sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Ökad politisk integration sågs därför so m svaret på denna maktförlust. Man kunde inte vända den pågående processen mot ökad internationali sering av makten men åtminstone försöka återta inflytandet över den på EU-nivå. Detta var e n ståndpunkt som delade med andra europeisk a inflytandet över socialdemokrater och med högerflygeln i det egna partiet. Den allra viktigaste orsaken till att accepterad e ökad politisk integration var dock utan tvivel att alternativet sågs som ensidig tysk makt i en återförenad stat so m skulle kunna bli en ny stormakt. Valet uppfattades stå mellan et t "tyskt " eller ett "europeiskt ". Den gemensamma tysk-franska överenskommelsen om U och politisk union formaliserades på i . förnekade dock att ett tyskt-fransk t avtal förelåg. På presskonferensen efter mötet sade han: "Det finns inget avtal och de två frågorna (EMU och politisk union) har inte 21 (1995). 244 EMU som politiskt projekt "22 På i bestämdes det att en regeringskonferens om EMU skulle hålla s EG gav också sitt fulla stöd till en tysk återförening, me d tonvikt på att denna ska "ses i ett europeisk t integrationsperspektiv". började nu på allvar verka för att få upp frågan om politisk union på EGs dagordning. Återigen var det fråga om tysk-franska bilaterala möten mellan utrikesministrarna och tysk-franskt ledar- skap, oftast med stöd från de ursprungliga . De t brittiska motståndet marginaliserades som . Delors oc h kommissionen var skeptiska eftersom EMU skulle kunna komma att kopplas till svåra politiska frå geställningar genom att förknippas med en politisk union. Den enda fördelen enligt Delors var att e n politisk union kunde leda till ökad integration av socialpolitik och ekonomisk politik. Men med politisk union avsåg först oc h främst en gemensam utrikes- och säkerhetspoliti k, dvs att EG skulle få formell beslutskompetens och att majoritetsbeslut skull e tillämpas även på detta område. Trots kommissionens invändningar knöts därför EMU till en politisk union. På toppmötet beslutades att två regeringskonferenser skulle hållas oc h avslutas . Det politiska spelet på Maastrich tkonferensen resulterade i ännu en tysk-fransk kompromiss: tyskt godkännande av förslag so m skulle göra EMU-processen oåterkallelig och fastställa en tidtabell för upprättandet av den monetära unionen mot franskt godkännande av strikta konvergenskriterier. Vidare åstadkoms viss politis k flexibilitet genom en överenskommelse om att beslut om vilk a länder som uppfyller konvergen skraven ska fattas med kvalificerad majoritet i rådet i dess sammansättning av stats- och regerings - chefer. Detta ger utrymme för en "pol itisk" tolkning av vilka länder som uppfyller konvergens kraven. Därigenom kan man försäkra sig om att en inre kärna av gamla medlemsländer – , , och – deltar i den monetära unione n från början. Sammanfattningsvis är det tydligt att EMU i de tysk-fransk a överläggningarna är nära förbundet me d politisk union. Det innebär att med franskt stöd kommer att kunna kräva e n gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Detta talar för e n utveckling mot politisk union vid sidan av EMU under loppet a v den pågående regeringskonferensen. 22 (1995). EMU som politiskt projekt 245 9.6 EMU och differentierad integration I finns ett tilläggsprotokoll som för först a gången i EUs historia formaliserar principen om s k differentierad integration. Den avser EMUs tredje etapp, och lyder: "alla state r ska respektera ... gemenskapens vilja att snabbt inträda i den tredje etappen, och ingen medlemsstat ska förhindra genomförandet a v den tredje etappen". fick tidigt ett protokoll som ger landet möjlighet att inte delta i den monetära unionen. k erhöll en liknande protokollsfäst rättighet. Trots detta fic k in te stöd i den första danska folkomröstningen om godkännande 1992. Detta ledde til l att vid deklarerade att man inte avsåg at t delta i den monetära unionen. Stats- och regeringscheferna valde i det läget att ytterligare förtydliga innebörden i de dansk a undantagen. Efter denna åtgärd godkände danskarn a i en andra folkomröstning 1993. Detta va r första gången som några medlemsländer i fördragsform tillåtit s reservera sig mot deltagande i EUs fortsatta integration. EU har fungerat på så sätt att länder som inte har kunnat följa med i integrationen oft a fått anstånd med vissa åtgärder för att kunna anpassa sig. De har dock inte fått permanenta undantag. Det har alltid ansetts viktigt att alla medlemsländer ä r överens om målen och att man enas om en gemensam utveckling som alla ska följa. Acquis communautaire är det "gemensamt uppnådda", dvs domstolsbeslut, fördragsbestämmelser och al l gemensam politik som är nedtecknad i EUs dokument. Den gäller i sin helhet för alla. Maastrichtfördra get ger som beskrivits i kapitel 2 och 6 temporära undantag till alla medlemsländer som int e uppfyller konvergenskraven. Förutsättningen är dock att alla so m inte uppfyller konvergenskraven 1998 ska inträda i den monetär a unionen så snart de kan (artikel 109 k 1). De permanenta undan - tagen för och bryter mot detta mönster . Detta innebär att principen om differentierad integration ha r formaliserats. Betydelsen av denna formalisering är mycket stor. Framför allt och vill ha en formell möjlighet att gå vidar e med integrationen även om några stat er inte vill eller kan delta fullt ut. Den enhällighet som är regel vid alla fördragsändringar ha r omöjliggjort detta. har det framstått so m allt mer uppenbart att den konservativa regeringen i har en fundamentalt annorlunda syn på EU än de ursprunglig a 246 EMU som politiskt projekt Den gemensamma marknaden var et t gemensamt godkänt projekt, men övriga försök till fördjupa d integration har strandat på skepsis från (och oft a ). Detta har fungerat som en politis k maktbas för britterna, som har kunnat "köpslå med sitt veto". Brittiska protester mot EUs agerande, t ex i diskussionerna om gal na kosjukan, har dock motverkat sitt syfte: de understryker hur omöjligt det blir at t samarbeta effektivt när det är veto som är regeln och klargör at t man behöver en differentierad inte gration för att EU inte ska kunna lamslås av ett enskilt land. Det som verkligen har aktualiserat behovet av en mekanism för differentierad integration i EU är emellertid utvecklingen i öst. EU har förhandlat fram s k Europaavtal med de aktuell a ansökarländerna som en konkret förberedels e för medlemskap. EUs medlemsländer har förbundit sig att inleda förberedand e förhandlingar med östländerna samt och inom se x månader efter avslutandet av den pågående regeringskonferensen, som troligtvis kommer att fortgå . Medlemsantalet i EU kan komma att stiga til l uppemot 25-30 länder. Dessa ligger på mycket olika ekonomis k utvecklingsnivå och det skulle bli mycket svårt för EU att, nä r väl blivit medlemmar, fördjupa integrationen om all a måste gå framåt i samma takt. En överenskommelse o m differentierad integration framstår därför som nödvändig at t förhandla fram vid den pågående regeringskonferensen och de t tycks också finnas enighet om att så ska ske. Debatten rör således inte huruvida det finns ett behov a v differentierad integration utan hur den ska utformas. Innebörden av begreppet differentierad integration behöver m a o specificeras . Den brittiska tolkningen är att det innebär ett EU "à la carte", där medlemsländerna väljer vilka delar de vill delta i utan att de t behöver föreligga enighet om gemensamma mål eller institutioner. De menar att ett minimikrav ska vara att man vill delta i den inre marknaden, medan allt annat ska vara valfritt. Det är oklart om man skulle kunna ha ett gemensamt regelverk med en sådan struktur . Den franska och tyska tolkningen av be greppet kallas ofta "variabel geometri", och är typiskt nog ett uttryck för gemensamma tysk - franska åsikter. Denna integrationsmodell lanserades av l Lamers, CDU-parlamentariker, och , nära med- arbetare till , samt av medan han var fransk premiärminister. Deras förslag innebär att de länder som kan g å vidare med integrationen ska bilda en kärngrupp i EU, och at t övriga länder senare ska följa efter i den takt de kan. EMU som politiskt projekt 247 förslaget med "koncentriska cirklar" kring en k ärna har en mer rigid struktur än det franska, men föreställningen om en ordning med ett centrum och en periferi med olika utvecklingstakt är densamma. Det är oklart vilken typ av integrationsmodell som diskussion- erna på den pågående regeringskonferensen kommer att leda fram till, men flertalet medlemsländer tycks vilja ha ett slags "kärninte- gration" med gemensamma i nstitutioner och mål för EU, men med anstånd för dem som inte kan vara med i första omgången. Tv å faktorer är viktiga i detta sammanhang. För den första kan formaliseringen av möjligheten till undantag i EMU-processen tjäna som modell. Denna bygger tydligt p å koncentriska cirklar. Deltagarländerna i den monetära unione n bestämmer om den gemensamma pen ningpolitiken och de som står utanför har ingen rätt att delta i belsluten. Trots detta är de t sannolikt att de utanförstående länderna kommer att få anpassa sin penningpolitik till ECBs. Detta är en tysk modell för integration , men en modell som även och en rad andra lände r accepterar. För det andra är det klart att man måste fatta ett formellt beslut om vad differentierad integration ska innebära innan den pågående regeringskonferensen är slut. Det är nu en huvudfråga . Utvidgningen österut kommer att kräva ökad användning a v majoritetsbeslut inom andra områden än den gemensamm a marknaden, och de stora länderna arbetar för att ändr a röstfördelningen i ministerrådet. Då små länder har vari t priviligierade vad gäller röstfördelningen är det sannolikt att d e stora länderna får fler röster (se avsnitt 2.4), och/eller att ett slags differentierad integration som passar och Frankrik e införs. Både och önskar att man infö r majoritetsbeslut med undantagskl ausuler för de länder som inte vill delta. Om de länder som deltar i den monetära unionen blir en kärna i EU, och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik en annan , kommer samma länder i stor ut sträckning att delta i båda kärnorna. En monetär union måste åtminstone innefatta , och sannolikt och , möjligen ocks å Den gemensamma utrikes- oc h säkerhetspolitiken kommer sannolikt att ha samma länder so m medlemmar, med undantag för det neutrala som ka n komma att välja en annan lösning. För länder sammansättningen blir det således väsentligt hur säkerhetspolitiken relateras till e n gemensam utrikespolitik. Som diskuterats ovan, innebär det tysk- franska "avtalet" om EMU att politisk union ska följa på monetär 248 EMU som politiskt projekt Det är därför troligt att oc h , samt , , och antagligen kommer att driva fram en fördjupad gemensam utrike s- och säkerhetspolitik (GUSP) baserad på majoritetsförfarande och undantagsklausuler för de länder som så önskar. Ett dylikt scenario skulle ge en stark kärna inom EU so m sannolikt kommer att bli helt tongivande för ledarskapet inom både ekonomisk politik och utrikespolitik. Om den monetära unione n dessutom leder till en hög grad av integration av finanspolitike n kommer det att bli samma länder som dominer ar på flertalet viktiga politikområden som har varit mellanstatliga. Detta gö r frågan om den politiska kostnaden av att stå utanför en eller flera av dessa kärnor central. EMU som politiskt projekt 249 9.7 Politiska risker med den monetära unionen Den monetära unionen är således förbunden med en fördjupning av EUs integration, dvs ökad överstatlighet i beslutsprocessen. har det på den pågående regeringskonferensen dock inte fram - kommit några konkreta lösningar på hur en fördjupad integratio n ska genomföras. Detta gör det ännu viktigare för , och att se till att den monetära unionen genomförs. Genom den monetära unionen får man åtminstone en kärna av länder som kommer att fungera som ett formellt oc h informellt forum för gemensam politik, vilket kan underlätta de t framtida arbetet mot en politisk union. Att den monetära unionen fö rverkligas kan således vara centralt för såväl GUSP som östutvidgningen, i varje fall på kort sikt . Orsaken är, som beskrivits i detta kapitel, den när a kopplingen mellan dessa projekt. Om valutaunionen inte skull e förverkligas planenligt är det fö r det första troligt att politisk energi skulle få ägnas åt att finna alternativ till denna i stället för åt t e x östutvidgningen. För det andra skulle förmodligen trovärdighete n för nya gemenskapsprojekt minska kraftigt om EU inte förmå r genomföra den monetära union som det investerats så mycke t politisk prestige i. Resonemangen ovan leder således fram till slutsatsen att de n monetära unionen tycks vara central för en fortsatt fördjupa d integration inom EU. Det går emellertid också att peka på att den monetära unionen kan innebära risker för det europeisk a samarbetet. För det första kan det finnas en risk att EU kan komma att dela s upp i ett A- och ett B-lag om länder som gärna vill delta i de n monetära unionen inte släpps in därför att de inte bedöms uppfylla de uppsatta konvergenskriterierna (enligt den tolkning som väljs). Tolkningen av konvergenskriterierna kom mer att vara politisk i den meningen att beslutet om vilka medlemsländer som tillåts delta ska tas med kvalificerad majoritet. Det är knappast troligt att man kan göra en politisk tolkning som alla länder delar (jfr diskussionen i kapitel 11). Det finns redan nu tendenser till motsättningar mella n potentiella sydeuropeiska deltagarländer. I och Spanie n betraktas medlemskap i den första omgången 1999 på sina hål l närmast som en fråga om nationell ära. Stora politiska resurse r satsas på att nå detta mål. Ett deltagande i den monetära unionen ses i dessa länder av många som ett bevis på att man räknas so m 250 EMU som politiskt projekt seriös och betydelsefull i EU-sammanhang. Perioden fram til l införandet av den monetära unionen kan därför komma att präglas av politiska motsättningar mellan de länder som väntas ligga p å gränsen för att kvalificera sig för medlemskap i den monetär a unionen. Detta speglas t ex av konkurrensen mellan oc h om och stöd. Det har också reda n uppstått politiska åsiktsbrytningar mellan Fra nkrike och efter franska uttalanden om begränsade möjligheter at t kvalificera sig. anser sig dessutom vara "berättigat" til l medlemskap genom att landet är ett av EUs ursprunglig a medlemsländer. När den monetära unionen väl etablerats finns också en risk att det kan uppstå konflikter om penningpolitiken mellan de lände r som deltar i valutaunionen och de som står utanför. D e utanförstående länderna förväntas – även om de inte formell t tvingas – delta i ett nytt växelkurssamarbete, 2, i vilket den största anpassningsbördan vid störningar tr oligtvis kommer att ligga på dessa (se avsnitt 12.1). Detta kan bli en källa till konflikter om ERM-länderna inte anser att ECB tar tillräcklig hänsyn till dem i utformningen av politiken. Länderna i den monetära unionen ka n vidare komma att dominera inte endast penningpolitiken utan också politiken på många andra viktiga områden, särskilt om de n pågående regeringskonferensen inte lyckas förhandla fram e n gemensam utrikes- och s äkerhetspolitik och valutaunionen blir den enda inre kärnan. Denna allmänna förlust av inflytande för d e utanförstående länderna kan också riskera att bli en källa til l missnöje och försvåra EU-samarbetet. Potentialen för konflikter är sålunda stor under övergångs - perioden när det beslutas vil ka länder som ska delta i den monetära unionen. Särskilt kan ett påtvingat utanförskap i ett antal sydeuro- peiska länder betraktas som ett så allvarligt "nederlag" att det få r negativa konsekvenser för dessas samarbetsvilja också på andr a områden. När den monetära un ionen väl etablerats finns en risk för konflikter mellan deltag arna i valutaunionen och de utanförstående länderna såväl om den förda penningpolitiken som om den ny a maktstrukturen med en på flera områden dominerande roll för den inre kärnan. För det andra finns det en risk att det inom den monetära unionen uppstår konflikter om den gemensamma penningpolitiken, särskilt om länderna skulle drabbas av chocker som påverkar dem p å EMU som politiskt projekt 251 mycket olika sätt (s k asymmetriska st örningar).23 Eftersom det inte är möjligt att föra mer än en penningpolitik i den monetära unionen och ett eller ett fåtal mindre länders önskemål inte kan vänta s påverka penningpolitik en i någon större utsträckning, kan konflikt- erna komma att kanaliseras vidare till andra områden. Inom de länder som bildar den monetära unionen kommer de t rimligen att finnas olika syn på hur penningpolitiken bör utformas också vid gemensamma (symmetriska) störningar, framför allt när det gäller vilken hänsyn som bör tas till konjunkturstabiliserin g respektive prisstabilisering (se kapitel 6). Risken för konflikter om den gemensamma penningpolitiken kan väntas bli större ju fle r länder som deltar i unionen, eftersom skillnaderna i den penning- politiska traditionen då bli mer bety dande. Under normala konjunk- turförhållanden bör dock denna konfliktrisk vara begränsad. Vid störningar som påverkar de enskilda länderna mycket olika, uppkommer sannolikt önskemål om större finanspolitiskt spelrum på nationell nivå och krav på ökade transfereringar till de "drabb- ade" länderna. Även om stödet för denna typ av förändringar är relativt svagt inom EU, finns det ändå olik a uppfattningar. Dessutom kan motsättningarna i frågor som dess a förutses bli kraftigare i ett läge där ett enskilt medlemsland (eller en del av den monetära unionen) har svåra ekonomiska problem. Makroekonomiska störningar i enskilda länder kan också, som diskuterades i kapitel 8, leda till att det ställs krav på öka d löneflexibilitet. Vid svåra sysselsättningsstörningar kan nominella lönesänkningar behöva komma till stånd. Förslag om sådan a kommer förmodligen att möta kraftigt fackligt och politisk t motstånd. Detta kan komma att vändas mot hela valutaunione n som sådan och minska legitimiteten för en gemensam europeis k penningpolitik. kan dessa negativa reaktioner komma at t riktas mot hela EU-samarbetet. 9.8 Sammanfattning och slutsatser EMU måste ses i sammanhang med den politiska integrationen i EU. är i hög grad ett politiskt projekt. I EUs historia har en ekonomisk och monetär union stått på den politiska dagordningen . Den bärande ide ologin tycks ha varit den s k "kontinentala integrationsmodellen": man integrerar ekonomiskt 23 Se avsnitt 5.3. 252 EMU som politiskt projekt för att öka den politiska integrationen. Även om denna modell inte har stöd av alla medlemsländer, spelar den fortfarande en centra l roll. Vidare är det helt klart att den tysk-franska förhandlingen om EMU konkret har knutit samman planerna på politisk och monetär union. Till detta kommer det faktum att den s k differentierad e integrationen nu är formaliserad som princip inom EU, och at t denna princip troligen kommer att definieras i det nya fördrag som den pågående regeringskonferensen ska resultera i. Detta gör de t sannolikt att det inte enbart kommer att bildas en kärna av lände r som utgör den monetära unionen, utan att det också kommer at t bildas en kärna inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Det finns många argument för att den monetära unionen bö r kunna främja en fortsatt utveckling av samarbetet inom EU. Et t viktigt skäl är att det skapas en inre kärna som kan driva integra - tionen vidare. Om inte en tillräcklig fördjupning av det nuvarande samarbetet kommer till stånd finns en risk att EUs utvidgning kan komma att skjutas . Ett misslyckande för EMU - projektet skulle vidare kunna äventyra trovärdigheten a åtaganden från EUs sida. innebär den monetära unionen också politiska risker. Den kan leda till en uppdelning av EU - länderna i olika kategorier, vilket kan skapa splittring. Det ka n också uppkomma konflikter om penningpolitiken både mella n medlemsländerna i den monetära unionen och mellan dessa och de utanförstående länderna. Sammanfattningsvis finns det således faktorer som talar såvä l för att den monetära unionen är c entral för fördjupat samarbete och utvidgning som för att den kan hota samarbetet i unionen. Vå r bedömning är att de faktorer som talar för a tt den monetära unionen är viktig för EUs fortsatta integration är starkast.