sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Men om den inhemska prisstegringstakten ligger kvar på den tidigar e nivån (därför att de nominella lönerna fortsätter att öka i samm a takt som tidigare), kommer de importprissteg ringar som blir följden av en depreciering att medföra att konsumentpriserna stige r snabbare än vad inflationsmålet tillåter. Om inflationsmålet tas på allvar, ges i så fall inget utrymme för en depreciering. Men o m lågkonjunkturen leder till att de inhemska lönestegringarna oc h därmed också prisstegringarna på inhemskt producerade varo r sjunker, tenderar konsumentpriserna att öka mindre än va d inflationsmålet tillåter. I så fall blir det möjligt att låta krona n depreciera utan att för den skull inflationsmålet behöve r överskridas. Förutsättningen för detta är en sådan sänkning av d e Svensk ekonomisk politik i och utanför... nominella lönestegringarna att utrymme skapas för d e importprisstegringar som en depreciering drar med sig. Såda n nominell löneflexibilitet får således större utväxling om vi stå r utanför den monetära unionen än om vi deltar: varje förbättring av det relativa kostnadsläget som en lägre lönestegringstakt i si g medför kan förstärkas av en valutad epreciering. Huvudslutsatsen är emellertid att det – om låg inflation prioriteras – ställs ökade krav på nominell löneflexibilitet också om vi inte deltar i en monetä r union. Det finns en tendens i diskussionen att glömma bort dett a och därför överdriva skillnaden i detta avseende mellan att delt a respektive inte delta i den monetära unionen. Låg arbetslöshet är i sig det mest centrala ekonomisk-politisk a målet . Men det är också en avgörande förutsättning för att de offentliga finanserna ska kunna saneras på ett hållbart sätt. De n viktigaste ekonomisk-politiska uppgiften i under d e närmaste åren är därför att skapa fler reguljära jobb. Detta gälle r oberoende av om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Det finns emellertid inte någon enkel metod att å stadkomma detta sedan bestående arbetslöshet en gång uppstått. Å ena sidan riskerar ökad efterfrågan att bara leda ti ll pris- och lönestegringar om ekonomins utbudssida inte fungerar tillräckligt väl. Å andra sidan tar åtgärder i syfte att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden innan d e mer påtagligt reducerar a rbetslösheten om den samlade efterfrågan är låg. Det krävs därför ett samspel mellan strukturella utbuds - reformer och en politik som ökar efterfrågan på arbetskraft. På utbudssidan har AMS-insatser och utbildning en viktig rol l att spela, även om den framtida sysselsättningspolitiken inte lik a ensidigt bör förlita sig på dessa åtgärder som dagens. Ett bret t sysselsättningsprogram bör enligt vår mening innehålla också et t antal andra – och politiskt mer kontroversiella – åtgärder. Kort a ersättningstider i arbetslöshetsförsäkringen är nödvändiga och bör dessutom kompletteras med en successiv avtrappning a v ersättningsnivån redan före en utförsäkring. Dessa förändringa r måste samordnas med reglerna för socialbidrag och förtids - pensioneringar. Vi har vidar e argumenterat för att statsbidragen till arbetslöshetskassorna ska skäras ner, så att en större del av dessas kostnader får betalas genom egenavgifter som differentieras efter arbetslöshetssituationen för respektive kassa. Visstidsanställningar bör främjas och undantag från turordningsreglerna vi d Svensk ekonomisk politik i och utanför... Regelsystemen på arbetsmarknaden bö r utformas så att de främjar en balans mellan de avtalsslutand e parterna som är förenlig med återhållsam löneutveckling och hög sysselsättning. Det finns bl a skäl att diskutera hur omfattand e rätten till konflikter ska vara när dessa kan ge upphov till stor a skadeverkningar för allmänheten och i vilken utsträcknin g regelsystemen på arbetsmarknaden ska främ ja fackligt medlemskap och kollektivavtal. Strukturella utbudsreformer av det slag som diskuterats behövs enligt vår bedömning för att få till stånd en sänkning av de n arbetslöshetsnivå som är möjlig att upprätthålla på (den s k jämviktsarbetslösheten). Dessa åtgärder måste emellerti d åtföljas av en politik som leder till tillräckligt hö g arbetskraftsefterfrågan. I debatten om var jobben ska komma ställs ofta offentlig sektor mot privat tjänstesektor. Detta är olyckligt. Den hög a arbetslösheten innebär att arbeten kan och bör skapas i båd e offentlig och privat tjänstesektor. Vi är kritiska till den minskning av den offentligt finansierade sysselsättningen som väntas sk e . Samtidi gt menar vi att skatteomläggningar som kan främja sysselsättningen i arbetskraftsintensiv priva t tjänsteproduktion bör övervägas. Dessa kan antingen ta formen av skattesubventioner av vissa typer av tjänster eller av generella skattesänkningar för arbetande låginkomsttagare som kan bidra till lägre lönekostnader (också dessa kommer att gynna den privat a tjänstesektorn där många lågavlönade finns). Båda metoderna har sina nackdelar, men dessa överskuggas enligt vår bedömning av de förväntade sysselsätt ningsvinsterna och av att de tendenser till mer ojämn inkomstfördelning som flera av de ovan rekommenderad e utbudsreformerna kan ge upphov till motverkas. Det breda sysselsättningsprogram som rekommenderats ova n bör genomföras oavsett om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Genom att åtgärder på många områden får kompletter a varandra, ökar sannolikheten att uppnå resultat. Det är viktigt at t förändringarna genomförs snabbt, eftersom svårigheterna att åte r få ner arbetslösheten ökar ju längre denna varit bestående. Vi tror också att de politiska svårigheterna med att genomföra radikala ingrepp är mindre än med en strategi dä r regeringen ständigt tvingas återkomma till väljarna med ny a "försämringar" (precis som det var lättare att genomföra en stor skattereform än successiva justeringar). När det gäller att åstadkomma en tillräckligt hög samlad efterfrågan i ekonomin är penningpolitiken central. Svensk ekonomisk politik i och utanför... förutsättningarna radikalt beroende på om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Vid ett deltagande förlorar vi möjligheten till självständi g penningpolitik och blir i stället bundna av den gemensamma politik som kommer att utfor mas av den . Det är svårt att bedöma om ECB kommer att stabilisera störningar so m drabbar på samm a sätt som andra länder bättre eller sämre än den svenska skulle göra om vi står utanför de n monetära unionen. Däremot är självfallet för litet för at t specifika svenska förhållanden ska styr a ECBs politik: den kommer i stället att bestämmas av läget i de största deltagarländerna. I den mån som de långa reala marknadsräntorna i minskar vi d ett svenskt deltagande i den monetära un ionen till följd av att risken för växelkursförändringar försvinner inom unionen, kan dock e n tillfällig automatisk stimulanseffekt uppkomma. Storleksordningen av denna är dock svår att uppskatta. Den omräkningskurs till vilken kronan "oåterkal leligen" låses till andra deltagarländers valutor vid ett medlemskap i valutaunionen kommer att spela en viktig roll för vår makroekonomisk a utveckling . Det är ett svensk t förstahandsintresse att kronkursen inte sätts så högt att det relativa kostnadsläget måste pressas ner genom en utdrage n anpassningsprocess med lägre nominallöneökningar än i de andra medlemsländerna. Om står utanför den monetära unionen, riskera r penningpolitiken att drabb as av ett allvarligt trovärdighetsproblem. Detta gäller särskil t om vi själva väljer ett utanförskap. I ett sådant läge kan tvivel uppkomma på låginflationspolitiken. Följden blir i så fall en omedelbar depreciering av kronan och höjda långräntor. kan då tvingas välja mellan att försvara kronkurse n genom högre korträntor, som kan kasta ekonomin in i en svå r recession, eller att acceptera en pris- och lönespiral som gör att den trovärdighet för låg inflatio n som förvärvats snabbt går förlorad. Om detta dilemma ska kunna undvikas, krävs enlig t vår mening en riksbanksreform av ungefär det slag so m föreslog. Den skulle innebära at t oberoende stärks genom ett antal institutionell a förändringar som prisstabilitetsmålet ges en starkar e ställning i riksbankslagen. Vi vill gå så långt som att påstå att e n riksbanksreform av detta slag är nödvändig för att hantera d e trovärdighetsproblem som kan uppkomma om inte delta r i den monetära unionen eller denna inte blir av. Svensk ekonomisk politik i och utanför... Om inte deltar i den monetära unionen, är enligt vå r uppfattning en penningpolitisk strategi med rörlig växelkurs oc h inflationsmål den ekonomiskt mest lämpliga. Ett deltagande i et t nytt ERM-system med smala växelkursband innebär risker för att de inhemska balansproblemen försvåras av att den ekonomisk a politiken måste inriktas på v äxelkursstabilisering. Den trovärdighet som förvärvats för den nuvarande penningpolitiska strategin bö r inte äventyras. Den rekommenderade växelkurspolitiken kan dock innebära politiska kostnader, därför att antas vilja köpa sig fördelar på andra EU-länders bekostnad (även om de ekonomiska argumenten för detta är svaga). Fördelarna med att bevara de n nuvarande penningpolitiska uppläggningen överväger emellerti d enligt vår bedömning i en sådan situation (även om den reell a valutapolitiska handlingsfriheten blir mindre än den formella). är också skeptiska till ett svenskt deltagande i ett nytt ERM-system med breda växelkursband, eftersom sannolikheten för att dess a successivt ska snävas in är stor (och den politiska logiken då ka n kräva att accepterar detta). De långsiktiga kraven på finanspolitiken att undvika växand e offentlig skuldsättning skiljer sig knapp ast åt mellan alternativen att delta och inte delta i den monetära unionen. Ett deltagande i de n monetära unionen innebär dock med stor sannolikhet ett störr e politiskt tryck inom ramen för EUs förfarande vid alltför stor a underskott att hålla de offentliga finanserna under kontroll. Det är svårt att uppskatta hur betydelsefullt detta blir och vilk a begränsningar som kan läggas på finanspolitikens stabiliserings - politiska roll. I ett längre pers pektiv finns det anledning för att i diskussionen på EU-nivå argumentera för att länder med lå g offentlig skuldsättning ska ges ett större utrymme för tillfällig a cykliska underskott i syfte att stabilisera konjunkturen. Om vi inte inträder i den monetära unionen kommer de trovärdighetsproblem för en fortsatt låginflationspolitik som kan uppkomma att på kor t sikt utgöra den främsta restriktionen på finanspolitiken. Om vi deltar i den monetära unionen måste det finnas e n beredskap att i krislägen kompensera förlusten av penningpolitisk självständighet genom finanspolitiken via s k interna växelkurs- förändringar. Vid en kraftig sysselsättningsminskning kan de t relativa kostnadsläget och de reala lönekostnaderna behöva sänkas genom lägre arbetsgivaravgifter, som budgeteffekterna av detta neutraliseras genom att andra skatte r (socalförsäkringsavgifter, inkomstskatter och möjligen momsen ) höjs eller bidragen till hushållen skärs ned. Sådana intern a devalveringar är sannolikt mindre effektiva än extern a Svensk ekonomisk politik i och utanför... deprecieringar men kan ändå spela en viktig stabiliseringspolitisk roll. Vi är ganska pessimistiska när det gäller möjligheterna at t åstadkomma en större flex ibilitet i den nominella löneutvecklingen i syfte att minska risken för sysselsättningsstörningar vid et t medlemskap i den monetära union en. Icke desto mindre är detta ett viktigt önskemål på arbetsmarknadens parter. Även vid et t utanförskap ställer emellertid en låginflationspolitik höga sådan a krav. Om utrymme ska ges för stabiliserand e växelkursförändringar utan att inflationsmålet äventyras, krävs nämligen även i detta fall lägre nominella lönestegringar (el ler rentav lönesänkningar) i lägen då arbetslösheten ökar. De utbudsreformer som vi förespråkar i syfte att få ner dagens höga arbetslöshet kan som en bieffekt bidra till en ökad flexibilitet i den nominella löneutvecklingen, men v i väntar oss inte några stora effekter. 14Sammanfattning och slutsatser om och deltagande Betänkandet analyserar en rad olika konsekvenser av en monetä r union respektive av ett svenskt medlemskap i denna. Vår diskussion visar med all önskvärd tydlighet hur komplex EMU-frågan är och hur många dimensioner den spänner över. Få ekonomisk-politiska frågeställningar karakteriseras av en sådan mångfald av argument: det går knappast att hitta något argument som inte har ett eller flera motargument. Vi har därför sett det som vår huvuduppgift at t redovisa de viktigaste aspekterna på ett sådant sätt att vå r framställning kan användas som underlag när den enskilda läsaren ska göra sitt ställningstagande. Ett viktigt resultat av vår analys är att det inte går att på veten- skaplig grund komma till några entydiga slutsatser i EMU-frågan. Varje ställningstagande blir beroe nde på värderingar av hur viktiga olika konsekvenser är och på osäkra bedömningar av den framtida utvecklingen i olika a lternativ. Mot den bakgrunden är det svårt att sätta tilltro både till dem som med stor säkerhet hävdar att del - tagande i den monetära unionen är den självklara vägen til l ekonomisk framgång och till dem som med lika stor övertygels e påstår att det kommer att leda till rena katastrofscenarier. Vi har ingen ambition att göra n ågra siffermässiga preciseringar av den monetära unionens nettoeffekter på centrala makroekono - miska variabler som inflation, arbetslöshet, tillväxt osv. Sådan a kvantitativa uppskattningar går på grund av den stora osäkerheten helt enkelt inte att göra. Det måste i ställ et bli fråga om mycket mer översiktliga bedömningar av i vilken riktni ng effekterna går och om de är stora eller små. En förutsättning för att konsekvenserna av den monetär a unionen och av ett svenskt deltagande ska kunna analyseras är att jämförelsealternativet preciseras. Detta är en stor svårighe t eftersom alternativen till den monetära unionen och till ett svenskt deltagande i många avseenden framstår som diffusa. Detta gälle r inte minst i fråga om alternativa växelkursarrangemang. del har vi i kapitel 12 argumenterat för att den nuvarande Sammanfattning och slutsatser... penningpolitiska uppläggningen med rörlig växelkurs oc h inflationsmål är det bästa alternativet till deltagande i den monetära unionen. Det förefaller nämligen som o m lyckats förvärva viss trovärdighet för denn a penningpolitiska strategi. Den minskar också risken för att ma n som 1991-92 i syfte att uppnå ett växelkursmål ska tvingas föra en ekonomisk politik som bidrar till makroekonomiska obalanser . finns det en betydande sannolikhet för att vid ett utanförskap förr eller senare utsätts för ett starkt politiskt tryck att gå in i ett nytt ERM-system där syftet är att begräns a växelkursrörelserna. Båda dessa alternativ för penning- oc h växelkurspolitiken måste därför beaktas. Vår utgångspunkt ä r emellertid att – oavsett vilket alternativ som kommer at t gälla – åtminstone i svåra krislägen behåller en betydande reell penningpolitisk handlingsfrihet utan för den monetära unionen. I det följande försöker vi prec isera hur slutsatserna påverkas av den mer exakta innebörden av olika alternativ. Det är klargörande för diskussionen att dela in argumenten i EMU-frågan i tre olika kategorier. (1)Den första kategorin av argument har att göra me d samhällsekonomisk effektivitet, dvs den effektivitet me d vilken resurserna i samhället används. Hit hänför vi ocks å effekter på investeringar och tillväxt. Dessa frågor har i huvudsak behandlats i kapitel 4. (2)Den andra kategorin av argument är de stabiliseringspolit- iska. De avser möjligheterna att stabilisera produktion oc h sysselsättning vid störningar av olika slag. Dessa aspekte r har diskuterats i kapitlen 5-8. (3)Den tredje kategorin av argument är de rent politiska. De gäller såväl effekter på det europeiska samarbetet i stort och våra möjligheter att utöva inflytande på detta so m konsekvenser för poli tikens legitimitet och det demokratiska systemets sätt att fungera i olika länder. Dessa frågo r analyserades i kapitlen 9 och 10. I avsnitten 14.1 – 14.3 sammanfattas diskussionen om var och e n av dessa aspekter. I avsnitten 14.4 och 14.5 väger vi argumente n mot varandra och gör en värdering av hela so m sådant respektive av ett svenskt deltagande. Slutligen anger vi i avsnitt 14.6 vilka punkter som enligt vår mening är mest kritisk a vid ett ställningstagande och där en annorlunda bedömning skulle kunna leda till andra slutsatser än våra. Sammanfattning och slutsatser... Argumentationen för en valu taunion har i hög grad betonat hur den kan bidra till att resu rserna i de olika medlemsländerna används på ett mer effektivt sätt. Den samhällsekonomiska effektivitete n påverkas både av hur resurserna utnytt jas inom varje företag och av hur resurserna fördelas mellan olika delar av ekonomin . Gränsdragningen mellan eff ektivitets- och stabiliseringsaspekter är inte alltid självklar . Till de förra har vi här valt att hänföra effekter på transaktionskostnaderna, utrikeshandeln, investeringarna , räntenivån, konkurrensen på den inre marknaden samt inflationen. Det faktum att varje land inom EU har en egen valuta medfö r kostnader för valutaväxling och valutakurssäkring vid betalningar mellan medlemsländerna. En gemensam valuta eliminerar dess a kostnader. Kommissionen har uppskattat att de resursbesparinga r som kan göras i banksektorn motsvarar e n årlig samhällsekonomisk vinst på 0,17 – av BNP för EU-länderna som helhet. En grov kalkyl över motsvarande resursbesparing för del ger en vinst på av BNP om alla EU-länder deltar i den monetära unionen och av BNP om endast d e troligaste kandidaterna vid starten (, , och kanske , och ) inkluderas. Till vinsterna i banksektorn ska läggas vinster i de n övriga delen av ekonomin . Dessa är dock svåra att uppskatta i brist på detaljerade uppgifter om de kostnader som enskilda företa g åsamkas på grund av förekomsten av olika valutor inom EU . Kommissionens uppskattningar tyder dock på att dessa besparingar är mindre än de i den finansiella sektorn. Själva övergången från nationella valutor till euro medfö r omställningskostnader av olika slag. Enligt en grov uppskattnin g belöper sig kostnaderna för de svenska affärsbankerna till högs t (av BNP). Till detta kommer anpassningskostnader i företag och den offentliga sektorn, t ex i form av förändringar i bokföringssystem och ombyggnader a v sedel- och myntautomater. De t otala omställningskostnaderna, som är av engångsnatur, är med all sannolikhet mycket mindre ä n nuvärdet av de årliga vinster i form av lägre transaktionskostnader som kommer att uppkomma (förutsatt att de n monetära unionen blir bestående). Sammanfattning och slutsatser... Även om minskade transaktionskostnader vid internationell a betalningar är en entydig vinst med deltagande i EUs valutaunion, förefaller det klart att nettovinsten i förhållande till BNP är liten : det rör sig om en vinst på högst några tiondels procent av BNP . Detta är enligt vår bedömning alltför litet för att tillmätas någo n avgörande betydelse för beslutet om huruvida vi ska delta i de n monetära unionen eller inte. Växelkursfluktuationer, handel och investeringar Kortsiktiga fluktuationer i växelkurserna styrs i hög grad a v slumpmässiga faktorer och skapar därför osäkerhet för handel och investeringar över nationsgränserna. I allmänhet är exportörer , importörer och investerare benägna att betala för att på olik a sätt (t ex genom terminssäkring) reducera eller helt eliminer a osäkerheten om växelku rser. Det är därför rimligt att tro att handel och investeringar skulle öka om växelkursos äkerheten minskar eller försvinner. Det har emellertid visat sig svårt att finna empiriskt stöd fö r denna förmodan. De studier som företagits tycks i allmänhet visa att utrikeshandeln påverkas mycket li tet eller inte alls av växelkurs- osäkerhet. Forskningen om hur allmän osäkerhet påverka r investeringar ger inte heller några entydiga slutsatser: öka d osäkerhet samvarierar ibland med ökade investeringar och iblan d med minskade. Det går inte heller a tt dra några klara slutsatser från de fåtaliga undersökningarna om just växelkursosäkerheten s effekter på investeringar över nationsgränserna. Man kan rikta två invändningar mot de empiriska studier so m gjorts. Den första är att utrikeshandel och inv esteringar förmodligen påverkas mer av de stora och långvariga svängningar i relativ t kostnadsläge (real växelkurs) som tycks uppkomma vid rörlig a växelkurser än av de kortsiktiga kursfluktua tioner som de empiriska undersökningarna koncentre rat sig på. Dollarns kursuppgång brukar anföras som ett exempel på en sådan långvarig växelkursrörelse. Också med fasta men justerbara växelkurser kan långvariga variationer i konkurrensförhållandena uppkomma, när löneökningstakten ligger över den i konkurrent - länderna och kursjusteringar sker med långa mellanrum. De n tidigare svenska utvecklingen är ett exempel på detta. En andra invändning mot de empiriska studierna är att e n övergång till gemensam valuta – som helt eliminerar växelkurs - Sammanfattning och slutsatser... förändringar mellan de länder som omfattas – kan ha andra oc h starkare effekter på utrikeshandel och investeringar än minskad e kursfluktuationer i ett system med olika valutor. Det finn s emellertid inte några belägg för denna förmodan i den empirisk a forskningen. Bedömningen försvåras ytterligare av att vi egentligen inte vet hur den totala osäkerheten för aktörern a i ekonomin påverkas av ett deltagande i den monetära unionen. Man kan inte utesluta att den totala osäkerheten ökar, om en gemensam penningpolitik innebä r att det blir svårare att motverka störningar som drabbar ett enskilt land (jfr den stabiliseringspoliti ska diskussionen i avsnitt 14.2). är inte ens säkert att den totala valutakursosäkerheten minskar för de länder som deltar i den monetära unionen. Detta förutsätte r nämligen att den växelkursrisk mellan d eltagarna i valutaunion som försvinner inte uppvägs av att växelkursrisken i förhållande til l valutorna i tredje land ökar. Om detta saknar vi i stort sett kunskap. Vår slutsats blir att det inte går att underbygga att ett deltagande i EUs valutaunion kommer att leda till några betydand e samhällsekonomiska vinster till följd av ökad handel och ökad e investeringar. De svenska långa räntor na är ett par procentenheter högre än motsvarande räntor i Ty skland och flera andra EU-länder. Skillnaden speglar sannolikt både förväntningar om en högr e inflationstakt i och en riskpremie för osäkerhete n om inflationen i . Det är endast i den mån som skillnaden i nominalränta beror på en sådan riskpremie som det finns e n skillnad i förväntad realränta, dvs i nominell ränta minus förväntad inflation. Det är främst denna realränta som bör påverka sparande och investeringar. Dess värre är det generellt svårt att med säkerhet uppskatta hur sto r del av skillnaderna i nominalräntor mellan olika länder som kan b ero på sådana riskpremier. De flesta studier tyder på att de är små, men någon säker kunskap står inte att få. De n forskning som finns ger dock knappast stöd för några me r betydande effekter på de förväntade realräntorna av et t medlemskap i den monetära unionen. Det finns ännu mindr e anledning att vänta sig några stora sådana effekter om ma n bedömer att vi också vid e tt utanförskap kan skapa trovärdighet för en stabilt låg inflation. Sammanfattning och slutsatser... Det är viktigt att skilja mellan förväntade realräntor (nominal- räntor minus förväntad inflation) och realiserade realräntor (nominalräntor minus faktisk inflation). De realiserade realräntorna i har varit högre än i t ex , därför att inflationen blivit lägre än väntat. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att det är nödvändigt för att gå med i de n monetära unionen för att sänka de realisera de realräntorna.