sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Även efter den första tillstånds- periodens slut är statens möjlighet till ensidiga förändringar som tillstånds- givare eller avtalspart små. I lokalradiolagen finns ett antal grunder för återkallelse angivna. De spe- ciella undantag som i övrigt enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer skulle kunna utgöra grund för att ensidigt ändra ett gynnande förvaltnings- beslut föreligger inte. Det finns sålunda inga säkerhetsskäl som tvingar till förändringar, besluten har inte tillkommit efter vilseledande uppgifter och det finns inga förbehåll om förändringar i själva tillståndsbesluten. Inte heller finns – om rättigheten skulle anses härröra från ett avtal – någon avtalsrättslig grund för ensidiga förändringar, vare sig i form av någon specifik bestäm- melse i själva avtalet (primärt tolkat utifrån lagtext och beslutstexter) eller någon av avtalsrättens allmänna ogilitighetsgrunder. Vid en djupare analys framträder naturligtvis skillnader mellan ett förvaltningsrättsligt och ett avtals- rättsligt betraktelsesätt men gemensamt är rättighetshavarens starka ställning. Oavsett om rättigheten tillkommit genom tillstånd eller avtal måste staten där- Lokalradion – Överväganden och förslag för agera som lagstiftare för att effektuera de förändringar som kommitté- direktiven anvisar. Utifrån den suveränitet en stat åtnjuter över det egna territoriet har traditio- nellt ansetts att staten är fri att genom lagstiftning reglera förhållandet mellan det allmänna och den enskilde. Den enskilde har i ställning som tillstånds- havare eller avtalspart fått tåla ingrepp genom lagstiftning. I rollen som lag- stiftare kan staten således i princip återkalla eller ändra förutsättningar för till- stånd eller genombryta ingångna avtal, trots att detta inte varit möjligt för sta- ten i egenskap av tillståndsgivare eller avtalspart. En stats lagstiftningsåtgär- der begränsas vanligen endast av de egna grundlagarna och antagna interna- konventioner. För svenskt vidkommande innebär medlemskapet i EU emellertid att också en överliggande rättsordning skall beaktas av norm- givaren. Tillstånd eller avtal – rättighetens status Sändningsrättens status kan mot bakgrund av lagstiftarens möjlighet att ge- nombryta såväl avtal som tillstånd synas vara av mindre intresse, särskilt som det är rättighetens innehåll snarare än dess rättsliga klassificering som är av betydelse vid bedömning av tillåtlighet och lämplighet av en lagstiftnings- åtgärd. Skillnader i de principer som finns inom förvaltningsrätten och avtals- rätten kan dock inverka vid en avvägning mellan allmänt och enskilt intresse, särskilt i ett längre perspektiv. Därtill torde ett avtal eller ett avtalsliknande förhållande typiskt ge den enskilde en mer skyddsvärd ställning. Det förhållande att rättigheten erhålls efter auktion, att tillståndshavaren har mycket begränsade förpliktelser och att tillstånden kan överlåtas antyder ett avtalsliknande förhållande. Även vissa moment i verkets tilllståndsgivning har drag av avtal. En rad omständigheter visar dock tydligt att rättigheten är ett tillstånd. Rättigheten lämnas sålunda genom myndighetsbeslut efter ett lag- reglerat förfarande. Det rör sig enligt lagtexten om tillstånd och överklagande i förvaltningsrättslig ordning anvisas som rättsmedel. Det gäller vidare en rättighet som enbart staten kan fördela och där en eventuell fördelning enligt YGL skall äga rum genom tillståndsgivning. Begränsningar för lagstiftaren – den nationella rätten Principen om laggivarens suveränitet anses innebära att staten som lagstiftare bara kan blir ersättningsskyldig när det finns författningstöd för ersättnings- skyldighet. En grundlagsfäst bestämmelse som utgör skydd för äganderätt finns i 2 kap. 18 § regeringsformen. Denna bestämmelse som rör expropriation är direkt tillämplig i vissa fall men är också vägledande i tolkningen av andra SOU 1996: 176 Den utgör en väsentlig begränsning av lagstiftarens hand- lingsutrymme. Regeln innehåller dels ett skydd mot ingrepp som innebär överföring av egendom, dels ett skydd mot inskränkningar av användningen av egendom, s.k. rådighetsinskränkningar. Skyddet mot rådighetsinskränkningar träffar inte sådana ändringar av lokalradiolagen som är aktuella. Skyddet mot rådighetsinskränkningar gäller nämligen uttryckligen enbart användningen av egendom som utgör mark och byggnad. Det har diskuterats om förmögenhetsrätter – som ett lokalradiotillstånd ut- gör – skyddas av bestämmelsen. Om förmögenhetsrätter skulle anses som skyddad egendom och om – vilket är mindre troligt – återkallelse eller bris- tande förlängning av lokalradiotillstånden vid tillämpning skulle kunna jäm- ställas med överföring av egendom, skulle bestämmelsen teoretiskt kunna be- gränsa utrymmet för normgivning. Bestämmelsen är emellertid av liten reell betydelse för kommitténs överväganden. Genom 2 kap. 23 § regeringsformen har den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna givits grundlagsställning. Artikel 1 i tilläggsprotokollet till konventionen innehåller ett skydd för enskild äganderätt, i form av ett skydd mot att den en- skilde berövas egendom eller att nyttjandet av enskilds egendom inskränks. Om det allmännas intresse är större än den enskildes kan skyddet dock brytas genom lagstiftning. Enighet synes råda om att artikeln omfattar ekonomiska intressen som är förbunda med utövande av näringsverksamhet. Konven- tionen torde därför vara tillämplig på lagstiftning som riktas mot en lokal- radiotillståndshavare. Åtminstone återkallelser före tillståndsperiodens utgång och rådighetsinskränkningar i löpande tillstånd torde falla under konven- tionen. Denna begränsar således formellt det legala handlingsutrymmet. En annan sak är att vid tillämpning anses vara mycket åter- hållsam mot det enskilda intresset. I doktrinen diskuteras en allmän ersättningsskyldighet för sta- ten även utan direkt lagstöd. En förutsättning är dock att ersättningsrätten inte uttalat begränsats av lag. Trots att rättsläget måste bedömas som osäkert är en sådan allmän rättsgrund ändå av stort intresse. De omständigheter som ansetts kunna aktualisera en sådan stämmer nämligen mycket väl in på vad som råder för lokalradion. Typiska förutsättningar skulle kunna vara: –att det rör sig om ett kontraktsliknande förhållande, –att ingreppet är särskilt betungande, –att det allmänna intresset är av svagare art (det rör sig inte om hälsa, miljö eller säkerhet utan istället exempelvis ekonomiska eller organisatoriska motiv), –att ingreppet går längre än den enskilde haft fog att räkna med, samt –att ingreppet grundas på eller sker genom ny lagstiftning. Lokalradion – Överväganden och förslag Om en princip om allmän ersättningsskyldighet utan lagstöd skulle accep- teras av domstol skulle principen sannolikt vara relevant vad gäller ändringar i lokalradiolagen. Begränsningar för lagstiftaren – EG-rätten Lokal- och närradiofrågor regleras inte inom EG-rätten. Däremot finns ett direktiv om samordning av nationella bestämmelser vad gäller televisionssändningar (89/552/EEG) med hänvisning till Europakon- ventionen om television över gränser av . sågs att direktivet skulle reglera broadcasting activities och ljudradio- sändningar skulle då ha ingått. De tankar som televisionsdirektivet vilar på ger således en viss vägledning för ljudradion. Grundvalen för direktivet är att televisionssändningar är en tjänst för vilken fri rörlighet skall råda i enlighet med artikel 66 i EG-fördraget. I praxis har även radio- sändningar kommit att betraktas som en tjänst som omfattas av fördragets artiklar 59–66. Domstolens prövningar har gällt olika fall av gräns- överskridande ljudradio och television och mottagarländernas försök att I den mån allmän EG-rätt såsom de grundläggande reglerna om de fyra friheterna kan komma att tillämpas på ljudradioverksamhet blir även EG- rättens allmänna grundsatser tillämpliga. Sådana situationer som också i praktiken leder till EG-rättens tillämpning kan förutses, till exempel att en ut- ländsk lokalradiotillståndshavare i strid med lokalradiolagens regel om viss andel eget programmaterial sänder ett för utländsk och svensk lokalradio- station gemensamt programinnehåll. EG-rättens allmänna grundsatser kan därigenom vara av betydelse för den svenske lagstiftaren och rättstillämparen. Till dessa rättsgrundsatser hör den tidigare behandlade europeiska konven- tionen och några speciella principer med övervägande grund i praxis såsom rättssäkerhetsprincipen, tillitsprincipen och proportionalitets- I EG-rätten diskuteras inte frågan om lagstiftarens möjlighet att bryta in- gånga avtal genom lagstiftning som ett kontraktsrättsligt problem. behandlas fortfarande som en speciell variant av det klassiska statsrättsliga problemet huruvida normgivningsbeslut får ges retroaktiv verkan. dens som ändå finns att anamma ett kontraktsrättsligt synsätt har ännu inte fått Även i EG-rätten gäller som en grundprincip att lagstiftaren har en mycket långtgående frihet i förhållande till det enskilda intresset. dock mot omedelbara ikraftträdanden utan övergångsbestämmelser ställt den enskildes behov av rättssäkerhet och tillit till en viss ordning. de angivna principerna utvecklats, i praktiken innebärande att ändringar i normer kan behöva kombineras med övergångsbestämmelser till skydd för SOU 1996: 176 Av särskilt intresse är att den s.k. tillitsprincipen kan få stå till- baka om det med tanke på motiveringen i ingressen till den aktuella förord- ningen och omständigheterna vid dess tillkomst kunde förutses att rättsläget skulle ändras. Innehållet i de aktuella lagförarbetena kan således även vid ett EG-rättsligt avgörande vara av stor betydelse, även om det är osäkert vilken tyngd nationella sådana skulle få vid en prövning. Förutsebarhet medför inte heller att legitima stabilitetsförväntningar, som är särskilt starka vid stora in- vesteringar och skyddade tillståndsperioder, ovillkorligt skall sättas åt sidan. Rimliga övergångsregler kan ändå vara påkallade. EG-rätten ger sålunda inte ett absolut företräde vare sig för allmänintresset av normändringar eller för enskilds tillit till ett givet rättsläge. Intressena vägs mot varandra och om behov finns att skydda det enskilda intresset kan detta ske genom övergångsbestämmelser. Skillnader finns mellan EG-rätten och den nationella rätten vad gäller på- följder. I bägge rättssystemen är ekonomisk ersättning en tänkbar följd. EG- domstolen kan dock alternativt förklara viss regel som ogiltig när den bryter en högre norm eller begränsa sitt utslag till en förklaring att en regel inte är tillämplig i en viss situation eller i just det konkreta fallet. Ramarna för en rättslig prövning – avvägningen mellan enskilt och statligt in- tresse – tillståndens innebörd Av genomgången framgår att det finns rättsliga regler och principer som for- mellt kan begränsa utrymmet för ändringar i lokalradiolagen. Ett par av dessa legala spärrar synes vara av sådan rättslig kvalitet att de skulle tjäna som grund för en talan väckt mot staten. Gemensamt för dessa rättsgrunder är att de alla ytterst anvisar en prövning där det enskilda intresset på ett mer eller mindre skönsmässigt sätt vägs mot det allmänna. En del av denna avvägning består i att bedöma generella omständigheter, såsom exempelvis storleken på eventuella avgifter och gjorda investeringar. En annan väsentlig del i sådan intresseavvägning är vilka subjektiva förväntningar tillståndsgivningen rimli- gen kan ha väckt hos tillståndshavaren och dennes möjlighet att förutse risken Av lokalradiolagens lagtext och förarbetena framgår att reformen syftade till etableringsfrihet och meddelandet av en stor mängd tillstånd, med be- gränsningar för vissa grupper. Tillstånden har därmed inte garanterat någon exklusiv ställning eftersom tillståndshavaren kunnat räkna med att i efterhand få nya konkurrenter på orten. En tillståndshavare har dock kunnat förlita sig på att vissa subjekt inte skall kunna konkurrera och har inte haft anledning att vänta sig att eventuellt nytillkomna konkurrenter skall få bedriva verksamhet på andra villkor (med andra regler) än han själv. Rörande de rättigheter som var förbunda med tillståndet gavs tillstånds- havaren skilda budskap. Å ena sidan fick lagtexten en avfattning som i nor- Lokalradion – Överväganden och förslag malfallet garanterade förlängning av tillståndet och tillståndshavaren gavs en långtgående frihet att överlåta tillståndet. Detta förlänade rättigheten ett avse- värt förmögenhetsvärde för de fall verksamheten kunde drivas med lönsam- het. Å andra sidan fanns i förarbetsuttalanden ett förbehåll om framtida lag- ändringar som skulle kunna ändra detta. Även beträffande programinnehållet gäller att en tämligen klar regel i lagtexten korresponderar mindre väl med de intentioner som framhölls i förarbetena. Bedömningen av det legala handlingsutrymmet Sammantaget kan konstateras att det finns rättsliga grunder som formellt skulle kunna anföras mot staten i händelse av process. Det är emellertid svårt att bedöma möjligheten till framgång med en talan mot staten. En av de stora svårigheterna ligger i att förutse utfallet av den intresseavvägning mellan stat- ligt och enskilt intresse som skulle utgör den centrala delen i en rättslig pröv- ning – oavsett vilken instans som skulle företa denna. I kommitténs uppgift att bedöma lagstiftarens handlingsutrymme ligger dock att göra en sådan avvägning mellan de skilda intressena, ur såväl legal som allmänpolitisk synvinkel. Avvägningen redovisas i avsnitten 5.5.6 och 5.5.7. 5.5 Kommitténs förslag om lokalradion 1 Allmänt om förslaget Auktionerna av tillstånd ersätts med ett urvalsförfarande varigenom bl.a. programverksamhetens inriktning och ägarförhållanden ges bety- delse. Urvalet sker utifrån sökandens egna förslag och är inte baserat på beställningar och anbud. Enligt direktiven skall kommittén föreslå regler som bidrar till att de ur- sprungliga intentionerna avseende mångfald och lokal förankring har större förutsättningar att förverkligas. Dessa intentioner innefattade att antalet själv- ständiga röster skall öka, att tillkomsten av självständiga lokalt förankrade radioföretag skall underlättas och utvecklingen mot ett fåtal centralt kontrolle- rade kedjeföretag skall motverkas. Programverksamheten skall vara själv- ständig och av lokal karaktär. Av de internationella jämförelserna framgår att det finns två sätt att för- verkliga allmänna målsättningar vid upplåtelser av programrättigheter. Den ena metoden är att lägga tonvikten vid urvalsmomentet, den andra att med SOU 1996: 176 generella regler styra verksamheten. I har den senare metoden ren- odlats medan det i andra länder är vanligt att bägge metoderna blandas. En förändring kan i princip åstadkommas antingen genom att de nuvarande generella reglerna skärps eller att en annan urvalsmetod används. En uppenbar svårighet med generella regler är att sådana kan vara lätta att kringgå. Denna komplikation blir än mer uttalad om man av hänsyn till ytt- randefrihet och etableringsfrihet är försiktig med att styra programinnehåll och ägarbild. De nuvarande generella reglerna om ägande och program som avesvärt skulle behöva förändras för att vara effektiva visar väl på dessa svå- righeter. I finns allmänt vedertagna invändningar mot att i förhand ge föreskrifter om programinnehåll, vilka bl.a. givit avtryck i yttrandefrihets- grundlagens stadgande om redaktionell frihet (3 kap. 4 § YGL). Denna hållning är knappast förenlig med en skärpt och mer detaljerad reglering av lokalradions programinnehåll. Till detta kommer den uppenbara svårigheten att ens nå enighet om vilket innehåll som skulle föreskrivas. I de länder som använder ett urvalsförfarande som innefattar andra kriterier än avgiftsvilja motverkas likformighet i programutbud och centraliserat ägande redan vid tillståndsgivningen genom att de sökande som har en själv- ständig ambition och en fristående ägarbild prioriteras. En sådan metod framstår som ett för svenska förhållanden mer lämpligt sätt att effektivt för- verkliga intentionerna med lokalradion än att enbart använda skärpta generella regler. Urvalsförfarandet bör bygga på de sökandens fria förslag om sin verk- samhet och inte ha karaktär av beställar/anbudsförfarande. Ett förfarande som bygger på beställningar ställer den tillståndsgivande myndigheten inför samma problem som lagstiftaren har vid en detaljreglering – att i förväg av- göra vilket innehåll som är önskvärt. I nya radio- och TV-lagen har man dessutom av principiella skäl frångått ordningen med avtal. När konkurrens om ett tillstånd finns bör istället den tillståndsgivande myndighetens uppgift bli att bedöma den fritt föreslagna programverksamhetens värde för mång- falden i det lokala medieutbudet. Som har noterats finns en liknande urvalsmetod redan represente- rad vad gäller tillståndsgivning för digitala ljudradiosändningar. Vissa grundläggande generella regler rörande ägande och programinnehåll skall behållas även i den nya ordningen. Kommittén har i enlighet med direktiven diskuterat om det skall vara möj- ligt för staten att aktivt stödja ambitiös programverksamhet genom direkta bi- drag eller sänka koncessionsavgifter. Ett flertal skäl talar dock emot detta. Ett allmänt skäl är hänsynen till statsfinanserna. Vidare skall en kommersiell verksamhet utövad i konkurrens principiellt vara självfinansierad och för när- varande finns inga stationer som med exempelvis public service-åtaganden har ett särskilt motiv för stöd. Tillräcklig erfarenhet av branschen har heller Lokalradion – Överväganden och förslag inte vunnits för att ge grund för en diskussion rörande stödformer. Fördelning av bidrag eller indirekt omfördelning av koncessionsmedel kräver ett komplicerat regelsystem med åtföljande kostsam myndighetsutövning. Av legala skäl är det dessutom förmodligen inte möjligt att i praktiken genomföra sådana förändringar under löpande tillståndsperiod (se vidare under avsnitt 5.5.6). 2 Ett nytt urvalsförfarande Urvalet i en konkurrenssituation skall baseras på tre huvudsakliga kriterier – programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och Vidare kan tidigare lokalradioverksamhet tillmätas be– tydelse om flera sökanden framstår som jämbördiga. skall syfta till mångfald i det totala medieutbudet och ett spritt ägande. En hög andel egenproducerade program och ett lokalt ägande bör En finansiering som garanterar viss ekonomisk uthållighet skall vara ett grundläggandet krav. handhas av en nämnd knuten till Radio- och . Urval baserat på kriterier – mångfald som mål Kommittén förslår att auktionsförfarandet ersätts med ett urvalsförfarande baserat på tre huvudsakliga kriterier – programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och finansiering. I ansökningar om tillstånd skall de sökande beskriva programverksam- hetens inriktning samt lämna uppgift om ägande, finansiering och eventuell I en situation med konkurrens om ett tillstånd skall myndigheten se till det totala medieutbudet som finns inom sändningsområdet och vid fördelningen ha mångfald, i form av innehåll och åsikter, som övergripande mål. allmänna målsättning skall komma till uttryck i lagtexten. medger att programverksamheten i lokalradion kan skifta från plats till plats och inte låses till en viss form av radio. Med en bred täckning av det lokala samhällets händelser, exempelvis i form av flera lokaltidningar och en ortsinriktad närradio kan en sökande som vill bedriva nischradio med speciell inriktning ges försteg. I ett sändningsområde som saknar lokaltidning kan det istället vara angeläget att prioritera sökande som vill spegla lokalsam- Att en sökande strävar efter en hög andel egenproducerat material bör vanligen ses som en positiv omständighet. Mångfalden skall också vara riktlinje vad gäller ägandet. Ett brett och lo- kalt förankrat ägande skall eftersträvas. En hög grad av ägarsamband med SOU 1996: 176 andra radio- och TV-företag kan därmed vara till nackdel för en sökande i en konkurrenssituation. En finansiering som garanterar en viss ekonomisk uthållighet skall vara ett grundläggande krav för tillstånd. lokalradioverksamhet kan vara av betydelse dels för att göra bedömningar rörande programverksamhetens in- riktning och förverkligande, dels eftersom ett tidigare innehav av tillstånd skall kunna ge visst försteg när sökandena framstår som jämbördiga. De kriterier som är av betydelse för urvalet skall anges i lagtext. En urvalsmetod som den beskrivna bör vid en konkurrenssituation bättre kunna bidraga till att förverkliga intentionerna med lokalradioreformen. Genom att urvalskriterierna anges i lag och att tillståndsmyndigheten tillförs ledamöter med integritet och erforderlig kompetens bör en hög grad av förut- sebarhet erhållas och godtyckliga avgöranden kunna undvikas. Radio- och skall även i fortsättningen handha tillståndsgivningen. Dock bör beslut i tillståndsärenden fattas av en till myndigheten knuten nämnd – tillståndsnämnden – med 7 ledamöter. Nämnden skall tillsättas av regeringen. Det är viktigt att ledamöternas integritet och oberoende ställning inte kan ifrågasättas. Ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. I nämnden skall ingå personer som kan bidra med nödvändig sakkunskap inom området. Förutom juridisk och ekonomisk expertis bör det i nämnden finnas ledamöter som har särskilt goda förutsättningar att bedöma frågor om media, yttrandefrihet och mångfald. Branschföreträdare bör av förklarliga skäl inte ingå i nämnden, ej heller representanter för andra organiserade intressen. Nämndens sammansättning skall regleras genom lag. Nämnden skall fatta beslut även när fråga är om att pröva återkallelse av sändningstillstånd samt förändringar av programverksamhetens inriktning och ägarförhållanden. I andra ärenden bör överdirektören ensam kunna fatta beslut. 3 Regler om ägande och programinnehåll De nuvarande generella reglerna om ägande skall behållas. Vid till- ståndsgivningen skall myndigheten först pröva om sökanden över- huvudtaget är behörig och därefter beakta ägarförhållandena som en omständighet av betydelse för urvalet. Tillstånden får inte överlåtas. Ägarförändringar får endast äga rum i begrän- sad omfattning efter myndighetens godkännande. Lokalradion – Överväganden och förslag Regeln om att en tredjedel av programmen skall vara framställda särskilt för den egna verksamheten behålls. Emellertid föreskrivs att dessa program skall sändas , kl. 06.00–18.00. Förändringar av programverksamhetens inriktning får äga rum efter myndighetens godkännande. De regler som utesluter vissa ägare, nu i 5–7 §§ lokalradiolagen, skall behål- las trots att urvalsförfarandet i sig motverkar ägarkoncentration. Kommittén har inte funnit anledning att föreslå ändringar i sak och som varande be- gränsningar i yttrandefriheten kräver dessa behörighetsbestämmelser lagform. I den föreslagna ordningen kommer således tillståndsmyndigheten vid till- ståndsgivningen att bedöma ägandet i två steg. Först prövas enligt de gene- rella reglerna om sökanden överhuvudtaget är behörig (den prövning som görs ). Därefter beaktas ägarförhållandena hos sökandebolaget som ett av flera kriterier som kan påverka urvalet vid en konkurrenssituation. I ett tidigare avsnitt (5.2) har konstaterats att den regel som begränsar det indirekta ägande varit ineffektiv och lätt att kringgå eftersom det för att sådant ägande skall vara otillåtet krävts ett ensamt bestämmande inflytande. En annan utformning av regeln är därför i och för sig motiverad. En enkel sådan förändring skulle kunna vara att ordet ensamt togs bort. Något förslag till ändring av regeln lämnas ändå inte. Skälen till detta är följande. Samma for- mulering av ägarbegränsningar finns i 3 kap. 3 § i den nya Radio- och TV- lagen beträffande regeringens tillståndsgivning. Det är angeläget att reglerna är harmoniserade med radio- och TV-lagen. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att föreslå ändringar för regeringens tillståndsgivning.