sou · GKB3172 · 1997-01-01 00:00:00 — Begreppet äganderätt i artikeln har en relativt vid innebörd. Av flera rättsfall från den europeiska domstolen framgår att bestämmelsen om äganderätt kan tillämpas på tillståndsfrågor som har betydelse för näringsverksamhet, bl.a. därför att det påverkar inkomster och värdet av företagsegendom (fallet som gällde auktorisation som revisor). På liknande sätt fann domstolen att en återkallelse av serve- ringstillstånd var ett ingrepp i äganderätten eftersom tillståndet var ett viktigt element i restaurangrörelsen (fallet ). Om det redan från början är klart att ett tillstånd kan dras in under vissa förutsättningar och dessa förutsättningar senare inträder, utgör det inget ingrepp i äganderätten om tillståndet då dras in (, s. 247). Av YTL framgår att trafiktillstånd är villkorat och kan återkallas, bl.a. om det förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningar för tillstånd inte föreligger (bl.a. 15 §). Det måste vara möjligt att med hänsyn till förhållandena i branschen bygga på dessa villkor med kravet på att licensavgift ska betalas utan att det kan anses vara ett ingrepp i äganderätten. Hänsyn måste också tas till de stora pro- blemen med skatteundandraganden i branschen och samhällsintresset av att motverka ekonomisk brottslighet. Av 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) framgår att föreskrifter om för- hållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden, meddelas genom lag. Av andra stycket anges som ett exempel föreskrifter om skatt till staten. Bestämmelsen anger det s.k. primära lagområdet när det gäller förhållandet mellan det allmänna och enskilda. Bestämmelserna om skatt hör till det obligatoriska lagom- rådet. Det innebär att inte kan delegera till regeringen att meddela föreskrifter om skatt (8 kap. 7 § RF). När det gäller skatt kan delegation till regeringen endast ske i fråga om anstånd med betalning av skatt (8 kap. 8 § RF). Det är inte bara de materiella skattereglerna som direkt reglerar skattens tyngd (t.ex. skattesats) och fördelning (t.ex. skattskyldiga) som hör till det obligatoriska lagområdet utan också bestämmelser som avser grunderna för skattens beräkning och uttagande. Det kan finnas skäl att justera bestämmelserna om schablonbeskatt- ning med jämna mellanrum. Av särskild vikt är att licensavgiften kommer att spegla branschens ekonomiska utveckling. Kontrollstationer kommer därför att vara nödvändiga. Dessutom kan det vara aktuellt att inskränka schablonbeskattningen genom att ta bort branscher eller att utvidga den till nya. Av praktiska skäl hade det varit önskvärt om dessa justeringar kunde ske på ett enklare sätt än genom lagstiftning, t.ex. genom förordning. Som framgått av redogörelsen är det inte möjligt att i annan form än lag bestämma efter vilka grunder schablonbeskattningen skall bestämmas. Däremot bör schablonbeskattningen justeras med hänsyn till inflation, löneutveckling m.m. Lämpligen bör därför schablonbeskatt- ningens grunder anges i en formel som knyts till basbeloppet (jfr bilförmån i punkt 2 av anvisningarna till 42 § KL) eller löneutvecklingen i branschen. Härigenom slipper man återkommande riksdagsbeslut om schablonbeskattningens nivåer. 13 Överväganden och förslag 13.1En jämförelse mellan licensavgifts- och intäktsmodellen Utredningens bedömning: Licensavgiftsmodellen är lämpligare än intäktsmodellen. Skälen till utredningens bedömning: Licensavgifts- och intäktsmodellen har likheter med varandra genom att båda vilar på det konventionella skattesystemet. De förutsätter bok- föringsskyldighet, att deklarationer ges in och att skatter och avgifter redovisas och betalas enligt vanliga regler. Modellerna är också lika genom att de söker höja skattenivån. De har också det gemensamt att de bygger på ett parametersystem. För taxibranschen utgår modellerna från fordonsinnehavet. Modellerna har också två för schablonbeskattningen gemensamma problem som kan sägas vara utmärkande för alla varianter på schablon- beskattning. Det första är att hitta relevanta och rättvisa nivåer på beskatt- ningen, i detta fall licensavgiften resp. intäkterna. Det andra är att det finns risk för överbeskattning i enskilda fall. Dessa nackdelar måste dock vägas mot det omfattande skatteundandragandet och de andra alternativ som står till buds för att komma till rätta med problemen. Licensavgiften är förutsebar och kännetecknas av en annan objektivitet än intäktsmodellen. Samhället kräver med licensavgiften en lägsta nivå på beskattningen i utsatta branscher. Bokföringens och deklarationens status ifrågasätts inte med denna metod. Licensavgiften har ett peda- gogiskt värde genom att skatter och avgifter ska betalas med ett visst lägsta belopp och att betalningen visas genom märket på vindrutan. Systemet med licensavgift och märke bör kunna användas 148 Överväganden och förslag effektivt även i andra branscher, särskilt i kontantbranscherna. Märket är ett bevis på att näringsidkaren gör rätt för sig (betalar åtminstone skatter och avgifter upp till licensavgiften) och kan därför vara en signal till konsumenter som vill vända sig till en seriös näringsidkare. Ett tecken på att även företagarna anser att detta har betydelse är de märken som frisörföretagare fäst på sina dörrar och där det bl.a. anges att skatter och avgifter betalas. Ett stort antal skatter och avgifter får räknas av mot licensavgiften. Eftersom licensavgiften ändå skall betalas skapar det ett incitament att redovisa inkomster och löner så att beskattningen når upp till licensav- giftens nivå. Detta är också syftet med licensavgiften. Företagare som redovisar ett normalt skatte- och avgiftsutfall påverkas inte av licensav- giften. Genom incitamentet att redovisa inkomster och löner förvandlas svarta inkomster till vita. Härigenom får egenföretagaren och löntagaren rätt till socialförsäkringsförmåner. Ytterligare en fördel med att löner redovisas är att möjligheterna till bidragsfusk minskar eftersom redovisade inkomster – bl.a. via datakörningar – kan jämföras med bidragsutbetalningar. Licensavgiften är förhållandevis enkel och torde kräva begränsad reglering. Systemet med skattekonto förefaller att vara väl lämpat för den avräkning som skall få ske mot licensavgiften. En fördel med den schablonbeskattning som riktar in sig på intäkterna är att den är förhållandevis neutral mot nyetablerade näringsidkare. Dessa anses vara känsligare på kostnadssidan än på intäktssidan på grund av investeringar och skuldsättning. Om systemet skall vara någorlunda enkelt skall enbart inkomstskatten påverkas genom att inkomsten höjs schablonmässigt. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag påverkas också egenavgifterna eller den särskilda löneskatten. Man kan också tänka sig att den utgående mervärdesskatten höjs. Inkomsthöjningen påverkar relativt få skatter och avgifter. Licensavgiften täcker ett bredare spektrum av skatter och avgifter genom av- räkningsförfarandet. En nackdel med intäktsmodellen är att den kan komma att kräva en omfattande administrativ hantering eftersom det måste finnas en möj- lighet att komma med invändningar mot intäktshöjningen. Det finns risk för att en avvikelse från deklarationen, av den skattskyldige, kommer att uppfattas som ett indirekt påstående om att intäkter inte har redovisats, dvs. att ett skattebrott har begåtts. Detta kan leda till att den skattskyldige Överväganden och förslag 149 för att försvara sin heder begär att schablonbeskattning inte skall ske. Sådana fall tar stora resurser i anspråk både för den enskilde och skattemyndigheten. kan det medföra att många kommer att känna sig illa behandlade av samhället. En annan nackdel är att redovisningen och deklarationens betydelse delvis sätts i fråga genom att intäktshöjningen medför en avvikelse från deklarationen som beskattningen baseras på den skattskyldiges uppgifter. Det finns därför risk för att intäktsmodellen kan komma att motverka en önskvärd utveckling mot en hög redovisnings- och deklarationsstandard. Det finns visserligen en möjlighet att föra motbevisning och visa varför intäkterna är låga men ordningen med omvänd bevisbörda kan ifrågasättas från demokratiska utgångspunkter. Vårt skattesystem bygger på att beskattningen baseras på redovisning och deklaration. Den skattskyldige kan tänkas behöva visa upp verifikationer eller annat material som redovisningen grundas på. Det är fullt tänkbart att den skattskyldige inte kan företa andra uppgifter än dessa och frågan är om det är rimligt att kräva ytterligare material för att undgå beskattning. Det kan vara faktorer som att den skattskyldige inte är tillräckligt skicklig som medför det låga resultatet. Risken är att det höga beviskravet leder till en godtycklig rättstillämpning eftersom det kan vara omöjligt att uppfylla kravet. Enligt utredningens bedömning har intäktsmodellen sådana nackdelar att den inte bör införas. 13.2Är taxibranschen utsatt för ekonomisk brottslighet? Utredningens bedömning: Taxibranschen är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet, företrädesvis i form av skatteundan- draganden. Skälen till utredningens bedömning: Myndighetsföreträdare och branschfolk vittnar alla om att situationen i taxinäringen är sådan att det är näst intill omöjligt för en företagare, som vill göra rätt för sig, att leva på sin verksamhet. Många företag som är verksamma i näringen överlever enbart därför att de inte betalar alla skatter och avgifter. Trots överetablering finns inte någon egentlig priskonkurrens. De förhållanden som råder i näringen leder till att även 150 Överväganden och förslag seriösa företagare, för att klara sig och företaget, ibland kan tvingas rucka på sina principer. Skatteundandraganden har förekommit i branschen men förhållandena har avsevärt förvärrats efter avregleringen av taxi- näringen 1990. Det delresultat som föreligger för den pågående gransk- ningen av Stockholmsföretag visar, även om den taxering som slutligt fastställs av domstol blir något lägre än den som skattemyndigheten har bestämt, att skatteundandragandet är mycket stort i branschen. I detta sammanhang bör man hålla i minnet att den omständigheten att endast 400 av 1 200 företag vid den ifrågavarande växeln har granskats enbart beror på att resurserna är begränsade. Även om det troligen är de företag som har undanhållit de största intäkterna som har valts ut för granskning kan det förväntas att det också bland de ogranskade företagen finns en stor andel företag som har låtit bli att redovisa intäkterna, om än i mindre omfattning än de som har granskats. Man bör hålla i minnet att det finns fler beställningscentraler i och även många taxiföretag som inte är med i någon beställningscentral. Det finns ingen anledning tro att dessa företag skull fuska mindre än vad som visats vid granskningen av den nu ifrågavarande beställningscentralen. Många företag som av skattemyndigheten i har fått sina taxeringar höjda har fått det vid skrivbordsgranskning. Det är således i första hand intäkter som har varit möjliga att kontrollera mot be- ställningscentralens noteringar som har lett till höjningar. Någon närmare undersökning av hur intäkter undanhållits har inte gjorts. Det har emellertid visat sig vid dessa kontroller och vid andra kontrollaktioner mot taxiföretag, som ofta slutat med brottmålsdomar, att metoderna för att minska de redovisade intäkterna är avancerade. Det finns t.ex. särskilda dataprogram som på av företagaren begärt sätt krymper de intäkter som rätteligen borde framgå av taxameterns registreringar. Förekomsten av krympningsprogram visar inte endast att det finns en icke föraktlig efterfrågan på sådana utan också att problemen i branschen är mycket allvarliga. Särskilt fult är det tredubbla fusk som påvisades i där personer som erhållit sjukpension, arbetslöshetsersättning eller sjuklön kört taxi mot svart ersättning. För det första har trygghetssystem, som dyrt finansieras av seriösa företagare och löntagare, utnyttjats på falska premisser. För det andra har de ohederliga företagen, genom att betala svarta löner och därmed begränsa utgifterna för skatter och avgifter, bedrivit illojal konkurrens mot de företagare som fullgör sina skyldig- heter. För det tredje har statskassan gått miste om skatte- och avgiftsin- täkter, som alla skattebetalare får lida för genom att betala högre skatter och avgifter. Överväganden och förslag 151 Även om problemen kan antas vara störst i de tre storstäderna så innebär inte det att behovet av sanering är en ren storstadsfråga. Över- etablering finns i alla stora och normalstora städer i . Att pro- blemen är stora utanför storstadsregionerna bekräftas av resultatet av den samordnade aktion som gjorts i och som har nämnts ovan. När det t.ex. gäller svart-taxi, dvs. taxitrafik utan trafiktillstånd, så resulterade en kartläggning som polisen i gjorde i att ett femtontal personer rapporterades för olaga yrkesmässig trafik. Det kan noteras att det för att rapportering skall kunna ske i regel fordras att samma person vid spaning iakttages med passagerare . Taxibranschen är en bransch där skatteundandraganden inte bara är vanliga utan ofta satta i system. De negativa effekterna av detta är påtagliga, inte enbart i form av förlorade skatteintäkter utan framför allt genom den illojala konkurrens som seriösa företagare drabbas och i värsta fall slås ut av. 13.3Hur skall taxibranschen saneras från ekonomisk brottslighet? Utredningens förslag: Licensavgift bör införas i taxibranschen. Lagstiftning bör utarbetas enligt licensavgiftsmodellen. Skälen till utredningens förslag: Metoder att sätta stopp för fusket i taxibranschen Taxibranschen domineras av småföretagare. Kundkretsen är anonym och kontanttransaktioner mycket vanliga. Det vanligaste fusket består i att oredovisade intäkter används för att betala svarta löner och ersättning till företagaren. Möjligheterna att fuska på detta sätt är stora. Stora resurser i form av spaning och skattekontroll fordras för att komma åt fusket. Upptäcktsrisken är liten. På många orter finns det betydligt fler taxifordon än vad som svarar mot efterfrågan. Detta medför att det är svårt att försörja sig för en del taxiföretagare. Alltför många har valt att lösa problemet genom att inte betala skatter och avgifter. När taxeringen efter något eller höjts efter en skattekontroll och det är dags att betala skatterna och avgifterna finns inga medel kvar i företaget. För att sätta stopp för skatteundandragandet i taxibranschen måste de möjligheter som finns att fuska minska på ett eller annat sätt. 152 Överväganden och förslag metod som minskar intresset för att fuska är att införa en skyldighet att betala skatter och avgifter upp till en viss nivå oavsett vilka intäkter som redovisas (licensavgiften). För att det annars skall vara möjligt att komma åt fusket i taxi- branschen måste risken för upptäckt öka väsentligt. Det kan den endast göra om förutsättningarna för att kontrollera branschen avsevärt för- bättras. För en effektiv kontroll av taxibranschen fordras att myndig- heterna har ett tillförlitligt kontrollmaterial. Det får man endast om taxiföretagarna tvingas att hos någon utomstående löpande lämna uppgifter om körningar och intäkter m.m. Antingen kan det ske genom en obligatorisk anslutning till en beställningscentral, som har till uppgift att samla och behålla taxiföretagens kontrolluppgifter eller också genom att fordonens taxametrar kontinuerligt kontrolleras och töms på uppgifter som sedan lagras hos tredje man. Oavsett vilken metod man väljer för att sätta stopp för fusket i taxibranschen bör vissa ändringar göras i det nuvarande regelsystemet. Ändringar som framför allt syftar till att effektivisera myndigheternas arbete med tillsynen av yrkestrafiken i dess helhet. Sådana förslag kommer att redovisas i vårt huvudbetänkande. Innan avregleringen av taxinäringen fanns en skyldighet för taxiföretag att vara anslutna till en beställningscentral. Dessa drevs i regel av en taxiförening, vilket innebar att taxiföretaget i praktiken var tvingat att vara med även i denna. Beställningscentralernas uppgift var bl.a. att samordna taxitrafiken och svara för beställnings- och trafikledningsfunktioner. Beställningscentraler finns kvar även efter avregleringen även om det finns många åkare som inte är med i en central. De har en gemensam växel för telefonbeställningar av taxitjänster. Ofta har beställ- ningscentralerna krav på de anslutna företagen att utåt uppträda under centralens namn m.m. Avtal om färdtjänst och liknande träffas vanligen med beställningscentralen och inte med de enskilda taxiföretagen. Vissa beställningscentraler registrerar samtliga körningar som de an- slutna företagens fordon kör med taxametern påslagen. Eftersom detta grundmaterial arkiveras hos centralen kan det användas av skattemyndig- heten för intäktskontroller. Så har också skett när 400 taxiföretag i kontrollerades av skattemyndigheten (se avsnitt 5.5). Ett krav på att taxiföretag skall vara anslutna till en beställnings- central är ett sätt att öka möjligheten att kontrollera uppgifter i ett taxiföretags redovisning och deklaration. Därmed ökar upptäcktsrisken. Överväganden och förslag 153 Anslutningskravet bör förenas med ett krav på att beställnings- centralen skall vara skyldig att registrera fordonens körningar och arkive- ra sådant grundmaterial. Man kan också tänka sig att centralen till skattemyndigheten lämnar kontrolluppgifter för de anslutna företagen. Att som förutsättning för ett trafiktillstånd föreskriva skyldighet att vara med i en beställningscentral fordrar en omfattande reglering. Den känsligaste frågan i det sammanhanget torde vara att utforma regler för beställningscentraler. Dessa måste för att inte utgöra ett näringshinder i princip vara öppna för alla taxiföretag att ansluta sig till. Reglerna måste utformas så att de inte hämmar konkurrensen och bäddar för kartellbildningar. Inom utarbetas nya föreskrifter om bl.a. taxametrar. Enligt vad som inhämtats kommer de nya föreskrifterna att innehålla regler om att ett fordons taxameter skall kontrolleras av ett ackrediterat kontrollorgan en gång . I samband med detta skall en kontrollrapport tas ut ur taxametern med uppgifter bl.a. om innehåll i ackumulerade register. Kontrollrapporten, i vilken det kommer att finnas uppgifter om inkörda belopp, vägsträcka m.m., skall sparas av kontrollorganet . För att förbättra kontrollmöjligheterna kan dessa regler byggas ut ytterligare. Så kan föreskrivas att kontrollrapport skall tas ut av ett kontrollorgan (tömningscentral) en gång eller kvartal. Att rapporterna tas ut med relativt korta intervall gör det lättare att upptäcka eventuella manipulationer med taxametrar. Vidare kan man bestämma att kontrollorganen för skattemyndigheternas räkning skall sammanställa kontrolluppgifter för varje taxiföretag. Gemensamt för båda kontrollmetoderna Ingendera av kontrollmetoderna är heltäckande. Körningar som gjorts med taxametern avstängd kommer inte att finnas med i kontrollmateri- alet. Viss om än begränsad möjlighet att utan upptäckt manipulera taxametrarna kan inte heller uteslutas. Båda kontrollmetoderna – beställningcentral och taxameter – fordrar att skattemyndigheterna regelbundet använder kontrollmaterialet i gransknings- och revisionsarbetet. Om så inte sker får metoderna inte större effekt än den preventiva som, i alla fall initialt, uppstår när det uppmärksammas att risken för upptäckt ökar. Ett ökat antal kontroller innebär att taxibranschen måste ta en större del av skattemyndigheternas 154 Överväganden och förslag samlade resurser i anspråk än vad som – bortsett från senare tids särskilda insatser – har skett. Frågan är om det är realistiskt att utgå från att skattemyndigheterna har dessa resurser. Taxiföretagarna i allmänhet får ökade kostnader oavsett vilken kontrollmetod som väljs. I beställningscentralsmodellen är det kostnader som är förenade med anslutningen till centralen. Anslutningen kan ju i och för sig också ha det goda med sig att företagaren får fler köruppdrag. Taxameterkontroll torde medföra större kostnader för taxiföretaget eftersom det tar tid att åka till ett kontrollorgan, kontrollera taxametern och göra en utskrift. Vidare bör kostnaderna för kontrollorganets arbete betalas av taxiföretagarna. Licensavgift är den lämpligaste metoden Både en utökad kontroll, oavsett i vilken form, och licensavgift kommer med nödvändighet att påverka alla som är verksamma i taxibranschen. De kostnader som är förenade med de båda kontrollmetoderna kommer att drabba alla företagare i branschen, vare sig de är seriösa eller oseriösa. Även licensavgift skall betalas av alla företag obeorende av hur de har skött sig. De företag som följer gällande skatte- och uppbördslagar behöver dock inte betala mer i skatter och avgifter än vad de gör . De företagare som inte gör rätt för sig måste däremot betala mer i totala skatter och avgifter om licensavgift införs. Detta är en väsentlig fördel med licensavgift. Båda kontrollmetoderna syftar till att det i efterhand skall finnas material som kan användas vid kontroll av uppgifter i deklarationer och bokföring. När oegentligheter upptäcks i det skedet är skadan i form av illojal konkurrens redan skedd. Inte heller leder höjd taxering med nödvändighet till faktiska skatteinbetalningar. Licensavgift däremot måste löpande betalas för att man skall få driva taxiverksamhet. Det innebär att möjligheterna att skjuta skattebetalningar framför sig kraftigt försvåras. Genom licensavgiften utjämnas skillnaderna mellan de företagare som gör rätt för sig och de som inte gör det. Verk- ningarna av den illojala konkurrensen minskar direkt. En annan fördel med licensavgiften såsom den utformats för taxi- branschen är att det utåt, genom märket på fordonet, kommer att framgå att avgiften är betald och, i viss mån, hur fordonet får användas i trafik. Förutom att detta underlättar polisens kontroll innebär det också att konkurrentföretag men även allmänheten uppmärksammas på felaktigheter. Den företagare som har ett flertal bilar i sin rörelse som han i deklaration och redovisningar har en omsättning motsvarande ett par bilar kommer med licensavgiften att tvingas visa det Överväganden och förslag 155 rätta antalet fordon. Inte minst det senare har av branschföreträdare framhållits som en av de viktigaste fördelarna med licensavgiften. Den avräkning mot licensavgiften som skall få ske för andra skatter och avgifter utgör också ett incitament att redovisa och betala skatter och avgifter i vart fall upp till detta belopp. En ytterligare och väsentlig fördel med licensavgiften är att åkare inte lika lätt som tidigare kan lura anställda på de sociala avgifter och den preliminärskatt som tillkommer dem. En fråga som hör ihop med en utökad kontroll och reglering i taxibranschen är vilka metoder som kan aktualiseras i andra branscher med samma problem. Taxibranschen är redan i förhållande till flertalet andra branscher i hög grad reglerad. Redan nu råder alltså en obalans mellan den reglering som gäller för taxibranschen och vad samhället kräver av flertalet problembranscher, t.ex., städbranschen och delar av byggbranschen. En utökad kontroll förutsätter att skattemyndigheten kan lägga mer arbete på taxibranschen vilket, med oförändrade resurser, skulle föra med sig att granskningen av andra utsatta branscher måste minska. Det finns därför skäl att visa återhållsamhet med att i större omfattning öka regleringen i taxibranschen och i stället överväga metoder som kan omfatta fler utsatta branscher. Licensavgiften är en sådan metod som kan användas i andra branscher. Vad som anförts om licensavgiftens fördelar innebär inte att den reglering och de möjligheter till kontroll som finns för taxibranschen bör avvecklas. Tvärtom kommer de nya reglerna för taxametrar som utarbetas inom att passa väl in i ett system med licensavgift.