sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Avgifterna kommer att variera mellan olika sändningsområden beroen- de på befolkningsunderlag och antalet tillstånd. Exempelvis kommer den år- liga avgiften på att bli 200 000–(med två tillstånd) och i bli 600 000–(med tio tillstånd). Andra beräkningsgrunder för avgifter är naturligtvis möjliga. En sådan är den modell som används för det tillstånd som innehar. Förmodligen är ett sådant beräkningsätt mindre lämpligt när det rör sig om ett stort antal tillstånd. Förslaget kan också orsaka staten en kostnadsökning genom något ökade myndighetskostnader, se vidare under avsnitt 7.3. Under löpande tillståndsperiod uppkommer förmodligen i praktiken ökade kostnader för de tillståndshavare som har en låg andel reell egen pro- duktion och uppfyller kravet på egenproduktion genom nattliga sändningar. För övriga tillståndshavare innebär kravet på egenproduktion inga eller begränsade kostnader. Fullt genomfört innebär förslaget sannolikt ökade kostnader för de till- ståndshavare som fortsätter verksamheten i den nya ordningen. Genom att möjligheten till stordriftsfördelar genom central produktion och centralt ägande minskas på olika sätt samt att tillståndsgivningen prioriterar en decen- traliserad och mångfacetterad verksamhet kommer kostnaderna generellt att För att ge förutsättning för en sådan verksamhet måste kostnadsökningar- na kompenseras med ökade intäktsmöjligheter. Delvis sker detta genom den pågående tillväxten av annonsmarknaden. Intäktsmöjligheterna kommer emel- lertid också ökas genom större sändningsområden och något färre sänd- ningstillstånd. Sänkta avgifter innebär också en viss lättnad på kostnadssidan som är av särskild vikt för de sökande som vill etablera verksamheten utan att tidigare haft tillstånd. Finansiering genom tillstånd för nationell kommersiell radio Ett sätt att finansiera de sänkta avgifterna för den lokala kommersiella radion är att upplåta något eller några tillstånd för nationell kommersiell radio . De goda förtjänstmöjligheterna för en eller flera nationella tillstånds- havare medför rimligen en hög avgiftsvilja. Det finns också andra argument som kan tala för upplåtelser av nationella tillstånd, vilket tidigare utvecklats i avsnitt 4.2. Annonsmarknadens tillväxtpotential är begränsad eftersom radion för an- nonsörerna är en kompletterande reklamform. ring via annonsförsäljningsnätverk finns . Därför kan inte förvän- tas att ett tillskott i form av nationella tillståndshavare skulle medföra en pro- portionell tillväxt av värdet av rikstäckande annonsering. ståndshavare skulle troligen bara begränsat öka annonsmarknadens totala De nationella tillståndshavarna skulle därför sannolikt erövra en del av den riksannonsering som förmedlas via annonsförsäljningsnäten och reducera de lokala tillståndshavarna intäktsmöjligheter. Om förändringen skall finansieras genom lämnande av nationella tillstånd måste denna typ av effekter beaktas. Avgifterna skulle kunna fastställas genom auktioner med minsta avgift, genom anbud eller den modell som används för . Effekterna av en eventuell reklamskatt måste vägas in i de bedömningar som Osäkerhet råder emellertid i frågan om reklamskatt och det ligger utan- för kommitténs uppdrag att göra sådana överväganden. om reklamskatt pågår (FI 1995:21) och ett betänkande väntas Förslaget har inga eller mycket små konsekvenser för regionalpolitik eller SOU 1996: 176 Regionalpolitiskt kan en positiv effekt förväntas genom att reglerna mer ef- fektivt främjar radioverksamhet med ägar- eller programmässig anknytning till regionen. EG-rätten saknar som tidigare nämnts normer för radioverksamhet. Möj- ligen skulle programverksamhetens egenskap av varande tjänst kunna aktua- lisera regleringen av de fyra friheterna men förslaget skiljer sig därvidlag inte från nu gällande lagstiftning och innehåller inga diskriminerande moment. Ändringarna kan medföra viss dynamik på medieområdet. Konkurrensen mellan den kommersiella radions sändningar och regio- nala sändningar kan i någon grad öka när sändningsområdena sammanfaller. kan det kommersiella utrymmet för närradio som bedrivs med ortsinriktning komma att öka på vissa platser. Radio- och har att särskilt bevaka det sistnämnda så att man kan motverka närradiosändningar drivna i enskilt vinstintresse. Ett borttagande av avgifterna minskar statens intäkter. Det är svårt att fast- ställa bortfallet i förhållande till ett nollalternativ eftersom intäkterna kraftigt sjunkit när reklamanvändningen i närradion minskat. Minskningen tycks därtill fortsätta. Om en stabilisering skulle äga rum på nu- varande nivå skulle avgifternas avskaffande resultera i ett intäktsbortfall på runt , att räkna av med myndighetens särskostnad för av- giftshanteringen på ca . Registrering av alla sändningstider, med vilket flera personer på Radio- och är sysselsatta med, utgör en förutsättning för att ta ut avgifter på det sätt som sker . Den egentliga kostnaden kan därför sägas vara än högre. Om trenden med minskade reklamintäkter fortsätter kan statens kostnad för att avskaffa avgifterna bli låg. Undanröjande av den badwill det nuvarande impopulära systemet med an- sökan om befrielse från avgifter inneburit för myndigheten bör noteras som en vinst. Minskade kostnader för tillståndshavarna Förslaget innebär minskade kostnader för en del av tillståndshavarna genom att avgifterna avskaffas och för majoriteten av tillståndshavarna genom att dessa inte längre varje kvartal måste ansöka om befrielse från avgiften. Detsamma gäller nyordningen rörande fördelning av sändningstider. Förslaget om vidgad tillståndshavarkrets och möjligheten för samman- slutningar i närliggande kommuner att i undantagsfall samverka kan medföra lägre kostnader genom en spridning av kostnaderna på fler medverkande till- ståndshavare. Inte heller vad gäller närradion innebär förslaget några nämnvärda konse- kvenser för regionalpolitik eller EU-anpassning. En positiv regionaleffekt är att närradion blir tillgänglig för fler grupper i lokalsamhället. Eventuellt kan även närradiosändningar bli ekonomiskt möjliga på fler platser genom kost- nadsspridning på fler tillståndshavare. Kostnader för Radio- och och och TV För Radio- och innebär förslaget vissa förändringar i arbetet. Alla rutinmässiga beslut för närradion om sändningstider och registrering av dessa faller bort. Detta rör sig om flera tusen ärenden . Kvar blir de tidsärenden där myndighetsbeslut erfordras på grund av att tillståndshavare inte kan enas om fördelningen samt uppgiften att upprätthålla en enklare ord- ning byggd på närradioföreningarnas rapportering. Den minskade arbets- mängden bör motsvara en minskning med två årsarbetskrafter. Borttagandet av närradioavgifterna och framför allt avskaffandet av den nuvarande ordningen för beräkning och befrielse av avgifter bör motsvara en minskning med en årsarbetskraft. En mer komplex tillståndsgivning i lokalradion med fler handläggnings- beslut under löpande tillståndsperiod samt olika former av uppföljning inne- bär ökade arbetsuppgifter motsvarande en till två årsarbetskrafter. De föreslagna ändringarna skulle för verkets del kunna innebära bespa- ringar motsvarande en till två årsarbetskrafter. för radio och TV innebär förändringarna att lokalradiotillståndshavarnas verksamhet mer intensivt behöver följas upp vilket orsakar en kostnadsökning motsvarande en eller eventuellt två års- arbetskrafter. Ett behov av ökad tillsyn uppkommer redan genom regeln om dagsändningar av program som framställts särskilt för den egna verksamhe- ten. Sammantaget betyder detta att förslaget totalt för de två myndigheterna skulle vara neutralt vad gäller personalkostnader eller till och med kunna innebära en besparing, i så fall med en årsarbetskraft motsvarande en kostnad om 300 000–. SOU 1996: 176 Till detta kommer dock kostnaderna för den tillståndsnämnd som skall ut- göra beslutsorgan i Radio- och vid vissa lokalradiobeslut. Kostnaderna för en sådan nämnd uppskattas till 500 000–i en femårsperiod och 200 000–de resterande fyra åren. Beräkningen bygger dels på en jämförelse med kostna- derna för för radio och TV nämndfunktion, dels på utgångspunkten att tillståndsgivningsåret blir särskilt arbetsintensivt medan de påföljande åren bör bli allt mindre arbetstyngda för nämnden. Sammanfattningsvis bör förslaget kunna genomföras utan ökade myndig- hetskostnader totalt sett, med en viss reservation att verkets nämndfunktion kan kräva ytterligare medel med maximalt 250 000–(om inga besparingar kan uppnås vad gäller personal totalt sett). Det bör note- ras att besparingarna som är hänförliga till närradion förmodligen uppkommer tidigare än fördyringarna eftersom dessa uppstår på grund av förändringar i lokalradiolagen som huvudsakligen föreslås träda i kraft . Andra konsekvenser för myndigheterna Den föreslagna ordningen för tillståndsgivning förutsätter en högre grad av uppföljning av tillståndshavarnas programverksamhet. Samarbetet mellan tillståndsgivande och granskande myndighet måste därför utvecklas ytterli- gare. 8 Ikraftträdande och övergångsreglering Huvuddelen av de regler som avser att bryta den oönskade utvecklingen mot ägarkoncentration och nationella programnätverk inom lokalradion kan införas först . Vidare auktioner av sändningstillstånd skall förhindras, först genom förlängning av den s.k. stopplagen och sedan genom en särskild övergångsbestämmelse i lokalradiolagen. Alla förändringar som rör närradio bör kunna träda ikraft den 1 ja- nuari 1998. Även de lokalradioförändringar som bedömts möjliga redan under löpande tillståndsperiod skulle kunna träda i kraft . En ettårig vilandeförklaring kan emellertid inte uteslutas. Förslagen harmoniserar med radio- och TV-lagen men ändringarna bör införas i en tills vidare bibehållen lokalradiolag. De för närradion föreslagna förändringarna torde kunna genomföras ge- nast och på ett enkelt sätt genom att samtliga förändringar träder ikraft vid ett och samma tillfälle. Behovet av övergångsregler är litet. Kvarstående obetalda avgifter bör emellertid kunna föranleda återkallelse av sändningstillstånd även efter det att avgifterna avskaffats genom lagändringen (11 kap. 3 § första stycket, tredje punkten, radio- och TV-lagen) och förordningen (1984:463) om avgifter i ärenden om närradio skall fortsätta att gälla för sändningar som ägt rum före ikraftträdandet. För lokalradion är situationen komplicerad. De föreslagna förändringarna aktualiserar en rad frågeställningar rörande den s.k. stopplagen, tidpunkterna för olika ändringar och övergångsregler. En särskild fråga är samordningen med den radio- och TV-lag som just trätt i kraft. Det förhållandet att många ändringar inte kan föreslås träda ikraft förrän medför en extra osäkerhet. Inte minst genom att den tekniska utvecklingen helt kan komma att förändra förutsättningarna för ljudradio- och annan medieverksamhet. Den eventuella tillkomsten av EG-di- rektiv inom området är en annan osäkerhetsfaktor. 8.1Lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio – den s.k. stopplagen begagnade sin initiativrätt och lade fram förslag till en lag om att avbryta tillståndsgivningen för lokalradion fram till utgången av . föreslog utskottet att denna utredning skulle tillsättas. Avsikten med lagen var att förhindra fortsatt nätverksbildning och ägarkoncentration inom lokalradion i avvaktan på lagändring. Utskottet konstaterade att det särskilda lagstiftningsförfarandet som före- skrivs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen var tillämpligt på lag- förslaget. Bestämmelsen innebär att ett lagförslag kan förklaras vilande om ett visst lägsta antal riksdagsledamöter begär detta och för- slaget inte kan antas med en röstmajoritet om fem sjättedelar av de röstande. Eftersom Moderata samlingspartiet, liberalerna och Kristdemo- kraterna önskade en vilandeförklaring kom lagförslaget att antagas och lagen att utfärdas först ett drygt år senare – . I samband där- med föreslog en förlängning av lagen. Ett av skälen för förlängningen var att ge tid för utredningen att utföra sitt uppdrag och rege- ringskansliet att bereda ett förslag om ändrad lagstiftning. Förslaget om för- längning antogs av och stopplagen kom att gälla till utgången av juni månad 1997. Lagen förhindrar således upplåtelser av lokalradiotillstånd fram till . Kommittén anser att vidare tillståndsgivning inte skall äga rum förrän ett nytt urvalsförfarande kan användas och nya regler kan införas. Detta kan emeller- tid ske först när nuvarande tillståndsperiod löper ut (jmf avsnitt 5.5.7). Därmed kvarstår tills vidare de principiella skäl som anförts mot fortsatt till- ståndsgivning genom auktioner och som stöds av kommitténs kartläggning, nämligen att koncentrationen av ägandet och de enskilda stationernas inför- livande i centrala programnätverk kan förväntas fortsätta under gällande regler. Fortsatt tillståndsgivning medför således ingen eller marginellt vidgad yttrandefrihet men däremot en stor risk för att de nuvarande ägargrupperna stärker sin ställning och sina anspråk inför kommande tillståndsperioder. Vidare upplåtelser kan förhindras genom en förlängning av stopplagen. Kommitténs uppfattning är att 12 kap. 3 § fjärde stycket regeringsformen ger möjlighet till ytterligare förlängningar utan mellankommande vilandeför- . Däremot är det naturligtvis möjligt att ett lagförslag om ändringar i lokalradiolagen kan komma att vilandeförklaras på samma sätt som skedde med stopplagen. Ett sätt att förhindra ytterligare auktioner av tillstånd är att kombinera en förlängning av stopplagen med en övergångsbestämmelse i lokalradiolagen som förhindrar vidare upplåtelser , på så vis att stopplagen gäller det inledande året efter att lagförslaget givits och att övergångsbestämmelsen i lokalradiolagen vid ikraftträdandet ersätter stopplagen. Tiden efter remissbehandling är troligen inte tillräcklig för att medge ett riks- dagsbeslut före . Därför måste en separat lag om ytterligare för- längning av stopplagen antas före detta datum. Om vidare auktioner skall kunna förhindras på det sätt som beskrivits bör förlängningen vara närmare . bör ett lagförslag med samtliga ändringar kun- nas läggas fram. De lagändringar som kan ske genast, t.ex. samtliga för- ändringar vad gäller närradion, bör därigenom kunna träda i kraft den 1 ja- nuari 1998 eller någon tid därefter. En vilandeförklaring som resulterar i en ettårig förskjutning vad gäller lokalradioändringar kan inte uteslutas. Kommitténs ståndpunkter beträffande legal och annan hänsyn till nuvarande tillståndshavare m.m. medför att bara en mindre del av de för lokalradion föreslagna lagändringarna kan träda ikraft genast. De förändringar som kan ske gäller avskaffande av regler om auktionsförfarandet, förlängning av tillstånd och förändringar av sändnings- områden. Till denna grupp hör också den nya regeln rörande av dagen det egna programmaterialet skall sändas. Dessa ändringar kommer således att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. Huvuddelen av de egentliga förändringarna skall träda i kraft . Inom denna grupp finns emellertid lagändringar rörande tillstånds- givningen som måste inverka på myndighetens arbete från . I övergångsbestämmelserna bör därför intas att tillståndsmyndigheten före får meddela tillståndsbeslut och vidta åtgärder för att tillståndshavarna skall kunna utöva sändningsrätten från detta datum. 8.3 Samordningen med radio- och TV-lagen Närradioregleringen finns i den nya radio- och TV-lagen och ändringsförslagen är givna i förhållande till denna lag. I radio- och TV-lagen har lokalradiolagregleringen lämnats utanför lagen i avvaktan på kommitténs förslag. Förslagen är utformade för att harmonisera med radio- och TV-lagen men kommittén har lämnat förslagen som ändringar i lokalradiolagen och därmed lämnat inarbetandet i radio- och TV-lagen till en senare tidpunkt. Ett skäl till detta är bl.a. att införandet av lokaradio- regleringen i radio- och TV-lagen innebär att hela radio- och TV-lagen måste gås igenom för redaktionella och andra omarbetningar. Med osäkerheten om det slutliga utfallet som delvis ligger synes detta arbete kunna anstå tills vidare. Till detta kommer att en ny avgiftslag skulle behöva föreslås eftersom avgifterna lämnats utanför radio- och TV-lagen, vilket är ett arbete som inrymmer en mängd frågor vid sidan av kommitténs uppdrag. 9.1 Förslaget till ändringar i lokalradiolagen (1993:120) är en nämnd inom Radio- och . Radio- och TV- verket behåller formen som enrådighetsverk. fattar således beslut enbart i de angivna fallen. De delfrågor som sammanhänger med dessa, exempelvis fastställande av avgifter vid ett tillståndsgivningsbeslut innefattas också i nämndens beslutanderätt. sammansättning har lagreglerats för att uppfylla kravet i 3 kap. 5 § YGL, vilket är av särskilt behov eftersom regeringen är överprövande instans vad gäller tillståndsgivningsbesluten. Motsvarande bestämmelse för och TV återfinns i 7 kap. 3 § radio- och TV-lagen (RTL). Ändringarna skall träda i kraft . Med de nya formuleringarna markeras vissa principiella förändringar i förhål- lande till nuvarande lagstiftning. Sändningsområdena skall vara större. Antalet sändningstillstånd skall vara och anpassat till befolkningsunderlaget. Efter tillståndsperiodens utgång kan anta- let sändningstillstånd i ett område förändras. Ändringarna skall träda i kraft . Bestämmelsens nuvarande första stycke utgör lagstöd för de tillståndsbeslut som är meddelade och bör behållas i sin ursprungliga lydelse under hela tillståndsperioden. Ändringen till den nya lydelsen med femåriga tillståndperioder skall träda i kraft . Förlängningsrätten enligt det nuvarande andra stycket skall upphöra att gälla . SOU 1996: 176 Nuvarande bestämmelser som reglerar hanteringen av förlängningsrätten vid förändringar av sändningsrätten förlorar sin funktion när möjligheten till för- längning förändras. Av detta skäl skall delar av 9 § (första stycket, andra meningen samt andra och tredje stycket) och hela 10 § upphöra att gälla från . Den årliga avgiften skall vara förutbestämd och anges i kungörelsen. Med or- det tidigast markeras den osäkerhet som kan följa vid överklaganden av avvisnings- eller tillståndsbeslut. I sändningsområdets omfattning inne- fattas såväl geografisk som befolkningsmässig täckning. Ett lokalradiotillstånd innebär en rättighet att bedriva programverksamhet i ett visst sändningsområde. Tillståndet utgör ingen garanti för att sändningarna tekniskt kan förverkligas så att sändningarna exakt täcker det område och be- folkningsunderlag som rättigheten innefattar. Hur sändningarna tekniskt skall genomföras avgörs ytterst av som med tillämpning av lagen om radiokommunikation har att meddela tillstånd för användning och innehav av radiosändare. Ändringen skall träda i kraft . Paragrafen beskriver uttömmande de rekvisit som skall ligga till grund för ur- val i en konkurrenssituation. lokalradioverksamhet är en omständighet som typiskt sett skall beaktas som en fördel i en konkurrenssituation. Avsikten med rekvisitet är emellertid också att ge tillståndsmyndigheten möjlighet att ta ställning till hur verksamheten bedrivits under föregående tillståndsperiod. verksam- het skall därför inte vara en omständighet som automatiskt ger försteg, vilket markeras av uttrycket kan ges försteg. Bestämmelsen börjar gälla . De nuvarande bestämmel- serna om auktioner m.m. i 12–14 §§, upphör dock att gälla tidigare eftersom ytterligare auktioner av tillstånd förhindras genom förlängning av den s.k. stopplagen och en speciell bestämmelse i lokalradiolagen. Samordningsförfarandet i 12 § har utmönstrats eftersom det i praktiken inte haft någon funktion. Någon samordning av ansökningar har aldrig skett. Enligt 3 kap. 1–5 §§ RTL kan regeringen som tillståndsgivare lämna till- ståndet under vissa villkor. Dessa tas in i tillståndet. Behovet av att inom lo- kalradion individualisera tillstånden på detta sätt är litet. Det har befunnits till- räckligt att i lagen intaga en generell skyldighet att följa den egna program- förklaringen under bibehållna ägarförhållanden. Skyldigheten är sanktione- rad. I tillståndsbeslut skall intas uppgifter om ägarförhållanden och pro- gramförklaring. Efter myndighetens medgivande kan förändringar av programverksamhe- tens inriktning och ägarförhållandena få förekomma. En sådan förändring får då dokumenteras i ett särskilt beslut som därefter, ensamt eller i kombination med det ursprungliga beslutet, utgör grund för innehav av tillståndet. Bestämmelsen skall träda i kraft . I bestämmelsen anges metoden för att beräkna avgifterna. Kontaktkostnaden, som inför en tillståndsperiod kan bestämmas genom en förordning, är avgö- rande för de statliga intäkterna av lokalradioavgifter. Ett räkneexempel: Kontaktkostnaden är , i sändningsområdet är 210 000 personer bosatta och antalet tillståndshavare bestäms att vara 3 st. Avgiften per tillståndshavare blir då enligt följande be- räkning: 210 000 x = . Bestämmelsen skall träda i kraft . Nuvarande tillståndshavares rättighet att överlåta tillstånd skall kvarstå . Därefter skall den nya regeln träda ikraft. Med förbudet i första stycket att inte överlåta sändningstillståndet till annan eller upplåta sändningsrätten till annan kan följa tillämpningsproblem. Motsvarande regel har gällt för närradion och myndigheterna har gjort den erfarenheten att egentliga överlåtelser ibland dolts under föregivande av att produktionsbolag anlitas och dylikt. Några generella riktlinjer för hur problemet skall behandlas av rättstillämparen kan dock inte ges, vare sig i lag eller kommentar. Frågan om den egentliga tillståndshavaren frånhänt sig rättigheten blir en fråga om en bedömning från fall till fall. Den laggivna möj- ligheten (29 §) att från tillståndshavaren begära in olika avtal av betydelse för inflytandet i företaget kan vara myndigheten till hjälp. En tämligen fri be- dömning utifrån ett antal olika omständigheter blir normalt nödvändig. SOU 1996: 176 Med formuleringen i andra stycket uttrycks att inte någon förändring är tillåten utan Radio- och medgivande och att endast ändringar som är av begränsad omfattning kan tillåtas. Formuleringen begränsad omfatt- ning har en kvantitativ innebörd. Bara förändringar som är av begränsad storlek kan tillåtas. En praxis får utvecklas av myndigheten utifrån det fak- tiska behovet av restriktivitet. De förändringar som kräver myndighetens godkännande enligt tredje stycket är enbart sådana avgörande förändringar som innebär att program- verksamheten får en annan inriktning än vad som gäller enligt tillstånds- beslutet. Andra förändringar råder tillståndshavaren själv över. Någon begränsning finns inte för hur omfattande en ändring kan tillåtas vara. Frågan om restriktivetet i godkännande av båda typen av förändringar har utvecklats i avsnitt 5.5.3. Ändringen är föranledd av att överlåtelsemöjligheten avskaffas efter den 1 ja- nuari 2001. Preciseringen som hänvisar tillståndshavaren att sända det material som framställts för den egna verksamheten skall träda ikraft . De krav som skall ställas för att ett program skall anses som framställt för den egna verksamheten får utvecklas i praxis. Frågan har kom- menterats i avsnitt 5.5.3. Omformuleringen av andra stycket utgör en harmonisering med 6 kap. 9 § RTL och innefattar den sakliga ändringen att myndigheten skall god- känna beteckningen. Återkallelseanledningarna i första stycket , punkterna 3–5, korresponderar dels med skyldigheten att bedriva verksamheten med iakttagande av program- förklaring och under oförändrade ägarförhållanden enligt 13 a §, dels med att förändringar vad gäller programverksamhetens inriktning och ägarför- hållandena skall godkännas av Radio- och enligt 18 §. Ändringarna skall införas . Med omformuleringen utrycks att det är Radio- och som skall avgöra vilka uppgifter om aktier och andelar eller avtal som skall lämnas till verket.