sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågor om registrering av allmänna handlingar regleras i 15 kap. sekretesslagen (1980:100). En handling som har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. 26Vid en användning av datorer som är anslutna till nät aktualiseras frågan om dessa bestämmelser skall t illämpas också på t.ex. en extern databas som, kanske av en händelse, har blivit tillgä nglig för en myndighet via nätet, trots att myndigheten aldrig avser att använda denna databas; jfr avsnitt 11.9. Enligt motiven till nuvarande reglering av handlingsoffentligheten är det en naturlig utgångspunkt att så långt som möjligt dra en p arallell med den ordning som gäller för konventionella handlingar. Regleringen synes emellertid inte vara anpassad till sådan fri åtkomst till omfattande data- mängder som kännetecknar nuv arande strukturer på IT-området. 27Genom att en upptagning, med vissa undantag för personregister, kan ses som allmän handling hos en myndighet redan genom att myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra u pptagningen till läsbar form, uppkommer frågan om det är en riktig t olkning av TF som ofta i ordalag förs fram, när det aktualiseras hur re och "förv arad" bör t illämpas på u pptagningar åtkomliga via t.ex. Internet. 28 Skall verkligen alla databaser som är tekniskt tillgä ngliga som en följd av att en myndighet är uppkopplad mot datanät, med undantag för sådana som omfattas av den så kallade biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF, anses vara tillgängliga för offentlighetsinsyn hos myndigheten? Det är inte min uppgift att överväga ändringar i grundlag. Frågan är emellertid om den berörda tolkningen av TF är riktig bet räffande u pptag- ningar i databaser som visserligen är tekniskt tillgängliga för myndigheten 26Registrering får emellertid underlåtas beträffande a llmänna handlin gar som inte är sekretessbelagda, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingarna har kommit in eller upprättats. Vidare finns ett undantag beträffande upptagningar som förs in i ett register som är t illgängligt för flera myndigheter. Endast den myndighet som gör införingen är registreringsskyldig (15 kap. 1 och 13 §§ sekretesslagen). 27I motiven nämns inget om den nu aktuella situationen där handlingar blir tillgängliga för myndigheter utan att den som tillhandahåller en databas har en tanke på att göra upptagningar tillgängliga för en viss myndighet. Vanligtvis har myndighetens överenskommelse med ett företag som tillhandahåller n ätanslutningen inget samband med de databaser som t illhandahålls i större, kanske världsomspännande nät. Myndigheter avser vanligtvis endast att sända och ta emot meddelanden. Den nättjänst och de programvaror som myndigheten har kan emellertid ge tekniska mö jligheter att få t illgång till om fattande datamängder. Jfr dock den översyn av offentlighetsprincipen som har gjorts av Data- och offentlighetskommittén i dess slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64). 28 Se bl.a. , Allmänna handlin gar, s. 119. men som ändå inte rimligen kan sägas ingå i något allmänt organs informa- tionstillgångar. Härvid blir bestämmelsen i 6 § av betydelse. Enligt lagtextens ordalydel- se är en uppta gning inkommen till en myndighet "när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som angives i 3 § andra stycket". Åtgärden varigenom uppta gningen görs tillgänglig måste alltså enligt bestämmelsens ordalydelse för att u pptagningen skall anses inkommen ha vidtagits av "annan" ,30och denne skall ha gjort u pptagningen tillgä nglig "för myndigheten". 31 Om bestä mmelsen tolkas så att det är tillräckligt med en teknisk möjlighet för myndigheten att hämta handlingen till sitt system, skulle en myndighet vara skyldig att, för offentlighetsinsyn, göra tillgängliga även u pptagningar i databaser som myndigheten helt saknar samröre med och upptagningar som det är otänkbart att myndigheten annars skulle hämta till sitt informationssystem, t.ex. därför att uppgifterna är brottsliga eller att det utgör brott att sprida dem. 32Det skulle därmed vidare bli praktiskt omöjligt för myndigheten att veta vilket material som hör till myndighetens informationstillgångar. Enligt min mening är det inte rimligt att tolka bestämmelsen på detta sätt. Visserligen har "annan" genom inkoppling gjort databasen tillgänglig vanligtvis för alla som är anslutna till det aktuella nätet men att hävda att annan redan härigenom har gjort u pptagningarna i databasen tillgängliga "för myndigheten", framstår inte som en naturlig t olkning och leder långt bort från den avsedda samord ningen med vad som gäller för konventionella handlingar och från offentlighetsinsynens syften. Denna bedöm ning innebär bl.a. att sådana uppta gningar inte behöver diarieföras enligt 15 kap. sekretesslagen (1980:100). Dessa frågor övervägs emellertid av kommittén om ny datalag m.m. (Ju 1995:08, dir. 1995:91). 1975/76:160 s. 87 där undanta gsregler rörande upptagningar hos en myndighet som endast har en teknisk uppgift har motiverats med att sådana upptagningar inte r imligen kan sägas "ingå i de a llmänna organens informationstillgångar". 30Vem denne skall vara klargörs inte i lagmotiven, men b egreppet kan inte rent språkligt förstås på annat sätt än såsom avseende någon utomstående, t.ex. en annan myndighet eller ett privat dataföretag (, Allmänna handlin gar, 1988, s. 119). 31I den allmänna motiveringen har den nya regleringen för upptagningar beskr ivits som en övergång från var handlingen fysi skt förvaras t ill förfogandet ordet taget i a llmän betydelse över en upptagning, och i specialmotiveringen behandlas frågan i anknytning t ill åtgärder som andra utför för myndighetens räkning (prop. 1975/76:160 s. 88 och 137). 32 Som exempel på ytterligheter kan nämnas handlingar t illgängliga via Internet som fysiskt förvaras i datorer i avlägsna länder och på språk som myndigheten knappast kan förstå, och som kan utgöras av sådana "brottsliga upptagningar" som behandlas i avsnittet om elektroniska förmedlingstjänster, eller sådana programvaror för kryptering, som kan hämtas i en databas i ett land där förbud föreskr ivits mot export av programvaran. 6.2Sekretess för koder m.m. Bestämmelserna i sekretesslagen ( 1980:100) gäller oberoende av om en myndighet förvarar uppgifter på papper eller elektroniskt. Regleringen kan alltså tillämpas även vid en övergång till elektr onisk dokumenthantering. De rättsliga komplikationer som framträder i IT-m iljön sammanhänger i stället med t.ex. nya möjligheterna att kommunicera via nät och organisatoriska förändringar. 33Dessa frågor får dock tas upp i ett vidare sammanhang. En fråga har emellertid direkt anknytning till de regler jag föreslår för digitala dokument. En användning av sådana dokument på my ndighetsområ- det förutsätter att nycklar och anknytande uppgifter för digital signering och autenticering samt för sekretesskydd kan skyddas mot insyn. Enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om säkerhetsåtgärd med avseende på bl.a. telekommunikation (punkt 3) och behörighet att få tillgång till u pptagning för ADB eller annan handling (punkt 4), om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Enligt 3 § samma kapitel gäller sekretess också för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av uppgifter utan att föreskriven sekretess åsidosä tts, om det kan antas att syftet med metoden motverkas om uppgiften röjs. I den mån s.k. aktiva kort eller liknande utrustning används så att signering m.m. sker i kortet eller annan utrustning utan att nyckeln exponeras, torde nyckeln inte anses vara förvarad hos myndigheten eftersom den inte är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller annars uppfattas (2 kap. 3 § TF). När nyckeln är tillgänglig för överföring i uppfa ttbar form är den visserligen en allmän handling men den är sekrete ssbelagd om den används på sätt som sägs i 5 kap. 3 § sekretesslagen. Används den för informations- säkerhet vid telekommunikation i t.ex. ett allmänt datanät eller i s.k. 33I princip skall en sekretessprövning ske för varje enskilt utlämnande, medan vissa myndigheter vill tillhandahålla information för direktåtkomst, via nät. Dessutom kan programvaror ge mö jligheter för enskilda att med olika ko mbinationer av söknycklar sammanställa nya (potentiella) handlingar, varvid frågan om sekretess beträffande dessa nya uppgiftskonstellationer aktualiseras. Det förekommer också strävanden efter rationaliseringar där myndi gheter t.ex. lagrar och behandlar data med gemensamma resurser eller annars organiserar verksamheten på ett sätt som kan vara svårt att förena med regleringen i sekretesslagen, se vidare s. 27 f. 34Se närmare bilaga 2 angående utformningen av sådana rutiner. behörighetskontrollsystem kan i stället 5 kap. 2 § sekretesslagen t illämpas. 35 Beträffande säkerhetsåtgärder som är inriktade endast på att verifiera om en handling härrör från a ngiven utställare utan att samt idigt bereda sekretesskydd, skydd för telekommunikation eller skydd för åtkomst till ADB-upptagningar torde det emellertid inte finnas någon tillämplig bestämmelse om sekretess. Detsamma gäller om hemliga koder m.m., utan att en viss utställare pekas ut, används för att skydda vissa datamängder mot manipulation.36 Behovet av skydd är härvid uppenbart. Jag föreslår d ärför en bestämmelse om sekretess för koder m.m. som har till syfte att göra det möjligt att kontrollera om uppgifter har förvanskats (förslaget till ändring i 5 kap. 3 § sekretesslagen). Regeln avses innefatta både koder som syftar till att verifiera om uppgifter härrör från a ngiven utställare och koder som syftar endast till att skydda vissa datamängder. Som exempel på koder av det senare slaget kan nämnas tekniska skydd mot förändringar i programva- ror eller andra datamängder som är betydelsefulla från te kniska eller andra utgångspunkter. I datalagen (1973:289) ges skydd mot otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av ADB. Personregister definieras enligt 1 § datalagen (DL) som register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personregister får enligt 2 § DL inrättas och föras endast av den som har anmält sig hos Datainspektionen och fått bevis om detta, s.k. licens. Om personregistret skall innehålla vissa känsliga uppgifter som generellt sett kan antas medföra risk för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet, t.ex. politisk åskådning, värderingar och omdömen, behövs också tillstånd av Datainspektionen. Av 1 § DL följer att den för vars verksamhet ett personregister förs är registeransvarig, om han förfogar över registret. Den som har möjlighet och befogenhet att överföra registret till läsbar form och som kan påverka registrets innehåll anses förfoga över registret. Den registeransvarige åläggs enligt datalagen att inrätta och föra personregister så att otillbörligt intrång i registrerades personliga integritet inte uppkommer. Därvid skall särs kilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål , och insamling, registrering, 35Hans Corell m.fl., Sekretesslagen, 3 u., s. 122. 36Skulle en sådan kod lämnas ut kunde den som fick t illgång till koden manipulera uppgifter så att skyddet mot förvanskning inte ger utslag. utlämnande och användning av uppgifter skall ske i överen sstä mmelse med registrets ändamål. I motiven till datalagen tas avstånd från vitt bestämda ändamål av typen "diskussionsklubb". Vidare skall uppgifterna skyddas mot otillåten spridning (7 § första stycket 5 DL). Andra bestä mmelser, som bygger på att den registeransvarige har kontroll över informationsbehandlingen så att han kan bestämma vad registret skall innehålla, är föreskrifterna om skyldighet att rätta, ändra, utesluta (8 §) och komplettera (9 §) registrerade uppgifter som är oriktiga, missvisande eller ofullständiga. Den registeransvarige är också skyldig att på begäran av en ens kild underrätta denne om personuppgifter som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom (10 § DL). För den händelse en registrerad tillfogas skada genom att ett person- register innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter om honom har den registeransvarige ett strikt skadeståndsansvar (23 § DL). Datalagen har setts över i olika etapper, och regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté (dir. 1995:91) med uppgift att bl.a. anpassa regleringen till EG:s dataskyddsdirektiv. Skyddet för persondata tillgodoses vidare genom s.k. registerlagar, och det är i sådana lagar som nya regler har införts för elektronisk dokumen- thantering inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Skatte- registerlagen (1980:343) och utsö kningsregisterlagen (1986:617) har ändrats så att särskilda regionala register tillskapats för elektroniska akter och anknytande referensregister (jfr diarium) samt administrativa och tekniska uppgifter m.m.37 Härvid skyddas den enskilde inte bara genom att registren gjorts länsvisa i stället för rikstäckande utan också genom begränsningar av åtkomsten till registren (lokal åtkomst) och av de sök- begrepp som får användas. 38Den ökade registreringen av personuppgifter har på så sätt mötts med åtgärder för att skydda den ens kilde. De regler jag har föreslagit för elektronisk dokumenthantering syftar till att alla elektroniska handlingar som en part ger in och som en myndighet upprättar i ett visst ärende skall få bevaras elektr oniskt i en akt så att varje handling kan göras läsbar med det innehåll den har givits av 37 Se prop. 1994/95:93 och 1994/95:168. 38 Begränsningar av sökbeg repp har stöd i 2 kap. 3 § andra stycket TF, om upptagningen ingår i personregister och myndigheten enligt lag eller förordning, eller särskilt beslut som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen t ill läsbar eller ann ars uppfattbar form. Omfattande begränsningar av sökbegrepp i syfte att skydda persondata aktualiserar emellertid den principiella frågan om vilka inskränkningar i rätten t ill offentlighetsinsyn med avseende på s.k. potentiella handlingar som bör godtas (jfr 2 kap. 3 § andra stycket RF). Denna fråga faller dock inom ramen för den översyn av TF som pågår i annan ordning (Ju 1995:08). 39 I samband med införandet av elektroniska akter inom skatte- och exekutionsväsendet aktualiserades frågan om ha ndlingar som scannas eller annars bevaras och används så att de kan visas på b ildskärm eller skrivas ut, men inte så att sökningar m.m. blir möjliga, är att bedöma som personregister. Det ansågs därvid stå klart att de elektroniska akterna bör anses utgöra personregister i datalagens mening. 40På motsvarande sätt torde de nya IT-baserade tillämpningarna på vilka mina förslag avses bli tillämpliga få ett sådant innehåll och ändamål att akterna i förening med de diarieliknande uppgiftssamlingar som behövs för att hantera de elektroniska akterna utgör personregister. I anknytning till elektronisk överföring av handlingar mellan informa- tionssystem aktualiseras frågan om vem som bör anses vara registeransva- rig när en stor mängd användare kan påverka innehållet i ett register. De som ger in elektroniska handlingar till en myndighet påverkar visserligen på sätt och vis innehållet i myndighetens register. Ingivaren blir emellertid inte därmed att anse som registeransvarig; jfr att den som via knapptelefon gör en sjukanmälan till en försäkringskassas informationssystem eller en transaktion med en banks informationssystem inte därmed blir att anse som registeransvarig för det av kassan respektive banken förda personregistret. Regleringen i DL bygger på att personregister förs för ett bestämt ändamål och att dataregistreringen begränsas till vissa uppgifter som har valts ut.41 I de elektroniska akterna avses emellertid hela handlingar bevaras så som de ursprungligen har ställts ut och syftet är att handläggare och enskilda skall kunna ta fram och läsa dess ha ndlingar inte att samman- ställa nya uppgiftskonstellationer. Härvid begränsas möjligheten att förutse vilka uppgifter som kan komma att finnas i en elektronisk akt eftersom ett sådant register avses innefatta samtliga handlingar från anhä ngiggörande till beslut, och innehållet i dessa handlingar kan inte förutses. Även känsliga personuppgifter (jfr 4 § och 6 § andra stycket DL) som förekommer i en elektronisk handling måste kunna lagras på samma sätt som handlingen i övrigt. Enskilda bör vara oförhindrade att genom uppgifter i handlingar ta tillvara sin rätt och my ndigheterna bör få motivera sina beslut även om integritetskänsliga uppgifterna därigenom registreras. Regleringen i DL bygger på att den registeransvarige har full kontroll över databehandlingen, en situation som självklart förelåg vid datalagens 39 Rutinerna är parallella med pappersbaserade förfaranden och det är en självklarhet att handlingarna i en akt inte får ändras, såväl enligt bestämmelserna om brott mot urkunder i 14 kap. BrB (jfr SOU 1992:110 s. 229 f.) som föreskrifterna i 2 kap. TF om a llmänna handlin gars offentlighet. 40Se Ds 1994:80 s. 124 f. med hänvisningar. 41Uppgifterna registreras vanligtvis i konstellationer som avviker från de handlingar som ligger till grund för regist reringen, och de tekniska rutinerna gör det mö jligt att skapa nya sammanställ- ningar av uppgifter, s.k. potentiella handlingar. När uppgifter i mål och ärenden skall kunna ges in elektroniskt synes ett sålunda utformat registeransvar om inga undantag föreskrivs förutsätta någon form av granskning av varje elektronisk handling för att bedöma om den får tas in i registret. En sådan förhandsgranskning är dock svår att genomföra, och svår att förena med syftet bakom övergången till elektronisk hantering av dokument och akter på förvaltningsområdet. Begränsningar genom ändamålsbeskrivningar och genom angivelser av vilka uppgifter som får registreras blir därmed inte tillräckligt verksamma. Jag förordar därför begränsningar av det slag som har införts på bl.a. skatteom- rådet. 43Eftersom datalagen är föremål för översyn i annan ordning föreslår jag ingen reglering i denna del. När myndigheter inför elektronisk dokumen- thantering med elektroniska akter kan emellertid nya register antas upp- komma. Därmed bör myndigheten även om andra register vid myndighe- ten regleras i lag vanligtvis kunna an söka om Datainspektionens tillstånd att föra det nya registret. I övriga fall krävs författningsändringar. Avsikten att bevara de elektroniska handlingarna med det innehåll utställaren har givit dem aktualiserar frågan om hur bestä mmelserna om rättelse m.m. bör tillämpas. 44Det torde normalt saknas anledning att anta att risken för otillbörligt intrång i en registrerads personliga integritet, om en felaktig uppgift har tagits in i en elektronisk akt, är större än vid pappersbaserad hantering av uppgifter.45 Som ett undantagsfall vid bedöm- ningen av frågan om en uppgift är att anse som oriktig eller missvisande har också nämnts register vars ändamål är att återge det exakta innehållet i ett visst dokument.46 De här aktuella akterna avses innehålla endast inkomna och upprättade handlingar och dessa skall skyddas mot ändringar. Åtgärder för rättelse eller ändring av en sådan handling skulle leda till att den av avsändaren utställda handlingen får ett annat innehåll än han har avsett; jfr om en handläggare skulle ändra innehållet i de pappersurkunder som finns 42 Innehållet i de diarieliknande register som knyts t ill akterna bör emellertid i h uvudsak begränsas t ill sådana kortfattade uppgifter som behövs för att identifiera ärendet, parter och andra berörda samt de handlingar som hör t ill ärendet; jfr pappersbaserade dagboksblad där uppgifter av känsligt slag vanligtvis inte tas in annat än mö jligen i en s.k. tjänsteanteckning. 43 Alternativen synes bli att för bjuda elektronisk akthantering, eftersom känsliga uppgifter kan förekomma, eller att bortse från de ökade riskerna för ot illbörligt in trång i den enskildes personliga integritet. 44 Dessa bestämmelser har samband med risken för "fortplantning" av fel genom de mö jligheter IT för med sig att använda data i olika sammanhang. Det anses i princip vara likgiltigt om de förhållanden som gör att en uppgift är oriktig eller missvisande förelåg redan då uppgiften registrerades eller har inträtt först därefter. 45Jfr Ds 1994:80 s. 137. I Regeringens proposition 1994/95:93 Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen, m.m. togs frågan inte upp. 46Kring/, Datalagen, 1989, s. 193 f. i en traditionell akt. Om en felaktig uppgift har lämnats i en handling får detta i stället korrigeras genom en kompletterande handling. räffande de diarieliknande uppgiftssamlingar (egentliga register) som behövs för hanteringen av elektroniska akter bör dock reglerna om rättelse m.m. kunna tillämpas så att de korrekta uppgifterna förs in direkt i det sammanhang där de hör hemma. Det måste härvid beaktas att de ursprungliga uppgifterna kan utgöra allmänna handlingar och att en radering kan kräva ett beslut om gallring. Skyldigheten enligt 10 § DL, att på begäran av en ens kild underrätta om innehållet i personuppgift om denne, kan vara svår att förena med elektro- niska akter eftersom den registeransvarige av integritetsskäl knappast kan tillåtas utforma informationsbehandlingen så att pers onuppgifter som rör en viss person generellt kan tas fram. Anpassningar av programvaror m.m. för att göra sådana sökningar möjliga skulle kunna användas i motsatt syfte, så att påtagliga risker för otillbörligt integritetsintrång framträder. Det torde därför behövas en särs kild reglering för personuppgifter i elektroniska akter.47 Underrättelser enligt 10 § första stycket DL synes inte kunna u ppta uppgifter i handlingar vilka lagras så att de till följd av tekniska sp ärrar eller rättsliga begränsningar inte kan eller får användas för sökningar varigenom uppgifter om den aktuella personen tas fram.48 Skulle varje enskild uppgift i dessa akter göras sökbara framträder uppenbara risker för otillbörligt integritetsintrång då även känsliga uppgifter torde förekomma. Det finns även andra invändningar mot fullständiga utdrag avseende Sådana utdrag skulle i många fall bli mycket omfattande eftersom alla handlingarna i elektroniska akter som rör en viss person skulle komma att innefattas i utdraget. Vidare skulle det knappast fylla någon funktion att i ett utdrag ta med sådana handlingar som har getts in av den som begär utdraget eller som redan har expedierats till honom. 50 Undantag för sådana handlingar har därför införts för elektr oniska akter på skatte- och 47 I samband med skattedatoriseringen yttrade Datainspektionen att frågan borde lagregleras och att det är ett min imikrav att utdragen innehåller specificerade uppgifter som gör att den enskilde kan identifiera de handlingar som enligt utdraget har tillförts registret. 48 Även om databaserade söknin gar tilläts sk ulle det eftersom fråga är om text som inte har strukturerats utifrån särskilda kriterier krävas sammanställningar och selekteringar. Det är nämligen inte säkert att personuppgifterna fångas in genom att t.ex. några rader tas fram före eller efter det att personens namn förekommer. Personuppgifter i texten kan på andra sätt knyta an till den som har begärt ett utdrag. 49 Det är knappast mö jligt att hindra enskilda från att föra in känsliga uppgifter i elektroniska handlingar.