sou · GKB3172 · 1997-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet (Ju 1995:11). Genom beslut förordnades landshövdingen i till särskild utredare. Som experter har deltagit , ämnessakkunnig på , departementsrådet och departementssekreteraren , Närings- och , departementssekreteraren , , fil. kand. , , direktör för , statsåklagaren , för speciella mål, revisor , , bitr. länskronodirektör , i , polisöverintendenten , i , direktör , , länsskattechefen , i , professor , i , ordförande , , förbundsjuristen , , fr.o.m. ombudsmannen , samt fr.o.m. avdelningsdirektör , . har fr.o.m. entledigats som expert och fr.o.m. har som expert förordnats departementssekreteraren , Närings- och . har entledigats som expert fr.o.m. och fr.o.m. har tf. statsåklagaren , för speciella mål, förordnats som expert. Som sekreterare har hovrättsassessorn anställts och kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Licensavgift – en principskiss. Den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet ...... Två modeller för schablonbeskattning....................................... Den ekonomiska brottsligheten.................................................. Vad är ekonomisk brottslighet? 2.2Branschsaneringsutredningen och den ekonomiska Hur stor är den ekonomiska brottsligheten? Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar .................... Allmänna utgångspunkter för förslagen .................................... Fyra förhållningssätt; vilket väljer vi? Den ekonomiska brottsligheten kostar mycket pengar.............. Samhällsmoralen har förändrats ................................................ Internationaliseringen och normerna ......................................... Arbetslösheten är ett hot............................................................. Antalet småföretag kommer att öka........................................... 3.8Det är svårt att förena höga krav på rättvisa med ett enkelt regelsystem ................................................................. Skattetrycket och den ekonomiska brottsligheten ..................... Den ekonomiska brottsligheten har ett försprång...................... Skatten måste betalas så nära intjänandet som möjligt ............. Vi vill inte ha ett kontrollsamhälle............................................. Starka krafter i rörelse ................................................................ Metoder att komma till rätta med den ekonomiska Allmänt om olika metoder.......................................................... Vandelsprövning av näringsidkare m.m. ................................... 4.3Ökad och effektivare kontroll genom myndighets- Yrkesmässig trafik med taxifordon ............................................ Några fakta om taxi .................................................................... Praktisk hantering hos .......................................... Ekobrottsligheten i taxibranschen.............................................. En strukturell indelning av skatteundandragandet i olika Tjänster till hushåll..................................................................... Bakgrund till schablonbeskattningen ........................................ Schablonbeskattning i förenklingssyfte..................................... Utvecklingen på redovisnings- och företagsskatteområdet....... Redovisning och betalning av skatter och avgifter.................... Ett nytt uppbördssystem – skattekonto ...................................... Schablonbeskattning i andra länder.......................................... Utgångspunkter för ett system med schablonbeskattning......... Schablonbeskattning för att minska skatteundandragandet ...... Schablonbeskattning i förenklingssyfte..................................... Tonvikt på intäkterna.................................................................. Renodlad schablonbeskattning efter parametersystem.............. Schablonbeskattning med hjälp av SRU-uppgifter ................... Två system för schablonbeskattning.......................................... Skatter och avgifter i centrum.................................................. Licensavgiften bestäms efter parametrar ................................. Parametern antalet fordon ........................................................ Olika kategorier av fordon ....................................................... En särskild avgift...................................................................... När skall licensavgiften betalas................................................ 10.7Licensavgift är en kostnad för att driva Licensavgiften avräknas från skatter och avgifter................... En årlig avräkning .................................................................... Avdrag för licensavgiften......................................................... Licensavgift vid blandad verksamhet ...................................... Enskilda näringsidkare och inkomster av tjänst och Licensmärke ("badge")............................................................. Trafiktillstånd och fordonsanmälan......................................... Jämkning och eftergift.............................................................. Schablonbeskattning med inkomsthöjning .............................. Inkomsten i centrum................................................................. Beräkning av intäkten............................................................... Bokföringens och deklarationens status .................................. Generalitet och rättvisa............................................................. Överväganden och förslag ....................................................... En jämförelse mellan licensavgifts- och intäktsmodellen....... Är taxibranschen utsatt för ekonomisk brottslighet?............... 13.3Hur skall taxibranschen saneras från ekonomisk Licensavgift i andra branscher ................................................. Kommunalskattelagen (1928:370) Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter Lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt Yrkestrafikförordningen (1988:1503) Yrkestrafiklagen (1988:263) I delbetänkandet diskuteras olika modeller för schablonbeskattning i branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Utredningen anser att en modell med licensavgift (licensavgiftsmodellen) är den bästa metoden. Licensavgiftsmodellen är här inriktad på taxibranschen, men avsikten är att denna form av beskattning skall kunna införas även i andra branscher. Licensavgiftsmodellen har flera syften. Ett huvudsyfte är att upp- rätthålla skattemoralen. Ett annat är att, till gagn för seriösa företag, minska effekterna av den illojala konkurrens som består i att oseriösa företag låter bli att redovisa och betala skatter och avgifter. Genom att tvinga de oseriösa företagen att betala ökar skatteinkomsterna. Om licensavgiftsmodellen införs i fler branscher som har problem med skatteundandragande kan de redan hederliga få sänkt skatt. Ytterligare ett syfte är därför att över huvud taget säkerställa beskatt- ningen och uppbörden i aktuella branscher. Förslaget om licensavgift skall ses mot bakgrund av det omfattande skatteundandragandet i branscher med stor andel kontanttransaktioner. Enligt utredningens bedömning fordras det kraftfulla tag för att komma till rätta med problemen. Det enda verkningsfulla alternativ som vid sidan av licensavgiftsmodellen står till buds är omfattande kontroll och reglering. Nackdelarna med ett kontrollsystem är att kostnaderna för driften av ett sådant system drabbar den seriöse företagaren på samma sätt som den oseriöse. Därtill tar ett effektivt och, som en konsekvens av detta, omfattande kontrollsystem – som ändå aldrig kan bli vattentätt – stora offentliga resurser i anspråk. Dessutom finns det en gräns för hur långt resurserna räcker för en utökad kontroll. Taxi- branschen är en bransch som har stora problem med ekonomisk brotts- lighet. Utredningen föreslår att ett lagförslag om licensavgift utarbetas för taxibranschen enligt följande riktlinjer. Som villkor för att driva taxirörelse ställs ett lägsta krav på betalning av skatter och avgifter i verksamheten. Kravet uttrycks på det sättet att den skattskyldige månatligen skall redovisa och betala skatter och avgifter som lägst motsvarar en licensavgift för varje taxibil som används Uppgår skatterna och avgifterna till detta belopp eller ett högre belopp anses licensavgiften betald. Uppgår inte de redovisade och betalda skatterna och avgifterna till licensavgiftens storlek måste en faktisk licensavgift betalas in så att de sammanlagda betalningarna når upp till det månatliga kravet på inbetalningar (licensavgiften). Den faktiskt inbetalda licensavgiften är då en avgift som måste betalas för att få driva verksamheten. !Licensavgiften bestäms efter det antal fordon som ett taxiföretag har i trafik och hur fordonen används. !Nivån på licensavgiften skall beräknas med sådana marginaler att den seriöse företagaren inte skall behöva betala någon licensavgift. !Som bevis på att skatter och avgifter har betalats får taxiföretaget månatligen ett licensmärke som skall fästas på fordonet. !Betalas inte licensavgiften återkallas trafiktillståndet. skall skatter och avgifter redovisas och betalas. Vid samma tillfälle skall en avräkning ske mot licensavgiften. Avräkning sker i efterskott. De månatliga skatte- och avgiftsinbetalningarna varierar . Detta kan leda till att en faktisk licensavgift måste betalas vissa månader trots att den årliga inbetalningen av skatter och avgifter kommer att överstiga licensavgiften för året. En slutlig avräkning skall dock ske i samband med den årliga taxeringen. Det totala skatte- och avgiftsuttaget för året måste lägst motsvara licensavgiften. Innebär taxeringen att skatterna och avgifterna understiger licensavgiften taxeras alltså den skattskyldige även för en faktisk licensavgift för att den sammanlagda beskattningen skall nå upp till licensavgiftens storlek. Avräkning mot licensavgiften får ske för bl.a. inkomstskatt, inne- hållen preliminärskatt för anställda, socialavgifter och mervärdesskatt. Avräkningsförfarandet bör kunna ske i det föreslagna systemet med skattekonto och skattedeklaration (se SOU 1996:100). Licensavgiftsmodellen innebär inte någon förändring av det konven- skattesystemet, bokföringsskyldigheten eller deklarationsför- farandet. Skatter och avgifter skall redovisas och betalas i vanlig ordning. Skillnaden är att skatterna och avgifterna jämförs med en schablon – licensavgiften – och att de måste uppgå till ett belopp som lägst motsvarar licensavgiftens storlek. Härigenom kommer licensavgiften att stötta det konventionella skattesystemet. Licensavgiften är därför en minimibeskattning som påverkar beskattningen nedåt men inte uppåt. Taxifordon delas in i tre kategorier beroende på hur de används. En kategori utgörs av fordon som får användas av fler än en förare (rött En annan består av fordon som får användas av endast en förare (blått märke). Till den tredje kategorin hör fordon som används av enbart en förare och där taxirörelsen bedrivs på halvtid (blå-vitt märke). För att ett fordon skall hamna i den klassen fordras dispens. För varje kategori skall en licensavgift bestämmas. beslutade regeringen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Avsikten med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom olika insatser som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Som ett led i denna strategi beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Som framgår av direktiven (se bilaga) är utredarens uppdrag bl.a. att identifiera utsatta branscher och föreslå metoder för att sanera dessa. Utredningen kommer att i ett huvudbetänkande redovisa vilka branscher som har särskilda problem och olika metoder för att minska den ekonomiska brottsligheten i dessa branscher. Redan nu kan sägas att bl.a. bygg-, städ- och restaurangbranschen kommer att finnas med. Utredningen har i arbetet inhämtat synpunkter och idéer från orga- nisationer, myndigheter och enskilda personer som har kunskap om och erfarenhet av de olika branscher som utredningen har tittat närmare på. I den del av arbetet som redovisas i detta delbetänkande har vi haft diskussioner med företrädare för bl.a. , , , , , Länsstyrelserna i och , Skattemyn- digheterna i och och . I detta delbetänkande redovisas en principskiss om licensavgift. Vidare föreslås att ett system med licensavgift utarbetas och införs i taxibranschen. Skälet till att utredningen valt att nu redovisa en prin- cipskiss om licensavgift är att denna metod kan förväntas vara effektiv även i andra branscher. Det är därför lämpligt att redan nu föra en diskussion om licensavgiften. I huvudbetänkandet kommer främst andra metoder än licensavgift att redovisas. Det gäller t.ex. hur man skall få bättre kontroll på vem som driver ett företag och på vilka som är anställda, egensanering, krav på att bättre teknik används, uppgiftsskyldighet och skatteavdrag vid användande av underentreprenörer m.m. Även när det gäller taxi- branschen återkommer utredningen med förslag som bör införas oavsett frågan om licensavgift. Främst gäller dessa förslag olika sätt att effektivi- sera myndigheternas tillsyn av taxibranschen. 1.2Den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet Den ekonomiska brottsligheten består till stor del av skatte- och av- giftsundandraganden. Intäkter redovisas inte i näringsverksamheten och undgår därmed beskattning. Mervärdesskatt redovisas och betalas inte. Arbeten utförs mot svart betalning. Arbetsgivaravgifter betalas inte för svarta löner. Inte heller deklarerar löntagare för sådana inkomster och därmed betalar de inte inkomstskatt. Följden är att vår gemensamma börs, som finansierar välfärds- systemet, går miste om betydande inkomster. rör det sig om mångmiljardbelopp. Seriösa näringsidkare får svårt att hävda sig i konkurrensen med illojala företagare. slås ut eller har svårt att hålla sig kvar och expandera medan ineffektiva företag stannar kvar på marknaden och kanske växer. Hela ekonomins effektivitet försämras. Härigenom sker inte den produktivitetsutveckling som är en förutsättning för ett fortsatt välfärdssamhälle. Oseriösa företagare och arbetstagare berikar sig på svarta arbeten och utnyttjar eller senare i livet sociala förmåner som folkpension och fri sjukvård utan att efter förmåga ha bidragit till systemens uppbyggnad. Vidare kombineras skatteundandragandet med bidragsfusk genom att svarta arbeten utförs som A-kassa, sjukpenning eller förtidspension betalas ut. Denna dubbla illojalitet eroderar den samhälleliga moral och det ansvarstagande som är förutsättningen för ett samhälle där en inte obetydlig del av resurserna används till transfereringar och sociala förmåner. Det omfattande skatteundandragandet skapar också spänningar i samhället. Stora delar av befolkningen betalar höga skatter och lever under förhållandevis knappa förhållanden medan andra tar sig rätten att i större eller mindre utsträckning själva bestämma hur mycket som ska betalas i skatter och avgifter. Sammanfattningsvis orsakar den ekonomiska brottsligheten stora skador på hela samhället. Skadorna kan emellertid inte enbart mätas i pengar. Förtroendet minskar på alla nivåer. färdssystemet sätts i fråga om inte respekten för lagar och regler kan upp- rätthållas. Skatteundandragandet i vissa branscher är så omfattande att det från samhällets sida krävs ingripande metoder för att komma till rätta med problemen. Belysande är de uppgifter som redovisas i avsnitt 5.6 om taxibranschen, men det finns fler branscher med likartade strukturella problem. I vårt arbete har vi funnit att det inte är tillräckligt att gå till angrepp mot den ekonomiska brottsligheten enbart på det traditionella sättet, dvs. utvidgad kontroll genom ökad myndighetssamverkan, straffskärpningar osv. Den ekonomiska brottsligheten är utbredd och omfattar hela skalan, från svartjobbande hantverkare till yrkeskriminella penningtvättare. Brottsligheten är mycket svårkontrollerad. Dessa svårigheter innebär att även en kraftigt utvidgad kontroll knappast är effektiv. Ett sätt för samhället att flytta fram positionerna när det gäller att motverka skatteundandragandet i vissa branscher är att införa någon form av schablonbeskattning. Här avses att beskattningen helt eller delvis be- stäms efter schabloner i stället för att grundas på nettoinkomsten. För- delen med schablonbeskattning är att beskattningen inte längre kommer att vara lika beroende av de inkomster som den skattskyldige redovisar. En annan fördel kan vara att uppbörden av skatten ligger nära intjänan- det. Enligt utredningens bedömning finns det starka skäl att överväga schablonbeskattning i vissa branscher i syfte att motverka den ekono- miska brottsligheten. Utredningen har därför valt att i detta delbe- tänkande redovisa en principskiss över schablonbeskattning med ekobrottsprofil. Den korta tid som står till utredningens förfogande har inte medgett att ett färdigt förslag till schablonbeskattning kunnat tas fram. Ett sådant system kan också konstrueras på olika sätt beroende på beskattningens omfattning och inriktning. I stället presenteras en principskiss till en schablonbeskattning med ekobrottsprofil. Ett viktigt syfte med principskissen är att inleda en diskussion om bristerna i vårt skattesystem och att föra fram schablonbeskattningen som en möjlighet att minska skatteundandragandet. 1.4Två modeller för schablonbeskattning I betänkandet redovisas två modeller för schablonbeskattning (licensav- giften och intäktsmodellen). Det bör redan nu understrykas att dessa inte ersätter det konventionella skattesystemet. Näringsidkaren skall föra räkenskaper och deklarera i vanlig ordning. Schablonbeskattningen är en minimibeskattning som stöttar det konventionella skattesystemet. Frågan om schablonbeskattning är relativt ny i vårt land. Därför är det viktigt att schablonbeskattningen diskuteras i hela dess vidd. Av bl.a. detta skäl förs inledningsvis i avsnitt 9 en diskussion om andra modeller för schablonbeskattning, bl.a. efter tidigare refererade utländska förebilder. När utredningen diskuterar schablonbeskattning som helt ersätter den konventionella beskattningen, dvs. när beskattningen sker enbart efter parametrar som butiksyta e.d. används beteckningen renodlad schablonbeskattning. Schablonbeskattning bör tillämpas i branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. I betänkandet inleds en diskussion om i vilka branscher schablonbeskattning bedöms kunna tillämpas med önskvärd effekt. För att konkretisera principskissens båda modeller för schablonbe- skattning har utredningen utgått från en bransch, taxinäringen. Ut- redningen föreslår att ett system med licensavgift utarbetas och införs i taxibranschen. Som nämnts är syftet att licensavgift skall aktualiseras även i andra utsatta branscher där en sådan beskattning är lämplig. Två modeller för schablonbeskattning: Den skattskyldige måste betala en i förväg fastställd licensavgift. Licen- savgift betalas . För branscher med tillstånd, t.ex. taxib- ranschens trafiktillstånd, är betalning av licensavgiften en förutsättning för att få behålla trafiktillståndet. Från licensavgiften får avräknas de skatter och avgifter som den skattskyldige ska betala . Det innebär att licensavgiften inte medför någon ökad skattebelastning för skattskyldiga där summan av preliminär F-skatt, arbetsgivaravgifter, innehållen preliminär skatt för anställda, expansionsmedelsskatt och överskjutande utgående moms är lika stor eller överstiger licensavgiften. Om däremot skatterna och av- gifterna understiger licensavgiften blir den totala skatte- och avgiftsnivån lika med licensavgiften och innebär då en ökad skattebelastning. Under- stiger de betalda skatterna och avgifterna licensavgiften måste skillnaden betalas in som en faktisk licensavgift. Som redan framgått ersätter inte systemet med licensavgift det kon- ventionella skattesystemet utan den skattskyldige skall redovisa och betala skatter och avgifter i vanlig ordning. När det gäller beräkningen av licensavgiftens storlek sker denna efter en bedömning av ett rimligt skatte- och avgiftsutfall för företag i branschen. Detta bör ske med utgångspunkt från jämförande faktorer som är svåra att manipulera. För taxinäringen bör licensavgiften beräknas efter det antal fordon som omfattas av taxitillståndet. För att visa att skatter och avgifter är betalda för en viss månad skall ett märke fästas på insidan av taxibilens vindruta. Av märket skall framgå år, månad, fordonets registreringsnummer och länsbokstav. Licen- savgiften föreslås delas in i tre nivåer eller kategorier. En för fordon som framförs enbart av en förare (blått märke) och en för fordon som används utan begränsningar (rött märke). För kategorin fordon som framförs enbart av en förare föreslås en dispensmöjlighet för förare utanför storstadsområdena som driver taxirörelsen på halvtid (blått/vitt märke). Licensmärket för enförarfordon skall innehålla numret på förarlegitimationen. Licensavgiften är lämplig för verksamheter som kräver tillstånd efter- som en förutsättning för tillståndet kan vara att licensavgiften betalas. Den skattskyldige har därför ett starkt incitament att redovisa inkomster och löneutbetalningar så att skatter och avgifter uppgår till åtminstone licensavgiften. Inget hindrar att motsvarande system införs i andra kritiska branscher. Det kan gälla både branscher med tillstånd och sådana som inte har tillstånd. I branscher utan tillstånd kan avgiften kallas för näringsavgift. Licensavgiften är särskilt intressant i kontantbranscherna eftersom dessa är svårkontrollerade. Licensavgiftsmodellen är en förhållandevis enkel metod. Den har också pedagogiska förtjänster genom att licensavgiften på ett tydligt sätt anger vad den lägsta beskattningen är för verksamheten. Licensavgiften är också förutsebar och kan betraktas som ett krav på en lägsta skattekostnad för att få driva en viss näringsverksamhet. Licensavgiftssystemet har några ventiler. Den första är redan nämnd och gäller de olika kategorierna på fordonen och därmed licensavgiftens storlek. Den skattskyldige kan också för en eller flera kalendermånader låta avanmäla ett eller flera fordon hos . När fordon åter tas i trafik sker påanmälan. Licensavgiften kan införas i andra branscher. Lagstiftningsmässigt kan licensavgiftssystemet införas genom en särskild lag som innehåller dels generella regler för licensavgiften, dels branschspecifika bestäm- melser om bl.a. parametrar och licensavgiftens storlek. Utredningen förordar licensavgiftsmodellen som den lämpligaste formen av schablonbeskattning och föreslår att en modell för sådan beskattning utarbetas. Schablonbeskattning där inkomsten höjs Schablonbeskattningen innebär i detta fall att inkomsten höjs schablon- mässigt om verksamheten inte uppfyller vissa statistiskt beräknade krav på intäkter. Om verksamheten har en avvikande profil i förhållande till branschen i övrigt höjs alltså inkomsten. Det innebär att de deklarerade intäkterna jämförs med schablonbeskattningens krav på intäkter. Schablonbeskattningen utgår från olika jämförande faktorer vid beräkningen av intäkterna. För taxinäringen är en lämplig jämförande faktor det antal fordon som trafiktillståndet avser. Ett fordon skall ge- nerera en viss lägsta intäkt. För näringsidkare som redovisar intäkter som överstiger de angivna kraven på lägsta intäkt sker inte någon schablonbeskattning.