sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — sou 1996 158 d1 Vi skrev så långt därför att vi inte hann skriva kortare. Fritt efter , 1656 Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet, statsrådet , att tillsätta en utredning me d uppdrag att utreda konsekvenserna av en eventuell svensk anslut- ning till den tredje etappen av den ekonomiska och monetär a unionen (EMU). Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för tementet professor s om ordförande. Som ledamöter förordnades professor , professor , professor , dr philos , docent och docent . förordnades som sekr eterare i utredning- en fr o m . Som expert f örordnades fr o m docent . Utredningen har antagit namnet EMU-utr edningen. 19 hela sammanträdesdagar och vid vissa av dessa har experter på olika delområden hörts. Ett antal svenska och utländska experter har fått i uppdrag at t utarbeta särskilda underlagsrapporter till utredningen. Dess a redovisas i separata bilagor till betänk andet. Rapporterna har i vissa fall syftat till att ge en sammanfattan de bild över forskningsläget på för utredningen viktiga områden, i andra fall till att djupare analy- sera centrala frågeställningar där vi har bedömt att det funnit s behov av ytterligare studier. För slutsatser och rekommendationer i bilagorna svarar författarna själva. Utredningens slutsatser och rekommendationer redovisas i detta betänkande. En reservation har avgetts av ledamoten . Utredningsuppdraget är därmed slutfört. 1.4Alternativa valutapolitiska arrangemang för 2.1Ett historiskt perspektiv på ekonomiskt och monetärt samarbete i . . . . . . . . . . . . . . . 2.2Maastrichtfördragets mål, tidtabell och uppgifter och organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . Övriga centrala EU-institutioner och organ . 2.5Referensscenariot – detaljerad plan för övergången till en monetär union . . . . . . . . . . . Valutor och växelkurssystem - en bakgrund 3.1Den nationella valutans roll i samhällsekonomin Valutans grundläggande funktioner . . . . . Stabilisering av produktion och Nominella och reala växelkurser . . . . . . . Erfarenheter av olika växelkurssystem . . . . . . . Rörliga växelkurser och . . . . . . . . . under olika växelkurssystem . . . . . . . . . Den monetära unionen och samhälls- 4.2Valutakursfluktuationer och effekter på . utrikeshandel, direktinvesteringar samt räntenivå Orsaker till valutakursfluktuationer . . . . . Effekter på utrikeshandeln . . . . . . . . . . . Effekter på internationella investeringar . Effekter på räntenivån . . . . . . . . . . . . . . . Effekter av lägre inflationstakt . . . . . . . . . . . . . Penningpolitik i en öppen ekonomi . Penningpolitiken på lång sikt . Penningpolitiken på kort sikt . 5.2Valutapolitik och effekter av makroekonomiska Effekter av olika störningar . . . . . . . . . . . Förekomsten av störningar . . . . . . . . . . . Hur ser lämpliga valutaområden ut? Teorin för optimala valutaområden . . . . . Är rörliga valutakurser destabiliserande? Variationer i real växelkurs förekommer även vid fast växelkurs . Variationer i konkurrenskraft i och utanför den monetära unionen . . . . . . . . . . . . . . . 6 Inflation och penningpolitikens 6.1Det grundläggande inflations- och Metoder att hantera trovärdighetsproblemet . . . Behovet av flexibilitet . . . . . . . . . . . . . . . Delegering av penningpolitiken till en Balansen mellan trovärdighet och 6.3Den monetära unionen, trovärdighetsproblemet ECB, och roll . . . Intermediära mål och trovärdighet . . . . . trovärdighetsproblemet på egen hand och Finanspolitiken och EMU . 7.1De offentliga finansernas utveckling i olika Den faktiska bilden . . . . . . . . . . . . . . . . . Effekterna av budgetunderskott . Förfarandet vid alltför stora underskott . Övriga bestämmelser om medlems- ländernas offentliga finanser . Den pågående diskussionen – Motiven för finanspolitiska regler . . . . . . . . . . . Allmänna motiv för finanspolitiska regler Behovet av regler för att den monetära unionen ska fungera . De finanspolitiska reglernas utformning . Möjligheterna till stabiliseringspolitik . Den finanspolitiska handlingsfriheten . . . 7.5Innebär den monetära unionen ytterligare krav på finanspolitisk integration? . Samordning av den nationella finans- Transfereringar mellan länderna i den 8Arbetsmarknaden och den monetära unionen 8.1Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och anpassningskrav på arbetsmarknaden . Effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna på export och import – Växelkurspolitik, lönestelhet och Real löneanpassning på lång sikt och Nominell löne- och prisstelhet . . . . . . . . . . . . . Orsaker till nominell stelhet . Empiriska studier av nominell pris- och Medlemskap i den monetära unionen och Orsaker till bestående arbetslöshet . . . . . Strukturella förändringar i syfte att skapa Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten? EMU som politiskt projekt . . . . . . . . . . . . . . . 9.1Ekonomisk och politisk integration: den kontinentala modellen . EMUs roll i europeisk integration . . . . . . . . . . . EU som förhandlingssystem . . . . . . . . . . . . . . . Det tysk-franska samarbetet . . . . . . . . . . . . . . . EMU bildas: förhandlingarna . . . . . . . EMU och differentierad integration . . . . . . . . . Politiska risker med den monetära unionen . Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . Den monetära unionen, demokratin och Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande . Demokratin och den internationaliserade Demokrati och effektivitet . . . . . . . . . . . , ECB och den demokratiska Möjligheter till politisk kontroll av ECB Möjligheter till förstärkt politisk kontroll EMU och den politiska opinionsbildningen . Frågan om folkomröstning . . . . . . . . . . . 10.3EMU – omvärldsrelationer och Maktpolitiska motiv för begränsning av den egna handlingsfriheten . . . . . . . . . . . EU som förhandlingsmiljö – vikten av Svensk strategi för inflytande inom EU . Konvergenskriterierna som garanti för låg Kriterierna för de offentliga finanserna . 11.3Ekonomiska förutsättningar för en monetär 11.4Politiska förutsättningar för en monetär 11.5En helhetsbedömning av förutsättningarna för en monetär union 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risk för ökad arbetslöshet . med gemensam valuta och övriga EU-länder Uppbyggnaden av ett framtida ERM-system . . . Den pågående diskussionen . . . . . . . . . . . Ett troligt framtida ERM-system . . . . . . . För- och nackdelar med ett nytt ERM-system . Olika typer av störningar . . . . . . . . . . . . . Nackdelarna med rörliga växelkurser . . . Risken för spekulativa attacker mot fasta Möjligheterna att upprätthålla stabila växelkurser i ett nytt ERM-system . . . . . Associerat medlemskap i den monetära Rörlig växelkurs och inflationsmål . . . . . Inflationsmål och ERM-system med Svensk ekonomisk politik i och utanför den Den ökade internationella integrationen . De akuta makroekonomiska obalanserna . Åtgärder mot arbetslösheten . . . . . . . . . . . . . . . Åtgärder på efterfrågesidan . . . . . . . . . . . En samlad strategi mot arbetslösheten . . . 13.3Ekonomisk politik vid ett deltagande i den Kravet på flexibla nominella löner . . . . . 13.4Den ekonomiska politiken om står utanför den monetära unionen . Kravet på nominell löneflexibilitet . . . . . Sammanfattning och slutsatser om EMU- projektet och deltagande . . . . . . . . . Växelkursfluktuationer, handel och Konkurrensen på den inre marknaden . . . Summering av effektivitetsargumenten . utanför den monetära unionen . . . . . . . . . Summering av de stabiliseringspolitiska roll i den europeiska Demokratisk kontroll och ansvars- Legitimiteten i ett beslut i EMU-frågan . inflytande inom EU . . . . . . . . . Summering av de politiska argumenten . Slutsatser om som sådant . . . . . 14.5Slutsatser om deltagande i den monetära 14.6 Kritiska faktorer . Reservation av ledamoten . Förteckning över tabeller och diagram Röstfördelning i ministerrådet . . . . . . . . . Inflation, ränta och tillväxt i 14 Olika störningars relativa bidrag till BNP-fluktuationerna (procentuell andel av "total störning") . Samband mellan störningar i Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP under olika antaganden om budgetunderskott och tillväxt . . . . . . . . . Förändringar av den offentliga sektorns finansiella sparande i i procent Konkurrenskraft och export i . . . Depreciering, inflation och export på Andel utländska medborgare i olika länder omkring 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . Konvergensläget i EU 1995 . . . . . . . . . . . Stöd för deltagande i en europeisk monetär union (procentuell andel av de tillfrågade) Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i 20 industriländer 1960-96 . . . . . . . . . . . Nominella växelkurser mot D-marken . Den faktiska realräntan (den nominella räntan minus den faktiska inflations- takten) i och . . . . . . . Dollarns effektiva växelkurs . Kronans växelkurs mot ecun . producerad enhet och effektiv växelkurs Inflation (förändring av konsumentpris- index) i EU, och . Pris- och lönekostnadsstegringar i Tioåriga obligationsräntor i och Offentlig skuldkvot i olika EU-länder . Den offentliga sektorns inkomster och utgifter i de stora industriländerna (procent av BNP) . . . . . . . . . . . . . . . . . Statsskulden i procent av BNP i Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP i . Statens inkomster och utgifter i procent av BNP i . . . . . . . . . . . . . . . . . Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i (procent av BNP) . Öppen arbetslöshet i , EU och Inflation i och utlandet (förändring av konsumentprisindex) . . . Inflationens variabilitet och löneavtalens Nominella och reala löneökningar i Inflation och lång ränta . Underskott och skuld i den offentliga Skillnad i inflation (förändring av Diagram 12.2 Skillnad i lönekostnadsökning gentemot Nominella växelkurser mot D-marken . Nominell växelkurs mellan schweiziska franc och D-mark respektive relativ Arbetslösheten i (procent av Andelen personer utan arbete eller i arbetsmarknadspolitisk åtgärd som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ett respektive . Underlagsrapporter till EMU- utredningen 1.Internationella växelkurssystem och valutaunioner. Några lär - domar rörande och EMU 2.Växelkursosäkerhet och de mikroekonomiska vinsterna av EMU 3.Ekonomisk struktur och beslutet att införa en gemensam valuta 4.Internationell samvariation inom tillverkningsindustrin 1975 - 1995 5.Sverige och den europeiska monet ära unionen: hur stor är sanno- likheten att vi drabbas av asymmetriska chocker? Tidigare studier och nya empiriska resultat 6.Sverige i och utanför EMU – Analys av chocker i en ekonome- trisk modell för världsekonomin 7.Trovärdighetsproblemet, EMU och den sve nska penningpolitiken 8.Penningpolitik och institutioner i EMU Finanspolitik i och utanför EMU 10.Alternativa växelkursarrangemang, EMU och : restrik- tionerna på finanspolitiken 11.Statsfinansiella effekter av ett EMU-medlemskap 12.EMU och behovet av flexibilitet på arbetsmarknaden 13.EMU, sysselsättningen och den svenska arbetsmarknaden s anpassningsförmåga 14.EMU som politiskt projekt 15.Om möjligheten att demokratisk rättfärdiga den ekonomisk a och monetära unionen 16.Det folkliga stödet för EMU 17.Svenskt EMU-medlemskap som proaktiv strategi och integra- tionsdilemma 18.Autonomi, suveränitet och ekonomisk politik: EMU-medlem- skapets inverkan på svenskt politiskt beslutsfattande 20.Penning- och valutapolitik utanför EMU 21.EMUs intäkter och kostnader Enligt Fördraget om Europeiska unionen ( ) som EUs medlemsländer ingick 1991 ska en ekonomisk och monetä r union (EMU) upprättas. Denna innebär såväl en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital som en gemensam penning- och valutapolitik. Den tredje etappen av EMU kommer enligt nuvarande planer att inledas . Det innebär att växelkurserna mellan de deltagand e medlemsländernas nuvarande va lutor låses oåterkalleligt och att ett datum för att införa den nya gemensamma valuta n, euron, fastställs. Den redan existerande ekonomiska unionen kompletteras då me d en monetär union (valutaunion). kommer att fatta det slutliga beslutet om s deltagande i den monetära unionen. Som ett led i förberedelserna inför detta ställningstagande tillsatte regeringen 5 denna utredning för att utifrån såväl nationalekonomiska so m statsvetenskapliga perspektiv analys era konsekvenserna för av att delta respektive inte delta i valutaunionen. Vårt uppdrag och uppläggningen av arbetet redovisas i avsnit t I avsnitt 1.2 beskrivs betänkandets struktur. I avsnitt 1. 3 diskuteras frågan om vi själva kan bestämma om vi vill delta i den monetära unionen (ifall uppfyller de krav som ställs fö r deltagande) eller om vi är fördragsm ässigt bundna att delta. Avsnitt 1.4 diskuterar slutligen vilket valutapolitiskt alternativ som et t deltagande i den monetära unionen bör jämföras med. Enligt direktiven, som återfinns sist i detta betänkande, sk a utredningen framför allt analysera och belysa: (1)de allmänna konsekvenserna av en monetär union; (2)effekterna för av att delta respektive inte delta i den tredje etappen av EMU; (3)de åtgärder som bör vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling i om vi väljer att delta respektive int e delta i den monetära unionen samt (4)vilken typ av växelkursar rangemang som är lämpliga mellan de länder som deltar i den monetära unionen och dem so m inte deltar. Som underlag för arbetet har utredningen beställt 21 under - lagsrapporter, vilka kommer at t publiceras som bilagor. Syftet med rapporterna är dels att ge en sammanfattande bild över forsknings- läget på för utredningsuppdraget viktiga områden, dels att djupare analysera centrala frågestäl lningar där vi har bedömt att det funnits behov av ytterligare studier. Eftersom EMU-frågan inte är någo n specifik svensk angelägenhet och det har pågått en omfattand e internationell diskussion , har det varit naturligt att dra nytta av denna och i stor utsträckning utnyttja utländska experter. Av de 21 underlagsrapporterna är därför tolv stycken helt elle r delvis skrivna av utländska ekonomer och statsvetare. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina uppsatser. En förteckning över bilagorna återfinns i början av betänkandet. Utredningen har haft 14 interna sammanträden under totalt . Tolv av underlagsrapporterna present erades och diskuterades i preliminär form vid två offentliga seminarier . Därutöver har utredningen haft fyra ytterligare heldagsseminarier med underlagsförfattare och inbj udna experter samt två möten med aktörer på de finansiella marknaderna och ett med ett brittisk t parlamentsutskott () som haft et t liknande utredningsuppdrag som vårt. Utredningens ordförande har besökt Europeiska monetära institutet och tyska Utredningens sekreter are har deltagit i ett seminarium i om växelkursarrangemang mellan de länder so m kommer att delta i och de länder som kommer att stå utanför de n monetära unionen, vilket organiserades av CEPR (Centre fo r ) och . I tillägg till detta har utredningen haft informella kontakter med bl a representanter för Europeiska kommissionen, för Monetär a kommittén inom EU och för brittiska . Utredningens målsättning har varit att identifiera, analysera oc h värdera såväl ekonomiska som politiska konsekvenser av EMU - projektet och av ett svensk t deltagande i den monetära unionen. De två närmast följande kapitlen innehåller huvudsakligen bakgrunds- information. I kapitel 2 beskriver vi , dess uppkomst samt centrala institutioner och organ för den ekonomiska oc h monetära unionen. I kapitel 3 diskuteras olika valutasystem utifrån historiska och ekonomisk-teoretiska perspektiv. Den egentliga analysen av för- och nackdelar med en monetär union respektive med ett svenskt deltagande görs i kapitel 4-10 . Framställningen kan delas in i tre delar. Den första delen so m redovisas i kapitel 4 behandlar samhällsekonomiska effektivitets - effekter. I den andra delen, kapitel 5-8, diskuterar vi stabilise- ringspolitiska effekter. Kapitel 5 behandlar penningpolitiken s stabiliseringspolitiska roll o ch kapitel 6 inflation och trovärdighets- problem. I kapitel 7 och 8 anal yseras hur finanspolitiken respektive arbetsmarknaden påverkas av ett svenskt deltagande respektiv e utanförskap. Den tredje delen som återfinns i kapitel 9-10 rör d e politiska konsekvenserna . Kapitel 9 analyserar som en del av integrationsprocessen inom EU. Kapitel 10 diskuterar hur ett svenskt deltagande i den monetära unionen kan antas påverk a dels demokratins funktionssätt, dels våra möjligheter till utrikes - politiskt inflytande. Oavsett vilken syn man har på en monetär union finns en bred enighet om att vägen dit är kantad av svårigheter. I kapitel 11 ges en översikt över de övergångsproblem som kan uppstå. Kapitel 12 tar sig an frågan om vilka växelkursarrangemang som kan var a lämpliga mellan de länder som deltar i och dem som står utanfö r valutaunionen. En analys av kraven på den ekonomiska politike n om deltar i respektive står utanför valutaunionen görs i kapitel 13. En sammanfattning av analysen i betänkandet ges i kapitel 14 som också summerar vår syn på so m sådant och på frågan om ett svenskt deltagande i den monetär a unionen. Eftersom våra slutsatser bygger på en rad bedömninga r som är förenade med stor osäk erhet, görs också i kapitlet ett försök att identifiera ett antal faktorer som är av kritisk betydelse fö r ställningstagandet. En svårighet som är speciell för EMU-frågan är mångfalden av argument som ofta berör helt olika områden. Detta gör det svårt att skaffa sig överblick. Analysen syftar till att förmedla vad national- ekonomisk och statsvetenskaplig forskni ng har att säga – respektive vad den inte kan säga – om effekterna för av att delta i respektive stå utanför den monetära unionen. Vi har valt att ge en fyllig redogörelse för de argument som finns och att redovisa hur vi tycker att de ska bedömas snarare än att göra ett selektivt urval i syfte att driva en viss tes. Avsikten är att ge läsaren hjälp at t utifrån sina egna värderingar och bedömningar ta ställning till et t svenskt deltagande i den monetära unionen. Vi hoppas att vå r redovisning av de olika aspekterna på den monetära unionen sk a kunna bidra till en saklig debatt i en komplicerad fråga. I svensk press har det särskilt förts e n intensiv debatt om huruvida är fördragsmässigt skyldigt att inträda i den monetära unionen om vi bedöms uppfylla de s k konvergenskraven för att få delta som ställts upp i Maastrichtför- draget. Vissa hävdar att är juridiskt förpliktat att delta o m konvergenskriterierna bedöms vara uppfyllda, eftersom de n svenska ratificerade EUs grundläggande fördrag oc h tillträdesfördrag med tillhörande protokoll utan att göra någon reservation för den monetära unionen. De menar att et t ensidigt beslut från svensk sida att i en sådan situation stå utanför den monetära unionen skulle strida mot våra fördragsåtaganden. 1 Ett argument för denna hållning är att de särregler som k och erhållit i förhandlingarna genom protokoll til l vore onödiga om alla EU-länder skulle h a frihet att på nationell nivå kunna besluta att inte delta i de n monetära unionen. Det danska protokollet ger rätt att stå utanfö r valutaunionen om landet anmäler att det så önskar. meddelade att det vill stå utanför. O m landet skulle ändra hållning har det emellertid rätt att delta om det uppfyller konvergenskriterierna. protokoll ger , liksom det danska, landet rätt att stå utanför den monetära unionen. har dock inte, som , meddelat sit t ställningstagande. De ka särreglerna är vidare mer vittgående än de danska. Landet är t ex inte bundet att göra sin centralban k 1 Denna ståndpunkt har framförts av bl a som är professor i EU-rätt vid (, 1995). oberoende och har ingen förpliktelse, utan bör endast sträva efter, att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna i etapp tre.2 En annan uppfattning är att full juridisk klarhet angåend e handlingsfrihet inte går att uppnå på förhand. 3 De som gör denna tolkning hänvisar t ex till att den vi d inledandet av medlemskapsförhandlingarna 3 deklarerade att "ett slutligt svenskt ställningstagande avseend e övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestäm - melserna i fördraget" utan att detta föranledde en motreaktion från EU-ländernas sida.4 Uttalandet upprepades i samband med at t förhandlingarna om EMU inleddes . Vidare sade regeringen då den informerad e om den svenska förhandlingen att: "I fråga o m övergången från den andra till de n tredje fasen i EMU är det ytterst som skall ta ställning". 5 ståndpunkt när de t gäller ett svenskt deltagande i valutaunionen har registrerat s officiellt av EU-länderna utan någon kommentar om att den skulle strida mot . Som jä mförelse kan nämnas att den svenska deklarationen om offentlighetsprincipen utlöste e n motdeklaration från EU-ländernas sida. Ett annat argument för att inte skulle vara juridisk t bundet att delta om konvergenskriterierna uppfylls är att även andra länder – och – gjo rt deklarationer liknande den svenska. Dessa länder har inte heller framförhandlat någo t protokoll som ger dem en fördragsmässig rättighet att ställa si g utanför den monetära unionen. De svenska och tyska uttalanden a skiljer sig dock åt så till vida att klargjort att konvergens- kriterierna måste tolkas snävt och strikt för att landet ska kunn a delta, medan inte preciserat vilka grunder det svensk a ställningstagandet ska baseras på. deklaration har ungefär samma innebörd som den tyska. Meningarna går alltså isär i fråga om juridisk a handlingsfrihet i ett läge då konvergensvillkoren är uppfyllda . Oavsett det juridiska sakförhållandet är det i praktiken inte troligt 2Se avsnitt 7.2 för en genomgång av förfarandet vid alltför stora underskott. 3Förespråkare för denna ståndpunkt är t ex , chefekonom på och under medlemskapsförhandlingar statssekreterare i (, 1996). 4Regeringens proposition 1994/95:19. 5Hamilton (1996). att ett land kommer att tvingas att delta i det gemensamma valuta- området mot sin vilja. Den relevanta frågan i detta sammanhan g blir därför snarare hur beslutet påverkar våra framtida relatione r med övriga EU-länder. Denna aspekt behandlas i kapitel 10. 1.4Alternativa valutapolitiska arrangemang för För att kunna utvärdera effekterna för svenskt vidkommande av att delta respektive inte delta i den monetära unionen är det viktigt att veta vilka villkor som kommer att gälla för den ekonomisk a politiken vid såväl ett deltagande som ett utanförskap. När de t gäller finanspolitiken är v i, genom vårt medlemskap i , formellt bundna av samma målsättningar oavsett om vi deltar i valutaunionen eller inte, även om san ktionsmöjligheterna är mindre om vi inte deltar (se kapitel 7). I fråga om penningpolitiken ä r emellertid situationen annorlunda. Om vi deltar i valutaunione n kommer vi att använda oss av samma valuta som övrig a medlemsländer och penningpolitiken kommer att utforma s gemensamt. De penning- och valutapolitiska förutsättningarna vid ett utanförskap är betydligt mer osäkra. I sägs endast att utanförstående länder måste behandla växelkursen som en fråga av gemensamt intresse. Hur en sådan målsättning sk a omsättas i praktiken specificeras inte. Utformningen av d e valutapolitiska relationerna mellan de länder som deltar i de n monetära unionen och dem som står utanför är dock central fö r analysen som helhet varför vi redan här ger en kort redovisning av vår bedömning på denna punkt. Vi ser två huvudalternativ för relationen mellan den gemen - samma valutan (euron i den monetära unionen) och de utanför - stående EU-ländernas valutor om inte alla EU-länder deltar frå n början. (Det är för övrigt samma alternativ som vi ser för EU - ländernas valutapolitik om den monetära unionen skjuts upp eller inte alls blir av.) Det första och mest uppenbara alternativet är att bygga vidar e på ERM-systemet.