sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — sou 1996 158 d2 10Den monetära unionen, demokratin och internationella inflytande Föregående kapitel redovisade varför EMU till stora delar kan ses som ett politiskt projekt. EMU tillhör, tillsammans med bl a de n gemensamma utrikes- och säkerhetspo litiken (GUSP), den kategori av projekt inom EU som syftar till att fördjupa samarbetet. De kan därmed betecknas som det framtida samarbetets kärnfrågor . Medlemsländernas val av strat egi på dessa områden kommer att ha en avgörande effekt på den framtida verksamheten inom EU. Frågan om hur långt integrationssträvande na kan eller bör drivas har ständigt varit föremål för debatt. Så länge som nationalstate n utgör grundenheten i den europeiska integrationsprocessen måst e man ta hänsyn till att de femton nuvarande medlemsstaterna s representanter i EU i många fall företräder delvis olika, och oft a konkurrerande, nationella intresse n. De ovan angivna fördjupnings- projekten måste d ärför utvärderas både i förhållande till den natio- nella opinionen och i förhållan de till motsvarande nationella intres- sen och väljarreaktioner i andra medlemsländer. konstaterade att det är svårt att förstå svensk politik och ekonomi om inte hänsyn tas till int ernationella aspekter. Omvärldens reaktioner på ställnings tagande i EMU-frågan kommer att vara av utomordentligt stor betydelse för s möjligheter att agera på det internationella planet inom olik a politikområden. I detta kapitel behandlas tre grundläggande politiska frågor. I avsnitt 10.1 analyseras u r ett demokratiperspektiv de institutionella konsekvenserna av att deltar i den monetära unionen. I avsnitt 10.2 analyseras väljaropinionens roll i EMU-frågan. Välj- arnas attityd till medlemskap i den monetära unionen granska s därvid ur såväl ett svenskt som ett jämförande europeisk t perspektiv. I avsnitt 10.3 belyses tänkbara effekter på s omvärldsrelationer och internationella förhandlingsmakt av om vi deltar i respektive står utanför den monetära unionen. 1 SOU 1990:44 och (1990). 254 Den monetära unionen, demokratin och... 10.1Demokratisk kontroll och ansvarsut krävande Demokratifrågan intar en central plats i analysen av konsekvenser av den monetära unionen. I detta avsnitt förs först en principiel l diskussion om demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande p å internationell nivå. Därefter analyseras det speciella demokratiska dilemma som kan uppkomma när effektivitetsaspekter ställs mo t kontrollaspekter. Möjligheterna till demokratisk kontroll oc h ansvarsutkrävande av respektive av den europeisk a , , utvärdera s därefter. Avslutningsvis diskuteras olika möjligheter at t förbättra möjligheterna till ansvarsutkrävande av ECB. Demokratin och den internationaliserade makten Grundnormen i en representativ parlamentarisk demokrati är at t väljarna i fria val utser sina representanter. Om väljarna blir miss- nöjda med representanternas sätt att företräda dem kan de i näst a val välja att inte förnya deras mandat. Detta betraktas som e n grundläggande möjlighet till demokratisk kontroll och ansvarsut - krävande. De flesta demokratimodeller är i första hand utformade för den nationella nivån. Eftersom samarbetet inom den monetära unionen försiggår på internationell nivå blir en central fråga hur man ka n uppnå politisk legitimitet utanför nationalstaten. Såväl samhälls - forskare som politiska reformatörer har föror dat en demokratisering av världspolitiken som lösningen på svåra politiska problem. 2 Trots att den europeiska integrationsprocessen pågått i snart femtio å r uppstår det emellertid problem för såväl politiker som väljare och forskare när det gäller att finna demokratiska former för besluts - fattande utanför nationalstaten. 3 Forskningen och debatten o m demokrati och politisk legiti mitet på en internationell nivå befinner sig fortfarande i en tidig utvecklingsfas. 4 Ett grundläggand e problem i denna forskning är i vilken mån som nationell a erfarenheter och lösningar i fråga om demokrati och formellt 2Jfr (1991, 1995). 3Se Stenelo (1984). 4Jfr (1989), (1990), Sannerstedt & (1994) och (1996). Den monetära unionen, demokratin och... ansvarsutkrävande kan överföras till den internationella politiken, som i betydande grad saknar politiska institutioner för kontrol l motsvarande dem som finns i de parlamentariska demokratierna. EU och den monetära unionen vilar formellt sett på et t mellanstatligt fördrag (). S verige har anslutit sig till detta fördrag genom beslut av . Den svensk a regeringen deltar därigenom i utövandet av den uppkomn a gemensamma makten. Regeringen svarar inför för d e beslut som fattas inom ministerrådet och därigenom kan det anses föreligga en demokratisk ansvarsrelation även gentemot väljarna i landet.5 Någon direkt parlamentarisk kontrollm öjlighet på EU-nivån föreligger därmed inte, utan den demokratiska kontrollen måst e utövas på det nationella planet. De reella kontrollmöjligheterna på nationell nivå skiljer sig dock från de formella. Det finns stor a skillnader mellan teori och praktik även i utvecklade demokratier. och de flesta andra västländer framställs normalt so m väl fungerande de mokratier. Utgångspunkten är att systemen i hög grad är att likna vid den demokratisk a idealmodellen som stipulerar att all makt utgår från folket. De moderna demokratierna ä r representativa system där politiska partier konkurrerar o m regeringsmakten i allmänna och hemliga val. Ett centralt element i demokratiskt tänkande är allas lika rätt till politiskt deltgande (en man, en röst) och att det finns tydliga mekanismer för kontroll av den politiska makten. Demokratins arbetsmetod är debatt oc h kompromiss. Offentlighet och minoritetssskydd är därför viktig a förutsättningar för ett väl fungerande demokratiskt styrelseskick. Den demokratiska idealmodellen antar vidare att det finn s tydliga gränslinjer mella n den offentliga och privata sfären, mellan politiker och tjänstemän, liksom mellan maktens verkställande , lagstiftande och dömande funktioner. Även om det ino m demokratiteorin finns skiftande uppfattningar om politikens roll i förhållande till den skrivna f örfattningen, är det en central tanke att demokratiska system också ska vara rättsstater och garanter a medborgarna rättssäkerhet. Vi kan dock finna många exempel på att det politiska systemet även i de nordiska länderna uppvisar avvikelser från den ideal a demokratimodellen. 7 Reellt inflytande över politiska beslut oc h 5Se t ex Regeringens proposition 1994/95:19. Se även SOU 1993:14 och Hegeland & (1995). 6Kelstrup (1995). 256 Den monetära unionen, demokratin och... möjligheter till ansvarsutkrävande varierar starkt mellan olik a grupper och individer. De politiska institutionerna anses delvis vara försvagade, bl a i förhållande till intresseorganisationer och byrå- kratier, som gränsen mellan den politiska sfären oc h förvaltningssfären blivit otydligare ur ansvarssynpunkt. Det ä r omvittnat att de politi ska partierna har svårigheter att attrahera nya medlemmar, som parlamenten har försvagats i si n opinionsbildande roll i förhål lande till press och etermedia. Öppen- heten i det politis ka systemet minskar till följd av att förhandlings- uppgörelser i omfattande grad sker bortom offentligheten och at t informella, och därmed svåridentifierade, nätverk av tjänstemä n och ledande politiker opererar över nationsgränserna. I takt med att det politiska omvärl dsberoendet förstärker dessa tendenser har den moderna demokratins problem i hög grad blivit liktydiga med den internationaliserade demokratins problem. Man måste således föra in de realpolitiska förhållandena p å såväl nationell som internationell nivå i diskussionen om de n monetära unionen. De reella maktförhållanden a inom EU skiljer sig i praktiken inte mycket från vad som gäller inom nationalstaterna. Det finns klara tendenser till elitstyre och maktkoncentration . Genom politiska beslut överförs en rad s pecialiserade verksamheter till organ som står utanför den traditionellt demokratisk t kontrollerade sfären. På grund av ärendenas komplexitet få r experter också allt större inflytande över de politiska besluten och deras tillämpning. Politiker, marknadsaktörer, intressegrupper och tjänstemän blir huvudaktörer i vad som kommit att kallas e n förhandlingsdemokrati där stora delar av verksamheten äger ru m utan att den ideala demokratimodellens krav på kontroll ka n tillämpas. Om tillgång till reella kontrollmöjligheter utgör den främst a demokratiska står v i inför likartade problem inom EU som inom de nationella politiska systemen. Formellt skulle dock situationen inom EU kunna ändras genom en övergång från dagens mellanstatliga avtal till ett federalt system. verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsländerna för en sådan utveckling. Nationalstaten framstår som den även i fortsättningen dominerande aktören inom EU-samarbetet. De n demokratiska kontrollen och legitimiteten måste därför båd e formellt och reellt i första hand knytas till medlemsländerna. I dessa sätts en gräns för hur långt unionens uppgifter kan utvidgas 8 Se t ex Stenelo (1990) och (1994). Den monetära unionen, demokratin och... av hur långt väljarna är beredda att sträcka sig när det gäller att ge legitimitet åt parlamentets och regeringens beslut. Statsvetenskapliga forskare har i olika sammanhang diskuterat det demokratiska dilemma som uppkommer genom att behov a v kontroll ibland kan ställas emot beho v av delegering till olika organ med stor självständighet för att uppnå högre effektivitet.9 Det är i detta sammanhang viktigt att uppmär ksamma att det primärt inte är fråga om ett val mellan demokrati och effektivitet utan om att finna nya eller förbättrade former för demokratisk kontroll. Det finns i alla lägen ett grundläggande behov av demokratisk kontroll oc h möjlighet till ansvarsutkrävande. Förhållandet mellan effektivitet och politisk kontroll är e n variation på ett klassiskt tema i demokratiteorin, nämligen avväg- ningen mellan det politiska systemets förmåga att genomföra de t som invånarna vill och medborgarnas förmåga att delta och utöva makt över den politiska geme nskapens beslut. I den grekiska stads- staten med dess mycket begränsade format och direkta demokrati var det i princip möjligt att tillgodose dessa krav . I oc h med framväxten av ett demokratiskt system inom ramen för de n moderna nationalstaten blev det emellertid nödvändigt att ersätt a den lokala självständigheten och den direkta politisk a kontrollmöjligheten med indirekt representation och delegation . Den politiska autonomin överfördes till den stö rre politiska enheten, dvs staten. De samhällsvinster som denna skalförändring inneba r måste således vägas mot ett minskat direkt medborgarinflytand e över politiken. Det är bl a mot bakgrund av denna avvägnin g mellan effektivitet och demokratisk kontroll som flera länder strävat efter att ge sina centralbanker större oberoende av politiskt infly - tande. Denna strävan har också var it grunden för den gemensamma europeiska struktur och regelverk. Effektivitets - vinsten av en högre grad av självständighet b edöms vara förbättrade förutsättningar för att föra en penningpolitik so m leder till låg inflation (se kapitel 6). 9Se Majone (1994). 10Storleksfaktorns betydelse för demokratin är central i (1973). 258 Den monetära unionen, demokratin och... När det gäller konstruktionen av den gemensamm a är oftast den främsta referensen den tysk a , , som anses ha kunnat föra e n framgångsrik anti-inflationspolitik och bevara den internationell a valutamarknadens tilltro till D-marken tack vare en oberoend e ställning i förhållande till både det federala parlamentet oc h regeringen. Andra referenser är t ex den nederländska och de n nyazeeländska (se kapitel 6). Effektivitetsargument har flitigt använts bland förespråkare för mer oberoende centralbanker, så väl på det nationella planet som på det internationella (ECB). Så länge en centralbank uppfyller d e politiskt beslutade målen föreli gger det enligt detta sätt att resonera inget direkt behov för de politiska organen att utöva en löpand e kontroll. Ifall ett tillfredsställande resultat ej kan uppnås står v i emellertid inför ett problem om det inte är möjligt att utkräva ansvar. , ECB och den demokratiska kontrollen har haft ansvaret för de n svenska penning- och valutapolitiken. Enligt regeringsformen ä r 11 Regeringen har formellt int e har något direkt inflytande över hur utför de uppgifter som åvilar den. Den politiska kontrollen av ä r garanterad genom att riks dagen väljer sju av riksbanksfullmäktiges åtta ledamöter. Den åttonde, riksbankschefen, väljs i sin tur av de sju riksdagsrepresentanterna (dessa behöver inte själva var a ledamöter av ). Frågan om ansvarsfrihet fö r riksbanksfullmäktige avgörs av som kan skilja såväl hela fullmäktige som enskild ledamot från uppdraget . Riksbanksfullmäktige kan inom sig besluta om att avsked a riksbankschefen. ställning har varit uppe til l debatt. Grundfrågan har varit om ska få en me r självständig ställning. oberoe nde stärktes redan genom tillsattes sedan Riksbanksutred - ningen av den socialdemokratiska regeringen. Denna fick ny a direktiv av den borgerliga regeringen och redovisade 1993 sitt 11 Regeringsformen 9:12. Se också underlagsrapporten av (1996). Den monetära unionen, demokratin och... förslag, i vilket förordades en ökad självständighet. 12 föreslogs behålla rätten att stifta lag som rör den formell a konstitutionella ramen för verksamhet. Inom dess a ramar skulle dock ha full självständighet att besluta i penning- och valutapolitiska frågor. Bland de framlagda förslagen fanns en precisering och formalisering av de grundlagsmässig a villkoren för att ska kunna vägra bevilja riksbanks - fullmäktige ansvarsfrihet. Som diskuterades i kapitel 6 skulle dessa förändringar tjäna syftet att stärka trovärdigheten för oberoende av mer kortsiktiga politiska hänsynstaganden oc h därmed också för att den skulle föra en konsekven t låginflationspolitik. Inget av förslagen har dock ännu genomförts. Även om skulle komma att stå utanför den monetär a unionen uppkommer krav på förändring av det nuvarande systemet. Som diskuterats i avsnitten 2.3 och 6.3 har geno m förbundit sig att redan som deltagare i EMU- processens andra etapp öka självständigheten för . Oaktat detta krav måste – även om vi väljer att stå utanför den monetära unionen – av trovärdighetsskäl sannolikt stärk a självständighet i förhållande till vad som gäller (se diskussionen i avsnitten 6.4 och 13.4). Ett svenskt deltagande i den monetära unionen innebär att de t penningpolitiska beslutsfattandet flyttas till gemenskapsnivå. De av EUs medlemsstater som beslutar sig för at t delta delegerar till ECB att föra en för dem gemensam penningpolitik. ECB har givits e n kanske större självständighet än någon existerand e centralbank. I regelverket för det europeiska centralbankssystemet fastslås t ex att medlemsstaternas regeringar och EUs institutioner inte får försöka påverka ECB i de frågor som banken givits i uppdrag att ansvara för. ECB får inte heller begära instruktione r från dessa eller andra politiska organ. Möjligheter till politisk kontroll av ECB Av ovanstående genomgång framgår att Maastric htfördragets regler för hur ECB ska fungera preciserats på ett sätt som inte gör de t möjligt att utöva traditionellt parlamentariskt ansvarsutkrävande . Detta innebär emellertid inte att ECB därmed kommer att stå fr i 12 och prisstabiliteten (1993). 260 Den monetära unionen, demokratin och... från varje form av politisk kontroll. Det finns flera möjligheter till sådan enligt (artikel 109b). En kontrollmöjlighet uppstår till följd av ECBs skyldighet at t avge en årlig rapport om sin verksamhet till , , kommissionen och . ECB s ordförande ska lägga fram denna rapport för oc h . Det sistnämnda kan på grundval av rapporten hålla en allmän debatt. ECBs ordförande och övriga direktions - ledamöter kan på begäran av eller på ege t initiativ höras av behöriga kommittéer. E n annan möjlighet till kontroll ligger i att ordförand e och en representant för kommissi onen har rätt att utan rösträtt delta i sammanträden. ordförande får ocks å lägga fram förslag för behandling i . ECBs ordförande till Ekofin-råd et när detta behandlar ärenden som berör mål och uppgifter för det europeiska centralbankssystemet . Det finns således enligt vissa – om ä n begränsade – möjlighete r att inom de givna ramarna utöva kontroll av den gemensamma verksamhet. Framför all t möjligheterna till öppen debatt i om den a v ECB förda penningpolitiken kan komma att få stor betydelse fö r väljarnas möjlighet till insyn i verksamheten och deras uppfattning om de politiska beslutens demokratiska legitimitet. Utöver dessa i specificerade möjligheter till kontroll kommer det med all säkerhet att finnas informella kontak- ter mellan ECB och EU -organen. Inom EU diskuteras ofta i vilken utsträckning som kommissionens oberoende tjänstemän faktisk t låter sig påverkas av de nationella aktörerna i medlemsländerna . Det är naturligt att information fortlöpande utväxlas mella n tjänstemän och politiska beslutsfattare på o lika nivåer. EU-systemet opererar i hög grad med underhandskontakter i olika skeden a v beslutsprocessen. ECBs höga grad av oberoende innebär emellertid att den praxis som beskrivits kan antas få ett betydligt mindre genomslag på just det penningpolitiska området. Det är rimligt att tänka sig att de n faktiska politiska interventionen i bankens arbete verklige n begränsas. Även ur det enskilda med lemslandets perspektiv kan det finnas anledning att i gemenskapens in tresse stödja ECBs möjlighet att värna sin självständighet gentemot sta rka nationella särintressen. Det är emellertid knappast troligt att centralbanksledninge n konsekvent kan eller önskar att helt avskärma sig från de signaler som skickas ut från de politiska instititutionerna i de enskild a medlemsländerna såväl som centralt från EU. Den monetära unionen, demokratin och... räkna med en viss politisk lyhördhet hos centralbanksledningen . Detta kan antas gälla särskilt i krissituationer som har anknytning till penningpolitiken. Man kan därigenom tala om möjlighet till ett slags informellt ansvarsutkrävande, som vilar på antagandet at t centralbanksledningen väljer att inte föra en politik som man ve t skapar konflikter med den politiska sfären. En ytterligare möjlighet att utöva viss kontroll över ECB ä r genom regeringarnas utnämningspolitik n är det gäller centralbanks- chefer, vilka ingår i . I kan dock denna kontroll endast ske indirekt via riksbanksfullmäktige. Dessutom utnämn s riksbankschefen för förhållandevis långa ämbetsperioder (för när- varande ). Denna kontrollmöjlighet får därför anses var a relativt svag. Om det inom de länder som ingår i de n monetära unionen skulle uppstå ett betydand e missnöje med ECBs sätt att föra penningpoli- tiken, finns dessutom den formella möjligheten att förändra ECBs stadga genom en omförhandling av Maastr ichtfördraget. I fördrags- texten står visserligen att processen är irreversibel, dvs att den dele- gerade makten inte är möjlig att återta. Detta skulle vara likvärdigt med att den politiska kontrollen överlåtits. Detta är en väsentlig t mer långtgående åtgärd än att delegera den. Formuleringen ä r uppenbart tillkommen fö r att stärka i förhållande till såväl nationella som internationella aktörer inom det monetär a området. Formellt torde det dock stå de deltagande staterna fritt att gemensamt omförhandla e ller upplösa fördraget. 13 Det är minister- rådet som beslutar om ändringar i ECBs stadga . samtycke krävs dock, liksom godkännande i samtliga nationella parlament. Även om EU-staterna delegera t beslutanderätt till gemens kapen, bibehåller de alltså den avgörande kontrollen genom att de kan ändra eller ogiltigförklara fördraget . De är i alla lägen "fördragens herrar". Att vad som beskrivits är det formella rättsläget råder de t enighet om, men det finns delade meningar om den reell a möjligheten till omförhandling. Statsvetaren n hävdar att denna möjlighet är mycket begränsad. Han ställer si g främst tveksam till om medlemsländerna eller EUs institutioner i realiteten har någon möjlighet att återta makten öve r penningpolitiken. Risken för allvarliga ekonomiska och politisk a störningar både på det nationella och internationella planet skull e 13Se (1995). 14Jfr t ex (1995). Se också kapitel 9. 262 Den monetära unionen, demokratin och... enligt honom verka avhållande på varje försök till återtagande a v makten.15 Det råder ingen tvekan om att en omförhandling av fördraget är en tidsödande och omständlig process som är förenad med risker. En risk är att en omförhandling kan leda till konflikter mella n medlemsländerna som kan få negativa återverkningar även ino m andra samarbetsområ den. En annan är att en omförhandling kan få en mycket negativ inverkan på väljarnas helhetssyn på EU s politiska legitimitet. Denna väg kommer därför knappast at t användas såvida det inte finns ett betydande missnöje bland flertalet länder i den monetära unionen. Ett enskilt land kan knappast tvinga fram en omförhandling. I en krissituation där flera länder ä r missnöjda kan enligt vår uppfattning en omförhandling av ECB s stadgar dock inte uteslutas. Denna möjlighet kan antas ha en vis s påverkan på ECBs politik. Ett sista påtryckningsmedel för det enskilda landet är hot o m utträde ur den monetära unionen. I Maastrichtf ördraget finns visser- ligen inga formella reg ler för utträde, men det är svårt att tänka sig att övriga medlemsstater skulle tvinga en o villig medlem att kvarstå i den monetära unionen. De politiska kostnader som uppkomme r för den stat som vill lämna den monetära unionen kan emellerti d väntas bli höga, särskilt om landet i fråga är ensamt i sit t ställningstagande. Till dessa kostnader kommer de som ä r förknippade med att återgå till en nationell valuta. Möjligheter till förstärkt politisk kontroll Analysen ovan leder fram till slutsatsen att ECBs konstruktion ur ett traditionellt demokratiskt perspektiv har uppenbara brister, d å möjligheterna att utkräva ansvar för den förda politiken är begrän- sade. Problemet blir särskilt tydligt om man endast beaktar existe- rande traditionella modeller för politiskt ansvarsutkrävande . Eftersom dessa modeller är utformade för att passa i nationell a demokratiska system är de dock svåra att tillämpa på de n internationella nivån. Nya former för demokratisk kontroll måst e därför utvecklas. Vi menar att det kan finnas anledning för att unde r kommande regeringskonferenser initiera en diskussion om hu r möjligheterna till kontroll och ansvarsutkrävande av ECB sk a 15 (1996). Den monetära unionen, demokratin och... En möjlig förebild för en förändring skulle kunn a vara en undantagsklausul av det slag som fi nns i t ex och som innebär att landets regering har rätt att i allvarlig a krislägen överta ansvaret för den nationella penningpolitiken. EU-nivå skulle en sådan klausul kunna innebära att Ekofin-råde t under vissa extrema omständigheter får rätt att ingripa i ECB s verksamhet. En annan möjlighet att i större utsträckning tillgodose kraven på kontroll och ansvarsutkrävande vore a tt utforma ett kontrakt mellan och ordförande om att u ppnå ett visst inflations- mål av det slag som finns i . Om centralbankschefen inte förmår uppfylla målet skulle vederbörande kunna avsättas . Detta bör i så fall gälla vid allvarliga avvikelser från målet, båd e uppåt och nedåt. En tredje – mindre långtgående – förändring vore att införa en bestämelse i stadgan för ECB som ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten. Att på detta sätt tvingas redovisa skälen för sin politik också på nationell nivå skulle innebära att ECB-ledningen utsätts för en bredar e debatt. Detta kan ses so m en ytterligare kontrollmekanism.