sou · GKB3176 · 1997-01-01 00:00:00 — I den för- ändrade modellen för tillståndsgivning motverkas ägarkoncentration effektivt redan vid tillståndsgivningen och genom en restriktiv hållning till ägarför- ändringar. Den nuvarande rätten att överlåta ett meddelat tillstånd eller upplåta sänd- ningstid är inte förenlig med en tillståndsgivning där ägarbilden är ett urvals- Detsamma gäller överlåtelser av aktier eller andelar eller träffande av avtal som förändrar ägarbilden eller ägarinflytandet. Eftersom det kan fin- nas ett stort praktiskt behov att kunna genomföra förändringar i ägarkretsen skall ändringar i begränsad omfattning emellertid kunna äga rum. heten skall pröva om ändringarna kan godkännas. punkter finns för denna bedömning. Prövningen skall motverka att otillåtet ägande enligt de generella reglerna (5–7 §§ lokalradiolagen) uppstår på Bedömningen av tillåtligheten skall vidare vara restriktiv nog att SOU 1996: 176 motverka att en sökande – som bulvan eller för egen – skaffar sig ett tillstånd i syfte att överföra ägandet till annan. Genom formuleringen i be- gränsad omfattning betonas att hållningen bör vara restriktiv och att endast mindre förändringar av ägandet skall tillåtas. Om överlåtelse av aktier eller andelar innnebär att ägarbilden förändras på ett mer betydande sätt bör för- ändringen inte tillåtas med bibehållande av tillståndet. Eftersom möjligheten att frånträda ett tillstånd oförändrad skall finnas kvar kan, om myndigheten inte godkänner en ägarförändring, tillståndet återläm- nas och tillståndet kungöras som ledigt. De nya ägare som varit intresserade av tillståndet kan då söka och vägas mot eventuella konkurrenter. Prövningen vid förändringar av ägandet innehåller inte det moment av lämplighetsprövning som finns vid själva urvalssituationen. Möjligheten att göra en sådan prövning förutsätter att ett val mellan flera sökande föreligger. Det skulle vara förenat med stora legala och praktiska svårigheter att göra en mer allmän bedömning av lämpligheten av en ägarförändring. Vid sidan av tillämpningen av de generella behörighetsreglerna har därför valts lösningen att enbart se till den faktiska omfattningen av förändringen. En särskild svårighet uppkommer om en tillståndshavare är aktiebolag vars aktier är föremål för allmän handel. Så är inte fallet med något av de nuvaran- de bolagen och det torde även bli ovanligt. Kommittén lämnar där- för denna fråga åt sidan med endast den anmärkningen att Radio- och TV- verket och en enstaka sådan tillståndshavare i förhand bör kunna finna en lösning rörande de eventuella komplikationer som kan komma att uppstå. En generell regel om visst programmaterial skall vara framställt för den egna verksamheten är erforderlig även med den föreslagna urvalsmodellen. Rättigheten att sända en viss del centralproducerat material bör finnas kvar. Det är uppenbart att kostnaderna annars skulle bli så höga att det skulle gå ut över de programambitioner som kan ha varit en avgörande faktor för att ett Andelen programmaterial framställt särskilt för den egna verksamheten skall uppgå till en tredjedel av sändningstiden och sändas mellan kl. 06.00–18.00. Ordet program har i medielagstiftningen en allmän och oprecis innebörd. Även mycket enkla meddelanden som "Fröken ur" och tidssignaler faller under begreppet och utgångspunkten är om programföretagets presenterat visst sändningsinnehåll som ett program eller inte. för radio och TV praxis har vissa riktlinjer för programbegreppet vid reklam och sponsring utvecklats. Förutom programföretagets tablåer utgår nämndens praxis från förpackningen, dvs. om det finns en vinjett, en programledare, en egen studio m.m, och själva innehållet i form av sammanhållande tema. Även avsnittens längd har betydelse. Lokalradion – Överväganden och förslag För att ett program skall anses vara framställt för den egna verksamheten bör krävas en redaktionell bearbetning av viss kvalitet. Det egna materialet skall klart skilja sig, genom exempelvis form eller innehåll, från annat i ljud- radio sänt material. Ett visst mått av redaktionellt arbete är erforderligt. Ett särskilt problem med urval som beaktar programverksamhetens inriktning är den önskan att ändra programprofil som kan uppkomma hos tillståndsha- varen . Ändringar som innebär att man förändrar den ursprungliga programinrikt- ningen skall godkännas av myndigheten. Liksom för förändrade ägarför- hållande måste gälla en i grunden restriktiv inställning till förändrad program- inriktning. En utgångspunkt är att myndigheten skall motverka att angivandet av oriktiga programambitioner används som ett sätt att erhålla tillstånd. En viss uthållighet med att driva verksamhet i enlighet med deklarerade inten- tionerna skall krävas. Det bör vara möjligt för myndigheten att tillåta även större förändringar om dessa gynnar det totala medieutbudet. Myndigheten bör emellertid av hänsyn till konkurrerande sökanden vara särskilt återhållsam med att godkänna ge- nomgripande förändringar när det framstår som tveksamt om tillståndshava- ren urspungligen skulle ha erhållit tillståndet med den nya inriktningen. På samma sätt som beskrivits vad gäller ägarförändringar som inte god- känns finnas ytterst möjligheten att frånträdda tillståndet och söka på nytt. 4 Tillståndens innebörd, sändningsområdenas storlek och avgifter Tillstånden skall löpa . Den som tidigare haft tillstånd skall kunna ges försteg vid tillståndsgivning. Sändningsområdena skall generellt vara större och antalet tillstånd i varje område skall vara fler. Avgifterna skall vara lägre än och beräknas på befolknings- underlaget i sändningsområdet. Någon absolut rätt till förlängning av tillstånden skall inte finnas, vilket har- moniserar med vad som enligt radio- och TV-lagen gäller för de av regeringen meddelade tillstånden. tillståndshavare bör emellertid ges försteg om en eller flera sökande bedöms som jämbördiga. SOU 1996: 176 Alla tillstånd skall upphöra och antalet tillstånd bör vara bestämt (se nedan under vgifter). Sändningsområdenas storlek och tillståndens antal Sändningsområdena bör bli betydligt större och ge ett befolkningsunderlag på minst 150 000 personer och helst betydligt mer. Det skall eftersträvas att sändningsområdena sammanfaller med de regionala sändningsområden som planerats för den digitala ljudradion och de som finns för regionala sändningar. kan bestämma annan in- delning om detta skulle befinnas lämpligare. Särskilda skäl för sändnings- områden med mindre befolkningsunderlag än det angivna kan utgöras av gles befolkning, som i vissa norrlandslän, eller geografiska särförhållanden som för . De nuvarande sändningsområdena bereder inte tillräcklig ekonomisk bär- kraft för en radioverksamhet som gagnar mångfalden. När endast två tillstånd meddelas och lyssnarunderlaget är litet söker tillståndshavarna breda mål- grupper och formatet blir regelmässigt brett och grunt. I med tio meddelade tillstånd finns däremot en tydlig tendens mot att tillstånds- havarna profilerar sig och söker smalare målgrupper. Ett större antal tillstånd inom samma sändningsområde synes således kunna tillföra den lokale radio- lyssnaren ett ökat utbud. En förutsättning för en på detta sätt ökad mångfald är naturligtvis att befolkningsunderlaget är tillräckligt för att bära stationer som har små andelar av det totala lyssnandet. Om den föreslagna möjligheten att prioritera programverksamhet av värde för mångfalden skall vara verkningsfull krävs sannolikt större sändnings- områden. Såväl nischstationer med små lyssnarandelar som stationer med kvalitativa ambitioner och högre kostnader förutsätter ett större lyssnar- underlag. Större sändningsområden hindrar inte att den som vill rikta sin verksamhet företrädesvis till en avgränsad del av området erhåller tillstånd. Antalet tillstånd i varje sändningsområde skall bestämmas i förhållande till befolkningsunderlaget. I varje sändningsområde bör finnas 2–5 tillstånd (i fler). Ändringen kommer att resultera i att det totala antalet sändningstillstånd till en början blir något färre. Genom att de nya reglerna motverkar central programproduktion och centralt ägande kommer antalet egentligt självständiga tillståndshavare ändå att öka. Med regionala eller i det närmaste regionala områden markeras också i detta hänseende skillnaden till närradion och ges lokalradion ett naturligare omfång, i storlek mellan närradion och riksradion. Det framtida teknikskiftet från analog till digital teknik underlättas om lokalradiotillståndshavarnas områden samordnas med sändningsområdena för och de som sökt digitala tillstånd. Lokalradion – Överväganden och förslag primeringstekniken som kommer att användas kräver nämligen normalt att flera tillståndshavare delar samma signal, sändare och sändningsområde. Slutligen bör betonas att kommittén har lämnat de tekniska aspekterna kring större sändningsområden åt sidan. Frågan får utredas i särskild ord- ning. Utgångspunkten har emellertid varit att det bör vara möjligt för att skapa större sändningsområden. Det finns gott om tid för planerings- och koordineringsarbetet. Frekvenser används och finns avsatta för ändamålet. Nyordningen innebär heller inte fler användare. Tillståndshavaren har genom sin ställning en exklusiv rätt att under tillstånds- perioden göra vinster på radioverksamhet. Avgifter är därför motiverade. De sökande bör i gengäld vid ansökningstillfället kunna bedöma konkurrensför- hållandena . skall därför normalt inte upplåtas fler tillstånd på orten. Frånträdda tillstånd skall dock kunna upplåtas på nytt. Avgiftsviljan skall inte längre vara ett urvalskriterium. Avgifterna skall inte vara så höga att dessa indirekt utesluter vissa intressenter eller programidéer. En årlig avgift skall fastställas av tillståndsmyndigheten och anges när till- ståndet kungörs som ledigt för ansökan. Avgiften skall beräknas på befolk- ningsunderlaget i sändningsområdet efter ett i förväg fastställt belopp per in- nevånare. Avgifterna bör bli lägre, förslagsvis ca en tredjedel av vad de är. I avsnitt 7.1 utvecklas närmare det statsfinansiella utfallet vid olika i förväg bestämda belopp och diskuteras förslag till finansiering av sänkta av- gifter. 5 Sanktioner, tillsyn och klagorätt De nuvarande sanktionerna skall behållas och kompletteras med en formell möjlighet att återkalla tillstånd när ägarförändringar eller förändringar av programverksamhetens inriktning skett utan Radio- och godkännande. Återkallelse får inte ske om åtgärden framstår som alltför ingripande. och TV får till uppgift att följa upp tillståndshavarnas programverksamhet. För att undvika att sändningsverksamheten låses genom rättsliga processer skall tillståndsgivningsbesluten överklagas till regeringen. Övriga myndighetsbeslut skall liksom nu överklagas till allmän för- valtningsdomstol. SOU 1996: 176 Om ägarförhållanden och programinriktningen skall ges betydelse vid till- ståndsgivningen och det sedan skall krävas att ändringar godkänns av radio- och måste sanktioner övervägas. Vad gäller ägarbegränsningar kan förändringar vara otillåtna och föranleda återkallelse redan enligt nuvarande regler (5–7 §§ och 28 § andra stycket). Dessa regler bör dock kompletteras med en generell möjlighet att återkalla sändningstillstånd när förändringar i ägarförhållandena ägt rum utan myndig- hetens godkännande. Även i sistnämnda fall bör återkallelse enbart äga rum om åtgärden inte framstår som alltför ingripande. På samma sätt bör finnas en formell möjlighet till återkallelse vid för- ändringar i programinriktning som skett utan myndighetens godkännande. En sådan åtgärd kommer vanligen att framstå som alltför ingripande. Möjligheten bör dock finnas för att undvika att lagstiftningen kringgås. Överhuvudtaget kan utifrån gjorda erfarenheter inom området förväntas att återkallelser av tillstånd sällan kommer att förekomma, dels därför att det framstår som en alltför ingripande åtgärd och att tillståndshavarna vidtar rät- telser för att undvika återkallelser, dels därför att återkallelser kan fördröjas genom överklaganden. Med det föreslagna urvalsförfarandet och kortare till- ståndsperioder är det istället lämpligt och mer naturligt att frågan om hur en tillståndshavare bedrivit verksamheten kommer upp i samband med att nya tillstånd skall beviljas. Den som bedrivit verksamhet i god ordning i enlighet med deklarerade intentioner skall ha ett försteg vid tillståndsgivningen. Den som däremot varit försumlig i ett eller flera avseen- den riskerar naturligen att förlora det försteg som ett tidigare tillstånd typiskt bör innebära eller till och med sättas åt sidan till förmån för annan sökande i en konkurrenssituation. I övrigt föreslås inga förändringar i sanktionssystemet. Kommittén har funnit att den bestämmelse i radio- och TV-lagen som ger regeringen rätt att ställa villkor om ägarförhållanden och inflytande i till- ståndshavarföretag lämnats osanktionerad. Vid en jämförelse med lagens för- arbeten framstår detta dock som ett misstag. Kommittén bortser därför från att förslaget i detta avseende inte helt harmoniserar med radio- och TV-lagens nuvarande utformning. En särskild fråga som överlåtits till kommittén att besvara är huruvida det liksom för närradion skall finnas en bestämmelse som kräver att ansvarig ut- givare anmälts tillstånd beviljas (4 kap. 5 § radio - och TV-lagen). Kommittén anser inte att det finns något behov för motsvarande bestämmelse för lokalradion. Lokalradion – Överväganden och förslag När programverksamheten får betydelse vid en ny tillståndsprövning eller som en grund för återkallelse förloras något av den funktionella uppdelningen av uppgifter mellan Granskningsnämden för radio och TV och Radio- och . Emellertid finns även situationer där viss innehålls- granskning kan vara erforderlig för verkets beslut. bör få uppgiften att granska hur innehållet i till- ståndshavarnas sändningarna förhåller sig till de intentioner som legat till grund för tillståndsgivning. En sådan granskning kan med fördel samordnas med det arbete som redan utförs för att övervaka att t.ex. reklamregler följs. Uppdraget att granska lokalradion kommer att bli mer arbetskrävande och grannlaga genom förslaget, men bör ändå kunna med ett mindre tillskott av personal. Det bör övervägas att göra årliga uppföljningar för att bereda det beslutsunderlag som är erforderligt inför nästkommande tillståndsperiod. En generell bestämmelse bör finnas vilken ger Radio- och och och TV möjlighet att från till- ståndshavarna få uppgifter om verksamheten, t.ex. i form av programtablåer och annat beskrivande material. En sådan bestämmelse harmoniserar med vad som gäller för de av regeringen meddelade tillstånden. Enligt 3 kap. 2 § radio- och TV-lagen kan nämligen en sådan skyldighet tas in som ett till- ståndsvillkor. Eftersom resultatet av granskningen blir beslutsunderlag för Radio- och krävs ett löpande samarbete mellan myndigheterna. De former för vidare samordning av arbetet som kan krävas får utvecklas av myndig- hetscheferna. Nämndens tillståndsgivningsbeslut skall vara överklagbara. Överklaganden kan komma att bli mer vanligt förekommande när beslutsgrunderna blir mer komplexa än att avgöra vem som givit det högsta budet. Ett särskilt problem är när tillståndsbesluten kan börja gälla. Det förefaller inte möjligt att behålla den nuvarande ordningen att tillståndsbesluten gäller , oavsett om de överklagas. En senare ändring av ett tillstånds- beslut skulle nämligen innebära stora skador för den som inlett verksamheten med stöd av beslutet och kunna få till följd att krav reses mot staten från de berörda parterna. Radio-och beslut överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Normalt kommer endast länsrätten att pröva ett överklagat ärende efter- som en vidare prövning i kammarrätt kräver prövningstillstånd. Dock har kammarrätten om ärendet fullföljs alltid minst att ta ställning till frågan om prövningstillstånd skall meddelas. Tiden från verkets beslut till lagakraft- SOU 1996: 176 ägande beslut kan därmed bli relativt lång, upp till eller längre. Att märka är att ett överklagande kan komma att förhindra samtliga sändningar i sändningsområdet eftersom talan kan komma att gälla urvalet i dess helhet, dvs. beröra alla sökande som erhållit tillstånd i området. Det kan således inte uteslutas att exempelvis samtliga tio tillståndshavare i förhindras att inleda sändningar på grund av ett enda överklagande. De negativa effekterna av att tillståndsgivningsbesluten inte gäller förrän de vunnit laga kraft kan därmed bli stora. För att undvika att tillståndsgivningen låses bör andra alter- nativ för överprövning övervägas. Det kan därvid noteras att det ändrade urvalsförfarandet utgår från en lämplighetsavvägning och mindre utgör sådan tillämpning av rättsregler som är typisk för domstol. En särskild fråga är om ärenden om sändningstillstånd berör parts civila rättigheter och skyldigheter och att därför artikel 6 i ak- tualiseras. Artikeln kräver möjlighet till domstolsprövning och har befunnits tillämplig i förhållande mellan enskild och en offentlig myndighet. I praxis har begreppet civila rättigheter och skyldigheter kommit att omfatta tillstånd för bedrivande av näringsverksamhet. Kommitténs uppfattning är i korthet att själva tillståndsgivningen – ett stadium där sökandena ännu inte definitivt er- hållit någon rättighet – i detta fall inte kräver domstolsprövning medan däremot de beslut som fattas efter det att tillståndet vunnit laga kraft bör kunna prövas av förvaltningsdomstol. Regeringen bör normalt inte belastas med överprövningar av förvaltnings- ärenden. Emellertid är inga av de andra alternativ som finns, exempelvis att skapa en speciell klagonämnd eller lägga uppgiften på en central förvalt- ningsmyndighet, lämpliga i detta fall. Det rör sig därtill om ärenden av vikt för yttrandefriheten som kräver särskilda, i någon mån politiska, övervägan- den. Regeringen är redan verksam som tillståndsprövande organ för andra former av radio- och TV-sändningar. Överprövningar i någon större omfatt- ning torde dessutom inskränkas till . Kommittén föreslår således att själva tillståndsgivningsbesluten över- prövas av regeringen. Övriga beslut av tillståndsnämnden och verket skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol i den ordning som gäller. Det krav på domstols- eller kvalificerad nämndprövning som finns i 3 kap. 5 § första stycket YGL skall tillgodoses genom att tillståndsnämnden ges er- forderlig kvalitet. Lokalradion – Överväganden och förslag 6 Möjligheterna att förändra lagstiftningen under löpande tillståndsperiod Statens möjlighet att förändra lagstiftningen under löpande tillstånds- period är begränsad eftersom tillståndshavarna har ett starkt och därför rättsligt skyddat intresse av oförändrade förhållanden. En legalt möjlig, allmänt rimlig och effektiv förändring är att föreskriva att den andel program som framställts särskilt för den egna verksamheten skall sändas . En innehavare av en koncession bör kunna lita på att hans ställning inte alltför mycket förändras . Eventuella förändringar skall begränsas till vad som ur en allmän synvinkel framstår som rimligt – oavsett om det i och för sig är legalt möjligt med än större ändringar. Kommitténs legala utgångspunkter är att de föreslagna ändringarna inte skall riskera ersättningsskyldighet eller andra rättsliga påföljder för staten i händelse av process och att det inte som en del i förslaget skall ingå någon form av ekonomisk uppgörelse mellan stat och tillståndshavare. Möjlig- heterna till ändringar under löpande tillståndsperiod med beaktande av dessa utgångspunkter är begränsade. Den intresseavvägning som är ledande såväl för ett rättsligt avgörande som vid ett mera allmänt resonemang ger det enskilda intresset ett försteg. Till ett starkt enskilt intresse bidrar bl.a. de höga avgifterna, de stora investeringarna och att tillståndshavarna haft fog för att vänta sig en ostörd verksamhet . Till detta kommer att tillståndshavarna knappast kan lastas för att utfallet av reformen inte blivit det önskade. Det bör mot denna bak- grund krävas ett tungt vägande allmänt intresse för att motivera ingripande förändringar under löpande tillstånd. Sådana skäl kan vara värnande av olika säkerhetsintressen, hälsa och miljö. Det allmänna intresse som förfelats – att en fördelning av sändningsutrymme skall resultera i mångfald och en vid yttrandefrihet – är visserligen starkt men inte av den karaktären att det självklart tar över det enskilda intresset i detta fall. Därvid kan noteras det stora utrymme som finns att effektivt förmedla åsikter och informa- tion på andra vägar än genom marksänd ljudradio och television, exempelvis via satellit, kabel- och telenät. Under den löpande tillståndsperioden är det inte möjligt att ändra reglerna om ägande. Ägandet har tagit form efter rådande regler och tillämpningen av dessa. I många fall kan inflytandet i fler än ett tillståndshavarbolag, genom ägande eller avtalsförhållande, sägas vara tämligen exakt anpassat till vad som har tillåtits. Även små ändringar skulle därför få sådana drastiska konsekven- ser att de i praktiken skulle vara att jämställa med återkallelse av tillstånd. SOU 1996: 176 Det är knappast heller möjligt att ändra regler för tillståndsgivning och in- föra en ny urvalsmetod under löpande period oavsett hur man förfar med av- gifterna. Detta skulle nämligen innebära att nuvarande tillståndshavare ges konkurrens av tillståndshavare som verkar under andra villkor, vilket till- ståndshavarna svårligen kunnat förutse. Staten har dessutom ett allmänt an- svar att i möjligaste mån verka för konkurrensneutralitet. Det finns också andra skäl som talar mot att tillskapa en ordning med parallella regelsystem. Ett skäl är att det lagtekniskt och granskningsmässigt är komplicerat med olika regler för olika tillståndshavare. Även risken för komplikationer inom det nuvarande systemet med frånträdelser av tillstånd m.m. ökar. Ett ändrat urvalsförfarande skulle därtill i praktiken bli av mindre betydelse. De tillkommande upplåtelserna som kan bli aktuella i analog teknik synes uppgå till endast något femtontal till- stånd på mindre orter. Med hänsyn till den tid som åtgår innan ändringar kan träda i kraft skulle dessa tillstånd bara gälla (2–) innan nuvarande tillstånd löper ut. Vad gäller programreglerna kan begränsade ändringar diskuteras redan under löpande tillståndsperiod. Ändringar som innebär krav på visst pro- graminnehåll synes dock, förutom diskutabla ur ett allmänt perspektiv, vara en alltför ingripande förändring av förutsättningarna för verksamheten. Det- samma gäller större ändringar av andelen självständigt programmaterial. Däremot bör det vara möjligt att föreskriva att andelen program som fram- ställts särskilt för den egna verksamheten skall sändas . Kommittén föreslår att bestämmelsen redan under löpande tillstånds- period ändras så att andelen program som framställts särskilt för den skall sändas , kl. 06.00–18.00. En sådan förändring är formellt sett liten eftersom den inte innebär att några innehållsmässiga krav ställs. I praktiken är ändringen ändå betydel- sefull för en del av tillståndshavarna. Det måste emellertid ha stått klart för dessa tillståndshavare att lagstiftarens intentioner med bl.a. den nu disku- terade regeln varit att de lokala stationerna till viss del skall bedriva en själv- ständig programverksamhet med eget programmaterial. Avsikten har inte varit att kravet på egenproduktion skall uppfyllas med en CD-växlare – oavsett att lagtextens avfattning enligt för radio och TV bedömning inte förmått förhindra detta. De tillståndshavare som lagt upp sin verksamhet på detta sätt har därför kunnat förutse att de därigenom riskerat att drabbas av en justerad lagtext. Just det förhållandet att ändringen inte lika belastar alla tillståndshavare, utan främst dem som bortsett från lagstiftarens syfte med reglerna, är ett ytterligare stöd för att ändringen kan föreslås som legalt möjlig under löpande tillstånds- period. Lokalradion – Överväganden och förslag