sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Av hänsyn till mångfalden tilläts inte att före- tag som hade tillstånd för rikssändningar också förvärvade lo- kalradiotillstånd. De omdiskuterade begränsningarna av dagstidningarnas ägande motiverades med hänvisning till att den nya möjligheten att sända lokalradio bör utnyttjas på ett sådant sätt att mångfalden tas till vara. Om dagstidningsföretagen skulle kunna erhålla tillstånd skulle dessa företag kunna öka sitt inflytande över nyhetsförmedling och opinionsbildning i stället för att antalet självständiga röster skulle kunna bli flera. Dagstidnings- företagen uteslöts sålunda som innehavare av tillstånd. Beträffande den indirekta kontrollen över tillstånd via ägande eller del- ägande av bolag diskuterades olika utformning av reglerna. Tanken att ange det tillåtna ägandet som en viss procentuell andel avvisades eftersom bestäm- mande inflytande kan vinnas även med en förhållandevis liten andel, allt be- roende på hur ägarkretsen formas. Istället valdes en reglering som inte tillät de obehöriga kategorierna att själva eller genom närstående juridisk person ensamma ha ett bestämmande inflytande över en tillståndshavare och överläts till Radio- och att göra en friare bedömning av otillåtet ägande. SOU 1996: 176 Såväl den tidigare tillståndsgivande myndigheten för lokalradiotill- stånd som Radio- och har haft anledning att pröva innebörden av behörighetsreglerna. Innebörden av uttrycket ensam...bestämmande infly- tande har aktualiserats i ett flertal fall. Styrelsen för lokalradiotillstånd tog vid ett sammanträde (protokoll 4/93) ställning till ett andelsinnehav av eller mindre. Styrelsen drog följande slutsatser utifrån bolagsrättslig doktrin: Slutsatsen som kan dras av Rodhes resonemang är att i ett läge där två bolag äger av aktierna var, inget av dem ensamt äger ett be- stämmande inflytande i den meningen att endera av dem skall betraktas som moderbolag i förhållande till det tredje bolaget. Styrelsen för lokal- radiotillstånd har i behörighetsprövningen att göra en samlad bedömning av varje sökande, varvid hänsyn skall tas till aktie- eller andelsinnehav i sökandebolaget samt om en aktieägare genom avtal skaffat sig inflytande över en majoritet av rösterna på bolagstämman. Styrelsen för lokalradiotillstånd kan inte finna att aktieinnehav av den storleken (Kommitténs anmärkning: eller mindre) innebär att inne- havaren enbart på denna grund skall anses ensam ha ett bestämmande in- flytande över bolaget. Vad gäller kommanditbolag är huvudregeln att komplementären ensam har ett obegränsat ansvar för bolagets skulder. Typiskt sett måste därför komplementären anses ha det bestämmande inflytandet över bolaget. Denna huvudregel kan emellertid sättas ur spel genom avtal mellan bolagsmännen. Så kan t.ex. avtal slutas om att en styrelse skall ansvara för bolagets förvaltning. Är så fallet, skall det avgörande vara hur styrelsen är sammansatt. I de fall som avses har avtal slutits om att bolagens för- valtning skall handhas av en styrelse som har att fatta majoritetsbeslut. Radio- och har i sin praxis inte tolkat innebörden av en- sam....bestämmande inflytande på annat sätt än Styrelsen för lokalradiotill- stånd gjorde. Verket har i sina utredningar konstaterat att ett omfattande nätverkssam- arbete förekommer mellan flertalet innehavare av lokalradiotillstånd och att det förekommer fall där någon väl kan påstås ha ett inflytande, kanske till och med bestämmande inflytande, över flera tillståndshavare. Verket har dock inte funnit att det i något fall förekommit att någon, tillståndshavare eller annan, genom direkt eller indirekt ägande ensam har ett bestämmande inflytande över mer än en tillståndshavare. för återkallelse av sändningstillstånd hänförlig till enbart ägandeförhållanden har därför inte förelegat. I de beslut som överklagats har kammarrätten delat myndighetens bedömning. Endast i ett fall har Radio- och funnit förhållanden som stod i strid med lokalradiolagen. Verket hade att be- döma ett förslag till franchiseavtal mellan och resp. tillståndshavare inom NRJ-nätet. Verket fann att kombinationen av avtals- Lokalradion – Överväganden och förslag innehåll och avsevärt delägande fick anses innebära att franchisegivaren en- sam hade ett bestämmande inflytande över tillståndshavaren, tillika franchise- tagaren. för återkallelse av sändningstillstånd förelåg därför. För att återkallelse skall ske krävs emellertid att denna åtgärd inte framstår som alltför ingripande. Mot bakgrund av att självt hade ingivit förslaget för verkets bedömning samt att slutliga avtal ännu inte träffats fann verket att återkallelser framstod som en alltför ingripande åtgärd. Vissa ändringar i ägarförhållanden m.m. har därefter skett. Ärendet är ännu inte avslutat. Det kan således konstateras att Radio- och inte funnit något fall där någon genom enbart ägande har ansetts ha ett ensamt bestäm- mande inflytande över mer än en tillståndshavare. Kommitténs kartläggning av ägarförhållanden i lokalradion har visat en stark ägarkoncentration. I åtminstone två av nätverken måste sägas att en ägare i realiteten kontrollerar alla tillstånd genom en kombination av ägande, avtal, produktion av program och annonsförmedling. I ytterligare två av de tre resterande näten figurerar starka centrala ägare. Majoriteten av lokalradiotill- stånden, kanske ända upp till två tredjedelar, kontrolleras i realiteten av några få ägare genom olika kombinationer av helägande, delägande och avtal. Som tidigare beskrivits (avsnitt 2.2) tycks också utvecklingen mot ett alltmer kon- centrerat ägande fortsätta. Radio- och tycks vid de prövningar som förekommit haft en god kännedom om ägarförhållanden m.m. i de granskade tillståndshavar- bolagen, dels genom de uppgifter som ingår i det register som verket för, dels genom lämnade upplysningar om avtal m.m. Att verket inte funnit att lagen överträtts i mer än ett fall torde alltså inte kunna skyllas svårigheter att utreda de rätta förhållandena. Istället synes det vara så att lagens ägarregler i prakti- ken medger ett mycket koncentrerat ägande. Lagens regler är så liberala i detta hänseende att en stark intressent knappast ens behöver använda olika avtals- konstruktioner för att säkra ett bestämmande inflytande. Eftersom det be- stämmande inflytandet enligt lagen skall vara ensamt, är det med den tillämp- ning som redovisats, tillräckligt med att ägandet delas på några olika bolag vari den centrala ägaren kan ha olika grad av inflytande. Först om ett starkt ägande kombineras med avtal som överlämnar kontrollen över programinne- håll m.m. till den centrala ägaren eller till denne närstående bolag träffas ägar- koncentrationen av lagens regler. Reglerna har således i praktiken varit verk- ningslösa vad gäller att förhindra att en ägare kontrollerar flera lokalradiotill- stånd. SOU 1996: 176 Den starka koncentrationen av ägandet strider mot intentionerna att statio- nerna skulle vara självständiga, lokalt förankrade och tillföra det lokala sam- hället nya uttrycksmöjligheter. Ägarbilden har enligt kommitténs uppfattning också medverkat till det centraliserade programutbud som dominerar hos huvuddelen av tillstånds- havarna. De som kommit att kontrollera flera tillstånd har av naturliga skäl bedrivit verksamheten efter en storskalig modell med mycket gemensamt pro- grammaterial. I gäller ny lagstiftning. Tillståndsgivning enligt de nya reglerna pågår eftersom samtliga tillstånd löper ut . De regler som har påbjudit att ägaren skall ha lokal anknytning har avskaffats liksom att tidningar, privatpersoner, näringsidkare m.fl. inte kunnat få tillstånd. Vissa begränsningar har behållits. Kabelföretag eller dagstidningar som är ensamma inom sändningsområdet kan inte få eget tillstånd eller äga av aktierna i en tillståndshavare. Samma sak gäller för kommuner och offentliga organ. De regler om korsägande som tidigare funnits har ersatts med en speciell regel som innebär att ingen enskild ägaraktör skall kunna dis- ponera mer än en tredjedel av den totala nationella lokalradiomarknaden, mätt i antal potentiella lyssnare. Beträffande det sistnämnda råder dock fortfarande viss osäkerhet. I kan tillstånd ges till företag eller förening som endast ägnar sig åt radioverksamhet. En majoritet av styrelsemedlemmarna skall vara bosatta inom sändningsområdet. Andra företag får inte ha bestämmande inflytande i en tillståndshavare. Undantag är möjligt för tidningar om lokalradion utgör ett forum för en bred lokal debatt. Samma person kan inte vara styrelseledamot i mer än en lokalradiostation. Inte heller kan en person vara programansvarig eller ha annat avgörande inflytande på verksamheten i mer än en lokalradio- station. Det danska systemet utgår helt från att nätverk inte skall förekomma. Det finns dock inget förbud mot att lokalradioföretag äger andelar i andra lokalradioföretag. Även det danska systemet är under översyn och kan komma att ändras. I finns inga egentliga lagregler kring ägande i flera stationer. Tillstånd har också lämnats till nät som äger flera stationer. I den fria pröv- ning som tillämpas kan ägarkopplingar beaktas. I koncessionsvillkoren anges regelmässigt att tillstånden inte får överlåtas. Ägarförhållandena får inte vä- sentligen förändras. Som en väsentlig förändring – vilket kan innebära åter- kallelse av koncessionen – beaktas övergång av bestämmanderätten. Sammantaget kan om dessa länder sägas att haft problem med nät- verksägande och ägarkoncentration. Ägarkoncentrationen är dock inte så om- Lokalradion – Överväganden och förslag fattande som den är i . I och tycks problemen varit små. I finns invecklade regler som begränsar ägarnätverk och kors- ägande. En huvudregel är att det inte finns några begränsningar när det gäller ägande av en lokalradiotillståndshavare. För bl.a. lokala myn- digheter och politiska organ finns särskilda begränsningar. Särskilda regler gäller också för korsägande mellan olika medieformer. I finns en rad regler med syfte att förhindra ägarkoncentration inom mediasfären som riktar sig mot olika former av korsägande mellan radio, TV och dagspress. Även i andra europeiska länder återfinns olika former av begränsningar för ägandet av lokalradiostationer. Det förekommer att reglerna inte anges som fasta procenttal eller andelar. Istället överlämnas åt det tillståndsgivande orga- net att göra en bedömning av lämpligheten. Inom har utförts ett arbete inriktat mot att ge direktiv rörande ägarbegränsningar för ljudradio och TV. är det svårt att bedöma slutresultatet av detta arbete. En av ideérna bakom etableringen av lokalradion var att man skulle sträva efter en situation präglad av långtgående etableringsfrihet och yttrandefrihet, liknande vad som råder för tryckta skrifter. Tillståndshavaren skulle vara fri att själv bestämma programinnehållet. Reglerna rörande programinnehåll blev därför tämligen begränsade. Under minst en tredjedel av sändningstiden skall, enligt 22 § lokalradiolagen, tillståndshavaren sända program som framställts särskilt för den egna verksamheten. De sändningar som en viss tillståndshavare svarar för skall ha en beteckning som skiljer dem från andra tillståndshavares sänd- ningar. Beteckningen skall anges minst en gång varje sändningstimme. Slutligen gäller även, enligt 23 §, att tillståndshavaren i nödsituationer skall vara skyldig att på begäran av myndighet utan särskild ersättning sända med- delanden som är av vikt för allmänheten. Reglerna syftar enligt motiven till att slå vakt om programverksamhetens självständighet och lokala karaktär. Det ansågs mindre lämpligt att ställa upp krav på att vissa ämnesområden skall behandlas eller att programinnehållet på något annat sätt skall ha en lokal anknytning. Sådana regler skulle bli svåra att SOU 1996: 176 tillämpa och kunna låsa programverksamhetens utformning på ett sätt som skulle vara mindre önskvärt (prop. 1992/93:70 s. 27). Innebörden av den valda regleringen, med en viss andel program fram- ställda för den egna verksamheten, sades vara att den som svarar för verk- samheten skall ha haft möjlighet att ta ställning till att de enskilda programmen skall sändas. Rörande andelen material framställt särskilt för den egna verksamheten hade vissa remissinstanser till den departementspromemoria som föregick propositionen uppfattningen att andelen skulle vara högre än en tredjedel. Emellertid ansågs att krav på en högre andel skulle försvåra möjligheten att bedriva en självständig verksamhet på orter med litet befolkningsunderlag. Det antogs att radioföretagen där det ekonomiska underlaget var tillräckligt skulle komma att eftersträva en högre andel egenproduktion än den föreskriv- na tredjedelen. I ett fall – CD-växlar-fallet – har och TV prövat regelns innebörd. I en anmälan påstods att en tillståndshavare inte upp- fyllde kravet på lokal produktion i 22 § lokalradiolagen. Tillståndshavaren tillbakavisade detta påstående och hänvisade till att sändningarna mellan –05.55 innehöll musik varvad med jinglar, features och reklam som sändes med hjälp av en av stationen förprogrammerad jukebox som fanns i studion. Nämnden, som granskat sändningarna , angav i sitt beslut (SB 104/94): Tillståndshavaren har anfört att sändningarna till minst en tredjedel av sändningstiden innehåller musikprogram m.m. som har framställts särskilt för den egna verksamheten. Vid nämndens granskning har inget fram- kommit som tyder på att det inte skulle förhålla sig på det sätt som tillståndshavaren påstår. Nämnden kan inte finna att de granskade sänd- ningarna innebär något brott mot 22 § första stycket lokalradiolagen. I praktiken har det varit vanligt med samsändningar av centralt producera- de program under dag- och och under nattetid en musikmix, olika varierad för olika tillståndshavare. Ambitionen att sända annat än centralpro- ducerat material har varit låg hos tillståndshavarna i ett par av näten. har fällt tillståndshavare i två av näten för att inte ha uppfyllt tredjedelsregeln. De granskade tillståndshavarna medgav att de inte följt re- geln. Nämnden konstaterade, i ett avgörande , att det var an- märkningsvärt att stationerna i ett av näten fortfarande inte uppfyllde kravet på eget programmaterial. och TV har efter anmälan tagit upp ytter- ligare ett ärende rörande tredjedelsregeln. I ärendet sattes ifråga om en till- ståndshavare kan uppfylla regeln genom att välja att sända musik enligt en Lokalradion – Överväganden och förslag centralt föreslagen ordning, som även kan väljas av andra tillståndshavare. Sändningarna ägde rum på sådant sätt att samma musikstycken sändes av flera tillståndshavare, ibland med viss tidsförskjutning. Nämnden fann att förfarandet stred mot tredjedelsregeln (SB 312/96). Utformningen och tillämpningen av regeln om en tredjedels material framställt för den egna verksamheten har medfört att bestämmelsen kommit att sakna Dels har det inte funnits något hinder mot att lokalradions sändningar bestått av sända centralproducerade program, dels har det inte på det egenframställda materialet ställts några egentliga krav, vare sig i form av lokal anknytning eller sådant innehåll som vanligen förknippas med På många platser har lokalradion därför varken blivit en radio som speglar det lokala samhället eller en lokalt ägd radio med en egen profil (nischradio). Istället har lyssnarna tillförts en mer eller mindre nationell radio präglad av musik. Det är enbart i en nischradio med själv- ständig programprofil utvecklats. Regeln framstår därför inte som adekvat i förhållande till syftena – att slå vakt om programverksamhetens självständighet och lokala karaktär. ringen hade lika gärna och mer rättvisande kunnat beskrivas som tilllåtande nätverk med central programproduktion. Det är tveksamt om förutsättningarna för en självständig radio med lokal anknytning blivit bättre genom att förmodat resurssvaga tillståndshavare tillåtits att använda en stor andel centralproducerat material. grupp som lagstiftaren torde haft i åtanke uteslutits redan genom tillstånds- givningsmodellens praktiska verkningar är frågan dock svår att besvara. vart fall har den valda utformningen varit ytterst gynnsam för dem som velat utveckla nätverk av olika slag och för dem som önskat centralisera program- Kommitténs uppfattning är att programreglerna därigenom har bidragit till att möjliggöra en utveckling mot centrala program och ägandenätverk. Ett särskilt problem av teknisk natur föreligger vid den programgranskning som utförs av och TV. Det har visat sig att tillståndshavarna använder sig av olika system för digital referensbandning av sina sändningar och att varje system kräver sin särskilda avlyssningsutrust- ning.Nämnden har, av ekonomiska skäl och med hänsyn till den snabba tek- nikutvecklingen, inte ansett det möjligt att införskaffa den apparatur som krävs för att alla förekommande typer av referensband skall kunna avlyssnas Detsamma gäller även för Justitiekanslern. Problemet förefaller , åtminstone för för radio och TV del vara löst genom frivilliga åtaganden från lokalradio- tillståndshavarna om konvertering av enstaka referensband till analoga sys- SOU 1996: 176 Arkivet för ljud och bild (), som i enlighet med pliktexemplarslagen utan kostnad skall erhålla exemplar av bl.a. radio- och TV-program, för- utsätts även i fortsättningen kunna förfoga över sådan utrustning som svarar mot nya tekniska system. Den nuvarande förekomsten av ett flertal olika system innebär dock att investeringskostnaderna även för bedöms bli svåra att bemöta. Varierande och icke-standardiserade system försvårar och fördyrar även den praktiska hanteringen av materialet. En diskussion har inletts mellan berörda parter om möjligheten att utveckla och enas om standardsystem för referensinspelningar. Även möjligheten att överföra inspelningar via ISDN-förbindelser eller Internet har diskuterats. Om inte en frivillig överenskommelse om lämpliga lösningar kan nås bör emellertid lagstiftning övervägas. Det finns i princip två sätt att tillgodose det allmännas önskemål beträffande programinnehåll. Den ena metoden är att i själva tillståndsgivningen uppställa krav rörande programinnehåll, vilket kan ges formen av koncessionsvillkor eller någon form av avtalsmässig utfästelse. Som beskrivits i avsnittet om tillståndsgivning kan det planerade programinnehållet vara en faktor som på- verkar urvalet. Bristande uppfyllelse av programplaner kan i en sådan modell föranleda återkallelse eller att tillståndshavaren inte får tillståndet förlängt vid tillståndsperiodens slut. Olika varianter av denna modell är vanligt förekom- mande i andra länder. Den andra modellen är att genom lagregler ställa generella innehålls- mässiga krav på programmen. I den mest renodlade formen, såsom enligt den svenska lokalradiolagen, fästes ingen avsikt vid programinriktning vid till- ståndsgivningen. Överträdelse av de generella reglerna föranleder då någon form av ekonomisk sanktion. Vanligen förekommer kombinationer av de bägge modellerna, ofta på sätt att programinriktningen har betydelse vid tillståndsgivningen och att det därtill finns vissa generella regler om programinnehåll. I läggs tyngdpunkten i själva tillståndsgivningen men det finns också lagregler som i princip förbjuder samsändningar eller annat organiserat programsamarbete. I gäller enligt de nya reglerna att huvuddelen av en stations pro- grammaterial bör vara internt producerat. Den norska har utifrån detta bestämt att högst av en stations programmaterial får vara externt producerade. Något krav på att det egna programmaterialet skall ha ett lokalt innehåll finns inte. Med undantag för korta nyhetssändningar är det inte tillåtet för en station att utnyttja material som innebär att det sker en samtidig eller oförändrad utsändning av programmaterial mottaget via satellit. Lokalradion – Överväganden och förslag ståndsgivande myndigheten har mandat att fastställa riktlinjer för samsänd- ningar. I finns inga lagbestämmelser som reglerar sändningarnas innehåll. Istället används den beskrivna modellen med att genom tillståndsvillkor styra programverksamheten. Till exempel kan koncessionsvillkoren föreskriva att programmen skall innehålla uppgifter om lokala angelägenheter samt främja den lokala kulturen och ange att tillståndshavaren bara under viss begränsad tid får samsända med andra tillståndshavare. Även i används modellen med programinnehåll genom till- ståndsvillkor. Den sökandes programplan läggs till grund för utfästelse som utgör underlag för tillsyn. Det står tillståndshavaren fritt att använda material producerat av annan. Det accepteras om flera tillståndshavare delar på nyhets- bevakning m.m. och att nätverkssändningar förekommer . I tillgodoses önskemål om programinnehåll främst genom själva tillståndsgivningen. Efter en kategoriindelning av stationerna utifrån deras planerade verksamhet fördelas tillstånd så att varje region får ett väl samman- satt programutbud. Det finns dock särskilda generella programregler till skydd för den egna kulturen och språket. är ett annat land som såväl i urvalsmetoden som med särskilda pro- gramregler värnar om den egna kulturen och det iriska språket. I är programinriktning urvalskriterium men det finns även generella lagregler om programinnehåll för att motverka programnätverk. 5.4 Det legala handlingsutrymmet Rätten att sända lokalradio vilar på ett tillstånd. Staten kan i egenskap av lagstiftare genom lag ändra förutsättningarna för tillståndshavarnas verksamhet. Normgivningen kan emellertid, beroende på bl.a. omfatt- ning och verkningar, komma i konflikt med rättsregler som begränsar lagstiftarens principiella suveränitet och skyddar det enskilda intresset. Dessa regler utgörs bl.a. av de nationella grundlagarna med införlivade internationella konventioner och av principer i EG-rätten. Vid alltför genomgripande lagstiftningsåtgärder finns en risk att staten blir ersätt- ningsskyldig om tillståndshavarna för talan vid domstol. Bedömningen vid en eventuell domstolsprövning är svår att förutse. Lagstiftarens handlingsutrymme bestäms genom en vägning mellan statens intresse av ändringar och den enskildes intresse av bibehållen ställning och oförändrade regler. Till grund för kommitténs bedömning av vilka för- slag som är möjliga att lämna ligger en sådan intresseavvägning, vilken redovisas i avsnitten 5.5.6 och 5.5.7. SOU 1996: 176 I tillståndsgivningen för lokalradion ingår moment som är kännetecknande för civilrättsliga avtal. Vidare har tillstånden upplåtits för en viss bestämd tid och med en i 8 § andra stycket lokalradiolagen reglerad rätt till förlängning. En för kommittén grundläggande fråga är därför om staten genom lagstiftning kan ändra förutsättningarna för lokalradioverksamheten utan att riskera rätts- liga påföljder och detta i så fall kan ske. Statens olika roller – laggivarens suveränitet Det allmänna kan genom sina olika organ uppträda som lagstiftare, myndig- hetsutövare och avtalspart. De olika rollerna regleras av bestämmelser inom skilda rättsområden. För staten som lagstiftare genom är grund- lagarna och allmänna statsrättsliga och folkrättsliga principer ledande. Tillståndsgivning och annan myndighetsutövning regleras förutom av special- lagar som gäller det aktuella området främst av förvaltningsrätten och dess allmänna principer. För staten eller dess myndigheter som part i ett avtal gäller normalt inga särregler. Ingår statlig myndighet ett avtal gäller därför avtalet mellan parterna på vanligt sätt, dvs. enligt sin lydelse och de cilivrätts- liga regler och principer som kan vara tillämpliga. Ett omstritt spörsmål är om rättigheten att sända lokalradio vilar på ett till- stånd eller ett avtal, givet av eller slutet med staten genom dess myndighet och . Inledningsvis kan dock konstateras att varken ett för- valtningsrättsligt- eller avtalsrättsligt betraktelsesätt skulle bereda staten någon reell möjlighet att under den löpande tillståndsperioden ändra de förutsätt- ningar som är givna för verksamheten.