sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — De ägande- och programnätverk som utvecklats inom lokalradion har hit- tills inte tillfört ett mått av variation och mångfald som stått i proportion till det eterutrymme som upplåtits. Utvecklingen skulle kunna tolkas som att det ekonomiska utrymmet för ett spritt ägande och produktion av varierade pro- gram är litet redan i den nuvarande ordningen. Eftersom reglerna är mycket liberala och inte i sig ger några incitament till ett varierat programutbud kan dock utfallet alternativt ses som ett praktiskt exempel på att marknadskrafterna inte garanterar mångfald inom området. –Ett sammansatt utbud av kommersiell, public service- och ideell ljudradio, såväl lokalt som nationellt, bör eftersträvas. –Vid upplåtelser av frekvenser skall de behov som finns för public service- radio, ideell radio och utveckling av ljudradiomediet t.ex. genom tilläggs- tjänster, balanseras mot behovet av ytterligare kommersiell radio. –De sändningsmöjligheter som upplåts till kommersiell radio bör sett till antal, storlek och legala förutsättningar vara någorlunda anpassade till det SOU 1996: 176 verkliga ekonomiska utrymmet. Det skall finnas ett stort mått av konkurrens. Konkurrensen får emellertid inte leda till att upplåtna frekvenser används på ett sätt som inte lämnar rimligt tillskott av yttrandefrihet och mångfald, sett i förhållande till avsatt sändningsutrymme. –Regleringen skall erbjuda förutsättningar för den kommersiella radion att utöva programverksamhet som har ett värde för mångfalden. –Tillståndsgivningen för den kommersiella radion skall huvudsakligen vara kriteriebaserad. En tillståndsgivning baserad på olika urvalskriterier ger den tillståndsgivande myndigheten möjlighet att verka för mångfald inom ljud- radion. De kriterier som används skall gynna redaktionell självständighet, lo- kalt ägande, brett programutbud med utrymme för lokal produktion. Tillståndskriterierna skall motverka ägarkoncentration och likformigt pro- gramutbud. –Reglerna skall vara sådana att resp. radioform renodlas och att de olika formerna kompletterar varandra. (De skall inte blandas såsom skett t.ex. ge- nom att kommersiell radio bedrivs i närradioform eller att lokala kommersiella radiostationer blir länkar i nationella nät.) 4.2 De olika radioformerna Kommitténs uppdrag och behovet av en helhetssyn Kommitténs uppdrag är enligt direktiven begränsat till att föreslå förändringar av betydelse för lokal- och närradion. Av flera skäl har kommittén att arbeta med långsiktiga perspektiv. Ett så- dant skäl är att de gällande tillstånden för lokalradion löper ut först vid utgången av . Det är därför närmast oundvikligt att vid överväganden kring lokal- och närradions framtid formulera mer övergripande mål, som skett ovan, och resonera utifrån en vision av radiolandskapet i dess helhet. Visserligen kan detta sägas ligga utanför kommitténs direkta uppdrag, men för att rätt förstå de förslag till förändringar som lämnas bör lokal- och närradions del i en större helhet beskrivas. Svårigheterna att göra hållbara förutsägelser och planer rörande framtiden är uppenbara. Särskilt svårt är att bedöma det förestående skiftet från analog till digital teknik vad gäller tidpunkt, verkningar, statens roll m.m. Detsamma gäller public service-verksamheten bortom . Utvecklingen vad gäller kontroll över informationsflöden och ägarkoncentration inom media och IT är också svårbedömda faktorer av stor betydelse. Dessa svårigheter understryker dock behovet av ett vidare synsätt som också kan tjäna som ett diskussionsunderlag inför den rad av mediepoli- tiska beslut som på grund av den snabba tekniska utvecklingen kommer att krävas inom förhållandevis . Den bild av det framtida radiolandskapet utöver lokal- och närradion som här ges utgörs således mer av utgångspunkter än direkta förslag. På nationell nivå kommer en utvecklad public service-radio att behållas och tilldelas ett stort sändningsutrymme, för såväl analoga som digitala sänd- ningar. Public service-företagen kommer sannolikt att ges tillräckligt sänd- ningsutrymme för att en teknisk och formmässig utveckling av ljudradion skall kunna prövas. Den kommersiella radion kommer att finnas kvar inom lokalradions form. Det bör därutöver kunna diskuteras att upplåta 2–3 nationella tillstånd i analog eller digital teknik för kommersiell radio när nuvarande tillstånd löper ut, dvs. finns hypotetiskt sett, beroende på vilka priorite- ringar som görs, utrymme för detta i avsatt digitalt frekvensutrymme och det finns gott om tid för att före tillståndsperiodens slut planera för ytterligare sådan användning. Ett skäl för att diskutera nationell kommersiell radio är att det är naturligt att upplåta visst utrymme för kommersiell radio såväl nationellt som lokalt för att erhålla ett brett ljudradioutbud på alla nivåer. Vidare bör de nuvarande lo- kalradioägarnas uppenbara intresse av rikstäckning kanaliseras i en lämplig form. I flera länder lämnas nationella digitala tillstånd till kommersiella intressenter som ett sätt att ge dragkraft åt ett teknikskifte. Detta gäller både ljudradio och television. Nationella tillstånd behöver inte vara förbunda med public service-krav men regeringen kan enligt radio- och TV-lagen välja att uppställa sådana villkor. Avgifter i nivå som svarar mot den exklusiva rättigheten och förtjänstmöj- ligheterna skulle fastställas. Härigenom skulle medel kunna erhållas som exempelvis kunde fördelas till andra radioformer, t.ex. lokala stationer med angelägen verksamhet, om ett sådant intresse skulle finnas. Det är osäkert om det finns ideella organisationer som har intresse av en nationell radioform. Om sådana intressen finns skulle dessa kunna samman- föras och få dela på en sändningsmöjlighet, på samma sätt som sker i när- radion. En lokal public service-radio kommer att finnas kvar i linje med vad som sagts om bredd i radioutbudet på alla nivåer. Beslut om fortsatt sådan radio i nuvarande form inom fram har fattats i public service-beredningen (prop. 1995/96:161). SOU 1996: 176 Den lokala kommersiella radion skall vara självständig med en betydande andel eget programmaterial och ägarkoncentration skall motverkas redan vid tillståndsgivningen. Lokalt inriktad programverksamhet skall normalt kunna ge försteg men tillståndsgivningen skall vara flexibel för att ge mesta möjliga mångfald i det lokala medieutbudet. Sändningsområdena bör generellt vara större med flera tillståndshavare i varje område. Närradion skall behållas som en lokal ideell radio men möjligheten att sända skall spridas till fler i syfte att öka yttrandefriheten och förbättra eko- nomin. Administrationen skall förenklas och avgifterna skall avskaffas. I un- dantagsfall bör närradion kunna ges större frekvensutrymme och större sändningsområden. 5.1 Tillståndsgivning – förfarande och urval Radio- och lämnar tillstånd för lokalradiosändningar. Radio- och förbereder tillståndsgivningen genom att tillsam- mans med bestämma sändningsområden och de tek- niska villkor som skall vara förknippade med tillstånden. Sändningsområdena tas fram på grundval av verkets uppfattningar om behov och önskemål. Intresseanmälningar bildar normalt bakgrund till beslut om att etablera lokal- radio på viss ort. När sändningsområdet bestämts och avslutat den tekniska s.k. frekvenskoordineringen, vilken innefattar en rutin för kontakter med angränsande länder rörande frekvensanvändning, kungörs tillståndet som ledigt för ansökan. I kungörelsen anges sändningsområdets omfattning och sista dag för ansökan. Ansökan skall förutom rent formella uppgifter om den sökande också innehålla vissa uppgifter om bakomliggande ägarintressen för det fall att sö- kanden är en juridisk person. Denna deklaration av ägarintressena – ansökan skall avges på heder och samvete– rör sådana uppgifter om aktie- eller andelsinnehav eller avtal som behövs för prövningen av sökandens behörig- het enligt 5–7 §§ lokalradiolagen. Radio- och skall med ansökan som grund kunna avgöra exempelvis om intressenten är obehörig på grund av att denne redan äger eller med ensamt bestämmande inflytande kontrollerar ett tillstånd eller tillhör den krets som inte kan erhålla tillstånd. Verket använder en ansökningsblankett där relevant bakgrundsinformation efterfrågas och be- gär in kompletteringar om så skulle finnas erforderligt. Skulle någon intres- sent bedömas som obehörig, vilket hänt endast i något enstaka fall, fattar ver- ket ett avvisningsbeslut. Om flera sökande anmäler intresse för ett och samma tillstånd fortsätter förfarandet med att dessa ges möjlighet att samordna sitt intresse. Om så ej sker kallas de sökande till en offentlig auktion där den som förklarar sig be- redd att erlägga den högsta årliga avgiften erhåller tillståndet. har det varit flera sökande till varje utlyst tillstånd och auktion har alltid hållits efter- som de sökande inte i något fall har kunnat samordna sitt intresse i en gemen- sam ansökan. SOU 1996: 176 För det fall att det bara skulle finnas en sökande skall denne betala en minimiavgift för tillståndet. Minimiavgiften är som, lik- som alla avgifter, skall indexuppräknas . Auktionen äger rum genom budgivning på vanligt sätt. Efter avslutad budgivning skall den som lämnat det högsta budet genast betala av be- loppet, dock lägst ett belopp motsvarande minimiavgiften. Om detta inte sker fortsätter budgivningen. Tillståndet meddelas muntligen efter budgivning och efter det att förskotts- avgiften erlagts. I ett skriftligt beslut om tillstånd anger verket den årliga avgiften och de förfallodagar vid vilka denna kvartalsvis skall avbetalas. I det skriftliga tillståndsbeslutet som verket utfärdar anges vidare att tillståndet gäller från den dag då ger tillståndshavaren erforder- ligt tillstånd för innehav och användning av radiosändare samt ges en specifi- kation av sändningsområdet och de tekniska förutsättningar som är förbundna med tillståndet. Det skriftliga beslutet delges tillståndshavarna som genom undertecknande godkänner villkoren för detta. I lagens förarbeten (prop. 1992/93:70 s. 23–24) avvisades tanken på ett ur- valssystem där sökandens avsikter med programverksamheten skulle tillmätas betydelse. Det sågs som sannolikt att de olika stationerna skulle komma att sträva efter att hålla olika programprofil som ett sätt att attrahera olika delar av publiken. En urvalsmetod som innebar att den sökande måste förbinda sig att hålla en viss programprofil skulle kunna hindra stationernas anpassning till publikens önskemål och få till följd att stationer med höga programambitioner tvingades bort från marknaden. Till detta kom att ett urval ifrån sökandens planer och ambitioner skulle medföra ett oacceptabelt inslag av godtycke i tillståndsgivningen och att det skulle behöva upprättas en kontrollapparat med sanktioner mot den som inte uppfyllde sina löften. Betalningsviljan fick där- för bli urvalskriterium. Rent administrativt synes modellen för tillståndsgivning fungerat väl. Verket har sällan bedömt någon sökande som obehörig och tillståndsgivningen har bara i något enstaka fall hejdats av rättsliga processer. I ett fall bedömdes ett aktiebolag som behörigt trots att en kommun ägde aktier eftersom innehavet inte var så stort att kommunen kunde anses ensamt ha bestämmande inflytan- de. Beslutet överklagades av en annan sökande. Kammarrätten delade till- ståndsmyndighetens bedömning. Tillståndsgivningen fördröjdes dock. Lokalradion – Överväganden och förslag Det har varit få överklaganden av besluten om tillstånd och auktionerna har efter anlitande av konsulter regelmässigt flutit väl. Inga egentliga legala pro- blem kan sägas ha uppstått kring själva modellen för tillståndsgivning. detta har naturligen bidragit att reglerna varit tämligen liberala och att Radio- och har givit mycket få avvisnings- eller avslagsbeslut. har med andra ord inte funnits anledning att överklaga. Vidare har finansiellt starka centrala ägares medverkan inneburit att de regler om frånträde av tillstånd m.m. som utgör ventiler i systemet sällan be- Av stor betydelse har också varit möjligheten att överlåta till- Eftersom viljan att betala de höga avgifterna än så länge kvarstår har tillskottet av riskvilligt kapital medfört att systemet med frånträde av tillstånd och nya auktioner av frånträdda tillstånd inte satts på prov. Särskilda tillämpningsproblem uppstod emellertid inför den s.k. stopp- I samband med den sista auktionen förhindrades på formella vägar att nya konkurrerande tillstånd tillkom på ett par orter. ena fallet hindrades konkurrerande tillståndshavare genom att ett bolag bjöd högst och sedan frånträdde tillståndet (som inte kunde auktioneras ut igen på grund av stopplagen). I det andra fallet framtvingades ett avvisningsbeslut genom ingivandet av en uppenbart obehörig ansökan och låstes sedan till- ståndsgivningen genom ett överklagande. Situationen var speciell men exemplen belyser ändå att svagheter kan finnas i systemet. Branschföreträdare har hävdat bl.a. att lokalradion har existerat under så kort tid att verksamheten ännu inte funnit någon fastare form och inriktning samt att de lokala och stationsegna inslagen i programutbudet successivt kommer De förhoppningar beträffande programutbudet som var knutna till ur- valssystemet skulle med en sådan utveckling hypotetiskt kunna erhållas på Förhoppningarna torde dock ha byggt på en idealsituation med ett spritt ägande och någorlunda självständiga stationer, inte en situation med ett fåtal rikstäckande nätverk redan från start. Kommittén har att utgå från de rådande förhållandena. funnits och det måste, mot bakgrund av kartläggningen, konstateras att den valda urvalsmetoden ännu inte bidragit till framväxten av en lokalradio med lokal anknytning eller varierad programprofil. Urvalsmetoden har enligt kommitténs uppfattning kommit att gynna redan väl etablerade medieägare som genom finansiell styrka kunnat erhålla tillstån- den genom att erlägga avgifter som inte stått i proportion till intäktsmöjlig- Den finansiella styrkan har möjliggjort att uthärda förluster på kort sikt mot en förväntad vinst på . Valet av avgiftsvilja som enda ur- valskriterium har bidragit till, eller i vart fall inte förhindrat, koncentrations- tendenser i mediebranschen. SOU 1996: 176 Det indirekta gynnandet av etablerade medieägare, uppenbart med ambitio- ner till långt driven central programproduktion, kan ha undertryckt en mer självständig och lokalt inriktad radio eftersom de med ambitioner att göra så- dan inte haft en budget som tålt den höga nivån för de årliga avgifterna. Urvalsmodellen kan i praktiken ha betytt att sådana intressenter blivit utan tillstånd eller att de som ändå skaffat sig ett tillstånd har fått ompröva sin in- riktning. En undersökning av förhållandena i andra länder visar att den typ av till- ståndsförfarande som avvisats som olämplig i används i de flesta Vid tillståndsgivningen beaktas den planerade programverk- samhetens inriktning som ett urvalskriterium och i vissa länder avkrävs till- ståndshavaren utfästelser om programutbudets innehåll. , och har alla modeller som bygger på ett visst mått av skönsmässig bedömning. Det bör dock betonas att ideell och kom- mersiell lokal radio i dessa länder ryms i samma form. I och finns urvalskriterierna fastslagna i lag. är att de tillståndsgivande myndigheterna vid bedömning av sökandena skall beakta ekonomiska förhållanden och det planerade programutbudet, det sist- nämnda i avsikt att befrämja mångfald och det lokala samhällets behov. faktorer av betydelse är organisatoriska och ägarmässiga förhållanden. farandet kan exemplifieras av det danska systemet. nämnden skall vid sin behandling av ansökningar tillse att programverk- samheten har anknytning till det lokala området och försöka tillse att det lokala området får ett samlat programutbud av allsidig karaktär. därför, i samband med att ett tillstånd kungörs för ansökan, ange vilka pro- gramtyper som den vid sin prioritering kommer att lägga särskild vikt vid. Tillståndsansökningarna skall innehålla en beskrivning av de program- kategorier verksamheten skall omfatta och deras tidsmässiga fördelning samt en redogörelse för verksamhetens lokala anknytning och om verksamheten riktar sig till bestämda målgrupper. Den tillståndsgivande nämnden kan uppställa villkor för att försäkra sig om att verksamheten utövas i enlighet med ansökan och från en lokal studio. I är inte kriterierna för tillståndsgivningen fastlagda i lag. inte någon detaljerad lagstiftning på området. I tillståndet ges villkor för verksamheten, bestämda av regeringen, vill- kor som kan vara mer eller mindre lika för olika tillståndshavare. systemet bygger på fri prövning. I har tillståndsmyndigheten att tillse att tillståndsgivningen både resulterar i ett brett utbud och konkurrens på mediemarknaden. valskriterier är laggivna för den lokala radion. Bl.a. skall den planerade Lokalradion – Överväganden och förslag Avgörande vikt kan tillmätas i vilken omfatt- ning sändningarna erbjuder program som svarar mot de lokala intressena och huruvida den sökandes planerade programutbud tillför det lokala program- utbudet något nytt samt, i så fall, i vilken omfattning. Den sökande måste specificera vilka sändningar som denne avser att erbjuda vilket sedan kan läggas till en grund för utfästelse som ingår som en del i tillståndsgivningen. I utgår urvalsmodellen från en indelning av radiostationerna i skall skapa en balans mellan de olika kategorierna i varje region. Själva urvalet sker utifrån föreskrifter om åsikts- pluralism, mångfald och motverkande av ägarkoncentration. programinnehållet beaktas således liksom ekonomiska och ägarmässiga för- Ett avtal träffas med den som erhåller sändningstillståndet. Även i andra europeiska länder finns likartade urvalssystem där program- verksamheten tillmäts vikt. Däremot tycks inte något annat europeiskt land, efter vad som är känt för kommittén, ha ett urvalssystem som är baserat en- bart på avgiftsvilja. I många länder, bl.a. i de refererade nordiska länderna, utgår inga egent- liga avgifter för rätten att sända. I de modeller som bygger på renodlat skönsmässiga urval tycks detta vara huvudregeln. I modeller som kombinerar krav på programverksamhet med ett anbudsförfarande förekommer att av- giftsvilja beaktas och att avgifter utgår. Tillståndsgivning för digitala ljudradiosändningar i I propositionen (1994/95:170) om digitala ljudradiosändningar har förutsätt- ningarna för den kommande tillståndsgivningen formulerats på annat sätt än för lokalradion, mer i linje med vad som tillämpas i andra länder för lokal- Bl.a. kan programinriktning komma att få betydelse som ur- I propositionen anges bl.a. följande: Innehållet i de digitala sändningarna skall avspegla den bredd som finns i det svenska radiolandskapet. Sändningarna bör uppfylla rimliga krav på ba- lans när det gäller innehåll och medverkande företag. Om sökandena blir fler än antalet tillstånd kommer regeringen att eftersträva att det finns program av Regeringen meddelar tillstånd och reglerar de närmare villko- ren i avtal med resp. företag. De privata programföretag som så önskar kan göra en programförklaring, som i så fall lämpligen tas in i avtalet. med de privata programföretagen bör medge uppsägning efter ett skiljeför- farande vid brott mot radiolagen eller avtalen. Med den nya radio- och TV-la- gen som träder ikraft ersätts avtal med tillstånd och därtill knutna villkor. Radio- och har i ansökningsskedet, till grund för förslag om fördelning av tillstånd, infordrat uppgifter bl.a. om programinriktning och fi- Verket som till regeringen lämnat förslag hur tillstånden SOU 1996: 176 skall fördelas har använt fyra bedömnings- och urvalsgrunder när sökande varit fler än de tillgängliga tillstånden. En första utgångspunkt, som efter gäller enligt radio- och TV-lagen, är att sökandena skall till- delas enbart ett tillstånd. Därefter har verksamhetens utformning, finansiering och programinriktning samt viljan att utveckla nya tjänster som den digitala tekniken möjliggör beaktats. 5.2 Tillstånd – behörighet och ägande I 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) behandlas reglerna om sändning av radioprogram till allmänheten och förutsättning för lagreglering inom om- rådet. Av särskilt intresse är principerna i 3 kap. 1–3 §§. I YGL stadgas att det för svensk fysisk och juridisk person råder etable- ringsfrihet för sändningar som sker genom tråd. Vad gäller trådlösa sänd- ningar får dock rätten att sända radioprogram regleras genom lag som inne- håller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. De begränsningar av sänd- ningsrätten som föreskrivs för trådlösa sändningar får inte gå utöver vad som kan tillåtas enligt 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regerings- formen. I nämnda lagrum i regeringsformen behandlas under vilka förutsätt- ningar grundläggande fri- och rättigheter kan begränsas. Dessa nämnda grundlagsbestämmelser och de övriga bestämmelser i yttrandefrihetsgrund- lagen som kan aktualiseras utgör en ram för all radio- och TV-lagstiftning. Tillstånd kan enligt lokalradiolagen lämnas till fysisk eller juridisk person. Tillståndet omfattar endast ett sändningsområde. Tillståndsgivningen begrän- sas av vissa principer (angivna i 5–7 §§ lokalradiolagen): –Ingen kan, vare sig direkt eller genom företag i vilken han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har bestämmande inflytande, få mer än ett tillstånd. (5 §) –Staten, landsting, kommun eller programföretag som av regeringen beviljats tillstånd till rikstäckande sändningar av trådlös television eller ljud- radio kan inte få tillstånd, vare sig direkt eller genom företag i vilket ett sådant organ på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensamt har ett be- stämmande inflytande, att sända lokalradio. (6 §) –Tillstånd får inte ges till någon som ger ut en dagstidning eller någon som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har ett bestäm- mande inflytande över ett företag som ger ut en dagstidning. Tillstånd får inte heller ges till företag i vilket någon som nämnts ensam har ett bestämman- de inflytande (7 §). Lokalradion – Överväganden och förslag Om någon direkt eller via företag som denne ensam har bestämmande in- flytande över kommit i besittning av fler än ett tillstånd skall Radio- och TV- verket, enligt 28 § andra stycket lokalradiolagen, återkalla ett eller flera till- stånd. En andra förutsättning är dock att åtgärden inte framstår som en alltför ingripande åtgärd. Återkallelse kan också ske om någon i den grupp som en- ligt 6 § inte kan erhålla tillstånd ändå, direkt eller indirekt genom företag som denne har ensamt bestämmande inflytande över, kommit att kontrollera ett tillstånd. Möjligheten att återkalla finns dock inte om en behörighetsbrist på grund av dagstidningsföretags ägande eller inflytande uppstått efter det att tillstånd (eller medgivande till överlåtelse av tillståndet) lämnats. I samband med Lagrådets prövning av lagrådsremissen sattes särskilt i fråga hur inskränkningarna av ägandet förhöll sig till de nämnda grundlags- bestämmelserna och, vad gäller dagstidningar, till tryckfrihetsförordningen. Lagrådet fann dock att begränsningarna, som ansågs ligga väl i linje med grundlagsbestämmelsen om vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet, var förenliga med yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförord- ningen (prop. 1992/93:70 s. 18–19). I lagmotiven angavs att reglerna utformats i en strävan att väsentligt öka anta- let självständiga röster, underlätta för tillkomsten av självständiga, lokalt förankrade radioföretag och motverka en utveckling i riktning mot ett fåtal centralt kontrollerade kedjeföretag. Eftersom lokalradion inte var menad att fungera som ett språkrör för myndigheterna uteslöts staten, kommuner och landsting som tillståndshavare.