sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Betänkande av Lokal- och närradiokommittén 1996 Till statsrådet och chefen för Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade chefen för följande personer till ledamöter i kommittén (KU 1995:04) om lokal- och närradio, nämligen riksdagsledamöterna (ordförande), , , , samt kvalitetsrevisorn , frilansskribenten , f.d. riksdagsledamoten och politiskt sakkunnige . förordnades som experter i kommittén departementssekreteraren , hovrättsassessorn , verksjuristen och avdelningsdirektören . Till sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn . Genom beslut entledigades departementssekreteraren och förordnades departementssekreteraren . Genom beslut entledigades f.d. riksdagsledamoten och förordnades riksdagsledamoten . Kommittén slutför nu sitt uppdrag (dir 1995:123) genom att överlämna ett betänkande benämnt Den lokala radion. Till betänkandet är fogat reservationer och särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i lokalradiolagen (1993:120) ...... Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) ... Radio- och TV-lagen och övrig lagstiftning ......... Vilka är problemen? Vilka är problemen? Utvecklingen och det allmännas ansvar ............ De olika radioformerna ............... Tillståndsgivning – förfarande och urval ........... Tillstånd – behörighet och ägande ................ Det legala handlingsutrymmet .................. Kommitténs förslag om lokalradion .............. Allmänt om förslaget ................... Ett nytt urvalsförfarande ................. 5.5.3 Regler om ägande och programinnehåll ....... SOU 1996: 176 Tillståndens innebörd, sändningsområdenas storlek och avgifter .................... 5.5.5 Sanktioner, tillsyn och klagorätt............ 5.5.6 Möjligheterna att förändra lagstiftningen under Tillståndsgivning, .......sändningstider och avgifter Sändningsmöjligheter ........och sändningsområden Reklam .............och risken för kommersialism Närradioföreningarnas .....ställning och sändningsrätt Ikraftträdande ............och övergångsreglering 8.1Lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio – den s.k. stopplagen ..... Samordningen med radio- och TV-lagen ........... Förslaget till ändringar i lokalradiolagen (1993:120) .... Förslaget till ändringar i radio- och TV-lagen (1996:844) Reservationer och särskilda yttranden ................. Förteckning över lokalradions tillståndshavare per Nätverken per i grafisk form ........ Diagram över förändring av antalet tillståndshavare i när- radion och förändring av den totala sändningstiden i Kommittén har haft till uppdrag att lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradiosändningar. Enligt direktiven skall de nya reglerna förbättra möjligheten att förverkliga de ursprungliga intentionerna i fråga om lokal- radions mångfald och lokala förankring samt möjliggöra att närradion utveck- las till en livskraftig radio med lokal anknytning och demokratisk förankring. Kommittén har inlett sitt arbete med en kartläggning av förhållandena i Kommittén har också analyserat förhållanden och regler i andra Särskilt har kommitténs arbete inriktats på att överväga nya regler vad gäller tillståndsgivning, ägande och programinnehåll. Även för närradion har arbetet inletts med en kartläggning av de nuvarande Enligt direktiven skall kommitténs förslag syfta till en lokal demokratisk radio i en form som är livskraftig och tillvaratar före- I uppdraget har även ingått att finna ett enkelt och effek- tivt administrativt förfarande för att fastställa närradions sändningstider och för att behandla avgiftsärenden. En fråga som kommittén haft att ägna särskild uppmärksamhet är i vilken omfattning nya regler kan tillämpas för redan meddelade tillstånd och vid vil- ken tidpunkt det är möjligt att införa de nya reglerna. De faktiska förhållanden som kommittén kunnat iakttaga vid kartläggningen av lokalradion avviker inte på något väsentligt sätt från vad som beskrivits som problem i direktiven och i betänkande (1994/95 Till övervägande del är de lokala stationerna starkt beroende av eller del av centrala programnätverk. Omkring hälften av tillståndshavarna förmed- lar rikssändningar med i bästa fall smärre regionala eller lokala fönster. gramutbudet i lokalradion består till en mindre del av program med lokal in- Ägandet är koncentrerat. I ett par av näten kontrollerar en stark ägare i realiteten alla tillståndsbolagen och i ytterligare ett par nät dominerar en stark ägare genom ägarandelar i många av tillståndsbolagen. Sammantaget kan sägas att det är en mycket liten del av tillståndshavarna som verkar under förhållanden som i alla delar sammanfaller med tankarna SOU 1996: 176 Tendensen mot en ökad användning av gemensamt programmaterial består. Till exempel utnyttjar nu två av de stora ägarnätverken samma centrala programmaterial. ökar koncentrationen i ägandet successivt. De starka ägarbolagen i de olika näten övertar genom närstående bolag eller privatpersoner allt större andelar i tillståndshavarbolagen. Om direkta över- låtelser av tillstånd äger rum tillhör köparna regelmässigt de redan etablerade ägargrupperna. Möjligheterna att förändra lagstiftningen under och efter nuvarande tillstånds- period Rätten att sända lokalradio vilar på ett tillstånd. Staten kan i egenskap av lag- stiftare genom lag ändra förutsättningarna för tillståndshavarnas verksamhet. Normgivningen kan emellertid, beroende på omfattning och verkningar, komma i konflikt med rättsregler som begränsar lagstiftarens principiella suveränitet och skyddar det enskilda intresset. Dessa regler utgörs bl.a. av de nationella grundlagarna med införlivade internationella konventioner och av principer i EG-rätten. Vid alltför genomgripande lagstiftningsåtgärder finns en risk att staten blir ersättningsskyldig om tillståndshavarna för talan vid domstol. Utgången av en eventuell domstolsprövning är svår att förutse. Lagstiftarens handlingsutrymme bestäms genom en vägning mellan statens intresse av ändringar och den enskildes intresse av bibehållen ställning och oförändrade regler. En sådan intresseavvägning ligger till grund för kom- mitténs bedömning av vilka förändringar som är möjliga och vid vilken tid- punkt förändringarna kan genomföras. Kommittén har funnit att det enskilda intresset har en sådan styrka att till- ståndshavarna åtnjuter en hög grad av rättsligt skydd mot förändringar under löpande tillståndsperiod. Statens möjlighet att genomföra lagändringar före utgången av när de nuvarande tillstånden löper ut är därför begrän- sad. Ändringar vad gäller ägande är uteslutna eftersom den nuvarande ägar- bilden har anpassats efter gällande regler och tillämpningen av dessa. En skärpning av reglerna skulle få sådana drastiska konsekvenser att de i praktiken skulle vara att jämställa med återkallelse av tillstånd. Införandet av en ny modell för tillståndsgivning och särskilda regler för nya tillståndshavare under löpande tillståndsperiod är en ur legalt perspektiv tveksam förändring som inte kunnat förutses av tillståndshavarna. Vidare är det lagtekniskt och granskningsmässigt komplicerat med parallella regelsys- tem. Risken för komplikationer inom nuvarande ordning med frånträdelser av tillstånd m.m. skulle bli stor. Sådana parallella upplåtelser skulle därtill i praktiken bli av mindre betydelse eftersom det skulle gälla tämligen få till- stånd med kort giltighetstid. Vad slutligen gäller programregler är det legalt möjligt med smärre för- ändringar under löpande period. En rimlig och effektiv förändring är att föreskriva att den andel program som framställts särskilt för den egna verksamheten skall sändas . Efter utgången av nuvarande tillståndsperiod är det möjligt att ändra lag- stiftningen och fullt ut genomföra kommitténs förslag. De nuvarande till- ståndshavarna skall kunna ges försteg om flera sökanden är mer eller mindre jämbördiga. Auktionerna av tillstånd skall ersättas med ett urvalsförfarande varigenom bl.a. ägarförhållanden och programverksamhetens inriktning ges betydelse. Urvalet skall ske utifrån sökandens egna förslag och inte baseras på beställ- ningar och anbud. Urvalet i en konkurrenssituation skall vila på tre huvudsakliga kriterier – programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och finansiering. Fördel- ningen skall syfta till mångfald i det totala medieutbudet inom sändnings- området och ett spritt ägande. En hög andel egenproducerade program och ett lokalt ägande bör typiskt premieras. En finansiering som garanterar viss eko- nomisk uthållighet skall vara ett grundläggandet krav. Tillståndsgivningen skall handhas av en nämnd knuten till Radio- och . Nämnden skall tillsättas av regeringen och bestå av personer med oberoende ställning och med särskild kompetens för uppgiften. De nuvarande generella reglerna om ägande skall behållas. Vid tillstånds- givningen skall myndigheten således först pröva om sökanden överhuvudta- get är behörig att få tillstånd. Därefter skall ägarförhållandena beaktas som en omständighet av betydelse för urvalet. Tillstånden får inte överlåtas och ägarförändringar får endast äga rum i begränsad omfattning efter myndighetens godkännande. Förändringar av programverksamhetens inriktning får ske efter myndighetens godkännande. En i grunden restriktiv inställning till förändringar av ägande och programprofil under löpande tillståndsperiod är nödvändig, bl.a. för att motverka att sökanden skaffar sig tillstånd genom att lämna felaktiga upp- gifter. Om en förändring inte godkänns av myndigheten – ett skäl kan vara hänsynen till de som konkurrerat om tillståndet – kan möjligheten att frånträda och i konkurrens söka tillståndet på nytt användas. Förändringar av ägande och programprofil skall prövas av tillståndsnämnden inom Radio- och TV- verket. Regeln om att en tredjedel av programmen skall vara framställda särskilt för den egna verksamheten skall behållas. Emellertid skall dessa program sändas , kl. 06.00–18.00. SOU 1996: 176 Tillstånden skall löpa . Den som tidigare haft tillstånd skall kunna ges försteg vid tillståndsgivning. Sändningsområdena skall generellt vara större. Det skall eftersträvas att de sammanfaller med de sändningsområden som gäller för den digitala ljudradion och regionala sändningar. skall antalet tillstånd i varje sändningsområde vara fler. Ett av skälen till detta är att bereda ekonomiska förutsättningar för till- ståndshavare som själva vill eller av konkurrensskäl tvingas rikta sina sänd- ningar till smalare målgrupper. Tillstånden kommer totalt att bli något färre. De nya reglerna kommer dock att medföra att antalet egentligen självständiga tillståndshavare kommer att öka. Avgifterna skall vara lägre än , bl.a. för att underlätta nyetableringar, och beräknas på befolkningsunderlaget i sändningsområdet. De nuvarande sanktionerna skall behållas och kompletteras med en formell möjlighet att återkalla tillstånd när ägarförändringar eller förändringar av pro- gramverksamhetens inriktning skett utan Radio- och godkän- nande. Återkallelse får inte ske om åtgärden framstår som alltför ingripande. och TV får till uppgift att följa upp tillståndshavarnas programverksamhet. Försumlighet i förhållande till programintentioner och i andra avseenden kan medföra att tillståndshavaren förlorar sitt försteg till nytt tillstånd under kommande period. Tillståndsgivningsbesluten kan inte längre börja gälla eftersom skadeverkningarna kan bli stora om ett beslut ändras vid en överprövning. För att undvika att sändningsverksamheten låses genom rättsliga processer skall tillståndsgivningsbesluten överklagas till regeringen. Övriga myndig- hetsbeslut skall liksom nu överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Föreningsradion av traditionell modell har försvagats och tillbakagången tycks fortsätta. Emellertid har detta inget direkt samband med den kom- mersialisering av närradion som förekom i samband med lokalradiostarten. Utvecklingen mot en närradio driven i enskilt vinstintresse är bruten. När- radioformen har visat sig mindre duglig för kommersiell verksamhet. En form av allmän ortsradio – med ideella förtecken – har vuxit sig allt starkare inom närradion. Ett problem med denna form är att de faktiska användarna ofta är andra än de formella tillståndshavarna. Reklamanvändningen i närradion har minskat. Möjligheten att sända reklam och sponsrade program skapar inte några beaktansvärda problem mellan reklamanvändare och reklamfria. Närradions reklammöjligheter saknar praktisk betydelse för lokalradion. Närradion skall även i fortsättningen vara förbehållen lokala ideella samman- slutningar. Rätten att sända skall dock vidgas till en större krets genom att tillstånd skall kunna ges även till lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio. Det nuvarande kravet på verksamhet på orten under skall upphävas. Förändringen syftar till en vidgad yttrandefrihet och en livskraftigare närradio som bättre kan utnyttja det sändningsutrymme som av- satts för ändamålet. Tillståndsgivningen skall skötas centralt av Radio- och . De verksamma sammanslutningarna skall bedriva sändningarna under eget till- stånd och med egen ansvarig utgivare. Fördelningen av sändningstider skall kunna ske genom frivilliga överenskommelser mellan tillståndshavarna. Enbart när tillståndshavarna inte kan enas om fördelningen skall verket fatta beslut. Radio- och kännedom om det på orten gällande sänd- ningsschemat bör i första hand erhållas genom ett samarbete med den lokala närradioföreningen. Det skall dock finnas en skyldighet för den enskilde till- ståndshavaren att på begäran lämna verket upplysning om sina sändnings- tider. Verket skall kunna förena en sådan begäran med vite. Avgifterna för att sända närradio skall avskaffas. Om Radio- och finner att intresset för närradiosändningar på en ort är klart större än tillgången på sändningstid skall verket oftare än kunna göra undantag från principen om att endast en sändningsmöjlighet för närradio får finns i en kommun. Verket skall om det finns synnerliga skäl kunna tillåta sändningsområden som är större än en kommun. Förbudet mot sändning av centralproducerat programmaterial i närradio – det s.k. riksförbudet – skall behållas oförändrat. Närradioföreningarnas sändningsrätt skall även i fortsättningen vara begränsad. Rättigheten att sända reklam och sponsrade program i närradion skall be- hållas. De statsfinansiella effekterna av förslaget är nästan uteslutande hänförliga till vilken avgiftsnivå som väljs för lokalradiotillstånden. Förslaget är neutralt eller i det närmaste neutralt vad gäller kostnaderna för myndigheterna. Genom borttagande av närradioavgifterna förlorar staten en intäkt på 1–. Uttaget av avgiften är dock förbundet med höga särkostnader. Ett sätt att finansiera bortfallet av avgifter för lokalradion, 80–, som uppstår är att då upplåta 2–3 tillstånd för nationell kommersiell radio. Förslaget har obetydliga eller inga konsekvenser för regionalpolitik eller anpassningen till medlemskapet i EU. SOU 1996: 176 Huvuddelen av de regler som avser att bryta den oönskade utvecklingen mot ägarkoncentration och nationella programnätverk inom lokalradion kan infö- ras först . Vidare auktioner av sändningstillstånd skall förhindras, först genom förlängning av den s.k. stopplagen och sedan genom en särskild övergångsbestämmelse i lokalradiolagen. Alla förändringar som rör närradio bör kunna träda ikraft . Även de lokalradioförändringar som bedömts möjliga redan under lö- pande tillståndsperiod skulle kunna träda i kraft . En ettårig vilandeförklaring kan emellertid inte uteslutas. Förslagen harmoniserar med radio- och TV-lagen men ändringarna bör införas i en tills vidare bibehållen lokalradiolag. Lag om ändring i lokalradiolagen (1993:120) Härigenom föreskrivs i fråga om lokalradiolagen (1993:120) 1 dels att 10, 12, 13, 14, 16 och 38 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast framför 12 § skall utgå, dels att 4, 5, 8, 9, 11, 15, 18, 21, 22, 28, 29, 30, 32, 33, 36, 37 och 39 §§ samt rubriken närmast före 18 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 14 § skall sättas närmast före 12 a §, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 12 a §, 13 a § och 29 a § av följande lydelse. För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och . För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och . Beslut om tillstånd och återkallelse av tillstånd fattas av Radio- och TV- verkets tillståndsnämnd. Nämnden prövar även ärenden rörande för- ändringar av ägarförhållanden och programverksamhetens inriktning. består av en ord- förande och sex andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller er- sättarna skall vara vice ordförande. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. är beslutsför med ordföranden eller en vice ord- förande och ytterligare tre ledamöter. av 10 § 1994:404, 12 § 1994:404 och 13 § 1994:404. Om det vid en överläggning i till- ståndsnämnden kommer fram skilj- aktiga meningar tillämpas föreskrif- terna i 16 kap. . Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådana sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett sändningsområde som anges i tillståndet. Tillstånd att sända lokalradio lämnas till en fysisk eller juridisk person och omfattar endast ett sändningsområde. Ingen kan, vare sig direkt eller genom företag i vilket han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har ett bestämmande inflytande, få mer än ett tillstånd. Flera tillstånd kan lämnas för samma sändningsområde. När Radio- och be- stämmer sändningsområdenas om- fattning skall det beakta 1.vad som är tekniskt möjligt att nå från sändare med lämpligt läge, 2.hur möjligheterna att ta emot sändningar påverkas på andra håll och 3.vad som är naturliga lokala intresseområden. Sändningsområdena skall utfor- mas så att ett stort antal tillstånd kan lämnas. När Radio- och be- stämmer sändningsområdenas om- fattning skall det beakta 1.vad som är tekniskt möjligt att nå från sändare med lämpligt läge och 2.hur möjligheterna att ta emot sändningar påverkas på andra håll. Radio- och skall efter- sträva att sändningsområdena till omfattning och antal tillstånd ger förutsättningar för en varierad pro- gramverksamhet. Sändningsområdena skall, om inte särskilda skäl föreligger, ha en sådan storlek att sändningarna kan nå minst 150 000 personer. I ett sändningsområde skall finnas ett bestämt antal tillstånd. 3 Senaste lydelse 1994:404. Varje tillståndsperiod skall vara Den första perioden skall räknas . Ett tillstånd gäller till ut- gången av den tillståndsperiod under vilken tillståndet meddelats. Om tillståndshavaren begär det före en tillståndsperiods slut, skall Radio- och vid utgången av tillståndsperioden förlänga till- ståndet med ytterligare en tillstånds- period. Som tillståndshavare skall anses också den vars sändnings- område efter ändrad indelning enligt 9 § genomgått endast sådana för- ändringar, att sändningsområdet framstår som väsentligen detsamma som före den ändrade indelningen. Tillståndet skall dock inte förlängas, om det finns grund för återkallelse av tillståndet enligt 28 §. Vid utgången av varje tillstånds- period får Radio- och besluta om en förändrad indelning av sändningsområden. Om en be- rörd tillståndshavare motsätter sig en viss förändring, får den dock vidtas endast om ändrade tekniska förhål- landen föranleder det eller den be- fintliga indelningen annars framstår som olämplig. Tillståndsperioden skall vara fem år och räknas från och med den 1 ja- nuari 2001. Ett tillstånd gäller till ut- gången av den tillståndsperiod under vilken tillståndet meddelats. Vid utgången av varje tillstånds- period får Radio- och be- sluta om en förändrad indelning av sändningsområden. Senaste lydelse 1994:404. Ändringen i första stycket träder i kraft den 1 Ändringen i andra stycket träder i kraft Senaste lydelse 1994:404. Beslut om ändrad indelning av sändningsområden får inte fattas se- nare än före tillstånds- periodens utgång. Radio- och skall för varje sändningsområde som ingår i den nya indelningen senast två må- nader före utgången av den löpande tillståndsperioden meddela särskilt beslut om vem som skall anses som tillståndshavare. Om ingen kan an- ses som tillståndshavare skall till- stånd för sändningsområdet kungö- ras ledigt enligt 11 §. Kungörelse får ske först sedan beslutet vunnit laga kraft. När ett tillstånd för ett sändnings- område blir ledigt till ansökan skall Radio- och kungöra detta. I kungörelsen skall anges sänd- ningsområdets omfattning, sista dag för ansökan och första dag då sändningar får bedrivas med stöd av tillståndet. Vidare skall det i kungö- relsen upplysas om att den som an- söker om tillstånd anses ha förklarat sig beredd att betala en årlig avgift som motsvarar gällande minimi- avgift. När ett tillstånd för ett sändnings- område blir ledigt till ansökan skall Radio- och kungöra detta. I kungörelsen skall anges sänd- ningsområdets omfattning, årlig av- gift, sista dag för ansökan och första dag då sändningar tidigast får bedri- vas med stöd av tillståndet. Vidare skall det i kungörelsen upplysas om att den som ansöker om tillstånd an- ses ha förklarat sig beredd att betala den årliga avgift som angivits i kungörelsen. Finner Radio- och att en sökande inte är behörig skall verket av- visa ansökan. 6 Senaste lydelse 1994:404. Om antalet sökande är fler än de tillstånd som utlysts inom ett sänd- ningsområde skall Radio- och TV- verket besluta om fördelning av till- Nämnden skall eftersträva en för- delning som medför att det lokala medieutbudet präglas av mångfald till såväl innehåll som ägande. Vid urvalet skall programverk- samhetens inriktning, ägarförhållan- den och finansiering samt tidigare Sökande som tidigare haft lokal- radiotillstånd kan ges försteg vid Tillståndshavaren är skyldig att bedriva verksamhet i enlighet med den förklaring om programverksam- hetens inriktning och under de ägar- förhållanden som legat till grund för Ett beslut om sändningstillstånd skall innehålla den programförkla- ring och den uppgift om ägarför- hållanden som lämnats vid ansök- Den som får tillstånd enligt denna lag skall betala en årlig avgift till staten. Minimiavgiften och annan enligt denna lag fastställd avgift skall för varje kalenderår justeras med hän- syn till kvoten mellan konsument- prisindex för oktober månad året före det år som avgiften avser och konsumentprisindex för oktober månad 1992. Beloppet avrundas sedan nedåt till närmaste hundratal kronor. Den som får tillstånd enligt denna lag skall betala en årlig avgift till staten. Radio- och skall för varje tillstånd fastställa en årlig avgift att gälla under tillstånds- perioden. Avgiften skall beräknas på befolkningens storlek i förhållande till antalet tillståndshavare i sänd- ningsområdet, genom att antalet innevånare per tillstånd multipliceras med en i förväg bestämd kontakt- kostnad. Kontaktkostnaden skall bestämmas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. Avgiften skall för varje kalenderår justeras med hänsyn till kvoten mellan konsumentprisindex för ok- tober månad året före det år som av- giften avser och konsumentprisindex för oktober månad 2000. Beloppet avrundas sedan nedåt till närmaste hundratal kronor. Överlåtelse av tillstånd m.m. Ett tillstånd får överlåtas till någon annan om Radio- och TV- verket medger det. Sådant med- givande skall lämnas om förvärva- ren är behörig att få tillstånd. Om verket inte medger överlåtelsen, är den utan verkan enligt denna lag. Ett tillstånd får inte överlåtas. Tillståndshavaren får inte upplåta sändningsrätten åt annan. Förändringar av ägarförhållanden och inflytande i företag som erhållit tillstånd får ske i begränsad omfatt- ning om Radio- och med- ger det. 7 Senaste lydelse 1994:404. Den som förvärvar ett tillstånd övertar överlåtarens rättigheter och skyldigheter enligt denna lag som belöper efter beslutet om medgivandet.