information is not to be hindered. The reason for this is that the volume of information distributed via electronic mediation services, independent of time and space, is so large that it cannot be read or otherwise controlled by the service supplier. The expense involved in initiating such a function would prove to be prohibitive. For similar reasons there is not proposed any obligation to preserve the messages that are transmitted. has only suggested an unsanctioned provision stating that the person who provides the service should have the degree of supervision over the service that is necessary with regards to the scope and aims of the operation. However, there is proposed an obligation upon the service supplier to inform everyone who wishes to utilize the service as to (a) who provides it, (b) the user´s responsibility for the content of the electronic messages submitted and (c) to what degree received messages will be available to other users. Failure to give this information would be a criminal offence. Also proposed is an obligation upon the service supplier to hinder further distribution of an electronic message if it is obvious that a user, by posting the message, has made himself liable to a crime, that infringement of copyright is taking place, or that the contents of a message are liable to be used in crime. This responsibility is shared by any person who is commissioned by the service supplier to supervise the service. Failure to hinder further distribution of such messages would be a criminal offence. If a crime exists, then the computer and other system components may be declared forfeit. However, criminal liability is proposed to be present only if criminal intent exists. In practice, this means that the responsibility to hinder further distribution is imposed only if the responsible party is aware of the message and its character. Consequently, no demands are placed upon the service supplier to be aware of all the information that is mediated. Instead, the idea is that the proposed obligation to hinder further distribution of unacceptable messages will carry with it a self regulation of the area. has also analysed certain questions of criminal law. Current penal regulations can in all respects be applied also to criminal conduct via a network. Although the perpetrator may be difficult to trace, the service supplier is through the proposed legislation given such a position that he, in certain circumstances, may be judged responsible as an accessory to the users crime according to the Swedish Penal Code, if the service supplier passively watches when a user on a criminal activity via the mediation service. Certain questions of criminal procedure have also been addressed.6 In this case, however, such questions of principle and general applicability have arisen that it has not been possible to deal with them in this limited context. A difficulty that should be mentioned, however, is how investigation and criminal inquiry can take place in cyberspace. The proposed new legislation can in practice be applied only to activities which involve . Swedish can naturally not act as a sort of 6 Cf , Recommendation No. R (95) 13 of to Member States Concerning Problems of Criminal Procedure with . international force in the area of Bulletin Boards. Specific laws are not proposed in this section, but these questions must be solved in accordance with the general restrictions that apply in the area. Considering the steps that are now being taken in other countries regarding Bulletin Boards and similar services, the is presented below. 1 § This law applies to services that are intended for the electronic mediation of messages. The law does not apply to: 1.the provision alone of a network or other connections for the transmission of messages, 2.mediation of messages within an agency or between agencies or within an enterprise or a legal group of enterprises, and 3.such services that are covered by the regulations in the Freedom of the Press Act or the Fundamental on Freedom of Expression. In the law, messages means text, images, sounds and other information being transmitted in electronic form. Exceptions from the Data Act 2 § The provisions in Sections 1-20 and 22-25 of the Data Act (1973:289) shall not be applied to personal registers that are maintained by a service according to this law, to the extent that 1.the registers contain only regular running text and information about messages and users of the service, and 2.the register is maintained for the purpose of enabling users to deposit or collect information with a view to free exchange of opinions, free and comprehensive information and freedom of artistic creation. In the law, regular running text means information that has not been structured to facilitate the acquisition of personal information. An overview of the service 3 § The service supplier shall have supervision over the service to the degree necessary with regards to the scope and aim of the operation. Information to the user 4 § The service supplier shall, as soon as possible, inform each person who wishes to use the service about 1.who is supplying the service, 2.that the users are responsible for the content of the messages that they post, and 3.to what extent incoming messages become available to other users. If an agency supplies the service it should also mention that messages which are mediated may become public documents. The hinderance of continued distribution 5 § If it is obvious that a user, by posting a message, has made himself guilty of a crime or infringement of copyright or that the contents of the message are liable to be used in crime, the service supplier shall hinder further distribution of the message. The same applies to any person who supervises the service on behalf of the service supplier. The first paragraph is not in effect if the message is intended to be received only by one or more designated recipients (electronic mail). 6 § A person who intentionally or through negligence violates 4 § or who intentionally violates 5 § shall be sentenced to pay a fine or to imprisonment for at most six months, or, if the crime is serious, to imprisonment for at most two years. If the offence is of only a minor nature the offender shall not be sentenced. The first paragraph is not applied if the offence is punishable under the Penal Code. 7 § Computers and other equipment that have been used in a crime under this law may be declared forfeited, if this is called for in order to prevent crime or for other special reasons. This law comes into force on ... Elektronisk dokumenthantering i förvaltningen Pappersbaserade handlingar har varit av stor betydelse i rättslivet och som instrument för kommunikation och handläg- gning inom bl.a. förvaltningen. Det har uppfattats som självklart att sådana handlingar avgränsar och bev arar uppgifter samt att det framgår vem som är utställare. Som exempel på sådana handlingar kan nämnas inlagor, dekl arationer, protokoll och beslut. Det finns allmänt vedertagna rutiner för att sortera sådana handlingar, t.ex. i aktkappor eller pärmar, och handlingarna kan återsökas via dagboksblad, diarier och liknande förteckningar. Därigenom fogas handlingarna in i sitt rätta sammanhang. Dessa strukturer utgör en förutsättning för fungerande rutiner, där krav på bl.a. rä ttssäkerhet och intern och extern kontroll tillgodoses. Dessa intressen kan tillgodoses också inom ramen för datorbaserade rutiner och det är angeläget att ta tillvara de mö jligheter till rationaliseringar som den nya informationstekniken (IT) ger. Med IT avses här efterkrigsti- dens snabba utveckling av mer eller mindre integrerade system för auto- matisk databehandling (ADB) och telekommunikation, ibland kallade informationssystem. Det är nämligen inte längre möjligt att lägga tyngd- punkten på ADB, då i de nu snabbt framväxande informat ionssystemen kommunikationen av data är väl så betydelsefull som behandlingen av data. Datoriseringen har i praktiken ofta fört med sig att uppgiftshanteringen anonymiserats och att strukturer och gränser utformats så att utry mmet för oklarheter blivit påtagligt. Rä ttsfrågor och frågor om informationssäkerhet har härvid fått stå tillbaka för krav på skyndsamma rationaliseringar. Nya dokumentrutiner har införts också för rä ttsligt och ekonomiskt betydelseful- la tillämpningar. Fö rfattningsregleringen och de tekniska lösningarna har emellertid endast delvis anpassats för en sådan IT-användning. Exempelvis har underskrivna pappersurkunder ersatts av elektroniska meddelanden utan motsvarande skydd mot manipulationer, och det är oklart om skyddet enligt 1 De fysiska gränserna för löpande text och handlingar, där uppgifter på motsvarande sätt har strukturerats genom en användning av blanketter, uppfattas i traditionell miljö som un der- förstådda och självklara. mot missbruk av urkunder är tillämpligt på data som överförs via nät. Denna utveckling kan i viss mån förkl aras genom ett studium av den uppgiftshantering för vilken datorerna först användes, nämligen sådana strukturerade samlingar av uppgifter egentliga register som tidigare fördes manuellt i form av t.ex. lösa kort sorterade i viss ordning eller böcker förda enligt liknande system. När sådana uppgiftssam lingar används är det avgörande att uppgifterna är riktiga, medan användaren knappast bryr sig om vilka handläggare som har registrerat de enskilda uppgifterna. En avidentifiering sker därigenom så att uppgifternas ursprung från en viss individ ersä tts av ett ursprung från ett visst informationssystem (jfr t.ex. uppgifterna i bilregistret med ett köpekontrakt). 2.2 Lagstiftning rörande elektroniska dokument, m.m. De rättsfrågor som aktualiseras när traditionella urkunder ersä tts av IT- baserade motsvarigheter har, som framgår av mina direktiv, redan varit föremål för lagstiftning på vissa områden. har beslutat om de författningsändringar som behövs för att ersätta pappersbaserade tull- deklarationer med elektroniska dokument.2 I det lagstiftningsärendet uttalade att frågan om elektr oniska dokument i förvaltningsfö rfarandet måste få en generell lös ning. Motsvarande reglering har införts för att göra det möjligt att ge in elektroniska ansökningar om registrering av datapantbrev enligt lagen (1994:448) om pantbrevsregister. Vid behandlingen av regeringens proposition 1993/94:197 om datapantbrev, anförde lagutskottet att regleringen beträffande elektr oniska dokument kunde godtas i avvaktan på resultatet av de överväganden om en mer generell reglering av elektroniska dokument i förvaltningsfö rfarandet som kommer att ske (bet. 1993/94:LU33).3 Författningsändringar har också genomförts för att elektroniska dokument och akter skall kunna införas på skatteområdet 4och inom 5 Ny var härvid frågan om de rä ttsliga konsekvenserna 1989/90:40, bet. 1989/90:KU2 och bet. 1990/91:KU11, se vidare SOU 1989:20. 3Jfr dock regleringen i t.ex. 9 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning samt 6 - 8 §§ förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning, med anknytande föreskrifter av , där det inte ställs krav på signering. 4Ds 1994:80, prop. 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15 och rskr. 1994/95:158. 5Finansdepartementets promemoria , Nytt ADB-stöd för indrivnings- verksamheten, Fi94/2903, prop. 1994/95:168, bet. 1994/95:LU27 och rskr. 1994/95:305. av en ärendehandläggning baserad på IT-baserade avb ildningar av inkomna pappershandlingar. Motsvarande frågor har, från straffrätts lig och processuell utgångspunkt, behandlats av Datastraffrä ttsutredningen i betänkandet Information och den nya InformationsTeknologin st raff- och processrä ttsliga frågor (SOU 1992:110). Utredningens förslag övervägs inom Justitiedepart ementet. 2.3 Utvecklingen i och internationellt 2.3.1 Den offentliga verksamheten i Den offentliga verksamheten rationaliseras i allt högre takt. Internationalise- ringen och samtidiga krav på service och besparingar leder till omprövning av åtaganden och arbetsuppgifter samt till omstrukturering av verksamheter och organisationer. Därvid blir åtgärder för att åstadkomma en fungerande, öppen och säker in frastruktur för informationsförsörjning av avgörande betydelse. Investeringar i infrastruktur innefattar inte bara satsningar på IT. Företag och medborgare behöver enkla, likartade och säkra rutiner för sitt informa- tionsutbyte, oavsett om detta utbyte sker med myndigheter eller företag. 6 Detta kan bli möjligt endast om allmänt a ccepterade förfar ingssätt utvecklas. Härvid berörs nära nog varje rä ttsområde och be hovet av att IT- anpassa författningsregleringen är uppenbart. Myndigheter, kommuner och landsting har sökt nya former för samver- kan eftersom sådana anpassningar inte är möjliga att åstadkomma på egen hand, och regeringen har tagit olika initiativ på området, bl.a. genom IT- kommissionen. Av särskilt intresse för mitt uppdrag är det arbe tsprogram för förnyelse och effektivisering av offentlig verksamhet genom ökad användning av IT, som Finansdepart ementet initierade det s.k. Toppledarforum. Detta forum, som är en informell samverkansgrupp ledd av samordningsminister , bedriver sin verksamhet i projekt. Syftet är att nå ett brett engagemang långt ut i verksamheterna. är ett hundratal personer engagerade i projekten, som har inriktats på åtgärder som är generella och likartade för offentlig verksamhet, men som en myndighet inte rimligen kan vidta på egen hand. Detta arbete väntas leda till att offentlig förvaltning mer samlat går över från pappersbaserad t ill elektroniskt stödd verksamhet. 6I uttrycks detta som "single face to industry" och "single face to citizen". 7Övriga ledamöter är ett tiotal generaldirektörer för informationsintensiva myndigheter samt cheferna för och Svenska ko mmunförbundet. exempelvis att alla myndigheter skall kunna ta emot och sända e-post och att den offentliga upphandlingen till övervägande del skall ske elektroniskt. Behovet av reglering rörande digitala dokument, digitala signaturer och anknytande rä ttsfrågor är alltså uppenbart. Omfattningen av Toppledarforums arbetsprogram kan något före nklat anges genom följande sammanställning. Progra mmet innehåller tre huvuddelar. Den första huvuddelen, Informationsförsörjning i offentlig förvaltning , avser policyfrågor, rättsfrågor samt säkerhets- och kvalitetsfrå- gor, och innefattar två avslutade och två pågående projekt ("Prosit" och "Lexit" respektive "Offentliga organisationers internet-sidor" och "Qualit"). Den andra huvuddelen, Informatikplattformar (standard, teknik, bastjän- ster), gäller åtgärder för att skapa förutsättningar för kommunikation "många-till-många" eller "alla-till-alla" för ärendebeha ndling och service till allmänhet och företag. I denna del bedrivs tre projekt ("E-post och katalog", "IT-plattformar" och "Smarta kort i offentlig verksamhet"). Den tredje huvuddelen, Verksamhetsförnyelse i offentlig förvaltning med hjälp av IT , avser gemensamma tillämpningsprojekt för många my ndigheter vilka avses effektivisera informationsutbytet mellan offentlig förvaltning och företag, medborgare samt EU och andra internationella organ. I denna del bedrivs projektet , som syftar till att införa elektroniska inköp i offentlig förvaltning. Regeringen har i propositionen 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik redovisat förslag till mål för en övergripande nationell IT-strategi som pekar ut tilltänkta väg in i informations- och kunska pssamhället. I proposit ionen lämnas förslag till prioriterade statliga uppgifter rä ttsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning samt redovisas ett handlings- program för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik. deltar i det arbete som pågår vid bl.a. , , , och rörande digitala signaturer och elektronisk dokumenthantering i offentlig verksamhet. Arbetet inom är av särskild betydelse eftersom det kan antas påverka vår fö rfattnings- reglering mer än annat internationellt samarbete. Som exempel kan nämnas det s.k. dataskyddsdirektivet (direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter), som antogs 8Ett annat betydelsefullt område är arbete med IT-säkerhet, där strävanden finns att skapa förutsättningar för elektronisk handel och elektronisk förvaltning. För att elektroniska rutiner inom elektronisk handel och förvaltning skall bli säkra från te kniska och rä ttsliga utgångspunkter behöver medlemsländerna komma överens om grunderna för dokumenthanteringen m.m. Inom EU har många informationssystem tillskapats för att medlemslän- dernas förvaltningar skall kunna samverka och byta information i g emen- samma ärenden. Behandlingen av dessa frågor har samordnas i det s.k. IDA- programmet (Interchange of Data between Administrations), som beslutades . IDA-programmet väntas leda t ill rekommendationer och råd angående elektronisk dokumenthantering, rä ttsfrågor och IT-säkerhet. Dessutom planeras projekt för att genomföra sådana nya rutiner. Myndigheternas9 användning av elektroniska dokument berör många olika rättsområden. Mitt uppdrag i denna del är dock i huvudsak begränsat till myndigheternas handläggning av mål och ärenden. Det är särs kilt övergång- en till elektronisk kommunikation som här aktualise rar nya rä ttsfrågor. Någon genomgripande revision av de berörda regelverken är inte avsedd och är inte heller lämplig i nuvarande läge. Vi befinner oss i ett intensivt ut- vecklingsskede, och det saknas fortfarande i väsent liga delar allmänt vedertagna synsätt. Det går därför inte att få en sådan detaljerad b ild av de tekniska och rättsliga förutsättningarna som skulle krävas för genomgripan- de ändringar i regelsystemen. T ill detta kommer att vissa frågor om t.ex. persondataskydd och offentlighetsinsyn övervägs i annan ordning. 8 Direktivets tillämpnin gsområde är helt eller de lvis automatisk behandling av personuppgifter och annan behandling än automatisk som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Det gäller inte för behandling av personuppgifter som inte omfattas av gemenskapsrätten eller som rör en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll. Något undantag för löpande text ges inte och varken elektroniska anslagstavlor eller nätverk nämns i själva direktivet. Tiden för införande av direktivet i nationell rätt är för automatisk och för behandling av personuppgifter. Direktivets ändamål är att skapa en hög, för medlem sstaterna gemensam, skyddsnivå i fråga om behandling av personuppgifter. Härigenom kan ett fritt flöde av sådana uppgifter mellan staterna tillåtas. I ingressen framhålls att "skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med av seende på behandlingen av sådana uppgifter (måste) vara likvärdig i alla medlemsstater". Det sägs därför vara nödvändigt att "gemenskapen vidtar åtgärder för att åstadkomma en t illnärmning till l agstiftningen". 9 Med myndighet menas enligt regeringsformens (RF) terminologi samtliga statliga och kommunala organ, med undantag för och de ko mmunala beslutande försa mlingarna. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen kallas förvaltningsmyndigheter. Uppgiften är i stället att tillgodose de akuta behoven av IT-anpassning av vissa rättsregler och att söka klarlägga hur vissa bestä mmelser bör förstås när de skall tillämpas på nya rutiner. Det gäller att finna rä ttsliga lösningar och modeller som kan ge stöd för myndigheter som har infört eller står i begrepp att införa elektroniska rutiner. Det finns enligt min mening inte några avgörande principiella invändningar mot att IT-rutiner jämställs med traditionella pappersbaserade rutiner vid myndigheternas ärendehandläggning. Det är t.o.m. möjligt att med hjälp av IT utforma ett mer likformigt och i vissa avseenden förutsebart förvalt- ningsförfarande än med motsvarande tradit ionella rutiner. IT kan också ge bättre insyn i myndigheternas verksamheter. En förutsättning för att införa de nya rutinerna är tillgodoser behoven av bl.a. integritetsskydd och informationssäkerhet, rätten att ta del av allmänna handlingar och forskningens intressen samt ger grundläggande rä ttssäkerhetsg arantier. Här är skärpan i de te kniska och administrativa kraven av större betydelse än lagstiftningen. Det avgörande är att etablerade krav på rättssäkerhet, or dning osv. uppmärksammas på ett tidigt stadium när IT-rutiner införs, och att avsteg från kraven inte görs om inte befogade rättsskyddsintressen kan tas om hand på något annat, likvär digt sätt. Jag behandlar sådana frågor om informationssäkerhet närmare i bilaga 2. De synpunkter som förs fram där är förutsätt ningen för de förslag om utökad IT-användning som jag lägger fram. Vid en övergång till elektronisk dokumenthantering behöver det också övervägas hur långtidslagringen av dokument utformas. För att elektr oniska handlingar skall kunna läsas senare behövs bl.a. upprepade läskontroller, konverteringar och överför ingar till nya databärare, medan en äkthetsprö vning av digitala dokument förutsätter en långsiktigt fungerande nyckelhantering. Det bör här vid betonas att god ordning och väl fungerande rutiner inom myndigheterna kan vara av lika stor betydelse som valet av teknik och systemlösningar. Om det inte tas hänsyn till de krav som måste ställas för ett långsiktigt bevarande av handlingar finns det risk för att informationen går förlorad, med de förluster som detta skulle innebära för såväl insynsintresset och det nationella kultu rarvet som rä ttskipningen, förvaltningen och forskningen. Frågor om arkiv, bev arande och gallring m.m. behandlas närmare i avsnitt 6.4 och bilaga 3. 10 Krav som syftar till en långsiktig läsb arhet av elektroniska handlingar finns i regler angående ADB-upptagningar (RA-FS 1994:2 och 1994:7). Det är vidare viktigt att myndigheternas tekniska hjälpmedel kan samverka med andra myndigheters eller enskildas informationssystem. Det vore olyckligt om varje myndighet för att godta elektroniska handlingar skulle uppställa egna långtgående krav på de tekniska rutinerna. Ett tillstånd av rättsosäkerhet och fara för rä ttsförluster s kulle kunna uppkomma om enskilda inte vet om deras kommunikation med myndigheten i allmänt vedertagna former vilka sna bbt kan växla med hänsyn t ill utveck- lingstakten inom IT alls tillmäts någon betydelse.