sou · GKB3145d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Att kvinnor använder mindre tid till hemarbete kan till en del tillskrivas ett ökat lönearbete, men även att vissa arbetsuppgifter, såsom matlagning och disk, inte längre efterfrå- gas i samma omfattning. kan männens ökade deltagande i hemarbetet delvis förklaras av en ökad efterfrågan på underhåll och reparationer av t.ex. teknisk utrustning i hemmen. Ett ökat kvinnligt förvärvsarbetande och ett minskat manligt har emellertid inte lett till att kvinnor tagit över mäns platser, att kvinnor och män skulle ha delat på jobben. Kvinnors och mäns arbetsmarknader är som nämnts i hög grad åtskilda. I vilken utsträckning kvinnornas och männens åtskilda arbetsmarknader beror på skillnader i arbetstidsförhållanden är sannolikt omöjligt att svara på. Som vi konstaterat är det inte heller säkert att utvecklingen Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester beträffande arbetstiden de (att kvinnor arbetar mer och män mindre) har medfört att männen avlastat kvinnorna i hushållsarbetet. Men då samhället definition av ordinarie heltidsarbete – normarbetstiden – är gjord utifrån det "manliga" sättet att arbeta: lönearbete på heltid, hela veckan, i ett helt yrkesliv, menar vi att varje uppluckring av denna norm borde ge förutsättningar för minskade skillnader och därmed mindre ojämlikhet mellan män och kvinnor. En sådan uppluckring kan förvisso ske på olika sätt. På den kollektiva nivån kan en arbetstidsförkortning medföra att männen lönearbetar mindre och att kvinnorna därmed ges förutsättningar att arbeta mer. Genom en sådan utveckling utjämnas skillnaderna mellan mäns och kvinnors löneinkomster, de ges mer likartade karriärmöjligheter, likartad kompetensutveckling osv. Om sålunda för heltid sänks, liksom mönstret för arbetstidens förläggning ändras, inom den privata varuproducerande – manliga sektorn – skulle därmed ett ökat kvinnligt deltagande i denna sektor kunna främjas. Arbetstidsfrågor kan naturligtvis inte ses isolerade från de övriga anställningsvillkor som gäller inom olika branscher. En uppluckring av den manliga normarbetstiden bör även göras med utgångspunkt från den enskilde arbetstagaren. Vi har ju i våra tidigare överväganden konstaterat att olikheter i önskemål, förutsättningar och behov torde medföra att det inte längre finns en normarbetstid, om normarbetstiden avser att uttrycka vad som är normalt eller vad som är önskvärt. Olikheter i önskemål, förutsättningar och behov gäller natur- ligtvis inte endast beträffande skillnader mellan kvinnor och män, utan även från man till man och kvinna till kvinna. Vidare varierar önske- målen och behoven under ett yrkesliv. Frågan ställdes i avsnitt 7.2.3 om samhället över huvud bör ange en normarbetstid, eller om i vart fall bör ändras från att ange ett visst antal timmar till något annat som bättre speglar alla de variationer som faktiskt råder. Och som förmodligen skulle råda i betydligt större omfattning om människors olika önskemål, förutsättningar och behov kom att beaktas. Vi stannade i nämnda avsnitt för en lösning som innebär ett bibehål- lande av nuvarande 40-timmarsvecka beräknad i genomsnitt per under förutsättning att man inte kommer överens om annat i kollektivavtal. I detta sammanhang vill vi emellertid åter framhålla de överväganden som gjordes i de nämnda avsnitten och peka på det ansvar som arbetsmarknadens parter har. I syfte att ge bättre förutsättningar för att Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester utjämna skillnader mellan könen, dels med avseende på de skillnader som gäller hur mycket män och kvinnor över huvud lönearbetar och dels beträffande de av kön åtskilda arbetsmarknaderna. Vi menar således att parterna bör sträva efter så stora enskilda hänsynstaganden som möjligt, bl.a. för att bryta upp de könsbunda arbetstidsmönstren. Familjeliv och socialt liv i övrigt Många av våra överväganden ovan om jämställdheten, framförallt den del av diskussionen som utgår från den enskilde arbetstagaren, gäller även med avseende på en diskussion om familjeliv och socialt liv i övrigt. Möjligen ändras perspektivet här så att individen och hans eller hennes olika behov och önskemål blir målet för det politiska intresset. I den beskrivna framställningen om jämställdhet förde vi ett resonemang som innebär att individen ställs i fokus för att främja ett övergripande politiskt intresse av att bryta de könsbundna arbets- tidsmönstren och därmed förbättra förutsättningarna för jämställdheten mellan män och kvinnor. I den tidigare framställningen (avsnitt 7.1.2) har vi redogjort för förslag i syfte att värna och utveckla hänsynstaganden i arbetslivet till de enskilda arbetstagarnas varierande önskemål. De enskilda arbetstagarna har således i mycket stått i centrum för våra överväganden och varit dessas direkta mål. Då detta avsnitt tar sin utgångspunkt i parternas ansvar för arbetstidsfrågorna vill vi emellertid understryka att det allmänna intresset av att värna den enskilde individen i arbetslivet inte blir mindre tydliga här. Vi vill alltså framhålla vikten av att kollektiva lösningar av arbetstidfrågorna utformas på ett sådant sätt att individu- ella önskemål och behov kan beaktas i enlighet med den nya lagstift- ningens intentioner. Arbetstidsförkortning och begränsning av övertidsuttagen Takten på och inriktningen av arbetstidsförkortningarna bör bestämmas i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden, på den nivå som parterna själva bedömer vara mest lämplig. En rad avtal om allmänt kortare arbetstid har redan kommit till stånd. Vi vill särskilt peka på de avtals- lösningar som innebär att större mått av flexibilitet eller arbete på typiskt sett obekväma arbetstider ersätts i form av kortare arbetstid. Det är också angeläget att framhålla att många av de verksamheter som övergått till ett mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden har lyckats att minska övertiden väsentligt. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vi menar att parterna har en betydande roll att spela för att minska arbetslösheten och kan, genom att finna avtalslösningar som t.ex. medför att övertidsuttagen begränsas, medverka till att fler människor kommer i arbete. Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt Som vi nämnde i kapitel 5 har vi på en rad arbetsplatser iakttagit att verksamhetens krav går att tämligen långt förena med de anställdas varierande behov och önskemål. De förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande som vi har redogjort för kan under- stödja den positiva utveckling mot nya arbetstidsmodeller som pågår i arbetslivet. Vi har funnit att genom nya flexibla lösningar har arbetstiden kunnat användas mer rationellt. Vi har besökt en rad verksamheter som infört olika former av flexibel arbetstid, såsom arbetstidskorridorer och order- , konjunktur- eller säsongsanpassad arbetstid. Detta är några exempel på hur arbetstiden kan anpassas till variationer i efterfrågan och konjunkturer. Det är angeläget att denna positiva utveckling fortsätter, både inom privat och offentlig verksamhet. Flexibilitet handlar inte endast om arbetstid. har funnit att flexibla arbetsorganisationer i allmänhet ger bra arbetsmiljö och hög produktivitet (1996:8). Man menar att arbetsplatser med flexibel och decentraliserad arbetsorganisation är betydligt mer pro- duktiva än traditionella arbetsplatser. är arbetsförhållandena bättre, personalomsättningen lägre och sjukfrånvaron mindre i en flexibel arbetsorganisation, enligt . Vi har redogjort för huvuddelen av våra överväganden om en ny arbetstidslagstiftning, samt för en förändring i semesterlagen. Vi skall därmed avslutningsvis i detta kapitel övergå till att behandla den nya lagens rättsliga karaktär samt tillämpningsområde. Beträffande de föreslagna ändringarna i semesterlagen hänvisar vi till våra tidigare överväganden i avsnitt 7.1.3 samt till författningskommentaren. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vi avslutade kapitel 5 med att indikera att arbetstidslagstiftningens rättsliga karaktär bör förändras från offentligrättslig till civilrättslig som huvuddelen av den övriga arbetsrätten. Vi konstaterade att detta borde bli följden av att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna lyfts fram på ett nytt sätt samt vidare att lagstiftningen på ett tydligare sätt utgår från den enskilde arbetstagaren. I avsnitt 7.1.2 och 7.2.1 utveck- lade vi våra tankar om regleringen i lag av arbetstagarnas möjligheter till inflytande och skyddet för hälsa och säkerhet. Vi rubricerade de nya reglerna om inflytande och skydd tillsammans med reglerna i arbets- miljölagen som arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstids- området. Våra förslag om regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa menar vi bör utformas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet som speglar de olika arbetstagarnas rättigheter. Arbetsgivaren skall således vara skyldig att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om viss arbets- tidsomfattning eller viss arbetstidsförläggning. Arbetsgivaren skall vidare vara skyldig att ge besked om anledningen till att ett visst önske- mål inte kan iakttas. Arbetstagarens rättigheter blir att framföra olika önskemål och få dessa sakligt prövade av arbetsgivaren. En civilrättslig karaktär på en ny arbetstidslag innebär att samhällets funktion på det område av den nuvarande arbetstidslagen som gäller dispenser, tillsyn och sanktioner bortfaller. Så är fallet när kollektivavtal träffas om arbetstidsfrågor. Vidare bortfaller skyldig- heten att föra anteckningar enligt arbetstidslagen. Däremot kvarstår naturligtvis samhällets funktion enligt arbetsmiljö- lagen. Den lagen innehåller föreskrifter om tillsyn, förelägganden, sanktioner m.m. I den tillsyn som sker på basis av arbetsmiljölagen har tillsynsmyndigheterna, och Arbetarskyddsstyrelsen, att göra en bedömning av helheten i arbetsmiljön. Det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör om arbetsmiljön är acceptabel enligt arbetsmiljölagen. I denna helhet ingår som tidigare framhållits arbetstiden. Även om inte tillsynsmyndigheterna kan göra ett föreläggande som direkt tar sikte på ett visst arbetstidsförhållande kan föreläggandet ändå få betydelse för de arbetstidsförhållanden som råder. Detta borde nämligen kunna bli följden om ändringar av arbetstiden är det enda medel som står till buds för arbetsgivaren. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester möjlighet att vidta en annan åtgärd för att kompensera för en bristfällig arbetsmiljö torde alltså endast återstå att företa en förändring med avseende . Detta följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen och torde inte förändras genom de av oss före- slagna ändringarna i arbetstidslagstiftningen. Följaktligen skulle en arbetsgivare t.ex. kunna bli tvungen att neka en arbetstagare nattarbete av arbetsmiljöskäl, trots arbetstagarens önskemål om arbete i och för sig skulle kunna vara förenligt med verksamhetens krav. Nuvarande arbetstidslag omfattar all verksamhet där arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning. Vad som inte står uttryckligen, men vilket måste betraktas som underförstått, är att lagen utgår från synsättet att arbetstagarens prestationer kan mätas . Detta följer också av att lagen bygger på att arbetsgivaren kan kontrollera arbets- tagarens arbetstid. Från arbetstidslagens tillämpningsområde undantas arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under former som innebär att arbetsgivaren inte har att vaka över eller kontrollera hur arbetet är ordnat. Vidare undantas sådant arbete som utförs av personer som med hänsyn till arbetsuppgifter eller anställningsvillkor har före- tagsledande eller därmed jämförlig ställning. Även de personer som själva har förtroendet att disponera sin arbetstid undantas. Enligt lag- förarbetena, prop. 1970:5, s. 117, avsågs två grupper av tjänstemän. Dels de som direkt företräder arbetsgivare, dvs. har en utpräglad ar- betsgivarfunktion, och dels de med krävande administrativa, intellek- tuella, konstnärliga eller jämförliga arbetsuppgifter. Från lagen undan- tas avslutningsvis också arbete som utförs i arbetsgivarens hem, för vilka bestämmelser finns i lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, samt skeppstjänst där bestämmelser finns i sjöarbetstidslagen. Den fråga vi har att ställa oss är om det finns anledning att ändra tillämpningsområdet för lagreglerna om arbetstid i samband med att en helt ny arbetstidslag föreslås. Då vi inte har uppfattat att vi har i upp- drag att utöka eller inskränka lagstiftningens tillämpningsområde, annat än om det skulle föranledas av våra överväganden om flexibilitet, menar vi att det som främst bör föranleda förändringar av tillämp- ningsområdet är EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet gäller för samtliga arbetsområden, såväl offentliga som privata. Undantag görs för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, och vidare för havsfiske, annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning och arbete i arbetsgivarens hem. Dessutom kan medlemsstaterna själva Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester bestämma i vilken omfattning sådan offentlig verksamhet vars bedri- vande kan komma att stå i strid med bestämmelser i direktivet, skall omfattas av direktivets bestämmelser. Med undantag för skeppstjänst och arbete i arbetsgivarens hem omfat- tas samtliga dessa arbetsområden av den nu gällande arbetstidslagen. Då vi har klart uttalat att de förbättringar vi anser motiverade i syfte att vinna en större flexibilitet inte skall medföra att arbetstagarnas säkerhet och hälsa försämras kan vi endast konstatera att de nämna områdena inte bör undantas heller från de nya svenska lagreglerna om arbetstid. Såvitt vi kan bedöma borde verksamheten i de nu diskuterade områdena mycket väl gå att bedriva även i enlighet med de av oss föreslagna ändrade lagreglerna om arbetstid. Om vi vänder på jämförelsen kan vi konstatera att vissa av de katego- rier av arbetstagare som undantas från den nuvarande arbetstidslagen i och för sig omfattas av EG-direktivet. I vårt delbetänkande (SOU 1995:92, s. 85) konstaterade vi att det framförallt finns anledning att överväga en förändring av lagstiftningens tillämpningsområde vad gäller de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet eller annars på distans från den vanliga arbetsplatsen. Dessa arbetstagare omfattas som nämnts i och för sig av EG-direktivet, som dock anger att bestämmel- serna rörande dygnsvila, raster, veckovila, begränsning av vecko- arbetstiden och nattarbetets längd inte behöver tillämpas under förut- sättning att dessa arbetstagare omfattas av de allmänna principerna för säkerhet och hälsa. Vi konstaterade i kapitel 2 att arbetslivet utvecklats dithän att platsen för arbetets utförande har kommit att få en mindre betydelse. Det mesta pekar på att de nya sätten att organisera arbete medför att fler och fler arbetstagare kommer att ha åtminstone delar av sitt arbete förlagt utanför en arbetsplats i traditionell mening. Det kan gälla arbete i hemmet men även arbete under resa, på hotell eller på annan plats som kan vara mer eller mindre permanent. Vi menar därför att det inte längre borde vara platsen för arbetets utförande i sig som avgör om arbetet skall omfattas av lagreglerna eller inte. Däremot kan det fortfa- rande av praktiska skäl finnas anledning att undanta sådant arbete som arbetsgivaren inte har i uppgift att vaka över. Arbete i hemmet kan naturligtvis vara av den karaktären, men det skulle därmed vara sättet att organisera arbetet som avgör om arbetet omfattas eller inte snarare än platsen för dess utförande. Om denna förändring sker av arbetstids- lagstiftningens tillämpningsområde borde eventuella oklarheter om de 238 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 1996:145 svenska reglerna överensstämmelse med EG-direktivet i denna del kunna undanröjas. Beträffande de undantag som därmed kvarstår i den nuvarande arbets- tidslagen och som inte motsvaras av direkta undantag i EG-direktivet: arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är anordnat, arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställ- ningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroen- det att själva disponera sin arbetstid, vill vi anföra följande. Vad gäller de nämnda reglerna om dygnsvila osv. anger direktivet att dessa bestämmelser inte behöver tillämpas för arbeten när, med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art, arbetstiden inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Som exempel på arbetstagare med sådant arbete nämns företagsledare eller andra perso- ner med självständiga beslutsbefogenheter. Vi menar emellertid att denna möjlighet i EG-direktivet att inte tillämpa de nämnda reglerna skall gälla även arbetstagare som har arbeten som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat. Vi föreslår därför inga ytterligare förändringar i arbetstidslagstift- ningens tillämpningsområde. Som vi konstaterade i vårt delbetänkande uppfyller arbetsmiljölagen, vilken omfattar de nu diskuterade och från arbetstidsreglerna undantagna arbetstagarna, direktivets förutsättning om att de skall omfattas av de allmänna principerna om säkerhet och hälsa. Sammanfattningsvis innebär våra överväganden om lagens tillämp- ningsområde följande. Vi föreslår ingen inskränkning av lagens tillämpningsområde. Däremot föreslår vi att de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet, och som på den grunden undantas från den nu- varande arbetstidslagen, inte längre skall vara undantagna. Detta inne- bär att det är platsen i sig som blir avgörande för om en arbetstagare omfattas av lagen eller inte. Det som blir avgörande är i stället om det kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat. Detta innebär att lagens tillämpningsområde i övrigt kvarstår oförändrat. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vi har i detta kapitel redogjort för ett antal förslag med anledning av vårt uppdrag att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning. Förlagen är bl.a. att se mot bakgrund av våra överväganden i kapitel 5 och redovisningen av EG:s arbetstids- direktiv i kapitel 6. Det är särskilt två grundläggande uppfattningar vi har valt att lägga som utgångspunkter för våra förslag till förändringar. För det första har vi konstaterat att en ökad flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. För det andra bör arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna inte enbart bibehållas utan även förstärkas. Vi menar att dessa grundläggande uppfattningar gör att kollektivavtal om arbetstid måste vara en central del i en större flexibilitet på arbetstidsområdet. Förändringarna i lag- stiftningen i syfte att göra den mer flexibel skall därför ses mot denna bakgrund. Redan i kapitel 5 konstaterade vi att det finns anledning att göra tämli- gen genomgripande förändringar av arbetstidslagen. Vi föreslår att en ny arbetstidslag införs. Den nya arbetstidslagen bör vila på civilrättslig grund och därmed ge de enskilda arbetstagarna, deras fackliga organi- sationer samt arbetsgivarna ett större ansvar för arbetstidsfrågorna. Vi vill uppmana arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om arbetstid och menar att det ligger ett stort värde i att parterna själva avgör vilka arbetstidsvillkor som skall gälla, med så liten styrning som möjligt av lagregler. Visserligen föreslår vi att vissa regler som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa fortsättningsvis skall vara bin- dande även för parterna, men lagreglerna i övrigt bör ha en så liten styrande verkan som möjligt för kollektivavtalens innehåll. När det gäller flexibiliteten ur den enskilde arbetstagarens synpunkt har vi föreslagit att det i en ny arbetstidslag införs en regel som sätter den enskilde arbetstagaren i centrum och som bygger på att arbetstagares behov och önskemål är olika samt att behoven och önskemålen varierar över yrkeslivet. Vi föreslår att arbetsgivaren skall åläggas att tillgodose arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och förläggning om de är förenliga med verksamhetens krav. Då även del av semester- ledigheten skulle kunna användas till att förbättra arbetstagarens möjligheter att variera sin arbetstid under vissa perioder av yrkeslivet, föreslår vi att den del av semestern som överstiger skall kunna användas på annat sätt än som , t.ex. i form av förkortad arbetstid. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester En ledande tanke bakom våra överväganden om en större flexibilitet i arbetstidshänseende ur den enskilde arbetstagarens synvinkel, har varit arbetstidens stora betydelse för arbetstagarnas hela livssituation. Vi menar att våra förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande är ägnade att främja att t.ex. föräldrar kan förena arbete med ansvar för familj och barn. Beträffande flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt pekade vi i kapitel 5 på ett antal aspekter i den nuvarande arbetstidslagen som medför begränsningar. Förslagen i detta kapitel innebär på vissa punkter att lagstiftningen kan sägas bli mer flexibel. bör emellertid framhållas att det finns andra delar i förslagen som inte är särskilt ägnade att stärka flexibiliteten, de har andra syften såsom arbets- tagarnas säkerhet och hälsa. Vi menar att lagen bör främja att arbets- tidsfrågorna främst löses i kollektivavtal. Det är i kollektivavtalen som den större flexibilitet verksamheterna önskar också kan komma arbets- tagarna till del i form av t.ex. allmänt kortare arbetstid eller andra mer fördelaktiga arbetstidsvillkor. Vi framhöll i avsnittet om de politiska signalerna till arbetsmarknadens parter att lagstiftningen är ett trubbigt medel för en del av de politiska målsättningarna. Det exempel som gavs var kollektiva arbetstidsförkortningar, vilka vi menar bäst regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Samma resonemang kan an- föras vad gäller flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt. En större flexi- bilitet gagnar naturligtvis även arbetstagarna, men även de förbättrade villkor som kan bli följden av en större flexibilitet regleras bäst i avtal mellan parterna. Även här kan lagstiftningen bli ett trubbigt föremål. Vi vill dock framhålla att inte allt kan lämnas till arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen i sig måste ge utrymme för viss flexibilitet och vi menar att våra förslag innebär att så blir fallet. Vi anser att våra förslag sammantaget innebär en balans mellan å ena sidan att skapa förutsättningar för en förbättrad flexibilitet och å andra sidan främjar en utveckling som innebär att arbetsmarknadens parter tar ansvar för arbetstidsfrågorna som den enskilde arbetstagaren på ett nytt sätt lyfts fram. 8Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen Med anledning av tre riksdagsmotioner av socialdemokraterna (1993/94:A40, 1993/94:A254 samt 1993/94:A814) har behandlat frågan om ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren över delledighetens förläggning enligt föräldraledighetslagen. Utskottet och sedermera ansåg att regeringen borde närmare överväga en sådan ordning och vid lämpligt tillfälle återkomma till med förslag. Regeringen har å sin sida överlämnat frågan till för överväganden och förslag. Vi redogör i detta kapitel kort för gällande rätt och vilka pro- blem har pekat på, dvs. innehållet i vårt tilläggsuppdrag (8.1) samt ger ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen (8.2). Som redogjordes för i avsnitt 7.1.1 skall arbetstagaren enligt föräldra- ledighetslagen samråda med arbetsgivaren om deledighetens förlägg- ning.