sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — mellan ECB och EU-organen. Det är därför orealistiskt att tro at t ECB kommer att helt isoleras från kritik eller signaler från de t politiska systemet. Nationella politiker ko mmer med all sannolikhet att utöva betydande tryck både genom EU-systemet och via de n nationella . Om regeringarna i EU-länderna skulle vara missnöjda med den politik som ECB för och anse att de påverkansmöjligheter so m diskuterats ovan är otillräckliga, finns i sista hand den formella möjligheten att ändra ECBs s tadga. Bestämmelserna rörande EMU kan i princip alltid revideras genom en omförhandling a v . En enskild stat som kan i realitete n knappast ensam framtvinga en sådan omförhandling, men i e n situation där ett antal länder skulle vara missnöjda med de n gemensamma penningpolitiken är detta fullt möjligt. bestämmelser om ECB är dock en omständlig process eftersom det kräver godkännande i samtliga nationell a parlament. Det faktum att denna möjlighet existerar bör dock ha en viss påverkan på ECBs politik. Man bör också peka på de möjligheter som enskilda stater har. Ett sätt att påverka ECBs politik är genom valet av nationel l centralbankschef, eftersom denna/denne ingår i ECBs ledning. En sista metod för påverkan är hot om utträde ur den monetär a unionen. innehåller visserligen inga formell a bestämmelser om detta, men i pra ktiken finns denna möjlighet som ett påtryckningsmedel för den enskilda medlemsstaten i de n monetära unionen. Sammanfattningsvis är slutsatsen att ECBs konstruktion bygger på de principer som gäller för mellanstatliga avtal. Det finn s möjligheter till politisk kontroll och ansvarsutkrävande. Dessa ä r dock svagare än vad vi finner önskvärt. Det kan därför finna s anledning för att initiera en diskussion om hu r möjligheterna till politis k kontroll och ansvarsutkrävande ska ökas. Här finns nationella förebilder med s k undantagsklausuler, där en regering i krislägen kan åsidosätta och ta öve r ansvaret för penningpolitiken. Det är svårt att säga hur en såda n klausul skulle kunna utformas på EU-nivå: ett alternativ vor e kanske att ges en möjlighet att i krissituationer me d kvalificerad majoritet besluta om att ta över ansvaret fö r penningpolitiken. Man skulle också kunna aktualisera de n nyazeeländska var ianten där en centralbankschef kan avskedas om vederbörande inte uppfyller sitt avtal med det politiska systemet om att uppnå ett visst inflationsmål. En mi ndre drastisk förändring vore att ECBs ledning får skyldighet att redovisa sitt fögderi inte bar a Sammanfattning och slutsatser... inför utan också inför de nationell a parlamenten. Legitimiteten i ett beslut i EMU-frågan Frågorna om möjligheter till demokratisk kontroll och ansvars - utkrävande hänger nära samman med frågan om legitimiteten i ett beslut att gå med i den monetära unio nen. I många EU-länder tycks det politiska läget kännetecknas av ett ökat avstånd mellan väljare och politiker och ett minskat partipol itiskt engagemang i stora delar av väljarkåren. Detta är ett generellt fenomen, men det är särskilt tydligt i frågor som har med EU att göra. EU-samarbetet tycks av många upplevas som ett typiskt projekt för den "politiska oc h ekonomiska eliten". Stämningar av detta slag förekommer int e minst i . Risken för att ska ses på detta sätt är förmodligen mycket stor, eftersom det är en komplicerad fråga där ett rationellt ställningstagande kräver att man tar till sig et t betydande mått av sakinformation. Det framstår därför som klart att ett snabbt svenskt beslut i EMU-frågan kan leda till svåra påfrestningar på det svensk a politiska systemet. Ett riksdagsbeslut om inträde i den monetär a unionen som upplevs ha fattats innan frågan hunnit bli tillräckligt diskuterad skulle med all säkerhet förstärka känslan av avstån d mellan väljare och politiker. Risken är också stor att en snab b beslutsprocess skulle leda till en polariserad och grovt förenkla d debatt som skulle göra det svårt för medborgarna att på rationella grunder bilda sig en klar uppfattning. Enligt vår mening är det av st örsta vikt att ett beslut i frågan om svenskt deltagande i den monetära unionen föregås av en bred och allsidig debatt. Det bör öka möjligheterna att klargöra såväl d e alternativ som föreligger som konsekve nserna av dessa. Behovet av tid för en bred offentlig diskussi on i EMU-frågan bör rimligen vara större i än i de länder som var med och utformad e Detta måste beaktas när det gäller tidpunkten för ett svenskt ställningstagande. Sammanfattning och slutsatser... Det måste anses som positivt ur demokratisk synvinkel att h a inflytande över de internationella beslut som berör . De n relevanta frågan i detta sammanhang är hur Sv eriges möjligheter att utöva inflytande på frågor som är viktiga för oss påverkas av om vi deltar i EUs monetära union eller inte. Vad gäller penningpolitiken har vi redan i avsnitt 14.2 diskuterat den reella handlingsfriheten i en situation då står utanfö r den monetära unionen. Vår bedömn ing var att den förmodligen blir mindre än den varit tidigare, men att en betydelsefull reell frihe t ändå kvarstår i svåra krislägen. Denna uppnås dock förmodligen till priset av att vi under mer normala förhållanden får anpassa oss till ECBs penningpolitik uta n att ha några möjligheter att påverka den. Vilken hänsyn till våra penningpolitiska intressen som medlems - länderna i den monetära unionen är beredda att ta vid ett svensk t utanförskap beror förmodligen i hög grad på skälen till att vi int e deltar i den monetära unionen. Viljan att beakta svenska stånd - punkter bör vara mycket större om vi strävar efter att delta i den monetära unionen än om vi besluta r att permanent stå utanför. En vidare fråga gäller hur möjligheter att utöv a inflytande i EU-kretsen i andra centrala politiska frågor påverka s av förhållande till EMU . Det kan gälla ekonomiska frågor som jordbrukspolitik, konkurrensregler, handelspolitik osv me n också centrala utrikespolitiska frågor som EUs utvidgning österut. En nyckelfråga är om det finns ett värde i att tillhöra en inr e kärna av EU-stater som driver på integrat ionen. Mycket talar för att så kan vara fallet. Det är viktigt att vara med och bestämm a dagordningen, dvs att formulera de frågor som man inom EU - samarbetets ram ska ta ställning till. Samarbetet inom EU ha r traditionellt också kännetecknats av ett "givande och tagande " på många olika områden, där ett land kan få gehö r för sina ståndpunkter i en fråga genom att i stället tillmötesg å andras önskemål i en annan. Detta kan vara ett argument för at t delta i samarbetet på så många viktiga områden som möjligt. Betydelsen av att delta i den monetära unionen från ett svenskt inflytandeperspektiv bör relateras både till frågan om EU s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och de n allmänna utvecklingen mot s k differentierad integration. När det gäller EMUs tillblivelse finns ett direkt samband me d GUSP. Förhandlingarna mellan och ledde till att man enades såväl om att fördjupa det existerande utrikes- oc h säkerhetspolitiska samarbetet i riktning mot gemensam försvars - Sammanfattning och slutsatser... politik och gemensamt försvar som om att tillskapa en ekonomisk och monetär union. Dessa båda projekt är i s in tur nära kopplade till ambitionen att utvidga EU. Arbetet med att finna en formel fö r fördjupat och vidgat samarbete som kan accepteras av alla state r har påskyndat utvecklingen av alterna tiva samarbetsmodeller. Flera av dessa bygger på principen om differentierad integration oc h liknar det system som skapats kring EMU, dvs att vissa länder ska kunna gå i spetsen för integrationen utan att hindras av andra som vill eller endast kan gå fram långsammare. Planerna på e n utvidgning av EU österut gör det nödvändigt att acceptera såda n logik. Slutsatsen blir att GUSP s annolikt utformas enligt principen om differentierad integration. Man får då två kärnor i EU: EMU oc h Det är i stort sett samma länder som kan väntas komma att delta i dessa båda projekt: , , Beneluxländern a och eventuellt . , och kan väntas delta i ett fördjupat GUSP från starten men förmodligen förs t senare i EMU. Det går att argumentera för att det blir dess a kärngrupper av länder som kommer att styra den politisk a utvecklingen i ännu högre grad . kan komma att s tå utanför båda, ingen eller en av dessa kärnor. Om strävan är utöva så stort inflytande som möjligt inom EU bör delta i båda kärngrupperna. Den näst bäst a lösningen från inflytandesynpunkt är att delta i en av dem och den sämsta är att stå utanför båda. Om inte fullt ut vill delta i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, innebär dett a enligt vår bedömning att de poli tiska nackdelarna med att inte delta i den monetära unionen förstärks. Detta gäller i högre grad, ju fler av EUs medlemsstater som kommer att ingå i den monetär a unionen. Det finns en risk för att bilden av som "e n motsträvig europé" (vilken vill delta så litet som möjligt i integrationen på andra områden än den inre marknaden) förstärks. Detta kan ha betydande negativa ko nsekvenser för våra möjligheter att utöva inflytande på för oss viktiga områden av EU-samarbetet. Argumentet bygger på erfarenheter från andra EU-länder som i utgångsläget varit negativa till integration: som diskuterades i avsnitt 10.3 har och efter hand gått in för att maximera deltagandet i integrationen då de upplever att de få r större inflytande på detta sätt. Det är en vanli g uppfattning att och förlorat i inflytand e genom att inte stödja eller medverka i EU-integrationen på viktiga områden. Sammanfattning och slutsatser... På ett mer konkret plan bör ett deltagande i den monetär a unionen påverka möjligheter att utöva inflytande vi d internationella förhandlingar i olika ekonomiska frågor, t ex inom IMF, och eller i samband med diskussioner o m valutakurser och valutasystem på global nivå. Här är det naturligt att de länder som ingår i EUs valutaunion kommer att utform a gemensamma ståndpunkter (och kanske ibland låta sig företräda s av ECB) som det kan vara en fördel att kunna påverka. Detta ge r större möjligheter att få inflytande än om vi i sådana sammanhang tvingas agera på egen hand eller över huvud taget inte får delta . är det svårt att vär dera betydelsen av detta, eftersom vårt inflytande inom den monetära unionen också blir begränsat i förhållande till de stora medlemsstaterna. Vi kan också tänka s hamna i situationer där v i tvingas stödja ståndpunkter som inte helt överensstämmer med de nationella önskemålen (t ex i fråga om en mer protektionistisk handelspolitik). Man bör emellertid ha klart för sig att EUs ställningstaganden i samband med internationell a förhandlingar ofta har direkta återverkningar också på de intern a förändringsprocesserna inom gemenskapen som vi kan vilj a påverka. Vår huvudslutsats blir att det i dagens EU är viktigt att vara en del av de inre kärnorna i integrationen då dessa formaliseras oc h blir tydligare som maktcentra. Vi riskerar att förlora inflytand e genom att inte delta där dagordningen fastställs och politike n bestäms. Detta utgö r ett starkt politiskt argument för att delta i den monetära unionen. Summering av de politiska argumenten som helhet spelar uppenbarligen en viktig roll för det europeiska integrationsarbetet. Ett misslyckande att fullfölj a planerna kan få svåröverskådliga konsekv enser. Detta argument har enligt vår mening stor tyngd. Vi fäster större vikt vid det än vi d risken för att en monetär union som bara består av en del EU-stater ska få negativa effekter på det europeiska samarbetet. Vi har förståelse för argumentet att en delegering av penning - politiken till den en kan förstärka de rådande demokratiska bristerna inom EU. Ä ven om det finns såväl formella som informella möjligheter till politisk kontroll av den , t ex genom öppna utskottsförhör i Europaparla - mentet, innebär ett svenskt medle mskap i den monetära unionen att den parlamentariska kontroll av penningpolitiken som formell t Sammanfattning och slutsatser... finns i upphör. Denna skillnad bör emellertid int e Man bör nämligen inte jämföra möjligheterna til l kontroll av den med den nuvarand e svenska situationen. Enligt vår mening blir d et nödvändigt att stärka oberoende om står utanför den monetär a unionen om trovärdigheten för en låginflationspolitik ska kunn a upprätthållas. Också detta innebär en minskning av den direkt a politiska kontrollen av penningpolitiken i . Vi har ocks å genom förbundit oss att öka s självständighet. Hur ett svenskt beslut i EMU-frågan fattas är av centra l betydelse för att detta ska få legitimitet och därmed bli allmän t accepterat. Det gäller att undvika att formerna för beslutet bli r sådana att de upplevs öka avståndet mellan väljare och politiker . Detta ställer krav på att tillräcklig tid ges för en bred, saklig oc h allsidig debatt. Det främsta politiska argumentet för ett deltagande i de n monetära unionen gäller möjligheterna till inflytande inom EU. är sannolikt att de länder som deltar i valutaunionen kommer att få en ledande roll i hela EU-samarbetet och större möjligheter at t påverka den politiska dagordningen. Att tillhöra denna grupp ka n vara särskilt viktigt för dels därför att vi är ett litet lan d med små möjligheter att påverka om vi agerar ensamma, del s därför att vi har ett tidigare rykte som ett integrationsovilligt land. 14.4Slutsatser om som sådant När det gäller i sin helhet vill vi formulera vå r inställning på följande sätt. Det finns små men säkra ekonomiska effektivitetsvinster med att upprätta en valutaunion. Dessa vinster uppkommer i form av ett mer effektivt resursutnyttjande. Risken för att den ekonomiska politiken ska framkalla makro - ekonomiska obalanser som ger upphov till svängningar i de real a växelkurserna (relativa kostnader och relativpriser) minskar också med en monetär union. Dessa fördelar ska ställas mot risken för att allvarliga makroekonomiska störningar som enbart berör viss a länder ska uppkomma från tid till annan och inte kunna motverkas genom en självständig penni ng- och valutapolitik. Även kortsiktiga sådana störningar kan ha långvariga effekter. Den potentiell a stabiliseringspolitiska kostnaden av en valutaunion är förmodligen relativt liten för en kärngrupp av länder som , , och Ös terrike, som uppvisar en relativt hög grad av Sammanfattning och slutsatser... Vad gäller de politiska aspekterna förefaller det sannolikt att en monetär u nion främjar den europeiska integrationen. Man kan dock inte utesluta förlopp där denna motverkas av uppkommande konflikter. Om vi kunde vrida tillbaka klockan och "börja om från början" är det enligt vår bedömning svårt att se att fördelarna med EMU- projektet är stora och otvetydiga. I varje fall skulle det knappas t framstå som det mest angeläg na området för europeiskt samarbete. är emellertid inte detta situationen, utan det finns ett fördra g som lägger fast en tidtabell för den monetära unionen. Den ha r också i stor utsträckning blivit en symbolfråga för den europeiska integrationen. Följden av ett misslyckande att fullfölja planern a skulle kunna bli akuta trovärdighetsproblem både i fråga om de n politiska viljan och förmågan till samarbete inom EU och i fråg a om den ekonomiska politiken i många länder. Vi menar därför att det finns anledning för att på et t konstruktivt sätt medverka till att den monetära unionen komme r till stånd. De svenska ansträngningarna bör inriktas dels på at t själva övergången ska ske så smidigt som möjligt, dels på at t unionen ges en så bra konstruktion som möjligt. Vad gäller själva övergångsprocessen är det enligt vår mening viktigt att de finanspolitiska konvergenskriterierna tolkas liberalt. En så fundamental och långsiktig förändring som att bilda e n valutaunion bör inte göras avhängig av om budgetunderskott oc h offentlig skuldsättning i ett eller flera nyckelländer överstiger d e mer eller mindre godtyckliga referensvärdena med någo n procentenhet eller inte. Det finns en betydande risk för att en alltför strikt tolkning av konvergens kriterierna kan tvinga fram en onödigt hård finanspolitisk åtstramning inom hela EU-området som ka n försämra möjligheterna att bekämpa arbetslösheten. Detta gälle r inte minst som utrymmet för en expansiv penningpolitik kan vara litet just i ett läge när den gemensamma , ECB, ska försöka etablera trovärdighet för en låginflationspolitik. bör i det kort a perspektivet agera för att minska denna risk för en alltför efterfrågedämpande finanspolitik. Detta kan ocks å vara viktigt om man vil l undvika att strävandena att konsolidera de offentliga finanserna i EU-länderna misskrediteras a v övergångsproblem i samband med att den monetära unionen bildas. I fråga om den monetära unionens konstruktion bör Sverig e agera för vidgade möjligheter till politisk kontroll oc h ansvarsutkrävande. Vi har argumenterat för någon form a v undantagsklausul. En sådan skulle göra de t möjligt för att i en krissituation åsidosätta ECB och ta över ansvaret fö r Sammanfattning och slutsatser... Sådana regler finns i flera enskilda länder med en i övrigt mycket oberoende ställning för den nationell a . Ett annat förslag är att ECBs ledning ska åläggas att med viss periodicitet redovisa sin politik också inför de nationella parlamenten. När det gäller de finanspolitiska reglerna i den monetär a unionen, är det vik tigt att undvika att sanktionerna mot länder med statsfinansiella problem blir så kraftiga att de inte uppfattas so m legitima av medborgarna. De finanspolitiska bestämmelserna bör också ge utrymme för länder med liten offentli g skuldsättning att låta finanspolitiken spela en stabiliserande roll , även om det kan innebära tillfälligt större budgetunderskott ä n referensvärden. 14.5 Slutsatser om deltagande i den monetära unionen När det gäller ställningstagande till att delta i de n monetära unionen – i en situation då vi anses uppfyll a konvergenskraven – är de ekonomiska argumenten i princi p desamma som i d iskussionen om som sådant. Små men årliga effektivitetsvinster talar för ett svenskt deltagande , liksom att sannolikheten för att den ekonomiska politiken ska g e upphov till svängningar i de real a växelkurserna (relativa kostnader och relativpriser) blir mindre. Risken för att makroekonomisk a störningar ska leda till stora svängningar i produktion oc h sysselsättning som kan motverkas genom en självständig penning- och valutapolitik talar emot ett svenskt deltagande i valutaunionen. Eftersom våra störningar uppvisar en relativt lå g grad av samvariation med störningarna i andra EU-länder, väge r detta stabiliseringspolitiska ar gument tyngre för del än för många andra EU-länder. Vi fäster större vikt vid de t stabiliseringspolitiska behovet av penningpolitisk självständighe t som en försäkring mot stora makroekonom iska störningar än vid de andra argumenten. Vad gäller de politiska övervägandena talar möjligheterna til l inflytande inom EU för ett svenskt deltagande. Mot ett sådant talar de invändningar som vi reste i fråga om möjligheterna till demo - kratisk kontroll och ansvarsutkrävande avseende penningpolitiken. Vi menar att inflytandeargumentet bör väga tyngst av de politiska argumenten. Sammanfattning och slutsatser... Vid en sammanvägning talar enligt vår bedömning de ekono - miska argumenten emot ett svenskt deltagande i de n monetära unionen. Samma ntaget talar de politiska argumenten för. Vår helhetsbedömning av såväl de ekonomiska som de politiska argumenten är att de faktorer som talar emot svenskt deltagande redan i första omgången 1999 är starkare än de faktorer som talar för. Vi vill betona fyra huvudskäl för detta ställningstagande. (1)Enligt vår uppfattning är det ett stort risktagande att delta i den monetära unionen med nuvaran de höga arbetslöshet. Det vore mycket allvarligt om vi skulle råka ut för nya makro - ekonomiska störningar som inte kan motverkas av penning- och valutapolitiken och detta skulle leda till ytterligare ökningar av arbetslösheten från dagens redan höga nivå . Denna värdering grundar sig i hög grad på att det senast e decenniets makroekonomiska erfarenheter i såväl Sverig e som övriga EU-länder visat hur lätt en uppgång av arbets - lösheten blir bestående. (2)Den statsfinansiella situationen är fortfarande sådan att et t deltagande i den monetära unionen innebär stora risker. En minskning av produktionen och en ökning av arbetslösheten av de skäl som diskuterades ovan skulle leda till en såda n försämring av de offen tliga finanserna att ytterligare mycket smärtsamma ingrep p i de offentliga utgifterna och effektivi- tetsminskande skattehöjningar bleve nödvändiga. (3)Vi menar vidare att det krävs tid för en bred, saklig oc h allsidig debatt rörande den monetära un ionen och konsekven- serna av de alternativ som finns för innan et t definitivt beslut om att delta eller inte delta i den monetär a unionen bör tas. I annat fall kommer det beslut som fatta s inte att uppfattas som legiti mt. Detta kan utsätta det politiska systemet för svåra påfrestningar. (4)Till en början kommer förmodligen flera EU-länder att st å utanför den monetära unionen. Sannolikt väljer både Stor - och att utnyttja sin rätt till undantag . , och kan komma att under et t inledningsskede få stå utanför därför att de inte bedöm s uppfylla konvergenskraven. Därmed minskar effektivitets - vinsterna med ett deltagande. blir de politisk a kostnaderna för av att skjuta upp ett beslut o m inträde förmodligen inte oacceptabla. Det ta gäller särskilt om Sammanfattning och slutsatser... har en positiv inställning till so m sådant och till ett inträde . är vi mer positiva till ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Om så många fler reguljära jobb skapas at t arbetslösheten pressas tillbaka och den statsfinansiella situatio n framstår som mer stabil, påverkar det vår bedömning av ett del - tagande i den monetära unionen i kraftigt positiv riktning. Om den monetära unionen kommer till stånd och fungerar väl, minska r vidare risken för att ett deltagande av många ska uppfattas som ett projekt främst för den "politi ska och ekonomiska eliten". blir sannolikt de poli tiska kostnaderna i form av förlorat inflytande inom EU större ju längre vi vä ntar med ett inträde och ju fler andra som inträder. Effektivitetsvinsterna av en gemensam valuta ka n också väntas öka i den mån som vårt handelsutbyte med de länder som deltar i den monetära un ionen blir större. Mot denna bakgrund finns det ingen anledning varför skulle stänga dörren fö r medlemskap längre fram. Tvärtom bör inriktningen vara att inträda . Ett svenskt beslut att inte inträda i de n monetära unionen 1999 bör därför motiver as med att vi vill avvakta till dess de ekonomiska och politiska förutsättningarna för et t deltagande föreligger. Vi tror således att fördelarna för av att inte inträda i valutaunionen i den första omgången av länder 1999 överväger . finns det helt klart betydande kostnader med en såda n väntan. Även om vi siktar på ett senare medle mskap, kan det uppstå trovärdighetsproblem för den svenska kronan på grund av tvivel på vår vilja att fortsätta en låginflationspolitik. Detta kan tvinga fram höjningar av de korta räntorna med negativa efterfrågeeffekter. De långa nominella räntorna kommer förmodl igen också att tills vidare förbli högre än vad de skulle ha blivit vid ett medlemskap. Vi får vidare en förlust av "goodwill" inom EU som kan ha negativ a effekter på våra möjligh eter till inflytande. Detta gäller särskilt om vi uppfattas som en "fripassagerare" som vill låta andra stå risken med att initiera den monetära unionen innan vi själva tar ställning. Om vi inte deltar i den monetära unionen när den startar, förlorar vi dessutom möjligheten att från början få vara med och utform a den penningpolitiska strategin för ECB. Vi får också mindr e möjligheter att påverka t ex regelsystemen i fråga o m finanspolitiken.