sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Om stör- ningarna inte är gemensamma kan växelkursförändringarn a förstärka störningarna för en del av länderna. Ett medlemskap i en monetär union medför att vi avhänder oss vår penningpolitiska självständighet. På lån g sikt innebär detta att vi får samma inflationstakt som andra deltagarländer: vi kan inte ha et t nationellt inflationsmål som avviker från ECBs mål för hel a valutaunionen. Det finns emellertid inte någon anledning tro at t sysselsättning och kapacitetsutnyttja nde på lång sikt ska bli vare sig högre eller lägre till följd av detta. På kort sikt påverkar emellertid penningpolitiken produktion och sysselsättning därför att viss a nominella priser och löner är trögrörliga. Penningpolitisk själv - ständighet kan då användas för att stabilisera produktion oc h sysselsättning vid störningar som drabbar ett enskilt land. Studier av historiska mönster talar mot att EU som helhet utgör ett s k optimalt valutaområde. Möjligen kan en mindre grupp a v länder bilda en monetär union u tan allvarliga stabiliseringspolitiska konsekvenser. Historiska erfarenheter tal ar dock inte för att eller skulle tillhöra denna grupp. Man kan emellertid inte utesluta att den tidigare låga samvariationen mellan de makro - ekonomiska störningarna i t ex och övriga EU-länder just berott på att vi kunnat föra en självständig penning- och valuta - politik. Vid ett medlemskap i den monetära unionen bortfalle r denna störningskälla. Huruvida produktion och sysselsättning kommer att vara me r stabila om deltar i den monetära unionen än om vi stå r utanför beror på vilka störningar som är vanligast förekommande, på hur stora störningarna är och på om störningarna ä r gemensamma eller landspecifika. Störningar som kan hänföras till skillnader i finans- och penningpolitik förefaller ligga bakom d e största svängningarna i växelkurser och även Makroekonomiska störningar och... bakom flertalet av de justeringar som gjorts av växelkurser ino m ERM-systemet och av de länder som bedrivit en ege n fastkurspolitik (som ). Det kan tänkas att medlemskap i den monetära unionen minskar risken för att såväl penning- so m finanspolitik ska orsaka makroekonomiska störningar i . Men man kan också tänka sig situationer då eurons växelkurs til l följd av politiken i de stora medlemsländerna i den monetär a unionen rör sig på ett sådant sätt att makroekonomiska obalanse r genereras i . förlorar vi möjligheten att använda växelkursen för att motve rka sådana störningar som enbart drabbar . Potentiellt kan detta medföra mycket stora kostnader . Penningpolitisk självständighet k an ses som en värdefull försäkring mot alltför svåra makroekonomiska konsekvenser ifall stora störningar uppkommer. 6Inflationen och penning- politikens trovärdighetsproblem En central aspekt på den monetära unionen och frågan om svenskt medlemskap gäller möjligheterna att uppnå varaktigt låg inflation och trovärdighet för en politik med detta syfte. Det brukar bedömas som sannolikt att den , , ska kunn a föra en trovärdig låginflationspolitik av samma slag som tysk a I så fall kan deltagande i den monetära unionen innebära en makroekonomisk fördel s om bör ställas mot de minskade möjligheter att stabilisera den inhemska ekonomin vi d landspecifika störningar som diskuterades i föregående kapitel. Det tycks råda politisk enighet i de flesta länder om att låg inflation är ett centralt ekonomisk-politiskt mål. Ett skäl är d e kostnader av inflation som diskuterades i avsnitten 3.1 och 4.4. Ett annat skäl är de höga prisstegringarna i hela OECD-området och (se diagram 6.1) och det vi lärt oss om svårigheterna att få ner inflationen sedan den väl en gån g släppts fram. Både ekonomisk teori och empiriska erfarenhete r talar vidare för att det p å lång sikt inte finns något samband mellan sysselsättning och prisstegringar: det tycks således inte gå at t "köpa" permanent lägre arbetslöshet till priset av högre inflation. Det ser inte heller ut som om man kan uppnå långsiktigt högr e tillväxt genom inflation – d e empiriska sambanden tyder på det omvända.2 Eftersom inflationen över bestäm s av penningmängdens ökningstakt, har det därf ör kommit att framstå som naturligt att penningpolitiken bör utformas för att uppn å långsiktig prisstabilitet. 1Detta diskuterades mer utförligt i avsnitt 3.1. Se också avsnitt 8.1. 2Se avsnitt 3.1. Inflationen och penningpolitikens... Diagram 6.1: Inflation (förändring av konsumentprisindex) i EU, och Också i har låg inflation blivit ett centralt penningpolitiskt mål. Den efterföljande framställnin gen utgår från denna målformu- lering. Inledningsvis kommer de principiella svårigheterna at t åstadkomma låg inflation att di skuteras i avsnitt 6.1. Därefter redo- visas olika metoder att uppnå en lämplig avvägning mella n trovärdighet i anti-inflationspolitiken och stabiliseringspolitis k flexibilitet i avsnitt 6.2. Konsekvenserna för av et t medlemskap i monetära union respe ktive ett utanförskap (eller av att unionen inte kommer till stånd ) analyseras i avsnitten 6.3 och Kapitlets slutsatser summeras i avsnitt 6.5. 6.1Det grundläggande inflations- och trovärdighetsproblemet är ett bra exempel på svårigheterna att varaktig t upprätthålla en låg inflationstakt. Som framgår av diagram 6. 2 kännetecknades såväl 1970- som 1980-talen av höga pris- oc h lönestegringar. Man kan tala om en inflations- oc h devalveringsspiral: genom att kronans yttre värde minskade kunde de negativa effekterna på vår internationella konkurrenskraft a v pris- och kostnadsstegringarna motverkas, so m växelkursförändringarna bidrog till att hålla igån g inflationsprocessen. Det är ännu för tidigt att säga om det tidigare inflationsmönstret verkligen i grunden brutits. Inflationen är visserligen och inflationsförväntningarna ligger enligt gjorda enkäter lågt. Inflationen och penningpolitikens... utveckling förklaras i hög grad av de senaste årens dramatisk a uppgång av arbetslösheten och av tillfällig a faktorer som kronans appreciering. Ett oroande inslag är att de n relativt obetydliga förbättring av sy sselsättningsläget som ägde rum under 1994-95 snabbt drog upp lönestegringstakten. (De flest a prognoserna för de årliga lönestegringarna 7 ligger .) Diagram 6.2: Pris- och lönekostnadsstegringar i Källor: Konsumentprisindex: IMF, International Financial Statistics . Siffran är prognos i Regeringens proposition 1996/97:1. Lönekostnadsökningar: SAF, Wages and total labour costs for workers . Siffran avser de två första kvartalen och är hämtad från SCB Konjunkturstatistik , löner för privat sektor. Skillnaderna i långa räntor mellan och t ex tyder också på att ännu inte lycka ts uppnå trovärdighet för en långsiktigt låg inflationstakt (se diagram 6.3). De högre nominella långräntorna i kan både återspegla en högre förvänta d inflationstakt i än i (vilket inte påverkar de n förväntade realräntan) och en riskpremie i syfte att kompenser a placerarna för själva osäkerheten om den framtida utvecklinge n (vilket höjer den förväntade realräntan). 3 Den bristande trovärdig- heten för låg inflation innebär en allvarlig inskränkning av möjlig- heterna att använda penningpolitiken f ör att stabilisera produktions- och sysselsättningsstörningar på det sätt som diskuterades i kapitel 5. Ju mindre trovärdig låginflationspolitik är, desto större är risken 3 Se också avsnitt 4.2. Inflationen och penningpolitikens... att sänkningar av styrräntorna i syfte att motverka en konjunktur- dämpning leder till tvivel på beslutsamhet att uppn å långsiktig prisstabilitet. Detta kan leda till en depreciering a v kronan och en sådan höjning av inflationstakten at t penningpolitiken åter måste läggas om i restriktiv riktning. Diagram 6.3: Tioåriga obligationsräntor i och Att förklara ekonomins inneboe nde inflationstendenser har varit ett centralt tema i de senaste decenniernas makroekonomisk a forskning. En typ av förklaringar tar fasta på risken för s k politiska konjunkturcykler.4 Enligt detta synsätt kan det finnas en frestels e för regeringarna att inför val låta efterfrågan öka mer än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Orsaken är att de positiv a effekterna på produktion och sysselsättning i regel komme r snabbare än de negativa effekterna i form av högre inflation. Den vanligaste förklaringen till att ekonomin kan ha en inne - boende inflationstendens är emellertid bristen på trovärdighet fö r en anti-inflationspolitik. 5 Resonemanget utgår från att varj e regering strävar efter att uppnå såväl låg inflation som lå g arbetslöshet. Svårigheterna att uppnå låg arbetslöshet kan leda till 4Se t ex och prisstabiliteten (1993) eller underlagsrapporten av (1996). 5Standardreferenser är Barro & (1983 a, b). Redogörelser för de grundläggande resonemangen finns i t ex Calmfors m fl (1988), (1990), och prisstabiliteten (1993), (1993), (1994, 1995), (1995) och i underlagsrapporten av Cukierman (1996). Inflationen och penningpolitikens... att regering och centralbank frestas att acceptera en onödigt hö g inflation. I slutändan fastnar ekonomin i ett läge med snabb a prisstegringar utan att sysselsättningen för den skull blir högre. På grund av bristande trovärdighet hjälper det inte om aldrig s å ambitiösa inflationsmål deklareras. Arbetsmarknadens parter inser att politikerna fäster så stor vikt vid sysselsättningen att e n inflationsdrivande efterfrågeutveckling tillåts när det uppkommer målkonflikter i den ekonomiska politiken. Därför förbli r inflationsförväntningarna höga och därmed också löneökningarna. Följaktligen blir det också svårt för politikerna att hålla fast vid en stram efterfrågepolitik. För att förhindra att löneökningarna leder till arbetslöshet blir de tvungna att föra en sådan penning- oc h efterfrågepolitik att inflationen hålls vid liv. Argumentationen ovan stämmer väl in på den svensk a växelkurs- och penningpolitiken . s upprepade utfästelser om att prisstabilitet skulle eftersträvas oc h växelkursen hållas fast, har dessa mål upprepade gånger fåt t Detta framgår av det tidigare diagrammet 5.3 . Lönestegringarna låg systematiskt på en sådan nivå att växelkursanpassningar till slut blev oundvikliga. De höga löneökningarna berodde förmodligen till stor del just på att den deklarerade växelkurs- och penningpolitiken inte uppfattade s som trovärdig. Inflationsförväntningarna anpassade sig i förväg till väntade ekonomisk-politiska reaktionsmönster. Detta kom at t medföra en pendling mellan perioder med kraftig t övervärderad och perioder med kraftigt undervärderad valuta. Följden har blivit e n utveckling i den internationellt konkurrensutsatta delen a v näringslivet som kännetecknats av stor instabilitet med tvära kas t mellan kontraktion och expansion. Av den aktuella ekonomisk-politiska debatten kan man iblan d få intrycket att de problem som beskrivits nu skulle vara definitivt lösta. Enligt vår uppfattning finns k nappast fog för sådan optimism. Tvärtom kan depreciering av kronan till viss del se s just som en anpassning av växelkursen till tidigare inflation a v samma slag som : det inhemsk a efterfrågefallet konjunkturnedgång förstärktes a v marknadsandelsförluster för svensk export till följd av att d e relativa lönekostnaderna successivt stigit (dvs av att den real a växelkursen apprecierat) under . Trovärdigheten fö r låginflationspolitiken bör visserligen ha stärkts av att regering och Riksbank visat att man är beredd att hålla fast vid ambitiös a prisstabilitetsmål trots hög arbetslöshet. s appreciering av den svenska kronan kan ses som ett tecken på at t Inflationen och penningpolitikens... förtroendet för vår penningpolitik ökat (se det tidigare diagrammet Men det finns också faktorer som tenderar att dra i motsat t riktning. Det faktum att vi står med mycket högre arbetslöshet än tidigare kan öka frestelsen att föra en penningpolitik som leder till inflation. Krav på detta framförs från tid till annan i de n offentliga debatten.6 Om budgetunderskotten åter börjar stiga, kan det politiska motståndet mot inflationen också komma at t försvagas: högre inflation innebär med automatik en förbättring av de offentliga finanserna, främst på gr und av ofullständig indexering av skatter och bidrag men också därför att realvärdet av staten s utestående skulder (statspapper och pengar) urholkas. 6.2 Metoder att hantera trovärdighetsproblemet Den inflationstendens som diskuterats ovan kan ses som e n konsekvens av en penningpolitisk uppläggning där regering oc h centralbank har fullständig frihet att i varje läge föra de n penningpolitik som bedöms vara bäst. Till följd av at t aktörerna i ekonomin kan förutse de ekonomisk-politisk a beslutsfattarnas handlings mönster och anpassa sig därefter, kan det bli omöjligt för dessa att stå fast vid den politik som skulle vara att föredra i ett långsiktigt perspektiv. Härav följer att trovärdighets - problemet teoretiskt skulle kunna lösas genom att eliminera al l handlingsfrihet i penningpolitiken, dvs ge nom att i förväg lägga fast politiken på ett sådant sätt att den omöjligen kan ändras. Et t exempel kunde vara att man i grundlagen skriver in en bestämmelse om att penningmängden ska öka med en viss takt eller att den monetära basen (dvs skulder som bestämme r penningmängden) till ska motsvaras av utländsk a reserver (en s k sedelfond). Guldmyntfoten i slutet av 1800- oc h kan också uppfattas som en sådan bindning. 8 Om penningpolitiken är fastlagd på detta sätt, minskar risken fö r trovärdighetsproblem och inflationsförväntningarna kommer i högre grad att anpassa sig till den politik som deklareras. Därmed blir det möjligt att uppnå en låg inflationstak t. Enligt teorin kommer detta att ske utan att arbetslösheten på lång sikt blir högre än va d den annars skulle ha varit. 6Se t ex m fl (1996). 7Se , (1995). 8Sedelfonder och guldmyntfot har diskuterats i avsnitten 3.2 och 3.3. Inflationen och penningpolitikens... Den uppenbara kostnaden för att lösa inflati onsproblemet genom att inskränka penningpolitikens handlingsfrihet är att denna då ka n förlora den flexibilitet so m vi betonat värdet av i kapitel 5. Från tid till annan kommer ekonomi n att utsättas för störningar som gör det motiverat att försöka stabilisera produktion och sysselsättnin g genom en kontracyklisk penningpolitik. Vilka sådana krav so m ställs beror på karaktären av de störningar som inträffar. Det är då viktigt att skilja mellan störningar på ekonomins efterfråge- oc h utbudssida. En efterfrågestörning innebär minst av målkonflikter fö r penningpolitiken. Om efterfrågan faller, kommer förmodlige n också inflationstakten att minska. En mer expansiv penningpolitik med lägre räntor, som leder till en deprec iering av valutan, kommer därför att stabilisera både produktion och inflation. Om penning - politiken syftar till att uppnå ett givet inflationsmål, kommer den därför automatiskt att läggas om i stabiliserade riktning vi d efterfrågestörningar. En målkonflikt mellan inflations- och stabili- seringsmål uppkommer dock fortfarande om minskningen av pris- stegringarna på inhemskt producerade v aror är liten: i så fall kan en mer expansiv penningpolitik i syfte att stabilisera produktion oc h sysselsättning leda till en så stor depreciering av valutan oc h därmed till sådana importprisstegringar att konsumentpriserna s Så kallade utbudschocker är de mest problematiska frå n penningpolitisk synpunkt. Dessa utgörs av störningar som innebär oväntade förändringar av ekonomins produktionsförutsättningar . Exempel på detta är en höjning av energipriserna eller en sänkning av produktivitetsstegringstakte n.10 Sådana störningar leder till lägre produktion och sysselsättning, som prisnivån höjs. D e innebär därför en svår målkonflikt. Om penningpolitiken görs mer expansiv, dämpas å ena sidan produktions- oc h sysselsättningsnedgången, men å andra sidan blir prisstegringarna Om inflationstakten ska hållas oförändrad, måste i 9Detta diskuteras närmare i avsnitt 8.2. 10Om man ser till enbart traditionella konjunkturbedömningar, kan det förefalla självklart att konjunkturutvecklingen i huvudsak styrs av efterfrågevariationer. Den empiriska forskningen om konjunkturfluktuationers orsaker ger emellertid inte några sådana entydiga slutsatser. Tvärtom pekar många studier på att utbudsstör- ningar kan vara mer betydelsefulla än efterfrågestörningar för svängningar i produktion och sysselsättning (se t ex underlagsrapporten av , 1996). Inflationen och penningpolitikens... stället penningpolitiken göras så restriktiv att produktions- oc h sysselsättningsnedgången ytterligare förstärks. En rimli g ekonomisk-politisk avvägning vid sådana utbudsstörningar ka n därför vara att tillfälligt acceptera en viss höjning av inflationen i utbyte mot viss stabilisering av produktion och sysselsättning. Ett annat exempel på en utbudsstörning är om det effektiv a utbudet av arbetskraft ökar. Detta har i viss mån skett i till följd av skattereform och förändringar i sjukförsäkringen som ökat antalet utbjudna arbetstimmar per anställd. En ökning av det effektiva arbetsutbudet skulle också komma att ske om e n mindre generös arbetslöshetsförsäkring (inklusive en begränsning av möjligheterna till rundgång mellan arbetslöshetskassa oc h arbetsmarknadspolitiska åtgärder) leder till att de arbetslösa i högre grad än söker också lågavlönade arbeten. 11 Om en sådan förändring leder till högr e arbetslöshet innan anpassningsprocessen på arbetsmarknaden fullbordats, kan det v ara motiverat att tillfälligt acceptera en högre infla tion i syfte att snabbare pressa ner närings- livets reala lönekostnader (löner i förhållanden till producent - priserna) och på så sätt skynda på en sysselsättningsuppgång. Det teoretiskt ideala vore om penningpolitiken kunde styras av bindande handlingsregler som specificerade låg inflation nä r ekonomin inte är utsatt för störningar men som tillåter i förvä g preciserade avvikelser från inflationsmålet i vissa situationer. I praktiken är detta emellertid ogörligt. Det går inte att i förvä g förutse alla situationer som kan uppkomma och besluta o m handlingsregler för dem. Det går knappast heller att uppnå enighet om vilka störningar som e konomin i ett givet läge är utsatt för. är därför nödvändigt att försöka hitta en rimlig balans mella n kraven på trovärdighet och flexibilitet, dvs att utforma d e penningpolitiska institutionerna så att de medger en lämplig grad av handlingsfrihet. Denna fråga har varit föremål för mycket forskning. De olika former i vilk a penningpolitiken bedrivs i olik a länder speglar olika sätt att hantera detta avvägningsproblem på. Delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank Det råder betydande enighet i dagens makroekonomiska forskning om att delegering av penningpolitiken till en centralbank med stor 11 Detta diskuteras ytterligare i avsnitten 8.4 och 13.2. Inflationen och penningpolitikens... självständighet kan vara en bra metod att minska risken att alltför kortsiktiga hänsyn i penningp olitiken ska leda till en genomsnittligt hög inflation. bör en sådan delegering kunna göras så att en rimlig grad av flexibilitet behålls vid störningar av olika slag. Det finns en rad olika dimensioner i fråga om s självständighet. En första gäller friheten att själv fatta beslut om hur penningpolitiken ska föras, dvs främst hur de korta räntorna sk a sättas. Friheten i detta avseende varierar mellan olika länder. I t ex och kan regeringen utfärda direktiv o m hur ska bedriva penningpolitiken. Detta är däremot inte möjligt i t ex , Schwe iz, och , även om det finns uttryckliga bestämmelser om samråd i de tre senar e länderna. En andra dimension avser centralbanksledningens mandat - perioder. Ju längre dessa är (och i ju mindre mån de sammanfaller med parlamentets mandatperioder) desto mer självständigt bör det vara möjligt för en centralbanksledning att agera. Också hä r föreligger stora skillnader mellan olika länder. Längst är mandat- perioderna för ledamöterna i i () respektive i de beslutande orga nen för i (åtta år) och i (). Sannolikheten för en självständig centralbankspolitik bör vidare öka ju svårare det är att avsätta centralbankschefen. Den bör också öka om ledamöterna av centralbanksledningen har en obero ende ställning: de kan t ex ha utsetts som representanter för olika geografiska områden (vilket är fallet i federala stater som , och ) eller h a valts bland "personer med erkänd ställning och yrkeserfarenhet i monetära, finansiella och ekonomiska frågor" (vilket stipuleras i ). Det förbud som finns mot återval av ledamöter a v styrelsen för den amerikanska kan också minsk a risken för politiska påtryckningar. Slutligen kan det vara viktigt med ekon omisk självständighet för . Det kan innebära förbud mot upplåning i för att finansiera budgetunderskott (s k sedelpress - finansiering). En annan aspekt gäller central bankens kontroll av den egna budgeten. 12 Se t ex underlagsrapporten av Cukierman (1996), (1993), (1994, 1995) och (1995). Inflationen och penningpolitikens... Balansen mellan trovärdighet och flexibilitet I diskussionen om hur man ska åstadkomma en lämplig avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet när penningpolitiken delegeras till en självständig centra lbank har flera olika vägar framhållits. En tanke är att centralbanksledningen bör vara mer " konservativ" (inflationsobenägen) än regeringen.13 Centralbanksledningen sk a bekymra sig om avvikelser från både inflations- och syssel - sättningsmål, men den ska fästa relativt större vikt vid inflations - målet än regeringen. Av samma skä l som diskuterats ovan kommer visserligen också i detta fall ett trovärdighetsproblem att kvarstå , men när prisstabilitetsmålet ges högre prioritet bör inflations - tendenserna bli mindre. Enligt teorin kan detta uppnås utan at t arbetslösheten i genomsnitt blir högre. Däremot blir variationerna i sysselsättningen större, om en sådan "konservativ" central - banksledning använder penningpolitiken mindre i konjunktur - stabiliserande syfte. Men en förväntad nettovinst för samhälls - ekonomin uppkommer ändå så länge som värdet av den lägr e inflationen överstiger välfärdsförlusten av den större instabiliteten i sysselsättningen. Idéerna om "konservativa" centralbanksledningar har en direkt motsvarighet i verkligheten. Sinnebilden av den typiske central - bankschefen är ju en person som i första hand är inställd på at t bekämpa inflationen. Det pågår en debatt i många länder – int e minst i – om huruvida centralbankerna rentav lägger för stor vikt vid inflationsmålet. Ofta formuleras detta som at t centralbanksledningen inte är underkastad tillräcklig demokratisk kontroll.14 Denna kritik pekar på en allvarlig målkonflikt. Å en a sidan är enligt resonemangen en delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank en förutsättning för att få en bättr e avvägning mellan inflation och konjunkturstabilisering, men å andra sidan finns risken att detta i praktiken leder till at t själv formulerar sina mål på ett sätt som inte står i överensstämmelse med den politiska majoritetens uppfattningar . Eftersom långa mandatperioder kan vara en förutsättning fö r självständighet, riskerar ett sådant förhållande att bli bestående . Den enklaste metoden att hantera det problem som diskuterats ovan kan förefalla vara att statsmakterna helt enkelt föreskriver de 13Denna idé baserar sig på en artikel av Rogoff (1985). 14Se underlagsrapporten av (1996). Demokratiaspekterna diskuteras mer utförligt i avsnitt 10.1. Inflationen och penningpolitikens... inflationsmål som ska sträva efter. 15 Detta sker i , men inte i där riksbanksfullmäktige självt beslutat om ett inflationsmål (med ett toleransintervall på Argumentet är att om bara inflationsmålet sätt s tillräckligt lågt, kan man eliminera de inflationstendenser so m annars hotar att uppstå (utan att de stabiliseringspolitiska ambi - tionerna vid makroekonomiska störningar därför ska behöv a minska).