prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i . Det svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden också ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken. En framgångsrik påverkan kan ge större tyngd åt de principer eftersträvar i migrationspolitiken. I propositionen föreslås att skydd liksom skall finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än . Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de nuvarande skyddsbegreppen de factoflykting och krigsvägrare utgår. De ersätts av preciserade regler för vilka utöver konventionsflyktingar som skall få skydd. Till dessa räknas de som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med massflykt där det finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer tillfällig karaktär skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i normalfallet . Liksom skall uppehållstillstånd kunna beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl. Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt barn . I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den som finns här i landet. Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämpningen vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett ökat inslag av muntlig handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade möjligheter att överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande med undantag av. Straffmaximum för den som i vinstsyfte organiserar illegal invandring till höjs till fängelse. Utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör barn. De inskränkningar som gäller i fråga om möjligheterna att ta barn i förvar skall i stället gälla den som är . Om den som är har behov av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Ansvaret för vissa uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis förvar, bör föras över från Polisen till . 1 Förslag till riksdagsbeslut 6 2 Lagtext 7 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)7 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 23 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 25 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll 26 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning 27 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 28 3 Ärendet och dess beredning 29 4 Migrationen till och från 31 4.1 Invandringen 31 4.2 Utvandringen och återvandringen 36 5 Nya förutsättningar 37 5.1 Den globala utvecklingen 37 5.2 Utvecklingen i 40 6 Grunder för migrationspolitiken 43 7 Samarbete i globalt perspektiv 55 7.1 Migrationens omfattning 55 7.2 Orsakssamband 58 7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling 58 7.2.2 Migration och bristande säkerhet 61 7.3 Det internationella systemet 63 7.3.1 Internationell migration 63 7.3.2 Internationell handel 69 7.3.3 Utvecklingsbistånd 70 7.4 Globala insatser 72 7.4.1 Insatser på lång sikt 72 7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt 74 7.4.3 Insatser vid massflykt 76 8 Europeiskt samarbete 78 8.1 Förebyggande åtgärder 78 8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor 79 8.3 Den östeuropeiska dimensionen 84 8.4 Regionala insatser 87 9 Rätt till skydd och invandring 89 9.1 Rätt till skydd 89 9.1.1 Gällande ordning 89 9.1.2 Skyddsbehövande 94 9.1.3 Överföring till 103 9.2 Rätt till invandring 104 9.2.1 Gällande ordning 104 9.2.2 Anhöriga 109 9.2.3 Övriga kategorier 115 9.3 Regelsystem 117 9.3.1 Gällande ordning 117 9.3.2 Visering 121 9.3.3 Uppehållstillstånd 125 9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet 130 10 Ansvariga myndigheter 132 10.1 Gällande ordning 132 10.2 Ny ansvarsfördelning 134 10.3 Förhållningssätt och myndighetsstruktur 136 10.4 Asylärenden 138 10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden 140 10.6 Förvar 142 10.7 Registrering av. fingeravtryck 143 11 Styrning av rättstillämpningen 145 11.1 Gällande ordning 145 11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning 158 11.3 Förordningar 159 11.4 Regeringens prövning av enskilda ärenden 170 12 Rättssäkerhet 180 12.1 Gällande ordning 180 12.2 Identitetsfrågor 187 12.3 Muntlig handläggning 190 12.4 Beslutsmotivering och kvalitetskontroll 203 12.5 Överklagande 207 12.6 Vilandeförklaring 215 12.7 Handläggning 217 13 Organiserad illegal invandring 223 13.1 Gällande ordning 223 13.2 Skärpta straff 224 14 Barn ....... 225 14.1 Gällande ordning 225 14.2 Hänsynstagande till barns bästa 238 14.3 Förvar 254 14.4 Företrädare 257 14.5 Utredning 258 14.6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd 265 15 Återvandring.. 269 15.1 Gällande ordning 269 15.2 Stöd för återvandring 277 16 Genomförande och ekonomiska effekter 281 16.1 Genomförande 281 16.2 Ekonomiska effekter 281 17 Författningskommentar 284 17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)284 17.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 299 17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 299 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning 300 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 301 Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) 306 Bilaga 3 Sammanfattning i relevant del av betänkandet Ett samlat ansvar för verkställighetsärenden (SOU 1995:55) 313 Bilaga 4 Sammanfattning av Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) 314 Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Global flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) 323 Bilaga 6 Sammanfattning av delrapporten och utlänningslagen (SOU 1996:115) 332 Bilaga 7 Förteckning över remissinstanser 335 Bilaga 8 Förteckning över använda förkortningar 339 Bilaga 9 Lagrådremissens lagförslag 340 Bilaga 10.........Lagrådets yttrande..................................................................362 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 368 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning, 1.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen förordar i denna proposition. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2 dels att 8 kap. 3 § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 8 kap. 3 § skall utgå, dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 4, 4 a, 5, 5 b och 11 §§, 3 kap. 1 - 4 §§, 5 kap. 5 §, 6 kap. 2-5 §§, 7 kap. 3 och 11 §§, 8 kap. 1, 4 och 8 §§, 10 kap. 5 §, 11 kap. 1 och 3 §§ samt 12 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken till 3 kap. samt rubrikerna närmast före 3 kap. 4 § och 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 4 c och 14 §§, 3 kap. 8 §, 8 kap. 10 a § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse, dels att det närmast före 2 kap. 14 §, 3 kap. 8 § och 11 kap. 1 a § skall införas nya rubriker av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 1 kap. 1 §3 I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i och arbete i som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. ---------------------------------------------------------------------- Lagen skall tillämpas så, att ut- Lagen skall tillämpas så, att länningars frihet inte begränsas merut-länningars frihet inte än vad som är nödvändigt i varje begränsas mer än vad som är enskilt fall. nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. **FOOTNOTES** 1Jfr rådets direktiv /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr 56, 4.4. 1964, s. 850/64, Celex 364L0221). 3Senaste lydelse 1994:1696. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 2 kap 4 §4 ---------------------------------------------------------------------- Uppehållstillstånd får ges till Uppehållstillstånd får ges till 1. en utlänning som är nära anhörig 1. en utlänning som är gift med till en i bosatt person eller sambo till någon som är bo- eller som annars har särskild satt i eller har anknytning till , beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 2. en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, ---------------------------------------------------------------------- 3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, 4. en utlänning som annars har särskild anknytning till , 2. en utlänning som av humanitära 5. en utlänning som av huma- skäl bör få bosätta sig i , nitära skäl bör få bosätta sig i eller , eller 3. en utlänning som har fått ar- 6. en utlänning som har fått ar- betstillstånd eller som har sin för-betstillstånd eller som har sin för- sörjning ordnad på något annat sätt.sörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. ---------------------------------------------------------------------- Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna para-graf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. **FOOTNOTES** 4Senaste lydelse 1995:773. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 4 a § ---------------------------------------------------------------------- Om en utlänning som söker Regeringen får i fråga om en uppehållstillstånd med stöd av 2 kap.viss grupp av utlänningar meddela 4 § första stycket 2 eller 3 kap. föreskrifter om att den som söker bedöms ha ett tillfälligt behov av uppehållstillstånd med stöd av 3 skydd här i landet får ett tids- kap. och som bedöms ha ett begränsat uppehållstillstånd ges. tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får beviljas för en samman- lagd tid av högst . Om ett program för att förbereda åter- vändandet har inletts , får uppehållstillståndet förlängas . ---------------------------------------------------------------------- Om ett tidsbegränsat uppehålls- Om ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd har getts någon med stöd avtillstånd har getts någon med stöd första stycket får ett tidsbe-gränsatav första stycket får ett tillstånd ges också till en utlänningtidsbe5gränsat tillstånd ges också som är make eller maka eller barn till en utlänning som är make under till den per-son som eller maka eller barn först beviljats tillstånd. Detsamma till den per-son som först gäller förälder till barn under 20 årbeviljats tillstånd. Detsamma som meddelats tillstånd enligt gäller förälder till barn under 18 första stycket. år som meddelats tillstånd enligt första stycket. ---------------------------------------------------------------------- Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga. Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får vidare ges ett barn eller till en man om det behövs för att genomföra en faderskapsutredning. Om ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd getts ett barn enligt första eller andra stycket, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. **FOOTNOTES** -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 5 §6 En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. ---------------------------------------------------------------------- Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till här, uppe-hållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, ---------------------------------------------------------------------- 2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller 3. det annars finns synnerliga skäl. ---------------------------------------------------------------------- Vad som föreskrivs i första stycket Vad som föreskrivs i första hindrar inte heller att uppe- stycket hindrar inte heller att hållstillstånd beviljas med stöd av uppe-hållstillstånd beviljas med 2 kap. 4 § första stycket 1, om det stöd av 2 kap. 4 § första är uppenbart att utlänningen skulle stycket 1-4, om det är uppenbart ha fått uppehållstillstånd om pröv- att utlänningen skulle ha fått ningen hade skett före inresan i uppehållstillstånd om pröv-ningen . Regeringen får föreskriva hade skett före inresan i att en ansökan om uppehållstillståndSverige. får bifallas även i andra fall än som anges i andra och tredje styckena, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. 5 b §7 ---------------------------------------------------------------------- Om en utlänning skall avvisas eller Om en utlänning skall avvisas utvisas enligt ett beslut som har eller utvisas enligt ett beslut vunnit laga kraft, får en ansökan omsom har vunnit laga kraft, får en uppehållstillstånd från honom trots ansökan om uppehållstillstånd från vad som föreskrivs i 5 § första honom trots vad som föreskrivs i stycket bifallas, om ansökan 5 § första stycket bifallas, om grundar sig på omständigheter som ansökan grundar sig på inte har prövats förut i ärendet om omständigheter som inte har hans avvisning eller utvisning och prövats förut i ärendet om hans av- om visning eller utvisning och om ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 6Senaste lydelse 1995:773. 7Senaste lydelse 1995:773. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------- 1. utlänningen har rätt till asyl 1. utlänningen har rätt till här, eller uppe -------------------------------------------------------------------- 2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. 11 §8 Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas 1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller 3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse- verksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de ---------------------------------------------------------------------- 14 § ---------------------------------------------------------------------- Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter ---------------------------------------------------------------------- 1. uppehållstillstånd för studier eller ---------------------------------------------------------------------- 2. uppehållstillstånd av humanitära skäl. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får också meddela ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 8 Senaste lydelse 1995:773. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Regeringen skall anmäla före- skrifter om tidsbegränsat uppehålls ---------------------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------- 3 kap. Asyl 3 kap. Skyddsbehövande --------------------------------------------------------------------- 1 § ---------------------------------------------------------------------- Med asyl avses i denna lag Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en uppehållstillstånd Somme beviljas utlänning därför att en utlänning därför att han är 1. han är flykting, flykting. 2. han är krigsvägrare, eller En ansökan om uppehållstill-stånd 3. han, utan att vara flykting,enligt 3 § skall handläggas som en inte vill återvända till sittasylansökan. hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. 2 § -------------------------------------------------------------------- Med flykting avses i denna lag Med flykting avses i denna en utlänning som befinner sig lag en utanför det -------------------------------------------------------------------- Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- 3 § ---------------------------------------------------------------------- Med krigsvägrare avses i denna lag Med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som har övergett en avses i denna lag en utlänning krigsskådeplats eller som har flytt som i andra fall än som avses i 2 § från sitt hemland eller behöver lämnat det land, som han är med- stanna i för att undgå borgare i, därför att han förestående krigstjänstgöring 1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2. på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homo- sexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. ---------------------------------------------------------------------- Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- Rätten till asyl Rätten till uppehållstillstånd ---------------------------------------------------------------------- 4 §8 ---------------------------------------------------------------------- En utlänning som avses i 1 § har rätt Utlänningar som avses i 2 och till asyl. 3 §§ har rätt till Asyl får dock vägras om uppehållstillstånd. 1. det av hänsyn till vad som är Uppehållstillstånd får dock väg- känt om utlänningens tidigare verk- ras om samhet eller med hänsyn till rikets det beträffande flyktingar en- säkerhet finns synnerliga skäl att ligt 2 § och skyddsbehövande inte bevilja asyl, enligt 3 § första stycket 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hän-syn till rikets säkerhet finns synner-liga skäl att inte bevilja uppehålls- tillstånd, ---------------------------------------------------------------------- **FOOTNOTES** 8Senaste lydelse 1995:773. ---------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ---------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------- 2. det beträffande en utlänning som 2. det beträffande en skydds- omfattas av 1 § 2 eller 3 på grund behövande som omfattas av 3 § av brottslighet eller någon annan första stycket 2 på grund av omständighet finns särskilda skäl attbrotts-lighet eller någon annan inte bevilja asyl, omständig-het som hänför sig till den skydds- behövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, ---------------------------------------------------------------------- utlänningen har rest in från , , eller och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, ---------------------------------------------------------------------- 4. utlänningen i annat fall före 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till har ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit,hemlandet är skyddad mot förföljelse eller, i och, om han återsänds dit, är skyd- förekommande fall, mot att sändas dad mot förföljelse eller mot att till en krigsskådeplats eller till sändas till hemlandet och också hem-landet och också mot att sändas mot att sändas vidare till ett vidare till ett annat land där han annat land där han inte har inte har motsvarande skydd, eller motsvarande skydd, eller ---------------------------------------------------------------------- 5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4.