prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — 4.2.1 Internationellt säkerhetsskapande samarbete - hur har mönstret förändrats? I det följande gör regeringen en bedömning av hur formerna för det internatio- nella säkerhetssamarbetet utvecklas som grund för ställningstagande till eventuella förändringar av inriktningen av fortsatta deltagande i samarbetet. I sammanhanget har framväxten av informella nätverk och samarbets- mönster beaktats. Centrala aspekter är ansvarsfördelningen mellan främst FN, (), EU, VEU (Västeuropeiska unionen) och NATO, erfarenheter av fredsprocessen och samarbetet inom ramen för den i det (IFOR), det framtida försvarspolitiska samarbetet inom EU vad gäller VEU:s s.k. Petersberg-uppgifter (humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet) i ljuset av regeringskonferensen (IGC, Intergovernmental Conference) och EU:s kommande utvidgning samt NATO:s utveckling och utvidgning. En annan viktig fråga är hur den säkerhetspolitiska situationen utvecklas i , inklusive eventuella nya samarbetsmönster. Det gäller dels utvecklingen i de baltiska länderna och och relationerna dem emellan, dels vilka konsekvenser som en NATO- respektive en EU-utvidgning kan få för den nordisk-baltiska regionen. En bedömning görs av förändringar beträffande det fortsatta behovet av, och hanteringen av, internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Denna analys omfattar utvecklingen av det fortsatta samarbetet inom PFF (Partnerskap för fred) och medverkan däri samt i vilken mån bör utveckla förmåga till samverkan (s.k. interoperabilitet) i övrigt inom fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Slutligen görs en bedömning av förutsättningarna för fortsatt internationellt samarbete inom försvarsmaterielområdet, dels i ljuset av den snabba omstrukturering och rationalisering av europeisk försvarsindustri som pågår och dels i ljuset av bilateralt och trilateralt samarbete vid sidan av de multilaterala europeiska diskussionerna i WEAG (). 4.2.2 Hot och risker i olika tidsperspektiv - har hotbilden förändrats? En grundläggande utgångspunkt för beslut var bedömningen att risk för ett stormaktskrig inte föreligger och att några större angreppsföretag mot under rådande militärstrategiska förhållanden inte är tekniskt genomförbara. Styrande för arbetet inför kontrollstationen har därmed varit behovet av en bedömning av den politiska och militära utvecklingen i omvärlden. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av stabiliteten och utveck- lingen i samt förhållande till sina närmaste grannländer och till andra länder i liksom till länderna i väst. Vidare görs en bedömning av det militärstrategiska läget, bl.a. vad gäller implementering av nedrustningsavtal, samt av förutsättningarna för vidmakthållande och iståndsättande av militära resurser. Dessa förhållanden, särskilt i området kring och , har stor betydelse för en bedömning av den förvarning kan få i samband med en förestående konflikt. En sådan analys utgör också grunden för vilka krav som bör ställas på vår förmåga att höja krigsdugligheten och att långsiktigt anpassa totalförsvaret till nya förutsättningar. En sammantagen värdering av konfliktrisker och det militärstrategiska läget görs som grund för en bedömning av huruvida och i vilket vidare sammanhang skulle kunna bli berört, direkt eller indirekt, av eventuella konflikter. Trender och tendenser i den militärtekniska utvecklingen och erfarenheter från kriser och konflikter utgör en grund för bedömningen av totalförsvarets utveckling och förnyelsebehov. I detta ingår även en bedömning av utvecklingen av icke-konventionella stridsmedel. I kontrollstationsarbetet har också utvecklingen av de icke-militära hoten uppmärksammats. 4.3 Internationell utveckling av betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Det för grundläggande positiva säkerhetspolitiska läget | | består. Inom vissa delområden har dock förändringar skett, av | | vilka följande bedöms vara av särskild betydelse. | | | | Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet| | och säkerhet i . En vidgad union minskar riskerna för | | konflikter i . Av stor vikt är därför att | | har bekräftat åtagandet om en ny utvidgningsomgång till södra och| | östra . | | | | IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller | | genomförande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF- | | samarbetet, säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt | | viktigare funktioner för NATO. Det förefaller sannolikt att | | NATO-utvidgningen i den första omgången inte kommer att | | innefatta alla kandidatländer. | | | | De ryska krafter som verkar för en mer nationellt intressein- | | riktad politik har stärkts. Stormaktspolitiken tar sig i vissa | | fall oroande uttryck, t.ex. gentemot de baltiska länderna. I | | politiken finns även inslag av ökat västsamarbete. Inrikespoli- | | tiskt framträder osäkerheten och svårförutsägbarheten. Problemen för| | den ryska krigsmaktens utveckling består. | | | | Översynen av ledde till stora förändring-| | ar av reglerna om tung armémateriel i flankområdena. Detta har | | givit större frihet att placera sådan materiel i sin | | del av flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. I norr har | | detta framför allt betydelse för de baltiska | | länderna. Avtalets totala resursbegränsningar består dock. | | Informations- och inspektionsprocedurerna har stärkts genom | | översynsförändringen. | | | | Väsentligt för stabilitet och säkerhet i är det| | alltmer omfattande samarbetet inom politiska, ekonomiska, | | sociala och kulturella områden. Samarbetet omfattar i ökande | | utsträckning det säkerhetsfrämjande området. En betydelsefull | | dimension av Östersjösamarbetet är PFF, i vilket alla | | östersjöstater är deltagare. Den internationella utvecklingen är i första hand inom nedanstående områden av betydelse för säkerhets- och försvarspolitik. Regional spänning och regionala grupperingar fortsätter att vara framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret. Utöver konflikterna på , i och i andra områden i , mellan och och på koreanska halvön har bl.a. upptrappningen av konflikten mellan och kommit i fokus. I föreligger ett antal öppna och latenta konflikthärdar. har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid att sänka tröskeln för att regionala konflikter skall trappas upp till väpnad nivå. Genomförandet av är i sammanhanget exempel på att en svår regional konflikt med uppenbara spridningsrisker ändå har kunnat begränsas. Det är i detta sammanhang även betydelsefullt att och nu bedriver ett gemensamt konkret fredsfrämjande samarbete. Ett antal långtidsverkande faktorer har inflytande över den säkerhetspolitiska utvecklingen. Bland dessa kan nämnas miljöförstöring, färskvattenbrist och livsmedelsbrist. I vissa fall kan miljöfaktorer komma att få globala konse- kvenser. På finns sannolikt världens största ansamling av kärn- vapen, uttjänta kärnkraftsreaktorer och annat nukleärt avfall tillsammans med stora lager av kärnvapenmateriel som sammantaget utgör en betydande miljörisk, inte bara regionalt utan även globalt. framstår än tydligare som den enda verkligt globala aktören. globala intresseavvägningar, bland annat mot inrikespolitisk bakgrund, kan leda till att det amerikanska militära engagemanget i olika delar av världen kommer att förändras med tänkbara konsekvenser för och del. Bland annat i och i finns ett växande intresse för regionalt säkerhetssamarbete. mellan och bekräftar det amerikanska engagemanget i området. 4.3.2 FN och det fredsfrämjande arbetet är fortsatt den enda universella organisation som genom sina stadgar och sin sammansättning kan agera globalt och genom beslut av säkerhets- rådet ge mandat för alla slags fredsfrämjande insatser. Organisationen behåller sin övergripande betydelse och unika roll på detta område. står det klart att FN i olika hänseenden genomgår en allvarlig kris. FN:s kris är i huvudsak medlemsstaternas kris. Det finns en bristande politisk vilja att förse FN med tillräckliga befogenheter och resurser för att organisationen skall kunna agera kraftfullt. Detta beror främst på motsatta intressen hos medlemsstaterna och inte minst hos säkerhetsrådets medlemmar. Dessutom har det funnits en oförmåga hos medlemsstaterna att reformera och effektivisera organisationen. Ett vitaliserat FN skulle skapa större möjligheter att komma till rätta med den finansiella krisen. Denna har blivit akut genom att flera bidrag, bland annat flera poster från , inte betalats ut. Det är dock viktigt att konstatera att säkerhetsrådet efter det slut har fungerat förhållandevis tillfredsställande och inte lamslagits av stormaktsmotsättningar. FN behöver återvinna den beslutsförmåga och den framtidstro som präglade verksamheten efter det slut. En förutsättning är inte minst stormakternas och ledande medlemmars satsning på och förtroende för organisationen. FN behöver också reformeras och vitaliseras för att kunna möta de krav och förväntningar som organisationen ställs inför. Ett antal reformförslag i denna riktning har lagts fram men ännu inte behandlats. FN måste förbättra sin förmåga att leda den nya typen av sammansatta fredsfrämjande insatser. I dessa framstår en förbättrad koordinering mellan de militära och civila insatserna som allt mer betydelsefull. De länder som bidrar till FN:s fredsfrämjande insatser men inte har plats i säkerhetsrådet bör få ett ökat inflytande över genomförandet av des- sa insatser. Större uppmärksamhet bör också ägnas konflikters grundorsaker. Detta skulle förbättra FN:s möjligheter att agera i konfliktförebyggande syfte. Den grundläggande bedömningen i försvarsbeslutets etapp ett av framtida konfliktmönster och behov av fredsfrämjande insatser består i huvudsak. Detta innebär bland annat en ökad förekomst av och starkare fokusering på inomstatliga konflikter med allvarliga konsekvenser för civilbefolkningen. En viktig faktor både för det internationella samfundets vilja att ingripa och för konflikthante- ringens former blir den fortsatta utvecklingen i Bosnien och och IFOR-operationens liksom de civila insatsernas resultat. De multilaterala nedrustningsförhandlingarna präglas fortfarande av svårigheter att komma överens i viktiga frågor, vilket till exempel illustreras av hållning i förhandlingarna om ett provstoppsavtal. Risken för spridning av massförstörelsevapen kvarstår och frågetecken har rests kring flera länders am- bitioner på kärnvapenområdet. Ratificeringsprocesserna när det gäller START 2- avtalet fortgår, även om man i olika ryska uttalanden ifrågasatt sitt fullföljande av ratificeringen bland annat på grund av NATO:s utvidgningsprocess. Inte heller vad gäller biologiska och kemiska vapen är situationen okomplicerad. Utvecklingen av den biologiska gentekniken accentuerar problemen med att en kontrollregim saknas konvention om totalförbud mot biologiska vapen. konvention om totalförbud mot kemiska vapen har inte trätt i kraft eftersom erforderligt antal länder ännu inte ratificerat avtalet, heller inte nyckelländerna och översynskonferens ledde till stora förändringar bl.a. av reglerna kring de s.k. flank- bestämmelserna. Resultatet blev att avtalets huvudelement består, men att avtalets restriktioner i den för oss viktiga flankzonen har försvagats. har genom överenskommelsen givits betydligt större frihet att placera tung armémateriel i sin del av flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. Detta påverkar bl.a. möjligheterna att gruppera tillgängliga militära styrkor i flankzonen. Därmed underlättas också potentiellt möjligheterna för att utnyttja de militära styrkorna i området som ett politiskt instru- ment. I norr gäller detta framför allt i förhållande till de baltiska länderna. Samtliga avtalsparter av betydelse har uppfyllt sina totala reduktions- åtaganden enligt . Avtalet har också inneburit en stor öppenhet genom omfattande krav på avtalsparterna att lämna information och ge inspektions- möjligheter, ett område som ytterligare stärkts genom den nu träffade överen- skommelsen. Dessa förhållanden är av stor betydelse. 4.3.4 EU, NATO och EU, NATO och är stadda i förändring och deras respektive roller utvecklas fortlöpande. Konflikthanteringen i det är exempel på den nya arbetsfördelning och samverkan som växer fram. Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet och säkerhet i . En vidgad union med en tät politisk och ekonomisk integration minskar riskerna för nya konflikter på den europeiska kontinenten. Ett kollektivt europeiskt försvar, såsom det beskrivs i Maas-tricht-fördraget, framstår som osannolikt och i alla händelser avlägset. I stället fokuseras intresset vid på relationen mellan EU och VEU när det gäller de s.k. Petersberg-uppgifterna (humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet). Ett möjligt resultat av IGC-förhandlingarna är en stärkt roll för EU inom detta område. IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller genomförande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF-samarbetet, säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt viktigare funktioner för NATO. Det kollektiva försvaret inklusive militära säkerhetsgarantier fortsätter att utgöra kärnan i samarbetet. Den senaste tidens utveckling, klart manifesterad vid NATO:s utrikesmi- nistermöte i , bekräftar bilden av ett förändrat NATO. Alliansens fortsatta anpassning till de förändrade uppgifterna kompletteras av en tydligare europeisk inriktning (skapandet av en europeisk säkerhets- och försvarsidentitet inom NATO, s.k. ESDI). I denna utveckling ingår bland annat en genomgripande reformering av NATO:s militära ledningsstruktur, en återintegrering av i NATO:s militära samarbete och en breddning och fördjupning av samarbetet inom PFF som viktiga element. Överenskommelsen beträffande CJTF (Combined Joint Task Force) ingår därvid som ett led både i att ge NATO en mer flexibel ledningsstruktur (med möjligt deltagande även av icke- NATO-medlemmar) och i att möjliggöra VEU-ledda fredsfrämjande insatser med utnyttjande av NATO-resurser. Såväl IFOR-samarbetet som den manifesterade samsynen om NATO:s utveckling understryker den grundläggande betydelsen av det starka amerikanska politiska och militära åtagandet för . En utvidgning av NATO kommer sannolikt att genomföras. Enligt NATO:s egen uppfattning skall utvidgningen ske som en successiv och öppen process och ta hänsyn till den politiska och säkerhetspolitiska utvecklingen i hela . Den skall även tjäna syftet att bevara ett odelat och undvika nya skiljelinjer samt kompletteras av en parallell utveckling av ett långtgående samarbete med . Om dessa förutsättningar föreligger kommer, såsom framhölls i det gemensamma utrikes- och försvarsutskottets betänkande 1995/96:UFöU1, ett NATO som utvidgas, och därmed integrerar ett antal demokrati- er i , att kunna bidra till att öka den politiska stabiliteten i . Det förefaller sannolikt att NATO-utvidgningen i den första omgången inte kommer att innefatta alla kandidatländer. Det är angeläget att NATO parallellt med en första utvidgningsomgång utvecklar sitt förhållande, bland annat inom ramen för PFF, till de stater som eftersträvar medlemskap men tillsvidare kommer att stå utanför alliansen. En begränsad NATO-utvidgning skulle understryka EU:s säkerhetspolitiska betydelse och göra EU-utvidgningen än viktigare för den europeiska stabiliteten och den säkerhetspolitiska utvecklingen. En fördjupad europeisk säkerhetsgemenskap främjas också av att har fått en klarare definierad roll som regional organisation i mening med tydliga preventiva och konfliktförebyggande uppgifter. OSSE-samarbetet mellan alla länder baseras på Parisstadgans principer om demokrati, mänskliga rättigheter och marknadsekonomi och på Wiendokumentens överenskommelser om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. verkar för att stärka grundläggande roll i för - demokratisk utveckling, marknadsekonomi och rättssamhälle, - konfliktförebyggande insatser, - konflikthantering och konfliktlösning, - återuppbyggnad, i synnerhet av det civila samhället, efter konflikt, - europeisk rustningskontroll och nedrustning samt - förtroendeskapande åtgärder, militärpolitisk öppenhet och förutsäg- barhet. Det senaste årets utveckling i rysk utrikes- och säkerhetspolitik markerar sannolikt en långvarig tyngdpunktsförskjutning. De ryska krafter som verkar för en mer nationellt intresseinriktad politik har stärkts och därmed torde en konsolidering ha inträtt vad gäller den ryska stormaktsrollen. I rysk politik finns även inslag av ökat västsamarbete, såsom till exempel det ryska deltagandet i IFOR-styrkan i Bosnien och och i PFF. Det ekonomiska västsamarbetet utvecklas och har uttalat sig positivt om . Det ryska motståndet mot en NATO-utvidgning har dock åtminstone kortsiktigt påverkat relationer både till NATO-länderna och till kandidatländerna i . Den konsolidering av ryska intressen som pågår tar sig i vissa fall oroande uttryck, till exempel i det agerande som används mot de baltiska länderna, främst , och i agerandet i vissa fall i Kaukasusområdet. Den ryska stor- maktspolitiken innebär fortsatta risker för motsättningar och konflikter i det ryska närområdet. En övergripande rysk målsättning att med olika medel utöva ett dominerande inflytande över vissa länder i närområdet framstår dock som tydlig. För är OSS-samarbetet centralt. Samarbetet i sig är givetvis positivt förutsatt att det bygger på frivillig och ömsesidig samverkan. Redan genom sin storlek spelar dock en dominerande roll i samarbetet. syn på den säkerhetspolitiska inriktningen av OSS finns inskriven i en presidentukas , där betydelsen av samarbete om gränskontroll och av en intensifierad politisk och ekonomisk integration framhålls. Det uttalas också att kommer att motsätta sig samarbete mellan OSS-staterna och utomstående stater i den mån detta kan skada OSS-integrationen. Från ryska ut- gångspunkter är ett närmare samarbete med och det mest centrala, såväl bilateralt som inom OSS. värjer sig fortsatt mot samarbete som inskränker den nationella suveräniteten. Landet strävar även efter att utveckla sitt samarbete västerut. å andra sidan har varit den vid sidan av starkast pådrivande kraften inom OSS-samarbetet, inkluderande de säkerhetspolitiska delarna. När det gäller den inrikespolitiska utvecklingen i förblir osäkerheten och svårförutsägbarheten grundläggande och torde så förbli . Demokratiseringsprocessen har fortsatt, bland annat i form av de allmänna val som hållits både regionalt och nationellt till duman och till presidentposten. De auktoritära dragen i rysk politik reser dock frågetecken . Uppbyggnaden av demokratiska institutioner och rättsliga, ekonomiska och andra regelverk går relativt långsamt i förhållande till de för- hoppningar som funnits. Den ekonomiska utvecklingen påverkas i sin tur av dessa förhållanden liksom av den politiska osäkerheten i stort. Ekonomin har visat tecken på att kunna gå mot en stabilisering, men politisk, ekonomisk och social osäkerhet innebär fortsatt risk för allvarliga bakslag. Snabba växlingar mellan positiva och negativa utvecklingar inom inrikespolitiken är således möjliga. Den pågående regionaliseringen av den politiska och ekonomiska makten i fortskrider. Den federala makten är visserligen fortfarande stark, men en bestående trend är minskade politiska och framförallt ekonomiska möjligheter för att styra regionerna. På samma gång som Tjetjenien- konflikten illustrerar hur långt centralmakten har varit beredd att gå för att hålla samman federationen, har svårigheten att nå en lösning varit ännu ett tecken på den federala maktens svaghet. Den ryska ledningens hårt kritiserade hantering av konflikten påverkar omvärldens syn på och förhållningssätt till . 4.3.6 Den ryska krigsmakten Den ryska militärdoktrinen anger hotet mot den inre säkerheten och otillräcklig kapacitet att möta yttre hot med konventionella medel som de viktigaste förhållandena för säkerhet. Inriktningen enligt doktrinen är att de ryska stridskrafterna skall indelas i fyra huvudkomponenter; de strategiska av- skräckningsstyrkorna, mobila styrkor, territorialförband och den mobiliserande strategiska reserven. Den ekonomiska grundvalen för doktrinens genomförande är dock mycket osäker. De problem för den ryska krigsmaktens utveckling som beskrevs i försvarsbe- slutets etapp ett kvarstår. De i förhållande till organisationens storlek begränsade ekonomiska resurserna utgör tillsammans med bristen på konkreta planer för krigsmaktens omstrukturering den främsta gräns-sättande faktorn för dess utveckling. Övnings- och utbildningsverksamheten genomförs på en mycket låg nivå, moralen är generellt sett dålig och personaluppfyllnaden har stora brister, främst vad gäller värnpliktiga. Tjetjenieninsatsen har inneburit ytterligare påfrestningar, även om viss berörd personal fått krigserfarenhet och därigenom uppnår en förbättrad förmåga. Mycket små nyleveranser av materiel sker till krigsmakten. Nedgången i militär produktion anses alltjämt fortgå. Om erforderliga medel skulle tillföras på kort sikt bedöms dock produktionsvolymen relativt snabbt kunna ökas. På torde - om de ekonomiska resurserna så medger - ett skifte till nästa genera- tions krigsmateriel kunna ske inom de områden där man söker vidmakthålla strategiskt viktiga forsknings- och utvecklingskompetenser. Forskning, utveckling och framtagning av prototyper fortgår inom vissa prioriterade områden, även om bedömningarna är mycket osäkrare beträffande kapacitet och forskningsverksamhet. Inom europeiska råder ingen brist på förhållandevis modern materiel och detta arv torde vara användbart i ytterligare . bedöms alltjämt ha förmåga att utveckla och tillverka avancerade biologiska och kemiska stridsmedel och har deklarerat av- sevärda lager av kemiska vapen. Den strategiska ledningsorganisationen och de strategiska kärnvapenstyrkorna har högre personaluppfyllnad, modernare materiel och högre insatsberedskap än krigsmakten generellt. Den operativa förmågan anses vara god. Även vissa andra förbandstyper ges i någon mening prioritet. Till dessa hör dels inrikes- och gränstrupperna, vilka i enlighet med doktrinen prioriteras framför krigsmaktens förband, dels liksom tidigare luftlandsättningstrupper, marininfanteri och transportflygresurser. Även för de senare förbandstyperna är dock den operativa förmågan avklingande. utfärdade president ett dekret angående avskaffande av värnpliktsförsvaret . har emellertid svårigheterna med s.k. kontraktsanställning tilltagit och antalet kontraktsanställda var lägre än vid årets början. Ett införande av en helt professionell krigsmakt förefaller främst av ekonomiska skäl svårge- nomförbart. Inom det närmaste decenniet torde den ryska konventionella operativa förmågan avgöras av hur man förvaltar den redan utbildade personalen och det materiella arv som kan iståndsättas. Givet en fortsatt utveckling enligt dagens trender kommer den operativa förmågan att fortsätta att successivt försvagas i takt med att materiel förslits och att utbildningsnivån förblir låg inom de väpnade styrkorna. För att höja den operativa förmågan inom nuvarande krigsmaktsstruktur skulle krävas att personal inkallas i stor omfattning, att utbildnings- och övningsverksamhet intensifieras samt att materielen iståndsätts. En sådan satsning skulle ta tid och innebära stora samhällsekonomiska påfrestningar. Det torde därför ta innan man uppnått förmåga till större offensiva operationer och det torde ta avsevärt innan man skulle kunna ha åter- skapat förmåga till storskaliga kustinvasionsföretag.