sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Strategiska val mellan olika sändningsalternativ är beroende av svaren på frågan om varför statsmakterna över huvud taget skall engagera sig inom detta tekniska område. Jag har därför funnit det nödvändigt att också belysa tänkbara mediepolitiska och näringspolitiska aspekter av utökade sändningsmöjligheter. Det bör understrykas att mina förslag är avsedda att ange en färdväg som grund för strategiska ställningstaganden från statsmakternas sida. Denna utredning är sålunda inte en färdig handlingsplan för digitalisering av televisionen i . Statens agerande i frågor som gäller rundradio grundas på uppfattningen att radio och särskilt TV är kraftfulla medier när det gäller påverkan. Statsmakterna har alltsedan television introducerades betonat vikten av att TV-mediet huvudsakligen skall betjäna allmänna och demokratiska intressen. Beskrivningen av den svenska mediepolitiken i min delrapport (1995- 11-13) kan sammanfattas enligt följande. Villkoren för att få sända television grundas på en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet. Alla skall kunna ta emot sändningar oavsett var man bor. Programverksamheten skall ge uttryck för demokratins grundidé, principen om människors lika värde samt den enskildes frihet och värdighet. Programmen skall vara opartiska och sakliga. Genom mångsidighet och kvalitet skall TV-utbudet tillgodose skiftande behov och intressen. Programmen skall förmedla och kommentera nyheter, ge allsidig information, stimulera till debatt, förmedla upplevelser och stimulera fantasin. Televisionen skall vara ett forum för det offentliga s a m t a l e t d ä r s k i l d a å s i k t e r k o m m e r t i l l t a l s i opartiska programformer. Televisionen skall värna om svenska språket och om program som produceras av svenska upphovsmän. Hets mot folkgrupp, barnpornografi, olaga våldsskildringar samt förtal (yttrandefrihetsbrott) skall bekämpas. Vill statsmakterna också i fortsättningen bedriva en mediepolitik med dessa förtecken? Om inte, kan introduktionen av ny teknik för TV- sändningar helt överlåtas på marknadskrafterna utan statlig inblandning. Jag utgår emellertid från att det motsatta gäller, dvs. att statsmakterna framgent vill hävda allmänna medborgerliga intressen i fråga om televisionen. Denna förutsättning har avgörande betydelse för mina överväganden och förslag. För att driva mediepolitik inom televisionens område använder sig statsmakterna av tre instrument: Tillgång till respektive kontroll över distributionsnät, lagar och andra regler för TV-sändning samt stöd till och främjande av programverksamhet i public service-form. Som påpekas i 4.3.3 och som utvecklas i kapitel 7 har verknings- graden av regleringar avtagit till följd av satellit-TV och branschens internationalisering. Med ett genombrott för digital transmission för- ändras förutsättningarna för statsmakternas möjlighet att bedriva mediepolitik med samma medel som . Med hänvisning till uppgifterna om allmänhetens medievanor och TV-publikens val av kanaler och programtyper (avsnitt 3.4) kan det hävdas att inte heller public service-verksamheten har samma medie- politiska signifikans som för bara något årtionde sedan. Därmed ökar den relativa betydelsen av vad staten gör respektive avstår från att göra i distributionsledet. Det konstaterandet leder vidare till följande tekniska överväganden. Utvecklingen i fråga om TV-transmission och övriga tekniska fakta till grund för mina förslag behandlas i kapitlen 5 och 6. Som redovisas i avsnitt 5.4 fattades beslut om internationell standard för komprimering av bild och ljud samt för multiplexering. Följande år fastställdes europeisk standard för sändningsteknik för satellit och kabel. En europeisk standard för marksänd digital TV beslutas formellt under innevarande år. Också en amerikansk standard för marksänd TV och högupplösnings-TV (HDTV) förväntas bli anta- gen . Digitala TV-sändningar pågår försöksmässigt och reguljärt i ett flertal länder (kap 4). I har reguljära digitala satellitsändningar påbörjats. Försök med digitala markbundna sändningar genomfördes (avsnitt 3.3.4). I några länder, bl a i och , har avgörande steg tagits mot utbyggnad av marknät för digital sändning. Det är sålunda uppenbart att digital television står inför ett genom- brott. Förekomsten av standarder påskyndar en utveckling på bred front. Statliga ställningstaganden inom detta område gäller därför inte den nya sändningsteknikens vara eller inte. Vad frågan gäller är om den digitala utvecklingen främst skall styras av marknadsintressen eller om också statsmakterna skall påverka när, var, hur och för vilka syften denna teknik skall utnyttjas. Jämfört med analog transmission innebär digital transmission sammanfattningsvis följande för TV-publiken. –Större programutbud eftersom flera TV-kanaler kan sändas inom det frekvensutrymme som krävs för att sända en enda kanal med nuvarande analoga teknik. –Bättre bild- och ljudkvalitet. –Möjlighet att individuellt beställa program och produkter, välja bildvinklar, delta i spel, överblicka programutbud, m.m. –Möjlighet till portabel och lokaloberoende mottagning vid mark- sändningar –Möjlighet till interaktivitet. –Bättre förutsättningar att utveckla multimediaterminaler i hemmen för TV-, radio-, data- och telefonkommunikation. Övergången från analog till digital television förutsätter att hushållen i ett inledande skede behöver så kallade set top-boxar för omvandling av digitala signaler för mottagning i dagens analoga TV-mottagare. De samhällsekonomiska kostnaderna för detta redovisas nedan och mer utförligt i kapitel 8. Inom ramen för det tekniskt och ekonomiskt möjliga grundas mina förslag om system för utökade sändningarna på överväganden vad gäller konsumenternas valfrihet, bredden i utbudet och förutsättningarna för public service-kanaler att konkurrera om publiken. Behovet av teknisk utrustning i hemmen kan inverka på bredden i det tillgängliga utbudet och på tittarnas valfrihet. I kapitel 5 redovisas olika möjligheter till åtkomstkontroll, dvs. skillnaden mellan öppna och slutna set top-boxar. Ett öppet system är i princip tekniskt konkurrensneutralt i den meningen att konsumenten löpande kan välja kanaler och enskilda program. Öppna system bidrar sålunda till en mer konsumentstyrd marknad. Slutna system däremot begränsar konsumenternas valmöjligheter. Programbolag och nätoperatörer som lyckas placera sina specifika system i hushållen får en gate keeper-roll med möjlighet att i viss mån bestämma villkoren för tillgänglighet och försvåra åtkomsten av konkurrerande programtjänster. Det vore enligt min mening till stor nackdel för hela samhället och för konsumenterna om enstaka aktörer skulle få en dominerande gate keeper-roll på den svenska TV-marknaden. Det är angeläget att hushållen erbjuds ett öppet, i tekniskt avseende "konkurrensneutralt" system. I ett sådan system skall kommersiella aktörer kunna ta betalt för sina tjänster (abonnemang) eller för enstaka program (betal-TV). Det är fullt möjligt. Tekniskt kan varje operatör styra å t k o m s t e n a v s i n a p r o g r a m t j ä n s t e r u t a n a t t d e t b e g r ä n s a r konsumenternas valfrihet i det övriga utbudet. Som framgått ovan skall medborgarna erbjudas ett mångsidigt och kvalitativt TV-utbud som tillgodoser skiftande behov och intressen. Den digitala sändningstekniken bidrar till detta genom att vidga de frekvensmässiga gränserna för antalet programtjänster. Med digital TV är det snarare ekonomiska faktorer än tillgången på frekvenser som sätter gränser för utbudet. En första förutsättning för ett brett utbud är givetvis att sändningarna kan nås av alla hushåll i landet. I praktiken har ambitionen satts till den täckningsgrad som gäller för dagens analoga kanaler i marknätet, dvs eller mer av hushållen för SVT1, SVT2 och TV4. Programutbudet bör också vara ekonomiskt och tekniskt lättill- gängligt för publiken. Tittarnas programval bör kunna ske momentant, dvs inte vara låst genom avtal med nätoperatörer som erbjuder begränsade programpaket. Det skall vara lätt för tittarna att från länstolen vandra mellan olika programkanaler. Det kan tyckas att behovet av public service-TV minskat när utbudet av alternativa programtjänster mångdubblats under senaste årtiondet. Det kan tyckas att utökade sändningsmöjligheter till följd av digital TV till och med marginaliserar betydelsen av ett public service-utbud. Som framgått av kapitel 3 har nya kommersiella kanaler i första hand resulterat i ökat utbud av underhållnings- och sportprogram. En mediepolitisk ambition att erbjuda allmänheten ett balanserat utbud (mångfald) understryker då behovet av programkanaler som värnar om utbudet av nyheter, debatt, kultur m m som är kärnan i public service- TV. Det framgår av ländergenomgången (kap. 4) att förutsättningarna för fortsatt public service-verksamhet står i förgrunden vid överväganden om och ställningstaganden till den nya sändningstekniken. Det gäller i där utredningsmannen understrukit behovet av balans mellan YLE-kanalerna och renodlat kommersiella kanaler. där regeringen förslagit att BBC skall tilldelas en multiplex för sina kanaler. Det gäller också i många andra länder med en TV- och mediestruktur som är jämförbar med den svenska. Jag utgår sålunda från att statsmakterna även i fortsättningen vill värna om public service-verksamhetens särställning. Därför är det enligt min m e n i n g ö n s k v ä r t a t t S V T - k a n a l e r n a å t e r f i n n s i s a m m a mottagningstekniska miljö som merparten av övrigt programutbud. Det bidrar till att tittarna också fortsättningsvis skall "hitta" dessa kanaler. Inventeringen av modeller för digital distribution av television (kap. 6) behandlar förutsättningarna för markbunden sändning, sändning via satellit och sändning i kabel- och telenät. De olika modellerna förutsätter vanligen viss samverkan mellan olika typer av nät som matar varandra före slutsteget fram till mottagning i hemmen. Mina överväganden gäller emellertid främst detta sista steg som är avgörande för om konsumenterna själva eller aktörerna på TV-marknaden skall styra valet av kanaler och enskilda program. Överföring via framtidens kabel- och telenät svarar mot högt ställda krav på täckningsgrad, utbudets bredd, valfrihet, interaktivitet, mottagningsteknisk kvalitet, m.m. En tänkbar strategi för statsmakterna är därför att stimulera utvecklingen är sådana distributionssystem och att tills vidare fortsätta med analog men ökad (M4) analog terrester sändning. Emellertid blir sådana distributionssystem av tekniska och ekono- miska orsaker inte möjliga inom de närmaste 10–20 åren. Det lämnar fältet fritt för marknadens aktörer att utveckla digital TV på renodlat kommersiella grunder. Det är enligt min mening inte möjligt att i en sådan utveckling säkerställa konsumenternas valfrihet, programutbudets bredd och public service-verksamheten. Den främsta möjligheten för statsmakterna att motverka detta ligger, som jag ser det, i att erbjuda aktörerna en alternativ sändningsmöjlighet i ett för gemensamt nät, dvs. det terrestra nätet. Mitt förslag som utvecklas närmare i avsnitt 10.2.1 innebär att det terrestra nätet byggs ut för digital transmission. Utbyggnaden bör påbörjas för att kunna slutföras i en första etapp senast För att säkerställa kravet på praktiskt taget total hus- hållstäckning bör analoga sändningar av nuvarande markbundna kanaler fortgå i avvaktan på att hushållen skaffat i utrustning för mottagning av digitala signaler. bör dock inte vara längre än . Min bedömning är sålunda att dagens mediepolitiska intentioner kan hävdas också i en ny teknisk TV-miljö förutsatt att statsmakterna verkar för skyndsam digital utbyggnad av det terrestra sändarnätet. Följdfrågan är då vilka ekonomiska förutsättningar som föreligger för övergång från analoga till digitala TV-sändningar. Mina bedömningar grundas på de tre räkneexempel som presenteras i kap. 8. Jag betonar återigen att dessa räkneexempel grundas på ett antal antaganden bland annat om hushållens investeringsvilja och om prisutvecklingen vad gäller mottagarutrustning. Hushållens efterfrågan påverkas av prisutvecklingen och omvänt påverkas prisutvecklingen av hushållens efterfrågan. Vidare påverkas hushållens efterfrågan av utbudet i de nya TV-kanalerna som i sin tur påverkas av hur många tittare programbolagen kan tänkas nå via dessa nät. Utvecklingen vad gäller ekonomin i nya sändarsystem är därmed svårbedömd. Övergången till digital TV får kostnadskonsekvenser med avseende på programproduktion, sändning och mottagning. Kostnadsbilden för- ändras från ett läge under övergången från analog till digital TV till ett annat läge när den analoga TV:n har fasats ut. Jag har i mina be- dömningar utgått från en övergångsperiod av . Staten kan påverka utvecklingen med olika ekonomiska stimulans- åtgärder som underlättar övergången till digital TV-distribution. I utredningen har jag inte tagit fram underlag för att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna för programbolag och fristående programproducenter i produktionsledet. Enligt bedömningar som jag tagit del av bör emellertid den nya tekniken kunna innebära betydande besparingar framför allt genom ökad åtkomst och återanvändning av tidigare insamlat programmaterial. Också kostnader för behandling och färdigställande (redigering) av inspelat programmaterial torde minska. Mina räkneexempel innefattar dock inte dessa vinster i bland annat SVT:s verksamhet. Övergång till digital TV-sändning kräver betydande investeringar i mottagarutrustning, främst i hushållen. I de alternativ jag redovisat i kap. 8 beräknas dessa kostnader uppgå till , oberoende av om övergången sker till digital satellit/kabel-distribution eller digital terrester . I fråga om sändningskostnader, som utgör en liten del av de totala TV-kostnaderna, finns emellertid skillnader mellan dessa alternativ. Medan sändningskostnaden för en programtjänst i digital satellit/kabel kostar 5–uppgår kostnaden för en pro- gramtjänst i ett digitalt marknät till 40–. Dock är i båda fallen sändningskostnaderna betydligt lägre än kostnaderna för distribution av analoga TV-kanaler. Ett digitalt terrestert nät med utrymme för betydligt fler program- tjänster än som ryms i det analoga nätet ger nätägaren, ytterst staten, möjlighet till nya koncessionsintäkter. För koncessionsinnehavarna kan terrester sändning resultera i bättre ekonomi jämfört med alternativet att sända via satellit, inräknat värdet av att med terrester sändning uppnå nästan 100-procentig hushållstäckning. Finansieringen av digitaliseringen är en politisk fråga som kräver säkrare underlag än vad som kan presenteras. Bland annat bör intresset bland presumtiva koncessionsinnehavare sonderas sedan statsmakterna först tagit principbeslut om att bygga ut marknätet digitalt. Ett sådant beslut kan antas skapa delvis nya förutsättningar för inledande diskussioner mellan nätägaren och marknadens privata aktörer. Statliga regleringar av televisionen förekommer allmänt. avviker dock något från det internationella mönstret. Till skillnad från vad fallet är i många andra länder är TV-sändning i satellit och kabel reglerat i mycket begränsad omfattning. Likaså medger inte vår grundlagsskyddade yttrandefrihet viss inne- hållsmässig reglering som kan förekomma i andra länder. Den relativa öppenheten i det svenska samhället, symboliserad av och realiserad genom offentlighetsprincipen och yttrandefrihetslagen, kommer till uttryck också på massmedieområdet. Men också i finns lagregler för vad som får sägas och visas i TV. I några avseenden kräver de inhemska reglerna större åter- hållsamhet från programbolagens och distributörernas sida än de minimiregler som föreskrivs i EG-direktivet. Som framgår av kapitel 7 har nya distributionsformer och ökat TV- utbud förändrat samhällets inflytande över programinnehållet. In- flytandet varierar med förekomsten av tillståndskrav i olika typer av sändarnät. Störst är kontrollen i markbunden television, minst i tele- fonnät och videogram. Allmänt sett gäller två nivåer av innehållsmässig reglering: En lägre nivå för sändningarna via satellit och kabelnät som inte kräver tillstånd och en högre nivå för tillståndspliktiga trådlösa marksändningar. Men inte heller de begränsade krav som ställs på satellit- och kabelsändningar kan övervakas och hävdas i godtagbar utsträckning. Programföretagen kan till exempel välja hemvist i och länka upp program till satellit från länder med låga krav på innehållet. Ett annat problem är frågan om partsförhållanden vid rättslig prövning av lagöverträdelser. Det har varit svårt att bestämma vem som är ansvarig för vissa sändningar eftersom satellit- och kabelsändningar inte kräver tillstånd. Den nya radio- och TV-lagen torde inte innebära någon avgörande förändring i dessa avseenden. Statens inflytande över TV-sändningar via satellit och i kabelnät förblir begränsat. Om samhället skall kunna ingripa mot våld, pornografi, förtal, m.m. i T V - p r o g r a m k r ä v s p å l ä n g r e s i k t k r ä v a s h e l t n y a i n s a t s e r . Utgångspunkten bör vara den tekniska utveckling som torde leda till att olika medier löper samman i en gemensam multimediestruktur. Underlag för sådana insatser bör bl.a. tas fram av den expertgrupp för multimediefrågor som jag föreslår skall inrättas. På kort sikt bör strategin vara att försöka öka utbudet i marknätet och därmed minska betydelsen av sändningar via satellit och i kabel. Sändningar i marknätet ger staten bättre möjlighet att ställa villkor på programinnehåll och tillse att reglerna följs. För att det digitala marknätet skall kunna utgöra ett effektivt mediepolitiskt verktyg måste statsmakterna göra grannlaga avväg- ningar i fråga om regleringar. Å ena sidan kan en långtgående reglering minska programbolagens och andra aktörers intresse för att sända i marknätet. Å andra sidan kan en återhållsam reglering innebära en alltför stort mediepolitisk uppoffring. Det bör beaktas att vad som en gång avreglerats är svårt att på nytt reglera. I det digitala terrestra nätet med utrymme för avsevärt fler programtjänster än i det analoga marknätet sätter EG-rätten gränser för nationella innehållsmässiga och andra regler utöver den miniminivå som EG-direktivet föreskriver. Med hänsyn härtill anser jag att principer och villkor för att få rätt att sända i de nya näten bör formuleras. Detta kan bidra till ökat intresse för att sända via marknätet. Mot bakgrund av mina överväganden i det föregående föreslår jag följande. Statsmakterna bör fatta principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i . Utbyggnad av det terrestra sändarnätet för digital sändning bör påbörjas och i sin första etapp vara slutförd efter beslut. Denna första utbyggnadsetapp bör ge sändningsmöjlighet för åtta rikstäckande programtjänster, dvs. utöver SVT1, SVT2 och TV4 fem nya programtjänster. I en andra etapp bör sändarnätet kunna rymma 24 programtjänster. Då de analoga sändningarna stängs av kan upp emot 50 programtjänster sändas. Nuvarande analoga terrestra TV-sändningar bör upphöra möjligt, dock senast efter starten för digitala terrestra sändningar. En expertgrupp bör inrättas för att fördjupa analysen av de frågor som ännu återstår att lösa. Expertgruppen kan också övervaka och delvis medverka till introduktion av digital multimedieteknik samt väcka förslag om regleringar och andra insatser från samhällets sida som kan aktualiseras av utvecklingen inom detta område. Det rent digitala scenario som beskrivs i avsnitt 6.2.6 innebär sammanfattningsvis att de tidigare planerna på ett fjärde och sannolikt också ett femte analogt marknät skrinläggs och att motsvarande frekvensutrymme tas i anspråk för digital sändning. Motivet för att påbörja digitala sändningar så snart det finns utrymme för åtta rikstäckande programtjänster är att möjligt kunna erbjuda allmänheten ett digitalt markbundet alternativ till digitala sändningar via satellit och i kabel. För att motivera anskaffning av set top-boxar måste alternativet givetvis innehålla fler programtjänster än de tre som kan tas emot utan extra mottagningsutrustning. Jag bedömer att åtta programtjänster skall kunna utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ i ett första skede. Successivt kan fler digitala nät byggas ut. Så längre analoga sänd- ningar pågår (se nedan) begränsas utbyggnadsmöjligheten enligt de bedömningar som utredningen gjort till 24 programtjänster. Om och när de analogen näten avvecklas finns möjlighet att bygga ut nätet för ytterligare så att utrymmet medger ett 50-tal programtjänster. Redan i första utbyggnadsetappen skapas förutsättningar för regionala och lokala sändningar och ytterligare möjligheter till lokal nedbrytning av marknätet. Om någon eller några av de rikstäckande kanalerna reserveras för regionala och lokala programtjänster kan ett hundratal koncessioner erbjudas. Parallellt med digitala sändningar av dagens markbundna program- tjänster bör de analoga sändningarna fortsätta som tidigare av hänsyn till hushåll som dröjer med anskaffning av set top-boxar för digital mottagning. Med hänsyn till att TV-mottagare normalt byts efter åtta till anser jag att hushållen ges tillräcklig respit om slutpunkten för analoga sändningar sätts till efter starten av utbyggnaden. vara en uppgift för den föreslagna expertgruppen att följa utvecklingen och ge förslag om när tiden är mogen att slopa analoga sändningar. Det är av vikt att snabbt få många programtjänster i marknätet som avses bli en digital motorväg, allmänt trafikerad av programbolag och via öppna set top-boxar åtkomlig för publiken. Vad som skall locka kommersiella aktörer att välja det terrestra nätet är rikstäckning, låga sändningskostnader, rimliga regler vad gäller innehåll, rätt att sända reklam och möjlighet att tekniskt enkelt och utan stora administrativa omkostnader kunna ta betalt för sina program. Därtill kommer möjligheten att distribuera i samma miljö som de svenska public service-kanalerna. Inhemska program med svenskt språk, med för publiken kända svenska medverkande och producerade med kunskap om svenskt kynne har hävdat sig väl i konkurrens med utländsk TV-produktion. Kommersiella aktörer med huvudsak- ligen internationellt programutbud kan därför också ha intresse av att finnas i den tekniska miljö där merparten av hushållen hämtar sina program. I talar man om som ett Window of Opportunity för digital terrester . Om denna form för TV-sändning inte introduceras kan statens möjlighet att ta och behålla initiativet på detta område vara förspilld. Jag bedömer att detsamma gäller på den svenska TV-marknaden. Det är motivet för förslaget att statsmakterna skall fatta principbeslut om nätutbyggnad, att utbyggnaden bör påbörjas redan följande år och att utbyggnaden skall vara genomförd . En förutsättning för denna tidtabell är att internationella frekvenskoordineringar kan genomföras. Utvecklingen av digital TV-transmission skapar förutsättningar för digital transmission inom andra områden och länkar in i globala informationsströmmar. Också i ett snävare perspektiv är anpassningen till internationella utvecklingslinjer av betydelse. Det bör bland annat underlätta för svensk elektronikindustri att hävda sig på nya marknader som den digitala transmissionstekniken skapar. När skiljelinjen mellan medierna suddas ut kommer aktörer som varit verksamma på åtskilda marknader att återfinnas på samma spelplan. Tre olika huvudgrupper av aktörer formar tillsammans informationssamhället. Produktion och distribution av nätverksbaserade tjänster för information, underhållning med mera engagerar (1) företag inom telekommunikation, kabel-TV och satellit för överföring och distribution, (2) dataföretag inom hård- och mjukvaruområdena och (3) medieföretag för produktion av innehåll i form av bild, text och ljud. Integrationen av dessa aktörsgrupper beror på ett teknikskifte med digital TV som startpunkt och multimediesamhället som slutfas. Jag instämmer i bedömningen att detta teknikskifte sker i tre faser: