sou · GKB3184 · 1997-01-01 00:00:00 — 20.4Skattedifferentiering baserad på merkost- nad vid produktion och distribution – ett mål övergångsvis I avvaktan på att ett system enligt ovan kan införas anser jag att en system för skattedifferentiering av alternativa drivmedel bör utformas så att det på bästa sätt styr mot de av uppsatta miljömålen. Förutom dessa har inom det så kallade MaTs-arbetet tre för trans- portsektorn svårlösta problemområden identifierats. Det är frågorna om 306 Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel klimatpåverkan, hälsopåverkan i storstäder och påverkan från buller. För att de nationella målen för minskningen av emissionerna av CO 2 skall uppnås krävs åtgärder inom transportsektorns alla områden. För att vägtrafiksektorns emissioner av CO 2 skall kunna minskas krävs dels att fordonen blir betydligt bränslesnålare än dagens dels att dagens fossila drivmedel ersätts med biobaserade. För att nå hälsomålen krävs att dagens drivmedel ersätts med sådana med mindre emissioner av hälsopåverkande ämnen. För att nå dithän krävs att alternativa drivmedel kostnadsmässigt kan konkurrera med dieselolja och bensin. Som framgått av kapitel 8 är produktions- och distributionskostnaden för många av de biobaserade alternativa drivmedlen så höga att de överstiger motsvarande kostnader för dieselolja och bensin. Endast under förutsättning att de befrias från skatt har de en möjlighet att i konsumentledet prismässigt konkurrera med beskattad dieselolja och bensin. För naturgas och motorgas är nuvarande merkostnad sådan att för att konkurrera på samma nivå som för dieselolja och bensin krävs en nedsättning av energiskatten på cirka 60–. Dessa nivåer kompenserar ej för merkostnaden för fordonen, vilket redovisats i kapitel 8.6. Jag anser det nödvändigt att samhället inför de styrmedel som krävs för att uppnå de uppsatta miljömålen. I MaTs–samarbetet har man kommit fram till ett miljömål på CO– 2 reduktion från vägtrafik för att transportsektorn skall vara långsiktigt hållbar. För emissioner av cancerframkallande ämnen finns ett långsiktigt nationellt miljömål att emissionerna av sådana ämnen bör minska i tätorterna (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91: JoU30, rskr. Min bedömning är att det krävs aktivt stöd för att introducera biodrivmedel för att den långsiktiga CO 2–reduktionen skall kunna nås. Jag anser det dessutom viktigt att stimulera en introduktion av gas- formiga drivmedel som har signifikant lägre emissioner av cancerfram- kallande ämnen i jämförelse med emissioner från dieselolja och bensin. I syfte att nå de uppsatta målen bör de alternativa drivmedel som placeras i de högsta miljöklassserna (MK–A och MK–B), i det av mig föreslagna systemet för miljöklassning, kompenseras för den merkostnad för produktion och distribution som de har i jämförelse med dieselolja och bensin. De alternativa drivmedel som jag föreslagit för inplacering i klass A och B har fördelar antingen vad gäller både CO 2–emissioner och emissioner av hälsopåverkande föroreningar eller var för sig. Beroende på nivån på merkostnaden för att producera och distribuera alternativa drivmedel i klass A eller B bör energiskatten sänkas . Om merkostnaden är högre än energiskatten sänks denna till . Om merkostnaden är lägre än energiskatten sänks denna med Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel 307 en summa motsvarande merkostnaden. För de fossila vätskeformiga drivmedlen har jag därtill föreslagit en inplacering i klass C av dessa drivmedel. Detta innebär att de till påverkan på klimat-, miljö- och hälsa är jämförbara med de bästa klasserna för dieselolja och bensin. Därmed bör de enligt min upp- fattning inte medges en nedsättning av energiskatten. På kommer troligen skillnaden i produktions- och distributionskostnad för de alternativa drivmedlen i jämförelse med dieselolja och bensin att successivt minska. Detta beroende på att de alternativa drivmedlen främst vad avser produktionsteknik har stor potential till utveckling och därmed sänkta kostnader. Även de på lite sannolika prishöjningarna för dieselolja och bensin talar för att skillnaderna i produktionskostnad kommer att minska och upphöra. Med jämna mellanrum bör behovet av en skattestimulans för de miljöklassade alternativa drivmedlen göras för att utvärdera den ekonomiska styrmedelseffekt som kan vara nödvändig för att bidra till fortsatt ökning av andelen mindre miljöpåverkande drivmedel. Skattesti- mulansen bör ur kostnadseffektivitetssynpunkt inte vara högre än vad som krävs för att uppnå uppsatta miljömål. Denna skattestimulans uppnås oftast till aktuella merkostnaden jämfört med de konventionella drivmedlen. Den eventuel- la skattenedsättningen bör därför med jämna internvall anpassas till de för dagen aktuella skillnaderna jämfört med dieselolja och bensin. 20.4.1Införandet av ytterligare differentierade skatter för alternativa drivmedel kan inte på egen hand genomföra nya ekonomiska styrmedel för alternativa drivmedel i form av differentierade eller slopade skatter. Enligt min uppfattning bör arbeta inom EU för att skapa möjligheter till differentierade skatter alternativt skattebefrielse för alternativa drivmedel. Detta kan möjliggöras bland annat genom ett nytt direktiv (biodrivmedeldirektiv), genom förändringar i det befintliga mineraloljedirektivet eller genom ett nytt energibeskattningsdirektiv. Ett sådant arbete kan förväntas bli tämligen omfattande och därmed dra ut . Om vi vill genomföra en skattedifferentiering för de alternativa drivmedlen måste detta ske genom undantag från mineraloljedirektivet i form av ovan nämnda artikel 8.4–undantag eller genom pilotprojektdispenser. Som jag redan påpekat är en skattenedsätt- ning, och i flera fall skattebefrielse nödvändig för att de studerade 308 Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel alternativa drivmedlen prismässigt skall kunna konkurrera med dieselolja och bensin och därmed ha en chans att etablera sig på drivmedelsmarknaden samt bidra till att uppsatta miljömål kan nås. Ett undantag enligt artikel 8.4 kräver rådsbeslut, det vill säga att samtliga EU–stater godkänner ansökan om ett sådant undantag. Skulle så inte bli fallet är därmed möjligheten till skattedifferentiering för de drivmedel som ansökan avsett tillsvidare mer eller mindre förbrukad. Vid medlemskapsförhandlingarna ansökte om, och fick i anslutningsfördraget, ett sådant undantag för biogas. För de biobaserade drivmedlen, förutom biogas kan tillsvidare tillämpa förfarandet med pilotprojektsdispenser. Beslut om sådana dispenser fattas av regeringen och vi avgör själva vad som är att betrakta som pilotprojekt. har i sitt delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), föreslagit att (räknat på energiinnehållet) av dagens totala drivmedelsförbruk- ning skall vara ersatt med biodrivmedel. Detta för att de i MaTs–arbetet satta målen för reduktion av transportsektorns nettoemissioner av CO 2 skall kunna uppfyllas. Kommunikations- forskningsberedningen (KFB), och har tagit fram en plan för en sådan introduktion av biobaserade drivmedel. Myndigheternas arbete har visat på stora samhällsekomnomiska kostnader för en sådan introduktion . Om målet för en 15 procentig introduktion i stället förlängs minskar de samhällsekonomiska kostnaderna avsevärt. Användningen av de biobaserade alternativa drivmedlen kommer knapast under de närmaste 5 till 10 åren att nå upp til volymer som motsvarar det av KomKom satta målet. Enligt min uppfattning torde därför inte förbrukningen av dessa drivmedel att överskrida vad som kan anses vara en rimlig nivå för pilotprojekt. Jag utgår från att EU–staterna kommer att kunna lösa frågan om beskattning av biobaserade drivmedel de närmaste 5 till 10 åren. Det är här viktigt att beakta att varje pilotprojekt bör bedömas seprat. Detta gör att antalet projekt kan bli tämligen stor, och därmed också den totala mängden drivmedel, utan att därför den totala nivån för vad som kan betraktas som pilotprojekt överskrids. I detta sammanhang bör även beaktas hur andra EU–stater tillämpar pilotprojektsundantag. För biogas finns som redan sagts ett artikel 8.4 undantag med rätt för att skattebefria biogas (metan av biologiskt ursprung), vilket också skett. För det fall trots allt vill beskatta biogas måste vi ha samma skattenivå som för naturgas (metan av fossilt ursprung). Vill vi höja skattenivån för biogas, men ändå inte upp till nivån för naturgas, krävs en ny ansökan om undantag med hänvisning till artikel 8.4. Detta beror på att EG–rätten endast medger att en skattenivå tillämpas för Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel 309 metan som används för drivmedel. Om så blir aktuellt bör ansökan utformas så att medges rätt att för biogas utöver minimiskatte- satsen nedsätta skatten, och om vi så vill helt undanta, biogas från beskattning. På så sätt kräver inte en ytterligare förändring av skattesat- sen för biogas att en ny ansökan om 8.4–undantag måste göras. I stället torde det då räcka med en notofiering till EU om att i enlighet med beviljat undantag förändrar skatten. För de fossila drivmedlen kommer inte situationen att ändras efter ett beslut om ett biodrivmedelsdirektiv eller liknande åtgärder i andra direktiv. Därmed finns ingen direkt uppenbar anledning att i före- kommande fall tillämpa pilotprojektsdispenser för dem. I skattesatsdirektivet, som är direkt kopplat till mineraloljedirektivet, finns angivet minimiskattesatser för naturgas och motorgas (LPG). Därmed finns det här för en möjlighet att, så länge vi håller oss över den angivna miniminivån, såsom vi finner lämpligt reglera storleken på energiskattesatsen för dessa drivmedel. Dagens nivå på energiskatt för naturgas och motorgas till fordonsdrift är så pass mycket högre än den fastställda miniminivån att den väl rymmer en nedsättning på 60–. Detta förutsätter dock att man inte begränsar rätten till skattenedsättning till enbart naturgas och motorgas som uppfyller de i lagen om drivmedel angivna kvalitetskraven för dessa drivmedel. Vill man begränsa rätten till skattenedsättning till en viss kvalitet kräver detta ett undantag enligt artikel 8.4. Då flera andra EU–stater har getts tillstånd att skattebefria naturgas och motorgas eller tillämpa skattelättnader för dessa drivmedelbedömer jag dock möjligheten till framgång med en sådan ansökan som rör beskattning av dessa drivmedel som tämligen stor. Vad som möjligen kan förändra situationen för motorgas och naturgas är förändringar av mineraloljedirektivet. Vad detta i så fall innebär är svårt att förutse och bör enligt min uppfattning inte tas till intäkt för att avvakta åtgärder inom detta område. Även nya alternativa drivmedel som, utgående från den teknik som jag ovan i bl.a. kapitlen 11, 14 och 18 redogjort för, bedöms som mindre miljö- och hälsopåverkande än dieselolja och bensin och därmed miljöklassats bör när så blir aktuellt på samma sätt medges skattened- sättning eller skattebefrielse i jämförelse med dieselolja och bensin om de inplacerats i miljöklass A eller B. 310 Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel Av det jag framfört i kapitel 19 framgår att jag anser att de biobaserade alternativa drivmedlen bör befrias från CO 2–skatt. För de fossila drivmedlen skall CO 2–skatt tas ut oavsett om de är att hänföra till konventionella eller alternativa drivmedel. Etrarna MTBE och ETBE görs av två olika råvaror., varav den ena har sitt ursprung i alkohol och den andra i fossil isobuten. För etrarna bör därmed nedsättningen av CO2–skatten enbart avse alkoholdelen, förutsatt att det är fråga om biobaserad alkohol. Av det jag framfört i kapitel 18 framgår att jag anser att biogas bör inplaceras i miljöklass A. Biobaserad etanol och metanol, MTBE och ETBE från biobaserade alkoholer samt RME bör inplaceras i miljöklass B. I miljöklass B bör även naturgas och motorgas inplaceras. Fossil metanol och etanol samt MTBE och ETBE från fossila alkoholer bör inplaceras i klass C. Biogas har en mindre påverkan på såväl klimat som på miljö och hälsa. De övriga biobaserade drivmedlen har en mindre påverkan på klimat samt ofta även miljö och hälsa. Naturgas och motorgas har en ur regional och lokal synpunkt klart lägre påverkan på miljö och hälsa. Utvecklingen bör dock följas kontinuerligt vad avser exempelvis storleken på emissioner och emissionernas påverkan på klimat, miljö och hälsa och vid behov bör inplaceringen i miljöklasser omprövas. Min uppfattning är dock att den av mig föreslagna miljöklassningen bör vara relevant för vätskeformiga drivmedel och ytterligare fyra till för de gasformiga drivmedlen. Samtliga drivmedel i klass A och B bör enligt min uppfattning medges en nedsättning av energiskatten, som tillsammans med den föreslagna befrielsen från CO 2–skatten, motsvarar deras i jämförelse med dieselolja och bensin högre kostnader för produktion och distribution. Detta innebär enligt min uppfattning att biobaserad metanol och etanol samt RME helt bör befrias från energiskatt. Vad beträffar kostnaden för att producera MTBE och ETBE saknar jag tillräckligt underlag för att exakt ange storleken på skattenedsättningen. Denna fråga får därmed lösas i samband med behandling av eventuella dispensansökningar. I jämförelse med den alkohol som utgör en av råvarorna för produktion av etrar har dessa naturligtvis en högre merkostnad för produktion. Denna merkostnad kompenseras dock i mycket stor utsträckning av att etrarna bl.a. har högre energivärde och oktantal än alkoholen. Det kan därmed inte uteslutas att etrarna därför inte kräver högre kompensation för merkostnaden än vad som är fallet för den i etern ingående alkoholen. Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel 311 Jag grundar mina ställningstaganden vad beträffar merkostnader för produktion och distribution av alternativa drivmedel på vad som redovisats om merkostnaden för dessa drivmedel i kapitel 8. Jag anser det viktigt att samhället ger långsiktiga signaler när det gäller de ekonomiska villkoren. Producenter av alternativa drivmedel måste känna till spelreglerna om de ska våga satsa på en produktion. måste kostnadseffektivitet avkrävas. Jag anser att en nedsättning av energiskatten bör ligga fast i 8–men storleken på denna omprövas cirka varannat år. Jag anser det rimligt att anta att den merkostnad för produktion och distribution som finns för alternativa drivmedel kommer att minska. Utifrån nuvarande kunskaper om merkostnad för produktion och distribution anser jag dock att de biobaserade vätskeformiga drivmedel som jag studerat bör befrias från energiskatt. Min bedömning är att en sådan befrielse från energiskatt bör vara relevant . Därefter måste storleken på nedsättningen av energiskatten omprövas och anpassas till vad som då är motiverat med avseende på högre kostnader för produktion och distribution. En sådan omprövning bör därefter upprepas ungefär vart annat år. Även för biogas är det viktigt att följa utvecklingen vad avser merkostnader för produktion och distribution. Utgående från dagens kunskaper vad gäller merkostnader bör biogas enligt min uppfattning medges fortsatt hel nedsättning av energiskatten. Därefter bör nedsättningen av energiskatten prövas och anpassas på samma sätt som för de biobaserade vätskeformiga alternativa drivmed- len. Som jag redan redovisat bedömer jag dock att behovet av en omprövning av miljöklassningen föreligger först . Ovan sagda bör dock gälla under den förutsättning att det klart framgår att de drivmedel som detta gäller förslagsvis 8 till medges en nedsättning av energiskatten som tillsammans med befrielsen från CO 2–skatten motsvarar deras merkostnader för produktion och distribution i jämförelse med dieselolja och bensin. Detta gäller såväl de vätskeformiga biobaserade drivmedlen som biogas. Jag återkommer till denna fråga längre ned. För såväl fossil metanol som etanol och etrarna MTBE och ETBE gjorda på fossil alkohol har jag föreslagit en inplacering i MK-C, det vill säga en klass jämförbar med de bästa klasserna för dieselolja och bensin. Därmed bör de enligt min uppfattning inte medges en skattenedsättning i jämförelse med dieselolja och bensin. De fossila gaserna naturgas och motorgas har enligt mitt förslag till miljöklassning placerats i miljöklass B. De bör därför enligt min uppfattning medges en nedsättning av energiskatten som motsvarar deras 312 Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel i jämförelse med dieselolja och bensin högre kostnader för produktion och distribution. För både naturgas och motorgas bedömer jag att nedsättningen av energiskatten, för att motsvara dessa drivmedels merkostnader, bör uppgå till av den nu förskrivna energiskatten för naturgas respektive gasol (motorgas) till fordonsdrift. Även här bör storleken på merkostnader omprövas med jämna mellan- rum. Jag anser även för dessa drivmedel att den föreslagna skattened- sättningen bör vara relevant i två till . I likhet med förslaget ovan, bör därefter prövningen ske vart annat år, under förutsättning att en nedsättning som motsvarar merkostnaden garanteras under 8 till . Skattenedsättningarna enligt ovan bör enligt min uppfattning för de biobaserade vätskeformiga drivmedlen tills vidare, i avvaktan på ett eventuellt biodrivmedelsdirektiv alternativt ett förändrat mineraloljedi- rektiv, i det enskilda fallet genomföras genom pilotprojektsdispenser. Detta gäller såväl CO2–skatten som energiskatten. Dispenstiden bör avse 8–från påbörjad produktion med en omprövning av storleken på skattenedsättningen ungefär vart annat år. På så sätt garanteras på ett bra sätt att skattenedsättningen är på en optimal nivå för att uppnå önskad styreffekt till en så kost- nadseffektiv insats som möjligt. En sådan garanti kan dessutom mycket väl vara nödvändig för att någon skall våga ta de ekonomiska risker som är förbundna med uppförande av en anläggning för produktion av ett nytt drivmedel. Skulle det det visa sig att ett drivmedel som medgivits dispens, och därmed är inplacerat i miljöklass A eller B, inte har tillräckliga fördelar ur klimat-, miljö- och hälsosynpunkt bör drivmedlet omklassas, varvid underlaget för en dispens förfaller. Dispensbesluten bör utformas på ett sådant sätt att detta är möjligt. Ett införande av en skattesats för biogas som skiljer sig från den som tillämpas för fossil metan eller som avviker från den medgivna befrielsen från skatt kräver en ny ansökan om undantag enligt artikel 8.4. För fossil metanol, etanol, MTBE och ETBE finns inget motiv till skattenedsättning sett till mitt förslag till miljöklassning. För naturgas och motorgas finns dispenser som löper ut först /2000. För fortsatt skattenedsättning av naturgas och motorgas bör övervägas om detta kan ske inom ramen för dagens nivåer på energiskatten vid användning till fordonsdrift samt minimiskattenivåerna enligt aktuellt EU–direktiv. I så fall kan de ensidigt genomföras av . Den ovan föreslagna nedsättningen av energiskatten () kan genomföras inom ramen för dessa skattenivåer. Skulle kostnadsbilden ha förändrats kraftigt kan det Ekonomiska styrmedel f ör alternativa drivmedel 313 kräva en större nedsättning av skatten än vad som är möjligt med hänvisning till av EU stipulerade minimiskattenivåer. I så fall krävs ett undantag med hänvisning till artikel 8.4. Likaså kan inte en skattened- sättning knytas till några andra kvalitetskrav än vad som anges under respektive tulltaxenummer i lagen om skatt på energi. Om så sker krävs, oavsett nivån på skattenedsättningen, ett undantag med hänvisning till artikel 8.4 eftersom detta skulle innebära att , i strid med gemenskapsrätten, skulle tillämpa skilda skattenivåer för ett drivmedel. Jag har svårt att uttala mig om vilken av dessa två vägar som bör väljas. Detta beror på att det inte finns något förslag till kvali- tetskrav för naturgas eller motorgas samt att jag inte anser mig ha nödvändig tid till förfogande för att genomföra ett sådant arbete. Jag har därför tidigare i betänkandet föreslagit att sådana specifikationer skyndsamt skall tas fram och tas in i den av mig föreslagna lagen om drivmedel. Skulle detta arbete eventuellt visa på att något behov av en i lagen införd specifikation inte föreligger bör självfallet så inte ske. Därmed förenklas förfarandet vad gäller en skattenedsättning. Skulle arbetet däremot visa att det finns behov av en specifikation för att garantera att de positiva effekter som finns vad gäller bland annat påverkan på miljö och hälsa kan uppnås bör en specifikation tas in i lagen om drivmedel och förfarandet med undantag enligt artikel 8.4 tillämpas. bedömer jag att det inte längre bör finnas några påtagliga skillnader i produktions- och distributionskostnader för de alternativa drivmedlen i jämförelse med dieselolja och bensin. Min uppfattning är därför att man från regeringens sida inledningsvis bör ha som mål att på 15–trappa upp eventuella nedsättningar av energiskatten för de alternativa drivmedlen. Senast därefter, men helst mycket tidigare, bör skattenedsättningar sett till påverkan på miljö och hälsa, anpassas till en nivå som enbart relateras till den externa påverkan och de kostnader för samhället som användning av dessa drivmedel medför. Detta kräver dock att hela systemet för beskattning av drivmedel tills dess anpassats i enligt med vad jag ovan framfört beträffande samhällsekonomiska kostnader. Ett sådant system kommer att leda till en miljöklassning, med tillhörande skatteskala, där samtliga drivmedel rangordnas inbördes från sämsta till bästa alternativ. 21 Blandningar av drivmedel För inblandning av upp til RME eller etanol i dieselolja beskattas drivmedlen utgående från de olika bland- ningskomponenternas egenskaper och ej blandningen som helhet. Beskattningen genomförs med tillämpning av pilotprojektsdis- . Även inblandning av etanol, metanol, MTBE och ETBE i bensin skall gynnas skattemässigt på samma sätt som för de rena komponenterna. Av direktiven till utredningen framgår att inte bara de rena alternativa drivmedlens miljö- och hälsoegenskaper skall bedömas utan även vad man kallar blandbränslen. Vad som då först måste klarläggas är vad som avses med rena drivmedel och vad som avses med blandbränslen. Alkoholerna t.ex. kan vid låga temperaturer svårligen fås att antändas i en vanlig ottomotor. Skall alkoholer användas i svenskt klimat krävs antingen förvärmning av motorn alternativt andra tekniska förändringar som t.ex. dubbla bränslesystem varav det ena används för bensin. Ett annat enklare sätt är att man till alkoholerna tillsätter en lättflyktig komponent som snabbt förgasas och därmed möjliggör antändning. Vanligast är att man blandar in "standardbensin" . Detta möjliggör start vid tämligen låg temperatur. Dock har man då inte längre ett i ordets strikta bemärkelse rent drivmedel. Alkoholerna kan inte heller användas precis som de är i dieselmoto- rer. Detta beror på alkoholernas låga cetantal, vilket indikerar att de behöver högre kompression, än vad som är fallet för dieselolja för att självantända. För användning av alkoholer i dieselmotorer krävs installation av tändstift eller glödstift i cylindrarna alternativt tillsats av ett tändförbättrande additiv om alkoholerna skall kunna användas i ren form. Även om additivet tillsätts i relativt låg koncentration uppstår 316 Blandningar av drivmedel frågan om det då är ett rent eller blandat drivmedel. För de gasformiga drivmedlen är frågan om förgasning inte aktuell. Därmed är eventuella problem med kallstarter obetydliga och någon inblandning av andra drivmedel eller additiv inte heller nödvändig. 21.1Rena eller blandade drivmedel Inom utredningen har följande definition gjorts av rena och blandade drivmedel, se kapitel 11. *drivmedel är drivmedel som är avsedda för speciellt utvecklade motorer. Möjligen med undantag för rapsmetylester () som i många fall kan användas direkt i dieselmotorer där materialen anpassats för drift med dieselolja.