prot · GK09109 · 1997-05-28 00:00:00 — Det är med andra ord den disk hos exempelvisen myndighet där man snabbt klarar av ett ärendeeller får ett besked. I och talar man omone-stop-shop, ett ställe där man behandlar allt på engång. I har vissa kommuner själva valt ettannat namn än . I t.ex. Botkyrkatalar man om servicestugor. I heter detFokus. I och heter det Medbor-garkontoret.Många medborgare har som gått upp-märksammat vilken viktig funktion medborgarkonto-ret fyller i deras vardagsliv. Myndigheterna finnsalltid nära individen. Enklare ärenden ur förvaltning-arnas synvinkel är viktiga ärenden för den enskildaindividen. Varje kommun anpassar sina medborgar-kontor i enlighet med kommunens lokala förutsätt-ningar.Fru talman! I regeringens nya proposition finns ettförslag om att både utvidga ansvaret för medborgar-kontoret, och förse dem med fler arbetsuppgifter avmyndighetskaraktär, och se till att de får tillgång tillpersonregister i vissa fall. De nya arbetsförutsättning-arna kommer att medföra att bl.a.skall fungera som en integrerad länk mellan olikamyndigheter. En tjänsteman på medborgarkontoretkan t.ex. via dataregister informera en medborgare omhur många dagar personen i fråga har kvar av sinföräldrapenning. Man skall även kunna ge anståndmed deklaration för enkla fall.Jerry säger att det är svårt att utse vilkafall man skall åta sig, men med det här menar man även skall kunna ge anstånd till enkla fall. Närdet gäller bolag eller fysiska personer som drivernäringsverksamhet, skall det hänvisas till berördaskattemyndigheter. Det är enligt min mening positivtatt en och samma person kan genomföra både statligaoch kommunala tjänster på samma gång. Servicegra-den ökar, och medborgarna får inte den där byråkra-tiska känslan.Regeringens förslag har många positiva sidor, mendet finns enligt regeringen fortfarande vissa rättsligaproblem för myndighetsutövning som måste lösas.Det nya förslaget kommer att få en prövotid fram tillår 2002. Även om informationstekniken kommer attutvecklas, och medborgarna kommer att kunna fåinformation själva via datauppkoppling, är det viktigtatt medborgarkontoren finns kvar för vissa folkgrup-per. Det gäller äldre, invandrare och andra som kan-ske inte har möjligheter eller kunskap att utnyttja denya tekniska redskapen.I propositionen påpekas att regeringen kommer attbehålla det övergripande ansvaret för verksamheten.Det är viktigt att medborgarkontoren är medvetna omregeringens totalansvar för verksamheten under denhär tiden. Det ger en viss trygghetskänsla och samti-digt en visshet när det gäller att respektera befogen-hetskraven. Vi hoppas att det växer fram nya formerav samarbete som kan bli nya tillämpningsområdeninom medborgarkontoren. Det kan t.ex. framgentkomma att utvecklas ett samarbete mellan medbor-garkontoren och polisen. Genom att medborgarkonto-ren expanderar med flera tänkbara samarbetsformer,stärks demokratin, och samhällets resurser effektivise-ras.Med det, fru talman, vill jag avsluta mitt anföran-de och yrka bifall till hemställan i utskottets betän-kande.Anf. 38 () replik:Fru talman! framhävermånga av de positiva sakerna med medborgarkonto-ren och propositionen. Det finns naturligtvis mycketpositivt i det här. Men frågan är varför man inte tartillfället, när man nu lägger fram en proposition i dethär ärendet, att inte bara så att säga låta myndighetergå in om de har lust eller om de anser att det passarsig. I stället skulle man direkt kunna uppdra åt myn-digheter att gå in i systemet, så att vi i några kommu-ner får fullskaliga experiment eller prov på medbor-garkontor.Varför kan man inte bifalla förslaget om att manskall kunna ha ett samarbete över kommun- ellerlänsgränser kring sådan här verksamhet? I andrasammanhang, bl.a. senare på dagordningen ,skall vi diskutera samverkan i olika for-mer. Det borde också vara helt möjligt på det härområdet. Jag kan egentligen inte förstå varför man,när man åtminstone närmar sig ett positivt ställnings-tagande i den här frågan, inte kan ta steget fullt ut.Anf. 39 () re-plik:Fru talman! undrar varför man intetar in fler myndigheter. Vi skall inte glömma att dethär är en prövotid . Under den tidenprövar man om de förslag som propositionen kommermed är positiva. Man kommer att utvärdera och se omdet kan expandera. Självklart tror jag att man kommeratt åta sig det som säger.Den andra frågan gäller varför man inte har ettsamarbete kommun och kommun emellan. Jag tror attdet är så att man har haft fram ganska många samarbe-ten mellan myndigheter, bl.a. försäkringskassor, ochjag förstår att det som föreslår kan varalogiskt. Det kan vara fråga om en medborgare sombor i periferin i sin kommun. Då skulle man kunnasamarbeta med nästa kommun. Men eftersom man harfattat det här beslutet om en prövotid, tror jag person-ligen att det är bra om man kan klara samarbetet ochse till att det utvecklar sig positivt. Det här förslagetkan man säkert tänka på , men i början trorjag att det räcker med ett positivt samarbete mellankommuner, myndigheter, försäkringskassor osv.Anf. 40 () replik:Fru talman! Jag vet mycket väl att det är under enprövotid som man har det här, men för att kunna få enordentlig och fullvärdig utvärdering av en verksam-het, är det ju bra om man också under prövotidenprövar den i full skala och på ett mer målinriktat ochgenomtänkt sätt. Det är det som jag menar är bristen ien i övrigt positiv proposition.Anf. 41 () re-plik:Fru talman! Visst kan det här utvidgas. Redan1994 var det ett femtiotal kommuner. kommerdet säkert att bli flera. Jag tror att vi kommer att få ettverkligt logiskt antal kommuner som kommer attpröva det här. Sedan får vi se vad resultatet blir.Anf. 42 ():Fru talman! Det som behöver sägas har sagts avNikos . För tids och klarhets vinnandeavstår jag från mitt anförande.Överläggningen var härmed avslutad. (Beslut fattades efter 10 §. )9 § samverkanFöredrogsKonstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU20Kommunal samverkan (prop. 1996/97:105)Anf. 43 ():Fru talman! Det finns ett stort behov av förnyelse-arbete i kommuner och landsting. Det kan vi säkertvara överens om. Det finns också ett stort utrymmeredan i dag för förändringsarbete och förnyelse inomramen för det regelverk som finns. Men vi bör natur-ligtvis vara öppna även för förändringar i kommuner-nas och landstingens legala regelverk för att stötta endynamisk, effektiv och demokratisk utveckling.När det gäller lagstiftningen om lokala och regio-nala organs kompetens och konstitutionella uppbygg-nad är jag av den uppfattningen att det är viktigt att viär medvetna om de långsiktiga effekterna av olikaförändringar. Det har varit ett omfattande utredandeunder , och det pågår försöksverksam-het på olika områden och i olika delar av landet närdet gäller dessa frågor. En del permanenta föränd-ringar har också genomförts.I dag behandlar vi vissa förändringar när det gällerkommunernas möjligheter att samverka med varandra.Jag vill börja med att säga att jag tycker att proposi-tionen inte är särskilt väl förberedd. På en rad punkterhar utskottet tvingats precisera och ändra i regering-ens förslag. Men vad som är mer allvarligt är att re-geringen över huvud taget inte har analyserat sådanaviktiga frågor som förslagens effekter vad gällersjälvstyrelse och demokrati ute i kommunerna. Fleraremissinstanser har belyst frågor om demokratisklegitimitet, om medborgarnas möjlighet till insyn ochvarningar om minskad överblick över olika organsverksamhetsansvar ute i kommunerna.Men i propositionen behandlar regeringen barafrågor om effektivitet för de kommunala beslutsfattar-na och olika organisatoriska och rättsliga frågor. Detborde vara en självklarhet att förslag som berör kom-munernas konstitutionella uppbyggnad analyseras urett medborgarperspektiv. Men det lyser totalt med sinfrånvaro. Och så får det faktiskt inte vara när rege-ringen kommer med förslag av den här karaktären,och så får det inte gå till . Regeringenbehöver ta ett samlat grepp om frågorna om denkommunala demokratin och medborgarnas möjlighe-ter att engagera sig i viktiga kommunala frågor.Jag tror att en del av det bristande förtroende somdet politiska systemet möter har sin grund i attmedborgarna t.o.m. känner sig vilsna i sitt närområde,dvs. ute i sina kommuner.Som jag har sagt har utskottet tvingatsändra, precisera och komplettera framför allt rege-ringens förslag till lagtext. Jag skall inte här gå in pådessa detaljer, utan jag hänvisar till betänkandet.I kommunallagen regleras vad kommunfullmäkti-ge i en kommun skall besluta om. Det är frågor sominte får delegeras ned till kommunstyrelsen eller tillnämnder av olika slag. Dessa regleringar gäller ocksålandstingen. Det handlar om viktiga frågor som gällerövergripande mål för verksamheten och som är avstor vikt för verksamheten. Det är förbehållet kom-munfullmäktige och att fattabeslut i sådana frågor.I dag behandlar vi frågan om kommunalförbund.Där föreslår utskottet att det i ett kommunalförbundskall finnas möjlighet för förbundsstyrelsen att fattabeslut i dessa övergripande frågor. Det betyder alltsåatt frågor som i kommunerna inte får delegeras nedfår i kommunalförbund delegeras ned till en för-bundsstyrelse, som skall kunna vara ställföreträdareför förbundsfullmäktige, som det heter.Jag tycker att det är litet underligt att man i ettkommunalförbund, som diskuterats väldigt mycketnär det gäller frågan om insyn och demokrati, alltsåett indirekt valt organ, skall göra dessa övergripandebeslut ännu mer otydliga och gömma undan dem förmedborgarnas insyn genom att delegera ned dessafrågor till en styrelse som dessutom inte har öppnasammanträden.Regeringen säger i sin proposition på s.71 följan-de om den här frågan:"En nyhet är att medlemmarna i förbundsordning-en får föreskriva att förbundsstyrelsen skall vara ställ-företrädare för den beslutande församlingen och attden får fatta beslut som i kommuner och landstingannars ankommer på fullmäktige. "Det sägs inte ett enda ord mer i den löpande tex-ten, och det finns inte ens en lagregel som reglerardenna verksamhet. Det finns inte ett enda motiv tillvarför man gör på detta sätt och än mindre någonanalys över huvud taget när det gäller möjligheternatill insyn och vad det betyder att överlåta övergripan-de målsättningsbeslut till en sluten styrelse.Utskottet säger att den här nyheten åtminstone börframgå i en lagregel och har ett förslag till en sådan.Vad säger då utskottet när det gäller motiveringen tilldetta förslag? Utskottet säger: "Enligt utskottet bördenna möjlighet finnas. Det kan bli fråga om storaområden som kommunalförbundet skall ansvara för.Att kalla in fullmäktige varje gång som beslut skallfattas kan te sig opraktiskt. "Detta är hela motiveringen. Jag skulle vilja sägaföljande. Om det är ett kommunalförbund som omfat-tar stora, viktiga och omfattande frågor finns det väldesto större skäl för förbundsfullmäktige, som åtmins-tone indirekt är vald av förbundsmedlemmarna, attfatta besluten. Det kan inte vara något skäl till att manskall delegera ned det till en liten styrelse.Utskottet säger att det kan te sig opraktiskt attkalla in fullmäktige varje gång som beslut skall fattas.Men det handlar inte om detta. Alla beslut som fattasinom kommunalförbund är ju inte av övergripandemålsättningskaraktär. Det finns en mängd löpandebeslut som förbundsstyrelsen naturligtvis kan fattabeslut om och då förbundsfullmäktige inte behöverkallas in.På en del håll är det kanske t.o.m. på det sättet attdet är tveksamt om alla kommuner kommer att vararepresenterade i förbundsstyrelserna. Det betyderalltså att de deltagande kommunernas representanterinte ens får vara med och fatta beslut om de övergri-pande målen och riktlinjerna för verksamheten.Fru talman! Detta kan tyckas vara en liten detalj-fråga. Men jag måste säga att jag tycker att det är enfråga av mycket stor principiell vikt om det är på dettasätt som det skall gå till när det gällerförnyelsearbetet och de kommunala demokratiskafrågorna. Jag måste säga att jag är mycket förvånadöver att , som är ett decentralistiskt partioch som vill ge medborgarna större inflytande, hargått med på detta i utskottet. Det förvånar mig storli-gen. Min fråga till är naturligtvis: Är detpå detta sätt som förnyelsearbete skall gå till i framti-den, att medborgarna skall få mindre insyn och att detskall vara mer av indirekt demokrati och slutna rumnär det gäller den kommunala verksamheten?Fru talman! Jag yrkar bifall till reservation 5.Anf. 44 ():Fru talman! Förändringarna inom den kommunalasektorn har varit stora under det senaste århundradet.Omfattningen av kommunernas verksamhet har ökatkraftigt. Det föreligger stora skillnader mellan dagenskommun och den som fanns exempelvis i slutet avförra århundradet.De viktigaste kommunala förtroendeuppdragenhar alltmer fått karaktären av heltidssysslor. Samtidigthar en stor kår av kommunala tjänstemän vuxit fram.Staten har i allt större utsträckning lagt nya förvalt-ningsuppgifter på kommunerna och i många samman-hang ingripit understödjande och reglerande i denkommunala verksamheten.Den av staten specialreglerade kommunalförvalt-ningen, som inte omfattade mycket mer änfolkskoleväsendet och fattigvården, har vuxit i sådanomfattning att den numera intar en dominerandeställning.Allt detta har inneburit en vidgning av kommuner-nas verksamhetsområde. Den ursprungliga tankenbakom den lokala självstyrelsen, att de boende inomett visst geografiskt område själva skall ha rätt attförvalta vissa gemensamma angelägenheter av intres-se för alla boende i området, måste emellertid alltjämtanses vara det som ger kommunerna anledning attöver huvud taget finnas.I 2 kap. 1 § kommunallagen är det mycket tydligtangivet att det som en kommun eller ett landstingengagerar sig i måste vara av allmänt intresse förkommuninvånarna och ha anknytning till kommunenseller geografiska område eller till dessmedlemmar. Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen är detvisserligen tillåtet för kommuner och landsting attdriva näringsverksamhet, men det får i så fall ske i enmycket begränsad omfattning och utan vinstsyfte. 7 § regeringsformen slår fast att beslutanderätteni kommunerna utövas av valda församlingar. Av detstadgandet kan man dra slutsatsen att grundlagsstifta-ren helt allmänt anser att direktvalda politiska organär att föredra framför indirekt valda organ. När detgäller frågor av mer grundläggande natur eller avmera generell räckvidd torde det knappast varagrundlagsenligt att fatta beslut någon annanstans än ikommunens direktvalda församling, dvs. Kommunikationen med medborgarna och möjlig-heten att utkräva ansvar underlättas också genomdirektvalda församlingar.Riksdagen har vid flera tillfällenfattat beslut om olika former för samver-kan. Vi har fått en försöksverksamhet med medbor-garkontor. Kommunala aktiebolag har givits rätt attunder vissa förutsättningar bedriva försök med upp-dragsverksamhet i andra kommuner eller landstinginom området kollektivtrafik. Kommuner och lands-ting har erhållit möjlighet att anlita en annan kommunför att ombesörja vissa uppgifter och vidare att lämnauppdrag till anställd i annan kommun att besluta påkommunens vägnar. Det har också blivit möjligt attstarta försöksverksamhet med gemensam nämnd förflera landsting när det gäller sjukhussamverkan.Fru talman! I många avseenden är det positivt attdet ges utrymme för samverkan mellan kommuneroch landsting. Kommuner och landsting måste hatillgång till enkla och smidiga former för samarbete.Detta kan innebära effektivitetsvinster som kommermedborgarna till godo. En samverkan fåremellertid inte leda till att grundläggande principenom exempelvis självstyrelse och kommu-nal demokrati åsidosätts. En sådan samverkan får inteheller leda till att den kommunala lokaliseringsprinci-pen eller principer om att kommuner och landstinginte får driva näringsverksamhet i vinstsyfte helt sättsur spel.Den proposition som vi nu behandlar med förslagom ökade möjligheter till samverkan är enprodukt som skapar stor osäkerhet när det gäller justdessa principer. Propositionens olika förslag är påflera punkter tämligen detaljerade, men de övervä-ganden som har lett fram till förslagen är genomgåen-de mycket knapphändigt redovisade. I flera fall är detdärför faktiskt svårt att förstå deras närmare innebörd.I propositionen förs, som var innepå, en mängd olika resonemang om effektivitet, menman går inte närmare in på vilka följdeffekter somuppstår för medborgarna om de olika förslagen ge-nomförs. Demokratiaspekten, med avseende på detsom föreslås, är mycket knapphändigt, ja praktiskttaget inte alls, berörd. Åtskilliga frågor hänger heltenkelt i luften.I flera remissyttranden över Kommunala förnyel-sekommitténs förslag, och gemen-sam nämnd - två former för samverkan,som i stor utsträckning ligger till grund för proposi-tionen, har det framförts allvarliga invändningar.Statskontoret pekar på det förhållandet att en verk-samhet som bedrivs gemensamt mellan kommunervisserligen kan ge ökad effektivitet, men att den ocksåinnebär att medborgarna via sina politiskt förtroende-valda kan göra anspråk på att ha full be-stämmanderätt över verksamheten. Vidare under-stryks att ett indirekt valt organ inte har samma de-mokratiska legitimitet som ett direkt valt organ, ochatt möjligheterna till insyn i verksamheten i praktikenär något mer begränsade när det gäller det indirektvalda organet.Juridiska fakultetsnämnden vid universi-tet pekar på det förhållandet att den enskilde kom-munmedlemmen får allt svårare att orientera sig i enredan invecklad tillvaro och varnar för attkommunmedlemmen med det föreliggande förslagetkan komma att förlora känslan av tillhörighet till enkommun och därmed grunden för ett önskvärt poli-tiskt engagemang.När det gäller reglerna om kommunalförbund harregeringen i propositionen föreslagit att medlemmarnai förbundsordningen skall kunna föreskriva att för-bundets styrelse skall vara ställföreträdare för denbeslutande församlingen, och att styrelsen skall fåfatta beslut som i kommuner och landsting annarsenbart ankommer på fullmäktige.Genom detta förslag skjuter man sönder själva denkommunala grundidén, nämligen att alla kommunin-vånare skall ha möjlighet att på nära håll följa ochdelta i det kommunala och demokratiska beslutsfat-tandet. Den enskilde kommuninvånaren blir medpropositionsförslaget väldigt liten. Vi får en rejälmaktförskjutning från de enskilda kommuninvånarnatill stora och mäktiga kommunalförbund.Inte ens när det gäller kommunerna och landsting-en har man alltså velat acceptera en sådan delega-tionsmöjlighet. I 3 kap. 10 § kommunallagen finnsvisserligen en rätt för fullmäktige i en kommun attuppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta iett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Menärenden av principiell beskaffenhet eller i övrigt avstörre vikt för kommunen eller och somanges i 3 kap. 9 § kommunallagen, exempelvis angå-ende budget, skatt och andra viktiga ekonomiskafrågor, eller som enligt någon annan paragraf i kom-munallagen eller annan författning skall avgöras avfullmäktige får inte delegeras till nämnderna.Det är svårt att förstå, fru talman, varför styrelsen iett kommunalförbund skall kunna vara ställföreträdarenär motsvarande möjlighet inte finns i kommuner ochlandsting. Regeringen har inte redovisat vilka övervä-ganden som lett fram till detta förslag. Jag kan därförinte göra annat än att dra slutsatsen att man helt enkeltinte tänkt igenom saken ordentligt.Det finns rent av skäl att ifrågasätta huruvida för-slaget på denna punkt är konstitutionellt korrekt medtanke på bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen,som innebär att beslut i frågor av mer grundläggandenatur eller med generell räckvidd skall fattas i enkommuns direktvalda församling. Denna bestämmel-se, alltså 1 kap. 7 § regeringsformen, anses visserligeninte hindra att kommunala angelägenheter anförtros åtkommunalförbund. Men när nu styrelsen i kommunal-förbundet skall vara ställföreträdare för den beslutan-de församlingen stängs ytterligare en dörr för denenskilde kommuninvånaren i medlemskommunen.Frågan är också vad som över huvud taget kom-mer att finnas kvar av den kommunala lokalisering-sprincipen, om propositionsförslaget går igenom. Hurstor är anknytningen till en kommuns eller ett lands-tings geografiska område när kommunen eller lands-tinget samverkar med andra kommuner i ett kommu-nalförbund eller en gemensam nämnd som i sin turendast har verksamhet på någon helt annan plats än iden förstnämnda kommunen? Sådana situationer är jufullt möjliga enligt propositionen, vars förslag ärmycket generellt hållna och ger mycket vida ramar förkommuner och landsting att samarbeta.Risken är också stor att urholkningen av principenom att kommuner och landsting inte får bedriva nä-ringsverksamhet i vinstsyfte kommer att fortsätta ompropositionsförslaget genomförs. Under de senasteåren har vi ju fått alltfler kommunala aktörer på are-nan, och detta har medfört stora konkurrensproblem.Man skulle visserligen kunna säga att förslaget omt.ex. gemensamma nämnder gör de kommunala bola-gen överflödiga eller mindre motiverade och att det ärbra, om samverkan i offentligrättslig formprioriteras framför privaträttsliga former som t.ex.aktiebolag, handels- och kommanditbolag eller stiftel-ser. Men det här förslaget får inte heller innebära attden kommunala näringsverksamheten bara förs övertill de nya gemensamma nämnderna och därigenom pånågot sätt uppfattas som mer legitim.Kommunal näringsverksamhet är alltid fel när denbedrivs i vinstsyfte eller på områden som inte kananses ligga inom kommuners och landstings formellakompetens och naturliga verksamhetsområde. Närkommuner och landsting bedriver näringsverksamhetpå konkurrensmarknader leder detta alltid till ensnedvridning av konkurrensen gentemot privata före-tag. All verksamhet garanteras ju ytterst avskattemedel, varför näringsverksamhetinnebär ett lågt eller i många fall inget ekonomisktrisktagande jämfört med t.ex. privata företag. Dettasnedvrider konkurrensen till de privata företagensnackdel. Vid exempelvis en anbudstävlan kan kom-muner och landsting ofta beräkna anbudspriser medlägre riskmarginaler än konkurrerande privata företag.Inte minst , när arbetslösheten är hög, behövsdet mycket nytt företagande i . Om kommuneroch landsting fortsätter eller rent av ökar sin närings-verksamhet, finns det ingen möjlighet för lokala små-företag att växa fram, på grund av den snedvridningav konkurrensen som den kommunala verksamhetenskapar.Konkurrensverket har i sitt remissvar beträffandeKommunala förnyelsekommitténs tidigare nämndabetänkande varnat för de konkurrensproblem somuppstått genom det ökade kommunala engagemangetpå näringsområdet och t.o.m. avstyrkt hela kommit-téns förslag.Från moderat sida anser vi att de i propositionenframlagda lagförslagen bör ändras så att kommunalsamverkan i kommunalförbund eller gemensamnämnd skall få gälla tjänsteproduktion i egen regiendast om den föregåtts av konkurrensupphandling.Samverkan i kommunalförbund eller gemensamnämnd skall enligt vår mening i första hand få före-komma just beträffande upphandling samt i tillämpba-ra fall av myndighetsutövning. Vi accepterar alltsåregler om utökad samverkan, men baraunder förutsättning att sådana begränsningar vidtassom leder till att den nya samverkansformen i ställetkan stimulera konkurrensutsättning.Jag ställer mig bakom reservationerna 1, 3 och 5men yrkar här bara bifall till reservation nr 1.Anf. 45 ():Fru talman! Vi från tycker att det ärpositivt att kommuner skall kunna samverka och attdet skapas nya och bättre möjligheter till ökad kom-munal samverkan. Vi delar vidare - inte helt förvå-nande - inte den moderata uppfattningen om kommu-nal näringsverksamhet. En sådan verksamhet kan varaav utomordentligt värde för medborgarna. Det finnsmånga exempel på att näringsverksamhethar korrigerat oligopolbildningar o.d. på det privataområdet.Det är möjligt att propositionen inte i varje avse-ende är helt perfekt.