sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Genom sådana öppna utfrågningar ökar vidare sannolikheten för att de n politiska debatten om motiven för den förda gemensamm a penningpolitiken når ut til l en bredare allmänhet. Detta har ett stort värde i sig. råder det stora brister när det gälle r förankringen av de gemensamma europeiska frågorna i de n nationella politiska debatten. Det penningpolitiska området ka n mycket väl visa sig utgöra underlag för en breddad europadebatt. Ett fjärde alternativ för att komma till rätta med d e demokratiska bristerna i den föreslagna ord ningen för den monetära unionen vore en övergång till ett federalt system . kunde ges en mer aktiv roll och t ex uts e ledning och fatta beslut om reglerna fö r . Därigenom skulle frågan om den parlamentarisk a kontrollen också formellt kunna lösas. Att övergå till ett federalt system skulle emellertid innebära en väsentlig förändring i förhållande till det mellanstatliga avtal som föreligger. Under den nu pågående regeringskonferensen har framlagts en rad förslag som syftar till att åstadkomma förbättrad insyn och en förstärkt roll för det direktvalda i den politiska beslutsprocess en inom EU. verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsstaterna för at t utveckla EU till ett federalt sy stem. De flesta av dem stöder liksom att samarbetet även fortsättningsvis i huvudsak ska bygga 264 Den monetära unionen, demokratin och... på principen om mellanstatlighet. Detta innebär att man måst e acceptera att det inte kan finnas en direkt parlamentarisk kontroll av EU-politiken utanför nationalstaten. Sammanfattnings vis kan konstateras att den mest framträdande skillnaden mellan att delta i den monetära unionen och att st å utanför för svenskt vidkommande är att i det senare fallet behåller den formella kontrollen över . Den reella innebörden av denna kontroll ska dock ses i lju set av att i praktiken har en betydande självständighet i det penningpolitiska beslutsfattandet. Denna måste vidare förstärkas eftersom Sverig e enligt förbundit sig att ge e n oberoende ställning redan under etapp två. Förutom detta åtagande finns också som diskuteras i avsnitten 6.4 och 13.4 starka ekono - miska skäl som talar för att självständighet måst e stärkas i en situation då vi står utanför den monetära unionen : risken är annars stor att trovärdighetsproblem fö r låginflationspolitiken allvarligt ska försvåra penningpolitiken. U r ett demokratiperspektiv är det alltså inte fråga om att jämföra den situation som uppstår vid ett svenskt deltagande i den monetär a unionen med den nuvarande situationen. Jämförelsescenariot bör i stället vara ett nytt läge där givits en mer självständig roll.16 Vid en jämförelse mellan de två scenarierna måste det ocks å beaktas att det finns former för pol itisk kontroll inom ramen för det föreslagna europeiska centralbankssy stemet, även om de är svagare än som kan vara önskvärt. Nya vägar för förbättrad demokratis k insyn och ansvarsutkrävande kan dessutom öppna sig geno m initiativ från medlemsländerna. bör, som vi argumenterat för, under kommande regeringskonferenser inom EU sträva efte r att öka möjligheterna till demokratisk kontroll oc h ansvarsutkrävande. 10.2EMU och den politiska opinionsbildningen De flesta tidigare analyser av effekterna av ett svenskt deltagande i den monetära unionen har huvudsakligen inrikt ats på det samhälls- ekonomiska området. Granskningen av d et förväntade utfallet inom detta område för del dominerar även detta betänkande . Dessa analyser tar dock inte hänsyn till en central politisk aspekt, 16 Se underlagsrapporten av (1996). Den monetära unionen, demokratin och... nämligen hur medborgarnas förtroende för samhällets beslutsfat - tande institutioner och deras uppfattning om beslutens legitimite t påverkas. har stora ansträngningar gjorts för att utveckla det demokratiska systemet i . I SNS demokratiråds rapport konstateras dock att den nuvarande utvecklingen inge r anledning till oro. Det finns en tendens till att medborgarna blir allt mindre engagerade i den demokratiska processen. De uppträde r mer som åskådare än deltagare. Även väljarnas representanter i nationella och lokala beslutsförsamlingar tycks successivt h a förlorat inflytande över den politiska processen. Den ovan redovisade uppfa ttningen om tillståndet i den svenska demokratin är ingalunda unik. Såväl i som på EU-niv å bygger det politiska systemet på att väljarna uppfattar aktörerna i systemet som representativa och deras beslut som legitima. har i den ekonomiska krisens spår väljarna visat öka d tveksamhet till representativiteten hos myndigh , de etablerade politiska partierna och de traditionella intresseorganisationerna . Den starka kopplingen mellan politiska partier oc h intresseorganisationer har i ökad utsträckning också kommit at t ifrågasättas i takt med att enskilda sakfrågor fått ökad betydelse i den politiska debatten och för väljarnas partival. Öka d politikermisstro och minskad partiidentifikation har under d e senaste årtiondena försvagat partiernas ställning. I samband med varje betydande förändring av det politisk a systemet uppstår en situation där partier, väljare och organiserade intressen, riktigt eller oriktigt, upplever sig som vinnare elle r förlorare. I en fråga som den aktuella där alternativen är svåra att konkretisera ökar osäkerheten bland v äljarna och därmed utrymmet för de politiska aktörernas kampanjverksamhet. Detta kan i sin tur göra själva grundfrågan mer svåröverskådlig för väljarna. EMU - frågan kan med sin starka politiska symbolladdning – ökad över - statlighet eller ej – och den osäkerhet som råder om d e samhällsekonomiska konsekvenserna av att delta eller inte delta i den monetära unionen skärpa de politiska motsättningarna båd e inom och mellan politiska partier och intressegrupper. Inför ett beslut rörande deltagande i den monetär a unionen kommer alla berörda politiska aktörer att utsättas för krav på att ta ställning och på att kunna motivera sitt ställningstagande. I mycket kommer deras situation att likna den som rådde infö r 17 Se t ex (1993) och (1996). 266 Den monetära unionen, demokratin och... folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap . Opinionsbildningsprocessen – förmågan att stimulera till en bre d och genomlysande debatt – inför ett avgörande av frågan o m medlemskap i den monetära unionen kan bli av avgörande betydelse för om väljarna kommer att upp fatta det politiska beslutet som legitimt och därmed bindande. Legitimiteten är också a v utomordentligt stor betydelse för politiska trovärdighet i ett internationellt perspektiv. EMU-frågan är ur de politiska aktörernas – partiernas, orga - nisationernas och speciella kampanjgruppers – perspektiv mycket komplicerad och kommer att medföra stora problem när det gäller saklig och översiktlig presentation. Ett väsen tligt skäl till detta är att stora delar av projektet är av experimentkaraktär och att det råder mycket varierande uppfattningar om vilka effekter som de n monetära unionen kommer att ge upphov till. Detta innebär också att det kommer att ställas höga krav på väljarnas engagemang, t ex i form av informationsinhämtande, för att de ska uppnå e n tillfredsställande grund för sitt ställningstagande. De opinionsundersökningar som och försommare n 1996 genomförts i av visar att en majoritet av väljarna () är ne gativa till att ska ersätta kronan med den gemensamma euron. Omkring en fjärdedel av välj- arna är positiva till en sådan åtgärd. Resultaten har varit för - hållandevis stabila . 18 SOM-institute t vid redovisar undersökningsresultat frå n där anser att en övergång till de n gemensamma valutan euro är ett dåligt förslag, medan endast 1 anser att det är ett bra förslag. 19 Dessa resultat tyder vid en första anblick på att EMU-frågan åstadkommit en relativt tydlig t opinionsbild i . Vid en närmare granskning visar det si g emellertid att väljarna – i vissa fall – ofta avge r motstridiga svar på sakligt näral iggande frågor. De tillfrågade visar också tecken på att vara dåligt informerade. Detta kan i sin tu r hänga samman med att det är svårt för väljarna att sätta sig in i de aktuella frågorna på grund av deras höga svårighetsgrad. 18Dagens Industri (1996). 19Hinnfors (1996). Den monetära unionen, demokratin och... förhållandevis höga andel – mellan – av d e tillfrågade som inte vill eller anser sig kunna svara på denna typ av frågor tyder också på att opinionsläget är svårtolkat och kan bl i mycket instabilt under en intensifi erad opinionsbildningskampanj. Under en sådan kampanj kommer uppgifter om läget i andr a EU-länder med största sannolikhet att användas för att påverka de svenska väljarna. I en underlagsrapport till denna utredning redo- visar den tyske opinionsforskaren resultat frå n analyser av opinionsläget i EU-länderna rörande EMU-frågan. Han konstaterar bl a att det i samtliga "gamla EU-länder" – me d undantag för , och – finns et t betydande stöd för den monetära unionen. I de senast tillkomn a länderna – , och – visar opinionsunder - sökningarna på en övervikt för motståndarna till den monetär a unionen. har resultaten från flera av d e opinionsanalyser som genomförts i kommissionens regi blivi t föremål för skarp kritik efterso m resultaten tycks ha tolkats i en för den monetära unionen alltför positiv riktning. Tolkningen a v opinionsläget i övriga EU-länder är liksom i problematisk beroende på att väljarnas kunskapsnivå i frågan är förhållandevi s låg. Kraftiga förändringar i o pinionsbilden kan därför inte uteslutas om frågan görs till föremål för en mer intensiv debatt. En förutsättning för att opinionsläget i andra EU-länder ska ha någon mer betydande effekt på opinionsläget i är at t debatten intensifieras i nyckelländer som , , , D anmark och , samt att den inte enbart förs ur ett nationellt perspektiv utan också ur ett europeiskt. Frågan om den monetära unionen aktualiserar ett klassisk t dilemma, nämligen hur man på bästa sätt förankrar och skapa r legitimitet för politiska be slut. Ett sätt att vinna sådan legitimitet är att ge tillfälle till en bred och grundläggande debatt. En möjli g metod att understödja en legitimeringsprocess skulle också kunna vara att ordna en folkomröstning. Genom en rad studier har opinionsforskare analyserat väljarnas uppfattning om vilken roll folkomröstningar bör spela i en demo- 20Jfr analysen av utvecklingen inför folkomröstningen i EU-frågan i m fl (1996). 21Schmitt (1996). 268 Den monetära unionen, demokratin och... Resultaten från nordiska undersö kningar visar att en majoritet av väljarna önskar en restriktiv användning av folkomröstningar . Många anser att det i första hand är uppgift att fatt a beslut i viktiga samhällsfrågor. Det bör dock noteras att e n majoritet av de tillfrågade svenskarna ansåg att det var rätt at t anordna en folkomröstning om medlemskap i . Blan d argumenten för folkomröstningar kan nämnas att de har e n mobiliserande effekt på väljarna och att samhä llsdebatten engagerar en större andel av befolkningen. Frågor som har stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av det svenska samhället anses var a speciellt lämpliga att ta upp i en folkomröstning. Detta gälle r särskilt om beslut i frågan måste fattas utan att den dessförinna n kunnat tas upp i en valrörelse. Folkomröstningar kan dock oc kså skapa problem t ex genom att "störa" den normala besluts processen som i en representativ demo- krati innebär att det är som efter behandling av fråga n fattar det avgörande beslutet. Folkomröstningar anses dessutom ofta ha en starkt polariserande effekt genom att tvinga partier oc h väljare att välja ett av två – eller i undantagsfall tre – stark t profilerade alternativ.22 En folkomröstning om deltagande i de n monetära unionen skulle också minska den s förhandlingsutrymme på EU-nivå. EMU-frågans komplexitet kan väntas med föra problem för både partierna och väljarna. Risken är uppenbar att partierna och even- tuella kampanjorganisationer i ett sådant läge taktiskt väljer at t använda sig av mycket förenklade bu dskap till väljarna och därmed medverkar till att valet sker på ett sakligt otillfredsställand e underlag. Detta kan i sin tur leda till negativa efterhandsreaktioner bland väljarna. föreskriver inte nå got om hur den nationella beslutsprocessen rörande anslutning till den monetära unionen ska gå till. Enligt fördraget förutsätts alla länder som uppfyller konver- genskriterierna ansluta sig. Förutom har äve n 22Gilljam, Listhaug & Pesonen (1996). 23Analyser av data från opinionsundersökningar visar att omkring två tredjedelar av väljarna upplever EU-frågor som svåra och att en lika stor andel av väljarna anser sig oinformerade. (Se , 1991, 1996). Data från undersökningar genomförda i anslutning till folkomröstningen om EU-medlemskap visar att två tredjedelar av väljarna menar att man ska vara restriktiv vid anordnande av folkomröstningar. Resultatet är likartat bland sympatisörer till samtliga partier även om ett något starkare stöd för utnyttjande av direktdemokratiska metoder återfinns bland vänster- än bland högersympatisörer. Se (1996). Den monetära unionen, demokratin och... och förbehållit sig rätten att låta sin a parlament fatta det avgörande beslutet om medlemskap. De t naturliga huvudalternativet blir därför att beslutet i enlighet me d den representativa demokratins grundprincip fattas av . En nyckelfråga för är om ett inträde i den monetär a unionen kräver en grundlagsändring. Om grundlagen inte behöver ändras, kan en majoritet i fatta beslut om sk a delta i eller ställa sig utanför den monetära unionen. Om e n ändring i grundlagen krävs, innebär detta att vid tv å tillfällen med enkel majoritet ska fatta likalydande beslut. Mellan beslutstillfällena ska det hållas val till . Efter det först a beslutet måste , om en tiondel av ledamöterna kräver det, anordna en votering om att det ska hållas en beslutand e folkomröstning. Om minst en tredjedel av riksdagsledamötern a stöder detta förslag hålls folkomröstninge n på valdagen. Ett förslag om grundlagsändring måste, om inte s konstitutionsutskott medgivit undantag, läggas fram för senast tio månade r före valdagen.24 I det aktuella falle t måste förslaget föreligga senast eftersom nästa riksdagsval ska hållas i spetember 1998. Läggs förslaget fram senare kan frågan int e avgöras förrän efter det ordinarie riksdagsvalet . En rådgivande folkomröstning kommer till stånd om fler ä n hälften av ledamöter stödjer ett sådant förslag. Om e n sådan genomförs är det – till skillnad från i fallet med beslutande folkomröstning – som ska fatta det avgörande beslutet . kan inte formellt bindas till att följa utfallet i e n rådgivande folkomröstning. Folkomröstningen o m medlemskap i byggde dock på ett löfte från de politisk a partierna om att riksdagsledamöterna skulle följa slutresultatet. Mot bakgrund av behovet av att vitalisera demokratin i och engagera väljarna i den p olitiska processen är det uppenbart att det kan uppstå politiska probl em oavsett vilken beslutsordning man väljer. Detta gäller inte minst om den politiska debatten i fråga n skulle intensifieras och tyd liga åsiktsskillnader framkomma mellan majoritet och en majoritet bland väljarna. E n folkomröstning som enligt riksdagsmajoritetens mening ger fe l resultat och som, liksom EU-omröstningen , uppfattas som bindande för , kommer att innebära en svår påfrest- ning på det svenska politiska systemet. Detsamma gäller ett u r väljarmajoritetens perspektiv felaktigt riksdagsbeslut. 24 Regeringsformen 1:3 respektive 8:15. 270 Den monetära unionen, demokratin och... Vi har inte i denna utredning funnit anledning att kommentera förutsättningarna för anordnande av en beslutande folkomröstning utan tar endast upp frågan om en rådgivande folkomröstning. För en sådan talar i första hand den mobiliserande effekt den kan få på väljarnas intresse av att skaffa s ig kunskaper och att detta kan bidra till att beslutet i EMU-frågan får större legitimitet. är frågan om svenskt medlemskap i den monetär a unionen mycket komplex. Det är naturligt i en parlamentaris k demokrati att fattar bes lut av denna karaktär. Oavsett hur frågan slutligen avgörs krävs ordentligt med tid för en bred oc h allsidig debatt, så att medborgarna får tillräckliga möjligheter at t sätta sig in i sakfrågorna. Utan en sådan förankring i väljarkåre n kan legitimiteten för de politiska besluten i väljarnas ögo n försvagas. Detta kan få särskilt s tor genomslagskraft för beslut som rör den europeiska unionen. 10.3 EMU – omvärldsrelationer och utrikespolitiska inflytande kan karakteriseras som en internationaliserad småstat sdemokrati. Det innebär att vi blivit mer omvärldsberoende på många områden. Gränsen för vad som ka n betecknas som "otillbörlig inblandning i svenska nationella ange - lägenheter" har blivit alltmer oklar, som den utrikespoli- tiska maktens villkor förändrats. Den klassiska suveränitetsdok - trinens disktinktion mellan självständigt inrikespolitiskt beslutsfat- tande och internationella samarbetsåtaganden har blivit me r diffus.25 Då blev medlem i EU innebar detta en rad formella och praktiska konsekvenser för det politisk a systemet. Formellt tillkom ytterligare en politisk beslutsnivå – gemenskapsnivån – på vilken de svenska aktörerna nu kan agera . I praktiken hade dock upplevt en långtgående internationalisering av det politiska livet. för EU - inträdet fanns det knappast några politi kområden där internationella aspekter inte regelmässigt aktualiserades. 26 Svenska myndigheter, partier och de flesta större intresseorganisati oner hade under relativt 25Kaiser (1971). 26Internationaliseringens genomslag i det svenska riksdagsarbetet har successivt ökat . Se (1990, 1996). Den monetära unionen, demokratin och... och på olika sätt varit aktiva på EG/EU-nivån. 27 Därigenom hade de skaffat sig insyn i de förhandlingsnätverk som i mång a avseenden utövade ett betydande inflytande på den svensk a samhällsutvecklingen redan före det svenska medlemskapet. Dessa nätverk ingår som en viktig beståndsdel i det politiska system som ligger till grund för EU. Graden av omvä rldsberoende skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika samhällsområden. På flera sådana finns fortfarande stor a möjligheter att utf orma politiken på egen hand utan direkta hänsyn till vad andra länder gör. Arbetsmarknad, utbildning, sjukvård och familjefrågor är exempel på sådana områden, även om svensk a beslutsfattare på olika sätt tar intryck av andra länders lösningar. Inom andra politikområden, t ex där har underteckna t förpliktigande konventioner, var den inrikespolitiska självständig- heten mer begränsad redan före EU-inträdet. Ett sådant område är miljöfrågorna. 28 Inträdet i EU har dock ytterligare ökat omvärlds- beroendet. Det gäller inte minst sådana politikområden so m jordbruket och konkurrensfrågorna där det finns en omfattand e reglering på EU-nivå.29 I flertalet handelspolitiska frågor måst e nu också a gera inom ramen för EUs gemensamma politik. Detsamma gäller i viss mån den nuvarande gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I princip finns det två olik a synsätt på hur internationaliseringen ska hanteras. Enligt det ena bör de nationella instanserna s inflytande över beslutsprocessen stärkas. Förespråkarna för dett a synsätt menar att de t endast är genom återupprättad suveränitet för de nationella organen som nationella intressen ka n tillvaratas på ett tillfredsställande sätt. Det andra synsättet utgå r från att endast i samverkan med andra EU-stater ka n mobilisera en sådan intern ationell politisk och ekonomisk tyngd att de ekonomisk-politiska besluten i vid mening uppfattas so m auktoritativa och därvid legitima både inom och utom . Maktpolitiska motiv för begränsning av den egna 27Beträffande statsförvaltningens internationalisering, se Karvonen & Sundelius (1990), Ds 1993:44 och Statskontoret 1996:7. För en analys av intresseorganisatio- nernas och de politiska partiernas externa förbindelser, se (1996) och (1996). 28Se t ex Vedung & Klefbom (1997). 29Se t ex (1994), (1995) och Woolcock & Hodges (1996). 30Se (1996a), (1996) och Tonra (1997). 31Se t ex Socialdemokraterna och EMU (1996). 272 Den monetära unionen, demokratin och... har valt att verka inom hundratale t internationella organisationer, varav FN, , och senast EU är några av de mest centrala. 32 Ett gemensamt dra g för det svenska internationella en gagemanget är viljan att acceptera en delegering av politisk makt i form av mellanstatliga avtal oc h internationella konventioner. Staterna konfronteras med ett integrationsdilemma som i extrema fall kan innebära en avvägning mellan att bl i marginaliserade vid ett utanförskap och att bli så tätt indragna i samarbetsprocessen att den själ vständiga handlingsförmågan delvis sätts ur spel. I värsta fall kan ett land förlora nationel l handlingsförmåga utan att vinna något nämnvärt inflytande i gengäld.33 I dess mindre extrema och vanligare form innebä r dilemmat att ett visst mått av inflytande erhålls i utbyte mot at t länderna underkastar sig gemensamma handlingsnormer. Motiven för att frivilligt acceptera en inskränkning av det egna handlingsutrymmet är i grunden maktpolitiska. Ett villkor för at t kunna påverka andra i önskvärd riktning är at t man själv är villig att gå motparten till mötes i för den centrala frågor. Argumentationen bygger på föreställningen att ett lands förmåga att värna om si n grundläggande autonomi ("defensiv makt") bäst skyddas om man med framgång kan påverka sin omgivning i önskvärd riktnin g ("offensiv makt"). Innebörden av denna s k suveränitetskalkyl är att ett land s politiska inflytande över den internationell a normbildningsprocessen bäst tillgodoses genom ett långsiktigt och väldefinierat internationellt samarbetsåtagande som baseras p å ömsesidighet och politiska kompromisser. 35 Utifrån en sådan analys är det primära handlingsalternativet för den internationaliserad e småstatsdemokratin inte att ensidigt söka återerövra de nationella instansernas inflytande över politiken och därmed återgå til l nationella beslut. I stället bör strategin vara att aktivt medverka i mellanstatliga och överstatliga beslutsmiljöer med reell a möjligheter till inflytande över de gemensamma besluten.36 32Se (1996) och Förslag till 1995/96:RR12. 33Kelstrup (1993), (1995) och (1996). 34För en diskussion av begreppen offensiv och defensiv makt, se (1993). 35Se Stenelo (1991) och SOU 1994:12. 36Jfr Sundelius (1995) och (1996). Den monetära unionen, demokratin och... I svensk utrikespolitik har det varit naturligt att betrakta et t omfattande internationellt samarbete som en politisk resurs för , inte som en belastning. Anledningen är att små stater i särskild grad gynnas av ett väl fun gerande internationellt regelverk, dels för att det ökar politiken s förutsägbarhet och stabilitet, dels för att det skyddar mot stormakters godtycke och inbördes rivalitet. 37 Frågan om deltagande i EUs v alutaunion måste således relateras till den i nternationaliserade politiska maktens villkor. För svensk del kan ställningstagandet få viktiga konsekvenser fö r möjligheterna att nå inflytande inom i första hand den mer begrän- sade EU-sfären men också gentem ot länder utanför organisationen. och riksdag vill använda sit t medlemskap i konstruktivt. Man vill t ex reformera jordbrukspolitiken, fördjupa miljöpolitiken, förenkla beslutssreglerna och utvidga medlems - kretsen. Om fortsatta deltagande i den europeisk a integrationsprocessen ska leda till önskvärda resultat är det rimligt att intar en s k proaktiv hållning.38 Med det avser vi e n offensiv orientering som syftar til l att tidigt identifiera problem och lösningar för att därigenom kunna föregripa och tidigt påverk a politiska händelseförlopp. En proaktiv stat uppvisar hög aktivitets- nivå och baserar sitt agerande på långsiktighet. Den har hö g handlingsberedskap, driver frågor och sök er allianspartners.