sou · GKB3145d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Vi föreslår att parterna samt de enskilda arbetstagarna och arbetsgivarna ges ett större ansvar för arbetstidsfrågorna och därmed för tillämpningen av lagstiftningen på området. I följande avsnitt ger vi därför en redogörelse för den föreslagna lagstiftningens ändrade rättsliga karaktär (7.3). Därefter diskuterar vi en ny arbetstidslags tillämpningsområde (7.4). Vi avslutar kapitlet med några sammanfattande slutsatser (7.5). 7.1Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt Vi diskuterar först i detta avsnitt hur lagstiftningen kan ändras så att den enskilde arbetstagaren sätts i centrum och därmed bättre förutsättningar skapas för ett inflytande som ger möjligheter för den enskilde arbetstagaren att påverka sina arbetstidsförhållanden. Därefter går vi över till en diskussion om flexibilitet ur verksamhetssynpunkt. Vad gäller den enskilde arbetstagaren kommer framställningen i mycket att handla om individens rättigheter. Vi skall därför inleda avsnittet med att undersöka hur enskilda arbetstagares rättigheter är reglerade i annan arbetsrättslig lagstiftning. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 7.1.1Allmänt om individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning I de fall den arbetsrättsliga lagstiftningen ger arbetstagarsidan en möjlighet till inflytande och medbestämmande är det främst arbetstagarkollektivet som blir bärare av de enskilda arbetstagarnas intressen. Det finns dock tvingande regler till skydd för de enskilda arbetstagarna i flertalet arbetsrättsliga lagar t.ex. i anställningsskyddslagen. Vidare finns det regler som ger individerna rätten att "förfoga" över sitt skydd. Som ett exempel på detta kan nämnas rätten att enligt semesterlagen avstå obetald semesterledighet samt att spara betald ledighet överstigande . Dessa rättigheter förfogar endast den enskilde arbetstagaren över och avstående kan alltså inte ske i kollektivavtal. I detta sammanhang är den arbetsrättsliga ledighetslagstiftningen av särskilt intresse. De lagar som mera renodlat tar sikte på rätt till ledigheter i olika avseenden, förutom semesterlagen, är föräldraledig- hetslagen, studieledighetslagen, svenskundervisningslagen, närstående- vårdslagen och lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan (SIA-lagen). Det finns även annan lagstiftning med vissa ledighetsinslag, t.ex. i förtroendemannalagen, medbestämmandelagen, arbetsmiljölagen, kommunallagen och regeringsformen. Vidare kan nämnas lagen om delpensionsförsäkring, vilken ger en arbetstagare rätt att gå ned i arbetstid om denne kan komma överens med sin arbetsgivare om ett arbete på deltid. Det övergripande syftet med den ledighetslagstiftning som genomfördes och senare var att skapa ökad valfrihet och välfärd för de anställda. I lagstiftningen slås fast de enskilda arbetstagarnas rätt till ledighet för olika ändamål. Föräldraledighetslagen ger föräldrar rätt till hel ledighet eller till en förkortning av arbetstiden med hälften eller med en fjärdedel av normal arbetstid under vissa angivna perioder. Beträffande förläggningen av ledigheten säger lagen att hel ledighet får förläggas till den eller de dagar föräldern begär. Arbetstagaren skall dock samråda med arbetsgivaren och om det kan ske utan olägenhet för arbetstagaren, skall denne lägga sådan ledighet så att verksamheten kan fortgå utan påtaglig störning. Rätten att förlägga heltidsledigheten tillkommer endast den enskilde arbetstagaren efter samråd med arbetsgivaren, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal. 186 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 1996:145 Vad gäller föräldraledighet som tas ut som en förkortning av arbetsti- den föreskriver lagen att ledigheten i princip skall spridas till veckans samtliga dagar. 1977/78:104 uppnås lagens mål i den här delen, dvs. att möjliggöra en meningsfull samvaro mellan förälder och barn samt att förkorta vistelsetider på daghem o.dyl., av en daglig förkortning. Även angående denna ledighet skall arbetstagaren samråda med arbetsgivaren. Om inte överenskommelse träffas bestämmer arbetsgivaren över ledighetens närmare förläggning. Dock får inte utan arbetstagarens samtycke ledigheten delas upp eller förläg- gas till annan tid än arbetsdagens början eller slut. Detta är en tvingan- de regel som endast den enskilde arbetstagaren förfogar över, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal. Innebär arbetsgivarens beslut att arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall denne samt berörd arbetstagarorganisation underrättas om beslutet. I propositionen om föräldraledighetslagen framhölls att frågan om ledighetens förläggning i första hand borde lösas genom överenskommelse mellan arbetsgiva- ren och arbetstagaren. Dessa kan alltså komma överens om att förlägga ledigheten till viss eller vissa av veckans dagar. Vidare skall sägas att lagen inte hindrar att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om att ledigheten används så att arbetstiden blir en annan än trekvartstid eller halvtid. I kapitel 8 redovisar vi ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen. Studieledighetslagen ger arbetstagaren rätt till behövlig ledighet för att undergå utbildning. Arbetstagaren ges i princip rätten att bestämma vilken tid ledigheten skall pågå och hur ledigheten skall förläggas. Arbetsgivaren har dock rätten att uppskjuta ledigheten till senare tid än arbetstagaren begärt. Om detta sker skall arbetstagaren och fackliga organisationen genast underrättas om skälen för beslutet. Om arbetsta- garen inte har fått påbörja sina studier efter framställan till arbetsgivaren, har han eller hon rätt att få saken prövad i domstol. Vid sådan prövning skall hänsyn tas till såväl arbetstagarens önskemål som till att verksamheten hos arbetsgivarens kan fortgå utan allvarlig stör- ning. SIA-lagen innehåller bestämmelser som säger att ledigheten inte får förläggas så att den medför väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. Förtroendemannalagen säger att ledighetens förläggning inte får leda till allvarlig störning av verksamheten hos arbetsgivaren. Enligt semesterlagen skall av semesterledigheten i princip förläggas . Om arbetsgivaren vill genom- Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester föra förändringar av detta skall denne primärförhandla med facklig organisation enligt medbestämmandelagen. Om det finns ett kollek- tivavtal om semester kan naturligtvis ytterligare villkor vara avtalade. Företräds arbetstagaren inte av sådan organisation skall arbetsgivaren samråda direkt med denne. Principen är att om man inte kommer överens, bestämmer arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Beträf- fande förläggningen av semester överstigande de skall arbetsgivaren samråda med den enskilde arbetstagaren om han inte redan har förhandlat med facket. Kommer man inte överens beslutar arbetsgivaren om inte annat avtalats. Arbetstagaren skall underrättas om beslutet. Arbetstagaren bestämmer i princip under vilket år den sparade semestern skall tas ut. Den närmare förläggningen av den sparade semestern bestäms dock av arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Arbetstagaren har emellertid rätt att ta ut den sparade ledighe- ten i anslutning till årets semester. I avsnitt 7.1.3 redovisar vi ett förslag till ändring i semesterlagen. Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren har gett den enskilde arbetstagaren rätt till ledighet för olika ändamål genom ledighetslag- stiftningen. Rätten i sig kan endast arbetstagaren disponera över. Reg- ler finns dock om hur ledigheten får tas ut. Syftet med utformningen av dessa regler är att balansera de olika intressena; arbetstagarens önske- mål och verksamhetens bedrivande samt, i viss mån, arbetstagar- kollektivets intressen. Ledighetslagstiftningens syften, innehåll och metod att balansera olika intressen är särskilt intressanta då den enskil- des inflytande i arbetstidshänseende diskuteras. Kanske är det så att arbetstidsförhållanden, precis som de ledighetsför- hållanden som just berörts, särskilt passar för en lagstiftning som i större utsträckning utgår från den enskilde arbetstagaren. Det är naturligtvis en skillnad mellan ledighets- och arbetstidsregler. I avväg- ningen mellan den enskildes intressen och verksamheten hos arbetsgi- varen vad gäller ledighet, talar lagstiftningen om att påtaglig störning eller väsentlig olägenhet inte får uppstå i verksamheten till följd av ledigheten. Om så är fallet väger lagstiftningen över till verksamhetens "fördel". Vid en diskussion om flexibel arbetstid handlar det ju om en del av verksamheten, en anställds arbetstid, som från verksamhetens synvinkel måste förfogas över och förläggas på mest rationella sätt. Det vore därför mer naturligt att i detta sammanhang tala om att arbets- tagarens intressen av en viss arbetstid skall vara förenliga med verk- samhetens krav. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 7.1.2Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren? En rimlig utgångspunkt för arbetstiders längd och förläggning på olika arbetsplatser är att arbetsgivaren så långt möjligt tillgodoser de en- skilda arbetstagarnas önskemål. Att så sker har framgått vid många av de arbetsplatsbesök som kommittén har genomfört. Även om arbets- marknaden präglas av en stor arbetslöshet förtjänar det att påpekas att företag och förvaltningar borde ha åtskilligt att vinna i rekryterings- hänseende på arbetstidsförhållanden som försöker tillgodose de an- ställdas olika önskemål. Är då lagstiftning om den enskilde arbetstagarens inflytande nödvän- dig? En rad skäl talar för det. Att lagstiftningen tar i beaktande den enskilde arbetstagarens inflytande torde till att börja med ha ett prin- cipiellt värde. Det handlar om att slå fast en princip inom ett område som i mycket präglas av arbetsgivarens arbetsledningsrätt och över- enskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Principen skulle kunna leda till att det blir naturligt att lyssna till enskilda arbetstagares öns- kemål; att arbetsgivaren uppmanas att samråda med arbetstagaren och komma överens med denne om en arbetstidslösning som passar båda. Den positiva utveckling som pågår vid många arbetsplatser understöds av en sådan påminnelse av lagstiftaren. Enskilda hänsynstaganden blir en del av arbetsorganisationen på ett tydligare sätt. En ökad betoning på den enskilde arbetstagaren borde medföra att denne blir mer direkt involverad i bestämmandet av sin egen arbetstidssituation. Våra överväganden tar sin utgångspunkt i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet . Det är arbetsgivaren som har ansvaret för verk- samhetens bedrivande och nås inte enighet har arbetsgivaren beslutan- derätten. Arbetsgivaren är även skyldig att tillse att verksamheten be- drivs i enlighet med arbetsmiljölagen. Arbetstagarens inflytande kan alltså inte innebära en rätt att bestämma. Den arbetsrättsliga rätts- grundsatsen att det är arbetsgivaren som ytterst har beslutanderätten bör emellertid kunna nyanseras, utan att beslutanderätten träds för när. Vi föreslår en regel om inflytande för arbetstagaren som innebär dels en "arbetsorganisatorisk princip" om att arbetet organiseras så att hän- syn kan tas till arbetstagares olika behov och önskemål, och dels att principens rättsliga innebörd konkretiseras. Den "arbetsorganisatoriska principen" skulle alltså ange att den en- skilde arbetstagaren bör stå i centrum för arbetstidens planering och Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester förläggning som arbetstagaren påminns om att verksamheten måste kunna bedrivas på mest rationella sätt. Detta borde kunna leda till samråd och överenskommelser. Det är också rimligt att anta att de enskilda arbetstagarna varierande behov och önskemål kan medföra förbättrade möjligheter till flexibilitet i organisationen. Att arbetstiden har betydelse för människans hela livssituation har vi diskuterat i avsnitt 5.4. Det är därför viktigt att lagstiftningen i detta sammanhang ger uttryck för att arbetets organisering, inbegripet arbetstidens plane- ring och förläggning, har stor betydelse för både kvinnors och mäns möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt. Det är därför även lämpligt att i detta sammanhang erinra om bestämmelserna i jämställdhetslagen (1991:433). Det skall framhållas att den "arbetsorganisatoriska principen" måste verka inom gällande lagars och avtals ramar. Vi vill betona att ett ingånget kollektivavtal om arbetstidsfrågor inte på grund av den regel vi vill föreslå skall kunna rättsligt ifrågasättas. Att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte kan träffa en över- enskommelse som strider mot avtalet framgår av 27 § medbestämman- delagen. Finns det ett kollektivavtal om arbetstidens förläggning enligt t.ex. olika skiftsystem eller turlistor eller angående nattarbete, är det alltså dessa avtalsbestämmelser som ytterst avgör om den enskilde arbetstagaren, vars arbete faller inom avtalsområdet, kan få sina öns- kemål tillgodosedda. Vi vill emellertid särskilt understryka att den princip som vi vill införa bör ha en vägledande funktion i den me- ningen att de kollektivavtal som träffas faktiskt bör möjliggöra att det tas hänsyn till olika arbetstagares behov och önskemål, inom ramen för de krav som verksamheten ställer. Den del av lagen som rättsligt skall konkretisera innehållet i principen innebär att den enskilde arbetstagaren skall kunna få sina önskemål prövade av arbetsgivaren. Därvid måste det ställas krav på att arbetsta- garen skall få sina önskemål tillgodosedda, om de är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivaren skulle således ha en skyldighet att beakta arbetstagarens önskemål om det kan ske med hänsyn till verk- samhetens krav. Vad verksamheten kräver måste ytterst avgöras av arbetsgivaren. Detta ligger i sakens natur och följer av arbetsrättsliga grundsatser. I bedömningen av vad som skall anses ligga i verksamhe- tens krav torde ligga att arbetsgivaren även har att ta hänsyn till övriga arbetstagares önskemål och behov. Enligt vad som framkommit vid våra arbetsplatsbesök och den litteratur vi tagit del av b ygger arbets- organisationen inom många verksamheter på decentralise- ring och självstyrning. Detta innebär att arbetstagarna i arbetslaget eller Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester enheten själva organiserar arbetet och därmed kommer överens om arbetstider o.dyl. utifrån kännedom om verksamhetens krav. Detta är en utveckling som kan förväntas fortsätta och som skulle kunna under- stödjas av den regel vi vill införa i arbetstidslagstiftningen. Lagstiftningen vare sig kan eller skall alltså, varken i lagtexten eller i lagförarbetena, ange vad som är verksamhetens krav. Detta är uteslu- tande för arbetsgivaren att bestämma. Av detta följer att det inte heller kan bli fråga om att i domstol rättsligt pröva vad som i ett enskilt fall är verksamhetens krav. Lagstiftningen kan däremot ange att arbetstagaren har rätt att få av arbetsgivaren prövade sina önskemål och att en sådan prövning skall ske sakligt. Den får alltså inte ske godtyckligt eller på annat sätt otillbörligt. Med detta avses att arbetsgivaren i sin prövning måste beakta endast sådana omständigheter som rör verksamheten och som har betydelse för verksamhetens bedrivande. I bedömningen av verksamhetens krav torde, som nämnts, även ingå de övriga anställdas behov och önskemål. Vi föreslår inte heller att arbetstagaren skall ange vilka skäl han eller hon har för visst framfört önskemål. Om arbetstagarens önskemål inte kan bli tillgodosedda skall skälen för detta redovisas för honom eller henne. Detta innebär en skyldighet för arbetsgivaren att ge en motivering till varför arbetstagarens önskemål inte tillgodoses. Vi menar att detta stärker kravet på saklighet i arbets- givarens prövning. Om svaret måste motiveras blir det svårare för arbetsgivaren att ange svepskäl eller andra ovidkommande orsaker till varför önskemålen inte tillgodoses. Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling med arbetsgivaren i dessa frågor enligt reglerna i medbestämmandelagen. Ytterst skall emellertid finnas möjlighet för arbetstagaren att få arbetsgivarens bedömning av sina önskemål prövad Det skall dock åter framhållas att domstolens prövning endast kan avse den del som gäller sakligheten i arbetsgivarens bedömning. Det kan alltså inte komma i fråga att domstolen gör en prövning av om arbetsgivaren gjort en riktig bedömning av vad verksamheten kräver. Vi vill särskilt påpeka att vi ser en tydlig fördel i att inte ha en detalj- reglering av förfarandet för det fall att arbetsgivaren inte tillgodoser arbetstagarens önskemål. Beroende på olikheter i förutsättningar i de olika verksamheterna och i arbetstagarnas önskemål kan omöjligen förutses alla tänkbara situationer då denna rättighet kommer att aktua- liseras. En allmänt hållen rättighet speglar bättre detta förhållande. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vidare vill vi lyfta fram ett synsätt som b ygger på en dialog mellan arbetsgivaren och de anställda, snarare än att föreskriva ett rättsligt förfarande. I detta avseende torde den föreslagna regeln i mycket vara en slags kodifiering av ett förhållningssätt mellan arbetsgivare och arbetstagare, vilket stämmer väl överens med det synsätt som i stor utsträckning redan torde gälla på arbetsmarknaden. Rätten för arbetstagaren bör innefatta att från tid till annan framföra och få av arbetsgivaren sakligt prövat, önskemål om en annan arbetstid än det han eller hon anställts för. Det är naturligt att ett ökat inflytande för den enskilde arbetstagaren omfattar både frågor om arbetstidens förläggning och längd. Det har framhållits att behov och förmåga varierar över åren och att arbetstagarens arbetstidssituation måste kunna ses även i detta, längre tidsperspektiv. domineras debatten av de deltidsanställdas önskemål om längre arbetstid. Men det finns även arbetstagare som har önskemål om att minska sin arbetstid, i andra fall än de som följer av ledighetslagstiftningen. Det ligger i sakens natur att verksamhetens storlek kan ha betydelse för i vilken utsträckning olika önskemål kan tillgodoses. En större verksamhet bör normalt ha bättre förutsättningar än en mindre att hitta lösningar som passar både arbetstagaren och arbetsgivaren. Förutsättningarna att till- godose önskemålen blir emellertid en del i avvägningen beträffande verksamhetens krav och det finns därför inte anledning att i lagstift- ningen göra någon åtskillnad mellan stora och små verksamheter. Principen bör gälla generellt. Vad blir följden om en arbetstagares önskemål om att gå upp i arbetstid framställs som det föreligger företrädesrätt till återanställning enligt 25 § LAS? Av LAS och Arbetsdomstolens praxis (se bl.a. AD 1986 nr 50) följer att företrädesrätten till återanställning endast kan göras gällande i en nyanställningssituation. Det står dessutom arbetsgi- varen i princip fritt att täcka ett arbetskraftsbehov på annat sätt än genom nyanställning. För att en företrädesberättigad skall anses förbi- gången krävs att någon som inte tidigare varit anställd hos arbetsgiva- ren anställs för att utföra arbete som företrädesrätten avser, eller att arbetsgivaren förfarit otillbörligt i syfte att kringgå reglerna i LAS (se AD 1996 nr 96). Om en arbetstagare som redan är anställd hos arbets- givaren vill gå upp i arbetstid och kan komma överens med arbetsgiva- ren om detta, kan det naturligtvis normalt inte anses att den arbetsgi- vare förfar otillbörligt, som genom att tillämpa den regel vi vill införa, tillmötesgår arbetstagarens önskemål. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vad gäller då om det är arbetsgivaren som vill göra förändringar i arbetstagarens arbetstidsförhållanden? Arbetsrättsliga grundsatser och Arbetsdomstolens praxis innebär att förändringar som ligger inom anställningens ram kan beslutas om av arbetsgivaren ensam. Arbetsgi- varen kan visserligen vara skyldig att förhandla med arbetstagarorgani- sation enligt MBL 11-13 §§. Vissa för arbetstagaren särskilt genom- gripande förändringar kräver enligt arbetsrättslig praxis godtagbara skäl, som kan prövas av domstol. Den regel vi vill införa torde inte medföra några förändringar av rättsläget. Vi menar likväl att principen om att varje arbetstagares önskemål skall sakligt prövas och tillgodo- ses, måste upprätthållas även i situationer då det är arbetsgivaren som tar initiativet till förändringar. Förhandlingsskyldighet enligt reglerna i MBL föreligger som sagt. Och arbetsgivaren måste naturligtvis kunna träffa en överenskommelse med arbetstagarnas fackliga organisation eller, om överenskommelse inte träffas, själv bestämma om föränd- ringarna. Därefter får sakligt prövas eventuella önskemål som framförs av enskilda arbetstagare med anledning eller mot bakgrund av de ändrade arbetstidsförhållandena. 7.1.3Större flexibilitet beträffande semesterledighet över Vi övergår därmed till att diskutera hur en förändring av semesterlagen kan medföra en större flexibilitet för arbetstagaren. kan som nämnts endast hela betalda semesterdagar utöver sparas. De skall tas ut som . Vi vill föreslå att arbetsta- garen ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om hur de sparade dagarna och den del av årets semester som överstiger skall förfogas över, t.ex. att ta ut ledigheten på annat sätt än som . Fem sparade dagar är ju i de flesta fall lika . Om arbetstagaren sparar skulle han eller hon det sjätte kunna förkorta sin arbetstid med vecka eller förlägga de 200 sparade timmarna på annat sätt. Det skall nämnas att många arbetsta- gare genom kollektivavtal har en längre semesterledighet än (enligt , Löntagarrätt s 278). Rätten att spara semester överstigande kan alltså leda till att ett än större antal timmar kan komma att förfogas över. Dessutom tillkommer den semester som infaller . Vi menar dessutom att arbetstagaren skall ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om att välja Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester bort den spärr lagen innehåller om att den sparade ledigheten skall tas ut . Detta skulle ytterligare förbättra arbetstagarens möjligheter att flexibelt förfoga över ledigheten, t.ex. genom att ta ut den i form av kortare arbetstid, över delar av yrkeslivet. Här kan också nämnas att sparad semesterledighet naturligtvis kan kombineras med kompensationsledighet till en individuell arbetstidsbank. Vårt förslag öppnar alltså för överenskommelser mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Hur skall då förfaras om man inte kommer överens? Då förslaget om en friare förfogandemöjlighet över en del av semestern knyter an till våra förslag om arbetstagarens inflytande över sin arbetstidssituation, menar vi att de bör utformas på likartat sätt. Detta innebär alltså att arbetsgivaren har att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om uttaget av den sparade semestern och den del av årets semester som överstiger . Önskemålen skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Här nöjer vi oss med att hän- visa till vad vi ovan anfört beträffande arbetstagarens inflytande över sin arbetstid. 7.1.4Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå Beträffande flexibilitet ur verksamhetssynpunkt nämnde vi i avsnitt 5.7 ovan att vi vill förändra lagstiftningen så att den på ett tydligare sätt skall möjliggöra variationer i och anpassningar av arbetstidsförhållan- den på den nivå där verksamheten bedrivs. Möjlighet till variationer i arbetstidsförhållandena, beroende på verk- samhetens art, de anställdas önskemål m.m., bestäms av reglernas utformning. En regel som t.ex. föreskriver rast men som inte anger när rasten skall tas ut, möjliggör att förläggningen av rasten bestäms på arbetsstället. En regel som anger en övre gräns för veckoarbetstiden, men som inte anger ett högsta antal timmar , möjliggör att variationer i arbetstidsuttag bestäms på arbetsstället.