sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — I rollen som proaktiv stat kan det också finnas tydliga element av ledar - skapsambitioner; man strävar efter att skapa inflytanderelationer i en grupp och att bevaka ett intresse som är bredare än det snäv a egenintresset. Idémakt och problemlösningsförmåga är central a instrument.39 Ett medlemskap i den monetära unionen erbjuder enligt vå r mening bättre möjligheter att bedriva en proaktiv utrikespolitik än ett utanförskap. Innan vi mer i deta lj analyserar konsekvenserna för utrikespolitiska makt är det angeläget att närmare beröra ett centralt element i EUs integrationslogik, nämligen kravet p å politisk trovärdighet. Trovärdigheten är grunden för två andr a centrala element, samförstånd och kompromiss. Utan politiskt förtroende är det svårt att framgångsrikt utnyttja de möjligheter till politisk opinionsbildning, koalitionsbyggand e och ledarskap som finns inom EU-systemet. Vi utgår från at t 37 Se t ex (1977), Sundelius (1983), Keohane (1984), Stenelo (1991), Hurrell (1995) och SNU (1995). 38Se underlagsrapporten av Gidlund & (1996) för en diskussion av detta begrepp. 39Begreppet idémakt diskuteras av Stenelo (1990) och (1996). 274 Den monetära unionen, demokratin och... trovärdighetskravet framgent kommer att ha samma viktig a funktion för arbetet i den monetära unionens institutioner som i det Vår bedömning är att den monetära unionen so m beslutsmiljö kommer att ha väsentlig betydelse för oaktat vilken hållning vi intar till EMU som projekt. EU som förhandlingsmiljö – vikten av politisk trovärdighet Trots stora olikheter i politisk kultur mellan EUs medlemslände r har dessa valt att samarbeta. På vissa områden, t ex när det gäller den inre marknaden, har samarbetet få tt en överstatlig karaktär, dvs beslut i gemensamma angelägenheter kan fattas enligt majoritets- principen. Som vi konstaterade i kapitel 9 är EU ett utmärkt exempel på en förhandlingsmiljö präglad av ömsesidiga beroenden och erkän - nanden snarare än formella relationer. I likhet med klassisk demo- kratiteori ses öppen votering som en sista utväg när samförstånds- lösningar inte är möjliga. 40 Även om större länder i kraft av si n allmänpolitiska betydelse och auktoritet utövar ett stort inflytande, är huvudprincipen i EU att enskilda stater inte genomgående sk a tillåtas dominera beslutsprocessen. Det gemensamma beslutsfattandets fixering vid brett sam- förstånd innebär att utpräglade vinnare eller förlorare sällan ka n identifieras. Länder går ofta varandra till mötes, särskilt om de t finns risk för att integrationsprocessen blockeras av att enskild a staters intressen inte tillgodoses. Europeiska rådets beslut i att acceptera de danska förbehållen till är ett tydligt uttryck för detta, liksom de n fördragsfästa rätten för att stå utanför den monetära unionen och det sociala protokollet. Den politiska kompromissen är nyckelinstrumentet för at t begränsa och bilägga konflikter inom EU-systemet. Den utgör en balanspunkt mellan kraven på handling och ett fortsatt samarbet e mellan parterna. Kompromissförfarandet har skapat en fruktba r grogrund för en gradvis europeisering av de nationell a ståndpunkterna inom EU. Kompromisslösningen uppfatta s därigenom som ...en kodifiering av ett gemensamt intresse. 40Jfr (1963). Se även Tonra (1997). 41Jfr (1993). 42Stenelo (1991). Den monetära unionen, demokratin och... Att riva upp kompromisser hör till ovanligheterna i EU . Svårigheterna att nå överenskommelser har ökat i takt med at t antalet deltagare ökat. 43 Genomgripande omförhandlingar av i syn- nerhet större överenskommelser av t ex institutionell karaktä r undviks. Problemet att göra reträtter från politiskt väl förankrad e positioner bidrar till denna obenägenhet. En gradvis justering av större gemensamma beslut kan däremot ske vid de återkommande regeringsförhandlingarna. Man försöker tillgodose särintressen genom enskilda tillägg (amendments) till avtalstexterna. I s k dag-för-dagförhand lingar görs dessa justeringar kontinuerligt. Inom EU tar enskilda länder, liksom kommissionen, medvetna initiativ för att medla och därmed uppnå bred a överenskommelser i de frågor där intressen står emot varandra. Även om motsättningarna kan vara mycket hårda under e n pågående förhandling, förväntas medlemslände rna visa lojalitet mot den slutligt framförhand lade kompromissen. Förhandlingssystemet inom EU bygger i hög grad på långsiktigt förtroende och respek t för ingångna avtal. Det långa förhandlingssperspektivet betyder att tjänster och gentjänster kan balansera varandra över tiden. Graden av ömsesidigt förtroende blir avgörande för om detta kan ske utan att det ställs krav på exakta – och omedelbara – motprestationer. I centrum för en så dan bedömning står frågan om medlemsstaternas politiska trovärdighet. En stats trovärdighet baseras bl a på des s sakkompetens, ekonomiska styrka, förhandlingskapacitet oc h erfarenhet. I ett samförståndssystem som EU blir dock i längde n framför allt viljan att efterleva överenskomna regler och att åta sig ett gemensamt ansvar helt avgörande. Stater som uppfattas var a "fripassagerare" hamnar lätt i vanrykte. 44 Inflytande, plikt oc h ansvar blir oskiljaktiga fenomen i ett avancerat samarbetssyste m som det EU representerar. Även om EU som förhandlingssystem är di sponerat för tolerans, försvagas därför en medlemsstats möjligheter att få gehör för sina politiska initiativ om vederbörand e uppfattas som en motvillig eller konsekvent obstruerande samarbet spartner. Staterna i EU förväntas inte bara bära sina kostnader för det gemensamma projektet uta n också allmänt främja den europeiska integrationsprocessen. Denna uppfattning är särskilt starkt förankrad hos de ursprungliga se x medlemsländerna . Medlemmar som t ex väljer att satsa på blocke- rande minoritetskoalitioner eller som i grunden ifrågasätter de t 43Wallace (1996). 44Se (1995), Hurrell (1995) och Chayes & Chayes (1995). 45I SNU (1995) förs ett parallellt resonemang. 276 Den monetära unionen, demokratin och... gemensamma regelverket ("acqui s communautaire") löper en bety- dande risk att förlora politiskt förtroende. Att ett lands rykte påverkar förmågan att utöva ett varaktigt inflytande, särskilt över d agordningen och den långsiktiga politiska inriktningen, har länder som och fåt t erfara.46 Båda har också från början gått med i det europeisk a samarbetet primärt på grund av de förväntade ekonomisk a vinsterna, inte för att fördjupa och förstärka integrationsprocessen. 47 Båda länderna har också betraktats som motvilliga européer. utnyttjade under sina första femton medlemskapså r systematiskt vetorätten i de frågor man ogillade. Landet beskrevs som "foot dragging". 48 Det är en vanlig uppfattning att rykte som en obstruerande part motverkade landets möjligheter att få gehör för sina ståndpunkt er vid förhandlingsborden. Beslutet om den inre marknaden och övergången till majoritetsbeslut i frågo r som rörde denna i samband med fördragsrevisionen i mitten a v – den s k Enhetsakten – ledde till en omprövning av den danska politiken. Det skedde en övergång till en mer offensiv och integrationsvänlig dansk strategi på flera områden, bl a i fråga om miljöpolitiken och de sociala frågorna. 49 Så länge de dansk a förbehållen i behåller sin aktualitet råder de t emellertid i övriga EU tvivel om verkliga förmåga och vilja att främja den europeiska integrationen. Störst trovärdighetsproblem anses ha. De n brittiske statsvetaren skriver: "Under sina först a av medlemskap i den europeiska gemenskapen (EG) , förvärvade ett icke avundsvärt rykte om att vara en besvärlig partner". 50 Den brittiska hållningen i EU har i högre grad burit prägel av konfrontationspolitik än av samförståndspolitik . Detta har varit särskilt tydligt i samband med kontroverserna o m galna kosjukan , men också i andra konflikter, t e x rörande EUs budget och miljöpolitiken. I själva verket har Stor - rykte som "besvärlig partner" grundlagts genom et t flertal politiska kontroverser , där just konfrontatio n använts som metod för att tvinga fram eftergifter från de övrig a 46Även kan nämnas som ett land vars rykte inom EU är blandat. Särskilt dess agerande i Makedonienfrågan i efterföljden av sönderfall har skapat kontroverser. Se t ex (1995) och Tonra (1997). 47Miles & (1996). 48Jfr (1996). 49Petersen (1995, 1996). 50George (1993). Den monetära unionen, demokratin och... Genom att utnyttja sin vetomakt på detta sät t bryter mot den samförståndskultur som råder i EU, men som är främmande för många inom engelsk politik, dä r vinnaren i ett val erövrar hela den politiska makten ("the winne r takes all").51 har i kraft av sin storlek och erkänt skicklig a diplomatkår trots allt rönt respekt och varit framgångsrikt i at t bevaka sina intressen. Däremot har man haft svårt att prägla de n långsiktiga politiska dagordningen och att driva politiken i ny a riktningar. Som en konsekvens av den valda politiken ha r ställts utanför de informella konstellationer i vilka avgörande beslut för EUs framtid tagits. 52 Det gäller t ex förhandlingarna om just den monetära unionen (se avsnitt 9.5) . Brittisk obstruktion föranledde den fransk e politikern att förorda en degradering a v till associerad medlem. Den politiska marginaliseringen blev särskilt tydlig unde r tid som premiärminister men har int e försvunnit under . Idén om s k variabel geometri, dvs att en inre kärntrupp ska gå vidare i integrationsprocessen när andr a stater visar tveksamhet, är i stor utsträckning motiverad av d e fortsatta tvivel som man har från bl a tyskt kristdemokratiskt håll beträffande framtida roll i EU. Att förorda olika integrationsnivåer är i linje med den filosof i som utvecklats och vars syfte är att desarmer a besvärliga medlemsstater. Man försöker finna lösningar so m begränsar dessa länders inflytande utan att i grunden skada dera s vilja att samarbeta. De ovannämnda danska och brittisk a undantagen från var tydliga uttryck för dett a tänkande. I fall var det ett sätt att begräns a "...skadan för resten av EU". Exemplen med och visar att de t politiska trovärdighetsproblemet kan drabba både små och stor a stater. Förlusten av den politiska trovärdigheten är förmodlige n dock mest besvärande för det mindre medlemslandet, vars politiska resurser redan från början är begränsade och vars behov av breda förhandlingsöverenskommelser är relativt sett större ä n 51George (1993) och (1995). 52Johansson (1997). 53Wallace & (1995). 54Wallace & (1995). 278 Den monetära unionen, demokratin och... stormakternas.55 Slutsatsen är entydig: för en småstat är det mycket riskfyllt att agera så att den egna politiska trovärdighete n ifrågasätts. Överväganden av detta slag har setts som en fakto r bakom den politiska omorientering på andra områden av EU - samarbetet som t ex , och Irlan d genomfört.56 Som liten stat – utan någon fördragsmässig rätt att stå utanför valutaunionen – löper dessutom en uppenbar ris k att anklagas för att inte uppfylla sina formella åtaganden om v i väljer att inte delta i den monetära unionen. Detta kan minska vår politiska trovärdighet i EU-samarbetet. Om uppfyller konvergenskraven och därmed kvalificerar sig för deltagande i den monetära unionen finns tre huvudalternativ: (1) att inträda så fort som bereds tillfälle; (2) att avst å definitivt för överskådlig framtid; eller (3) att avvakta. Oavset t vilket beslut som fattas uppstår det kostnader. En för analysen central bedömnin g är att den monetära unionen, tillsammans med en fördjupad gemensam utrikes- och säkerhets - politik (GUSP), kan förvä ntas få karaktären av en kraftfull impuls- givare för den fortsatta integrationsprocessen inom EU. 57 EMU- projektet uppvisar därmed stor likhet med de ansträngningar so m gjordes för att förd jupa samarbetet i det dåvarande EG och som resulterade i Enhetsak ten och den inre marknaden. Att den monetära unionen sammankopplas med en följdintegration i EU är uppenbart mot bakgrund av intresse av att t a ytterligare steg mot en politisk union och en gemensam utrikes- och försvarspolitik samt önskan om att binda Tysklan d närmare . En andra för analysen viktig bedömning är att vi finner de t troligt att det bildas en kärngrupp av länder som kommer att ingå i båda dessa fördjupningsprojekt (se avsnitt 9.6 och 9.7). Enlig t principen om variabel geometri är det sannolikt att den monetär a unionen stimulerar framväxten av en inre politisk krets av lände r som vill driva integratione n längre. EU är en pluralistisk aktör som 55SNU (1995). 56Tonra (1997). 57Se avsnitt 9.6. Förutom gemensamma försvarspolitiska uppfattningar diskuteras också bildandet av ett gemensamt försvar. Detta behandlas av (1996a, b). Den monetära unionen, demokratin och... ständigt brottas med sitt ledarskapsproblem. En inre kärna kan ses som ett sätt att lösa EUs ledningsproblem i en situation dä r organisationen utvidgas och den ökade inst itutionella komplexiteten hotar leda till ostyrbarhet. Mot bakgrund av ovanstående resonemang blir frågan o m långsiktiga intressen bäst tas tillvara genom att stå utanför både den monetära unionen och ett fördjupat GUSP, eller o m medlemskap i endera eller båda kärngrupperna är en förutsättning för att den svenska utrikespolitiken ska få största möjliga tyngd , såväl inom EU som gentemot omvärlden. En avgörande faktor är hur många stater som går med i de n monetära unionen, men framför allt vilka dessa stater är. Ur et t svenskt politiskt perspektiv är vid sidan av oc h beslut även och de nordisk a grannländerna och ställningstaganden till den monetära unionen viktiga, eftersom det är med dessa länder so m svenska politiska aktörer har de mest omfattande och intensiv a kontakterna. Om både och vidhåller si n rätt att stå utanför, måste definitivt välja vilken krets a v länder man i det framtida EU primärt vill söka stöd hos. Den ena gruppen av stater kommer sannolikt att bilda kärnan i båd e valutaunionen och GUSP; i denna ingår bl a d e kontinentaleuropeiska stormakterna oc h främsta integrationsivrarna och Tys kland. I den andra gruppen kommer att ingå bl a i GUSP aktiva länder, men också de i övrigt mer "euroskeptiska" länderna och . Om ställer sig utanför den monetära unionen bli r rimligen vår viktigaste allianspartner. Även o m alltid måste betrakta , och andra mindre stater som naturliga alliansbröde r, kräver EU-logiken att även stora stater ingår i koalitionerna. och har a v tradition goda kontakter. har dessutom i perioder gått p å den brittiska linjen under sin första medlemskapstid i EU. So m analysen i ett tidigare avsnitt visat har emellertid Storbritannie n svårt att uppnå en grundläggande trovärdighet för sin politik i EU. utanförstående position i förhållande till de n monetära unionen försvagar dess ställning i det interna EU-arbetet. I kraft av sin stormaktsposition kan dock sannolikt inte marginaliseras fullstän digt. Frågan är däremot vad som händer 58Gidlund (1995). 59Miles & (1996). 280 Den monetära unionen, demokratin och... med den småstat som söker den "motsträvige européens" stöd i kampen om inflytande. ige kan lätt komma att förknippas med den brittiska hållningen att EU ska fungera efter "á la carte" - principen, dvs att varje medlemsstat fritt ska kunna avgöra om den ska delta eller inte i samarbetet inom olika områden. Man kan i detta sammanhang knappast ta för givet att Storbritannie n konsekvent skulle skydda svenska intre ssen i det stormaktsspel som kan uppträda mellan EUs ledande stater. Risken för en försvagning av politiska inflytande ä r därför avsevärd vid ett utan förskap. Deltagarna i valutaunionen har goda förutsättninga r att bli ett samordnat maktblock inom EU med kapacitet att bestämma den politiska dagordningen. Kärnan ka n också genom röstreglerna få förmåga att blockera varje oönska t beslut, dvs i praktiken vetorätt i europeisk politik. Kostnaden för ett medvetet valt svenskt utanförskap skull e därför kunna vara att svenska politiska aktörer ställs utanför d e reella uppgörelser som görs i den inre kärnan. Om väljer att inte fullt ut stödja ett fördjupat GUSP blir detta än mer tydligt. En status som perifer EU-medlem framstår mot denna bakgrund som ett avsevärt sämre alternativ än ett fullvärdigt deltagande i de t politiska kraftcentrum som den monetära unionen kan antas bli. Det har gjorts gällande att ett medlemskap i den monetär a unionen närmast med automat ik innebär ett stöd för en fördjupning av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) i riktning mot en gemensam försvarspolitik och med tiden et t gemensamt försvar. Skälet är att de två politikområdena kopplat s ihop i Maastrichtprocessen. Utifrån den inre kärnans synvinkel är denna logik inte orimlig. Det behöver dock inte innebära at t enskilda länder måste anslu ta sig till denna process, så länge de två politikområdena befinner sig i var sin pe lare: den monetära unionen i den första (överstatliga) pelaren, utrikes- och säkerhetspolitike n i den andra (mellanstatliga) pelaren. Den utpräglade viljan til l samförstånd inom innebär att en majoritet inte kan tvinga de övriga att följa en viss handling slinje.60 I själva verket kan man hävda att ett medlemskap i den monetära unionen öka r möjligheten för ett enskilt land att stå ut anför ett försvarssamarbete, eftersom man då redan medverkar i en av de för integrations - processen viktigaste samarbetsprocesserna. Risken för trovärdighetsförlust är enligt vår bedömning hög för de stater som medve tet väljer att stå utanför den monetära unionen 60 Se t ex Tonra (1997). Den monetära unionen, demokratin och... och därmed kan anses inte ta ansvar för fortsatta inte - gration. Ett land som inte önskar delta i samarbetet på ett viss t område men ändå vill njuta frukterna av det måste vara berett att mycket noga ange mo tiven för sitt val av handlingslinje. Särskilt problematisk kan situati onen vara för ett land som , vars historiska inställning till det europeisk a projektet genomgående varit den kritiske åskådarens. har därigenom förvärvat ett rykte som en stat som länge velat dra nytta av det europeisk a samarbetets fördelar utan att riktigt vara beredd att bära des s kostnader.62 Om vill bryta med sin tidigare integrationsskeptisk a attityd och häva sitt rykte som "fripassagerare", bör detta komma till tydliga uttryck i den polit iska signaleringen. Ett definitivt beslut att ställa sig utanför den monetära unionen kan komma att tolka s som att avvisar tanken på en f ördjupning av den europeiska integrationen. Därmed riskerar att framstå som en mot - strävig europé och bedömas utifrån samma kriterier som Stor - och . Särskilt uppenbart blir detta om besitter förmågan, dvs uppfyller konvergenskriterierna, men ändå bestämmer sig för att inte gå med i valutaunionen. Man måste också fråga sig vilke n reell möjlighet vid ett utanförskap har att föra en avvikande penning- och valutapolitik . Om uppfattas föra en medveten politik i syfte att åstad - komma "konkurre nsdeprecieringar" för att vinna marknadsandelar på andra EU-länders bekostnad, kan politiska påtryckningar bl i följden. Fripassagerarryktet kan således innebära att den reell a penningpolitiska självständigheten vid ett utanförskap blir mycket liten. Ett brott mot vad som i övriga EU-länders ögon bedöms som en ansvarsfull ekonomisk politik kan komma att få allvarliga kon- sekvenser för politiska förtroende även på andra samar - betsområden. I inledningen till detta avsnitt diskuterade vi de tre besluts - alternativ som står till buds. Förutom att direkt säga ja eller nej till deltagande i den mone tära unionen kan inta en avvaktande hållning. Om väljer att vänta på rent ekonomiska grunder eller av hänsyn till den inhemska politiska opinionen, är de övriga EU-ländernas reaktion förmodligen mer välvillig än om Sverig e "passar", dvs medvetet avvaktar för att se t ex vilka stater som går med eller hur unionen utvecklas innan man bestämmer sig. 61SNU (1995). 62Jerneck (1993). 282 Den monetära unionen, demokratin och... Vilka överväganden som egentligen kan ligga bakom e n avvaktande hållning kan dock vara svårt för omgivningen at t bedöma. Blotta misstanken att vill minimera sina egn a ekonomiska och politiska risker – även om motiven också skull e vara andra – kan därför snabbt aktualisera fripassagerarstämpeln. För att ge så stort inflytande inom EU som möjligt ä r därför ett tidigt inträde i den monetära unionen att föredra. Svensk strategi för inflytande inom EU Detta avsnitt diskuterar mer i detalj hur ett medlemskap i de n monetära unionen kan bidra till förhandlingsmakt i EU. I analysen gör vi en distinktion mellan direkt och ett indirekt infly- tande. Det förra gäller möjligheter att påverka d e processer och beslut som konkret är knutna till den monetär a unionens tekniska utformning och arbetsformer, det senare gälle r förmåga att påverka EU-frågor mer allmänt. Vår mening är att ett medlemskap i den monetära unionen inte bara ger en påtaglig möjlighet att påverka utformningen av denna. En huvudpoäng är att knytningen till ett politiskt centrum i för del innebär en potentiell resursförstärkning av allmänna maktbas, dvs ökat indirekt inflytande. Möjligheten at t utnyttja närheten till detta politiska centrum, t ex för att påverk a motpartens verklighetsuppfattning (s k idémakt), få upp frågor på dagordningen och bilda slagkraftiga ko alitioner är emellertid ytterst bestämt av vilken politisk trovärdighet åtnjuter. Ju färr e tveksamheter som finns beträffande medverkan i de n europeiska integrationsprocessen, desto större är möjligheterna att utnyttja denna potential. Ett tidigt inträde i den monetära unionen är i det sammanhanget otvivelaktigt att föredra framför en me r avvaktande hållning. När det gäller det direkta inflytandet över penningpolitiken har vi tidigare i kapitlet betonat den europeiska hög a grad av självständighet. Det råder osäkerhet om vilka reell a förutsättningar för nationell politisk påverkan och kontroll so m kommer att finnas. Det faktum att penningpolitiken delegeras til l ECB innebär dock inte – trots bestämmelsen om att inte får ta instruktioner utifrån – att de nationella politiska aktör - ernas intresse av att påverka penning- och valutapolitiken upphör. För de länder som deltar i den monetära unionen kommer det at t finnas ett antal kontaktytor med centralbanksorganen (se avsnit t 10.1 och 6.3). Den monetära unionen, demokratin och... I mycket konkreta termer ger ett medlemskap i den monetär a unionen ett visst inflytande över ECBs arbets- och verksamhets - former – dess organisationskultur – men också över dess faktiska regelverk. Medlemmarna av utformar gemensam t penningpolitikens styrinstrument. Det är viktigt att poängtera at t centralbankssysteme t vid starten fortfarande befinner sig i en formativ fas. Efterhand kommer regler och procedurer att låsa s fast. Ju tidigare man kan medverka i processen, desto störr e inflytande kan man väntas få på de grundläggand e verksamhetsformerna. Redan vid starten av sin verksamhet måste ECB ha et t väldefinierat mål, en penningpolitisk stra tegi som anger hur den ska nå sitt mål, samt en uppfattning om hur och med vilka medel den ska bedriva sin dagliga verksamhet. 63 I Maastrichtfördrage t stipuleras att ECB ska upprätthålla prisstabilitet. Detta mål måste dock göras mer prec ist. Det gäller t ex att ta ställning till om målet ska avse prisutvecklingen eller den årlig a inflationen och vilken hänsyn som ska tas till förändringar a v indirekta skatter. Dessutom är det inte klart om prisstabiliteten ska avse ett prisindex för hela EU eller ett genomsnitt av nationell a indexar. När det gäller vilken penningp olitisk strategi som ECB ska följa, står valet i första hand mellan ett s k intermediär t penningmängdsmål eller ett slutligt inflationsmål (se avsnitt 6.3) . Den tyska fö ljer den förra strategin. Detta ses ibland som ett argument för att ECB ska göra detsam ma i syfte att på detta sätt försöka förvärva något av trovärdighet.