sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Som systemet fungerar betal as kostnaderna för arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa (som ofta sammanfaller med et t avtalsområde) nästan helt genom statsbidrag. Variationer i arbetslösheten påverkar inte de egenavgifter som a-kassan s medlemmar betalar. Detta innebär att de fackliga organisationerna förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till de kostnader som skapas av arbetslöshet. En minskning av de statliga subventionerna a v arbetslöshetsförsäkringen skulle betyda att egenavgifterna fic k differentieras efter arbetslöshetens omfattning i olik a arbetslöshetskassor. Detta skulle ge de fackliga organisationern a anledning att ta större hä nsyn till sysselsättningskonsekvenserna av de löner man förhandlar fram. Sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen, t ex genom att arbetslöshetsunderstödet successivt trappas ner beroende på hur länge man varit arbetslös, kan också verka i riktning mot störr e återhållsamhet i lönebildningen. Detsamma gäller en bortr e parantes för hur länge man kan lyfta arb etslöshetsersättning eller ha AMS-sysselsättning. Kortare uppsägningstid, mindre bindand e turordningsregler vid friställningar och under vilken man har rätt till återanstäl lning bör också öka de anställdas intresse av att beakta arbetsmarknadsläget i sina lönekrav. Begränsninga r av konflikträtten eller andra åtgärder som stärker arbetsgivarna s förhandlingsposition kan likaså leda till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed bidra till högre sysselsättning. Det finns mycket som talar för att det nuvarande svensk a förhandlingssystemet med avtal på förbundsnivå driver up p lönenivån. Risken är stor för att man får en "kapplöpning" mellan olika fackförbund, där alla försöker få högre lönehöjningar än d e Arbetsgivarförbunden på branschnivå har inte helle r tillräckliga incitament att hålla emot. Detta kan formuleras som att man på denna förhandlingsnivå inte förmår ta tillräckliga samhälls- ekonomiska hänsyn, som inte heller marknadskraftern a blir tillräckligt starka för att leda till återhållsamhet. 42 Se t ex (1988), Calmfors (1993a, 1995), (1996) eller (1996). Arbetsmarknaden och EMU 223 leder såväl mer centraliserade som mer decentraliserade avtals - förhandlingar än dagens svenska system med förb undsförhandlingar till en bättre fungerade lönebildning. 43 En återgång till me r samordning kan leda till att mer övergripande samhällsekonomiska hänsyn tas men innebär också r isker för att lönerelationerna mellan olika grupper blir alltför stela. En decentralisering a v avtalsförhandlingarna till företagsnivå innebär at t marknadskrafterna kan spela en större roll för att håll a löneutvecklingen under kontroll. Det är möjligt att lönenivån bli r högre än vid fullständig samordning – om nu en sådan går at t åstadkomma – men denna eventuella nackdel kan uppvägas av att det blir lättare att anpassa lönerelationerna efter läget på olik a delarbetsmarknader. Lönerna bestäms emellertid inte bara på förbundsnivå utan e n stor del av lönehöjningarna beslutas lokal t. utgjorde löneglidningen nästan hälften av de totala lönehöjning - arna.44 Löneglidning på olika områden samvarierar i hög grad med arbetsmarknadsläget och innebär därför i viss mån en marknads - anpassning. Härav följer att ett utbildningssystem och en arbets - marknadspolitik som slussa r arbetskraft till bristområden kan bidra till att hålla tillbaka löneglidningen. Men denna kan också bero på att de lokala fackklubbarna har en stark förhandlingsposition i förhållande till enskilda arbetsgivare o ch därför alltid kan förhandla fram löneökningar utöver avtalen. Därför kan också åtgärder som gör det svårare för de anställda att ta till olovliga konflikter (so m t ex vilda strejker och massjukskrivningar) bidra till mindr e löneglidning. Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten bör var a åtgärder som hindrar att de som saknar arbete fastnar i långtids - arbetslöshet. Det är därför viktigt att AMS-insatserna i första hand inriktas mot de långtidsarbetslösa och att dessa stimuleras till och ges förutsättningar för ett aktivt arbetssökande. En person so m förlorat sin anställning mås te acceptera ett jobb med lägre lön än tidigare och kan behöva omskola sig eller flytta. Mot denna bakgrund måste arbetslöshetsförsäkringen vara utformad så att de arbetslösa accepterar den anpassning som kan krävas. Viktiga faktorer här är nivån på ersättningen, hur länge man kan f å 43Denna hypotes har framförts av Calmfors & Driffill (1988). Se också Calmfors (1993c). 44Av ökningen i timförtjänsten i näringslivet var löneglidning. (Källa: Analysunderlag, .) 224 Arbetsmarknaden och EMU ersättning, samt vilka krav som ställs på de arbetslösa att ta de jobb som finns. De förändringar vi diskuterat ovan skulle motverka en bestående arbetslöshet. Det nuvarande arbetsmarknadsläget i är s å allvarligt att sådana åtgärder enligt vår bedömning bör genomföras under alla förhållanden. Detta krav på åtgärder mot arbetslösheten gäller oberoende av om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Ett sätt som anpassningen kan ske på vid en störning i en region är genom migration.45 Betydelsen av rörlighet som jämviktsskapande mekanism illustreras av erfarenheterna från , där en minskning av sysselsättningen i en delstat snabbt ger upphov till betydand e utflyttning. Effekterna på arbetslöshet och arbetskraftsdeltagand e tycks däremot vara små. sker huvuddelen av anpassningen genom att individer flyttar från stater som drabbats av minska d sysselsättning till stater där sysselsättn ingen ökat.46 Lönerna sjunker i en stat som drabbats av minskad sysselsättning, men löneanpass- ningen har ändå begränsad betydelse för anpassningen. Motsvarande studier för europeiska regioner tyder däremot p å att sysselsättningsförändringar kortsiktigt endast leder till sm å effekter på flyttningsströmmarna. Det är i stället framför all t arbetskraftsdeltagandet som påverkas.47 På () spelar migration en större roll också i , men det finn s också en tendens för sysselsättningen i region en att efter en störning återgå till den tidigare nivån. Vad gäller den regionala rörligheten i , finner 45Framställningen baserar sig på underlagsrapporten av (1996). Denna innehåller en mer omfattande översikt av forskningen på området. 46Blanchard & (1992). 47Se Decressin & Fatas (1995). I studien är de större länderna indelade i omkring tio regioner, medan varje litet land betraktas som en region. Med regional rörlighet avses här alltså en blandning av internationell rörlighet och rörlighet mellan regioner i de stora länderna. Eichengreen (1992, 1993) finner också att rörligheten är låg i . Arbetsmarknaden och EMU 225 man i allmänhet att arbetsmarknadsläget har stor betydelse fö r migrationen, men storleken på effekterna varierar mellan olik a studier. Migrationen mellan olika länder påverkas i hög grad av in - komstskillnaderna. Det geografiska avståndet är också en vikti g faktor liksom språkliga och kulturella olikheter. Betydelsen a v inkomstskillnader illustreras av att invandringen från til l var stor så länge inkomstnivån i det förra landet va r avsevärt lägre. Förekomsten av vakanser i mottagarlandet ä r betydelsefull: det har funnits ett tydligt cykliskt mönster i de n tidigare invandringen från . Denna var tidigare av så sto r omfattning att den bidrog till att stabilisera arbetsmarknadsläget i . Utflyttningen från har däremot varit mycket liten . Eftersom inkomstnivån i varit relativt sett hög och arbetslösheten låg, har det inte funnits starka motiv för svenskar att flytta utomlands. Flyttningsströmmarna inom EU har för de flesta länder vari t små. Detta framgår av tabell 8.4. Mot denna ba kgrund förefaller det osannolikt att arbetskraftsmigration skulle kunna spela någo n betydande roll som anpassningsm ekansism vid störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen. Kulturella oc h språkliga skillnader är förmodligen i regel alltför stora. Till dett a kommer att de flesta länder har dåligt fungerade arbetsmarknader med hög arbetslöshet. När konkurrensen om de lediga jobben ä r stor, riskerar invandrare att ha mna sist i kön. Det finns inga skäl att tro att tillkomsten av en monetär union i si g på något avgörande sätt skulle göra arbetskraften mer flyttningsbenägen Man skulle möjligen kunna hävda att den totala invandringen till är så omfattande att den borde verka stabiliserande p å svensk arbetsmarknad om den tilläts variera med konjunkturen . Arbetskraftsinvandring från de baltiska länderna och övrig a kan potentiellt bli mycket stor på grund av de stor a inkomstskillnaderna och den geografiska närheten. 48 (1995) finner att en uppgång av arbetslösheten i en region i leder till en tämligen snabb utflyttning, så att arbetslösheten återgår till sin ursprungliga nivå . Permanenta skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner förefaller därför vara ett uttryck för att den s k jämviktsarbetslösheten (se avsnitt 8.1) skiljer sig åt: arbetssökande stannar kvar i regioner med hög arbetslöshet på grund av billigare boende och andra fördelar, men om arbeten försvinner sker en betydande utflyttning. Skattningar med andra metoder visar också på tydliga effekter av det regionala arbetsmarknadsläget på migrationen, men effekterna är mindre och det tar därför att återgå till jämvikt (, 1995). 226 Arbetsmarknaden och EMU detta slag kan i princip bidra till att dämpa bristen på arbetskraft i situationer med arbetskraftsbrist. En sådan situation förefalle r emellertid mycket avlägsen. Tabell 8.4: Andel utländska medborgare i olika länder omkring 1990 Andel av befolkningen med annan nationalitet än värdlandet i Kommentar er: Kolumnen EG-12 anger den andel av den totala befolkningen i värdlandet som är medborgare i något av de tolv ursprungliga . Kolumnen "Övriga " anger andelen som är medborgare i annat europeiskt land. Uppgifterna för avser 1995. Medborgare i , och utgjorde av den svenska befolkningen. Immigrationen till och emigrationen från uppgick till av befolkningen. Källa: Beräkningar baserade på tabell 5.2 i (1993) samt SCB, 8.6Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten? De institutionella förhållandena på arbetsmarknaden skiljer sig å t mellan länderna i EU. En viktig fråga som har diskuterats är o m detta utgör ett problem för en monetär union. Andra frågor som är föremål för debatt är om det behövs gemensamma miniminivåer för löner och arbetslöshetsersättning, en övre gräns för arbetstid osv för Arbetsmarknaden och EMU 227 att undvika "social dumping". har också inom EU lanserat idén om s k sysselsättningsunion. Denna tanke har senare konkre- tiserats i from av förslag om att en särski ld sysselsättningskommitté ska upprättas i syfte att främja en koordinering av arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken i medlemsländerna. Det har ibland hävdats att "real konverge ns" skulle krävas för att en valutaunion ska fungera tillfredsställande. 49 Ett argument är att om jämviktsarbetslösheten (den genomsnittliga arbetslöshetsniv å som ekonomin tenderar att röra sig mot – se avsnitt 8.1) skiljer sig mycket åt mellan länderna, kommer man att ha svårt att komm a överens om en gemensam penningpolitik: länder med hög arbets- löshet kan komma att kräva en mer expansiv politik och vice versa. En generellt mer expansiv penningpolitik kan emellertid, so m tidigare diskuterats, inte lösa ett problem med hög jämvikts - arbetslöshet. Därför har länder med hög jämviktsarbetslöshet inget att vinna på en generellt mer expansiv penningpolitik som leder till högre inflation. Skillnader i jämviktsarbetslöshet mellan olik a länder behöver därför inte vara något hinder för att bilda e n monetär union. Däremot kan man se det som ett p roblem om arbetslöshetsnivån är hög i ett land som går in i den monetära unionen. Sannolikheten för att landspecifika störningar ska leda till variationer i arbetslös- heten ökar nämligen, när möjligheten inte längre finns att föra en självständig penningpolitik (se kapitel 5). Även om det inte finn s någon anledning tro att arbetslöshetsnivån generellt kommer att bli högre i den monetära unionen, innebär de större variationer so m man kan vänta sig en större risk för att arbetslösheten kan stig a ytterligare (även om också det omvända kan inträffa). Denna risk måste rimligen betraktas som allvarligare, ju högre de n ursprungliga arbetslöshetsnivån är. En ytterligare ökning a v arbetslösheten från t ex bör betraktas som et t mycket större problem än en ökning från t ex . En annan fråga är om det finns ett behov för EU-länderna at t samordna sin arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik. Denn a fråga hänger visserligen inte direkt samman med den monetär a unionen, men det finns ändå skäl att kommentera den. Et t illustrativt exempel är arbetslöshetsförsäkringen. Om den gör s mindre generös i ett land, bör lönerna i detta land sjunka i förhållande till lönerna i omvärlden. Landet blir därmed me r konkurrenskraftigt och kan vinna marknadsa ndelar på andra länders 49 Se t ex Heylen & Poeck (1995). 228 Arbetsmarknaden och EMU Det blir vidare mer lönsamt att producera i det land där lönerna sjunkit och det kan leda till att företag flyttar si n verksamhet dit från andra länder. Det kan då ligga nära till hands att betrakta sänkningen av lönerna som oacceptabel konkurrens – "social dumping" – och kräva en gemensam miniminivå inom EU för arbetslöshetsersättningen. Det redov isade synsättet är emellertid alldeles för förenklat. En sänknin g av de reala lönekostnaderna i ett land innebär att produktionen där ökar. Om den ska finn a avsättning, krävs att landets produkter bl ir billigare i förhållande till andra länders. Detta har positiva effekter för konsumenterna i andra länder. När importen blir billigare kommer dessa att kunn a konsumera mer. Eventuellt minskar då också trycket p å löneökningar i övriga länder. Detta har en direkt positi v sysselsättningseffekt. En sådan uppkommer också därför att högre produktion och totalinkomster i det land där lönenivån sjunkit leder till en marknadstillväxt för andra länder som kan motverka d e förluster av marknadsandelar som dessa gör. Enligt vår mening bör resonemangen om "social dumping" inte tillmätas någon större tyngd som argument för samordning a v sysselsättningspolitiken i olika EU-länder. Det är också svårt at t motivera varför det skulle finnas något behov av att samordn a aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder på EU-nivå. Som vi ser det, innebär utformningen a v socialförsäkringssystem, arbetsmarknadspolitik osv en avvägning mellan olika ekonomisk-politiska mål som bör göras i varje lan d utifrån de institutionella förutsättningar och politiska uppfattningar som råder där. Det finns ingen fördel med att föra upp sådan a beslut till EU-nivån: en gemensam europeisk politik på dess a områden skulle förmodligen bli sämre därför att den i mindre grad skulle ta hänsyn till de institutionella förhållanden som råder i enskilda länder. Ett lika viktigt argument är den stora osäkerhet som råder om hur arbetslösheten bäst bekämpas. Eftersom vi inte säkert vet hur detta bör ske, har "institutionell konkurrens" mellan olika länder i fråga om arbetsma rknadspolitiken ett stort värde. är genom att länderna prövar sig fram på olika vägar som vi ka n skaffa oss kunskaper om vilka metoder som fungerar bäst. Det bör kunna ge förutsättningar för ett erfarenhetsutbyte på EU-nivå som kan förbättra beslutsunderlaget i de enskilda länderna. 50 Se också underlagsrapporterna av (1996) och Pissarides (1996). Institutionell konkurrens diskuteras i bl a (1992) och m fl (1996). Arbetsmarknaden och EMU 229 Den bedömning som gjorts o van skulle kunna ändras om vi fick en utveckling där arbetslösa, eller personer med hög arbetslös - hetsrisk, tenderar att fly tta till länder med generösa sociala skydds- nät och dra nytta av dessa. I ett sådant läge kan man argumentera för att ett land inte bör kunna "dumpa" sina sociala problem p å andra genom att sänka ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen osv. Några betydande sådana proble m finns emellertid knappast . På beror arbetslöshetsnivån i ett land främst på hur väl arbetsmarknaden fungerar. Faktorer som löneförhandlingssystem, arbetslöshetsförsäkringens utformning och finansiering, samt hu r väl utbildningssystem och arbetsmarknadsp olitik förmår att anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan är centrala. Ett svenskt deltagande i den monetära unionen påverka r arbetslösheten främst därför att vi avhänder oss möjligheterna at t genom penningpolitik motver ka störningar som drabbar enbart oss. Anpassningen till sådana störningar kräver att priser och löner i ändras jämfört med utländska priser och löner. Olika s k nominella stelheter gör att anpassningen kan väntas bl i långsammare om det inte finns någon växelkurs som kan ändras . Om vid ett svenskt utanförskap tillämpar ett strik t inflationsmål, begränsas visserli gen också i detta fall möjligheterna att använda växelkursen för att stabilisera ekonomin. Men i situationer då ekonomin befinner sig i djup recession kan valutans värde tillåtas falla utan att inflationsmålet hotas. Omvänt ka n tendenser till alltför höga löneökningar motverkas genom at t höjer räntan så att kronan stiger i värde. Penningpolitiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt därför att nominella löner och priser anpassar si g långsamt. En rimlig uppskattning är att anpassningen av nominella löner och priser normalt tar två till . På denna sikt kan därför penningpolitik ha avsevärd a reala effekter. Anpassningen av nomi- nella löner och priser går snabbare i en ekonomi där löneavtale n sluts för korta tidsperioder och är tidsmässigt synkroniserad e mellan olika grupper än i ekonomier med långa och överlappande avtalsperioder. Låg inflation innebär generellt att det tar att anpassa reallöner och relativa kostnader i förhållande til l utlandet (den reala växelkursen) vid störningar, så länge so m nominella lönesänkningar inte accepteras. 230 Arbetsmarknaden och EMU Medlemskap i den mone tära unionen ökar kraven på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Det är möjligt att detta ocks å kommer att innebära att de nominella lönerna verkligen blir me r flexibla, men det finns inga starka belägg för att så kommer att ske. Det är därför inte försvarbart att grunda politiken på en såda n förmodan. I många länder i har den arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Detsamma kan befaras ha inträffat också i . Detta har troligen mycket att göra med de institutionell a förhållandena på arbetsmarknaden. Det är under alla förhållanden – antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte – nödvändigt att reformera arbetsmarknaden så att arbetslösheten kan reduceras. Sådana förändringar m åste syfta till att lönesättningen i högre grad ska reflektera efterfråge- och utbudsförhållandena på arbetsmark- naden. Medan arbetskraftsrörlighet spelar en stor roll för anpassningen till störningar som drabbar enskilda delstater i , är rörligheten mellan EU-länderna avsevärt mindre. Internationell migration kan därför knappast spela någon större roll för att underlätt a anpassningen vid störningar inom den monetära unionen. Det finns ingen anledning att samordna sysselsättnings- oc h arbetsmarknadspolitiken på EU-nivå. De skiftande institutionell a förutsättningarna i olika länder och den stora osäkerheten om vilka åtgärder som bäst främjar en återgång till hög sysselsättnin g innebär att det ligger ett värde i att låta varje EU-land utforma sin egen sysselsättningspolitik. Däremot finns det givetvis ett värde i ett erfarenhetsutbyte. 9 EMU som politiskt projekt Den ekonomiska och mone tära unionen är på många sätt främst ett politiskt projekt: den är ett resultat av konkreta politiska förhand- lingar mellan de viktigaste medlemsländerna, den genomför s genom att nya politiska institutioner skapas och den spelar e n betydande politisk roll i EUs integrationsprocess. Dessutom utgör penningpolitik i sig en central del i makroekonomisk politik. Huvuddelen av detta kapitel behandla r de politiska intressen och drivkrafter som ligger till grund för EMU. Den roll som planerna på en ekonomisk och monetär union har spelat i EUs historia och ideologi för politisk integration behandlas i avsnitt 9.1 oc h medlemsstaternas och EU-institutionernas betydelse för EMU s utformning i avsnitt 9.2. Vidare diskuteras typiska särdrag hos det förhandlingssystem som vuxit fram inom EU i avsnitt 9.3 och det tysk-franska samarbetets betydelse i EU i avsnitt 9.4. I avsnitt 9.5 analyseras förhandlingarna om EMU under pe rioden till 1991. Därefter behandlas i avsnitt 9.6 den monetära unionens bidrag till integrationsprocessen inom EU. I avsni tt 9.7 diskuteras om unionen också kan innebära påfrestningar på EU-samarbetet. Kapitlet s slutsatser sammanfattas i avsnitt 9.8. 9.1Ekonomisk och politisk integration: den kontinentala modellen Ekonomisk och politisk integration har i EU alltid betraktats som två sidor av samma mynt. , en av upphovsmännen till såväl som EG och Euratom, såg en successivt fördjupad ekonomisk integration som ett sätt att förverkliga ett enat Genom att förena tyska och franska ekonomiska intressen i med överstatlig politisk ledning skull e nationella intressekonflikter gradvis övervinnas. överstatliga institutioner i kombination med successiv ekonomisk 232 EMU som politiskt projekt integration – kom att bli vägledande också för utformningen a v såväl Euratom som EG. Avsikten med integrationen var helt klart främst politisk, även om samtliga de tre ursprungliga huvudsakligen var ekonomiska till sitt innehåll. Man skulle i o ch för sig kunna invända att fördragen låg i de deltagande länd ernas ekonomiska intresse och att detta var den drivande kraften. 1 EGs upphovsmän, , och , syftade dock till att i skapa e n politisk ordning som skulle förhindra ett nytt krig. Ekonomis k integration sågs som den mest framkomliga politiska vägen då den utnyttjade det egenintresse som fanns av att skapa en gemensa m marknad. Utrikes- och säkerhetspolitisk integration skulle ha varit mycket känsligare eftersom den var kopplad till nationell suverä - nitet, styrka och identitet. Tanken var att ekonomisk integration på ett område skulle leda till ett utvidgat ekonomiskt samarbete också på andra områden och i förlängningen till ett närmare politiskt samarbete. Öka d ekonomisk och politisk integration skulle följas åt. EU s ursprungliga medlemsländer – , , , , och – samt , och stöder samtliga denna s k "kontinentala " integrationsmodell, där politisk union är det slutliga målet. 9.2 EMUs roll i europeisk integration Idén om en europeisk monetär union har varit av central betydelse i EUs historia och för planerna på en politisk union. Tanke n utvecklades av europeiska federalister som spelade en central roll för tillkomsten av genom Parisfördraget 1951 och senare för bildandet av EG genom 1957. Även spelade idén om ett monetärt samarbete en central roll i EG. En s k "centralbankschefskommitté" (th e ) samt en "budget - 1Alan Milward, som är ekonomisk historiker, argumenterar för att all integration drivs av nationella ekonomiska intressen (se Milward, 1992). Hans kollega (1994) betonar att det fanns andra möjligheter att skapa ett ekonomiskt samarbete i efter , och att och EG inte var de mest lämpliga vägarna om det endast låg ekonomiska intressen bakom integrationstanken. Han pekar också på de politiska och idémässiga drivkrafterna hos t ex . 2Nilsson (1996). EMU som politiskt projekt 233 kommitté" () bildades. s arbete förblev emellertid av liten betydelse eftersom det förelåg stora skillnader i synen på planering och styrning av de nationella ekonomierna i EG. kom dock d e problem som fluktuerande valutakurser orsakade för de n gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma marknaden att få inflytande på tänkandet. Vid toppmötet i fick den s k i uppdrag att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union. Rapporten skrevs av centralbankschefer och andra experter.