sou · GKB3112 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är här viktigt att peka på skillnaderna mot arbete som innefattar en sakgranskning och utvärdering av det samlade miljö arbetet i sam-hället och effekterna i miljö n. roll blir att se på effektivi-teten i de enskilda myndigheternas fö rvaltning och genomfö rande av sitt miljö -arbete samt på hur resultatet redovisas, inte att utvärdera om det sammantaget är ett från miljö synpunkt ö nskvärt eller tillräckligt långtgående resultat, vilket är uppgift. En interdepartemental arbetsgrupp under ledning av Statsrådsberedningen bö r skapas inom fö r att hålla ihop, utveckla och fullfö lja den statliga integreringen av Miljö vårdsberedningen fö reslår att varje departement tar ett aktivt ansvar fö r att åtgärda den miljö påverkan som den statliga verksamheten inom varje depar-tementsområde ger upphov till. Vi fö reslår också en stegvis strategi fö r att integrera miljö arbetet inom statsfö rvaltningen genom vilken kompetensen ö kar i takt med att de kunskaper och erfarenheter som kommer fram tas till vara. Det är då viktigt att det inom finns en beredskap och organisation fö r att klara detta. Erfarenheter från en myndighet inom ett departementsområde kan komma till nytta hos en myndighet inom ett annat. På samma sätt kan erfarenheter inom ett departement, från att ta vara på och nyttja information om utfö rt miljö arbete, vara till nytta inom andra departement. Det finns också risk fö r att ambitions-nivån i miljö arbetet oavsiktligt kan bli olika mellan de olika departementsom- rådena. Vi fö reslår därfö r att det inom skapas en interdepartemental arbetsgrupp. Den ska ha till uppgift att samla in, bearbeta och ta till vara erfa-renheterna från pilotmyndigheternas arbete, sätta lämpliga ambitionsnivåer samt samordna och driva på den fortsatta integreringsprocessen såväl inom rege-ringskansliet som gentemot myndigheterna. Erfarenheter om hur resultaten från myndigheternas miljö arbete mäts eller fö ljs upp via årsredovisningarna bö r ägnas uppmärksamhet. Arbetsgruppen bö r också bevaka hur myndigheterna fullfö ljer uppdragen i regleringsbreven och att upphandling miljö anpassas samt att initiera behö vliga regeländringar. Häri ligger också att hitta lämpliga tidpunkter fö r att ta nästa steg i den process som vi redogjort fö r ovan. Fö r att inom Miljö departementet framstår som ansvarigt fö r allt miljö arbete när det i själva verket är ett regeringens och ansvar om detta arbete ska gå att integrera på ett naturligt sätt. Det måste också fortlö pande till kampanjer av olika slag fö r att synliggö ra och driva på miljö arbetet inom statsfö rvaltningen. Kronorna bland Verken-kampanjen2 vara ett uppslag. Andra uppslag är återkommande semina-rier fö r information till eller utbyte av kunskaper och erfarenheter mellan myn-digheters chefer eller nyckelpersoner t.ex. miljö samordnare eller upphandlare. Den interdepartementala arbetsgruppen bö r kunna initiera sådana seminarier/ kampanjer eller fö reslå regeringen att uppdra åt lämpliga myndigheter att genomfö ra dem. Seminarier eller informationsträffar som vänder sig till myn-digheternas ledning och chefer bö r däremot gruppen själv ta initiativ till och genomfö ra. Fö r Miljö departementet fö rändras inte uppgifterna efter infö rande av en interde-partemental arbetsgrupp enligt ovan. Miljö departementet roll blir att även fort-sättningsvis samordna och driva på miljö arbetet Regeringen lanserade kampanjen 1990 fö r att utse väl fungerande statliga myndigheter och ta reda på varfö r dessa fungerade väl. Slutrapporten ö verlämnades . I kampanjen ingick en tävling om bästa årsredovisning som Statskontoret publicerade. som helhet, men det blir ar-betsgruppens uppgift att samordna och driva på integreringen av miljö hänsyn inom statsfö rvaltningen. Kommitté direktiv om miljö hänsyn Regeringen bö r utforma särskilda kommitté edirektiv - miljö direktiv - som ger kommitté er och utredningar anvisningar om att de ska väga in miljö - och hälsoaspekter i sin utredning och beskriva konsekvenserna fö r miljö och hälsa av de fö rslag de lägger fram. Miljö direktivet bö r innehålla en modell fö r hur man bedömer och redo-visar miljö - och hälsoeffekter samt ett krav på särskild motivering när ett framlagt fö rslag kan innebära påtagliga negativa effekter på miljö eller hälsa. Regeringen tillsätter kommitté er och utredare fö r att ta fram underlag fö r rege-ringens och beslut. I utredningsdirektiven anger regeringen vilka frågeställningar som ska behandlas. Det finns dessutom särskilda anvisningar fö r kommitté er och utredare. De fordrar att utredaren ska behandla EU-aspek-ter, regionalpolitik och ekonomiska konsekvenser av fö rslaget. Det saknas där-emot anvisningar om att behandla miljö aspekterna och beskriva konsekven- serna fö r miljö och hälsa, ett miljö direktiv. Miljö aspekter av fö rslaget menar vi bö r finnas med som en naturlig och själv-klar samhällsaspekt redan tidigt i utredningsarbetet och beaktas under hela arbetet. På så sätt blir det lättare fö r utredningen att tidigt uppmärksamma om ett kommande fö rslag riskerar att skapa nya eller att fö rvärra befinliga miljö -problem eller om dessa minskar och om detta också leder till kostnader i sam-hället. Negativa effekter är lättare att rätta till under utredningsarbetets gång än i slutskedet av det. Regeringen bö r därfö r utfärda ett direktiv om miljö hänsyn som ska gälla fö r samtliga kommitté er och utredare. I ett sådant direktiv bö r det finnas en modell fö r hur man bedömer miljö - och hälsoeffekter, samt ett krav på att redovisa dessa effekter i det slutgiltiga fö r-slaget. I den utbildning som kommitté esekreterare får bö r ingå ett moment som fö rklarar och ger exempel på hur en miljö bedömning ska gö ras. Redovisningen av miljö effekter bö r också finnas med i regeringens proposi-tioner till . I bilaga 1 lämnar vi därfö r ett fö rslag på en modell fö r att belysa och beskriva miljö - och hälsoeffekterna av utredningsfö rslag eller propositioner. miljö konsekvenserna bö r Dessutom bö r denne redovisa om några medvetna ö verväganden eller fö rsö k gjorts fö r att få ett fö rslag som stimulerar utvecklingen i en fö r miljö n positiv inriktning. Om fö rslaget medfö r påtagligt negativa effekter på miljö n ska det finnas en särskild motivering till varfö r fö r- slaget ändå läggs fram. Konsekvenser av framlagda fö rslag Enligt utredningsdirektivet (1995:22) gäller regeringens direktiv till samtliga kommitté er och särskilda utredare om att prö va offentliga åtaganden och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser. Våra fö rslag fö r att integrera miljö hänsyn kan inledningsvis medfö ra kostnader fö r myndigheterna. Kostnaderna består främst i att få igång en systematisk och dokumenterad miljö ledning på myndigheterna och fö r att bygga upp fö rutsättningarna fö r miljö revision. Vi menar att dessa kostnader bö r kunna rymmas inom ramarna fö r respektive myndighets normala uppgifter. Det bö r understrykas att ett effektivare och mer medvetet organiserat och genomfö rt miljö arbete inom staten kan minska utgifterna fö r verksamheten som en fö ljd av bättre resurshushållning. Exempel på detta är minskad fö rbruk-ning av material, lägre slitage och ö kad livslängd på utrustning, minskade av-fallsmängder, lägre energiåtgång, minskat spill och minskat resande. miljö arbete, med-vetenheten miljö n till fö ljd Därigenom kan behovet av dyra motåtgärder i efterhand från andra delar av statsfö rvaltningen eller från andra aktö rer i sam-hället minska. Arbetsbelastningen på miljömyndigheterna kan successivt komma att minska. miljö arbete, kan ö kade avsättningsmö jligheter fö r industrin av produkter och i fö rlängningen till fö rbättrad konkurrenskraft och ö kad sysselsättning. Å tgärderna har en positiv effekt på samhällets miljö skuld genom att denna ö k-ningstakten minskar. Vi menar att de fö rslag vi här lägger inte får några konsekvenser fö r jämställd-heten. Vad beträffar miljö konsekvenserna utifrån våra fö rslag vill vi anfö ra fö ljande. En miljö anpassad offentlig upphandling ö kar tillgången på kretsloppsanpassade varor och minskar avfallsmängderna genom att staten driver på utvecklingen. Det stimulerar också framväxten av ett mer miljö anpassat beteende hos andra aktö rer i samhället. Integrering av miljö hänsyn i myndigheternas verksamhet minskar deras åtgång på resurser och energi samt minskar deras avfallsmängder och utsläppen från statlig verksamhet. Fö rslagen styr den långsiktiga inrikt-ningen på miljö arbetet på ett positivt sätt. Härav fö ljer att våra fö rslag får posi- tiva effekter på miljö n. Modell fö r att bedöma miljö konsekvenser av beslutsfö rslag Konsekvensbeskrivningen ska resultera i en sammanvägd bedömning av fö rsla-gets miljö konsekvenser baserat på nedanstående. Innebär fö rslaget att påtagligt negativa miljö effekter kan uppstå ska det finnas en särskild motivering till varfö r fö rslaget ändå läggs fram. I den sammanvägda bedömningen bö r också ingå att redovisa fö rslaget kan komma att utgö ra hinder fö r någon att miljö anpassa sin verksamhet, om det riskerar att långsiktigt låsa inriktningen miljö arbetet samt om några med-vetna ö verväganden eller fö rsö k i så fall gjorts fö r att få fram ett fö rslag som kan stimulera utvecklingen åt ett från miljö synpunkt mer positivt håll. Utgångspunkter fö r bedömningen av miljö konsekvenser, om transporterna på väg, till sjö ss, med tåg eller flyg kan komma att minska eller ö ka om energifö rbrukningen fö r transporter kan komma att minska - påverkan på utsläpp och buller energi (undantaget transporter) -om fö rbrukningen av energi kan komma att minska eller ö ka -hur fö rändringen i så fall fö rdelas på olika energikällor (el, gas, olja, kärn-kraft, fasta bränslen av olika slag) -påverkan på utsläpp -om en kretsloppsanpassning (återanvändning av vara eller återvinning av material, avgiftning av varor och produkter från kemikalier) kan komma att gynnas eller missgynnas -om mängderna alstrat avfall kan komma att minska eller ö ka -vilka avfallstyper (miljö farligt avfall, konventionellt avfall, kärnavfall) som kan komma att påverkas biologisk mångfald (flora, fauna, naturligt genetiskt material) -om skyddet av den biologiska mångfalden fö rbättras eller fö rsämras -om tidigare oexploaterade markområden, riksintressen eller andra områden av betydelse fö r miljö n kan komma att tas i anspråk eller påverkas naturresurser (undantaget energi, marknyttjande, biologisk mångfald) -om fö rbrukningen av naturresurser som inte är fö rnyelsebara (t.ex. malm och naturgrus) kan komma att minska eller ö ka ö vriga utsläpp och buller (ej transporter och energi) -om utsläppen av miljö påverkande ämnen till mark, luft och vatten kan komma att minska eller ö ka -om bullret i samhället kan komma att minska eller ö ka - om något av ovanstående påtagligt kan innebära men fö r människors hälsa Sammanfattning av resultatet från enkät om statsförvaltningens hänsynstagande till miljön av de som svarat uppfattar att de har ett miljöansvar. Orsakerna och bakgrunderna till denna uppfattning varierar. Verksförordningens krav på att myndigheten i sin verksamhet ska beakta miljöpolitiken hänvisar enbart en mindre mängd myndigheter till, trots att nästan alla av de tillfrågade myndig-heterna enligt sina instruktioner antingen ska tillämpa detta krav eller har ett särskilt miljöansvar uttryckt på annat sätt. Få myndigheter har utrett och doku-menterat hur deras verksamhet påverkar miljön. Ungefär 1/4 av de som svarat uppger att de har ett ledningssystem som fångar upp miljöfrågorna. Mot bakgrund av bl.a. svaren på övriga frågor i enkäten bör utfallet tolkas med försiktighet. Av de som saknar ett sådant system återfinns både de som anser sig ha och de som saknar ett miljöansvar. En minoritet redovisar resultaten av sitt miljöarbete. Bland de som gör det är en redogörelse i årsredovisningen något vanligare än andra sätt. Inget enskilt redovisningssätt dominerar. Myndigheterna har behov av hjälp och stöd i olika former för att klara av en integrering av miljöarbetet och det finns behov av kompetensutveckling på miljöområdet. Inga myndigheter uppfattar att regelverket utgör några hinder för deras egna miljöarbete. Mot bakgrund av att en minoritet ännu inte utrett sin miljöpå- verkan, att de flesta saknar ett ledningssystem för miljöfrågor och att myndig-heterna säger sig behöva ökade kunskaper kan inga säkra slutsatser dras om den faktiska förekomsten av sådana hinder. Fö rslag till ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 1 kap. Allmänna bestämmelser En upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fö rdelaktiga med hänsyn till samt-liga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljö påverkan m.m. Enheten skall i fö rfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om mö j-ligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste fö rst. Regeringen eller den myndighet regeringen utser får meddela bestämmelser om hur omständigheterna fö r miljö påverkan skall anges. Dessa får även avse viss vara, tjänst eller byggentreprenad. 6 kap. Upphandling som understiger de tröskelvärden som anges i 2- 5 kap., m.m. En upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomískt mest fö rdelaktiga med hänsyn till samt-liga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljö påverkan m.m. Enheten skall i fö rfrågningsunderlaget eller i iannonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om mö j-ligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste fö rst. Regeringen eller den myndighet regeringen utser får meddela bestämmelser om hur omständigheterna fö r miljö påverkan skall anges. Dessa får även avse viss vara, tjänst eller byggentreprenad. Fö religger det fallet att en upphandlande enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten fö rkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock fö rst sedan enheten begärt fö rklaring till det låga anbudet och inte fått till-fredsställande svar. Fö rklaringen skall begäras skriftligt. EN VÄ GLEDNING OM INTEGRERING AV MILJÖ HÄ NSYN MILJÖ VÅ RDSBEREDNINGENS RAPPORT 1996:2 Varfö r måste miljö arbetet vara integrerat? En grundmodell fö r att integrera miljö arbete .............................. Vad innebär det att integrera miljö arbete? Frågor som myndigheten ska kunna besvara ................................ Kännetecken på ett integrerat miljö arbete................................... En långsiktig process och ett internt styrmedel............................ Starten är viktig ........................................................................... Ledningens roll (18); Förankra och förklara (19); Bygg på det som finns (20) Kunskaper - en nyckelfaktor....................................................... Gö r en miljö utredning ..................................................................... Frågor som myndigheten ska kunna besvara ................................ Varfö r och hur............................................................................. Innehåll och slutsatser ................................................................. Begränsa omfattningen (27); Sammanställ och uppdatera omvärldens viktigaste miljökrav (28) Anta en miljö policy .......................................................................... Frågor som myndigheten ska kunna besvara ................................ Regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter ........................ Sätt miljömål och skriv ett handlingsprogram .................................. Frågor som myndigheten ska kunna besvara ................................ Vad är viktigast? Fö rdela ansvar, skapa rutiner, utveckla personalen.......................... Frågor som myndigheten ska kunna svara på............................... Engagera och motivera personalen .............................................. Tydliggö r vars och ens roll, ansvar och befogenheter................... Identifiera kompetens- och kunskapsbehov ................................. Intern och extern kommunikation............................................... Å terrapportering (43); Konsekvensutredningar (44) Dokumentation och dokumentkontroll ....................................... Uppfö ljningen är mycket viktig ........................................................ Frågor som myndigheten ska kunna svara på............................... Att fö lja upp utan miljö revision .................................................. Miljö revisorn och miljö revisionen ............................................... Utveckla och fö rbättra................................................................. Fö lj upp....................................................................................... Se ö ver helheten.......................................................................... Innehåll i projektplan ............................................ Exempel på riktlinjer fö r miljö arbete .................... Å terrapportering i årsredovisning och Arbetsmiljö lagen, verksfö rordningen, ISO 9000 m.m. ..................................................... Modell fö r att bedöma miljö konsekvenser av beslutsfö rslag ................................................... EMAS, standarder, ackreditering och Adresser och telefonnummer ............................... Fö r välfärdssamhällets framtid är det viktigt att skydda miljö n. All verksamhet i samhället påverkar miljö n och därmed också den egna och samhällets eko-nomi och vi är alla delaktiga i miljö arbetet, myndigheter och organisationer så-väl som enskilda människor. Frågan är hur medvetet detta tar sig uttryck. Miljö problem uppstår i samhället genom brister i användningen av våra resur-ser. Här finns också en ekonomisk anknytning. Miljö arbete handlar i grunden om samhällets långsiktiga välståndsutveckling och dess fö rutsättningar och är en fråga om att hushålla med våra resurser - både människor, miljö och pengar - fö r att denna utveckling ska bli hållbar. Staten har ett stort ansvar och måste gå i takt med den allmänna samhällsutvecklingen. Näringsliv och kommuner har redan påbö rjat ett arbete med att integrera miljö frågorna till en naturlig del av verksamheten och välinformerade konsumenter - staten inkluderad - kan utgö ra en stor kraft i miljö arbetet. Å tgärder mot punktutsläpp och andra relativt avgränsbara problem samt skyd-det av våra naturområden har länge dominerat miljö arbetet. Vi har framgångs-rikt lyckats minska miljö problemen på många av dessa områden. Framö ver kommer miljö arbetet mer att handla om att åtgärda problem orsakade av många källor och där spridningen är diffus som många blir drabbade. Miljö frågorna är invävda i samhällsstrukturen och i samhällsutvecklingen, de griper in i varandra i ett komplext samspel. Detta fordrar en annan strategi och angreppssätt än tidigare fö r att komma åt dem. och regeringen har slagit fast principen om samhällssektorernas miljö ansvar. Alla aktö rer - från myndigheter till enskilda - inom en samhälls-sektor eller ett samhällsområde har enligt denna princip ett ansvar fö r att und-vika nya miljö problem och fö r att lö sa de redan existerande. Detta fö rutsätter att det i allt beslutsfattande och i all planering sker en sammanvägning av miljö - hänsyn och ekonomiska hänsyn. Myndigheterna måste inordna miljö ansvar och miljö hänsyn som en naturlig och självklar del av den ö vriga verksamheten. Dessa hänsyn ska avse miljö effekterna från såväl myndighetens utåtriktade verksamhet som den egna interna. Fö r vissa myndigheter är ett formellt sektoransvar fö r miljö n fastlagt. Detta går utö ver det grundläggande miljö ansvaret. Ett sektoransvar fö r miljö n innebär att få till stånd en utveckling i linje med nationellt fastlagda miljömål och riktlinjer genom att fö lja, påverka och driva på andra aktö rer utifrån den roll, de resurser och de befogenheter och mö jligheter som dessa myndigheter har. Eftersom mil-jö problemen till sin karaktär är tvärsektoriella behö ver detta ofta ske i samver-kan med andra statliga myndigheter och aktö rer i samhället. Samhällssektorernas generella miljö ansvar innebär att samhällets alla aktö rer från organisationer och fö retag till enskilda människor inklusive myndighe-terna har ett ansvar fö r att minska sin negativa påverkan på miljö n och fö r att medverka till en hållbar utveckling. Källorna till miljö problemen är i allt hö gre grad integrerade i samhällsstruktu-ren. Detta ställer nya krav och genomgripande fö rändringar kommer att krävas fö r att genomfö ra en miljö anpassning av hela samhället. Miljö hänsyn måste komma in mycket tidigare i alla beslutsprocesser. Oerhö rt många beslut med miljö hänsyn måste fattas av väldigt många aktö rer på alla nivåer i samhället. Nya lö sningar, som inte alltid kan skö njas , måste skapas. En fö rändring som innebär ovanstående går inte att lagstyra. Istället måste varje aktö r i samhället utveckla en egen kompetens på miljö området fö r att kunna agera på rätt sätt och kunna fatta från samhällssynpunkt väl avvägda beslut i vilka miljö hänsyn får stor betydelse. Eftersom så många miljö frågor till sin karaktär är tvärsektoriella blir samverkan med andra mycket viktig. De statliga myndigheterna och statsfö rvaltningen som helhet har här ett särskilt ansvar genom den påverkan dessa utö var t.ex. genom upphandling, regler och andra beslut. Regeringen och har ställt sig bakom principen om en hållbar utveck-ling (prop 1993/94:111). Denna princip har sin grund i Rio-deklarationen om miljö och utveckling . Rätten till utveckling måste fullgöras på ett sådant sätt att den rättvist tillgodoser nuvarande och kommande generationers behov av utveckling och miljö. För att uppnå en hållbar utveckling måste skyddet av miljön utgöra en integrerad del av utvecklingsprocessen och inte betraktas som något isolerat därifrån. Av regeringsfö rklaringen från framgår att Regeringens ambition är att skall vara en pådrivande interna-tionell kraft och ett fö regångsland i strävan att skapa ett hållbart sam-hälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i till-växten. En fö rutsättning fö r ett hållbart samhälle är, som sagts ovan, miljö arbetet integreras i all verksamhet. inte enbart de statliga miljömyndigheterna - måste ta sitt ansvar fö r miljö n i den utsträckning de bi-drar till och kan påverka problemen och dess lö sning. slog därfö r tidigt fast samhällssektorernas generella miljö ansvar. Redan i miljö propositionen 1987/88:85 står Alla samhällssektorer skall genomsyras av en ansvarsfull hushållning med och omsorg om miljö - och naturresurserna. I miljö proposition 1990/91:90 återkommer samma synsätt och principen om sektorsmyndigheternas ansvar slogs då fast. I sin skrivelse till 1994/95:120 pekar regeringen också på de statliga myndigheternas ansvar och att det är angeläget att beskrivningar av miljö kon-sekvenser kommer in i ett tidigt skede i beslutsprocessen och att myndigheten bedriver intern miljö revision. I propositionen 1995/96:125 om åtgärder fö r att bredda och utveckla använd-ningen av informationsteknik återkommer samma tema igen. Synsättet med samhällssektorernas generella miljö ansvar utgö r sålunda en politiskt väl fö rank-rad och viktig inriktning på den svenska miljö politiken. Enligt sina instruktioner1 är en lång rad statliga myndigheter skyldiga att beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till totalfö r-svaret, regionalpolitiken och miljö politiken Härtill kan vissa statliga myndigheter ha ett särskilt ansvar fö r miljö n fastlagt i sin instruktion - ett sektoransvar. Som en fö ljd av ovanstående måste miljö frågan därfö r bli en naturlig och själv-klar del även av myndigheternas verksamhet på samma sätt som ekonomin är det.