sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Olika aspekter av television har rönt betydande uppmärksamhet i den europeiska gemenskapens organ och resulterat i handlingsplaner och direktiv. Vad gäller frågor med anknytning till programinnehåll och sänd- ningsverksamhet är EG:s direktiv (89/552/EEG) om gränsöverskri- dande television det viktigaste dokumentet. Direktivet innehåller ett flertal betydelsefulla regler som medlemsstaterna har att beakta. principer har redan ovan berörts, såsom hemlandsprincipen som av- speglas i juristdiktionsregeln i lagen om satellitsändningar, regler om europeisk programandel, språkpolitisk hänsyn samt skydd för minderåriga och barn mot reklam, våld och pornografi. Vidare skall framhållas direktivets uttalade målsättning om fri rörlighet för tele- visionssändningar, som betraktas som en tjänst enligt det nämnda direktivet. I direktivets inledning framhålls staternas skyldighet att på olika sätt verka för den fria rörligheten och bland artiklarna finns ett förbud mot att begränsa vidaresändning av televisionssändningar från andra medlemsstater. Emellertid lämnar direktivet medlems- staterna viss möjlighet att värna om den egna kulturen och det egna språket. Olika tolkningar av innehållet i gällande rätt kan därför komma att hävdas. En sådan konflikt mellan nationella intressen och EG-rätt kommer att antydas nedan i avsnittet 7.4.2. Även i tekniska frågor rörande television har förekommit ett antal direktiv och överenskommelser. har rådet antagit direktiv /47/EG om tillämpning av standarder för sändning och televi- sionssignaler. Direktivet innehåller en rad artiklar av betydelse för digital TV-teknik. Den bakgrund med statligt lämnade monopol som finns inom om- rådet gör konkurrensrättsliga frågor särskilt vanskliga. Någon mot- svarighet till telekommunikationssidans direktiv om konkurrens på marknader för teletjänster 90/338/EEG finns inte beträffande radio- kommunikationen. Utredningar pågår om hur radiokommunikations- och mediemarknaderna fungerar. Ett av kommissionens direktorat har infordrat anbud för en undersökning om jämvikten mellan rättigheter och skyldigheter, för offentlig och privat television i ett antal länder, bland annat i . Gemenskapens portalstadganden kan vara av betydelse i vissa hänseenden. Exempelvis kan principen om etableringsfrihet (Romför- dragets artikel 52) vara av vikt vid tillståndsgivning och, som nämts, utgör regeln om fri handel med tjänster (samma fördrags artikel 59) en bakgrund för det s.k. TV-direktivet. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR 7.2Införandet av ny teknik m.m. En aktiv statlig mediepolitik kräver framförhållning i tekniska frågor. Staten måste ta ställning till digital sändningsteknik. Ställ- ningstaganden och regleringar är beroende av beslut inom EU. I den gällande medielagstiftningen finns ingen uttalad beredskap för en övergång till digitala sändningar. Den snabba tekniska utvecklingen av multimedia kan medföra ett behov av helt ny lagstiftning. Synen på statens roll, i förhållande dels till den tekniska utvecklingen och digitaliseringsprocessen inom radio och television, dels till programföretagen och sändningarnas innehåll, bestämmer till stor del de legala problem som måste lösas. En passiv roll, med överlämnande av teknikförändringar enbart till marknadens krafter och låga krav på sändningarnas innehåll, innebär att de lagliga övervägandena får göras efterhand olika problem kräver någon form av lösning. Delvis kan en sådan process äga rum utan lagregleringar, genom att lägre myndigheter agerar utifrån givna allmänna ramlagar, på det sätt som exempelvis reglerar frekvensanvändning med stöd av radiokommunikationslagen. D e t b ö r d o c k a n m ä r k a s a t t e n a l l m ä n r i s k m e d e t t p a s s i v t förhållningssätt är att detta kan medföra svårigheter om utvecklingen senare bedöms som oönskad. Att återreglera ett område som fritt har fått utvecklas eller där tillstånd är givna under vissa villkor kan vara i det närmaste omöjligt. Av praktiska skäl eftersom tekniska vägval redan är gjorda, av formella skäl därför att staten har partsförpliktelser (jfr exempelvis den privata lokalradion). En mer aktiv statlig roll som syftar till att med samhällsnytta som ändamål påverka och forma den tekniska utvecklingen, främja ett önskat programinnehåll och bidra till en ur konkurrenssynpunkt väl fungerande verksamhet kräver ett mått av framförhållning. En del i en sådan statlig roll kan vara att främja övergången till digital teknik genom politiska beslut om systemskifte, villkor för ny teknik och subventioner till företag och konsumenter. förutsätter i förslaget till ny radio- och TV-lag att statsmakterna även kommer att vilja ställa krav på att de sända programmen skall ha viss kvalitet och mångfald och att vissa programföretag kommer att ha en särskild allmännyttig ställning. Det finns inte anledning att ifrågasätta denna slutsats, särskilt inte eftersom det finns en allmän förväntan om fortsatt statligt ansvarstagande att döma av de remissvar som givits över skrift och TV i allmänhetens tjänst. Staten kommer sannolikt att önska spela en aktiv roll, åtminstone vad gäller vissa områden. Behovet av regleringar inom olika delområden är inte alldeles enkelt att förutse. En mängd faktorer är svårbedömda och även svåra att nationellt påverka eftersom de är beroende av internationell utveckling och beslut på överstatlig nivå. Särskilt gäller detta tekniska lösningar och tekniska standarder. måste därtill harmoniseras med de beslut som fattas inom den europeiska gemenskapen. Till detta kommer att den tekniska utvecklingen snabbt förändrar medielandskapet och informationsteknologin. Förändringarna kan komma att bli så betydande att de definitioner och förutsättningar som gäller för de nuvarande lagstiftningen blir inaktuella. Ett nytt område - multimedia - kan kräva en helt ny lagstiftning. Den gällande medielagstiftningen och avtalen med programföre- tagen behandlar inte den digitala teknikens införande eller dess problem. Enligt den föreslagna nya radio- och TV-lagen kan dock regeringen bestämma om sändningsteknik som villkor för tillstånd. Lagen om radiokommunikation är principiellt tillämplig även på digital teknik. Regleringar inom området kräver normalt lagform eftersom de berör yttrandefrihet. I den gällande medielagstiftningen finns inget större mått av bered- skap för en övergång till digital teknik. Det digitala perspektivet har främst diskuterats i samband med frekvensteknisk planering där be- hovet av frekvensspektrum för framtida digital rundradio har förutsetts. Möjligheten till digitala sändningar föranledde heller inga REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR särskilda regler i den senast genomförda större lagreformen inom området, lagstiftningen rörande kommersiell lokalradio med åtföljande förändringar av närradion. De avtal som har träffats mellan regeringen och de programföretag vilka har tillstånd till rikstäckande sändningar innehåller ingen reglering av vilken sändningsteknik som skall användas. En närmast försöksmässig verksamhet med digitala ljudradiosänd- ningar har dock inletts efter smärre ändringar i radiolagen (prop. 1994/ 95:170) och träffandet av ett tilläggsavtal mellan regeringen och . Denna verksamhet skall vad gäller lokala sändningar kunna utvidgas att omfatta även andra intresserade programföretag. Lagen om radiokommunikation är så utformad att tillståndsprövning föranledd av en digital utveckling bör kunna äga rum utan att regelsystemet behöver genomgå någon större förändring. Lagen anger de grundläggande förutsättningarna för tillståndsgivning och har avsiktligt formulerats utan alltför hög detaljnivå för att medge följsamhet till den tekniska utvecklingen. Allmänt ges frekvens- och sändaranvändning för radio- och TV- ändamål ett företräde gentemot annan radioanvändning. Vid tillämpning av lagen skall radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten beaktas särskilt (1 §) och tillstånd kan vägras en sökande om radioanvändningen kan komma att hindra sådan annan radioanvändning som är särskilt viktig med hänsyn till den fria å s i k t s b i l d n i n g e n ( 9 § 1 s t 3 p . ) T i l l s t å n d e n l i g t l a g e n o m radiokommunikation kan förknippas med olika tekniska villkor vad gäller radiosändarens beskaffenhet m.m (11 §). I vilken utsträckning tillståndsmyndigheten, som är , med denna bestämmelse som stöd kan ställa krav på digital teknik är osäkert. Däremot synes införandet av ny radioteknik under vissa förutsättningar vara ett tillräckligt skäl för återkallelse av eller förändringar av tidigare givna tillstånd (13 och 14 §§). Dessa frågor kommer något att kommenteras nedan. Den föreslagna Radio- och TV-lagen ger beträffande trådlösa marksändningar av ljudradio och television, för vilka regeringen är tillståndsgivare möjlighet att som särskilda tillståndsvillkor föreskriva att viss sändningsteknik skall användas eller att olika sändningsteknik skall användas parallellt. Någon motsvarande möjlighet synes inte påtänkt för Radio- och tillståndsgivning för närradio och lokalradio. Det är värt att notera att det ställs krav på att regleringsåtgärder inom området är av viss dignitet eftersom reglering av frekvensanvändning berör grundlagsskyddad yttrandefrihet och rätt att sända ljudradio och television (2 kap 1 § regeringsformen och 3 kap 2 och 3 §§ yttrandefrihetsgrundlagen). Tillståndsgivning vad gäller sändningsrätt och reglering av rundradioanvändning utgör begränsningar av yttrandefriheten som accepterats som nödvändiga av särskilt viktiga skäl enligt 2 kap 13 § 1 st regeringsformen. Av detta följer att regleringar normalt skall ske genom lag och att det inte är möjligt att delegera normgivningsmakten till de berörda myndigheterna. I den nämnda bestämmelsen har dock i ett tredje stycke lämnats visst utrymme för föreskrifter. Föreskrifter anses inte som begränsningar av yttrandefriheten om de utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttrande. I propositionen till lagen om radiokommunikation bedömdes dock detta utrymme som litet. De tillämpningsföreskrifter som myndigheterna kan ha behov av att utfärda får därför karaktären av allmänna råd och blir av närmast administrativ karaktär. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR 7.2.2Lagen om radiokommunikation m.m Lagen om radiokommunikation medger inte att Post och Telesty- relsen tar initiativ till att införa digital teknik. Lagen möjliggör emellertid en hantering av frågor kring tekniken när denna väl införts. Som en följd av digital teknik kan det uppstå fördel- ningspoblem, rörande vilka lagen inte ger tillräcklig ledning och som kan behöva lösas genom lagstiftning eller vid givandet av sändningstillstånd. Regeringen och Radio- och har därför att vid tillståndsgivning överväga i vilken grad tillstånden skall åtföljas av givna tekniska förutsättningar. Lagen saknar procedurregler för de typer av anbudsförfaranden som interna- tionellt förekommer inom radiokommunikationsområdet och som eventuellt kan bli aktuella . Bristen på internationella överenskommelser om frekvensanvändning för digitala TV- sändningar utgör ett osäkerhetsmoment. Såväl inom det område som lagen om radiokommunikation reglerar som i gränslandet till den lagstiftning som rör själva mediet aktualiserar digitaliseringen ett antal frågeställningar. Om statsmakterna aktivt vill verka för digitalisering behövs lagliga instrument. Ovan har beskrivits regeringens möjlighet enligt den föreslagna radio- och TV-lagen att ställa upp villkor angående sänd- ningsteknik och konstaterats att Radio- och inte synes ha sådan befogenhet. Detta föranleder frågan om självständigt, enbart med stöd av lagen om radiokommunikation, kan besluta om digital sändningsteknik som förutsättning för tillstånd att använda radiosändare och på det sättet introducera användandet av digital teknik. I förarbetena till lagen har noterats att teknikval vid etablering av nya sändarnät är en fråga som bör behandlas i utifrån politiska utgångspunkter och att frågan faller utanför ramarna för lagen om radiokommunikation. Visserligen kan tillståndsvillkor enligt 11 § 2 p. i lagen innefatta krav på radiosändarens beskaffenhet utifrån typ- godkännanden, internationella standarder och även i förhållandet till tekniken hos mottagaranordningen, men att med denna bestämmelse som grund ställa krav på digital sändarteknik torde bara låta sig göras när väl digitala användningar blivit etablerade. Om samhället önskar att även annan tillståndsmyndighet än rege- ringen genom beslut skall kunna verka för digitalisering krävs således ytterligare lagstiftning utöver den föreslagna Radio- och TV-lagen. Principerna för återkallelse av redan givna tillstånd eller ändringar i frekvenstilldelning på grund av ändringarna i radiotekniken är huvudsakligen mycket restriktiva enligt 14 § i lagen om radio- kommunikation. Tillståndshavaren skall vara skyddad i sin etablering som kan ha medfört betydande investeringar. En ändring förutsätter att det med hänsyn till en effektiv radioanvändning finns synnerliga skäl för en sådan åtgärd. Bristande förutseende hos myndigheten skall inte gå ut över tillståndshavaren. Enskilda tillstånd för radioanvändning som förhindrar att ny effektiv teknik tillämpas bör dock kunna ändras efter en avvägning mellan det allmännas intresse av effektiv frekvensanvändning och omfattningen av den enskildes skada. Vad gäller just rundradioanvändning lättas dock principen upp betydligt av 14 § 2 st i lagen, som medger ändring av frekvenstilldelning om ändringen är behövlig för att nya användare skall kunna bedriva sådan verksamhet. En särskild flexibilitet anses därtill motiverad när behov av ändringar uppkommer som en följd av internationella åtaganden. Möjligheterna till ändringar inom det frekvensspektrum i vilket rundradiosändingar bedrivs torde vara tillräckliga för att underlätta införandet av digital teknik. Post- och frekvensfördelning och prioritering a v frekvensanvändning vilar dels på av myndigheten fastställd frekvens- plan med karaktär av allmänna råd, ytterst antagen utifrån internationellt r a d i o r e g l e m e n t e o c h d e n l i k a s å i n t e r n a t i o n e l l t f ö r a n k r a d e Stocholmsplanen, dels på radiokommunkationslagens regler som ger radiosändningar av betydelse för yttrandefrihet och åsiktsbildning företräde. Det skall inledningsvis nämnas att de frågor som här behandlas blir av mindre reell betydelse om ställning som ensam operatör för riktstäckande marktillstånd bibehålls. I det fallet kan faktiska ställning som regulator medföra att Post- och myndighetsutövning på rundradioområdet betydligt förenklas. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR blir givandet av normer för verksamhet och sättet för detta en central fråga. Normgivningen kompliceras av bolagsställning. Genom digital sändningsteknik och interaktivitet kan paradoxalt nog uppstå fördelningsproblematik. En digitalisering kommer att medföra en möjlighet och skyldighet att fördela ett antal nya tillstånd till radioanvändning eftersom spektrumutnyttjandet kan effektiviseras. Detta kommer emellertid att ske i ett läge när gränserna för vad som är ljudradio och television är mindre klara än vad de tidigare varit och digtalteknikens ivrigaste tillskyndare syftar till olika grad av interaktivitet eller specialiserade tjänster, som exempelvis HDTV, vilket i sig är utrymmeskrävande. Fördelningen av frekvenser kan förväntas komma att ske till an- vändare som vill utöva olika former av betaltjänster inom ett avsatt spektrum, tjänster som kan vara mer eller mindre lika traditionella televsionssändningar. Myndigheten kan därvid av prioriteringsskäl ha anledning att ta ställning till vad som skall definieras som televisionssändningar enligt gällande begreppsdefinition, exempelvis den som framgår av nya radio- och TV-lagens tillämpningsområde. Emellertid kan en sådan analys inte alltid förväntas ge tillräcklig ledning för myndighetens beslut. Motstående intressen kan exempelvis finnas hos innehavare av samma sorts rättigheter. Vidare torde det särskilda skydd som ges för sändningar av betydelse för yttrandefrihet och åsiktsbildning vila på en föreställning om att sändningar av ljudradio och television normalt har sådan betydelse och därför förtjänar ett särskilt skydd. Framtiden kommer troligtvis att visa att så inte alltid är fallet. förekommer ett antal företeelser som trots att de definitionsmässigt är televisionsprogram snarare framstår som affärsverksamhet i ny form, exempelvis shopping- och spelkanaler. Vilka fördelningsproblem som i praktiken uppstår är dels beroende av vilken ställning ges , dels om rundradiosändningar kommer att äga rum genom multiplexering av digitala signaler. I det senare fallet blir en separat lagstiftning troligen nödvändig oavsett framtida ställning. I ett separat avsnitt tas de legala komplikationerna med multiplexering upp till behandling (avsnitt 7.3.1) har enligt förarbetena att uppmärksamma och till lagstiftaren anmäla uppkommande fördelningsproblematik. Prioriteringsproblem kan och bör självklart förebyggas redan vid tillståndsgivningen till programbolagen. I de fall regeringen agerar som tillståndsgivare kan regeringen genom att ange tekniska villkor förebygga att fördelningsproblem uppstår. Ett exempel på två skilda sätt att hantera de tekniska förutsättningarna för sändning lämnar Radio- och tillståndsgivning för närradio respektive lokalradio. Till närradiotillståndshavare lämnas ett tekniskt naket tillstånd att sända närradio i viss kommun. Sändningarnas maximalt tillåtna räckvidd regleras endast med en form av ungefärlig g e o g r a f i s k b e s t ä m n i n g , o f t a s t a t t s ä n d n i n g a r n a f å r v a r a kommuntäckande. Vad gäller lokalradion är däremot till varje ut- auktionerad sändningsrätt knutet en teknisk bestämning av tillståndet vad gäller frekvens, tänkt antennplacering m.m. Tillståndens olika sidor förbereds i ett samarbete mellan myndigheterna. Vid lämnande av tillstånd med någon form av kommersiellt intresse är sannolikt den senare metoden att föredra, särskilt om flera tillstånd till konkurrerande verksamhet är aktuella. I ett tänkt alternativ att staten väljer att lämna tekniskt öppna programtillstånd och helt överlämnar åt tillståndshavaren att på en marknad förverkliga sändningarna, blir det nödvändigt. inte minst för att förebygga en ur konkurrenssynpunkt osund situation, att överväga en lagstiftning till ledning för den tekniska myndigheten. (De problem som kan behöva lösas antyds i avsnittet om multiplexoperatörer, 7.3.1.) Det bör noteras att lagen om radiokommunikation inte innehåller några procedurregler för den typ av anbudsförfaranden som ibland används inom radiokommunikationsområdet när begränsade frekvens- resurser utdelas till operatörer eller när nya radioanvändningar till- kommer. Om sådana fördelningslösningar av de allmänna befinns önskade bör lagstiftningsåtgärder initieras. Den s.k. Stockholmsplanen för frekvensanvändning innefattar inte frekvensanvändning för digitala sändningar. Statsmakterna bör därför inför beslut om digitalisering och tekniska villkors ställande beakta problem som kan uppkomma på grund av att någon internationell frekvensplanering inte gjorts beträffande digital TV, alternativt inte handla innan en sådan kommit till stånd. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Avtalen med programföretagen beaktar inte den digitala teknikens frågor. Oklarheter råder bland annat vad gäller initiativ till digitalisering, programföretagens möjlighet till betaltjänster och användandet av alternativa distributionsformer. Den digitala tek- nikens frågeställningar måste behandlas vid kommande omför- handling/tillståndsgiving. Avtalen med programföretagen förutsätter att sändarnät används för programföretagens sändningar. Avtalen reglerar inte tek- niken utan förutsätter endast att sändningarna äger rum över nät. Eftersom avtalen innehåller kravet att programföretagens sändningar skall vara rikstäckande torde nuvarande formulering utgöra ett principiellt hinder för programföretagen att utan statsmaktens acceptans i digitala marksändningar sända annat än vad som utsänds i det analoga nätet. Likaså skulle det kunna ifrågasättas vara ett avtalsbrott om dessa programföretag startar en programverksamhet som distribueras på annat sätt än genom det befintliga marknätet. Formuleringarna av åtaganden och rättigheter i respektive avtal är dock långt ifrån klara i detta hänseende. TV4 torde rörande avtalets tolkning kunna hänvisa till den allmänna etableringsfrihet som grundlagen erbjuder, alternativ låta utföra sändningar i andra former genom dotterbolag. SVT är genom finansieringsformen mer låst och är, oavsett avtalsformulering, beroende av statsmakternas inställning till sådana sändningar. De försöksmässiga sändningar av digital ljudradio som äger rum sedan slutet av sker med stöd av tilläggsavtal mellan staten och . Programföretagen kan heller inte enligt nuvarande avtal avgränsa sina sändningar i marknätet genom att införa betaltjänster, något som den digitala tekniken underlättar, eftersom avtalen bygger på att alla medborgare skall ha möjlighet att ta del av sändningarna. Staten å sin sida torde inte i nuvarande avtalsförhållande kunna ställa några krav på programbolagen om åtgärder som syftar till digitalisering. Ett införande av digital teknik innebär att avtalen mellan staten och programföretagen måste ses över. Emellertid kommer avtalen omför- handlas , , och då antagligen förvandlas till tillstånd med nya radio- och TV-lagens bestämmelser som utgångspunkt. Därigenom kommer teknikfrågor, såsom spörsmål rörande provsändningar i ny teknik, samsändning i analog och digital teknik, principer om geografisk täckning, möjlighet för programbolagen att tillhandahålla betaltjänster och dylikt naturligt upp till behandling. Om parterna då inte kan enas om villkor, av teknisk eller annan natur, för fortsatta tilllstånd kan avtalsförhållandena upphöra och programbolagen övergå till icke tillståndspliktiga distributionsformer, något som kan te sig som ett hypotetiskt resonemang. Det är uppenbart att behovet av beslut om tekniska standarder är stort inte bara med hänsyn till de allmänna ekonomiska verkningarna av standardiseringar, i bemärkelsen minskade kostnader för konsumenter och producenter, hushållning med infrastruktur och frekvenser samt gynnande av konkurrens. Även beträffande television och ljudradio som öppet och åtkomligt medium med de värdefulla egenskaper som tillvaratagits i public service-tanken är standardisering nödvändig. Dock synes det gagnlöst att söka lösa övergripande standardiseringsfrågor genom nationell lagstiftning. Arbetet måste bedrivas internationellt. Möjligen kan den nationella lagstiftningen utgå från vad som ratificerats efter internationella överenskommelser och nationellt söka egna lösningar på begränsade standardiseringsproblem, som t.ex. beträffande åtkomstkontroll till av regeringen beslutade marksändningar och dylikt. (jfr avsnitt 7.3.2) Olika speciella problem i en övergångssituation där analog och digital teknik används kan förväntas. Av tidigare redovisade skäl kan även lösandet av smärre problem kräva lagform. Det är därför av vikt att berörda myndigheter försöker förutse och beakta övergångsproblematik redan vid tillståndgivningen och i den mån detta kan ske, genom formuleringar av tillståndsvilkoren söka lösningar. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Även lagändringar kan övervägas för att underlätta en övergångs- process, exempelvis i lagen om radiokommunikation och de lagar som Radio- har att tillämpa. Den digitala multiplexeringstekniken innebär legala komplika- tioner. Med digitaltekniken följer ett antal frågeställningar som inte besvaras av gällande lagstiftning. De frågor som aktualiseras faller under flera olika departement och myndigheter. En reglering torde vara nödvändig. Den närmare utformningen beror dock av flera övergripande ställningstaganden.