sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — har tillsammans med varit drivande i arbetet med att skapa en ekonomisk och monetär union i och det fransk-tysk a samarbetet har sedan varit centralt i de båd a ländernas utrikespolitik (se avsnitt 9.4). Tyska företrädare har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om att en monetär union utan Frank- rike skulle leda till en oacceptabel spricka i EU. Från fransk sida tycks det seda n mitten av ha varit ett centralt intresse att skaffa sig ett större inflytande över penning - politiken inom EU. ERM-systemet kom ju att innebära att frans k penningpolitik i stor utsträckning fick anpassas till den tyska. Mot den bakgrunden har betraktat en monetär union, där e n gemensam penningpolitik utformas av gemensamma organ, som en bättre lösning. Den franske finansministern kritiserad e 1988 i ett brev till övriga finansministrar inom EG den tysk a dominansen inom penningpolitiken och föreslog en monetär union som bot mot detta. I denna kritik instämde även andra EU-lände r som , och . Från fransk sida var man dock länge skepti sk till idén om en politisk union och såg en sådan 16 Issing (1993). som ett hot mot den egna suveräniteten. Den tyska återföreningen innebar dock en omprövning av denna ståndpunkt: man kom att se det som viktigt att knyta fastare till EU genom me r omfattande politisk integration. 17 Såväl politiska som ekonomiska intressen talar således för franskt stöd för en monetä r union och fördjupad politisk integration. 18 De senaste årens ökade sociala och politiska spänning ar, vilka har sin grund i ökade syssel- sättningsproblem och nedskär ningar av olika transfereringsutgifter, kan dock innebära att stödet för medlemskap i den monetär a unionen minskar. Av övriga EU-länder är det framför allt so m åtnjuter stöd för deltagande i den monetära unionen från såvä l som . Detta beror delvis på den omfattand e handeln dessa länder emellan. har dessutom följt den tyska penningpolitiken: man har uppnått samma låga inflation samt, som enda ERM-medlem, bibehållit de smal a fluktuationsbanden för sin valuta gentemot D-marken (se avsnit t har en central roll inom gemenskapen med som EUs huvudstad. Dessutom har landet en långvarig valutaunion med och en stabil valuta, även om man formell t tillämpar de breda v äxelkursbanden på ± (reellt har den belgiska francen dock bara legat utanför de tidigare smala banden ). Det stora problemet fö r del är dess omfattande offentliga skuldsättning. Luxem- burg uppfyller samtliga kriterier. Beneluxländern a har också en positiv inställning till fördjupad politisk integratio n och ser den monetära unionen som ett led i denna process. lider av svaga offent liga finanser och högre inflation och räntor än övriga EU. La ndet har dock konsekvent stött idén om en monet är union. Ett viktigt skäl till detta är troligtvis att deltagande i en monetär union upplevs ge möjlighet för de n italienska regeringen att "binda sig vid masten". Ett medlemskap i den monetära unionen skulle m a o verka disciplinerande på landets ekonomiska politik. Obekväma men nödvändiga beslut skulle p å detta sätt kunna motiveras med krav från EU. stöder också en fördjupad politisk integration. Stöd et för ett italienskt deltagande i den monetära unionen bland övriga potentiella deltagare ä r emellertid svagt. Dessa ser en risk att även fortsatt kan f å problem med obalanserad ekonomisk politik och att effekterna av 17Se också diskussionen i avsnitt 9.5. 18Se (1995). denna skulle smitta av sig på de andra länderna i den monetär a unionen. Denna bedömning baserar sig inte minst på den politiska instabiliteten i landet. Motsättningar mellan de olika regionerna i , särskilt i ekonomiska frågor, kan väntas spela en central roll också i fortsättningen. Ett beslut om att inte får bli medlem i den monetära unionen 1999 kan förstärka dessa konflikter. I förs en intensiv offentlig debatt om de n monetära unionen. Den konservativa regeringen är emo t deltagande, även om medlemmar av regeringen och näringslive t stöder brittiskt deltagande. måste dock val hållas och en eventuell labourregering kan förväntas ha en mer positi v inställning till den monetära unionen och europeisk integration i allmänhet. Det är dock långt ifrån säkert att i regeringsställning väljer att föra in i den monetär a unionen mot bakgrun d av det svaga folkliga stöd som tycks finnas. har, liksom särregler som ger lande t valfrihet. Från dansk sida har man emellertid redan deklarerat at t man inte avser att delta i den monetära unionen. Frågan om del - tagande står inte formellt på den aktuella politiska dagordninge n men den debatteras livligt. I har den offentlig a politiska debatten om den monetära unionen varit relativ t liten. Det kan dock anses troligt att man kommer att satsa p å deltagande i valutaunionen, inte minst med hänsyn till des s indirekta koppling till utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete . Beslutet att inträda i ERM-systemet ger ytterligare stöd för denna tolknin g. beslut i EMU-frågan kan komma att inverka på det slutliga finska ställningstagandet. har liksom en i det närmaste odela t positiv inställning till den monetära unionen. I och finns också ett brett stöd för valutaunionen, men också en viss oro för att man inte kommer att klara konvergenskriterierna . befinner sig långt från att uppfyll a konvergenskriterierna. Trots detta är landets politiska intresse för medlemskap stort. är hårt knutet till i penning- politiken. På ledande politisk nivå är man positiv till den monetära unionen, men det opinionsmässiga motståndet har successivt ökat. En viktig politisk aspekt att väga in vid en bedömning av de n mest sannolika sammansättningen av en monetär union 1999 är , förutom stödet för den monetära union en på högre politisk nivå, det folkliga stödet i de olika länderna. Väljarstödet är, som betonats i kapitel 10, ytterst väsentligt för att ge en tillfredsställande politisk legitimitet åt deltagande i den monetära unionen. vad gäller synen på den monetära unionen skil jer sig kraftigt mellan de olika EU-länderna. Detta framgår av tabell 11.2 nedan. Tabell 11.2: Stöd för deltagande i en europeisk monetär union (procentuel andel av de tillfrågade) Källa: Eurobarometer, I nio av länderna (, Ne derländerna, , Luxem- burg, , , , och ) är en majorite t positiva till medlemskap i den monetära unionen. I sex EU-länder (, , , , oc h ) är motståndarna fler än förespråkarna. Samtliga tr e nytillkomna medlemsländer i EU återfinns i den mest negativ a gruppen. Det starkaste stödet uttalas av de italienska väljarna och det starkaste motståndet finns bland de svenska väljarna. Vid tolkningen av resultaten i tabell 11.2 är det viktigt att hålla i minnet att den mo netära unionen har varit föremål för någon mer 19 Se underlagsrapporten av (1996). omfattande politisk debatt i endast ett fåtal av länderna. Det ä r därmed oklart hur väl informerade väljarna är om den monetär a unionen och hur betydelsefull de anser att frågan om medlemskap är. Om den monetära unionen ges en mer framskjuten plats i de n politiska debatten både på nationell och europeisk nivå kan ma n förvänta sig betydande svängningar i den politiska opinionen. I försökte det socialdemokratiska partiet (SPD) att göra valutaunionen till en huvudfråga men fick inte det politiska genomslag man hoppats på. Av resultaten frå n opinionsundersöknin gar att döma råder det dock stor osäkerhet om vilken politisk sprängkraft som kan ligga i denna fråga inför et t slutligt ställningstagande i den tyska förbundsdagen. Även i de t andra nyckelland et, , kan den inrikespolitiska situationen snabbt komma att förändra s. Frågan om den monetära unionen kan hamna i debattens fokus om ytterligare finanspolitiska åtstram - ningar i en situation med hög arbetslöshet möter kraftig opposition. I och , de två länder som medgivit s undantag från deltagande i den monetära unionen, har motståndet varit starkt. Opinionsläget kan dock mycket väl komma att förändras om den monetära unionen inleds 1999 och om flertalet av de mer ekonomiskt betydande EU-länderna blir medlemmar . är det enda land som förbundit sig att anordna e n folkomröstning om medlemskap i den monetära unionen. Detta ger de danska väljarna en direkt möjlig het att påverka beslutet och man kan därmed också räkna me d att frågan om valutaunionen kommer att inta en framskjuten position i den danska politiska debatte n framöver. Flera andra länder överväger dock folkomröstning med hänsyn till det rådande opinionsläget och beho vet av en stark folklig förankring av ett deltagande i den monetära unionen. Ett skäl till att valutaunionen i vissa länder inte tagits upp i den politiska debatten är att medlemskap i denna mot bakgrund a v anses vara en självklarhet om konvergens - kriterierna uppfylls. I t ex och , där stödet fö r medlemskap i den monetära union en bland väljarna är starkt – men där det finns uppenbara problem att klara konvergenskriterierna – kan ett beslut om att man inte få r delta mycket väl tänkas förorsaka starka politiska reaktioner. I länder som och Österrik e skulle ett sådant beslut av såväl förespråkare som motståndar e däremot kunna uppfattas som en möjlighet till ytterligare tid fö r information och debatt inför ett slutligt ställningstagande. 11.5 En helhetsbedömning av förutsättningarna för en monetär union 1999 Som konstaterats i avsnitt 11.3 f örefaller det som om endast Frank- rike, , k och kan antas klara konvergens- kraven om de angivna referensvärdena och bedömningarna ino m ramen för förfarandet vid alltför stora underskott används so m utvärderingsgrund. Från dansk sida har man dock redan uttalat att man inte avser att delta. I en första omgång skulle vid en såda n strikt tolkning av konvergenskriterierna endast , Luxem- burg och komma att ingå. En union med denna samman - sättning lär dock inte komma till stånd, eftersom inte Tysklan d finns med. Som framgått av den tidigare diskussionen fö rutses inte komma att uppfylla skuldkriteriet. skuld väntas doc k endast överstiga referensvärdet av BNP. Det ä r därför möjligt att ytterligare finanspolitiska åtstramningar skull e kunna föra under 60-procentsstrecket. Om så inte skulle bli fallet gäller, som stipulerar, att en skuld på av BNP kan godk ännas om den "minskar i tillräck- lig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställand e takt". Om skuld, som beräknat i kom missionens prognos, skulle fortsätta att öka successivt fram till åtminstone 1997 bli r emellertid inte denna formulering tillämplig. Om kommission ens prognoser slår in måste således en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet tillåtas för att e n monetär union ska kunna bildas . En mjukare tolkning a v skuldkriteriet för bör rimligtvis medföra att även andr a länder som uppfyller alla andra kriterier än skuldkriteriet måst e tillåtas delta. I så fall bör, förutom ovannämnda fem länder, även , och kvalificera sig. Det folklig a stödet för den monetära unione n i och är dock som framhållits ovan svagt. Ett ytterligare potentiellt problem fö r är att vi inte deltar i . Detta innebär att det finns e n betydande risk för att kriteriet för valutastabilitet inte kommer att anses uppfyllt vid utvärderingen . Hur detta kriterium kommer att tolkas är dock fortfarande en öppen fråga (se avsnitt 12.3). Även , , och ligger vid en friare tolkning av skuldkriteriet bra till för att kunna delta. Enligt kommissionens prognos väntas de alla ha ett offentligt underskott på mellan av BNP 1997, varför endast begränsade ansträngningar behövs för att föra länderna under det tillåtn a Dessutom borde underskott av den väntad e storleksordningen kunna betecknas som liggande "nära" referens- värdet enligt terminolo gi och länderna därmed anses uppfylla kriteriet. Det folkliga stödet för deltagande är som ovan framhölls stort i och men litet i Storbritan- nien och . Det svaga folkliga stödet i talar för att landet, åtminstone inledningsvis , kommer att välja att utnyttja sin möjlighet att stå utanför de n monetära unionen. Dessutom står utanför . väntas få ett offentligt underskott i intervallet 3- av BNP men har också EU-områdets högsta offentlig a skuld. Skulden beräknas enligt kommissionens prognos inte heller minska särskilt snabbt. ses , genom sin centrala roll i EU och nära band till och Tysk land, som en naturlig medlem av den första gruppen av länd er som bildar en valutaunion. I debatten omnämns därför landet ofta som "the bitter pill t o swallow" vid utvärderingen . och väntas inte uppfylla ett enda av de fe m kriterierna och har därmed med all sannolikhet inte någon möjlighet att kvalificera sig till den monetära unionen under förutsättning att konvergenskriterierna kommer att ha en avgörande roll vi d utvärderingen. har dock, i den må n det blir en huvudsakligen politisk urvalsprocess, en fördel av att vara ett av de ursprungliga och stora EU-länderna. Sammanfattningsvis kan man konstatera att det troligtvi s kommer att bli nödvändigt att gö ra en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet för a tt en monetär union av någon betydande omfatt- ning ska kunna bildas . När väl det uppsatt a referensvärdet för något kriterium övergivits, kan emellertid dörren komma att öppnas för hårda förhandlingar om hur konvergens - kriterierna ska tolkas. Det kan därför inte uteslutas att det blir e n mycket stor valutauni on redan från början, eftersom man sannolikt är angelägen om att undvika sprickor i EU-samarbetet. Om länder med betydande obalanser släpps in ka n dock i stället trovärdigheten för en fortsatt stram penning- och finanspoli tik i unionen komma att äventyras. Vid utvärderingen måste dessa båda risker balanseras . Vi bedömer att den mon etära unionen, om den inleds , kan komma att bestå av allt från fem till elva länder. De t mest sannolika är dock en union som består av T yskland, , och eventuellt också , oc h . Själva osäkerheten om hur och när en europeisk monetär unio n kommer att förverkligas ger upphov till speciella övergångs - problem. För det första finns, utöver osäkerheten om huruvida den monetära unionen över huvud taget blir av 1999, oklarheter o m huruvida den övergångsprocedur som lagts fast kommer at t fungera. Denna osäkerhet kan föranleda spekulativa kapitalflöden, som i sin tur kan skapa svårigheter för centralbankerna at t samordna sin politik under övergångsperio den i likhet med vad som hände 1992-93. För det andra råder det oklarhet om vilke n penningpolitik ECB kommer att bedriva när (om) unionen väl blir ett faktum.20 Detta beror på oklarhet om hur den penningpolitiska strategin kommer att utformas. Denna risk för bristand e trovärdighet i penningpolitiken kan innebära en risk för en mycket restriktiv penningpolitik som ger recessionsimpulser i själv a övergångsskedet (s e avsnitt 6.3). För det tredje kan det bli svårt att hinna lösa de rent praktiska övergångsproblemen. Den procedur som beslutats för övergången från nationella valutor till en gemensam europeisk valuta (se avsnitt 2.5) medför viss risk för spekulation mot de europeiska valutorna. Vid en analys a v spekulationsrisken är det lämpligt att var för sig diskutera de tre olika faser som preciserats i det s k i referens- scenariot:21 (1)perioden fram till dess a tt det fastställts vilka länder som ska delta i unionen, vilke t senast ska ske ; (2)perioden mellan det att den monetära unionens länder - sammansättning beslutats och , d å kurserna mellan de deltagande länderna oåterkalleligen ska låsas; och (3)perioden mellan och den tidpunkt , då unionen ska vara ett faktum och euron hel t ersätter de nationella valutorna. 20Se underlagsrapporten av (1996). 21Se avsnitt 2.5. Det kan vara pedagogiskt att diskutera spekulationsriskern a "bakifrån", eftersom de ssa bör bli mindre ju längre framskrider. Flera faktorer talar för at t risken för spekulation mot unionsländernas valutor efter det att den gemensamma valutan börjat införas är liten. De tekniska och eko- nomiska möjligheterna för länderna i den monetära unionen at t tillsammans stå emot spekulation är goda. Man har tillsamman s tillgång till så stora valutareserver (och till "sedeltryckerier") at t man i princip kan klara alla spekulativa attacker. Om företag och hushåll i olika länder vill ha fler D-mark och färre franska franc , kan centralbankerna i och helt enkelt ök a respektive minska sitt penningutbud för att tillfredsställa mar - knaden. Någon förändring av den totala penningmängden i de n monetära unionen, och därmed förknippade stabiliseringspolitiska problem, behöver inte uppstå. Huruvida de olika ländernas centralbanker är villiga att på detta sätt tillgodose förändringar i efterfrågan på valutor är ytterst e n fråga om trovärdigheten i deras penningpol itiska samarbete. Om ett antal länder, inklusive , väl har bes tämt sig för att låsa sina valutakurser och bilda en monetär union, måste de – och bö r rimligen uppfattas – vara villiga att göra de interventioner p å valutamarknaderna som är nödvändiga för att hålla kurserna fasta. Om marknaden bedömer det som mycket sannolikt att denn a beredvillighet finns, kommer man inte att vilja riskera förluste r genom att spekulera mot centralbankerna. Spekulation mellan det att ländersammansättningen i den monetära unionen bestämts och valutakurserna låsts oåter- kalleligen. När beslutet om vilka länder som ska ingå i de n monetära unionen väl är taget , innebär detta att kurserna mellan dessa länders valutor kommer att vara fasta frå n . Osäkerheten om på vilka nivåer de slutlig a växelkurserna (omräkningskurserna) kom mer att låsas kan emeller- tid leda till spekulativa kapitalflöden. Det pågår en diskussion om vad man kan göra för att minska denna risk. Ett sätt är att på et t tidigt stadium fatta beslut om att en valutas omräkningskurs sk a utgöras av ett genomsnitt av växelkurserna under ett eller två å r bakåt i tiden. Ju närmare datumet för den slutliga låsningen a v kursen man kommer, desto mindre blir då det sannolika intervallet för omräkningskursen och därmed bör också risken för spekulation minska. En annan väg är att låta centralkurserna inom nuvarand e ERM-system utgöra omräkningskurser. I båda dessa fall ka n emellertid trovär dighetsproblem uppstå om det bedöms att ett land kommer att gå in i den monetära unionen med en uppenbar t felvärderad valuta. Det är dock näst intill omöjligt att undvik a potentiella trovärdighetsproblem så länge som det finns möjlighet att göra en sista justering av växelkursen vid slutet av 1998. Det finns anledning tro att centralbankerna kommer att vilj a intervenera för att styra valutakurserna innan de låses oåterkalle - ligen. Eftersom kurserna är av gemensamt intresse för EU - länderna, kommer man med all sannolikhet att konsultera varandra och kanske även ager a samordnat. Steget från en sådan samordnad interventionspolitik till den oåterkalleliga låsningen är dock int e långt. Det enklaste vore därför förmodligen att låsa kurserna vid samma tillfälle som beslutet tas om vilka so m kommer att ingå i unionen. Om denna strategi s kulle väljas kommer riskerna att bli mindre för valutaspekulation mellan att ländersammansättningen bestämts och euron börjar införas. Spekulation fram till dess att den monetära unionens ländersammansättning fastställts. är risken för valutaoro som störst: för de länder som 1998 inte bedöms var a kvalificerade att de lta i den monetära unionen – eller inte vill delta – kommer risken för störande spekulation att finnas så länge man står utanför unionen. Som framhölls i avsnitt 5.4 talar erfaren - heterna för att spekulativa kapitalflöden i varje fall kan påverk a tidpunkten för kursjusteringar och eventuellt också ett land s möjligheter att föra en viss ekonomisk politik. Det är svårt för ett enskilt land att stå emot spekulation på egen hand. En avgörand e fråga, som diskuteras i kapitel 12, är därför hur det valutapolitiska samarbetet mellan den monetära unionen och övriga EU-lände r utformas. I EU-länderna pågår det redan en diskussion om vilka kursjuste- ringar som kan behöva göras . "Fundamentala" makro - ekonomiska förhållanden, t ex beträffande konkurrenskraft oc h utlandsskuld, kan ge en vägledning om i vilken riktning central - bankerna kan vilja förändra valutakurserna. Man kan också se p å skillnader mellan EU-ländernas långa räntor för att bilda sig e n uppfattning om valutamarknadernas förväntningar om växelkurs - justeringar. Marknaderna tycks förvänta sig fortsatt låg inflation i . Detta kan tolkas som att man tror att ECB kommer att fortsätt a penningpolitik om en monetär union blir av. At t nederländska och franska räntor ligger när a de tyska kan tolkas som att förväntningarna är inställda på åtminstone en liten monetä r union.22 Men det är också möjligt att det avspeglar att prisstabilitet har hög trovärdighet i Ne derländerna och oavsett hur det går med den monetära unionen. Räntedifferensen till är större i , och , och än större i Detta avspeglar förväntningar o m växelkursrörelser. Sammanfattningsvis kan konstateras att risken för störand e spekulation är större under övergångsprocessens tidiga skede ä n under de . Problemet med spekulation är inte så mycket e n ekonomisk fråga som en politisk . EU-länderna har möjlighet att stå emot spekulation om den politiska viljan att fullfölja EMU - processen finns. Risk för ökad arbetslöshet Ett annat problem med EMU-processens bristande trovärdighet , som diskuterades i avsnitt 6.3, är att den kan leda till hög arbets - löshet . I den mån stigande arbetslöshe t tenderar att bli varaktig kan också utvecklingen påverkas . Om den monetära unionen ti ll följd av trovärdighetsproblem skulle drabbas av ökad arbetslöshet, kan det minska villigheten hos d e länder som inte deltar från början att någonsin gå med. Ekonomisk teori och empiri talar för att det inte finns någo t långsiktigt förhållande mellan inflation och arbetslöshet. 23 På kort sikt kan emellertid exp ansiv penningpolitik och ökad inflation vara förknippade med minskad ar betslöshet (det s k Phillipssambandet). Eftersom de nominella lönerna ofta är best ämda genom avtal för ett eller framåt, medför en oväntad ökning av inflatione n sänkta reala arbetskraftskostnader och därför ökad sysselsättning. Omvänt gäller att o väntat låg inflation, eller deflation, kan leda till ökad arbetslöshet på gr und av stigande reala arbetskraftskostnader. Trovärdigheten i inflationspolitiken är sålunda avgörande fö r dess (kortsiktiga) sysselsättningskon sekvenser. Det finns en risk för att den europeiska penningpolitik till en börja n kommer att vara behäftad med trovärdighetsproblem (även o m dessa förmodligen är mindre än vad som kan komma att gälla för vid ett utanförskap). 24 ECB har ingen penningpolitis k 22Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996). 23Denna tes om pengars neutralitet diskuterades i avsnitten 3.1, 5.1 och 8.2. 24Se avsnitt 6.3 och 12.2. tradition att luta sig mot. ger visserligen ECB en hög grad av självständighet. En del faktorer talar dock för at t oberoendet i praktiken kan bli mindre än vad som formellt gäller. I sin underlagsrapport påpekar att ECB s prisstabilitetsmål inte närmare preciseras i . ECBs oberoende kan också komma att inskränkas av att Ekofin - rådet kan utfärda riktlinjer för valutapolitiken. Till följd av trovärdighetsproblem kan ECB åtminstone inled - ningsvis behöva föra en mycket stram penningpolitik för att bygga upp ett förtroende för att den kommer att bedriva en konsekven t låginflationspolitik. Detta kan leda ti ll negativa efterfrågestörningar som ytterligare ökar arbetslösheten i de länder som deltar i de n monetära unionen. Det finns vidare en risk för negativ a sysselsättningskonsekvenser av en efterfrågedämpande finanspolitik . Orsaken är de krav på finanspolitiska åtstramningar som en snä v tolkning av konvergenskraven innebär. Sammantaget finns det en risk för att den kombinerade effekten av penning- och finans - politiken i samband med att valutaunionen upprättas blir stigande arbetslöshet.