sou · GKB3145d2 · 1997-01-01 00:00:00 — Av lagstiftningens skyddskaraktär följer att rast skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill ha rasten, eller vill skjuta på den till ett, senare än i lagen, angivet tillfälle. Enligt den nuvarande lagen skall rast tas senast . Bestämmelsen är emellertid, i likhet med övriga bestämmelser i lagen, dispositiv till förmån för kollektivavtal. EG:s arbetstidsdirektiv anger att arbetstagarna har rätt till rast om arbetsdagen överstiger . Vi föreslår att lagens rastbestäm- melse ändras så att rast skall förläggas så att arbetstagarna inte utför arbete . Vidare bör denna bestämmelse vara av bindande karaktär i den meningen att rasten inte kan avtalas bort, endast avvikas ifrån under förutsättning att arbetstagarna kompenseras med motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Detta sammantaget skulle innebära att den nya bestämmelsen motsvarar den nuvarande ur skyddssynpunkt. Dessutom möjliggörs arbetsdagar utan rast, vilket t.ex. är en del i arbetstidsmodeller där arbetstiden för heltidsanställda har sänkts . Vidare blir bestämmelsen i detta avseende i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet anger att rastens längd och på vilka villkor den skall ges främst skall fastställas i kollektivavtal. Det är därför varken nödvändigt eller lämpligt med lagregler i frågan. I nu gällande arbetstidslag finns en regel om att arbetsgivaren på förhand skall ange rasternas antal, längd och förläggning så noga som omständigheterna medger. Vi menar, på samma sätt som beträffande Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester arbetspauser, att en ny bestämmelse bör vila på det synsättet att det inte alltid är arbetsgivaren som ensam bestämmer om alla detaljer i exem- pelvis hur långa rasterna skall vara och när de skall förläggas under arbetsdagen. Arbetsgivarens ansvar ligger i att planera och anordna arbetet på visst sätt. Detta är ett överordnat och allmänt ansvar, vilket mycket väl medger att arbetstagarna själva kan bestämma om t.ex. rasternas antal etc. Vi föreslår inte heller någon motsvarighet till den nuvarande paragrafen om att rasternas antal, längd och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena. Vi menar att detta är något som följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen, till vilken vi har föreslagit en allmän hänvisning. Den nya regeln på detta område blir därmed mindre detaljerad och mer lättläst, och speglar bättre att den närmare förläggningen av arbetstiden och avbrott i denna bestäms på det enskilda arbetsstället av arbetsgiva- ren och arbetstagarna tillsammans. I likhet med nuvarande lag vill vi att även den nya skall innehålla en regel som innebär att arbetsgivaren i vissa fall skall få byta rast mot måltidsuppehåll (se vidare i författ- ningskommentaren). Nuvarande arbetstidslag föreskriver vidare att arbetstagaren skall kunna ta de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Vi anser att en ny arbetstidslag även skall innehålla ett sådant stadgande tillsammans med övriga regler om vila och återhämtning (se vidare i författnings- kommentaren, bl.a. angående särskilda arbetspauser). Regler om återhämtning och vila - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila I avsnitt 5.2.1 ovan ställdes frågan om lagstiftningen bör bibehålla det sk principiella nattarbetsförbudet. Har samhällsutvecklingen och globaliseringen av näringsliv och handel gått dithän att lagens stad- gande bör ändras? I en diskussion om skyddsregler måste sådana argument bli av underordnad betydelse. De vetenskapliga rön som vi redogjort för ger vid handen att mänsklig aktivitet – kanske sär- skilt yrkesaktivitet och alldeles särskilt vid speciellt betungande arbe- ten – bör ske . Arbete medför ökad risk för ohälsa. Nuvarande arbetstidslag medger undantag från nattarbetsförbudet i de fall då "arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även ..". Vidare medges naturligtvis avvikelser genom kollektivavtal som redogjorts för. Enligt uppgift arbetar av alla arbetstagare , av männen och av kvinnorna. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Vilken väg bör då väljas? Ett bibehållande av ett principiellt förbud som innebär att en betydande del av arbetstagarna ändå arbetar natt, eller ett borttagande av förbudet men i stället en reglering av nattar- betspassens längd? Visserligen skulle förbudet kunna kompletteras med föreskrifter som begränsar nattarbetet för det fall det tillåts. Mot bakgrund av vårt uppdrag att föreslå mer flexibla regler och de föränd- ringar samhälls- och arbetsliv har genomgått, förefaller detta vara en mindre lyckad lösning. Vi vill dessutom påpeka att det inte endast är tiden för arbetet i sig - natten - som avgör om risk för hälsa och olycks- fall föreligger. Vi har ju tidigare konstaterat att det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör arbetsmiljöns beskaffenhet. Därtill kommer de rent individuella förutsättningarna hos arbetstaga- ren. Detta följer av arbetsmiljölagen. Vi vill därför föreslå att det nuvarande sk principiella nattarbetsförbu- det tas bort och ersätts med regler som i stället syftar till att begränsa nattarbetspassens längd (se vidare nedan). Detta innebär emellertid inte att lagen därmed inte skulle innehålla en regel om vila . Vi har ju tvärt om tidigare konstaterat att regler borde utformas som speglar människans grundläggande funktioner, förutsättningar och livsrytm. Det följer av detta att lagen bör innehålla en regel om dygnsvila. Den regel EG:s arbetstidsdirektiv innehåller om en rätt för arbetstagarna till elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod torde stå i överensstämmelse med de vetenskapliga rön vi redogjort för ovan. Då regler om maximal arbetstid eller om dygnsvila diskutera- des inför den nuvarande arbetstidslagen framhölls bl.a. att en regel som anger dygnsvila riskerar att få en styrande effekt mot längre arbetspass. För att tillgodose produktionsvillkoren måste nämligen regeln få en utformning som möjliggör längre arbetspass än vad som normalt bör gälla. (SOU 1981:5, s. 66 ff). Dygnsarbetstidsregler i en lagstiftning som syftade till att ange allmänna normer för arbetstiden var därför inte lämpliga menade man. Det finns skäl som talar för att detta synsätt inte längre bör gälla. Till att börja med avser vi, som tidigare framhållits, att föreslå lagregler till skydd för hälsa och säkerhet som skall utgöra de yttersta gränserna. En regel om dygnsvila avser alltså inte att föreskriva vad som kan anses vara en normal vila , utan i stället vad som skall vara den minsta godtagbara vilan . Vidare har vi konstaterat att utvecklingen verkar gå mot längre arbetspass. Det kan därför finnas anledning att ge en tydlig signal om minsta godtagbara dygnsvila. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Liksom för bestämmelsen om rast vill vi inte heller angående dygns- vilan föreslå att bestämmelsen skall innehålla en regel om hur dygns- vila måste vara förlagd. I linje med det synsätt vi vill införa på arbets- tidsbestämmelserna anser vi detta vara en sak som bäst beslutas på arbetsstället. I syfte att ange, dels att dygnsvilan bör vara regelbunden, och dels att den normalt bör förläggas till natt, föreslår vi att dygns- vilan så långt möjligt skall förläggas till natt. Därmed skulle dygnsvile- regeln innehålla samma anvisning om vad som normalt bör gälla, som den nuvarande regeln om veckovila, vilken "så långt möjligt skall förläggas till veckoslut". Regler om återhämtning och vila - veckovila De grundläggande reglerna om återhämtning och vila bör omfatta även en bestämmelse om vila . Till skillnad mot den regel som finns om veckovila i den nuvarande arbetstidslagen vill vi föreslå en regel som blir bindande i den mening att den inte kan avtalas bort, endast anpassas till de lokala förhållandena. Utan att göra avkall på regelns skyddsvärde vill vi därför tillföra den vissa moment i syfte att tillgodose flexibiliteten ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi föreslår därför att veckovilan i likhet med motsvarande bestämmelse i EG:s arbetstidsdirektiv bör vara i stället för dagens 36 och att vilan i vissa fall får nedsättas . Det senare kan emel- lertid tillåtas endast i undantagsfall och skall ses mot bakgrund av att arbetsgivaren inte längre, som är möjligt enligt nuvarande lag, helt kan göra undantag från bestämmelsen. I likhet med nuvarande bestämmelse innebär vårt förslag att veckovilan skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill avstå från ledigheten. Anvisningen om förläggningen är den samma som i nuvarande lag. Liksom enligt den nuvarande lagen föreslår vi att beredskap, och naturligtvis även jourtid, skall bryta veckovilan. EG:s arbetstidsdirektiv medger att veckovilan genomsnittsberäknas om . Viloperioderna skulle således kunna förläggas flexibelt , under förut- sättning att varje viloperiod uppgår till minst 35 timmars samman- hängande ledighet. Om veckovilorna för en tvåveckorsperiod läggs samman till början av den och veckovilorna för nästa tvåveckorsperiod läggs samman till slutet av skulle den yttersta konsekvensen av en sådan regel blir att kan för- flyta utan veckovila. Vi menar att detta inte är förenligt med regelns grundläggande skyddskaraktär. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Besked om ändring av ordinarie arbetstid och jourtids förläggning Den nuvarande arbetstidslagen innehåller en bestämmelse enligt vilken arbetsgivaren åläggs en skyldighet att informera arbetstagarna om ändringar av den ordinarie arbetstidens eller jourtidens förläggning senast i förväg. Denna bestämmelse kan inte sägas vara föranledd av säkerhets- och hälsoskäl, men den är likväl av grund- läggande betydelse för arbetstagarnas arbetsmiljö, närmare bestämt möjligheten att planera sin tillvaro. Vi menar att en utveckling mot större variationer i arbetstidens förläggning gör det angeläget att be- hålla en sådan bestämmelse av "ordningskaraktär" tillsammans med de övriga som tar sikte på arbetsgivarens ansvar för arbetets planering och anordnande. Enligt lagförarbetena (SOU 1981:5, s. 104-107) motiverades bestäm- melsen av det ökande användandet av oregelbundna arbetstider, som bl.a. innebar att många arbetstagare informerades om arbetstidens förläggning alltför sent. Därmed uppstod väsentliga svårigheter att planera fritiden och att sköta personliga angelägenheter i övrigt. Enligt utredningens uppfattning ingick en skyldighet att i rimlig tid informera om arbetstidens förläggning bland arbetsgivarens uppgifter när det gäller att sörja för en tillfredsställande arbetsmiljö. En grundläggande bestämmelse om detta i arbetstidslagen ansågs nödvändig och vad som framförallt avsågs var att ge stadga åt arbetstidsförhållandena vid deltidsanställning. Beskedet skulle kunna meddelas skriftligt, genom t.ex. anslag av ett arbetstidsschema på arbetsplatsen, eller muntligt till de berörda arbetstagarna. Syftet med en bestämmelse om informations- skyldighet var att slå fast ett minimikrav, främst med avseende grupper av deltidsanställda. ansågs vara ett mått som normalt inte borde underskridas. Självfallet skulle beskedet lämnas i förväg där så var rimligt. Bestämmelsen avsåg att ange ett minimum. Vidare avsågs endast regelbundet återkommande arbete. Endast för mer stadigvarande anställningar är det möjligt att planera arbetstidens förläggning i förväg. Eftersom regeln skulle innebära ett indirekt förbud mot tillfälliga anställningsförhållanden förordade därför utred- ningen att undantag i arbetsgivarens informationsskyldighet borde göras när arbetstagare tillfälligt anlitades till arbete. Det framhölls avslutningsvis i förarbetena till den gällande bestämmel- sen (a.a. s. 172-173) att med hänsyn till att arbetstagarna skall ha en rimlig möjlighet att planera sin fritid, bestämmelsen inte får innebära låsningar för anställningsvillkor som passar både arbetsgivaren och Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Man nämnde de arbetstagare som i olika grad själva har ett inflytande över sin arbetstids förläggning. Andelen arbetstagare med sådana arbetsvillkor torde ha ökat och vi vill därför ansluta oss till denna tolkning av regeln. Då regeln är en minimibestämmelse menar vi att om arbetstagaren och arbetsgivaren är överens om en viss ändring, t.ex. att en deltidsanställd skall kunna gå upp i arbetstid om det före- ligger ett behov av mer arbetskraft, regeln inte skall utgöra ett hinder för detta. Den utveckling mot ökat flexibelt användande av arbetstiden gör bestämmelsen lika motiverad , inte endast för de grupper som särskilt nämndes i förarbetena till gällande bestämmelse. Ändringar i ordinarie arbetstids och jourtids förläggning med anledning av varia- tioner i behov av arbetskraft bör därför normalt informeras i förväg. Vi menar därför att denna regel på ett naturligt sätt hör samman med de övriga regler vi föreslår i samband med arbets- givarens skyldighet att planera och anordna arbetet. Även dess karaktär av minimibestämmelse stämmer väl överens med bestämmelserna om raster, arbetspauser, dygns- och veckovila. Däremot anser vi inte att det behövs något undantag i arbetsgivarens informationsplikt för arbetstagare som anlitas för arbete endast tillfäl- ligt, vilket finns i nu gällande lag. Vi anser att det torde ligga i sakens natur att arbetsgivaren endast kan åläggas en skyldighet att informera om ändringar i anställningsförhållanden som är så varaktiga att infor- mationsskyldigheten har en reell innebörd för arbetstagaren. Begränsning av arbetstidens totala omfattning Vad gäller begränsning av den ordinarie arbetstidens längd, t.ex. , finns såvitt vi kan förstå inte samma vetenskapliga rön att basera skyddsregler på. Hälsa och säkerhet beträffande arbetstidens längd torde därmed främst handla om arbetstidens totala omfattning, alltså ordinarie arbetstid och övertid, samt regler för hur arbetstiden kan fördelas . I vår genomgång ovan av de veten- skapliga rönen konstaterade vi emellertid att det inte torde finnas några definitiva slutsatser vad gäller sambanden mellan arbetstidens omfatt- ning samt hälsa och ohälsa. I den rapport som sammanställts för vår räkning angavs visserligen att det torde ligga en övre gräns någonstans mellan 48 och vid "lättare" arbeten. Även om det inte går att ange några exakta gränser vad gäller risk för ohälsa och olycksfall i samband med arbetstidens totala omfattning, i synnerhet Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester som andra faktorer än arbetstiden spelar in, menar vi att det ändå är rimligt att arbetstidslagstiftningen innehåller en begränsning. I syfte att möjliggöra ett mer flexibelt användande av arbetstiden – både för den enskilde och för verksamheten – föreslås dock att gränsen för den totala arbetstidens omfattning anges som ett genomsnitt . En skyddssynpunkt är emellertid att genomsnittsberäk- ningen åtföljs av vissa begränsningar. En sådan är EG-direktivets regel om att den genomsnittliga arbetstiden – inklusive övertid – inte får vara mer än i genomsnitt . Direktivet föreskriver vidare att den beräkningsperiod som medlemsstaterna måste anvisa i lagstiftningen inte får överstiga . Vi föreslår att detta blir arbetstids- lagens begränsning och att det genom kollektivavtal skall vara möjligt att förlänga beräkningsperioden upp . För att möjliggöra för den enskilde arbetstagaren att under vissa perio- der arbeta mer, för att under andra kunna arbeta mindre, bör dessutom frågan ställas var samhället ur skyddssynpunkt skall sätta gränsen. Knäckfrågan blir alltså hur skyddet för de många skall gå att förena med individuella möjligheter för den enskilde. Och hur skall lagstift- ningens skyddsmotiv gå att förena med individuella önskemål av detta slag? Den enskilde arbetstagarens svagare ställning gentemot arbets- givaren kan ju medföra att det som var avsett som ett skydd urholkas genom att arbetstagaren av olika anledningar inte kan göra sin rätt gällande. Troligen är det svårt att förena skyddslagstiftningens karaktär med alltför stora möjligheter till individuella avvikelser. Skyddsmotivet skulle riskera att gå förlorat. En lagstiftning som bygger på en genom- snittsberäkning av arbetstiden skulle emellertid kunna utgöra en grund för en ökad individuell flexibilitet. Arbetstid beräknat som ett genom- snitt kräver angivande av beräkningsperiodens längd. Man skulle kunna tänka sig individuella avvikelser vad gäller beräkningsperiodens längd, utan att skyddsnormen i sig avviks ifrån. Därmed skulle lagstiftningens skyddskaraktär upprätthållas som den enskildes flexibilitet förstärks. Att uppmärksamma i detta sammanhang är även vad som tidigare framhållits beträffande betydelsen av helheten i arbetsmiljön, i vilken arbetstidens endast är en faktor, för att kunna avgöra dess beskaffenhet. Arbetsmiljölagen bygger på denna helhetssyn och som tidigare nämnts vill vi tydliggöra sambandet mellan arbetstidsfrågorna och arbetsmiljö- lagen ytterligare. Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Den fråga som således bör ställas är om det skall vara möjligt för den arbetstagare som så vill, att arbeta mer än de i genomsnitt per fyramånadersperiod. Det kan ju vara så att kollektivavtalet inte innehåller något om att en viss skall användas för genomsnittsberäkningen. Om det då skulle passa någon eller några att ha sin arbetstid beräknad på och detta skulle vara förenligt med verksamhetens bedrivande, bör detta i så fall vara möjligt? EG-direktivet medger – under vissa bestämda förutsätt- ningar – att medlemsstaterna inte tillämpar regeln om maximalt i genomsnitt . Förut- sättningarna är att den enskilde arbetstagaren måste lämna sitt sam- tycke därtill och inte tillfogas skada om han eller hon inte lämnar sådant samtycke. Vidare skall arbetsgivaren föra noteringar om de arbetstagare som arbetar mer än det angivna måttet. Noteringarna skall ställas till tillsynsmyndigheternas förfogande och dessa skall kunna förbjuda eller begränsa arbetet. Även om EG-direktivet (i artikel 6) anger att medlemsstaterna över huvud inte behöver tillämpa regeln om de , skulle ett eventuellt användande av direktivets möjlighet ändå kunna ske med respekt för det angivna måttet om i genomsnitt. En enskild arbetstagare skulle alltså kunna samtycka till att arbeta mer än i genomsnitt , men ett sådant samtycke skulle endast möjliggöra att beräkningsperioden förlängs . Där skulle dras en absolut gräns. Detta skulle innebära en betydande möjlighet för den enskilde som så vill, och som kan komma överens med sin arbetsgivare, att arbeta mer under vissa perioder och mindre under andra. Möjligheten till flexibilitet skulle kunna stärkas som regeln för arbetstidens totala omfattning iakttas. Vi menar dock att inte heller denna något mer inskränkta möjlighet till flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt bör medges med hänsyn till arbets- tagarnas säkerhet och hälsa. Även här riskerar skyddsvärdet i lagstift- ningen att urholkas och vi har redan tidigare slagit fast att en större flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av skyddet för hälsa och säker- het. Vi menar i stället att den flexibilitet som den enskilde arbetstaga- ren kan önska bör kunna tillgodoses inom ramen för regeln om maxi- malt i genomsnitt . Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester Begränsning av nattarbetspassens längd Som nämndes bör lagen kompletteras med ett stadgande som anger vissa begränsningar i nattarbetspassens längd. Det får anses vara av särskild vikt om det sk principiella nattarbetsförbudet tas bort, att lagstiftaren anger att arbetspassens längd för nattarbete begränsas. Vi vill föreslå en regel som är utformad i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Den första delen i regeln skulle därmed avse sådana arbeten som inte innebär "särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". För dessa arbeten skall den normala arbetstiden inte överstiga ett genomsnitt av under varje 24-timmars- period. Bestämmelsen innebär att det i lagstiftningen ges en signal om att arbetspassens längd för nattarbetande allmänt bör begränsas. Ar- betsgivaren har därefter att bedöma om arbetet är av en sådan natur att arbetspassets längd inte bör överstiga . Regeln i den här delen skulle emellertid inte förhindra längre nattarbetspass, under förutsättning att den genomsnittliga arbetstiden inte överstiger per 24-timmarsperiod. Enligt EG-direktivet skall inte vecko- vilan om minst inräknas i beräkningsperioden. Den genom- snittliga arbetstiden kan därmed beräknas på sex av veckans (se ovan i avsnitt 6.2.2). Den andra delen i regeln innebär att för vissa arbeten skall arbets- passets längd då nattarbetet utförs begränsas . Dessa arbeten är sådana att de "innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". En genomsnittlig beräkning av de är således inte tillåten i dessa fall. Arbetsgivaren har att göra en be- dömning av om de arbetsuppgifter som skall utföras är av sådan art att de kan anses innebära särskilda risker etc. Finner han att så är fallet skall han alltså ordna arbetet så att arbetspassen inte över- stiger . Arbetsgivaren kan här tyckas bli tvungen att göra en kvalificerad bedömning av medicinsk och teknisk karaktär. Vi vill i detta sammanhang peka på det ansvar arbetsgivaren har enligt arbets- miljölagen, som innebär att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att verka för en god arbetsmiljö, i vilken inte endast kan ingå att göra medicinska och tekniska bedömningar av arbetsuppgifters särskilda risker, utan även beakta övriga arbetsmiljöfaktorer samt olika individuella förutsättningar hos de arbetstagare som utför arbetsuppgifterna. Arbetsgivaren har alltså ett betydande ansvar och den bedömning som arbetsgivaren enligt vårt förslag åläggs att göra bör ses mot denna bakgrund. Även om EG-direktivet kan sägas ta sikte på arbetet i sig ("arbete som innebär särskilda risker .." etc.) vill vi fram- hålla att i arbetsgivarens prövning måste ligga att även göra en be- Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester dömning av förutsättningarna hos den arbetstagare som skall utföra arbetsuppgiften. En sådan bedömning får anses vara en integrerad del i bedömningen av arbetets "farlighet" och följer av hur arbetsgivaren har att bedriva arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen. Med ovan redogjorda förslag till ändringar i arbetstidslagen menar vi att syftena rörande säkerhet och hälsa kan anses vara tillgodosedda vad gäller bestämmelser om arbetstid. Vi återkommer i författnings- kommentaren till dessa förslag och redogör där närmare för utform- ningen av de olika reglerna. De nya bindande reglerna om arbetstid till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, men även de bestämmelser som redan finns i arbetsmiljölagen, tillsammans med den regel vi vill införa angående den enskilde arbetstagarens möjlighet till inflytande, anser vi bör utgöra arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstidsområdet. Vi menar att reglerna bör lyfta fram arbetsgivarens ansvar för en god arbetsorganisation och utformas så att arbetsgivaren åläggs att planera och anordna arbetet på visst sätt. Av reglernas grundläggande skydds- karaktär följer emellertid att rast, dygnsvila och veckovila skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren önskar erhålla vila eller inte. Det kunde tänkas att reglerna utformas i enlighet med EG-direktivets mest grundläggande betydelse som redogjordes för i avsnitt 6.2.3, dvs. att arbetstagarna har rätt till rast etc. men att de i och för sig kan avstå. Vi har emellertid i den tidigare framställningen (avsnitt 5.7) gjort klart att en ökad flexibilitet inte kan tillåtas urholka reglernas skyddsvärde. Innan vi avslutar detta avsnitt skall emellertid något sägas om de ovan föreslagna reglernas bindande karaktär och möjligheterna att anpassa dem till lokala behov och förutsättningar. Vi har angivit att reglerna skall vara bindande.