sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — Med nuvarande formulering har tillståndshavarna haft ett företräde att avgöra om sådana uppgifter eller avtal funnits som omfattats av upp- giftsskyldigheten. Omformuleringen innebär också en utvidgning av uppgiftskyldigheten i förhållande till tidigare för att tillgodoses Radio- och behov av kunskap om förändringar av ägarförhållandena i allmänhet. Ändringen skall träda i kraft . Bestämmelsen harmoniserar med 3 kap. 2 § RTL och har kommenterats i avsnitt 5.5.5. Den skall träda i kraft . Ett förbiseende i den senaste lagändringen som medfört dubbla sanktioner för vissa försummelser vad gäller reklam m.m. har rättats genom ändringen. Beslutet om sändningstillstånd gäller av skäl som utvecklats i avsnitt 5.5.5 först efter det att beslutet vunnit laga kraft. Skyldighet att betala avgift gäller från den dag lagakraftvunnet beslut föreligger. Möjligheten att medge befrielse från avgiftsskyldighet kommenteras under 36 §. I den nuvarande ordningen anger Radio- och i själva tillståndet att detta, och därmed avgiftsskyldigheten, löper från den dag sändningar kan inledas enligt Post- och beslut om användning av radiosända- re. Denna ordning kan inte behållas eftersom den är beroende av ett tillståndsbeslut kan gälla även om det överklagas. Ändringen skall träda i kraft . Genom ett nytt tredje stycke har skyldighet att betala ränta på förfallna avgifter införts. Behovet av ränta framgår i avsnitt 2.1 under rubrik Auktioner och avgifter. Denna ändring skall träda i kraft . Ändringen är föranledd av borttagandet av överlåtelsemöjligheten. SOU 1996: 176 Ändringen innebär i sak ingen förändring mot vad som gäller. Utrymmet för att meddela anstånd blir möjligen något större. Konstruktionen med hänvisning till lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings- avgifter har övergivits som mindre lämplig och ersatts med den skrivning som föreslagit i betänkandet Ny lagstiftning för radio och TV (SOU 1994:105). Radio- och har i praktisk tillämpning nedsatt eller medgivit befrielse i ett antal fall där synnerliga skäl ansetts föreligga, bl.a. när tillståndshavare varit förhindrad att påbörja sändningarna av omständigheter som varit svåra att förutse, som att hänsyn till militär verksamhet och naturvård utgjort hinder för tänkt mastplacering eller sändaranvändning. Radio- och bör även i fortsättningen i undantagsfall kunna justera avgifterna på sätt som skett. Ändringen skall träda i kraft . Sista meningen utgår som ett resultat av att auktionsformen inte skall använ- das. Bestämmelsen i nuvarande 38 § om att tillståndsbesluten normalt gäller ome- delbart avskaffas från . Denna ändring och ändringen i 39 § har kommenterats i avsnitt 5.5.6. Rörande genomförandet av förslaget och förlängning av stopplagen m.m. har lämnats en relativt ingående kommentar i avsnitten 8.1 och 8.2. Vissa ändringar skall träda ikraft . Dessa ändringar kommer även att gälla för nuvarande tillståndshavare. En ny tillståndsperiod börjar löpa . Andra meningen innebär ett förtydligande vad gäller tillståndsmyndighetens rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att sändningsrätterna skall kunna gälla från det datumet. Behovet av en sådan bestämmelse kan i och för sig ifrågasättas. Lagrådet har i ett yttrande förklarat att det inte kan föreligga något hinder för en myndighet att före dess en lag trätt ikraft pröva frågan om tillstånd för ett bolag att bedriva verksamhet enligt lagen och meddela tillstånd för verksamheten att gälla från och med ikraftträ- dandedagen (prop. 1983/84:30 s. 173). För att undvika tolkningsproblem bör dock övergångsbestämmelsen finnas med i lagen. 9.2Förslaget till ändringar i radio- och TV-lagen (1996:844 ) 4 kap. 2 § Ändringen i första stycket har kommenterats i avsnitt 6.3. Med omformule- ringen avses dels att något vidga möjligheten till fler än ett närradioprogram i en kommun, dels att betona att endast ett faktiskt behov att sändningstid kan utgöra skäl för fler än ett närradioprogram. De yttre omständigheter – kom- muner med stor folkmängd eller flera tätorter – som tidigare exemplifierats kunna innebära särskilda skäl (prop. 1992/93:70 s. 35 f) kan visserligen vara till viss ledning för Radio- och beslut men ytterst skall det faktiska behovet av sändningstid vara avgörande. Med en något ökad möjlighet för närradion att få större sändningsutrymme aktualiseras frågan om den prioriteringsordning mellan olika former av sändningsrätter som bl.a. kommenterats i förarbetet till den nya radio- och TV-lagen (prop. 1995/96:60 s. 168 f). Oförändrat gäller att den första sändningsrätten för närradio i en kommun bör tillgodoses före lokalradions behov. Om behovet av ytterligare sändningsutrymme för närradion är så starkt att det motiverar ett bifall av Radio- och bör inte denna sändningsrätt stå tillbaks för lokalradion. Avvägningen beror emellertid på många faktorer, varav vissa är rent tekniska och ligger inom Post- och ansvarsområde. I avsnitten 4.1 och 6.3 finns resonemang av betydelse för frågan. Ändringen i andra stycket har kommenterats i avsnitt 6.3. 4 kap. 3 § Den nya ordningen, med fördelning av sändningstider genom frivilliga överenskommelser, har relativt ingående kommenterats i avsnitt 6.2. En tillståndshavare kan begära att myndigheten beslutar om fördelning av viss sändningstid mellan denne och annan tillståndshavare. Även andra skäl kan finnas för att myndigheten på begäran av tillståndshavaren skall fastställa sändningstider. Detta kan vara fallet exempelvis när störningar av en till- ståndshavares sändningar sker eller när samarbetssvårigheter mellan till- ståndshavarna föreligger och dessa svårigheter inverkar menligt på fördel- ningsprocessen, vilket inte är ovanligt på de orter där flera konkurrerande närradioföreningar finns. Radio- och bör kunna fastställa sänd- SOU 1996: 176 ningsschemat i dess helhet om begäran därom finns och myndigheten anser att det finns ett behov av detta. 4 kap. 4 § Förändringarna rörande kyrkliga samfälligheter i punkten 3 och föreningar bildade för att sända närradio i punkten 6 har kommenterats i avsnitt 6.1. 9 kap. 9 § och 10 kap. 9 § En skyldighet skall åläggas tillståndshavarna att upplysa tillsynsmyndigheter- na om sina sändningstider vid äventyr av vite. Bakgrunden har redovisats i avsnitt 6.2. 10 kap. 10 § Bestämmelsen fanns ursprungligen i dåvarande närradiolagen och har överförts till RTL. Den sakliga ändringen har föranletts av att Radio- och TV- verket inte längre fattar beslut om alla sändningstider. I praktiken har överträdelse av beslut om sändningstider bestått i att tillståndshavare över- skridit sina sändningstider och därigenom inkräktat på eller omöjliggjort andra tillståndshavares sändningar. För att ett sådan försummelse skall kunna föranleda ett föreläggande måste Radio- och först på begäran av den förfördelade tillståndshavaren besluta om sändningstider. 11 kap. 3 § 3 tredje punkten Se nedan under övergångsbestämmelser. De beslut om sändningstider som Radio- och fattat enligt 4 kap. 3 § RTL skall gälla till dess de löper ut, längst , oavsett att de nya reglerna träder ikraft. Därigenom erhålls en mjuk övergång till den nya ord- ningen. Eftersom tillståndshavarna redan i nuvarande system kan begära att dessa beslut ändras eller upphör kan praktiska problem upp- komma om oenighet uppstår mellan tillståndshavarna huruvida fördelningen skall vila på myndighetens beslut till dess detta löper ut eller upphävas och er- sättas med den nya frivilliga ordningen. I sådant fall bör normalt myndig- hetens beslut gälla tills vidare. Radio- och skall dock ha en relativt stor frihet att välja lösningar som är praktiskt lämpliga. Möjligheten att återkalla sändningstillstånd om inte obetalda avgifter er- läggs enligt 11 kap 3 § tredje punkten finns kvar som en övergångs- bestämmelse. Det är vanligt att tillståndshavare släpar efter med betalningar. När de nya reglerna träder i kraft och avgifterna avskaffas kommer således obetalda avgifter att kvarstå. SOU 1996: 176 Den privata lokalradion infördes för att främja mångfald och yttrande- frihet. Syftet var att skapa en radioform fristående från politisk styrning av programinnehåll och att ge en mångfald aktörer möjlighet att vitalisera och ut- veckla radion. Den privata lokalradion har blivit en lyssnarmässig succé. Över 2 000 000 människor lyssnar på privat lokalradio. På vissa orter är lokalradiolyssnandet större än lyssnandet på P1, P2, P3 resp. P4. Siffrorna visar att den privata lokalradion lyckats erbjuda koncept som tilltalar och lockar lyssnarna. är ett av de länder i som senast infört privat reklam- finansierad radio. Branschen omsätter ca 5–och sysselsätter ca 2 000 personer. Lokalradion har på många orter blivit ett vär- defullt reklammedium för de små och medelstora företagen, och har därige- nom bidragit till värdefull konkurrens till redan etablerade medier. Vi delar således inte majoritetens beskrivning av utvecklingen av den pri- vata lokalradion. Vidare anser vi att kommitténs arbete kommit alltför tidigt för att kunna göra en total utvärdering av verksamheten. Den privata lokal- radion har funnits och inte kunnat utvecklas fullt ut. Branschen är mycket dynamisk. Att nu formera ett regelverk för en okänd mediamiljö förefaller oklokt. Kommitténs förslag är tveksamma vad gäller grundlagens och Europa- konventionens rättighetsskydd. Därigenom riskerar de att om de realiseras ställa staten inför långdragna och dyrbara juridiska processer om skadestånd. Kommitténs förslag framstår för oss som tveksamma såväl från Europa- konventions- som från yttrandefrihetssynpunkt. Förslaget om s.k. skönhetstävling skapar dessutom utrymme för godtycke där det blir viktigare att övertyga tillståndsnämnden än lyssnarna. Kommittén föreslår att antalet stationer minskas och dessutom att den privata lokala ra- dion förvandlas till en regional radio. Detta minskar mångfalden. Det är alltför tidigt att nu utvärdera lokalradion Den privata lokalradion är en ung bransch och innebar ett för nytt sätt att driva och finansiera radioverksamhet. Radiosändningarna och lagregle- ringen av lokalradion infördes . Det tar tid för en ny verksamhet att finna sina former. Det tar tid att arbeta upp en reklammarknad och därmed finan- siering. Det tar också tid att finna rätt format för lyssnare och annonsörer. Några tillståndshavare för fortfarande diskussioner med för radio och TV om hur de skall utforma avtal mellan de i nätverket samverkande stationerna vad gäller kombinationen av samverkansavtal och delägande. Tillämpningen av dagens regelverk är alltså ännu inte helt klar- lagd. Utvecklingen pekar mot en ökad lokal närvaro i kanalerna. Det är stationer med hög lokal närvaro som har höga och stigande lyss- narsiffror. En total utvärdering av verksamheten nu är därför inte menings- Det är inte meningsfullt att skapa regler som ska börja sker stora förändringar på medieområdet. Den digitala tekniken inom TV-området kommer att ge tillgång till ett stort antal tjänster inom televisionen och den nya tekniken av trådsänd tele öppnar nya möjligheter till utbud både av trådsänd radio och TV. Även den digitala tekniken inom etersänd TV och radio medger ett stort antal nya kanaler och tjänster. De stora förändringar av regelverket som kommittén föreslår kommer att omsättas först i en mediemiljö som vi har svårt att uppskatta omfång och innehåll av. I en miljö med ett stort antal tillgängliga kanaler min- skar behovet av system för fördelning av frekvenser. redovisar själva i kap. 8 att utvecklingen helt kan komma att förändra förut- sättningarna för ljudradio- och annan medieverksamhet. Det framstår mot denna bakgrund som klart olämpligt att redan nu konstruera regelverk –mediemiljö som vi inte kan Mycket talar för att nuvarande mediekultur då är helt förändrad med hänsyn till IT-utvecklingen. Konflikter med grundlagens rättighetsskydd I propositionen om införande av lokalradio angavs att justeringar kan komma att ske vid periodens utgång efter en utvärdering. De ändringar som angavs i propositionen är närmast av teknisk natur och handlar om ändringar av sänd- Enligt nu gällande lag är tillståndstiden från , till och med . Om tillståndshavaren begär det före tillståndsperio- dens slut skall tillståndet förlängas ytterligare en period. Även om sändnings- området förändrats efter tillståndsperiodens slut skall tillståndet förlängas om området framstår väsentligen som detsamma (8 §). Radio- och får vid utgången av varje period besluta om en förändrad indelning av sänd- ningsområdet. Tillståndshavaren kan motsätta sig förändring. Om så sker be- gränsas möjligheten för verket att ändra sändningsområdet (9 §). Till- ståndshavarens rätt till förlängning finns således klart angiven i lag. Förändringar av den omfattningen som kommittén nu föreslår saknar stöd i den tidigare propositionen. De som inhandlat gällande tillstånd på auktion har haft anledning att räkna med att regelverket i allt väsentligt skulle bestå. Tillståndsinnehavarna har haft skäl att förvänta sig att få behålla sina tillstånd . De av kommittén föreslagna förändringarna är så om- fattande att 2 kap. 23 § regeringsformen (införlivningen av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) torde vara tillämplig. Förslagen skulle således om de genomförs kunna komma att strida mot grundlagen. Det förment allmänna intresset av att på politiskt ideologiska grunder vilja reglera en verksamhet som inte skadar någon eller stör samhällsordningen torde i detta fall väga lätt mot det enskilda intresset av att få behålla ett av staten på vissa grunder givet tillstånd. Kommitténs förslag kommer därför, om det genomförs, att leda till lång- dragna och dyrbara juridiska processer för staten. Kommitténs förslag om att begränsa antalet tillstånd framstår enligt vår me- ning som högst tveksamt vid beaktande av yttrandefrihetsgrundlagens 3 kap. 2 § andra stycket, som anger att sammanslutningar skall ha möjlighet att få tillstånd att sända ljudradioprogram i den utsträckning som tillgängliga radio- frekvenser medger (vår kursivering). Yttrandefriheten liksom tryckfriheten i grundas på ett antagande om att mångfalden bäst skyddas och stärks av etableringsfrihet. Det ska råda stor frihet att ge ut och distribuera mediaprodukter och pröva deras ekono- miska bärklart. Inom ramen för dagens tekniska begränsningar för etermedia ska det vara lyssnarna som genom sina val avgör vilka program som ska ha förutsättningar att distribueras i etern. Det kan inte vara, och får inte vara po- litiskt grundat godtycke som avgör vilka begränsningar som ska göras av radiosändningar. Kommitténs resonemang om att begränsa antalet tillstånd utifrån ett antagande om vad reklammarknaden kan bära bygger således på en enligt vår mening felaktig grund. Enligt det förslag som läggs fram i betänkandet skall ett beslut om sänd- ningstillstånd innehålla den programförklaring som lämnats vid ansök- ningstillfället. Förändringar som medför att programverksamheten avviker från programförklaringen får ske om Radio- och medger det. Om ändringar sker utan verkets tillstånd får sändningstillståndet återkallas. Grunden för att yttrandefrihetsgrundlagen tillåter lagstiftning om tillstånd och villkor för att sända radioprogram ligger i behovet av att på något sätt ordna användningen av radiofrekvenserna. Den ordning som föreslås framstår emellertid inte som en ofrånkomlig följd av detta behov. Vi menar att en skyldighet för ett programföretag att i sin redaktionella verksamhet hålla sig till en i förväg lämnad programförklaring med risk för att verksamheten tvingas upphöra om förklaringen frångås är diskutabel från konstitutionell synpunkt. Vår tveksamhet förstärks av att Radio- och ges rätten att under löpande tillståndsperiod godkänna ändringar i programverksamheten. Vad som här kommer i blickpunkten är vissa bestämmelser i , nämli- gen 3 kap. 5 § om redaktionell självständighet och 1 kap. 3 § första stycket om frihet från censur. Den föreslagna ordningen kan ge möjligheter till en obehörig styrning av vad som yttras i ljudradio. En god regel är att i tvek- samma fall inte välja lösningar som kan påstås leda till begränsningar av grundlagsskyddade medborgerliga rättigheter. Det är en allvarlig brist att be- tänkandet inte närmare överväger hur förslaget kan förenas med grunderna för vårt konstitutionella skydd för yttrandefriheten. Även förslagets överensstämmelse med artikel 10 borde ha analyserats. Det föreslagna systemet är stelbent och skapar godtycke Det av kommittén föreslagna urvalssystemet, den s.k. skönhetstävlingen, medför ett omfattande godtycke. Kommittén tycks förespråka en utveckling där det blir viktigare att tillfredsställa tillståndsnämnden än lyssnarna. Det föreslagna systemet är konserverande och kommer att hämma programut- veckling och anpassning till nya mediatrender, eftersom alla förändringar enligt förslaget måste godkännas av Radio- och . En sådan ordning innebär också att en omfattande byråkratisk kontrollapparat med uppgift att granska efterlevnaden av de regler som urvalssystemet medför måste byggas upp. Stopplagen som hindrar att nya tillstånd ges , upphävandet av förlängningen av tillstånden vid utgången av och begränsningen av framtida tillståndsperioders längd kommer att hämma utvecklingen av branschen. Vem vill investera mångmiljonbelopp i en verk- samhet vars framtid enbart präglas av osäkerhet? Det föreslagna systemet leder till stelbenthet, osäkerhet, godtycke och byråkrati, när framtiden i stället kräver flexibilitet och dynamik. Minskade intäkter för staten Kommitténs förslag leder till minskade statsinkomster med 80–90 miljoner . Det är inte rimligt att så lättvindigt göra sig av med statsinkomster som till skillnad från nästan alla andra inkomster betalas frivilligt. Kommitté- direktivets krav på budgetmässigt neutrala förslag har inte heller uppfyllts. Vårt förslag – Släpp radion fri Stopplagen som hindrar fördelningen av nya tillstånd bör upphä- vas. Rätten till förlängning av tillstånden skall behållas liksom auktionsför- farandet. Vi avvisar alla förslag som leder till godtycke, byråkrati, stelbenthet och inskränkningar i yttrandefriheten. Vi avvisar därför kommitténs förslag i dessa delar. Förändringar under pågående period fram bör inte genomföras Att på tveksamma legala grunder driva igenom förändringar under nu löpande period riskerar att leda staten till dyrbara juridiska processer om skadestånd. Det är tveksamt om det finns legalt utrymme att förändra reglerna för när det lokala materialet, dvs. det som framställts särskilt för den egna verksamheten, ska sändas. Kraften bör istället läggas på att se till att dagens regelverk kontrolleras och efterlevs. Gällande sändningstillstånd har inropats på auktion utifrån ett givet regel- verk. Att från statens sida i efterhand förändra regelverket framstår både som legalt och moraliskt tveksamt. Det är lyssnarna som ska utvärdera den privata lokalradion Den privata lokalradion har ökat mångfalden och vidgat yttrandefriheten i . när den privata lokalradion tillkom har 85 lokalradio- stationer startats och berikar nu etermedia. De sänder allt från renodlad klassisk musik till de senaste hit-låtarna till lyssnarnas glädje. Det är lyss- narna som genom sina fria val mellan olika stationers format och koncept som ska avgöra innehållet i, och därmed utvärdera, den privata lokalradion. Genom de lyssnarsiffror som den lokala radion har, visar den med eftertryck att reformen med privat radio har blivit en succé. 2 miljoner lyssnare kan inte ha fel. Den privata lokalradion är en viktig del i utvecklingen inom mediaområdet. Inom både tråd- och etersänd media har både antalet kanaler och tjänster ut- vecklats kraftigt . Den tekniska utvecklingen som möjliggör ännu fler tjänster liksom den framväxande upplevelse- industrin hämmas av den typ av regleringar som kommittén föreslår. I stället bör utvecklingen främjas och stimuleras. Det som beställt och kommittén levererar innebär steg tillbaka till en av staten och politiker kontrollerad radio. Att en av regeringen tillsatt nämnd på förhand skall avgöra vilka programkoncept som ska få sän- das, och sedan förhandsgranska eventuella förändringar i dessa koncept ligger i yttrandefrihetsgrundlagens utmarker och måste avvisas. Vad som be- hövs inom mediaområdet är fler självständiga röster i radion, inte färre. Det är större frihet gentemot staten, inte ökade bindningar, som krävs. Det är mindre politisk styrning, inte mer, som ger en lyssnarvänlig radio. Radio och TV ska vara fria och oberoende och lyda under regler som mot- svarar tryckfrihetslagstiftningen. Etableringsfrihet ska råda. Vid brist på fre- kvenser för radion ska ett auktionsförfarande där intressenterna och i öppen auktion kan ge anbud. Eventuell licens- eller skattefinansierad verk- samhet ska vara ett tillskott och ett komplement till de program som publiken ändå möter. Resurserna bör koncentreras till det som ger det unika i uppdra- get. Statligt styrd radio ska inte tilldelas ett kanalutrymme eller få förfoga över ekonomiska resurser som ger en dominerande ställning. Det snedvrider förut- sättningarna för nyhetsförmedling, opinionsbildning och konkurrens från fristående alternativ. Kommitténs förslag för lokalradion bör avvisas. I stället för kommitténs förslag bör stopplagen avvecklas och tillkommande lokala frekvenser fördelas i enlighet med det tidigare auktionsförfarandet. Det politiska inflytandet över radion ska begränsas till public service-kanalerna P1 samt P2. P3 bör säljas ut som reklamfinansierad rikskanal medan bör säljas var för sig för att öka mångfalden av aktörer. Därmed blir konkurrensen och etable- ringsfriheten inom radions område större. Tillkommande utrymme för riks- täckande kanaler ska erbjudas för reklamfinansierade kommersiella stationer. De tekniska förändringar som öppnar möjligheter för en mångfald tillkom- mande tjänster inom mediaområdet bör bejakas i syfte att stärka yttrandefrihet och mångfald. Kommittén har endast haft att pröva den privata lokalradions framtid. Det har varit en brist i arbetet att direktiven inte gav utrymme för andra alternativ. Jag anser att allt tillgängligt utrymme på frekvenser enligt yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelser bör släppas. Kommittén borde haft möjlighet att pröva frisläppandet av ytterligare några rikskanaler, antingen rent kommersiella eller med uppdrag att innehållsmässigt konkurrera med framför allt . Det så kallade riksförbudet som gäller för närradion Närradion är till främst för att ge de lokala ideella föreningarna möjlighet att sända radio, men har naturligtvis utvecklats den funnits (på för- sök och permanent ). Det finns därför skäl att nu an- passa vissa av de regler som gäller för närradion, till exempel när det gäller tillståndshavarkrets, antal sändningsmöjligheter på en ort samt ett sändnings- Förslag till sådana förändringar motiveras och läggs också fram i detta betänkande. En annan regel, som enligt vår mening också borde kunna få en mindre restriktiv tillämpning, är det så kallade riksförbudet. Förbudet innebär att en förening inte, annat än i enstaka fall, får sända material som inte har fram- ställts särskilt för den egna verksamheten. Under den hearing som utred- ningen anordnade när det gäller närradion var det få som försvarade förbudet, tvärtom ville de flesta se en förändring. Vi menar att förbudet hindrar lokalt och regionalt samarbete. som sänder närradio inom en region med intresse av att samarbeta och utbyta programmaterial i vissa frågor bör kunna göra detta. Det kan också gälla sändningar från föreläsningar vid en högskoleort eller konferenscenter, som i viss utsträckning sprids till andra närradiostationer genom samsändning eller kopiering och reprissändningar. Vi menar vidare att förbudet också hindrar föreningar där lokal anknytning inte är det primära, utan det snarare är kultur eller intresse som utgör den ge- mensamma grunden men där närradion ändå är den lämpligaste radioformen,