sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Till en början skedde reklamsändningarna, vilka då var i strid med när- radiolagen, inte främst av vinningsintresse utan mer för att skapa en debatt om monopolen och möjligheten att etablera kommersiell ljudradio. pionjärerna verkade i var outvecklade och fick avsättas åt den legala konflikt som uppstod i förhållande till myndigheterna genom de ideliga lag- Detta övergångsskede blev dock tämligen kort. listiska förväntningar fanns om en snar etablering av en privat kommersiell radio utvecklades verksamheten vidare mot en mer strikt kommersialism. , det år när reklam i närradion blev tillåten, påbörja- de såväl fristående entreprenörer som aktörer med bindningar till etablerade ägare i mediasektorn kommersiella sändningar i närradion. För de flesta var den primära drivkraften inte att söka i närradioformen utan istället att med en snabb start skaffa erfarenhet och konkurrensfördelar inför lokal- radiostarten. Förhållandena varierade dock och många av dem som utveckla- de en kommersiell form av närradio skulle aldrig komma längre än till när- radiosändningar. De legala problemen knutna till den kommersiella närradioformen har varit stora eftersom lagstiftningen givits för en ideellt driven åsiktsradio och utformats för att motverka en kommersialisering. Det grundläggande problemet är tillståndsmässigt. Önskan att bedriva kommersiell radio fanns hos privata intressenter som under en fri etablering hade drivit sin verksamhet som fysisk person eller i en bolagsbildning. På grund av tillståndsreglerna måste dock intresset kanaliseras genom en tillståndsberättigad sammanslut- ning. Närradion fylldes av bulvanförhållanden. Sändningarna bedrevs av andra än tillståndshavarna. Ofta fanns underliggande avtal mellan tillstånds- havaren och något produktionsbolag. Den ena bulvanföreningen ersatte den andra varefter sändningstillstånden återkallades av närradiomyndigheten på grund av överträdelser av reklamförbudet (som avskaffades ) eller obetalda sändningstidsavgifter. Andra legala problem som är knutna till den kommersiella närradioformen är överträdelser av förbudet mot centralproducerat material och tvister om sändningstid. Utmärkande för kommersiellt inriktad närradio är vidare det stora behovet av sändningstid och viljan att dominera frekvensen, vilket ledde och leder till tvister om sändningstid. sändes uttalat kommersiell radio och traditionell förenings- radio i närradions form, under olika ekonomiska förutsättningar och med skilda syften. På några platser blev den traditionella föreningsradion motarbetad av de kommersiella intressena. Detta förhållande förväntades vara endast tillfälligt till dess att lokalradiosändningarna kunde starta. Resultatet av auktionerna på lokalradiotillstånd bidrog emellertid till en annan utveckling eftersom ett mindre antal intressentgrupper kom att fullständigt dominera den nya radioformen. Många av de mindre kapitalstarka entreprenörerna som varit inriktade på att övergå till den nya formen blev kvar i närradion. De kunde konstatera att de erhållit en till synes kraftig konkurrensfördel. Deras när- radiosändningar var i det närmaste gratis i jämförelse med vad som betalades för ett lokalradiotillstånd på orten. Försöken att bedriva kommersiell radio i närradioform fortsatte därför, vilket inte minst statistiken rörande sändnings- tid visar. Radio- och fick med anledning av detta i uppdrag att utreda när- radions kommersialisering. Verket konstaterade utifrån förhållandena i no- vember 1994 att av sändningsmöjligheterna i landet för närradio användes något mer än hälften för föreningsradio, för en kombinerad underhållnings-, lokal- och föreningsradio med huvudvikten på SOU 1996: 176 sändningar av musik och för huvudsakligen sändningar som in- riktats på enskilt vinstintresse. Hur andelen av den totala sändningstiden fördelar sig på olika grupper angavs inte i undersökningen men utifrån erfa- renheten att den traditionella föreningsradion regelmässigt har kortare sänd- ningar så borde de mera allmänna formerna av närradio dominera sett till total sändningstid. Kommitténs uppfattning är dock att denna bild av kommersialisering av närradion, i bemärkelse radioverksamhet inriktad på vinstintresse, är giltig. Från verkets sida har uttryckts att de flesta av de tillståndshavare, med bakomliggande intressenter, som vid tiden för undersökningen förknip- pats med enskilt vinstintresse inte längre finns kvar inom närradion. Somliga av dem har gått i konkurs. Några har förvärvat lokalradiotillstånd eller på annat sätt funnit sysselsättning inom lokalradion. De försök att inlemma när- radiostationer i lokalradionäten som funnits har avbrutits. Verket är av den meningen att det är svårt, kanske omöjligt, att skapa ekonomisk bärkraft i kommersiella närradioprojekt. Minskningen av total sändningstid och den drastiskt minskade andelen sändningar med reklam är statistiska fakta som stöder tesen att tendensen till kommersialisering är bruten. Om både den kommersiella närradion och den traditionella föreningsradion tappar mark måste någon annan form av närradio gå framåt eftersom den to- tala sändningstiden ändå ligger kring . Allt talar för att en blandform som innehåller en kombinerad underhållnings-, lokal- och föreningsradio med huvudvikten på sändningar av musik har vunnit mark. Programutbudet i denna form är mer allmängiltigt och lättsamt, men utesluter inte bidrag från föreningslivet, antingen som inslag i sändningarna eller förlagt till vissa tider, exempelvis . Ofta finns också en uttalad målsättning om ortsanknytning i form av lokala nyheter och/eller samarbete med lokala myndigheter, skolor och företag. Vanligt är att skolornas medie- linjer bereds sändningsutrymme och att även andra än de som ryms inom närradiolagens tillståndshavarkrets ges möjlighet att sända. samheten är betydligt vidare än i den traditionella föreningsradion. mässigt önskar man nå en större lyssnarkrets och utöva funktioner i lokal- framstår själva sysselsättningen att skapa radio i sig som Påfallande ofta bedrivs sändningarna med stöd av eller som ett led i arbets- marknadsåtgärder, som t.ex. , eller som ungdomsprojekt. mun och myndighetsorgan har därigenom ett större intresse i närradion än när denna är uttalat föreningsanknuten. Det legala problemet i denna närradioform är huvudsakligen tillstånds- Även i denna form rör det sig uppenbart om ett bulvanskap. Verksamheten som huvudsakligen inte är traditionell föreningsradio enligt lagstiftarens intentioner bedrivs formellt under någon sammanslutnings till- stånd eller under närradioföreningens sändningstid trots att sändningarna och de som aktivt bedriver dessa inte är knutna till den egentliga tillståndshavaren. Till skillnad från vad som gällt för den kommersiella närradion är detta ett lo- kalt accepterat bulvanskap som normalt inte bereder några problem annat än i förhållande till Radio- och . Radio- och dilemma, som också är lagstiftarens, är att den verkliga situationen inte överensstämmer med den formella. De överväganden som detta förhållande föranlett utvecklas närmare under avsnitt 6.1. förekommer också brott mot riksförbudet, t.ex. för att man önskar sända centralproducerade riksnyheter under varje hel- eller halv- timme. Drivkraften i denna form av närradio är inte kommersiell i bemärkelsen primärt syftande till . Typiskt är att man ser reklamen, i den mån så- dan förekommer, som en finansieringsform bland flera och att målsättningen med verksamheten är mer ideellt präglad. De ekonomiska begränsningarna förutsätter också en hög grad av ideella insatser från de personer som är in- volverade. Förutsättningarna för närradions förändring Det går att förklara närradions förändring ur många olika perspektiv, i förhål- lande till föreningslivets förändring, till förändringar hos individ och sam- hälle, eller till media- och teknikutveckling. Oavsett vilket perspektiv man väljer är det väsentligt att göra klart de grundförutsättningar som möjliggjort förändringen: –I närradion har alltid funnits gott om ledig sändningstid. Det utrymme som avsatts för närradiosändningar överstiger föreningslivets behov och efterfrågan på den form av radio som varit huvudmålet vid reformen. Om föreningslivet hade kunnat fylla det tillgängliga utrymmet hade aldrig alterna- tiva närradioformer, som exempelvis den kommersiella, med behov av stora block med sändningstid kunnat utvecklas. –Det finns en efterfrågan på sändningsutrymme från andra än den berät- tigade tillståndshavarkretsen. Utvecklingen inom närradion har tydligt visat att en vilja att sända finns inte bara hos de som önskar sända radio yrkes- mässigt utan också hos andra grupper som står vid sidan om den tänkta tillståndshavarkretsen. –Det är tämligen enkelt att utnyttja bulvaner. Antalet formellt berättigade sammanslutningar är mycket stort och få av dessa har intresse av att sända. Det är lätt att få och behålla tillstånd. Antalet möjliga bulvaner eller sam- arbetspartners är därför stort för den som önskar etablera sändningar. SOU 1996: 176 Förhållandet mellan närradion och lokalradion Med hänsyn till den faktiska möjligheten att bedriva kommersiell radio i när- radions form har kommit att diskuteras närradions förhållande till lokalradion vad gäller konkurrens och samarbete. Kommitténs uppfattning är att den formella möjligheten till konkurrens är av mindre reell betydelse för lokalradion. Lokalradion lockar stora lyssnargrupper och därmed annonsörer med avsevärt större täcknings- områden, bättre hörbarhet, genomarbetade koncept, dygnsomfattande sänd- ningar m.m. Lokalradion verkar normalt också under andra ekonomiska för- utsättningar. Det finns inga kända exempel på att närradiosatsningar har kon- kurrerat ut lokalradion eller ens märkbart påverkat dess resultat. Av det totala värdet av radioreklam i landet tillfaller endast en marginell del de många när- radiosändande sammanslutningarna. Avgörande för det ekonomiska utfallet av lokalradioverksamhet är lokalradiotillståndshavarnas konkurrens sinsemel- lan och gentemot riksradion. Under lokalradions uppbyggnadsskede fanns en utveckling mot samarbete mellan lokalradionäten och närradiointressenter. Denna utveckling, som om den gäller programmaterial är oförenligt med närradiolagens s.k. riksförbud, synes väsentligen ha brutits. 3.3 Vilka är problemen? I utredningsdirektiven har i stort överlämnats till kommittén att undersöka vilka problem som föreligger i närradion. I direktiven har som särskilda pro- blem betonats närradions kommersialisering och det administrativa systemet med avgifter och sändningstider. Föreningsradio av traditionell modell har förlorat mark . Försvagningen av föreningsradion tycks därtill fortsätta. Det har hävdats att detta är en följd av kommersialisering av närradion. Kommitténs uppfattning är emellertid att denna tillbakagång saknar ett direkt samband med den kom- mersialisering av närradion som tog fart under början av detta decennium och nådde en topp . Grunden för denna uppfattning är bl.a. de tidi- gare redovisade förhållandena att det finns och har funnits god till- gång på ledig sändningstid på de flesta orter (i hälften av landets kommuner har inte ens möjligheten till närradiosändningar tagits till vara). Vidare har, enligt Radio- och klara och i närradioleden kända praxis, alltid den förening som haft minst sändningstid givits företräde vid tidstvister, vil- ket inneburit en garanti för att alla som erhåller sändningstillstånd också erhål- ler sändningstid. En kommersiellt inriktad tillståndshavare med stora block av sändningstid har med andra ord alltid fått vika för den som vill sända traditionell föreningsradio i mindre skala. Till kommitténs uppfattning bidrar också att utvecklingen mot en kommersiell närradio synes bruten . Om man med uttrycket kommersiell närradio avser närradio driven för personlig vinningslystnad är tillbakagången så kraftig att det kan sägas att närradioformen inte varit duglig för sådana syften. Om det ändå skulle finnas ett indirekt samband mellan den kommersiella närradioformen och den traditionella föreningsradions tillbakagång vore det i vart fall oriktigt att beskriva förhållandet som att den förra tränger tillbaks den . En annan fråga är om själva reklammöjligheten är allmänt negativ för verksamheten. Det har dock inte kommit fram något som tyder på att reklam- möjligheten skapar några beaktansvärda problem mellan reklamanvändare och reklamfria eller på något annat sätt missgynnar tillståndshavare som själva inte använder reklam. Av intresse i detta sammanhang är en undersökning som gjorts av två tjänstemän på Radio- och . I undersökningen har 141 tillståndshavare som avsagt sig tillståndet tillfrågats om orsakerna till avsägelserna. Av de 112 som svarat har 86 angivit antingen ekonomiska orsaker eller bristande intresse som anledning. Endast två till- ståndshavare svarade att det berott på meningsskiljaktigheter. Sammantaget är kommitténs bedömning att orsakerna till den traditionella föreningsradions tillbakagång inte står att finna i närradioregleringen och dess reklammöjlighet utan är hänförlig till andra faktorer. Närradions reklammöjlighet måste även ses i relation till lokalradion. Ur ett principiellt perspektiv kan närradions mindre kostbara reklamrättighet sättas ifråga. I praktiken synes dock konkurrensen med lokalradion vara mycket begränsad och sakna betydelse för lokalradions ekonomi. Vid sidan av den försvagade traditionella föreningsradion och den vikande kommersiella närradion lever närradion vidare i delvis förändrad form. Antalet sändningstimmar visar uppenbart på att det ändå finns ett behov av ortsbunden icke kommersiell radio. Detta behov har dock kommit till uttryck i en form av livskraftig närradio som illa överensstämmer med det formella regelverket. Kommittén har mot den redovisade bakgrunden och direktiven funnit an- ledning att överväga ändringar i tillståndshavarkretsen och det administrativa systemet med beslut om tillstånd, sändningstider och avgifter. I samband med övervägandena kring en förändrad tillståndsgivning aktua- liseras en rad andra frågor som rör livskraften hos en lokal radio av den typ som närradion utgör. Dessa frågor rör sändningsområdenas utformning, antalet sändningsmöjligheter på varje ort, riksförbudet och finansieringen. SOU 1996: 176 Frågor rörande annonsregler, sanktionssystem, sändningsteknik och be- redskap i krig och kris har kommittén av olika anledningar inte funnit skäl att Rasism och yttrandefrihetsbrott i närradion Närradion är menad som en åsiktsradio för en stor mängd sammanslutningar med sinsemellan olika uppfattningar. Det ligger således i sakens natur att innehållet i sändningarna kan uppfattas som kontroversiellt eller direkt stötan- har i likhet med andra branschorganisationer inom medieområdet antagit etiska regler för verksamheten. Möjligheten för staten att ingripa med straff är begränsad till vissa hand- lingar som hotar viktiga allmänna eller enskilda intressen. I fråga om radio- sändningar gäller att s.k. yttrandefrihetsbrott, bl.a. hets mot folkgrupp, förtal och förolämpning, enligt 5 kap. 1 och 4 §§ yttrandefrihetsgrundlagen kan medföra i föreskrivna straff. För hets mot folkgrupp är straffet enligt 16 kap. 8 § , böter eller fängelse upp till beroende på graden av brottet. En särskild processordning tillämpas för yttrandefri- Justitiekanslern fungerar som åklagare och ansvarsfrågan prövas av domstol under medverkan av jury. För just närradion kan en ytterligare rättsverkan förekomma vid yttrande- Enligt 11 kap. 3 § andra stycket och 4 § radio- och TV-lagen kan nämligen domstol återkalla sändningstillståndet för upp till ett år om domstolen funnnit att ett program innefattat ett allvarligt yttrandefrihets- Om synnerliga skäl föreligger kan återkallelse ske för om högst Möjligheten till en femårig återkallelse var en skärpning som antogs Inom närradion har förekommit program som lett till fällande domar för yttrandefrihetsbrott. Det har rört sig om både ansvar för förtal och hets mot folkgrupp. Målen har om än mycket uppmärksammade varit tämligen få. Med något undantag har problemen med yttrandefrihetsbrott i närradion och sändningar med rasistiska budskap varit knutna till sändningarna över program på två olika frekvenser. Sändningarna har mycket liten räckvidd be- roende på svaga radiosändare. Radio- och har en god bild av omfattningen av den verksamhet som kan generera program med betänkliga eller direkt brottsliga uttalanden av Antalet tillståndshavare som gjort sig kända för sådan pro- gramverksamhet har drastiskt minskat. har fem sådana till- finns fyra tillståndshavare kvar som kan räknas till denna kategori. Tre av dessa är små och sänder en eller två timmar vardera medan en är större och sänder Det är oklart i vilken grad dessa tillståndshavares sändningar tangerar det otillåtna. Varken Radio- och eller för radio och TV har fått några förfrågningar eller klagomål . Hos Justitiekanslern finns två anmälningar från . Det är allvarligt när yttrandefrihetsbrott och rasism förekommer i närradion men i förhållande till omfattningen av sändningarna, totalt kring , måste det sägas vara ett problem av mycket begränsad om- fattning. Frågeställningar rörande straff och återkallelse av sändningstillstånd i an- ledning av yttrandefrihetsbrott har noggrant behandlats . Kommittén anser att den nuvarande ord- ningen ger det allmänna tillräckliga instrument för att hantera problemet. SOU 1996: 176 4.1 Utvecklingen och det allmännas ansvar Tekniken medger fler programtjänster På lång sikt kommer den tekniska utvecklingen att innebära stora förändringar för ljudradion och televisionen. Det är svårt att uppskatta i vilken omfattning som sändningar kommer att äga rum i den form vi nu känner, såsom sam- tidiga sändningar av ett och samma program till en obestämd krets av indivi- der. I en förändrad medievärld, med inslag av interaktivitet och ökad använd- ning av telekommunikation, kommer såväl formerna för konsumtion som sättet att förmedla ljud och bilder att ändras. På lite kortare sikt medför den tekniska utvecklingen att kapaciteten för förmedling av ljudradio blir allt större. Genom bl.a. den digitala tekniken kan antalet programtjänster kraftigt ökas. Detta gäller såväl marksänd eterburen ljudradio som ljudradio via satellit, kabelnät och genom telenätet. Den analoga tekniken kommer troligen stegvis att överges till förmån för den digitala. Denna utveckling kommer att medföra att det för rundradio av- satta frekvensutrymmet kan bära åtskilligt fler programtjänster. För närvaran- de är möjligheterna till ytterligare sändningsmöjligheter/kanaler i nu använd teknik, analoga kortvågssändningar, mycket begränsade. Staten kommer att ha inflytande över ljudradion För televisionen är eterburna marksändningar bara ett av flera jämbördiga al- ternativ för att nå mottagaren. Detta innebär att statens reella inflytande över televisionen minskar till viss del även i de marknäten eftersom alltför höga krav från staten (t.ex. ekonomiska eller innehållsreglerande) kan resultera i att den som är intresserad av att sända i marknät istället väljer andra förmedlings- sätt. För ljudradio kommer sannolikt marksändningar vara det attraktivaste sät- tet att sända eftersom radiolyssnandet i mycket högre grad är mobilt. Eter- burna marksändningar kan förväntas även i fortsättningen vara det viktigaste sättet att sända ljudradio. Statens möjlighet att påverka utvecklingen och SOU 1996: 176 förverkliga mediepolitiska målsättningar är därför förhållandevis stor i ljud- radion. Detta förutsätter dock att olika gruppers önskemål och behov väl balanseras vid fördelningen av sändningsutrymmet. Ett avsevärt eterutrymme bör avsätts för kommersiella ljudradiosändningar. Om så inte sker kommer kommersiell ljudradio att förmedlas till den enskilde på andra vägar, via satellit, kabel eller telenät. Över dessa former har staten litet inflytande. Upplåtelser av radiofrekvenser skall främja yttrandefrihet genom mångfald Staten har ansvar för fördelningen av radiofrekvenser och förvaltar det ut- rymme som finns och som kan komma att utnyttjas effektivare ge- nom den digitala tekniken. Omfattningen av det statliga ansvaret skiljer sig på ett avgörande sätt från vad som råder för andra medieformer eftersom den re- surs som används vid förmedling av marksänd ljudradio och television är be- Förutsättningarna är därför inte jämförliga med vad som gäller vid etablering och distribution av media i andra former. ningsutrymmet blir med nödvändighet också ett ställningstagande till vilka som skall kunna förverkliga sin rätt att fritt yttra sig i ljudradio och television. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) erinrar därför om att upplåtelse av radio- frekvenser skall ske på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. Detta ansvar innebär inte bara att det allmänna måste värdera hur olika nyttjare kan förväntas använda en tilldelad rättighet och vilket värde detta har i ett Det innebär också att det allmänna har ansvar för att syftet med upplåtelsen förverkligas, vilket innefattar både ett ansvar för att verk- samheten kan bedrivas under gynnsamma förutsättningar och att verksamhe- ten följs upp. I yttrandefrihetsgrundlagens erinran om vidaste möjliga yttrandefrihet lig- ger naturligen ett kvantitativt mått – det gynnar typiskt yttrandefriheten om det finns många möjligheter att sända – men framför allt en kvalitativ önskan att upplåtelserna sker så att en mångfald av åsikter erhålls. möjligheterna skall fördelas så att många olika intressen kan använda sig av Yttrandefrihetsgrundlagens snäva perspektiv är främst användarens. Det övergripande synsättet är dock att samhället och den enskilde gynnas av att radiofrekvenserna används på ett så varierat sätt som är möjligt. männa bör således främst söka mångfald. I begreppet ryms såväl en variation i åsikter, värderingar, information och programform som att olika grupper skall komma till tals och att det skall finnas bredd i utbudet både lokalt och I yttrandefrihetsgrundlagen och lokalradiolagen finns också en strävan efter långtgående etableringsfrihet inom ljudradio- och televisionsområdet, vilket i praktiken inte är möjligt för marksänd ljudradio och television. Etableringsfriheten måste beskrivas som sekundär i förhållande till de yttrandefrihetliga syftena med lagstiftningen. Det är med andra ord viktigare att upplåtelserna leder till mångfald och variation än att många sänd- ningsmöjligheter upplåts. Utrymmet för kommersiell radio är begränsat Den del av mediereklammarknaden som den reklamfinansierade radion kan erövra kommer inte att öka i proportion till antalet tillkommande sändnings- möjligheter. Det ekonomiska utrymmet för expansion är med andra ord mindre än det tekniska. Förhållandet kan också uttryckas så att antalet pro- gram eller programtjänster i realiteten är begränsat av andra faktorer än tek- niska. En obegränsad upplåtelse av sändningsutrymme för kommersiell radio ger därför inte automatiskt ett ökat programutbud. Vid en viss nivå av upp- låtelse utgör YGL därför ett stöd för att annan rundradioanvändning som konkurrerar om sändningsutrymmet skall kunna ges företräde. Vidare kan det bättre gagna allmänna intressen att låta en tillståndshavare använda ett större sändningsutrymme för utvecklande av tilläggstjänster, som den digitala tekniken möjliggör, eller att sätta av utrymmet till annat än rund- radioanvändning, än att fördela ett stort antal sändningsmöjligheter som på grund av bristande ekonomiska förutsättningar riskerar att bli relästationer. Ett särskilt dilemma med obegränsad upplåtelse för lokal kommersiell ra- dio är att det finns en stark drivkraft hos de redan etablerade ägarna att i syfte att försvara sin ställning införliva de nya frekvenserna i sina nät. Utan en målinriktad tillståndsgivning och reglering finns därmed risken att tillkom- mande uttrycksmöjligheter förslösas.