sou · GKB3172 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är hög tid att vi accepterar att regler som är självklara för oss som är uppvuxna i ter sig obegripliga för många andra. Vi kan inte enbart utgå från att alla skall anpassa sig till våra system. Vi måste också anpassa våra system och regler till den verklighet vi befinner oss i. 3.6Arbetslösheten är ett hot Den höga arbetslösheten som närmat sig europeisk nivå är en grogrund för svart arbetskraft. Inte nog med att arbetslösa etablerar sig på den svarta marknaden utan det förekommer även att sådant arbete kombineras med bedrägerier mot understödssystemen t.ex. genom att arbetslöshetsersättning uppbärs. Detta innebär en dubbel illojalitet. Illojaliteten riktas mot oss Allmänna utgångspunkter för förslagen 33 alla, mot seriösa företag som inte klarar konkurrensen från dem som inte betalar skatter och avgifter, mot andra arbetslösa som inte får arbete och mot skattebetalarna som via arbetslöshetskassan får betala för arbetslöshetsunderstöd som utbetalas på felaktiga grunder. Här kan situationer förekomma där den som arbetar svart, den eventuelle arbetsgivaren och slutligen den enskilde kunden gått samman för att lura både välfärds- och skattesystemet. 3.7Antalet småföretag kommer att öka Den offentliga sektorn minskar antalet anställda. Samma utveckling har skett och fortsätter inom industrin och det övriga näringslivet. Sevice- sektorn har inte lyckats engagera den arbetskraftsreserv som uppstått. Det är troligt att antalet småföretag kraftigt kommer att öka. En av de mer betydelsefulla möjligheterna att minska arbetslösheten, som synes stå till buds, är att företagandet ökar. Från politiskt håll görs satsningar för att öka nyföretagandet, bl.a. genom ändringar i skattelagstiftningen. En ökning av antalet mindre företag är önskvärd och troligen en förutsättning för den framtida välfärden. Upp emot en fördubbling av antalet småföretag kan dock innebära stora spänningar för skattesystemet eftersom småföretagande, jämfört med de förutsättningar som en löntagare har, innebär avsevärt ökade möjligheter till skatteundandraganden. 3.8Det är svårt att förena höga krav på rättvisa med ett enkelt regelsystem Vi ställer höga krav på rättvisa. Därför är vårt regelsystem detaljerat. Skattesystemet är ett exempel på en långtgående detaljreglering. De höga kraven på rättvisa innebär att stora resurser måste tas i anspråk, inte minst hos de myndigheter som skall kontrollera att bestämmelser följs. Det finns en koppling mellan å ena sidan enkelhet och schabloniserade regler och å andra sidan rättvisa och komplicerade regler. Men ett regelsystem som uppfattas som rättvist är i realiteten inte alltid det. Reglerna kan vara så komplicerade att få använder dem, de an- vänds fel och det saknas resurser att rätta till fel och brister i tillämp- ningen. Det system som finns för mindre företag är komplicerat och många 34 Allmänna utgångspunkter för förslagen företagare kan inte utnyttja de i teknisk mening riktiga skattereglerna. I praktiken är därför systemet inte rättvist. Om en inte obetydlig del av näringsidkarna i en utsatt bransch undanhåller intäkter från beskattning kan skattesystemet inte uppfattas som rättvist av seriösa näringsidkare som måste lägga ned sin verksamhet på grund av illojal konkurrens. Det finns därför skäl att öka graden av schablonisering för att få ett enklare system som underlättar både för den enskilde och myndigheterna. Härigenom minskas möjligheterna att manipulera systemet som resurser frigörs för myndigheterna att jaga mer kvalificerade aktörer. Ett annat alternativ är att behålla dagens regelsystem med höga krav på formell rättvisa och kraftigt öka myndigheternas kontroll- insatser för att därmed kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten. 3.9Skattetrycket och den ekonomiska brottsligheten Sambandet mellan ekonomisk brottslighet och skattetryck är komplicerat. Det är inte så enkelt som att låga skatter med automatik leder till ett minskat skatteundandragande. Däremot skall sambandet mellan skattenivå och intresset för skatteundandragande inte underskattas. Av betydelse är bl.a. skattekilens storlek. Den beskattade sektorn måste ha en väsentligt högre marginell produktivitet jämfört med den obeskattade sektorn. Skattekilen medför att det är svårt för t.ex. be- skattade vita hushållstjänster att konkurrera med sådana svarta tjänster. Från dessa utgångspunkter är det därför angeläget att minska skatter som är känsliga för skatteundandraganden, det gäller bl.a. nivåerna på inkomstskatten (marginalskatten) och socialavgifter på arbete. Grundläggande för skattesystemet är att den enskilde medborgaren är hederlig. Deklarationsförfarandet bygger på att var och en deklarerar sina inkomster. Visserligen har kontrolluppgifterna delvis förändrat deklarationsförfarandet för löntagarna men i fråga om näringsidkare gäller fortfarande i allt väsentligt att ingen annan än den som deklarerar talar om för skattemyndigheterna vilka belopp som kommit in i verksamheten. Som tidigare nämnts består den ekonomiska brottsligheten till stor del av att inkomster inte redovisas. Att på liknande sätt som för löntagare Allmänna utgångspunkter för förslagen 35 generellt införa kontrolluppgifter för näringsidkare är inte möjligt bl.a. beroende på antalet transaktioner. Inom många branscher består inkomsterna i huvudsak av ett stort antal transaktioner med privatpersoner och där den enskilda transaktionen uppgår till mindre belopp. Det minsta företaget, t.ex. en torghandel, kanske har lika många i skattesammanhang relevanta transaktioner som en löntagare har (lön , bankräntor osv.). I sådana sammanhang är kontrolluppgifter inte att tänka på. För att upptäcka oegentligheter krävs ofta en skatterevision. Skatte- revisioner är resurskrävande och det finns naturligvis en gräns för hur många revisioner som kan göras. Dessutom är företag i vissa branscher svåra att revidera eftersom affärerna görs upp direkt mellan företagaren och en privatperson, t.ex. hantverkstjänster till hushåll. Ett effektivt sätt att minska den ekonomiska brottsligheten är att skapa incitament till att flera inkomster deklareras, dvs. att det som var svarta inkomster blir vita. 3.11Den ekonomiska brottsligheten har ett försprång Den kvalificerade ekonomiska brottsligheten har ett försprång. Sam- hällets resurser är knappa medan de som vill utnyttja systemet ligger steget före och utnyttjar kvalificerad juridisk och ekonomisk rådgivning. Internationaliseringen och datoriseringen har ökat möjligheterna att begå brott och att undgå upptäckt. Många av bestämmelserna på sekretessområdet är till för att värna om integriteten och då i första hand för den enskilde medborgaren. En myndighet med ett visst ansvarsområde får inte lämna ut uppgifter till en annan myndighet med ett annat ansvarsområde. Den ekonomiska brottsligheten tillåts därigenom gömma sig bakom sekretessreglerna och dölja sin verksamhet. I vissa fall har myndigheterna rätt att ta del av uppgifter men detta får inte ske genom modern teknik (direktåtkomst) utan uppgifterna måste rekvireras vilket är tidsödande. De ekonomiska brottslingarna känner garanterat inga sådana hinder. Enligt vår uppfattning bör även myndigheterna få lämna gåspennorna och fullt ut få möjlighet att använda modern teknik. Sekretessreglerna bör ändras så att de inte hindrar en effektiv bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. 36 Allmänna utgångspunkter för förslagen 3.12Skatten måste betalas så nära intjänandet som möjligt I dagens system kan en nyföretagare med en omsättning under och utan anställda driva verksamhet utan att göra någon anmälan till skattemyndigheten. Först året efter startåret skall den första deklarationen ges in och i samband med taxeringen, sent på höstkanten debiteras skatterna för startåret. Frågan är om det då finns några pengar kvar? Redan insåg att om det skulle bli något resultat av skatteuppbörden räckte det inte att komma sent . Då var ladorna redan tomma. I stället skedde uppbörden strax efter skörden. Med andra ord skall skatter och avgifter betalas så nära intjänandet som möjligt. Annars riskerar man att pengarna är borta när betalning sent omsider skall ske. 3.13Vi vill inte ha ett kontrollsamhälle Ett sätt att bekämpa den ekonomiska brottsligheten är att kraftigt öka regleringen och samhällets kontroll. Detta tar stora resurser i anspråk som det inte är säkert att regleringen är effektiv. Även detalje- rade kontrollsystem kan manipuleras. Ett exempel på detta är data- program som krymper redan registrerade intäkter. Även om kontrollen skulle kunna genomföras utan kostnad så vill nog sannolikt ingen leva i ett reglerings- och kontrollsamhälle. Med detta vill vi inte säga att den kontroll som finns skall tas bort. Tvärtom bör den i flera fall öka. Vår principiella inställning är att i första hand försöka finna lösningar som utgör ett komplement till fler regler och mer kontroll. Den enskilde företagaren upplever ofta regler och kontroll som förmynderi. Insatser som syftar till bättre moral skapas inte genom ett ökat antal föreskrifter från myndigheterna. Inom flera branscher bedrivs egensanering och frågor om etik får allt större betydelse i olika organisationer. Denna positiva utveckling förutsätter dock för att bli framgångsrik att regelsystemet utvecklas i samma riktning. 3.14Starka krafter i rörelse Sammantaget kan konstateras att starka krafter är i rörelse. Dessa utgör en allvarlig risk för att den ekonomiska brottsligheten kommer att öka. Den måste därför bekämpas på olika plan och med stor beslutsamhet. Allmänna utgångspunkter för förslagen 37 Men det är inte säkert att det är de mest resurskrävande metoderna som är lämpligast. kanske det går att använda befintliga resurser på ett annat sätt. Vår uppfattning är att dagens regler och institutionella lösningar delvis avspeglar ett svunnet samhällssystem. Det är därför nödvändigt att göra radikala och delvis osvenska förändringar för att vända utvecklingen. 4Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten 4.1Allmänt om olika metoder I begreppet ekonomisk brottslighet ingår flera olika brottstyper. Den brottslighet som vi har funnit är vanlig i vissa branscher är framför allt olika former av skatteundandraganden och bokföringsbrott. De metoder som är aktuella för utredningen är därför i första hand sådana som kan förväntas ha någon effekt på dessa förfaranden. Skattefusk är oftast ett resultat av den å ena sidan stora vinst som kan göras vid felaktig eller underlåten redovisning av hela eller delar av en verksamhet och den å andra sidan ringa eller näst intill obefintliga upptäcktsrisken. De möjliga hinder som kan uppställas för att minska den ekonomiska brottsligheten bör inriktas på att minska betydelsen av de faktorer som utgör grunden för brottsligheten. De olika faktorer som är av särskild betydelse i sammanhanget är delvis beroende av vilken bransch det är fråga om. Ytterligare förhållanden som måste vägas in när man tar ställning till olika förslag är den ökande internationaliseringen, bl.a. genom medlemskapet i EU som lett till en ökad trafik över gränserna av såväl enskilda som företag och varor. Förslagen tas här upp utan någon rangordning och utan att det förs någon diskussion om för- och nackdelar med dem. Det är olika exempel som framför allt rör branscher med stor andel kontanthandel. Fler metoder kommer att redovisas i huvudbetänkandet, bl.a. sådana som huvudsakligen riktar sig mot skatteundandraganden i entreprenad- branscher som t.ex. städbranschen. 4.2Vandelsprövning av näringsidkare m.m. Många av de branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet utmärks av att det är lätt att etablera sig som företagare i dem. 40 Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten stort sett möjligt för vem som vill att bli sin egen i såväl taxi- som städbranschen. Yrkeskunskaperna är lättillgängliga, den egna ekono- miska insatsen är begränsad och det är för en oetablerad företagare relativt lätt att skaffa sig kunder. Trösklarna för etablering kan höjas på olika sätt. För att driva rörelse med t.ex. yrkesmässig trafik, restaurang med alkoholförsäljning eller handel med skrot fordras ett särskilt tillstånd. Den som söker tillstånd kontrolleras av den myndighet som prövar ansökan. Kontrollen avser sökandens vandel och lämplighet i övrigt. Reglerna om lämplighetsprövning och tillstånd har från början tillkommit för att tillgodose andra intressen än att hindra ekonomiska brottslingar att etablera sig i branscherna i fråga. har de byggts på med nya regler i syfte att hindra ekonomisk brottslighet. Den viktigaste funktionen för ett näringstillstånd är förstås att det ger tillträde till branschen i fråga. Intresset av att behålla ett beviljat tillstånd utgör ett viktigt incitament för företagaren att inte missköta sig. Misskötsamhet i olika avseenden kan ju leda till att tillståndet och därmed möjligheten att försörja sig dras in. För att hindra olämpliga personer från att etablera sig i särskilt utsatta branscher kan man införa krav på tillstånd med vidhängande lämplighetsprövning och efterföljande tillsyn för den som vill vara verksam i en sådan näring. Det skulle innebära att krav på tillstånd för att driva näring skulle införas i fler branscher än . Ett annat krav som i viss mån verkar hindrande är krav på ekonomiska resurser för att få starta viss verksamhet. Som förutsättning för att få driva viss näring kan också krävas att verksamheten drivs i aktiebolagsform. Därmed uppnås att företagen i branschen kommer att granskas av en godkänd eller auktoriserad revisor. Eftersom aktie- kapitalet måste uppgå till lägst innebär ett sådant krav även krav på ekonomiska resurser. Från många håll har framförts att bristande kunskaper i bokföring och skattelagstiftning och svårigheter att tillägna sig dessa kunskaper kan vara ett skäl för en del företagare att mer eller mindre strunta i alla regler. Ett krav på att den presumtiva företagaren personligen eller på annat sätt har tillgång till grundläggande kunskaper i bokföring, skatteregler, arbetsrättslagstiftning m.m. (företagarkunskaper) kan verka förebyggande. För de näringsverksamheter som har krav på tillstånd kan krav på ekonomiska resurser, företagarkunskaper m.m. införas i det befintliga regelsystemet. För andra branscher krävs en särskild reglering med krav på tillstånd som kan återkallas om förutsättningarna ändras. SOU 1996:172 Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten 41 4.3Ökad och effektivare kontroll genom myndighetssamverkan Regeringen har i förordningen (1995:736) om regional myndighetssam- verkan för bekämpning av ekonomisk brottslighet föreskrivit att det i varje län skall finnas ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Samverkansorganet skall ledas av landshövdingen och vara knutet till . Syftet är att man genom olika former av samverkan mellan myndigheter, näringsliv och organisationer effektivare skall bekämpa den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom gemensamma kontrollaktioner. Samverkansorganet skall rapportera till regeringen om den ekonomiska brottsligheten. Av de rapporter som lämnats i början på 1996 framgår att erfarenheterna av är mycket goda, både med avseende på resultat och själva samverkansformen. En fortsatt samverkan med en utvidgning till fler områden kan förväntas på regional nivå mellan kommunala och statliga myndigheter samt organisationer. I detta samverkansarbete och för övrigt även i myndigheternas vanliga kontroll- och tillsynsarbete finns behov av informationsutbyte mellan olika myndigheter. Inom detta område kan en hel del förbättringar göras. En redogörelse för detta kommer i utredningens huvudbetänkande. Kraven på hur en taxameter för ett taxifordon skall vara konstruerad, vad den skall registrera och vilken information den skall lämna kommer att stramas upp i nya föreskrifter som har utarbetats av . Liknande krav kan införas för kassaregister som används i branscher med stor andel kontanthandel, t.ex. restaurangbranschen. Krav på registrering av försäljning i ett typgodkänt kassaregister kan eventuellt kombineras med en skyldighet att lämna ett kvitto. Bättre tekniska hjälpmedel verkar preventivt genom att de kräver mer manipulativa förfaranden för att fuska förbättras myndigheternas förutsättningar att kontrollera företagen. 42 Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten Branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet kan genom att i de egna organisationerna införa etiska krav på medlemsföretagen få bort eller i allt fall väsentligt minska den ekonomiska brottsligheten i den egna branschen. En branschorganisation kan som villkor för medlemskap kräva att medlemsföretaget lojalt följer de regler som gäller för branschen som sådan och för näringsidkare i allmänhet. Detta innebär bl.a. att ett medlemsföretag åtar sig att betala skatter och avgifter. Medlemsföretag som inte följer reglerna kan uteslutas ur organisationen. För effektivitet krävs också att medlemsföretaget förbinder sig att inte anlita andra företag t.ex. underentreprenörer utan att kontollera att dessa följer regler motsvarande de branschetiska reglerna. Fackföreningarna kan på olika sätt medverka i arbetet med egensanering. Regler om offentlig upphandling finns i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen kan stramas upp så att oseriösa näringsidkare inte får uppdrag av den offentliga sektorn. har regeringens uppdrag att utarbeta förslag till hur kontrollen vid offentlig upphandling kan fördjupas för att förebygga ekonomisk brottslighet. Uppdraget skall redovisas före utgången av . Fusket i de särskilt utsatta branscherna består i att intäkter inte redovisas och att de sedan används för att betala svarta löner till anställda och ersättning till företagaren. En förutsättning för företagarnas fusk är – när det inte är en ensamföretagare – att det finns arbetstagare som är villiga att arbeta svart. Det finns därför anledning att titta närmare på möjlig- heterna att minska intresset för detta. Företrädare för olika branschorganisationer har framfört att de svarta lönerna ofta går till personer som får olika sorters bidrag. Detta bekräftas i riksrevionsverkets rapport (se avsnitt 5.6 Ekobrottsligheten i taxibranschen). Av utbetalda bidrag till förtids- pensionärer, sjukskrivna och arbetslösa beräknas 2–, motsva- rande 1,5–3,, betalas till personer som SOU 1996:172 Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten 43 uppbär svart lön. Detta dubbelfusk är särskilt upprörande. Den som har skattefri lön kan med ojusta metoder konkurrera med den skattebetalande företagaren och den senare får dessutom via sin skattsedel eller arbetslöshetskassa betala för den förres låga priser! Risken för upptäckt är mycket liten och den bör öka bl.a. genom att myndigheternas kon- trollmöjligheter förbättras. I flera av de branscher som utredningen studerar finns det av strukturella skäl intresse av och möjlighet att undgå skatt med olagliga medel. Det har att göra med att branscherna domineras av små företag där företagarens personliga intressen sammanfaller med företagets. Såväl den externa som den interna kontrollen är obefintlig. Ofta är det fråga om kontanthandel med ett stort antal konsumenter som anonyma köpare, vilka inte behöver verifikationer. En metod att minska fusket i kontanthandeln är att införa beskattning efter parametrar, särskilt utvalda för varje bransch (schablonbeskattning). För restaurangbranschen kan det t.ex. vara golvytan och läget. Ett naturlig parameter för ett taxiföretag är antalet fordon. Fördelen med schablonbeskattning är att beskattningen inte blir lika beroende av den enskildes egna uppgifter i redovisning och självdeklaration. I denna utredning har vi arbetat på en modell med en miniminivå på de belopp (licensavgift) som skall betalas i skatt. Licensavgiften ersätter inte bokföringsskyldigheten och den konventionella beskattningen. Snarare stöttas skattesystemet genom att näringsidkaren måste betala skatter och avgifter upp till en viss lägsta nivå. Det belopp som en viss verksamhet skall betala grundas på en eller flera parametrar. Syftet är att varje företag i en viss bransch som lägst skall betala skatter och avgifter motsvarande vad normalföretag i branschen genererar. En utgångspunkt är att beskattningen av de seriösa företagen inte skall öka som de oseriösa skall betala mer än de gör . De seriösa företagen redovisar skatter och avgifter som överstiger kravet på lägsta skatte- och avgiftsinbetalning (licensavgiften), vilket får till följd att licensavgiften inte påverkar dessa företags beskattning. Genom licensavgiften minskar effekterna av den illojala konkurrens som blir resultatet när företag inte följer regler om skatter och uppbörd. 5Yrkesmässig trafik med taxifordon Den yrkesmässiga trafiken, som taxi är en del av, har av huvudsakligen trafikpolitiska orsaker varit omgärdad av regler. De regler som gäller nu finns i yrkestrafiklagen (1988:263) och yrkestrafikförordningen (1988:1503). Ett betänkande Ny yrkestrafiklag- stiftning (SOU 1996:93) avgivet av yrkestrafikutredning med förslag till bl.a. ny yrkestrafiklag har remissbehandlats . Med yrkesmässig trafik avses när fordon med förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer eller gods (1 § YTL). Yrkesmässig trafik kan enligt 2 § YTL drivas antingen som linjetrafik, taxitrafik, beställningstrafik med buss eller som godstrafik. För att bedriva sådan trafik fordras särskilt tillstånd (trafiktillstånd). prövar ansökningar om trafiktillstånd utom när det gäller linjetrafik över länsgränserna då prövas ansökan av . Endast den som bedöms vara lämplig får ges sådant tillstånd. har tillsyn över den yrkesmässiga trafiken och kan återkalla ett tillstånd när den som har det inte längre anses lämplig. Vissa bestämmelser i fordonskungörelsen (1972:595) och bil- registerkungörelsen (1972:599) är också av betydelse i sammanhanget. I 13 a § fordonskungörelsen stadgas att en taxibil skall ha en taxameter. har utfärdat föreskrifter om taxametrar, bl.a. om hur en sådan skall vara beskaffad (VVFS 1994:5, 1994:12 och 1994:22). I förordningen (1979:785) om yrkestrafikregister finns regler bl.a. om att den som har trafiktillstånd skall registreras i yrkestrafikregister. Genom tillståndsprövning har taxiföretagen i praktiken alltid varit utsatta för en förhållandevis grundlig lämplighetsprövning och de facto också ett näringsförbud för den som missköter sig. Trots detta kan vi konstatera att branschen är en av de mest utsatta vad avser ekonomisk brottslighet. 46 Yrkesmässig trafik med taxifordon 5.2Några fakta om taxi Antalet trafiktillstånd för taxi var drygt 9 800 , dock hade en tiondel av tillståndshavarna inte något fordon anmält för taxitrafik. Antalet företag som är verksamma i branschen torde således vara ungefär 9 000. Av tillståndshavarna är 7 172 enskilda firmor, 2 147 aktiebolag och 478 handelsbolag. Några få rörelser drivs av föreningar, dödsbon och konkursbon. är den största intresseorganisationen för taxiföretagarna och 5 500 taxiföretag är medlemmar direkt eller via en beställningscentral. är en annan intresseorganisa- tion och har ca 200 företag som medlemmar. Beställningscentraler ägs av taxiföretagen och deras uppgift är att administrera taxitjänster. Färdtjänstservice köps t.ex. ofta upp genom en beställningscentral. Ett taxiföretag som är anslutet till en beställnings- central får beställningar som görs per telefon genom centralens växel. Beställningscentralen registrerar vilka uppdrag som har förmedlats. –1991, direkt efter avregleringen, ökade antalet taxibilar från 11 000 fordon till 14 500 och därefter har inte någon nämnvärd ändring skett. En dryg tredjedel av taxibilarna finns i . gick 179 taxiföretag i konkurs. En stor del av taxiföretagens inkomster kommer från offentliga organ.