sou · GKB340 · 1997-01-01 00:00:00 — Det behövs således en samordning av myndigheternas arbete på IT-området, för att aktivt motverka oförenliga tekniska lösningar. Myndigheterna behöver härvid beakta företagens och enskildas intresse av att få lämna uppgifter på sätt som är anpassade till ingivarnas olika tekniska plattformar och olika datormognad.11 Frågan om enhet liga lösningar är alltså betydelsefull fråga beha ndlas vidare i bilaga 4 I detta sammanhang vill jag också framhålla att övergången elektronisk kommunikation enligt min mening i princip bör v ara frivillig. Enskilda har inte rätt att kräva att få sända meddelanden via telex eller elektronisk post till en myndighet som saknar tekniska hjälpmedel för att ta emot sådana meddelanden. Detsamma gäller om någon myndighet skulle sakna telefax. Jag föreslår ingen ändring i denna del; jfr 5 § första meningen förvaltningslagen (1986:223; FL). Det finns emellertid en allmän strävan att myndigheterna, för att rationalisera och erbjuda en bättre service, skall göra det möjligt att kommunicera med modern te knik. Denna strävan måste dock anpassas till vad som är genomförbart i varje enskilt fall. Myndigheterna känner själva bäst sina ekonomiska och administrativa begränsningar och eventuella luckor i den tekniska mognaden. Inte heller bör myndigheternas IT-användning utformas så att enskilda åläggs att kommunicera elektroniskt; övergången till IT bör även i detta avseende vara frivillig. Den tekniska utvecklingen och hittillsvarande lagstiftningsarbete på IT- området har visat att en användning av signerade elektroniska handlingar och anknytande rutiner för kommunikation gör det möjligt att med bibehållen säkerhet datorisera också rutiner där det ställs höga krav på rättssäkerhet, integrite tsskydd, informationssäkerhet m.m. 12 Det internatio- nella standardiseringsarbetet pekar också i riktning mot en fortsatt 11 Visserligen bör handlingar som kommer in t ill en myndighet vara anpassade till mottagarens tekniska och administrativa förutsättningar, men sådana begränsningar bör kunna frångås dels för att undvika rättsförluster som kanske framstår som s lumpartade, dels för att stödja en önskvärd utveckling på området. 12 Som exempel kan nämnas ärendehandläggningen på t ull- och skatteområdet. utveckling av digitala signaturer med anknytande tjänster för informations- säkerhet. Vid utformningen av den nya regleringen på tull- och skatteområdet har lagstiftaren undvikit speciallös ningar, till förmån för rutiner som är möjliga att inordna under gällande rä ttsliga principer. Regleringen har därför visat sig vara av intresse också för andra delar av förvalt ningen. Denna inriktning mot generellt tillämpbara rutiner blev mö jlig genom att begreppet elektroniskt dokument infördes. Därmed k unde ett fö rfarande som i hög grad bygger på IT och telekommunikationer naturligt genomföras med endast smärre juster ingar av författningsregleringen och utan att rubba de allmänna principerna. Jag föreslår att man bygger vidare på dessa utgångspunkter med en användning av digitala signaturer, digitala dokument, osv. utan avsteg från gällande rä ttsliga principer. Behovet av ett långsiktigt arbete för att från sådana utgångspunkter se över de olika regelsystem som berörs av datoriseringen är dock påtagligt. Med hänsyn till den snabba utvecklingen kan en sådan genomlysning emellertid inte avvaktas, och som redan framgått har jag e nligt utredningens direktiv att lägga fram förslag av mer begränsad karaktär. 2.6 Vissa akuta behov av IT-anpassningar De akuta behoven av IT-anpassning kan något före nklat sägas röra två olika nivåer av datorisering och två grupper av regler. Den första nivån har samband med de nämnda planerna på att åtminstone någon på varje enhet i förvaltningen skall kunna nås med elektronisk post under år 1996.13 Denna strävan kan antas leda till en utbredd användning av elektronisk kommunikation, där mottagna elektroniska handlingar skrivs ut och tillförs traditionella pappersbaserade akter, som det IT- baserade materialet gallras. Från mina utgångspunkter aktualise rar sådana rutiner en grupp av regler som skall gälla för alla myndigheter som kommunice rar elektroniskt med omvärlden. Det är främst frågor om inkommande handlingar och delgivning som tilldrar sig intresse: När har en elektr onisk handling kommit in till myndigheten? Hur skall myndigheten förhålla sig till elektroniska handling- ar som den av någon anledning inte kan överföra till läsbar form? Kan delgivning ske via elektronisk post? Den andra gruppen av regler rör företrädesvis krav på att uppgifter skall lämnas i traditionella skriftliga handlingar och kanske även på att handlingar 13 Elektronisk post och katalog i offentlig förvaltning en förstudie initierad av Toppledarfo- rum. skall vara undertecknade. Dessa bestä mmelser får natur ligtvis sin största betydelse vid sådana genomdatoriserade rutiner som har införts inom bl.a. tullen och skatteförvaltningen, där IT-rutiner ersätter traditionella skriftliga handlingar och akter. Många myndigheter överväger nu huruvida det är möjligt att på liknande sätt gå över till elektronisk hantering av mål och ärenden. På dessa två ämnesområden lägger jag fram lagförslag. Det är uppenbart att den första gruppen av regler, som skall gälla för alla myndigheter som kommunicerar elektroniskt, enkelt måste kunna återfinnas av dem som hanterar myndighetens post, och att regleringen inte bör göras oförenlig med bestämmelserna för traditionell miljö. Såvitt gäller frågor om när en handling skall anses ha kommit in är en naturlig lösning att i (RB), FL och förvalt ningsprocesslagen (1971:291; FPL) föra in nya regler, i direkt anknytning till nuv arande bestämmelser om inkommande handlingar. Beträffande den andra gruppen av regler, dvs. regler som u ppställer krav på att uppgifter skall lämnas i traditionella skriftliga handlingar, kunde det synas lämpligt att ändringar förs in i varje fö rfattning som berörs. Jag vill dock, åtminstone inte , förorda en sådan lösning. att den kräver en genomlysning av alla de regelsystem som kan komma att beröras en genomgång som inte skulle kunna göras inom den tidsram som står till buds. Ett annat skäl är att behovet av IT-rutiner och mö jligheten att införa sådana växer fram su ccessivt på olika förvaltningsområden, och det är en fördel om en enhetlig, central reglering skapas som enkelt kan göras tillämp lig där den behövs. Man måste också räkna med att en ny reglering av detta slag kan komma att behöva ändras eller kompletteras bl.a. som en följd av andra pågående lag- stiftningsprojekt och då är det naturligtvis från praktisk synp unkt enklare med en central reglering. Jag föreslår därför att de bestä mmelser som behövs i lag för att krav på användning av traditionella handlingar skall kunna uppfyllas genom elektronisk kommunikation skall föras in i FL. Regleringen bör, med hänsyn till de snabba förändringarna på dataområdet, inte b indas till en viss teknik, utan baseras på den funktionalitet som, från rä ttsliga och tekniska ut- 14 Även för domstolarna övervägs om elektronisk hantering av uppgifter kan ersätta de skriftliga rutinerna; jfr 1995:1 Domstolarnas registerföring med hjälp av automatisk databehandling, s. 32. gångspunkter, krävs i IT-miljön. Detta har betonats i t idigare lagstiftningsä- renden, bl.a. med avseende på elektroniska dokument. Jag tar sålunda i det följande upp de områden där jag har funnit att det behövs lagändringar, nämligen –bestämmelser om när en elektronisk handling skall anses ha kommit in till en myndighet (kap. 3). –bestämmelser om delgivning med elektroniska handlingar (kap. 4), och –en föreskrift som gör det möjligt att använda elektroniska handlingar trots att någon best ämmelse om förvalt ningsfö rfarandet kräver anvä ndning av traditionella handlingar (kap. 5). Innan jag går in på dessa lagstiftnings frågor behandlar jag dock frågan om vilken terminologi som bör användas på området. När kommunikation som skett muntligt eller på papper kan ske med användning av datorer och telenät behövs vissa begrepp som i principiella termer beskriver de nya meddelandeformerna; som tidigare framhå llits bör dessa begrepp dock inte knytas till specifika tekniska lösningar. Som det grundläggande begreppet föreslår jag elektronisk handling.16 Detta begrepp bör definieras på sådant sätt att det inte kan täcka mer än begreppet upptagning i 2 kap. 3 § TF; orden "som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel" bör alltså ingå i definitionen. Däremot ligger det naturligtvis en begränsning i förhållande till TF i att definitionen enbart skall gälla elektroniska handlingar.17 Vidare avses endast sådana handlingar vars innehåll har bestämts av utställaren, dvs. inte s.k. potentiella upptagningar. En beskrivning av dessa sidor av begreppet elektronisk handling kan lämpligen hämtas från Datastraffrä ttsutredningens 15 har uttalat bl.a. att det finns många tekniska metoder för att lagra data och för att åstadkomma en äkthetskontroll och att det varken är mö jligt eller lämpligt att lägga en detaljerad teknisk beskrivning till grund för det rättsliga synsättet på de elektroniska dokumenten, samt att informationssystemen bör anpassas för att också nya säkerhetslösningar enkelt skall kunna införas (SOU 1989:20 s. 99). 16Ordet "elektronisk" har i IT-sammanhang kommit att användas som ett slags övergripande begrepp som kan rymma olika ADB-rutiner, t.ex. i uttrycken elektronisk post och elektronisk dokumenthantering. Härvid bör närvaron av elektroner dock inte anses vara avgörande för den juridiska begreppsbildningen. När data lagras på CD-skivor bränns i stället märken på ett underlag som kan läsas med laserteknik, och framtidens datorer kanske baseras på optisk teknik så att det rör sig om fotoner i stället för elektroner. 17Härmed avses uteslutas inte bara traditionella pappershandlingar utan också vanliga analoga bandinspelningar, dvs. information som inte representeras med bestämda s ymboler som kan kopieras utan kvalitetsförluster och t.ex. transformeras med kryptografiska algoritmer. förslag till definition av elektroniskt dokument: "en bestämd mängd data". Traditionella underskrifter kan produceras endast av fysiska personer. Det har dock blivit vanligt att handlingar som ställs ut av ett företag eller en myndighet utformas så att en viss logotyp eller ett liknande kännetecken får ersätta underskriftens funkt ion som äkthe tstecken. På motsvarande sätt kan en IT-baserad "signatur" knytas till t.ex. ett företag eller en myndighet, utan omvägen via en ställföreträdare. Sådana rutiner aktualiseras bl.a. när handlingar framställs utan direkt mäns klig medverkan. Jag föreslår att detta återspeglas i terminologin så att begreppet digital signatur får avse IT-baserade motsvar igheter till en underskrift av en fysisk person, medan sådana signaturer knutna till en juridisk person eller en myndighet betecknas digital stämpel . Dessa signaturer och stämplar bör definieras så att de skall göra det möjligt att kontrollera huruvida innehållet i handlingen härrör från den som framstår som u tställare. Vidare bör det av definitionerna framgå att dessa rutiner baseras på en omva ndling av en bestämd mängd data; jfr defini tionen av elektronisk handling med definitio- nen av t.ex. digital signatur. Jag föreslår alltså två begrepp med samma rättsliga funktion, en uppdelning som kan ifrågasättas från rent lagte kniska utgångspunkter. Utställaren av en va nlig urkund enligt 14 kap. 1 § andra stycket BrB behöver inte vara en viss fysisk person. 18 På både förvalt nings- och civilrättsområdena f inns emellertid ett praktiskt behov av att kunna skilja mellan en individanknuten respektive en företags- eller my ndighetsanknuten utställarangivelse. Till detta ko mmer att uttrycket signatur närmast leder tanken till något som en fysisk person har skr ivit. För att få till stånd en diskussion i denna del har jag stannat för att föreslå skilda definitioner av utställarangivelser knutna till individ respektive till företag och myndigheter.19 För den händelse en enda definition som ry mmer dessa fall bedöms som tillräcklig kan detta uppnås genom att stryka definitionen av digital stämpel samt orden "fysiska person" i def initionen av digital signatur. I enlighet med hur begreppet dokument vanligtvis används när det gäller pappershandlingar, bör begreppet digitalt dokument här definieras som en elektronisk handling med digital signatur eller digital stämpel. 18 Enligt lagmotiven skall utställaren vara i någon mån bestämbar, t.ex. såsom t illhörande en viss grupp av personer, exempelvis militärer på ett visst förband eller intagna på en viss anstalt. 19 Såsom dessa definitioner har utformats inryms visserligen inte en utställarangivelse som varken är knuten t ill en individ, ett företag eller en myndighet. Det torde emellertid inte på de områden som här är aktuella finnas något praktiskt behov av ett begrepp som r ymmer sådana sammanslutningar eller grupper av individer. Det är t illräckligt om ett t ill IT anpassat straffrättsligt skydd för digitala dokument r ymmer sådana utställarangivelser. Jag föreslår alltså legaldefinitioner av begreppen elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel 20, och använder därvid begreppen "digital" och "dokument" i anknytning till säkra rutiner för handlingar med signaturer eller stämplar. Av skäl som kommer att re dovisas i kap. 5 föreslår jag att dessa definitioner tas in i förvaltningslagen. Den föreslagna regleringen ger, med utgångspunkt från Datastraffrä ttsu- tredningens syn på dokument, skydd också för digitala dokument som en mottagare vidarebefordrar. Om den som mottar dokumentet kan vidarebe- fordra detta utan att utställarens digitala signatur går förlorad ger den ursprungliga signaturen ett skydd mot förvanskning även i detta led. När signaturen inte bevaras kan i stället mottagaren intyga ( vidimera) eller mera formlöst ange att viss text h ärrör från a ngiven utställare och förse hela eller delar av den mottagna texten med sin digitala signatur. Vid en kontroll indikerar dessa rutiner, så snart en s ignerad eller stämplad handling har förvanskats, att handlingen inte (i sin helhet) härrör från a ngiven utställare, och detta fungerar oberoende av om förvans kningen är omfattande eller kanske har inverkat endast på något enstaka tecken i handlingen. Det bör betonas att de begrepp jag har föreslagit inte är avsedda att påverka bedömningen av vad som är allmän handling enligt TF utan bara skall användas för att ange hur elektronisk ärendehandläggning får ske i olika sammanhang; det är alltså främst begreppen digitalt dokument och digital signatur/stämpel som är av praktisk betydelse. Jag tar längre fram (avsnitt 6.1) upp de mer allmänna frågorna om tillämpningen av om allmänna handlingars offentlighet och sekretesslagens regler om diarieföring i anknytning till elektroniska handlingar som myndigheter har tillgång till via nät eller på liknande sätt. 20 Jag har även övervägt att definiera elektronisk akt, i syfte att förenkla behandlingen av frågan om "akter" i IT-miljö och anknytande rutiner. Det visade sig emellertid att en sådan definition inte var nödvändig i lag för den reglering jag föreslår. 3.1Gällande rätt traditionella handlingar I 10 § FL ges föreskrifter om när en handling anses ha kommit in till en myndighet. För domstolarna f inns i huvudsak identiska regler i 44 § FPL och 33 kap. 3 § RB. I dessa paragrafer finns flera alternativa regler om när en handling skall anses ha kommit in. (1)Enligt huvudregeln har en handling kommit in den dag21 handlingen fysiskt har anlänt till myndigheten22. (2)Även om själva handlingen inte har anlänt anses den ha kommit in den dag en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen fysiskt har anlänt till myndigheten. Motsv arande regler finns för telegram och liknande meddelanden. (3)Som ett alternativ till att handlingen eller en avi har nått fram till myndigheten anges att handlingen eller avin kommit en behörig tjänsteman tillhanda.23 I paragraferna ges också två kompletterande bevisregler. (4)Om det kan antas att handlingen eller en avi om denna fysiskt har anlänt till myndigheten en viss dag, anses den ha kommit in den dagen, om den kommit en behörig tjänsteman tillhanda närmast följande arbetsdag. (5)Vidare anses en handling ha kommit in en viss dag, om det kan antas att handlingen eller avi om denna den dagen har avskilts på postanstalt 24 för 21Uttrycken "den dag" och "viss dag" avser hela det aktuella kalenderdygnet, dvs. 22Normalt tas handlingen emot av någon som på myndighetens vägnar har att ombesörja detta men handlingen kan också, efter tjänstetidens slut, ha lagts i ett brevinkast genom vilket handlingen förpassas in i lokalerna eller placerats i en brevlåda som myndigheten satt upp i direkt anknytning till dessa (/, Nya Förvaltningslagen, 4 u., s. 105). 23Vem som är behörig tjänsteman i ett enskilt fall får bedömas med ledning av författning, arbetsordning, interna instruktioner etc., och platsen för mottagandet är inte avgörande. Det föreligger emellertid ingen skyldighet för en tjänsteman att ta emot en handling utom tjänsten, t.ex. under sin fritid i bostaden (m.fl., I, s. 33:12 och /, a.a., s. 105). 24 Avgörande är om handlingen har blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox (/, a.a., s. 109). Det är emellertid även här en förutsättning att handlingen kommer behörig tjänsteman t illhanda närmast följande arbetsdag. 3.2 Gällande rätt och tidigare utrednings- förslag elektroniska handlingar FL skall enligt lagens förarbeten t illämpas även i fråga om ärendeha ndläg- gning som sker med hjälp av ADB, och fjärrskriftsmeddelanden räknas som "handling" i lagens mening.25 På motsv arande sätt framgår att fjärrskrifts- meddelanden är att betrakta som handling enligt 33 kap. 3 § RB, och att sådana handlingar kan inkomma till rätten från tel ecentral eller, om domstolen har sådan utrustning, genom telex-, teletex- eller faxmeddelan- de.26 Detsamma torde gälla för förvaltningsprocessen. I praxis har också prövats hur bestämmelserna om inkommen handling bör tillämpas inte om de är tillämpliga vid användning av telefax. I samband med tulldatoriseringen aktualiserades frågan när ett elektroniskt dokument bör anses inko mmet till en tullmyndighet i förvalt- ningsrä ttslig mening. Resultatet blev att det i tullagen togs in särskilda bestämmelser om inkommande elektr oniska dokument, dels för att anpassa regleringen till de elektroniska handlingarnas karaktär och t ill begreppet "inkommen" enligt 2 kap. TF, dels som en anpassning till det förhållandet att meddelandena skall sändas till en särskild 25 Bestämmelsen i 10 § FL öv erensstämmer i sak med 7 § förvaltningslag (prop. 1985/86:80 s. 63). Av motiven till äldre lag framgår att fjärrskriftsmeddelanden är att räkna som handling i lagens mening, men att detta inte torde behöva anges uttryckligen (prop. 1971:30 s. 369; jfr s. 363 f.). I remissvar över Förvaltnin gsrättsutredningens betänkande Ny förvaltningslag (SOU 1983:73), ville några remissinstanser att det sk ulle klargöras när en ADB-upptagning skall anses ha kommit in (se Ds Ju 1985:6 s. 195 f.), men frågan berörs inte i regeringens proposition 1985/86:80 om ny förvaltningslag. Ett uttalande i samband med t ulldatoriseringen att om inkommande handling inte är utformade så att de täcker in elektroniskt dokument bör inte leda t ill annan bedömning. Bestämmelsen, som finns i 13 § tullagen (1994:1550), och som oförändrad överförts från föregående t ullag (1987:1065), avser en hårt särreglerad sektor, med speciella rutiner för den ko mmunikation som äger rum mellan näringslivet och en m ottagningsfunktion, gemensam för hela landet (prop. 1989/90:40 s. 28, se dock , Rättsautomation, s. 322 f.). 1973:30 s. 80 och m.fl., I, s. 33:11. RÅ 1991 ref. 90 (jfr RÅ 1991 not 393) NJA 1991 C 29, 1993 s. 308, 1993 C 170 och 1993 C 194. Kommuni kation med användning av dagens telefaxteknik utgör endast ett segment inom området datorko mmunikation. Skillnaden är marginell mellan överföringen av meddelanden enligt fax-standard respektive elektronisk post eller en vanlig filöverföring mellan datorer. Detsamma gäller för den ovan nämnda tekniken för teletex. Det direkta sambandet med IT fördunklas härvid av att rutinerna vanligtvis utformas så att förlagan för det meddelande som sänds finns på papper hos avsändaren och tas ut på papper hos mottagaren. mottagningsfunktion, gemensam för hela riket. Ett elektr oniskt dokument anses enligt dessa bestämmelser ha kommit in t ill en tullmyndighet när det blivit tillgängligt för my ndigheten för överföring till sådan form att det kan läsas. Om avbrott skulle uppkomma mellan mottagningsfunktionen dvs. den som på uppdrag av tullen förmedlar dokument och en t ullmyndighets informationssystem, skall ett elektroniskt dokument anses ha kommit in till myndigheten redan när det tagits emot och kan antas ha avskilts för myndigheten hos förmedlaren. Lagrådet anförde angående denna bestämmelse bl.a. att f ull överens- stämmelse ligen inte uppnås med TF:s föreskrifter om när en upptagning som avser personregister blir att betrakta som allmän handling, men att någon annan lösning, med hänsyn t ill syftet med bestä mmelsen, f.n. ej synes vara praktiskt mö jlig.29 Frågan om när ett elektr oniskt meddelande skall anses inkommet har aktualiserats också på skatteområdet . I departementspromemorian Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen (Ds 1994:80) har, i 4 kap. lagen (1990:325) om sjä lvdeklaration och kontrolluppgifter, under rubriken "Inkommande upp- En upptagning anses komma in till en myndighet inom skatteförvaltning- 1.när uppta gningen blir tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, eller 2.när data som representerar u pptagningen anländer till myndigheten och tekniskt hjälpmedel för överföring enligt 1 finns hos myndighet som skall förmedla uppta gningen. En upptagning anses vidare ha kommit in viss dag om det kan antas att data som representerar upptagningen har anlänt till myndigheten den dagen men inte kunnat 1.överföras enligt första stycket 1 eller 2 på grund av tekniskt fel i upptagningen, eller 28Se 13 § tullagen (1994:1550) samt prop. 1989/90:40 s. 4, 28 och 50, 1990/91:75 s. 3 och 39och 1994/95:34 s. 8 och 129. 29TDL-utredningen uttalade i denna del bl.a. följande: De elektroniska dokumentens självständiga existens utgörs av mö jligheten att få fram ett dokument i läsbar form och att kontrollera dess äkthet genom en ADB-teknisk kontrollprocedur. Var den fysiska bäraren av data som representerar informationen finns blir därför inte såsom vid pappersdokument avgörande. Enligt motiven till 10 § FL är det av vikt att samordna begreppen med tryckfrihets- förordningen. Det är därför naturligt att se ett elektroniskt dokument som inkommet i förvalt- ningslagens mening i samma skede som det enligt 2 kap. 6 § jämförd med 2 kap. 3 § TF anses vara inkommet. Om en myndighet har rätt att förfoga över lagringsenheten och därmed äger rätt att överföra den t ill läsbar form skall upptagningen därför anses inkommen även i för- valtningslagens mening. Att begreppet elektroniskt dokument t ill skillnad från upptagnings- begreppet i tryckfrihetsförordningen ges ett lås/staket, gör inte denna likformiga bedömning onaturlig (SOU 1989:20 s. 147). 2. tas emot på grund av fel i myndighetens mottagningsfunktion. Beträffande handlingar i annan form finns föreskrifter i 10 § förvalt- ningslagen (1986:223). Vid remissbehandlingen var flera remissinstanser kritiska eller tveksam- ma till förslaget att en handling skall anses inko mmen i de fall då te kniska fel vidhäftar u pptagningen, överföringen eller myndighetens mottagnings- funktion. ansåg det angeläget att regleringen blir likartad den som tillämpas inom tullen. Utredningsförslaget har inte föranlett lagstiftning i den delen.