sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Den centrala frågan är emellertid vad som får central - banksledningen att verkligen agera på önskvärt sätt i detta fall . Detta synsätt förefaller bygga på t anken att uppställandet av tydliga mål och "skammen" om de inte uppnås ska utgöra tillräcklig a incitament. Ett annat sätt som föreslagits för at t hantera avvägningen mellan låg inflation och stabiliseringspolit isk flexibilitet är kontrakt mellan regering (parlament) å ena sidan och å den andra. 16 Enligt detta delegeras penningpolitiken till , men det innehåller också incitament för att de mål som formulerats sk a uppfyllas: centralbanksledningen belönas (bestraffas) för en hö g (låg) grad av måluppfyllelse. Under vissa antaganden kan ma n teoretiskt visa att om belöningen blir större ju lägre inflationen är (eller bestraffningen större ju högre inflationen är), komme r penningpolitiken att föras på ett sätt som både eliminera r inflationstendenserna och leder till önskad stabilisering a v ekonomin vid störningar. Ett intressant exempel på hur man har försökt tillämpa kon - traktsmetoden i praktiken är centralbankslagen i Ny a . Enligt denna sluts ett avtal mellan finansministern oc h centralbankschefen som preciserar ett målintervall för inflationen. Centralbankschefen beslutar ensam om hur penningpolitiken sk a utformas för att uppnå målen, men han kan avsättas om ha n misslyckas. Ett ytterligare incitament för låg inflation skapas av att budget (inklusive centralb ankschefens lön) fastställs i nominella termer för varje femårsperiod, så att hög inflatio n innebär mindre av resurser för banken. Dessutom är skyldig att minst publicera utvärderingar av si n politik. Det finns emellertid ett principiellt problem med kontrakts - metoden. Hela idén med delegering av penningpolitiken till e n självständig centralbank bygger på att man vill undvika de n 15Svensson (1995). 16Se (1993) respektive (1993, 1994, 1995). Inflationen och penningpolitikens... frestelse som kan finnas för en r egering att tillåta inflation. Det kan därför förefalla motsägelsefullt att det är samma regering som ska utvärdera hur väl centralbanksledningen uppfyllt sin uppgift . Regeringen skulle mycket väl kunna tänkas avstå från att utkräva ansvar för en hög inflation. I syfte att minska risken för detta är det viktigt att det ursprungliga avtalet klart slår fast vilka kriterier som ska gälla för t ex centralbankschefens avskedande. Kanske är de t också lämpligt att beslut om detta inte tas av regering (elle r parlament) utan av en särskilt inrättad instans med tydlig a instruktioner.17 En sista metod att hantera målkonflikten mellan trovärdighe t och flexibilitet är genom en s k undantagsklausul. Den tillåter i extrema situationer att avvika från sitt inflationsmål och regeringen att om den inte är nöjd med den förd a penningpolitiken återta kontrollen över denna. 18 Tanken bakom en sådan undantagsklausul är att kostnaderna för att inte ta tillräckliga stabiliseringshänsyn i politiken ökar dramatiskt om störningarna är mycket stora. I sådana lägen kan det därför vara lämpligt att g e avkall på inflationsbekämpningen och lägga större vikt vi d konjunkturstabilisering. Det kan motivera varför det kan var a ändamålsenligt för regeringen (parlamentet) att då kunna "kör a över" om den inte bedöms beakta d e stabiliseringspolitiska aspekterna i tillräckligt hög grad. Idén bakom delegering med undantagsklausul är att man i normallägen, då behovet av stabiliseringspolitik är litet, ska kunna uppnå de fördelar i form av låg inflation som en självständi g centralbank med ett tydligt inflationsmål kan medföra. Samtidig t behålls flexibiliteten i exceptionella krislägen. Ett problem ä r emellertid att undantagsklausuler kan missbrukas till att generell t inskränka självs tändighet. I så fall blir delegeringen av penningpolitiken till i normala tider meningslö s och några vinster i form av lägre inflation uppkommer aldrig. är därför viktigt att utforma garantier för att undantagsklausulerna endast ska komma till användning i extrema situationer. Detta kan göras genom att bygga in olika spärrar i beslutsprocessen. Det finns praktiska exempel på detta: i både Ne derländerna och finns krav på att såväl regeringens beslut som argumen- tation ska publiceras om den undantagsklausul som finns utlöse s (vilket aldrig skett). Härigenom läggs en politisk kostnad p å 17Se Hörngren (1994). 18Denna möjlighet har diskuterats av särskilt Lohmann (1992). Inflationen och penningpolitikens... regeringen som verkar tillbakahållande. Ett annat exempel p å undantagsklausuler är guldmyntfoten, där det var ett acceptera t beteende att i svåra krislägen (i praktiken krig) lämna den för at t sedan återgå så fort som förhållandena normaliserats. Här verkade starka normer disciplinerande. har det bedrivits en omfattande empirisk forskning om sambandet mellan självständighe t (som man försökt mäta på olika sätt) och inflationen. 20 Det förefaller klart att det i varje fall för finns et t tydligt negativt samband mellan graden av självständighet fö r och inflationen, dvs länder med mer autonom a centralbanker tycks uppvisa lägre inflation. Detta samband tyck s bestå också när man försöker kontrollera för andra faktorer so m kan påverka inflationen. Inkluderar man också mindre utvecklade länder i analysen, går det dock inte längre att finna något samband mellan graden av formell självständighet för oc h inflationen, men däremot mellan de genomsnittliga faktisk a mandatperiodernas längd för centralbankscheferna (som kan se s som ett mått på den reella självständigheten) och inflationen. De empiriska studierna tyc ks vidare belägga frånvaron av något samband mellan ställning och den genomsnittlig a arbetslösheten över . I str id med resonemangen ovan har man emellertid inte funnit att länder med mer självständig a centralbanker karakteriseras av större variationer i produktion och sysselsättning. Detta kan vara förvånande mot bakgrund av de n målkonflikt mellan trovärdighet och flexibilitet som utgjor t utgångspunkten för diskussion en ovan. En möjlighet som framförts i debatten är att mer autonoma centralbanker med störr e trovärdighet för en anti-inflationspolitik i själva verket har störr e utrymme för att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik i krislägen än mindre autonoma sådana. 21 Konkreta exempel på detta under senare år har varit bl a i Tyskl and och Federal Reserve i som under den förra lågkonjunkturen kunde föra en betydligt mer expansiv penningpolitik med låga korträntor (utan att de lång a räntorna drevs upp) än vad i gjorde. Som alltid kan empiriska resultat ges skilda tolkningar. E n vanlig invändning är att både låg inflation och det faktum att 19 Detta diskuteras i underlagsrapporterna av Bordo & (1996) och McKinnon (1996). 20Se t ex Cukierman (1992, 1996) respektive (1995). 21Se underlagsrapporten av Cukierman (1996) respektive Bernanke & Mishkin (1992). Inflationen och penningpolitikens... är självständig kanske kan förklaras av samm a faktorer. En centralbank påverkas av sin omgivning och den ä r beroende av att behålla sin legitimitet som ekonomisk-politis k institution. Penningpolitiken influeras därför i hög grad av de n allmänna inställningen till inflation. De empiriska resultat so m beskrivits kan då bero på att man i länder med stark aversion mot inflation väljer att göra sj älvständig som ett medel att uppnå låg inflation. kan vara ett exempel på detta. De t kan ligga en del i detta resonemang, men vi anser ändå at t övervägande skäl talar för att självständighet i sig har stor betydelse för den p enningpolitik som förs. Det finns därför enligt vår bedömning stora fördelar med en hög grad av oberoende för . 6.3Den monetära unionen, trovärdighe tsproblemet och inflationen Deltagande i den monetära unionen och en övergång till gemensam valuta innebär att det enskilda landet förlorar möjligheten at t bedriva egen penningpolitik. Den , , kommer att föra en gemensam penningpolitik för hel a valutaunionen. De nationella centr albankerna kommer att ingå i det europeiska centralbankssystemet, ECBS, men deras betydels e reduceras till "filialer" som får i uppdrag att verkställ a penningpolitiska operationer som beslutats av ECB. Om de n monetära unionen etableras (och marknaderna tror på des s fortbestånd), kommer ränteskillnaderna mellan värdepapper a v likvärdig kreditrisk och likviditet i olika deltagarländer at t utjämnas, eftersom det inte längre kommer att finnas någr a växelkurser som kan förändras. Den långsiktiga inflationstakten i den monetära unionen kommer att bestämmas av den gemensamma penningpolitiken. Självfalle t kommer fortfarande betydan de skillnader i prisstegringarna mellan olika länder att kunna uppkomma på k ort sikt. Detta kommer att bli fallet vid störningar som kräver förändringar av relativpriserna (de reala växelkurserna) mellan länderna av det slag som diskuterades i kapitel 5. Ett typexempel är vad som hände i samband med de n tyska återföreningen. I en monetär union där valutakurserna int e kan förändras, måste priserna stiga i det land där efterfrågan ökar (som skedde i ) i förhållande till övriga länder. Om EUs valutaunion redan hade existerat vid d en tyska återföreningen 1990, Inflationen och penningpolitikens... hade resultatet blivit en period av snabbare inflation i än i andra medlemsländer som den gemensamma pennin gpolitiken inte hade kunnat förhindra. På lång sikt måste däremot skillnaderna i inflation mellan länderna i nom den monetära unionen vara små: de kommer i huvudsak att spegla trendmässiga förskjutningar a v efterfråge- och utbudsmönster mellan länderna. En viktig fråga är hur den kan väntas hantera den avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet so m diskuterats ovan. Denna bedömning är förenad med genui n osäkerhet, eftersom det är fråga om en ny institution som int e tidigare existerat. Flera olika aspekter bör beaktas. En är vilka mål som anges för ECBs penningpolitik. En annan aspekt är graden av oberoende för ECB. En tredje viktig faktor är hur väl banke n kommer att kunna "marknadsföra" sin politik och därmed vilke n grad av legitimitet för denna som kan uppnås. Man kan också fråga sig i vilken mån ECB kan ärva trovärdighet från och andra nationella centralbanker. Slutligen kan valet av s k intermediärt mål för penningpolitiken ha betydelse fö r trovärdigheten.22 fastslår uttryckligen att huvudmålet för de n ska vara prisstabilitet. Endast om dett a mål uppfylls ska penningpolitiken syfta till a tt uppnå andra mål som hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Prisstabilitetsmålet ä r således överordnat andra mål. Däremot har målet inte kvantifierats. Detta vore förmodligen önskvärt för att öka trovärdigheten för låg inflation. Ett väl preciserat inflationsmål innebär nämligen e n tydligare press på att verkligen eftersträva prisstabi- litet än ett mer otydligt mål, eftersom det skapar en måttstock för att utvärdera hur framgångsrik politiken är. Med ett tydligt infla - tionsmål blir det också naturligt att i förväg klart ange vilke n hänsyn som ska tas till förändringar av t ex indirekta skatter, a v räntor som ingår i konsumentprisindex och av relativpriser mellan inhemska och importerade varor, som alla kan leda till att de t uppkommer avvikelser mellan den faktiska och den underliggande inflationstakten. Sådana preciseringar av hur inflationsmålet sk a 22 Framställningen i detta avsnitt grundar sig till stor del på underlagsrapporterna av Cukierman (1996) och (1996). Inflationen och penningpolitikens... tolkas finns i t ex och . 23 En precisering av inflationsmålet kräver också att man tar ställning till huruvida det är den årliga inflationen som ska stabiliseras eller prisutvecklingen på . När det gäller graden av oberoende, kan man konstatera at t utformningen av den europeiska central banken i hög grad influerats av det makroekonomiska diskussion o m penningpolitikens trovärdighetsproblem. ECB har i sto r utsträckning modellerats på tyska . Den formell a uppbyggnaden ger därför banken större obero ende än de flesta existerade nationella centralbanker. stipulerar att ECB ska styras av () och direktionen (). ska bestå av direktionen och de nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i den monetära unionen. Direktionen ska utgöras av sex ledamöter. Enligt fördraget får varken den europeisk a , de nationella centralbankerna i ECBS eller leda - möterna i dessas beslutande organ ta emot instruktioner frå n regeringar, EUs institutioner eller andra organ. Däremot har e n representant från vardera Ekofin-råd et och kommissionen närvaro- och yttranderätt men inte rösträtt i . Ledamöterna i direktionen utses "genom överenskommelse mellan medlems - staternas regeringar på stats- eller regeringschefsnivå blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkända" (, artikel 109a) . Mandatet kan inte förlängas . Direktionsledamöterna kan avsättas endast av oc h då bara om de är i stånd att fullgöra sitt arbete eller har gjort sig skyldiga till "allvarlig försummelse". Bestämmelserna ovan innebär betydligt större garantier fö r oberoende än som t ex är fallet för s riksbank . En ytterligare faktor som förmodligen kommer att bidra till att göra ECB mer oberoende än nationella centralbanker är att man inte kommer att ha någon stark europeisk regering eller något starkt europeiskt parlament som uppdragsgivare. Därme d minskar förmodligen politikernas möjligheter att påverka ECB s politik. 23 Se Leiderman & (1995). Inflationen och penningpolitikens... föreligger emellertid en fundamental oklarhet i , eftersom detta ger Ekof in-rådet möjligheter att formulera allmänna riktlinjer för valutapolitiken . Eftersom givna växelkursmål bara kan uppnås med en viss penningpolitik, ger det en möjlighet för EUs finansministrar att påverka ECBs penning - politik. Visserligen stadgas i fördragst exten att inte får utforma riktlinjer för växelkurspolitiken som strider mot pris - stabilitetsmålet, men denna bestämmelse är svår att tolka. O m prisstabilitetsmålet ges en strik t tolkning – exempelvis 1-3 procents inflation – måste riktlinjerna för växelkursen helt anpassas till detta mål. Penningpolitiken blir då densamma som den skulle ha vari t utan riktlinjer för växelkursen. Men om prisstabilitetsmålet är mer otydligt, uppstår en möjlighet för att tolka det på et t annat sätt än ECB och eventuellt tvinga banken att föra en me r inflationistisk penningpolitik. Man kan invända att denna fördelning av beslutanderätte n mellan regering och centralbank förekommer i många länder, men det motsäger inte resonemanget. Även om Bu ndesbank inom ramen för (huvudsakligen före 1 992 då smala växelkursband tilläm- pades) stödköpt andra EU-valutor, har man aldri g gjort detta i sådan omfattning att det gått ut över prisstabilitetsmålet. 24 Räntepolitiken har i huvudsak bestämts med hänsyn till det inhemska konjunktur- läget. Bördan att anpassa penningpolitiken har därför i huvudsa k legat på övriga länder som ingått i ERM-samarbetet. Dessa har helt fått inrikta penningpolitiken på att upprätthålla växelkursen . Eftersom växelkursen bundits till ett land med låg inflation, ha r denna bindning inte stridit mot målet om långsiktig prisstabilitet – detta har snarare varit syftet med växelkurspolitiken. Man kan tänka sig en situation där ECB höjer räntan för at t bromsa en överhettning i de viktigaste länderna i den monetär a unionen och att detta leder till en kraftig appreciering av euron i förhållande till dollarn och andra valutor. Om i denna situation – med hänsyn till den press som exportindustrin utsätts för – utfärdar riktlinjer för eurons kurs i förhållande till dollarn, ha r man de facto tagit över penningpolitiken från ECB. Sannolikheten att faktiskt gör detta är svår att bedöma, men denn a oklarhet i är olycklig. I bästa fall skulle de n kunna ses som ett försök att konstruera en undantagsklausul av det slag som diskuterades i a vsnitt 6.2. Det finns enligt vår uppfattning skäl för en sådan klausul som gör det möjligt för finansministrarna 24 Eichengreen & Wyplosz (1993). Inflationen och penningpolitikens... i de länder som ingår i den monetära unionen att i ett krisläg e åsidosätta ECB om dess politik bedöms vara olämplig. Detta ka n också motiveras utifrån demokratiska kontrollaspekter på det sät t som diskuteras längre fram i avsnitt 10.1. Men en klausul av detta slag bör införas på ett så klart sätt som möjligt (med angivande av de omständigheter som kan motivera användnin gen av en sådan och välspecificerade procedurregler som medger offentlig insyn) oc h inte genom att bygga in en medveten otydlighet i fördraget. ECB kommer, som varje annan ekonomisk-politisk institution, att vara beroende av att upprätthålla en grun dläggande legitimitet. Som alla andra centralbanker kommer ECB ständigt att utsättas för kritik för en alltför stram penningpolitik och krav på räntesänkningar . Förmågan att stå emot denna kritik beror på det anseende ma n lyckas uppnå bland ekonomer, politiker och allmänhet. I längde n blir det troligen omöjligt för ECB att för a en politik som helt strider emot den allmänna uppfattningen i medlemsländerna. Man måste därför marknadsföra sin politik genom presskonferenser, rapporter, utfrågningar i osv. I detta avseende kan EC B komma att ha en fördel av att man genom sin övernationella status åtnjuter stor prestige och respekt. Man blir sannolikt mindre utsatt för opinionstryck än nationella centralbanker (särskilt i små länder där kontakterna mellan olika delar av "det politisk a etablissemanget" är täta). Men ECB kommer också att hamna i lägen då den ekonomiska situationen skiljer sig starkt mella n länderna. Medborgarna i enskilda länder kommer då att få svårt att känna igen sig i den beskrivning av si tuationen som ECB ger. Detta kan skada ECBs legitimitet och därmed minska des s möjligheter att föra låginflationspolitik. En metod att stärka de n europeiska legitimitet skulle kunna vara at t komplettera skyldigheten för ledningen att avlägga rapporter til l och medverka vid utfrågningar där med e n motsvarande skyldighet att – enligt fastställda regler – gör a detsamma inför de nationella parlamenten. D etta skulle också vidga möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande . Denna fråga diskuteras ytterligare i avsnitt 10.1. ECB, och roll Inflationen och penningpolitikens... Det har diskuterats i vilken utsträckning som ECB kan "ärva " trovärdighet från de tidigare nationella centralbankerna och d å främst . Man kan uppfatta de konvergensvillkor so m ställts upp i fråga om tidigare inflationstakt, växelkursutvecklin g och långa räntor som m etoder att åstadkomma en sådan överföring av trovärdighet. För det första släpps endast sådana länder in i den monetära unionen som de facto visat att de värdesätter låg inflation. För det andra undviker man att få in lä nder som måste växla ner sin inflationstakt och därmed riskerar att få en försämring av sit t relativa kostnadsläge under anpassningsfasen, vilket skulle kunna leda till krav på att den gemensamma penningpolitiken ska göra s mer expansiv. För det tredje ställer krav på en självständig ställning för de nationella centralbankschefer som ska utgöra ledamöter i . Det är därför tro ligt att den monetära unionen får en sådan sammansättning att penningpolitiken ges hög trovärdighet.25 Det finns ett viktigt skäl till att ECB sannolikt kommer att ha mindre trovärdighet än , nämligen att de n asymmetri som fanns i ERM-systemet försvinner. Som påpekades ovan, ankom det främst på de övriga länderna att anpassa si n penningpolitik när deras valutor tenderade att depreciera i förhåll- ande till D-marken, medan kunde koncentrera sig på inhemsk prisstabilitet. innebar alltså att den europeisk a penningpolitiken – på gott och ont – delegerades till . Denna asymmetri försvinner i och med bi ldandet av den europeiska monetära unionen, eftersom man nu kom mer att fatta gemensamma beslut om penningpolitiken. Självklart kommer i kraft av sin storlek och ekonomiska styrka att vara mycket betydelsefullt , men andra länder kommer också att kunna påverka penningpoli - tiken. Möjligheten att få inflytande på penningpolitiken brukar i t ex framföras som ett viktigt skäl till att upprätta e n valutaunion (se avsnitt 9.5). Den starka tendensen att prioritera pr isstabilitet runtom i innebär ändå att sannolikheten för att ECB verkligen ska föra e n låginflationspolitik är mycket stor. Med det bör framhållas at t ECBs trovärdighet bygger på att en majoritet av representanterna för de ingående länderna verkligen prioriterar prisstabilitet. När man bedömer sannolikheten för att ECB ska föra e n låginflationspolitik, kan det vara viktigt att skilja mellan kort oc h lång sikt. Osäkerheten om hur den nya institutionen kommer at t 25 Dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 11. Inflationen och penningpolitikens... fungera kan ställa krav på att ECB i nledningsvis, i syfte att etablera trovärdighet, ska föra en mer anti-infla tionistisk politik med mindre utrymme för stabilisering vid störningar än som egentligen ä r önskvärt. Efter införandet av en ny valuta kommer det dessutom att råda stor osäkerhet om de strukturella sambanden mella n penningmängd, räntor och inflation inom den monetära unionen . Detta kan ställa krav på att ECB "tar till i överkant" i inflations - bekämpningen för att inte riskera att av misstag från börja n acceptera hög inflation som sedan kan bli svår att ta sig ur. Sett på bör emellertid de institutionella former som valts fö r ECB bidra till hög trovärdighet för låg inflation. Intermediära mål och trovärdighet I debatten har det framförts att möjlighetern a att överta trovärdighet från tyska bör öka om ECB väljer en likartad penning- politisk strategi med s k intermediära mål för penningmängden s ökningstakt.26 har ställt upp direkta mål för penning- mängdens tillväxt som härletts utifrån antaganden om sambande t mellan penningmängd och nominell inkomst. Vi finner dett a argument mycket svagt. Trovärdighet kan knappast skapas genom valet av teknik för penningpolitiken. Det gäller i stället att bedöma olika penningpolitiska strategier på sina egna meriter. En generell fördel med penningmängdsmål som brukar fram - hållas är att kan utöva en dir ekt påverkan på dem och därmed tydligt signalera sina intentioner i penningpolitiken . Nackdelen är att relationen mellan penningmängd å ena sidan och priser och produktion å den andra (pengarnas omloppshastighet) är mycket variabel, vilket gör det svårt att förutse effekterna på d e slutliga inflationsmålen av penningmängdsförändringar. Detta blir förmodligen ett stort problem just i samband med den finansiell a omvälvning som införandet av en gemensam europeisk valut a allmänheten: om man till av oväntade förändringar i penningmängdsmålen uppstå r lätt osäkerhet.27 Detta talar starkt för 26Se t ex underlagsrapporten av (1996). 27Detta har också varit ett problem för , där penningmängdstillväxten ofta avvikit från de målsatta intervallen utan att de korrigerande ränteförändringar som kunde ha väntats vidtagits. Inflationen och penningpolitikens... den modell som valts av bl a , , och , där man avstått från att ställa upp intermediär a penningmängdsmål utan i stället arbetar med de slutlig a inflationsmålen.28 Eftersom penningpolitiken påverka r inflationstakten med betydande tidseftersläpning, innebär en sådan uppläggning av politiken att man får använda sig av ett anta l indikatorer på den sannolika framtida inflationsutvecklingen som långa räntor, växelkurser, kapacitetsutnyttjande, löneökningar och gärna också penningmängdsökningar. Direkta mått på inflations - förväntningarna (via enkätundersökningar) och prognoser fö r inflationstakten baserade på ekonometriska modeller bör spela en huvudroll vid en sådan utformning av politiken. Trots vissa reservationer är vår bedömning att en övergång till en gemensam valuta med de institutioner som beslutats i