sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Dessa kan avse enkäter om inflationsförväntningarna (av det slag so m utnyttjar redan nu), den långa räntan (som ka n ses som summan av en realränta och kompensation fö r förväntad inflation), växelkursen, avtalsmässig a löneökningar (som i regel är kända för ett eller framåt) samt kapacitetsutnyttjande, vakanser och arbetslöshet (som erfarenhetsmässigt samvarierar väl med löneglidningen). De olika indikatorernas värde för att göra inflations - prognoser beror på hur stabila sambanden med den framtida inflationen är. Här kan finnas betydande osäkerhet. Dett a problem bör emellertid inte överdrivas. Även med inter- mediära mål som penningmängdstil lväxt och växelkurs finns en osäkerhet om sambanden mellan dessa och det slutlig a inflationsmålet. Förmodligen är rentav sannolikheten för att politiken ska hamna rätt större om man använder sig av et t stort antal indikatorer än förlitar sig på ett enda samband . Problemen med inflationsmål skulle i så fall vara av politisk natur: med många indikatorer, som pekar åt olik a håll, kan det finnas ett utrymme för godtycklighet i tolkningarna. 32 För att motverka detta är det viktigt at t öppet redovisar de samband som man bygger sina prognoser på, så att en kritis k granskning av att man inte gör medvetet skeva bedömningar blir möjlig. Härigenom bör risken minska för överoptimistiska tolkningar av att tillfälligt låga inflationstal kan motivera en expansiv penningpolitik. (3)Ett sista problem med rörliga växelkurser och inflationsmål kan vara en otillräcklig penningpolitisk samordning mellan länderna. Man brukar framhålla risken för s k konkurrens- deprecieringar, dvs att olika länder i syfte att förbättra si n internationella konkurrenskraft ska föra en penningpoliti k som leder till deprecieringar av den egna valutan. 33 Om många länder försöker göra detta , kan konsekven- 31 Se (1995, 1996), Canzoneri, (1995) respektive Cukierman (1995, 1996). 32Denna risk betonas i t ex underlagsrapporten av (1996). 33Se t ex (1996). Växelkursarrangemangen mellan länderna... sen bli inflation överallt. Forskningen har emellertid ocks å pekat på risken att en otillräcklig samordning kan leda til l alltför litet stabilisering vid makroekonomiska störningar. 34 Orsaken är att det enskilda landet kan ha ett incitament at t inte föra en tillräckligt expansiv penningpolitik vid e n uppgång i arbetslösheten, därför att man vill undvika de n extra inflation som skapas om detta leder till en valutadepre- ciering. Man tar därvid inte hänsyn till att deprecieringen av den egna valutan innebär en appreciering av andra valuto r och därmed en tendens till minskad inflation i andra länder. Om penningpolitiken inte samordnas mellan olika lände r med rörliga växelkurser kan man därför vid symmetrisk a störningar som drabbar alla lika få en alltför restrikti v politik. Sannolikheten för att ett system med inflationsmål oc h rörliga växelkurser ska fungera bra ökar om man tillskapa r någon form av samordningsmekanismer. En tanke är e n koordinering av inflat ionsmålen mellan de länder som deltar i den monetära union en och de länder som står utanför. Med samma inflationsmål skapas goda förutsättningar fö r växelkurser som är stabila på lång sikt. Man skulle renta v kunna tänka sig att det blir en uppgift för centrala EU-organ att övervaka graden av m åluppfyllelse. Detta kunde göras av eller av allmänna rådet i ECB, där alla EU s centralbankschefer ingår. Ett långtgående förslag är någo n form av sanktionsmöjligheter för de fall inflationsmåle n missas grovt.35 Sanktionerna skulle kunna sträcka sig alltifrån offentligt publicerad kritik till rekommendationer angående utbyte av ledning (se också den tidigar e diskussionen i avsnitt 6.3). Som framgår av vår diskussion finns det såväl för- so m nackdelar med en penningpolitisk strategi som bygger p å inflationsmål i kombination med rörliga växelkurser. Vå r bedömning är att ett sådant system frå n ekonomiska utgångspunkter förmodligen är att föredra framför ett nytt ERM-system för d e länder som inte deltar i den monetära unionen. Detta gäller särskilt om samma inflationsmål tillämpas i de olika EU-länderna. 34Se (1995) och , (1996). 35Detta föreslås i CEPR (1995) respektive av (1996). Växelkursarrangemangen mellan länderna... Växelkursarrangemangen mellan länderna... Inflationsmål och ERM-system med breda band Vi har ovan ställt ett ERM-arrangemang med stabila växelkurse r mot ett system med rörliga växelkurser. Jämförelsen bero r självfallet på hur breda band växelkursen i praktiken tillåt s fluktuera inom i det förra fallet. Ju bredare de är, desto me r kommer ett ERM-system att likna ett system med rörlig a växelkurser. Så t ex kan dagens ERM-system me d fluktuationsmarginaler på ± i praktiken uppfattas som ett system med rörliga växelkurser. I ett sådant arrangemang ä r risken på kort sikt liten för konflikter mellan inflations- oc h växelkursmål om fluktuationsmarginalerna verkligen utnyttjas . Härav följer att det inte behöver uppkomma några stora nackdelar med ett ERM-system med breda växelkursband. Det är doc k sannolikt att det inom ett nytt ERM-system kommer att vara et t implicit åtagande att stabilis era växelkurserna runt centralkurserna. På lång sikt kan vidare den makroekonomiska utvecklingen bl i sådan att bandgränserna åter blir bindande. Det är svårt att se några påtagliga ekonomiska fördelar med ett ERM-arrangemang med vida bandbredder i förhållande till et t system med rörliga växelkurser. Den teoretiska forskningen på om- rådet har visserligen betonat att växelkursband bör bidra til l stabiliserande förväntningar och minska fluktuationerna i växel - kursen. Orsaken är att sannolikheten för centralbanksintenventioner på valutamarknaderna i syfte att motverka växelkursrörelser ökar ju närmare man kommer bandgränserna. Den empirisk a forskningen har emellertid haft stora svårigheter att påvisa någr a mer betydande stabiliserande effekter av detta slag. Däremo t förefaller det som om centralban kerna i system med växelkursband intervenerar på valutamarknaderna så att tendenser till avvikelser från centralkurserna generellt dämpas. Den främsta fördelen som ett ERM-system med breda band kan ha i förhållande till rörliga växelkurser torde vara politisk. Det är möjligt att det kommer att räcka med att ha hållit växelkursrörel- serna endast inom mycket breda band i ett ERM-system för at t växelkurskriterium ska anses uppfyllt. Sam- tidigt finns en betydande risk att så inte kommer att bedömas vara fallet med en helt rörlig valutakurs, även om de faktiska kursfluk- tuationerna varit mycket små. Den ekonomiska logiken i detta kan kritiseras, men det är likväl något som måste beaktas vid et t 36 Se Garber & (1995) respektive Cukierman, Kiguel & Liviatan (1994). Växelkursarrangemangen mellan länderna... ställningstagande till vilken växelkurspolitik som bö r bedriva vid ett utanförskap. Allt talar för att ett nytt ERM-system (2) kommer at t etableras i samband med att den tredje etappen av EMU inleds. I detta nya system kommer euron och flert alet utanförstående valutor troligen att ingå. Ett nytt ERM-system kommer förmodligen att bli asymmetriskt. Interventionsskyldigheten för ECB blir med al l sannolikhet inte obegränsad och anpassningsbördan för at t stabilisera växelkurserna torde i huvudsak komma att ligga på d e utanförstående länderna. Valutaturbulensen har le tt till tvivel på att det går att få ett system som syftar till stabila växelkurser att fungera. Vi tror visserligen att detta är möjligt men menar ändå att riskerna är stora. De anpassningskrav som kan komma att läggas på d e utanförstående länderna kan bli al ltför stora. Detta kan vara särskilt allvarligt just i samband med övergången till EMUs tredje etapp . Det finns en risk för att ECB inledningsvis kan komma att föra en mycket restriktiv penn ingpolitik. Ett skäl är behovet av att etablera trovärdighet för en låginflationspolitik. Om man väljer att gör a detta genom en strategi med penningmängdsmål, kan oförutsedda ökningar av penningefterfrågan leda till räntehöjningar. På grun d av svårigheterna att förutse efterfrågan på den nya valutan ä r sådana störningar sannolika i ett inledningsskede. Dessa komme r att spridas även till de utanförstående länderna om ma n upprätthåller stabila växelkurser. Riskerna är vidare betydande för spekulation mot valutorna i de utanförstående länderna och för en spontan ökning av efterfrågan på euro också där. Detta kan tvinga fram räntehöjningar i syfte att stabilisera växelkurserna. Blir d e makroekonomiska störningarna stora, kan förväntningsstyrd a valutaflöden åter ställa den ekonomiska politiken i länder me d deprecieringstendenser inför en omöjlig uppgift. Ett ytterligare argument mot ett nytt ERM-system vars syfte är stabila växelkurser är att konflikter mellan växelkursmål oc h inflationsmål blir sannolika. Trovärdigheten för växelkursmål ä r också liten efter den stora valutaturbulensen . Det finns stora risker att marknaderna kommer att pröva central - bankernas förmåga att hålla kurserna stabila. Vår bedömning blir därför att ett ERM-system som syftar til l stabila växelkurser mellan euron och u tanförstående länders valutor Växelkursarrangemangen mellan länderna... innebär ett stort risktagande. Däremot tror vi att ett sådant system kan fungera väl mellan de länder som är de främsta kandidatern a att delta i den monetära unionen (, , och ) om denna av någon anledning skjuts upp eller inte alls kommer till stånd. Dessa länder har lyckats förvärva hög trovärdighet för att växelkurserna ska hållas stabila. Fler a studier visar också på en jämförelsevis hög grad av samvariatio n mellan de makroekonomiska störningarna i dessa länder. Det från rent ekonomisk synpunkt fördelaktigast e arrangemanget mellan deltagarna i den monetära unionen och icke- deltagarna är enligt vår bedömning ett system med rörlig a växelkurser dem emellan och gemensamma inflationsmål. Härmed minskar risken för att spekul ativa kapitalrörelser ska framtvinga en onödigt åtstramande p olitik i syfte att försvara växelkurserna. Med gemensamma inflationsmål bör också växelkurserna i ett sådan t system uppvisa bet ydande stabilitet över längre tidsperioder. Detta förutsätter dock att enskilda länder genomför institutionell a förändringar i syfte att ge prisstabilitetsmålet högre prioritet oc h centralbankerna en högre grad av självständighet. För svensk del tillkommer argumentet att vi upprepade gånger misslyckats med att upprätthålla fasta växelkurser. Trovärdigheten för växelkursmål i är därför förmodligen till stor del för - brukad. Däremot har ett visst förtroendekapital för den nuvarande penningpolitiska strategin byggts upp. Det är viktigt att detta int e förskingras genom byte av växelkurssystem. Vår slutsats blir att bör ställa sig allmänt skeptiskt till ett nytt ERM-arrangemang som syftar till stabila växelkurser mellan och utanförstående länder. bör fortsätta at t hävda linjen att de utanförstående länderna själva ska kunna välja om de vill ingå i ett sådant system eller inte. För de l förefaller det från rent ekonomisk utgångspunkt vara mes t fördelaktigt att bibehålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål. S amtidigt bör trovärdigheten för denna uppläggning stärkas genom institu reformer i syfte att öka oberoende av det slag som förordades i avsnit t 6.4. Till den ekonomiska bedömningen ovan måste emellertid läggas också en politisk bedömning. Om vid ett utanförskap vill behålla möjligheten att senare gå över till de n gemensamma valutan kan detta tala för ett deltagande i ett nytt ERM-system. I en sådan situation bör vi eftersträva breda fluktuationsband. En penningpolitisk strategi med inflationsmål och rörlig växel- kurs vid ett utanförskap kan ha en politisk kostnad, därför att vi då Växelkursarrangemangen mellan länderna... kan uppfattas vilja hålla möjligheten öppen för vad andra lände r kan betrakta som konkurrensdep recieringar av den svenska kronan. För att minska denna risk är det centralt att vi verkligen ta r inflationsbekämpningen på allvar. De politiska kostnadern a kommer att bli mindre på lång än på kort sikt om det visar sig att en välavvägd ekonomisk politik förs i . 13Svensk ekonomisk politik i och utanför den monetära unionen Analysen i de tid igare kapitlen har behandlat olika aspekter på den monetära unionen och ett svenskt delta gande. De krav som ställs på svensk ekonomisk politik har di skuterats område för område. Detta kapitel syftar till att sammanfatta de viktigaste slutsatserna för hur den ekonomiska politiken bör bedrivas i om vi väljer at t delta i den monetära unionen respektive om vi väljer att stå utanför. Inledningsvis tecknas i avsnitt 13.1 en bakgrundsbild. Därefte r diskuteras i avsnitt 13.2 vilken ekonomisk politik som bör föras – såväl om vi deltar i den monetära unionen som om vi står utanför – om arbetslösheten åter ska kunna reduceras. Detta betraktar v i som det viktigaste ekonomisk-politiska problemet. Därefte r analyseras i avsnitt 13.3 de speciella förutsättningar som gäller för den ekonomiska politiken vid ett deltagande i den monetär a unionen. Avsnitt 13.4 innehåller motsvarande diskussion av et t utanförskap. Slutsatserna sammanfattas i avsnitt 13.5. En diskussion om svensk ekonomisk politik kräver såväl ett lång- som ett kortsiktigt bakgrundsperspektiv. På lång sikt är de gradvis förändrade betingelserna i världsekonomin centrala, medan d e makroekonomiska obalansproblemen dominerar bilden på kortare sikt. Den ökade internationella integrationen I ett långsiktigt perspektiv är den globala ekonomiska integrationen och den snabba ekonomis ka tillväxten i och också i Öst- och förmodligen den helt dominerande faktorn. Under så gott som hela efterkrigstiden har världshandeln med varor ökat i snabbare takt än produktionen. Svensk ekonomisk politik i och utanför... varuhandeln med i genomsnitt , meda n varuproduktionen ökade med . Detta innebär att varuproduktionen ökade 5½ gånger, medan varuhandeln ökade hela 14 gånger. D et förefaller dessutom som om denna tendens till ökande integration förstärks med tiden: mellan 1984 och 199 4 ökade produktionen , medan världshandel n ökade . 1 Den allt större integrationen i världsekonomin visas också av de senaste tjugo årens kraftig a ökningar av internationella direktinvesteringar, internationell a licensavtal, företagssammanslagningar över gränserna , samarbetsavtal mellan företag i olika länder och s k joint ventures.2 Bakom siffrorna för världsekonomin döljer sig stora regionala skillnader. Den snabbaste tillväxt en i produktion och handel har ägt rum i . , och haft en genomsnittlig tillväxttakt i BNP per capita på mellan . Detta innebär at t inkomsten per capita har fördub blats varje decennium och ökat åtta gånger . har även många andra länder i regionen uppvisat lika höga eller h ögre tillväxtsiffror, bland dem , , och . Under femårs - perioden ökade exporten från dessa länder med omkrin g . En liknande utveckling tycks vara på gång i de f d östländerna. Befolkningen är relativt välutbildad, samtid igt som lönekostnaderna är mycket låga i j ämförelse med . Dessa faktorer samt den geografiska närheten till och frihandelsavtal me d EU bör utgöra tillräckliga förutsättningar för en hög tillväxt i handel och BNP per capita. Den globala ekonomiska integra tionen och utvecklingen utanför nuvarande EU har redan stor betydelse fö r den svenska ekonomiska utvecklingen och dess betydelse kommer troli gen att öka . Detta gäller oavsett om den monetära unionen kommer till stån d eller inte, och oavsett om deltar eller inte. Stor a anpassningskrav kommer under alla förhållanden att ställas på den svenska ekonomin. Man kan peka på åtminstone tre olika områden. För det första innebär den fria rörligheten för såväl kapital so m varor att produktion i växande utsträckning kommer att förläggas där lönsamheten är högst. Det innebär att kapitalavkastninge n 1WTO (1995). 2OECD (1992). 3WTO (1995). Svensk ekonomisk politik i och utanför... kommer att utjämnas mellan olika länder i än högre grad ä n tidigare. Det minskar handlingsfriheten för ett land som i den meningen att höjningar av lönekostnaderna i förhållande til l andra länder (och andra förändringar som försämrar villkoren för företagen, t ex högre besk attning) kommer att få mycket större och snabbare effekter än tidigare, därför att existerande verksamheter omlokaliseras till andra länder och nya investeringar förläggs dit. Högre lönekostnader än i andra länder kan bara upprätthållas i om de motsv aras av högre produktivitet. Detta kräver i sin tur en högre utbildningsnivå. För det andra sker det en dramatisk förändring av konkurrens - förutsättningarna inom en rad olika branscher i genom att relativt sett fattiga länder med låga löner i snabb takt får tillgång till den modernaste produktionsteknologin. Detta ställer krav på at t kapital och arbetskraft ska flyttas från verksa mheter som är konkurrenskraftiga på världsmarknaden till andra områden . Kraven på rörlighet och flexibilitet kommer att bli stora. De n ekonomiska politiken måste därför inriktas på att underlätt a strukturförändringar. För det tredje innebär konkurrensen från de nya industriländern a sannolikt också krav på ändrade relativlöner i . Om svenska verksamheter som mer eller mindre direkt konkurrerar me d produktion i låglöneländer ska kun na fortleva, krävs antingen att de är mer effektiva elle r att lönekostnaderna sänks. I den utsträckning som låglöneländerna använder samma teknologi som och andra äldre industriländer faller anpassningsbördan på lönekost - naderna. Flera studier av löneutvecklingen i och pekar på att låglönekonkurrensen är en viktig orsak till att löne - spridningen ökat i flera länder . Sådana effekter har inte k unnat påvisas för – kanske därför att andra faktorer (som ökade utbildningssatsningar och de fackliga organisationernas lönepolitik verkat i motsatt riktning – men det förefaller troligt att liknande anpassningskrav kommer att ställas också i . 4Sachs & Shatz (1994), Leamer (1992, 1996), Borjas, (1991). 5Oscarsson (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... De akuta makroekonomiska obalanserna Det mest iögonfallande i ett mer kortsiktigt perspektiv är de tvära kast i den svenska ekonomiska utvecklingen som det senast e decenniet inneburit. Den andra hälften av 1980-tale t kännetecknades av en överhettning med höga löne- oc h prisstegringar som försvagade den internationell a konkurrenskraften (se de tidigare diagrammen 6.2 och 5.3). Andra inslag var en kraftig låne finansierad uppgång av konsumtionen och snabba ökningar av fastighetspriserna. Denna utveckling bröts a v en kraftig konjunkturnedgång som inleddes . De n efterföljande lågkonjunkturen under 1991-93 blev den djupast e . Ett kraftigt fall i den privata konsumtionen kom att sammanfalla med betydande nedgångar av både export oc h investeringar. Fastighetsmarknaden kollapsade och utlöste den s k finanskrisen. Såväl den öppna arbetslösheten som omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ste g till nivåer som inte tidigare uppnåtts : de n totala arbetslösheten uppgick till i genomsnitt 13, , varav utgjordes av öppen arbetslöshet och av deltagande i olik a arbetsmarknadspolitiska åtgärder (se diagram 13.1). De offentliga finanserna försämrades dramatiskt och uppvisade 1993 et t underskott på av BNP (se de t tidigare diagrammet föll inflationen trots de prisstegringsimpulser som kronans depreciering under 1992-93 innebar (se det tidigar e diagrammet 6.2). Svensk ekonomisk politik i och utanför... Diagram 13.1: Arbetslösheten i (procent av arbetskraften) Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningarna inne bar en viss återhämtning. En expansion kom till stånd i den del av näringslivet som är utsatt för internationel l konkurrens. Orsaken var främst den kraftiga förbättring av de t relativa kostnadsläget (den reala depreciering) som kronans fal l ledde till. Som framgår av det tidigare diagrammet 6.4 sänktes den relativa arbetskraftskostnaden per producerad enhet för svens k tillverkningsindustri med . Totalt sett ökade BNP under 1994-95 med 3-3,. Däremot förblev aktiviteten låg i hemmamarknadssektorerna , eftersom den privata konsumtionen fortsatte att utvecklas svagt . Delvis som en följd härav förblev såväl den öppna arbetslösheten som omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna hög : årsgenomsnittet för den totala arbetslösheten (summan av öppe t arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) föl l inte med mer än ca en procentenhet . 1996 har den totala arbetslösheten åter ökat något och väntas i genomsnitt komma att uppgå till . De mest hoppfulla inslagen i den makroekonomisk a utvecklingen gäller inflationen och d e offentliga finanserna. Inflationen har successivt pressats ner till 1- . Enligt gjorda inflationsenkäter ligger den förväntade inflationstakten för de närmaste åre n . Den offentliga sektorns finansiella underskott beräknas a v 6 Regeringens proposition 1996/97:1. Svensk ekonomisk politik i och utanför... bli av BNP och . 7 De flesta prognoser tyder på e n stabilisering av såväl statsskuld som den offentliga sektorn s konsoliderade bruttoskuld . Den offentliga sektorns nettoskuld beräknas börja falla . Det råder stor enighet om att den ekonomiska politikens viktig- aste uppgift är att minska den hög a arbetslösheten. Övriga EU-länders erfarenheter visar att e n arbetslöshetsuppgång av det slag som ägt rum i kan bl i bestående. Följden blir i så fall att stora gru pper arbetstagare fastnar i långtidsarbetslöshet och därmed förlorar sin anknytning till de n reguljära arbetsmarknaden. är visserligen de n öppna långtidsarbetslösheten låg (av de öppet arbetslösa hade varit detta ). Detta speglar dock främst den omfattande rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program. Den stora andelen långtids- inskrivningar vid arbetsförmedlingarna ger en mycket mer rätt - visande bild av risken för utslagning av stora grupper arbetslösa: hade av de som är inskrivna vi d arbetsförmedlingarna varit det och (se diagram 13.2). Den centrala uppgiften i detta läge bör vara att inte bara minska den öppna arbetslösheten utan också den totala, dvs summan av öppen arbetslöshet och deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därför krävs en ökning av antalet reguljära jobb. Detta har inte bara ett värde i sig utan ä r också en förutsättning för att statsfinansiell balans ska kunn a uppnås utan skattehöjningar och alltför stora ingrepp i önskvärd a offentliga utgifter. 7Regeringens proposition 1996/97:1. 8Dessa olika skuldbegrepp diskuteras i avsnitt 7.2. Svensk ekonomisk politik i och utanför... Diagram 13.2: Andelen personer utan arbete eller i arbetsmarknadspolitisk åtgärd som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ettrespektive Inskrivningstid över 1 år Inskrivningstid över 2 år Målet att öka sysselsättningen ses ofta i samband med målet o m ekonomisk tillväxt. På kort sikt föreligger naturligtvis ett sådan t samband, eftersom ett högre resursutnyttjande med nödvändighe t måste innebära hög re BNP. Men på lång sikt är sambandet mindre självklart: en snabb ökning av produktionskapaciteten behöver inte nödvändigtvis vara förenad med högt arbetskraftsutnyttjande. Hög ekonomisk tillväxt är emellertid ett viktigt mål i sig. Att främj a detta är också en av den ekonomiska politike ns huvuduppgifter, inte minst mot bakgrund av den jämförelsevis låg a tillväxten i den svenska ekonomin. Andra huvuduppgifter är at t bevara den låga inflationstakt som uppnåtts med så stor a uppoffringar och att fortsätta den sanering av de offentlig a finanserna som är en förutsättning för framtida ekonomisk-politiskt handlingsutrymme. Det är inte meningsfullt att inom ramen för denna utrednin g behandla alla aspekter på svensk ekonomisk politik . Framställningen koncentreras därför i stor utsträckning p å arbetslöshetsproblemet.