sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — –Det är från beredskapssynpunkt angeläget att de programföretag med vilka staten har avtal om verksamheten vid krig och krigsfara utnyttjar sådana distributionsformer att hela den svenska allmänheten kan nås av sändningarna i fråga. –Den från beredskapssynpunkt största fördelen av en digitalisering drar marknäten med de möjligheter denna teknik ger till lokal- oberoende mottagning, minskning av energiberoendet och en MODELLER FÖR DIGITAL DISTRIBUTION AV TELEVISION betydligt större motståndskraft mot inmatning av falska signaler i näten. Frågor om beredskapsåtgärder för att minska sårbarheten och öka säkerheten hos markbunden, satellitburen resp kabelburen television behandlas av Kommittén. Dessa frågor tas därför inte upp här. 7Regleringsbehov och särskilda frågor 7.1Nuvarande lagstiftning och avtal med programföretagen När ljudradiosändningar till allmänheten etablerades i början av detta sekel valde nationerna i samma väg och lät ett eller några få nationella programföretag erhålla ensamrätt till sändningar. I gengäld skulle programföretaget stå i allmänhetens tjänst. Sändningar i inleddes av dåvarande AB Radiotjänst som ensam tillståndshavare. Tillkomsten av televisionen ändrade inte detta mönster. Alla sändningar av ljudradio och television till allmänheten sköttes med ensamrätt av . En av anledningarna till att nationella radio- och TV-företag gavs ett faktiskt monopol på sändningarna inom länderna var att tillgången till frekvenser inom rundradioområdet var begränsad. Det ansågs vidare nödvändigt att ställa vissa krav på programverksamheten eftersom sändningarna hade en stark påverkanskraft. Möjligheten att kunna nå många människor gjorde mediet till ett kraftfullt instrument som kunde brukas eller missbrukas i politiskt eller kommersiellt syfte. Det tredje skälet var att sändningarna ansågs kunna ha en viktig uppgift i folkbildningens tjänst. Sändningsrätten skulle av dessa skäl förbehållas företag med vissa förpliktelser mot det allmänna, som att tillhandahålla ett programutbud präglat av kvalitet, mångfald, respekt för den personliga integriteten och hänsynstagande till särskilda grupper i samhället. Vidare förutsattes att sändningarna skulle nå hela befolkningen. Förpliktelser av denna art brukar sammanfattas i be- greppet public service. I har regeringen, som enligt 5 § radiolagen (1966:755) är givare av tillstånd för rikstäckande radio- och TV-sändningar till all mänheten, lämnat tillstånd till och träffat avtal med (), (), () samt (nu med namnet ). Dessa programbolag avgör vad som skall förekomma i sändning. Deras programverksamhet är dock reglerad på två sätt, dels genom vissa bestämmelser i radiolagen, dels genom åtaganden i de avtal som tillståndshavarna har tecknat med staten. I radiolagen finns grundläggande förpliktelser i form av krav på opartiskhet och saklighet samt skyldighet att vid utövande av sänd- ningsrätten beakta att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i ljudradio och television. Programverksamheten skall därtill som helhet präglas av demokratins grundidéer och principen om människors lika värde och den enskildes frihet och värdighet. I avtalen mellan staten och programföretagen har ytterligare villkor uppställts. Dessa villkor rör skyldighet att respektera den enskildes privatliv, sända ett mångsidigt programutbud, ta hänsyn till mediernas särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av dessa, sända myndig- hetsmeddelanden, sända genmälen och beriktiganden samt sända vissa beslut av granskningsmyndighet. Avtalen innehåller också åtaganden om sändningarnas tekniska kvalitet och mottaglighet till uppfyllande av den för public service viktiga principen om geografisk rättvisa. har av flera orsaker skett en omprövning av modellen med statligt skapade monopol inom radio- och TV-området. Dels har den tekniska utvecklingen möjliggjort satellit- och kabelsändningar av radio och television till allmänheten som varit svåra att kontrollera för statsmakterna. Dels har den tidigare ordningen ifrågasatts under åberopande av yttrande- och etableringsfrihet. En ny grundprincip om etableringsfrihet inom radio- och TV-området har uppställts i den yttrandefrihetsgrundlag (YGL) som trädde ikraft . I 3 kap. 1 § YGL tillförsäkras varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radio- och televisionsprogram genom tråd, innebärande att inga tillståndskrav längre kan ställas upp för REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Enligt 3 kap. 2 § YGL kan dock sändningar som sker på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända, varvid det allmänna skall sträva efter en frekvensanvändning som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. De nya principerna har främst inneburit förändringar på ljudradiosidan. innebar närradions till- komst, som gav ett mycket stort antal juridiska personer möjlighet att sända till allmänheten, en betydelsefull uppluckring av det rådande systemet. Kabellagen och satellitlagen förutsätter att sändningarna får bedrivas utan tillstånd. Den kommersiella lokalradions etablering kan dock betraktas som det väsentliga genombrottet för tankarna om etableringsfrihet som grundprincip. Det allmänna avstod beträffande lokalradion från att ställa några krav av större praktisk betydelse för programinnehåll eller verksamhetens bedrivande. Ett stort antal tillstånd har meddelats. Vad gäller den eterburna terrestra televisionen har endast tillkommit det programföretag som bedriver sändningar under beteckning TV4 och ett antal företag som verkar lokalt genom det företagets sändningsrätt. Utvecklingen har således såväl i praktiken som formellt inneburit en förändring av statens roll och ett ifrågasättande av den verksamhet som bedrivs i monopolställning av de s.k. public service-företagen under särskilda krav från staten. Flera av de ursprungliga ändamålen bakom regleringarna och till- ståndsgivningen på radio- och TV-området synes också ha förlorat något av sin bärkraft. Den tekniska utvecklingen, inte minst den digitala, erbjuder såväl ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet som ett antal alternativa distributionsformer. Ett stort antal samtidiga sändningar kan därmed äga rum och det är möjligt att lämna ytterligare ett antal tillstånd för mer eller mindre rikstäckande eterburna sändningar . Regleringar och tillståndsgivning inom området behövs visserligen för att styra an- vändningen av frekvensutrymmet, men ofta har det hävdats att en sådan tillståndsgivning kan begränsas till att ske utifrån tekniska kriterier. Mediets särskilda genomslagskraft finns otvivelaktigt kvar i den bemärkelsen att radio och television ger möjlighet till stark psykisk påverkan på individen. Däremot är flödet av media genom det stora antalet tillgängliga radio- och TV-kanaler, såväl nationella som inter- nationella, och tillgången till alternativa källor för kunskap och för- ströelse avsevärt mycket större än . Även om tiden för tittandet har utökats något när antalet programtjänster ökat torde betydelsen av varje enskild sändning vara proportionellt mindre . Till detta kommer att det synes bli allt svårare för statsmakterna att genom regleringar förhindra att programmaterial som av olika skäl är oönskat når allmänheten genom andra distributionsformer. Ändå visar den sammanställning av remisser rörande den kultur- departementets skrift som givits namnet En radio och TV i allmän- hetens tjänst (Ds 1994:76) att tanken om statligt ansvarstagande inom radio- och TV-området lever mycket stark. Majoriteten av remiss- instanserna anser att staten bör ta ett ansvar för radio- och TV-verk- samheten. Tankarna om fortsatt statligt ansvar synes därvid ha fått en ny dimension vid sidan om traditionell public service, i det att staten skall vara en garant för en till medborgarens och samhällets bästa fungerande m e d i e v e r k s a m h e t I d e t t a l i g g e r b l a n d a n n a t a t t m o t v e r k a ägarkoncentrationer och konkurrensbegränsning och verka för att den som vill sända inte utestängs från möjligheten. Enighet råder också om att staten bör svara för att radio- och TV-sändningar blir rikstäckande även i fortsättningen Även radiolagsutredningen, som avlämnat det betänkande som i det följande kommer att redovisas, har utgått ifrån att staten också i fortsättningen skall ha en möjlighet att styra frekvensanvändningen efter massmediepolitiskt betingade önskemål, innefattande en till- ståndsgivning med särskilda villkor rörande sändningarnas innehåll m.m. Lagstiftningen rörande radio och TV är splittrad på ett flertal lagar som tillkommit och ändrats vid olika tillfällen. En ny lagstiftning är under utarbetande och bör kunna underställas för antagande. En ändring av myndighetsorganisationen inom området har genomförts. Fyra mindre myndigheters uppgifter renodlades och sammanfördes genom tillskapandet av Radio- och och REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Verket har som huvudsaklig uppgift tillståndsgivning för eterburna lokala sändningar av radioprogram (närradio och lokalradio) och till lokala programföretag som utnyttjar kabelnätet (lokala kabelsändarföretag). Nämnden svarar huvudsakligen för efterhandsgranskning av programinnehållet. Här skall kort redovisas de centrala lagarna och deras väsentliga innehåll. Radiolagen (1966:755) innehåller som noterats ovan regler om regeringens tillståndsgivning för rikstäckande trådlösa ljudradio- och televisionssändningar till allmänheten och vissa grundläggande krav för sådan sändningar, bland annat den s.k. demokratibestämmelsen, samt ett bemyndigande att i avtal mellan regering och programföretag ta in ytterligare villkor för sändningsrätten. Lagen reglerar enbart sådana sändningar som sker från sändare här i landet. Sändningar direkt från satellit faller inte under lagen. Enligt radiolagen finns även möjlighet att i avtal reglera annonsering och sponsring m.m. och TV skall efterhandsgranska de sända programmens överensstämmelse med gällande regler och avtalsvillkor. Lagen innehåller också bestämmelser om sanktioner och tvångsmedel, liksom ett förbud mot censuringripanden. Vite är den förekommande sanktionen. Lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten vilar på den angivna principen i YGL att etableringsfrihet gäller för trådlösa sändningar till allmänheten. Tillstånd krävs inte för kabelsändningar. Lagen tillämpas på sändningar till allmänheten som når mer än 100 bostäder. Kabellagens viktigaste stadganden rör skyldigheten för nät- ägarna att tillhandahålla de anslutna bostäderna de rikstäckande etersända televisionsprogrammen i SVT1, SVT2 och TV4 (s.k. must- carry) samt att reservera en kanal för lokala programsändareföretag som erhållit tillstånd till sådana sändningar av Radio- och . I kabelnäten förekommer såväl vidaresändningar av program, exempelvis satellitsända program, som s.k. egensändningar, dvs. sändningar av program som bara förekommer i kabelnäten. Innehållsbestämmelserna är begränsade. Lagen innehåller regler om reklam och sponsring samt sanktionsbestämmelser, väsentligen påbjudande vitesförelägganden. Under vissa graverande omständigheter kan dock sändningsförbud komma i fråga för s.k. egensändningar. Lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten vilar på den europeiska gemenskapens TV-direktiv som redan genom införlivades i svensk rätt. TV-direktivet omfattar bland annat satellitsändningar till allmänheten. Lagen är till- lämplig på sändningar via satellit till de länder som är bundna av nämnda avtal. Vidare krävs för tillämplighet att satellitprogramföretaget har hemvist i , alternativt att sändningen till satellit sker från sändare här i landet eller att sändningen från satellit sker med användningen av satellitkapacitet som en svensk juridisk person för- fogar över. De alternativa förutsättningarna tillämpas dock inte om satellitprogramföretag har sin hemvist i annat land inom EES. Lagen gäller inte sändningar som sker med tillstånd enligt radiolagen. Tillstånd erfordras inte för att bedriva satellitsändningar. Däremot finns vissa krav på anmälan för registrering. Innehållsmässiga krav finns bland annat i en s.k. demokratibestämmelse och i en bestämmelse om mediets särskilda genomslagskraft samt rörande andelen europeiska p r o g r a m . S a n k t i o n s m ö j l i g h e t e r n a ä r b e g r ä n s a d e . Satellitprogramföretaget kan föreläggas vid vite att fullgöra av lagen stadgad skyldighet att sända beriktiganden som föranletts av gransk- ningsnämndens fällande beslut. Även vid överträdelse av reklambe- stämmelser kan vitesföreläggande ges. Närradiolagen (1982:454) och Lokalradiolagen (1993:120) reglerar två former av lokala ljudradiosändningar till allmänheten. Närradiolagen ger ideella föreningar och vissa andra organisationer möjlighet att erhålla sändningstillstånd och utan avgift, eller för en låg sändningstidsavgift om sändningarna innehåller reklam, sända över ett mindre geografiskt område, aldrig större än kommunen där sändningarna äger rum. Kraven för att erhålla tillstånd är låga, sedvanlig föreningsverksamhet är tillräcklig. Lagens krav på programinnehållet i n s k r ä n k e r s i g t i l l a t t p r o g r a m s k a l l v a r a p r o d u c e r a d e f ö r tillståndshavarens egna sändningar. Sändning av centralt producerat programmaterial är således inte tillåtet. Lokalradiolagen medger fysiska och juridiska personer att efter auktionsförfarande erhålla ensamrätt till reklamfinansierade sändningar över viss frekvens inom ett större, i det närmaste regionalt område. Annat krav på programinnehållet än att en tredjedel skall vara lokalt producerat finns inte. I bägge lagarna finns bestämmelser om reklam och sponsring m.m. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Ny radio- och TV-lag I radiolagsutredningens betänkande ( SOU 1994:105) Ny lagstiftning om Radio- och TV föreslås att nuvarande nio lagar blir två lagar. En lag rörande radio och TV-sändningar till allmänheten (radio- och TV- lagen) och en lag om koncessionsavgifter (lag om koncessionsavgift för radio och TV). Förutom de tidigare nämnda lagarna skall de två nya lagarna ersätta lagen (1986:3) om rundradiosändningar av finländska televisionsprogram, lagen (1981:508) om radiotidningar, lagen (1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet och lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område. Lagen föreslås gälla för verksamhet som består i att sätta samman ljudradio- och televisionsprogram och sända eller låta sända dem till allmänheten I lagen finns också bestämmelser om vidaresändning av program samt om vissa skyldigheter för satellitentreprenörer. Principen om etableringsfrihet avspeglas i den nya lagstiftningen. Tillståndsfria blir sändningar via satellit, kabel och mikrovågssändare, sändningar av sökbar text-tv samt speciella sändningar till syn eller hörselskadade. Alla sändningar på frekvenser över 1 GHz är föreslagna att vara tillståndsfria. I stället ställs vissa krav på att den som bedriver verksamhet skall anmäla detta till Radio- och för att det skall kunna fastställas vem som är ansvarig för viss verksamhet . Anmälningsskyldigheten föreslås gälla även för satellitentreprenörer. Regeringen skall vara tillståndsmyndighet för televisionssändningar och för ljudradiosändningar i hela landet eller till utlandet, eftersom dessa tillståndsbeslut väntas bli få men av stor betydelse samt förknip- pade med tillståndsvillkor som utformas olika i varje enskilt fall. Radio- och skall vara tillståndsmyndighet för närradio och lokalradio. Sändningar som sker med stöd av regeringens tillstånd skall inte få vara utformade så att de endast kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i det sändningsområde som bestäms i tillståndet, vilket innebär ett förbud mot kryptering av sändningarna. De regler som föreslås gälla för innehållet i alla slags sändningar anges i lagbestämmelser. För de sändningar som sker med regeringens tillstånd får regeringen dessutom ange villkor av olika slag, vilket ersätter nuvarande ordning med avtal. Lagen innehåller en uppräkning av möjliga villkor. Villkoren kan bland annat gälla sändnings- verksamhetens omfattning och skyldighet att använda viss sändare eller sändningsteknik. Två allmänna regler för programinnehåll har uppställts i lagen. Dels ett förbud mot att i television sända program med våldsframställningar eller pornografiska bilder och på sådant sätt att barn kan se programmen. Dels ett stadgande om en viss andel europeiska program i satellitsändningar eller sändningar som sker med stöd av regeringens tillstånd samt vissa krav avseende program på svenska språket. För marksänd television och andra sändningar som bedrivs med stöd av regeringstillstånd föreslås att regeringen skall kunna uppställa villkor motsvarande de som gäller enligt den s.k. demokratiregeln i radiolagen, dvs. krav på opartiskhet och saklighet, beaktande av en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet osv. I villkoren kan också ställas krav med anledning av mediets särskilda genomslagskraft, krav på ett mångsidigt programutbud, skyldighet att sända genmälen och beriktiganden m.m. I lagen finns vidare regler om sändningars beteckningar, om reklam och sponsring, om smygreklam och om försäljningsprogram i TV. Vidare föreslås att de s.k. must carry-reglerna skall bestå men in- skränkas till televisionsprogram. Innehavare av kabelnät skall se till att de marksända TV-programmen utan kostnad för själva mottagningen kan tas emot av hushåll anslutna till nätet. Regeln föreslås gälla redan när nätet omfattar mer än tio bostäder. Nätinnehavarens skyldighet att tillhandahålla kanalutrymme för de lokala kabelsändareföretagens sändningar skall bestå i nät som når mer än 100 bostäder. Myndighetsrollerna blir i stort sett desamma som redan gäller efter den angivna omorganisationen. Regler för olika sanktioner föreslås. började lagen (1993:599) om radiokommunikation att gälla. Staten har ett övergripande ansvar för frekvensanvändningen nationellt och även internationellt eftersom tillgången på frekvenser är begränsad och radiovågorna har egenskaper att breda ut sig över de nationella gränserna. Lagen syftar till moderna och ändamålsenliga REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR regler för fördelning av den begränsande resurs som för till- gängliga radiofrekvenser utgör. Regleringen bygger på tillståndsplikt vad gäller innehav och användande av tekniska anordningar för sändning. , som också svarar för den nationella frekvensplaneringen, är tillståndsmyndighet. Utgångspunkten för myndighetens tillståndsgivning är att tillstånd bör beviljas och att myndigheten på olika sätt har att verka för att så kan ske. Tillstånd skall ges om inte vissa särskilt angivna hinder föreligger, som exempelvis skadlig inverkan på annan radioanvändning och oförmåga att uppfylla tekniska krav. Radioanvändning av betydelse för yttrande- och informationsfrihet samt den radioanvändning som behövs inom försvaret skall beaktas särskilt och ha företräde i förhållande till annan användning. Det gäller således en dubbel tillståndsplikt för den som önskar sända eterburen ljudradio eller television i landet. Dels krävs ett tillstånd att bedriva programverksamhet från antingen regeringen eller Radio- och och dels krävs ett tillstånd från om radioanvändning för att tekniskt förverkliga sändningarna. Det tekniska tillståndet kan dock även meddelas fristående operatör som tillhandahåller tekniken för programföretagets sändningar. Några regler är av särskilt intresse för utredningen. Ett tekniskt tillstånd till sändningar av tillståndspliktiga ljudradio- och televisionssändningar får meddelas först när programtillstånd erhållits . Vidare skall tillståndsbeslutet gälla en bestämd radioanvändning och innehålla de villkor, t.ex. om frekvens och radiosändarens beskaffenhet, som gäller för användningen. I lagen finns även bestämmelser om återkallelse av meddelade till- stånd och förändringar av tillstånden. Skäl för sådana åtgärder kan vara bland annat förändringar inom radiotekniken och att nya användare tillkommer. Lagen är emellertid skriven med utgångspunkten att en tillståndshavare skall kunna inrätta sin verksamhet i förlitande på att hans användning är skyddad genom tillståndet. Mot denna bakgrund är möjligheterna till återkallelse eller förändringar formulerade med viss restriktivitet. Ett omfattande internationellt samarbete bedrivs. Den internationella telekonventionen (ITC) innehåller överenskommelser och regler på tele- och radiokommunikationsområdet. har ratificerat konventionen. Med konventionen som bas förekommer ett internationellt samarbete i n o m d e n i n t e r n a t i o n e l l a t e l e u n i o n e n ( I T U ) . K o n v e n t i o n s - bestämmelserna har främst karaktären av att vara gemensamma avsiktsförklaringar från de deltagande staterna. Det närmare innehållet ges genom de särskilda tillämpningsbestämmelserna, kallade reglementen, som kompletterar konventionen. I konventionen anges bland annat att medlemsstaterna är skyldiga att se till att konventionen följs av sådana radioanvändare som fått tillstånd för radiotrafik som innebär internationell påverkan. Enligt en grundläggande bestämmelse i konventionen skall medlemsstaterna sträva efter att begränsa antalet tilldelade frekvenser och frekvensutrymme till vad som behövs för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose nödvändiga tjänster. Därvid skall de senaste tekniska framstegen utnyttjas . I konventionens radioreglemente utgörs en central del av den s.k. frekvensfördelningstabellen som fördelar frekvensspektrumet för olika slags radiotrafik. I radioreglementet finns även procedurer angivna som länderna skall följa om planerad frekvensanvändning kan orsaka störningar i annat land. För markbundna TV-sändningar gäller en internationell frekvensplan, den s.k. Stockholmsplanen. Planen uppdateras fortlöpande genom tilläggsöverenskommelser rörande enstaka frekvensanvändning, s.k. koordinering. En svensk nationell frekvensplan finns upprättad. Även inom den europeiska konferensen för post- och telekommuni- kation (CEPT) hanteras frågor om frekvensanvändning. Samarbete med sikte på att ta fram och nå överenskommelser om olika standarder för digitala sändningar har ägt rum bland annat i MPEG () och DVB (Digital Video ). EG-rättslig reglering m.m. tas upp i särskilt avsnitt nedan. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR Sändarnätet anlades ursprungligen för att betjäna och . svarade ensamt för sändarnät och annan teknik runt samtliga tillståndshavares sändningar. Inför bolagisering bildades () från och övertog ansvaret för programdistribution och sändarnät. gavs närradions till- ståndshavare möjlighet att välja annan sändarleverantör, ett förhållande som också gäller den därefter etablerade lokalradion. I viss utsträckning har dessa tillståndshavare valt andra sändarleverantör. är dock f o r t f a r a n d e d e n d o m i n e r a n d e o p e r a t ö r e n . V a d g ä l l e r televisionssändningar har behållit ställningen av ensam operatör. I programbolagens åtaganden gentemot staten ingår att sändnings- tjänsterna skall köpas av . Detta gäller även för . I detta av staten ålagda partsförhållande har även skyldigheter. Bolaget skall exempelvis utföra sändningarna till självkostnadspris. I detta sammanhang kan noteras att i propositionen Den avgiftsfinansierade radio och TV verksamheten 1993–1996 m.m. (prop. 1991/92:140 s 82) finns bland annat uttalat att: Rundradionätet bör, som en del av samhällets grundläggande infrastruktur, behållas i helstatlig ägo. Bl.a. beredskapshänsyn talar för detta. Det statliga ägandet bör också ses som en garanti för konkurrensneutralitet inom radioverksamheten, och för att p r i s e r n a i d e n v e r k s a m h e t s o m i n t e ä r k o n k u r r e n s u t s a t t , utsändningstjänsterna, inte blir oskäligt höga. Detta operatörsförhållande kommer något att kommenteras i avsnittet 7.3.1