sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Av större potentiell betydelse är att ett deltagande i valuta - unionen skulle kunna påverka möjligheterna att förändra skatte- satser utan att det får betydande effekter på produktion oc h sysselsättning. Så t ex skulle en omläggning som innebär generellt högre arbetsgivaravgifter bli svårare att genomföra vid et t medlemsskap i den monetära unionen. Orsaken är att en såda n Finanspolitiken och EMU 189 förändring skulle kräva en sänkning av reallönerna om int e företagens reala lönekostnader ska öka. Ett problem av det slag som diskuterats skulle kunna uppkomma när det gäller principerna för mervärdesskatten. För närvarand e tillämpas inom EU destinationsprincipen, dvs inom varje lan d tillämpas samma skattesats på inhemska och importerade varo r (vilka exporteras momsfritt från tillverkningslandet). Det finn s dock planer på att övergå till ursprungsprincipen, dvs till att skatten läggs på i tillverkningslandet. Detta innebär at t importerade och inhemska var or kan komma att belastas med olika skattesatser. Svenska varor skulle med en sådan förändring kunna bli relativt dyra, eftersom den svenska mervärdesskatten på 2 tillhör de högsta i EU. Med oåterkalleligt fasta växelkurser skulle detta i sin tur framtvinga en anpassning av löner och andra kostnader, vilket kan ta relativt och resultera i minska d produktion och sysselsättning. En möjlig lösning på problemet ä r dock att ett företag som betalar moms på sin försäljning får dra av momsen på de varor som man importerat och som erlagts i exportlandet. Därefter ersätter exportlandet importlandet me d samma belopp. I förhållande till nuläget innebär detta ing a förändringar i relativa priser, endast andra administrativa rutiner. Ett andra område för samordning av finanspolitiken som ibland diskuteras är de offentliga utgifternas storlek . I det ursprungliga tyska förslaget till stabilitetspakt fanns formuleringar om att denna också borde syfta till att hålla nere de offentliga utgifternas (oc h därmed också skatternas) andel av BNP. 51 I den svenska offentliga debatten uttrycks också ibland oro för att ett deltagande i de n monetära unionen skulle innebära att vi avhänder oss möjligheterna att själva bestämma om den offentliga sektorns storlek. Det är emellertid svårt att se varför en övergång till e n gemensam valuta skulle behöva påverka de offentliga utgifterna s storlek. Det finns inte något logiskt sådant samband. Man kan h a olika uppfattningar om hur stora de offentliga utgifterna bör vara, men dessa överväganden har inget att gör a med om olika länder har samma valuta eller inte. Det enda samband som skulle kunna finnas mellan offentlig a utgifter och den monetära unionen härrör från de finanspolitisk a reglernas utformning. Som diskuterades i avsnitt 7.4 innebär en hög offentlig utgiftsandel (och därmed en hög skattekvot) att de t automatiskt uppkommer stora variationer i den offentliga sektorns 51 (1995). 190 Finanspolitiken och EMU finansiella sparande vid svängningar i produktionen. Det innebär en stor sannolikhet för att det högsta tillåtna underskottet på tr e procent av BNP kan komma att överskridas i lågkonjunkturer om inte de offentliga finansern a normalt uppvisar betydande överskott. Detta utgör ett starkt argument för att man vid bedömningarna inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott tar hänsyn till att länder med höga offentliga utgiftsandelar får större variationer i den offentliga sektorns budgetsaldo. Endast om den offentlig a skuldsättningen över växer, borde sådan a variationer i budgetsaldot vara ett problem. Ett tredje möjligt område för finanspolitisk koordinering ä r gemensamma konjunkturpolitiska åtgärder . s finanspolitiska bestämmelse r syftar till stabila statsfinanser på lång sikt (vilket bör verka i riktning mot en lägre realräntenivå i världs- ekonomin). Man kan argumentera för att en lägre offentli g skuldsättning bör kunna ge utrymme för en mer akti v finanspolitik i syfte att motverka akuta konjunkturstörningar. De t kan finnas fördelar med att i en konjunkturnedgång samordn a finanspolitiska stimulansåtgärder mellan EU-länderna. Om endast ett enskilt EU-land sänker skatter eller öka r offentliga utgifter, kan effekten bli stora bud getunderskott, eftersom en del av stimulanseffekterna spiller över till andra länder oc h därmed bidrar till högre produktion och förbättrade statsfinanser i dessa. De negativa statsfinansiella effekte rna för det enskilda landet kan därför innebära att man avstår från finanspolitisk a stimulansåtgärder. Med en samtidig finanspolitisk expansion i hela EU-området i en akut konjunkturnedgång bör däremot de samlade budgetunderskotten bli mindre. Tendensen till ökad e budgetunderskott till följd av t ex skattesänkningar i varje lan d motverkas nämligen av att produktionen och därme d skatteinkomsterna också ökar till följd av de finanspolitisk a stimulansåtgärderna i de andra länderna. Frågan om vilka effekter en samordnad finanspolitik i e n konjunkturnedgång har hänger samman med den tidigare diskus - sionen i avsnitt 7.4 om finanspolitikens generella effekter. So m framgick där kan man ock så tänka sig situationer – särskilt när den offentliga skuldsättningen är hög – då finanspolitiska åtstramningar kan öka efterfrågan. Även i detta fall är det emellertid sannolikt att en samordning av åtgärderna i olika länder kan ge ett bättre utfall än om varje land agerar var för sig. Sådana vinster av e n samordning av finanspolitiken uppkommer emellertid i all a valutasystem. Det är svårt at t se att de skulle bli större därför att en monetär union med gemensam valuta bildas. Finanspolitiken och EMU 191 Transfereringar mellan länderna i den monetära unionen En möjlighet att lindra effekterna av makroekonomiska störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen eller e n del av denna är transfereringar (inkomstöverföringar) från andr a medlemsstater. Det finns en ekonomisk logik i att bygga upp et t sådant system för transfereringar mellan medlemsländerna i EU s monetära union som en ersättning för de anpassningsmekanismer som försvinner när det enskilda landet kan föra en egen penningpolitik och dessutom åläggas begränsningar i finans - politiken. Den officiella inställningen till dessa frågor har varierat öve r tiden inom EU.52 I McDougallrapporten sågs en finans- politisk utjämningsmekanism som en nödvändig förutsättning fö r en monetär union.53 däremot innehåller int e några bestämmelser om detta, utan uppgiften att bedriv a finanspolitik lämnas åt de enskilda staterna så länge so m budgetunderskott och offentlig sku ld inte överstiger de gränsvärden som vi diskuterat tidigare i kapitlet. Det fin ns emellertid fortfarande många som förespråkar sådana system för inkomstöverföringa r mellan medlemsländerna i en monetär union. Inom länder (som ju definitionsmässigt utgör områden med en gemensam valuta) spelar inkomstöverföringar mellan regionern a stor roll när dessa drabbas olika av störningar. Orsaken är att d e nationella skatte- och transfereringssystemen automatiskt leder till minskade skattebetalningar från och ökade transfereringar til l områden med lägre inkomster än genomsnittet och vice versa . Härigenom stabiliseras inkomster och efterfrågan i de enskild a regionerna. Sådana transfereringar är potentiellt mycket effektiva för att hålla uppe efterfrågan: till skillnad från när ökade offentliga utgifter finansieras via upplåning behöver de inte betalas tillbak a senare (och bör därför endast i liten utsträckning leda till ett öka t privat sparande som en förtida anpassning till kommande skatte - höjningar). I stater som , och utgör den federal a budgeten av BNP. 55 Detta innebär att en inkomst - förändring (före skatt) i en region till faller på de n federala budgeten (och inte på inkomsterna i regionen) o m 52Se också m fl (1996). 53McDougall (1977). 54Se t ex underlagsrapporten av Mélitz (1996). 55Se (1996). 192 Finanspolitiken och EMU skatterna är proportionella och tran sfereringarna utgör en fast andel av inkomsterna. I den mån skatterna är progressiva oc h transfereringarnas andel av inkomsten ökar när inkomsten minskar i en region, kommer den federala budgeten att absorbera en änn u större del av inkomstförändringen. I är den federal a skattekvoten ungefär en fjärdedel, men de mest övertygand e skattningarna tyder på att den federala budgeten motverkar e n inkomstförändring i en region med så mycket som . 56 När inkomsten i en delstat minskar med , faller i så fall av minskningen på den federala budgeten i form a v minskade skatter och ökade transfereringar. Enligt en studie fö r absorberar den federala budgeten en mindre del, ca 1 , av en inkomstförändring. EUs budget utgjorde av BNP i medlemsländerna. Det är därför uteslutet att inkomsöverföringa r mellan länderna inom ramen för den nuvarande E U-budgeten skulle kunna spela en stabiliserande roll av det slag som den federal a budgeten gör i t ex . De utgifter som ingår i EUs budge t (jordbruksstöd, olika typer av regionalstöd osv) är heller knappast lämpliga för generella inkomstöverföringar mellan länderna. De t har lett till förslag om att i stället bygga upp system fö r transfereringar som t ex bygger på arbetslöshetsutvecklingen i d e olika länderna.58 En ökning av arbetslösheten i medlemsland skulle i så fall automatiskt leda till ökade bidrag från andra länder. Et t problem med ett mer omfattande transfereringssystem mella n deltagarländerna i den monetära union en är att det förmodligen inte bara skulle utjämna inkomsterna vid tillfälliga störningar utan också leda till permanenta inkomstomfördelningar. Värderingen av et t sådant system blir därför beroende av hur man politiskt ser på mer långsiktiga omfördelningar mellan länderna. Erfarenheter frå n många länder visar att utan en hög grad av politisk integration och solidaritet kan transfereringar mellan olika regioner bli en vikti g källa till konflikter. Ett gemensamt skatte- och transfereringssystem skulle ocks å motverka inkomstförändringar oberoende av orsakerna till dessa. 56Enligt Sala-i-Martin & (1992) minskar de federala skatteinbetalningarna med , medan transfereringarna till regionen ökar med när inkomsten före federala skatter och transfereringar minskar med . Bayoumi & (1995) finner dock något mindre stabiliseringseffekter. 57Bayoumi & (1995). 58Se t ex Italianer & Vanheukelen (1993) respektive underlagsrapporten av (1996). Finanspolitiken och EMU 193 Om inkomstöverföringar till ett land relateras till arbetslösheten , kan dessa bidra till att stabilisera inkomsten om landet oförskyll t drabbas av en konjunkturnedgång. Men o m regleringar som medför bristande flexibilitet är huvudorsaken till hög arbetslöshet i ett land, kan landet bli en permanent bidragstagare. Intresset för at t genomföra strukturella förändringar på arbetsmarknaden blir med all sannolikhet svagare om en olämplig sysselsättningspolitik p å detta sätt subventioneras av andra länder. 59 Incitamenten i enskilda länder att stävja missbruk och fusk i arbetslöshetsförsäkringen bör också bli svagare, ju större del av denna som finansieras via EU . Lokala övervakningsmyndigheter hamnar nämligen i e n lojalitetskonflikt när man å ena sidan har att övervaka att mede l från EU används effektivt och å andra sidan har ett intresse av att få till stånd inkomstöverföringar till det egna landet. Man kan således se flera anledningar till att omfattand e inkomstöverföringar mellan olika länder i en monetär union skulle kunna ge upphov till betydande politiska spänningar. Vår bedöm- ning är att de politiska riskerna med att nu bygga upp mer omfatt- ande transfereringssystem inom EU klart dominerar de tänkbar a ekonomiska fördelarna. Vi tror att det kommer att ta långt tid innan integrationen inom EU gått så l ång att väljarna i de olika medlems- länderna kommer att acceptera sådana system. är de t troligt att det kommer att finnas en tendens mot mer av inkomst - överföringar mellan deltagarländerna i den monetära unionen. När devalveringsvägen är stängd och restriktioner läggs på den natio - nella finanspolitiken, kommer kraven på stöd från andra länder vid stora recessionsstörningar som drabbar ett enskilt land att öka . Vidare innebär övergången till en gem ensam valuta att ansvaret för den ekonomiska politiken delvis flyttas upp till EU-nivå. O m makroekonomiska obalanser uppstår, kommer detta delvis at t skyllas på EU även om problemen främst är ett resultat av inhemsk ekonomisk politik. Därmed kommer det att uppstå ett tryck p å åtgärder också på EU-nivå. Men enligt vår bedömning finns de t politiska förutsättningar för endast en mycket långsam utbyggnad av eventuella transfereringssy stem mellan länderna. Den nationella finanspolitiken kommer under överskådlig framtid – även med de finanspolitiska regler som diskuterats i tidigare avsnitt – att var a mycket viktigare än inkomstöverföringar på EU-nivå för at t stabilisera makroekonomiska störningar i enskilda länder. 59 Se (1995). 194 Finanspolitiken och EMU De finanspolitiska reglerna i har enligt vå r uppfattning ett värde. Det främsta skälet är att utvecklingen i många länder, däribland , visat på behovet av kraftigar e spärrar mot en växande offentlig skuldsättning. Detta gör de t motiverat att förstärka incitamenten för en långsiktigt välavväg d finanspolitik genom kontrollmekanismer på EU-nivå. Dessa bö r emellertid inte drivas alltför långt – t ex i form av kraftiga böter – eftersom detta kan riskera EUs legitimitet i medborgarnas ögon. Det är mer osäkert om den monetära unionen kräver e n övervakning av finanspolitiken på EU-nivå för a tt fungera. Man kan dock hävda att en monetär union ökar risken för att andra EU - länder ska tvingas "gå i borgen" vid en statsfinansiell kris i et t enskilt medlemsland: detta kan inte längre lösa sina skuld- oc h underskottsproblem genom att tillå ta högre inflation, som trycket på den att i ett sådant läge köpa upp problemlandets statsobligationer eller föra en allmän t expansiv penningpolitik kan bli stort. Man kan inte utesluta e n sådan risk om länder med i utgångsläget stor offentlig skuld skulle komma att ingå i den monetära unionen. Fördelen av kraftigare spärra r mot offentlig skuldsättning måste vägas mot nackdelen att finanspolitiken kan få svårare att spela en stabiliserande roll vid konjunkturfluktuationer. Detta ä r förmodligen på kort sikt ett litet problem för länder med sto r offentlig skuld och en historia med stora budgetunderskott som t ex . De närmaste årens finans politik i måste under alla förhållanden inriktas på att minska skuldsättningen. Dett a inskränker kraftigt det stabiliseringspolitisk a utrymmet. Om ett land däremot har en liten offentlig skuld, anser vi det vara olyckligt om begränsningar av underskottens storlek ska inskränka de n stabiliseringspolitiska friheten alltför mycket. Länder med lå g offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas större variationer i budgetunderskotten, särskilt när dessa beror på de automatisk a stabilisatorerna (dvs på verkningarna av existerande skatte- oc h regelsystem). Vi är också rädda fö r att en alltför stark nedpressning av budgetunderskotten (i syfte att statsbudgeten normalt ska vara i balans eller visa överskott) ska leda till en kumulati v efterfrågenedgång i EU-området som ger arbetslösheten e n ytterligare skjuts uppåt. Finanspolitiken kan emellertid ha stabiliseringspolitiska effekter även utan förändringar av statens budgetsaldo. Diskussionen o m den monetära unionen har i stor utsträckn ing förbisett att s k interna Finanspolitiken och EMU 195 devalveringar (sänkningar av ar betsgivaravgifterna som finansieras genom höjningar av löntagarnas avgifter till socialförsäkrings - systemen, inkomstskatterna eller möjligen momsen eller geno m sänkningar av transfere ringarna till hushållen) delvis kan utgöra en ersättning för externa valutadeprecieringar i syfte att rätta till de t relativa kostnadsläget. Interna devalveringar kan visserligen var a svårare att få till stånd, men detta kan också ses som en garanti mot missbruk. Det är svårt att se några starka skäl till varför en monetär union skulle leda till mer av samordni ng av den nationella finanspolitiken (i fråga om olika skattesatser, de offentliga utgifternas storlek och konjunkturpolitiska åtgärder) än som annars skulle bli fallet . Däremot finns det ekonomiska skäl för ett system med överföringar mellan medlemsländerna i en monetär u nion för att kompensera för förlusten av penningpolitisk självständighet. Detta gäller särskil t när restriktioner läggs på storleken av de en skilda ländernas budget- underskott. Men de politiska invändningarna mot att nu försök a konstruera sådana system är mycket tunga. Det är lätt att se d e politiska påfrestningar som kan uppkomma om länder som råkar i kris och anses ha misskött sin ekonomiska politik ska subvention- eras av andra EU-stater. Vi tror inte att den politiska opinionen i EUs medlemsländer blir mogen för sådana inkomstöverföringa r mellan länderna inom överskådlig framtid. 8Arbetsmarknaden och den monetära unionen steg arbetslösheten kraftigt i EU-ländern a och den har därefter stannat kvar på en hög nivå. I va r arbetslösheten mycket låg men de n ökade sedan under 1991-93 till . Detta illustreras i diagram 8.1. Hög arbetslöshet utgör i sig ett stort socialt problem och innebär dessutom produktionsförluster. Till detta kommer d e statsfinansiella konsekvenser na i form av arbetslöshetsersättningar, utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och uteblivn a skatteintäkter. Mot denna bakgrund blir en central fråga hur e n monetär union kommer att påverka sysselsättningen. En anna n grundfråga är vilka krav på förändringar av arbetsmarknaden som ett medlemskap i den monetära unionen innebär. Det är en vanlig uppfattning att ett deltagande i den monetär a unionen kräver att arbetsmarknaden blir mer flexibel. Men i regel preciseras inte särskilt väl vad som avses med detta, trots at t begreppet flexibilitet kan avse många olika aspekter på hu r arbetsmarknaden fungerar. Det är viktigt att skilja mellan dessa vid en diskussion av konsekvenserna av att delta i den monetär a unionen. Så t ex kan arbetsmarknaden sägas vara flexibel om den genomsnittliga arbetslösheten över är låg. En andra aspekt är hur det tar innan sysselsättningen återhämtar sig efter en konjunkturmässig nedgång. Vid medlemskap i en valutau- nion kan den nominella växelkursen inte längre ändras, varfö r anpassningen till störningar i högre grad måste ske genom at t nominella löner och priser förändras. Förekomsten av nominell löne- och prisstelhet är därför en tredje viktig aspekt på flexibilitet. En fjärde och sista aspekt är arbetskraftens rörlighet, eftersom anpassningen till störningar som drabbar ett enskilt land kan sk e genom internationell migration. Arbetsmarknaden i ett land kan vara flexibel i vissa avseenden men inte i andra. Så t ex förefaller den amerikansk a arbetsmarknaden vara flexibel i den meningen att arbetslösheten i genomsnitt över är låg och uppgångar i 196 Arbetsmarknaden och EMU arbetslösheten inte tycks bli bestående (se diagram 8.1) . Rörligheten är också stor inom . är det en vanli g uppfattning att den amerikanska ekonomin kar akteriseras av relativt hög nominell löne- och pri sstelhet. Detta tyder på att institutionella förhållanden som leder till flexibil itet i vissa avseenden kan minska flexibiliteten i andra. Detta understryker ytterligare behovet av att skilja mellan olika aspekter på flexibilitet. Diagram 8.1: Öppen arbetslöshet i , och Källa: , SCB Kapitlets uppläggning är föl jande. I avsnitt 8.1 diskuteras kortfattat vilka faktorer som påverkar arbetslösheten och vilken betydels e penningpolitiken har för denna. I avsnitt 8.2 analyseras några tänk- bara störningar och hur anpassningskraven på arbetsmarknade n förändras vid ett deltagande i EUs valutaunion. I avsnitt 8.3 diskuteras nominell löne- och prisflexibilitet och hur denna bö r påverkas av deltagande i den monetära unionen och andra institu- förhållanden. Avsnitt 8.4 behandlar problemet med bestå- ende arbetslöshet och avsnitt 8.5 den roll som arbetskraftsmigration kan spela för anpassningen till störningar i en monetär union. I avsnitt 8.6 diskuteras behovet av en samordnad sysselsättnings - politik inom EU. Slutlige n sammanfattas slutsatserna i avsnitt 8.7. 1 Kapitlet baseras delvis på underlagsrapporter av (1996) och Pissarides (1996). Arbetsmarknaden och EMU 197 8.1Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och ekonomisk politik I nationalekonomisk teori utgår man vanligen ifrån att det finns en jämviktsnivå för arbetslö sheten som ekonomin tenderar att röra sig mot om inga yttre störningar inträffar. Denna arbetslöshet bruka r benämnas jämviktsarbetslösheten . Om arbetslösheten understige r jämviktsnivån, stiger lönerna snabbt och antalet jobb minskar. Det omvända gäller om arbetslösheten är högre än jämviktsnivån. Den vedertagna uppfattningen är att jämviktsarbetslöshete n främst beror på strukturella förhållanden på arbetsmarknaden . Faktorer som brukar betonas är hur löneförhandlingarna sker , ersättningsnivån och ersättningsperiodens längd i arbetslöshets - jämviktsarbetslösheten som en genomsnittsnivå kring vilken de n faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Enligt de t traditionella synsättet påverkas jämviktsarbetslösheten a v strukturella förändringar på arbetsmarknaden men inte av konjunk- turmässiga störningar och stabiliseringspolitik. Föreställningen om en av makroekonomiska störningar obero- ende jämviktsarbetslöshet har dock under sen are år allt mer kommit att ifrågasättas mot bakgrund av utvecklingen i . Sedan arbetslösheten stigit i samband med konjunkturnedgångar, har den som framgick av diagram 8.1 tenderat att stanna kvar på en hö g nivå. Jämviktsnivån tycks alltså ha stigit. Detta kan bero på at t strukturella förändringar höjt jämviktsarbetslösheten. Men mycket tyder också på att uppgångar av arbetslösheten som orsakas a v tillfälliga störningar tenderar att bli bestående. Konjunkturmässiga störningar kan i så fall påverka sysselsättningen . Både den långsiktiga uppgången i arbetslösheten och tendensen till att konjunkturmässiga fluktuationer i sysselsättningen bli r bestående är karakteristiska för de europeiska arbetsmarknaderna. I var arbetslösheten högre än i , men den har inte stigit lika kraftigt och återhämtningen efte r konjunkturnedgångar har också gått mycket snabbare (se diagram 2Bean (1993), (1993), (1995) och m fl (1996) utgör aktuella översikter av forskningsläget. 3Orsakerna till att tillfälliga störningar kan få bestående effekter på sysselsättning- en diskuteras närmare i avsnitt 8.4. 198 Arbetsmarknaden och EMU Arbetslöshetsproblemet i be ror förmodligen i hög grad på de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Dett a kommer att diskuteras närmare i avsnitt 8.4. Penningpolitikens betydelse för arbe tsmarknaden ligger i att den kan motverka – eller ge upphov till – konjunkturmässiga fluktua - tioner i arbetslösheten. I den mån cykliska uppgångar av arbets - lösheten tenderar att leda till bestående högre arbetslöshet, ka n stabiliseringspolitiken påverka sysselsättning och produktion även på . Stabiliseringspolitiken blir därmed viktigare än den annars skulle vara. Detta innebär emel lertid inte att man kan köpa lägre arbetslöshet till priset av långsiktigt högre inflation och depreciering av valutan. Även om det finns ett kortsiktigt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet (den s k Phillipskurvan) tyder både teori och empirisk erfarenhet på att det på lång sikt inte finns någon sådan relation. Som framgick av diagram 3.1 i kapitel 3 tycks inte länder som haft hög inflation i allmänhet ha uppnått lägre arbetslöshet. 5 Penningpolitik kan alltså bidra till hög sysselsättning genom att stabilisera ekonomin men inte genom att öka den genomsnittliga inflationstakten. 8.2Makroekonomiska störningar och anpassningskrav på arbetsmarknaden