sou · GKB3145d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Genom ett beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda effekter av olika arbetstidsförändringar, m.m. förordnades riksdags- ledamoten () som ordförande. () entledigades från sitt uppdrag genom ett beslut . Som ny ordförande förordnades riksdagsledamoten (). Som övriga ledamöter förordnades riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), landstingsrådet (), landstingsrådet (), f d riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), projektledaren (), läraren (), ombudsmannen (TCO), ombudsmannen (), förhandlings-direktören (), biträdande chefsjuristen (), sekreteraren (), förhandlingschefen (SAF) samt LO-sekreteraren (LO). Riksdagsledamoten () ersattes av riksdags- ledamoten (). F d riksdagsledamoten () ersattes av riksdagsledamoten (). ersattes riksdagsledamoten () av riksdagsledamoten (s). Projektledaren () ersattes av (). ersattes () av Acko Ankarberg (). Ombudsmannen (TCO) ersattes av ombudsmannen (TCO). förordnades som experter departementssekreteraren (), departementssekreteraren (), byråchefen (Arbetarskydds- styrelsen) och hovrättsassessorn (). ersattes departementssekreteraren av depar- tementssekreteraren (). Genom ett beslut förordnades som huvudsekrete- rare och Per som sekreterare. som biträdande sekreterare. förordnades som sekreterare och för- ordnades som assistent. Med det betänkande som kommittén nu lägger fram, (SOU 1996:145) Arbetstid - längd, förläggning och inflytande, har vi fullgjort vårt u ppdrag. Till betänkandet har fogats en bilagedel. Reservationer har avgivits av ledamöterna samt Acko Ankarberg och gemensamt. Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna samt . Kort om kommittédirektiven ................................ Bakgrund och frågeställningar.............................. De senaste utredningarna...................................... Den aktuella debatten om arbetstidsfrågorna ....... 1.4Sammanfattande kommentarer och utgångs- punkter för våra överväganden............................. Disposition av slutbetänkandet............................. Vissa utvecklingsdrag i samhälle och 2.1Strukturella förändringar - produktion och syssel- En ökad internationalisering................................. 2.2.2Ny arbetsorganisation, särskilt om hem- och Krav på större kompetens..................................... Arbetstidsmått - vissa statistiska upp- Faktiskt arbetad tid ............................... Faktiskt arbetad tid ..................................... Ledighet med föräldrapenning.............................. Tröskelnivåer och deltidsarbete............................ Arbetsutbud och skatter........................................ utvecklingen - 1995 ..................................... Vanlig veckoarbetstid för anställda..................... . Vanlig veckoarbetstid för sysselsatta ................... Faktiskt arbetad tid i genomsnitt.......... och anställd respektive person i befolkningen...... Några aspekter på kortare arbetstid ........... Lagstadgade arbetstidsförkortningar i ..... Lagstiftning om förkortad arbetstid...................... 4.1.2Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens 4.3Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå............ Teori om lönekompensation ................................. Betydelsen av fasta och rörliga kostnader vid Förändringar av arbetsproduktivitet.................. Studier om arbetstidsförkortningar och Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid 102 Arbetstidsförkortning och sysselsättning............ Högkonjunktur respektive lågkonjunktur ........... Betydelsen av driftstid, typ av produktion Homogen och rörlig arbetskraft......................... Teoretiska och empiriska resultat ...................... 4.4Några europeiska erfarenheter av kortare Arbetstidsregleringar i kollektivavtal................. Motiv inom den offentliga sektorn...................... Resultat inom den offentliga sektorn .................. Motiv inom den privata sektorn.......................... Resultat inom den privata sektorn...................... Övertidsreglering i lag........................................ Skillnader i övertidsarbete efter kön och ålder... Studie av övertidsarbete ..................................... 4.7.5Sysselsättningseffekter av en begränsning av Konsekvenser av den dispositiva lagstiftningen. Övertid och sysselsättning.................................. Välfärdsaspekter på en arbetstidsförkortning..... 142 4.9.1Arbetstidens längd och hälsa: vila är sam- Inflytande över arbetstiden................................. Flexibel arbetstid - när, var och hur ? 5.1Vad innebär flexibilitet i arbetstidshänseende ?. 5.2Flexibilitet i nuvarande lagstiftning - vilka är Flexibilitet ur verksamhetssynpunkt................... Flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt..................... 5.3Situationen på arbetsmarknaden - ett antal Förändringar av lagstiftningens syften ............... Andra aspekter på eventuella lagändringar ........ 5.5.1Har utvecklingen i samhället och arbetslivet gjort arbetstidslagen föråldrad ? 6.1Delbetänkandet om konsekvenserna av EG:s Kort om direktivets innehåll............................... Allmänt om EG:s arbetstidsdirektiv ................... Räckvidd och definitioner - artikel 1 och 2 ........ Dygnsvila - artikel 3 ........................................... Raster - artikel 4................................................. Veckovila - artikel 5 ........................................... Begränsning av veckoarbetstiden - artikel 6...... Årlig semester - artikel 7 .................................... Nattarbetets längd - artikel 8 ............................. Hälsoundersökning och omplacering av natt- arbetande till dagarbete - artikel 9 .................... Garantier för nattarbete - artikel 10 .................. Anmälan om regelbunden sysselsättning av nattarbetande - artikel 11................................... Skydd av hälsa och säkerhet - artikel 12 ............ Arbetsrytm - artikel 13 ....................................... Mer detaljerade gemenskapsbestämmelser - Gynnsammare bestämmelser - artikel 15........... Beräkningsperioder - artikel 16 ......................... Avvikelser - artikel 17......................................... Slutbestämmelser - artikel 18 ............................. Språkliga skillnader i direktivet ......................... Förslag till nya lagregler om arbetstid 7.1Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhets- 7.1.1Allmänt om individuella rättigheter i arbets- 7.1.2Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren ?...................................... 7.1.3Större flexibilitet beträffande semesterledighet Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå ... 7.1.5Dispositiviteten i annan arbetsrättslig 7.1.6Bör möjlighet till anpassningar av lagreglerna finnas på verksamhetsnivå?................................ 7.2Nuvarande regler och möjliga förändringar - diskussion om innehåll och syften...................... 7.2.1Regler till skydd för arbetstagarens säkerhet Vad säger vetenskapen? Allmänt om förändringar ................................... En tydligare koppling till arbetsmiljölagen ....... Regler om vila och återhämtning ....................... - rast och arbetspauser....................................... - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila ............... Besked om ändring av ordinarie arbetstids och jourtids förläggning..................................... Begränsning av arbetstidens totala omfattning . Begränsning av nattarbetspassens längd ........... Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt Kollektivavtal i stället för lagreglering .............. Vilken modell bör väljas?................................... Jourtid och beredskap ........................................ Politiska signaler till arbetsmarknadens parter... Familjeliv och socialt liv i övrigt ....................... Arbetstidsförkortning och begränsning av Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhets- Lagens rättsliga karaktär..................................... Förläggning av delledighet enligt Förslag till ändring ............................................. 9.1Innebär våra förslag att EG:s arbetstidsdirektiv kan anses införlivat i det svenska regel- 9.1.1Särskilt om semesterledighet för hem- och Övriga internationella åtaganden........................ Reservationer och särskilda yttranden................ Arbetstidslagen (1982:673) ................................ på svenska och engelska..................................... 6Hem- och distansarbete () -en översikt av teoretiska och empiriska resultat () 8Arbetstid och arbetsmarknadsekonomi (/) -erfarenheter av arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor () 10Arbetstider ur jämställdhets- och familje- synpunkt 11Internationella jämförelser av arbetstider () 12Arbetstider, hälsa och säkerhet () Lagen (1982:80) om anställningsskydd Arbetsmiljölagen (1977:1160) Arbetstidslagen (1982:673) Lagen (1974:358) om facklig för- troendemans ställning på arbetsplatsen Föräldraledighetslagen (1995:584) Jämställdhetslagen (1991:433) Lagen (1982:80) om anställningsskydd Lagen (1976:580) om medbestämmande i Lagen (1976:580) om medbestämmande i Lagen (1988:1465) om ersättning och Semesterlagen (1974:981) Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning Lagen (1986:163) om rätt till ledighet för Vi har enligt våra direktiv haft tre huvudsakliga uppdrag: ·att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbets- tidsförkortningar, ·att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning, ·att utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Den tredje frågan skulle vi behandla med förtur och vi presenterade ett delbetänkande om konsekvenserna av EG-direktivet (SOU 1995:92). Detta slutbetänkande innehåller våra överväganden och förslag med anledning av samtliga uppdragets frågor. I en särskild bilagedel finns de forskarrapporter som gjorts på vårt uppdrag. Vi redogör i denna sammanfattning kortfattat för våra resonemang och överväganden i de olika kapitlen. Vi börjar med att lyfta fram huvud- punkterna i betänkandet. Enligt vårt uppdrag skall en central utgångspunkt vara att arbetstidsfrå- gorna skall så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vi menar att detta bör gälla både arbetstidens omfattning och förläggning. Vi föreslår att en ny arbetstidslag innehåller en direkt uppmaning till parterna att teckna kollektivavtal om dessa frågor. Det är angeläget att parterna i kollektivavtal reglerar kollektiva arbetstids- förkortningar och en större flexibilitet. Lagstiftningens uppgift bör vara att främja att parterna tar ansvar för en sådan utveckling. Vi föreslår en ny arbetstidslag som vilar på civilrättslig grund. Detta innebär en förstärkning av parternas ansvar för arbetstidsfrågorna och att tillsyn och dispensgivning bortfaller. En ny civilrättslig arbetstidslag ställer krav på att det görs tydligt att arbetstiden är en del av arbetsmiljön. Vi föreslår därför att detta sam- band uttrycks tydligare i lagstiftningen, genom en allmän hänvisning i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen. Den nya lagen genomför reglerna i EG:s arbetstidsdirektiv, vilket innebär att den av beslutade provisoriska lösningen av inför- livandet av EG-direktivet kan ersättas. Enligt vårt uppdrag skall hänsyn tas till den enskilde arbetstagarens möjligheter till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning. Vi föreslår att en central del i en ny arbetstidslag bör vara en arbetsorganisatorisk princip om att arbetstiden skall, utifrån verk- samhetens krav, planeras och förläggas med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov. Varje arbetstagare skall vidare ges en rätt att få sina önskemål om arbetstidens längd och förläggning sakligt prövade av arbetsgivaren. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Vidare föreslår vi att den del av semesterledigheten som överstiger och sparad semester skall kunna förfogas över på annat sätt än som om arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens om detta. Arbetstagaren får vidare komma överens med sin arbetsgi- vare om att avvika från bestämmelsen om att sparad semester skall tas ut . Detta skulle t.ex. kunna innebära att sparande kan tas ut som förkortad arbetstid. Vi menar att våra förslag om att stärka den enskilde arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden bl.a. bör medföra att föräld- rar bättre kan förena förvärvsarbete med ansvaret för barn och familj. Utöver detta föreslår vi en förändring i föräldraledighetslagen som stärker arbetstagarens inflytande över den föräldraledighet som tas ut som förkortad arbetstid. Det pågår en utveckling mot mer flexibla arbetstidsförhållanden på arbetsmarknaden. Det har varit vår uppgift att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstiftning. Vi vill emellertid framhålla att en mer flexibel lagstiftning inte får leda till att reglerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa urhol- kas. Lagstiftningen bör därför förena hälsoaspekterna med verksamhe- ternas behov av att flexibelt kunna förlägga arbetstiden. Vi menar att den större flexibilitet som kan behövas bör kräva att man kommer överens om villkoren för detta i ett kollektivavtal. Vi föreslår ett antal regler som skall vara bindande i den meningen att en avvikelse förut- sätter att arbetstagaren får motsvarande ledighet, eller i undantagsfall, lämpligt skydd. Varje arbetstagare skall ha rast senast efter sex timmars arbete. Raster får i vissa fall bytas mot måltidsuppehåll. Varje arbetstagare skall ha rätt till de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Varje arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Lagens s.k. principiella nattarbetsförbud tas bort. Varje arbetstagare skall ha minst trettiofem timmars sammanhängande ledighet under varje period (veckovila). Arbetstidens totala omfattning, dvs ordinarie arbetstid och övertid sammantagna, får uppgå till i genomsnitt . Perioden för beräkning av genomsnittet kan förlängas i kollektivavtal. Arbetspassens längd för nattarbetande skall begränsas till i genomsnitt per 24-timmarsperiod . För de arbetstagare vars arbeten innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, får arbetspassen uppgå till högst då nattarbetet utförs. I syfte att förstärka flexibiliteten i lagstiftningen föreslår vi emellertid vissa ändringar. En större flexibilitet kan vinnas om arbetstidsfrågorna i högre grad kan bestämmas på de enskilda arbetsställena. parterna kunna besluta om att i kollektivavtal anpassa lagens regler till lokala behov och förutsättningar. Vi föreslår därför att lagstiftningen ställer sig neutral till på vilken nivå inom arbetstagarorganisationerna beslut om avtal om avvikelser från lagen skall fattas. Vi föreslår att ordinarie arbetstid är den arbetstid som har överens- kommits i det enskilda anställningsavtalet. I likhet med nuvarande lag får den uppgå till högst . Vi föreslår däremot att den ordinarie arbetstiden får genomsnittsberäknas . Om variationer i arbetskraftsbehov i större omfattning kan mötas inom ramen för den ordinarie arbetstiden bör behovet av övertid kunna minska. Vi föreslår en skärpning av lagens övertidsbegränsning, från till 100. blir det möjligt att kvitta övertid mot kompensationsledighet, vilket innebär att övertiden kan användas mer flexibelt. En förkortad arbetstid jämfört med arbetstidslagens bestämmelser har redan genom utformningen av kollektivavtal genomförts för en stor majoritet arbetstagare. Även på företagsnivå har avtal träffats om en kortare arbetstid, ofta i kombination med en flexibel arbetstidsför- läggning. Vi har inte haft i uppdrag att föreslå en generell arbetstidsförkortning. Vad gäller konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar har vi lagt särskild vikt vid att belysa arbetstidsförkortningars eventuella effekter på sysselsättningen. Därvid har framkommit att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkort- ning av sysselsättningsskäl. De empiriska resultaten är emellertid skiftande och vi menar därför att det inte kan uteslutas att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten. Dessutom framhåller vi att det finns en rad välfärdsargument för en allmänt kortare arbetstid. På arbetsmarknaden pågår dessutom en rad försök med alternativa arbetstidsmodeller, bl.a. kortare arbetstid. Vi anser att detta är en positiv utveckling som bör understödjas. Vi föreslår därför att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare . Svenskarna arbetar vare sig mest eller minst vid en internationell jämförelse av arbetstidsförhållanden i olika länder. Jämförelser är mycket svåra att göra beroende på olikheter i mätmetoder. Utifrån det statistiska materialet vill vi ändå peka på följande: ·den vanliga genomsnittliga veckoarbetstiden för dem som arbetar heltid i är högre än i flertalet övriga studerade länder, ·den genomsnittliga faktiska arbetstiden och anställd är kortare i än i flertalet övriga studerade länder, ·den faktiska årsarbetstiden per anställd är kortare i än i de flesta övriga länder, ·antalet faktiskt arbetade timmar och person i befolkningen, är fler i än i flertalet övriga studerade länder, ·andelen deltidsarbetande män och kvinnor är högre i än i de flesta övriga länder. Arbetsmarknaden är könsuppdelad. Av kvinnorna i arbetskraften arbetar inom den offentliga sektor, medan arbe- tar inom den privata. Av männen i arbetskraften är motsvarande siffror inom den offentliga sektorn och inom den pri- vata. Kvinnor och män kan därför komma att påverkas olika av ändrade arbetstidsvillkor. Innehållet i de olika kapitlen I kapitel 1 beskriver vi vårt uppdrag. Här ger vi även en bakgrund till diskussionen om arbetstidsfrågorna samt pekar på tidigare utredningar och den aktuella debatten. Arbetstidsfrågorna har varit föremål för tämligen omfattande utredningsarbete . Vi sam- manfattar förslagen i betänkandena Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) samt Å rsarbetstid, ny lag om arbetstid och semester (1992:27). Från den aktuella debatten hämtar vi ett antal argument för och emot allmänna arbetstidsförkortningar och flexibel arbetstid. Kapitlet avslutas med några sammanfattande kommentarer och ut- gångspunkter för våra överväganden. I syfte att lägga en allmän grund för diskussionen om arbetstidsfrå- gorna redogör vi i kapitel 2 för några utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv. Vi ger några data om strukturella förändringar beträffande sysselsättning och produktion; om hur sysselsättningen alltmer har kommit att förskjutas från varuproducerande till tjänsteproducerande sektorer. I detta sammanhang belyser vi utvecklingen av kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande. har syssel- sättningen allmänt sett ökat i typiska kvinnosektorer och minskat i manliga. Kapitlet innehåller också en kortfattad redogörelse för den lagstiftning – annan än arbetstidslagstiftningen, men med betydelse för en diskus- sion om arbetstidsfrågorna – som tillkommit och fram- åt. Avslutningsvis pekar vi på några tydliga utvecklingsdrag i arbetslivet : ny arbetsorganisation, särskilt arbete i hem och på distans, nya anställningsformer, ökat egenföretagande samt de allt större kraven som ställs på kompetens. Innan vi diskuterar olika former av arbetstidsförkortningar och utveck- lar resonemangen kring tänkbara motiv och konsekvenser, ger vi i kapitel 3 en redovisning av olika arbetstidsmått. Vi vill på detta sätt sätta in frågan om kortare arbetstid i dess sammanhang. Uppgifterna avser såväl jämförelser över tiden som mellan olika länder. Ett sätt att belysa utvecklingen är att se till antalet faktiskt arbetade timmar . Vi konstaterar att den faktiska arbetstiden eller kan relateras till bl.a. anställda, sysselsatta eller befolkningen i en bestämd ålder. I SCB:s arbetskraftsundersökningar – – tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under den vecka då mätningen sker. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. Utifrån denna uppgift kan både en genomsnittlig faktisk veckoarbetstid och årsarbetstid beräknas. Vi framhåller att olika fakto- rer, utöver lagstiftning och kollektivavtal, kan inverka på arbetsutbudet och på så vis även påverka de faktiska arbetstidstalen. Antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt och år har ökat . Ökningen är betydligt starkare för kvinnor än för män. Ökningen per sysselsatt, där förutom anställda även företa- gare ingår, skiljer sig inte nämnvärt från ökningen per anställd. Vissa arbetstidsmått påverkas av hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt. Vi redovisar därför utvecklingen och konstaterar att denna andel sjönk från till för kvinnor och män sammantagna. Minskningen visar inga påtagliga skillnader mellan män och kvinnor. En förklaring till den minskade sysselsättningsintensiteten är den ökade arbetslösheten i . ökade den öppna arbetslösheten från till . Det hävdas ibland i debatten att svenskar arbetar mer än vad man gör i vissa andra länder. Ungefär lika ofta hävdas motsatsen. I kapitel 3 belyser vi frågan utifrån uppgifter från SCB och redovisar jämförelser mellan olika länder och olika arbetstidsmått. Studien omfattar 14 EU- länder samt , och . Resultaten visar på svårigheterna att jämföra arbetstidens längd mellan olika länder. Arbetstid kan till att börja med mätas för heltidsanställda eller för hel- och deltidsanställda sammantagna. Vidare kan man skilja mellan mätningar som avser anställda och mätningar som gäller anställda och företagare sammantagna. Arbetstid är dessutom inte ett entydigt be- grepp. Arbetstid kan t.ex. definieras som den avtalade arbetstiden, den vanliga eller faktiska arbetstiden eller år. Det största problemet vid internationella jämförelser ligger dock i olikheter i ländernas statistik, även om försök har gjorts inom EU att så långt som möjligt utgå från samma definitioner och mätmetoder. Vår slutsats blir därför att man vid jämförelser måste vara ytterst försiktig i tolkningen av uppgifterna samt ta i beaktande att stora olikheter före- ligger i statistiken. I kapitel 4 konstaterar vi inledningsvis att vi enligt direktiven inte har i uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning. Vi framhåller vidare att det finns ett antal olika sätt att förkorta arbetstiden genom lagstiftning. Förutom en allmän förkortning har lagstiftaren möjlighet att genom en sänkt eller rörlig pensionsålder förkorta arbetstiden. Därutöver påverkar ledighetslagstiftningen den tid vi arbetar. I ett inledande avsnitt beskriver vi utvecklingen på arbetstidsområdet . Vi har valt att göra en fördjupad studie av en lagstadgad generell arbetstidsförkortning. När vi analyserar de ekonomiska konsekvenserna är det också denna typ av reform som vi utgår från. Vi framhåller de troliga effekterna på verksamhetsnivå samt för sysselsättningen på samhällsnivå. Vår utgångspunkt i denna del är nationalekonomisk teori samt sammanställningar av såväl teoretisk som empirisk forskning på området. Vi noterar att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkortning i syfte att öka sysselsätt- ningen. De empiriska resultaten är däremot mer skiftande och i många europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten på positiva sysselsättningseffekter, om än lägre än vad som förväntats. Vi kan därför inte utesluta att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten.