sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — bör kunna skapa förutsättningar för e n långsiktigt låg och stabil inflationstakt i den europeiska monetär a unionen. För del kan därför deltagande i valutaunione n vara en metod att lösa de fundamentala inflations- oc h trovärdighetsproblem som vi haft så svårt at t hantera. 6.4Sveriges möjligheter att hantera trovärdighetsproblemet på egen hand och ställning Diskussionen i föregående avsnitt leder fram till slutsatsen at t deltagande i EUs monetära union kan vara en metod att lösa de t trovärdighetsproblem som har för svårat penningpolitiken i . Den uppenbara nackdelen är att möjligheterna att stabilisera de n svenska ekonomin vid st örningar kan komma att minska. Det finns flera skäl till det. För det första kan en europeisk centralban k komma att välja en lägre ambitionsnivå när det gäller att motverka gemensamma störningar än vad vi skulle föredra. För det andr a kommer ECBs gemensamma penningpolitik – i den mån de n beaktar stabiliseringsaspekten – främst att ta hänsyn till d e störningar som drabbar de stora deltagarländerna i den monetär a unionen. Man kommer inte att reagera på störningar som ä r specifika för . Detta skulle ku nna tala för att det är bättre att 28 Se Leiderman & (1995) och (1995). Inflationen och penningpolitikens... stå utanför valutaunionen, om vi ändå på egen hand kan uppn å samma trovärdighet för låginflationspolitik som vid medlemskap: vi behåller nämligen då möjligheterna att stabilisera ekonomin på det sätt som vi tycker är lämpligt. Vid ett ställningstagande til l förhållande till den monetära unionen blir det därfö r centralt att bedöma hur väl vi kan hantera trovärdighetsproblemet vid ett utanförskap. Vid en bedömning av de institutionella förutsättningarna kan då konstateras att har en relativt oberoende ställnin g jämfört med många nu existerande centralbanker, men att obero - endet är mycket mindre än i t ex , , Jämfört med den europeisk a centralbank som skisseras i är ocks å självständigheten för betydligt mindre. har traditionellt haft en självständig ställning i förhållande till regeringen, eftersom den varit direkt underställ d . utgifter täcks av dess egna intäkter , som bl a uppkommer till följd av s edelutgivningsmonopolet (s k seigno- rage).29 Till skillnad från många andra centralbanker (och ocks å från ECB) bestämmer dessutom själv o m valutapolitiken. oberoende stärktes genom riksbanksla g som överförde rätten att utse ordförande i r iksbanksfullmäktige från regeringen till fullmäktige. Dessutom förlängdes riksbankschefens mandatperiod från tre till . Det finns emellertid även ett antal omständigheter so m begränsar oberoende. Ledamöterna i riksbanksfullmäktige väljs endast för en fyraårsperiod och denn a sammanfaller med mandatperiod. Dessutom kan såväl riksbankschefen som ordföra nde i fullmäktige när som helst skiljas från sina uppdrag genom majoritetsbeslut i det fullmäktige so m valts av . Den senare kan också genom att vägr a ansvarsfrihet tvinga alla fullmäktigeledamöter att avgå unde r pågående mandatperiod. Det saknas vidare en ändamålsparagra f som närmare preciserar målen för , utan denna ha r endast ett allmänt ansvar "för valuta- och kreditpolitik". 30 ska också "främja ett säkert och effektiv t betalningsväsende". Det inflationsmål på med ett tole - 29Se avsnitt 3.1. Inflationen och penningpolitikens... ransintervall på ± som för närvar ande gäller har fastställts av riksbanksfullmäktige självt. Riksbanksutredning föreslog ett antal förändringar i syfte att stärka oberoende och även i övrigt anpass a dess ställning till krav. 32 Man ville förlänga mandatperioden för ledamöter i riksbanksfullmäktige till och genomföra successiva val i syfte "att främja kontinuitet och lång- siktighet i penning- och valutapolitiken". Återval skulle inte var a möjliga. Man ville däremot behålla riksbankschefens mandatperiod men göra det svårare att avskeda vederbörande . Detta ska kunna ske endast om centralbankschefen "uppenbar t missköter sitt uppdrag". Beslutet ska dock kunna överklagas i domstol. (Därutöver ska riksbankschefen liksom övrig a fullmäktigeledamöter kunna avsättas av om uppdrage t inte kan fullgöras på grund av sjukdom, brottslig verksamhet eller annan omständighet som innebär upp enbar olämplighet). Dessutom ville utredningen minska beroende av den politisk a sfären genom att skärpa kraven på valbarhet til l riksbanksfullmäktige genom att förutom statsråd också uteslut a riksdagsledamöter och anställda i regeri ngskansliet eller de centrala partiorganisationerna. föreslog vidare ett lagstadgat verksam - hetsmål för . Detta skulle klargöra att prisstabilitet ä r det främsta målet för penningpolitiken. Syftet med ett sådant verk- samhetsmål skulle enligt utredningen vara att stärka tilltron till en långsiktig låginflationspolitik. Detta skulle också öka möjligheterna att utkräva ansvar för penningpoli tiken. I syfte att stärka den demo- kratiska kontrollen över föreslogs också att denn a "regelbundet inför offentligt ska redovisa sin syn p å penning- och valutapolitiken". Den typ av samråd med regeringen som förekommer förutsattes även ske i fortsättningen. förslag har inte genomförts. Dess a aktualiserades emellertid åter i en skrivelse från riksbanks - fullmäktige till finansutskott me d anledning av behovet att anpassa den svenska lagstiftningen til l Maastrichtfördraget.33 Fullmäktige ansluter sig till förslaget om ett lagstiftat verksamhetsmål som slår fast att prisstabilitet är penning- politikens huvudmål liksom till förslaget om att i regeringsformen 31Regeringen har dock uttryckt sitt stöd för denna inriktning av penningpolitiken (, 1995). 32Riksbanken och prisstabiliteten (1993). 33Sveriges riksbank (1995). Inflationen och penningpolitikens... införa uttryckliga kriterier för när ledamot av fullmäktige elle r riksbankschefen får avsättas. Vidare vill man i riksbankslage n införa en bestämmelse om att "och ledamöter i des s beslutande organ inte får söka e ller ta emot instruktioner i penning- och valutapolitiska frågor från riksdag, regering eller något annat organ". Slutligen stöder man förslag o m långa och överlappande mandatperioder för ledamöterna i fullmäktige (även om sex- i stället för sjuåriga perioder förordas), medan man däremot inte vill utesluta riksdagsledamöter frå n valbarhet till fullmäktige. Riksbanksfullmäktiges skrivelse berörs mycket kortfattat i regeringens tillväxtproposition . 34 Också enligt den senare finns det skäl att överväga en lagstiftad målformulering för av samma slag som gäller för ECB enlig t , dvs att "huvudmålet bör vara att värn a penningvärdet eller att upprätthålla prisstabilitet". Det framhåll s också att penningpolitiken därutöver bör bidra till att uppfylla andra mål som hållbar tillväxt och hög s ysselsättning om det kan ske utan att målet om prisstabilitet åsidosätts. De övriga mer konkret a förslagen i syfte att stärka oberoende i riksbanksfullmäktiges skrivelse kommenteras inte närmare, äve n om det aviseras att regeringen avser "att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är motiverade" av "d e nya förutsättningarna för penning- och valutapolitiken". En väsentlig skillnad mellan å ena sidan och riksbanksfullmäktiges skrivelse och å andra sidan tillväxt - propositionen är att den senare tycks vilja minska oberoende i ett avseende: det framhålls nämligen att det vor e naturligt om ansvaret för "valet av växelkursregim och frågo r rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom " ligg er hos regeringen och inte som hos . Detta motiveras med att beslutsrätten i fråga om valutapolitiken i övriga EU-länder i regel ligger hos regeringe n (liksom hos Ekofin-råd et och inte ECB enligt ) och att "skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra samarbete med andra länder inom EU". Som vi ser det, är de förändringar av lagstiftningen so m föreslog väl motiverade av bestämmelserna i ifall deltar i valutaunionen (vi se r dock ingen anledning till varför inte också riksbankschefen s 34 Regeringens proposition 1995/96:150. Inflationen och penningpolitikens... mandatperiod bör vara ). En granskning av den nationell a centralbankslagstiftningen kommer också att göras inom EU inför beslutet om vilka länder som uppfyller villkoren för deltagande i den monetära unionen. Men enligt vår uppfattning är e n förstärkning av oberoende och ett förtydligande a v dess uppgifter ännu viktigare om inte kommer att delta , eftersom vi då på egen hand måste åstadkomma trovärdighet fö r penningpolitiken. Detta gäller både om vi inte tillåts delta, därfö r att vi inte uppfyller konvergensvillkoren (liksom om den monetära unionen inte kommer till stånd), och om vi själva väljer att st å utanför. Kraven är förmodligen störst i det senare fallet, eftersom tolkningen då kan bli att vi inte är beredda att varaktigt bryta med vår tidigare inflationshistoria. Det blir i s å fall enligt vår bedömning nödvändigt att motverka sådana förväntningar genom förändringar av ställning som ger tydliga signaler. Vi är direkt kritiska till de förändringar i fråga om ansvaret för valutapolitiken som diskuteras i tillväxtpropositionen. bör liksom tidigare ansvara för såväl penning- som valutapolitiken. Att överföra ett större ansvar för valutapolitiken till regeringe n skapar oklarhet om möjligheter att självständig t bedriva penningpolitiken (detta gäller särskilt valet av växelkurs - regim och fastställandet av centralkur ser inom t ex ). Det vore särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetär a unionen och därför riskerar att möta allvarlig a trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet – som ofta kritiserats i den internationella diskussionen på området – finns i andra länder (och i ) kan inte utgöra något skäl att införa den också i Sverige.35 Däremot menar vi – i analogi med vår tidigare diskussion i avsnitt 6.3 om ECB – att det uti från utländska förebilder kan finnas anledning att diskutera hur den demokratiska kontrollen av Riks - banken och penningpolitiken ska kunna utövas på bästa sätt . Medvetna oklarheter får emellertid inte byggas in i systemet, utan så klara spelregler som möjligt måste eftersträvas. En möjlighet vore att klarare precisera hur förändringar a v indirekta skatter och av "terms of trade" (r elativpriset mellan export och import) ska hanteras när man fastställer in flationsmålet. Så sker som tidigare påpekats i t ex och . är att sådana förändringar kan leda till att den faktiska inflationen 35 Detta diskuterades i avsnitt 6.3 ovan. Se också t ex Monticelli & Viñals (1994) respektive underlagsrapporterna av Cukierman (1996) och (1996). Inflationen och penningpolitikens... avviker från den underliggan de. Betydelsen av detta har illustrerats av den momssänkning och den apprecie ring av kronan som ägt rum . Följden har blivit en tillfällig sänkning av inflations - takten som är av engångsnatur och därför kan ge en felakti g uppfattning om den underliggande inflationstakten. I andra läge n kan en försämring av "terms-of-trade" (en höjning av relativpriset på import) och indirekta skattehöjningar bidra till att tillfälligt dra upp inflationssiffrorna och medföra en risk för att penningpolitiken stramas åt alltför mycket. Om man inte i förväg har preciserat hur sådana situationer ska h anteras, är sannolikheten stor att omformu- leringar av prisstabilitetsmålet i stället kommer att göras från fall till fall. Då kan det vara bättre att i förväg skapa tydligare regler. Det kan också finnas skäl att diskutera en explicit undantags- klausul som ger regeringen möjlighet att i extrema krislägen ta över ansvaret för penningpolitiken. Syftet skulle vara att skapa garantier för att tillräcklig hänsyn tas till penningpolitiken s stabiliseringsfunktion i sådana situationer. Undantagsklausuler av detta slag finns, som ovan påpekats, i , och Den risk för förlust av trovärdighet i inflations - bekämpningen – med omedelbara reaktioner på de finansiell a marknaderna som trolig följd – som utlösandet av denna klausu l kan innebära verkar förmodligen starkt tillbakahållande p å regeringen. Men det kan ändå finnas skäl att bygga in ytterligar e garantier för att förhindra missbruk. Det bör t ex uttrycklige n stipuleras att det måste vara fråga om exceptionella situationer. Det bör också fastställas en klar procedur, där såväl regering so m Riksbank offentligt tvingas lä gga fram sin argumentation. Man kan också tänka sig krav på kvalificerad majoritet i för at t regeringen ska få "köra över" på detta sätt. En undantagsklausul kan göra politiken mer trovärdig eftersom man då redan i förväg preciserar att avvikelser från et t inflationsmål kan bli nödvä ndiga i extrema situationer. Det är dock möjligt att ett självvalt utanförskap kan komma att innebära s å akuta trovärdighetsproblem – med omedelbar a valutadeprecieringar och höjningar av de långa räntorna som följd – att ansträngningarna i det korta perspektivet måste koncentreras på att skapa trovärdighet för en låginflationspolitik. När väl detta har skett, blir utrymme t större för mer välavvägda institutionella konstruktioner. E n diskussion om en undantagsklausul kanske därför bör föras framför allt i ett längre tidsperspektiv. bör det i detta sammanhang också framhållas at t omfattningen av trovärdighets- och inflationsproblemen om vi står utanför den monetära unionen i hög grad hänger samman med hur Inflationen och penningpolitikens... den reala ekonomin utvec klas. Trovärdigheten för en låginflations- politik blir större ju lägre budgetunderskotten och den offentlig a skuldsättningen är.36 Ju lägre arbetslösheten är, desto svagare blir trycket på att föra en inflationistisk penningpolitik av syssel - sättningsskäl. Detta innebär att kraven på de offentliga finanserna och på strukturella reformer på arbetsmarknade n i syfte att göra den mer flexibel blir väl så starka om vi står utanför den monetär a unionen som om vi deltar. Den monetära unionen har utformats i syfte att ge förutsättningar för en trovärdig låginflationspolitik. Den kommer att ha en mycket hög grad av oberoende och dess främsta mål är prisstabilitet. En osäkerhetsfaktor är dock att Ekofin-råde t kommer att kunna utfärda riktlinjer för växelkurspolitiken so m skulle kunna komma i konflikt med målet om låg inflation . Sannolikheten att detta sker är svår att värdera. ändå att ECBs penningpolitik kommer att inriktas på prisstabilitet och att man kommer att få hög trovärdighet för denna politik. För ett land som , med en historia av hög inflation, ä r därför deltagande i den m onetära unionen troligen en bra metod att uppnå långsiktig prisstabilitet. Nackdelen är att vi förlorar möjlig- heterna att möta störningar som drabbar enbart med ränte- och växelkursförändringar. Ser man därför enbart på avvägningen mellan låg inflation och penningpolitisk flexibilitet, vore därför en självständig penningpolitik att föredra framför medlemskap i de n monetära unionen om vi på egen hand kan uppnå en lika hög grad av trovärdighet. Ska vi lyckas med detta med vår inflationshistoria krävs förändringar av lagstiftningen i syfte att stärka oberoende. Huruvida medlemskap i den monetära unionen innebär störr e trovärdighet för penningpolitiken än icke-medlemskap beror alltså i hög grad på vilka institutionella förutsättningar som kommer att gälla om vi inte går med . Med nu existerade förutsättningar före- faller det troligt att ett deltagande i den monetära unionen kommer att öka trovärdigheten för en penningpolitik som leder till låg infla- tion. Ett val att stå utanför kan leda till allvarliga tvivel på vå r beslutsamhet att uppnå låg inflation. Om en riksbanksrefor m 36 Se också diskussionen i kapitel 7 och kapitel 13. Inflationen och penningpolitikens... genomförs som radikalt ökar självständighet och om finanspolitiken inriktas på att minska den offentlig a skuldsättningen, bör vi emellertid kunna uppnå hö g trovärdighet också på egen hand. 7 Finanspolitiken och EMU Med finanspolitik menas beslut om skatter och offentliga utgifter. Det är framför allt två aspek ter som är centrala i samband med den monetära unionen. Den första gäller h ur stora budgetunderskott och hur stor skuldsättning som kan accepteras i den offentliga sektorn. Den andra aspekten avser den roll finanspolitiken kan spela för att stabilisera efterfrågan och konjunkturutveckling. Maastrichtför - draget innehåller finanspolitiska regler avseende storleken på såväl budgetunderskott som offentlig skuld i de enskilda länderna oc h man diskuterar på EU-nivå den mer exakt a utformningen av dessa regler. Det finns också e n diskussion om vilka krav förlusten av penningpolitis k självständighet i en monetär union ställer på finanspolitiken s flexibilitet. Kapitlet är disponerat på följande sätt. Avsnitt 7.1 tecknar e n bakgrundsbild av hur de offentliga finanserna utvecklats såvä l internationellt som i och redogör för de problem som ä r förknippade med en växande skuldsättning. Avsnitt 7.2 redovisa r bestämmelser angående finanspolitiken oc h redogör för den pågående diskussionen mellan EU-länderna . Avsnitt 7.3 analyserar motiven för de finanspolitiska reglerna i fördraget, medan finanspolitikens stabiliseringsfunktion diskuteras i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 behandlas frågan om den monetär a unionen kan förväntas l eda till ytterligare finanspolitisk integration t ex i form av ett system för transfereringar mella n deltagarländerna. Avsnitt 7.6 summerar slutsatserna. 7.1De offentliga finansernas utveckling i olika länder 150 Finanspolitiken och EMU I ett långsiktigt perspektiv har det inte funnits någon tendens til l växande offentlig skuldsättning i de utvecklade industriländerna . Stora budgetunderskott har i regel uppkommit endast i samban d med exceptionella händelser, vanligtvis krig. Den ökad e statsskulden har sedan s uccessivt betalats av när förhållandena åter normaliserats. Mot denna bakgrund framstår den kraftigt växande offentliga skuldsättningen i många länder under de senaste tjug o åren som historiskt unik. Denna utveckling redovisas för ett antal EU-länder i diagram 7.1. Som framgår har skuldkvoterna (de n offentliga skuldens andel av BNP) i flera länder (, Irlan d och ) nått . Men statsskulden har öka t kraftigt också i , , , oc h . Diagram 7.1a: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder Finanspolitiken och EMU 151 Diagram 7.1b: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder Diagram 7.1c: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder Diagram 7.2 visar hur den offentliga sektorns intäkter oc h utgifter utvecklats i de stora industriländerna. De t framgår att intäkter och utgifter växte i stort sett parallellt . Därefter har emellertid utgifterna öka t kraftigt. Detta har lett till sto ra budgetunderskott trots att intäkterna fortsatt att öka (fram till omkring 1990 i ungefär samma takt som tidigare). De största utgiftsökningarna har gäl lt transfereringarna till hushållen. Så ökade t ex transfereringar och subventioner från av BNP 1960 till 1992 i de stor a 152 Finanspolitiken och EMU Däremot har de offentliga investeringarna falli t som andel av BNP på de flesta håll. Diagram 7.2: Den offentliga sektorns inkomster och utgifter i de stora industriländerna (procent av BNP) Kommentar: Diagrammet visar genomsnittet för , , , , , och Den offentliga sektorns inkomster och utgifter uppvisar ett tydligt mönster i de flesta länder. 2 av finanspolitis k expansion har i första hand transfereringarna och lönesumman i offentlig sektor ökat. Däremot har inga större skattesänkninga r kommit till stånd (tvärtom har särskilt olika socialförsäkrings - avgifter normalt höjts i dessa lägen). Finanspolitiska åtstramningar har främst skett genom skattehöjningar (främst avseende inkomst- skatter och indirekta skatter). I den mån offentliga utgifter minskat i sådana situationer har det framf ör allt varit fråga om investerings- utgifter. Den svenska bilden liknar den internati onella. Diagram 7.3 visar den svenska statsskuldens utveckling under . Det framgår att den enda tidigare perioden med en betydande skuldökning var . Därefter föll skuldkvoten för att återigen ök a och i samband med de kraftiga konjunkturnedgångar som då ägde rum. uppgår statsskulden till av BNP. Diagram 7.4 visar den offentliga sektorns stora sparandeunderskott och . Det största underskotte t 1World Economic Outlook (1996). 2Detta har studerats av bl a Alesina & Perotti (1995a). Finanspolitiken och EMU 153 uppnåddes 1993 och uppgick till av BNP. 7.5 visar att de senaste årens underskott framför allt hängt samman med ökade transfereringsutgifter, även om också skatteintäktern a stagnerat. Diagram 7.3: Statsskulden i procent av BNP i Diagram 7.4: Den offentliga sektorns finansiella sparandei procent av BNP i 154 Finanspolitiken och EMU Diagram 7.5: Statens inkomster och utgifter i procent av BNP i Siffrorna är hämtade ur Regeringens proposition 1996/97:1. har finanspolitikens inriktning förändrats i många länder och en minskad offentlig skuldsättning har blivit ett av d e centrala ekonomisk-politiska målen. och är tv å exempel på länder som lyckades bryta den tidigare utvecklingen ( se diagram 7.1). För faller sannolikt statsskulden som andel av BN P redan i år.3 Det har bedrivits en del forskning om vilka typer av budgetkonsolideringar som varit mest framgångsrika när det gällt att minska den offentliga skuld - sättningen: resultaten tyder på att saneringsprocesser som inriktats på att minska transfereringarna till hushållen och lönesumman i offentlig sektor varit de mest effektiva i detta avseende. 4 En oros- faktor för framtiden är emellertid den förskju tning av befolkningens sammansättning i riktning mot en större andel äldre med åtföljande större pensionsutbetalningar som kan förutses. 3 Regeringens proposition 1996/97:1. 4 Se t ex Alesina & Perotti (1995a, 1996) och World Economic Outlook (1996). 5 I industriländerna väntas kvoten mellan antalet personer och antalet personer stiga från i genomsnitt ca 35 till (se World Economic Outlook , 1996). Finanspolitiken och EMU 155 Budgetunderskott kan ha såväl positiva som negativa samhälls - ekonomiska effekter beroende på i vilka situationer de uppstår och hur stora de är. Det finns starka skäl för att tillfälligt acceptera budgetunderskott vid vissa störningar. Ett fall är när det uppstå r behov av temporära ökningar av de offentliga utgifterna, t e x försvarskostnaderna i samband med krig eller kostnaderna fö r investeringar och transfe reringar i samband med en sådan situation som uppstod vid den tyska återföreningen. Vid krav p å budgetbalans i varje läge skulle sådana offentliga utgiftsökninga r tvinga fram omedelbara skattehöjningar som skulle leda till stor a minskningar av den privata kon sumtionen och effektivitetsförluster i ekonomin. Genom att tillåta budgetunde rskott då de offentliga utgifterna är högre än normalt kan de ökade skatte r som behövs och därmed också minskningen av konsumtione n fördelas över . Ett annat sätt att resonera tar fasta på att finanspolitiken genom att tillåta budgetunderskott kan bidra till att stabilisera konjunktur- utvecklingen. Detta är den traditionella keynesianska synen p å finanspolitiken. När hushållens inkomster faller i en konjunktur - nedgång, minskar också den offentliga sektorns skatteinkomste r och transfereringarna (i första hand utgifterna för de arbetslösa ) stiger. Härigenom motverkas minskningarna av den privat a sektorns inkomster så att efterfrågan stabiliseras. Även om tillfälliga försämringar av de offentliga finansern a således kan vara motiverade i många situationer, skapa r permanenta budgetunderskott svåra problem. Först och främs t innebär sådana budgetunderskott en omfördelning av den privat a sektorns inkomster över tiden och därmed mellan olik a generationer. Den generation som skapar underskotten tillskansar sig därmed ökade inkomster och konsumtionsmöjligheter . Inkomster och konsumtion min skar i stället för senare generationer som tvingas betala amorteringar och räntor på den uppkomn a statsskulden.