sou · GKB3172 · 1997-01-01 00:00:00 — Genom att rapporter tas ut från taxametrarna och arkiveras hos ett kontrollorgan kommer det att vara möjligt att kontrollera bl.a. rimligheten i ett företags intäktsredovisning och de uppgifter som ligger till grund för licensavgiften. Detta behövs för att licensavgiften inte skall riskera bli både ett golv och ett tak. Enligt utredningens bedömning är licensavgift en effektivare metod än att enbart förlita sig på olika former av kontroll för att komma till rätta med skatteundandragandena. Vetskap finns om att skatteförvaltningen inte har möjlighet att avdela tillräckligt med resurser för att utföra de kontroller som är nödvändiga för att åstadkomma en rättvis och likformig beskattning inom branschen. Utredningen förordar att en licensavgift införs för taxiföretag. 156 Överväganden och förslag 13.4Licensavgift i andra branscher Utredningens bedömning: Licensavgift kan vara användbar i andra kontantbranscher som är utsatta för ekonomisk brottslighet. Skälen för utredningens bedömning: Som nämnts har regereringens strategi mot den ekonomiska brottslig- heten medfört att ett stort antal utredningsuppdrag initierats och Bransch- saneringsutredningens uppgift är bl.a. att behandla den ekonomiska brottsligheten i särskilt utsatta branscher. Enligt vad som kommit fram vid utredningens kartläggning finns det flera branscher som är utsatta för ekonomisk brottslighet och som till sin struktur liknar taxibranschen. Det är branscher som kännetecknas av många transaktioner med relativt små kontanta belopp till enskilda konsumenter, som inte behöver kvitto för att styrka sina avdrag, sin äganderätt eller möjlighet till reklamation. Sker detta i så små företag att ägaren personligen eller genom anhöriga har kontroll över kontanthanteringen ökar möjligheterna till skatteundandraganden. Man skulle alltså kunna tala om kontantbranscher eller t.o.m. kontant- branschen. Syftet med licensavgiften är att få till stånd en säkrare beskattning i branscher där skatteundandraganden är vanliga och där den skattskyl- diges egna uppgifter i redovisning och deklaration ger ett för osäkert underlag för beskattningen. Genom licensavgiften ställer samhället krav på en lägsta beskattning. Enligt vad som kommit fram vid vår granskning av olika branscher finns det anledning anta att problemen med skatteundandraganden är stora i flera kontantbranscher. Restauranger och frisörer är exempel på branscher som har klara problem. Kontantbranscherna är svåra att kontrollera. Detta är kanske också det viktigaste strukturella skälet till varför de är utsatta för ekonomisk brottslighet. gör det omöjligt för skatteförvaltningen att avdela tillräckligt med resurser för en regelrätt kontroll. Även om så vore är möjligheterna att upptäcka oredovisade intäkter i vissa fall små eftersom rörelsens omfattning krympts eller manipulerats på annat sätt. Det kan därför finnas skäl att överväga en licensavgift i fler kontantbranscher för att stötta den konventionella beskattningen. För branscher där tillstånd inte erfordras skulle reglerna för avgiften kunna utformas på ett något annat sätt än för t.ex. taxi. Utredningen kommer att ta ställning i denna fråga i vårens huvudbe- tänkande. Effekterna av en licensavgift i taxibranschen kommer att påverka företagen i branschen olika beroende på verksamhetens omfattning och inslag av skatteundandragande . För den del av branschen som består av företag med normal omsättning och kostnadsbild samt korrekt skatte- och avgiftsredovisning kommer införandet av licensavgift inte att ha någon direkt effekt eftersom dessa företag redan nu betalar skatter och avgifter som mot- svarar eller överstiger den föreslagna licensavgiften. Om licensavgift införs kommer skatte- och avgiftsnivån att höjas i branschen. Det innebär att inkomster som inte redovisades kommer att redovisas, i annat fall måste en faktisk licensavgift betalas. Härigenom förbättras konkurrenssituationen för de redan skötsamma företagen, vilket är ett av de viktigaste syftena med licensavgiften. För den grupp företag där skattefusket är stort, och en del av affärs- idén, kommer en licensavgift med stor säkerhet att innebära att verk- samheten upphör eftersom licensavgiften innebär en sådan ökning av skatteuttaget att det inte kan kompenseras genom en ökning av arbets- insatsen eller på annat sätt. Detta gäller särskilt på orter där över- etableringen av taxiföretag är stor. Några i nämnda kategori kan förväntas välja att fortsätta med sin verksamhet, betala sin licensavgift och ändå fortsätta med ett visst skatteundandragande. Ett av syftena med licensavgiften, att säkerställa ett minsta skatteuttag för taxiverksamhet, har ändå uppfyllts. Att skatteundandragande ändå förkommer är inte unikt för taxibranschen och är främst ett kontrollproblem. En grupp som bör granskas särskilt av skattemyndigheten blir i så fall de som sänker omsättningen till en nivå där skatter och avgifter närmar sig licensavgiftens storlek. efter införandet av licensavgiften kan en kontrollvärd grupp – avseende äldre taxeringar – vara företag som plötsligt redovisar mer i skatter och avgifter. Risken för att de oseriösa aktörerna skall fortsätta sin verksamhet som tidigare men helt utan taxitillstånd bedöms inte som så stor. Det går inte att få någon större lönsamhet i svarttaxi eftersom efterfrågan huvudsakligen är begränsad till trafiktoppar under helgnätter. I var- dagstrafiken finns det egentligen ingen plats för den som kör svarttaxi. Möjligen kan antalet svarttaxi initialt öka något på högtrafiktiderna. I den grupp företag som ligger under licensavgiftsnivån på grund av lönsamhetsproblem eller en frivilligt vald mindre omfattning på verk- samheten kommer en licensavgift att innebära ytterligare en påfrestning på företagets ekonomi. bör den sanering av branschen som en licensavgift innebär medföra att lönsamheten förbättras. När de oseriösa företagen upphör med sin verksamhet blir det fler uppdrag till de seriösa företagen. Innan dessa effekter slagit igenom fullt ut kan dock vissa företag ställas inför problem beroende på ökat skatteuttag genom licensavgiften. Detta måste dock vägas mot de fördelar som licensavgiften innebär på lite . Eftersom dispensmöjligheten (en förare på halvtid) är restriktivt utformad kan det finnas en risk att en mycket liten andel företag som bedrivs i ringa omfattning inte kan finnas kvar om licensav- giftssystemet införs. Licensavgiften kan i någon mån påverka nyföretagare mer än de redan etablerade i branschen. I just taxibranschen torde dock problemen vara begränsade. Att det är lätt att etablera sig beror på att det finns relativt få kundrelationer, vilket gör att en nyföretagare i regel kan få lika många körningar som en redan etablerad. Dessutom är nivåerna på licensavgiften beräknade med hänsyn till förhållandevis höga fasta kostnader för avskrivning på fordon samt räntekostnader. Härigenom innebär inte licensavgiften någon större etableringströskel. De myndigheter som främst är berörda av förslaget är länsstyrelserna och skatteförvaltningen. roll i licensavgiftssystemet är att agera upp- bördsinstans och verkställa avräkning av licensavgiften mot övriga skatter och avgifter. Vissa anpassningar i skatteförvaltningens system kommer att krävas för att få den efterfrågade funktionaliteten. Kostna- derna för dessa anpassningar torde bli begränsade. Skattemyndigheternas kontrollmöjligheter kommer att underlättas eftersom företagen måste ange hur många fordon de har. Därigenom blir det lättare att upptäcka de företag som fuskar. Generellt torde gälla att om licensavgiften medför att fler blir ärliga så kan kontrollresurserna riktas in på de mer förslagna, såväl i taxibranschen som i andra branscher. För länsstyrelsernas del innebär förslaget en ökad administration. Fordon för taxitrafik skall anmälas till men med licensavgiften tillkommer att de skall placeras i kategorier. Mer arbete blir det också med av- och påanmälningar av fordon. skall också hantera dispensärenden. Dessa kommer att ha störst betydelse i glesbygden och då främst i inland. Bortsett från dispensärendena är det okomplicerade ärenden som skall handläggas. Vid införandet krävs extra resurser eller omprioriteringar som får effekter på andra områden. bör ärendena kunna handläggas med i stort sett befintliga resurser. En avgift bör kunna tas ut vid av- och påanmälningar för att finansiera administrationen av den verksamheten. Det förtjänar att påpekas att länsstyrelsernas arbete ändå inte kan bli lika omfattande som det var före avregleringen då länsstyrelserna hade att i detalj fastställa körschema för varje bil m.m. Eftersom taxibranschen relativt sett är en liten bransch med endast drygt 14 000 bilar fördelade på 9 000 företag, kommer införandet av en licensavgift att ha en begränsad effekt på skatteintäkterna. Den effekt en licensavgift kommer att ha på de företag som ligger under den beräknade licensavgiftsnivån är svår att förutse. Några exakta beräkningar kan därför inte göras. En uppskattning baserad på det antal företag som kan komma att omfattas av licensavgiften och dessa företags skatteinbetalningar tyder på ett tillskott på 100– . Eftersom införandet av en licensavgift dessutom leder till att de oseriösa aktörerna antingen försvinner eller tvingas basera sin prissättning även på licensavgiftsuttaget kommer det att finnas utrymme för ökad lönsamhet i branschen då de seriösa företagen slipper en del av priskonkurrensen från de oseriösa. Detta bör leda till ökad lönsamhet och därmed ökat skatteuttag. En tioprocentig ökning av skatteuttaget skulle innebära ytterligare 100–. Branschsanering och andra åtgärder mot Dir. ekonomisk brottslighet En särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor om effektivise- ring av kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Utredaren skall bl.a. överväga frågor om vandelsprövning och andra åtgärder för att sanera branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Utredaren skall också överväga vissa frågor om hur främst det förebyggande arbetet mot den ekonomiska brottsligheten kan effektiviseras genom kontroll i samband med tillstånds- eller bidrags- givning. Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av . Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet Regeringen antog en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Avsikten med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. En huvudlinje i strategin är att en större tonvikt skall läggas på det brottsförebyggande arbetet. Till det ändamålet anges i strategin bl.a. att åtgärder skall vidtas för att tillfällena till brott skall bli färre, vinningen av brott mindre och riskerna för upptäckt större. Olika former av kontroll kommer därvid i blickpunkten. Myndigheter med uppgifter i fråga om kontroll, tillsyn och tillståndsgivning måste flytta fram sina positioner i förhållande till den ekonomiska brottsligheten. I strategin anges att behovet av kontroll alltid måste vägas mot intresset från samhällsekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt av att låta seriösa näringsidkare arbeta så ostört som möjligt. Rätts- säkerhetsfrågorna är viktiga. En fråga som särskilt framhålls i strategin är vandelsprövning för arbete inom utsatta verksamheter. I vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i sanerande syfte som går ut på att pröva laglydnaden hos blivande näringsidkare i samband med tillstånds- prövning av skilda slag. Som exempel kan nämnas prövning av taxiförare samt prövning av näringsidkare i restaurangbranschen i samband med handläggning av serveringstillstånd. Rätt utformad och använd kan, enligt vad som anges i strategin, vandelsprövning i speciella fall vara ett lämpligt och effektivt sätt att komma till rätta med vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom särskilda områden av näringslivet. Därigenom befrämjas också en sund konkurrens i berörda branscher. Ett förslag till generell lagstiftning om möjlighet att bestämma om näringstillstånd i utsatta branscher utarbetades av Kom- missionen mot ekonomisk brottslighet (SOU 1984:8). Förslagen ledde till att vandelsprövning infördes i två branscher, nämligen i fråga om restauranger som serverar alkoholdrycker och inom yrkestrafikområdet; en generell lagstiftning om näringsförbud avvisades av regeringen med hänvisning till att de åtgärder som borde vidtas mot oseriösa närings- idkare väsentligen borde bygga på ett utvidgat system med näringsförbud (prop. 1985/86:126). En ökad vikt skall enligt strategin läggas vid att myndigheterna kontrollerar sina motparter i samband med exempelvis bidragsgivning. En ökad vikt skall också läggas vid tillsyn som myndigheter utövar t.ex. över en viss verksamhet eller en viss bransch. Med myndigheter avses såväl statliga som kommunala myndigheter. Även om det till stor del handlar om kontroll i form av undersökande åtgärder som myndigheterna kan och bör göra, kan det enligt vad som anförs i strategin behövas ändringar i regler eller instruktioner för att effektivisera kontrollen, exempelvis genom att myndigheter ges behörighet eller skyldighet att skaffa utdrag ur vissa register som kan ge upplysningar som är viktiga för kontrollen. Det kan också behövas utbildning och information. De frågor i regeringens strategi som här har berörts handlar alltså dels om generella åtgärder i form av bl.a. registerslagning i samband med tillsyn och tillståndsgivning enligt gällande regler, dels om överväganden i fråga om riktad kontroll i speciella fall för sanering av vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom särskilda områden av näringslivet. En särskild utredare bör tillkallas för att göra en översyn av dessa kontrollfrågor. Det förekommer att en viss bransch är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. Det kan ibland bero på överetablering, stor andel enmans- eller fåmansföretag och speciella svårigheter att kontrollera regelefter- levnaden i branschen. I dessa fall kan de normala marknadsmekanis- merna ha svårt att fungera sanerande. Olika försök har gjorts att sanera utsatta branscher. Från det all- männas sida har i vissa fall införts regler om vandelsprövning. Myn- digheterna har också genomfört riktade kontrollaktioner för att avslöja brottslighet eller annan misskötsamhet bland näringsidkarna i en viss bransch. Det förekommer att branschorganisationer försöker säkerställa att verksamheten i branschen bedrivs seriöst exempelvis genom att ställa upp särskilda krav i fråga om skötsamhet eller kompetens för att få bli medlem i organisationen. Den särskilde utredaren skall göra en genomgång av frågorna om vandelskontroll m.m. Huvudinriktningen bör vara att identifiera i vilka branscher det finns behov av särskilda åtgärder och att för respektive bransch utarbeta förslag till åtgärder för branschsanering som är lämpliga med hänsyn till förhållandena där. Åtgärderna skall utformas så att de inte äventyrar andra allmänna intressen, såsom att marknaden fungerar väl och står under ett effektivt omvandlingstryck. Avsikten är således inte att utforma generella regler om vandelskontroll m.m. Förutom vandelsprövning kan andra former av kontroll övervägas som alternativ eller komplement, exempelvis särskilda krav på solvens. Ett exempel på lagstiftning som bör beaktas i sammanhanget är den nya alkohollagen (1994:1738). Här skall utredaren överväga effektivise- ringar exempelvis i fråga om tillsyn och sanktioner mot bakgrund bl.a. av erfarenheterna från den samordnade regionala tillsynen över restau- rangbranschen (). Utredaren skall också överväga former av branschsanering som bygger på egenåtgärder inom näringslivet. Branschsanering behöver således inte begränsas till åtgärder av myndigheter. Utredaren bör, där så är lämpligt, undersöka förutsättningarna för självsanering exempelvis genom medverkan av branschorganisationer som ett alternativ eller ett komplement till åtgärder från det allmännas sida. Utredaren bör också överväga åtgärder som går ut på att ge konkreta incitament till att avstå från ett olagligt beteende. Exempel kan vara åtgärder för att få till stånd fungerande verifikationssystem, plombering av kassaapparater m.m. En viktig fråga är hur verksamhet och regelefterlevnad skall kunna övervakas effektivt samt vilka insatser i form av exempelvis tillsyn eller övervakning från myndigheter eller andra som kan behövas. Om reglerna inte får tillräcklig genomslagskraft, kan konkurrensen inte bedrivas på lika villkor, vilket skadar allmänna intressen. En utgångspunkt bör vara att någon större administrativ organisation inte skall behöva byggas upp. Utredaren bör överväga hur befintliga myndighetsresurser skall kunna användas i kontrollen. En viktig fråga i det sammanhanget är i vad mån det kan behövas ändringar i reglerna för myndigheternas befogenheter för att kontrollen skall kunna fungera effektivt utan väsentliga resurstillskott. Kontroll i övrigt i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn Den särskilde utredaren skall också i övrigt undersöka förutsättningarna för att effektivisera särskilt det förebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet genom en mera utvecklad kontroll i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn rörande företag eller näringsidkare. I första hand avses här generella kontroller för att säkerställa att inte tillstånd eller bidrag som ges enligt skilda regelsystem felaktigt lämnas till företag eller näringsidkare på grund av att myndigheten saknar kännedom om misskötsamhet, olagligt beteende eller andra liknande förhållanden som är relevanta för tillämpningen av det enskilda systemet. Vidare avses att säkerställa att myndigheter får kännedom om sådan misskötsamhet och sådana olagliga beteenden från en näringsidkares eller ett företags sida som kan och bör ligga till grund exempelvis för att ompröva ett tillstånd eller åtminstone att inleda ett tillsynsförfarande för att skaffa ytterligare underlag. Utredaren bör undersöka om det finns skäl att precisera eller skärpa regler som gäller i fråga om att avslå en ansökan eller ompröva ett fattat beslut i anledning av misskötsamhet, olagligt beteende e.dyl. Vissa generella frågor vid uppdragets fullgörande Den särskilde utredaren skall inte begränsa sig till att föreslå ändringar i regelsystemen. Också andra slag av åtgärder kan övervägas, exempelvis utbildnings- och informationsinsatser, förändrade former för myndighetssamverkan samt utveckling i fråga om arbetsmetoder och informationsutbyte. Utredaren skall beakta sekretessfrågorna och, om behov därav yppar sig, föreslå ändringar i fråga om sekretessregleringen. De kontroller av näringsverksamhet som faller inom utrednings- uppdraget kan vara av känsligt slag, vilket gör det mycket viktigt att balansera olika allmänna intressen samt skilda mål och medel mot varandra. Sålunda måste de möjliga vinsterna i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet vägas mot samhällsekonomiska och kon- sumentpolitiska förluster som kan uppstå, om en viss kontrollåtgärd sänker omvandlingstrycket på marknaden. Också andra olägenheter, såsom intrång i personlig integritet, hinder i näringsverksamhet och risk för en ökad byråkrati, måste läggas i vågskålen. Regler och rutiner måste givetvis utformas så att inte rättssäkerhet och rimliga krav på förutsebarhet eftersätts. Som utgångspunkt för en analys av reglers effektivitet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och deras effekt på marknaden beaktas i tillämpliga delar analysprinciper i regeringsbeslutet om en ordning för systematisk genomgång i av företagsregler. Utredningen berör ett brett fält av förhållanden inom näringslivet och samhällslivet i övrigt. Utredaren får, mot bakgrund av de erfarenheter som görs under arbetet, göra de prioriteringar och begränsningar i fråga om utredningen som visar sig nödvändiga eller lämpliga. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, bl.a. Riks- åklagaren, , och samt med (K 1994:12) och Skattekon- trollutredningen (Fi 1995:5). Samråd skall också ske med företrädare för näringslivet och de anställda. Redovisning av uppdraget m.m. Den särskilde utredaren skall i sitt arbete beakta vad som sägs i direk- tiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Utredaren får redovisa uppdraget i form av delbetänkanden, om det befinnes lämpligt. Uppdraget skall slutföras före utgången av .