sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — De t specificeras att valutan ska ha legat inom band en "utan att allvarliga spänningar har uppstått". Vidare betonas särskilt vikten av at t medlemsstaten "inte på eget initiativ" devalverat sin valuta. En betydande tolkningssvårighet när det gäller kriteriet fö r växelkursstabilitet är vad som avses med "det normala fluktua - tionsutrymmet". När skrevs rådde enighet om att dessa bandbredder var ±2,. breddades dock banden till med omfattand e valutaoro. Vid beslutstillfället sades att utvidgningen skulle var a tillfällig, men någon insnävning av banden har därefter inte skett. uttalade sig Ekofin-ministrarna och för att de breda banden skulle behållas, men något formellt beslut om att dessa är att betrakta som "normala" har inte tagits. En nära - liggande fråga som diskuterats mycket är huruv ida ett land, förutom att ha hållit sin valuta inom det "normala fluktuationsutrymmet" , också formellt måste ha deltagit i . Strikt juridiskt borde inga tvivel råda, eftersom protokollet hänvisar till kriteriet om d- eltagande i . I diskussionerna har dock oc h (och även ) ifrågasatt om deltagande i ERMs breda band bör vara ett nödvändigt villkor. Dessa ban d innebär ju på kort sikt inte någon egentlig begränsning för växel - kursrörelserna. I stället förordar dessa länder att det avgörande vid utvärderingen bör vara huruvida ett land har uppnått valutastabilitet i sig, och inte om det deltagit i . Vidare diskuteras huruvid a kravet deltagande i kommer att tolkas strik t (förutsatt att deltagande ses som ett absolut krav). Vi behandla r dessa frågor mer utförligt i kapitel 12. 11.2 Konvergenskriteriernas ändamålsenlighet 6 För att få delta i den monetära unionen måste medlemsländerna i EU uppfylla de makroekonomiska krav som vi redogjort för. Man kan fråga sig varför man valt att koncentre ra sig på just de variabler som konvergenskriterierna avser och vad som motiverar d e specifika gränsvärdena. Vid en ekonomisk-historisk genomgång av hur det gått till när andra valutaunioner bildats finner man att ingen av dessa föregåtts av liknande krav på ekonomisk konvergens. 7 I flertalet fall ha r tidigare bildade valutaunioner varit förknippade med ett mycke t nära politiskt samarbete eller en politisk union (oftast i samban d med att nationer bildats). Det senaste exemplet, den tyska återföre- ningen 1990, skulle inte under överskådlig framtid ha kommit till stånd om krav på ekonomisk konvergens av det slag som finns i hade ställts på förhållandet mellan Väst- oc h . Teorin om s k optimala valutaområden, som diskuterades i avsnitt 5.3, anger olika villkor som länder eller regioner bö r uppfylla om de ska kunna fungera väl som en monetär union. D e villkor som preciseras i denna teori är dock av helt annat slag ä n konvergenskriterierna; de har inte något uppenbart samband me d likhet i inflation o ch räntor, med tidigare växelkursutveckling eller med underskott och skuldsättning i den offentliga sektorn när e n valutaunion bildas. I stäl let tar de fasta på förmågan att anpassa sig till olika störningar. De nna beror på faktorer som sammansättning- en av landets produktion, flexibiliteten på arbetsmarknaden , omfattningen av transfereringar mellan länderna osv. En möjlig tolkning av konvergenskriterierna är att de är hel t politiskt bestämda och inte har någon logisk förankring i ekonomisk analys. Läser man beskrivningar av den beslutsprocess so m föregick undertecknande li gger denna tolkning nära till hands (se kapitel 9). En sådan tolkning leder givetvis til l andra slutsatser om hur kriterierna så småningo m kommer att tolkas än om man väljer att se konvergenskraven ur ett renodlat ekono - miskt perspektiv. Denna aspekt analyseras närmare i avsnitt 11.3. Det finns förvisso ekonomisk teori som ger konvergenskriterier- na visst stöd, nämligen sådana analyser som tar fasta på ofullkom- 6Argumenten i detta avsnitt bygger delvis på underlagsrapporten av De Grauwe (1996). 7Se underlagsrapporterna av De Grauwe (1996) och Bordo & (1996). ligheter i de institutioner som styr den ekonomiska politiken. Som har diskuterats i kapitel 6 och 7 finns det ett antal skäl till varfö r den politiska beslutsprocessen kan ge upphov till en alltför expansiv penning- och finanspolitik. Följden kan bli högre inflation oc h större budgetunderskott än önskvärt. Regler som begränsa r politikernas kortsiktiga handlingsfrihet kan antas minska dess a problem. Följande skäl för konvergenskraven har anförts: (1)De behövs för att garantera låg inflation i den framtid a monetära unionen. (2)Kriterierna för de offentliga finanserna behövs för at t undvika att hela unionen drabbas av att något eller någr a länder dragit på sig stora offentliga skulder. Dessa argument kommer att granskas nedan. Konvergenskriterierna som garanti för låg inflation Enligt en tolkning syftar prisstabilit etskriteriet till att pröva de olika ländernas beredvillighet att inrikt a penningpolitiken på låg inflation och till att skapa tilltro till den kommande europeiska central - bankens politik. Medlemsländerna i EU har olika trovärdighet när det gäller förmågan och viljan att hålla nere inflationen. anses allmänt vara ett stabilt låginflationsland, medan t ex n och – och kanske fortfarande också Sve rige – av många ses som potentiella höginflationsländer. Att EU-länderna gemensam t lagt fast ett konvergenskrav om prisst abilitet – och vidtagit åtgärder för att uppfylla detta – kan ses som ett uttryck för deras vilja at t föra samma penningpolitik som . Prisstabilitetskriteriet är asymmetriskt. EU-ländernas inflation- stakter förutsätts inte anpassa sig till den takt som varit rådande i genomsnitt , utan det är länderna med hög inflation som ska anpa ssa sina prisstegringar till dem med lägst inflation. Den monetära unionen skulle säkerligen kunn a fungera även med en något hög re inflation än i . skulle emellertid knappa st acceptera att gå med i en monetär union om det skulle medföra en lägre grad av prisstabilitet för landet. Att krav på likhet i inflationstakten mellan EU-länderna för e inträde i den monetära uni onen skulle skapa garantier för prisstabi- litet är inte självklart. Enligt ekonomisk teori – och i viss må n empiri – är institutionella reformer nödvändiga för att skap a trovärdighet för lå g inflation (se avsnitt 6.2). ger starka incitament för de länder som vill delta i unionen at t bedriva en låginflationspolitik fram till dess att den monetär a unionen bildas: detta är ju en förutsättning för att få delta. Så snart landet väl är inne i den monetära unione n bortfaller emellertid detta motiv. Institutionella reformer som stärk er oberoen- de är en tydligare signal om att höginflationsländerna mer a varaktigt "omvänts" till låginflationsländer. Att sådana reforme r genomförs före inträdet i en monetär union är ett tecken på at t målet om prisstabilitet givits högre prioritet och bredare politisk t stöd . När unionen väl har bildats kommer trovärdigheten i dess prisstabiliseringspolitik att vara större om det direkt a politiska inflytandet över ECB och de nationella centralbankerna är litet. Sannolikheten för att en nationell ce ntralbankschef ska förorda en låginflationspolitik i bör öka ju mer oberoend e vederbörande är. bestämmelser på denn a punkt – krav på oberoende för ECB samt på att medlemsländerna ska göra sina nationella centralbanker oberoende – är därfö r viktigare ur trovärdighetssynpunkt än det tillbakablickand e konvergenskriteriet för prisstabilitet. Som påpekades i kapitel 5 in nebär ett medlemskap i en monetär union att den penningpolitiska självständigheten går förlorad. P å lång sikt innebär det att inflationstakten måste bli (ungefär) den - samma i alla deltagarländerna. Räntorna måste utjämnas även p å kort sikt. Så länge valutakursen är rörlig kan inflationstakt oc h ränteläge vara olika i o lika länder, men den internationella integra- tionen av varu- och kapitalmarknader medför att ränta, inflation och valutakurs inte kan bestämmas ob eroende av varandra. Konvergen- skraven för inflation, ränta och valutakurs hänger därför samman. Man skulle kunna hävda att det inte är nödvändigt att ställa up p konvergenskriterier för samtliga dessa tre variabler. Vilket enskilt kriterium som är mest (eller om man så vill minst) informativt kan dock vara svårt att säga. Av tabell 11.1 (i avsnit t 11.3) ser vi att de flesta EU-länder som 1995 uppfyllde prisstabili tetskriteriet också uppfyllde räntekriteriet och vice versa. Detta illustrerar att kriterierna inte är oberoende . utgjorde emellertid ett undantag. Trots en låg inflation var räntan för hög enligt konvergenskraven. Detta bekräftar att lå g inflation inte alltid uppfat tas som en garanti för att inflationen kommer att vara låg även . En låg ränta kan vara et t bättre signal om detta, eftersom räntan baseras på hushållens oc h företagens förväntningar om framtida växelkurser och inflation . Visserligen har räntor visat sig ha litet värde för att förutsäg a framtida inflationstakter, men de avspeglar onekligen marknadens Räntekriteriet kan därför eventuellt vara ett bättr e mått på långsiktigt låg inflation än prisstabilitetskriteriet. Kriterierna för de offentliga finanserna Kriterierna för offentliga finanser kan motiveras av att en hö g statsskuld och ett stort budgetunderskott kan innebära en frestelse för politikerna att låta inflationen stiga. Inflationen kan minska det reala värdet av st atsskulden, urholka värdet av icke indexreglerade socialförsäkringsåtaganden och öka skatteintäkterna om skatte - skalorna inte är indexerade. 8 Om länder med stora underskott och skulder skulle tillåtas delta i den monetära unionen, kan därfö r dessa tänkas eftersträva en expansiv penningpolitik som leder til l inflation. De argument som brukar föras fram för de finanspolitisk a konvergenskriterierna pekar även på andra effekter som finans - politiska åtgärder i ett land har på ett annat land – t ex att budget- underskott i ett EU-land ka n leda till högre ränta i alla länder – och på risken för att andra medlemmar i en monetär union ska tvingas "gå i borgen" för ett medlemsland som hamnar i en statsfinansiell kris. Inom makroekonomisk forskning har man visat allt större intresse för sambandet mellan den makroekonomisk a utvecklingen och de politiska institutionerna. Som påpekats ova n har en stor del av intresset fokuserats på frågan om sambande t mellan inflation och de institutionella formerna för besluten o m penningpolitiken. Men även sambandet mellan budgetunderskottens storlek och budgetprocessens utformning har rönt intresse. 9 Forskningen tycks ge visst stöd för tanken att budgetprocessen behöver reformeras i många länder. Förbättrad redovisning , uppföljning och kontroll kan öka det politiska systemets förmåga att skapa långsiktig budgetbalans. (Ett sådant reformarbete pågår i .) Detta utgör inte något argument för d e specifika referensvärderna för de offentliga f inanserna i Maastricht- fördraget, men det är möjligt att ett hot om att vägras inträde i en europeisk monetär union kan fungera som medel för att få d e önskvärda reformerna till stånd. 8Se , (1995). 9Se underlagsrapporten av (1996). Det finns sannolikt också ett behov av en ökad koordinering av finanspolitiken i EU-länderna. Men återigen är det svårt att utifrån denna grundläggande insikt finna stöd för de specifika referens - värden som lagts fast i . 10 Ytterligare en faktor som talar mot en strikt tolkning av konvergenskraven är at t finanspolitiska kriterier är behäftade med definitions- och mät- problem. Sådana problem finns i alla länders statsbudgetar, oc h olika länder har valt att hantera dem på olika sätt, vilket gö r jämförelser svåra. Detta har man varit medveten om när ma n formulerat konvergenskriterierna, men det minskar likväl dera s relevans. Också dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 7. Sammanfattningsvis kan man kon statera att det finns ekonomis- ka argument som kan motivera någon form av finanspolitisk a normer. Det finns dock knappast något starkt stöd för att d e finanspolitiska konvergenskrav som lagts fast i utgör en förutsättn ing för att EUs valutaunion ska kunna upprättas. Detta måste man ha i åtanke vid en bedömning av hur kriterierna kommer att tolkas. Allmänna invändningar mot konvergenskriterierna Vissa generella problem med konvergenskriterierna lyfts ofta fram i debatten. Av olika skäl råder det stor osäkerhet om hur de ska tolkas, vilket kan försvåra övergången till en monetär union. Som framhållits ovan kan normer för budgetunderkskott, statsskuld och inflation behövas, men de exakta preciseringarna i termer a v procenttal är svåra att motivera. Konvergenskriterierna är således relativt godtyckliga, vilket undergräver deras trovärdighet. De har också medvetet gjorts i viss mån otydliga i syfte att öka de n politiska handlingsfriheten (se avsnitt 11.3). Det finns vidare en risk för att den monetära unionen uppfattas som en förevändning för en impopulär åtstramningspolitik och att en alltför strikt tolkning av konvergenskriterierna därmed försvårar snarare än underlättar bildandet av en europeisk monetär union . Missnöjet med finanspolitiska åtstramningar kan leda till et t missnöje med den monetära unionen, även om åtgärderna ä r befogade på grund av statsfinansiella problem och därför bö r genomföras under alla förhållanden. 10 Se Buiter, Corsetti & Roubini (1993) och (1994). Det finns således en rad argument för och emot konvergens - kriterierna. Vissa ekonomiska krav på likhet i makroekonomis k utveckling mellan de länder som ska ingå i en monetär union kan vara befogade. Om man tror att en valutaunion innebär stor a ekonomiska fördelar, är det dock svårt att se varför dess bildand e ska hänga på en snäv to lkning av de specifika konvergenskrav som ställts upp. Det finns således på ekonomiska grunder goda skäl att göra generösa tolkningar av konvergenskriterierna. Det finns dock också problem med ett sådant tillvägagångssätt. För det först a skulle det kunna försvaga trovärdigheten för beslutsprocessen i EU och för att man ska ta finanspolitiska regler på EU-nivå på tillräckligt stort allvar. (Vi har i avsnitt 7.3 diskuterat det värde som sådana regler kan ha för att motverka alltför stor offentli g skuldsättning). För det andra är villkor i hög grad en produkt av en förhandling suppgörelse mellan och . Om denna förhandlingsuppgörelse frångås kan de n politiska grunden för den monetära unionen börja vackla. 11.3Ekonomiska förutsättningar för en monetär union 1999 Allt fler länder uppfyller de konvergenskriterier som satts upp för inflation och lång a räntor. 1995 uppfyllde tio länder dessa kriterier (se tabell 11.1). När det gäller den offentliga sektorns underskot t och skuld är bilden annorlunda. Den svaga europeiska konjunkturen har lett till en sämre utveckling av de offentliga finanserna än vad som varit väntat. Vid utvärderingen inom ramen fö r förfarandet vid alltför stora underskott var det endast , och som bedömdes uppfylla kriterierna för d e offentliga finanserna. Detta skedde trots att både oc h har en offentlig skuldsättning som överskrider 60-procents- gränsen. Skulden har dock minskat v äsentligt i båda länderna . Som påpekats i avsnitt 11.1 ovan ska utvärderings- processen enligt ta hänsyn till detta faktum. Tabell 11.1: Konvergensläget i EU 1995 i procent av i procent av -0,3 EU (genomsnitt) Kommentar: med fet stil anger vilka länder som uppfyller respektive konvergensvillkor. Källa: Kommissionen, Utvärderingen av vilka länder som uppfyller kraven för att delta i den monetära unionen ska dock inte göras utifrån siffror utan på basis av statistik . För att kunna göra en bedömning av hur olika länder då kan komma att ligga till med avseende på de olika konvergenskriterierna har vi använt oss av kommissionen s prognos från maj 1996.11 Det har framförts kritik mot att kommis- sionens prognosverksamhet är utsatt för politiska påtryckningar . 11 European Commission (1996). Vid en jämförelse med OECDs prognos förefalle r också kommissionens bedömningar något mer optim istiska, framför allt när det gäller EU-ländernas offentliga finanser. 12 Kommissio- nens prognos redovisar dock, till skillnad från , statistike n för såväl inflation och räntor som för de offentliga finanserna enligt specifikationer, varför denna prognos änd å används som bas i vår genomgång. Prognoserna i sig är dessutom mycket osäkra, varför de förutspådda utfallen ska betraktas me d stor försiktighet. För används budgetpropositionen frå n som källa. Tolv EU-länder väntas uppfylla kriterierna avseende inflation och räntor. och beräknas ligga mycket när a gränsvärdena och endast kan med någon större sannolik- het sägas inte komma att uppfylla dessa två kriterier 1997 (s e diagram 11.1). Den genomsnittliga inflationen (mätt som föränd- ring i konsumentprisindex) i de tre länder som förutspås få lägst prisökningar 1997 (, och Tysk land) väntas uppgå till . Detta skulle ge ett referensvärde för inflationen på 3,1 procent.14 Genomsnittet av den långa räntan i dessa lände r väntas uppgå till , vilket skulle innebära ett referen - svärde för denna på . 12OECD (1996a). 13Regeringens proposition (1996/97:1). 14De referensvärden som anges gäller under förutsättning att den genomsnittliga inflationen i de tre länder som har lägst inflation används som beräkningsgrund. Diagram 11.1: Inflation och lång ränta Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, I=Italien, IRL=Ireland, NL=Nederländerna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien, Källa: Kommissionen, . För , Regeringens proposition 1996/97:1. Utsikterna för EU-länderna att klara en stri kt tolkning av kriterierna för de offentliga finanserna bedöms vara betydligt sämre. och Frankrik e väntas klara de uppsatta referensvärder- na för både underskotts- och skuldkriterierna. EU-ländernas offentliga underskott väntas dock minska betydligt i förhållande till och åtta länder beräknas klara trepro- centsgränsen: och (enligt ovan) sam t , , , , och . Det bör dock uppmärksammas att gör bedömningen at t varken eller Tys kland kommer att klara treprocentsgrän- sen. Ytterligare fem länder beräknas enligt kommissionen ha et t underskott i intervallet av BNP. Endast och kan med stor sannolikhet förutses få för stor a underskott 1997. På detta område finns dock en betydande osäkerhet, efterso m flera länder presenterat kraftigt förbättrad e budgetprognoser . Budgetförstärkningarna förklara s emellertid i flera fall av åtgärder av engångskaraktär. Dessa ka n dels ha karaktären av "kreativ bokföring" (t ex bokföringsmässiga förändringar av pensionsåtaganden), dels utgöras av tillfällig a skattehöjningar. Eft ersom det är oklart exakt hur underskottskrite- riet kommer att tolkas, är det svårt att på förhand veta hur sådana engångsåtgärder kommer att bedömas vid utvärderingen . Gränsen för offentlig skuldsättning förutses, förutom a v och , endast underskridas av . Utfallet väntas därmed bli något sämre än 1995. Trots att de ha r skuldkvoter på av BNP, har emellertid och som ovan på pekats inte bedömts bryta mot skuldkriteriet inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott, eftersom snabbt reducerat sin skul dsättning. Även dessa båda länder kan därmed bedömas uppfy lla de finanspolitiska konvergen- skriterierna. Nio länder väntas ha en offentlig skuld i intervallet 60- Sedan är det e tt betydande avstånd till , och som alla har en offentlig skuldsättning på över Diagram 11.2: Underskott och skuld i den offentliga sektorn Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, GR=Grekland, I=Italien, IRL=Ireland, L=Luxemburg, NL=Neder- länderna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien. Källa: Kommissionen, . För , Regeringens proposition 1996/97:1. EU-ländernas förutsättningar att uppfylla kriteriet för valuta - stabilitet är mycket svåra att bedöma. Dels är prognoser fö r växelkurser genuint osäkra, dels är det, som beskrivits i avsnit t 11.1, mycket okla rt hur detta kriterium kommer att tolkas (se även avsnitt 12.3). Vi gör därför inte någon bedömning av hur länderna väntas ligga till 1997 i fråga om valutastabilitetskriteriet. Sammanfattningsvis kan konstateras att en eventuell monetä r union med start kommer att bli mycket liten om en relativ t strikt tolkning av konvergenskriterierna tillämpas. och , vilka bedöms klara alla referensvärden, sam t och , vilkas skuldsättning troligtvis kommer at t bedömas fortsätta att minska i "tillräcklig utsträckning" enlig t förfarandet vid alltför s tora underskott, förutses i så fall kvalificera sig. I realiteten kommer man emellertid knappast att endast beakta de ekonomiska konvergenskriterierna vid utvärderingen. Det finns också politiska förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en monetär union ska kunna bildas. Dessa kommer me d all sannolikhet att ha en betydande inverkan på hur strikt konvergenskriteriern a tolkas. 11.4Politiska förutsättningar f ör en monetär union 1999 En avgörande politisk förutsättning för att den monetära unione n ska kunna bildas är att kan och vill delta. har utgjort ankaret i och många länder ser en monetär union främst som en möjlighet att få del av den tyska trovärdigheten för en konsekvent låginflationspolitik. En m onetär union utan är knappast intressant för andra potentiella deltagarländer. De n tyska förbundsdagens uttalande om att den ska avgöra o m konvergenskriterierna tolkats så strikt att kan delta i den monetära unionen måste därför ses som en reell vetorätt. Det finns få rent ekonomiska motiv för att stödj a processen mot en monetär union. Det tyska stödet kan snarare ses som ett inslag i den traditionella tyska utrikespolitik som fört s . Strategin har varit inriktad på att skapa ett politiskt integrerat Eu ropa där utgör en viktig deltaga- re (se avsnitt 9.5). Öppningen mot öst och m öjligheten till tysk åter- förening medförde att det uppstod förutsättningar att återupprätt a roll som central politisk, ekonomisk och kulturell makt mellan öst och väst. För att få omvärldens acceptans för denn a förändring framstod det som än viktigare för att integre- ras djupare med EU. Dessutom skulle de östeuropeiska ländernas framtida medlemskap i riskera att leda till en urvattning a v 15 I samband med behandlingen av gjorde förbundsdagen ett uttalande om att den kommer att motsätta sig varje urholkning av konvergenskrite- rierna. Vidare sades att den tyska regeringen måste höra förbundsdagen för att veta hur den ska rösta i ministerrådet. Detta har senare bekräftats av den tyske finans- ministern. Se och den tyska grundlagen (1994). samarbetet om ma n inte fördjupade integrationen genom att införa majoritetsbeslut på fler områden och tillät en "differentierad inte- gration" (se avsnitt 9.6). chefekonom g har uttryckt de tyska öv ervägandena enligt följande: "Om ekonom- iska intressen var de enda som gällde skulle det vara mycket svårt att ge upp den väletablerade D-marken. Men i har ma n aldrig uppfattat EU som en arena för egna särintressen, uta n primärt som ett instrument för att realisera ett politiskt integrera t . Regeringen stöd för den monetära unionen har hittill s varit starkt. EMU anses ingå in en omfattande paketlösning vilken också innefattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, östutvidgningen och institutionella reformer inom EU. Den social- demokratiska oppositionen i har intagit en mer kritis k hållning till den monetra unionen. I en situation med fortsatt ökning av arbetslösheten och nedsk ärningar av sociala välfärdsutgifter kan opinionstrycket mot den tyska regeringen komma att öka kraftig t års val och värdet av den monetära unionen på nyt t ifrågasättas. Givet starka position kommer de politiska preferens- erna i detta land att väga tungt vid utformningen av unionen. Et t ovillkorligt tyskt krav tycks vara att deltar.