sou · GKB3184 · 1997-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av tillgängliga data anser jag att man vid en inblandning av RME eller etanol i dieselolja vad beträffar kokpunktsintervallet och beskattningsfrågan inte skall se på blandningen som en helhet utan i stället de enskilda blandnings- komponenterna. Att just detta intervall valts beror på att data finns tillgängliga. Om nya data visar på att en högre inblandning av RME kan accepteras utan att drivmedlets emissioner ökar påtagligt bör samma synsätt tillämpas för denna blandning. För inblandning av etanol krävs det dock enligt min uppfattning att man genom ytterligare körningar och analys av avgaserna inom det närmaste ett och ett halvt året bekräftar och underbygger de dragna slutsatserna. Även samtidig inblandning av RME och etanol i dieselolja har Blandningar av drivmedel 327 För att kunna bedöma en sådan blandning krävs emissions- data m.m. Om sådana data tas fram och visar på i stort sett oförändrade emissioner från drift med en sådan blandning i jämförelse med dieselolja bör även denna blandning på samma sätt som blandningarna som jag diskuterat ovan beskattas utgående från de olika komponenternas egenskaper och ej blandningens. Inblandning av RME och etanol i dieselolja är, förutsatt att inte emissionsbilden påtagligt försämras, enligt min uppfattning vara ett bra sätt att påbörja en introduktion av biobaserade och därmed förnyelsebara drivmedel. Beskattningsfrågan bör lösas genom pilotprojektsdispenser. För inblandning av RME bör enligt min uppfattning dispenser kunna ges . För inblandning av etanol i dieselolja anser jag att dispenser inledningsvis bör medges som längst upp till . I den mån data tas fram för inblandning av metanol i dieselolja bör samma betraktelsesätt gälla där vad gäller kokpunktsintervallet. På samma sätt som för rena drivmedel bör blandningar av drivmedel bara användas i fordon där importören/tillverkaren uttalat att så kan ske. Inblandning av metanol, etanol, MTBE och ETBE i bensin bör upp till gränsen för maximal tillåten syrehalt i bensin bedömas och beskattas utgående från blandningskomponenternas egenskaper och ej blandningen som helhet. Beskattningsfrågan bör lösas med pilotprojektsdispenser. 22 Allmänt om lagförslaget En lag om drivmedel inrättas. I lagen tas miljöklassningen av alternativa drivmedel in. Till lagen förs vidare miljöklassningen av dieselolja, från lagen om skatt på energi, och miljöklassningen av bensin från bilaga i lagen om kemiska produkter. remissbehandlas förslag till miljöbalk. Regeringen avser att överlämna en proposition till . Enligt betänkandet föreslås att reglerna om miljöklassning av bensin, som är intagna i bilagan till lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP), förs över till bilavgaslagen. Skälet för detta anges i betänkandet vara att balken inte bör innehålla bilagor. LKP:s bilaga, med dess tekniska specifikationer, passar således mindre väl in i , som har karaktären av ramlag. Jag föreslår i stället att de nämnda bestämmelserna, liksom be- stämmelserna rörande miljöklassning av dieselolja m.m. i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) förs över till en ny lag om drivmedel, som dessutom skall omfatta de alternativa drivmedlen. Skälen för förslaget är flera: En ny lag kan göras till en renodlad miljölag jämfört med vad som är fallet , då bestämmelserna om drivmedel till stor del finns i skattelagstiftning. Inte minst tillsyns- frågorna motiverar detta. Det är således önskvärt att tillsynen av drivmedel utförs av en myndighet med särskild kompetens i miljö- och hälsoskyddsfrågor. I mitt uppdrag har ingått att föreslå förändringar i regelsystemet för att uppnå en högre grad av enhetlighet och enkelhet. Bränslelagstiftningen är splittrad och svåröverskådlig. Även detta förhållande utgör i sig skäl att sammanföra tekniska krav på drivmedel till en och samma lag. Arbetet inom AutoOil förväntas resultera i skärpta miljökrav på de traditionella drivmedeln, bl. a. vad gäller svavel- och bensenhalt. När det uppkommer behov av att ställa 330 Allmänt om lagf örslaget ytterligare kvalitets- och miljökrav på drivmedel och koppla dessa till miljöklassningssystemet är det ändamålsenligt att införa dessa i en och samma lag. Det bör vidare övervägas om vissa regler i förordningen om motorbensin och förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle, vilka båda i viss omfattning behandlar kvalitetskrav, skulle kunna föras över till den nya lagen. I avvaktan på att arbetet med följdlagstiftning till avslutas, föreslås dock inte att några av dessa bestämmelser förs över till den nu föreslagna lagstiftningen. Om förhållandet mellan lagen om skatt på energi, och den nya drivmedelslagen är följande att säga. På grund av att in- delningen i miljöklass styr skatteuttaget bör parametrarna i miljöklasser- na anges i lag. Av de skäl som anförts är det enligt min bedömning mindre lämpligt att ange bestämmelser till skydd för miljö och hälsa av förevarande slag i en skattelag. Frågan är därefter hur omfattande en ny lag om drivmedel bör vara. Enligt 2 kap. 1 § skall balken tillämpas på verksamhet som kan motverka de förutsättningar för att uppnå balkens mål (som anges i 1 kap. 1 § andra stycket) om inte annat följer av balken eller annan författning. Sistnämnda stadgande anger bl.a. att människors hälsa och miljön skall skyddas. I balken finns också särskilda bestämmelser om kemiska produkter. För att motverka utsläpp i luften av föroreningar bemyndigas regeringen t. ex. i 14 kap. 23 § att meddela föreskrifter om bränslen som gäller förbränning, handel, överlåtelse eller import som behövs med hänsyn till skyddet för miljön och hälsan. I andra stycket anges att regeringen kan överlåta åt en myndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Paragrafen motsvaras närmast av 1 § lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Utredningen förutskickar i betänkandet att det finns anledning att återkomma till frågan om balkens förhållande till speciallagstiftning. Detta kommer att ske i ett kommande betänkande. Balkens regler är alltså tillämpliga på hanteringen av bränslen och all verksamhet förknippad därmed. Således gäller t.ex. samtliga aktsamhetsregler i dess 3 kap. Det är tänkbart att göra delar av regelsystem direkt tillämpligt på den nya lagen. Frågan är om det är nödvändigt med tanke på den väg utredningen valt vad gäller balkens tillämpningsområde. Reglerna om tillsyn i balken anges enligt förslaget vara "en myndighetsutövning som syftar till att säkerställa att denna balk och föreskrifter, domar och beslut som har meddelats med stöd av balken efterlevs.". Det förefaller mer ändamålsenligt att göra de föreslagna 23 kap. och 24 kap. i direkt tillämpliga på den nu föreslagna lagen i stället för att utforma tillsynsregler i lagen. Vilken väg som väljs lagtekniskt bör avgöras i den vidare beredningen av Allmänt om lagf örslaget 331 I lagförslaget har jag stannat för att inledningsvis erinra om att balkens regler gäller och att göra de nämnda kapitlen i förslaget till miljöbalk direkt tillämpligt på tillsyn och avgifter. Ett annat alternativ är naturligtvis att i balken uttryckligen från balkens tillämpningsområde undanta bränslen/drivmedel, som då uteslutande skulle regleras i den nya lagen. Jag har dock antagit att det alternativet är en icke önskvärd inriktning på mitt arbete. Särskilda överväganden skulle bli nödvändiga, särskilt vad gäller frågor om allmänna aktsamhetsbestämmelser, vilka ligger utanför ramen för arbetet inom denna utredning om alternativa drivmedel. Mot bakgrund av det som anförts har jag bedömt det som mest ändamålsenligt att göra miljöklassningen av bränslen till en speciallag som på ett eller annat sätt knyts till . På så sätt ändras inte de grundläggande principerna för regleringen av bränslen jämfört med förhållandena . Lagen kommer alltså i stort sett bara att innehålla tekniska specifikationer för att definiera miljöklasserna för olika bränsleslag. Vad gäller lagens tillämpningsområde har jag dessutom stannat för att inskränka den till att omfatta drivmedel i betydelsen bränsle för drift av motordrivna fordon. Lagen omfattar alltså inte generellt motorbränslen, varmed avses bränslen som är avsedda att användas i såväl motordrivna fordon som fartyg, luftfartyg och stationära motorer. Detta har främst att göra med att det i praktiken i huvudsak endast är oljor som används i motordrivna fordon som f.n. är miljöklassade. Vidare har mitt utredningsuppdrag endast omfattat fordonsbränslen. I vad mån bränslen som är avsedda för drift av fartyg och luftfartyg även bör omfattas av den nya drivmedelslagen får därför anses ligga utanför mitt uppdrag. Det kan dock finnas anledninga att överväga i vilken utsträckning bränslen avsedda för sådana ändamål skall omfattas av regleringen i den nya lagen. Detsamma gäller bensin, som enligt nuvarande regler i LKP omfattas av miljöklassning enligt bilagan till den lagen om bränslet är avsett för motordrift eller upp- värmning. Slutligen, vad gäller de alternativa drivmedlen, har jag valt att avstå från att på nuvarande kunskapsstadium infoga dessa i ett gemensamt miljöklassystem tillsammans med de traditionella bränslena. I stället har jag definierat alternativa drivmedel på visst sätt i lagtexten, miljöklassat dessa samt gjort en jämförelse med dieselolja och bensin. Miljöklass- ningen utgör således tills vidare en slags miljödeklaration med syftet att ge vägledning vid bedömningen av drivmedlens miljö- och hälsoförde- lar. Antalet alternativa drivmedel kan utökas allteftersom standardise- ringsarbetet fortskrider och kan de inordnas i ett regelrätt miljöklassystem med en eventuell direkt koppling till skatteuttag. 332 Allmänt om lagf örslaget Eftersom de alternativa drivmedlen jämförs med de traditionella och inte inbördes eller i förhållande till olika kvaliteter inom samma drivmedelsslag har klasserna åsatts bokstavsbeteckningar i stället för nummer. Det bör ånyo betonas att klassificeringen av de alternativa drivmedlen bör kompletteras med kvalitetskrav (parametrar) . Detta bör utredas i särskild ordning. Som utvecklats i tidigare kapitel, anser jag att den miljöklassning som jag föreslår beträffande alternativa drivmedel bör kombineras med användning av ekonomiska styrmedel. I praktiken kommer detta, mot bakgrund av nu gällande förhållanden på området, sannolikt att innebära att reglerna om miljöklassning av alternativa drivmedel i den nya lagen inte direkt kommer att vara tillämpliga för uttaget av skatt enligt LSE. Däremot anser jag att miljöklassningen bör kunna vara vägledande för regering- ens bedömning av vilka alternativa bränslen som kan komma i fråga för skattelättnader inom ramen för s.k. pilotprojektdispenser. Förslaget till ny lag om miljöklassning av drivmedel behandlas närmare i författningskommentaren, kapitel 28. Den föreslagna lagen medför vissa följdändringar i LSE. Förslag till sådan lagstiftning läggs dock inte fram av mig. 23Framtidsutsikter för dimetyleter (DME) Mycket tyder på att DME kan vara ett bra drivmedel för diesel- motorer med en låg påverkan på miljö och hälsa. Under mitt arbete med utredningen har dimetyleter (DME) rönt ett växande intresse. Som redan framförts är dock underlaget fortfarande så ofullständigt att en miljöklassning inte kan göras. Även om mycket talar för att DME är ett utomordentligt drivmedel för dieselmotorer krävs dock betydligt fler körningar med analys av reglerade och icke reglerade föroreningar i avgaserna, innan DME:s påverkan på miljö och hälsa kan klarläggas. När data finns tillgängliga i tillräcklig omfattning bör DME utvärderas på samma sätt som övriga alternativa drivmedel. För att förbättra kunskaperna om DME som drivmedel såväl vad gäller produktion som användning och miljöegenskaper har utredningen givit i uppdrag att sammanfatta egenskaper och förutsättningar för DME. Nedan redovisas de huvudsakliga slutsatserna i rapporten, ref. Rapporten i sin helhet finns återgiven i separat bilagedel till betänkan- det. DME är en gas som kan tillverkas av de flesta kolföreningar. har DME producerats från metanol framställd ur naturgas. (), utanför , har dock tagit fram en metod för att producera DME direkt från naturgas på katalytisk väg. På så sätt undviks det fördyrande metanolsteget. Biogas är efter avskiljning 334 Framtidsutsikter f ör dimetyleter (DME) av koldioxid (CO 2) lika användbar för produktion av DME som naturgas. Biogas kan användas som råvara för små anläggningar medan förgasning av kolråvara är att föredra vid stora produktionsvolymer. HTAS bedömer att biogasanläggningar med produktionsnivåer under 20 GWh kan framställa DME till en lägre kostnad än vad som är fallet för produktion av metanol. Vid produktion från naturgas måste tillförseln av gas enligt Stateco Utveckling uppgå till 3 000 till 3 500 m 3 med ett CO 2/NO innehåll på för att de verkligt storskaliga driftfördelarna skall uppnås. Produktionsprocessen för DME är relativt resurssnål, vilket är ett grundkriterium för att priset skall kunna hållas lågt. En produktionsanläggning för DME per dag (15 000 till ) för med sig en investeringskostnad på 20 till . Detta är enligt uppgift lägre än för en lika stor metanolanläggning. Denna volym kan förse cirka 800 stadsbussar, 3 000 distributionsbilar eller 3 000 taxibilar med drivmedel. HTAS och AMOCO har gjort uppskattningar som pekar på att produktionskostnaden för DME endast överstiger produktionskostnaden för dieselolja marginellt, uppskattningsvis med 0.10 till per liter dieselekvivalent. Distribution av DME sker på samma sätt som med motorgas. Detta innebär att systemet kan bygga på det distributionssystem som används för motorgas. Tankstationerna för DME är något mer kostsam- ma än för en separat dieseloljetankanläggning, men billigare än för komprimerad naturgas/biogas. Trycktankarna är tyngre och volymen som ska inrymmas större för DME än för dieselolja. Volymen är i stort sett likvärdig med etanol men mindre volumniös än för komprimerad naturgas/biogas. DME är en torr och giftfri gas. Vid hudkontakt med förångande gas kan Framtidsutsikter f ör dimetyleter (DME) 335 Då gasen är tyngre än luft lägger den sig i för- djupningar, som brunnar och gropar. Då gasen inte heller syns eller luktar finns det risk för antändning. Märkning bör därför ske med luktämne. För att motverka säkerhetsriskerna fodras ungefär samma typ av säkerhetsregler som tillämpas för motorgas. Nedan redovisas resultaten av två provomgångar med DME Euro III & Res./Av- DME, utan kataly- US FTP 75, 100 DME, med katalysator Diesel, med katalysator Högt cetantal gör självantändningen lättare, vilket medför att kompres- sionen sannolikt kan sänkas utan försämrad verkningsgrad. Då DME inte innehåller sot eller partikel formerande komponenter finns färre "trade-off"-förluster som t.ex. NO x–partiklar. Andelen recirkulerade avgaser (EGR) kan därmed ökas med sänkta NOx–emissioner som följd. HC-emissionerna verkar inte heller öka på samma sätt som vid metangasdrift. Förkomsten av aldehyder och andra icke reglerade emissioner är inte redovisade. 336 Framtidsutsikter f ör dimetyleter (DME) Marknaden för DME begränsas av bristen på billig DME. Då DME till övriga användningar, t.ex. som drivgas i sprayburkar, har en tämligen liten omsättning kommer sannolikt produktionen för driv- medelsbruk att bli dominerande på världsmarknaden, och därmed också prisledande. DME kommer ännu inte att finnas tillgängligt i stora volymer på marknaden. Det gäller därför att inte skapa för stora förväntningar som användarna inte orkar vänta på. Försörjningen av DME kan vara lika god som för olja och bensin om man producerar den av naturgas. Mot bakgrund av de relativt låga produktions- och distributionskost- naderna i förhållande till andra alternativa drivmedel, samt möjligheten att fasa in bioråvara i produktionen bör DME vara attraktivt för såväl samhället som användarna. För att DME skall få en plattform på den svenska eller internationella drivmedelsmarknaden krävs enligt Strateco Utveckling att den får en stark huvudman. Det är också viktigt att man inte blundar för eventuella svårigheter. Vidare krävs tillgång till distributions- och marknadskanaler. Framtida avgaskrav för tunga dieselfordon, med Euro III–krav som nästa steg, kommer att kunna innebära stora påfrestningar på den europeiska produktionsapparaten för dieselolja. Europia, oljebolagens europeiska samarbetsorganisation, har pekat på olika möjligheter för oljebolagen att vidga sin intressesfär och bredda sitt sortiment mot bl.a. DME. Den redovisade rapporten styrker min uppfattning att DME kan vara ett mycket bra drivmedel för dieselmotorer, med en låg påverkan på miljö och hälsa. De angivna kostnaderna vid produktion direkt från processgas, utan metanolsteg, är relativt låga i jämförelse med övriga studerade alternati- va drivmedel. En introduktion av DME skulle därmed kunna genomföras utan samma behov av sänkt drivmedelsskatt. Det bör dock påpekas att beräkningarna bygger på produktion från naturgas, varvid DME blir ett Framtidsutsikter f ör dimetyleter (DME) 337 drivmedel med fossilt ursprung. Produktion från förgasad biomassa bör dock vara fullt möjlig. Då torde dock kostnaden bli betydligt högre. Jag fäster också stor vikt vid påpekandet att en introduktion kräver uppbackning från en stark huvudman. Detta anser jag är relevant för samtliga alternativa drivmedel. 24Utländska erfarenheter av alternativa drivmedel Efter att en introduktion av alternativa drivmedel påbörjats är det angeläget att det inte uppstår brist av vare sig drivmedel eller fordon anpassade för drivmedlet. Det viktigaste vid en in- troduktion är dock tydliga och långsiktiga signaler från samhället till olika intressenter om de ekonomiska spelregler som avses gälla, samt att dessa tillåts ligga fast under en tillräckligt lång introduktionsperiod. Alternativa drivmedel har använts eller används i en rad olika länder. Beroende på land varierar utbudet. På kontinenten, och då främst , , och , är så kallad biodiesel (det vill säga i första hand rapsmetylester ()) den stora produkten. Etyltertiärbutyleter (ETBE) baserad på etanol med biour- sprung (avser etanoldelen) är dock på kraftig framgång i bl.a. . Även drift med naturgas finns, och ökar år . I är motorgas det största alternativa drivmedlet. Vad gäller vätskeformiga alternativa drivmedel har man valt att koncentrera sig på alkoholer och då i första hand metanol (från naturgas). Metanolsatsningen har dock inte blivit framgångsrik och är man på många håll i på väg att gå över till etanol (i första hand från jäsning av majs), se kapitel 25. Även i har man valt att satsa på metanol och i överväger man starkt metanol som ett framtida drivmedel för den ökande fordonsparken. I valde man etanol (jäsning av produkter från sockerrörsodling och sockerframställning) som ett alternativ till bensin. 340 Utländska erfarenheter av alternativa drivmedel Orsakerna till de olika valen av drivmedelsalternativ har varierat. Ursprungligen var det i första hand en energiförsörjningsfråga. önskade t.ex. minska oljeimporten och om möjligt övergå till produktion från inhemska råvaror. I var det förutom energiförsörjningen även en fråga om att få avsättning för delar av den egna sockerproduk- tionen. När vi diskuterar fordonsdrift med alkoholer är det i viss mån på grund av att tillsammans med bl.a. , och har en mycket stor råvarutillgång i form av skogsråvara, vilken vi på olika sätt önskar tillgodogöra oss. har även de alternativa drivmedlens fördelar ur miljö- och hälsosynpunkt kommit att spela en allt större roll. Frågan om minskade nettoemissioner av koldioxid (CO 2), genom en övergång från fossila till biobaserade drivmedel, är högt prioriterad. SDAB Transport och Miljö har på uppdrag av Komminikations- forskningsberedningen (KFB) gjort en sammanställning och analys av erfarenheterna från några länder, 40. Nedan sammanfattas kort i rapporten redovisade erfarenheter. Huvudproblemet vid uppbyggandet av det så kallade Proalcool programmet i var det som brukar kallas för "frågan om hönan och ägget". Varför bygga fordon när drivmedlet till dem saknas, respektive varför bygga upp ett stationsnät för drivmedel när det saknas fordon för drivmedlet? I har man i olika etapper valt såväl blandade drivmedel (företrädesvis etanol i bensin, E22) som rena drivmedel (96 procentig etanol, E96). Genom en stark statlig styrning har man försökt undanröja olika problem. Under och såldes i stort sett bara bilar avsedda för drift med ren etanol (E96). är försäljningen av sådana bilar i stort sett nere . Etanolmarknaden har kollapsat och av olika anledningar, bland annat på grund av: *Brist på bilar för renetanoldrift. *Missnöje med bilar som inte anpassats fullt ut för drift med renetanol. *Högt pris på fordon för renetanoldrift. *Högt pris på det rena drivmedlet (E96) jämfört med blandalternativet, (E22). *Oro för brist på renetanol (E96) till drift av fordon. Utländska erfarenheter av alternativa drivmedel körs fordonen i på antingen E96 eller E22. Ingen annan bensin saluförs. De lärdomar som kan dras av introduktionen av etanol i sammanfattas i rapporten enligt följande: *Beslut om alternativa drivmedel måste ses i ett långt perspektiv. *Frågan om inhemsk produktion av drivmedel kan inte baseras på osäkra och oberäkneliga råoljepriser. *Samordning med produktion av andra drivmedel är nödvändig vid raffinaderierna. *Konsumenterna reagerar mycket positivt på ekonomiska styrmedel som påverkar kapital- och driftskostnader samt på långsiktig policy som är förenlig med dessa. *Konsumenterna kan vara mycket känsliga för de första omdömena om bilar som drivs med alternativa drivmedel. *Det är viktigt att det finns en enighet bland de största intressenterna beträffande införande m.m. Det största problemet med Proalcool programmet har dock varit möjligheten att balansera tillgång och efterfrågan på såväl fordon som drivmedel. Beträffande problem och erfarenheter från introduktionen av metanol i se kapitel 25. I påverkas utvecklingen av alternativa drivmedel i hög grad av de lagar och förordningar som styr dessa frågor. Detta gäller allt från standarder för luftkvalitet, krav på inblandning av oxygenater i bensin och krav på visst antal fordon drivna med alternativa drivmedel i större fordonsflottor till emissionskrav på fordon och krav på minsta försälj- ning av fordon som uppfyller dessa krav m.m. försök att genom relativt omfattande subventioner få i gång en produktion av etanol för fordonsdrift har inte lett till några större framgångar och produktionen har inte kommit upp till en procent av drivmedelsmarknaden. produktion behövs fortfarande subventioner för att göra bioetanol konkurrenskraftig gentemot bensin, trots en mycket effektiv produktion från majs. () startade ett program omfattan- de forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering i syfte att uppmuntra användning av biobaserade drivmedel. Programmet bygger i stor utsträckning på de lagar och förordningar som reglerar 342 Utländska erfarenheter av alternativa drivmedel Programmet genomförs tillsammans med industrin och övriga berörda intressenter. konstaterar i programmet att biodrivmedel med nuvarande teknik och marknadsförhållanden bara kan konkurrera med bensin och dieselolja under speciella förhållanden och under förutsättning att subventioner av olika slag ges. För att biodriv- medel skall få möjlighet att etablera sig på –marknaden fodras, enligt , att en eller flera av följande saker inträffar: *Förbättring av teknologi för att odla biomassa och för att konvertera denna till drivmedel. *Höjningar av de låga priserna på bensin och dieselolja. En liter bensin kostar i av det svenska priset. *Internalisering av de verkliga fördelarna med biodrivmedel. beaktas inte fördelar beträffande CO 2 och minskad oljeimport. De många nya program och strategier för alternativa drivmedel som beslutats i är betydligt mer omfattande än vad många i kan föreställa sig. Tillsammans innebär de en oerhörd potential för framtida förändringar av drivmedelsförsörjningen.