sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Slutligen är ansvaret formellt på så sätt att det vilar på den som anges i TF eller YGL, oavsett hur han har bidragit till framstä llningens tillkomst och oavsett om han har känt till dess innehåll. I anknytning till elektroniska förmedlingstjänster aktualiseras ett sådant ansvar när ett mediaföretag tillhandahåller u pplysningar direkt ur ett register 23 I YGL:s ändamålsbestämmelse nämns också ett fritt konstnärligt skapande. Detta har inte ansetts innebära någon sk illnad mellan de båda grundlagarnas syften utan har ansetts nödvändigt där på grund av att vissa av de medier som omfattas av YGL har liten betydelse för meningsutbyte och upplysning. 24 Se beträffande det senare 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 7 § YGL. Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens sk ull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket andra punkten YGL). utan att mottagaren kan ändra innehållet i registret. Därvid tillämpas bestämmelserna om ra dioprogram. Sådana program skall ha en utgivare. I första hand ansvarar denne och i andra hand den som bedriver sä ndnings- verksamheten.25 Detta kan jämföras med reglerna i TF för tryckt periodisk skrift enligt vilka det skall finnas en utgivare som skall anmälas hos och som ansvarar för tryckfrihe tsbrott. Om ansvar inte kan utkrävas av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren.26 För övriga grundlagsskyddade medier har frågan om ansvar anpassats på annat sätt till respektive mediums s ärart. Beträffande t.ex. tryckfrihe tsbrott genom en skrift som inte är periodisk vilar ansvaret i första hand på författaren, om han framträtt fr ivilligt. De följande stegen i ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och spridaren. Beträffande ljudupptagningar ges enligt YGL en mö jlighet att välja om utgivare skall utses eftersom produktionen av ljudupptagningar i många fall inte kan föranleda st raff- eller skadeståndsansvar. Av intresse i sammanhanget är vidare principen om källskydd, som innefattar bl.a. en rätt till anonymitet, tystnadsplikt bet räffande vissa perso- ners identitet, ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att forska efter uppgiftslämnare etc., samt rätten för envar att anskaffa upp- gifter för offentliggörande. Offentlighetsprincipen och registreringsskyldigheten enligt sekretesslagen Frågan om tillämpning av bestä mmelserna om offentlighetsinsyn och registreringsskyldighet enligt sekretesslagen på u pptagningar som görs tillgängliga via nät har redan beha ndlats i avsnitt 6.1. Med den tolkning jag har förordat av 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF torde det inte föreligga några hinder i det avseendet mot att myndigheter bereds tillgång till elektroniska förmedlingstjänster. I det föregående har emellertid inte berörts de rättsfrågor som uppkommer när en tjänsteman tar del av meddelanden vid en elektronisk förmed- lingstjänst eller sänder meddelanden till en sådan tjänst. Elektr oniska meddelanden kan mer eller mindre påtagligt knytas till en tjänstemans aktiviteter genom att han tar del av meddelanden vid någon förmedling- stjänst. Han kan därvid inskränka sig till att läsa eller annars ta del av vissa 254 kap. 1 § första stycket och 6 kap. 1 och 2 §§ YGL, se 3 kap. 1 och 3-18 §§ t illämpningsla- gen om anteckning och anmälan av utgivare. 26Se 5 kap. 2 och 4 §§ samt 8 kap. 1-4 och 10-12 §§ TF och 2 kap. 2 § tillämpningsl agen. Se 8 kap. 5-9 och 10-12 §§ TF, där särskild reglering ges för sa mlingsverk och verk av en Se 4 kap. 7 § YGL och 4 kap. 1 § tillämpningsl agen. meddelanden via bildskärm, men det finns vanligtvis inga hinder mot att skriva ut dem eller lagra dem elektroniskt hos myndigheten. När tjänsteman- nen sänder elektroniska meddelanden går tanken till expediering av handlingar. De grundläggande synsätten bakom definitionerna i TF av en förv arad och inkommen eller upprättad ha ndling har visat sig bli allt svårare att överföra till kommunikation via nät, där meddelandena skall bedömas utifrån såväl TF:s som sekretesslagens, ar kivlagens och förvaltningslagens synsätt. Tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden spelar en viktig roll, bl.a. som medium för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Internet och andra interaktiva tjänster erbjuder en mångfald av politisk diskussion och ett kulturellt utbyte över nästan alla gränser. Utvecklingen har skett och med ett minimum av statlig inblandning och reglering. I finns ingen lagstiftning som tar sikte på sådana förmedlingstjän- ster och de bestämmelser som aktualiseras är baserade på en datoranvänd- ning som förekom . Detta regelverk fungerar inte i den nya miljön och det är delvis oklart hur bestä mmelserna bör t olkas. Vissa föreskrifter efterlevs inte medan andra tolkas så att de kan förenas med de nya formerna för kommunikation. För att bevara och förstärka en dynamisk utveckling är det angeläget att undanröja hinder mot ett fritt meningsutbyte. Samt idigt behöver intresset av att bekämpa brottslig eller annars oacceptabel spridning av information beaktas. Som jag konstaterat i avsnitt 10.2.1 och 10.2.2 är detta dock till stor del möjligt redan inom ramen för gällande st raff- och processrä ttsliga reglering, och det bör på detta stadium införas så få nya regler som möjligt. Risken är uppenbar att ett alltför omfattande regelverk snabbt skulle föråldras och hindra en positiv utveckling på området. Sådana synpunkter framfördes också när utre dningen, som berörts i kapitel 1, spred en promemoria med förslag till reglering på området och med denna som underlag höll en hearing med te kniker och administratörer samt en hearing med jurister. Jag har tagit intryck av den kritik som då framför- des och sökt begränsa förslagets omfattning samt beakta behovet av att de begrepp m.m. som används görs teknikneutrala. 1 Sådana exempel kan hämtas från datalagen (1 973:289), som jag återkommer t ill i det följande. I det följande behandlas först anpassningar för att undanröja hinder mot ett fritt meningsutbyte och därefter skyddet mot mi ssbruk av elektroniska förmedlingstjänster. 11.2 Anpassningar för att undanröja hinder mot ett fritt meningsutbyte 11.2.1 Skyddet för persondata De hinder som kan uppkomma mot ett fritt meningsutbyte via elektroniska anslagstavlor och liknande förmedlingstjänster har samband med EG- direktivet om persondataskydd (dataskyddsdirektivet) och regleringen i datalagen (DL). Dessa bestämmelser har inte utformats med sikte på en sådan IT-användning som föreko mmer i anknytning till elektroniska förmedlingstjänster. Inläggen i t.ex. en debatt vid en elektronisk förmedlingstjänst kan beroende på ändamålet med databehandlingen bli att bedöma som personregister (1 § DL) och innehålla bl.a. sådana värderingar och omdömen att registret, utöver licens, kräver tillstånd av Datainspektionen (2 § DL). Vidare aktualiseras frågor om utlämnande, rättelse, ändring, ute- slutning, komplettering och gallring av personuppgifter, utdrag enligt 10 § DL, förteckning över personregister och skadeståndsansvar; jfr avsnitten 6.3 och 10.2.3. Till detta kommer åtaganden e nligt dataskyddsdirektivet. Direktivet är tillämpligt på all IT-baserad behandling av personuppgifter och ställer upp stränga krav för behandling av sådana uppgifter. Det krävs omfattande avsteg från huvudreglerna i dataskyddsdirektivet för att tillgodose intresset av yttrande- och informationsfrihet vid elektroniska förmedlingstjänster. Direktivets definition av personuppgifter innehåller inget rekvisit som tar sikte på om en uppgift skall användas för att identifiera någon individ och det finns inga undantag för löpande text. DL är, enligt Datainspektionens praxis, bara i undantagsfall tillämplig på löpande text vid elektroniska förmedlingstjänster. Lagen anses gälla endast om syftet är att återsöka och sammanställa uppgifter om personer som kan finnas angivna i de elektroniska meddelandena. Från Datainspekt ionens sida har man gjort den bedömningen att en sådan användning av förmedling- stjänster som innebär att löpande text utgör personregister till och med är så ovanlig att det inte behövs något undantag från DL för löpande text, och det har gjorts gällande att DL även fortsättningsvis bör tillämpas på register över användare etc. De sökverktyg m.m. som tillhandahålls vid elektroniska förmedlings- tjänster möjliggör vanligtvis återsökning och sammanställning av uppgifter om fysiska personer, och tjänsterna fungerar ofta så att den som tillhanda håller dem inte styr och inte närmare vet för vilka ändamål de ko mmer att användas. Förutsättningarna avviker härvid i sådan mån från de t illämp- ningar för vilka DL och dataskyddsdirektivet är skrivna att jag föreslår en självständig reglering för elektroniska förmedlingstjänster, som i denna del syftar till att skapa en frizon för ett fritt meningsutbyte. 2Enligt min mening bör därvid ett undantag från DL föreskrivas för löpande text, särs kilt som vissa ifrågasätter Datainspekt ionens tolkning. Ett uttryckligt undantag är bättre än ett underförstått, och det kan inte bortses från att gränsfall annars framträder som är svåra att komma till rätta med för den som ansv arar för en elektronisk förmedlingstjänst. Valet av lagteknisk lösning sammanhänger också med att DL kan antas bli ersatt av en moderniserad reglering, anpassad till dataskydds- direktivet. Det är inte lämpligt att införa en ny reglering som tar sin utgångspunkt i DL. 11.2.2 Undantag för löpande text, m.m. Jag har som sagt kommit fram till att det, för de elektroniska förmedling- stjänsternas del, bör göras ett undantag från DL för löpande text . Jag återkommer nedan till den närmare innebörden i detta begrepp och en begränsning av undantaget. I den mån egentliga register förekommer vid en elektr onisk förmedling- stjänst bör DL emellertid gälla även i fortsättningen, med undantag för sådana register över användare och elektroniska meddelanden som förs vid förmedlingstjänsterna och som behövs för att användarna skall kunna hämta och lämna meddelanden. Användarna har vanligtvis själva tillfört dessa uppgifter, och registren kan knappast om de begränsas till sådana uppgifter som krävs för hanteringen av förmedlingstjänsten medföra risker för otillbörligt integritetsintrång. D ärför bör också användarregister, diarier och liknande sammanställningar samt sådana "menyer" som förekommer för att sortera och strukturera elektr oniska meddelanden undantas från DL:s tillämpningsområde. Genom en sådan indelning blir det avgörande för frizonens omfattning hur begreppet löpande text bör förstås. Denna fråga har aktualiserats bl.a. i anknytning till DL:s personregisterbegrepp. Enligt lagmotiven anses ett ADB-register inte vara upprättat bara genom att löpande text lagras, t.ex. för tryckning, utan först om databehandlingen tar sikte på faktiska uppgifter i den litterära framstäl lningen.3 Vidare bör man enligt ko mmentaren till DL 2 Utrymmet för fritt meningsutbyte via elektroniska förmedlingstjänster avgörs av hur omfattande undantag som kan göras, som åtaganden enligt direktivet begränsar handlingsutr ymmet. 1973:33 s. 118 f. i många fall se som personregister en sådan ADB-användning som brukas som hjälpmedel vid författande, lagring, överföring och utskrift av brev och andra dokument, förutsatt att t.ex. namn eller pers onnummer används som sorterings- eller sökbegrepp. 4 Den närmare gränsdragningen får enligt motiven göras i praxis. Rättsläget är oklart. Enligt min mening behöver en reglering av elektroniska förmedlings- tjänster ges klara gränser som enkelt kan förstås av t.ex. användare och dem som är ansvariga för förmedlingstjänster. Den närmare innebörden av begreppet "löpande text" bör därför knyta an till allmänt språkbruk, dvs. till den faktiska utformningen av en text. Genom en sådan inriktning kan subtila gränsdragningar som följer av att regleringen tar sin utgångspunkt i vissa ändamål med databehandlingen undvikas. Med löpande text bör således förstås sådan vanlig fri text som inte har en struktur som gör det enkelt att automatiskt sammanställa och bearbeta många uppgifter om en viss person eller en viss typ av uppgifter om många personer. Även om sådan löpande text kan databehandlas med sikte på personuppgifter, t.ex. genom att använda ett namn som sökbegrepp, utgör texten inte ett egentligt register eftersom den inte har strukturerats så att sökning av personuppgifter underlättas. Det behövs människor för att tolka en sådan text. Detsamma gäller datorprogram och digitala bilder, såvida inte särskilda åtgärder har vidtagits. Däremot bör text som är förberedd för att enkelt kunna omvandlas till en strukturerad form eller annars användas som om den vore strukturerad inte falla inom ramen för det begrepp löpande text som jag föreslår. Som exempel kan nämnas att ett egentligt register kan konverteras till något som ser ut som vanlig text. Ett annat exempel är om några användare, med stöd av en elektronisk konferens, kontrollerar vissa personer genom att så snart en iakttagelse gjorts rörande en viss person föra in detta som ett meddelande i konferensen med den iakttagna personens namn som ärende- mening. Användarna kan utnyttja denna struktur genom att söka i ärend eme- ningarna och på så sätt snabbt få besked om vad som har rapporterats beträffande en viss person. Även andra åtgärder varigenom löpande text struktureras så att personuppgifter skall kunna sammanställas eller tolkas automatiskt av ett datorprogram bör anses medföra att ett egentligt register föreligger. 4 Kring/, Datalagen, 1989, s. 56. Den bedömning som gjorts rörande bildfångade (scannade) pappershandlingar inom skatteförvaltningen kan förenas med detta resonemang. Handlingarna, som är sökbara endast i ett särskilt register med t.ex. den skattskyldiges personnummer och namn, ses som delar i skattemyndigheternas personregister (Ds 1994:80 s. 124 och prop. 1994/95:93). 5 Sådan struktur föreligger vid t.ex. Interchange (), som syftar t ill att datorer skall kunna "tolka" inkomna meddelanden och "agera" utifrån dem. Denna bedömning framstår som självklar om strukturen medger att frågor ställs av typen: räkna upp namnen på de som är registrerade och har mer än tre barn, har högre lön än etc., eller förteckna och platser en person har företagit en viss åtgärd, t.ex. använt sitt kreditkort. Detsamma bör emellertid gälla när strukturen avser personupp- gifter som uppfattas som ointressanta från integrite tssynpunkt. En reglering som baseras på bedömningar av skyddsbehovet i stället för materialets struktur blir alltför komplicerad för att passa på området för elektroniska förmedlingstjänster. Sökmöjligheter med inriktning på strukturer av beskrivet slag förekom- mer emellertid knappast vid elektroniska förmedlingstjänster och de möjligheter att söka på fri text som brukar ges fråntar inte materialet karaktären av löpande text. Bland de gränsfall som i praktiken kan aktualiseras bör nämnas litteraturförteckningar och liknande material med personuppgifter som knyts till annan text som sprids via en elektronisk förmedlingstjänst. Sambandet med den löpande texten är i dessa fall sådant att uppgifterna redan enligt vanligt språkbruk uppfattas som en del av den fria texten. Det går emellertid inte att helt undgå ett gränsområde där strukturen når en sådan grad att det kan ifrågasättas om ett egent ligt register föreligger. Jag föreslår alltså att de elektroniska förmedlingstjänsterna undantas från DL i den mån de register som förs där bara innehåller löpande text dvs. sådana meddelanden som inte har strukturerats så att sökning av personupp- gifter underlättas och uppgifter om meddelanden och användare. Syftet med ett sådant undantag från DL är att främja ett fritt me ningsut- byte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande, dvs. de intressen som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. Undantaget bör därför begränsas till sådana elektroniska förmedlingstjänster som drivs i dessa syften. Detta bör gälla såväl för löpande text som för uppgifterna om användare och meddelanden. När datorer och telekommunikationer används för andra syften bör DL således tillämpas på vanligt sätt i den mån det föreko mmer personregister. Som framgått bör DL också t illämpas vid elektroniska förmedlingstjänster som har ett yttrandefrihetsrättsligt syfte, i den mån det föreko mmer andra egentliga personregister än register som innehåller uppgifter om användare och meddelanden. Bestämmelserna i 21 § DL om dataintrång är inte begränsade till personregister.6 Undantaget från DL skall natur ligtvis inte omfatta denna straffbestämmelse. Bestämmelserna i 26-28 §§ DL om det stat liga person- och adressregistret bör inte heller undantas. Om den situationen skulle uppkomma att någon begär att ur en myndighets personregister 6 har föreslagit att dessa bestämmelser skall föras in i , i de sammanhang där de hör hemma. få uppgifter som avses i 26 § andra stycket 1 och 3 DL, och registret är knutet till en elektronisk förmedlingstjänst, bör en hänvisning enligt 28 § första stycket DL till SPAR alltjämt vara möjlig. Jag föreslår alltså ett undantag från DL som omfattar 1-20 och 22-25 §§ DL. Registeransvaret enligt DL har, som framgått av avsnitt 10.2.3, utformats så att det möjligen skulle kunna i frågasättas om varje användare av en elektronisk förmedlingstjänst blir att bedöma som registeransvarig. Jag har därför övervägt en uttryc klig föreskrift om att den som använder tjänsten inte är registeransvarig. Det torde emellertid vara så osannolikt att elektroniska förmedlingstjänster skulle anses vara förda för användarnas verksamhet att en sådan bestämmelse kan undvaras. Som närmare behandlas i avsnitt 11.3 föreslår jag en särskild lag om elektroniska förmedlingstjänster, där undantagen från DL bör föras in. Vidare bör en hänvisning till dessa bestämmelser ges i DL (2 § förslaget till lag om elektroniska förmedlingstjänster och 1 a § förslaget till lag om ändring i datalagen). 11.2.3 Förhållandet till dataskyddsdirektivet Spänningen mellan behovet av att säkerställa yttrande- och informat ionsfri- heten respektive att motverka otillbörligt integritetsintrång framträder i ännu högre grad i anknytning till EG-direktivet om persondataskydd. De krav på skydd för den enskilde som ställs upp i direktivet går längre än regleringen i DL. Dessutom är direktivets tillämpningsområde vidare. All löpande text där personuppgifter databehandlas omfattas av direktivet och den registeransvarige åläggs bl.a. omfattande administrativa skyldigheter, som knappast kan förenas med ett fritt informationsflöde vid elektroniska förmedlingstjänster. En undantagslös tillämpning av direktivets huvudprin- ciper torde i praktiken sätta stopp för detta medium i omodererad form. Enligt artikel 9 skall medlemsländerna emellertid, beträffande beha ndling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande, besluta om de undantag och a vvikelser som visar sig nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefri- heten. I direktivets inledning uttalas också att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. En omständighet av betydelse när det gäller att bedöma hur omfattande undantag som kan och bör göras med stöd av artikel 9 är den avgräns ning som i direktivet görs med avseende på behandling av personuppgif- ter. Direktivet är tillämpligt dels på automatisk beha ndling av personuppgif- ter, dels på behandling som är strukturerad så att sökning av personuppgifter underlättas . Om en sådan struktur saknas, är direktivet inte Skälet är uppenbarligen att löpande text är mindre känslig än egentliga () register. Det kan också noteras att förekomsten av elektroniska förmedlingstjänster inte nämns i direktivet. Vid en reglering av de elektroniska förmedlingstjänsterna är det enligt min mening naturligt att utgå från direktivets principiella ställningstagande, att det skall vara möjligt att förena rätten till privat livet med yttrandefriheten och ta hänsyn till allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Regleringen måste stå i samklang med vår starka tradition att oberoende av medium bereda skydd för yttrande- och informationsfriheten i vid mening. Som framgått föreslår jag att ett undantag från DL (och därmed också från en reviderad datalag som tar hänsyn till direktivet) skall göras bara för löpande text och uppgifter om meddelanden och användare, samt endast under förutsättning att den elektr oniska förmedlingstjänsten drivs enligt de principer som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. Mot den bakgrund som jag har redovisat ovan måste dessa avsteg från direktivets huvudregler anses vara förenliga med våra förpliktelser som medlem i Europeiska unionen. Med det system jag föreslår kommer det att vid en elektr onisk förmedling- stjänst kunna förekomma även andra egentliga register än registren över användare och meddelanden, förutsatt att förandet av registret inte står i strid med DL. En särskild fråga som då inställer sig är, om ett sådant register skall kunna anses vara inrättat eller fört uteslutande för personligt bruk och därför e nligt 2 § tredje stycket DL falla utanför licens- och tillståndsplikten. Motiven till bestämmelsen 7är inriktade på frågan om vad som är när ings- verksamhet, dvs. graden av användning i eller i anknytning till förvärvs- verksamhet. I underrättspraxis har undantaget ansetts tillämpligt på en elektronisk förmedlingstjänst som hållits tillgänglig för en obestämd krets personer (som mest 1 200 registrerade användare); det ansågs inte framgå att lagstiftarens avsikt varit att undantaget från licenstvång s kulle avse endast eget personligt bruk.8 Lagtextens ordalydelse ("uteslutande för personligt bruk") gör det emellertid svårt att förena detta undantag med en registeranvändning vid en elektronisk förmedlingstjänst, särskilt när sådana förmedlingstjänster nu görs till föremål för en offentligrättslig reglering. En tolkning som innebär att tillhandahållande av personregister via en elektr onisk förmedlingstjänst 7Se bl.a. prop. 1981/82:189 s. 54 f. och SOU 1990:61 s. 160. 8Sundsvalls tingsrätts dom , DB 728. inte kan vara personligt bruk enligt 2 § tredje stycket DL är också förenlig med Datainspektionens praxis och det synsätt som framträder när bestäm- melsen sätts in i sitt sammanhang; det är inte rimligt att bedöma behovet av licens eller tillstånd som mindre uttalat på ett område där det föreligger uppenbara risker för en omfattande spridning av känsliga personuppgifter. Enligt min mening behövs det alltså ingen fö rfattningsändring för att klargöra att undantaget i 2 § tredje stycket DL inte är tillämpligt när databaser görs allmänt tillgängliga via en elektr onisk förmedlingstjänst som omfattas av den reglering jag föreslår. 11.3 Regler till skydd mot missbruk 11.3.1 Bör en särskild reglering införas? Utvecklingen av telekommunikationer och anknytande tjänster går mycket fort som missbruket av dessa tjänster ständigt tar sig nya uttryck. När utredningens direktiv skrevs framstod elektroniska anslagstavlor som objektet för eventuella åtgärder, dvs. sådana anslagstavlor som användarna når genom att med modem ringa ett visst (svenskt) abonnentnu mmer till vilket en dator där tjänsten tillhandahålls är ansluten. Där finns visserligen ofta även utländskt material, men detta har då kopierats ("ekats") till datorer i . Den explosionsartade utvecklingen av informationstjänster knutna till bl.a. det världsomspännande nätet Internet har komplicerat bilden. Internet kan nås med hög överföringskapacitet och överföringen sker till allt lägre kostnader. Elektroniska meddelanden kopieras därför va nligtvis inte till en mängd datorer.