sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — För världsekonomin som helhet konkurrerar offentliga budget- underskott med de privata investeringarna om det tillgänglig a sparandet. När olika länder ska låna till underskott i sina offentliga finanser, ökar efterfrågan på kredit på den internationell a kapitalmarknaden. Därmed dri vs den internationella realräntenivån upp. Detta gör en del investeringsp rojekt olönsamma. De offentliga budgetunderskotten tränger såle des undan privata investeringar och kan därmed medföra en långsammare resurstillväxt. 156 Finanspolitiken och EMU Även om den internationella räntenivån påverkas av de n samlade statsupplåningen i världen, är ett enskilt land som så litet i förhållande till den internationella kapitalmarknaden at t våra budgetunderskott inte har någon nämnvärd effekt. Däremo t kan betydande effekter uppkomma för det enskilda landet om e n mycket stor offentlig skuldsättning bedöms öka risken för inhemsk inflation och därmed leder till att långivarna kräver ersättning för detta (en s k riskpremie).6 En ständigt växande offentlig skuldsättning är inte hållbar. En sådan politik leder förr eller senare till en situation där långivarna är villiga att finansiera fortsatta underskott. De n anpassning som då måste ske kan ta olika former. En möjlighet är omedelbara minskningar av utgifterna och höjningar av skatterna. Dessa kan innebära svåra välfärds- och effektivitetsförluster. Den finanspolitiska åtstramningen blir värre ju större statsskuld – oc h därmed ju högre utgifter för statsskuldsräntor – som man hunni t En andra möjlighet är att staten i en sådan situation lånar i (vilket brukar kallas för finansiering via sedelpress- arna). Följden blir stora ökningar av penningmängden och därmed av inflationen. Denna minskar statsskulden genom att urholk a realvärdet av utestående skulder i inhemsk valuta och reducera r budgetunderskottet i den mån som olika skatter och utgifter ä r ofullständigt indexerade. En sista möjlig konsekvens av en statsfinansiell kris ä r statsbankrutt, dvs att staten kommer på obestån d och inte kan betala räntor och amorteringar. Följden av detta blir svåra störninga r eftersom ett antal långivare kommer att göra stora kapitalförluster och därmed också riskerar att gå i konkurs. Det kan också bli svårt för staten att ta upp lån till rimlig ränta. Det går inte att i förväg precisera vid vilka nivåer p å statsskulden som situati onen blir ohållbar. Utvecklingen får lätt sin egen dynamik. När det uppstår tvivel om ett lands förmåga at t kontrollera sin statsskuldsutveckling kräver långivarna högr e riskpremie. Därmed stiger realräntan och således kostnaderna för statsupplåningen. minskar investeringarna och därme d tillväxttakten. Det uppstår ett gap mellan realränta och tillväxttakt, 6Se den tidigare diskussionen i avsnitt 3.1 och 4.2. 7Se , (1995). Finanspolitiken och EMU 157 vilket gör att skuldkvoten växer ännu fortare. Följaktligen kommer långivarna att kräva ännu högre realränta osv. Om man försöker bedöma de senaste två decenniernas växande statsskuld i såväl som många andra industriländer, är de t uppenbart att den inte kan motiveras av vare sig stabiliserings - politiska skäl eller önskemålet om att utjämna skatter oc h konsumtion över tiden. Den sänkning av produktivitetsstegrings - takten som ägde rum i mitte n av i alla har visat sig vara permanent och inte tillfällig. Också uppgången a v arbetslösheten i EU-länd erna har visat sig vara ett långvarigt fenomen. Det finns anledning befara att detsamma gäller den ökade arbetslösheten i ige . Det finns därför ett stort behov av konsolidering av de offentliga finanserna i EU-länderna, inte minst i . Riske n är stor att den offentliga skuldsättningen åter ska öka i ett oförmånligt konjunkturläge. Detta förhållande bör utgöra bakgrunden för varje diskussion om finans- politikens utformning och de regler som finns i I den s k Delorsrapporten, där planerna på en ekonomisk oc h monetär union utformades, förordades bindande regler för högsta tillåtna underskott och skuld i den o ffentliga sektorn samt regler för finansieringen av underskott.8 I kom seda n Delorsrapportens rekommendationer till stor del att följas . Fördragets viktigaste regler om de offentl iga finanserna är följande: Förfarandet vid alltför stora underskott (artikel 104c) Förbud för offentliga organ att ta upp lån direkt i (artikel 104) Förbud mot att ge offentliga organ en positiv särbehandling hos finansiella institutioner (artikel 104a) Förbud för EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder (artikel 104b) 8 Committe for the Study of Economic and Monetary Union (1989). 158 Finanspolitiken och EMU Finanspolitiken och EMU 159 Förfarandet vid alltför stora underskott I slås fast att "medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser" (artikel Detta gäller som en förpliktelse för alla medlemsländer när EMUs tredje etapp inletts. Under etapp två ska alla länder sträva efter att undvika alltför stora underskott (artikel 109e.4). Fördraget specificerar dels kriterier för vad som menas med alltför stor a underskott, dels ett förfarande när sådana bedöms ha uppstått. För att ett medlemsland inte ska anses ha ett alltför stor t underskott måste det uppfylla två kriterier för de offentlig a finanserna.9 För det första får det förvänta de eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser (den offentliga sektorns nettoupplåning) inte överstiga referensvärdet av BNP, såvida inte "detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående över- skrids och procenttalet fortfarande ligger nära referens - värdet". För det andra stadgas att den offentliga k onsoliderade bruttoskulden (dvs den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala oc h lokala myndigheter, justerad för inbördes skulder och tillgångar ) inte får överstiga referensvärdet av BNP såvida int e "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt". Om ett land inte uppfyller de båda finanspolitiska kriterierna är kommissionen skyldig att utarbe ta en rapport ( artikel 104c.3). I en sådan rapport ska kommissionen även beakta huruvida den offent- liga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentlig a investeringarna, medle msstaternas ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt samt "alla övriga faktorer av betydelse" . Ekonomiska och finansiella kommittén ska därefter yttra sig över kommissionens rapport (artikel 104c.4). Efter att ha fått denna r apport ska kommissionen ta ställning till om det föreligger eller kan uppstå ett alltför stort underskott i 9Dessa anges i artikel 104c.2 samt i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott. 10Vid starten av etapp tre ersätter Ekonomiska och finansiella kommittén som (i etapp två) har motsvarande uppgift. Se också kapitel 2. 160 Finanspolitiken och EMU medlemslandet och om så är fallet avge ett yttrande till Ekofin- rådet (artikel 104c.5). Ett sådant yttrande är nödvändigt för at t processen ska gå vidare. Rådet ska sedan med kvalificera d majoritet ta ställning till kommissionens rekommendation oc h avgöra om ett alltför stort underskott föreligger (artikel 104c.6) . Härvid ska eventuella synpunkter från den berörda medlemsstaten beaktas. Om rådet finner att det är fråga om ett alltför stor t underskott ska det ge rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas (artikel 104c.7).11 Ifall rådet anser att landet ifråga int e vidtagit några effektiva åtgärder, får det offentliggöra rekommendationerna (artikel 104c.8). Besluten o m rekommendationer tas av rådet med två tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda landet. I etapp tre finns ytterligare ett antal steg i förfarandet för d e länder som deltar i valutaunionen om dessa in te följer rekommendation. Även dessa steg beslutas av rådet med tv å tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda lande t efter rekommendation av ko mmissionen. De länder som inte deltar i valutaunionen har inte rösträtt i dessa sammanhang. Det första steget är att kan förelägga medlemsstaten att inom vidta vissa åtgärder (artike l 104c.9). Ett föreläggande är starkare än en rekommendation, men beslutsrätten ligger fortfarande hos det berörda landet. Dessuto m kan rådet begära att medlemsstaten ifråga lämnar rapporter enligt en fastställd tidsplan för att göra det möjligt att gransk a anpassningssträvandena. Om ett medlemsland i valutaunione n inte följer ett föreläggande kan rådet i ett andra steg besluta om en eller flera av följande fyra sanktioner (artikel 104c.11): "Att kräva att den berörda me dlemsstaten offentliggör de ytterligare uppgifter som rådet närmare anger, innan med- lemsstaten utger obligationer och andra värdepapper. Att anmoda Europeiska investeringsbanken att ompröva sin utlåningspolitik gentemo t den berörda medlemsstaten. Att kräva att den berörda medlemsstaten räntelös t deponerar ett belopp av lämplig stor lek hos gemenskapen, till dess att det alltför stora underskottet enligt rådet s uppfattning har korrigerats. 11 Utvärderingar av det slag som beskrivts har gjorts . Vid den senaste utvärderingen gavs rekommendationer om att förstärka ansträngningarna för att nedbringa underskotten till alla länder utom , och . Finanspolitiken och EMU 161 Att förelägga böter av lämplig storlek." Det finns inte som i tidigare steg av förfarandet krav på att sank - tionerna genomförs i viss ordning utan kan på dett a stadium fritt välja vilka sanktioner det vill utdöma. Utöver dess a sanktioner finns också möjligheten att under vissa villkor avbryta ett lands finansiering från den s k Sammanhållningsfonde n (Cohesion fund).12 När ett medlemsland i den monetära unionen enligt Ekofin - rådets uppfattning korrigerat ett alltför stort underskott ska råde t upphäva sina tidigare beslut i förfarandet (artikel 104c.12). O m rådet tidigare offentliggjort sina rekommendationer ska det vid ett beslut om upphävande avge en offentlig förklaring om att det inte längre föreligger ett alltför stort underskott. Protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, i vilket bl a referensvärdena anges, ska enligt artikel 104c.14 senar e ersättas med "lämpliga bestämmelser". Beslut om detta ska ta s enhälligt av och på förslag av kommissionen. t ska också före sitt beslut ha hört och . Övriga bestämmelser om medlemsländernas offentliga finanser En viktig regel är förbudet för offentliga organ att ta upp lån direkt i , det s k förbudet mot monetär finansiering (artikel 104). Förbudet gäller redan fr o m etapp två, då offentlig direkt - upplåning i nationella centralbanker är otillåten. I etapp tre avse r förbudet också direktupplåning i EC B. Detta förbud innebär t ex att staten inte får sälja skuldebrev direkt till elle r övertrassera ett konto i . Staten tillåts således int e finansiera underskott i den offentliga sektorn genom att central - banken ställer likviditet till förfogande. Even tuella underskott måste i stället finansieras på kapitalmarknaderna till marknadsmässig a villkor. En andra central regel är förbudet att ge offentliga organ e n positiv särbehandling hos finansiella institutioner (artikel 104a). Genom denna regel är det t ex förbjudet att genom lag tving a försäkringsbolag eller andra finansiella institutioner att placera i 12 Enligt protokollet om ekonomisk och social sammanhållning ska EU via Sammanhållningsfonden ge ekonomiska bidrag till projekt på miljöområdet och området för transeuropeiska transportnät i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än av genomsnittet i EU. 162 Finanspolitiken och EMU En sådan placeringsplikt skulle göra det möjligt för staten att finansiera underskott till bättre villkor än dem so m gäller på kapitalmarknaderna. Undantagna från förbudet är EC B och de nationella centralbankerna som annars skulle få svårigheter att upprätthålla kassakrav (dvs krav på banker att hålla viss del av inlåningen på konto i ). Det är också tillåtet att a v "tillsynsmässiga hänsyn" kräva att finansiella institutioner sk a placera i statspapper. En tredje central regel är förbudet för EU och enskild a medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder (artikel 104b). Artikeln brukar refereras till som en klausul i syfte att förhindra "borgensåtaganden" ("the no-bail-out ") och gäller redan från etapp två. Den underliggande principen är att varje medlemsstat själv är ansvarig för sin offentliga skuld. 103a ger dock under vissa restriktiva villkor möjlighet fö r gemenskapen att ge finansiellt stöd till medlemsländer. Enlig t denna kan ett enhälligt råd besluta om "lämpliga åtgärder me d hänsyn till det ekonomiska läget, särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor" . Regeln kan ses som en generell skyddsklausul och har fram aldri g tillämpats. Ett medlemsland i den monetära unionen kan också få bistånd från gemenskapen om det "har svårigheter eller allvarlig t hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll". Den pågående diskussionen – stabilitetspakten I den pågående debatten finns förespråkare såväl för att nuvarande regelverk för de offentliga finanserna är för "tandlöst" som för att det är alltför begränsande. Den förra gruppen, som – ledd a v – talar för behovet av striktare regler, har haft störs t genomslag i diskussionen på EU-ni vå. Man har särskilt pekat på att de olika leden i förfarandet mot alltför stora underskott kan väntas vara tidsödande och att flertalet sanktioner kan uppfattas so m ganska betydelselösa. En annan synpunkt är att det kan vara svårt att få till stånd en kvalificerad majoritet för att utpeka ett särskil t land.13 Särskilt det förslag till stabilitetspakt som s finansminister presenterade har därför fått 13 Se t ex Gros (1996). Finanspolitiken och EMU 163 14 Förslaget kan ses som ett inlägg i debatten om vilka "lämpliga bestämmelser" som enligt artikel 104c.14 ska ersätta protokollet om förfarande vid alltför stora underskott i etapp tre. Huvuddragen i det tyska förslaget är följande: Medlemsländerna i den monetära unionen bör sträva efter et t underskott på högst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Referensvärdet på av BNP sk a därför ses som ett tak. Öv erskridande av treprocentsgränsen ska endast tillåtas i extrema undantagsfall om en kvalificera d majoritet av medlemmarna i valutaunionen tillåter det. Om treprocentsgränsen för underskottet överskrids sk a sanktioner automatiskt träda i kraft. Medlemsstaten ifråga sk a då hos gemenskapen deponera av BNP för varj e påbörjad procentenhet som referensvärdet öve rskrids. När landet åter underskrider treprocentsgränsen ska depositione n Om detta inte sker omvandlas den dock till ett bötesbelopp som tillförs EUs budget. beslutade vid sitt möte i dec ember 1995 att förslag i syfte att säkerställa budgetdisciplin i den tredje etappen bö r utarbetas. Vid det informella Ekofin-mötet ko m finansministrarna och centralbankscheferna överens om att basera fortsatta diskussioner på det tyska förslaget om e n stabiliseringspakt. En slutlig politisk överenskommelse om d e finanspolitiska reglerna kan väntas . I diskussionerna finns en bred enighet om att referensvärdet på av BNP för underskottet i de offentliga finanserna bör ses som en övre gräns och att det medelfristiga målet bör vara en balanserad budget. Det tycks också finnas ett brett stöd för att dels förstärka den löpande övervakningen av finanspolitiken, dels närmare precisera förfarandet vid alltför stora underskott . Ett sätt att stärka den löpande övervakningen som diskuterat s vore att införa krav på någon form av regelbunden nationel l rapportering av den offentliga sektorns finansiella utveckling. Detta skulle t ex kunna ske inom ramen för den s k multilateral a övervakningen (enligt vilken allmänna riktlinjer för de n 14 (1995). 164 Finanspolitiken och EMU ekonomiska politiken i medlemsländerna och gemenskapen läggs fast och följs upp). När det gäller förfarandet vid alltför stora underskott innehåller fördraget nu ett antal vaga formuleringar. Ett exempel är kravet på att underskottet i den offentliga sektorns finanser inte får överstiga av BNP såvida inte " referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids". Vad som avses med "undantagsvis " och "övergående" definieras dock inte . Bland EU - länderna finns ett betydande stöd för behovet av att närmar e precisera denna typ av formuleringar. För det andra anser flertalet EU-länder att tidsgränser för de olika leden i förfarandet bö r fastställas. Om sådana inte preciseras kan det komma att ta mycket från det att ett alltför stort underskott konstateras i ett land till dess att sanktioner sätts in. Det är mer oklart vilket stöd so m finns för att sanktionerna ska bli automatiska. För att en vis s automatik ska accepteras, är det troligt att depositionerna (som kan komma att omvandlas till böter) blir betydligt mindre än va d Det är också möjligt att det sätts en övr e gräns för storleken på depositionerna (böterna). De mer specificerade åtgärder för finanspolitisk disciplin so m utformas kommer troligen att gälla fullt ut endast för deltagar - länderna i den monetära unionen, även om övriga länder kommer att uppmuntras att delta på "rimliga villkor". Hänsyn måste då t ex tas till att reglerna om förelägganden och sanktioner i förfarandet vid alltför stora underskott inte gäller de länder som står utanfö r den monetära unionen. 7.3 Motiven för finanspolitiska regler Man kan anföra två olika motiv för de finanspolitiska reglerna i Ett motiv är att sådana regler behövs för at t motverka den allmänna tendens till stora budgetunderskott oc h offentlig skuldsättning som präglat de flesta EU-länder, inklusive , . Enligt detta synsätt har de finanspolitiska normerna inget direkt samband med den monetära unionen i sig , utan de ska ses som en metod att generellt förstärka incitamenten för finanspolitisk disciplin. Ett annat sätt att resonera tar i ställe t fasta på att regler om f inanspolitiken i de enskilda länderna behövs 15 artikel 103 innehåller bestämmelser om den multilaterala övervakningen. Finanspolitiken och EMU 165 för att den monetära unionen ska fungera. Detta avsnitt diskuterar båda dessa motiv liksom frågan om reglerna utformats på et t Allmänna motiv för finanspolitiska regler på EU-nivå Inom den del av nationalekonomin som brukar benämnas politisk ekonomi har man betonat att det tycks finnas en allmän tendens i demokratier till stora budgetunderskott . Flera olika mekanismer har framhållits.16 Ett vanligt resonemang är att fördelarna av ökade offentlig a utgifter (och nackdelarna av minskade utgifter) ofta ä r koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter , fördelas dessa ofta mer jämnt över befolkningen än utgifterna . Följaktligen blir det politiska motståndet mot offentlig skuldsättning svagt. Dett a gäller i ännu högre grad om underskotten innebär att dagens aktiva kan övervältra kostnaderna för de ökade skulderna på framtid a generationer som saknar rösträtt . Ett ytterligare skäl till alltför stora underskott kan vara för ekomsten av en finanspolitisk illusion: många väljare kan på grund av bristande kunskaper undervärdera de kostnader som underskotten drar med sig i förhållande till d e omedelbara fördelarna av ökade offentliga utgifter. En annan typ av förklaring tar fasta på att sittande regeringar i vissa lägen kan skapa budgetunderskott av s k strategiska skäl. En anledning kan vara att man vill inskränka handlingsmöjligheterna för kommande regeringar. Detta motiv skulle kunna vara viktigt i länder där makten växlar mellan partier med mycket olik a önskemål om hur de offentliga utgifterna ska fördelas. Det part i som för tillfället sitter vid makten kan då åstadkomm a budgetunderskott genom att öka de utgifter som man själv vil l prioritera. Detta ger omedelbara vä lfärdsvinster för de grupper som partiet representerar, som räntebetalningar oc h amorteringar på statsskulden inskränker möjligheterna för framtida regeringar med annan partifärg att öka de offentliga utgifterna på andra områden. Denna typ av resonemang har använts bl a för att förklara budgetunderskotten i under presidenttid på 16En bra sammanfattning av analysen på området ges i Alesina & Perotti (1995b). 17Alesina (1989). 166 Finanspolitiken och EMU Ett ytterligare sätt att resonera betonar de svårigheter som kan finnas att vid olika störningar s om leder till budgetunderskott skapa enighet om hur de offentliga finanserna ska förbättras. Ju störr e oenigheten om detta är, desto längre blir beslutsprocesserna innan man kan komma överens om hur bördorna för en budgetsanerin g ska fördelas. Olika grupper har ett in tresse av att skjuta upp anpass- ningen trots att detta medför samhällsekonomiska kostnader , eftersom man hoppas att på så sätt kunna övervältra anpassningen på andra. Dessa resonemang kan ha stort förklaringsvärde för d e senaste två decenniernas utveckling i EU-länderna som utsatts för åtminstone tre kraftiga makroekonomiska chocker som försvaga t de offentliga finanserna: 1970-talets oljeprisstegringar, de n permanenta nedgången av t illväxten samt den kraftiga uppgången a v arbetslösheten fr o m 1980-talets början (senare i ). Det finns empiriskt stöd för at t koalitionsregeringar (där beslutsprocesserna kan väntas vara trögare än i enpartiregeringar) och proportionella valsystem (som i rege l leder till parlament med många partier och kortlivade regeringar) tycks göra det svårare att sanera de offentliga finanserna. 18 Exempel är länder som , och . Också länder med en hög grad av polarisering mellan olika politiska gruppe r tycks generellt uppvisa större budgetunderskott än andra. Om man tror att de mekanismer som diskuterats skapar e n inneboende tendens till svaga offentliga finanser, är detta ett starkt argument för någon typ av finanspolitiska regler. Ett sätt att se på bestämmelser om finanspolitiken är därfö r som en metod att skapa ett yttre tryck på de enskild a medlemsstaterna att upprätthålla sunda statsfinanser genom at t lägga fast gemensamma normer på EU-nivå. Den relevanta frågan blir då om detta är nödvändigt och i vilken grad enskilda länder i stället själva kan införa mer av sådana finanspolitiska normer . Dessa skulle kunna ta formen av lagfästa regler om budgetbalan s och skuldsättning – av den typ som nästan alla amerikansk a delstater har – och av förändringar av budgetprocessen i syfte at t främja större finanspolitiskt ansvarstagande. 20 Ett exempel på en sådan reform är att låta parlamentet först fatta beslut om de totala utgiftsramarna och att låta eventuella senare beslut om ökad e 18Alesina & Tabellini (1990). 19Se t ex Roubini & (1989a, b), Grilli, Masciandro & Tabellini (1991) och Alesina & Perotti (1995a). 20Se t ex Bauyomi & Eichengreen (1995) eller underlagsrapporten av McKinnon (1996). Finanspolitiken och EMU 167 utgifter på enskilda budgetområden finansieras genom andr a utgiftsneddragningar där. 21 En sådan förändring av budgetprocessen har just genomförts i . Vår bedömning är att bestämmelser på EU-nivå kan spela e n roll för att förstärka incitamenten för en ansvarsfull finanspolitik i de enskilda länderna. Den tidigare utvecklingen i många EU-länder och inte minst visar på svår igheterna för enskilda länder att på egen hand ställa upp ti llräckligt bindande normer. Det förefaller också som om de finanspolitiska konve rgenskriterier för att få delta i den monetära unionen som preciserats i trichtfördraget spelat en stor roll för den budgetkonsolidering som ägt rum i flera EU - länder. Dessa kriterier tycks i hög grad ha använts som argumen t för sanering av de offentliga finanserna i den inrikespolitisk a debatten.22