sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — 50 Jfr om den som förekommer i en stor mängd mål eller ärenden sk ulle ha rätt att kostnadsfritt begära en f ullständig kopiering av alla akter rörande honom, trots att han vanligtvis redan har fått del av dessa handlingar. exekutionsområdet, där det i princip är tillräckligt att utdraget innehåller den information som behövs för att den som begär uppgiften skall kunna identifiera de handlingar som har förts in i personregistret. Frågan om hur reglerna i datalagen om bl.a. registerutdrag bör utformas hör visserligen h emma inom kommittén Ny datalag m.m. (dir.1995:91). Planerna på en snabb övergång till elektronisk dokumenthantering innebär emellertid att kommitténs arbete inte kan avvaktas. Jag föreslår därför en bestämmelse i datalagen (10 a §), i princip efter förebild av 18 § skatte- registerlagen och 10 a § utsökningsregisterlagen. 51Vid min genomgång av nuvarande reglering har det emellertid framkommit att denna behöver övervägas ytterligare. Enligt bestä mmelsen i skatteregisterlagen omfattar undantaget uppgift i handling som har getts in av enskild eller som den registeransvarige har expedierat till den registrerade. Begränsningen till handling som har getts in av enskild är hämtad från en framstä llning av om författningsändringar, men den har inte motiverats närmare. Man kan fråga sig varför en handling som har getts in av annan ens kild än den registrerade inte skall tas med, medan motsatsen skall gälla beträffande en ha ndling som har getts in av en myndighet samt hur registerutdrag skall kunna framställas med automatik när sådana gränsdragningar införs. Motsv arande bestäm- melse i utsökningsregisterlagen innehåller inte någon sådan begränsning. Denna skillnad kan möjligen ha sin grund i att handlingar på exekutions- området mer frekvent ges in från my ndigheter. Begränsningen i gällande rätt till sådana handlingar som den registeran- svarige har expedierat till den registrerade, fanns inte med i utredningsför- slaget rörande elektroniska akter på skatteområdet. Avgränsningen torde leda till att utdragen får framställas manuellt, eftersom en sådan sortering knappast kan ske med automatik. En undantagsregel för hela myndighetsområdet bör ge utrymme också för hantering av akter som innehåller handlingar som har kommit in från en annan myndighet. Beträffande inkommande handlingar föreslår jag d ärför samma avgränsning som för exekutionsväsendet. Beträffande ha ndlingar som upprättas och tillförs akter som rör den registrerade torde vanligtvis bestämmelserna om partsinsyn medföra att nära nog samtliga handlingar expedieras till den registrerade, och det förefaller osannolikt att handlingar med betydelsefulla personuppgifter inte skulle expedieras. Jag föreslår därför inte någon begräns ning till handlingar som har expedierats. Vill den enskilde ta del av en handling som inte har expedierats till honom har han rätt till det med stöd av offent lighetsprinci 1994/95:93 s. 11, 33 och 45 och prop. 1994/95:168 s. 9, 27 och 30. pen och bestämmelserna om partsinsyn. 52 Sådan åtkomst förutsätter emellertid att den registrerade vet vilka handlingar som finns i akter som rör Därför behövs en bestä mmelse som motsvarar andra meningen i 18 § skatteregisterlagen och 10 a § utsökningsregisterlagen. ges en mer lättillgänglig utformning. Uppgifter om vilka handlingar som finns i akter som rör en enskild förs vanligtvis i form av dagboksblad eller liknande sammanställningar, och det torde vara enkelt att, vid en begäran om underrättelse, mångfaldiga och sända ut sådana redan gjorda sammanställningar. Jag föreslår d ärför den föreskriften att det av registerutdraget skall framgå vilka handlingar som finns i en elektronisk akt som avser den registrerade.53 Mot en sådan ordning kan möjligen invändas att det kan förekomma att dagboksbladet är mycket omfattande medan den som begär unde rrättelsen t.ex. en sakägare i ett stort fastighetsbildningsmål föreko mmer endast i en enstaka handling. Här får remissbeha ndlingen utvisa om mitt förslag, som är inriktat på att förenkla hanteringen och fö rfattningsregleringen, skulle kunna leda till att utdragen annat än undantagsvis blir alltför omfattande. Om mitt förslag genomförs kan bestämmelserna i 18 § skatteregisterla- gen och 10 a § utsökningsregisterlagen upphävas. Slutligen aktualiseras frågan om hur uppgifter om den registrerade som finns i andra akter än dem som avser honom bör behandlas. Frågan tas inte upp i lagmotiven. Bevarande av handlingar i elektroniska akter torde emellertid från integrite tssynpunkt förutsätta sådana tekniska eller rä ttsliga begränsningar att uppgifter om annan än den person som en akt avser inte kan sökas fram med ADB. Därmed torde sådana uppgifter inte utgöra personregister, och alltså inte behöva tas med i ett registerutdrag. Bestämmelserna i om strikt skadeståndsansvar för den registeran- svarige kan vara svåra att förena med en rätt för enskilda att sända in elektroniska handlingar och behovet av att bevara inkomna handlingar oförändrade. Denna fråga bör dock beha ndlas i ett vidare sammanhang. Frågan om hur skyldigheten enligt 14 § DL att tillföra ADB-upptagningar i läsbar form bör tillämpas vid elektronisk dokumenthantering behandlas i den nämna bilagan angående elektroniska akter m.m. (bilaga 6) , medan 52 Till skillnad från ett registerutdrag enligt 10 § DL får alltså den enskilde betala en avgift för en utskrift om beställningen överstiger nio sidor, se 15 § avgiftsförordningen (1992:191). 53 Om ärendehandläggningen sker på el ektronisk väg utan att det har t illskapats mö jligheter att ta fram registerutdrag av detta slag föreligger inte elektroniska akter i den bemärkelse som avses här (jfr bilaga 6). Därmed blir inte den föreslagna bestämmelsen om undantag från s.k. 10 §-utdrag tillämplig. 54 Jfr prop. 1994/95:93 s. 34 och Ds 1994:80 s. 138 f. frågan om utlämnande av pers ondata för automatisk databehandling i ut- landet behandlas i avd. III om elektroniska förmedlingstjänster. Allmänna bestä mmelser om myndigheternas arkiv ges främst i ar kivlagen (1990:782), arkivförordningen ( 1991:446) och föreskrifter av Riksar kivet. Enligt 3 § första stycket arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna hos myndigheten. Handlingarna i ett ärende är att anse som arkiverade när ärendet har slutbehandlats. räffan- de diarier, journaler och förteckningar som förs fortlöpande anses dock varje anteckning vara arkiverad i och med att den har införts (3 § arkivför- ordningen). Det betyder att en upptagning som förs fortlöpande omfattas av arkivlagens bestämmelser . Begreppet arkiv har således i arkivlagen ett något vidare innehåll än i allmänt språkbruk. Arkivet skall enligt 3 § tredje stycket arkivlagen bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar samt behovet av information för rä ttskipningen, förvaltningen och forsk- ningen. Detta är den grundläggande bestä mmelsen. Av den framgår bl.a. att huvudregeln är att arkiven skall bev aras i sin helhet. Längre fram i lagen föreskrivs undantag från denna regel, framförallt genom bestämmelserna om gallring. I 5 och 6 §§ arkivlagen ges vissa basregler för myndigheternas arkivvård. En myndighet skall vid registreringen av en allmän handling ta hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård och vid framställ- ningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Vidare skall myndigheten organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna hand- lingar underlättas, skydda arkivet mot för störelse, skada, t illgrepp och obehörig åtkomst, fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhand- lingar, verkställa gallring, m.m. 56 När traditionella rutiner överförs till system för elektronisk dokument- hantering måste arkiveringsrutinerna uppmärksammas redan på plane- ringsstadiet. Det gäller såväl avställning av egentliga register som bildande av elektroniska akter. Se vidare om elektroniska akter m.m. i bilaga 6. Även gallringsfrågorna kommer normalt att aktualiseras i ett mycket t idigt skede om myndigheten planerar rutiner för scanning m.m. 55Se 11 § DL och 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100). 56Verkställi ghetsföreskrifter utfärdas av . De regler som rör IT-området återfinns främst i regler om ADB-upptagningar (RA-FS 1994:2 och 1994:7). pågår arbete med föreskrifter och a llmänna råd om ärendeanknutna handlingar. Myndigheterna får, e nligt 10 § arkivlagen gallra allmänna handlingar. Vid gallring skall beaktas bl.a. att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose allmänhetens rätt att ta del av allmänna ha ndlingar samt behovet av information för rättskipningen, förvaltningen och forskningen. Statliga myndigheter får, i e nlighet med 14 § arkivförordningen, endast gallra allmänna handlingar med stöd av föreskrifter eller beslut från Riksar kivet, om inte särskilda föreskrifter om gallring har meddelats i lag eller förord- ning eller med stöd av 6, 6 a eller 18 § DL. För kommunerna får kommun- fullmäktige respektive , i enlighet med 16 § arkivla- gen, utfärda gallringsföreskrifter i den utsträc kning annat inte är föreskrivet. Som gallring räknas, enligt föreskrifter, för störing av all- männa handlingar och uppgifter i allmänna handlingar. Detta gäller även om handlingarnas innehåll överförts till annan datab ärare, om överföringen har inneburit informationsförlust, förlust av möjliga informa- tionssammanställningar, förlust av möjligheter att fa stställa informat ionens autenticitet eller förlust av sökmöjligheter. All överföring som medför informationsförluster för användaren ses alltså som gallring, även om det endast rör sig om "partiell gallring". regler innebär exempelvis att det krävs särskilda gallrings- föreskrifter för förstöring av de urspr ungliga handlingarna såväl vid scanning av underskrivna pappershandlingar, som vid utskrift på papper av digitala dokument. Därtill ko mmer att överför ingarna måste ske på det sätt som föreskriver. I ett antal lagar som reglerar register och aktmaterial där integritets- aspekterna är framträdande, har det tagits in bestä mmelser om bevarande och gallring. Av dessa lagar är datalagen mest generell i sin räckvidd. Utanför myndighetsområdet finns det inte några allmänna bestämmelser om arkiv. Datalagen gäller dock även för enskildas arkiv. I vissa andra författ ningar, som främst gäller e konomiska förhållanden, finns bestäm- melser om att handlingar skall bevaras . Som exempel kan nämnas lagen (1990:325) om sjä lvdeklaration och kontrolluppgifter. Eftersom nuvarande regler om bevarande och gallring inte hindrar en övergång till elektronisk dokumenthantering lägger jag inte fram några författningsförslag i denna del. Myndigheter som överväger en övergång till sådana rutiner behöver emellertid på ett tidigt stadium observera de krav som följer av arkivfö rfattningarna; se vidare om arkiv, bevarande och gallring i bilaga 3. Det torde ofta vara lämpligt att myndigheten samråder med sin arkivmyndighet (6 § arkivförordningen). 57 Utgångspunkten för tolkning av gallringsb egreppet har varit användarnas behov av tillgång till allmänna handlin gar med bibehållen kvalitet. 6.5Konsekvenser av mina förslag Mina förslag syftar inte till nya åtaganden för det allmänna och det bör, som redan framgått, ges m öjligheter men inte vara en skyldighet för enskilda att lämna eller ta emot uppgifter elektroniskt. Rätt tillämpade skall förslagen i stället ge förutsättningar för att med bibehållen rä ttssäkerhet rat ionalisera förvaltningen och förenkla uppgiftslämnandet. Det är inte möjligt för mig att bedöma i vilken u tsträckning olika myndigheter bör utnyttja de möjligheter som den nya tekniken och de föreslagna nya reglerna ger. Det får förutsättas att varje myndighet, liksom enskilda ingivare, väljer den mest rationella lösningen, och mindre myndigheter och ingivare kan behöva pröva i vilken omfattning ADB- stöd över huvud taget kan antas innebära någon rationaliseringsvinst. Elektronisk dokumenthantering inom näringslivet sågs de begränsningar som förelåg i datorernas kapacitet och i datorprogrammens funktioner som avgörande för valet av rutiner vid en övergång till IT. Fråga var om relativt begränsade t illämpningar, knutna till slutna miljöer och inriktade på att transaktioner registrerades och be- arbetades klumpvis med vissa mellanrum. De funktioner som var betydelse- fulla från civilrä ttsliga utgångspunkter kom därmed att utformas uti från de tekniska förutsättningarna och avvikelserna från vedertagna synsätt blev i vissa fall betydande. Kraven på ökad effektivitet och behovet av snabba rationaliseringar förde därvid med sig att informationssystem togs i drift trots att rättsfrågorna inte hade klarats ut. Den tekniska utvecklingen har gått dithän att datorernas kapacitet och möjligheterna till datakomm unikation ger utrymme för att inom acceptabla kostnadsramar och med bibehållen säkerhet bryta ned hela handelsmönster till digitala operationer och att sekundsnabbt transportera data via nät. Rutinerna kan också, som framgått i den förvalt ningsrä ttsliga delen, göras förenliga med de traditionella utgångspunkterna för rä ttssäker uppgiftshantering bl.a. genom en övergång till elektroniska dokument (med digitala signaturer eller stämplar) och överensko mmelser mellan parterna om bl.a. det tekniska fö rfarandet. De ökade kraven på effektivitet och konkurrensförmåga för med sig att övergången till IT, i stället för att begränsas till en omvandling av traditionella rutiner till motsvarande elektroniska fö rfaringssätt, ofta förenas med förändringar av hela handelsmönster. Som exempel kan nämnas koncepten "Just in Time" och "Business Process Reengineering", där även sådana krav som har uppfattats som självklara från rä ttsliga utgångspunkter kan bli i frågasatta. Exempe lvis tar förändringsarbetet ofta sikte på automatiska processer och vissa ändamål som de är ämnade för, i stället för produkter såsom anbud, avtal, fakturor, leveranssedlar, etc. Strävanden att ta till vara hela den rationaliseringspotential som IT erbjuder har här lett till avvägningar mellan effektivitet och rä ttssäkerhet som i vissa fall kan behöva omprövas. Den civilrättsliga regleringen har i centrala delar kommit till inom ramen för nordiskt samarbete. Bestämmelserna är väl genomarbetade och de tillämpas i vissa delar analogt, utanför sitt egentliga tillämpningsområde, eller uppfattas som rättsgr undsatser. Det krävs d ärför starka skäl för ingrepp i denna reglering. Frågan är då hur den avtalsrä ttsliga regleringen kan tillämpas i IT-miljön. Av 1 § första stycket avtalslagen (AvtL) framgår att avtal ko mmer till stånd genom anbud och svar som överensstä mmer. I lagmotiven görs den påbyggnaden att avtal sluts genom utbyte av samstämmiga viljeförklaring- ar.1 Avtalslagen är dock allmänt hållen och begränsad till allmänna principer som är tillämpliga på överensko mmelser av skiftande slag. Den är inte uttömmande utan fragmentarisk 2 och parterna kan avtala om nya sätt att förplikta sig, som en extensiv eller analog rä ttstillämpning är möjlig på området. L äran om avtals ingående, så som den har utvecklats i doktrin och praxis, uppvisar också en betydligt br okigare bild än den ganska enhetliga man får intrycket av vid läsningen enbart av avtalslagen och dess motiv. Lagtexten utesluter inte heller en anpassning till de olika förutsätt- ningar som framträder inom skilda områden. Det har emellertid inte gått att förutse alla sätt på vilka parter kan sluta avtal, och vissa gränser för möjligheterna till anpassning genom tolkning kan framträda när avtalslagen skall t illämpas på fakta som är helt annorlun- da än de lagstiftaren har utgått från. Vid avtalslagens t illkomst fanns naturligtvis inte en tanke på att t.ex. datorer och elektronisk generering och förmedling av uppgifter skulle kunna ersätta traditionella skriftliga förfaranden, och anvä ndningen av IT i anknytning till nya handelsmönster medför ändrade förutsättningar för de rä ttsliga bedömningarna. Som kommer att framgå nedan torde de rä ttsfrågor som härvid aktualiseras i huvudsak kunna lösas genom avtal, men avtalslagen u pptar också bestäm- melser som inte kan avtalas bort, och tvingande regler ingriper mot alla förklaringar, även de elektroniska. 1Förslag t ill lag om avtal etc., 1914, s. 36 och 49. 2Hellner, , Lagstiftning inom förmögenhetsrätten, 1990, s. 89. De avtalsrättsliga frågorna kan diskuteras utifrån ett par olika typfall. I ett typfall utväxlar parterna anbud och accept osv. på sedva nligt sätt med medverkan av människor i varje led, och skillnaden i jämförelse med traditionell hantering är bara att meddelandena utväxlas på elektronisk väg. Tillämpn ingar av detta slag ger från rä ttslig synpunkt bara upphov till ganska begränsade frågestä llningar. I ett annat typfall kommer parterna, genom ett avtal om hur framtida avtal skall slutas, överens om hur anbud och svar m.m. skall kommuniceras automatiskt eller om hur varor successivt och automatiskt skall levereras och betalas inom ramen för ett avtal om långvarigt samarbete. Det blir alltså i detta typfall fråga om att t olka och tillämpa både den ursprungliga överenskommelsen och de senare avtal som ingås automatiskt med betecknas EDI-avtal.3 Där upptas även andra frågor som kan röra skilda Omfattande internationellt arbete har bedrivits för att utforma standardavtal på området. Det finns emellertid också tillämpningar där parter sluter avtal utan att ha ingått avtal om fö rfarandet och där den ena parten eller ibland t.o.m. båda ändå använder sig av automatiska IT-rutiner. Den snabba spridningen av elektroniska rutiner för handel och administration för med sig krav på fungerande rä ttsliga förutsättningar för att sluta avtal även när parterna inte först har avtalat om det elektroniska fö Det har diskuterats om ett avtal måste grundas på en sådan sa mvilja som bara kan uppkomma när fysiska personer tar del av varandras viljeförklaring. Frågan är alltså om avtal över huvud taget kan slutas genom datorer utan direkt mänsklig inblandning och hur, i så fall, ett sådant avtalsslutande skall inordnas i det rättsliga systemet. Enligt ett synsätt skulle det avtal sgrundande momentet falla tillbaka på en (hy potetisk) vilja hos den part som svarar för en helt automatisk rutin. Tanken är att de förklaringar som avges automatiskt får ses som avgivna av den person som har låtit installera och sätta i funktion en dator med programvaror för att ersätta fysiska personers viljeakter. Ett sådant synsätt kan vara träffande beträffande vissa av de m eddelanden som utbyts i en sådan process. Helt automatiska EDI-rutiner är emellertid så sammansatta och komplicerade, samt i sådan grad påverkade av uppgifter som kommer från andra handelsparter, att det blir krystat att beskriva alla sådana förklaringar som ett in programmerat mekaniskt återgivande av en vilja hos systemets innehavare. Enligt ett annat synsätt sk ulle ett informationssystem kunna ses som ett slags tredje man, varvid bestämmelserna om f ullmakt skulle kunna tillämpas analogi skt. Någon tredje part med rättss ubjektivitet är dock inte inblandad. När den traditionella synen på hur avtal ingås skall föras ned på IT- miljöns praktiska plan framträder alltså vissa " störningar" i tänkesätt som brukar uppfattas som säkra utgångspunkter för juridisk argumentation. 4De berörda tolkningarna visar vidare att ordens och de traditionella synsättens makt över tanken lätt kan underskattas. 3EDI = Interchange. I mindre avancerade fall rör de meddelanden som successivt utväxlas kanske bara t.ex. leverans och betalning av varor i enlighet med , och processen innebär inte att det ingås några nya avtal. 4Jfr Grönfors, , Avtalsgrundande rättsfakta, 1993, s. 9 f. Ett delvis förändrat synsätt inom avtalsrätten är en o frånkomlig följd av de nya IT-rutinerna. Det är varken ekonomiskt eller praktiskt försvarbart att söka framtvinga en imitation av traditionella handelsmönster när det utan att åsidosätta andra skyddsintressen blir möjligt att införa effektivare och Min utgångsp unkt är d ärför att de rä ttsverkningar som parter avser att uppnå bör kunna inträda också med användning av elektroniska rutiner. Det bör härvid undvikas att frågan om elektr oniska avtalsslut reduceras till en bedömning av om de begrepp som avtalslagen bygger på kan tolkas så att en (endast) maskinell "vilja" kan läggas till grund för ett avtal. I stället bör de bakomliggande behoven av rä ttsligt skydd för de praktiska tillämp- ningarna lyftas fram. Såväl företagen som my ndigheter och privatpersoner behöver kunna dra nytta av de nya rutinerna på ett effektivt och rä ttssäkert sätt. Användningen av så att förklaringar genereras automatiskt är regelmässigt begränsad till transaktioner som är vanligt förekommande. En motsvarighet i traditionell miljö utgör de s.k. massavtalen, som ingås i stor mängd i det dagliga livet. Typiskt för denna grupp av avtal är upprepningen av ett enkelt mönster såsom enkla inköp till små belopp i butik eller en bussfärd mot kontant betalning. Massavtal kräver s ärregler 5 och utt unnade former för avtalsslut eller att avtalsslut genom faktiskt handlande godtas. Som ett exempel kan nämnas att avtal om parkering anses uppkomma genom den faktiska åtgärden att ställa upp bilen på parkeringsplatsen. Ett annat exempel är det köpeavtal som uppkommer när någon matar in pengar i en varuautomat. På motsvarande sätt bör det rättssubjekt som elektr oniskt och med automatik avger ett anbud eller en accept uppenbarligen bli bunden av anbudet eller svaret. Hela förfaringssättet syftar ju till bindande överens- kommelser.7 I stället för att laborera med en hypotetisk eller fingerad viljeförklaring där klara viljeel ement saknas, uppkommer avtalsbundenhet som ett slags sanktion, till följd av vissa yttre omständigheter som kombinerade med varandra fungerar som direkt avtalsgrundande.8 Fråga är om situat ioner där 5NJA 1992 s. 267. 6Jfr , Standardavtalsrätt, 6 u., s. 33. 7De tekniska och administrativa rutinerna får emellertid inte missförstås, t.ex. så att en bekräftelse av ett anbud, i syfte att s äkerställa att meddelandet ko mmit fram, felaktigt uppfattas som en "accept". 8 I vissa fall har rättspolitiskt önskvärda bedömningar åstadko mmits genom anpassningar av mekanismen för avtals ingående så att ett avtal anses föreligga. Som exempel på tidiga sådana konstruktioner kan nämnas ty sta viljeförklaringar eller förklaringar i form av konkludent handlande, medan senare exempel visat en tendens att grunda avtalsverkan direkt på vissa rättsfakta, utan en omväg via en (konstruerad) samvilja. I an dra fall har rättspolitiskt motiverade förskjutningar mellan tillämpnin gsområdet för bestämmelser som gäller inom respektive utom kontrakt åstadko mmits så att avtalsverkan anses inträda utan att ett avtal anses föreligga, se vidare Grönfors, a.a., s. 97 f. de praktiska behoven har framtvingat avtalsverkningar, trots att en viljeförklaring i traditionell mening inte längre föreligger. Lagtexten är tillräckligt rymlig för att tillåta en sådan fortsatt objektivering av avtalsrät- ten, som nya och från c ivilrätten i övrigt avvikande rä ttsliga konstruktioner kan undvikas. Som kommer att framgå närmare nedan, torde avtalslagen också i huvudsak kunna tillämpas på de rä ttsfrågor som härvid aktualiseras. Exempelvis är reglerna om avtals giltighet och tolkning i princip inte beroende av sättet för kommunikation (jfr dock nedan angående 32 § AvtL), och de moment av direkt mänsklig vilja som i vissa fall saknas i anknytning till IT, synes i huvudsak inte utesluta en fungerande tillämpning av gällande rätt vid prövningen av frågor om avtals ingående och innebörd. Den avtalsrättsliga regleringen behöver d ärför inte bli föremål för några genomgripande ändringar, och sådana frågor som inte direkt faller in under någon gällande bestämmelse bör ändå kunna lösas i nära anslutning till de principer på vilka avtalslagen grundas.