sou · GKB3145d3 · 1997-01-01 00:00:00 — Det kan visserligen vara attraktivt att arbeta mindre med oförändrad lön vid lågsäsong eller lågkonjunktur. Men om detta skall tas igen med arbete kanske vid högsäsong eller högkonjuktur kan en sådan flexi- bilitet bli betydligt mindre attraktiv. En allmänt förkortad arbetstid kan avsevärt förbättra möjligheterna för en utökad flexibilitet. En sådan skulle kunna vara ett led i en kompro- miss mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetstagaren får en vä- sentligt förkortad medelarbetstid. En del av denna bekostas genom en förbättrad produktivitet till följd av att arbetstagaren ställer upp på en viss ökad flexibilitet i arbetstidsuttaget. En sådan kan t.ex. utformas som en arbetstidsbank där arbetstiden kan variera mellan t ex 32 och utan att någon extra ersättning för övertid behöver utgå. Det maximala saldot, positivt eller negativt, i en sådan bank kan maximeras till ett visst belopp, t ex . Reservationer och särskilda yttranden Det är omöjligt att i detalj förutsäga hur produktiviteten i olika verk- samheter kommer att utvecklas i den av oss föreslagna arbetstidsför- kortningen /vecka. Mot bakgrund av ovanstående genom- gång och tidigare erfarenheter anser vi det rimligt att räkna med en icke oväsentlig ökning av produktiviteten. Som ett räkneexempel har vi i vår kalkyl räknat med att produktivitetsökningen i genomsnitt motsva- rar av arbetstidsförkortningen. Det betyder att det minska- de antalet arbetade timmar, , kompenseras till av en ökad produktivitet. Om den totala produktionen inte skall minska måste mellanskillnaden, , er- sättas med ett nytillskott av arbetade timmar. Ett nytillskott av arbetade timmar kan i princip komma från tre olika källor, nämligen arbetslösa, personer som står utanför arbetskraf- ten samt deltidsarbetande som ökar sin arbetstid. Många som arbetar deltid (enligt en undersökning) vill öka sin arbetstid, främst av ekonomiska skäl. De kan inte göra det då det saknas jobb. Vid en allmän förkortning av arbetstiden för dem som jobbar mer än , ökar chanserna för deltidsarbetan- de som jobbar mindre att öka sin arbetstid upp till . Om av dem som arbetar ökar sin arbetstid med i genomsnitt , skulle det betyda att antalet arbetade timmar ökar med . Till och med stod av befolkningen från 16 till till arbetsmarknadens förfogande. Det vill säga de antingen förvärvsarbetade eller sökte aktivt arbete. Den procentandelen har sjunkit till . En del av minskningen beror på att fler studerar och att antalet förtidspensionerade ökat. Det är också fler som inte bryr sig om att söka arbete därför att det inte finns några arbeten att få. Det är inte orimligt att räkna med att fler kommer att söka arbete aktivt om tillgången ökar på grund av en arbetstidsför- kortning. Vi kalkylerar med en ökning på knappt en procentenhet. Med dessa förutsättningar skulle det behövas att ungefär 5,5 procen- tenheter av de arbetslösa kommer i arbete för att fylla upp luckorna efter en arbetstidsförkortning enligt kalkylen i tabell 2. Reservationer och särskilda yttranden Minskning på grund av arbetstidsförkortning -9,2 Därav täcks genom: - Ökad arbetstid deltidsarbetande - Fler aktivt arbetssökande - Arbetslösa får arbete För att uppnå en balanserad arbetstidsförkortning utan att totalproduk- tionen minskar skulle enligt räkneexemplet i tabell 2 ungefär 5,5 pro- cent av antalet arbetstimmar ersättas av registrerade arbetslösa som får arbete. Det skulle ge jobb till av de av arbetskraften som är arbetslösa eller har ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Detta under förutsättning att de ar- betslösa som får arbete i genomsnitt är lika produktiva som de som redan har arbete. I diskussionen om sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning spelar frågan om arbetskraftens utbytbarhet en stor roll. De tillgängliga arbetslösa har inte alltid samma utbildning, kompetens, skicklighet och erfarenhet som de arbetande vars arbetsinsatser minskar. De bor inte alltid heller på samma ställe . En större del av personer med lägre utbildningsnivå är arbetslösa - storleksordningen av dem med utbildning upp till gymnasienivå mot av dem med högskoleutbildning. Arbetslösheten är också högre bland ungdomar med liten yrkeserfarenhet och bland äldre som inte fått möjlighet till fortbildning, liksom bland invandrare, människor med sjukdoms- och sociala problem, etc. De som har den bästa kompetensen har i allmän- het lättare tagit sig tillbaka till arbete och inte blivit kvar i arbetslöshet. Mot de här invändningarna kan ställas att den totala arbetslösheten är för svenska förhållanden extremt hög, , medan SOU 1996:145 Reservationer och särskilda yttranden 303 den låg i storleksordningen inklusi- ve arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det gör att det är rimligt att anta att det bland de arbetslösa ändå finns ett stort antal individer med väl så god kompetens som de som redan är i arbete . Även geografiskt är arbetslösheten väl spridd. Den öppna arbetslösheten, som var i hela riket, understeg inte i något län. Även i de flesta yrkesgrupper, med vissa undantag, finns betydande reserver av arbetslösa. Vi anser det mot den här bakgrunden inte orimligt att räkna med att av de arbetslösa, av nära 13, med relativt kort varsel skulle kunna på ett bra sätt fylla upp de luckor som uppstår vid en arbetstidsförkortning. Trots det stora antalet arbetslösa måste man räkna med att det vid en så kraftig arbetstidsförkortning som vi föreslår uppstår flaskhalsproblem av olika slag. Här kan den av beslutade utbildningssatsning- en fylla en stor roll. Att öka antalet utbildningsplatser med nära 130.000 kommer att kännas mycket mer meningsfullt, både för den enskilde individen och samhället, om det finns ett sug efter arbetskraft och en reell chans att utbildningen verkligen leder till jobb. Den chan- sen ökar betydligt med en arbetstidsförkortning. För vissa s k nyckelpersoner kan det vara svårare att på kort sikt ersätta en arbetstidsminskning. I debatten har t ex pekats på grupper som civilingenjörer, vissa företagsledare och yrkesarbetare. Med ett flexibelt genomförande av en arbetstidsförkortning bör det vara möj- ligt att avtalsvägen för undanta sådana grupper i avvaktan på mer långsiktiga utbildningssatsningar som ökar utbudet. I det här avsnittet diskuterar vi närmare de ekonomiska konsekvenserna av en arbetstidsförkortning för företag, anställda och samhälle. Reservationer och särskilda yttranden Lönekompensationen är en central fråga som alltid diskuteras i sam- band med planer på förkortad arbetstid. Två ytterlighetslinjer kan urskiljas. Den ena är att löntagarna skall ha full lönekompensation för förkortningen. Det betyder att timlönen höjs lika mycket som arbetsti- den sänks så att månadslönen blir oförändrad. För detta brukar anföras två argument, dels att den enskilde löntagaren inte skall förlora ekono- miskt, dels att den totala efterfrågan i ekonomin inte skall sjunka, vilket skulle leda till lägre produktion och skatteinkomster. Invändningen mot en så stor lönekompensation är att den leder till ökade kostnader för företagen, vilket försämrar deras konkurrenskraft och därigenom också kan leda till en produktionsminskning. För att undvika detta bör, enligt den andra ytterlighetslinjen, timlönen hållas oförändrad vid en arbets- tidsförkortning, vilket leder till en sänkt månadslön för de anställda. Vi anser att det är rimligt att timlönen vid en arbetstidsförkortning bör kunna öka i samma takt som produktiviteten förbättras till följd av förkortningen. Då ökar inte företagens kostnader och deras konkur- renskraft försämras inte. I vårt kalkylexempel ökar produktiviteten i genomsnitt av arbetstidsförkortningen. Om den totalt arbetade tiden sänks med ger detta ett utrymme för ökade timlöner på . Löneökningens storlek bestäms i centrala och lokala förhandlingar och kan varieras efter förutsättning- arna för en ökad produktivitet på de olika arbetsplatserna. Detta ger också ett incitament för löntagarna att medverka till flexibla lösningar som förbättrar produktiviteten. Konsekvenser för offentliga finanser En arbetstidsförkortning enligt vårt kalkylexempel påverkar den of- fentliga sektorns finanser på två sätt. Å ena sedan sjunker skatteun- derlaget och därmed den offentliga sektorns skatteinkomster, å andra sidan minskar utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Minskningen av antalet arbetade timmar för de arbetande sänker skatteunderlaget vid en arbetstidsförkortning. Lönesumman, dvs de förvärvsarbetandes löner förblir i princip oförändrade eftersom minskningen i antalet arbetade timmar vid arbetstidsförkortningen kompenseras av högre timlöner och av att tidigare arbetslösa får arbete. Däremot försvinner ca 30 miljarder i beskattningsbara arbets- Reservationer och särskilda yttranden löshetsersättningar som de arbetslösa tidigare uppbar. Det leder till en minskning av inkomsterna från och statlig skatt med ca . Om av de arbetslösa, motsvarande ca 230.000 personer, får arbete tack vare arbetstidsförkortningen, mins- kar å andra sidan statens utgifter för arbetslöshetsersättning med ca och administrations- och kringkostnader med 2 miljarder, dvs totalt ca . Netto förstärks härigenom de offentliga finanserna med . För att inte inkomstbortfallet för enskilda löntagare skall bli för stort och för att undvika att den totala efterfrågan minskar bör nettoför- stärkningen av de offentliga finanserna användas till att sänka skatter- na för löntagarna. Ett lämpligt sätt att göra detta är att sänka de allmänna egenavgifterna med . Egenavgifter uttas och skall enligt aviserade planer höjas till . Det är således en stor del av egenavgifterna som skulle kunna tas bort vid en arbetsdelning. Att sänka just de avdrags- gilla egenavgifterna är fördelningspolitiskt fördelaktigt eftersom de högre avlönade betalar en högre procentuell inkomstskatt och därför har större nytta av avdragsrätten och dessutom inte behöver betala egenavgifter över taket på 7,5 basbelopp. I genomsnitt medför vårt förslag till arbetstidsförkortning att må- nadsinkomsterna efter egenavgifter blir oförändrade för alla arbetande som grupp. Vi har då räknat in tidigare arbetslösa och personer utanför arbetskraften som berörs av arbetsdelningen. För enskilda individer blir dock konsekvenserna olika beroende på om man före arbetsdel- ningen var arbetslös, arbetade deltid eller fulltid. Detta illustreras i tabell 3. Reservationer och särskilda yttranden Tabell 3 Konsekvenser för individer av en arbetstidsförkort- ning till /v Ungefärlig förändring av månadsinkomst efter skatt i procent (exkl. normalt årligt löneökningsutrymme) Lön i st f Arbetade full tid, -12,5 tim/vecka, som tim/vecka och En arbetstidsförkortning enligt vårt kalkylexempel leder till att de som arbetade deltid eller var arbetslösa får ökade inkomster. Detta betalas av dem som före arbetsdelningen arbetade full tid. De får en sänkning av månadsinkomsterna efter egenavgifter med . Kalkylen bygger på att både hel- och de ltidsarbetande får del av den höjda timlönen som motsvarar produktivitetsförbättringen. Kanske kommer man vid de fackliga förhandlingarna att tycka att det är mer rättvist att timlöneökningen bara läggs ut på dem som går ner i arbetstid. Den skulle då bli något större, i genomsnitt i exemplet. Sänkningen av månadsinkomsten på för dem som arbetar full tid skall ses i ljuset av att arbetstiden minskar . De flesta människor kommer sannolikt att anse att detta är en bra affär både för dem själva och i ljuset av att de därmed hjälper arbetslösa att få jobb. Förutom den ökade livskvalitet en sänkt arbetstid ger kan den kortare arbetstiden för många troligen också leda till ekonomiska besparingar som helt eller delvis kompense- rar lönesänkningen. Det gäller sådant som mindre behov att köpa Reservationer och särskilda yttranden färdiglagad mat, mer tid att själv göra reparationer på huset, möjlighet att göra arbetsinsatser på dagis och därmed få lägre avgifter, etc. I föregående avsnitt har vi på ett mer teoretiskt plan med ett kalkylex- empel skisserat de ekonomiska förutsättningarna för en arbetstidsför- kortning till med bibehållen produktionsnivå. I det här avsnittet diskuterar vi hur en sådan arbetstidsförkortning skulle kunna genomföras i praktiken. Vi anser att en arbetstidsförkortning och arbetsdelning av den här storleksordningen bör genomföras med en kombination av lagstiftning, fackliga avtal och ett kontrakt mellan inblandade parter. Ändringen av arbetstidslagen, där normal arbetstid i en första etapp sätts till , syftar till att ge en allmän ram och målinriktning för förändringsarbetet. Med arbetstidslagen i botten kan sedan parterna på arbetsmarknaden förhandla om det praktiska genom- förandet. Vi föreslår att arbetstidslagen liksom skall vara disposi- tiv när det gäller veckoarbetstiden, dvs det skall vara möjligt för par- terna att genom kollektivtal göra olika slags avvikelser från lagen. Sådana avvikelser kan gälla takten i genomförandet, undantag för vissa grupper, särskilda regler för personer med skift- och nattarbete, m.m. Eftersom förhållandena varierar starkt mellan olika verksamheter är det viktigt att det finns en stor flexibilitet i genomförandet. En grundläggande förutsättning för att en arbetstidsförkortning skall komma till stånd är givetvis att det finns en stark folklig opinion för detta. En sådan opinion gör att det kan skapas politisk majoritet i för en lagändring och ett starkt tryck i avtalsförhandlingarna för att genomföra lagstiftningen. Samtliga inblandade parter - rege- ring, arbetsgivare och arbetstagare - bör så fort som möjligt träffas i någon form av Saltsjöbadsöverläggningar för att sluta ett kontrakt där strategin för arbetet dras upp och de insatser som förväntas av de olika parterna specificeras. Reservationer och särskilda yttranden För att en arbetstidsförkortning skall få avsedd effekt och leda till en minskad arbetslöshet är det viktigt att alla berörda parter drar åt samma håll och gör gemensamma ansträngningar för att genomföra omställ- ningen. Det skulle kunna ske genom att regeringen inbjuder arbets- marknadens parter till överläggningar med syfte att sluta ett kontrakt om en arbetstidsförkortning med ungefär de förutsättningar vi föresla- git ovan. Detta kontrakt skulle tjäna som vägvisare för decentraliserade förhandlingar på branschnivå och sedan lokal nivå när nuvarande avtal på arbetsmarknaden går ut, i de flesta fall under loppet av . I det följande anges vad varje part skulle kunna ställa upp med i ett sådant kontrakt. Staten: lagen, skattesänkning, utbildning Statens viktigaste bidrag skall vara att ta fram en ny arbetstidslag och genomföra en sänkning av egenavgifterna. I den nya arbetstidslagen anges normalarbetstiden /vecka och reglerna för övertid skärps. Arbetstidslagen skall fortfarande i huvudsak vara dispositiv för att möjliggöra ett flexibelt genomförande för parterna. Sänkningen av inkomstskatten, i form av sänkta egenavgifter, är sta- tens bidrag till att arbetstidsförkortningen inte skall innebära för högt inkomstbortfall för löntagarna och därigenom dra undan efterfrågan i ekonomin. Sänkningen finansieras av minskade kostnader för arbets- löshet. Ett tredje viktigt åtagande för staten är att ställa upp med utbildning och kompetenshöjande insatser av olika slag för att snabbt kunna slussa ut arbetslösa i arbetslivet när efterfrågan på arbetskraft ökar till följd av arbetstidsförkortningen. Reservationer och särskilda yttranden Löntagare: flexibilitet, löneåterhållsamhet är att i samband med arbetstidsförkortningen acceptera en ökad flexibilitet i arbetstider och att inte kräva större höjningar av timlönerna än vad som motsvarar produktivitetsökningen . En ökad flexibilitet i arbetstidernas förläggning kan avse både tillfälli- ga arbetstoppar och längre säsongs- och konjunkturvariationer. En ökad flexibilitet kan bli betydligt lättare att acceptera för arbetstagarna om den kombineras med en väsentligt förkortad normalarbetstid. En ökad flexibilitet kan på många arbetsplatser ha stor betydelse för ett ekono- miskt acceptabelt utfall av arbetstidsförkortningen. Timlönerna bör inte höjas mer än vad som motsvarar den beräknade produktivitetsvinsten av en arbetstidsförkortning. Dessa kan givetvis variera mellan olika branscher och arbetsplatser beroende på i vilken form arbetstidsförkortningen genomförs. Vårt kalkylexempel med en produktivitetsförbättring och timlönehöjning som motsvarar av arbetstidsförkortningen skulle kunna anges som en riktpunkt i kon- traktet, med möjlighet till avvikelser i centrala och lokala förhandlingar på arbetsmarknaden. Arbetsgivare: nyanställa arbetslösa Arbetsgivarnas främsta bidrag skall vara att se till att man verkligen gör nyanställningar för täcka upp den arbetstid som går bort och som inte ersätts av en ökad produktivitet och höjda timlöner . Om inte den delen kommer till stånd och man i stället drar ner på drifttider och produktion skulle det leda till minskad produktion, kvarstående hög ar- betslöshet och försämrade statsfinanser. Det är därför viktigt att varje arbetsgivare känner ett starkt ansvar att hitta praktiska lösningar inom sin arbetsplats så att verkligen nyanställningar kommer till stånd. I arbetsgivarnas åtaganden bör också ligga att tillsammans med staten verka för att nyanställd personal får nödvändig utbildning och kompe- tensutveckling. Reservationer och särskilda yttranden Den exakta tiden för genomförandet av arbetstidsförkortningen /vecka kommer sannolikt att variera mellan olika branscher och kanske också arbetsplatser. Ur många synpunkter är det angeläget att sänkningen av arbetstiden sker så snabbt som möjligt, gärna i ett eller högst två steg. Det gör att arbetslösa kan få arbete tidigare och driver på olika organisatoriska lösningar som kan bidra till en förbättrad produktivitet. I vissa fall och/eller för vissa personalkategorier kan en något längre övergångsperiod vara lämplig, t ex för att undvika flask- halsar och hinna utbilda nyckelpersoner. Det kan också vara så att de fackliga organisationerna i vissa fall vill ha för om- ställningen så att sänkningen av månadslönen för heltidsanställda kan balanseras och kvittas mot normala löneökningar . Statens skattesänkningar anpassas till takten i arbetstidsförkortningen och avtalen om lönekompensation. En viss flexibilitet måste finnas, t ex om det visar sig att löneökningarna blir väsentligt större än beräkna- de produktivitetshöjningar. I ett sådant läge skulle en del av de sänkta egenavgifterna i stället kunna läggas över till sänkta arbetsgi- varavgifter. Jag reserverar mig således mot majoritetens förslag om veckoarbetsti- dens omfattning. Beräkningsperiod för genomsnittsberäkning av arbet s- tid. Jag reserverar mig också emot att veckoarbetstiden i arbetstidslagen skall få genomsnittsberäknas över så som . I arbetstidslagen bör perioden begränsas . De parter på arbetsmarknaden, som är överens om att en längre beräk- ningsperiod är önskvärd, har möjlighet att avtala om . Reservationer och särskilda yttranden Nattarbete innebär särskilda påfrestningar för arbetstagarna. Arbetspas- sen bör därför inte vara för långa. är riktvärdet i arbets- tidslagen. Majoriteten föreslår att arbetstiden för nattarbete skall få genomsnitts- beräknas upp . Genomförs detta försvinner det skyddsvärde denna paragraf skulle ge nattarbetarna. För att inte skyddsvärdet ska urholkas alltför mycket, bör beräkningsperioden begränsas . Finns det parter på arbetsmarknaden, som vill ha , finns möjlighet att avtala om detta. Jag reserverar mig därför mot majoritetens förslag, att i arbetstidsla- gen medge en beräkningsperiod upp för genomsnitts- beräkning av nattarbetstid. Beräkningsperioden bör i arbetstidsla- gen begränsas . Den ordinarie arbetstidens omfattning har det funnits en oroande tendens till längre arbetsti- der i . Den utvecklingen bör inte få fortsätta. Det får därför inte finnas utrymme i arbetstidslagen för längre arbetstider. Om majoritetens förslag om att den ordinarie veckoarbetstiden får uppgå till bifalles, föreslår jag en begränsning i disposivitetsrätten avseende ordinarie veckoarbetstid, så att avtal om längre ordinarie veckoarbetstid än inte skall vara möjliga. Ändringar i majoritetens förslag till ny arbetstidslag. Mina reservationer föranleder följande ändringar i förslaget till ny arbetstidslag: §15 Ändring enligt följande: Ordinarie arbetstid är den arbetstid som bestämts i det enskilda anställningsavtalet. Reservationer och särskilda yttranden Den får uppgå till i genomsnitt . §20 Ändring av första meningen enligt följande: Arbetstiden för nattarbete får inte överstiga ett genomsnitt av per 24-timmarsperiod . §21 Om inte yrkandet i §15 bifalles, yrkar jag följande tillägg i §21 att införas efter första stycket: Vid avvikelse från bestämmelserna i §15 får den övre gränsen för ordinarie arbetstid inte överskridas. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamoten , SAF Majoritetens förslag tar inte tillräcklig hänsyn till att en konkurrens- kraftig produktion av varor och tjänster förutsätter flexibla arbetstids- regler. Det har majoriteten underlåtit att göra, trots att en av utredning- ens huvuduppgifter enligt kommittédirektiven var, att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning. I stället har majoriteten i kommittén förutsatt att nödvändig flexibilitet i arbetstiderna skapas genom kollektivavtal. Majoritetens förslag innebär att gällande arbetstidslags begränsningar kring arbetstidens längd och förläggning i stort bibehålls. Det gäller reglerna om 40-timmarsvecka, indelning i ordinarie arbetstid och övertid, jourtid, beredskapstid, rast och veckovila. Dessa har b yggts på med EG-direktivets regler om begränsning av totalarbetstid, dygnsvila samt nattarbete. Därutöver har föreslagits ytterligare ledighetsregler i samband med semester och föräldraledighet samt ett förstärkt inflytan- de på den egna arbetstidens förläggning för den enskilde arbetstagaren. Den katalog av lagregler kring arbetstidens längd och förläggning som majoriteten föreslår, begränsar möjligheten till flexibla och produk- tionsanpassade arbetstider och ligger väsentligt över den europanorm som EG-direktivet anger. Lagreglerna kommer dessutom att tvinga många arbetsgivare till dyrköpta kollektivavtalslösningar för att uppnå erforderlig produktionsanpassning av arbetstiderna. Lagförslagets innehåll och detaljrikedom kommer därför att vara starkt lönekostnads- drivande. En väsentligt bättre flexibilitet utifrån produktionens krav skulle med bibehållande av huvuddragen i majoritetens förslag, kunna uppnås om följande ändringar gjordes i förslaget. Reservationer och särskilda yttranden §§ 11, 13 och 14 ändras så att skyldigheterna att lägga ut raster, dygns- vila och veckovila ersätts med en rättighet för den enskilde arbetstaga- ren att ta ut dessa ledigheter, om han inte enas om annat med sin ar- betsgivare. Dessutom bör jourtjänstgöring och beredskapstjänst i likhet med EG-direktivet inte räknas som arbetstid. §15 ändras så att den ordinarie arbetstiden på högst i veck- an i genomsnitt beräknas på en period . Förslaget står i över- ensstämmelse med EG-direktivet i och med att § 19 innehåller be- gränsningen av den totala arbetstiden. §17 ändras så att övertiden får uppgå till i enlighet med gällande arbetstidslag. Majoritetens förslag att halvera övertidsut- rymmet till , skulle allvarligt försvåra arbetsgivarens möjlighet att snabbt och med kompetenta ersättare lösa plötsligt upp- komna bemanningsbrister. En arbetsplats måste ha möjlighet att lösa produktions- och verksamhetsstörningar. Begränsningen av övertidsut- rymmet är särskilt anmärkningsvärd då majoritetens förslag också innehåller ökade krav på arbetsgivaren, att tillmötesgå enskilda arbets- tagares önskemål om ledighet och omläggning av arbetstider.