sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — traditionell miljö har vid prövningen av frågor om skadestånd m.m. 25 Utformningen av rättsliga standarder kan med andra ord bidra till att IT-anpassa den offentliga förvaltningen utan ingrepp i befintliga Väl utformade kan de befordra rättssäkerheten och ge nya möjligheter att kostnadseffektivt utveckla informationssystem. Vidare torde prövningen av vissa rä ttsfrågor kunna förenklas genom en sådan metod. Ett sådant samspel mellan standarder och föreskrifter utgör inte någon ny företeelse i . 26Som ett led i strävandena att effektivi- sera harmoniseringsarbetet i EG antog en resolution om en ny harmoniseringsteknik "the new approach". Där anges hur det i direktiv kan hänvisas till Europeiska standarder. Direktiven skall innehålla endast gr undläggande säkerhetskrav. Dessa skall sedan automatiskt anses vara uppfyllda om en viss vara tillverkats enligt harmoniserade europastandarder. Utvecklingen har fortgått i riktning mot myndighetsregler harmoniserade via standarder.27 25 I sammanhanget bör nämnas att den expertis som krävs för att lösa olika detaljfrågor av betydelse för rutinerna i IT-miljön, inte finns inom varje myndi ghet, och att frågornas om- fattning och komplikationsgrad medför att det inte är realistiskt att myndigheterna, i alla delar, utformar t.ex. verkstä llighetsföreskrifter eller a llmänna råd eller fattar beslut för enskilda fall i varje detaljfråga. 26 Som exempel kan nämnas EG:s s.k. lågspänningsdirektiv där det, för att uppfylla direktivens allmänna säkerhetskrav, hänvisas t ill vissa standarder. EG:s verksamhet för att undanröja tekniska handelshinder inriktades från början mot att i direktiv i detalj ange de krav som skall gälla för berörda varor. Medlemsländerna har därefter haft att införa dessa krav i sina nationella författningar. 27 Se vidare Europastandardiseringens betydelse för och för integrationen i , Fakta 1989:2 s. 10 f. Elektronisk adressering, postöppning och diarieföring Frågan om en regler ingen av inkommande elektroniska handlingar har ett nära samband med hur rutinerna för elektronisk adressering utformas. Mitt förslag bygger på att myndigheter och enskilda kan skilja elektroniska myndighetsadresser från privata eller annars pers onliga elektroniska adresser. I traditionell miljö är det självklart vad som utgör en myndighets- adress, och besked härom lämnas på vedertaget sätt via telefonkatalo- ger, myndighetens brevpapper, etc. Elektroniska adresser har emellertid i huvudsak kommit att knytas till individer, så att det ofta framstår som oklart vilka elektroniska adresser som innehas i tjänsten. En tjänsteman kan ha en egen elektronisk adress, t.ex. genom ett privat avtal med ett företag som förmedlar uppkopplingar till Internet, jfr den traditionella brevlådan vid bostaden. 28 Vidare kan arbetsgivaren bereda en tjänste- man tillgång till en mängd uppkopplingar mot olika informat ionssystem. Härvid är det sn arare regel än undantag att olika tjänster i skilda informationssystem har kombinerats med funktioner för elektronisk post, så att en tjänsteman för varje enskilt fall tilldelas ytterligare en adress för elektronisk post trots att varken tjänstemannen eller myndigheten vill ha denna tjänst. Andra exempel på elektroniska adresser som inte är avsedda för kommunikation med myndigheter i mål och ärenden är internetuppkopplingar som tekniskt ansvariga vid myndigheter har endast för att ta del av te knisk information och att hämta programvaror m.m. Samma ordning och reda som vid adressering i traditionell miljö bör naturligtvis gälla också i IT-miljön. Det bör d ärför bestämmas vilka elektroniska adresser en viss myndighet har och dessa adresser bör, såsom vanligtvis sker med traditionella adresser, anges på brevpapper, visitkort etc. När privata adresser och telefaxnummer sä tts ut på t.ex. visitkort anges regelmässigt att de avser bostaden. Även om arbetsgivaren i ett visst fall äger en telefaxapp arat i en tjänstemans bostad och betalar tele- kostnaden torde en handling som når denna adress inte anses vara inkommen i processuell mening fö rrän den har kommit tjänstemannen till handa eller har transporterats till myndigheten, trots att myndigheten tillhandahållit denna möjlighet till kommunikation. Detsamma bör enligt min mening gälla för e-postadresser. Det är inte realistiskt att kommunikationsleder som inte har varit avsedda för kontakter mellan myndigheter och enskilda i mål eller ärenden, skall behandlas som om de hade ett sådant syfte. Det är alltså en betydelsefull fråga hur elektr onisk adressering går 28 Det bör som sagt inte krävas att tjänstemannen tömmer denna brevlåda , eller att han i samband med t.ex. semestrar lämnar ut sitt l ösenord t ill arbetsgivaren för att denne skall kunna kontrollera om det bland den privata elektroniska posten finns något meddelande som rör tjänsten. till och hur myndigheterna tillhandahåller sina elektroniska adresser. 29 Myndigheterna måste se till att det går att skilja mellan myndig- hetsadresser respektive privata adresser och adresser som visserligen tillhandahålls i tjänsten men för andra syften än kontakter mellan myn- digheten och enskilda. Detta hindrar naturligtvis inte att myndighets- adresser utformas så att också en viss tjänsteman pekas ut, jfr vanliga kuvert där det under myndighetens namn ofta anges "Attention N.N. Jag har i mina förslag utgått från att my ndigheterna kommer att tillgodose behovet av rä ttssäkra rutiner, genom att ty dligt ange vilken eller vilka elektroniska adresser en viss myndighet har, och att admi- nistrera övriga elektroniska adresser så att rä ttsförluster för ens kilda inte uppkommer. Därmed behövs ingen lagreglering utöver bestäm- melser om när en elektronisk handling skall anses ha kommit in. Denna syn på adresseringen innebär att en elektronisk handling kan anses inkommen enligt bestä mmelserna i 2 kap. TF, trots att den inte anses vara inkommen enligt regleringen i RB, FL och FPL. Det betydelsefulla i detta sammanhang är emellertid att rättsförluster kan undvikas för den som sänder en ha ndling till myndighetens elektroniska adress, genom att en handling som inte anses inkommen enligt TF därför att myn digheten saknar tekniskt hjälpmedel för läsningen, anses inkommen enligt den processuella regleringen.31 Härvid bör betonas vikten av att undanröja de risker som en illa vald IT-användning kan föra med sig både för rä ttssäkerheten och för skyddet av den enskildes personliga integritet.32 För pappersmiljön finns vedertagna rutiner för po stöpp ning och diarieföring, och olika åtgärder har vidtagits vid domstolar och förvalt- ningsmyndigheter i syfte att underlätta arbetet för de tjänstemän som tar befattning med inkommande post.33 I IT-miljön behövs på motsv arande sätt ordnade rutiner för postöpp ning och diarieföring. Det är härvid betydelsefullt med väl genomtänkta rutiner för bl.a. adressering. 29 Regeringen har, som framgått, t illsatt en utredning rörande behov av en nationell teleadresskatalog (dir. 1995:125). Utredningen syftar emellertid till att i nuvarande struktur hålla adresser t illgängliga, inte t ill att se över formerna för denna adressering. 30 Motsvarande frågor aktualiseras vid telefaxko mmunikation. Utvecklingen går mot att fax kan sändas direkt t ill en tjän dator. Det förekommer vidare att flera telefax- apparater placeras ut hos en myndighet, trots att bevakning och administration av inkomna meddelanden inte motsvarar de krav som ställs på myndighetens traditionella posthante- ring. 31 Även om data som representerar en handling har nått fram t ill myndigheten, anses handlingen enligt 2 kap. 3 § TF inte vara förvarad hos myndigheten om den inte är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, a vlyssnas eller på annat sätt uppfattas. 32Se Seipel i Juridisk , årgång 5, s. 374 f. och SOU 1992:110, bl.a. s. 306 f. 33Se bl.a. /, Nya förvaltningslagen, 4 u., s. 110. skapas bör tillgodose såväl rä ttsliga som administrativa intressen. Därför behöver både myndigheter och f unktioner vid myndigheter kunna När den elektroniska posten är adresserad till en viss handläggare aktualiseras frågan om vem som bör få öppna elektr onisk post som når En fråga är om viss post bör ses som privat, jfr att va nliga postförsändelser oftast inte öppnas av my ndigheten om adresseringen på kuvertet har utformats så att en viss handläggares namn står före myndighetens namn.35 Följande påhittade internetadresser kan förtydliga frågan. Myndigheten (i detta exempel = gbgtr) har en egen server knuten till Internet med adressen (se=Sverige). All post går således direkt t ill tings- rätten. Får registrator hos rätten, utan samtycke av rådmannen , öppna e- post ställd t ill på a dressen , eller bör det för postöppning utan samtycke krävas att adresseringen utformas så att myndighetens namn står först ()?36 Bör samma synsätt gälla om myndigheten inte har någon direkt knytning t ill Internet utan abonnerar på en elektronisk brevlåda hos t.ex. Tele2? Adressen blir därvid, efter @-tecknet, ma ilbox.swipnet.se. Får registrator i detta fall utan samtycke öppna e-post adresserad direkt t ill (jan.jansson @mailbox.swipnet.se) eller måste adresseringen, för att central postöppning skall vara tillåten, först uppta myndighetens namn ( )?37 Utgångspunkten är att e-post skall v ara ett medel att effektivisera förvaltningen och förenkla enskildas kontakter med myndigheter. En privat användning av sådana rutiner på arbe tsplatsen kan föra med sig både rättsliga och administrativa komplikationer vid t.ex. diarieföring och utlämnande av allmänna handlingar. Statskontoret m.fl. myndig- heter har därför förb judit privat användning av myndighetens e-post- system, med stöd av den allmänna principen att myndighetens medel får användas endast för myndighetens verksamhet. En myndighet kan emellertid i praktiken inte hindra att privata e- postmeddelanden kommer in via myndighetens elektroniska brevlådor, jfr vanliga telefonsamtal. Det är inte heller prövat om myndigheten genom ett förbud mot privat användning kan förfoga över olovlighets- rekvisiten i 4 kap. 8 § BrB och 21 § DL, så att meddelanden som någon sänder till en tjänsteadress får läsas utan samtycke av adressaten. D ärför bör myndigheterna, när e-post och andra sådana externa kommunika- tionsleder ställs till tjänstemännens förfogande, göra klart genom t.ex. interna föreskrifter och överenskommelser med de anstä llda vad som gäller i olika avseenden, t.ex. att myndigheten får " öppna" inkommande post i den omfattning som behövs för att undvika rä ttsförluster, t.ex. när en tjänsteman är bortrest eller sjuk. 34Jfr RH 1991:3 ang. risken för rättsförluster vid felaktig adressering. 35Se vidare JO:s beslut , dnr. 4-1993, med hänvisningar. 37Jfr X 400-adresser som har en helt annan uppbyggnad. En annan fråga rör hur rutinerna för diarieför ing bör utformas. Det kan vara rationellt att elektronisk post och telefaxmeddelanden adres- seras direkt till berörd handläggare. Härvid aktualiseras emellertid behovet av fungerande rutiner för diarieför ing, t.ex. så att handläggaren med ett enkelt kommando kan ange om diarieför ing skall ske, eller så att elektronisk post som har adresserats till enskilda handläggare med automatik kan kopieras och vidarebefordras till registrator. Det torde krävas särskilda åtgärder för att säkerställa att den goda ordning som kännetecknar pappersbaserad diarieföring bibehålls även i IT-miljön. Utformningen och användningen av adresser för elektr onisk post rör alltså valet av in frastruktur på området. Planerna på en nationell tele- adresskatalog ger ett angeläget tillfälle att genomlysa frågan. Elektroniska akter, m.m. Vissa underförstådda och självkl ara rutiner för att skapa god ordning är knutna till den traditionella indelningen i olika mål och ärenden, där varje mål/ärende i sinnevärlden utgörs av pappershandlingar samman- hållna till en akt, med tillhörande dagboksblad eller motsv arande noteringar.38 Handlingarna hålls vanligtvis ordnade kronologiskt, omslutna av en aktkappa, och kan överblickas med stöd av noter ingarna på dagboksbladet. Sådan aktbildning är allmänt förekommande inom rättskipning och förvaltning, och även om vissa myndigheter har en annan ordning för vissa ärendekategorier, är aktläggning dock det normala sättet för arkivering. Genom dessa rutiner, som fungerar väl i pappersm iljö, blir det enkelt att tillgodose parternas rätt att i en rättegång eller ett förvaltningsför- farande ta del av det myndigheten grundat sitt avgörande på, och vid ett överklagande får nästa instans del av allt processmaterial genom att akten sänds över. Det finns ingen lagreglering rörande aktbildning, dagboksblad, etc. för domstolarnas eller förvaltningsmyndigheternas handläggning av mål eller ärenden enligt FPL eller FL. I RB föreskrivs emellertid att parternas inlagor och andra handlingar i ett mål eller ett ärende, samt rättens protokoll och avskrift av domen och sådant beslut som sätts upp särskilt, skall sammanföras till en akt, där också förelägganden eller andra beslut som inte har intagits i protokoll skall upptas genom anteckning på inlaga eller på annat sätt. Vidare föreskrivs att dagbok skall föras över alla mål, som utvisar tiden då varje mål inkommit, vidtagna åtgärder, etc. 40 Metoden att i en akt fixera vad som förekommit är svår att förena med användningen av register, där uppgifterna struktureras från andra utgångspunkter än i en traditionell skriftlig handling, vanligtvis med sikte på att möjliggöra en snabb sökning och presentation av uppgifter om ett visst objekt, t.ex. uppgifterna i bilregistret om en bil eller i fastighetsregistret om en fastighet. Det uppfattas inte som avgörande vem som svarar för en viss uppgift eller har begärt en viss åtgärd, eller vem som har beslutat eller annars genomfört en viss ändring i registret. Huvudsaken är att my ndigheten ansvarar för att registret som helhet är korrekt. 38Jfr , Handläggning, 15 u., s. 12. 396 kap. 10 och 12 §§ RB, se även 6 kap. 13 § RB och 16-21 §§ och 21 c § protokolls- kungörelsen (1971:1066). 406 kap. 11 § RB, jfr 14, 15, 21 a och 21 b §§ protokollskungörelsen. Som exempel på denna skillnad mellan hanteringen av akter resp. egentliga register kan nämnas handläggningen av en ansökan om lag fart avseende fast egendom. Ärendet handläggs på grundval av ingivna pappershandlingar och en pappersutskrift av innehållet i fastighets- registret rörande den aktuella fast igheten. Därvid bildas en akt med traditionella undertecknade pappershandlingar, och den som beslutar i ärendet signe rar en utskrift som arkiveras, medan beslutet förs in i registret och expedieras till sökanden på papper, från . Den som vill granska ärendehandläggningen får alltså ta del av traditionellt material hos en inskrivningsmyndighet, medan den som är intresserad av aktuella uppgifter om fastigheten endast behöver ta del av det centralt förda registret. Myndigheternas IT-rutiner är till stor del utformade på detta sätt, dvs. att den huvudsakliga handläggningen sker manuellt medan delrutiner har datoriserats, t.ex. hanteringen av uppgifter som behöver vara lätt åtkom liga för många. Utvecklingen går mot rutiner där även hanteringen av akter, dagboksblad, diarier etc. sker elektroniskt. På t.ex. skatteområdet har sådana rutiner redan lagreglerats, och det pågår eller planeras nya IT- baserade rutiner inom stora delar av förvaltningen. bedriver också arbete på området. Det är emellertid oklart vilka tekniska, administrativa och rättsliga lösningar som bör väljas på olika områden, och behovet av vägledning är stort. Som exempel på en tillämpning kan nämnas de nya rutinerna för elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen. Under det utredningsarbete som låg till grund för regleringen på skatteområdet skisserades följande modell för att rättsligt beskriva IT-användningen. När en kontrolluppgift som skall lämnas e nligt skattefö rfattningarna kommer in till en skattemyndighet, uppkommer ett ärende vid myndig- heten. Uppgifterna kan lämnas på såväl papper som datamedium eller genom teleöverföring direkt till skattemyndighetens informationssys- tem. Pappersbaserade handlingar scannas.42 Uppgifter kontrolleras maskinellt av skattemyndigheten beträffande rim lighet m.m., och materialet samlas i elektroniska akter.43 Kontrolluppgiften läggs i en elektronisk akt avseende uppgifts- lämnandet, som uppgifter om innehållen preliminärskatt enligt 41 Ds 1994:80 s. 77 f. 42 Här finns vi sserligen mer teknikneutrala begrepp såsom bildfångst och imaging, men scanning är det som i praktiken har ko mmit att användas. 43 Begreppet elektronisk akt används som beteckning på de handlingar som finns i ett ärende, b åde handlingar som har upprättats i elektronisk form och elektroniska avbildningar av pappershandlingar (prop. 1994/95:93 s. 26). kontrolluppgiften tillförs resp. ska ttskyldigs elektroniska deklaration- sakt för avstämningar mot uppgifter om inbetald preliminärskatt. De uppgifter som tas in i en skattskyldigs akt förs in i den blankett för förenklad dekl aration som myndigheten sänder ut. 44 När dekl arationen kommer in scannas den och tillförs den elektroniska dekl arationsakten. Pappersdeklarationerna bevaras också i den mån gallr ing inte får ske men de tas fram endast om en ha ndlings äkthet i frågasä tts eller om det annars krävs av utredningsskäl. Vid ärendehandläggningen skall tjänstemannen med en ordbehand- lingsfunktion kunna skriva förelägganden m.m., som tas in i den elektroniska akt som ärendet rör samt skrivs ut på papper och sänds till den skattskyldige. Elektronisk kommunikation utesluts dock inte, även om säkra rutiner för digitala signaturer m.m. saknas i ett enskilt fall, jfr kompletteringar per telefon. Pappersbaserade svarsskrifter och andra handlingar scannas och tas in i den elektroniska akten. Originalen arkiveras i den mån gallring inte får ske. När ärendet är färdigt för avgörande sä tts beslutet upp i elektronisk form och förses, vid automatiskt fattade beslut, med myndighetens digitala stämpel, och i övriga fall med handläggarens digitala signatur. Underrättelse om beslut avses va nligtvis ske genom utskrifter på papper. kan emellertid elektronisk kommunikation antas bli möjlig. Det behövs också noteringar som underlag för åtkomst till elektro- niska akter, samt möjlighet att notera och strukturera administrativa uppgifter, bl.a. för att ärenden skall kunna på viss handläggare och att handläggare skall kunna göras uppmärksamma på nya hand- lingar som kommit in, en frist som löpt ut, etc. Rutiner behövs vidare för att skilja ut och gallra s.k. mellanpr odukter, minnesanteckningar och andra elektroniska handlingar i den mån de inte behöver bev aras. Den elektroniska deklarationsakten i det elektroniska fö rfarandet kan illustrerades med följande figur. 44 Detta behöver vid modern datalagring, t.ex. i en relationsdatabas, inte innebära att en uppgift måste registreras två gånger. Avgörande är att den som tar del av en akt får fram aktuell handling. I lagstiftningsärendet betonades att databehandlingens syfte är att stödja Dokument som skall överföras elektroniskt från en enskild till skatteförvaltningen eller vice versa, samt beslut och andra handlingar som upprättas och förv aras elektroniskt hos skatteförvalt- ningen, behöver därför skyddas så att det, på motsvarande sätt som vid en användning av pappersurkunder, kan prövas om ett dokument är äkta. Vidare behöver handlingarna struktureras så att ärendehand- läggningen funge rar lika rä ttssäkert som i tradit ionell miljö. har som målsättning att också självdekl arationen skall kunna ges in helt elektroniskt.45 Kravet på informationssäkerhet avses uppnås bl.a. genom en användning av digitala signaturer och digitala stämplar. I sammanhanget berördes också förfarandet att elektr oniskt avbilda (scanna) och IT-lagra inkomna pappershandlingar så att handläggarna kan ta del av uppgifterna på bildskärm. Detta jämfördes från rä ttslig utgångspunkt med rutiner där en myndighet grundar sin handläggning på fotokopior av skriftliga originalha ndlingar.47 Fotokopiorna vidimeras vanligtvis, och genom vidimeringen blir kopian att anse som urkund enligt 14 kap. 1 § andra stycket BrB. Den som vidimerar står som ett 45 Uppgifter om näringsverksamhet, som skall lämnas på blankett enligt fastställt for mulär, får dock efter särskilt medgivande lämnas på ADB-med ium. Det är emellertid inte fråga om något helt papperslöst deklarationsförf arande (19 § fjärde stycket lagen /1990:325/ om självdeklaration och kontro lluppgifter och prop. 1990/91:5 s. 87 f. och 121). 46Metoden att bereda skydd genom att en terminalanvändare måste bekräfta sin identitet genom ett hemligt lösenord kan visserligen rätt utformad binda en utställare t ill ett meddelande men en lösenordsmetod låser inte texten så att man kan veta att den är oförvanskad. 47En av myndighet vidimerad fotokopia har i vissa fall ansetts till och med kunna användas som fångeshandling vid ansökan om lagfart (prop. 1970:20 med förslag t ill jordabalk, del A s. 288 f. och 412). slags garant för ha ndlingens bevisfunktion.48 På motsv arande sätt kan digitala dokument upprättas genom bildteknik, t.ex. så att den som ansvarar för sca nningen av ett visst dokument, till den elektroniska avbildningen knyter en signatur eller en stämpel av vilken framgår att den elektroniska bilden överen sstä mmer med det pappersbaserade originalet.49 Enligt min mening krävs närmare överväganden om formerna för detta och vilka krav på säkerhet som bör ställas för sådana rutiner.50 Mitt uppdrag innefattar sådana rutiner där även hanteringen av akter avses ske elektroniskt. Det behöver därvid, såsom vid traditionell akthantering, kunna avgöras vem som har ställt ut en elektronisk handling i en elektronisk akt och vem som har vidtagit eller annars ansvarar för en åtgärd. Vidare behöver handlingarna i ett mål eller ett ärende kunna presenteras samlat. Handlingarna skall registreras 51, och deras ursprung och samband skall kunna visas så att de avspeglar hand- läggningsprocessen. Rätten till partsinsyn och offentlighetsinsyn skall också tillgodoses, i den mån ett utlämnande inte hindras av bestä mmel- ser om sekretess,52 och det skall i efterhand kunna utläsas vilka uppgifter som legat till grund för ett avgörande. Elektroniska akter bör således struktureras och bevaras så att de krav på god ordning och överblickbarhet, som ses som självkl ara i traditionell miljö, tillgodoses dessa förutsättningar föreligger finns inga hinder rättssäkerhetssynp unkt att införa elektronisk akthantering. I praktiken har det emellertid visat sig att datoriseringen ofta innefattar en sådan omdaning av verksamheter att processmaterial inte alltid kan presente- ras samlat. Genom användningen av ny teknik har rutinerna blivit alltmer splittrade. Handlingarna i ett ärende kan vara fördelade på olika medier, och det förekommer att det inte finns något "arkivexemplar" av en handling utan att den får sammanställas ur my ndighetens databas. Det har visat sig vara svårt att på detta sätt återskapa ha ndlingar i efterhand. En anledning är att databaser i allmänhet uppdateras 48 m.fl., II, 6 u., s. 73. 49 Man kan också tänka sig att åsätta myndighetens elektroniska stämpel, men det kan antas vara värdefullt att den som ansvarar för framställningen av a vbildningen, vid behov, kan identifieras och höras om hur åtgärden gått t ill, t.ex. om det kontrollerats att förlagan varit undertecknad och alltså inte utgjordes av en fotokopia. 3 kap. 6 § RA-FS 1994:2. 51Se vidare 15 kap. sekretesslagen. 52Se vidare 16 och 17 §§ FL, 43 § FPL, 2 kap. TF. och 14 kap. 5 § sekretesslagen. 53 Detta gäller även när uppgifterna har avställts för bevarande. 53 Enligt arkivlagen får en myndighet dock inte oreglerat radera i databaser som utgör allmänna handlingar.