sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — De höga nivåerna för dessa är ett övergående fenomen om inflationstakten kan hållas på låg nivå . Erfarenheterna frå n andra länder tyder dock på at t en sådan anpassning kan ta åtskilliga år. Under denna process har höga realiserade realräntor negativ a effekter på företagens vinster. Detta verkar tillbakahållande p å investeringarna. Konkurrensen på den inre marknaden Inom EU är det en allmän uppfattning att den inre marknaden inte klarar sig utan fasta växelkurser. Det finns en parallell i de n gemensamma jordbrukspolitiken. När Bretton Woods-systeme t började svikta införde det dåvarande EG et t system med s k gröna (administrativt bestämda) växelkurser fö r handeln med jordbruksprodukter som i praktiken fungerar so m importtullar och exportsubventioner. I annat fall had e förändringarna i konkurrenskraft mellan ländernas jordbruk blivit mycket stora och lett till betydande utslagning i vissa länder. A v liknande skäl finns det en risk för att svängningar i växelkurserna kan leda till att EU-länder med konkurrenskraftsproblem tillgriper protektionistiska åtgärder som underminerar den inr e marknaden. Det är helt klart att stora och snabba växelkursförändringar kan leda till krav på motåtgärder och att en del av dessa skulle gäll a skydd mot konkurrens från andra EU-länder. Frågan är va r smärtgränsen går och hur protektionism bäst bekämpas. Vi ka n konstatera att de nominella och reala växelkursanpassningar so m ägt rum inom EU sedan ERM-krisen inte tycks ha haf t någon nämnvärd negativ inverkan på den inre marknaden, även om protektionistiska krav fr amförts i flera länder. Trots detta kan stora och snabba växelkursförändringar inom EU utgöra ett ho t mot den inre marknaden. Orsaken är de anpassningsproblem som hastiga förskjutningar av konkurren ssituationen mellan producenter i olika länder kan ge upphov till. Detta är ett argument för e n monetär union. Men sannolikt kan växelkursvariationerna mella n Sammanfattning och slutsatser... olika EU-länder också reduceras avsevärt redan genom att d e nationella centralbankerna i samtliga EU-länder görs oberoende och får tydliga och likartade inflationsmål. Ett helt annat argument för en gemensam valuta är at t prisjämförelser underlättas och att detta skärper konkurrensen p å den inre marknaden. Vår bed ömning är att argumentet i och för sig är riktigt, men att det inte är särskilt vikt igt. Större delen av handeln på den inre marknaden utförs av företag vilkas kostnader för at t jämföra priser inte påverkas särskilt mycket av att priserna är satta i en gemensam valuta i stället för i olika valutor. En ytterligare effektivi tetsvinst av att delta i den monetära unionen för ett land som uppstår om inflationen därigenom bli r lägre. Ett sådant utfall är enligt vår bedömning sannolikt mo t bakgrund av de ansträngningar som gjorts för att utforma de n , , på ett sådant sätt at t prisstabilitetsmålet ges prioritet. ECB har formellt getts ett störr e oberoende än någ on existerande nationell centralbank. Reellt är oberoendet förmodligen ännu större, eftersom det inte finn s någon stark regering eller något starkt parlament på samma niv å som ECB. Det är också t roligt att centralbanksledningarna, särskilt i små länder (där " alla känner alla") är mer känsliga för informella påtryckningar än en ledning för en centralbank som är gemensam för många länder. Sannolikheten för låg inflation i den monetär a unionen bör vara särskilt stor om övriga deltagarländer (föruto m ) främst är sådana som visat sig vara beredda at t prioritera låg inflation och/eller har förhållandevis oberoend e centralbanker (som , , oc h Den centrala frågan vid en bedömning av inflationskonsekven- serna av ett svenskt deltagande i den monetära unionen är vilke t alternativ man jämför med. Vi har i kapitlen 6 och 13 argumenterat för institutionella reformer som stä rker oberoende och en tydligare formulering av prisstabili tetsmålet i riksbankslagen om vi skulle ställa oss utanför valutaunionen. Ju större man bedömer att sannolikheten för en sådan riksbanksreform är, desto mindr e skillnad i inflationstakt bör man vänta sig mellan alternative n deltagande och icke deltagande. Slutsatsen blir således att en lägre (och kanske mer stabil ) inflation bör föras upp på pluskontot vid ett svenskt deltagande i Sammanfattning och slutsatser... den monetära unionen. Frågan om hur välfärdseffekterna av e n lägre inflation ska värderas är emellertid som framgått av kapitlen 3 och 4 svår. Här finns varierande uppfattningar och forskninge n ger inte någon entydig ledning. En rim lig bedömning kan dock vara att några mer betydande effektivitetseffekter inte kommer at t uppstå, eftersom skillnaden i in flationstakt mellan att delta i och att stå utanför den monetära unionen förmodligen blir liten. Effektivitetsargumenten talar för en positiv syn både på de n monetära unionen som sådan och på ett svenskt deltagande . Minskade transaktionskostnader vid betalningar mellan EU - länderna utgör en entyd ig effektivitetsvinst, men denna är liten. En potentiellt betydelsefull effekt kan vara att riskerna fö r protektionistiska återfall som kan hota den inre marknaden bör bli mindre om växelkursförändringar kan leda till snabb a och stora förändringar av enskilda EU-länders relativ a konkurrenskraft. För kan också minskad osäkerhet om v äxelkurserna leda till en generell sänkning av realräntan. Betydelsen av denna effekt är dock svår att uppskatta. Det fi nns inte heller något starkt stöd för att en monetär union med gemensam valuta innebär en såda n minskning av den totala ekonomiska osäkerheten i medlemsländerna att man bör vänta sig stora positiva effekter p å utrikeshandel och investeringar. För länder med en historia av inflation och devalveringa r innebär deltagande i den monetära unionen förmodligen en större sannolikhet för framtida prisstabilitet. För del bör detta ses som en pluspost vid medlemskap, men vår bedömning är att de t knappast kan bli fråga om så s tora skillnader i inflationstakt mellan ett deltagande och ett utanförskap att det leder till några stor a effektivitetseffekter. Det utmärkande för effektivitetsvinsterna är att de innebär e n bättre användning av resurserna framöver (som den monetära unionen består). Ä ven små årliga vinster som adderas till varandra kan med tiden bli stora tal. Detta gäller emellertid också andra typer av effektivitetsvinster. Vår gissning är att andr a faktorer som de allmänna konkurrensreglerna, jordbrukspolitiken, utformningen av skatte-, bidrags- oc h socialförsäkringssystem samt incitamenten för utbildning är betydligt viktigare för samhällseko- nomisk effektivitet än en gemensam valuta. Sammanfattning och slutsatser... Den viktigaste stabiliseringspolitiska konsekvensen av de n monetära unionen är att de enskilda deltagarländerna avhänder sig möjligheten att föra en självständig penningpolitik. Vid t ex en recessionsstörning kommer inte längre att kunna fatta beslut om en mer expansiv pen ningpolitik som leder till lägre korta räntor och en depreciering av kronan, så att produktion oc h sysselsättning stabiliseras. I stället kommer en gemensam penningpolitik att föras av den europeiska c entralbanken, ECB. Den kommer att bestämma de korta r äntorna i alla medlemsländer i den monetära unionen och därmed påverka den gemensamma valutans växelkurs mot utanförstående valutor. Gemensamma och landspecifika störningar Vid bedömningen av de stabiliseringspolitiska konsekvenserna är det viktigt att skilja mellan olika typer av störningar. En vikti g distinktion är den mellan gemensamma (symmetriska) störningar som drabbar alla länd er i unionen på ett likartat sätt och landspeci- fika (asymmetriska) störningar som bara drabbar ett enskil t deltagarland (eller en mindre grupp länder). En monetär union behöver inte innebära något problem vi d gemensamma störningar på varumarknaderna. Om t ex all a medlemsländer utsätts för en recession, kan denn a motverkas genom den gemensamma penningpolitiken. Om e n lågkonjunktur leder till att inflationstakten minskar under de n målsatta nivån, ligger det i alla medlemsländers intresse at t motverka en produktions- oc h sysselsättningsnedgång. ECB kan då sänka sina styrräntor och på så sätt åstadkomma en depreciering av euron mot utanförstående valutor. Det är svårt att veta om en europeisk centralbank vi d gemensamma störningar kommer att föra en för svensk t vidkommande bättre eller s ämre penningpolitik än vad skulle göra. I den mån ECB har en större trovärdighet för e n låginflationspolitik än vad skulle få vid ett svensk t utanförskap, kan utrymmet för en expansiv penningpolitik i e n lågkonjunktur rent av bli större. Risken bör i så fall nämligen vara mindre för att en omläggning av penningpolitiken ska misstolka s som att målet om låg inflation öv ergivits. Följaktligen bör faran för att de långa räntorna ska stiga i denna situation vara mindre . kan man inte utesluta att ECB, m ed dess starka inriktning Sammanfattning och slutsatser... på prisstabilitet, skulle kunna vara mer benägen än att prioritera inflationsbekämpningen om den kommer i konflikt med målet att stabilisera sysselsättningen. Den största risken för stabiliseringspolitiska problem i e n monetär union uppkommer vid landspecifika (asymmetriska ) störningar. Dessa kan vara av många slag. Ett näraliggand e exempel är ett kraftigt efterfrågebortfall av det slag som drabbade 1991-92. I en monetär union skulle det i en sådan situation inte finnas någon svensk krona som kan depreciera mot de andr a medlemsstaternas valutor. ECB skulle inte lägga om sin penning- politik för att stabilisera den svenska konjunkturen om det inte var motiverat på grund av utvecklingen i andra länder. Ett anna t exempel kan vara att det av n ågon anledning sker en kraftig ökning av efterfrågan i och (jfr den tyska återfören - ingen) som leder till stigande inflation där. Eftersom dessa länder utgör en så stor del av d en monetära unionen, kommer den europe- iska då förmodligen att lägga om penningpolitike n i restriktiv riktning. De höga korträntor och den appreciering a v euron – som då också är vår valuta – som blir följden, kan leda till utslagning av produktion och sysselsättning i . Hur stor är risken för sådana asymmetriska störningar vid et t medlemskap i den monetära unionen? De historiska mönstren kan ge viss vägledning. har ett stort antal studier a v dessa gjorts (bl a två för denna utredning). 1 Även om resultate n varierar, visar flera studier på en ganska hög grad av samvariation i den makroekonomiska utvecklingen för en kärna av lände r bestående av , , och . Graden av samvariation i den makroekonomiska utvecklinge n mellan å ena sidan och dessa respektive andra EU-länder å andra sidan har varit mycket mindre. En möjlig slutsats av dessa resultat är att de stabiliseringspolitiska riskerna med en monetä r union kan vara betydligt större för än för de uppräknad e länderna. De studier som refererats är emellertid svår tolkade. Skillnaderna i makroekonomisk utvecklin g mellan och andra EU-länder kan bero på att vi tidigare kunnat föra en avvikande politik jus t därför att vi haft penningpolitisk självs tändighet (som bl a utnyttjats för upprepade de valveringar). I den mån den svenska penningpoli- 1 Se diskussionen i kapitel 5 och underlagsrapporterna av (1996) och (1996). Sammanfattning och slutsatser... tiken varit en orsak till den annorlunda utvecklingen undanröj s denna automatiskt vid medlemskap i den monetära unionen. Deltagande i EUs valutaunion innebär också att vissa typer a v finansiella störningar kan äga rum. Så t ex kan int e längre förväntningar om en depreciering av kronan i förhållande till andra europeiska val utor uppkomma. Därmed försvinner risken att vi (som 1991-92) i syfte att stabilisera växelkursen ska tvingas till stora höjningar av de korta räntorna som kan kasta ekonomin in i en lågkonjunktur. Förlusten av penningpolitisk sjä lvständighet vid ett medlemskap i den monetära unionen innebär icke desto mindre en risk för at t asymmetriska störningar ska leda till stora svängningar i svens k produktion och sysselsättning. Vi tror inte att detta normalt är et t stort problem. Vi vill i stället betona risken för att ett enskilt land vid enstaka tillfällen kan drabbas av mycket stora störningar. Det ligger i sakens natur att dessa engångshändelser kan vara svåra att förutse på förhand. Utvecklingen erbjude r flera exempel på detta. Varken det inhemska efterfrågefallet i eller bortfallet av östhandeln i var förutsedda . Detsamma gäller den tyska återföreningen och den överhettnin g som den ledde till. Vår slutsats är att man bör betrakta de n potentiella stabiliseringspolitiska kostnaden av att avhända sig den penningpolitiska självständigheten som mycket stor. Detta gälle r inte minst därför att tillfälliga makroekonomiska störningar tycks kunna ge upphov till långvariga effekter på produktion oc h sysselsättning. Värderingen av den stabiliseringspolitis ka kostnaden av att avhända sig den penningpolitiska självständigheten vid ett medlemskap i den monetära unionen beror på vilka andra anpassningsmekanisme r som finns vid landspecifika störningar. Det gäller då att bedöma i vilken utsträckning som en flexibel arbetsmarknad eller andr a ekonomisk-politiska medel kan kompensera för förlusten a v penningpolitisk autonomi. En första tänkbar anpassningsmekanism är internationell arbetskraftsrörlighet. Arbetslösheten kan hållas nere i ett enskil t land som drabbas av en utdragen lågkonjunktur om arbetslös a flyttar till andra länder där det finns fler arbetstillfällen. P å motsvarande sätt kan en överhettning som leder till brist p å arbetskraft i ett enskilt land motverk as genom inflyttning. I t ex den Sammanfattning och slutsatser... amerikanska ekonomin spelar arbetskraftsströmmar av detta sla g en betydande roll för at t utjämna skillnaderna i arbetslöshet mellan olika delstater. Språk- och kulturskillnader innebär emellertid at t arbetskraftens rörlighet mellan olika länder inom EU är mycke t lägre. Denna anpassnings mekanism kan därför med all sannolikhet inte få någon kvantitativ betydelse inom EUs valutaunion under i varje fall de närmaste decennierna. Det finns knappast något som talar för att tillskapandet av en sådan union i sig skulle bidra särskilt mycket till ökad arbetskraftsrörlighet. En andra och potentiellt viktigare anpassningsmekanism ä r större flexibilitet i nominallöneutvecklingen. Om ensam t drabbas av en lågkonjunktur, t ex därför att den inhemsk a efterfrågan faller, kan detta motverkas av en sänkning av vår a nominella löner i förhållande till omvärldens likaväl som av e n extern valutakursdepreciering. Detta är bara olika sätt at t åstadkomma en förbättring av vårt relativa kostnadsläge (dvs at t åstadkomma en s k real depreciering) och en sänkning a v reallönerna. Problemet är emellertid att det vid låg inflation int e finns särskilt mycket utrymme för att ändra det relativ a kostnadsläget via en sådan löneanpassning utan att den nominella lönenivån sänks. erfarenheter talar för att sådan a nominella lönesänkningar är mycket svåra att få till stånd. Försök i den riktningen l eder lätt till uppslitande sociala konflikter. Likväl kan det inte utesluta s att sänkningar av nominallönerna blir vanlig- are i en situation med permanent låg inflation. Enligt vår bedömning är det osannolikt att mer flexibl a nominallöner kommer att kompensera för förlusten a v växelkursinstrumentet vid ett medlemskap i valutaunion. Å ena sidan bör visserligen anpassningstry cket på nominallönerna öka vid asymmetriska störningar, eftersom dessa inte längre ka n motverkas genom penning- och valutapolitiken. Å andra sidan kan avtalsperioderna komma att bli längre om inflationen framöver blir lägre och mer stabil än tidigare, vilket minskar flexibiliteten. Det är också svårt att precisera vilka ekonomisk-politisk a förändringar som radikalt skulle kunna öka nominallönerna s flexibilitet. De strukturella utbudsreformer som vi har diskuterat i kapitlen 8 och 13 – en mindre generös arbetslöshetsförsäkring, en finansieringsreform för arbetslöshetskassorna, en mer flexibe l arbetsrätt och regelförändringar som påverkar styrkebalanse n mellan arbetsmarknadens parter – kan framför allt väntas ök a reallönernas flexibilitet och sänka arbe tslöshetens nivå på lång sikt. Strukturreformerna har däremot förmodligen endast små effekte r Sammanfattning och slutsatser... på möjligheterna att åstadkomma mycket låga n ominallöneökningar eller sänkningar av nominallönerna. En viktig observation är att nominallönerna är mycke t trögrörliga också på den amerikanska arbetsmarknaden, trots at t den måste uppfattas som litet reglerad i jämförelse me d arbetsmarknaderna i och andra EU-stater. De n nominallöneflexibilitet som finns i avser inte så mycke t lönenivåerna i olika sektorer utan sn arare individerna, som till följd av en mindre generös arbetslöshe tsförsäkring har ett större tryck på sig att vid arbetslöshet acceptera lägre betalda jobb än de tidigare haft. Det förefalle r emellertid osannolikt – och inte heller önskvärt – att skyddsnäten vid arbetslöshet ska sänkas till amerikansk a nivåer i och andra EU-länder. En tredje möjlighet att kompensera förlusten av inhems k kontroll över penning- och växelkurspolitiken är geno m finanspolitiken. Den möjlighet som ligger närmast till hands är s k interna växelkursförändringar. En intern devalvering innebär att det relativa kostnadsläget sänks genom att arbetsgivaravgiftern a reduceras, som effekterna på budgetsaldot neutraliseras genom att andra skatter och avgifter höjs (egenavgifterna til l socialförsäkringarna, inkoms tskatten respektive möjligen momsen) eller bidragen till hushållen sänks. Denna åtgärd har kommit til l användning i och i . På detta sätt kan i princip samma slags anpassning av det relativa kostnadsläget (och reallönen efter skatt) åstadkommas inom den monetära unione n som vid en extern valutadepreciering om vi står utanför. I praktiken är emellertid interna devalveringar inte lika lätta att åstadkomma som externa: erfarenhetsmässigt är de politisk a svårigheterna att komma ti ll beslut om finanspolitiska förändringar mycket större än i fråga om penningpolitiken. Orsaken är att man måste komma överens om vilka andra skatter som ska höjas oc h vilka utgifter som ska sänkas. Härigen om sätts gränser för hur stora interna devalveringar som kan genomföras. Detta kan vara både en nackdel och en fördel. Nackdelen är att man vid behov inte kan få till stånd en lika stor kostnadsanpass ning (real växelkursförändring) som genom en extern depreciering. Fördelen är att insikten o m detta bör leda till större återhållsamhet i lönebildningen oc h starkare incitament för en ansvarsfull ekonomisk politik. Den penningpolitiska handlingsfriheten utanför den monetära unionen Sammanfattning och slutsatser... Diskussionen om alternativa anpassningsmekanismer rubbar int e slutsatsen att det finns en s tabiliseringspolitisk nackdel med att inte kunna föra en självständig penning- och valutap olitik. En avgörande fråga är emellertid hur stor skillnad i detta avseende som et t deltagande i den monetära unionen innebär. Detta beror på vilken den reella penningpolitiska friheten bli r vid ett svenskt utanförskap. En nyckelfråga är vilka politiska påtryckningar att undvik a deprecieringar av kronan som kan tänkas bli utsatt för om vi står utanför valutaunionen. Det finns en betydande oro i många EU-länder att utanförstående länder ska använda sin valutapolitiska handlingsfrihet till att företa s k konkurrensdeprecieringar. Detta kan mycket väl leda till ett så starkt p olitiskt tryck att möjligheterna att devalvera/depreciera i krislägen blir mindre . Dett a faktum måste beaktas, även om man kan ifrågasätta en del a v logiken bakom resonemangen om konkurrensdeprecieringar. Den nationalekonomiskt relevanta frågan är varför det ska vara mindre acceptabelt för ett land att förbättra sin konkurrenskraft genom en depreciering av valutan än genom lägre löne- och prisökningar än i utlandet. Ett möjligt svar är att förändringarna av konkurrensläget blir mycket snabbare och större vid förändringar i valutakurserna än vid förändringar i lönestegringstakten, som sker mer gradvis . Valutakursförändringar uppfattas förmodligen traditionellt ocks å som en utrikespolitisk fråga (som andra länder har rätt att h a synpunkter på) till skillnad från variationer i den inhemska pris- och lönestegringstakten. Sannolikheten är betydande för att vid ett utanförska p kan utsättas för ett starkt tryck att delta i ett nytt ERM-syste m (2). Detta kan även med formellt breda växelkursban d innebära ett implicit åtagande att stabilisera växelkursen run t centralkursen. Om växelkursbanden snävas in – vilket inte alls är osannolikt mot bakgrund av den starka historiska tendens som finns att återupprätta system med fasta växelkurse r efter mellanliggande periode r med mer rörliga kurser (se kapitel 3) – kan den reella penningpolitiska handlingsfriheten komma at t inskränkas ytterligare. Men det är ändå troligt at t växelkursjustering ar kan tillgripas i svåra krislägen. Sannolikheten för att detta ska kunna ske utan sto ra politiska kostnader är förmod- ligen större om de makroekonomiska obalansproblemen uppfattas ha orsakats av faktorer utanför regeringens och s kontroll än om problemen ses som självförvållade. Den reell a penningpolitiska handli ngsfriheten kan också komma att begränsas även om vi står utanför ett nytt ERM-samarbete och bibehåller den nuvarande penningpolitiska uppläggningen. Vi kan behöva var a Sammanfattning och slutsatser... lyhörda för andra medlemsländers synpunkter på kronans växel - kursutveckling om vi vill få gehör för våra synpunkter på andr a områden av EU-samarbetet. En ytterligare restriktion på den penningpolitisk a handlingsfriheten utanför den monetära unionen utgörs av de t inhemska inflationsmålet. Tas detta på allvar, inskränk s möjligheterna att låta kronan depreciera i en lågkonjunktur. Endast i den mån den inhemsk a pris- och lönestegringstakten minskar i en sådan situation, skapas ett utrymme för att de importprisstegringar som följer av en depreciering ska vara förenliga med låg inflation. Vår slutsats är att de reella möjligheterna att använda penning- politiken för att stabilisera konjunkturutvecklingen blir mindre än tidigare även om står utanför den monetära unionen. Likväl finns det anledning tro att ett utanförskap innebär betydligt störr e möjligheter att motverka stora svängningar i produktion oc h sysselsättning än som är fallet vid ett deltagande i unionen. Växelkurssvängningar och makroekonomiska obalanser Vår diskussion har beto nat den stabiliseringspolitiska kostnaden av att avhända sig möjligheten till självständig penning- och valuta - politik. Mot denna ko stnad måste ställas den stabiliseringspolitiska intäkt som följer av att växelkurssvängningar inte längre kommer att kunna ske mellan länderna i den monetära unionen. med rörliga växelkurser mellan de stora världsvalutorna har karakteriserats av betydande och lång - variga svängningar i de nominella växelkurserna. Dessa har vari t förknippade med kraftiga fluktuationer också i de reala växel - kurserna (dvs i ländernas relativa kostnadsläge). Det kansk e tydligaste exemplet är den kraftiga apprecieringen av de n amerikanska dollarn och de n påföljande deprecieringen under andra hälften av decenniet. Et t annat exempel är kursuppgången för det brittiska pundet i början av Den ekonomisk-teoretisk a forskningen har studerat möjligheten av att s k tillgångspriser av det slag som valutakurser utgör ka n drivas av s k spekulativa bubblor utan att motiveras a v fundamentala makroekonomiska faktorer. Växelkursförväntningar skulle i så fall kunna vara självuppfyllande. Den teoretisk a forskningen har också visat på mekanismer som skapar en tendens för växelkurser att överreagera vid makroekonomiska störningar.