sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta är naturligt dels på grund av den höga prioritet som målet om låg arbetslöshet har i den ekonomisk a politiken, dels därför att sysselsättningsaspekterna spelar en så stor roll i vår analys av den monetära unionen. Nästa avsnitt diskuterar de ekonomisk-politiska åtgärder som kan komm a att behövas för att få ner den nuvarande höga arb etslösheten i . Dessa är enligt vår bedömning i huvudsak desamma antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte. Svensk ekonomisk politik i och utanför... I övriga EU-länder har förts en debatt om huruvida arbetslösheten är strukturell eller cyklisk (efterfrågebetingad). 9 När det gäller att förklara arbetslöshetens uppgång och första varierar uppfattning- arna. Det finns däremot enighet om att dagens arbetslöshet till stor del är strukturell. Med vedertagen nationalekonomisk terminologi har den s k jämviktsarbetslösheten – dvs den långsiktiga arbets - löshetsnivå som ekonomin rör sig mot och som är förenlig med en stabil inflationstakt – stigit. Även sådan arbetslöshet som ursprung- ligen var cyklisk och betingad av för låg efterfrågan tycks efte r hand ha blivit strukturell. Man har, som framhållits i kapitel 8 , pekat på ett antal mekanismer som verkat i denna riktning: (1 ) arbetslösa förlorar de kunskaper som efterfrågas p å arbetsmarknaden; (2) det är förknippat med större osäkerhet fö r arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa än dem som har e n närmare knytning till arbetsmarknaden; (3) arbetslösa förlora r motivation och söker kanske mindre energiskt efter arbete; (4) de redan sysselsatta håller inte tillbaka lönekraven i syfte att skap a arbetstillfällen för de arbetslösa; och (5) företagen har i samban d med de avskedanden som gjorts i konjunkturnedgångarna kunna t göra sig av med den minst "produktiva" arbetskraften. Den ökade jämviktsarbetslösheten innebär att en ökning a v efterfrågan riskerar att snabbt leda till brist på arbetskraft oc h lönestegringar och inte till en minskning av arbetslösheten. E n tydlig illustration utgörs av den långa konjunkturuppgången i som endast medförde en liten nedgång av arbetslösheten. 10 En nödvändig förutsättning för att ökad efterfrågan ska översättas till fler arbeten är att utbudssidan på arbetsmarknaden fungerar tillräckligt flexibelt. En liknande diskussion som den i övriga EU-länder har förts i . Det är dock klart att den utlösande faktorn bakom den dramatiska uppgånge n av arbetslösheten under 1991-93 var det kraftiga efterfrågebortfallet. Tyvärr innebär inte detta at t dagens arbetslöshet kan betraktas som i första hand cyklisk. D e studier som gjorts av jämviktsarbetslöshetens utveckling i måste visserligen betraktas som preliminära, men det finns änd å 9 De olika artiklarna i Ekonomiska Rådets tidskrift 1994:1-2 ger en god bild av den europeiska diskussionen. 10 Se det tidigare diagrammet 8.1. Svensk ekonomisk politik i och utanför... anledning att befara att liknande mekanismer som i övriga EU - länder verkat också i Sverige.11 En betydande del av den ursprung- ligen cykliska arbetslösheten har därför sannolikt blivit strukturell. En stark indikation på detta är den ökning av lönestegringstakte n som utlöstes av den ganska begränsade minskningen av arbetslös- heten under 1994-95 (se det tidigare diagrammet 8.4). Den svenska sysselsättningspolitiken har framför allt förlitat sig på AMS-åtgärder. Såväl arbetsmarknads - utbildning som olika sysselsättningsskapande åtgärder har expan- derats kraftigt under lågkonjunkturen och beräknas tillsamman s omfatta av arbetskraften . 12 Den nuvarande huvudlinjen i politiken tycks vara att utöka antale t platser i den reguljära utbildningen för att på så sätt hålla nere den I regeringens sysse lsättningsproposition detta år aviseras en utbyggnad av vuxenutbildningen med 100 000 platser (motsvarande av arbetskraften ) och a v högskoleutbildningen med 30 000 platser (motsvarande ca 0, av arbetskraften). Det har förts en omfattande debatt om den aktiva arbetsmark - nadspolitiken både i och andra länder. Diskussionen ha r gällt såväl effekterna på de framtida sysselsättningsmöjligheterna för de individer s om deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som de totala makroekonomiska ver kningarna: man har betonat både de positiva arbetsmarknadseffekterna av att på detta sätt stärk a konkurrenskraften för svaga grupper och de negativa effekter i form av undanträngning av reguljära ar beten som kan uppkomma. 14 Det finns knappast någon enighet inom forskningen om den aktiva arbetsmarknadspoli tikens effekter. En rimlig – och okontroversiell – sammanfattning av forskningsläget är dock att det inte finns något stöd för att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder av svens k modell ensamma kan hantera en sysselsättningskris av nuvarande omfattning. Att så ensid igt som förlita sig på AMS-åtgärder och utbildningsinsatser s om metoder att bekämpa arbetslösheten är därför en riskfylld strategi. Ett framgångsrikt program mot arbets- 11Studier av (1995), (1995) och (1996) tyder alla på en betydande ökning av jämviktsarbetslösheten i . Se också avsnitt 8.4. 12Se t ex Regeringens proposition 1995/96:150. 13Regeringens proposition 1995/96:222. 14Se t ex Layard m fl (1991), (1993), Calmfors (1994, 1995, 1996b), (1994) samt Jackman m fl (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... lösheten måste enligt vår mening innehålla en mycket bredar e ansats. I det följande görs ett f örsök att skissera ett sådant program. Den centrala frågan i sammanhanget gäller samspelet mella n efterfrågesidan och strukturella förändringar på ekonomins utbuds- sida. Utgångspunkten bör vara att efterfrågeökningar på e n inflexibel arbetsmarknad med hög jämviktsarbetslöshet inte ka n väntas leda till några betydande sysselsättningsökningar på någr a års sikt: i den mån arbetslösheten faller, kan pris- oc h lönestegringar komma att utlösas redan på ett tidigt stadium . svenska inflationserfarenheter innebär at t inflationsförväntningar antagligen kan uppkomma mycket snabb t i en sådan situation. finns det anledning tro at t strukturella reformer som ökar flexibiliteten på ekonomin s utbudssida och därmed sänker jämviktsarbetslösheten tar lång ti d att verka: de kortsiktiga effekterna på den faktiska arbetslöshete n blir därför troligen små. Orsaken är att strukturåtgärderna verka r genom att sänka reallönerna – och därmed också företagens reala lönekostnader – i förhållande till produktiviteten. En såda n reallöneanpassning tar emellertid tid om priserna på grund av svag efterfrågan ligger stilla (eller rentav sjunker). Skälet är att det ä r svårt att pressa ner de nominella lönestegringarna under ett lägsta golv på (och ännu svårare att få till stånd nomi- nella lönesänkningar). Detta diskuterades utförligt i kapitel 8. Vår slutsats är att en framgångsrik arbetslöshetsbekämpnin g kräver såväl en politik som ökar efterfrågan som strukturreformer med positiva utbudseffekter på arbetsmarknaden. Det är inte som det ofta framställs i debatten fråga om ett v al mellan två olika vägar utan tvärtom om ett nödvändi gt samspel mellan olika åtgärder. Om ett sådant inte kommer till stånd, risk erar försöken att återställa hög sysselsättning att misslyckas. Strukturella utbudsreformer ä r nödvändiga för att efterfrågeökningar ska leda till ökad syssel - sättning i stället för inflation. Ökad efterfrågan måste till för at t utbudsåtgärderna ska påverka sysselsättningen tillräckligt snabbt . Dessutom bör efterfr ågepolitiken användas för att motverka alltför kraftiga konjunkturnedgångar, så att inte ytterligare cyklisk a uppgångar av arbetslös heten åter utlöser mekanismer som tenderar att permanenta denna. Svensk ekonomisk politik i och utanför... Den nuvarande utbudspolitiken har som konstaterats främs t koncentrerats på att "hå lla igång" de arbetslösa i olika åtgärder och att genom arbetsmarknadsutbildning bättre a npassa deras kunskaper till de krav som arb etsgivarna ställer. Det förefaller emellertid helt osannolikt att AMS-åtgärder av nuva rande omfattning kan bedrivas effektivt. Effektiviteten bör kunna öka väsentligt om åtgärds - volymerna dras ner. Härigenom minskar också risken för undan - trängningseffekter som medel frigörs för att skapa flera reguljära arbeten antingen genom att hålla uppe den offentlig a konsumtionen eller genom ska ttesänkningar (se nedan). Den aktiva arbetsmarknadspolitikens huvudup pgift bör vara att motverka såväl öppen långtidsarbetslöshet som långtidsinskrivningar vid arbets - förmedlingarna (rundgång mellan åtgärder och öppe n arbetslöshet).15 En större betoning på förmedlings- oc h vägledningsinsatser snarare än på placeringar i arbetsmarknadspolitiska program kan vara en effektiv metod at t uppnå detta.16 I regeringens sysselsättningsproposition aviseras en utbyggnad av den reguljära utbildningen så att den ska komma fler arbetslösa till del. 17 De ekonomiska villkoren för arbetslös a som kompletterar sin gymnasieutbildning förbättras genom at t dessa ska kunna behålla sin arbetslöshetsersättning upp till . Det finns stora fördelar med sådana satsningar. Utbildning är ofta en förutsättning för att de arbetslösa ska k omma ifråga för de lediga platser som finns. Trycket på övriga arbetsmarknadspolitisk a åtgärder kan vidare lättas. vill vi varna för alltför sto r optimism om vad utbildning av arbetslösa kan åstadkomma. De t finns inte några säkra emp iriska belägg för att mer utbildning leder till en högre sysselsättningsnivå. Mycket talar för att en högr e utbildningsnivå i första hand kommer att leda till högre reallöner. Detta är ju också vad den generella höjningen av utbildningsnivån historiskt lett till. 18 En allvarlig risk med utbildningssatsningar som lyfter arbetslösa ur arb etslöshetsstatistiken är att de kan minska det politiska intresset av att åstadkomma fler reguljära jobb. Vi ser en allvarlig fara för att utbildning av arbetslösa kan g e betydligt lägre samhällsekon omisk avkastning än annan utbildning. 15Se också Aktiv arbetsmarknadspolitik (1996) respektive Calmfors (1996). 16Se t ex (1993) eller Calmfors (1994). 17Regeringens proposition 1995/96:222. 18Se t ex Layard, Nickell & Jackman (1991), Bean (1993) eller (1995). Svensk ekonomisk politik i och utanför... En del resultat från amerikansk forskning tycks tyda på att tidig a insatser för problemgrupper i den grundläggande skolutbildningen är betydligt mer effektiva för att förbättra dessas möjligheter p å arbetsmarknaden än senare utbildningsinsatser för arbetslösa. är också möjligt att utbildning senare i livet är mest effektiv fö r dem som redan tidigare fått en gedigen utbildning. 19 Detta har fått en del amerikanska ekonomer att ifrågasätta värdet av bred a utbildningssatsningar för de arbetslösa och i stället förespråka at t mer resurser satsas förebyggande på problemgrupper i de n grundläggande skolutbildningen samt att insatserna för d e arbetslösa koncentreras på sysselsättningssubventioner. 20 Dessa frågor förtjänar en allvarlig diskussion också i . Trots våra reservationer menar vi att traditionella arbetsmark - nadspolitiska insatser och reguljär utbildning av arbetslösa bör spela en viktig roll som utbudspolitiska medel i en strategi mot arbets - lösheten. Men enligt vår uppfattning krävs också en rad andr a åtgärder. Ett första område gäller förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen. Internationellt finns ett betydande empiriskt stöd för att en me r generös arbetslöshets försäkring med hög ersättningsnivå och långa ersättningsperioder leder till län gre arbetslöshetsperioder och högre arbetslöshet. 21 En mekanism är att den s k reservationslönen (den lägsta lön som en arbetslös är beredd att ta arbete till) bör bli högre och den intensitet med vilken de arbetslösa söker efter arbete lägre, ju mer generös arbetslöshetsförsäkringen är. Hög arbetslöshets - ersättning för medlemmar utan jobb mi nskar vidare förmodligen de fackliga organisationernas intresse av att hålla tillbaka lönerna i syfte att skapa fler arbeten. Regeringen har i sin sysselsättningsproposition 6 aviserat en höjning av ersättningsnivån från . har beslutat om en begränsning a v ersättningstidens längd: den som varit arbetslös eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska kunna uppbära ersättning i högst . Vi menar att en sådan bortre gräns för de n maximala ersättning sperioden är nödvändig men skulle också vilja se en successiv nertrappning av arbetslöshetsersättningen unde r treårsperio den ( t ex från ) i syfte att ytterligar e stärka incitamenten för de arbetslösa att ta de jobb som finns oc h 19Se (1994) och Heckman (1994). 20Se t ex Heckman (1994). 21Se t ex Layard m fl (1991), (1994), m fl (1994), (1996) eller (1996a). Svensk ekonomisk politik i och utanför... för de fackliga organisationerna att acceptera lägre löner på vissa områden så att också fler jobb skapas. 22 Dessa förändringar bö r kombineras med en anpassning också av socialbidragsnormer och en strikt tolkning av bestämmelserna för förtidspensionering så att den senare inte används för att dölja arbetslösheten. Ett andra område för strukturreformer är arbetslöshetsförsäk- ringens finansiering. betalas arbetslöshetsförsäkringen i huvudsak via statsbidrag: det finns inte någon koppling mella n arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa och de egenavgifter som medlemmarna betalar. Enligt vår mening skulle ett sådan t samband ha flera fördelar. För det första skulle incitamenten at t hålla tillbaka lönerna av omsorg av sysselsättningen öka på de t enskilda avtalsområdet (som ofta motsvarar en a-kassa): om lägre löneökningar leder till lägre arbetslöshet och därmed lägr e kostnader för arbetslöshetsersättningar, kan medlemmarna s egenavgifter sänkas. För det andra skulle den enskild a arbetslöshetskassan få ett ekonomiskt intresse dels av att hjälpa till att få tillbaka de arbetslösa medlemmarna i arbete, dels av att stävja missbruk. För det tredje skulle högre arbetslöshet på ett viss t avtalsområde leda till att eg enavgifterna gick upp för de sysselsatta medlemmarna och därmed öka deras intresse av att flytta över till andra sektorer med lägre arbetsl öshet och därmed lägre avgifter till a-kassan. Rörligheten på arb etsmarknaden vid störningar i enskilda sektorer skulle m a o stimuleras. Dessa argument talar för lägr e statsbidrag till a-kasssorna och att dessa bör finansiera en del (säg ) av sina utgifter med egenavgifter som får variera från kassa till kassa. Fördelningspolitiskt är en finansieringsreform av det slag som vi föreslår långt mindre problematisk än en s änkning av förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen, eftersom den inte påverkar standarden för de arbetslösa utan i huvudsak endast innebär en omfördelning mellan de sysselsatta i olika a-kassor. Vid en generell sänkning av den andel av kostnaderna som statsbidraget står för skulle dock en betydande omfördelning komma till stånd från de a-kassor (för i huvudsak LO-anslutna) so m i utgångsläget har hög arbetslöshet till dem med låg (för akademiker och t jänstemän). En sådan effekt kan motverkas genom att statsbidraget görs regressivt, så att bidrags - procenten blir högre f ör kassor med låga genomsnittsinkomster för 22 I ett internationellt perspektiv framstår förmånerna i den svenska arbetslöshetsförsäkringen som mycket höga. Se (1996b). 23 Denna typ av finansieringsreform har diskuterats av bl a (1988), Raaum (1993), Calmfors (1993a) och (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... (Detta skulle kunna åstadkommas t ex genom at t låta statsbidraget utgå med samma belopp i kronor per arbetslö s oberoende av inkomst eller genom att lägga ett tak i kronor så att det högsta bidragsbeloppet begränsas.) Anställningsskyddet är ett tredje område för strukturreformer . Här ger dock forskningen inte några entydiga slutsatser om hu r arbetslösheten över påverkas a v trygghetslagstiftningen. Å ena sidan minskar bestämmelser so m försvårar uppsägningar inflödet till arbetslöshet i konjunkturnedgångar, men å andra sidan motverkas nyanställningar därför att företagen riskerar större kostnader i framtida situationer då arbetsstyrkan kan behöva dras ner. 25 Turordningsregler vi d uppsägningar betyder att företagens möjligheter att behålla de n mest effektiva arbetskraften vid neddragningar av verksamhete n inskränks (vilket sänker produktiviteten i förhållande til l arbetskraftskostnaderna). Men en annan effekt är att de n sorteringsprocess som annars skulle äga rum motverkas: om d e minst produktiva alltid avskedas vid sysselsättningsminskningar , skulle den minst attraktiv a arbetskraften snabbt "sorteras ut". Detta skulle göra det svårare för de arbetslösa att få anställning igen. Ett entydigt resultat från forskningen är emellertid att ett hög t anställningsskydd gör sysselsättningen mer trögrörlig. Både upp - och nedgångar i sysselsättningen bromsas up p. Om man startar med hög arbetslöshet som ska reduceras är detta uppenbarligen ett stort problem, eftersom möjligheterna att ta sig ur denna situatio n minskar. Detta är ett starkt argument för åtminstone en tillfälli g uppmjukning av trygghetslagstiftningen. Här är vi positiva till d e vidgade möjligheter till visstidsanställningar som föreslagits i regeringens proposition om arbetsrätten. 26 Vi skulle dock vilja s e mer av uppmjukningar av turordningsreglerna vid avskedanden (t ex genom att generella undantag lagstiftningsvägen medges för ett visst antal personer). Det är enligt vår mening motiverat me d åtgärder som ökar sysselsättningsmöjligheterna för de arbetslösa , även om det sker på bekostnad av dem som är sysselsatta : med en större omsättning av de sysselsatta mo tverkar man i alla fall att vissa grupper permanent fastnar i arbetslöshet. Ett fjärde och sista serie åtgärder som kan övervägas är sådana som påverkar balansen i avtalsförhandlingarna mellan arbetsgivare 24Se Calmfors (1993a). 25Edin & (1993). 26En arbetsrätt för ökad tillväxt (1996). 27Se också (1996a). Svensk ekonomisk politik i och utanför... och fackliga organis ationer. Ju större förhandlingsstyrkan är för de fackliga organisationerna i förhållande till arbetsgivarna, dest o högre löner – och därmed också l önekostnader – blir det möjligt att förhandla fram och desto lägre blir sysselsättningen. Regering och riksdag måste därför utforma ett regelsystem som avväger löntag- arnas krav på en rimlig inkomstutveckling mot samhällets intresse av en lönekostnadsnivå som medger hög s ysselsättning. I annat fall riskerar kritiken mot de redan impopulära strukturåtgärderna at t växa kraftigt. Ett uppenbart problem är de stora skadeverkningar fö r allmänheten som kan uppkomma vid vissa avtalskonflikter. Detta gäller särskilt den offentliga sektorn där löntagarorganisationerna av detta skäl får en mycket stark ställning i avtalsförhandlingarna. Det finns vidare en rad regler som främjar medlemskap i de fackliga organisationerna – och därmed ökar dera s förhandlingsstyrka – på ett sätt som kan vara svårt att motivera av samhällsekonomiska skäl. Så t ex har facket förhandlingsmonopol också för oorganiserad arbetskraft vid förhandlingar om avsteg från turordningsreglerna i samband med friställningar liksom vid MBL- förhandlingar. En annan omständighet som gynnar facklig t medlemskap är a-kassornas fackliga anknytning. Nuvarand e arbetsrättslagstiftning ger också kollektivavtalen en mycket star k ställning, bl a på grund av de möjlig heter som finns att sätta företag som inte vill ingå sådana avtal i blockad. De strukturreformer på arbetsmarknaden som vi diskutera t lämpar sig väl för beslut på nationell nivå. I debatten framför s ibland uppfattningen at t arbetsmarknadspolitiken i vid mening, dvs alla de regler som styr arbetsmarknaden, bör samordnas på EU - nivå.28 Vi har emellertid, som framhållits i avsnitt 8.6, svårt att se några starka skäl för en sådan samordning. Ett motiv som oft a anförs är risken för "social dumping", dvs att länderna i si n konkurrens om investeringar och arbetstillfällen kan komma at t genomföra alltför mycket a v sådana förändringar som vi diskuterat och därmed orsaka en icke önskvärd nedpressning av reallönerna. Vi tror emellertid att denna risk är liten i förhållande till d e politiska blockeringar som tycks göra det så svårt att förändr a "status quo" i arbetsmarknadens regelsystem, när ändrad e förhållanden ställer krav på detta (se nedan). 28 Se också underlagsrapporten av Pissarides (1996). Svensk ekonomisk politik i och utanför... De behov av strukturella förändringar på utbudssidan som v i diskuterat har inte något direkt samband med den monetär a unionen. Kraven finns antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte om den s k jämviktsarbetslösheten, dvs de n arbetslöshetsnivå som blir rådande på si kt, ska kunna minskas . Men strukturförändringarna på utbudssidan måste också åtföljas a v tillräckligt hög efterfrågan om den minskad e jämviktsarbetslösheten inom rimlig tid ska leda till en minsknin g också av den faktiska arbetslösheten. Ett grundproblem är at t behovet av att konsolidera de offentliga finanserna innebär att finanspolitiska åtgärder som ökar budget - underskottet knap past kan komma ifråga (se kapitel 7). Även detta gäller oavsett om vi deltar i en monetär union eller inte (se vidare avsnitten 13.2 och 13.3). Följaktligen måste en ökning av de n samlade efterfrågan till stor del åstadkommas genom penning- politiken. Här skiljer sig förutsättningarna radikalt beroende på om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Också detta diskuteras i avsnitten 13.2 och 13.3. Om vi tills vidare bortser från möjligheterna att öka den samlade efterfrågan i ekonomin via generella finans- och penningpolitiska åtgärder, kan emellertid sysselsättningseffekter uppnås geno m omfördelningar av skatter och offen tliga utgifter som inriktas på att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Den debatt som har fört s angående detta har till stor del tagit sin utgångspunkt i att sanno - likheten för stora sysselsättnings ökningar i industrin förefaller små. Diskussionen har därfö r i stället huvudsakligen inriktats på möjlig- heterna att skapa arbeten i tjänstesektorn. I fråga om tjänstesektorn finns det en betydande oenighet i den offentliga debatten när det gäller synen på offentlig sektor kontr a privata tjänster. Vår utgångspunkt är att det finns viktiga behov i såväl offentlig som priv at konsumtion som inte tillfredsställs, som en stor del av arbetskraften inte utnyttjas. Det ä r därför svårt att se varför man ska ställa arbeten i den offentlig a sektorn mot privata tjänstejobb. Den höga arb etslösheten innebär att arbeten kan och bör skapas i både o ffentlig och privat tjänstesektor. har av statsfinansiella skäl betydande nedskär- ningar ägt rum av den offentligt finansierade konsumtionen (t ex barn- och äldreomsorg, skola och sjukvård). Denna utveckling har ägt rum som de arbetsmarknadspolitiska åtgärdern a expanderat kraftigt. Detta innebär att nettobesparingen för d e offentliga finanserna i varje fall blivit liten. För de kom - Svensk ekonomisk politik i och utanför... mande åren förutses en fortsatt minskning av den offentlig a konsumtionen och därmed också av den offentligt finansierad e sysselsättningen. Vi menar att denna neddragning är olämplig i rådande arbetsmarknadsläge. De minskningar av de offentlig a utgifterna som kan behöva ske bör uteslutande gälla bidragen til l hushållen. Från ren efterfrågesy npunkt spelar det ingen roll om den offentligt finansierade konsumtion som vi vill hålla upp e produceras i offentlig eller privat regi. Ett ökat inslag av priva t produktion av offentligt finansierade tjänster kan dock ök a konkurrensen och därmed förmodligen bidra till en mer återhållsam löneutveckling. När det gäller möjligheterna att stimulera sysselsättnings - tillväxten i den privata tjänstesektorn har två olika vägar diskuterats i den internationella debatten. Den en a metoden är en omfördelning av skattetrycket (lägre arbetsgi varavgifter, lägre moms eller skatte- avdrag) så att beskattningen sänks för vissa typer av privat a tjänster.