sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Fördelen med finanspolitiska regler på EU-nivå mot alltför sto r offentlig skuldsättning, måste vägas mot nackdelen at t möjligheterna att använda finanspolitiken i stabiliseringspolitisk t syfte inskränks. Detta är ett problem både när samtliga länder i den monetära unionen utsätts för en gemensam (symmetrisk) störning och när ett enskilt land ensamt drabbas av en (asymmetrisk ) störning. I det förra fallet kan dock målkonfli kten mildras av att den gemensamma penningpolitiken görs mer expansiv. Problemet är , som diskuterats i kapitel 5, allvarligast i det senare fallet, eftersom det enskilda landet avhänt sig sin penningpolitiska självständighet. Finanspolitiken och EMU 179 Man kan se möjligheterna till budgetunderskott och upplåning p å den internationella kapitalmarknaden som ett slags försäkrings- arrangemang som sprider riskerna för det ensk ilda landet. Om detta drabbas av en tillfällig störnin g som tenderar att minska produktion och inkomster, kan skatterna sänkas eller de offentliga utgiftern a höjas. Därigenom kan konjunkturutvecklin gen stabiliseras och stora svängningar i BNP och sysselsättning undvikas. I den mån de n privata konsumtionen måste anpassas behöver detta inte göra s utan kan ske . En stabiliserande finanspolitik kan åstadkommas antinge n genom s k diskretionära beslut eller genom att de s k automatiska stabilisatorerna tillåts verka. 38 En diskretionär finanspolitik innebär att man fattar direkta beslut om att sän ka skattesatserna eller öka de offentliga utgifterna i syfte att motverka en konjunkturnedgång . Problemet med sådana åtgärder är att de ställer stora krav på de t politiska systemet. Regeringen måste få igenom sina förslag i . Den lämpliga utformningen av åtgärderna måst e bestämmas. Det gäller också att bedöma om en störning är tillfällig (och därför bör motverkas) eller permanent (då en anpassnin g kanske i stället bör skyndas på). Ett sista problem gäller tids - anpassningen av åtgärderna. Beslutsprocessen för finanspolitike n kan ofta vara så utdragen att åtgärderna får effekt först efter lån g tid (och kanske i ett läge då konjunkturen redan vänt igen). Med automatiska stabilisatorer avses den anpassning a v finanspolitiken som äger rum i t ex en konjunkturnedgång reda n utan att några nya ekonomisk-politiska beslut behöver fattas . Minskad produktion och minskade inkomster kommer vid givn a skattesatser automatiskt att minska skatteintäkterna. Samtidig t innebär existerande regelsystem att transfereringarna till hushållen ökar bl a till följd av att utbetalningarna av arbetslöshetsersättning Expansionen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i sådan a lägen kan ses som en halvautomatisk stabilisator. En finanspolitik som förlitar sig på automatiska stabilisatorer är långt mindr e problematisk än en politik som bygger på direkta beslut. Ma n slipper de tidsfördröjningar som annars ligger i själv a beslutsprocessen och det ställs mindre krav på information . Däremot kvarstår problemet med att skilja mellan temporära oc h permanenta störningar. Exempel är ökningen av arbetslösheten i 38 Denna distinktion diskuteras i underlagsrapporten av (1996). 180 Finanspolitiken och EMU övriga EU-länder i början av 1980-t alet och i (och ) . I båda fallen motverkades e n efterfrågenedgång förmodligen i varje fall inledningsvis av att d e automatiska finanspolitiska stabilisatorerna gav upphov til l budgetunderskott. Men när sedan uppgången a v arbetslösheten visat sig mer permanent, ställs också i dessa fall krav på finanspolitiska anpassningar för att förhindra en permanent växande statsskuld. Betydelsen av de automat iska stabilisatorerna varierar från land till land. Ju större andel av BNP som skatterna utgör (och ju högre ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen är), desto viktigare blir de. Det är därför inte förvånande att den offentliga sektorn s finanser tycks vara särskilt känsliga för cykliska variationer i BNP i de nordiska länderna med höga skattekvoter (och hög arbetslös - hetsersättning). har beräknat att varje procentenhets fall i BNPs nominella tillväxttakt innebär en försvagning av den offent- liga sektorns finansiella sparande av BNP i Sverige.39 Av detta framgår att en genomsnittlig underskottsnorm på en procent av BNP eller ett krav på budgetbalans i genomsnitt över konjunkturcykeln i kombination med ett högsta tillåte t underskott på av BNP skulle innebära en krafti g begränsning av de cykliska variationerna i budgetunderskotten för vår del. En tillbakablick på de senaste decenniernas variationer av budgetunderskotten i visar också att dessa varit mycke t stora (se tabell 7.2). Stora variationer kännetecknar också mång a andra EU-länder. Tabell 7.2: Förändringar av den offentliga sektorns finansiella sparandei i procent av BNP -3,3 -11,5 -18,8 Kommentar: Tabellen anger den totala förändringen under de olika perioderna. Mellan de valda åren har det finansiella sparandet antingen ökat kontinuerligt eller minskat kontinuerligt (se diagram 7.4). 39OECD (1993). 40Se också underlagsrapporterna av (1996) och (1996). Finanspolitiken och EMU 181 Hur ska man bedöma konsekvenserna av att finanspolitiska normer reducerar den stabiliseringspolitisk a friheten? Det gäller då att värdera effekterna av finanspolitisk a Detta är en central makroekonomisk fråga som unde r senare år varit föremål för livlig diskussion. Denna har tagit fasta på att det finns ett antal faktorer som kan motverka de expansiv a effekterna av sänkningar av skatter och ökningar av de offentlig a utgifterna. En mekanism är att höjda underskott kan leda till högre (real)ränta för landet i fråga, därför att långivarna kräver en ökad riskpremie till följd av att osäkerheten om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har en direkt negativ effekt på investeringarna och förmodligen också på konsumtionen. De n indirekta effekt som kan uppkomma till följd av att högre ränto r minskar den privata sektorns förmögenhet kan vara ännu viktigare (värdet av fast förräntade obligationer faller när den långa ränta n stiger liksom värdet på aktier och fastigheter). Slutligen ka n hushållens förväntningar om framtida inkomster påverkas: i den mån man inser att ett budgetunderskott måste betalas me d höjda skatter eller minska de transfereringar , motverkas den positiva effekten på konsumtionen. Enligt ett synsätt leder lägre skatter eller högre transfereringar överhuvudtaget inte t ill någon ökning av den privata konsum- tionen. 41 Tanken är att de ökade inkomsterna för hushållen i da g kommer att motsvaras av exakt lika stora inkomstminskningar när räntor och amorteringar på statsskulden ska betalas. Individernas samlade inkomster över livscykeln ändras då inte . Eftersom konsumtionsbesluten enligt detta synsätt antas bero p å livsinkomsten, bör därför den privata konsumtionen inte påverkas. Hela inkomstökningen för hushållen till följd av den mer expansiva finanspolitiken kommer i stället att absorberas i ett ökat priva t sparande. Det har också förts en diskussion om huruvi da en åtstramning av finanspolitiken som medför lägre budgetunderskott rentav kan h a expansiva effekter på efterfrågan. 42 De indirekta effekter so m motverkar den direkta effekten av minskade inkomster fö r 41Detta synsätt brukar i den nationalekonomiska litteraturen benämnas ricardiansk ekvivalens efter den engelska artonhundratalsekonomen . Se t ex Mankiw (1994) eller (1995). 42Se t ex Giavazzi & Pagano (1990, 1996), (1990a), (1990), (1995) och Sutherland (1995). 182 Finanspolitiken och EMU hushållen skulle m a o vara så starka att de slår ut denna. Dett a skulle kunna vara möjligt särskilt i situationer med mycket hög a skuldkvoter, då en budgetåtstramning bryter en till synes ohållbar statsskuldsutveckling. I sådana lägen kan ränte effekterna bli mycket starka. En budgetkonsolider ing minskar också risken för att en senare åtstramning med ännu värre konsekvenser ska behöv a genomföras (ju skuldökningen tillåts fortgå, desto större blir kravet på en framt ida finanspolitisk åtstramning till följd av de ökade statsskuldsräntor som man dragit på sig ). E n budgetförstärkning skingrar vidare osäkerheten för hushållen om hur bördan av den åtstramning som förr eller senare komme r ska fördelas och minskar därmed behovet av s k försiktighetssparande. Slutligen kan minskade offentliga utgifter fungera som en signal om att regeringen ha r också den framtida utgiftsutvecklingen under kontroll. Resonemang av detta slag ha r förts i anslutning till de saneringar av de offentliga finanserna som genomfördes i 1983-86 och i 1987-89. 43 under 1991-93 har setts som ett exempel på att växand e budgetunderskott kan ha negativa efterfrågeeffekter. Den empiriska forskningen på området är svår att tolka. De t finns stöd för såväl normala keynesianska effekter a v finanspolitiken (dvs att sänkta skatter och höjda offentliga utgifter ökar efterfrågan) som att efterfrågan inte påverkas. 45 Det finns också visst – men än så länge ganska svagt – stöd för att expansiva finanspolitiska åtgärder i lägen med stora underskott kan h a negativa efterfrågeeffekter. 46 De flesta större ekonometrisk a modeller i olika länder förutsäger dock att restriktiv a finanspolitiska åtgärder (högre skatter/lägre offentliga utgifter ) inledningsvis minskar produktion och sysselsättning, och att dessa variabler återgår till sina ursprungliga nivåer först efter några å r sedan priser och löner anpassat sig. En rimlig bedömning kan vara att finanspolitiken har normal a effekter i normala situationer, me n att dessa effekter i varje fall bör bli mycket mindre i extrema lägen med mycket stora budget - underskott och mycket stor offentlig skuldsättning då det finn s tvivel om finanspolitikens uthållighet. Ett skäl är som ova n framhållits att ränteeffekterna av förändringar av politiken då kan 43Giavazzi & Pagano (1990). 44Giavazzi & Pagano (1996). 45Se (1996). 46Se World Economic Outlook (1996) respektive Giavazzi & Pagano (1990, 1996). 47Se t ex Bartolini, Razin & Symansky (1995) eller Gros (1996). Finanspolitiken och EMU 183 bli mycket stora. Ett annat skäl är att det i sådana lägen sannolikt finns allmänna förväntningar om att en budgetåtstramning måst e komma relativt snart: hushåll en bör därför redan i stor utsträckning ha anpassat sina konsumtionsbeslut. Det förefaller rimligt att tro att varken de finanspolitiska regler som finns i eller de skärpningar av kraven på låga underskott som diskuteras innebär några stor a problem för de länder som haft stor a underskottsproblem (t ex , och ). Dess a länder har i nuvarande situation ändå inget utrymme för e n expansiv finanspolitik som ytterl igare ökar underskott och offentlig skuldsättning. Förmodligen blir också de negativ a efterfrågeeffekterna av en stram finanspolitik begränsade. Vi ser däremot problem med inskränkningar av den finanspoli- tiska handlingsfriheten när länder befinner sig i en mer norma l statsskuldssituation. Man skulle kunna hävda att länder med lå g offentlig skuldsättning borde ges större utrymme att tillåta budget- underskotten att variera i syfte att stabilisera konjunkturutveck - lingen. En viktig fördel med låg statsskuld som det finns al l anledning att ta till vara är nämligen att den bör medge störr e stabiliseringspolitisk frihet. Det finns go da skäl att inom EU initiera en diskussion om en sådan mer nyanserad utformning av d e finanspolitiska reglerna, enligt vilken låg offentlig skuldsättning bör innebära att större tillfälliga budgetunderskott kan tillåtas. Med en strikt tillämpning av gränsen på för de t maximala budgetunderskottet, kan utrymme för en tillräcklig t stabiliserande finanspolitik endast skapas genom att ländern a normalt har överskott i sina budgetar. Att från dagens utgångsläge ta sig till en sådan situation kan emellertid medföra stora problem, därför att den åtstramning detta kräver innebär en ytterligare press nedåt på efterfrågan. I länder med begränsade underskotts- oc h skuldproblem (t ex , och ) ka n detta medföra risker för en kumulativ recessionsspiral: e n åtstramning av finanspolitiken minskar produktionen och kräve r därför ytterligare åtstramningar för att målen fö r budgetunderskotten i procent av BNP ska nås. Dessutom riskera r restriktiva finanspolitiska åtgärder i olika länder att förstärk a varandra: när ett EU-land stramar åt finanspolitiken, minska r efterfrågan också i andra länder. 184 Finanspolitiken och EMU som andel av BNP också där och kräver ytterligare finanspolitiska I ett läge då man startar med hög arbetslöshe t kan sådana negativa efterfrågestörningar utgöra ett stort problem: erfarenheterna visar ju tydligt på risken för att stora cyklisk a minskningar av efterfrågan ska leda till permanent arbetslöshet. Ett argument mot en nyansering av kraven på finanspolitis k disciplin för länder med låg offentlig skuldsättning är att risken för att dessa då ska försätta sig i situationer med växande statsskul d ökar: om uppkommande underskott inte är cykliska, försämras ju statsfinanserna permanent. Ett annat problem är att finanspolitiken inte bara kan stabilisera ekonomin utan också orsaka störningar. Den största risken är att en period av alltför expansiv finanspolitik i ett land leder till löne- och prishöjningar som slår ut sysselsätt - ningstillfällen inom den utlandskonkurrerande delen a v näringslivet. eller senare tvingas man till en åtstramning a v finanspolitiken som kan leda till en svår sysselsättningskris . Utvecklingen i u nder kan ses som en illustration på hur en alltför expansiv finanspolitik vid fas t växelkurs kan orsaka höga löneökningar och urholka d konkurrenskraft. Liknande förlopp har observerats i andra länder, t ex i . Bretton Woods-systemet s sammanbrott i början av 1 970-talet är ett exempel på hur en period av expansiv finanspolitik och ökad inflation i ett land – i detta fall – skapade obalans mellan länder som ingår i et t valutasamarbete. En motsvarande utveckling i ett land som ingår i den monetära unionen skulle försätta detta i en mycket svå r situation och leda till motsättningar om hur den gemensamm a penningpolitiken ska föras. Man kan således hävda att finanspolit iska regler också kan bidra till att förhindra efterfrågestörningar. Vi bedömer dock fördelarna av detta som mindre än nackdelarna av att det blir svårare at t använda finanspolitiken i stabiliserande syfte vi d konjunkturstörningar. Vår slutsats blir därför att de finanspolitiska reglerna i (och de skärp ningar av dessa som diskuteras) har en stabiliseri ngspolitisk kostnad som bör ställas mot värdet av att spärrarna mot en alltför stor offentli g skuldsättning förstärks. Finanspolitiken och EMU 185 Föregående avsnitt har diskuterat de begränsningar a v möjligheterna att använda finanspol itiken i stabiliserande syfte som följer av normer mot budgetunderskott. Finanspolitiska åtgärde r kan emellertid också ha formen av förändringar av skatternas eller utgifternas struktur ("mixen" av olika skatter och utgifter) utan att dessa behöver påverka budgetunderskottets storlek: vissa skatte r och utgifter kan sänkas som andra höjs. Också sådan a finanspolitiska omläggningar kan användas i stabiliserande syfte . lägger inte några hinder för denna typ a v åtgärder och sådana har inte heller aktualiserats i den pågåend e diskussionen. Den mest intressanta finanspolitiska åtgärden i dett a sammanhang är en s k intern devalvering. En sådan innebär att de nominella lönekostnaderna sänks (vid given nominell lönenivå ) genom minskade arbetsgivaravgifter. neutralisera s effekterna på statsbudgeten genom att andra skatter eller avgifte r (egenavgifterna som löntagarna betal ar i socialförsäkringssystemet, inkomstskatten eller momsen) höjs, eller genom at t transfereringarna till hushållen skärs ner. Interna devalveringar är av relevans mot bakgrund av diskussionen i kap itel 5 om den förlust av stabiliseringspolitisk handlingsfrihet som ett deltagande i de n monetära unionen innebär: vid en störning so m påverkar produktion och sysselsättning nega tivt i ett enskilt deltagarland kan inte längre en valutadepreciering användas fö r att påskynda en sänkning av det relativa kostnadsläget (en real depreciering) i syfte att återställ a jämvikt. I såväl den internationella som den svenska debatten om EMU har man emellertid i stor utsträckning förbisett att det i et t sådant läge finns möjlighet att i stället åstadkomma en kostnads - anpassning genom en intern devalvering. 48 Sådana har kommit till stånd t ex i och i . Genom en intern devalvering kan således ett land som deltar i en monetär union i princip åstadkomma en sänkning av relativ a kostnader och priser i förhållande till utlandet av samma slag som när det står utanför och den externa växelkursen kan ändras. 49 En sådan finanspolitisk åtgärd kan därför ses som ett substitut fö r externa valutakursförändringar. Den relevanta frågan är hur br a substitut den är. 48Sådana har diskuterats av bl a Calmfors (1991) och i underlagsrapporten av (1996). 49Teorin för interna devalveringar diskuteras i Calmfors (1993b). 186 Finanspolitiken och EMU En uppenbar skillnad mellan externa och interna växelkursför- ändringar är att arbetsgivaravgifternas höjd sätter en naturlig gräns för hur mycket det relativa kostna dsläget kan förbättras i det senare fallet (om man inte direk t vill subventionera anställningar med alla de möjligheter till fusk som detta skulle skapa). Denna begränsning kan uppfattas som en fördel likaväl som en nackdel. Eftersom det finns en övre gräns för hur stora interna devalveringar som ka n göras, bör riskerna för att förväntningar om sådana ska håll a lönestegringarna uppe vara betydligt mindre än när det finn s möjlighet till externa deprecieringar. På samma sätt som interna devalveringar kan tillgripas i situationer då arbetslösheten hotar att öka kraftigt, kan interna revalveringar (dvs höjningar av arbetsgivaravgifterna och sänk - ningar av andra skatter/avgifter) användas för att motverk a överhettningar och därav följande pris- och lönestegringar. Endast om så sker, bevarar man handlingsutrymmet a lågkonjunkturer. En viktig skillnad mellan interna och externa växelkursför - ändringar är att de politiska svårigheterna att komma till beslut om de förra förmodligen är mycket större. Finanspolitiken tyck s generellt kännetecknas av större besluts tröghet än penningpolitiken. Problemet vid en sänkning av arbetsgivaravgifterna i syfte at t åstadkomma en intern devalvering är att politisk enighet måst e uppnås om vilka andra skatter och avgifter som ska höjas respektive vilka utgifter som ska sänkas. Eftersom detta har fördelningspoli- tiska konsekvenser är det lätt att se de politiska hindren. Men också denna politiska tröghet har såväl för- som nackdelar. Fördelen är att risken för att sådana skatteomläggningar ska missbrukas so m stabiliseringspolitiskt instrument minskar. Nackdelen är att det kan ta alltför att vidta en kostnadskorrigering. Den svensk a utvecklingen är ett exempel på detta: en inter n devalvering diskuterades , men regeringen kom inte till beslut om en sådan förrän sent d å konjunkturnedgången redan var mycket långt gången. Det stabiliseringspolitiska värdet av externa deprecieringar är, som diskuteras i kapitel 8, att reallönerna i ett krisläge kan sänkas utan att den nominella lönenivån behöver pressas ner. Erfaren - heterna tyder på att det är lättare att åstadkomma en reallöne - sänkning genom den höjning av prisnivån som följer av en extern 50 Denna tröghet i beslutsprocessen har diskuterats av bl a (1993) och Calmfors (1996a). Finanspolitiken och EMU 187 depreciering än genom en anpassning av nominallönerna. Den typ av intern devalvering som mest liknar en extern är när de sänkt a arbetsgivaravgifterna finansieras genom en höjning av momsen : den direkta nettoeffekten på prisnivån blir i båda fallen höjd a importpriser (för inhemskt produ cerade varor tar momshöjning och lägre arbetsgivaravgifter i stort sett ut varandra). Möjligheterna att variera momsen begränsas dock av att sto ra momsskillnader mellan EU-länderna skapar möjligheter till gränshandel i syfte att utnyttja skillnaderna i skattesatser. Det är därför troligt att sänkta arbets - givaravgifter i första hand skulle behöva finansieras genom höj - ningar av löntagarnas egenavgifter och inkomstskattesatser elle r genom minskade offentliga transfereringar till hushållen. Dett a skulle kunna innebära större risker för kompenserand e lönehöjningar än vid externa devalveringar, eftersom de nominella inkomsterna efter skatt och bidrag för löntagarna skulle minska vid en sådan intern devalvering. Interna devalveringar innebär självfallet inte att ett enskilt land i en monetär union kan föra en självständig penningpolitik me d lägre nominalräntor än i andra medlemsländer. Denna skillna d gentemot ett system med rörliga (eller potentiellt rörliga ) växelkurser kan inte kompenseras på detta sätt. Vår slutsats blir att interna växelkursförändringar delvis ka n utgöra en ersättning för förlusten av pe nningpolitisk självständighet i en monetär union. Det är dock inte fråga om något perfek t substitut: dels finns anledning tro att de förändringar av kostnads- läget (reala växelkursförändringar) som kan åstadkommas de n vägen är av mindre storlek än vid externa deprecieringar, del s innebär inte interna växelkursförändringar någon möjlighet till en självständig räntepolitik. Men interna devalveringar har ocks å fördelar i förhållande till externa devalveringar, efterso m möjligheterna till missbruk är mindre. 7.5 Innebär den monetära unionen ytterligare krav på finanspolitisk integration? Diskussionen i avsnitten ovan har tagit sin utgångspunkt i d e finanspolitiska regler som finns i eller som diskuteras på EU-nivå. En annan fråga är om de n monetära unionen kan komma att leda till ytterligare integration av finanspolitiken. Denna skulle i så fall kunna ta formen antingen av 188 Finanspolitiken och EMU mer samordning av den nationella finanspolitiken i olika lände r eller av inkomstöverföringar (transfereringar) mellan länderna. Samordning av den nationella finanspolitiken En första fråga är om ett deltagande i den monetära unionen lägger restriktioner på hur höga olika skatter kan vara. Det är i och för sig lätt att peka ut ett antal områden där det internationella beroendet och EU-samarbetet innebär begränsningar . Ett exempel är företags- beskattningen. Om högre bolagsskatter leder till att kapitalavkast- ningen blir lägre i ett enskilt land än i omvärlden – till dess at t lönenivån anpassat sig – kommer landet att gå miste om invester- ingar som i stället förläggs utomlands. Ett annat uppenbart område gäller bes kattningen av konsumtion. Stora skillnader i konsumtionsskatterna mellan närliggande EU - länder i kombination med fri rörlighet för varor på den inr e marknaden ger upphov till snedvridande gränshandel. Detta ha r varit tydligt i fråga om punktskatterna på alkohol och tobak. Men även stora skillnader i me rvärdesskatten kan frambringa betydande handelsflöden i fråga om kapitalvaror. Detta illustreras t ex av den ökade privatimporten till av bilar från kontinenten i oc h med att de tekniska handelshinder som tidigare funnits försvunnit. Exemplen ovan visar att internationella hänsyn måste tas vi d utformningen av skattesystemet. Dessa restriktioner gälle r emellertid oberoende av valutasystem. Det finns inget skäl att vänta sig att de skulle bli mer bindande i en monetär union än vad de är . Möjligen skulle man kunna hävda att såväl h ushåll som juridiska personer med hemvist i kommer att öka andelen a v utländska tillgångar i sina förmögenhetsportföljer om vi deltar i en monetär union med gemensam valuta. Detta diskuterades i avsnitt I den mån det är svårt att kontrollera inkomsterna frå n utländska placeringar innebär detta en ytterligare restriktion p å kapitalbeskattningen. Vi vill dock inte överdriva betydelsen a v detta.