sou · GKB3112 · 1997-01-01 00:00:00 — har beslutat infö ra ett miljö ledningssystem och har dessutom in-lett ett samarbete med fö r att bl.a. fö lja utvecklingen av miljö -ledningssystemet och prö va hur ett sådant kan konkretisera innehållet i sektorsansvar fö r miljö n och hos andra aktö rer inom sektorn. har sänt ut till 53 miljö aktiva myndigheterna är i minoritet (se bilaga 2). De flesta har inte inlett något miljö arbete alls. Vid en jämfö relse med andra delar av samhället t.ex industrin, kommuner och landsting men även med enskilda människor bedömer vi att stora delar av den statliga fö rvaltningen har halkat efter i utvecklingen. Av enkätsvaren framgår att myndigheterna har behov av hjälp och stöd i olika former för att klara av en integrering av miljöarbetet. Graden av organiserad ledning och styrning för miljöfrågorna varierar och den är vanligtvis svagt utvecklad. Myndigheternas kompetens på miljöområdet behöver stärkas. Vi anser mot bakgrund av ovanstående att regeringen via bl.a. regleringsbreven behö ver tydliggö ra och markera det generella miljö ansvaret och innehållet i det eftersom detta krav är alldeles fö r vagt och otydligt (se fö rslagen längre fram). De svenska myndigheterna är stora konsumenter av varor och tjänster. Upp-handlings- och miljö utredningen värderar i betänkandet Upphandling - en miljö fråga (SOU 1996:23) den offentliga upphandlingen till ca varav den statliga svarar fö r drygt 100 miljarder. Den stora inkö ps-mängden ger tyngd åt miljö kraven och ger, medvetet utnyttjad, upphandlarna mö jligheter att spela en roll som pådrivare mot ö kad miljö hänsyn och därmed främja ett näringsliv som är konkurrenskraftigt också internationellt. Den offentliga upphandlingen är reglerad i lagen (1992:1528) om offentlig upp-handling. Enligt 22 kap 1 § ska en upphandlande enhet anta det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fö rdelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljö -påverkan m.m.. Vid offertfö rfrågningar ska myndigheterna specificera de krav som kommer att ligga till grund fö r deras val av produkt eller tjänst. saknas bemyndiganden i lagen som mö jliggö r fö rtydliga fö r myndig-heterna hur de vid sin hänsyn till miljö påverkan. organiserar den statliga inkö pssamordningen. Den går ut på att vissa funktionsansvariga myndigheter genom stor egen upphandling (f.n. 14 st) ansvarar fö r upphandlingen inom ett särskilt område. Andra myndigheter kan fö r egen del nyttja den upphandling och de avtal som dessa myndigheter tecknar. anger (RRV 1996:15) att myndigheterna bö r nyttja avtalssamordningen om inte en annan lö sning ger fö rmånligare villkor. Nämnden fö r offentlig miljö utredningen, att myndigheterna tecknar utgö r den huvudsakliga delen av den statliga upphandlingen. Upphandlings- och miljö utredningen kartlade de produktgrupper som den offentliga upphandlingen (både den statliga och kommunala) bö r prioritera på grund av deras stora miljö påverkan. Dessa finns inom byggsektorn, avser energi till uppvärmning, elektroniska produkter, livsmedel, transporter och kemikalier. Andra viktiga iakttagelser i betänkandet är att myndigheternas upphandlare be-hö ver få en starkare ställning bl.a. genom myndigheternas miljö policy. Deras status behö ver hö jas också genom ö kad kompetens, både avseende hur miljö -krav ställs och hur de utvärderas. Situationen är densamma inom . Behov finns av ö kad kompe-tens och kunskap på området. Varje departement utgö r en egen myndighet och upphandlingen sker på flera ställen inom skö ter varje kommitté kopiatorer och papper tar de med miljö aspekten genom krav på att varorna ska uppfylla all-mänt vedertagna miljö krav. Samtliga upphandlande enheter anlitar en och samma resebyrå. propositioner har framhållit vikten av att ställa miljö krav vid offentlig upphandling bl.a. propositionen om offentlig upphandling (1992/93:88) och kretsloppspropositionen (1992/93:180). Administration, inklusive resor och energianvändning, kan stå fö r en mindre eller stö rre andel av en myndighets totala miljö påverkan beroende på vilken slags verksamhet som dominerar. Till den administrativa verksamheten räknas upphandling av kontorsmaterial och utrustning, transporter, energianvändning, hotell, städning mm. Många fö retag och myndigheter har redan tagit initiativ fö r att miljö anpassa sin kontorsverksamhet. Både nationellt och internationellt pågår verksamhet kring frågor om miljö an-passning och miljömärkning av produkter. Miljö information om olika produkter kan underlätta en miljö anpassad upphandling. Exempel på verksamhet är det internationella standardiseringsorganets ISOs arbete med standarder fö r livs-cykelanalyser, miljömärkning av olika slag samt fö r miljö hänsyn vid produkt-standardisering. Inom finns Svanen-märkningen. I initierade hö sten 1994 ett projekt om miljö varudek-larationer i samarbete med Industrifö rbundet. En sådan deklaration kan mycket kort beskrivas som en redogö relse fö r en produkts miljö egenskaper ö ver hela dess livscykel. IVL har som en fortsättning på detta fö reslagit ett projekt miljö varudeklarationer/ekoprofilmärkning. forskningsnämnd har principgodkänt att delfinansiera projektet om bidrar till finansieringen. hö gskola ska enligt sin också här med finansiering från näringslivet. Å terrapportering och annan rapportering fö ljer effekterna av det samlade miljö arbetet. rapporten tillståndet i ger en bild av det aktuella miljö -tillståndet. har dessutom regeringens uppdrag att redovisa resultatet av miljö arbetet i landet i fö rhållande till de nationella miljö -målen, både sådana som har beslutat och de som regeringen har an-tagit. I rapporten har det gått? redovisar verket de åtgärder som myndigheterna i landet har vidtagit i relation till ca 10 nationella miljömål av de drygt 150 som finns. De fyra trafikverken lämnar en särskild miljö rapport om sitt och sektorns miljö -arbete. Häri framgår den egna myndighetens och andra aktö rers miljö arbete inom sektorn. Rapporten utgö r underlag fö r regeringens uppfö ljning och prö v-ning av verksamheten. Trafikverken har genom regeringsbeslut krav på sig att lämna sådana sektorsrapporter. Ö vriga sektorsmyndigheter saknar motsvarande krav. Myndigheterna informerar i sin årsredovisning om hur den använt tilldelade medel och beskriver verksamheten under det gångna budgetåret. Enligt förordningen (1993:134) om årsredovisning och anslagsframställan ska årsredovisningen avse all verksamhet, som ska vara indelad i verksamhets-grenar för vilka det ska finnas mål. Dessa mål ska grunda sig på regeringens och övergripande mål för verksamheten och samhällssektorn. Myn-digheterna är vidare skyldiga att informera regeringen om ...andra förhållanden av väsentlig betydelse för verksamheten. Av Miljövårdsberedningens enkät framgår att enbart en minoritet av myndigheterna redovisar resultaten av sitt miljöarbete. Varje myndighet återrapporterar de miljö uppdrag som de får från sitt departe-ment. Regeringen lämnar en skrivelse till som beskriver miljö till-ståndet i . En effektivare styrning av statsfö rvaltningens miljö arbete Varje statlig myndighet bö r ha ett generellt miljö ansvar enligt verksfö rord-ningens 7 § inskrivet i sin instruktion. Regeringen bö r genom främst regleringsbreven och inom samtliga depar-tementsområden tydliggö ra innehållet i det generella miljö ansvaret enligt verksfö rordningen. Regeringen bö r fastställa en generell miljö policy fö r alla statliga myndig-heter med de ö vergripande riktlinjerna fö r deras miljö arbete. Fö r bö r några myndigheter (pilotmyndigheter) inom varje departementsområde via regleringsbreven få i uppdrag att gö ra en miljö ut-redning och fastställa en miljö policy samt ta fram en plan fö r den fortsatta integreringen av miljö arbetet utifrån policyn. Miljö vårdsberedningens väg-ledning om integrering av miljö arbete i statliga myndigheter bö r ligga till grund fö r hur myndigheterna ska fullfö lja sina uppdrag. De praktiska erfarenheterna från dessa pilotmyndigheter bö r tas till vara i ett senare skede då motsvarande krav riktas mot de resterande statliga myndigheterna. Generaldirektö rerna fö r samtliga berö rda myndigheter bö r vid ett gemen-samt seminarium få information om samhällssektorernas miljö ansvar och bakgrunden till uppdragen. Statsrådsberedningen bö r ansvara fö r semina-riet. Varje departement måste ta ett aktivt ansvar inom sina respektive områden fö r att åtgärda, driva på och fö lja upp miljö arbetet i samverkan med ö vriga berö rda delar av . Anställda inom ska från det egna departementet få ut-bildning om departementets miljö ansvar och departementsområdets miljö -påverkan samt hur detta ansvar konkret måste tas i det dagliga arbetet. Miljö vårdsberedningen menar att miljö arbetet inom hela statsfö rvaltningen be-hö ver systematiseras och organiseras bättre, både på en ö vergripande nivå lik-som på departementen och i de statliga myndigheterna. Miljö frågor och miljö -hänsyn måste bli en naturlig del av det dagliga arbetet inom och myndigheterna, på samma sätt som man tar ekonomiska hänsyn. Varje enskilt departement ska ansvara fö r detta inom sitt departementsområde och samtliga statliga myndigheter behö ver se ö ver sin verksamhet och arbeta fö r att miljö anpassa den. Integrering av miljö hänsyn enligt den modell vi här beskriver ersätter inte på något sätt regeringens ö vriga styrning av myndigheternas miljö arbete. Många miljö frågor är tvärsektoriella till sin karaktär t.ex. växthuseffekten och fordrar därfö r samordning på alla administrativa nivåer. Här måste regeringen på sed-vanligt sätt ge direktiv och styra myndigheterna i särskild ordning t.ex. genom regleringsbrev. Det är istället frågan om att lägga en bas som är behö vlig fö r att myndigheterna ska kunna utfö ra de uppdrag de får. De ska fö rfoga ö ver kunskaper och en organisation som klarar av att genomfö ra uppdragen och mö ta de krav sam-hällsutvecklingen i stort nu ställer. Dessutom ska en myndighet kunna ta eget ansvar och vid behov t.ex. kunna uppmärksamma viktiga miljö frågor inom sitt ansvarsområde utan att regeringen eller berö rt departement fö rst ska behö va upptäcka dem eller behö va precisera alla detaljer. Regeringen sade i sin regeringsfö rklaring att miljö program bö r utarbetas fö r alla samhällssektorer och att fö retag bö r genom-fö ra miljö revisioner. miljö revision måste det finnas något att revidera mot, ett organiserat och systematiserat miljö arbete. Vi lämnar här fö rslag på ett sådant. Regeringens styrning av de statliga myndigheternas miljö arbete ska syfta till att stärka och effektivisera detta. Viktiga delar är då att klargö ra uppdrag och ansvar, prioritera mellan olika områden eftersom miljö problemen oftast är tvär-sektoriella, tilldela medel samt få en ändamålsenlig uppfö ljning och återrappor-tering. Regeringen bö r fastställa riktlinjerna fö r de statliga myndigheternas miljö arbete och formulera en miljö policy fö r detta (se nedan). Den ska vara ut- gångspunkten fö r hela statsfö rvaltningens sätt att bedriva miljö arbetet, men inte ersätta annan styrning av det. En regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter bygger på att regeringen i myndighetsinstruktionerna riktar ett generellt miljö ansvar och via reglerings-breven tydliggö r det och ger de statliga myndigheterna i uppdrag att integrera miljö hänsyn i sin verksamhet. Ett fö rsta steg bö r vara att regeringen, genom hänvisning till 7 § verksfö rord-ningen (1995:1322), skriver in det generella miljö ansvaret i samtliga myndig-heters instruktioner i den mån detta ännu inte blivit bö r undersö ka om så har skett eftersom fö reskrivit det i instruktion eller i någon annan Regeringen bö r sedan ge myndigheterna i uppdrag att undersö ka sin miljö på-verkan, utforma en miljö policy samt ta fram en plan fö r att integrera miljö arbete i den vanliga verksamheten. även få i uppdrag att redovisa om de ställer miljö krav vid upphandlingen av varor och tjänster. De ska också återrapportera resultaten från sitt miljö arbete till regeringen. Eftersom erfarenheterna inom staten från integrering av miljö hänsyn är begrän-sade bö r några myndigheter få bana väg fö r ö vriga genom att utgö ra goda exempel och skapa erfarenheter, som sedan kan spridas. Uppdraget att gö ra en miljö utredning, ta fram en miljö policy och en plan fö r den fortsatta integre-ringen bö r därfö r starta med regleringsbreven fö r då några myndigheter inom varje departementsområde får detta uppdrag (fö rslagsvis 3-5 beroende på departementets storlek). Dessa myndigheter blir därmed pilotmyn- digheter inom statsfö rvaltningen tillsammans med de myndigheter som redan fått motsvarande uppdrag eller självmant satt igång ett organiserat miljö arbete. Uppdragen bö r spridas så brett som mö jligt och mellan myndigheter med olika inriktning på och innehåll i verksamheterna. Fö r att stö dja myndigheterna att utfö ra regeringsuppdragen och att inordna miljö arbete i den normala verksamheten har Miljö vårdsberedningen tagit fram en vägledande skrift Miljö arbete i statliga myndigheter - en vägledning om integrering av miljö hänsyn (bilaga 4). En kort sammanfattning av en modell fö r en sådan integrering finns nedan på sidan 25. Uppdragen bö r kunna hänvisa till beredningens vägledning. Via senare års regleringsbrev och när erfarenheter skapats bö r samma uppdrag ges till ö vriga statliga myndigheter. De praktiska erfarenheterna från pilotmyn-digheterna ska då tas till vara fö r att underlätta ö vriga myndigheters integration av miljö arbete. I proposition 1995/96:150 nämner regeringen att sektorsansvaret fö r miljö -frågorna bö r ö ka. Det är angeläget att utveckla de befintliga sektorsmyn-digheternas ansvar på djupet. Vi avser att återkomma med ett särskilt betänkan-de som behandlar frågan om att ö ka sektorsansvaret och däri eventuellt fö reslå regeringen att i flera myndighetsinstruktioner skriva in särskilda krav på miljö -hänsyn och bredda sektorsansvaret till fler myndigheter. Regeringens miljöpolicy för statliga myndigheter En regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter syftar till att ge myndig-heterna riktlinjer fö r deras hantering av miljö frågorna och utformning av miljö -policys. miljö policy fö r myndigheter och med fö ljande lydelse. miljö n skall ingå statsfö rvaltningens arbete och vara inordnad i all verksamhet. fortlö pande fö rbättras. -och myndigheterna skall i sitt arbete medverka till och vara pådrivande i det internationella miljö arbetet och fö r att uppfylla de internationella åtaganden som godkänt och de nationella miljö -målen. - Myndigheterna skall redovisa miljö policy, sitt miljö arbete och resultat från det. fortlö pande bli allt bättre. Detta är i ö verensstämmelse med befintliga internationella miljö lednings-system som tillämpas inom andra delar av samhället t.ex EUs system fö r frivillig miljö styrning och miljö revision (EMAS) och ISO 14001. Miljö arbetet ska ha en grund i de miljömål som bestämt och i det internationella miljö arbetet, vilket är av stor betydelse fö r miljö n i och i ö verensstämmelse med vad som sagts i regeringsfö rklaringen. Genom offentlighetsprincipen blir myndigheternas miljö policys och deras redo-visningar tillgängliga också fö r allmänheten. En ö ppenhet i miljö arbetet menar vi är en demokratisk angelägenhet. Synsättet stämmer väl ö verens med de krav på ö ppenhet som finns i EUs EMAS-fö rordning. Många miljö problem är tvärsektoriella fö rsurningen och växthuseffekten liksom Detta ställer krav på att samordna sitt miljö arbete mellan de olika departements-områdena. grundläggande fö r att kunna begära en väl fungerande sam-ordning från myndigheterna inom och mellan departementsområdena. Inom några departementsområden finns dessutom myndigheter med ett särskilt sek-torsansvar fö r miljö n och med uppgift att vara samlande och pådrivande i fö r-hållande till de aktö rer som inte är statliga. Generellt sett menar vi att påverkan genom det raka linjeansvaretär starkare än genom horisontell, om än så viktig, sidoordnad påverkan t.ex. från Miljö -departementet inom eller på myndighets-nivå. bö r visa att de uppdrag om Berö rda generaldirektö rer bö r ett gemensamt seminarium få information om att uppdragen innebär långsiktiga åtaganden infö r framtiden och att en integre-ring av miljö hänsyn är en del av en regeringens långsiktiga strategi fö r miljö , tillväxt, sysselsättning (prop 1995/96:150) och en uthållig utveckling av väl-färdssamhället och gäller samtliga departementsområden. Fö r att betona och tydliggö ra att detta budskap kommer från hö gsta ledningen bö r Statsrådsbered-ningen, inte Miljö departementet, svara fö r inbjudan och huvudbudskapet vid seminariet. Om mö jligt bö r statsministern medverka i någon del. Sammantaget är det således viktigt att myndigheterna från det departement de är underordnade får tydliga och konsekventa riktlinjer, direktiv och signaler fö r sitt miljö arbete och att resultaten systematiskt fö ljs upp, på samma sätt som ekonomin gö r det. Departementen ska vid behov reagera på det utfö rda miljö -arbetet. Ett aktivt ansvarstagande fö r miljö n fö rutsätter såväl kompetens som mö jlig-heter att ta hand om de resultat myndigheterna redovisar. Denna kompetens bö r växa fram successivt och i takt med myndigheternas utveckling av den och med att bilden av den samlade miljö påverkan inom varje departementsområde växer fram via myndigheternas miljö utredningar. Varje anställd och nyanställd bö r få utbildning om det egna departementsom-rådets påverkan på miljö n, det egna miljö ansvaret och ges en grund fö r att ak-tivt ta detta ansvar. Fö r att tydliggö ra det egna departementets ansvar och med-vetenhet bö r varje departement på egen hand fö rmedla denna kunskap till sina anställda. Här ingår också att fö regå med gott exempel eftersom en integrering av miljö -hänsyn i hö gsta grad är en lednings- och attitydfråga i fö rhållande till myndig-heterna. En fö rutsättning fö r att miljö hänsyn ska bli en del av den dagliga verk-samheten inom myndigheterna är att varje departement uppmärksammar miljö -frågan samt ser ö ver sin egen verksamhet med avseende på dess miljö påverkan och tar fram och genomfö r ett program fö r att själva integrera miljö hänsyn i den miljö arbetet i smått som stort t.ex. källsortering och bedömning miljö konsekvenser av olika fö rslag. Av Miljö vårdsberedningens enkät till myndigheterna framgår att de flesta myn-digheter ännu inte har startat eller att de är alldeles i bö rjan av sitt miljö arbete och behö ver råd och stö d under arbetets gång. i sin helhet måste därfö r aktivt fö lja och stö dja myndigheterna. Varje departement måste skaffa sig en klar bild ö ver den miljö påverkan det egna departementsområdet är orsak till samt tydliggö ra vad man vill att myndigheterna ska gö ra och sedan fö lja upp detta. Alla statliga myndigheter har ett grundläggande miljö ansvar fö r sin verksamhet, men myndigheterna är mycket olika både vad gäller storlek och typ av verk-samhet. Det går ändå att indela den miljö påverkan deras verksamhet ger upp-hov till i tre kategorier. Den interna och den administrativa verksamheten påverkar miljö n, d.v.s. drift av lokaler, fö rbrukning av kontorsmaterial och energi, alstring av avfall, resor och upphandling. Vissa myndigheter kan direkt påverka miljö n genom t.ex. utsläpp om de har drifts-, och anläggningsverksamhet eller tjänstefordon. Exempel är Luftfartsver-kets flygplatser, och underhåll av vägar, , polisens bilar och laboratorierna vid universiteten. Indirekt miljö påverkan är en fö ljd av beslut om fö reskrifter, riktlinjer, bidrag m.m. genom att sådana påverkar olika aktö rer i samhället att agera eller avstå från att agera på ett visst sätt. Sådan miljö påverkan kan ofta vara den mest be-tydelsefulla och kan uppstå genom t.ex. miljö utbildning i skolan, skattereglers utformning, om miljö frågan ingår i arbetsmarknadsstö det eller genom att olika krav och regler utformas så att transportbehoven eller energiåtgången ö kar m.m.. Alla myndigheter oavsett storlek och huvudinriktning på verksamheten påver-kar miljö n genom sin interna verksamhet och administrationen. I ö vrigt är insla-get stö rre eller mindre av direkt och indirekt påverkan. Myndigheternas generella miljö ansvar innebär att de utifrån regeringens och beslut om samhällssektorernas miljö ansvar minskar sin negativa miljö påverkan och arbetar fö r att miljö aspekter ska vara integrerade i myndig-hetens ordinarie arbete på ett naturligt sätt i planeringen, beslutsfattandet och den lö pande verksamheten. Myndigheterna ska alltid beakta konsekvenserna fö r miljö n när de utfärdar regler, fattar beslut eller lämnar olika fö rslag till så-dana. De ska således ta hänsyn till miljö aspekter både när det gäller deras eget interna arbete och när det gäller det arbete som är utåtriktat mot andra. I vissa sammanhang har det stor nationell betydelse att en myndighet har en väl fungerande organisation och uppbyggd kompetens så att miljö hänsyn kommer in tidigt i planeringen. Exempel på detta är att i samband med all ö vergripande planering av infrastruktur t.ex. riksvägnät eller järnvägens stomnät genomfö ra s.k. strategiska miljö konsekvensbeskrivningar (MKB) och i senare planerings-skeden även sedvanliga MKB i enlighet med lagstiftningens krav. Har myndigheten dessutom ett särskilt fö reskrivet ansvar fö r miljö n - ett sektorsansvar - ligger i detta ansvar att utifrån sin roll och sina befogenheter och resurser tydliggö ra vad miljö ansvaret innebär fö r aktö rerna inom den egna sektorn samt att vara samlande, driva på och underlätta fö r dem att ta det fullt ut. Det kan ske genom att informera och engagera aktö rerna, ta initiativ fö r att utveckla mer miljö anpassade lö sningar, initiera projekt m.m.. Alla statliga myndigheter, såväl de som har ett generellt miljö ansvar som de med ett särskilt sektorsansvar fö r miljö n eller ett ansvar som miljömyndighet, måste samarbeta och samverka med varandra. Miljö arbetet går att underlätta om det blir organiserat på lämpligt sätt och om myndigheten får en god ö verblick av det genom att ha tydliga riktlinjer och mål, klargjorda ansvarsfö rhållanden och rutiner fö r uppfö ljning och redovisning. Det blir därmed också lättare att hitta och lö sa problem samt fö reslå fö rbätt-ringar och nya åtgärder. Å terrapporteringen till regeringen underlättas. En ex-tern miljö redovisning är också ett sätt att visa fö r allmänheten och andra sam-hällsaktö rer att staten tar sitt miljö ansvar och har en strategi fö r att kontinuerligt fö rbättra sitt miljö arbete, i linje med och regeringens beslut om att alla måste ta miljö ansvar. En annan fö rdel är att detta erfarenhetsmässigt leder till effektivare resursanvändning och därmed minskade kostnader fö r myndig-heten. Många kommuner, landsting och fö retag har tagit ett brett grepp om miljö frå-gorna och inlett arbetet med att systematisera problemställningar, mål, åtgärder och fö lja upp miljö arbetet. Det har skett genom att infö ra miljö ledningssystem. Systematisk miljö ledning är ett användbart instrument fö r att organisera miljö -arbetet, även inom offentlig sektor. Att infö ra miljö ledning är en process där innehållet i miljö arbetet och integre-ringen av det - inte systemet i sig - ska stå i fokus. En grundmodell fö r miljö ledning består av fö ljande sju delar: * Högsta ledningens åtagande och engagemang Genom både internationella och nationella erfarenheter från olika delar av sam-hället vet man att en fö rutsättning fö r att lyckas med att integrera miljö arbete är att instruktioner och krav på organisationen är tydliga. Myndighetens hö gsta ledning måste ha bestämt sig fö r att genomfö ra en integrering och detta måste visas konsekvent och fortlö pande i såväl ord som konkret handling. * Miljöutredning - hur påverkar vi miljön? En utredning av verksamhetens effekter på miljö n.