sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Den nya radio- och TV-lagens regler är tillämpliga på satellitsändningar som kan tas emot i länder inom EES-området, men primärt bara om den som bedriver sändningsverksamhet via satellit har hemvist , den s.k. hemlandsprincipen I annat fall utövas jurisdiktionen av det EES-land där programföretaget har hemvist. Om programföretaget inte har hemvist inom EES-land kan lagen tillämpas om satellitentreprenören står under svensk jurisdiktion. Inte alla programföretag som har svensk publik som målgrupp för sina sändningar har hemvist i . Programbolaget som ansvarar för , vars sändningar inte i alla delar varit förenlig med svenska regler, har exempelvis hemvist i . Olika länder har olika regler och tolkar EG-direktivet på olika sätt. I vissa länder kan förmågan och viljan vara svag att rikta sig mot programföretag som finns i landet men inte bedriver sändningar till den egna befolkningen. Programföretag kan utnyttja dessa förhållanden genom att välja lämplig hemvist. Denna form av bekvämlighetsflagg kan visserligen förebyggas genom samarbete om reglering och tillämpning inom EU. I realiteten torde dock problemet vara svårt att lösa eftersom den s.k. upplänkningen av programinnehåll till satellit kan äga rum från valfritt land. De programföretag som finner i att inte följa reglerna kan välja att förlägga sin verksamhet i land utanför gemenskapen. Ett annat dilemma är den närliggande partsproblematiken. Lagen utgår från att ansvaret ligger hos den som faktiskt bedriver sänd- ningsverksamheten. Det kan emellertid vara svårt att bestämma vilken juridisk eller fysisk person som är ansvarig för vissa sändningar eftersom satellit och kabelsändningar inte kräver något tillstånd. I en tillståndsfri ordning kan de egentliga aktörerna inför eller under ett kalkylerat myndighetsingripande låta verksamheten vandra mellan olika juridiska personer, för att i sista hand göra ett partsbyte som ställer programverksamheten utanför den nationella jurisdiktionen. Inom området finns ett speciellt problem vid utövandet av sanktioner. Av olika skäl har ansetts att sändningsförbud bör undvikas. Direkta ingripanden för att handgripligen avbryta sändningar förekommer inte. Vid satellitsändningar direkt till den enskilde via parabol finns inte ens REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Istället är olika former av ekonomiska sanktioner det gängse instrumentet. Emellertid inbjuder detta mindre nogräknade aktörer att begå lagöverträdelser utifrån kostnads/ intäktskalkyler, i vilka inbegrips möjligheterna att låsa myndighetsbeslut genom långdragna juridiska processer. Sammantaget kan sägas att förutsättningarna för statligt inflytande över de televisionssändningar som äger rum via satellit och i kabelnät är mycket begränsade. Sändningar av rörliga bilder i telefonnätet kan komma att falla utanför medielagstiftningen och YGL. Sändningar i telefonät är svåra att övervaka. Den digitala utvecklingen minskar statens inflytande och kontroll över förmedlingen av rörliga bilder. Ut- vecklingen kan medföra ett behov av helt ny lagstiftning rörande multimedia. kommer med all sannolikhet telefonnätet användas för att förmedla rörliga bilder och musik med hög kvalitet. I det fall att sändningar i nätet kommer att falla under radio- och TV-lagen gäller den låga nivå för krav på innehållet som beskrivits. En utveckling av förmedling av bilder genom telenätet, vilket är möjligt på sätt som sker via Internet, aktualiserar frågan vad som är television. Radio- och TV-lagen omfattar verksamhet som består i att sätta samman program och sända dem till allmänheten. I bestämningen sätta samman ligger att bestämma att visst innehåll skall sändas ut, i sända till allmänheten att det skall röra sig om en samtidig utsänd- ning till en obestämd krets personer. Begreppet program avser allt sändningsinnehåll. Lagen syftar till att vara neutral i förhållande till genom vilken teknik bilder och ljud når den enskilde. Lagens bestäm- ning fokuserar televisionens egenskaper som ett massmedium. Den utveckling som allmänt förväntas genom den digitala kompri- meringstekniken, i synnerhet för telefonnätet, är att viss individuellt önskad information kommer att förmedlas mot betalning till den Den enskilde kan samla från olika källor vad han vill se på en bildskärm i hemmet. Bildskärmen kan vara uppkopplad till allehanda källor, som telefonnät, parabolantenn, egen dator, kabelnät osv. Sändningen kan exempelvis i telefonnätet gå till på det sättet att programinnehållet överförs och lagras i ett minne för att först spelas upp. Därmed har samtliga de egenskaper som grundar Radio- och TV-lagens definition gått förlorade. Program- sammanställningen är gjord av mottagaren, inte av den som sänder materialet. Sändningen är individuell och sker inte till en obestämd krets. Sändningen är inte samtidig. Radio- och TV-lagen är inte längre tillämplig. Det är inte längre television. Sannolikt kommer en rad mellanformer att existera även i nät som bygger på interaktivitet, former mer eller mindre lika den television som vi nu känner. Ett sammansatt meny av program kommer alltid att finna avsättning och säkert kommer det att finnas sändningar i näten som faller under radio- och TV-lagen. Med den höga grad av interaktivitet som åsyftas i telefonnät kan dock förväntas följa ett utbud av tjänster som ställer denna lag och även YGL åt sidan. Det blir formellt möjligt att förmedla material som inte kunnat sändas i distributionsformer som är underställda dessa lagar. I praktiken blir det dessutom mycket svårt att hindra förmedling av sådant material som motiverat speciell lagstiftning, exempelvis barnporr, eftersom den som sänder via exempelvis telefonätet kan befinna sig i en annan världsdel och materialet är näst intill omöjligt att upptäcka i det väldiga flödet av information. Digitaliseringen medger dessutom effektiv kryptering. Lagstiftningen måste då för att ha någon verkan riktas mot innehavet av viss information. En sådan modell för lagstiftning kommer dock automatiskt i konflikt med fundamentala demokratiska principer som tillvaratas i grundlagarna. Det handlar om personlig integritet, yttrande- och informationsfrihet m.m. Sammantaget kan sägas att möjligheten för statligt inflytande be- gränsas ytterligare vid en ökad digitalisering av distributionsformerna och utvecklandet av ett telefonnät som kan bära rörliga bilder. Den som vill sända tveksamt material kan alltid göra detta genom att välja en form som av formella eller praktiska skäl omöjliggör statliga ingripanden. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR I marknätet kan staten ställa villkor på programinnehåll och public service. Möjligheterna att tillse att reglerna följs är tämligen goda. Eftersom etableringsfriheten i marknätet alltjämt är begränsad av frekvenstekniska skäl lämnar den föreslagna Radio- och TV-lagen till regeringen att vara tillståndsgivare för alla trådlösa TV-sändningar i marknät. På tillståndshavaren är möjligt att ställas långtgående public service-krav rörande sändningarnas innehåll och täckningsgrad. Formellt är möjligt att lämna tillstånd under villkor om opartiskhet och saklighet, om beaktande av demokratiska grundideal, sändande av ett mångsidigt programutbud, hänsynstagande till mediets särskilda genomslagskraft, sändande av genmälen, visande av respekt för den enskildes privatliv. Vidare kan villkor ställas om täckningsgrad. sändningsteknik och om reklamfrihet m.m. I praktiken torde möjligheterna att upprätthålla de givna villkoren vara tämligen goda. Tillståndshavare kan utses efter regeringens gottfinnande och torde normalt vara en juridisk person med hemvist i . Därigenom elimineras jurisdiktion- och partsproblematiken som präglar de tillståndsfria sändningsformerna. I praktiken har visats genom det exempel TV4 givit att sanktionsystemet inte garanterar att givna villkor alltid följs. Möjligheten att ytterst inte förnya ett givet tillstånd torde dock sammantaget med att tillstånden lämnas under för programföretaget realistiska villkor ge en god möjlighet att till efterlevnad. 7.4.2Inflytande vid olika handlingsalternativ Marknät ger störst möjlighet att utöva mediepolitik. Om statligt ansvarstagande skall vara av reell betydelse måste marksänd- ningarna vara attraktiva både för programföretag och publik. Olika önskemål måste balanseras mot varandra för att denna effekt skall kunna uppnås. Digitalisering kan vara ett önskemål från programföretag. Störst möjlighet till inflytande och utövande av mediepolitik har det allmänna i marknät. Starka marksändande programföretag med tekniskt lättillgängliga sändningar och konkurrenskraftigt programutbud ger en reell möjlighet till påverkan. Om statens mediepolitiska ansvarstagande skall vara av någon betydelse krävs det att sändningarna i marknätet attraherar många tittare. En förutsättning för bibehållandet av starka marknät är att programföretagen finner marknäten attraktiva. Digitalisering, hög täckningsgrad och möjlighet till betaltjänster torde vara attraktivt för programföretagen . Andra önskemål från programföretag som exklusiv ställning, disposition över stort överföringsutrymme, must carry-status och begränsade public service- förpliktelser kan emellertid vara motstående de statliga intressena. De kan också vara legalt omöjliga. Vid tillståndsgivning inför en eventuell etablering av digitala marknät måste önskemålen balanseras. Statens ställning gentemot oberoende programföretag kommer därvid att vara svagare än tidigare eftersom konkurrerande distributionsformer finns att tillgå. I det alternativet att staten passivt vidhåller det analoga marknätet, eventuellt med någon analog utbyggnad, kommer det troligen att innebära att de nuvarande programföretagen tills vidare kan behålla en mycket stark publik ställning. Ett sådant förhållningsätt torde också bromsa övergång till digital teknik hos befolkningen, vilket gör att den statligt kontrollerade analoga televisionen fortsätter att ha höga tittarsiffror. Viljan hos den enskilde att investera i ny teknik är svårbedömd. Om den digitala tekniken inte tillför några egentliga förbättringar för konsumenten i form av bildkvalitet, tekniska finesser eller utökade valmöjligheter kan drivkraften för systemskifte vara generellt låg. I det fall att den av tekniska skäl är låg är det emellertid naturligt att de krafter som önskar verka för en digitalisering kommer att skapa de nödvändiga incitamenten. Attraktiva sportsändningar i digital teknik i kombination med fria dekodrar och rabatterade abonnemang är ett gott exempel på en sådan lockelse. Ett passivt vidhållande av analog teknik i marknätet innebär säkerligen att marksändningarna proportionellt blir av mindre betydelse. Problemet vid denna typ av uppskattningar är att så kommer att ske även vid en digitalisering av marknäten. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Över satellitdistribuerad television har staten mycket litet inflytande av skäl som tidigare angivits. Satellitalternativ begränsar inflytandet enbart till de avgiftsfinansierade public service-företagen. Mycket teoretiskt skulle staten som avtalspart kunna få inflytande också över andra programföretag som sänder via satellit genom att erbjuda must carry- status i kabelnäten eller andra förmåner. Såväl ur grundlags- som konkurrensperspektiv torde dock en sådan must carry-skyldighet vara svår att motivera. Överhuvudtaget har staten svårt att laborera med kabelnäten som del i distributionslösningar eftersom ägarnas rätt till näten då måste inskränkas på ett principiellt betänkligt sätt. Digital teknik medger att många tillstånd för marksändningar meddelas. En motsättning kan uppstå mellan nationella intressen och EG-rätten. Ett stort antal tillstånd minskar möjligheten att ställa krav enligt svensk lag. EG-rätten kan under vissa omständigheter innebära en begränsning i möjligheterna att ställa villkor om programinnehåll i nationella marknät och kanske även öva jurisdiktion över sändningarna. I det fall att ett stort antal tillstånd meddelas finns formellt en motsättning mellan EG-rättens grundprinciper och möjligheten att värna nationella kulturella värden. EG-direktivet om gränsöverskridande television är antaget som ett led i det arbete som syftar till att avveckla restriktioner i handeln med tjänster i enlighet med artikel 59 i . EG-direktivet anger att televisionssändningar normalt sett är tjänster enligt fördragets innebörd. Nationell lagstiftning som begränsar rörligheten för tjänster skall avskaffas. Enligt artikel 2.2 i direktivet skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som omfattas i direktivet. Direktivet syftar således till att underlätta rörligheten av TV- program mellan medlemsländerna. Direktivet bygger vidare på hemlandsprincipen, dvs. att det är tillräckligt att sändningarna följer lagarna i den stat varifrån sändningen sker och att jurisdiktionen utövas av denna stat. I detta ligger även att det mottagande landet inte skall sätta upp ytterligare regler eller hindra spridning. Den trettonde inledningssatsen i direktivet förbehåller nationerna rätt till egna tillståndssystem och ansvarstagande över programinnehåll av hänsyn till den egna kulturella utvecklingen och mångfalden. Innebörden av detta är långt ifrån klar. Det torde emellertid innebära en rätt för nationerna att uppställa regler som indirekt kan ge nationella program o c h p r o g r a m p r o d u c e n t e r e t t f ö r s t e g . Å t m i n s t o n e n ä r sändningskapaciteten är begränsad, såsom den varit i de analoga marknäten. I detta betänkande har redovisats den tekniska möjligheten till ett relativt stort antal sändningstillstånd i digitala nät. Detta kan innebära en distributionskapacitet vida överstigande vad som behövs för sändandet av inhemska TV-program och upprätthållande av en public service- verksamhet. I ett sådant fall är det tveksamt om skyddet för den egna kulturen är ett tillräckligt skäl för att kräva att alla program i marknätet skall följa den egna landets lagstiftning. Krav på programmen som överstiger EG-direktivets miniregler skulle kunna uppfattas som en sätt att begränsa återutsändningar av andra länders programmaterial. En sådan konflikt kan tänkas som ett formellt problem. En fråga om hur långt den inhemska lagstiftningen kan sträcka sig utan att strida mot EG-direktivet, om hur omfattande villkor som kan ställas på en, flera eller alla tillståndshavare utan att EG-direktivet överträds. En sådan konflikt kan också yttra sig på ett senare stadium som reella problem. Ett antal exempel kan tänkas. En tillståndshavare med svensk hemvist avviker i sina sändningar från de villkor som ställts, eller sänder programmaterial från annat EES-land som i något hänseende avviker från svensk lag, för att sedan åberopa direktivet till stöd. En tillståndshavare med svensk hemvist upplåter sin sändnings- möjlighet/kapacitet (som normalt torde tilldelas denna exklusivt) till utländskt programföretag, som via satellit når kontakt med marknätet och återutsänder eget programmaterial, för att hävda att den svenska tillståndgivningsreglerna står i strid med direktivet. Också exempel som aktualiserar jurisdiktionsproblem även i marknätet kan således tänkas i de fall de inhemska reglerna står i strid med direktivet. Den antydda problematiken bör inte förstoras. Säkerligen kommer det att finnas en förståelse inom gemenskapens organ för nationalstaternas mediepolitiska behov. Att frågan inte bara är av teoretiskt intresse har REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR emellertid visats genom ifrågasättandet av franska och irländska regler om programinnehåll med nationell anknytning. Sammantaget kan sägas att ju färre marktillstånd som beviljas desto större legal möjlighet har det allmänna till en mer omfattande reglering än EG-direktivets miniregler. Förhållandet kan också beskrivas som att kvalitativa villkor utöver direktivets miniregler kanske bara kan ställas på ett färre antal programföretags sändningar. Den digitala tekniken innebär att ett avsatt frekvensutrymme kan användas för ett eller fler programföretags sändningar. Det allmänna måste ta ställning till om det skall meddelas färre antal tillstånd än vad som är tekniskt möjligt. Innebörden av YGL aktualiseras. Under vissa förutsättningar torde begränsningar av upplåtelsegraden kunna ske även av andra orsaker än rent tekniska. En sådan förutsättning kan vara en politisk bedömning att yttrandefrihetliga mål inte gynnas av en obegränsad upplåtelse. En rörelse från en ordning med statligt tillskapade monopol till en långt gående och grundlagsskyddad etableringsfrihet för radio- och TV- sändningar har tidigare beskrivits. Vid introduktionen av den privata lokalradion blev således utgångspunkten att efterfrågan på sändningsmöjligheter skulle tillgodoses så långt som detta tekniskt var möjligt. Från grundprincipen om etableringsfrihet gjordes ett väsentligt undantag. Vissa begränsningar infördes för tidningsföretags ägande. Det redovisades inga överväganden om det av andra skäl än frekvensbrist fanns anledning eller legal möjlighet att begränsa antalet tillstånd. Inte heller har frågan ansetts väsentlig men då på grund av att förhållandena närmast varit de omvända. Frekvenstillgången har sagts kraftigt begränsa antalet möjliga kanaler och monopolens bestånd har inte nämnvärt ifrågasatts. Ett stort antal lokalradiotillstånd har meddelats. En kommitté har fått uppdrag att se över lokalradioreformen i ett antal hänseenden sedan utfallet ifrågasatts som mindre lyckat. Digitala marknät ger teroretiskt ett utrymme för ett stort antal ytterligare program och programföretag. Av olika orsaker är omfattningen av tillståndsgivningen – antalet tillstånd – av betydelse. Antalet tillstånd kan exempelvis indirekt vara av betydelse för möjligheten att vid tillståndsgivningen kunna ställa krav på bland annat programverksamheten. I en situation med flera möjliga distri- butionsalternativ kan staten likt en vanlig avtalspart vara tvungen att erbjuda något som är attraktivt för motparten för att kunna ställa krav av public service-karaktär. För ett programföretag kan till exempel en mer eller mindre exklusiv ställning vara ett önskemål. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR tillståndens innebörd i form av täckningsgrad, must carry-status och garanterad överföringskapacitet är sannolikt av stor betydelse för ett marknäts attraktivitet samt tillståndshavarnas vilja och ekonomiska förutsättningar att bära public service-verksamhet. Även komprimeringstekniken lyfter fram frågan om tillståndsgiv- ningens principer. I en komprimerad signal kan lika gärna rymmas flera programföretags sändningar som ett programföretags sändning med högupplösning. Programföretagen kommer sannolikt att vilja ha ett stort överföringsutrymme med hög mottaglighet, önskemål som minskat utrymmet för många sändningtillstånd. En eventuell etablering av digitala sändarnät nödvändiggör därför ställningstaganden av direkt eller indirekt betydelse för hur många programföretag som kan beredas sändningsmöjlighet. Etableringsfrihet har ansetts som en viktig förutsättning för yttran- defriheten. Vad gäller trådlösa sändningar har dock ansetts omöjligt att upprätthålla etableringsfrihet eftersom antalet tillgängliga frekvenser inte är oändligt. Genom lag är begränsningar tillåtna enligt 3 kap. 2 § 1 st YGL. Antalet tillstånd kan följaktligen begränsas med hänsyn till hushåll- ning med frekvenser vilket kan vara nödvändigt för att bevara ett framtida handlingsutrymme för tillkommande radioanvändning. Rundradioanvändning kan också i vissa lägen behöva stå tillbaka för annan nödvändig radioanvändning. Det finns således ett ansvar för frekvensplanering som utgör ett legitimt skäl till restriktivitet med frekvensupplåtelse. Detta perspektiv ger dock bara en vidare ram och erbjuder till exempel ingen lösning på hur många kanaler som skall inrymmas i en för digitala rundradioändamål avsatt frekvens. (En tillståndsbegränsande faktor finns dock i tidigare nämnt direktiv /47/EG där det noteras att digitala nät bör medge överföring av tjänster i bredbildsformat.) Enligt 3 kap. 2 § YGL 2 st. skall det allmänna sträva efter att radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Ideén om etableringsfrihet har tillförts grundlagen som en förutsättning för yttrandefriheten. Lag- stiftningen syftar primärt till att värna yttrandefrihet, inte garantera etableringsrätt. Visserligen har etableringsfrihet typiskt sätt ansetts gagna yttrandefrihet genom att skapa mångfald men om så inte skulle misstänkas bli fallet kan rätten att bedriva sändningar begränsas under vissa förutsättningar (3 kap. 3 § YGL jämfört med 2 kap. 12 § 2–5 st. och 13 § RF). Detta har också varit tanken bakom de nämnda begränsningarna i lokalradiolagen vad gäller tidningsföretagens ägande, som tillkommit för att motverka dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning. Begränsningen har accepterats av lagrådet som grundlagsenlig. Mot bakgrund av lokalradioreformen kan komma att ifrågasättas om det finns ett givet samband mellan programföretagens antal och den erhållna samhällsnyttan i form av yttrandefrihet, åsiktsbildning och mångfald. Om ett stort antal tillstånd av olika orsaker inte bedöms leda till vidaste möjliga informations- och yttrandefrihet kan önskas att antalet tillstånd bestäms till färre än vad som är tekniskt möjligt. Även av andra skäl som t.ex erbjudande av hög bildkvalitet och tillvaratagande av andra möjligheter som den digitala tekniken erbjuder kan föranleda önskemål om upplåtelse av färre antal tillstånd. Ett sådant förhållningsätt torde inte vara ett anse som den typ av begränsning enligt 3 kap. 3 § YGL vars tillåtlighet skall vägas mot regeringsformen. Att inte frigöra eller upplåta en frekvens synes inte vara ett aktivt handlande som begränsar yttrandefriheten, vilket den angivna inskränkningen i lokalradiolagen uppenbart var. Däremot skulle en allmän restriktivitet i sig kunna stå i konflikt med den allmänna målsättningen i 3 kap. 2 § att radiofrekvenser skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. Lagrådet har också i remiss över den s.k. stopplag som införts för att förhindra vidare upplåtelse av lokalradiotillstånd – vilket av lagrådet uppfattats som att lediga radiofrekvenser står outnyttjade – avstyrkt lagförslaget utifrån ett sådant resonemang. Lagrådet anmärkte dock att lagen möjligen skulle kunna godtas om det i ärendet blev utrett att den eftersträvade mångfalden och lokala förankringen inte skulle uppnås med den aktuella tillståndsgivningen. Utredningsmaterial som pekade på att så inte var fallet framlades, varefter lagen antogs. Den typ av ställningstagande som behandlas – restriktivitet i tillståndsgivningen – torde således kunna grundas på överväganden av politisk natur som kan ifrågasättas men inte rättsligen angripas. Den politiska synen på vad som är till förmån för yttrandefriheten kan naturligen komma att ändras från tid till annan. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Sammantaget kan sägas att det finns ett visst utrymme för det allmänna att välja en lägre upplåtelsegrad än vad som är tekniskt möjligt, även av andra skäl än värnandet om frekvenser. 8Vissa ekonomiska konsekvenser vid införande av digital television Kostnaderna för television kan grovt delas in i tre delar. En stor del, sannolikt mer än hälften, kan hänföras till kostnader för program, administration, m.m. Vissa av dessa kostnader kan komma att påverkas av en övergång till digital teknik, men ingår inte i beräkningarna i detta kapitel. Omkring en tredjedel av totalkostnaden kan beräknas gälla hushållens mottagarutrustning och omkring en tiondel själva sändningen av programmen. Det är bara de båda sistnämnda kostnadsslagen som behandlas i kapitlet. I kapitlet redovisas tre räkneexempel .