sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — De n blev färdig 1970 och antogs av rådet året därpå. Unionen skull e genomföras och omfatta gemensam valuta oc h gemensam ekonomisk politik. Det rådde emellertid stor oenighe t om behovet av samordning av den ekonomiska politiken. Till slut enades man om s k "parallellism", dvs att det behövdes både e n ekonomisk och en monetär union och att dessa skulle införa s . Rapporten angav stadier för detta. Vidare antog man i planen att en monetär union skulle komma att leda till en politisk union och att detta skulle medföra en utveckling av gemensamma institutioner.4 Två nya institutioner skulle bildas: ett EG-system för centralbanker, liknande ECB i den nuvarande planen, samt et t "centrum för ekonomisk politik" som skulle kontrollera nationel l budget-, regional-, struktur- och socialpolitik. Tanken var främst – om än aldrig klart utskriven – att ett politiskt samarbete va r nödvändigt för att en ekonomisk och monetär union skulle kunn a fungera. har alltid uttalat ett starkt intresse för en öka d integration av såväl ekonomisk politik som utrikespolitik i et t federalt EG. Detta stod emellertid i strid med franska intressen, i synnerhet gaullisternas . De såg en ökad politis k integration som ett hot mot nationell självständighet. Förhandling- arna om Wernerplanen blev därmed mycket svåra, och de n monetära unionen kom aldrig att genomföras. Tankarna om såväl en ekonomisk och monetär som en politisk union levde emellertid vidare i EG-systemet. I en historisk analys konstaterar den brittiske statsvetaren att idéerna om e n monetär union genom EU fått en "permanent institutionell bas". 3Pierre var premiärminister i . Kommittén bestod i övrigt av centralbankschefer. 4"EMU kommer att vara en "katalysator" för utvecklingen av en politisk union, vilken den på lång sikt inte kan klara sig utan" stod det i Wernerrapporten. 5Dyson (1994). 234 EMU som politiskt projekt kom en ekonomisk och monetär union att ses som nödvändig för att skydda tullunionen och den gemen - samma jordbrukspolitiken, medan man argumen - terade för att den var en logisk följd av den gemensamma mark - naden. Det bör i detta sammanhang också nämnas att den i d e grundläggande klart uttalade målsättningen för EU är ökad integration. EU ska arbeta för "en allt fastar e sammanslutning mellan de europeiska folken" ("an ever close r union"), som det heter i förord. EU - institutionerna arbetar med detta mandat och de ser därför inte den monetära unionen endast som ett strikt ekonomiskt projekt, uta n också som en viktig del i arbetet för en fördjupad integration. Det bör tilläggas att sådan fö rdjupad integration också kan förväntas ge ökat inflytande för EUs egna institutioner. 9.3 EU som förhandlingssystem Vid en bedömning av hur en monetär union kommer att funger a samt hur förhållandet mellan denna och annan politisk oc h ekonomisk integration kommer att gestalta sig bör vissa särdrag i EU liknar varken e n internationell organisation som t ex FN e ller en renodlad överstatlig organisation. EU är en hybrid av politiska system. Det är nämligen varken en förbundsstat (federation) eller ett statsförbund . Förbundsstater har gemensamma federala institutioner – t ex et t parlament som utser regering – och har därför ett fullständig t system för att åstadkomma demokratisk legitimitet på ett fö r delstaterna gemensamt plan. Inom EU däremot råder på viss a politikområden en tydlig överstatlighet med gemensam politik och juridiskt utövande av denna. Så är exempelvis fallet med handels- och jordbrukspolitiken. På andra områden delar medlemsländerna befogenheter eller politiskt ansvar med EU. Det gäller t ex industri- och regionalpolitik. Vidare finns det områden där samarbete t saknar förankring i EUs lagstiftning, och där det vilar p å mellanstatlig grund. Det finns sålunda olika nivåer av gemensa m politik i förhållandet mellan medlemsländerna och EU. Systeme t kan därför inte beskrivas längs en enhetsstats-federationsaxel. Det är unikt och kan bättre karakteriseras som nätverk för samarbet e EMU som politiskt projekt 235 vilka förenas av gemensamma institutioner och i vissa avseenden också gemensam lagstiftning. EUs institutioner spelar i många fall en självständig roll i de n politiska beslutsprocessen. – medlemsländernas stats- och regeringschefer – samlas minst til l toppmöten för att dra upp riktlinjerna för det framtida arbetet inom EU. Kommissionen har i det närmaste monopol på att lägga fra m förslag om nya regler för samarbetet och har därmed ett avgörande inflytande på utformningen av den politiska dagordningen. Dett a gäller i första hand inom det ekonomiska samarbetet (EG, dvs inom den s k första pelaren). Kommissionen har också en viktig roll när det gäller att verkställa och kontrollera efterlevnaden av beslu t fattade av ministerrådet. väljs direkt av väljarna i medlemsländerna. Det är främst en rådgivande församling, men den har fått allt större möjligheter att utöva et t direkt inflytande på utformningen av nya regler. Genom att ta upp aktuella frågor till debatt påverkar parlamentet ocks å opinionsbildningen både i medlemsländerna och inom EU - institutionerna. Parlam entet kan avsätta hela kommissionen genom att uttala misstroendevotum. är det främsta beslutsfattande organet inom E U och består av representanter för medlemsländernas regeringar . Förslagen från kommissionen och synpunkter behandlas först i en speciell förberedelsegrupp, Coreper, bestående av medlemsländernas EU-ambassadörer och därefter ha r ministrarna en första genomgång av ärendet. Den följand e beslutsproceduren varierar för olika typer av ärenden, främs t beroende på att tilldelats olika roller i olik a frågor. Domstolen har som sin viktigaste uppgift att tolk a regelverket och döma i tvister som gäller till ämpningen av de beslut som fattats. Dess jurisdiktion gäller enbart det ekonomisk a samarbetet (EG). Domstolen kan inte ta egna initiativ utan måst e invänta att någon – en individ, ett företag, en stat eller en EU - institution – framför klagomål eller begär ett utlåtande. Domstolen har rätt att avgöra om medlemsländernas regeringar bryter mo t fördragen och om en EU-institution överskridit sina befogenheter. EUs "egenkraft" har vuxit genom införande av formell över - statlighet på flera områden, nationellt godkännande av domstolens överhöghet över nationell rätt och nationella domstolar och e n hög grad av informell integration. 6 Jachtenfuchs & (1995). 236 EMU som politiskt projekt har sin egen dynamik. Inte minst har kommissionen varit pådriv - ande. Detta gäller t ex vid tillkomsten av den inre marknaden. Man måste därför studera både det idémässiga och det formell a inflytandet, från såväl EUs medlemsländer som egna institutioner för att förstå vem som påverkar vem i en politisk process so m Vidare finns det många slag av förha ndlingspraxis och ett flertal nätverk av aktörer som verkar inom olika fackområden av EU - samarbetet. Det är experter från statsförvaltningen i olika länder , kommissionens experter och ofta också experter från olik a nationella intresseorganisationer. Experterna träffas och utvecklar därigenom en hög grad av kollegialitet. Politike n formuleras i stor utsträckning med hjälp av expertutlåtande n (mindre ofta som rena partipolitiska eller nationella partsinlägg) . Sakkunskap spelar därför en stor roll som strategi för att främj a olika intressen inom EU. Goda individrelationer är också betydelsefulla eftersom ma n träffar samma personer i EU-sammanhang. Att i förhandlingar ständigt söka konflikt är därför ingen bra strategi . Man inriktar sig i stället på att i största möjliga utsträckning hitt a gemensamma lösningar. EU-länderna sträcker sig oftast mycke t långt när det gäller att tillmötesgå varandras särintressen om dessa uppfattas som vitala. Ett land har också rätt att åberopa "et t grundläggande nationellt intresse", vilket dock sällan sker. Systemet inbjuder till paketlösningar för att tillfredsställa all a deltagare. Vidare kan frågor knytas till varandra i ett slag s byteshandel mellan olika sakområden. Det sägs ofta att "framtids- skuggan" är mycket lång i EU. Så t ex kan ett land stödja ett annat i en fråga där det stödjande landet inte har något egentligt intresse i utbyte mot att det land som får stödet senare "betalar tillbaka " genom att ge stöd i någon annan fråga. Man behöver alltså int e finna en konkret gentjänst. Långsiktigheten i förhandlingssystemet är en fördel då man kan g e och ta inom ramen för förhandlingar som gäller helt olika områden och som förs vi d olika tidpunkter. Detta brukar betecknas som "diffus reciprocitet". Integrationen i EU är inte endast beroende av formella regle r och möjligheter utan ofta i större utsträckning av informell a faktorer. Den irländska statsvetaren betonar i si n underlagsrapport till utredningen vikten av att EUs utveckling ses 7 Se underlagsrapporten av Gidlund & (1996) för en mer detaljerad diskussion. EMU som politiskt projekt 237 i ett evolutionärt perspe ktiv.8 Detta innebär att man inte på förhand kan utläsa ur de skrivna reglerna hur de kommer att användas eller tolkas. Sålunda kan man t ex inte med någon större säkerhe t förutsäga hur bestämmelserna om finanspolitisk koordinering i kommer att användas. De kan leda till öka d integration av ländernas politik på detta område men också bl i "vilande" paragrafer. Sammanfattningsvis kan konstateras att EUs egna institutioner har ett stort såväl idémässigt som formellt inflytande. Detta ka n utläsas av hur dagordningen upprättas, hur politiken utformas och vilka beslutsprocesser som väljs. 9.4 Det tysk-franska samarbetet För att förstå den politiska viljan till integration genom ekonomiskt samarbete är det av avgörande betydelse att diskutera den centrala roll som det tysk-franska samarbetet spelar. Tyska och fransk a ståndpunkter i EU koordineras alltid och det är dessa två stater s ledarskap som har varit själva kärnan i EUs dynamik. Bakom bildandet av 1951 låg framförallt tyska och franska utrikes- och säkerhets politiska intressen. Unionen tillgodosåg det franska ekonomiska behovet av tyskt kol fö r stålindustrin, men också landets rent säkerhetspolitiska intressen av att skapa garantier mot tysk återupprustning och dominans. Frå n tysk sida ville man undvika en allierad kontroll av Ruhrområde t , och man hade dessutom ett stort behov av att knytas närmare övriga för att skapa en politis k legitimitet för tysk politik efter . Utövande a v tysk utrikespolitisk makt har endas t varit möjligt genom EU. 1957 var nästa stora uppgörelse mellan och . Ett viktigt mål för den tyske förbundskansler n Adenauer var att få att godkänna en eventuell tys k återförening. Ett annat var att skapa en gemensam marknad. Fö r var det viktigt att få att godkänna Euratom samt att säkra exporten av jordbruksprodukter. Utan att i detalj gå in på själva förhandlingarna kan man säga att det politiska och ekono - miska även här var nära förbundet. Avtalet var främst ekonomiskt, men det innehöll också den politisk-strategiska målsättningen at t 8 Laffan (1996). 238 EMU som politiskt projekt binda upp i ett europeiskt samarbetsprojekt. Frågan o m en tysk återförening kom fr o m att bli ett återkommande tema i EU. undertecknade de om fransk - tyskt samarbete efter att dragit tillbaka sitt veto mot brittiskt med- lemskap i EU. Man hade nu en ny och stark fransk nationalis m samt en pakt som byggde på stort inbördes beroende mella n och . Från undertecknandet av detta föredra g har ett mycket nära och bindande samarbete utvecklats mellan de två länderna på en rad områden av ekonomisk och politisk natur. uppstod en svår kris i EG, då tillfälligt drog sig ur samarbetet till följd av oenighet om jordbrukspolitiken och införandet av majorit etsbeslut. EG lamslogs av detta . Trots konflikter som denna bestod den tysk-fransk a axelns stabilitet. Då, liksom , diskuterades alla centrala EU - frågor först bilateralt mellan dessa två länder i syfte att uppnå e n gemensam ståndpunkt. Även det Europeiska monetära systemet , EMS, kom till stånd genom ett tysk-franskt initiativ (se avsnitt 2.1 och 3.3). Samspelet mellan och kom också att bli centralt för tillkomsten av de konkreta planerna på EMU (se avsnitt 9.5). Den tyska EU-politiken kan ses som ett fortlöpande oc h konsekvent försök att skapa en politisk och ek onomisk plattform för i och att vinna legitimitet för landets reella makt som har ökat . 10 Europeisk integration kan ses som en förutsättning för att tysk utrikespolitik ska anse s trovärdig och godtagbar utanför . Det har under hel a efterkrigstiden rått politisk enighet över partigränserna om denn a uppfattning i . EU har ansetts som den främsta utrikes - politiska arenan. EU-politik är också en mycket vikti g del av inrikespolitiken. Ser man till statsskick är landet en förbundsstat. Detta in nebär att man inte har en lika stark centra- liserad besluts- och befogenhetstruktur som i exempelvis - rike.11 Det faktum att förordar att EU bör utvecklas mot ökad federalism måste ses mot bakgrund av att landets ege t politiska system är av detta slag. har , genom sin kärnvapen- politik och genom att i EU svara för bala nsen mot , strävat efter att behålla sin stormaktsstatus. De två länderna var och ä r 9Sverdrup (1994). 10Se t ex Bulmer & Paterson (1996). 11Goetz (1996). EMU som politiskt projekt 239 inbördes beroende av varandra för att upprätthålla sin status oc h legitimitet i EU. Det tysk-franska ledarskapet kan spåras i all a betydande EU-initiativ a v gemenskapens historia. Traditionellt har spelat de n ledande rollen. Detta kan tolkas som att fransk utrikes- oc h säkerhetspolitisk styrka tillät en framväxa nde utrikespolitisk roll för , som historiskt och geopolitiskt varit en "jätte i bojor" . Ekonomisk och politisk integration är sålunda förenade genom det tysk-franska ledarskapet i EU och utgör själva kärnan i "intressebalansen" mellan de två länderna. Detta förhållande ä r således inte unikt för diskussionerna om EMU. har ända sedan sitt inträde 1973 varit perifer t inom EU men har framstått som den främsta garanten fö r amerikanskt inflytande på europeisk säkerhetspolitik. EU som integrationsprojekt eftersom ett starkt ansågs vara en motvikt till dåvarande . 9.5 EMU bildas: förhandlingarna är resultatet av en informell tysk-fransk överens - kommelse i enlighet med det tidigare mönstret i EU, även om också flera andra länder stödde planerna. EMU togs upp på den politiska dagordningen i EU efter e tt franskt initiativ. Det tyska intresset var ringa innan plötsligt blev en möjlighe t 1989-90. Man kan se det som att franskt stöd för denna gavs i utbyte mot tyskt stöd för EMU. Utan detta stöd skull e återföreningen ha varit politiskt omöjlig för . Den ha r alltid ansetts vara en fråga som måste behandlas av EU och NATO. Det franska intresset för en monetär union betingades av at t såg asymmetrin i den gemensamm a växelkursmekanismen som ett huvudproblem. Inom ER M spelade den ledande rollen och andra länder fick anpassa sin penningpolitik i syfte att hålla växelkurserna fasta . Fransmännen ville därför ändra maktstrukturen ino m penningpolitiken genom att skapa en monetär union, där och andra länder med svagare valuta skulle få större inflytande än inom . och delade denna syn. hade under hela sin presidenttid hävdat att "ekonomisk tillväxt endas t kan uppnås genom integration". 12 Vidare såg han en gemensa m 12 (1988a). 240 EMU som politiskt projekt europeisk valuta som en möjlig internationell reservvaluta. Han s strävan var att EMU skulle bli en internationell ekonomisk-politisk kraft, speciellt i förhållande till . 13 Det rådde enighet öve r partigränserna om EMU i den franska politiken, med undantag av vänsterflygeln inom . Den konservativ e statsministern hade också drivit p å EMU som finansminister och , fransk socialdemokrat och f d finansminister, uttalade tidigt sin avsikt att genomföra EMU nä r han blev kommissionens ordförande för 1988. På tysk sida var entusiasmen liten eftersom man kunde se f å ekonomiska motiv för EMU. Endast utrikesminister r stödde EMU som idé, och det gjorde han på politiska grunder. förklarade förbundskansler att EMU låg långt fram i tiden och inte var aktuell. Schlesinger ansåg frågan som hypotetisk. Schlesinger uttalad e emellertid att om EMU skulle genomföras, så måste detta ske som en del av en politisk union. Med detta avsågs att finanspolitis k samordning och kontroll skulle krävas på gemenskapsnivå. 14 Ju större vikt Schlesinger lade vid behovet av en politisk union i samband med EMU, desto mindre sannolikt framstod projektet , eftersom en integration av finanspolitiken skulle beröra själv a kärnan i statssuveräniteten. Schlesingers strategi blev därför at t framhäva precis denna aspekt för att därigenom minska de t politiska intresset för projektet. Den franska strategin gick ut på att koncentrera sig p å förbundskansler och inte på Bunde sbank. Dessutom hade man från fransk sida systematiskt skaffat sig allianspartners, bl a och . Kommissionens stöd och förmåga att använda EU s regler och institutioner var också betydelsefulla. Enhetsakten 1986 innehöll en i sammanhan get mycket viktigt detalj som Delors hade fått in i texten, nämligen en referens till EMU som ett politisk t framtidsprojekt. Eftersom det fanns en uttalad målsättning, måste denna förverkligas.15 Kommissionens exklusiva initiativrätt gjorde det formellt möjligt för Delors att sätta EMU på dagordningen . Detta skedde genom ett beslut om att tillsätta en expertkommitt é för att utveckla EMU-planerna, den s k . Delors hade planerat denna utveckling under sin första period so m 13Mitterand (1988b). 14Se (1994) för en detaljerad genomgång av detta. 15Kommunikén från toppmötet lydde: "påminner om att medlemsländerna när de skrev under Enhetsakten godkände målet att gradvis förverkliga en ekonomisk och monetär union." EMU som politiskt projekt 241 kommissionens ordförande, och använde sig av såväl de formella reglerna som den informella makten i systemet för att åte r aktualisera EMU.16 Det var inte politiskt möjligt för exempelvi s att förhindra tillsättan det av en expertgrupp eftersom man hade ratificerat Enhetsakten. Det hela var en politis k beslutsprocess som illustrerar EUs evolutionära framväxt, i vilken institutionella aspekter spelar stor roll. När Delorsrapporten var utarbetad stod det också klart att dess författare – främst centralbankschefer – var eniga rörande EMU . Gruppen valde att utforma EMU på ett sätt som tillfredsställd e deras intressen som centralbankschefer och som ocks å tillfredsställde . Där betonades att en samordna d penningpolitik leder till ett behov av ökad samordning a v finanspolitiken, dock utan att några krav ställdes på att skapa nya institutioner för integration av finanspolitiken. Man föreslog at t EMU skulle genomföras i tre etapper. Förslaget antogs senare i huvudsakligen oförändrat skick. Delorsrapporten behandlades på t oppmötet med EUs statschefer . och enades i stort. Britterna kunde inte sätta sig emot förslaget om en regeringskonferens, efterso m detta skulle innebära en avsevärd politisk kostnad sedan man e n gång hade enats om att utreda frågan om EMU. Man enades om att sätta igång med EMUs första etapp såsom den beskrivits i rapporten, och att en ny regeringskonferens skulle sammankalla s om EMU. Från tysk sida var förbundskansler dock i detta läge fortfarande negativ till den monetära unionen. När övertog ordförandeskapet för EG lades all kraft på att förverkliga EMU. Delors o ch hade samma uppfattning om såväl EMU som om behovet av en gemensa m socialpolitik (ett socialt protokoll). Från tysk sida var aktiv i sina försök att få bort EMU från den politisk a dagordningen.17 Detta gav inget resultat, speciellt som brittern a hade marginaliserats inom EG i allt fler frågor rörande fördjupad integration.18 Brittisk makt var främst reaktiv, dvs man reagerade på den dagordning för den politiska processen som fastställdes av kommissionen, och . Britterna lade visserligen mycket sent i processen fram ett eget förslag om en "hård ecu" , 16Se (1994) och Sandholz (1996). 17Lund (1995). 18Wallace (1995). 242 EMU som politiskt projekt men då var redan de politiska ramarna fastlagda och förslaget fick ingen framgång.19 Den franska planen för att driva frågan vidare var att på topp - mötet i (innan presidentskape t övergick till ) söka fastställa ett datum för e n regeringskonferens om EMU. Men inträffade något helt oväntat, nämligen att en tysk återförening aktualiserades. Förbundskansler gick d å snabbt ut med en plan för återförening som endast had e amerikanskt stöd. Utrikesminister signalerade att E G borde överge planen på EMU för att koncentrera sig på e n utvidgning mot öst och därmed också på politisk union. Plötsligt var behovet av ökad politisk integration av tyskt intresse . EG riskerade "urvattning" om en utvidgning skulle ske utan öka d integration genom majoritetsbeslut på fler gemensamm a politikområden, starkare Europaparlament osv. Ur tysk synvinkel var EMU ännu mindre betydelsefullt i detta perspektiv. Det ä r vidare troligt att den tyska statsledningen insåg at t inflationstendenser skulle kunna uppkomma i samband med åter - föreningen och de krav på inkomstöverföringar till det tidigar e som kunde bli aktuella, och att dessa måste bekämpas med en stram penningpolitik. Detta krävde en fortsatt självständig med kontroll över den tyska penningpolitiken. Den franska reaktionen på denna situation, var att snabbt kalla till en extra konferens om i . Avsikten var at t behålla EMU på EGs dagordning till Strasbourgmötet samt att hålla tysk återförening utanför dagordningen så länge det överhuvudtaget var möjligt. Officiellt diskuterades inte återför - eningen på det extraordinära mötet i , men i praktiken ka n mötet ses som ett försök att förena ett franskt godkännande a v återföreningen med ett tyskt godkännande av EMU. 20 hävdade att en tysk återförening inte stod på EGs politiska dag - ordning, vilket kunde ses som ett förtäckt hot mot Kohls politik . Stöd från och övriga EG-stater för en eventuell tys k återförening hade under hela EGs historia varit ett huvudintresse för – en nödvändighet för att en sådan återförening skull e kunna godkännas. använde de tta kort som en strategi 19Detta förslag gick ut på att man inom EU skulle etablera den befintliga ecun som en trettonde valuta, styrd av en form av europeiskt centralbankssystem. skulle den "hårda ecun" kunna ersätta de befintliga nationella valutorna om detta var vad finansmarknaderna och regeringarna önskade. 20Dyson (1994). EMU som politiskt projekt 243 för att skaffa tyskt stöd fö r EMU. arbetade han aktivt för att förhindra att återföreningen skulle äga rum. Han kontaktad e såväl den sovjetiske ledaren som den brittisk a premiärministern för att få stöd för sin linje. Detta var i enlighet med traditionell fransk maktbalanspolitik och had e ingenting speciellt med EMU att göra. Då det efterhand stod klart att en tysk återförening inte kunde förhindras, blev s starkaste kort att satsa allt på att ett tyskt stöd för EMU skull e kunna bytas mot ett franskt godkännande av återföreningen. å sin sida meddelade att EMU endast kund e accepteras om denna knöts samman med en bredare politis k integration, med bl a ökad makt till . Koh l utnyttjade alltså tillfället till att knyta EMU till en politisk union . Han höll ett tal inför där han sade att var för såväl en politisk union som EMU: "För är EMU endast en hållplats på vägen mot politis k union".21 När ställdes inför detta krav bestämde han att ett datum för regeringskonferensen om EMU skulle fastställas i även om priset blev högt. I efterhand kom även att bet rakta denna koppling som en fördel, eftersom utvecklingen av den gemensamma marknaden hade medfört en successivt ökad makt koncentration till och aktörerna på de finansiella marknaderna hade börjat framstå so m allt viktigare i förhållande till marknadsaktö rer och politiska aktörer i medlemsländerna.