sou · GKB3184 · 1997-01-01 00:00:00 — Likaså torde det vara en fördel att vara med från "starten" och utveckla teknik för drift med alternativa drivmedel m.m. På så sätt får man ett försprång till de konkurrenter som valt att inte etablera sig på denna marknad, då försäljningen av fordon drivna med alternativa drivmedel börjar att öka. till de regionalpolitiska konsekvenserna bör en produktion av exempelvis etanol från bioråvara medföra positiva effekter på grund av en möjlighet till nya arbetstillfällen, se kapitel 27.1.1. Detsamma torde gälla för såväl ETBE och RME som för biogas. Det ökade priset på dieselolja och bensin, som KomKom föreslagit, kommer naturligtvis att medföra en ökad kostnad för transporter. I glesbygdsregioner där människor i allmänhet saknar en utbyggd kollektivtrafik och därför måste ha bilar för att kunna förflytta sig, exempelvis till arbetsplatser, kommer detta att innebära ökade kostnader. Detta är dock, inte en fråga som i första hand är knuten till mina förslag utan till KomKom:s förslag om en ökad CO 2–skatt. KomKom har i sitt Konsekvenser av f örslagen 381 delbetänkande skrivit att "det torde behövas någon form av kompensa- tion för dem vars boende gör att de har långa arbetsresor". Kom Kom skriver vidare att om det skulle visa sig att bränsleprishöjningen skulle få oacceptabla fördelningseffekter till nackdel för glesbyggden bör dessa effekter kompenseras genom åtgärder inom ramen för regionalpolitiken i vid mening". Jag bedömer att de av mig föreslagna åtgärderna inte har någon påverkan på jämställdheten i landet. I den inledande bestämmelsen anges att lagen är tillämplig på bränslen, både i ren form eller i blandning med andra produkter. Med andra produkter avses bland annat etrar, som inte ensamt kan användas som bränsle utan är att betrakta som en bränslekomponent vid inblandning i andra bränslen. Benämningen bränsle är inte närmare definierad i den nuvarande lagstiftningen, utan definieras genom sitt användningsom- råde. Här anges att de skall vara avsedda att användas för drift av motordrivna fordon (drivmedel) Motordrivna fordon är definierade i fordonskungörelsen (1972:595). I paragrafen anges att tillverkaren och den som yrkesmässigt för in bränsle till får dela in och tillhandahålla bränslen i de miljöklas- ser som anges i lagen. Bestämmelsen motsvarar delvis 6 a § lagen om kemiska produkter. Begreppet importör har dock bytts ut, eftersom det har en bestämd betydelse enligt lagen om skatt på energi. I andra meningen anges att bränslen skall uppfylla de krav som gäller för miljöklassen. I den delen är bestämmelsen ny. Stadgandet innebär alltså att indelningen i miljöklasser är frivilligt, men att om miljöklassning görs så skall kraven uppfyllas. Om så inte sker, får det beträffande dieselolja m.m. samt bensin konsekvenser för beskattningen. Detta är däremot inte fallet beträffande de alternativa bränslena. Bestämmelsen innehåller vissa definitioner. Dieselolja definieras på visst sätt eftersom enligt LSE inte bara dieselbrännolja utan även andra oljeprodukter miljöklassas. Motsvarande bestämning görs beträffande bensin. Bestämmelsen innehåller också en definition av vad som avses med alternativa drivmedel, nämligen sådana drivmedel som ersätter bensin och dieselolja, dvs. de konventionella drivmedlen. Både fossila och förnyelsebara (biobaserade) bränslen omfattas. Dessa är också definiera- de på så sätt att det anges att de huvudsakligen har framställts av det ena eller det andra. Biologisk råvara kan härröra från såväl växt- som djurriket. Strängt taget utgörs skillnaden mellan de biobaserade och fossila bränslena bara av åldern på råvaran. Några tillämpningsproblem torde inte uppkomma, varför åldern inte specificerats i lagtexten. Första stycket innehåller en erinran om att bestämmelser tillämpas på bränslen. Detta torde innebära att t. ex. att de allmänna aktsamhetsreglerna är tillämpliga på hanteringen av bränslen. Andra stycket innehåller en hänvisning till LSE. Beteckningar som används i LSE har samma betydelse i lagen om drivmedel. Därmed omfattas även beteckningen motordrivna fordon t. ex. Andra stycket motsvaras av 2 kap. 5 § LSE. Redaktionellt har en ändring gjorts så att specifikationerna i stället har uppställts i tabellform, för att bättre överensstämma med reglerna för bensin och för att öka läsbarheten. Kokintervallet beskrivs i stället som begynnelsekokpunkt med angivande av minimum- och maximumgradtal. Andra punkten, som utgör kraven för miljöklass 3 är negativt bestämd på så sätt att övriga oljeprodukter hör till den miljöklassen, dvs. sådana som inte uppfyller kraven för de andra klasserna. Kraven för bensin motsvaras av bilagan till LKP, i dess lydelse från , vari således ingår den nya klassificeringen av alkylat- bensin (kategori 2 c). Paragrafen har ingen motsvarighet i dagens lagstiftning. De alternativa drivmedlen delas enligt bestämmelsen in i tre olika klasser och jämförs med de bästa klasserna för dieselolja m.m. samt bensin. I den delen utgör bestämmelsen en miljödeklaration. Till skillnad från de traditionel- la bränslena anges alltså inte olika kvaliteter av samma bränsle. Bestämmelsen har heller ingen direkt koppling till skattelagstiftningen. Även de alternativa drivmedlen beskattas enligt reglerna i LSE. För att uppnå en större fasthet i regelsystemet bör kvalitetskrav och andra parametrar specificeras i bestämmelsen. Eftersom bestämmelsen innebär ett annat slags miljöklassning än för bensin och diesel har bokstavbe- teckningarna A - C använts, där A betecknar den klass som är bäst från miljö- och hälsosynpunkt. Uppräkningarna av drivmedel i klasserna B och C innebär ingen värdering av dessa inom klassen. Paragraferna innehåller de grundläggande reglerna om att tillsyn över efterlevnaden av lagen utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer och att tillsynsmyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn och kontroll. Avgifter får naturligtvis inte tas ut för kontroller av att rätt skatt betalats. Tredje stycket innehåller en bestämmelse om att 23 - 24 kap. är tillämplig vad gäller tillsyn och avgifter. Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande, som får ske till allmän förvaltningsdomstol. Ikraftträdande torde tidigast kunna ske (tidpunkten för ikraftträdande). Särskilt yttrande av sakkunniga sker en differentiering av energiskatten på bensin och på högbe- skattad olja beroende på till vilken miljöklass bränslet hänförs. Kraven för de olika miljöklasserna avseende oljeprodukter finns i 2 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, medan kraven för miljöklass 2 och 3 för bensin är införda i bilagan till lagen (1985:426) om kemiska produkter, LKP. Utredningen föreslår att regleringen av miljöklassningen för såväl bensin som högbeskattade oljor förs över till en ny lag om miljöklassning av drivmedel. Enligt förslaget skall även regler om miljöklassning av alternativa drivmedel införas i den nya lagen. Jag anser för egen del att den av utredningen valda lösningen är olämplig. Vad först gäller den befintliga miljöklassningen avseende fossila drivmedel, vill jag särskilt peka på följande omständigheter. Miljöklassningsreglerna är i praktiken endast av betydelse i den mån de kopplas till användningen av ekonomiska styrmedel. Redan av den anledningen talar starka skäl för att reglerna skall finnas i skattelagstift- ningen. Vidare kan önskemålet att miljöklassningen skall tjäna som en generell vägledning för konsumenternas val av drivmedel i minst lika hög grad tillgodoses genom att miljöklassningen återfinns i skattelag- stiftningen. Detta innebär att man i samma lag kan finna såväl kriterier- na för miljöklasserna som vilka skattemässiga fördelar som stats- makterna ansett vara befogade att knyta till de bättre miljöklasserna. Reglerna om vilka krav som ställs på bränslen för att dessa skall hänföras till en viss miljöklass är således av avgörande betydelse för beskattningen. Energibeskattningen har varit föremål för betydande förändringar, vilket lett till att lagregleringen komplicerats och blivit svåröverskådlig. I samband med att energibeskattningen anpassades till gemenskapsrätten gjordes också en författningsteknisk och språklig översyn av lagstiftningen. Resultatet blev en ny lag om skatt på energi (LSE), som trädde i kraft och ersatte fem separata skattelagar på området. Genom LSE har således i princip samtliga regler som rör beskattningen av energi samlats i en lag, vilket inneburit en betydligt högre grad av överskådlighet och enkelhet . Förändringen har också upplevts som positiv av de skattskyldi- ga och andra som hanterar den aktuella lagstiftningen. Om utredningens förslag genomförs kommer energiskattelagstift- ningen åter att vara splittrad i flera författningar, vilket i hög grad försvårar tillgängligheten av de aktuella reglerna. Jag hävdar därför, i motsats till utredningen, att överförandet av miljöklassningsreglerna för dieselbrännoljor från LSE till en ny drivmedelslag motverkar de intentioner om förenkling och lättillgänglighet som genomsyrat arbetet med ny lagstiftning. Följaktligen anser jag att en läsare av en skattelag där skall kunna läsa ut vilken skatt som belastar en viss produkt, utan att han måste söka sig till lagstiftning inom ett annat område för att finna vissa nödvändiga upplysningar. Jag anser alltså att reglerna om miljöklassning av dieselbrännoljor och liknande produkter bör finnas kvar i LSE. Förenklingsskäl talar starkt för att även bestämmelserna om miljöklassning av bensin bör föras över till den lagen. Det bör framhållas att reglerna om beskattning av dieselbrännolja och andra oljeprodukter i LSE är uppbyggda på ett sätt som gör det mycket svårt - för att inte säga omöjligt - att självständigt utanför LSE ange vilka bränslen som skall omfattas av miljöklassningen och i skattelagen åstadkomma en riktig beskattning. Detta visar sig också i det av utredningen lämnade förslaget till ny drivmedelslag, där man nödgats definiera dieselolja som bränslen som avses i ett visst lagrum i LSE. Utredningen har inte heller lämnat något förslag till vilka följdändringar i LSE som skulle behövas till följd av den nya drivmedelslagen. Vidare omfattar den föreslagna drivmedelslagen bränslen som är avsedda att användas för ett visst ändamål, nämligen drift av motordrivna fordon. Skatt enligt LSE tas däremot, vad gäller de miljöklassade bränsleslagen (dvs. bensin och dieselbrännolja), ut oberoende av bränslets användningsområde. Anledningen till detta är främst att olja för uppvärmning respektive fordonsdrift i princip är identiska produkter och att den skattskyldige, som i många fall inte själv förbrukar bränslet, därför saknar vetskap om för vilket ändamål den slutlige förbrukaren avser att använda bränslet. Motsvarande gäller för bensin. SOU 1996: 184 Skatten på bensin är inte differentierad i vidare mån än vad som följer av skillnaden mellan blyad och oblyad bensin samt av miljöklassi- ficeringen av den oblyade bensinen. Gemenskapsrätten tillåter inte skilda skattesatser för drivsmedels- respektive uppvärmningsanvändning vad gäller bensin. Även om den övervägande delen av de sålda bensinvolymerna används för drift av motordrivna fordon förekommer även skattepliktig bensinanvändning i t.ex. fartyg och för uppvärmnings- ändamål. Dieselbrännolja beskattas efter en högre respektive en lägre energiskattenivå. Vidare är energiskatten för den högbeskattade oljan differentierad beroende på till vilken miljöklass oljan hänförs. Någon miljöklassning förekommer inte av den lågbeskattade oljan. Lågbe- skattad olja är till skillnad från högbeskattad olja försedd med särskilda märk- och färgämnen. LSE innehåller ett avgiftssanktionerat förbud mot användning av märkt olja i motordrivna fordon och båtar. Förbudsbe- stämmelsen reglerar således i praktiken användningen av den märkta, lågbeskattade, oljan. Däremot innehåller inte LSE förbud i någon del mot användning av högbeskattad, miljöklassad, olja. Under förutsättning att energiskatt efter den högre nivån betalats får således oljan användas för såväl all typ av motordrift som för uppvärmning. De nu nämnda omständigheterna innebär att det för skattläggningen enligt LSE är nödvändigt att reglerna om miljöklassning av bensin och dieselbrännolja inte är knutna till bränslets användningsområde. Den föreslagna drivmedelslagen är tillämplig endast på bränslen som är avsedda för drift av motordrivna fordon. De skilda energiskattesatserna, beroende på miljöklass, skall tillämpas på bensin och dieselbrännolja oavsett användningsområde. Utredningens förslag skulle få till följd att tillämpningsområdet för miljöklassindelningen i LSE skulle få ett vidare tillämpningsområde än drivmedelslagens. Energiskatten på högbeskattad dieselbrännolja är, oavsett användningsområde, differentierad utifrån oljans miljöklasstillhörighet. Motsvarande gäller oblyad bensin. Genom att i LSE hänvisa till miljöklassningsregler enligt drivmedelslagen - vilka alltså endast omfattar bränslen för drift av motordrivna fordon - skulle en miljöklassning inte skattemässigt kunna åstadkommas för bensin respektive högbeskattad dieselolja som förbrukas för andra ändamål (t.ex. i fritidsbåtar). Det är, inte minst av kontrollskäl, mycket svårt att i LSE åstadkomma en beskattning av dessa bränslen som knyter an till bränslets förmodade användningsområde. Den av utredningen föreslagna ordningen är således enligt min mening praktiskt ogenomförbar, om man önskar bevara kopplingen mellan miljöklassning och ekonomiska styrmedel i form av differentierad skatt beroende på indelning i miljöklasser. Vad därefter gäller utredningens förslag till miljöklassning av alternativa drivmedel har jag ingen invändning mot att bestämmelserna i den delen förs in i en särskild lag, dock under förutsättning att miljöklassningen inte kopplas till uttaget av skatt enligt LSE. I sådant fall gäller mina ovan redovisade synpunkter om vikten av att samtliga bestämmelser som styr skatteuttaget finns i skattelagstiftningen. Om beskattningen av alternativa drivmedel regleras i LSE, bör skattelagen också innehålla de närmare bestämmelserna om krav som bör ställas på drivmedlen ur miljöklassningssynpunkt. I den mån det bedöms lämpligt kan tillsynen över miljöklassningsbestämmelserna anförtros beskatt- ningsmyndigheten i samråd med lämplig miljötillsynsmyndighet. Gemenskapsrätten utgår från att alla bränslen som används för drift av motordrivna fordon beskattas. Med stöd av en undantagsbestämmelse har regeringen beviljat skattelättnader för vissa bränsleslag inom ramen för pilotprojektsdispenser. Utvecklingen inom EU går dock mot att samtliga energislag, inklusive biobränslen, skall omfattas av ett energibeskattningsdirektiv. Detta torde visserligen inte innebära att skatt behöver tas ut för biobränslen, men tanken är att de skall omfattas av samma beskattningsstruktur som fossila bränslen. En tydlig trend inom gemenskapsrätten är vidare en ökad öppenhet för differentierade skattesatser av bl.a. miljöskäl under förutsättning att EU:s miniminivåer är uppfyllda. Mot den angivna bakgrunden finns det ett behov av information och övervakning av vilka kriterier som de skilda med- lemsstaterna ställer upp som krav för lägre skatt. Även ur EU-synpunkt är det därför olämpligt att miljökriterierna inte anges i skattelag. Regeringen har beviljat olika sökanden skattelättnader inom ramen för pilotprojektsbestämmelsen för maximalt i taget. Jag anser därför inte att utredningens bedömning, att sådana regeringsbeslut under vissa förutsättningar kan komma ifråga för längre tidsperioder, är realistisk. Det har enligt min uppfattning inte ankommit på utredningen att, i vidare mån än vad som behövs för att åskådliggöra den praktiska tillämpningen av den föreslagna indelningen av alternativa drivmedel i miljöklasser, lämna förslag om utformningen av den framtida be- skattningen av alternativa drivmedel. Vidare har utredningen saknat eget underlag för bedömningar av de statsfinansiella konsekvenserna av sådana förslag. Utredning om alternativa bränslens och blandbränslens miljöegenskaper m.m. En särskild utredare tillkallas med uppgift att belysa alternativa bränslens och blandbränslens miljö- och hälsoegenskaper vid fordonsanvändning. Utredaren skall utarbeta ett förslag till utformning av de kvalitetskrav som bör ställas på sådana bränslen samt överväga hur alternativa bränslen och blandbränslen bör behandlas i förhållande till systemet för miljöklassning av motorbränslen. Vägtrafiksektorn svarar för en stor del av de samlade utsläppen av luftföroreningar såsom kväveoxider, kolväten, kolmonoxid och partiklar. För att nå de uppsatta miljömålen när det gäller luftföroreningar är successivt skärpta avgaskrav den åtgärd som har gett störst effekt. En annan betydelsefull åtgärd är kvalitetskrav på bensin och diesel. Bättre bränslekvaliteter ger effekt på utsläppen från hela fordonsparken och förbättrar förutsättningarna för att avgasreningen på fordon skall fungera effektivt . Alternativa bränslen som t.ex. etanol, metanol, naturgas och biogas kan, om de används i motorer som är utvecklade för dessa bränslen, ha mindre skadlig miljöpåverkan. Biobränslen kan dessutom ersätta fossila bränslen. Utsläppen av luftföroreningar vid övrig användning av alternativa bränslen och bränsleblandningar varierar och är i vissa fall dåligt kända. Det saknas särskilda kvalitetsregler i lagstiftningen för den här typen av bränslen. Reglerna för miljöklassning av bensin och diesel är inte utformade med hänsyn till alternativa bränslen och blandbränslen. Kvalitetskrav i form av bränslestandarder finns däremot i vissa fall fastställda av SIS-Standardiseringen i . Kvalitetskrav och milj öklassning av diesel och bensin Dieselbränslens sammansättning regleras i förordningen (SFS 1976:1055) om svavelhaltigt bränsle beträffande högsta tillåtna svavelhalt och genom den miljöklassning av dieselbränslen som infördes och vidareutvecklades . De bränsle- parametrar som bestämmer inplacering i miljöklasser och därav åtföljande skattesatser anges i lagen (1994:1776) om skatt på energi. För bensin finns ett motsvarande system. Även skattesatserna för bensin anges i lagen om skatt på energi medan specifikationen av de olika miljöklasserna görs i lagen (1985:426) om kemiska produkter. För bensin gäller även vissa andra kvalitetsregler som bestäms av förordningen (SFS 1985:838) om motorbensin. Förordningen innehåller även ett bemyndigande till att ge ut vissa föreskrifter för tillsyn och kontroll. Utredningen om vidareutveckling av systemet med miljöklassning för bilar m.m. (M 1993:08) har bland annat haft i uppdrag att utvärdera hur systemet med miljöklasser för dieselbränslen har fungerat liksom beskattningen av två enskilda blandbränslen. Uppdraget redovisades i utredningens delbetänkande Med raps i tankarna? (SOU 1994:64). Utredaren lämnade vissa förslag vad gäller beskattningen av de aktuella blandbränslena men angav att användningsområdet borde begränsas samt att särskilda kvalitetsregler för motorbränslen kan vara nödvändiga att införa. Utredaren föreslog vidare att det borde tas fram ett särskilt miljö- klassningssystem för alternativa bränslen av olika slag. Skattereduktion f ör alternativa br änslen medlemskap i har inneburit vissa förändringar av lagstiftningen inom energiområdet. Huvudregeln i beskatt- ningshänseende är att alla bränslen oavsett ursprung skall beskattas lika. Möjlighet finns dock att för försöksverksamhet medge skattenedsättning. Genom särskilda regeringsbeslut har skattereduktion medgetts för alternativa bränslen. Ett enskilt medlemsland kan även ansöka om vissa andra undantag från EG:s direktiv inom området. Mot denna bakgrund är det angeläget att samtliga aspekter på alternativa bränslen och blandbränslen såsom miljöegenskaper och beskattningsfrågor förutsättningslöst utreds i ett samman- hang. Pågående arbete inom EU skall därvid särskilt analyseras. En särskild utredare bör därför tillkallas. Utredarens huvud- uppgift blir att belysa alternativa bränslens och blandbränslens miljö- och hälsoegenskaper vid fordonsanvändning. Utredaren skall vidare utarbeta och lämna förslag till utformning av kvalitetskrav på alternativa bränslen och bränsleblandningar samt överväga hur sådana bränslen bör behandlas i förhållande till systemet för miljöklassning av motorbränslen. Uppdraget avser alternativa bränslen av både fossilt och förnybart ursprung som används som renbränsle eller blandas med diesel eller bensin. Utredaren skall utgå från kända alternativ under utveckling eller som introducerats i viss utsträckning. Utredaren skall ge riktlinjer för hur nya kombinationer av blandbränslen eller alternativa bränslen fortsättningsvis skall behandlas. Utredaren skall beakta de nuvarande kvalitetsreglerna för motorbränslen samt de system för kontroll av bränslekvalitet som finns . Om utredaren finner att kompletteringar behövs även av de regler som gäller konventionella bränslen skall förslag till sådana regeländringar lämnas. Utredaren skall studera vilka krav som bör ställas på resultat från utsläppsmätningar m.m. för att bränslens miljöegenskaper skall anses tillräckligt väl dokumenterade. Hänsyn måste tas till att de alternativa bränslena i vissa fall direkt kan ersätta dieselbränslen eller bensin i dagens motorer och i andra fall kan användas i fordon som är särskilt utvecklade för ändamålet. Blandbränslen och rena alternativa bränslen skiljer sig på många sätt från den diesel eller bensin de ersätter. Vid en avgasmätning kommer därför utsläppen också att få en annorlunda karakteristik. Lämpliga utgångspunkter för utvärde- ringen av de samlade miljö- och hälsoegenskaperna skall redo- visas. Det kan uppstå problem när vissa typer av bränslens påverkan på motorns och avgasreningens hållbarhet inte är tillräckligt väl känd. Detta gäller särskilt när sådana bränslen används i motorer som omfattas av avgaskrav och tillverkar- ansvar enligt bilavgaslagstiftningen. på de olika alternativen skall belysas av utredaren. Även miljöpåverkan vid odling, utvinning, framställning och distribution av bränslet skall tas med i bedömningen. Storleken på föroreningsutsläppen och energieffektiviteten i de olika leden i ett bränsles livscykel kan dock variera. Utredaren skall redovisa resultat från relevanta livscykelanalyser för olika bränslen samt ange vilka beräkningsförutsättningarna har varit. Utredaren skall lämna förslag till de lag- och förordnings- ändringar som följer av förslagen. Vid utformningen av förslagen skall beaktas värdet av en enhetlig reglering inom EU. Förslagen skall även i övrigt utformas på ett sådant sätt att en enkelhet i regelsystemet främjas. Tidsplan, arbetsformer m.m. Utredningsarbetet skall ske i nära samarbete med Natur- vårdsverket och andra berörda myndigheter och organisationer. Arbetet skall samordnas med Närings- och teknikutvecklings- verkets och Kommunikationsforskningsberedningens program för alternativa drivmedel och motorutveckling. Såväl företags- som samhällsekonomiska aspekter av lämnade förslag skall redovisas. Utredningens förslag förutsätts vara statsfinansiellt neutrala. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekven- ser (dir. 1994:124) samt att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Uppdraget skall redovisas .