sou · GKB325d1 · 1997-01-01 00:00:00 — Ett sådant rör kontrollen över sändarnäten. Det kan finnas skäl för bibehållande av statlig kontroll, antingen genom tillståndsgivning eller genom . Det torde inte vara formellt uteslutet att låta behålla sin ensamställning. Digitaltekniken möjliggör att flera olika program kan blandas i en signal från en och samma sändare och sedan sorteras upp av den mottagande utrustningen. Vid sändningar med digital teknik är det därför möjligt att flera programtjänster, från ett eller flera programföretag, kan dela samma frekvensutrymme och sändarutrustning. Detta är en av de stora fördelarna med den digitala tekniken och möjliggör ett större antal samtidiga sändningar än med den den analoga tekniken. De tekniska system för digitala sändningar som har presenterats ut- märks därtill av stor flexibilitet. Olika stort överföringsutrymme kan användas för olika program beroende på deras karaktär. Digitaltekniken är inte heller specifikt anpassad för radio eller TV, utan kan användas för att sända ut vilket innehåll som helst. Proceduren att blanda signaler kallas multiplexering. Vid multi- plexeringen bestäms de tjänster (rundradioprogram eller andra tjänster) som skall bäras av signalen och hur stort överföringsutrymme som skall tilldelas de olika tjänsterna. Utbredningen av marksändarnät för rundradio regleras indirekt, som tidigare beskrivits, genom en dubbel tillståndsgivning. Programföretaget erhåller ett tillstånd där villkoren för sändningsverksamheten anges. Vissa begränsade tekniska bestämningar kan ingå, t.ex. om det rör sig om ett lokalradiotillstånd. Inom de ramar som ställs upp i dessa tillstånd får sedan sändarentreprenören tillstånd att använda radiosändare efter en teknisk prövning enligt radiokommunikationslagen. Multiplexeringstekniken tillför en länk i denna kedja. Någon skall blanda signaler från flera, kanske konkurrerande, programföretag före utsändning. Med multiplexeringstekniken följer legala problem. Den som be- driver den tekniska sändningsverksamheten får en egen roll som avviker från, men bestämmer gränserna för, den roll som programföretagen kan spela. Det eller de företag som kontrollerar tekniken får en ställning där deras beslut direkt kan påverka vilka program som når den enskilde. Därigenom uppkommer en risk för att den som kontrollerar tekniken också kan komma att reglera, på ett mediepolitiskt eller konkurrensmässigt oönskat sätt, vilka program och programföretag som kommer ut i sändning. När flera programföretag skall dela på en signal kan man heller inte som styra sändarnätens utbredning indirekt genom att reglera programföretagen. Den nuvarande lagstiftningen har inga självklara instrument att hantera de problem som kan förväntas. I den föreslagna radio- och TV- lagen har dock givits en bestämmelse (3 kap 2 § 6 p.) att regeringen som tillståndslämnare kan föreskriva villkor om att använda viss radiosändare, en bestämmelse som uttryckligen motiverats av behovet att sammanföra konkurrerande programföretags sändningar i samma signal. Det är inte troligt att enbart konkurrenslagstiftningen är tillräcklig för att motverka missförhållanden. Områdets speciella natur präglad av monopolstrukturer, frekvenshushållningshänsyn och önskan om utrymme för mediepolitiska överväganden talar för att verksamheten inom radio-och TV-området knappast kan bringas att fungera väl med stöd av enbart konkurrenslagstiftning. Vidare är många av de nedan redovisade frågeställningarna av sådan REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR betydelse för yttrandefriheten att de inte kan besvaras på annat sätt än genom lagstiftning. Av samma skäl kan tillståndskrav behöva uppställas för multiplex- operatörer. Vid fri etablering riskerar det allmänna att endast kunna ställa så begränsade krav i vissa centrala frågor, t.ex. om statliga till- ståndshavares tillgång till näten, att konkurrensbegränsande och mediepolitiskt hindrande effekter uppstår. Sammantaget torde multiplexeringstekniken och den därigenom förändrade operatörsrollen nödvändiggöra en särskild reglering. Omfattningen av en sådan beror i mycket på frågor som ligger utanför utredningens uppdrag att besvara, såsom exempel framtida ställning. Nedan kommer dock en genomgång av ett antal relevanta problem att göras. En reglering kompliceras av att så motstående intressen som mer eller mindre exklusiv tillståndgivning och konkurrensfrihet måste söka till- godoses inom samma struktur. En reglering kan förväntas beröra följande tre partsförhållanden. –staten - multiplexoperatören –multiplexoperatören – programföretaget –programföretag – programföretag. Inom respektive partsförhållande finns ett varierande antal frågor av olika dignitet. Några övergripande väsentliga frågor är följande: –Skall statligt givna tillstånd medföra ett garanterad utrymme på ett digitalt sändarnät och i så fall hur? –På vilket sätt skall företag erhålla ställning som multiplexoperatör och, om det skall ske genom samhällets försorg, efter vilka kriterier skall en eller flera operatörer utses? –Vilken eller vilka av aktörerna skall få reglera den överkapacitet och flexibilitet som kommer att finnas i de digitala sändarnäten och efter vilka principer? I det följande sorteras problemen efter partsförhållande, ett syste- matiskt grepp som inte nödvändigtvis kommer att motsvara de verkliga förhållandena. Ett företag kan mycket väl komma att verka i dubbla roller, allt beroende på vad reglerna tillåter. Tillståndsgivning för multiplexanvändning kan exempelvis riktas till befintliga pro- gramföretag. En sådan ordning kan dock ifrågasättas som mindre lämplig ur konkurrenssynpunkt. Utgångspunkten för de resonemang som nedan förs är ett förhållande där operatören intar en självständig ställning i förhållande till programföretagen. Om multiplexoperatörsskap skall förutsätta tillstånd måste en reglering innefatta urvalskriterier för hur operatören eller operatörerna skall utses av lämplig myndighet och under vilka villkor de skall verka. Alternativen spänner från rena auktionsförfaranden till anbudsför- faranden. Vill staten ställa ett större antal villkor för verksamhetens bedrivande kan ett anbudsförfarande eller ett s.k. open entry-förfarande var att föredra. I förfarandet kan finansiering, ägarskap, nätuppbyggnad, geografisk täckning och möjlighet till lokala sändningar vara viktiga delar att bedöma. Om ställningen som operatör skall innebära någon form av avgift till staten beror av en mängd faktorer. Av betydelse kan vara hur exklusiv dennes ställning blir, om denne tillåts en fri prissättning och hur denne tillåts använda eventuell överkapacitet. Etableringen av ett sändarnät kan förväntas innebära stora investeringar till nytta för allmänna ändamål (t.ex. public service-verksamhet) vilket kan tala emot avgifter. Sändarnätens utbredning är typiskt ett förhållanden som måste reg- leras på denna nivå. Eftersom ett och samma nät skall kunna användas av flera olika programföretag kan nätens utbredning inte bestämmas utifrån ett enstaka programföretags önskemål. Frågor om nätens ut- formning, exempelvis som s.k. singelfrekvensnät, för bästa kombina- tion av nationell och lokal täckning hör också till denna kategori. Det måste finnas en legal konstruktion som harmoniserar med lagen om radiokommunikation vad gäller den rent tekniska regleringen om var sändare får eller skall inrättas. Hur stort utrymme i denna fråga som skall överlämnas åt marknadsmässiga bedömningar och i vilken om- fattning mediepolitiska överväganden skall vara bestämmande måste övervägas. Nätoperatörens rättighet till annan nätanvändning är en fråga av central betydelse. Digitaltekniken kan inte bara användas för radio- och REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR TV-tjänster utan också för personsökning, dataöverföring m.m. Även utsända radio- och TV-tjänster i gränsområdet till vad som innefattas i radiolagens föreslagna televisionsbegrepp kan bli vanligt. Rörande detta måste önskvärdhet till ett effektivt frekvensutnyttjande ställas mot risken att utrymme för rundradiosändningar övergår till andra användningar. vunna erfarenheter talar för att nätoperatören bör ha ett ansvar för programverksamhetens laglighet för att t.ex. undvika en situation där operatören beroende på partsförpliktelse enligt ingånga avtal eller av annat skäl drivs att fortsätta sändningar för vilka tillstånd saknas. Omfattningen av ett sådant operatörsansvar är inte givet. Emellertid bör i vart fall krävas att nätoperatören skall kontrollera att det för programverksamhet finns tillstånd eller registrering när detta krävs enligt lag. Vid vidaresändning av program från utländska programföretag kan det åligga operatören att förvissa sig om att programföretaget har sändningsrätt enligt hemlandets lagstiftning. Det förefaller rimligt att låta operatören svara för att tillstånd finns för programverksamheten och för att sändningarna sker i överensstämmelse med eventuella villkor av teknisk natur. Däremot kan operatören knappast åläggas ansvar för sändningarnas innehåll. Den i praktiken närmast myndighetsliknande ställning som kan komma att erhållas av en eller ett begränsat antal multiplexoperatörer väcker allmänna frågeställningar om hur ansvarsfördelningen mellan operatörerna och skall bestämmas, liksom hur myndighetsuppgifter, tillsyn och sanktioner m.m. skall utformas. Frågan om statliga tillstånds status att bereda tillträde till näten aktualiseras eftersom det allmänna måste överväga nu- varande programföretags ställning vid en övergång till digitala sänd- ningar. Kan saken överlämnas till sändarföretag och programföretag att träffa avtal om eller skall lösningen ske genom lag eller tillståndsvillkor? Som uppdragsgivare och avtalspart i nuvarande förhållanden torde staten ha att verka för att problemet ges en tillfredställande lösning. Vidare måste beredskapsfrågor och tekniska frågor om standarder Visserligen kan radiokommunikationslagen utgöra ett stöd för krav om teknisk standard men som tidigare nämnts torde själva teknikskiftet påkalla beslut i annan form. Omfattningen av parallella sändningar i analog och digital teknik torde i första hand regleras vid tillståndsgivning mellan regering och programföretag men kan också vara aktuell i förhållande till operatören. Det är uppenbart att ett teknikskifte och eventuella nya statliga marktillstånd nödvändiggör någon fom av ställningstagande till ord- ningen med som ensam entreprenör för de rikstäckande sändningarna. Som tidigare nämnts är denna ställning bruten vad gäller lokala radiosändningar. En allmän tanke om konkurrensfrihet vilar såväl i medlemskapet i den europeiska gemenskapen som i de avregleringar som förekommit på en rad områden . Den ökade betydelsen av kon- kurrensfrihet har ytterligare manifesterats i ny nationell lagstiftning och bildandet av en särskild myndighet till dess övervakande. Å andra sidan kan noteras att de mer eller mindre monopolliknande ställningar som de sändarföretag som betjänar rundradion har ännu består i de flesta europeiska länderna samt att några egentliga överenskommelser om att lämna detta förhållande inte träffats inom gemenskapen. har noterats att det i en propositionstext rörande verksamhet angivits att rundradionätet av olika skäl bör behållas i helstatlig ägo. ställning av aktiebolag kan vara något av en komplikation i detta hänseende. Legitimiteten i den exklusiva operatörsställningen förringas i någon mån av bolagsformen. försvårar bolagsformen i praktiken statlig styrning. Genom att behålla en strikt kontroll över infrastrukturen underlättas naturligen för staten att föra mediepolitik och motverka en fortsatt internationell ägarkoncentration inom massmedierna. Risken med en fri etablering inom området är att ägare av konkurrerande distri- butionsformer övertar kontrollen över marknäten. Att av legala skäl ta klar ställning till frågan om framtida roll låter sig inte göras. Om än av central betydelse får denna fråga som rymmer allehanda aspekter här lämnas åt sidan. I det legala perspektivet kan den visserligen i praktiken vara av betydelse eftersom regleringsbehovet sannolikt påverkas av antalet aktörer och deras ställning i förhållande till staten. Dock bör utgångspunkten i alla fall vara att lagstiftningen så långt som möjligt skall utformas på sätt som är neutralt för hur många faktiskt verksamma aktörer det för tillfället finns. I förslaget till ny radio- och TV-lag synes utredaren utgå ifrån att en princip om publik öppenhet skall gälla även i fortsättningen vad gäller de REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR tillstånd till rikstäckande marksändningar som lämnas av regeringen. Med principen följer att programföretagens nättillträde måste ägnas intresse. Om detta överlämnas till parterna att lösa genom avtal finns en risk att de sändningar som regeringen lämnat tillstånd för inte kommer att förverkligas. I det sämsta tänkbara läget – att nätoperatören fritt får använda överkapacitet till andra ändamål än rundradio och/eller är kontrollerad av intressenter som står andra programföretag nära – skulle detta kunna innebära att några sändningar aldrig kommer till stånd eller att sändningarna bara når begränsade delar av befolkningen. Det ligger nära till hands att, för det fall att multiplexoperatörsställning uppnås genom statligt tillstånd, föreskriva villkor som garanterar statliga t i l l s t å n d s h a v a r e n ä t p l a t s f ö r s i n p r o g r a m v e r k s a m h e t . E n tillståndsreglering av operatörskapet skulle i annat fall vara tämligen meningslös. Om operatörsskapet inte förbinds med tillstånd torde lagregler om icke-diskriminering vara nödvändiga. Operatörsbolag bör inte tillåtas bedriva konkurrerande program- verksamhet. Ökad integration och koncentration inom medieområdet rörande såväl ägande som programmaterial har uppmärksammats som ett problem. Även om en bestämmelse av denna karaktär införs – vilken för övrigt kan vara enkel att kringgå genom olika bolagskonstruktioner – löser detta knappast en djupare liggande problematik. En problematik som i värsta fall kan leda till att staten, för att tillgodose behovet av konkurrens och nättillträde för oberoende programproducenter, genom ägande måste behålla kontrollen över sändarnäten. Den flexibilitet vad gäller utnyttjande av frekvensutrymme som den digitala tekniken erbjuder kräver ställningstagande inte bara till vilka tjänster näten skall kunna upplåtas för, utan även till frågan om vem som skall få reglera överkapacitet . I ett tillstånd med reglering av operatörsrollen kan det inledningsvis bli aktuellt att garantera programföretaget en minsta överförings- kapacitet. Därefter uppkommer sannolikt frågan om vem som skall få reglera eventuell överkapacitet. Om överkapacitet uppstår i själva nätet torde som nämnts detta vara en fråga mellan stat och operatör hur operatören får disponera den kapaciteten (det finns dock ett antal programanknutna tjänster rörande vilka även programföretagens önskemål kan behöva vägas in). Om överkapacitet uppstår genom att programföretaget inte utnyttjar hela sitt garanterade överföringsutrymme kan det finnas önskemål från programföretaget att självt få upplåta detta utrymme. Så länge detta sker tillfälligtvis och till annat programföretag med sändningstillstånd borde lagstiftningen inte hindra sådana lösningar om det är tekniskt och praktiskt möjligt. Mer tveksamt är om programföretagen skall tillåtas sälja sitt överföringsutrymme till andra ändamål än rundradio. De överväganden som är nödvändiga i detta förhållande har redan nämnts och något behandlats. Detta gäller således främst möjligheten att i tillstånd hänvisa konkurrrerande programföretag till samma sändare, bestämmande av minsta överföringskapacitet och möjlighet att överlåta kapacitet. Om inte den minsta överföringskapaciteten regleras kan konflikter uppstå mellan programföretagen som naturligen strävar efter att av kvalitets- och konkurrensskäl få största möjliga frekvensutrymme för de egna sändningarna. En reglering av operatörsrollen till följd av multiplexeringstekniken kan sammanfattningsvis kräva ställningstaganden rörande dels förhållande mellan stat och operatör, dels själva verksamheten. I det första partsförhållandet rör frågorna bland annat: –en eller flera operatörer –allmänna principer för nätanvändning –nuvarande programföretags ställning Rörande själva verksamheten aktualiseras bland annat: REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR –tillstånd och registrering –bestämmande av överföringskapacitetens storlek –nätanvändning och kapacitetsöverlåtelse De frågeställningar som aktualiseras berör flera departement och ett antal myndigheter inom olika områden. Digitaltekniken möjliggör effektiv kryptering och förutsätter dekoderinnehav. Detta innebär s.k. åtkomstkontroll. De bolag som kontrollerar infrastrukturen har stärkt sin ställning på bekostnad av traditionella programföretag. Åtkomstkontrollen kan medföra konkurrensbegränsningar. Inflytande över den enskildes programutbud kan utövas av de bolag som behärskar tittarnas åtkomst. Andra konkurrensfaktorer än programkvalitet kan bli bestämmande för vilket programutbud som når den enskilde. Ett teknikskifte medför att konsumenterna under ett övergångsskede måste använda dekodrar för omvandling av digitala signaler till analoga. Den digitala TV-signalen är lätt att kryptera utan kvalitetsförluster. Krypteringen medger kontroll över tittarens åtkomst. Tillsatser för avkryptering kan integreras med eller anslutas till den nödvändiga dekodern. Den digitala tekniken underlättar på detta vis olika betal-TV- arrangemang, vilket utgör en väsentlig drivkraft för digitaliseringen. blir kontrollen av tittarnas åtkomst genom dekodrar och krypteringen (s.k. conditional access) allt viktigare. Tillsammans med kontroll eller inflytande över distributionsnätet kanske viktigare än själva programinnehållet som konkurrensfaktor. Utvecklingen inom den satellitbaserade televisionen åskådliggör de olika konkurrensbegränsande verkningar som användande av dekodrar och kryptering kan få. De företag som kontrollerar infrastrukturen, i form av satelliter, kabelnät, dekodrar och kryptering har erhållit en mycket stark position. Dessa företag har stärkt sin ställning på bekostnad av de traditionella programföretagen som producerar och sätter samman programmen. Programföretagen som utnyttjar satellit och kabelnät är för att nå framgång med sin verksamhet helt beroende av vilka förutsättningar som kan uppnås genom avtalen med de företag som kontrollerar infrastruktur och åtkomst. är televisionssändningar bara en av de tjänster som satelliterna kan bära. kan även i kabelnäten ske en utveckling mot att tjänster som skiljer sig från dagens television blir allt vanligare. En sådan förändring blir dock möjlig först efter en digitalisering av näten. Utveckling kan komma att ytterligare försvaga de traditionella programföretagens ställning. Deras tjänster får konkurrera med andra tjänster om utrymmet i näten. Den viktigaste programreglerande rollen kan härigenom besättas av infrastrukturens ägare, istället för programföretaget eller konsumenten. Utbudet av program från olika programföretag kan således ytterst komma att bestämmas av den som kontrollerar konsumentens åtkomst. Den integration och koncentration som finns inom området har medfört att det ofta finns ägarsamband mellan åtkomstkontrollerande företag och programföretag. Möjligheten att reglera programutbudet kommer därför till användning som ett konkurrensmedel. Det beskrivna förhållandet kan ytligt betraktat synas vara väsentligen detsamma som rått i de traditionella marknäten. Staten har kunnat välja vilka program som via näten skall nå den enskilde. Den uppenbara skillnaden i de två fallen är drivkraften. Staten har traditionellt önskat använda sin roll som regulator för annat än att generera största möjliga ekonomiska vinst, vilket torde vara det normala för en kommersiell aktör i samma roll. Staten har vidare som regulator både anledning och skyldighet att motverka konkurrensbegräsningar. Ett kommersiellt bolag strävar däremot efter att om möjligt eliminera konkurrens. En digitalisering kommer vad gäller satellit (och kabelnäten) sannolikt medföra en ökad kryptering och färre okodade program. Tendensen till programreglerande ägarkoncentrationer kan komma att förstärkas. REGLERINGSBEHOV OCH SÄRSKILDA FRÅGOR blir än viktigare för ett programföretag att finnas med i ett attraktivt sortiment, bestämt av infrastrukturens ägare. Spelrummet för oberoende programföretag kan komma att minska. Inom EU pågår ett standardiseringsarbete. En fullständig stan- dardisering är svår att nå. Den enskilde kan behöva ha olika utrustningar för olika programtjänster. Etablering av digitala marknät kan gynna oberoende programföretag och standard- lösningar. Inom den europeiska gemenskapen pågår ett arbete med standar- diseringar i olika avseenden. Syftet är bland annat att främja konkur- rensfrihet. Det europeiska samarbetet för att nå standardiserade lösningar vad gäller digitala sändningar, kryptering och dekodrar har resulterat i ett direktiv om tillämpning av standarder för sändning av televisions- signaler (95/47/EG) samt vissa frivilliga överenskommelser. Rörande de betydelsefulla systemen för åtkomstkontroll finns dock inga bindande överenskommelser. Slutna system är tillåtna. Detta innebär att det för konsumenten kan behövas olika tekniska utrustningar för att avkoda olika krypterade programtjänster. Enligt direktivet skall alla konsumentdekodrar klara att omvandla digitala signaler och återge okodade signaler. Signalerna skall sändas enligt en standard godtagen av ett erkänt europeiskt standardiserings- organ. En del av direktivet rör s.k. villkorad tillgång, den åtkomstkontroll som uppnås genom dekodrar och kryptering. Vad gäller systemen för åtkomst skall enligt direktivet upplåtelse ske på lika, rimliga och icke diskriminerande villkor. Diskrimineringsförbudet rör dels förhållandet mellan programföretagen och den operatör som kontrollerar åtkomstsystem, dels förhållandet mellan den som har immateriella rättigheter till systemen och den som önskar tillverka utrustningen för systemen. Genom överenskommelser har en gemensam metod för kryptering av signaler bestämts. Vidare har överenskommits om en standard för de kort (s.k. smartcards) som konsumenten skall använda, vilket möjliggör en utveckling mot att åtkomma flera programtjänster genom samma mottagarutrustning. I praktiken är emellertid flera av de för programföretagen och konsumenterna relevanta problemen ännu olösta. Detta gäller t.ex. frågor om standardiserade krypteringssystem, om hur programföretagen skall vinna tillträde med sina programtjänster i de slutna systemen (eget kort i andras dekodrar ) eller upptas i systemen (ingå i åtkomstbolagens programsortiment). För konsumenten kan således olika sändningar kräva olika mottagarutrustningar. Det är inte realistiskt att vänta sig lösningar i alla dessa delar på satellitsidan eftersom de som kontrollerar denna infrastruktur knappast är villiga att ge upp sin position så länge de har intressen i företag som producerar tjänster som bärs av näten. Etablering av digitala marknät med kapacitet att bära många programföretags sändningar erbjuder en alternativ och konkurrerande distributionsform. Detta kan gynna oberoende programföretag. Det torde vara enklare att uppnå lösningar på standardfrågor i marknät, åtminstone så länge marknäten kontrolleras av staten. Enbart förekomsten av ett konkurrerande marknät kan sätta en för konsumenter och programföretag gynnsam press på de som kontrollerat åtkomsten i satellit- och kabelnät vad gäller standardisering, m.m. Självfallet gäller för att sådana positiva effekter skall uppnås att staten tillser att ägarna till satellit- och kabelnät inte tillåts kontrollera även eventuella digitala marknät. Principen om marksändningarnas publika öppenhet kan behöva omprövas om många sändningstillstånd beviljas i ett digitalt marknät.