sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Vid en jämförelse med traditionella handlingar kan konstateras att en namntecknings äkthet och manipulationer av den skrivna texten visserligen kan kontrolleras, t.ex. genom en kriminalteknisk analys. endast i de sällsynta undantagsfall där en handlings äkthet i fyller ändå sin funktion eftersom myndigheter och enskilda har tilltro till undertecknade urkunder. Lagstiftaren har vidare berett straffrä ttsligt skydd för denna tilltro. Någon motsvarande allmän tilltro torde knappast finnas för nuv arande allmänt spridda rutiner för elektronisk kommunikation. Såvitt gäller den handling som skall delges den sökte måste frågan emellertid ses i ljuset av att kraven på vidimering numera har upphävts bet räffande tradit ionella kopior som har framställts vid en my ndighet (6 § DelgL).19 Visserligen kan 16NJA II 1978 s. 469. 17NJA II 1985 s. 132 f. och prop. 1990/91:11 s. 16 f. 18Se 14 kap. 1 och 9 §§ BrB, jfr 15 kap. 12 § BrB. 1990/91:11 s. 43 f. och 50. det ifrågasättas om elektr oniskt befordrade handlingar skyddas av bestäm- melserna i 14 kap. BrB, eller ens av 15 kap. 12 § BrB om straff för den som sanningslöst utgiver handling, som tillkommit medelst genomslag eller fotografering eller på annat dy likt sätt, för riktig kopia av viss urkund. 20 Detta bör dock inte anses tillräckligt för att hindra elektroniska rutiner, och myndigheterna måste självklart logga eller annars förvara expedierade handlingar så att myndigheten, om någon i frågasätter en ha ndlings äkthet, kan visa vilket innehåll den hade när den avsändes; jfr kraven på utlämnande av allmänna handlingar och aktbildning m.m. 21 Såvitt gäller delgivningskvitton i form av elektroniska handlingar utan digitala signaturer eller stämplar, måste den osäkerhet som dessa kan vara förenade med ställas mot de begränsningar av kraven på identifiering av den sökte som i traditionell miljö anses gälla för vissa fall. När bestä mmelser om telefondelgivning infördes förkl arade departementschefen att den handläggande tjänstemannen bör inleda telefonsamtalet med att göra klart för sig att han samtalar med rätt person, en kontroll som bör ske genom att tjänstemannen frågar efter den söktes namn. Om det är den sökte som har ringt upp myndigheten eller det annars finns särskild anledning, bör tjänstemannen dock fråga även efter pers onnummer eller "annan uppgift som kan användas för en säker identifiering av den sökte". osäkerhet ändå kvarstår beträffande identiteten bör telef 22 När kretsen av ha ndlingar vilka telefondelgivning får ske utvidgades år 1991, uttalades i lagmotiven att denna delgivningsform tillgodoser högt ställda krav på rä tts- säkerhet. Enligt min bedöm ning ger muntliga kontakter som tas per telefon knappast en högre säkerhet än e-post till och från elektr oniska "postboxar" där skydd mot obehörig användning ges genom lösenord. Enskilda som mottar telefonsamtal som syftar till delgivning kan ge sig ut för att vara den sökte, medan det inte kan antas vara vanligt att den söktes e-postadress är tillgänglig för andra så att de falske ligen kan besvara elektroniska delgivningsförsändelser. 24Det framstår inte heller som sa nnolikt att en hacker eller en nätadministratör olovligen skulle ta del av en försändelse och 20Bestämmelserna i 14 kap. BrB om förfalskning av urkunder omfattar endast handlingar som har originalkvalitet. Elektroniskt befordrade handlingar utgör inte originalexemplar, utan "kopieras" via nät t ill adressaten. 21Myndigheten bör överväga att säkra inkomna och expedierade data genom elektronisk stämpel eller signatur. I vart fall bör loggar och "arkivexemplar" av elektroniska handlingar och akter förvaras säkert och skyddas mot manipulationer. Det är vidare självklart att de tekniska rutinerna för t.ex. uppdatering av vissa handlingar inte får sättas i funktion så att inkomna eller upprättade handlingar förändras. 22NJA II 1985 s. 132. 1990/91:11 s. 27. 24Motsvarande skydd ges inte för meddelanden t ill vanliga telefaxapparater. Det förekommer visserligen olika administrativa eller tekniska rutiner för att telefaxmeddelanden inte skall kunna läsas hos mottagaren av andra än adressaten, men avsändaren vet vanligtvis inte om sådana åtgärder har vidtagits hos en viss adressat. dessutom falskeligen upprätta ett elektroniskt delgivningskvitto i den söktes namn. På motsvarande sätt är det svårt att se varför det s kulle anses mera sannolikt att den sökte har nåtts av en telefondelgivning än av en handling vars mottagande har bekräftats per telefax, kanske med mottagarens telefax- kopierade logotyp och underskrift. Nuvarande ståndpunkt torde i stället bottna i att muntlig kommunikation via telefon till skillnad från telefax- och e-postmeddelanden har blivit så etablerad att kommunikationssättet med tiden kommit att åtnjuta tilltro. Men naturligtvis måste de risker för manipulationer och mi sstag som framträder när elektr oniska delgivningskvitton inte är signerade ändå beaktas. Jag föreslår den inskränkningen att elektronisk delgivning inte får avse stämningsansökningar och andra handlingar genom vilka fö rfarandet vid myndigheten inleds. I princip borde visserligen elektroniska delgivnings- kvitton med digital signatur kunna godtas, även med avseende på stäm nings- ansökningar och liknande handlingar. Detta är emellertid inte något praktiskt fall, och det är inte lagtekniskt okomplicerat att tillskapa en sådan ordning. En utvidgning av den föreslagna begränsningen till andra handlingar vilkas innehåll är av ingripande natur för den enskilde är visserligen tänkbar, men en sådan gräns är inte heller enkel att dra och den skulle dessutom riskera att radikalt minska användningsområdet för elektr onisk delgivning.25 I stället föreslår jag den begränsningen att elektronisk delgivning får användas endast när det är lämpligt . I ett inledande skede torde sådan delgivning därmed i första hand komma att användas för brådskande kallelser och andra enklare meddelanden, såsom förelägganden som inte är av ingripande natur för den enskilde. Vid elektronisk delgivning uppkommer emellertid inte sådana risker för missförstånd som vid muntlig kommunikation via t.ex. telefon. I stället framträder risker för fel eller manipulat ioner vid överföringen och omvand- lingen till läsbar form. I takt med att rutinerna för elektronisk kommunika- tion av handlingar blir säk rare och att myndigheterna får praktiska erfarenheter av tillförlitligheten hos olika rutiner för e-post m.m., bör mer betydelsefulla handlingar kunna delges genom elektronisk överföring. Jag föreslår därför inga andra begränsningar av vilka handlingar som får delges genom elektronisk delgivning, än de som föreskrivs i gällande rätt för 1990/91:11 s. 21 ang. motsvarande frågor vid förenklad delgivning. 26Jfr begränsningen av telefondelgivning t ill kallelser, meddelanden och andra handlingar som inte är omfattande eller annars av svårt illgängligt innehåll. 27Jfr utvidgning av t illämpnin gsområdet för telefondelgivning (prop. 1990/91:11). förenklad delgivning samt följer av mitt förslag att elektronisk delgivning får användas endast när det är lämpligt. Elektronisk kommunikation bör inte användas när en enskild motsätter sig eller annars avböjer sådana rutiner, t.ex. för att han saknar erfarenhet av e-post eller annars har svårigheter att tillgodogöra sig elektroniska handlingar. Erfarna användare av e-post och den som själv valt att sända e- post till en viss myndighet bör däremot vanligtvis få godta att myndigheten använder elektronisk kommunikation. Myndigheten bör emellertid, även i dessa fall, tillmötesgå direkta önskemål om delgivning på traditionellt sätt. Skulle omständigheterna i något fall vara sådana att invändningen mot sättet för kommunikationen kan antas vara präglad av en önskan att förhala eller annars motverka handläggningen av ett mål eller ett ärende, bör den sökte också när bevis om delgivning föreligger som en serviceåtgärd därefter kunna få handlingen översänd i vanligt brev. Begränsningen av elektronisk delgivning till fall där rutinen är lämplig rymmer också andra inskrä nkningar. Bl.a. bör risken för att utomstående läser telefaxmeddelanden eller e-postmeddelanden med för adressaten besvärande innehåll beaktas. Om rätten vet eller har anledning att anta att någon annan än den formella innehavaren av en elektronisk adress är användare av denna bör alltså försändelser med besvärande innehåll översändas med vanlig post, såvida inte insynsskydd i form av kryptering eller liknande föreligger; jfr vanliga förslutna kuvert. Sekrete ssbelagt material bör naturligtvis inte heller sändas elektroniskt, utom i sådana fall där tillförlitliga tekniska och administrativa rutiner ger t illräckligt skydd mot insyn.28 Vid delgivningen bör myndigheten på samma sätt som vid vanlig postdelgivning begära bevis om att den sökte har tagit emot handlingen. Härvid bör en handling som myndigheten överför elektroniskt kunna kvitteras både på traditionellt sätt, dvs. genom en pappersbaserad underteck- nad handling, och elektroniskt. Kvittenser bör därvid i princip kunna godtas även i form av elektroniska handlingar utan signatur. Risken för manipulera- de svar bör beaktas inom ramen för den prövning jag föreslår skall ske om elektronisk delgivning kan anses lämplig, varvid det bl.a. får betydelse hur viktig delgivningen är i det enskilda fallet. Elektroniska meddelanden torde för övrigt kunna användas som bevis om vanlig postdelgivning enligt 3 § första stycket; jfr 19 § första stycket DelgL. Jag föreslår inte några avsteg från principen om fri bevi- sprövning. 28 Frågan om det är lämpligt att delge elektroniskt aktualiseras också om handlingen i något fall skulle vara att bedöma som personregister. 4.3.4 Förenklad elektronisk delgivning Frågan om förenklad delgivning bör få ske i IT-miljön aktualiserar andra komplikationer. Det saknas ofta rutiner för kvittenser 29samt för regelbun- den "tömning" av elektroniska "brevlådor" och för distribution av telefax- meddelanden från telefaxen till adressaten. Vidare aktualiseras risker för att fel e-postadress anges eller att försändelser annars kommer på avvägar under distributionen, se även bilaga 5 om elektronisk adressering. Enligt min mening får kommunikation via nät, utan en (automatisk) kvittens på att handlingen har nått den söktes elektroniska adress, anses vara förenad med sådana risker att förenklad delgivning genom elektronisk överföring inte bör komma i fråga. När mer utvecklade rutiner för elektro- nisk kommunikation föreligger bör dock delgivning baserad på en presum- tion att en elektronisk handling har nått den sökte kunna aktualiseras. Ledning kan härvid hämtas från de överväganden som låg till grund för regleringen av (vanlig) förenklad delgivning. 30Vid sådan delgivning anses den som har underrättats om att förenklade rutiner kan komma att användas, ha delgivits efter att meddelandet har sänts i vanligt brev till den sökte. För att korrigera oönskade effekter anses förenklad delgivning dock ha skett endast om det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen har kommit fram till den söktes senast kända adress. Omständigheter som kan medföra att förenklad delgivning inte har skett är enligt lagmotiven bl.a. att ena eller båda försändelserna kommer i retur eller att den sökte, t.ex. som en reaktion på meddelandet om den översända handlingen, anmäler att delgivnings- försändelsen inte har kommit fram. Risken för att meddelanden sänds till fel adress bör när den som söks själv har sänt e-post till myndigheten i viss mån kunna undvikas genom att myndigheten kopierar den adress den sökte angivit. Som jag återko mmer till skall myndigheten, vid delgivning av en underrättelse att en förenklad form för delgivning via e-post kan komma att brukas, ange den e-postadress som myndigheten avser att använda. Denna adressangivelse bör också kunna kopieras för att undvika att fel adress anges när ett e-postmeddelande sänds. 32Risken för fel i posthanteringen har bet räffande tradit ionella brev, när två försändelser sänds vid olika tillfällen, bedömts som i det närmaste besked om att e-post t.ex. har sänts, nått visst adress eller "öppnats". 1990/91:11 s. 17 f. 1990/91:11 s. 20. Vid kungörelsedelgivning torde större risker föreligga för att meddelandet inte når den sökte. 32 Det bör vidare övervägas om rutinerna för e-post kan utformas så att en motsvarighet skapas till postens rutin att återställa traditionella brev med felaktig adress t ill avsän daren, t.ex. med noteringen "Adressaten okänd på angiven adress". 33System för e-post där avsändaren får en automatisk kvittens inte från mottagaren utan som en följd av automatiska kontrollrutiner torde ge åtminstone samma grad av säkerhet, eftersom bedömningen baseras på ett positivt besked att meddelandet har nått fram till adressatens elektroniska adress, inte på en slutsats att meddelandet i avsaknad på andra indikationer kan antas ha nått adressaten. Det framträder också andra risker för att den sökte inte får del av en handling som överförs elektroniskt. Någon kan obehörigen stoppa försändelsen, och kanske se till att kvittenser ändå genereras. Att TV¥ elektroniska försändelser som befordras olika dagar skulle komma bort, som kvittenser genereras på att handlingarna har nått fram, framstår emellertid som osa nnolikt. Det kan vidare vara så att den som söks för delgivning är bortrest, en risk som vid förenklad delgivning har m ötts genom att en handling inte anses ha kommit adressaten till del fö rrän efter det att försändelsen och unde rrättelsen har skickats med posten. I IT-miljön tillko mmer helt nya mö jligheter för adressaten att med tekniska hjälpmedel hämta sin e-post oberoende av var han befinner sig. Enligt min mening bör alltså förenklad delgivning kunna komma i fråga även i IT-miljön, om pålitliga tekniska rutiner föreligger varigenom myndigheten får kvittens på att försändelserna har nått den aktuella elektroniska adressen.34 Såsom för (vanlig) förenklad delgivning bör det föreskrivas att den sökte skall ha delgivits upplysning om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att ske. Självklart måste det i denna underrättelse anges till vilken elektronisk adress en delgivningsförsändelse kommer att skickas; jfr bilaga 5. Därmed kan förenklad elektronisk delgivning ske endast efter en ny underrättelse om den sökte har bytt e- postadress. Den som söks för delgivning bör emellertid såsom vid traditionella förenklade rutiner stå risken om han underlåter att ta del av den post som nått den angivna elektroniska adressen. Detsamma bör gälla för den i teorin tänkbara situationen att en handling skulle komma bort under transport, medan kvittenser ändå genereras. Förenklad elektronisk delgivning bör dock, som i traditionell miljö, inte få avse handlingar genom vilka fö rfarandet vid myndigheten inleds, och av rutinernas utformning följer att delgivning inte kan anses ha skett förrän förflutit från det att my ndigheten fått kvittenser på att handlingen och meddelandet om handlingen har nått den söktes elektroniska adress. 1990/91:11 s. 19. 34Jfr mitt förslag t ill reglering av inkommande handlingar, där elektroniskt överförda handlingar anses inkomna redan när de har nått myndighetens elektroniska "postbox". 35Redan användningen av kvittenser torde ge en högre säkerhet än den presumtion som tilläm pas vid förenklad delgivning med post. Dessutom bör förenklad elektronisk delgivning få användas endast "när det är lämpligt". Härmed avses motsvarande begränsningar som i förslaget till reglering av ordinär elektronisk delgivning. Vidare bör förenklad elektronisk delgivning få ske bara med den som är part eller intar en liknande ställning; jfr 3 a § första stycket DelgL. Mitt förslag, att förenklad elektronisk delgivning skall få användas endast när myndigheten får kvittenser på att handlingen och meddelandet om handlingen har nått den söktes elektroniska adress, medför att det inte behövs någon motsvarighet till regeln i 19 § DelgL om att (vanlig) förenklad delgivning anses ha skett endast när det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osa nnolikt att handlingen har kommit fram. Däremot föreslår jag en bestämmelse som motsv arar 3 a § andra stycket andra meningen DelgL, enligt vilken en upplysning om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att ske, inte behöver delges när vissa förutsätt ningar föreligger. Tillämpningsområdet för detta undantag har utvidgats så att det utöver den som har inlett fö rfarandet vid myndigheten också gäller den som har gett in en handling i målet eller ärendet. 36 Motsvarande bestämmelse för före nklad elektronisk delgivning bör ges samma tillämpningsområde. Naturligtvis får unde rrättelsen om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att användas sändas endast med vanlig post, inte med e-post. I samma lagstiftningsärende infördes vidare ett undantag från kravet att information om förenklad delgivning skall lämnas i varje instans. 37Har svaranden under handläggningen hos kronof ogdemyndigheten av ett mål om betalningsföreläggande eller handräckning delgetts upplysning om att förenklad delgivning, efter överlämnande, kan komma att användas i målet hos tingsrätten, Arbetsdomstolen eller , får sv aranden delges sökandens begäran om överlämnande och andra ha ndlingar i målet genom förenklad delgivning (3 a § tredje stycket DelgL). Jag har inte funnit anledning att föreslå någon motsv arande undantags- bestämmelse för elektronisk delgivning (som i så fall måste göras tillämplig också på vanlig elektronisk delgivning). I vart fall för närv arande är det inte realistiskt att räkna med att myndigheterna i ett så tidigt skede av handläggningen av ett mål skall ha sådan kännedom möjligheter att kommunicera elektronisk att en sådan bestä någon praktisk betydelse. 1994/95:188 s. 16 f. 4.3.5 En definition av elektronisk handling, m.m. Som framgått ovan är det tveksamt om elektr oniska handlingar kan anses innefattade i delgivningslagens handlingsbegrepp. Jag föreslår d ärför att definitioner av elektronisk handling, digital signatur och digital stämpel förs in i delgivningslagen genom en hänvisning till de definitioner jag föreslår i FL (1 a § DelgL och 1 a § FL). Undantaget i 6 § DelgL från kravet att kopior 38 som överbr ingas till den sökte skall vara bestyrkta bör härvid inte okritiskt överföras till den elektroniska miljön. Tanken med detta undantag har uppenbar ligen inte varit att myndigheterna skall översända förelägganden och liknande handlingar i form av ovidimerade kopior, utan att befria från den bet ungande uppgiften att vidimera omfattande bilagor såsom stämningsansökningar med tillhörande handlingar, omfattande utredningar, etc. Den som söks för delgivning har alltså vanligtvis fått åtminstone en skrivelse från my ndighe- ten i original, och när en stämningsman har överlämnat handlingar som han mottagit per telefax har i stället proceduren stämningsmannens besök och begäran om underskrift på en blankett visat att en myndighet ligger bakom. Vid delgivning via e-post kan den enskilde på ett annat sätt ha fog för att ifrågasätta försändelsens urspr ung. Visserligen kan den enskilde genom att kontakta myndigheten få bek räftat om de mottagna ha ndlingarna härrör från angiven utställare, men de skäl som ligger till grund för att pappershandling- ar inte bevittnas den stora arbetsinsatsen kan knappast åberopas om tekniska hjälpmedel f inns för att med några "kna pptryckningar" förse elektroniska handlingar med digitala signaturer eller digitala stämplar. Jag anser därför att en my ndighet vid delgivning bör vara skyldig att förse sina elektroniska handlingar med digital signatur eller stämpel, när behövliga tekniska och administrativa rutiner finns hos myndigheten. 40 Under nuvarande skede där nya tillämpningar byggs upp är en närmare reglering i lag dock knappast möjlig. Jag föreslår d ärför endast den föreskriften att myndigheten skall förse elektroniska handlingar med digital signatur eller digital stämpel när det kan ske. Visserligen kan de som söks för de lgivning, i vart fall under en över- gångsperiod, antas sakna tekniska hjälpmedel för att hos sig verifiera 38 Handlingar kan i IT-miljön knappast sägas ut göra originalexemplar eftersom tekniken bygger på ständigt mångfaldigande av vissa signalmönster det finns endast ett originalinnehåll . 39 Sådana tekniska kontrollrutiner gör det dock inte mö jligt för mottagaren att hos sig verifiera ens myndighetens elektroniska skrivelse, när försändelsen överförs via olika tekniska där skydd baserade på kryptering inte bevaras intakta. 40 Digitala signaturer och stämplar kan dessutom användas för att verifiera t.ex. att en viss handling har expedierats av en handläggare (signatur) eller för att verifiera att en annan åtgärd har vidtagits av någon som har t illgång till en myndi ghets eller en juridisk persons elektroniska stämpel. myndighetens signatur eller stämpel. Utvecklingen går emellertid snabbt och det kan vara betydelsefullt för den sökte att ha möjlighet att överbringa mot- tagna handlingar till någon som kan verifiera dem, t.ex. till en advokat som har anskaffat sådana hjälpmedel. 41Till detta kommer att bl.a. ha ndlingsof- fentligheten ger myndigheterna anledning att genom tekniska kontroll- metoder säkerställa vad myndigheten har sänt. Det bör alltså inte krävas att en myndighet som överväger att delge elektroniskt kontrollerar huruvida mottagaren har tekniska hjälpmedel för verifiering och om de aktuella kommunikationslederna kan överföra de digitala dokumenten så att signaturen /stämpeln bev aras. Inte heller bör en myndighet som saknar rutiner för digital signatur eller stämpel hindras att använda elektroniska rutiner när det är lämpligt. Som en anpassning till gjorda ändringar i delgivningslagen föreslår jag också en redaktionell ändring i 6 § tredje stycket DelgL. 41 Detta kan jämföras med att traditionella underskrifter vanligtvis inte verifieras och att en säker verifiering kan kräva en analys av experter. 5 Elektroniska handlingar som ersättning för undertecknade handlingar m.m. 5.1Vilka myndigheter berörs? Den reglering jag föreslår i denna del avser bara myndigheternas ärende- handlä ggning. Som myndigheter anses regeringen, domstolarna och de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Fö rfarandet vid de beslutande offentliga organen, såsom och kommunfullmäktige, och vid de bolag och andra privaträttsliga subjekt som fullgör förvaltnings- uppgifter, omfattas alltså inte av mina förslag. Vidare bör domstolarnas dömande verksamhet undantas. De rä ttsfrågor som aktualiseras vid en IT- anpassning av kan knappast lösas inom ramen för mitt begränsade uppdrag, och det pågår inte något arbete med att införa helt elektronisk dokumenthantering vid domstolarna. Visserligen överprövar domstolarna ärenden som har dokumenterats elektroniskt, t.ex. av kronofogde- och skattemyndigheter, men dokumentationen skrivs då ut och sänds till domstolen på vanligt sätt. Däremot bedriver en mängd förvaltningsmyndigheter projekt för att införa digitala dokument och elektroniska akter, så som på tull- och skatte- området. I bilaga 3 och 6 behandlar jag de frågor om arkivering och elektronisk akthantering som härvid aktualiseras. För en begränsning av mina förslag till förvaltningsfö rfarandet talar också de stora skillnaderna mellan målhanter ingen vid en domstol, i enlighet med RB:s och FPL:s detaljerade förfaranderegler, respektive ha ndläggning- en av förvaltningsärenden enligt FL, som är begränsad till basregler för sådana områden där rättsskyddssynp unkter spelar en dominerande roll.1 I syfte att knyta an till FL:s tillämpningsområde utesluter jag dock inte dom- stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Frågan om hur reglerna i FL bör tillämpas i IT-miljön behandlas också i bilaga 7 som rör frågor som inte tas upp i det följande. 1985/86:80 s. 11. 92 Att ersätta undertecknade handlingar 5.2Vilka regelverk berörs?