sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Vid t ex en åtstramning av penningpolitiken i syfte att minsk a Sammanfattning och slutsatser... inflationstakten bör man vänta sig en period med en alltför sto r appreciering av valutakursen, i nnan denna finner sitt jämviktsläge. Problem av likartat slag kan uppkomma också med fasta me n justerbara kurser. är ett exempel på detta. Perioder me d höga relativa kostnader oc h svag internationell konkurrenskraft har efter devalveringar följts av perioder med låga relativa kostnader och god kon kurrenskraft. Devalveringsförväntningar har () tvingat fram stora höjningar av de korta räntorna i syft e att stabilisera växelkursen, vilket förvärrat de makroekonomiska obalanserna. Det är en stabiliseringspolitisk fördel om ett deltagande i EU s valutaunion minskar risken för sådana svängningar i de nominella och reala växelkurserna som kan ge upphov till störningar i produktion och sysselsätt ning. En bedömning av i vilken mån detta kan förväntas ske måste ta hänsyn till flera faktorer. (1)En första fråga gäller hur mycket av de svängningar i växelkurserna som ägt rum under som varit resultatet av "spekulativa bubblor" respektive a v överreaktioner på makroekonomiska förändringar. Så t e x kan dollarns appreciering tolkas på detta sätt, men det finns också en alternati v tolkning: en expansiv finanspolitik i som ökad e efterfrågan på amerikanska varor och därför måste gör a dessa dyrare i förhållande till andra länders produkter. (2)Det är svårt att hävda att ERM-systemets kris 1992-93 i första hand berodde på självuppfyll ande spekulativa attacker. Kombinationen av hög efterfrågan i efte r återföreningen och kraftig recession i andra EU-länder samt ackumulerade skillnader i inflationstakt innebar att d e växelkursförändringar som kom att ske i stort sett va r motiverade. (3) Bristande trovärdighet för penningpolitiken och variationer i inflationstakten ökar risken för växelkursvariationer. I den mån ECB kommer att föra en penningpolitik som leder til l låg och stabil inflation inom den monetära unionen, bö r risken för stora kursfluktuationer mellan euron och de andra stora världsvalutorna minska. Bedömningen av värdet a v detta för svensk del är självfallet beroende på hu r jämförelsealternativet ser ut. Om vi genom institutionell a 2 Detta diskuterades utförligt i kapitlen 5 och 12. Sammanfattning och slutsatser... reformer som stärker oberoende kan ök a trovärdigheten för låg och s tabil inflation också i vid ett utanförskap, minskar risken för att växelkursstörninga r som uppstår på de finansiella marknaderna ska skap a obalanser. (4)Även om ECB inte skulle lyckas hålla inflationen på en låg och stabil nivå, innebär en valutaunion att sannolikheten för att den gemensamma penningpolitiken ska framkall a betydande förändringar i de relativa kostnaderna mellan de länder som deltar minskar. Orsaken är att det inte längr e kommer att finnas några växelkurser mellan dessa som kan Storleken på denna vinst beror på hur många oc h vilka länder som ingår i den monetära unionen. av handel sker med övriga EU-länder. skulle ingå i en monetär union tillsammans me d endast , , , , , , och sjunker motsvarande andel till . Vår bedömning är att tillkomsten av EUs monetära union bö r minska risken för stora svängningar i de reala växelkurserna mellan deltagarländerna (relativt kostnadsläge och relativpriser). Vi tro r dock att denna stabiliseringspolitiska vinst är betydligt mindre ä n den stabiliseringspolitiska förlusten av att det enskilda landet kan föra en penningpolitik som är anpassad till de egn a makroekonomiska förhållandena. Också finanspolitiken påverkas av ett medlemskap i den monetära unionen. De finanspolitiska bestämmelserna i (referensvärdena för budgetunderskott och offentlig skuldsättning samt förfarandet vi d alltför stora underskott) gäller visserligen alla EU-länder, men sanktionsmöjligheterna är större mot de länder som deltar i den monetära unionen. Ytterligare skärpningar diskutera s också i de pågående över läggningarna om en stabilitetspakt. Det är därför rimligt att tro att trycket från andra EU-länder p å finanspolitisk disciplin blir större för de länder som deltar i de n monetära unionen. Vi anser att den typ av finanspolitiska begränsningar so m et ålägger de enskilda medlemsstaterna kan vara motiverade. Ett skäl är att den gemensamma valutan definitiv t Sammanfattning och slutsatser... stänger den reservutgå ng för att undvika en statsfinansiell kris som ett enskilt land har , nämligen att skapa inflation som urholkar realvärdet av statens utestående skuld och gör det lättare att höj a skatter och minska offentliga utgifter i reala termer. När detta är möjligt, ökar risken för att de n offentliga sektorn i ett land i statsfinansiell kris inte ska klara av sina betalningar. Det innebär en fara för att den ska användas för at t "smygvägen" rädda landet i fråga genom att köpa upp dess stats - papper och ta på sig kapitalförluster. förbud mot direktupplåning i centra lbanken och förbudet för andra länders regeringar att "gå i borgen" för en enskild medlemsregering s skulder är mot denna bakgrund välmotiverade. Huvudargumentet för finanspolitiska regler är emellertid de n tendens till växande offentlig skuldsättning som känneteckna t många EU-länder (inklusive ) under de senaste två decen- nierna. Det ligger ett värde i att förstärka spärrarna mot en såda n utveckling, så länge som det inte blir fråga om så kraftig a sanktioner – t ex stora böter som ökar budgetunderskotten i länder med problem – att de kan förvärra de makroekonomisk a obalanserna och äventyra EUs legitimitet i de enskild a medborgarnas ögon. Risken med de restriktioner mot stora budgetunderskott so m byggts in i och som är föremål fö r ytterligare diskussion är att de kan förhindra finanspolitiken at t verka som en automatisk stabilisator vid konjunkturstörningar. I situationer då de offentliga finanserna är i långsiktig balans ligger det ett värde i att inkomster och eft erfrågan i en konjunkturnedgång hålls uppe av att den offentliga sektorns skatteinkomster faller och dess utgifter stiger. Här finns det enligt vår uppfattning en inbyggd svaghet i bestämmelser om finanspolitiken : länder med låg offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas störr e temporära budgetunderskott ä n andra. Det borde göras tydligare att det överordnade målet är att förhindra en ohållbar ökning av de n offentliga skuldsättningen och att variationer i budgetunderskotten inte utgör något problem så länge som de inte står i konflikt me d detta mål. spelar förmodligen sådana ö verväganden mindre roll för . Till följd av de senaste årens kraftiga ökning av de n offentliga skuldsättningen har vi under alla förhållanden mycke t litet finanspolitiskt manöverutrymme. s finanspolitiska bestämmelser gör förmodligen inte någon sto r skillnad. Också om vi väljer att stå utanför den monetära unionen Sammanfattning och slutsatser... ställs hårda krav på en stram finanspolitik, inte minst för att skapa trovärdighet för låginflationspolitiken. En annan fråga som har diskuterats i samband med de n monetära unionen är om den kan förväntas dr iva fram en ytterligare finanspolitisk integration mellan deltagarländerna utöver vad som stipuleras i och utöver vad som diskuteras i samband med den s k stabilitetspakten. Vi har emellertid svårt att se varför den monetära unionen i sig skulle ställa några ytterligare krav på harmonisering av skattesatser, regler för de offentlig a utgifternas storlek eller samordnad konjunkturpolitik. Det finns däremot en ekonomisk logik i transfereringar mellan länderna i syfte att stabilisera inkomst- oc h produktionsutvecklingen vid landspecifika (asymmetriska ) störningar som drabbar enskilda länder. Tanken är då at t inkomstöverföringar ska ske från de länder som befinner sig i högkonjunktur till dem som befinner sig i lågkonjunktur . Överföringar av detta slag mellan delstaterna i tycks spela en betydande roll för att sta bilisera konjunktutvecklingen. är dock alltför liten för att kunna spela en sådan roll. D e nuvarande utgifterna är också redan öronmärkta för preciserad e Risken för att resu rser skulle slösas bort på prestigefyllda projekt med låg samhällsekonomisk avkastning är vidare stor, om man skulle försöka sig på någon form av kontracyklis k investeringspolitik på EU-nivå. Det vore i så fall rimligare med ett regelsystem för överföringa r mellan EU-länderna som styrs av t ex variationer i arbetsl ösheten som har föreslagits från en del håll. De politiska invändningarna mot sådana konstruktioner har emellertid stor tyngd. Vi tror inte att några mer omfattand e omfördelningssystem mellan EU-länderna skulle accepteras a v folkopinionen inom överskådlig tid. Risken för att olika länder ska försöka manipulera ett sådant transfereringssystem och att svår a påfrestningar på EU-samarbetet ska uppkomma är uppenbar. Summering av de stabiliseringspolitiska argumenten Vår diskussion visar att de stabiliseringspolitiska argumenten inte är entydiga. Det finns en risk för inhemska störningar som ka n behöva motverkas genom en annan penningpolitik än i resten a v den monetära unionen. Likaså kan den makroekonomisk a utvecklingen i denna leda till en valutakursut veckling för euron som skapar makroekonomiska obalanser i den svenska ekonomin . Sammanfattning och slutsatser... Penningpolitisk självstä ndighet kan bäst ses som en försäkring mot sådana händelser. Mot den stabiliseringspoliti ska kostnad som redovisats ovan bör ställas den stabiliseringspolitiska intäkt som uppstår om ett del - tagande i den monetära unionen minskar risken för stor a växelkursrörelser och/eller spekulativa attacker mot kronan. Vå r bedömning är dock att denna stabiliseringspolitiska fördel ä r mindre än nackdelen av att avhända sig möjligheten att föra e n självständig penning- och växelkurspolitik. Kraven på att undvika stora budgetunderskott och stor offentlig skuldsättning i den monetära unionen har enligt vår mening et t värde därför att spärrarn a förstärks mot att de offentliga finanserna missköts. finns det en risk att utrymmet för att använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel inskänks alltfö r mycket. En nyckelfaktor när det gä ller att värdera konsekvenserna av att avhända sig möjligheten till självständig penning- och valutapolitik är enligt vår uppfattning sysselsättningsituationen i utgångsläget . Det finns inget som talar för att arbetslösheten på lång sikt skulle bli vare sig högre eller lägre vid ett deltagande i den monetär a unionen. Däremot har vi argumenterat för att sannolikheten fö r stora produktions- och sysselsättningsvariationer ökar. Det finn s således en risk för att makroekonomiska störningar ska leda till att arbetslösheten stiger ytterligare (även om det är ungefär lik a sannolikt att störningarna kan verk a i motsatt riktning). I ett läge då arbetslösheten redan i utgångsläget är hög, måste en ökad risk för variationer i arbetslösheten ses som mycket allvarlig. Det gälle r inte minst som de senaste årens utveckling visat hur cyklisk a uppgångar av arbetslösheten lätt kan bli bestående. En tillfälli g störning kan m a o ge upphov till produktions- och s ysselsättningsförluster . Lägre produktion och högre arbetslöshet skulle inte bara var a problem i sig utan skulle också innebära förnyade statsfinansiella problem. I en situation då tendensen till växande offentli g skuldsättning precis brutits, skulle ökade budgetunderskott snabbt ställa krav på antingen ytterligare nedskärningar av de offentlig a utgifterna eller skattehöjningar med alla de negativa följder dett a innebär. Ett deltagande i den monetära unionen kan vidare minsk a möjligheterna att reducera arbetslösheten genom sådana utbuds - reformer på arbetsmarknaden som diskuterats i kapitel 13 (effektiva utbildningssatsningar, bantade och mer målinriktade arbetsmark - Sammanfattning och slutsatser... nadspolitiska åtgärder, avtrappning av arbetslöshetsersättningen , differentierade egenavgifter till a-kassan, mer flexibel arbetsrät t och åtgärder som ger en rimlig styrkebalans mellan parterna p å arbetsmarknaden). Skälet är att vi då inte kan kombinera dess a strukturåtgärder med en självständig penningpolitik som tillåte r efterfrågan att öka. Resonemanget bygger på att det tar lång ti d innan sådana strukturella förändringar på arbetsmarknade n påverkar lönebildningen och sysselsättningen om inte efterfråga n på arbetskraft ökar (se kapitel 13). E n sysselsättningsexpansion kan således skyndas på o m penningpolitiken görs mer expansiv. Detta kan också ske utan risk för högre inflation i ett läge då utbudsreformer ökat flexibilitete n på arbetsmarknaden och därmed bidrar till att hålla tillbak a löneökningarna. Vilken betyde lse som ska tillmätas detta argument beror på hur man bedömer sannolikheten för att sådan a strukturreformer på arbetsmarknaden verkligen ska komma til l stånd. När det gäller de politiska dimensionerna på den monetära unionen och ett svenskt deltagande är det framför allt fyra aspekter som bör stå i centrum: (1) roll inom ramen för den vidare politiska integrationsprocessen inom EU; (2) huruvida de n monetära unionen är förenlig med demokratisk kontroll och möjligheter till ansvarsutkrävande; (3) legitimiteten för ett svenskt beslut i EMU-frågan; och (4) möjligheter att utöv a inflytande inom EU. Också denna sista fråga är en del a v demokratiproblemet , eftersom en rad viktiga beslut för tas på EU-nivå. roll i den europeiska integrationen Det mesta av diskussionen i EMU-frågan i såväl som andra EU-länder har – liksom vår utredning – tagit fasta på d e ekonomiska konsekvenserna . Men man kan på goda grunder hävda att EMU är ett politiskt likaväl som ett ekonomiskt projekt. De t ursprungliga motivet bakom den europeiska integrationen efte r var en önskan om att knyta oc h närmare samman i syfte att trygga freden i . Sammanfattning och slutsatser... att få en rättvisande bild av måste det sättas in i ett sådant politiskt perspektiv. Inom EU-samarbetet har ekonomisk integration således aldrig setts som ett självändamål utan som en förutsättning för politis k integration. Vi har i kapitel 9 diskuterat denna s k kontinental a integrationsmodell som fortfarande utgör den grundläggand e samarbetsideologin hos flertalet medlemsländer. Enligt dett a synsätt ska den ekonomiska integrationen föregå den politiska och påskynda denna. Wernerplanen angående en ekonomisk och monetär union byggd e på dessa tankegångar. Detsamma gäller det nuvarande . När den monetära unionen 1986 skrevs in i Enhetsakten som ett mål för EU och tillsattes 1988 fanns fler a drivkrafter. En var det franska önskemålet om ökad kontroll över penningpolitiken. Inom ERM-systemet utformades den europeiska penningpolitiken i huvudsak av tyska och seda n tvingades andra ce ntralbanker anpassa sig, eftersom växelkurserna annars inte kunde hållas fasta. En annan driv kraft var intresset inom EUs egna institutioner för en fördjupad integration. Förslaget o m en monetär union fick stöd av andra EU-länder, främst - länderna, och . hade länge en ljumme n inställning till planerna på en monetär union. Tyska och fransk a intressen kom emellertid till slut att knytas samman i Maastricht- fördraget på så sätt att detta inkluderade både EMU (som främs t var ett franskt önskemål) och en politisk union med en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (som var ett tyskt önskemål). I Maastichtfördraget gavs och rätt at t permanent stå utanf ör den monetära unionen. Därigenom formule- rades principen om differentierad integration. Denna innebär at t länder som vill gå vidare med integration på nya områden sk a kunna göra detta utan att hindras av andra medlemsländer. På den pågående regeringskonferensen kommer denna princip troligen att vidareutvecklas och traktatsfästas. I praktiken tillämpas den redan genom att en grupp länder, oftast under ledning av oc h , går i spetse n. Men genom att principen formaliseras och den monetära unionen genomförs, blir denna integrationsmodel l förmodligen huvudregel i stället för undantag. Den monetära unionen kan således ses som ett v iktigt steg för att driva på den fortsatta integrationsprocessen inom EU. De n monetära unionen innebär att ett så centralt område so m penningpolitiken blir föremål för gemensamma beslut, samtidig t som också finans politiken blir mer av en gemensam angelägenhet. En sådan fördjupning av det nuvarande EU-samar betet anses av den Sammanfattning och slutsatser... politiska ledningen i många länder – inte minst – vara en förutsättning för en utvidgning av EU. Man vill undvika att de n integration som redan uppnåtts försvagas. De förhandlingar so m förs på den nu pågående regeringskonferensen om en öka d användning av majoritetsbeslut motiveras av en strävan att i et t utvidgat EU skapa garantier för ett effektivt beslutsfattande. Men också den monetära unionen kan betraktas i detta perspektiv, dv s som ett sätt att i förväg åstadkomma ökad integration mellan EUs kärnländer och på så sätt s kapa en ländergrupp som i praktiken kan utöva ett dominerande inflytande på den politiska dagordningen . Den monetära unionens roll i detta avseende blir förmodlige n viktigare ju mindre långtgående samarbetet om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken blir. Den monetära unionen kan således vara en förutsättning fö r såväl en fördjupning av EU-samarbetet som en snar utvidgning av medlemskretsen. Om inte skulle förverkligas ka n såväl andra samarbetsprojekt (t ex GUSP) som utvidgninge n komma att fördröjas. Politisk energi skulle få ägnas åt att utforma alternativ till den monetära unionen i stället för åt andra frågor. Om EU-länderna inte kan genomföra ett projekt som det investerats så mycket politiskt kapital i, riskerar dessutom trovärdigheten i framtida samarbetsåtaganden att minska. Enligt ett annat synsätt kan emellertid den monetära unione n också innebära risker för den fortsatta europeiska integrationen. En synpunkt som ofta brukar anföras är att unionen riskerar att skapa en uppdelning av EU-länderna i två olika kategorier (ett A-lag och ett B-lag), som kan sätta sammanhållningen på svåra prov. Dett a gäller särskilt om länder som eftersträvar deltagande – t ex , och – inte skulle släppas in i en situation då de t råder oenighet om hur konvergenskraven ska tolkas. Det är inte heller självklart att den gemensamma penningpoli- tiken i den monetära unionen främjar samarbetet mellan deltagar- länderna. Om störningarna i olika länder skiljer sig mycket åt, kan det uppkomma svåra konflikter om hur den gemensamm a penningpolitiken bör utformas (se avsnitt 14.2 ovan). Det kan också uppstå motsättningar mellan länder om de finanspolitiska reglerna i anses inkräkta på den nationella suveräniteten och möjligheterna till stabiliseringspolitiska insatser vid stor a konjunkturvariationer inskränks. finns det en stor risk för att de finanspolitiska åtstramningar som genomförs i mång a EU-länder främst sätts i samband med valutaunionen – och int e med allmänt välgrun dade krav på stabila statsfinanser – och därför bidrar till EU-fientliga stämningar. Det är också lätt att föreställa Sammanfattning och slutsatser... sig att ett folkligt missnöje som vänds mot EU kan komma at t uppstå om störningar som drabbar enskilda länder innebär at t nominella lönesänkningar blir nödvändiga. Slutligen är det inte heller självklart att ett misslyckande fö r på behöver innebära ett hinder för EUs utvidgning. Man kan mycket väl tänka sig att det i ett sådant läge uppstår behov av att samla EU runt nya projekt som ersättning för dem som inte kunnat genomföras. Man kan inte utesluta at t utvidgningen av EU skulle kunna spela en sådan roll om den monetära unionen inte kommer till stånd. Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande Grundläggande i en demokrati är att medborgarna utser sin a representanter genom val och att de på så sätt utövar kontroll över politikens innehåll. Medlemmarna i en parlamentarisk församling ska representera folkviljan. Om de inte gör det, står de inför hotet att inte väljas om. Makten är delegerad till dem. På det internationella planet är det regeringar som på medborg- arnas vägnar ingår mellanstatliga avtal. Det finns sällan direkt a parlamentariska kontrollmöjligheter av internationella avtal elle r internationell politik. Makten att ingå avtal har delegerats til l regeringen då denna representerar hela staten utåt. Maastrichtför- draget om EMU skiljer sig därigenom inte från andr a internationella avtal. Huvudregeln är att den demokratisk a kontrollen utövas på det nationella planet. På den internationell a nivån kan det vara mer meningsfullt att tala om generell politisk kontroll, eftersom det i nästan samtliga fall är regeringen elle r något av denna utsett organ som ansvarar för denna. I den pågående regeringskonferensen inom EU är frågan o m demokratisk legitimitet för EUs institutioner ett huvudämne. De t finns här två modeller. Den första är den mellanstatliga modellen som stöder. Enligt denna måste parlamentarisk kontrol l uppnås på nationell nivå och den politiska makten i EU-frågo r delegeras till regeringen. Den andra modellen är den federala, enligt vilken man vill ge direkt a kontrollmöjligheter på de områden där EU har beslutskompetens. Denna modell förordas av t ex och . Om man – som – är för den mellanstatliga modellen, måste ma n acceptera att det inte kan finnas direkt parlamentarisk kontroll av EU-politiken utanför nationalstaten. Det blir m a o i detta fall et t Sammanfattning och slutsatser... inhemskt svenskt ansvar att tillse att det finns en parlamentaris k kontroll av den egna regeringens verksamhet på EU-planet. En bärande tanke bakom den s konstruktion har varit att man medvetet velat minska möjligheterna till direkt politisk kontroll. Undertecknarna av har samtliga önskat avpolitisera penningpolitiken. Man har menat att en penningpolitik som leder till låg inflation bäst kan uppnå s genom ett stort mått av oberoende för ECB på det sätt som utförligt behandlats i kapitel 6. Öns kemålet om att avpolitisera penningpoli- tiken i syfte att denna bättre ska uppnå sina mål står således delvis i konflikt med önsk emålet om demokratisk kontroll. Prioriteringen av effektivitetsaspekten begränsar kontrollmöjligheterna. Denn a målkonflikt är inte på något sätt unik för penningpolitiken och den monetära unionen. Det tycks finnas en allmän tendens i mång a länder och inom EU att delegera allt fler områden av politiken till oberoende expertorgan. Gemensamt för dessa är att de i rege l bedöms behöva stå fria från alltför stort politisk t inflytande på den lö pande verksamheten, om de ska kunna fungera på ett effektivt sätt för att tillgodose medborgarnas önskemål. ECBs oberoende ställning innebär emellertid inte någo n fullständig avsaknad av kontrollmekanismer. På EU-nivå är ECBs ledning skyldig att redovisa sin verksamhet infö r i form av en årsrapport som kan göras til l föremål för en debatt. ECBs ordförande och övrig a direktionsmedlemmar måste också på begäran ställa upp p å utfrågningar i parlamentet s utskott. Just därför att ECB tilldelats så stor makt, kan man anta att sådana evenemang kommer att f å mycket stor uppmärksamhet i media. De t finns därför anledning tro att dessa kontrollmekanismer kommer att spela stor roll. Dett a gäller inte minst som ECB kan väntas ha ett stort behov av at t bygga upp en politisk legitimitet, dvs av att se till at t medlemsstaterna är nöjda med vad banken åstadkommer. Vidare ska ECB öv erlämna sin årsrapport till , Ordföranden i och en medlem av kommissionen kan delta i ECBs möten uta n beslutanderätt. ECBs ordförande ska vidare medverka i mötena i när detta behandlar viktiga monetära frågor. 3 Dessa formella kontaktpunkter är viktiga och kan komma att spela sto r roll om det uppstår missnöje med hur ECB fungerar. e kommer det med all säkerhet att finnas nära informella kontakter 3 Dessa formella bestämmelser redovisades i avsnitt 10.1. Sammanfattning och slutsatser...