sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Slutligen finns en mängd olika al ternativ att ta ställning till när det gäller det sätt som den dagliga verksamheten ska bedrivas på. Hit hör frågor om vilka instrument för interventioner på penningmarknaden som ska användas, om kassakrav ska ställas på affärsbankerna, hur d e nationella centralbankerna ska involveras i ECBs operativ a verksamhet osv. För de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen bli r möjligheterna till reellt inflytande i frågor som berör ECB mycket små. De EU-länder s om inte uppfyller konvergenskraven, men har ambitionen att möjligt göra detta, kommer med sto r sannolikhet att hamn a i en speciell grupp mellan medlemsländerna och dem som tagit avstånd från medlemskap. Vad denna mellan - placering kan komma att innebära i fråga om tillgång til l information och möjlighet till inflytande bl a genom att delta i 63 Se underlagsrapporten av (1996). 284 Den monetära unionen, demokratin och... diskussioner rörande den gemensamma penning- oc h valutapolitiken är emellertid svårt att förutsäga. Det kan dock antas att informat ionstillgången och inflytandet för denna ländergrupp blir större än för de länder som mer definitivt tagi t avstånd från medlemskap. Det mer indirekta inflytande som ett medlemskap i de n monetära unionen kan förväntas bidra till gäller i princip hela EU- sfärens sakfrågor. I makttermer talar vi om förmågan att påverk a normbildningen och den politiska dagordningen och i de t sammanhanget de allianser som bildas i de fortlöpand e förhandlingsprocesserna. Två samverkande aspekter p å förhandlingsmakt står då i fokus, nämligen opinionsbildning oc h koalitionsbyggande. EU-systemets behov av sakexpertis, fungerande kompromiss - underlag och innovativa lösningar gör att idémakt blir en vikti g resurs för att skaffa sig en framg ångsrik opinionsbildande roll i den europeiska förha ndlings- och integrationsprocessen. Förhandlings- kulturen innebär bl a att en stat måste bidra med förslag till hu r förlorande parter ska kompenseras. 64 Koalitionsbyggandet är ett sätt att minska komplexi teten och uppnå kompromisser i förhandlingar med många inblandade parter. 65 I EU, liksom i andra multilaterala förhandlingsmiljöer, är det således väsentligt att kunna ingå i eller upprätta koalitioner. EUs jordb rukspolitik är en utmärkt illustration till koalitions- och konsensusbyggandets logik. Besluten har oft a form av paketlösningar som innehåller olika typer av eftergifter och sidobetalningar för att tillgodose allas intressen. I den svenska förhandlingsdemokratiska traditionen har icke - parlamentariska politiska aktörer getts ett be tydande inflytande över samhällsutvecklingen. 67 Partiöverskridande lösningar spelar e n framträdande roll.68 Samförstånd, koalitionsbyggande och kom - promiss är centrala inslag. Härigenom besitter en väsentlig politisk resurs för arbetet i den europeiska unionen. Svenska regeringar har i fler a sammanhang uppmanat svenska organisationer, t ex fackförbund, 64Se (1993), (1996) och Rabinowicz (1996). 65Stenelo (1972). 66Rabinowicz (1996). 67Termen förhandlingsdemokrati återfinns hos Stenelo (1990, 1991, 1996) samt hos Kelstrup (1995) och (1996). Se också Hecksher (1984), De (1986), (1992), Micheletti (1994) samt underlagsrapporten av (1996). 68Sannerstedt (1992), (1993), (1996), (1996) och Stenelo (1996). Den monetära unionen, demokratin och... branschorganisationer, konsument- respektiv e producentorganisationer samt miljöorganisationer att ta en me r aktiv del i arbetet med att stärka kompetens att hanter a internationella frågor. Detta har inneburit en stimulans til l ytterligare utveckling av internationella kontakter och en resursförstärkning inom både offentlig och privat sektor. De svenska samhällsaktörernas samarbete med sina europeiska motsvarigheter i bedöms i allmänhet som framgångsrikt. De europeiska organisations- och partinätverk en har blivit allt viktigare instrument för utformningen av politiken inom EU. Ingen stat inom EU kan enskilt styra dagordningen och för - handlingstempot eller bestämma innehållet i paketlösningarna och därmed reformprocessen inom EU. För små stater är det emellertid betydligt lättare att ansluta sig till koalitioner än att själva bilda koalitioner. Den småstat som vill påverka dagordningen elle r reformera ett speciell t politikområde inom EU bör därför orientera sig mot en kärngrupp av betydelsefulla länder, som kan bild a stomme i en större koaliti on eller som kan fungera som pådrivande kraft i politikprocessen. T ex i fråga om miljöpolitiken är det viktigt att ansluter sig till den mindre grupp av stater som konsekvent drivit fram ny lagstiftning på området. I denna ingår bl a oc h Dessa två kommer med all sannolikhet att tillhöra de n inre kärnan. De har föregått som goda exempel genom att själv a tillämpa den striktare miljölagstift ningen. I frågor rörande surt regn och vattenrening har framför allt och varit de främsta tillskyndarna av strängare reglering. är e n nyckelaktör i sammanhanget. som man är beroende a v andra staters stöd i förhandlingarna, är de tyska insatserna nödvän- diga för att de mindre medlemsstaternas förslag ska kunna få et t genomslag i beslutsprocessen. När det gäller rena förhandl ingskoalitioner bör det helst röra sig om majoritetskoalitioner. Av politiska trovär dighetsskäl bör de vara drivande och stödjande snarare än hindrande. Av det följer också att de om möjligt bör vara strategiska, dvs långsiktiga, och int e taktiska och kortsiktiga. Den fransk-tyska alliansen är exempel på ett strategiskt samarbete, medan det brittiska koalitionsbeteende t tycks ha varit mer taktiskt betingat. 69Sbragia (1996). 70Wallace (1995). 286 Den monetära unionen, demokratin och... Koalitionsbildningens l ogik i EU betyder mycket för möjlighet- erna att utöva idémakt. När det gäller opinionsbildningens villkor är det skillnad på små och stora stater. Stormakternas synpunkte r får ofta, oavsett sakfråga , ett automatiskt genomslag i EUs besluts- process. För små stater är det annorlunda. De måste ofta vara mer seriösa än övriga medlemsstater om de ska få uppmärksamhet. De måste ha rykte om sig att ha välgrundade och genomarbetad e åsikter. Följande citat angående idébildningen i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är allmänt belysande för de mindre staternas arbetsvillkor: "Om man vill få andra att lyssna måste man vara känd som en seriös medlem av gruppen, bidra med bra idéer och god information och besitta en god portion sunt förnuft." Enbart idérikedom, gott omdöme och allmän sakkompeten s räcker emellertid inte. Utbudet av idéer i EU måste motsvar a behovet hos EUs institutioner och övriga medlemsländer. 72 Idéer måste förankras, särskilt om de kommer från små länder. Att g å fram på egen hand ger begränsat genomslag. Endast ett fåtal pol itiska koalitioner inom EU är stabila och sakområde. 73 Därför blir det särskilt viktigt för en småstat som att stå nära de länder, som uppvisar ett mer varaktig t samarbetsmönster inom ramen för ett strategiskt tänkande. D å dagordningen i betydande utsträckning p räglas av EUs ursprungliga medlemmar, framför allt och , är det viktigt att vinna insteg i denna länderkrets. Närheten till ett pol itiskt centrum stärker möjligheterna att göra strategiskt viktiga utspel. En stat som står utanför en informell, men viktig beslutsgrupp, har svårare att få vital information i förhandlingsprocessens avgörande skeen den, t ex när behovet av ett kompromissunderlag blir akut. Eftersom det tillgängliga kompro- missutrymmet ganska snabbt kan tunnas ut, är kraven på politis k "timing" stora om de egna intressena ska bevakas framgångsrikt . Jordbrukspolitiken är illustrativ: den politiska kompromissen ta s ofta i ett steg för att minska externa aktörers inflytande oc h binda upp parterna. Koalitionsbildningen har således e n tydlig tidsaspekt. En huvud- regel i internationella förhandlingar är att man ska agera tidigt i processen om man ska lyckas prägla den politiska dagordningen . Detta är särskilt viktigt efterso m den överstatliga politiska kompro- 71Tonra (1997). 72Garret & Weingast (1993). 73Se t ex (1985), (1992) och Moravcsik (1993). 74Se Rabinowicz (1996). Den monetära unionen, demokratin och... normalt är trög och svår att ompröva. är också viktiga om m an önskar att idéerna ska kunna fungera som politiska orienteringspunkter för den fortsatta diskussionen. 75 Om beslutsprocessen utmynnar i en öppen votering , minskar de små staternas sannol ika inflytande i allmänhet på grund av deras begränsade röstetal. Förmågan att vinna gehör hos e n inflytelserik och i den specifika frågan ledande grupp stater i d e förberedande faserna blir därför en viktig maktresurs för ett lite t land. Mycket talar för att den monetära unionen som en del av EU s inre kärna blir en väsentlig kraft att räkna med när det gälle r internationell valutapolitik. möjligheter att påverk a utformningen av framtida valutaregimer skulle vara väsentlig t mindre utan den kollektiva maktbas som EUs inre kärna kommer att utgöra. Av den politiska analys av deltagande i den monetär a unionen som gjorts i detta kapitel kan vi dra följande slutsatser. Delegeringen av penningpolitiken till den europeiska central - banken innebär ett problem så till vida att den demokratiska kon- trollen kan bli otillräcklig. Ett legitimitetsproblem uppstår mo t bakgrund av den c entrala roll som om det parlamentariska ansvarsutkrävand et av tradition har haft i den klassiska demokrati- doktrinen. är konstruktion en med den europeiska central- banken politiskt motiverad. Genom att inrätta en självständi g institution blir det möjligt att skydda penningpolitiken frå n kortsiktiga politiska påtryckningar. Den principiella innebörden av en avpolitisering av penning - politiken är att ett centralt politikområde medvetet undandras de t parlamentariska systemets omedelbara inflytande. Detta innebä r dock inte att all form av politisk kontroll och ansvarsutkrävande av ledning är utesluten. Vidare måste konstruktionen med en oberoende europeis k centralbank ställas i relation till att en ökad självständighet för blir nödvändig också i det fall då står utanför den monetära unionen. Den centrala frågan är inte om den demokratiska kontrolle n hamnar i motsatsst ällning till effektiviteten, dvs en bättre penning- 75 (1993). 288 Den monetära unionen, demokratin och... Det avgörande är förhållandet mellan ansvarsutkrävandets formella och reella aspekter. Den formella kontrollmöjlighete n berövas sitt innehåll om förmågan till reellt politiskt inflytand e saknas. När det gäller samarbetet i den monetära unionen sker det slutliga ansvarsutkrävandet av regeringen på nationell nivå. Det är emellertid tydligt att interna tionaliseringen av den politiska makten ställer ökade krav på nya metoder för politisk kontroll även p å internationell nivå. En möjlighet att öka den politiska kontrollen över ECB vore att införa en klausul som ger rätt att under vissa extrema omständigheter ingripa i ECBs verksamhet. En andra möjlighe t vore att utforma ett kontrakt mellan ordföranden för ECB oc h om att uppnå ett visst inflationsmål. En tredj e möjlighet vore att införa en bestämmelse i stadgan för ECB so m ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten. tycks det politiska läget i många länder , däribland , kännetecknas av ett ökat avstånd mellan väljare och politiker. Utifrån ett svenskt perspektiv innebär detta att et t beslut om svenskt deltagande i den monetära unionen måste föregås av en allsidig debatt om olika handlingsalternativ och dera s konsekvenser, så att medborgarna ges möjlighet att sätta sig in i sakfrågorna. Detta innebär ett krav på att ordentligt med tid ges för beslutsprocessen i EMU-frågan. En central fråga är hur generella möjligheter att utöva inflytande inom EU påverkas av om vi deltar i eller står utanför den monetära unionen. Som en internationaliserad småstatsdemokrat i är omvärldsberoende betydande. Endast genom e n delegering av makt till gemensamm a internationella institutioner är det på lång sikt möjligt att garantera ett svenskt inflytande över de regler och normer som vi behöver anpassa oss till. Medlemskap i internationella sammanslutningar och organisationer är de n internationaliserade småstatsdemokratins väg till större politisk t makt. De utrikespolitiska probl emen med att stå utanför den monetära unionen är betydande. Med hänsyn till den betydelse EU-systemet lägger vid medlemsländernas politiska trovärdighet är varje politisk handling som rubbar tilltron till ett lands vilja att bidra till de n europeiska integrationen ett risktagande. En negativ hållning til l svenskt medlemskap i den monetära unionen kan ur dett a perspektiv innebära höga politiska kostnader. Vårt rykte so m "motvilliga européer" skulle komma att förstärkas. En avvaktande hållning är sannolikt mindre kostsam men innebär också den risker. Den monetära unionen, demokratin och... Sammanfattningsvis är vår bedömning att ett medlemskap i den monetära unionen innebär ett kraftigt resurstillskott när det gäller svensk utrikespolitisk makt. Vi skulle komma närmare den inr e kärna i EU som bestämmer dagordningen. Därigenom skulle våra möjligheter att utöva inflytande öka. Deltagande i EUs inre kärna kan bedömas påtagligt vidga europeiska småstaters inflytande . Omvänt innebär ett utanförskap och därav följande problem me d vår politiska trovärdighet in om EU att dessa möjligheter blir kring- skurna. I tidigare kapitel har vi diskuterat såväl ekonomiska som politiska aspekter på en europeisk monetär union. När dessa argument sk a vägas samman, måste man också ta hänsyn till att alla stor a ekonomisk-politiska förändringar medför en r ad övergångsproblem. Under en övergång från ett valutapolitiskt system till ett anna t uppstår delvis andra svårigheter än de som är utmärkande fö r systemen när de är i normal funktion. När slöts 1991 – före valutaoron – var det en utbredd uppfattning att övergången till den monetär a unionen skulle kunna ske smidigt. Optimismen grundades bl a p å att det inte skett några justeringar av centralkurserna inom ER M och att inflationstakterna i EU-länderna successiv t konvergerat till en låg nivå. är dock även många förespråkare för en monetär union oroade för att övergången inte kommer at t kunna ske på det sätt man tänkt sig. 1 Det finns många problem på vägen mot en monetär union, och det tycks inte finnas någo n självklar strategi för hur de ska hanteras. Detta kapitel ger en översikt av de svårigheter som kan förvän- tas uppstå under övergången till den monetära unionen. Större delen av kapitlet ägnas åt konvergenskriterierna. Svårigheterna att uppnå dessa utgör det viktigaste övergångsproblemet och en strikt tolkning gör det troligen inte möjligt att skapa en monetär union som består av fler än ett fåtal länder. be - slutsprocess och bestämmelse r om konvergenskriterierna redovisas i avsnitt 11.1. Konvergenskraven analyser as i avsnitt 11.2. 11.3 diskuteras EU-ländernas makr oekonomiska läge och förutsätt- ningar att uppfylla konvergenskriterierna. De politiska förutsätt - 1Se t ex (1995) och Portes (1996). 2Dessa frågor diskuteras också i kapitlen 7 och 12. I kapitel 7 diskuteras de finans- politiska kriterierna närmare. Kapitel 12 behandlar frågan om vilka valutakurs- arrangemang som ska råda mellan de länder som först inträder i den monetära unionen och dem som inte deltar. Konvergenskriteriet om valutakursstabilitet ägnas därför inte något större utrymme i detta kapitel. ningarna i olika EU-länder för deltagande i den monetära unionen behandlas i avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 vägs de ekonomiska oc h politiska bedömningarna samman i en analys av vilka de mes t sannolika deltagarna i en första omgång är. Osäkerheten om vilka länder som kommer att bli medlemmar i den monetära unionen samt om och till vilk a växelkurser detta kommer att ske medför i sig själv en rad över - gångsproblem. Det har bl a uttryckts farhågor för att osäkerhete n ska leda till nya spekulativa attacker mot de europeiska valutorna. Detta och andra möjliga problem som hänger samman me d trovärdigheten för själva övergångsprocessen behandlas i avsnit t I avsnitt 11.7 sammanfattas slutsatserna. 11.1Maastrichtfördragets beslutsprocedur och konvergenskriterier För övergången till den tredje etappen finns en särskild besluts - procedur utarbetad i (artikel 109j). I denn a spelar ett antal krav på makroekonomisk stabilitet, s k konvergens- kriterier, en central r oll för att avgöra vilka länder som ska få delta i den monetära unionen. Den tredje etappen av EMU ska automatiskt inledas 1999 om något annat datum inte har fastställts vid utgången a v Ett sådant datum kan fastställas om en majoritet av medlemsländerna uppfyller de s k konvergenskriteri- erna samt vissa övriga krav. Stats- och re geringscheferna ska senast pröva om det fi nns en sådan majoritet. I praktiken har ett tidigt datum för övergången till etapp tre redan avskrivits . uppmanade v id sitt möte medlemslän- derna att inrikta sig på att skapa förutsättningar för en monetä r union 1999. Vid E uropeiska rådets möte lades ett s k referensscenario fast för hur övergången till en monetär union (med start ) ska gå till (se avsnitt 2.5). Den beslutsordning som redovisas nedan är därför den som gäller om den tredje etappe n inleds . Det första steget i processen är att kommissionen och Europeiska monetära institutet, , ska rapportera till om hu r medlemsländerna fullgör sina förpliktelser när det gäller at t förverkliga den ekonomiska och monetära unionen. Rapportern a ska innehålla: en granskning av i vilken utsträckning som varje medlemsstats centralbank gjorts oberoende i enlighet med artiklarna 107 och 108 (se avsnitten 2.3 och 6.3) en analys av i vilken mån varje medlemsstat uppfyller de fyr a konvergenskriterierna en analys av "ecuns utveckling, resultaten av marknadsintegra- tionen, situationen för och utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhetsarbetskostnader och andra prisindex". Det andra steget innebär att , på grundval av rapport- erna från kommissionen och samt en rekommendation frå n kommissionen, ska bedöma om varje enskild m edlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av en gemensam valuta . Beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet. sk a därefter meddela result aten i form av en rekommendation till rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer. Det tredje steget är att ska höras och yttra si g till rådet. Det fjärde och sista steget innebär att rådet ska sammanträda före och på basis av rapporterna från och kommis- sionen, rek ommendationer samt yttrande bekräfta vilka medlemsstate r som uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa en gemensam valuta. 3 Beslutet ska tas med kvalificerad majoritet. 3 Vid Europeiska rådets möte uttalades att detta beslut ska tas . Konvergenskriteriern a avser prisstabilitet, långfristig ränta, offent- liga finanser och växelkursstabilitet. De redovisas i artikel 109j. 1 och 104c.2 samt preciseras i protokoll om konvergenskriteriern a och om förfarandet vid alltför stora underskott. För att kriteriet för prisstabilitet ska vara uppfyllt måst e medlemsstaten ha uppnått en hög grad av prisstabilitet, vilket "skall framgå av att inflationstakten ligger nära den i de, högst tre , medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga o m prisstabilitet". I protokollet preciseras att "nära" betyder att ett med- lemslands genomsnittliga inflation av för e granskningen inte överstiger inflationen i de medlemsstater ma n jämför med . Dessutom krävs at t prisutvecklingen är "hållbar". I protokollet anges vidare at t inflationen ska mätas med hjälp av konsumentprisindex på e n jämförbar grund. För att förbättra jämförbarheten pågår inom EU ett arbete med att ta fram ett s k harmoniserat konsumentprisindex. Kriteriet för prisstabilitet är re lativt väl definierat. Ett tolknings- problem är dock formuleringen att en medlemsstats inflation sk a relateras till de " högst tre medlemsstater" (vår kursivering) som har lägst inflation. Formuleringen definierar inte på ett entydigt sät t vilket referensvärdet ska vara utan ger utrymme för att använd a genomsnittsinflation en i ett, två eller tre länder som referensvärde. Ett andra frågetecken gäller hur kravet på en "hållbar" prisutveck- ling kommer att tolkas. Kriteriet om långfristig ränta innebär krav på "en varaktighet i den konvergens som medlemsstaten har uppnått i dess deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, såsom de t kommer till uttryck i den långfristiga räntenivån". I protokollet om konvergenskriterierna specificeras att ett medlemslands genom - snittliga långfristiga nominella ränta inte får överstiga räntan i de högst tre medlemsstater som har lägst inflation med mer än tv å procentenheter av före granskningen. e klargörs att räntesatsen ska beräknas på grundval av långfristig a statsobligationer eller jämförbara värdepapper och att skillnader i nationella definitioner ska beaktas. Enligt EMIs riktlinjer framgår vidare att obligationerna bör löpa samt ha go d likviditet.5 4Se också den mer översiktliga redovisningen i avsnitt 2.2. 5Utvecklingen mot konvergens (1995). Räntekriteriet är således också väldefinierat. Den tolknings - osäkerhet som finns är huvudsakligen densamma som för infla - tionskriteriet, dvs om ett, tv å eller tre länder ska ingå i beräkningen av referensvärdet. För att en medlemsstat ska uppfylla kriteriet för offentliga finanser krävs att den offentliga sektorn har en hållbar finansiel l ställning (se avsnitt 7.1). I ar tikel 104c.2 och protokollet om förfar- andet vid alltför stora underskott preciseras de krav på underskott och skuld i den offentli ga sektorn som ställs för att en medlemsstat ska uppfylla kriterierna på detta område. De b åda kriterierna är som tidigare diskuterats i avsnitt 7.1 följande: (1)Det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst r eferensvärde (i protokol- let angivet till av BNP), såvida inte "detta procenttal har minskat väsentl igt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller referensvärdet endast undantagsvis och övergåend e överskrids och procenttalet fortfarande ligger när a referensvärdet". (2)Skuldsättningen i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst referensvärde (i protokollet angivet till av BNP), såvida inte "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsstäl - lande takt". Dessa skrivningar ger utrymme för olika tolkningar. Hur mycke t och hur länge måste underskottet i den offentliga sektorn h a minskat för att nedgån gen ska anses vara "väsentlig och kontinuer- lig"? Vilka är grunderna för att tolerera att referensvärdet "undan- tagsvis och övergående överskrids"? Var går gränsen för att et t underskott ska anses lig ga "nära" referensvärdet? Vad krävs vidare för att den offentliga sektorns skuld ska anses "minska i väsentlig utsträckning och närma sig r eferensvärdet i tillfredsställande takt"? Några närmare riktlinjer för tolkningen av kriterierna för d e offentliga finanserna har inte utarbetats. Viss vägledning ges dock av de utvärderingar som gjorts inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Vid den senaste utvärderingen i jun i 1996 bedömdes både och uppfylla kriterierna för de offentliga finanserna trots att den offentliga skuldsättninge n översteg av BNP. Skulderna har dock reducerats snabbt i båda dessa länder. skuld sjönk från a v BNP och från av BNP . En medlemsstat uppfyller kriteriet för växelkursstabilitet om den iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeisk a monetära systemets växelkursmekanism under uta n devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta". I protokollet kallas detta konvergenskrav f ör "kriteriet om deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism".