sou · GKB3145d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Övertidsbegränsningen sänktes från 200 , jourtid fick tas ut med och begränsningen av dygnsarbetstiden togs bort. Vecko- arbetstiden tilläts med hänsyn till arbetets natur eller arbets- förhållandena i övrigt att genomsnittsberäknas under en fyra- veckorsperiod. Den allmänna arbetstidslagen var dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagar- organisation. I avsnitt 4.2 redogör vi för de delar av nuvarande arbetstidslag som be- rör arbetstidens omfattning. 4.1.2Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens omfattning Utöver förkortningar av veckoarbetstiden har andra lagstadgade refor- mer som berör den totala arbetstiden genomförts . fick alla arbetstagare rätt till minst fyra lediga söckendagar enligt arbetarskyddslagen och den första semesterlagen antogs 1938 och innebar att arbetstagare fick rätt till två veckors semester. Den lag- stadgade semestern har därefter successivt utökats. Motiveringen till reform var att arbetstagarna behövde ordentlig fysisk och mental vila . Dessutom låg starka rättvisekrav bakom reformen. Skillnaderna i arbetsförhållanden mellan olika kate- gorier av anställda skulle jämnas ut. erhöll ungdomar , vissa gruvarbetare, nattarbetare och mörkrumsarbetare tre veckors semester som semestern för de som hade radiologiskt arbete utökades . Semesterreformerna fortsatte med tre veckors semester för alla arbetstagare 1951. Motivet var som tidigare rättvise- skäl men också att man valde att ta ut förbättrad standard i form av mer fritid. förlängdes semestern i syfte att ta ut standard- förbättring i form av längre fritid i stället för högre lön. Den femte semesterveckan infördes i och med den nu gällande semesterlagen 1978 och en nyhet var att en veckas semester tilläts sparas under högst . Motivet till reformen var att utjämna skillnaderna mellan olika Några aspekter på kortare arbetstid gruppers levnadsvillkor i samhället, dvs. Efter förslag av semesterkommitté fattade 1990 ett prin- cipbeslut om ett etappvis införande av en sjätte semestervecka. kunde tas ut under /92. Principbe- slutet har därefter upphävts av samhällsekonomiska skäl och de togs bort från och med /95. Andra reformer som minskat den totala arbetstiden har varit förändringarna av pensionsåldern. infördes allmän folkpension och den lagstadgade pensionsåldern blev . Den all- männa tilläggspensionen, ATP, infördes efter en dramatisk om- röstning i 1958. Den allmänna pensionsåldern sänktes 1976 till . Sänkningen ansågs inte få några större samhällsekonomiska effekter eftersom pensionsåldern i praktiken redan var sänkt för många genom avtal. Sänkningen av även den lagreglerade pensionsåldern betraktades därför främst som nödvändig av rättviseskäl för de arbets- tagare som inte hade kollektivavtalsreglerade pensionsförmåner. I sam- band med reform blev det möjligt att göra förtida uttag av ålderspension och uppskjuta uttaget till . Möjlighet till delpension från medgavs även i lagen. När det gäller ledighetslagstiftningen kan nämnas rätten till föräldrale- dighet som successivt har utökats. gällande regler innebär att en arbetstagare har rätt att vara helt ledig för vård av barn tills barnet har uppnått en ålder av . Dessutom har arbetstagaren rätt att förkorta arbetstiden till tre fjärdedelar av ordinarie arbetstid tills barnet har uppnått ålder eller avslutat det första skolåret. Därutöver finns alltid rätt till ledighet då föräld- rapenning utgår och förkortning av arbetstiden till hälften eller tre fjärdedelar då arbetstagaren uppbär halv eller fjärdedels föräldrapen- ning. Övriga ledighetslagar är lagen (1974:981) om arbetstagarens rätt till ledighet för utbildning, lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskun- dervisning för invandrare, lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. samt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Förtroendevaldas rätt till ledighet följer av regeringsformen och kommunallagen (1991:900). Det bör slutligen påpekas att kollektivavtal innehåller mer förmånliga bestämmelser om t.ex. arbetstid, semester, pensionsvillkor och ledig- heter. Några aspekter på kortare arbetstid Den nu gällande arbetstidslagen (1982:673) trädde i kraft efter riksdagsbeslut . Många av reglerna var oför- ändrade jämfört med lag. Den ordinarie arbetstiden är fortfa- rande , exklusive raster. Någon begränsning av dygnsarbetstid finns inte i lagen, men gäller enligt särskilda föreskrifter för bl.a. vägtransporter. Jourtid får tas ut med högst under en kalendermånad eller med högst om verk- samhetens natur kräver det. Den tid som arbete utförs räknas dock inte som jourtid. Övertidsreglerna ändrades dock i väsentliga delar genom lag. Övertid definieras i lagen som arbetad tid utöver ordinarie eller kollek- tivavtalsbestämd arbetstid och jourtid eller arbetad tid som avviker från lagens regler enligt dispens av Arbetarskyddsstyrelsen. Vid beräkning av övertid betraktas kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till ordinarie arbetstid och jourtid som fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Allmän övertid får tas ut med högst under en kalendermånad eller högst . Under ett kalenderår är det maximala uttaget. Nödfallsövertid får tas ut vid natur- eller olyckshändelse . Därutöver krävs Arbetarskyddsstyrelsens tillstånd. För deltidsan- ställda får högst i mertid, dvs. arbetad tid som överskrider den i anställningsavtalet fastställda ordinarie arbetstiden, tas ut under ett kalenderår. är tillsynsmyndigheter av arbetstidslagstiftningen. Vid kollektivavtal bortfaller den offentliga tillsynen enligt arbetstidslagen. Tillsynen kvarstår emellertid enligt arbetsmiljölagen. För arbetstidslagens fullständiga innehåll hänvisar vi till bilaga 2. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse även för lagens regler om arbetstidens förläggning. Sedan arbetstidsförkortningen 1970-1973 har det således inte skett några förändringar av den lagstiftade ordinarie arbetstiden i . Däremot har som nämnts andra reformer som berör arbetstiden genom- förts . inträde i den Europeiska Unionen har medfört en rad förändringar i den svenska lagstiftningen. En viktig anledning till harmoniseringen av nationell lagstiftning är strävan mot rättvisa konkurrensförhållanden. Några aspekter på kortare arbetstid del en rad åtaganden, bl.a. skall EG-direktiven införlivas i svensk lagstiftning. Vi har därför anledning att redan här påpeka att beslut om ändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbets- tidsdirektiv i sig kommer att innebära en arbetstidsbegränsning fr.o.m. . 4.3Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning I avsnitt 4.1 har vi redogjort för den historiska utvecklingen på arbets- tidsområdet, vilket bl.a. innefattar de arbetstidsförkortningar som har genomförts under det senaste seklet. Arbetstidsförkortningar har åter aktualiserats och intar en stor plats i den allmänna debatten. Fram- för allt har en kortare arbetsvecka diskuterats som ett medel att komma till rätta med den höga arbetslösheten i och övriga . Vi skall i detta avsnitt redogöra för de sannolika ekonomiska effekterna av en arbetstidsförkortning. Inledningsvis skall vi redovisa de förväntade effekterna på verksam- hetsnivå. Detta är en förutsättning för att kunna bedöma eventuella sysselsättningseffekter på samhällsnivå, vilket vi kommer att göra i det följande avsnittet. Sambanden är ofta oklara. Enligt de rapporter som utgör underlag för detta kapitel beror effekterna på samhällsnivå till betydande del på vilka antaganden som görs om en rad faktorer. Svå- righeten att nå entydiga resultat speglas också i den aktuella debatten kring sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning, där vissa framhåller de negativa effekterna medan andra visar på de positiva resultat som har rapporterats. Vi har gett i uppdrag åt forskare på området att redovisa den teori och empiri som finns att tillgå. För rapporterna i sin helhet hänvisar vi till bilaga 7 och 8. Utifrån detta material kommer vi att beskriva de faktorer som måste beaktas samt vilka de mer troliga konsekvenserna av en arbetstidsförkortning kan tänkas vara. Vi vill påpeka att resonemanget är teoretiskt och främst gäller industriproduktionen, eftersom teoribildningen i första hand utgår från denna. 4.3.1Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå För att kunna dra några slutsatser om effekterna av en kortare arbetstid på sysselsättningen är det viktigt att först se till vad som händer inom Några aspekter på kortare arbetstid den enskilda verksamheten, som t.ex. ett företag eller en förvaltning. Vi vill även peka på att i vissa verksamheter kan förutsättningarna och därmed effekterna skilja sig mellan olika avdelningar i en och samma verksamhet. Fortsättningsvis kommer vi att använda oss av begreppet verksamhet för att förenkla redovisningen. En arbetstidsförkortning leder till en rad olika förändringar i verksam- heten och enligt den nationalekonomiska teorin finns det ett antal faktorer som vi måste ta hänsyn till för att om möjligt kunna säga om verksamheten kommer att nyanställa eller låta de som redan är anställ- da arbeta mer eller med oförändrad arbetskraft sänka produktionsnivån. Den kortare arbetstiden påverkar kanske framför allt verksamhetens kostnader och naturligtvis blir kostnaden större med bibehållen må- nadslön för arbetstagaren, dvs med full lönekompensation, än om lönen sänks i proportion till arbetstidsförkortningen. Ekonomisk teori gör ofta en skillnad mellan olika typer av kostnader och det är viktigt att påpeka att en arbetstidsförkortning troligtvis får olika effekter på så kallade fasta och rörliga kostnader. Vi kommer nedan att förklara dessa be- grepp. Eftersom relationen mellan fasta och rörliga kostnader förändras i och med förkortningen, kommer också kostnaden för nyrekryteringar att påverkas. Den förändrade relationen mellan fasta och rörliga kost- nader är av stor betydelse för om verksamheten nyanställer eller inte. Även produktiviteten kan förändras vid en arbetstidsförkortning. Effek- terna av en förändrad produktivitet på verksamhetens sysselsättning är emellertid oklar och kommer att diskuteras nedan. Vidare är det intres- sant att se till hur driftstidens längd påverkas. En antal studier av arbetstidsförkortningars inverkan på produktivitet och driftstid har genomförts och vi kommer i de två sista avsnitten att återkomma till dessa. En kortare arbetstid kan genomföras med eller utan lönekompensation och efterfrågan på arbetskraft skiljer sig åt beroende av vilket alternativ som väljs. Om arbetstagaren erhåller full lönekompensation kommer månadsin- komsten inte att förändras eftersom timlönen måste stiga för att kom- pensera de färre antalet arbetade timmarna. Vid en arbetstidsförkort- ning med lönekompensation ökar produktionskostnaderna direkt, vilket kan leda till att verksamheten minskar sin produktion och därmed Några aspekter på kortare arbetstid efterfrågan på arbetskraft. Som en följd av arbetstidsförkortningen stiger arbetskraftskostnaderna i förhållande till kapitalkostnaderna och motiverar på så sätt verksamheten att ersätta arbetskraft med kapital där så är möjligt. Verksamhetens agerande torde delvis bero på hur intensivt den använ- der arbetskraft i förhållande till kapital när en arbetstidsförkortning med lönekompensation införs. De verksamheter som använder sig av en relativt stor andel arbetskraft i produktionen har därför större anled- ning att försöka motverka ökningen av sina produktionskostnader genom att i ökad utsträckning använda sig av kapital i produktionen. Vid utebliven lönekompensation förblir arbetstagarens timlön oföränd- rad, vilket ger en sänkt månadsinkomst. Verksamhetens val mellan att utnyttja den tillgängliga arbetskraften mer intensivt eller nyrekrytera blir då beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknippade med nyanställningar. Ett ökat övertidsuttag förutsätter givetvis att personalen är villig att arbeta övertid. Förutsatt att det finns tillgänglig arbetskraft skulle man alltså kunna anta att en arbetstidsförkortning utan lönekompensation leder till nyanställningar om kostnaderna för nyrekrytering är lägre än de tillägg som måste betalas för utförd övertid. Enligt de studier som vi har tagit del leder dock en kortare arbetstid till en förändring i relationen mellan fasta och rörliga kostnader. Fasta kostnader, såsom kostnader för nyanställning, stiger i relation till rörliga kostnader. Detta har betydelse för arbetsgivarens val mellan att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid och att nyanställa. Vi kommer nedan att reso- nera kring förändringen av fasta och rörliga kostnader. Betydelsen av fasta och rörliga kostnader Om en arbetstidsförkortning inte kombineras med en förändrad pro- duktionsprocess kommer troligen driftstiden att minska. Den kortare arbetstiden kan emellertid kombineras med att införa eller utöka skif- tarbete. I detta avsnitt studerar vi vad som händer i verksamheten i det fall där verksamheten inte har möjlighet att på så vis förändra produk- tionsprocessen. Detta kan t.ex. vara fallet inom de delar av vården som har en fast driftstid. I avsnittet Arbetstidsförkortningar och driftstid ser vi till fallet där en arbetstidsförkortning kombineras med en utökad driftstid. Några aspekter på kortare arbetstid Om driftstiden minskar vid en arbetstidsförkortning är det troligt att även produktionen kommer att minska. Vissa produktionskostnader mätt i kostnad per enhet eller tjänst kommer då att öka i takt med att produktionsvolymen minskar. Dessa kostnader betecknas ofta som fasta kostnader. Exempel på sådana kostnader är kostnader för perso- naladministration, personalomsättning och upplärning. Även kapital- kostnader hör vanligtvis till denna kategori kostnader som på kortare sikt är svåra att påverka. Å andra sidan finns de kostnader som inte per producerad enhet påver- kas nämnvärt vare sig av en ökad eller minskad produktionsvolym. Sådana kostnader betecknas vanligen som rörliga. Lönekostnader är ett exempel på sådana kostnader eftersom dessa i regel definieras . Slutsatsen blir att om en kortare arbetsdag leder till att produktionen och driftstiden minskar, kommer kostnaden per producerad enhet att öka oavsett om arbetstidsförkortningen sker med lönekompensation eller inte. Enligt resonemanget ovan sker denna kostnadsökning beräk- nad per enhet som en följd av att vissa kostnader per enhet förblir oförändrade, medan andra kostnader per enhet ökar. Konsekvensen av detta resonemang bli att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till att verksamheten nyanställer även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader, minskar verksamhetens motivation att nyanställa. Det kan i detta fall vara mer lönsamt för verksamheten att i stället vid behov låta den arbetskraft som redan finns på arbetsplatsen arbeta mer eller att avstå från att producera. Inom den offentliga sektorn finns knappast möjlig- heten att avstå från att producera och inom de delar av vården som har en fast driftstid uppstår följaktligen ett finansieringsbehov i samband med kravet på en utökad arbetskraft. Vi har i avsnittet ovan resonerat kring möjligheterna till nyanställning vid en arbetstidsförkortning som medför en mindre produktionsvolym. Det kan därför vara av intresse att se vad som händer om vi antar att produktionsvolymen förblir densamma även efter det att den kortare arbetstiden införts. Några aspekter på kortare arbetstid Vi kommer även i detta avsnitt att se till vad som händer i verksamhe- ten under förutsättningen att verksamheten inte kan förändra produk- tionsprocessen. I avsnittet ovan konstaterade vi att driftstiden under sådana förhållanden troligen kommer att minska som en följd av den kortare arbetstiden. Om vi här bortser från möjligheten att nyanställa eller att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid, kan en produktivitetsförbättring vara en möjlighet att bibehålla produk- tionsnivån. En förkortning av arbetstiden som leder till en ökad produktivitet kan motverka den produktionssänkande effekten som uppstår till följd av arbetstidsförkortningen. Frågan blir då om en förbättrad produktivitet i sig främjar eller motverkar nyanställningar. Det kan tyckas att en produktivitetsökning som inte fullt ut motverkar den produktionssänkande effekten av en kortare arbetstid bör leda till behov av nyanställningar. Problemet är att förändringen av relationen mellan fasta och rörliga kostnader sker oavsett om produktiviteten ökar eller inte. Arbetstidsförkortningen har därmed gjort det dyrare att nyanställa. Dessutom tillkommer de kostnadsökningar som uppstår på grund av en eventuell lönekompensation samt övriga kostnader för- knippade med en minskad driftstid. Det är enligt författarna till bilaga 8 kanske framför allt det förändrade förhållandet mellan fasta och rörliga kostnader som förhindrar att nyanställningar sker trots ett ökat behov av arbetskraft. Vad händer då om produktivitetsökningen mer än kompenserar för det produktionsbortfall som följer av en kortare arbetstid? En arbetstids- förkortning som ökar produktiviteten underlättar för verksamheten att parera den ökade kostnad per enhet som förkortningen medför. På så sätt skulle en förbättrad produktivitet som mer än väl kompenserar för de negativa kostnadseffekterna göra det lättare för verksamheten att nyanställa. En ökad produktivitet medför dock två motverkande effek- ter på sysselsättningen. som en kraftig produktivitetsökning underlättar för verksamheten att anställa, minskar behovet av nyrekry- teringar. Den ökade produktiviteten kan i sig leda till att verksamheten kan behålla sin produktionsnivå även om verksamheten inte nyanstäl- ler. Vi vill dock påpeka att även om inga nyanställningar sker kan en ökad produktivitet förbättra verksamhetens kostnadssituation och på så vis säkra arbetstillfällen. Det är som synes inte helt enkelt att på verksamhetsnivå förutspå sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning. Några aspekter på kortare arbetstid produktivitet och en ökad driftstid har emellertid stor betydelse för kostnaden för produktion och möjligheten att utnyttja investeringar i exempelvis maskiner. Vad säger oss då studier och erfarenhet om hur produktiviteten och driftstiden på samhällsnivå har påverkats av tidiga- re arbetstidsförkortningar? För att kunna belysa denna fråga har vi uppdragit åt författarna i bilaga 8 att redogöra för de studier som finns på området. Studier om arbetstidsförkortningar och produktivitet De svenska studier som genomförts beträffande effek- ten på produktiviteten av en arbetstidsförkortning ger motstridiga resultat. (1986) visar att det förekommit vissa produktivitetsför- bättringar . Ett annat intressant resultat från Åbergs studie är att produktivitetsvinsterna verkar minska över tiden. Anxo och Bigsten (1989) och Anxo och (1991) visar att en allmän arbetstidsförkortning inte nämnvärt skulle påverka arbetspro- duktiviteten. Å andra sidan visar resultat från Skedinger (1994) att arbetsproduktiviteten skulle öka för varje procent som arbetstiden förkortas. Dessa olika resultat kan bero på att Skedinger till skillnad från Anxo och inte fångar variationer i driftstider i sina modeller. Över lag har de genomförda empiriska studierna visat att en reduktion av arbetstiden medför en genomgående sänkning av produktionen. Den kortare arbetstiden kan öka produktiviteten men det verkar dock som att en arbetstidsförkortning får störst effekt på produktiviteten ju längre arbetsdagen är i utgångsläget. Ju mer arbetstiden förkortas, desto svårare tycks det vara att motverka förkortningens effekter på produk- tionen genom ökad produktivitet. Hur mycket produktiviteten kan tänkas öka beror även på arbetets karaktär. Inom vissa verksamheter, främst inom tjänstesektorn, är rationaliseringsmöjligheterna begränsa- de. Effektiviteten har redan höjts så pass att en kortare arbetstid troligt- vis inte helt skulle kunna kompenseras av en ytterligare effektivisering. Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid Vi har endast sett till de fall där det antas att verksamheten inte kan ändra på produktionsprocessen. En arbetstidsförkortning kan emellertid medföra en förlängning av driftstiden genom användning eller utvidgning av skiftarbete. Driftstidens längd är således delvis oberoende av den enskilda arbetstagarens arbetstid. Några aspekter på kortare arbetstid En sådan förändring av produktionsprocessen kan leda till att kostna- derna per enhet eller tjänst inte ökar, eller t.o.m. minskar, vid arbets- tidsförkortningen trots att ingen produktivitetsökning sker. Vissa krav ställs emellertid på omstruktureringen. Förutom att kostnaderna för omstruktureringen inte får bli för betungande, måste organisationen i övrigt vara flexibel på alla nivåer. Därutöver måste givetvis även arbetstagarna vara villiga att arbeta på ett ur verksamhetens synpunkt mer flexibelt sätt. Utvecklingen av driftstiden inom den svenska industrin visar att även om den faktiska arbetstiden minskade , har driftstiden, med undantag för vissa kortsiktiga variationer, legat på i stort sett samma nivå . har däremot både den genomsnittliga faktiska arbetstiden och driftstiden ökat starkt. Svenska industriföretag har således kunnat behålla samma driftstid även om den genomsnittliga faktiska arbetstiden per anställd har mins- kat. Huvudförklaringen till detta är enligt författarna i bilaga 8 att användningen av skiftarbete, främst tvåskiftsarbete, har ökat inom industrin. I de rapporter som utförts på kommitténs uppdrag finns ingen statistik över utvecklingen av driftstiden inom den offentliga sektorn. Inte heller redovisas utvecklingen inom tjänstesektorn i stort. Motiven för arbetstidsförkortningar har som vi tidigare nämnt i avsnitt 4.1 skiftat över tiden. De tidiga förkortningarna motiverades främst av hälso- och skyddsskäl som arbetstagarnas rätt till ledighet och vila betonades. Efter hand blev motiven alltmer välfärdsbetonade på så sätt att en ökad produktivitet skulle tas ut i mer fritid och inte bara i högre lön. Dessutom angavs ofta rättviseskäl såsom att utjämna skill- nader i arbetsförhållanden mellan arbetare och tjänstemän. Vidare har framhållits jämställdhetsmotiv i form en av jämnare fördelning mellan kvinnor och män av lönearbete och hemarbete, framför allt . Från och därefter under följande lågkon- junkturer har även en arbetstidsförkortning förespråkats utifrån syssel- sättningsmotiv. I detta avsnitt studerar vi möjliga sysselsättningseffek- ter på samhällsnivå. Några aspekter på kortare arbetstid I den svenska och internationella debatten finns många förespråkare för en arbetstidsförkortning som ett medel att bekämpa arbetslösheten. En kortare arbetstid ses då vara ett bland andra arbetsmarknadspolitiska instrument för att öka sysselsättningen. För att diskutera en förkortad arbetstid och dess effekter på sysselsättningen är det nödvändigt att skilja på generella och selektiva reformer. I följande avsnitt avser vi med begreppet generell arbetstidsförkortning en lagstadgad minskning av den ordinarie arbetstiden. Detta innebär att i princip alla arbetstaga- re berörs av reformen. Vad beträffar en generell förkortning genom kollektivavtal, torde detta endast representera en teoretisk möjlighet. Den skulle nämligen förutsätta att i princip samtliga arbetsmark- nadsparter träffar avtal med liktydigt innehåll. En generell reform måste vara utgångspunkten för att belysa effekterna på syssel- sättningen på samhällsnivå. Med en selektiv arbetstidsförkortning avses en lagstadgad minskning av arbetstiden för vissa speciella kategorier av arbetstagare eller arbetstagare som uppfyller vissa krav.