sou · GKB3158d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta är det valutaarrangemang mellan deltagare i den monetära unionen och utanförstående EU-länder som ma n arbetar på inom EU. Det har stöd av flertalet EU-medlemmar . Konsekvenserna av ett nytt sådant ERM-arrangemang kommer att bero på hur vida växelkursband som i praktiken tillämpas. J u smalare banden är, desto större blir kraven på samordning av den ekonomiska politiken i de deltagande länderna för att spekulation mot de fastställda centralkurserna ska kunna undvikas. Om et t framtida ERM-system skulle utformas som dagens, med band - bredder på ± 15 procen t, kan det dock för överskådlig tid framöver närmast komma att fungera som ett system med rörlig a växelkurser. Det andra alternativet är att tillåta rörliga växelkurser och sätta upp inflationsmål i stället för att söka stabilisera inflationen indirekt genom växelkursmål. Detta alternativ har förespråkats i de n akademiska diskussionen och det knyter an till den nuvarand e penningpolitiska uppläggningen i och . 6 I detta system skulle risken för spekulation minska, då länderna inte längre skulle förbinda sig att hålla växelkursen på en viss nivå. Ett system med inflationsmål bör på lång sikt leda till stabila växel - kurser, eftersom det i ett långsiktigt perspektiv framför allt ä r skillnader i inflationstakt som påverkar växelkurserna. På kort och medellång sikt kan dock betydande växelkursfluktuationer upp - komma i ett sådant system. Det mest troliga alternativet för de flesta EU-länder som stå r utanför den monetära unionen är ett nytt ERM-system. Det skulle vara en fortsättning på den tradition av valutasamarbete so m bedrivits inom EU . Dessutom fäst er flera viktiga EU- länder stor vikt vid att växelkurserna är stabila även på kort sikt. I den diskussion som förs på EU-nivå om alternativa arrangeman g står det också redan klart att ett nytt ERM-system kommer at t etableras.7 Det råder dock fortfarande osäkerhet om den exakt a utformningen av systemet. Det är också svårt att bedöma vilke t politiskt tryck att delta i ett sådant nytt ERM-arrangemang so m utanförstående EU-länder kommer att utsättas för, även om de t tycks vara klart att systemet inte blir obligatoriskt. De t valutapolitiska system som utredningen förordar för svensk t vidkommande om väljer att inte delta i den monetär a unionen är att fortsätta med den nuvarande penningpolitisk a strategin, dvs rörliga växelkurser och inflationsmål. Det är ocks å detta arrangemang som vi i vår analys betraktar so m huvudalternativet om vi står utanför den monetära unionen. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 12. 6Se t ex Dewatripont m fl (1995) och (1996). 7Preparations for Sta ge 3 of Economic and Monetary Union: Progress report by the Council to Council in (1996). Detta kapitel ger en översikt av hela . Inledningsvis redogörs i avsnitt 2.1 kortfattat för hur planerna på en monetä r union successivt vuxit fram i det europeiska samarbetet. Därefter beskrivs i avsnitt 2.2 hur unionen ska utformas enlig t I avsnitt 2.3 redovisas hur den gemensamma ska organiseras och vilka uppgifter de n ska ha. Därefter följer i avsnitt 2.4 en genomgång av vissa centrala EU-institutioner och organ som är viktiga för att förstå EMU - processen. Slutligen presenteras i avsnitt 2.5 det s k referensscenario för hur övergången till en gemensam valut a konkret ska gå till som antogs i . 2.1Ett historiskt perspektiv på ekonomiskt och monetärt samarbete i Tanken på ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete i är inte ny. Den har funnits ända d å om den Europeiska ekonomi ska gemenskapen, EEG, undertecknades av , , , , och Luxe mburg.1 Målet var att skapa en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Fördraget innehöll dock inte några konkreta riktlinjer för et t närmare växelkurssamarbete utan endast allmänna skrivningar om att växelkurser är en fråga av gemensamt intresse. Avsaknaden av konkreta förslag på det valutapolitiska området kan förmodlige n 1 Genom ikraftträdande döptes EEG 1993 om till Europeiska gemenskapen, EG, vilken är den term som här kommer att användas för perioden fram . innebar att Europeiska unionen, EU, bildades. EU består av EG samt de två nya samarbetsområdena utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter. förklaras av att fasta växelkurser då upprätthölls mellan all a viktigare valutor inom ramen för det s k Bretton Woods-systemet. Genom detta system var valutorna i de flesta länderna i knutna till dollarn, som i sin tur var knuten till guldet. började dock spänninga r uppstå inom Bretton Woods-systemet. Kostnaderna för at t finansiera och omfattande sociala reformer ledde i till en utveckling där penningmängden ökade kraftigt. Detta medförde högre inflation. Följden blev att andra länder, som enligt Bretton Woods-systemet hade skyldighet att försvara de rådand e växelkurserna, blev tvungna att stödköpa dollar med de egn a valutorna. Dessa länders penningmängd ökade därmed och d e tvingades på detta sätt importera den amerikanska inflationen . Detta ledde till tvivel inom EG på USAs vilja och förmåga att sätta sina internationella penningpolitiska åtaganden före sina nationella intressen. Bretton Woods-systemets sammanbrott diskuteras me r utförligt i avsnitt 3.3. började man därför inom EG på tyskt och franskt initiativ förbereda en plan för en europeisk ekonomisk och monetär union. Ett viktigt skäl var att minska beroendet av . Ett annat var att minska osäkerheten om att fasta växelkurser skulle kunna upprätthållas i . Garanterad valutastabilitet inom EG sågs som nödvändig för att den gemensamma marknaden skull e fungera fullt ut. Ett tredje skäl var att växelkursvariationer skull e försvåra den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). En grund - läggande princip för denna pol itik har varit gemensam prissättning. Man har också eftersträvat prisstabilitet. Växelkursvariatione r gjorde det dock svårt att uppnå priser som var både gemensamma och stabila i nationella valutor. I synnerhet visade det sig svårt att genomföra sänkningar av nominella priser i lä nder med valutor som revalverades (dvs steg i värde). Detta ledde till reala skillnader i garanterade minimipriser mellan länderna. Följden blev att s k utjämningsavgifter infördes vid handel mellan EU-länderna. Resultatet av de europeiska ambitionerna blev den s k Werner- planen. Den beskrev hur en ekonomisk och monetär union skull e kunna nås i tre steg till 1980. Såväl penning- som finanspoliti k skulle enligt denna plan överföras till EG-organ. Wernerplane n antogs av ekonomi- och finansministrar, det s k Till följd av den e konomiska turbulensen i samband med Bretton Woods-systemets sammanbrott och de n pågående utvidgningen av EG (med , oc h ) verkställdes aldrig planen. I stället skapades 1972 et t renodlat växelkurssamarbete mellan vissa länder i , den s k Systemet innebar att de deltagande ländernas valutor tilläts fluktuera gentemot varandra inom ett intervall på ± 2,2 kring ett riktvärde, sa mtidigt som de flöt gentemot utanför- stående valutor.2 , , , Luxembur g och deltog i valutaormen till dess upplösnin g , och deltog endast ett fåta l månader och gick in i och ut ur systemet . deltog mellan 1973 o ch 1977. Justeringar av växelkurserna inom valutaormen företogs . I syfte att etablera ett fastare växelkurssamarbete tog och återigen initiativ till ett nytt system. EMS, Europeiska monetära systemet , vars viktigaste del är växel- kursmekanismen, ERM.3 syftade – liksom den tidigare valuta- ormen – till att hålla växe lkurserna mellan de deltagande ländernas valutor inom ett band på ± kring de s k centralkurserna. Vissa länder kom dock att tillämpa ett band på , nämligen (1979-90), (1989-1993) , (1990-1992) och (1992-1993). 1993 vidgades senare bandbredderna till för samtliga då deltagande valutor. De tyska och nederländska centralbankerna fortsatte emellertid med ett explicit bilateralt fluktuationsband om ±2,.) I ERM-systemet garanteras att valutorna håller sig inom sin a intervall genom att centralbankerna är skyldiga att – om så behövs – intervenera på valutamarknaderna, dvs köpa och sälja valutor . Interventionsplikten är ömsesidig och obegränsad vid bandgräns - erna. Detta innebär att om t ex den spanska pesetan håller på at t komma utanför den lägre bandgränsen gentemot D-marken, sk a både den spanska och tyska köpa pesetas och sälj a D-mark. Den spanska har därvid i princi p obegränsad tillgång till kredit er i D-mark i den tyska för att finansiera köpen av pesetas. Den tyska ka n köpa obegränsad mängd p esetas eftersom köpen kan finansieras av D-mark som den själv ger ut. Därigenom minskar mängde n utestående pesetas som mängden utestående D-mar k 2Fram till sammanbrottet för Bretton Woods-systemet fick de europeiska valutorna dock inte röra sig mer än ± från de dollarkurser de var knutna till, dvs de skulle ligga inom en "dollartunnel". 3I övrigt omfattar regler och villkor för bildande av officiella ecu, arrangemang för kreditstöd och Europeiska monetära samarbetsfonden (EMCF), vilken är en ren bokföringsenhet och vars funktion övertagits av Europeiska monetära institutet (). ökar, så att pesetan återigen stärks gentemot D-marken. Från starten deltog , , Ital ien, , , , och i . Under de första åre n präglades detta system, liksom tidigare valutaormen, av tät a växelkursjusteringar. Nästa steg på vägen mot en monetär union kom med den s k Enhetsakten 1986 och förslag 1989. Genom Enhetsakten skrevs målet att skapa en gemensam marknad senast vid utgången av 1992 in i EGs grundfördrag. uppsatte s målet att skapa en ekonomisk och monetär union, dock uta n precisering av hur det skulle ske. tillsattes – på franskt , tyskt och italienskt initiativ – den s k med uppgift att utforma en konkret plan för en ekonomisk och monetär union. Dess arbete utmynnade i ett förslag om att förverkliga denna i tre steg. Efter detta kom det europeiska valutasamarbetet at t förändras. De tidigare relativt täta växelkursjusteringarna blev allt mindre frekventa och mellan och 2 genomfördes över huvud taget inga kursjusteringar. 4 Vidare utvidgades kretsen av ERM-deltagare med (1989) , (1990) och (1992). inleddes e n regeringskonferens med syfte att ytterligare preciser a förslag. Denna resultera de i det s k om en ekonomisk och monetär unio n (EMU). 2.2Maastrichtfördragets mål, tidtabell och konvergenskriterier 5 Genom Maastrichtförd raget infördes i den konkreta målsättningen att i skapa en ekonomisk och monetär union samt en plan för hur detta ska gå till. Efter ratificering av medlems- ländernas parlament trädde fördraget i kraft . 4Övergången från breda till smala fluktuationsband för den italienska liran 1990 innebar dock i praktiken en devalvering av liran, då den lägre bandgränsen förblev oförändrad och centralkursen justerades i enlighet med detta. 5För en pedagogisk genomgång av regelverket kring EMU hänvisas till (1996). Något specifikt mål för EMU anges inte i fördraget, men i artikel 2 anges mål för vad EU som helhet ska sträva efter, bl a genom införandet av den ekonomiska och monetära unionen: "Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en eko nomisk och monetär union ... främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av närings- livet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke - inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden oc h livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållnin g och solidaritet mellan medlemsstaterna." Den gemensamma europeiska c entralbanken som ska upprättas när den monetära unionen bildas har dock, som vi återkommer till i avsnitt 2.3, en betydligt snävare målformuler ing. Den gemensamma penning- och valutapolitiken ska i enlighet med artikel 3a.2 "...ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att dett a mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom gemenskapen...". Den tidtabell som lagts fast för den ekonomiska och monetära unionen stipulerar att den ska genomföras i tre etapper: Den första etappen inleddes . I princip skulle d å valutaregleringarna i medlemsländerna vara borttagna och kapital- rörelserna fria (även om vissa tidsbegränsade undantag tilläts). Den andra etappen påbörjades . Europeiska monetära institutet, , inledde då sin verksamhet med at t framför allt förbereda övergången till den tredje etappen, då e n gemensam valuta ska införas. Vidare förbjöds, fr o m inledningen av etapp två, centralbanksfinansiering av offentlig a budgetunderskott. Det innebär att staten inte tillåts ha någon form av kontokredit i och att denna inte får köp a statspapper direkt från staten. Medlemsländerna ska också sträva efter att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorn s finanser (se avsnitt 7.2). Under den andra etappen ska vidar e samarbetet mellan de nationell a centralbankerna stärkas och dessas självständighet ökas. Detta innebär framför allt att medlemmarna i en centralbanks beslutsfattande organ inte får ta emot eller söka instruktioner från något organ utanför banken. Vidare måste e n centralbankschef ha en mandatperiod och få r avsättas endast om vederbörande är i stånd att fullgöra sina förpliktelser eller har gjort sig skyldig till allvarliga förseelser. Slutligen ska under denn a etapp beslut tas om vilka länder som ska delta i valutaunionen i första omgången. En gemensam europeisk centralbank, ECB, ska upprättas som efterföljare till , men det penningpolitiska belutsfattandet ska fortfarande ligga kvar p å nationell nivå. Den tredje och slutliga etappen inne bär att växelkurserna mellan de deltagande medlemsländerna låses oåterkalleligt och att de n gemensamma europeiska valutan , euron, införs. Den gemensamma , , övertar ansvaret för penningpolitiken i d e länder som ingår i den monetära unionen. Vidare har all a medlemsländer en förpliktelse att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser (se avsnitt 7.2). För att avgöra när den tredje etappen ska inledas kommer stats- och regeringscheferna att pröva om en majoritet av EU-länderna uppfyller ett antal krav på ekonomisk konvergens – s k konver genskriterier – samt vissa andra villkor (se nedan) samt pröva om det är "änd amålsenligt" för gemenskapen att gå över till den tredje etappen. Om kraven är uppfyllda ska et t startdatum fastställas. Om detta inte har s kett vid utgången av 1997, ska den tredje etappen inledas . De länder som då uppfyller kriterierna ska starta valutaunionen. Ett tidigt datu m för övergången till den tredje etappen har i praktiken avskrivits , eftersom alltför många länder har problem med att uppfylla konver- genskriterierna. uppmanade i stället vid sitt möte medlemsländerna att inrikta sig på att skapa förut - sättningar för att bilda en monetär union 1999. Vid fastställdes en detaljerad plan för övergången, det s k referensscenariot (se avsnitt 2.5). De länder som inte uppfyller kriterierna för att delta i de n monetära unionen betecknas som " medlemsstater med undantag" . Minst en gång ska stats- och regeringscheferna pröva vilka av länderna med undantag som uppfyller villkoren fö r deltagande och upphäva undantagen för dessa. En sådan prövning kan dessutom när som helst inledas på initiativ av en medlemsstat med undantag. Vidare har och geno m särskilda protokoll till fått rätt att stå utanfö r valutaunionen även om de skulle uppfylla kriterierna. Konvergenskriterierna som finns angivna i artikel 109j.1 oc h 104c.2 i och därtill knutna protokoll ka n sammanfattas på följande sätt: Prisstabilitet: En medlemsstat ska av för e granskningen "uppvisa en hållbar prisutveckling och en genom - snittlig inflationstakt som inte med över- stiger inflationstakten i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet". Långa räntor: En medlemsstat ska av för e granskningen "ha haft en genomsnittlig långfristig nominell ränte- sats som inte med överstige r motsvarande räntesats i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet". Offentliga finanser: Otillräcklig finanspolitisk disciplin i en med- lemsstat bedöms föreligga: om det förväntade eller faktiska underskottet i de offentlig a finanserna (den offentliga sektorns nettoupplåning) överstige r referensvärdet av BNP, såvida inte: detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger , eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående över - skrids och procenttalet fortfarande ligger , eller om skuldsättningen i den offentliga sektorn (den offentlig a konsoliderade bruttoskulden) överstiger referensvärdet 6 av BNP, såvida inte detta proc enttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig i tillfredsställande takt. Växelkursstabilitet: "Kursrörelserna för en medlemsstats valut a skall ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet enlig t Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, utan at t allvarliga spänningar har uppstått, under minst före granskningen. Särskilt skall medlemsstaten inte på ege t initiativ ha devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta ." 6 Med den offentliga konsoliderade bruttoskulden avses den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala och lokala myndigheter sedan justeringar gjorts för dessas inbördes skulder och tillgångar. En utförligare diskussion finns i avsnitt 7.3. Vid utvärderingen inför övergången till etapp tre ska vidar e "ecuns utveckling, resultaten av m arknadsintegrationen, situationen för utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhets - arbetskostnader och andra prisindex" beaktas. Hänsyn ska också tas till om givits en oberoende ställning. 2.3Den gemensamma europeiska uppgifter och organisation Europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska ha ansvaret fö r penningpolitiken i den monetära unionen. Det kommer att bestå av , , och d e nationella centralbankerna. Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Vad som exakt avses med prisst abilitet framgår inte av Maastricht- fördraget utan detta ska specificeras av (se nedan) . Dessutom ska ECBS, utan att åsidosätta målet om prisstabilitet , bidra till att uppfylla övriga mål för Europeiska unionen (se avsnitt ECBS grundläggande uppgifter ska vara att: utforma och genomföra penningpolitiken i den monetära unionen, genomföra operationer på valutamarknaden, inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver samt främja ett väl fungerande betalningssystem. ECBS har monopol på att besluta om sedelutgivning inom den monetära unionen. Sedlar kan ges ut av ECB eller av de nationella centralbankerna efter delegering från ECB. ECBS ska också ge synpunkter på lagstiftning inom sit t behörighetsområde som föreslås av kommissionen eller enskild a medlemsländer. Utan att ha egna direkta funktioner för tillsynen av finansiella institutioner ska ECB vidare främja stabiliteten på d e finansiella marknaderna. ECBS ska ledas av ECBs beslutande organ. Dessa utgörs a v () och direktionen (). 7 Utgivningen av mynt hanteras av medlemsstaterna. De får ge ut mynt i den omfattning som godkänts av ECB. ska bestå av ECBs direktionsledamöter och d e nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i de n monetära unionen. Dess främsta uppgift ska vara att anta d e riktlinjer och fatta de beslut som behövs för att ECBS ska utför a sina uppgifter. ska, på det sätt som bedöms ämpligt , besluta om s k intermediära mål (t ex penningmängden), styrräntor och tillgången på reserver i banksystemet (likviditet). Direktionen ska bestå av ordförande, vice ordförande och fyr a andra ledamöter. Om inte alla lä nder deltar i den monetära unionen kan direktionen inledningsvis vara mindre. Den ska dock bestå av minst fyra personer. Direktionsmedlemmarna ska utses geno m överenskommelse mellan medlemsstaternas regeringar på stats - eller regeringschefsnivå på rekommendation av sedan och har hörts. De ska väljas blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkänd. Ma ndattiden är och mandatet kan inte förnyas. Direktionen ska ansvara för EC Bs löpande verksamhet och bedriva penningpolitiken i enlighet med riktlinjer och beslut. Den ska ansvara för förberedelserna av s sammanträden. De nationella centralbankerna ska genomför a transaktioner om och direktionen så beslutar. Så länge som det finns medlemsländer med undantag, dvs lände r som inte ingår i det gemensamma valutaområdet, ska dessuto m ECBs allmänna råd () utgöra ECBs tredje besluts- fattande organ. Detta ska bestå av ECBs ordförande och vic e ordförande samt cheferna för samtliga nationella centralbanke r inom EU. Övriga direktionsledamöter får delta utan rösträtt i de t allmänna rådets sammanträden. Det allmänna rådet ska ta över de av EMIs uppgifter som till följd av undantag för en eller fler a medlemsstater fortfarande måste utföras under den tredje etappen. En viktig uppgift är att bidra till förberedelserna för inträde i de n monetära unionen för länderna me d undantag. Rådet har även vissa administrativa och rådgivande funktioner. 8 I syfte att nå målet om låg inflation kan en centralbank välja att antingen målsätta inflationen direkt eller att sätta upp ett mål för någon variabel som är nära relaterad till inflationsutvecklingen, ett s k intermediärt eller mellanliggande mål. Exempelvis använder penningmängdstillväxten som intermediärt mål. Frågan om intermediära mål diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 12. ECBS ska vara oberoende. Det innebär att varken ECB, någo n nationell centralbank eller någon medlem i dessas beslutande organ får begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner, gemenskapsorgan, medlemsländernas regeringar eller från någo t annat organ. Vid omröstningar i ECBS har varje ledamot i oc h direktionen en röst, utom i frågor som rör ECBs kapital. I sådana frågor har direktionen ingen rösträtt, medan ledamöter har vägd rösträtt.9 Beslut fattas som regel med enkel majoritet och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Ordföranden i och en medlem av kommissione n har närvarorätt vid ECBs rådssammanträden. Den förre har också förslagsrätt. har vidare en potentiellt central roll i utformningen av penning- och valutapolitiken, eftersom det ka n ingå formella avtal om eurons v äxelkurssystem gentemot valutorna i länder utanför EU. kan också formulera en allmä n inriktning för växelkurspolitiken gentemot dessa länder. Sådan a riktlinjer måste dock enligt fördraget utformas på ett sätt som inte riskerar att åsidosätta prisstabilitetsmålet . Det är också som arrangerar förhandlingar och beslutar om överenskommelser i valutapolitiska frågor med länder utanför EU. 2.4 Övriga centrala EU-institutioner och organ Det europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska således själv - ständigt svara för penningpolitiken i valutaunionen. Inom övrig a politikområden fattas dock beslut genom olika EU-institutioner och organ, i vilka medlemsländerna har ett politiskt inflytande. Nedan följer en kort redogörelse för de på det ekonomiska område t viktigaste institutionerna och organen. (formell beteckning Europeiska unionens råd) är EUs högsta beslutande organ. Det består av en representant från vart och ett av medlemsländerna. Normalt är det någon av regeringen s 9Rösterna i ska i dessa fall vägas enligt de nationella centralbankernas andelar i ECBs tecknade kapital. Varje lands vikt framräknas som summan av: - av medlemsstatens andel av gemenskapens befolkning näst före upprättandet av ECBS och - av medlemsstatens andel av gemenskapens BNP till marknadspris före näst innan ECBS upprättades. 10Se avsnitt 6.3 för en utförligare diskussion om denna ordning. Vilken minister som de ltar beror på vilka frågor som behandlas. Om diskussionen rör t ex ekonomiska och monetär a frågor deltar finansministern och rådet benämns .