sou · GKB3145d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Vi konstaterar sålunda att de förslag vi tidigare diskuterat förändrar förutsättningarna för övertidsreglerna i lagstiftningen. Finns då även andra syften med eventuella övertidsbegränsningar i lagen? Vi har i avsnitt 4.7 diskuterat om och på vilket sätt det finns ett samband mellan en skärpt övertidsbegränsning i lagstiftningen och effekter på sysselsättningen och arbetslösheten. Vi konstaterade att det krävs att vissa stränga förutsättningar är uppfyllda för att en begränsning av möjligheterna att ta ut övertid skall leda till positiva sysselsättnings- effekter. Visserligen konstateras i avsnittet om övertid i den rapport av Anxo/som utarbetats på uppdrag av kommittén, att vissa positiva effekter på sysselsättningen är rimliga att anta som en följd av en lagreglerad begränsning av övertiden. En liten sysselsättningseffekt är emellertid att ställa mot de möjliga hinder för flexibilitet ur verk- samhetssynpunkt som kan bli följden av sådana lagregleringar. Vårt uppdrag är ju att skapa en större flexibilitet. Även om överväganden om sambanden mellan övertidsbegränsning och positiv sysselsättningseffekter måste göras med tydliga reservatio- ner, på sätt som vi anfört, vill vi framhålla det samhällsintresse som är kopplat till sysselsättningen. Vi menar att de uppgångar i kon- junkturer och övriga faktorer som leder till större arbetstidsvolymer bör kunna komma de arbetslösa eller deltidsarbetslösa till del i en större omfattning än . För de deltidsarbetslösa torde vårt förslag om att ge den enskilde arbetstagaren möjlighet till ett större inflytande över sina arbetstidsförhållanden medföra förbättrade förut- Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester sättningar för dessa arbetstagare att gå upp i arbetstid. För att ett större arbetskraftsbehov skall kunna komma de deltidsanställda till del krävs naturligtvis att dessa har nödvändig kompetens för arbetet. Detta i sin tur ställer krav på kompetensutveckling. Det kan inte uteslutas att en begränsning av det övertidsuttag som medges enligt lag i sig leder till en positiv sysselsättningseffekt. Vidare är en begränsning av möjlig- heten att ta ut övertid genom lagen en tydlig signal från lagstiftaren om att övertidsuttagen bör gå ned. En viss sänkning av det tillåtna övertidsuttaget bör emellertid åtföljas av ytterligare förslag i syfte att värna möjligheten till flexibilitet. En möjlighet skulle vara att ta bort den del av regeln som säger att vid övertidsberäkning skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid lik- ställas med fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Det kan dock inte komma i fråga att från bestämmelsen undanta hänvisningen till ledig- hetslagstiftningen. En sådan lösning skulle innebära en återgång till den situation som rådde före den nuvarande arbetstidslagens ikraft- trädande. Den då gällande ordningen kunde i vissa fall innebära orim- liga konsekvenser för arbetstagare som var lediga enligt viss ledighets- lag. En arbetstagare som t.ex. var föräldraledig kunna arbeta den dubbla ordinarie arbetstiden innan någon övertid behövde registreras enligt den tidigare gällande arbetstidslagen. Dessa konsekvenser ansågs orimliga och lagstiftningen ändrades till att få den lydelse som gäller. Vi vill istället föreslå att regeln inte längre bör föreskriva att kompensationsledighet skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid vid övertidsberäkning. Att t.ex. "kvitta" arbetade övertidstimmar mot en kompensationsledighet som förläggs , för att tillgängliggöra motsvarande timmar för övertidsarbete , innebär en möjlighet till flexibilitet som vi anser angelägen om gränsen för övertiden sänks. Vi menar att det är viktigare att övertidsuttagen allmänt går ned än att bibehålla regler som inte medger att övertidstimmarna används på ett flexibelt sätt, på t.ex. det sätt som angavs. För att ge en kraftfull markering av de samhällsintresse som ligger i möjliga sysselsättningseffekter av en begränsning av övertiden föreslår vi att gränsen för övertidsuttaget sänks per arbetstagare Vi menar att borttagandet av kompensations- ledighet från de övriga ledigheterna som likställs med arbetad tid, Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester uppväger de brister i flexibilitet som naturligtvis blir följden av den föreslagna halveringen. Övertiden skall räknas från det att den ordina- rie arbetstiden enligt anställningsavtalet överskrids, och inte som från det att eller vad som avtalats i kollektivavtal, över- skrids. Den nuvarande arbetstidslagen innehåller även ett stadgande om nöd- fallsövertid. Vi menar att det ur verksamhetsskäl är nödvändigt att bibehålla en möjlighet för arbetsgivaren att ta ut nödfallsövertid utöver begränsningen av den vanliga, benämnda allmänna, övertiden. Förutsättningarna bör vara de samma, dvs. natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet skall ha inträffat och vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Då vi föreslår att lagens rättsliga karaktär skall ändras från offentligrättslig till civilrättslig, vilket bl.a. innebär att myndigheternas funktion bortfaller, måste regeln ändras så att det inte längre krävs att arbetsgivaren anmäler nödfallsövertiden till Arbetarskyddsstyrelsen. I stället gäller begräns- ningen i genomsnitt , som vi skall återkomma till i författningskommentaren. I den nu gällande arbetstidslagen stadgas att vid beräkning av övertid kompensationsledighet eller annan ledighet som arbetstagaren har rätt till och som förläggs till dennes ordinarie arbetstid eller jourtid, skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid. Ett fram- trädande motiv för denna regel var att en partiellt ledig arbetstagare, t.ex. enligt föräldraledighetslagens bestämmelser om delledighet, måste kunna förutse hur mycket arbetstid han eller hon har att fullgöra. När denna regel skrevs in i lagen ansåg lagstiftaren att det fanns anledning att även begränsa möjligheterna att ta ut mertid av en deltidsanställd. Det framhölls att samma behov av att kunna förutse arbetstiden som en partiellt ledig arbetstagare kan ha, har även en arbetstagare med deltidsanställning, dvs. vars arbetstid enligt anställningsavtalet, inte enligt en ledighetslag, är lägre än heltid. Vidare menade man att en regel som begränsade mertidstimmarna motverkar att den ordinarie arbetstiden för den deltidsanställde sätts lägre än vad tjänstgörings- förhållandena motiverar. Det framhölls också i förarbetena att avsaknaden av en begränsning av mertidsuttaget medförde att de del- Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester tidsanställda utnyttjades som reservarbetskraft och att de därför ofta hade en betydligt länge arbetstid än vad som från början hade avtalats. framhölls att skyldigheten att fullgöra mertid (och övertid) förutsatte att detta överenskommits i det enskilda anställningsavtalet eller i det rådande kollektivavtalet inom anställningsområdet. Ovan redogjorda frågor och problem var emellertid av den art att en reglering bedömdes vara motiverad. Beträffande möjligheten att i det enskilda fallet förfoga över mertidsbegränsningen, erinrades i lagförarbetena om att den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren kan komma överens om att vid behov höja måttet för ordinarie arbetstid. Därmed skulle inte regeln i det enskilda fallet förhindra flexibilitet inom vissa ramar. För både hel- och deltidsanställda är reglerna om ordinarie arbetstid och övertid den yttre ramen. Av vad som ovan sagts om reglering av arbetstidens totala omfattning följer att skydds- och hälsoaspekter knappast kan åberopas som motiv för en särskild regel om mertid. Som nämnts har lagstiftaren anfört andra motiv för regleringen. Från bestämmelsens tillkomst kan även nämnas att det uttalades i lagförarbetena att en regel om mertid skulle verka i den riktningen att parterna strävar efter att vid anställningens början precisera den avtalade arbetstiden (SOU 1981:5 s. 83). Det är dock värt att påpeka att enligt anställningsskyddslagen gäller numera att arbetsgivaren skall skriftligen informera arbetstagaren om vissa anställningsvillkor efter anställningens påbörjan. Exempelvis skall arbetstagaren erhålla information om den normala arbetstiden per dag eller . Vad gäller syftet att begränsa risken för att arbetstidsmåttet sätts lägre än vad anställningsförhållandena motiverar, kan möjligen sägas att ett ännu effektivare medel vore att ytterligare begränsa möjligheterna till mertid. Den nödvändiga flexibilitet för både arbetsgivare och arbets- tagare som ligger i att arbetstagaren ibland skall arbeta mer, kan ju i och för sig tillgodoses genom att man kommer överens om att höja eller sänka arbetstidsmåttet. Frågan om för låga arbetstidsmått och användandet av deltidsanställda som arbetskraftsreserv belyser verksamheternas behov av flexibilitet. Ett större antal anställda med kortare arbetstidsmått ger mer utrymme för lösningar och variationer i arbetstidsscheman inom t.ex. vården, och bättre möjligheter att möta olika behov i exempelvis detaljhandeln. Naturligtvis bör lagstiftningen i möjligaste mån under- lätta för denna rationalitet i arbetstidshänseende. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Inte minst en omfattande deltidsarbetslöshet visar att ett stort antal deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Frågan om mertidbegränsning måste antagligen ses i detta större perspektiv. Om det är så att mertids- begränsningen är ett verksamt medel för att förmå arbetsgivare att inte sätta tjänstgöringsgraderna för lågt kan ifrågasättas om exempelvis ett borttagande av regeln är motiverad. Ett borttagande skulle motiveras av att regeln inte är föranledd av skydds- och hälsoskäl och att regelns övriga syften möjligen kan tillgodoses bättre genom vårt förslag om den enskilde arbetstagarens inflytande, i avsnittet 7.1.2 ovan. Det bör tilläggas att frågor som rör deltidsanställdas anställningsvillkor omfattas av regleringar i kollektivavtal. Det finns t.ex. en regel i kollek- tivavtalen för kommuner och landsting som innebär att det vid behov av arbetskraft bör, innan nyanställning sker, prövas om de redan anställda arbetstagarna, som anmält intresse, kan erbjudas höjd syssel- sättningsgrad. Men ett borttagande av regeln om mertid för att öka flexibiliteten om nödvändig flexibilitet ändå kan uppnås genom att arbetsgivaren kom- mer överens med arbetstagaren om att vid behov öka tjänstgörings- graden, kan ifrågasättas. Det kan emellertid anföras andra skäl för ett borttagande av regeln. Möjligen har nämligen bestämmelsen om mertid kommit att bli aningen otidsenlig. Det är åtminstone svårt att se hur bestämmelsen är att uppfatta i förhållande till den dagspolitiska situa- tionen och debatten. Dagens situation innebär ju att en stor andel av de deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Främsta skälet torde vara att en deltidslön inte är tillräcklig att försörja sig på. Det något märkliga blir då en bestämmelse vars främsta syfte är att motverka längre arbets- tidsuttag för de deltidsanställda. Saken blir inte mycket klarare även om lagförarbetenas motiv, att en mertidsbegränsning motverkar att arbetstidsmåtten sätts lägre än förhållandena föranleder, lyfts fram. Det bör i detta sammanhang påpekas att rättspraxis torde ha medfört att den deltidsanställde åtnjuter ett starkt skydd, troligen starkare än den heltidsanställde, för sitt avtalade arbetstidsmått (se t.ex. AD 1961:22 och 1984:76). Det har sålunda konstaterats att de arbetstagare som har ett visst lägre arbetstidsmått än heltid, har särskilt avtalat om detta och att det därför får anses som särskilt betydelsefullt att den avtalade arbetstiden för dessa arbetstagare respekteras. Det har vidare uttalats att de deltidsanställda, för vilka den avtalade arbetstiden inte respekte- ras, riskerar att inte komma att omfattas fullt ut av alla regler i anställ- ningsskyddslagen, t.ex. regeln om lön . Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Sammantaget menar vi att det finns skäl som talar för den särskilda regleringen om mertid för de deltidsanställda bör tas bort ur arbetstids- lagen. Istället borde dessa arbetstagare kunna omfattas av den bestäm- melse vi ovan föreslagit om övertid, dvs. den deltidsanställde skulle därmed kunna arbeta maximalt per kalenderår utöver den ordinarie arbetstid som fastställts i anställningsavtalet . Därmed skulle hel- och deltidsanställda behandlas lika i arbetstidslagen och en sär- skild regel för de deltidsanställda inte längre vara nödvändig. Vi menar dessutom att vårt förslag om att arbetstagarna skall ha rätt att framföra, och få av arbetsgivaren sakligt prövade, önskemål om arbetstid avse- ende både längd och förläggning kommer att medföra förbättrade möjligheter för de deltidsanställda som vill gå upp i arbetstid. Förslaget innebär ju nämligen att arbetsgivaren har att sakligt pröva önskemålen mot vad verksamheten kräver. Om önskemålen inte kan tillgodoses skall arbetstagaren underrättas om skälen. Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling enligt reglerna i medbestämmandelagen. I förlängningen kan, som nämnts, arbetstagaren ges en rätt till domstolsprövning av arbetsgivarens pröv- ning av arbetstagarens önskemål. Det är endast jourtid som i nuvarande lagstiftning är behäftad med vissa direkta begränsningar. Arbetstidslagen anger att maximalt får tas ut per fyra-veckorsperiod (alternativt per kalendermånad). Beredskap är endast indirekt reglerad i lagen, vilken anger att till veckovilan räknas inte sådan tid. Bestämmelsen om jourtid infördes i arbetstidslagstiftningen allmänna arbetstidslag. Det låg inte minst praktiska överväganden bakom regelns införande. Lagstiftningen skulle göras allmänt tillämplig inom hela arbetslivet. Den jourtjänstgöring som förekom framförallt inom sjukvården, brandväsendet och vissa statliga verksamheter (t.ex. polis och krimi- nalvård) ansågs inte kunna inrymmas inom lagens bestämmelser om ordinarie arbetstid och övertid. som det konstaterades att företeelsen behövde en särskild reglering som inte "inkräktade" på utrymmet för den vanliga arbetstiden, sades att jourtid innebar en bundenhet till arbetet och inte kunde anses vara fritid. Därför behövdes en gräns för hur mycket jourtid som får tas ut. Om det kan tänkas att lagstiftningen beträffande arbetstidens längd endast skall ange vilka gränserna får vara för arbetstidens totala om- fattning, kan det möjligen anses att inom dessa gränser bör också Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Även om inte jourtiden anses vara arbetstid i vanlig mening skulle lagstiftningen i detta avseende behandla båda på samma sätt. Ett skäl för en sådan reglering kan möjligen vara att den arbetsta- gare som har jourtjänstgöring ofta utför faktiskt arbete under sådana pass. Om så sker innebär lagen att jourtiden avbryts och arbetstiden börjar löpa. Fördelen för de arbetstagare som har skyldighet till jour- tjänst är naturligtvis att den totala tid han eller hon måste stå till arbets- givarens förfogande på arbetsstället minskar. Även den "vanliga" arbetstiden torde bli kortare. Om följden sålunda blir att arbetstagare med jourtjänstskyldighet får en kortare arbetstid, kan frågan ställas om detta är en rimlig konsekvens i förhållande till de verksamheter som inte använder sig av jourtjänst. För de senare verksamheterna skulle ju tillgänglig "vanlig" arbetstid inte påverkas medan arbetstagarna i de verksamheter som har jourtjänst skulle få en arbetstidsförkortning. Vidare kan naturligtvis frågan ställas om hälso- och skyddsaspekter är relevanta i detta sammanhang. Under jourtid utför ju arbetstagaren inte något arbete. Om han gör det är det inte längre jourtid, då gäller istället den vanliga arbetstids- begränsningen. Något bör tilläggas om konsekvenserna av de bindande regler vi före- slog i föregående avsnitt, för jourtid och beredskap. Visserligen är det så att dessa "arbetstidsföreteelser" inte anses vara arbetstid. Av detta följer att en arbetstagare i och för sig kan ha jourtid och beredskap med en dygnsvila, enligt vårt förslag ovan. Men eftersom jourtid och beredskap innebär att arbetstagaren står till förfogande för att rycka in i arbete, och att så ofta faktiskt sker, torde regeln om dygnsvila komma att få betydelse för hur arbetstidsscheman och avtal utformas. Om en jour, som är förlagd under en dygnsvila, avbryts för arbete bryts ju även dygnsvilan. Enligt vårt förslag skall då arbetstaga- ren ha motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Som nämndes i avsnittet ovan om veckovila menar vi emellertid att jourtid och beredskap i likhet med nuvarande lag, skall bryta veckovilan oavsett om arbetstagarens jourtid eller beredskap övergår i arbete eller inte. Frågan om jourtidsreglering är belysande för diskussionen om lagstift- ningens syften och mest ändamålsenliga metoder för att uppnå dessa syften. Beträffande mertidsregleringen ovan nämndes ju att de deltids- anställdas situation möjligen bäst löses på annat sätt än genom den begränsning av mertidsuttaget som finns i lagen. Det kan dock vara svårt att argumentera på samma sätt vad gäller jourtiden. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester bakom bestämmelserna torde vara olika. Jourtidsbegränsningen följer av överväganden rörande i vilken omfattning det kan accepteras att arbetstagaren är bunden till arbetsplatsen utan att utföra något arbete. Sammanfattningsvis ser vi inte någon anledning att föreslå någon förändring av innehållet i nuvarande regel om jourtid. Vi har i detta avsnitt behandlat de regler i nuvarande arbetstidslag som vi menar inte främst är föranledda av syften rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Följaktligen har vi diskuterat dem utifrån andra utgångspunkter. Vår utgångspunkt har varit det ansvar för dessa frågor som ligger hos arbetsmarknadens parter. Vi menar att det främst är för arbetsmarknadens parter att komma överens om vilka villkor som skall gälla beträffande t.ex. ordinarie arbetstid och övertid. att det i arbetstidslagen riktas en uppmaning till arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om både arbetstidens längd och förlägg- ning. Lagen skulle därmed innehålla en tydlig signal om att arbetstids- frågorna så långt som möjligt även fortsättningsvis regleras i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Parternas betydelse och ansvar måste emellertid omfatta fler frågor än de ovan behandlade. Vi skall därmed gå över till en diskussion om frågeställningar i vilka det finns självklara allmänna intressen, men där lösningar bör träffas i avtal på arbetsmarknaden. 7.2.4Politiska signaler till arbetsmarknadens parter Våra överväganden i detta kapitel började med resonemang och förslag om bindande regler, dels om arbetstagarens inflytande och dels om regler för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Därefter gick vi igenom de regler som bör gälla om inte arbetsmarknadsparterna kommer överens om annat. I detta avsnitt pekar vi på vissa ytterligare frågeställningar i vilka, som nämnts, det finns självklara allmänna intressen men där parterna bör ha främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar. En reformerad arbetstidslagstiftning utgör en naturlig plattform för uttalanden om sådana allmänna intressen det här är fråga om. Varför är det viktigt att parterna skall ha det främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar? En del av svaret knyter an till den svenska modellen, enligt vilken villkoren på arbetsmarknaden Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester så långt möjligt bör bestämmas i kollektivavtal och inte genom lag. Om aktörerna på arbetsmarknaden själva bestämmer viktiga delar av spelreglerna för marknaden kan både flexibilitet och stabilitet uppnås. Metoden för regleringen blir därmed mer ändamålsenlig och statens roll som lagstiftare kan begränsas till ett "nödvändigt minimum". För att ge ett exempel på parternas betydelse kan nämnas att det finns kollektivavtal som innehåller regler enligt vilka deltidsanställda under vissa förutsättningar ges en rätt att gå upp i arbetstid. Den andra delen av svaret knyter an till den första och kan dessutom sägas följa av frågans formulering. Arbetstidsfrågorna är nämligen sammansatta av en rad olika aspekter och förutsättningar, vilka kräver just olika lösningar. Lagstiftning är en bra metod för att ange vissa skyddsramar för arbetstidens längd och förläggning. Alla människor har samma grundläggande biologiska funktioner och förutsättningar. Därmed kan anges vissa grundläggande minimiregler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Annorlunda förhåller det sig emellertid med t.ex. frågan om längden på den ordinarie arbetstiden. Skall den kortas eller inte och hur skall en arbetstidsförkortning ge- nomföras? I detta sammanhang blir lagstiftningen ett trubbigt instru- ment som inte kan ta hänsyn till variationer i ekonomiska förutsätt- ningar inom olika branscher och företag eller till skiftande önskemål bland olika arbetstagare. Sådana hänsynstaganden kan tas i en avsevärt större utsträckning i en avtalsförhandling. Inte endast kopplat till avtalsrörelser utan även allmänt. Inte minst blir de ekonomiska överväganden som måste göras tydliga i en avtalssituation. Varje arbetstidsförkortning – kollektiv eller individuell, lag- eller avtalsreglerad – måste betalas. Främsta förutsätt- ningarna för en bedömning av hur förkortningen skall betalas och regleras görs i en situation där kostnaden kan ställas mot de andra delar som tillsammans bestämmer helheten av plus och minus, för- och nackdelar samt vad som är mer eller mindre önskvärt. Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra t.ex. en arbetstidsförkortning blir därmed genom avtal mellan arbetsmarknadens parter på den nivå de själva bedömer vara lämplig. Detta innebär emellertid inte att det saknas ett allmänt intresse i denna och andra arbetstidsfrågor även om de inte blir föremål för direkta lagregler. De områden vi vill uppmärk- samma gäller jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt, arbets- tidsförkortning och begränsningar av övertidsuttaget samt flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi övergår nu till att diskutera frågor rörande jämställdhet samt familjeliv och socialt liv i övrigt. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Därefter anger vi vilka principer som vi anser bör sätta sin prägel på arbetsmarknadsparternas överväganden om arbetstid. Då våra över- väganden i detta avsnitt tar sin utgångspunkt i att det är arbetsmark- nadsparterna som skall svara för den närmare utformningen av olika lösningar har vi valt att benämna avsnittet politiska signaler till arbets- marknadens parter. Vi menar att det finns en rad välfärdsskäl som talar för att arbetstiden allmänt bör sänkas. Ett område av särskild betydelse är jämställdheten mellan män och kvinnor. På vilket sätt har då arbetstiden en betydelse för jämställdheten mellan könen? Om man ser arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv framstår en huvudsakligt kvinnlig arbetsmarknad och en i huvudsak manlig. Den kvinnliga arbetsmarknaden är den offentliga tjänsteproducerande sektorn. Männen å andra sidan dominerar inom den privata varuproducerande sektorn. Män arbetar nästan uteslutande heltid. Kvinnor arbetar i stor omfattning deltid. Enligt rapport till kommittén (bilaga 10) är medelarbetstiden per man i arbete () 1995 och medelarbetstiden per kvinna i arbete . Dessa siffror inkluderar företagare. Arbetstiden för kvinnor i arbete är alltså avsevärt lägre än mäns arbetstid. Männens arbetskraftsdeltagande har emellertid minskat och kvinnornas har ökat. I takt med denna utveckling har fördelningen av hushållsarbetet blivit något jämnare. Beträffande denna fördelning påtalar emellertid i sin rapport till kommittén, att man måste ta hänsyn till att även hemarbetet liksom lönearbetet är könssegregerat.