sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — I den pågående diskussionen på EU-nivå har uttryckts oro för att förfarandet vid alltför stora underskott skulle vara alltför "tandlöst" sedan ett land väl kvalificerat sig för inträde i den monetär a unionen.23 Bristen på automatik kan vidare göra det svårt för e n kvalificerad majoritet i att tillämpa sanktioner mo t länder som inte följer rådets rekommendationer: det har speciell t påpekats att det kan vara svårt för finansministrar som snart ka n hamna i samma situation att peka u t kolleger från andra länder som försumliga.24 Vi menar att det ändå finns ett betydande värde i det tryck på konsolidering av de offentliga finanserna som enlig t nuvarande regelsystem kan utövas på EU-nivå. Detta kan kansk e komma att gälla än mer än , när ett större anta l länder kan antas uppfylla de uppställda normerna: det bör d å framstå som mer "stigma tiserande" för ett land att inte klara dessa. Ett offentligt utpekande från central EU-nivå att de offentlig a finanserna inte är under kontroll kan då komma att upplevas so m mer besvärande i den inrikespolitiska debatten än som är fallet . Vi tror däremot inte på sanktioner som innebär kraftiga böter fö r länder med stora underskott. Ett skäl är att alltför kraftig a sanktioner kan minska sannolikheten för att ska våga utpeka ett enskilt land. Ett annat skäl är att höga böter ytterligar e kan förvärra en underskottssituation. Det främsta problemet med finanspolitiska normer vilka s efterlevnad ska kontrolleras på EU-nivå gäller legitimitetsaspekten. 21Detta har särskilt diskuterats av (1992). 22Se också diskussionen om övergångsproblem i kapitel 11. 23Se också avsnitt 7.2 ovan. 24Se t ex Gros (1996). Se också avsnitt 7.2 ovan. 168 Finanspolitiken och EMU Kommer medborgarna i de enskilda länderna att se EU som e n legitim kontrollant av den finanspolitiska disciplinen? Här ser v i risker. Skälet är att EUs kontr ollfunktion i viss mån inkräktar på de nationella parlamentens rätt att fatta beslut om skatter oc h offentliga utgifter. Denna rätt har ju traditionellt uppfattats som en av den parlamentariska demokratins grundpelare. Historiskt har ju också parlamentarismen växt fram som en metod att lägg a restriktioner på den verkställande maktens möjligheter att ta u t skatter. Frågan om på vilken nivå det i olika frågor är mest effektivt att fatta beslut har länge varit föremål för en intensiv debatt inom EU (subsidiaritetsdebatten). Parlamentens fortsatta rätt att fatta d e avgörande besluten om skat ter och offentliga utgifter kommer med säkerhet att även i fortsättningen utgöra e tt grundläggande krav från både väljare och parlamentariker. Re aktionerna i det berörda landet på rekommendationer och förelägganden från Ek ofin-rådet kommer sannolikt att bero på under vilka omständigheter budgetunderskott uppkommit. Om orsaken uppfattas vara försök av regeringen at t gynna egna väljargrupper eller att av valtaktiska skäl underlåta att finansiera utgiftsprogram, kan ingripanden från EU komma at t mötas med stor förståelse. Men detta torde knappast bli fallet om budgetunderskotten beror på makroekonomiska störningar so m bedöms ligga utanför regeringens kontroll. Det gäller särskilt om de nationella budgetbesluten tagits efter ingående debatt om kon - sekvenserna och en finanspolitisk åtstramning kan väntas leda till arbetslöshet. I sådana lägen är risken stor för att ett tryck från EUs sida på att minska budgetunderskottet ska leda till negativa politiska reaktioner på både parlaments- och väljarnivå. Det kan väntas bli fallet särskilt om bötfällning av landet ifråga tillgrips. Resonemangen ovan talar för att övervakningen av de enskilda ländernas offentliga finanser måste bedrivas med varsamhet . Kommunikationen mellan EU-nivån och den nation ella nivån måste fungera så väl att motiven bakom eventuell kritik tydliggörs. De t politiska utrymmet för kraftiga sanktioner är enligt vår bedömning mycket litet om inte det nationella stödet för EU-samarbetet sk a äventyras. Det betyder att vi ställer oss negativa till böter so m uppgår till mer än symboliska belopp. Behovet av regler för att den monetära unionen ska fungera Diskussionen ovan har behandlat värdet av finanspolitiska normer på EU-nivå för att motverka en allmän tendens till svaga offentliga Finanspolitiken och EMU 169 Detta avsnitt analyserar om de finanspolitiska reglern a behövs för att den monetära unionen ska fungera. Ett anta l argument för att så är fallet har framförts. Ett första resonemang tar fasta på risken för att enskild a deltagarländer i den monetä ra unionen ska ådra sig så stora skulder att andra länder får ta på sig en d el av dem. Detta kan teoretiskt ske på två sätt. Dels kan andra regeringar direkt ta över betalningsansvaret för en del av skuldstocken ("fiscal bail-out") . Detta förbjuds dock uttryckligen i Maastric htfördragets artikel 104b (se avsnitt 7.2 ovan). Den andra metoden är att den europeisk a , , anpassar sin penningpolitik, vilket är et t indirekt sätt att lägga över kostnaden på andra ("monetary bail - out"). Fördraget förbjuder visserligen också att ett enskil t medlemsland tar upp direkta lån i det europeisk a centralbankssystemet, ECBS. M en denna bestämmelse hindrar inte ECB från att köpa upp ett problemlands statspapper p å sekundärmarknaden. Detta skulle kunna vara ett sätt att ta öve r risken för kapitalförluster från andra långivare, so m efterfrågan på det skuldtyngda landets statspapper och därme d också priset på dem hålls uppe (vilket är detsamma som att håll a nere de långa räntorna på landets upplåning). En sådan åtgär d skulle kunna leda till snabbare penningmän gdsökningar och därmed till högre inflation i hela den monetära unionen. Politiken skulle i så fall strida mot ECBs mål att upprätthålla prisstabilitet, men den skulle kunna motiveras av målet att "främja ett väl fungerand e betalningssystem" om en betalningsinställelse för regeringen i et t medlemsland skulle bedömas hota bankers och andra finansiell a institutioners fortbestånd. Vi menar att risken för en sådan utveckling är betydande om ett land råkar i statsfinansiell kris. Högre inflation kan i en såda n situation framstå som ett mindre ont än att en regering inställer sina betalningar. I jämförelse med att a ndra länders regeringar direkt tar över betalningsansvaret är det en mer do ld metod att låta ECB köpa upp "dåliga skulder". Det politi ska motståndet kan därför väntas bli mindre. I en monetär union ökar därför risken – under i övrig t oförändrade förhållanden – att andra länder ska ta över kostnaderna för statsupplåningen från ett land som råkat i statsfinansiell kris. Ett annat skäl till att en monetär union kan öka riskerna fö r borgensåtaganden från andra länder, sedan en s tatsfinansiell kris väl uppstått, är att integrationen mellan de olika deltagarländerna s 25 Denna synpunkt framförs bl a i underlagsrapporten av (1996). 170 Finanspolitiken och EMU kapitalmarknader bör bli s törre när växelkursrisken vid placeringar inom unionen försvinner. Det kan väntas leda till att en större del av statsskulden för ett deltaga rland i den monetära unionen hålls av placerare i andra deltagarl änder: de senare ländernas intresse av att undvika statsbankrutt i det förra landet i syfte att minska störning- arna på de egna ekonomierna bör då bli större. Man har diskuterat om inte de finansiella marknaderna genom sin prissättning på lån från olika låntagare skulle kunna verk a tillräckligt disciplinerande på finanspolitiken också i en monetä r union. föreligger betydande ränteskillnader mellan olika länders statsupplåning när den sker i respektive länders egn a valutor. Så t ex har ränteskillnaden mellan svenska femårig a statsobligationer i kronor och motsvarande tyska D - markobligationer (liksom amerikanska dollarobligationer) unde r senare år legat i intervallet entenheter. Dessa skillnader har emellertid i första hand speglat förväntningar o m växelkursförändringar till följd av skillnader i den långsiktig a inflationstakten och den osäkerhet som är förknippad härmed . Däremot har ränteskillnaderna mellan olika länders statsupplåning varit liten när denna skett i samma valuta. Så t ex har under 1993- 95 femårsräntorna på svenska respektive amerikanska staten s obligationer när båda är denominerade i dollar skilt sig med endast 0,3-0,. Detta tyder på att mark naderna har betraktat risken för att svenska staten ska gå i konkurs som liten. 27 I ett läge då en statsfinansiell kris kan hanteras genom inflation, ökar emellertid risken för att betalningarna ska ställas in. I et t sådant läge bör skillnaderna mellan räntorna på olika länder s obligationer som är utställda i samma valuta öka. Det finns olika uppfattningar om de finansiella marknaderna s förmåga att prissätta risk på ett sådant sät t att tillräckliga incitament skapas för en ansvarsfull finanspolitik. Å ena sidan har hävdats att erfarenheterna från 1980-ta let, då många tilläts bygga upp skuldstockar som de sedan inte kunde hantera, tyder på att denn a mekanism inte fungerar. Å andra sidan har man pekat på hur skill- nader i olika amerikanska delstaters upplåningsräntor tycks sam - variera med skuldkvoternas storlek och hur stigande skuldkvote r leder till successivt allt större höjningar av dessa räntor (en studie för 1980-talet visar hur variationer i skuldkvoterna mellan 2,3 och av BNP motsvaras av en spridning av räntesatserna med 26Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996). 27Se (1996a). 28Detta diskuteras särskilt i underlagsrapporten av McKinnon (1996). Finanspolitiken och EMU 171 ).29 Även om det finns en betydande osäkerhet på denna punkt, är vår bedömning att sådana ränteskillnader bör kunna spela en viktig signalroll inom den monetära unionen. De bör där- med verka disciplinerande på finanspolitiken: en rimlig bedömning är att erfarenheterna skuldkris i hög grad har ökat medvetenheten på de finansiella marknaderna om riskerna me d växande statsskulder. Vid sidan av diskussionen om att andra länder kan tvingas "gå i borgen" i samband med en statsfinansiell kris i ett enskilt lan d finns ett antal andra argument för att finanspolitiken kan bli alltför expansiv i en monetär union. Ett resonemang bygger på de n traditionella analysen av stabilisering spolitik under olika växelkurs- regimer. 30 Enligt denna teori motverkas f inanspolitikens effekter av förändringar av växelkurserna när dessa tillåts röra sig fritt. E n expansiv finanspolitik – t ex ökade offentliga utgifter – tenderar att höja aktivitetsnivån i ekonomin . Följden blir räntestegringar och en appreciering av valutan som gör inhemskt pr oducerade varor dyrare och därmed vänder såväl inhemsk som utländsk efterfrågan frå n dessa. Denna efterfrågeminskning försvagar eller kan renta v omintetgöra finanspolitikens ursprungliga stimulanseffekt. I e n monetär union med en gemensam valuta kan en expansiv finans - politik i ett enskilt medlemsland inte utlösa några sådana motverk- ande växelkursrörelser (annat än i den begränsade omfattning som eurons gemensamma växelkurs mot andra valutor påverkas) . Finanspolitiken blir därför mer effektiv för att stimuler a sysselsättningen. Detta kan innebära en risk för att länderna i e n monetär union var för sig väljer en alltför expansiv finanspoliti k som medför stora underskott. Ett annat sätt att resonera tar fasta på att s erfarenheter från många länder ty der på att ökade budgetunderskott i situationer med stor offentlig skuldsättning tycks leda till depre- cieringar (och inte apprecieringar) av valutan. Orsaken är att d e långsiktiga inflationsriskerna bedöms öka. tenderar d e långa räntorna att stiga. och under särskilt 1992-94 utgör exempel på sådana förlopp. Många ser dessa marknadsreak- tioner som en effektiv broms mot alltför höga underskott. 31 När risken för sådana växelkurs- och räntevariationer minskar vid del- 29Bayoumi, (1995). 30Denna analys brukar benämnas Mundell-Flemmingmodellen efter upphovsmän- nen. En bra läroboksframställning ges i Krugman & Obstfeld (1994). 31Se t ex (1996) respektive underlagsrapporten av (1996). 172 Finanspolitiken och EMU tagande i en monetär union, skulle därför incitamenten för e n ansvarsfull finanspolitik enligt detta synsätt bli mindre. Ett liknande resonemang som ovan kan föras om man har fasta men justerbara växelkurser (jfr under 1970- och 1980 - talet). Om man för en expansiv finanspolitik under , kommer detta att leda till högre prisstegringar än i omvärlden (en real appreciering) som successivt försvagar landets internationella konkurrensförmåga och därmed slår ut sysselsättning i den utlands- konkurrerande delen av näringslivet. Följden kan bli förväntningar om en devalvering av valutan och därm ed spekulativa valutaflöden. Strävan att undvika en sådan situation kan utgöra ett incitament att föra en stram finanspolitik. Slutligen finns ett argument som hänger ihop med de t trovärdighetsproblem för penningpolitiken som diskuterades i kapitel 6. Diskussionen där betonar hur det kan finnas en frestelse att föra en expansiv penningpolitik i syfte att öka sysselsättningen. Om inte arbetsmarknadens grundläggande funktionssätt förbättras, kommer emellertid en sådan politik inte att leda till högre syssel- sättning utan endast till i nflation. Som framhölls i kapitel 6 har den europeiska (ECBs) stadgar utformats i syfte at t minska denna risk. ken har getts en hög grad av oberoende och ska i första hand eftersträva prisstabilitet. Om de enskilda länderna på detta sätt förlorar möjligheten att föra en inflationistis k penningpolitik, riskerar emellertid problemen att i stället flytta s över till finanspolitiken. Frestelsen att använda den för att skap a sysselsättning kan bli större, men om inte arbetsmarknaden s flexibilitet ökar kommer o ckså detta att misslyckas. Följden blir då i stället endast ökade budgetunderskott och växande offentli g skuldsättning.32 Hur ska man sammanfattningsvis se på frågan om den monetära unionen kräver finanspolitiska regler på EU-nivå för att fungera ? Möjligheten att låta ECB köpa upp ett pr oblemlands statspapper om en statsfinansiell kris v äl uppstått, innebär enligt vår bedömning en ökad risk för att andra EU-länder den vägen ska "gå i borgen" i en sådan situation. Det finns en allvarlig fara för att en akut situation ska uppfattas som så allvarlig att stadganden i praktiken sätts ur spel. har flera EU-länder så stor a statsskulder att risken för statsfinansiella kriser vid en oförmånlig makroekonomisk utveckling inte kan uteslutas. Detta innebär at t också överväganden med hänsyn till den monetära unionen s 32 Detta resonemang har utvecklats av Agell, Calmfors & (1996). Finanspolitiken och EMU 173 funktion i nuvarande läge talar för finanspolitiska regler på EU - nivå. 174 Finanspolitiken och EMU De finanspolitiska reglernas utformning Diskussionen ovan har visat att såväl behovet av att motverka e n allmän tendens till offentlig skuldsättning som överväganden med hänsyn till den monetära unionens funktion kan motivera finans - politiska regler på EU-nivå. Frågan är då om bestämmelserna i utformats på ett lämpligt sätt. På den punkten har förts en omfattande debatt bland ekonomer. En vanlig t förekommande synpunkt är att normerna från ekonomisk synpunkt är godtyckliga i ett antal avseenden. 33 Det finns skäl att diskuter a dessa invändningar. En första aspekt gäller det skuldbegrepp som används. Dett a avser som ovan framhållits den konsoliderade offentliga sektorn s bruttoskuld. Det kan finnas anledning att jämföra detta begrep p med två andra vanligt förekommande, nämligen statsskulden och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld. Den konsoliderade offentliga sektorn omfattar förutom staten i snä v mening också "regionala och lokala myndigheter" sam t socialförsäkringssystemen. Den offentliga sektorns bruttoskuld är därför ett vidare begrepp än statsskulden. Den offentliga sektorns bruttoskuld skiljer sig från nettoskulden s å till vida att de finansiella fordringarna på den privata sektorn inte avräknas från skulde n (endast fordringar och skulder inom den offentliga sektorn avräknas mot varandra). Diagram 7.6 visar dessa olika skuldbegrepp fö r Det framgår a tt skillnaderna är betydande. Så t ex har den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld uppskattats till av BNP, medan statsskulden uppskattats till och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld til l 30,5 procent.34 Huvudförklaringen till den avsevärt lägr e nettoskulden är AP-fondens innehav av fordringar på den privat a sektorn (huvudsakligen bostadsobligationer). Betydande skillnader mellan den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld föreligge r också för flera andra EU-länder. Som mått på hållbarheten i den offe ntliga sektorns skuldsättning har bruttoskuldbegreppet flera svagheter. På tillgångssidan bortser man ifrån att den offentliga sektorn har finansiella fordringar på den privata sektorn och man tar inte heller hänsyn till den offentliga sektorns reala tillgångar. Detta gör att länder där den offentlig a sektorn har stora fordringar på den privata sektorn eller där staten 33Detta har diskuterats särskilt av Buiter, Corsetti & Roubini (1993). Se också underlagsrapporten av (1996). 34Regeringens proposition 1996/97:1. Finanspolitiken och EMU 175 äger stora reala tillgångar (t ex fastigheter) framstår i oförtjänt dålig dager. Diagram 7.6: Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i (procent av BNP) Konsoliderad offentlig sektors bruttoskuld Konsoliderad offentlig sektors nettoskuld Källor: Statsskuld: . Siffrorna är hämtade ur Regeringens proposition 1996/97:1. Dessa två förhållanden inbjuder också till "kosmetiska" åtgärde r som kan hjälpa ett land att uppfylla skuld - kriterium utan att det sker någon reell förbättring av de offentliga finanserna. En sådan åtgärd är att sälja ut fordringar på den privata sektorn och använda de erhållna medlen för att reducera skulde n såsom den definieras i fördraget. Detta sker t ex i om AP- fonden säljer bostadsobligationer och i stället köper statsobliga - tioner. En annan metod att minska bruttoskulden är genom privati- seringar, dvs utförsäljning av statliga företag till den privat a sektorn. Mot denna bakgrund kan man hävda att nettoskulden är et t bättre mått på den offentliga sektorns finan siella ställning än brutto- skulden. Man kan också argumentera för att den offentliga sektorns tillgångar borde adderas till tillgå ngssidan så att man får ett mått på nettoförmögenheten. Ett praktiskt problem med detta är emellertid att det kan vara svårt att värdera den offentlig a sektorns tillgångar. De ka n dessutom ofta vara svåra eller omöjliga att avyttra om staten får likviditetsproblem. Ovanstående förhållanden innebär att man bortser från vissa av den offentliga sektorns til lgångar. Å andra sidan bortser man också 176 Finanspolitiken och EMU från dess pensionsåtaganden. Eftersom antalet äldre ökar i många länder är detta en mycket viktig faktor att beakta, om man vil l uppskatta de bördor som läggs på fram tida generationer eller risken för framtida skuldkris för den offentliga sektorn. Slutsatsen av vår diskussion av olika skuldbegrepp blir att de t mått som anges i är ganska godtyckligt. Men är det förenat med stora svårigheter att konstruera andra mått som både är tillfredsställande och enkla (och inte kräver mer eller mindre godtyckliga uppskattningar av de poster som inte ingår i bruttoskuldbegreppet). En annan fråga är varför just värdena för den offent- liga sektorns skuldkvot och för dess underskott valts. Den vanligaste förklaringen är förmodligen att var ett unge- färligt genomsnitt för skuldkvoten i EU-länderna när - fördraget ingicks, medan var strax under genomsnittet för budgetunderskotten. Referensvärdet på i budgetunderskott brukar ibland också förklaras med att det u ngefärligen motsvarar de offentliga nettoinvesteringarnas andel av BNP i EU-länderna: et t budgetunderskott av denna storleksordning skulle m a o innebära en ungefär oförändrad nettoförmögenhet för den offentliga sektorn. Mot detta har invänts att man i så fall blandar ihop nominella och reala storheter. Budgetunderskottet enligt ä r nämligen inte inflationsjusterat, dvs det inkluderar de nominella ränteutgifterna utan korrigering för inflationen. Efterso m inflationen urholkar realvärdet av den offentliga sektorns skuld , borde endast realräntan på skulden (den nominella räntan minu s inflationen) räknas i sammanhanget. Även med en så låg inflation som spelar det ta viss roll: vid en skuldkvot på skulle en inflationsjustering av budgetunderskottet minska dett a av BNP (av ). Ett ytterligare problem är att vissa utgifter i de flesta lände r redovisas vid sidan av de officiella budgetarna. I så fall komme r underskottssiffrorna inte att ge en tillfredsställande uppfattning om hur den offentliga skuldsättningen utvecklas. Ett exempel på detta är 1994, då budgetsaldot indikerade att den offentlig a sektorns skuldkvot borde vara ungefär oförändrad. ökade skuldkvoten detta år med av BNP. Skälet var att den federala regeringen då tog över de skulder so m 35 Buiter, Corsetti & Roubini (1993) respektive underlagsrapporten av (1996). Finanspolitiken och EMU 177 Treuhandanstalt (som hade ansvaret för privatiseringen av företag i det tidigare ) hade dragit på sig. En ytterligare fråga gäller hur skuld- och underskottskriterierna i förhåller sig till varandra. Utvecklingen a v den offentliga sektorns skuld beror uppenbarligen på hur stor a budgetunderskotten är. I själva verket innebär ett give t budgetunderskott i procent av BNP som vidmakthålls under et t antal år att skuldkvoten måste konvergera mot ett visst värd e (oberoende av vilken ursprunglig skuldkvot som man starta r ifrån).37 Detta illustreras i tabell 7.1 som visar den långsiktig a skuldkvoten under olika antaganden om bud getunderskottets storlek och BNPs (nominella) tillväxttakt. Det f ramgår att ett underskott på av BNP kommer att resul tera i en långsiktig skuldkvot på om BNP växer med nominellt (summan av t ex en inflation på och en real tillväxt på ). Under dessa antaganden står således fördragets skuldkriterium på grovt sett i överensstämmelse med underskottskriteriet. Tabell 7.1: Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP under olika antaganden om budgetunderskott och tillväxt Nominell tillväxttakt för BNP i procent i procent av BNP Tabellen visar emellertid också att små förändringar a v antagandena kan ha betydande effekter. Om den reala tillväxte n faller till respektive (motsvarand e nominella tillväxttakter för BNP på respektive om inflationen antas va ra ), kommer ett budgetunderskott på av BNP i stället att ge långsiktiga skuldkvoter på 7 . En underskottsnorm på innebär för samtliga de i tabellen redovisade tillväxtantaganden a 36Gros (1996). 37Se Buiter, Corsetti & Roubini (1993), Gros (1996) eller underlagsrapporten av (1996). 178 Finanspolitiken och EMU skuldkvoter som ligger avsevärt under fördragets . I fallet med en nominell tillväxttakt för BNP på blir de n långsiktiga skuldkvoten så låg som . En balansera d budget innebär att skuldkvoten går mot noll oberoende av vilke t antagande som görs om BNPs tillväxttakt. Hur ska man se på de invändningar mot de finanspolitisk a reglerna i som vi diskuterat? Det mått av god- tycklighet som finns är enligt vår uppfattning inte någon avgörande invändning. Det går inte att hitta några definitioner av de n offentliga sektorns budgetunderskott och skuldsättning och någr a gränsvärden för dessa variabler som är invändningsfria. De regler som ställts upp bör trots sina brister enligt vår uppfattning kunn a spela en värdefull roll för att förstärka spärrarna mot alltför sto r offentlig skuldsättning. Den centrala frågan är i stället vilk a begränsningar som reglerna lägger på möjligheterna att använd a finanspolitiken för att stabilisera konjunkturutvecklingen. Dett a diskuteras i nästa avsnitt. 7.4 Möjligheterna till stabiliseringspolitik