sou · GKB3112 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta blir mö jligt genom att leda och organisera miljö arbetet på ett målin-riktat, systematiskt och strukturerat sätt både vad avser den utåtriktade och den interna verksamheten. Myndighetens ledning måste initiera och fullfö lja detta arbete. Ledningens roll beskrivs på sidan 18. Denna skrift riktar sig i fortsättningen till den eller de som på en statlig myndig-het ska arbeta med att på ledningens uppdrag genomfö ra ovanstående. Den ger dem vägledning om hur de ska gå till väga och den består av en allmänt beskri-vande grundtext med hänvisningar till bilagor i vilka mer konkreta fö rslag, tips och konkret information finns. Regeringen kan via regleringsbrev eller på annat sätt ha ställt krav på myndigheten att integrera miljö arbetet i verksamheten. Gäller om en hänvisning till verksfö rordningen sker i instruktionen eller i någon annan fö rordning. Varfö r måste miljö arbetet vara integrerat? Synsättet att integrera miljö ansvar i all verksamhet har fått genomslag inter-nationellt bl.a. vid om miljö - och utveckling i . En hållbar samhällsutveckling måste basera sig på en effektiv och miljö anpassad användning av alla resurser, såväl naturresurser som mänskliga och ekonomi-ska resurser. Inom pågår arbete med samma inriktning och EUs femte handlingsprogram fö r miljö har integrering av miljö ansvar i alla verksamheter som grundtanke. Statliga verk och myndigheter påverkar miljö n som administrativa organisa-tioner genom inkö p, resursfö rbrukning, avfallshantering, resor m.m.. De beslut varje verk och myndighet fattar kan härutö ver påverka miljö n in-direkt genom att någon annan aktö r bö rjar agera på ett visst avsett sätt eller fö rhindras att gö ra det som ett resultat av utfärdade regler, bidragssystem eller myndighetsbeslut. Utredningsfö rslag får konsekvenser fö r miljö utveck-lingen såväl som fö r berö rda aktö rers kostnader. Vissa myndigheter och verk har en produktion och verksamhet som påver-kar miljö n även genom utsläpp, råvarufö rbrukning, buller m.m. Genom att i strukturerade former inordna miljö arbetet på ett naturligt sätt i den normala verksamheten, vilket också kallas miljö ledning, kan myndigheten * ta behö vliga miljö hänsyn och efterleva och regeringens krav och intentioner, *fö rekomma miljö problemen istället fö r att efterkomma dem, *aktivt arbeta fö r att fö rverkliga sin miljö policy och sina miljömål, *fortlö pande fö rbättra sitt miljö arbete och fortlö pande bli effektivare på miljö området *prioritera rätt och arbeta kostnadseffektivt När sättet att leda myndigheten på innefattar miljö ledning finns en modell fö r hur miljö frågorna kan bli integrerade (inordnade) i ö vrig verksamhet. Modellen ska vara ett stö d fö r integrationen och får inte bli ett formkrav i sig. Syftet med denna skrift är att ge en introduktion till och hjälpa myndigheterna att bygga upp sitt miljö arbete till den miniminivå som varje myndighet ska klara av samt vad en myndighet då bö r beakta. Vissa myndigheter kan härutö ver vilja inrätta miljö ledningssystem som går att certifiera mot en miljö ledningsstandard. Den myndigheter som ö nskar få verk-samheten miljö certifierad, måste leva upp till betydligt mer än som anges här t.ex. avseende rutiner, kontrollåtgärder, dokumentation och dokumentstyrning. Kostnaderna ö kar då . Mer information om detta finns i bilaga 13. En grundmodell fö r att integrera miljö arbete (var finns våra miljö- (hur ska vi arbeta?) (vad ska vi uppnå?) (hur blev det) (hur ska det gå till?) En fö rutsättning fö r att lyckas med en integrering är att myndighetens hö gsta ledning bestämt sig fö r att genomfö ra den, vilket måste visas konsekvent och fortlö pande i såväl ord som handling. sedan konkretiseras och bli operativ genom interna miljömål och ett handlingsprogram fö r att nå dem. I vissa situationer kan regeringen behö va fastställa miljö policyn (se sidan Ansvar och befogenheter ska gö ras tydliga. Ledningen måste fö lja upp miljö -arbetet fö r att ta reda på hur det har gått i relation till den policy som finns och de interna miljömål denna resulterade i. Regeringen och allmänheten bö r få information om hur miljö arbetet fortskrider och om resultaten från det. Det är här viktig att påpeka att modellen inte får ses som ett steg-fö r- steg-fö r-farande i vilket det ena momentet tar vid fö rst när det fö regående är avslutat. I själva verket lö per flera moment parallellt. T.ex. ingår utbildning och kompe-tensutveckling i organisationssteget, men denna process startar redan under arbetet med miljö utredningen och vid framtagandet och fö rankringen av miljö -policyn. Vad innebär det att integrera miljö arbete? Frågor som myndigheten ska kunna besvara Nedanstående frågor ska myndigheten kunna svara ja på, En miljö samordnare är en person som har till uppgift att integrera miljö -arbetet i den dagliga verksamheten samt att samordna och eventuellt genom-fö ra uppfö ljningen av det. Kännetecken på ett integrerat miljö arbete Fö r att kunna betrakta en myndighets miljö arbete som integrerat måste det ingå i den ordinarie verksamheten som en naturlig och självklar del oavsett besluts- eller handläggningsnivå. Det innebär att, - myndigheten är medveten om hur den påverkar miljö n och kan utan behov av extra utredningar och vid fö rfrågan redogö ra fö r detta och fö r hur den bedriver miljö arbetet samt visa resultaten från det -miljö frågan normalt ingår i linjeansvaret om inte särskilda skäl talar mot det, t.ex. att myndigheten eller dess verksamhet är så liten att är svårt att tala om en linje. fö rutsättning fö r att fö rhindra ett miljö frågorna betraktas som någon annans bord - chefer och personal har den kunskap var och en behö ver fö r att utfö ra sin del av miljö arbetet och ta det miljö ansvar som de är ålagda -utveckling av personalens miljö kompetens ingår som en del av ö vrig kompe-tensutveckling -miljö ansvaret gäller alla och ingen särskild organisatorisk enhet har miljö -ansvaret utpekat som sitt särskilda område. Någon kan däremot ha ett sam-manhållande ansvar. (Myndigheten bö r här se upp med hur titlar som miljö -chef, miljö ansvarig eller miljö enhet används. Sådana leder lätt tanken till att allt miljö ansvar är fö rlagt hos en viss utpekad person eller organisatorisk enhet och inte berö r någon annan) -planering och genomfö rande av miljö arbetet sker som en naturlig och själv-klar del av det ordinarie arbetet En långsiktig process och ett internt styrmedel Att integrera miljö arbete i ö vrig verksamhet är ett långsiktigt åtagande och en process inom organisationen. Den bygger på myndighetsledningens stö d och på dess medvetenhet, kunskap och ansvarskännande. Detta ska sedan återspeg-las hos var och en inom myndigheten. Insikten om det egna ansvaret och hur den egna insatsen bidrar till helheten är betydelsefull. Den kompetens och det engagemang fö r miljö frågan som ofta kan finnas inom myndigheten bö r få ut-rymme och utvecklas. Med en omvärld som är i ständig fö rändring måste fö rutsättningarna och led-ningens intresse fö r miljö arbetet fortlö pande upprätthållas och synliggö ras. Genom att på ett genomtänkt och systematiskt sätt leda, planera och fö lja upp miljö arbetet kan myndighetens ledning styra och fö rbättra miljö arbetet så att miljö policyn och fattade beslut genomfö rs. Det är också ett sätt att fö rsäkra sig om en fortsatt efterlevnad av den. Myndighetens ledning avser här normalt verkschefen (jfr 3 § verksfö rordningen). I vissa avseenden kan myndighetens styrelse, om sådan finns, omfattas av begreppet (jfr 13 § verksfö rordningen). Det finns inga generella lö sningar på hur denna integration i alla detaljer ska gå till. Varje myndighet måste finna sitt eget sätt anpassat fö r den aktuella verk-samheten. Däremot bö r systematiken baseras sig på den grundmodell som finns presenterad i fö regående kapitel med fö rklaringar i de fö ljande. Systematiken i arbetet, den struktur som myndigheten bygger upp och den ord-ning och reda som då skapas kan få positiva effekter även på andra områden inom myndigheten t.ex på arbetsmiljö arbetet eller genom effektivisering och besparingar. Exempel på mö jligheter till samordning, besparingar och effektivise- ringar ·minskad fö rbrukning av materiel och fö rbrukningsmaterial innebär fö r-utom lägre kostnader också mindre mängder avfall och därmed också färre lyft fö r berö rd personal, ·dubbelsidig kopiering minskar slö seri med papper, sparar porto och minskar avfallsmängderna, ·elektronisk post och fax kan minska pappersåtgången samt ö ka tillgäng-ligheten och servicen, ·ö kad livslängd på maskinell utrustning till fö ljd av skö tselrutiner och ansvar fö r att fö lja rutinerna minskar slitaget, ö kar livslängden och mins-kar behov av nyanskaffning vilket medfö r lägre kostnader, ·minskade utsläpp som en fö ljd av tydliga rutiner och ansvar medfö r bättre resursanvändning och mindre spill, vilket leder till minskade kostnader fö r råvaruinkö p, reningsåtgärder och avfallshantering, ·minskat resande till fö rmån fö r andra sätt att hålla kontakter och mö ten (t.ex. genom ö kad användning av IT) minskar resekostnaderna och inne-bär effektivare och framtidsanpassad kommunikation (Den offentliga fö r-valtningen ska vara ett fö redöme som IT-användare och alla offentliga organ bö r utnyttja IT:s mö jligheter (prop 1995/96:125)), ·minskad kemikaliehantering och samordnade rutiner fö r inkö p av kemika-lier kan leda till färre risker fö r den yttre miljö n, i arbetsmiljö n och till lägre kostnader, ·minskad energifö rbrukning genom t.ex. belysningsvakter, skärmsläckare eller annan automatisk avstängning av maskinell utrustning leder till lägre el-kostnader, ·medvetenhet i fö rväg om konsekvenserna fö r miljö n till fö ljd av nya reg-ler eller bidrag kan minska behovet av dyra motåtgärder från andra delar av statsfö rvaltningen eller samhället i ö vrigt. Exemplen ovan kan flerfaldigas och erfarenheterna från andra delar av samhäl-let, främst industrin, visar att ett genomtänkt och ambitiö st miljö arbete inne-håller mö jligheter till effektiviseringar och bättre resursanvändning, till glädje inte bara fö r miljö n utan också fö r den egna organisationen och dess ekonomi. En fö rutsättning är att sättet att leda miljö arbetet på blir en genomtänkt del av det ordinarie ledningsarbetet. Myndighetens ledningen och miljö samordnaren bö r gemensamt se till att miljö arbetet blir en verksamhet som inte lever ett eget liv vid sidan om eller utanpå den ordinarie verksamheten. Det är ledningen som beslutar om miljö policy, ö vergripande miljömål, organi-serar ansvar och befogenheter samt fö rdelar medlen fö r miljö arbetet, men det är viktigt att organisationen är med och arbetar fram policyn och underlagen fö r besluten. Det är också ledningen som fö ljer upp miljö arbetet och visar att åtagandet är långsiktigt och inte en dagslända. Erfarenheterna visar att det sätt ledningsansvaret tas på är avgö rande fö r en lyckosam integration av miljö -arbetet. Initiativet till att arbeta systematiskt och strukturerat med miljö frågorna måste komma från myndighetens ledning. Ledningen måste tydliggö ra detta i såväl ord som handling och måste fortsättningsvis visa sin beslutsamhet i frågan t.ex. genom att se till att samma beslutsamhet återfinns och upprätthålls på chefs- och beslutsnivåer längre ner i organisationen. Ledningen ska se till att brister i miljö arbetet rättas till som den skapar fö rutsättningar fö r att så blir fallet. Det är också en ledningsuppgift att avgö ra om olika policys samverkar och om de är relevanta samt att uppmärksamma behov av fö rändringar i sättet att styra och organisera miljö arbetet om verksamheten fö rändras. Erfarenhetsmässigt kan tiden fö r att infö ra och organisera ett miljö arbete beräk-nas till och oftast längre, beroende på är där-fö r lämpligt att ledningen miljö samordnare fö r det insatt i myndighetens ordinarie arbete och organisa-tion och fö rstå syftet med och vikten av att integrera miljö arbetet. Ett viktigt plus är om denne person också fö rstår vikten av att rätt hantera processen med integrationen fö r att skapa engagemang och motivera personal. Miljö samordnarens fö rsta uppgift blir att ta fram en projektplan, som led-ningen beslutar om. Vad som kan ingå i denna framgår av bilaga 1. Fö r att skapa ett engagemang och fö rståelse inom organisationen måste ö vriga chefer och personalen få information om den planerade integrationen och bli motiverade på ett tidigt stadium. Information om detta och om hur var och en berö rs, gärna muntlig, i samband med att projektplanen är klar kan vara lämp-ligt. Myndighetens ledning måste därfö r tidigt tydliggö ra varfö r det är viktigt att in-ordna och ta ansvar fö r miljö frågorna samt meddela vars och ens egna ansvar fö r sin del av miljö arbetet. Miljö samordnaren bö r informera om hur miljö arbetet ska inordnas i ö vrigt arbete och hur personalen kommer att bli berö rd. Ofta kan det finnas ett latent intresse fö r miljö frågor hos personalen eller delar av den. kan personal också ha påtalat miljö frågan i tidigare skeden utan att ha nått fram-gång. Uppmärksamma i så fall var och hos vilka så att deras intresse får ut-vecklas och engagemanget komma till användning. En viktig del av fö rankringen och fö r att integreringen ska lyckas är att så långt mö jligt nyttja den egna personalen. Enbart när detta inte är mö jligt eller fö r att få hjälp med processen bö r extern hjälp anlitas. Ta tveksamheter och tvivel som kan finnas och komma till utryck i form av frågor och invändningar på allvar och bemö t dem sakligt. Myndighetens ledning och chefer har en viktig uppgift att spela fö r att roll i miljö arbetet och de grund fö r dess miljö arbete. All personal måste fö rstå och uppmuntras till att acceptera vikten av att nå de miljömål som de ska verka fö r, tillsammans och var fö r sig. (Jfr 8 § verksfö r-ordningen (1995:1322)). Positiv uppmärksamhet när de anställda uppnår satta mål kan motivera till fortsatta fö rbättringar. Uppmuntra gärna personalen till att fö reslå fö rändringar som kan leda till ett bättre miljö resultat. Bygg på det som finns Sättet att leda miljö arbetet på ska bli en integrerad men tydligt ur-skiljbar del av den ö vriga verksamheten. Detta innebär att personalen ska genomfö ra miljö arbetet målmedvetet och systematiskt som en självklar del av verksamheten som det ska gå lätt att återfinna en genomtänkt struktur och ordning som beskriver hur det hela går till. En integration av miljö arbetet bö r därfö r bygga på system och rutiner som redan kan finnas, antingen på det vanliga arbetsområdet eller på miljö området eller på andra områden. kan det vara så att miljö arbete sker i viss utsträckning , men detta är inte dokumenterat och därmed inte synliggjort och heller inte satt i system. Alla myndigheter och verk är skyldiga att ha ett internkontrollsystem fö r arbets-miljö frågorna (AFS 1992:6) om utformningen av internkon-trollen. Verksfö rordningen (1995:1322) ställer krav på organisationen och på hur verk-samheten ska bedrivas. Fö rordningen är tillämplig på myndigheter under rege-ringen i den omfattning som är fö reskriven i myndighetens instruktion eller i någon fö rordning. De krav som ett miljö ledningssystem kan integreras med framgår av bilaga 11. Ett flertal myndigheter omfattas av kraven i fö rordningen (1995:686) om intern-revision vid statliga myndigheter m.fl.. Denna revision ska avse system, rutiner och organisation samt den ekonomiska redovisningen men får även avse andra uppdrag. Vissa myndigheter har frivilligt etablerat ett kvalitetssäkringsystem enligt någon standard i ISO 9000-serien eller behö ver av något skäl ha ett sådant. Det är meningsfullt att tidigt jämfö ra de grundelement, som den på sidan 10 redovisade modellen fö r att leda miljö arbetet bö r innehålla, med vad som redan finns, fö r att se vad som går att samordna, vad som saknas helt och vad som kan behö va modifieras. är det lämpligt att kartlägga personalens kun-skaper om miljö frågor i allmänhet och myndighetens egna miljö arbete i synner-het. Detta gäller även då det finns miljö beslut tagna av ledningen eftersom tagna beslut inte är likvärdigt med kända och efterlevda beslut, vilket kan vara fallet om rutinerna inom myndigheten brister. Därefter kan nö dvändiga komp-letteringar gö ras. Kunskaper - en nyckelfaktor Fö rståelse och insikt är grundläggande fö r att skapa engagemang och vilja hos såväl personalen som hos ledningen. Fö r detta behö vs kunskaper om miljö situa-tionen och dess orsaker, om principen om samhällssektorernas miljö ansvar och dess bakgrund samt om den egna ansvar fö r miljö -problemen. hö ja kunskaps-nivån i Detta bö r komma processen och så snart miljö ut-redningen är gjord. Så långt det är praktiskt och ekonomiskt mö jligt bö r all personal få vissa gemensamma baskunskaper, men därutö ver bö r myndigheten ö verväga hur ut-bildningen ska riktas fö r att nå stö rsta mö jliga effekt. Observera att det är lika viktigt att utbilda myndighetens ledning som att utbilda personalen och att detta bö r ske parallellt. I annat fall kan det bli allt svårare att tala samma språk. Fö r att få fö rståelse och motivation bö r all personal under t.ex. en halv dag få kunskap om 1den egna myndighetens miljö påverkan och orsakerna till den baserat på resultaten från den egna miljö utredningen 2hur myndigheten måste arbeta och vad det innebär fö r var och en Ovanstående omfattning bö r vara tillräcklig i de myndigheter som uteslu-tande påverkar miljö n genom administrationen (resor, upphandling, material-fö rbrukning m.m.). Gö r utbildningen så konkret och jordnära som mö jligt. Upphandlare kan behö va särskilda kunskaper om miljö anpassad upphand-ling. Beroende på omfattningen på och typen av miljö påverkan kan denna grund behö va byggas på antingen generellt eller riktat mot nyckelgrupper. Sådan påbyggnad kan t.ex. avse 3 miljö situationen i världen och i 4vad som är gjort och vad som behö ver gö ras 5miljö politikens och miljö arbetets inriktning och principen om vars och ens ansvar och dess bakgrund 6miljö lagstiftningens krav och miljömyndigheternas roll och arbete Genomfö r utbildningen efterhand och olika omfattande beroende på perso-nalgrupp. Så långt det är mö jligt bö r egen personal t.ex. miljö samordnaren kunna hålla i utbildningen. kan det vara lämpligare att ge nyckelper-soner eller nyckelgrupper en djupare utbildning fö r att dessa i sin tur ska kunna fö ra kunskaper vidare. Huruvida all personal eller enbart delar av den ska få viss miljö utbildning kan variera mellan olika myndigheter, men det är viktigt att alla får något. Fö r att utforma ett baspaket till miljö utbildning behö vs information om miljö -situationen Länsstyrelserna har information om den regionala miljö situationen och dess orsaker och kommunerna om den lokala. har information om radioaktiv strålning och annan strålning. I utbildningen bö r myndigheten kunna samverka med miljö -myndigheterna. Resultatet från miljö utredningen är ett viktigt underlag fö r att kunna hö ja kun-skaperna om det egna bidraget till miljö problemen och fö r att skapa fö rståelse fö r det fortsatta miljö arbetet (se nästa kapitel). Om personalen dessutom med-verkar i att gö ra miljö utredningen har detta i sig ett kunskapshö jande värde. Gö r en miljö utredning Frågor som myndigheten ska kunna besvara särskilt ansvar/sektoransvar fö r miljö n enligt verksfö rordningen eller andra miljö området att fullfö lja? En miljö utredning är en kartläggning och utvärdering av myndighetens miljö -påverkan och dess orsaker samt av omvärldens krav och fö rväntningar på myndigheten i detta avseende. Den är särskilt viktig och grundläggande fö r en lyckosam fortsatt integrering av miljö arbetet och fö r att lägga fast inriktningen på detta arbete samt fö r att internt och externt kunna informera om och motivera det. Varfö r och hur Fö r att veta hur och i vilken riktning myndigheten ska utveckla sitt miljö arbete och med avseende på vad måste det finnas ett underlag av vilket framgår hur myndigheten påverkar miljö n . miljö utredningen utgö r en av de vikti-gaste grunderna fö r att formulera den egna miljö policyn. Här finns också under-laget fö r att fö rklara och motivera innehållet i den. Miljö utredningen ska beskriva vilken miljö påverkan som verksamheten i huvudsak ger upphov till t.ex. genom att relatera till de hot mot vår miljö som finns. Det ska gå att få fram en bild av hur myndigheten medverkar till att hoten blir mindre eller om det fö rekommer verksamhet eller beslut som bidrar till att de blir stö rre. Myndigheten bö r så långt mö jligt utfö ra miljö utredningen med egen personal i mån av egen tillgänglig kompetens. Det kan ibland vara nö dvändigt och fö r-delaktigt att anlita någon utomstående, som ser verksamheten med nya ö gon. Myndigheternas verksamhet kan utifrån sin miljö påverkan delas in i tre katego-rier. Fö r att primärt avgränsa miljö utredningen bö r myndigheten därfö r redan inledningsvis ta ställning till verksamheten utifrån fö ljande tre beskrivningar. I) Miljö påverkan Här avses hur myndigheten påverkar miljö n genom sitt interna arbete och sin kontorsverksamhet i form av upphandling, resande, materiel,- material,- och energifö rbrukning, underhåll av kontorsutrustning och lokaler, alstring och hantering av avfall m.m.. Viktiga sakområden är t.ex. data- och informationsteknik, kontorsutrustning och annan utrustning och dess skö tsel (apparater, inredning och fö rbruk-ningsvaror), resor (mängd, resmål, transportmedel, ö vernattning, fö rläggning av kurser/utbildningar), fastighetsfö rvaltning och lokaler. Jämfö r vad som sägs i 7 § andra stycket, 1 och 4 pkt verksfö rordningen. Genomgången bö r också avse andra aktö rer som myndigheten har avtal eller samarbete med och deras miljö arbete t.ex. resebyrårer och banker. Alla myndigheter påverkar miljö n via den interna verksamheten. Den måste alltid finnas med i miljö utredningen. Fortsätt utifrån bilaga 3 fö r att fullfö lja denna del. Där finns även exempel på nyckeltal fö r myndighetens miljö på-verkan genom sitt interna arbete och kontorsverksamheten. II) Direkt miljö påverkande verksamhet Här avses om och i så fall hur myndighetens egen verksamhet/anlägg-ningar påverkar miljö n i form av direkta utsläpp, buller, ingrepp i naturen m.m.. Jämfö r vad som sägs i 7 § fö rsta stycket verksfö rordningen. myndigheter fö rorsakar inte någon direkt kategori II). Fö r de flesta bö r denna del därfö r kunna utgå. Exempel på myndigheter i denna kategori är som har anlägg-ningar fö r vägproduktion och vägunderhåll, som har polisfordon eller universitet med laboratorier. III)Indirekt miljö påverkande verksamhet Här avses om och i så fall hur myndigheten indirekt påverkar eller kan tänkas påverka miljö n genom att den tvingar eller påverkar andra aktö rer/ verksamheter i samhället och internationellt att agera/utfö ras på ett visst sätt t.ex. genom de regler myndigheten utfärdar. Sådan miljö påverkan kan vara den mest betydelsefulla. (fö reskrifter och allmänna råd), riktlinjer och bi-drag som bedöms relevanta i sammanhanget liksom hur miljö frågan be-aktas i de utbildningar som myndigheten arrangerar. Jämfö r vad som sägs i 7 § andra stycket 3 och 4 pkt och 27 § fö rsta stycket 2 pkt verksfö rord- ningen. Miljö utredningen avser en kartläggning av reglernas/bidragens och andra åtgärders miljö effekter, inte att ifrågasätta dem och heller inte att i miljö ut-redningen bedöma om de ska ändras. Myndigheten bö r lägga ner omsorg på att på lämpligt sätt avgränsa denna delen av miljö utredningen. Bö rja med att ö versiktlig och utan ingående analyser identifiera de regler/ bidrag m.m. som uppenbart är Efter en fö rsta sortering ställning till om något väsentligt är missat eller om de viktigaste finns med. De viktigaste är sådana regler/bi-drag/åtgärder m.m. som medfö r stora negativa miljö effekter och i någon omfattning påverkar något av miljö hoten.