sou · GKB3145d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan om kortare arbetstid för större eller mindre grupper av arbetstagare är emellertid i regel en fråga i avtalsförhandlingarna mellan arbetsmark- nadens parter. Kollektivavtalslösningar om kortare arbetstid för vissa kategorier arbetstagare kan likställas med en selektiv arbetstidsförkort- ning. För att göra en samhällsekonomisk analys av en arbetstidsförkortnings sysselsättningseffekter räcker det inte med att utgå från de effekter, s.k. mikroeffekter, som kan iakttagas av en kortare arbetsdag i en enskild bransch eller i en enskild verksamhet. Dessa har endast en liten inver- kan på den totala samhällsekonomin. Hur t.ex. produktiviteten och driftstiden påverkas av en kortare arbetstid beror dessutom i hög grad på typen av verksamhet och produktion. Effekterna av en arbetstidsför- kortning skiljer sig därför i betydande grad mellan olika verksamheter. I stället måste analysen genomföras ur ett samhällsperspektiv, ett s.k. makroperspektiv. Det innebär vanligtvis att man studerar effekterna av en arbetstidsförkortning på den totala efterfrågan i samhället samt kost- nadsläget. Det bör tilläggas att man även utifrån ett makroekonomiskt perspektiv kan studera mikroeffekter, vilket innebär att man undersöker hur exempelvis driftstider och produktivitet påverkas av kortare arbets- tid. Vi har redan i avsnitt 4.3.1 resonerat kring hur produktiviteten och driftstiden kan tänkas påverkas av en kortare arbetstid på verksamhets- nivå, men p.g.a. dessa faktorers betydelse för sysselsättningen på Några aspekter på kortare arbetstid samhällsnivå kommer vi även i detta avsnitt att återkomma till en diskussion kring driftstiden. För att utifrån teoretiska modeller analysera resultat av en arbetstids- förkortnings inverkan på sysselsättningen krävs att man gör vissa antaganden avseende en rad faktorer. Viktiga antaganden för att på teoretisk väg avgöra vilka verkningar en arbetstidsförkortning har på sysselsättningen är förutom produktivitetens och driftstidens föränd- ring, graden av lönekompensation, graden av konkurrens i olika sekto- rer, typ av produktionsprocess, övertidens förändring, arbetsmarkna- dens funktionssätt samt lönebildningen. Det är även viktigt att beakta konjunkturlägets roll, tidsperspektivet, typ av arbetstidsförkortning och i viss mån också växelkursregimen, dvs. antagandet om fast eller rörlig växelkurs. Den vanliga infallsvinkeln är att utifrån vissa antaganden analysera konsekvenserna av förkortad arbetstid på efterfrågan och kostnadsläget eftersom dessa faktorer är viktiga för att man ska kunna säga något om hur sysselsättningen påverkas. Analysen kan gälla för kort, medellång eller lång sikt. Det är nämligen inte säkert att effekterna av en förkortad arbetstid på sysselsättningen är lika på olika sikt. På medellång och lång sikt måste man också i analysen beakta konsekvenserna för exem- pelvis investerings- och lönsamhetsutvecklingen. brukar klassificeras som en liten, öppen ekonomi med en från utlandet konkurrensutsatt sektor (K-sektorn) och en från utländsk konkurrens skyddad sektor (S-sektorn). Det innebär dock inte att S- sektorn inte utsätts för inhemsk konkurrens. Inom den skyddade sek- torn står den offentliga sektorn för en stor del av produktionen och i bland används begreppen som synonymer för varandra. Även om det innebär en generalisering brukar det i ekonomisk litteratur antas att produktionsprocessen i K-sektorn är kapitalintensiv medan den i S-sektorn antas vara arbetsintensiv. En vanlig distinktion är därför att skilja på sysselsättningseffekter i dessa två sektorer. Distink- tionen är av betydelse eftersom det nödvändigtvis inte är samma fakto- rer som förklarar efterfrågan på arbetskraft i en konkurrensutsatt sektor och i en från internationell konkurrens skyddad sektor. Enligt bilaga 7 är det stor risk i en öppen ekonomi att kostnadshöjning- ar påverkar arbetskraftsefterfrågan negativt. Det beror på att en ut- landsberoende ekonomi och framför allt den konkurrensutsatta delen av ekonomin är särskilt känslig för förändringar i kostnadsläget för att Några aspekter på kortare arbetstid upprätthålla konkurrenskraften gentemot omvärlden. Det innebär att om en arbetstidsförkortning leder till ökade produktionskostnader är det därför troligt att efterfrågan på arbetskraft minskar mer i K-sektorn än i S-sektorn. Studier av makroekonomiska effekter på sysselsättningen (och arbets- lösheten) innebär vanligen en analys av hur arbetstidsförkortningen påverkar efterfrågan och kostnadsläget (utbudet). Effekterna på in- hemsk efterfrågan beror exempelvis till stor del av graden av lönekom- pensation. En arbetstidsförkortning som genomförs utan lönekompen- sation minskar arbetstagarnas totala inkomst och leder på så vis till en lägre total efterfrågan på varor och tjänster. Följden blir en minskad efterfrågan på arbetskraft inom den skyddade sektorn eftersom denna är beroende av efterfrågan på den inhemska marknaden. Vad gäller den offentliga sektorn påverkas denna inte av en minskad inhemsk efterfrågan under förutsättning att tjänsterna finansieras av samhället. I stället uppkommer ett behov av att höja skatterna för att kompensera det lägre skatteunderlaget, om man skall kunna finansiera en oförändrad produktionsvolym. Detta kan då begränsa denna sektors efterfrågan på arbetskraft. Vidare påverkas inhemsk efterfrågan nega- tivt av ett ökat skatteuttag. Om reformen genomförs med lönekompen- sation påverkas inte efterfrågan lika negativt. Däremot påverkas utbu- det av det förändrade kostnadsläget. De högre kostnaderna uppstår p.g.a. högre lönekostnader och vid en minskad driftstid beroende på den tidigare nämnda förändringen av de fasta och rörliga kostnaderna. Effekterna via efterfrågan och kostnadsläget kan betraktas som direkta effekter. Hit hör också effekter på produktiviteten. Förutom de direkta effekter som olika antaganden ger upphov till kan det också finnas indirekta effekter. Det kan vara en arbetstidsförkort- nings effekter på lönebildningen, vilket kan ge återverkningar på sys- selsättningen. Det är svårt att renodla effekterna på sysselsättningen av en arbetstids- förkortning utifrån varje specifikt antagande för sig. Det finns därmed många möjliga aspekter som en analys av en minskning av arbetstiden kan göras utifrån. Att på teoretiska grunder avgöra vilka sysselsätt- ningseffekter som erhålls är således en fråga om vilka antaganden man gör. Det vi emellertid kan konstatera från forskningen är att det finns några grundläggande förutsättningar för att en arbetstidsförkortning skall ha möjlighet att ge positiva effekter på sysselsättningen. För det första måste den faktiska arbetstiden minska när den lagstadgade Några aspekter på kortare arbetstid En annan viktig förutsättning är att driftstiden inte minskar. Det krävs också att arbetskraften är rörlig och utbytbar för att undvika s.k. flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. I tabell 4.1 nedan redovisas för översiktens skull de förutsättningar som enligt teori och empiri ger störst sannolikhet för positiva respektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkort- ning. Vi vill påpeka att tabellen utgör en grov generalisering och för- enkling. För att något belysa komplexiteten kompletterar vi därför tabellen med en diskussion kring förutsättningarna. Tabell 4.1 Förutsättningar som ger störst sannolikhet för positiva re- spektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning Störst sannolikhet för positiva Störst sannolikhet för oför- ändrade eller negativa syssel- Låg rörlighet av arbetskraft Region med låg arbetslöshet Region med hög arbetslöshet Källa: FIEF, 1996. Om en arbetstidsförkortning genomförs utan lönekompensation kom- mer månadsinkomsten att sänkas i samma proportion som arbetstiden, vilket får en dämpande effekt på inhemsk efterfrågan på varor och tjänster. Härigenom minskar efterfrågan på arbetskraft inom den skyd- dade sektorn. Detta kan motverkas av en ökad efterfrågan på arbets- kraft i den konkurrensutsatta sektorn om efterfrågan från utlandet är tillräckligt hög (vilket den kan tänkas vara under högkonjunktur). Det skulle då kunna dämpa de negativa sysselsättningseffekterna i S- sektorn eller ge positiva sådana, beroende av hur stark den utländska efterfrågan är. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstids- Några aspekter på kortare arbetstid förkortning utan lönekompensation under högkonjunktur blir således oklart. Om en arbetstidsförkortning genomförs med full lönekompensation under högkonjunktur kan efterfrågan öka till följd av de höjda timlö- nerna. Sysselsättningen kan då förväntas öka i S-sektorn, under förut- sättning att det finns lämplig arbetskraft att tillgå. Å andra sidan kan en efterfrågestimulans under högkonjunktur leda till överhettning av ekonomin, vilket vid en fast växelkurs medför ökad inflation och bytesbalansproblem. Detta kan i sin tur medföra att den ekonomiska politiken åtstramas för att klara externbalansen, vilket då riskerar att minska sysselsättningen. Vid rörlig växelkurs blir denna motverkande effekt något mindre. Även med lönekompensation i högkonjunktur verkar således effekterna gå i motsatt riktning, men det är enligt bila- ga 7 rimligt att anta att de positiva sysselsättningseffekterna överväger. Om arbetstidsförkortningen utan lönekompensation genomförs under lågkonjunktur finns det vanligen överskott på arbetskraft i verksamhe- ten. En kortare arbetstid innebär då att verksamheten minskar sin överkapacitet och därigenom sänks arbetskraftskostnaderna. För den konkurrensutsatta sektorn blir det en stimulerande effekt som ökar efterfrågan på denna sektors varor och tjänster. Då alla anställda är fullt sysselsatta stiger därför efterfrågan på arbetskraft inom K-sektorn. Å andra sidan medför den konstanta timlönen att inhemsk efterfrågan minskar, vilket får negativa effekter på arbetskraftsefterfrågan i S- sektorn. Sysselsättningen kan således förväntas öka i K-sektorn, medan den blir lägre i S-sektorn. Det innebär att nettoeffekten på sysselsätt- ningen av en arbetstidsförkortning även under lågkonjunktur är oklar. En arbetstidsförkortning under lågkonjunktur med full lönekompensa- tion kan först och främst innebära en efterfrågestimulans till följd av högre timlön och därmed ökad efterfrågan på arbetskraft i S-sektorn. bidrar de höjda timlönerna till en kostnadshöjande effekt, vilket medför lägre arbetskraftsefterfrågan i K-sektorn. Detta riskerar således att förvärra konjunkturläget ytterligare. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning under lågkonjunktur och höjd timlön blir därför oklart. Några aspekter på kortare arbetstid Betydelsen av driftstid, typ av produktion och sektor Till att börja med antas oftast i den ekonomiska litteraturen att driftsti- den minskar vid en arbetstidsförkortning. Då stiger produktionskostna- derna på det sätt som vi beskrev i avsnitt 4.3.1Konsekvensen blir att kapital ersätts med arbetskraft så långt det är möjligt i produktionspro- cessen eftersom det nu är relativt sett billigare att använda arbetskraft i produktionen i förhållande till kapital. Ju mer arbetsintensiv produktio- nen är, desto högre blir substitutionen (fler nyanställningar eller över- tidstimmar) och desto mer kan sådan produktion undvika att drabbas av de ökade kapitalkostnaderna. Man kan således förvänta sig positiva verkningar på arbetskraftsefterfrågan inom arbetsintensiv produktion eller i den skyddade sektorn. Närvaron av fasta arbetskraftskostnader kan dock innebära att den positiva effekten på sysselsättningen vid arbetsintensiv produktion uteblir. Såsom vi redovisade i avsnitt 4.3.1 bygger således resultatet på att d essa kostnader är av ringa betydelse. Om produktionen däremot är kapitalintensiv är möjligheten mindre att ersätta kapital med arbetskraft och de ökade produktionskostnaderna tenderar därför att minska produktionen och sålunda efterfrågan på arbetskraft i den konkurrensutsatta sektorn. Om driftstiden förblir oförändrad blir produktionskostnadens föränd- ring beroende av produktionsprocessens arbetsintensitet. Det beror på att de fasta arbetskraftskostnaderna, som är högre ju mer arbetsintensiv produktionsprocessen är, får större betydelse i förhållande till de totala produktionskostnaderna. Vid arbetsintensiv produktion finns det därför risk för att produktionskostnaderna stiger, vilket kan dämpa efterfrågan på arbetskraft. För kapitalintensiv produktion behöver en arbetstidsför- kortning i detta fall inte förändra produktionskostnaderna nämnvärt och arbetskraftsefterfrågan kan därför förbli oförändrad eller t.o.m. öka. En ökning av driftstiden vid en arbetstidsförkortning innebär att pro- duktionsprocessen måste omstruktureras så att anläggningarnas driftstid ökar som arbetstiden reduceras. Det kan som vi tidigare nämnt exempelvis ske genom att öka antalet skift. Positiva sysselsättningseffekter kan då uppstå inom både arbetsintensiv och kapitalintensiv produktion. Det förklaras av att då driftstiden förlängs kan kapitalet utnyttjas mer och således minskar kapitalkostnaden per producerad enhet. Kapital blir då relativt sett billigare att använda i produktionen i förhållande till arbetskraft. Några aspekter på kortare arbetstid Följden av detta blir att arbete ersätts av kapital i produktionsproces- sen. Denna substitutionseffekt kan fortgå så länge som produktionspro- cessen tillåter. Det gynnar kapitalintensiv produktion genom att pro- duktionskostnaderna sänks, vilket har en positiv effekt på arbetskraft- sefterfrågan (om man förutsätter att det inte är möjligt att ersätta all arbetskraft med kapital). gynnas även arbetsintensiva pro- duktionsprocesser, eftersom även deras produktionskostnader minskar. Om man antar att minskningen av kapitalkostnaden per producerad enhet blir större än ökningen av de fasta arbetskraftskostnaderna vid en arbetstidsförkortning kan sysselsättningseffekterna inom arbetsintensiv produktion också bli positiva. Förutom positiva sysselsättningseffekter kan en arbetstidsförkortning som medför ökad driftstid också ha positi- va effekter på tillväxten samt innebära lägre samhällsekonomiska kostnader för arbetslösheten. Om man studerar verkningar på sysselsättningen av en arbetstidsförkort- ning med lönekompensation med hänsyn till driftstid, produktionsprocess och sektor blir resultatet snarlikt det vid fallet av timlön. Effek- terna går i samma riktning men är av olika styrka. Skillnaden beror på att lönekompensationen höjer produktionskostnaderna. Vi har tidigare i avsnitt 4.3.1 konstaterat att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till nyanställningar även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader ges ökade incitament till att öka övertiden i stället för sysselsättningen. Huruvida övertidsuttaget eller sysselsättningen ökar blir beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknip- pade med nyanställningar. En arbetstidsförkortnings sysselsättnings- effekter beror även av hur övertiden regleras i lag och avtal. För en utförligare diskussion kring betydelsen av övertidens förändring hänvi- sar vi till avsnitt 4.7. Homogen och rörlig arbetskraft Ytterligare ett antagande har att göra med arbetsmarknadens funktions- sätt, dvs. arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till utifrån komman- de störningar. En generell arbetstidsförkortning skulle kunna uppfattas som en sådan störning och effekterna på sysselsättningen är således Några aspekter på kortare arbetstid beroende av hur arbetsmarknaden fungerar. Viktiga faktorer för arbets- marknadens funktionssätt är arbetskraftens homogenitet och rörlighet. Frågan om arbetskraftens homogenitet handlar om dess utbytbarhet, dvs. om det finns tillräckligt med arbetssökande med rätt utbildning och erfarenhet för de lediga arbetstillfällen som förmodas uppkomma till följd av arbetstidsförkortningen. Om arbetskraften däremot är heterogen kan det uppstå brist på vissa yrkeskategorier, s.k. flaskhalsar. Detta kan få dämpande effekter på produktionen om många anställda är beroende av att dessa nyckelpersoner finns på plats för att kunna utföra sina arbeten. En arbetstidsförkortning som leder till att utbudet av dessa yrkeskategori- er minskar skulle alltså förvärra eventuella redan existerande flask- halsproblem. Det är viktigt att notera att även i situationer med överskott av arbetskraft, som är fallet under en lågkonjunktur, kan det finnas vissa branscher eller regioner som har efterfrågeöverskott på arbetskraft. Det kan således existera flaskhalsproblem vid alla konjunkturlägen. När det gäller rörlighet avses arbetskraftens benägenhet att geografiskt eller yrkesmässigt förflytta sig till de orter eller yrken där stor efterfrågan på arbetskraft råder. Om rörligheten är låg vid en arbetstidsförkortning finns det risk för att flaskhalsproblemen förvärras. Regionala obalanser kan då uppstå, förutsatt att en ökad arbetskraftsefterfrågan inte skulle vara så fördelad att ingen arbetskraftsomflyttning krävs. Nära knuten till frågan om arbetskraftens rörlighet är skillnader i arbets- löshet mellan olika regioner. Den empiriska forskning som vi har tagit del av studerar frågan utifrån ett svenskt regionalt perspektiv. En generell arbetstidsförkortning skulle ha störst sannolikhet att ge en positiv effekt på sysselsättningen i de regioner där arbetslösheten är lägst. Minst ef- fekter skulle reformen ge i de områden där arbetslösheten är högst. En arbetstidsförkortning skulle för att lyckas därför kräva att rörligheten ökar. Om så inte sker riskerar regionala obalanser på arbetsmarknaden att förstärkas. Teoretiska och empiriska resultat Den teoretiska och empiriska forskning som finns angående sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning skiljer sig åt beträffan- de resultaten. Det faktum att utfallet alltid beror på vilka ekonomiska antaganden som har gjorts kan dock till stor del förklara avsaknaden av entydiga resultat. Av de teoretiska studier som redovisas i bilaga 7 Några aspekter på kortare arbetstid erhåller endast 1 av 14 studier positiva sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska resultaten är mer skiftande. I flera europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten att effekterna på sysselsättningen har varit positiva, men ofta lägre än förväntat, t.ex. i , , och fall. Man måste dock vara medveten om att mätningen av sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning är förknippad med många problem. Det är svårt att avgöra om en effekt på sysselsättning- en härrör från en arbetstidsförkortning och inte från någon annan förändring i ekonomin. Dessutom varierar uppskattningarna beroende på om exempelvis arbetstagar- eller arbetsgivarparterna bedömer effekterna. Vidare är många utvärderingar koncentrerade till kortsiktiga effekter och inte till de långsiktiga. Av tabell 4.1 framgår att positiva sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning är störst under sådana förhållanden när arbetsmark- nadsläget är som mest gynnsamt, exempelvis under en högkonjunktur eller i regioner med låg arbetslöshet. ställs det krav på stor utbytbarhet och hög rörlighet hos arbetskraften för att en arbetstidsför- kortning skall ha positiva effekter på sysselsättningen. Om dessa krav skulle vara uppfyllda är detta utmärkande för en mycket flexibel ekono- mi. Frågan är om arbetslösheten i en sådan ekonomi utgör något större problem. De teoretiska studierna visar i det närmaste entydigt på negativa effek- ter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska är mer skiftande. Vi kan således inte direkt från forskningsresultaten dra slutsatsen att en arbetstidsförkortning leder till ökad sysselsättning. Enligt författaren till bilaga 7 torde det vara en bedömningsfråga om i vilken grad den svenska arbetsmarknaden och ekonomin i övrigt kan uppfylla nödvän- diga förutsättningar. 4.4Några europeiska erfarenheter av kortare arbetstid Olika former av arbetstidsförkortningar har genomförts i ett antal europeiska länder. Även flexiblare arbetstidsmönster har möjliggjorts genom förändringar i lag och avtal. 112 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145 förkortningarna varierar mellan länderna, men har sysselsättningsaspekten fått ett allt större utrymme. Den tyska arbetstidslagen stadgar ett dagligt maximum om 8 timmars arbetstid som med vissa begränsningar kan genomsnittsberäknas över . Lagen är dock dispositiv till förmån för kollektivavtal och har frångåtts på en rad avtalsområden. Inom flera stora avtalsområ- den gäller att arbetstiden i genomsnitt är . , t.ex. , har förkortat arbetstiden ytterligare. Arbets- tidsförkortningarna har ofta kombinerats med någon form av flexibilitet i arbetstidens förläggning. Ett exempel är den tyska metallindustrin, där kollektivavtalsreglerade arbetstidsförkortningar har kombinerats med arbetstidsflexibilitet. Inom metallindustrin har veckoarbetstiden suc- cessivt sänkts från 40 1995. Då arbetstagarsidan i form av IG Metall 1984 framställde kravet på 35 timmars arbetsvecka krävdes också en begränsning av övertidsarbetet. Arbetstagarsidan uttalade ett önskemål om att det utförda övertidsarbetet skulle tas ut i mer fritid i stället för i pengar. Arbetsgi- varsidan, dvs. Gesamtmetall, såg hellre en ökad möjlighet till förtids- pensionering, mer flexibla arbetstider samt mer deltidsarbete än en förkortad arbetsvecka. Avtalet som träffades efter en stor arbetsmark- nadskonflikt, innebar att veckoarbetstiden sänktes och en ökad möjlighet till flexibla arbetstider. I övrigt utgick viss lönekom- pensation vid förkortningen. Vid avtalsförhandlingarna i den tyska metallbranschen 1987 sänktes arbetstiden efter konflikt , även med viss lönekompensation. Förkortningen skedde i två etapper; och . Efter ytterligare en konflikt resulterade avtalsuppgörelse i kortare arbetstid ge- nomfört i två steg. skulle veckoarbetstiden vara nere i och i . Förkortningen skulle ske med full lönekompensation. Gesamtmetall var negativa till avtalet och förordade hellre att begreppet normalarbetstid skulle tonas ned. I stället förespråkades ett veckoarbetstidsspann på mellan 40 och . Arbetsgivarsidan har således krävt mer flexibla arbetstider i utbyte mot den kortare arbetstid som arbetstagarsidan kräver. Det faktum att arbetstidsförkortningen kombinerats med en ökad flexi- bilitet har fått en rad konsekvenser beträffande organisationen av Några aspekter på kortare arbetstid En individuell differentiering av arbetstiden innebär en större möjlighet för den enskilde arbetstagaren att förlänga arbetstiden som den längre beräkningsperioden för genomsnittlig arbets- tid tillåter verksamheten att möta månatliga och säsongsvariationer. I och med en ökad decentralisering utformas de exakta villkoren för minskningen av arbetstiden och dess förläggning genom förhandlingar på lokal nivå. Sysselsättningseffekter av arbetstidsförkortningen från 40 till 37 tim- mar uppskattade av arbetsgivarsidan pekar på att mellan 36 000 och 54 000 nya arbetstillfällen skapades. Arbetstagarsidan uppskattade däremot att förkortningen räddade eller skapade mellan 189 000 och 194 000 arbetstillfällen. Enligt den tyska motsvarigheten till AMS, IAB, visar beräkningar att har det skapats drygt tre miljoner nya arbetstillfällen och ungefär en miljon av dessa anses ha uppkommit som en följd av genomförda arbetstidsför- kortningar inom olika branscher. I finns ingen lagstiftning om arbetstidens längd och förlägg- ning. Arbetsmarknadens huvudorganisationer har centralt avtalat om att veckoarbetstiden skall vara . finns en försöksverksamhet med tjänstledighet i olika syften. Modellen intar också en plats i den svenska debatten om olika medel att minska ar- betslösheten. Även den s.k. sopåkarmodellen har rönt viss uppmärk- samhet i .