sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Förändringen bör vara effektiv eftersom radiolyssnandet till övervägande del sker , vilket får till följd att tillståndshavarna koncentrerar sin egent- liga programverksamhet till . Efter utgången av nuvarande tillståndsperiod är det möjligt att ändra lagstiftningen och genomföra kommitténs förslag. De nuvarande tillståndshavarna kan ges försteg om flera sökanden är mer eller mindre jämbördiga. De nuvarande tillstånden upphör formellt att gälla vid utgången av . Detta gäller såväl enligt lagtext som enligt tillståndens avfattning. Det anges uttryckligen i de tillstånd som Radio- och beviljat att tillstånden gäller för tiden fram . I tillståndshandlingarna finns inget utsagt om att tillstånden kan komma att förlängas. Formellt gäller således att Radio- och har att fatta nya tillståndsbeslut för den kommande perioden. Enligt 8 § andra stycket lokalradiolagen skall verket vid en tillstånds- periods slut på tillståndshavarens begäran förlänga tillståndet ytterligare en period. Det enda lagfästa undantaget från detta är om en tillståndshavares sändningsområde efter ändrad indelning av sändningsområden inte längre framstår som väsentligen detsamma. Detta förhållande har ofta beskrivits, bl.a. av , som att de nuvarande tillståndshavarna genom lagtextens formulering försäkrats om att tillstånden efter förlängning skall gälla till utgången av . Strikt enligt lagtextens formulering är innebörden dock en annan. Eftersom tillstånden efter begäran vid en tillståndsperiods slut skall förlängas ytterligare en period kommer tillstånden att bli eviga, förutsatt att lagen är oförändrad och områdesindelningen bi- behållen. Det är en orimlig slutsats att lagformuleringen skulle konstituera ett rättsligt förhållande som inte skulle kunna ändras av – tillståndshavarnas ställning skulle i så fall ha en högre rättslig kvalitet än om den befästs i grundlag. Det är uppenbart att staten kan genombryta tillståndshavarens ställning genom ny lagstiftning. Frågan som följer är lagändringar kan genomföras utan att rättsliga påföljder för staten kan bli aktuella. En väsentlig utgångspunkt är därvid att de tillstånd som förvaltningsmyndigheten meddelat upphör att gälla vid utgången av . Det finns således inte någon tillståndsmässig utfäs- telse från statens sida för tiden därefter. Av än större vikt för statens möjlighet att fritt förändra lagstiftningen är de klart uttalade förbehåll härom som finns i SOU 1996: 176 lagens förarbeten (prop. 1992/93:70). Förbehåll har lämnats rörande lag- ändringar på grund av mindre väl lämpade regler, ändrade tekniska förutsätt- ningar eller andra förändrade förhållanden (s. 20–21) eller efter en allmän översyn (s. 42–43). Vidare har lagrådet påpekat – till vilket regeringen an- slutit sig – att de som erhållit tillstånd måste räkna med möjligheten att de inte får tillståndet förlängt på grund av skärpta krav i lokalradiolagen (s. 25–26). Under dessa förhållanden är det tveksamt om det ens finns anledning att anlägga de tankegångar som är typiska för en sådan intresseavvägning som tidigare bekrivits. Om så ändå sker leder det naturligen till påpekandet att osä- kerheten i tillståndens bestånd och innebörd varit en i högsta grad förutsebar och påräknelig faktor för tillståndshavarna och att inte någon, vare sig tillståndshavare eller part i avtalsförhållande, kan förvänta sig att för evigt under oförändrade förutsättningar behålla sin ställning. Kommitténs slutsats är att det rent legalt är möjligt att införa de för- ändringar som föreslås redan när de nuvarande tillstånden löper ut. En av förändringarna är att tillståndshavarna inte har den rätt till förläng- ning som anges i ovan nämnda bestämmelse. Ur allmän synvinkel framstår det dock som lämpligt att de nuvarande tillståndshavarna – varav vissa ut- vecklat en form som ligger nära vad lagstiftningen syftat till – kan ges ett för- steg vid nästa ansökningstillfälle. Detta kan lämpligen ske genom att nuva- rande tillståndshavare ges försteg om verket finner fler sökande mer eller mindre jämbördiga. Det är att märka att det principiella resomenang som förts ovan inte ens kommer att vara tillämpligt på alla de nuvarande tillståndshavarna eftersom den översyn av sändningsområdena som föreslås kan komma att leda till vä- sentliga förändringar, vilket är en omständighet som redan enligt gällande lag kan medföra att tillstånd inte skall förlängas. Närradion skall även i fortsättningen vara förbehållen lokala ideella sammanslutningar. Rätten att sända skall dock vidgas till en större krets genom att tillstånd skall kunna ges även till lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio. Det nuvarande kravet på verksamhet på orten under skall upphävas. Förändringen syftar till en vidgad yttrandefrihet och en livskraftigare närradio som bättre kan ut- nyttja det sändningsutrymme som avsatts för ändamålet. Rätten att sända närradio är förbehållen en trängre krets juridiska personer. Närradion är avsedd som åsiktsradio för det traditionella föreningslivet och för församlingar. I radio- och TV-lagen definieras närradion som lokala ljudradiosändningar för föreningslivet. Enligt 4 kap. 4 § radio- och TV-lagen kan tillstånd ges till följande juri- diska personer: 1.Lokala ideella föreningar som bedriver verksamhet inom sändnings- området. 2.Lokala ideella föreningar som har bildats för att i närradio sända pro- gram som ett led i den verksamhet som en riksorganisation bedriver inom sändningsområdet. 4.Obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor. 5.Sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsområde för gemensamma närradioändamål (närradioföreningar). På de lokala ideella föreningarna i de två första punkterna ställs krav att verksamhet inom sändningsområdet skall ha bedrivits före dagen för ansökan om tillstånd. Tanken att närradion skall vara en åsiktsradio för föreningslivet har vidhållits när lagen varit föremål för översyn. Det primära syftet är att ideella föreningar SOU 1996: 176 skall kunna sända program som ett led i sin vanliga verksamhet. Grupper eller enskilda med syfte att enbart sända radio har därför varit uteslutna från närradion. Andra former av juridiska personer som bolag, stiftelser och eko- nomiska föreningar har inte heller givits möjlighet att använda närradion. Detsamma gäller stat, kommuner och offentliga organ. Skälet att just organi- sationslivet givits privilegiet att sända är att det ansetts väsentligt att förening- arna såsom företrädare för olika intressen skall ges möjlighet att uttrycka sina uppfattningar. I 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) anges att det skall finnas en möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända ljud- radioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Bestämmelsen har tillkommit för att garantera att fördelningen av frekvenser alltid skall leda till att det finns ett utrymme för ett system av det slag som närradion nu utgör. Grundlagen skyddar således en form av lokal ideell radio. Däremot förbehåller inte lagen denna radioform för en definierad tillståndshavarkrets. Kommitténs förslag och motiv Närradions tillståndshavarkrets bör kunna omfatta fler. Närradions tillkomst har inneburit en vidgad yttrandefrihet. få sända närradio är inskränkt. Eftersom antalet radiofrekvenser är begränsat kan heller inte användandet av ljudradion vara helt fritt. nödvändigt att inte bara göra prioriteringar mellan olika former av radioan- vändning utan även mellan olika användare. Detta gäller även inom närradion. De förändringar som ägt rum både vad gäller faktisk närradioanvändning och i samhället i stort aktualiserar frågan om vilka som skall få Frågan bärs också fram av yttrandefrihetsgrundlagens erinran om att det allmänna skall sträva efter vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet vid upplåtelse av radiofrekvenser. Ett flertal omständigheter talar för att tillståndshavarkretsen bör kunna vid- Det utrymme som finns för närradiosändningar utnyttjas inte fullt ut. Antalet sändande sammanslutningar har kraftigt minskat under de och det finns ledig sändningstid på så gott som alla orter. än hälften av landets kommuner äger inga närradiosändningar rum trots att det i frekvensplaneringen finns utrymme avsatt för närradion. På många orter har närradion svårt att överleva eftersom få av dem som kan erhålla tillstånd har intresse av att sända. Grupper som formellt inte är sändningsberättigade står för en stor andel av Det rör sig till stor del om grupper vars vilja att sända bör ses som legitim inom ramen för en ideell lokal radio. Dit hör bl.a. gymnasie- skolornas medieutbildningar och arbetsmarknads- och ungdomsprojekt i olika Närradion – Överväganden och förslag Dit kan också räknas många olika former av småskalig, icke kom- mersiell radio, som kan vara inriktad på ortens händelser eller sändningar till speciella grupper, såsom invandrare, sändningar som inte är en sidoverksam- het i det traditionella föreningslivet. Lagstiftning bör därför kunna harmonise- ras med de verkliga förhållandena utan att tanken om närradion som en lokal radio för ideella intressen överges. Till detta kommer att det traditionella föreningslivet tycks ha förlorat en del av av sin forna betydelse. I vart fall organiserar det färre unga människor. Det är mot denna bakgrund knappast motiverat att behålla närradion som endast ett språkrör för det etablerade föreningslivet. Yttrandefriheten gagnas av att fler får tillstånd att sända och ett tillskott av sändningsberättigade skulle kunna vitalisera närradion och göra den mer angelägen på orten. De betänkligheter som finns mot att lätta på de nuvarande begränsningarna i fråga om sändningsrätt rör främst risken för en kommersialisering av när- radion. En förändring skulle kunna göra det enklare för den som vill sända närradio med vinningssyfte att få tillstånd. Emellertid visar erfarenheten av gällande regler att det inte bereder sådana intressenter några som helst svårigheter att via samarbete med tillståndsberättigade vinna till- träde till närradion. Så länge tanken är ett stort antal små och stora samman- slutningar av olika karaktär utan större kostnad och besvär skall kunna kan få tillstånd är detta dock svårt att undvika, oavsett hur tillståndsreglerna utfor- mas. Därtill är andra faktorer mer avgörande för risken för en kommersiell utveckling, främst naturligtvis reklamrättigheten men också i hög grad sänd- ningsområdenas storlek och möjligheten att samsända och sända centralt pro- ducerade program. En utvidgning kan äga rum på det sättet att det blir möjligt för enskilda att bilda en ideell förening med syfte att sända radio. För tillstånd skall krävas att föreningen och dess medlemmar har lokal anknytning genom boende eller verksamhet. Vidare skall syftet vara ideellt och verksamheten får inte till någon del drivas i enskild eller juridisk persons vinstintresse. Samman- slutningar där medlemskretsen består av juridiska personer bör inte beviljas tillstånd. Nuvarande kategorier av tillståndshavare bör även i fortsättningen kunna erhålla tillstånd för att bedriva närradiosändningar som en del av sin hela verksamhet. Inget hindrar emellertid en sådan sammanslutnings medlemmar från att bilda och utöva närradioverksamheten i en ideell förening inriktad på närradiosändningar om det skulle befinnas mer passande. Det krav som finns på ettårig verksamhet på orten bör av- skaffas eftersom det inte är förenligt med tanken att en ideell förening skall kunna bildas i avsikt att sända närradio. Uppfyllande av de formella förut- sättningarna för att en förening skall kunna inta ställning av självständig juri- disk person, stadgar m.m. utgör självfallet krav för tillstånd. Härutöver bör också krävas att föreningen organiserar ett flertal enskilda med lokal anknyt- SOU 1996: 176 Eftersom sändningsutrymmet är begränsat bör undvikas att tillstånd lämnas till föreningar som framstår som konstruerade för endast en eller ett fåtal individers sändningsintresse. För tillstånd skall krävas att ansvarig utgi- vare är utsedd och att de krav som ställs på sådan enligt YGL är uppfyllda. Regeln om att församlingar i skall ges tillstånd bör för- ändras så att också kyrkliga samfälligheter i innefattas efter- som de ekonomiska förutsättningarna och beslutanderätten i de frågor som aktualiseras vanligen finns hos samfälligheterna. Närradioföreningars ställning och sändningsrätt behandlas nedan i av- snitt 6.6. 6.2 Tillståndsgivning, sändningstider och avgifter Tillståndsgivningen skall skötas centralt av Radio- och . De verksamma sammanslutningarna skall bedriva sändningarna under eget tillstånd och med egen ansvarig utgivare. Fördelningen av sändnings- tider skall kunna ske genom frivilliga överenskommelser mellan till- ståndshavarna. Enbart när tillståndshavarna inte kan enas om fördel- ningen skall verket fatta beslut. Radio- och kännedom om det på orten gällande sänd- ningsschemat bör i första hand erhållas genom ett samarbete med den lokala närradioföreningen. Det skall dock finnas en skyldighet för den enskilde tillståndshavaren att på begäran lämna verket upplysning om sina sändningstider. Verket skall kunna förena en sådan begäran med vite. Avgifterna för att sända närradio skall avskaffas. Radio- och handhar tillståndsgivningen för närradio. Enligt 4 kap. 3 § radio- och TV-lagen bestämmer verket vilka som får sända närradio och under vilka tider sändningarna får äga rum. Tillstånd att sända närradio gäller . Sändningstiden fördelas enligt tillståndshavarnas önskemål. Om dessa inte kan enas om fördelning av sändningstiderna beslutar verket vem som skall ges förtur. Besluten om sändningstid gäller tills vidare, dock högst . Besluten kan omprövas om det finns särskilda skäl. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt vad som tidigare gällt enligt när- radiolagen med den skillnaden att tillstånd har lämnats . Närradion – Överväganden och förslag Avgift för närradiosändningar utgår enligt förordningen (1984:463) med för varje påbörjad timme. Avgifterna beräknas kvartalsvis i efter- hand. Den som inte sänder reklam kan befrias från avgiften genom att i efter- hand ge in en deklaration om att reklam mot vederlag eller program mot be- talning inte sänts. Ordningen med en centraliserad tillståndgivning för ljudradio och television har aldrig nämnvärt ifrågasatts. Däremot har för närradions del länge diskute- rats möjligheten att decentralisera besluten om sändningstid till de lokala när- radioföreningarna, de sammanslutningar för handhavande av gemensamma närradioändamål som på de flesta orter bildats av tillståndshavarna. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas åt bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall detta ske med stöd av lag. Det är således formellt möjligt att låta en närradioförening utöva förvalt- ning. I praktiken förekommer överlämnande enligt detta stycke emellertid mycket sällan. Möjligheten bör utnyttjas endast om starka skäl föreligger. När överlämnande förekommer är det till mycket väl etablerat organ, exempel är , och Röda korset. har möjligheten att överlämna till närradioföreningar att besluta om sändningstidernas fördelning övervägts och avvisats (jmf exem- pelvis prop. 1984/85:145 s. 25–26 och SOU 1990:70 s. 162–165). Mot bakgrund av att uppgiften är av viktig art eftersom den i realiteten angår begränsning av informations- och yttrandefrihet har påpekats de stora krav som ställs på beslutsfattaren. Praktiska problem har ansetts uppkomma efter- som den lagstiftning som reglerar myndigheters verksamhet, exempelvis för- valtningslagen och sekretesslagen, inte skulle gälla för närradioföreningens handläggning. Offentlighetsprincipen skulle inte vara tillämplig. Vidare har pekats på närradioföreningarnas stora antal, bräckliga juridiska form och att de själva som sändningsberättigade skulle kunna ha intressen i de ärenden som skulle prövas. Dessa överväganden, tillsammans med en ambition att ändå decentralisera besluten om sändningstid, ledde till att ett förslag om inrättande av lokala när- radioråd, med ställning av myndighet, framlades i betänkandet Lokalt ledd närradio (SOU 1990:70). Förslaget, som innebar tillskapande av ett 150-tal lokala närradioråd vars verksamhet skulle regleras i särskild ordning, har aldrig lett till lagstiftning. Vid den senaste reformeringen behölls den rådande ordningen med hänvisning till att förslaget fått ett blandat mottagande hos remissinstanserna och det inte var lämpligt med en förändrad beslutsordning som reklam infördes i närradion. SOU 1996: 176 Radio- och har föreslagit att en modell liknande den som gäller för lokala kabelsändarföretag skall tillämpas. för- ordnas av verket enligt radio- och TV-lagen och erhåller kostnadsfritt tillgång till en kanal i kabelnäten, vilket är en del av nätinnehavarnas s.k. must carry- skyldighet. Ett förordnande förutsätter att kabelsändarföretaget bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och kan antas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sina sändningar. Sändningstiden fördelas sedan mellan intressenterna inom kabelsändarföretaget. Vid tillämpning av en sådan modell skulle således endast en tillståndshavare förordnas på varje ort under kravet att deltagande i dennes verksamhet skulle vara öppet för alla som ville sända. äger tidsfördelning typiskt rum på följande sätt. föreningen samlar tillståndshavarna på orten till ett årligt sammanträde om fördelning av sändningstider. Ett schema upprättas och sänds till Radio- och för beslut och registrering. Radio- och fattar sedan be- slut, vilket vanligen kräver ett antal kontakter mellan myndigheten och när- radioföreningen/de lokala tillståndshavarna. Inför utgången av perioden påminner verket tillståndshavarna på orten om att det är dags att sända in ett nytt schema till verket. inträffar dock regelmässigt förändringar. tillkommer, andra avslutar sina sändningar, ändringar och byten av sänd- ningstid äger rum, sändningsuppehåll förekommer osv. Allt detta resulterar i nya ansökningar och nya beslut om sändningstider eftersom rätten att sända förutsätter ett beslut av verket. De flesta ansökningar om sändningstid ingri- per dessutom i ett två- eller trepartsförhållande. Ärendet rör den sökande, när- radioföreningen på orten som har ett övergripande ansvar, och andra till- ståndshavare som avstår från eller kan vara intresserade av sändningstiden. Alla tidsärenden måste passera myndigheten och där behandlas på ett sätt som uppfyller förvaltningslagens krav. Systemet leder till en stor pappershantering rörande okomplicerade ärenden och upplevs av tillståndshavarna som Genom registering av sändningstiderna ges ett underlag för debitering av avgifter som sker utifrån ianspråktagen sändningstid samt medges allmän- heten och olika myndigheter, exempelvis och TV, snabb kunskap om vem som varit ansvarig för viss sändning. för också att verket får god kontroll över hur sändningarna bedrivs, vilket exempelvis ger verket möjlighet att initiera ärenden om återkallelse av tillstånd när sändningar har upphört. Det schemaarbete som äger rum vid den lokala närradioföreningen före- bygger tvister om sändningstid. Sådana uppstår ändock, dels vid schema- Närradion – Överväganden och förslag läggning, dels också under löpande perioder, exempelvis när flera tillstånds- havare vill ha tid som blivit ledig. De flesta sådana konflikter som når verket löses genom informell medling av tjänstemännen men i ett visst antal fall måste verket fatta beslut. Sådana beslut har dock blivit allt färre och uppgår till mindre än tio . Enkla proportionella principer används av verket vid sådan tvångsmässig fördelning. Programinnehåll och andra faktorer av skönsmässig karaktär ges ingen betydelse. Kommitténs förslag och motiv Den nuvarande ordningen med att på varje ort ge separata tillstånd till alla som är berättigade att sända skall behållas. Kommittén har övervägt Radio- och förslag men funnit det angeläget att även i fortsättningen bibehålla den höga rättssäkerhet det innebär för den enskilda organisationen att alltid garanteras tillstånd och sändningstid, oavsett de konflikter som kan finnas eller komma att uppstå på hemorten. I denna garanti ligger också ett konflikt- förebyggande moment eftersom vetskapen om regleringens innebörd kan för- väntas avhålla från försök att blockera andra grupper från att göra sig hörda. Modellen med en tillståndshavare på varje ort som till sina medlemmar fördelar sändningsutrymmet är smidig men ger inte samma garanti för att alla får tillgång till mediet. För lokala kabelsändarföretag gäller att missförhållan- den först kan beaktas vid omprövning av tillstånd efter periodens utgång. Visserligen har problemen därmed varit små men förhållandena skiljer sig av- sevärt mellan det billiga ljudradiomediet och den dyrare televisionen. Kabelsändarföretagen har haft svårt att fylla sina tablåer och deras verksamhet har inte haft karaktär av åsiktsforum, vilket skiljer dessa från närradion som på vissa platser kännetecknats av tvister om sändningstid, meningsmotsätt- ningar och tillståndshavare med uppseendeväckande åsikter. Det är troligt att tvister uppstår oftare inom närradion. För att tillgodose rättssäkerhetsaspekter skulle modellen därför för närradions del behöva tyngas med en noggrann reglering av formerna för tillståndshavarens interna arbete och för tvistlösning under löpande tillståndsperiod. skulle i praktiken alla de principiella invändningar som framförts rörande delegering av beslutanderätt till närradio- föreningar kunna hävdas mot ordningen. Med en fortsatt tillståndsgivning till de enskilda sammanslutningarna skall reglerna om ansvarig utgivare behållas oförändrade. Tillståndsgivningen bör även i fortsättningen skötas centralt av statlig Effektivitet och rättssäkerhet talar för detta. lunda tillståndsgivningen för hela landet av ett fåtal personer med gedigen Den centrala myndigheten sköter dessutom utgivarfrågor, avgif- ter, information till tillståndshavarna m.m. Denna ordning är rationell, effek- tiv och garanterar att ärendena behandlas lika. Visserligen är det möjligt att enligt 11 kap. 6 § andra stycket regeringsformen anförtro statlig förvalt- SOU 1996: 176 ningsuppgift åt kommun eller att lägga uppgiften på länsstyrelse men detta skulle innebära försämringar i dessa avseenden, kräva betydande lag- ändringar och dessutom utgöra en omotiverad skillnad mot övrig tillstånds- givning för radio och TV. En enklare ordning vad gäller sändningstider bör införas, innebärande att verket bara skall fatta beslut när det föreligger tvist mellan tillståndshavare om viss sändningstid. har avvisats att delegera beslutanderätt i ärenden om sändningstid till närradioföreningar. Emellertid utövas i praktiken ingen beslutanderätt vid fördelningen av sändningstider. Fördelningen grundas på frivilliga överens- kommelser och närradioföreningen har en sammankallande och förslagsstäl- lande roll. Sådana frivilliga överenskommelser om sändningstid och närradio- föreningens del i deras tillkomst kan knappast sägas utgöra myndighets- utövning eller yttrandefrihetsbegränsande beslut. Det möter således inga rättsliga hinder att låta tillståndshavarna själva fördela sändningstiden och avlyfta verket de rutinmässiga registrerande besluten av dessa överenskom- melser. Verkets uppgift kan begränsas till att fastställa sändningstider enbart när tillståndshavarna inte kan enas. En tillståndshavare kan med andra ord alltid påkalla verkets prövning av hur sändningstid skall fördelas när mot- stridiga intressen på orten finns. Myndighetsbeslut om sändningstider kan också vara erforderligt vid störningar, exempelvis när tillståndshavarna inte respekterar varandras tider. Verkets fördelning av sändningstid skall även fortsättningsvis ske enligt de principer som beskrivits i tidigare lagförarbeten och utvecklats vid tillämp- ning.