sou · GKB3158d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Det faktum att EU-länderna redan befinner sig i e n besvärlig sysselsättningssituation i utgångsläget understryker all - varet i en sådan utveckling. Vi har ovan betonat att det råder betydande osäkerhet om hur och när övergången till en europeisk monetär union kommer att ske . Denna osäkerhet kommer inte att kunna skingras förrän på et t ganska sent stadium (u nder 1998). ska sedan de natio- nella valutorna gradvis ersättas av euron, såväl i alla olika former av kontrakt som i den konkreta hanteringen av mynt och sedlar . Detta kommer att vara en omständlig process, som för att ske s å smidigt som möjligt bör vara väl förberedd. 27 För svenskt vidkommande har inrättat en samordningsf- unktion samt tillsatt fem arbetsgrupper med uppgift att arbeta med 25Se (1996). 26Se den tidigare diskussionen i avsnitt 6.3. 27Se Ingves & Brandimarti (1995) och (1995) för diskussioner om för- beredelserna. nationella praktiska förberedelser för ett eventuellt införande a v euron.28 I förberedelserna för en monetär union måste ingå åtgärder a v vitt skiftande slag. Vissa åtgärder gäller lagstiftning. Det handla r om att skapa legalt stöd för den nya valutan, t ex för hur gaml a kontrakt i de nationella valutorna ska översättas till kontrakt i den nya europeiska valutan. Man behöver också planera för penning - politikens konkreta utformning så att den blir så effektiv so m möjligt, dels med hänsyn till det makroekonomiska målet o m prisstabilitet, dels med h änsyn till specifika nationella förhållanden på de finansiella marknaderna. And ra åtgärder rör mycket konkreta problem som utformningen av nya sedlar och mynt och de föränd- ringar av bankomater osv som detta medför. En rad åtgärder behöver genomföras när det gäller betalnings - systemets infrastruktur. Ett gemensamt europeiskt nätverk fö r elektroniska betalningar håller på att utvecklas (det s k TARGET- systemet). I detta sammanhang behöver de nationella betalnings - systemen samordnas i en rad avseenden, t ex när det gäller öppet- tider. De nationella systemen för skatteuppbörd och utbetalning av olika transfereringar kommer att behöva anpassas tekniskt för at t hantera den nya gemensamma valutan. Detsamma gäller företags och organisationers interna redovisn ingssystem. Dessutom kommer de penningpolitiska myndigheterna – ECB och de nationell a centralbankerna – att behöva utveckla nya s ystem för insamling och bearbetning av statistik och annan information som är nödvändi g vid utformningen av penningpolitiken. Även om EMUs tredje eta pp aldrig inleds kommer EU-länderna att stå inför många av de praktiska problem som införandet av en europeisk monetär union aktualiserar. Utvecklingen på d e finansiella marknaderna och den internationella integratione n medför ständigt nya krav på de nationella betalnings- oc h redovisningssystemen. Problemet ligger mindre i de investerings- och utvecklingskostnader som övergången medför än i tidsaspekten. Lösningarna på de praktiska problemen k an komma att fördröjas av den rådande osäkerheten om den monetära unionens utformning. 28Finansdepartementet (1996). 29Se Portes (1996). Om det blir en europeisk monetär union fr o m står den inför en rad svåra övergångsproblem. Om konvergens - kriterierna (framför allt för valutakursstabilitet och finanspolitik ) ges en mycket snäv tolkning, finns en risk för en uppdelning a v medlemsländerna i olika kategorier som kan skapa politisk a spänningar inom EU. Å andra sidan kan det – om väl avsteg görs från de strikta referensvärderna – bli politiskt mycket svårt at t motivera de nya "gränserna". Följden skulle kunna bli en relativ t stor valutaunion, vilket skapar risker för trovärdighetsproblem för unionens (och övriga EUs) fortsatta finans- och penningpolitik. En avvägning måste således göras mellan risken för politisk a spänningar (till följd av svåra gränsdragningar) och risken fö r trovärdighetsproblem (till följd av en alltför "mjuk" tillämpning av konvergenskriterierna).Vår bedömning ä r att en monetär union som bildas mest sannolikt kommer att bestå av , , samt eventuellt också , och . Osäkerheten om själva övergångsprocessen och ECBs framtida penningpolitik kan dessutom leda till trovärd ighetsproblem som kan medföra såväl störande valutaspekulation som förvärrade arbets - löshetsproblem. Huruvida må let om en monetär union kan göras så trovärdigt att problem med spekulation under övergångsperiode n inte uppstår är en fråga som gäller s tyrkan i de politiska åtagandena om en monetär union sn arare än den ekonomiska situationen i EU- länderna. Ur ekonomisk synvinkel kan de specifika konvergenskriterierna diskuteras. Flexibla tolk ningar av de finanspolitiska kriterierna kan motiveras, inte minst om man vill undvika risken för att en alltför stram finanspolitik i övergångsskedet ska leda till en recession. En gräns för flexibiliteten sätts dock av att det kan vara viktigt att för framtiden bevara trovärdigheten för finanspolitiska regler so m syftar till att förhindra alltför stor offentlig skuldsättning. Av våra resonemang om övergå ngsproblemen följer att det finns en viss sannolikhet för att den monetära unionen inte blir av 1999. Man kan inte utesluta att den tyska förbundsdagen utnyttjar si n reella vetomöjlighet om en "alltför stor" monetär union bedöm s innebära risker för att ECBs inriktning på prisstabilitet äventyras. En annan viktig faktor som skulle kunna leda till att unionen int e blir av 1999 är om det skulle uppstå politisk eller ekonomis k turbulens i kärnländerna och . Även o m valutaunionen inte blir av 1999 är det dock mot bakgrund av de n centrala roll som planerna på en monetär union spelat i EU - samarbetet inte troligt att planerna skrinläggs. Man får i så fal l snarare räkna med att skjuts framåt i tiden. 12 Växelkursarrangemangen mel- lan länderna med gemensam valuta och övriga EU-länder Eftersom vissa EU-länder i varje fall till en början kommer att stå utanför den monetära unionen blir frågan om växelkursarrange - mellan delta gare och icke-deltagare central. En betydande del av förberedelsearbetet inom EU inför övergången till e n gemensam valuta avser detta område. Diskussionen i detta kapitel ska föras utifrån tre olika utgångs- punkter. För det första gäller det att bedöma vilka växelkursarran- gemang som är mest troliga för att kunna göra en rättvisand e jämförelse mellan svenskt deltagande och icke-deltagande i de n monetära unionen. För det andra behövs ett underlag för över - vägandena om hur bör ställa sig till olika förslag i diskussionen inom EU och för hur den svenska växelkurspolitiken vid ett eventuellt utanförskap bö r utformas inom de ramar som ges. För det tredje kan anal ysen ge viss vägledning inför en situation då den gemensamma valutan förskjuts i tiden eller rentav aldrig bli r av. Inledningsvis diskuteras i avsnitt 12.1 den sannolika utform - ningen av ett framtida ERM-system mellan euron och d e utanförstående EU-valutorna. Därefter a nalyseras i avsnitt 12.2 för- och nackdelar me d ett sådant system utifrån såväl ekonomisk teori som tidigare erfarenheter. Slutligen behandlas i avsnitt 12. 3 alternativa arrangemang, och då särskilt system med inflationsmål och rörliga växelkurser (dvs den nuvarande penningpolitisk a strategin i ). Slutsatserna sammanfattas i avsnitt 12.4. 12.1Uppbyggnaden av ett framtida ERM-system Enligt ska de länder som inte uppfylle r konvergenskriterierna vid övergången till EMUs tredje etap p beviljas undantag ("derogation") i taget (so m Växelkursarrangemangen mellan länderna... dessa länder ges rätten att när som helst begära att få delta). Härigenom undantas de utanförstående länderna från de skärpta sanktionsprocedurer vid alltför stora budgetunderskot t som föreskrivs i fördra get (se avsnitt 7.1), från de skyldigheter och rättigheter som tillk ommer medlemmarna i det europeiska central- bankssystemet (se avsnitt 6.3) och från den gemensamm a växelkurspolitiken. ger emellertid inga klara riktlinjer fö r växelkursarrangemangen mellan länderna med gemensam valut a och övriga EU-länder. D et finns inga uttryckliga bestämmelser om ett växelkurssystem av ERM-typ utan endast indirekt a hänvisningar. Så t ex fastslås i artikel 109m att de länder som har undantag ska "behandla sin valutapolitik som en fråga a v gemensamt intresse" och att hänsyn då ska tas till "erfarenheterna från samarbetet inom ramen för Europeiska monetära systeme t (EMS)". Av central betydelse i sammanhanget är ocks å konvergenskriteriet rörande växelkursen. Enligt detta krävs at t landet i fråga iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enlig t Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under mins t utan delvalvering i förhållande ti ll någon annan medlemsstats valuta". I protokoll till fördraget specificeras dessutom att valutan ska ha legat ino m fluktuationsutrymmet "utan att allvarliga spänningar har uppstått". Paradoxalt nog kan således tolkas som att det kräver deltagande i för att ett land ska få inträda i de n monetära unionen (även om detta inte är den enda möjliga tolk - ningen) utan att det samt idigt föranstaltas om hur ett sådant system ska se ut i ett läge när ett antal nationella valutor gått upp i de n gemensamma euron.2 Det finns inte heller några tydliga bestäm - melser i fördraget om hur beslut om växelkursarrangemang mellan deltagare och icke-deltagare ska fattas. Fördraget ger däremo t uttryckligen rätten att ingå formella avtal om de n gemensamma valutans växelkurssystem i förhållande till valutor i länder utanför EU och att, om sådana överenskommelser int e kommer till stånd, utforma riktlinjer för valutapolitiken. Vad gäller möjligheterna till samordning av penning- oc h valutapolitiken ska enligt två organ upprättas 1Protokollet framhåller också särskilt vikten av att medlemsstaten "inte på eget initiativ..... devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta ". 2Se t ex Arrowsmith (1995). Växelkursarrangemangen mellan länderna... som skulle kunna spela en sådan roll. 3 För det första kompletteras direktionen () och () som ska leda den av ECBs allmänna råd (). I detta ska förutom ordför anden och vice ordför- anden i ECB alla centralbankschefer inom EU (således också de i länder med undantag) ingå med rösträtt. Det allmänna rådet ska ta över de av Europeiska monetära institutets (EMIs) uppgifter so m till följd av undantag för en eller flera medlemsstater måste utföras också sedan den gemensamma valutan införts. I dessa ingår at t bidra till ECBs rådgivan de och rapporterande funktioner. En viktig uppgift ska vara att ge råd i syfte att underlätta för länderna me d undantag att delta i den monetära unionen. Det andra organ som skulle kunna spela en roll för samordning i detta sammanhang är Ekonomiska och finansiella kommitté n vilken ska inrättas som en efterföljare till . Den senare har en r ådgivande funktion i förhållande till och kommissionen i penningpolitiska oc h finansiella frågor. V arje medlemsstat, kommissionen och ECB ska vardera utse högst två medlemmar av Ekonomiska och finansiella kommittén. Den ska inte befatta sig med penningpolitiken för d e länder som ingår i den monetära unionen (ans varet har ju delegerats till ECB) men däremot med monetära och finansiella frågor so m rör de länder som har undantag. Man kan spekulera om varför är så oprecist i fråga om växelkurserna mellan deltagare och icke-deltagare i valutaunionen. Ett skäl kan vara en allmän optimism när fördraget slöts om att alla – eller nästan alla – EU-medlemmar skulle kunna delta redan från början. En annan förklaring kan vara att de t uppfattades som alltför politiskt kontrov ersiellt att genom ett tydligt angivande av villkoren vid uta nförskap markera att kanske inte alla länder skulle kunna delta. Bristen på sådana preciseringar i fördraget har emellertid lett till en intensiv diskussion under de t . Det pågår ett omfattande arbete so m kan förväntas resultera i konkreta beslut framåt /97. Även om informationen om de växelkursarrangemang so m slutligen kan bli aktuella är ofullständig, går det änd å 3 Se också den tidigare diskussionen i avsnitten 2.3 och 6.3. Växelkursarrangemangen mellan länderna... att med ledning av den hittillsvarande diskussionen göra en gro v bedömning. Det finns åtminstone tre utgångspunkter för denna. En första utgångspunkt är den starka traditionen av valuta- samarbete inom EU i syfte att stabilisera växelkurserna. Den ha r manifesterats genom såväl upprättandet av EMS och den gemen - samma växelkursmekanismen 1979 som genom tidigar e planer på en gemensam valuta (se avsnitt 2.1 och 9.1). En drivkraft har varit uppfattningen att fluktuerande växelkurser skapa r svårigheter inte minst för den gemensamma jo rdbrukspolitiken. Där har man valt att införa system med särskilda avgifter för at t utjämna de reala skillnader i garanterade minimipriser so m växelkursfluktuationer ger upphov till. En andra utgångspun kt är den starka oro som tycks finnas inom vissa av de länder som är de mest sannolika deltagarna i de n monetära unionen , t ex Belgi en, , Luxem- burg, , och , för s k konkurrens- deprecieringar av valutorna i de utanförstående länderna. Man är rädd för att dessa ska låta sina valutor depreciera mer än vad som motsvaras av eventuella skillnader i inflationstakt gentemo t länderna med gemensam valuta och på så sätt vinn a marknadsandelar genom sänkta relativa kostnader och priser . Farhågorna gäller inte nödvändigtvis medv etna försök att göra detta utan kanske snarare att länder som missköter sin finanspolitik ska hamna i situationer där valutamarknaderna driver fram sådan a växelkursförändringar. Deprecieringarna av de italienska oc h svenska valutorna efter det att dessa började flyta 1992 bruka r anföras som exempel. En vanlig uppfattning är att sådan a konkurrensförstärkande deprecieringar av valutorna i de länder som står utanför valutaunionen skulle kunna äventyra den inr e marknaden genom att driva fram krav på protektionistisk a skyddsåtgärder. En tredje utgångspunkt är slutligen önskan om likabehandling av de länder som övergår till den gemensamma valutan redan i första omgången och dem som kan komma att göra det vid et t senare tillfälle. Argumentet skulle m a o vara att politisk a "rättviseskäl" kräver samma konvergenskrav för de två grupperna: om de första deltagarna i valutaunionen måste uppfylla ett ERM- kriterium, bör samma princip gälla även i fortsättningen. 4 Se den tidigare diskussionen i avsnitt 4.3 respektive Eichengreen (1994). Växelkursarrangemangen mellan länderna... kräver uppenbarligen att det även då existerar en såda n växelkursmekanism. Man kan ha synpunkter på den ekonomiska logiken i resone - ovan. Icke desto min dre utgör själva förekomsten av dessa synsätt en realitet som måste beaktas vid bed ömningen av de troliga växelkursarrangeman gen mellan euron och övriga EU-valutor. Ser man på de enskilda ländernas ståndpunkter, är det helt klart att det finns en betydande majoritet för ett arrangemang av ERM-typ. De dominerande sy nsätten i olika länder tycks i hög grad styras av de historiska erfarenheterna av olika valutasystem. 6 Den mest positiva inställningen till ett nytt ERM-arrangemang finns i d e länder som historiskt ly ckats bäst med att hålla växelkurserna fasta och som också tillhör dem som kan antas kvalificera sig för e n övergång till den gemensamma valutan i en första omgång (Bene- luxländerna, , och Öster rike). Även och tycks ha en positiv inställning. Detta speglas av att dessa länder under de senaste årens valutaturbulens aldrig valde att låta sina valutor flyta utan i stället genomförde förändringar a v centralkurserna inom ramen för . Också , som erhållit en s k "opt-outkla usul" (dvs rätt att ställa sig utanför den monetära unionen), har en mycket positi v inställning till ett nytt ERM-system. Man har uttryckt en vilja til l så nära växelkurssamarbete som möjligt med deltagarna i valuta - unionen. Från dansk sida förordades också s valutaturbulens en snabb återgång till de tidigare smala bande n inom . Den danska inställningen förklaras förmodligen a v erfarenheterna av hårdvalutapolitiken , då ma n under loppet av kraftigt lyckades minska skillnaderna i långa räntor gentemot . Den mest kritiska inställningen till ett nytt ERM-system tyck s finnas i , som är det andra land som skaffat sig den formella rätten att stå utanför valutaunionen. Den engelsk a skepsisen mot denna t yp av växelkurssamarbete tycks vara mycket större än mot som sådant. Den vanligast e förklaringen till denna inställning är erfarenheterna av - anknytningen , då en övervärderad växelkur s anses ha bidragit till den kraftiga recessionen (ungefär på samm a sätt som i ) och spekulatio n mot pundet till slut tvingade det ur ERM-systemet. 7 Det finns också ett antal tidigare exempel p å 5Se t ex Spaventa (1996). 6Thygesen (1995) redovisar utförligt motiven för olika länders inställning. 7Se t ex Minford (1994). Växelkursarrangemangen mellan länderna... hur engelska försök att upprätthålla fasta växelkurser slutat me d misslyckanden i samband med svåra valutakriser (t ex pundet s devalvering 1967 inom ramen för Bretton-Woodssystemet och när tvingades l ämna den europeiska valutaormen ). Växelkursarrangemangen mellan länderna... Ett troligt framtida ERM-system Det finns en majoritet inom EU för att en efterföljare til l dagens (2) ska inrättas. Deltagande i detta ska inte vara obligatoriskt för de länder som står utanför den monetära unionen. Även om det ännu inte finns några definitiva beslut, kan änd å slutsatserna från det informella Ekofin-mötet i och Europeiska rådets möte i tolkas på dett a sätt. Det finns inte fullständig information om den exakt a konstruktionen av ett nytt ERM-system. Vi vill ändå med ledning av den diskussion som pågår försöka bedöma den trolig a utformningen i ett antal avseenden. Vad gäller ett nytt ERM-systems formella upprättande förefaller det sannolikt att samma väg följs som när d et ursprungliga systemet konstruerades. Det skulle innebära att E fattar beslut om att en ny växelkursmekanism ska inrättas. ECB och central - bankerna i de EU-länder som står utanför den monetära unione n och som vill delta får sed an i uppdrag att verkställa beslutet genom avtal. En första fråga angående systemets funktion gälle r bandbredderna, dvs inom hur vida band växelkurserna ska tillåtas fluktuera. Före var de normala fluktuationsmarginal- erna mellan de ingående valutorna i ± . Någr a länder – , och – hade dock vidar e band, nämligen ± . tillämpade de facto ett smalare band på ± . Valutaoron tvingade emellertid fram en vidgning av de tillåtna fluktuationsmarginalerna till ± 1 för alla de deltagande länderna. oc h ingick dock ett formellt bi lateralt avtal om att behålla den tidigare bandbredden på ± . För övriga deltagarländer i gäller fortfarande de vidgade fluktuation smarginalerna, även om länder som , och i stort sett lyckats hålla de faktiska kursfluktuationerna inom de tidigare tillåtna banden. Det är ännu inte klart vilka bandbredder som formellt ka n komma att gälla i ett framtida ERM-system, men de blir med stor sannolikhet vida i varje fall till en början. En teknisk aspekt är om ett sådant system ska de finiera en utanförstående valutas växelkurs enbart i förhållande till den gemensamma valutan euron eller, som tidigare, i förhållande till varje valuta i systemet genom bilaterala centralkurser. Det bör i detta sammanhang observeras att e n bandbredd på ± mellan euron och de utanförståend e Växelkursarrangemangen mellan länderna... valutorna kommer att innebära en dub belt så stor bandbredd mellan de . I den pågående diskussionen inom EU har frågan om en större flexibilitet i fråga om bandbredderna än inom det tidigare - systemet aktualiserats. Det blir förmodligen fråga om ett generellt ramverk som tillåter bilaterala avtal om bandbr edderna mellan ECB och centralbankerna i enskilda länder som står utanför de n monetära unionen. Banden skulle t ex kunna göras snävare för de länder som är nära att uppfylla konvergensvillkoren och därfö r snart kan förmodas gå över till den gemensamma valutan. En ytterligare fråga gäller interventionerna på valutamark - naderna, dvs köp och försäljning av valutor i syfte att stabiliser a växelkurserna. I det gamla ERM-sy stemet var interventionsförplik- telserna i princip ömsesidiga och obegränsade vid bandgränserna. Om en valuta utsattes för deprecieringstryck gentemot en anna n valuta och därför hotade att falla ur det tillåtna bandet, åvilade det båda länderna att stödköpa den svagare valutan. ömsesidig interventionsplikt ökar möjligheterna att stabilisera e n valutakurs, eftersom det land vars valuta tenderar att appreciera i princip kan tillskapa hur mycket egen valuta som helst för at t stödköpa den svagare valutan. Interventionsmöjligheterna för de t land vars valuta tenderar att depreciera begränsas däremot a v storleken på valutareserven och möjligheterna att låna up p ytterligare utländs k valuta. I praktiken fungerade emellertid ERM- systemet inte på detta sätt med obegränsade ömsesidig a interventioner. De tta var särskilt tydligt i samband med valutaoron , då av stod från sådana stödköp av vissa av de svaga valutorna av rädsla för att den inhemska prisstabiliteten skulle hotas. Ett skäl till att man inte bör vänta sig o begränsade interventioner på valutamarknaderna av länder med starka valutor är att dessa då förlorar kontrollen över sin egen penningpolitik. Stödköp av e n utländsk valuta innebär nämligen att den egna valutareserven och därmed penningmängden ökar, vilket kan verka inflationsdrivande. Om detta ska undvikas, krävs att interventionerna är steriliserade. Detta innebär att de ökningar av penningmängden som sker til l följd av stödköpen av utländsk valuta motverkas genom at t säljer inhemska statspapper. Den empirisk a forskningen tyder emellertid på att sådana steriliserad e interventioner i regel inte är en effektiv metod att stabiliser a valutakurserna. Mot bakgrund av den starka betoningen på att den europeisk a främsta mål ska vara prisstabilitet inom euro - Växelkursarrangemangen mellan länderna... området, förefaller det uppenbart att obegränsade interventioner för att stödja utanförstående valut or inte kan bli aktuella. En ömsesidig interventionsplikt kommer förmodligen att gälla i princip, men i praktiken måste man räkna med att denna blir begränsad. Dett a torde särskilt gälla under en inl edningsfas då ECB behöver etablera trovärdighet för att man verkligen prioriterar inflationsbekämp - ningen. I ett sådant läge finns nog mycket li tet utrymme för stödköp av andra valutor som ökar penningmängden inom euroområdet. De begränsade möjligheterna till ömsesidiga interventione r innebär att huvudansvare t för att stabilisera växelkurserna kommer att ligga på de utanförstående länderna. Detta ställer stora krav på att såväl penning- som finanspolitiken i de senare ländern a utformas utifrån målen om växelkursstabilisering. Mot denn a bakgrund finns det anledning vänta sig en asymmetrisk fördelning av anpassningsbördan vid olika s törningar mellan och övriga deltagare i ett nytt ERM-system. En annan slutsats som dragits i bl a rapporter från EG s centralbankschefskommitté är att ett system av ERM-typ bara kan fungera om de växelkursjusteringar som kan behöva göras sker på ett tidigt stadium. 8 Beredvilligheten att vidta sådana i ett nytt ERM- system kan därför väntas bli större än som var fallet . Det har också diskuterats att ECB bör tilldelas en viktig roll för at t initiera sådana växelkursjusteringar. 12.2För- och nackdelar med ett nytt ERM-syste m En slutlig analys av vilka konsekvenser ett framtida ERM-system kan förväntas få måste bygga på mer kunskap om den exakt a utformningen än vi nu har. Så t ex blir sk illnaden gentemot flytande växelkurser – under i varje fall överskådlig framtid – liten o m bandbredderna i ett nytt ERM-arrangemang blir mycket vida oc h dessa verkligen utnyttjas.