prop · GK03148 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för verksamheten inom () Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i () . Verksamheten dominerades av översynsmötet i och toppmötet i . Ett viktigt resultat i anslutning till toppmötet var beslutet att anpassa (om begränsning av konventionella stridskrafter i ) till det förändrade läget i efter det slut och upplösning. Toppmötet beslutade överväga att utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och fortsätta dialogen om en ny säkerhetspolitisk ordning i . Toppmötet bekräftade omvandling från en diplomatkonferens till en regional organisation med en omfattande dagordning. Tonvikten inom verksamhet låg på de löpande operativa insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil återuppbyggnad, med engagemanget i som det mest omfattande. Även andra insatser, såsom de i , , och , har varit betydelsefulla. parlamentariska församling sammanträdde i , varvid 300 delegater från 51 medlemsländer deltog. Innehållsförteckning 1 Verksamheten 1996 3 1.1 Toppmötet i 3 1.2 Översynsmötet 5 1.3 EU-samarbetet och 6 2 verksamhetsfält 7 2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt 7 2.2 Minoritetskommissarien 9 2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande 10 2.4 Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder 11 2.5 Den ekonomiska dimensionen 12 3 Konkreta insatser representationer 13 3.1 13 3.1.1 14 3.1.2 14 3.2 14 3.2.1 15 3.2.2 16 3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken 17 3.2.4 17 3.3 18 3.4 18 3.5 19 3.6 19 3.7 20 3.8 Konflikten i och Minskgruppens arbete 20 4 samverkan med andra organisationer 21 4.1 och andra internationella organisationer 21 4.2 parlamentariska församling 22 4.3 Kontakter med enskilda organisationer 23 5 framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet 23 6 Förkortningar 25 7 medlemsländer 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............28 1 Verksamheten 1996 1.1 Toppmötet i /ESK:s femte toppmöte det tredje efter Parismötet ägde rum i . Det föregicks av ett veckolångt förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått även parallellt med översynsmötet i den 4 . Mötet har i allmänhet bedömts som framgångsrikt, särskilt mot bakgrund av det kontroversfyllda toppmötet i . Nära nog samtliga av de 54 aktiva medlemsstaterna deltog på toppnivå (den 55:e medlemsstaten är avstängd från deltagande i möten). skall konstateras att det omfattande gemensamma förberedelsearbete som EU-staterna (med aktivt svenskt deltagande) bedrivit inför mötet inte ledde till konsensusbeslut i förväntad omfattning. Framför allt rörde det sig om förslag från EU med avseende på roll och arbetssätt. Toppmötet resulterade i en allmän deklaration () och en särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det föregående toppmötet i . Två annex innehåller riktlinjer för fortsatt rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad dagordning för arbetet i säkerhetsforum. I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE- avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i ) enighet om riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till förhållandena efter det slut och efter upplösning. I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i var sistnämnda överenskommelse om det viktigaste konkreta resultatet av Lissabonmötet. Anpassningen av är också ett centralt element i ansträngningarna att bereda vägen för en samarbets- överenskommelse mellan . framtida plats och roll i det europeiska mönster som håller på att ta form kan inte nu med säkerhet förutses. Arbetet inom med en säkerhetsmodell för nästa århundrade blir med nödvändighet tentativt. Det är ju inte inom som en realförhandling äger rum om den framtida säkerhetsordningen i . Likväl ansåg sig EU-staterna kunna lägga fram vissa konkreta förslag för säkerhetsmodellen, bl.a. om en i viss mån samordnande roll för i relation till andra säkerhetsrelevanta organisationer. Det visade sig inte finnas stöd för dessa tankar, varken från länderna i omgivning eller från . En annan tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som drivits av framför allt , gällde utarbetande av en ny stadga för europeisk säkerhet. I ett sent skede (under själva toppmötet) enades , , och om att föreslå en formulering om att överväga att utarbeta en sådan stadga inom ramen för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna stadga skulle ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde för övriga deltagarstater att godta förslaget. I vart fall och har förespråkat en ny och legalt bindande traktat. När det gäller roll på det operativa planet, hade och de övriga EU-länderna hoppats få gehör för en rad förslag. Det gällde till stor del att kodifiera och vidareutveckla den praxis som byggts upp beträffande ordförandelandets roll, representationer och kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter. Det visade sig emellertid att flera av de stater som var eller kunde bli föremål för uppmärksamhet, tvärtom ville kringskära handlingsfriheten och effektiviteten för olika operativa instrument. EU fann sig på defensiven, och resultatet blev att inga beslut fattades i dessa frågor. innehåller dock principbeslut om inrättandet av två nya befattningar, båda föreslagna på ett sent stadium och drivna med stor kraft av förslagsställarna. Det rör sig om en mediarepresentant (föreslagen av ), ett slags europeisk pressombudsman. Den andra befattningen är en samordnare för den ekonomiska dimensionen (föreslagen av med stöd av ). I båda fallen återstår att utreda hur de skall tänkas fungera och finansieras. Beslut skall fattas av nästa ministermöte, som äger rum i . I toppmötets slutskede demonstrerades hur små stater med stora problem kan tilltvinga sig uppmärksamhet vid toppmöten. Framför allt , men även och , utnyttjade sina möjligheter att hota vägra konsensus på hela deklarationen i syfte att ta poäng i de konflikter i vilka de är inblandade. Det azerisk-armeniska dramat höll mötet i spänning intill dess sista timme, då det löstes genom ett ordförandeuttalande om som fogades till deklarationstexten. Sådant gisslantagande är i det närmaste oundvikligt med tanke på dessa toppmötens förutsättningar. Vid det föregående toppmötet i var det mest frågan om som stod för slutdramatiken (vägrade att godkänna ett av övriga önskat uttalande om läget i det ). Frågan inställer sig om det vore ändamålsenligt att förändra toppmötena för att undvika dessa svårkontrollerade situationer. Många vill öka intervallet mellan toppmöten från två till tre eller . Man kunde också överväga att avstå från förhandlade deklarationer . kan ju numera fatta beslut året runt genom sitt permanenta råd. Toppmötet noterade inbjudan att avhålla nästa toppmöte i , utan att acceptera förslaget. Ministermötet i tar slutlig ställning beträffande tid och plats. Slutligen skall nämnas att Lissabonmötet beslutade att nästa ordförandeland efter blir , som alltså tar över ordförandeskapet 1998. tillkännagav vid mötet att man kandiderar till ordförandeskapet 1999. 1.2 Översynsmötet långa översynsmöte i genomfördes huvudsakligen enligt den ordning som överenskoms vid toppmötet i , då den långa översynskonferensen avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer var betydligt lägre 1996 . I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den mänskliga dimensionen samt verksamhet och instrument. Rapportör i den sistnämnda gruppen var ministern vid OSSE-delegation i . Den militärpolitiska arbetsgruppen diskuterade de existerande dokumenten på området och deras tillämpning. EU:s förslag om ett särskilt uppföljningsmöte om militärpolitiska uppförandekod fick brett stöd. Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad gäller fortsatt arbete. En skola (däribland och de centraleuropeiska länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till dagens delvis nya hot och utmaningar. Den andra (främst ) lade tonvikten vid de nuvarande åtgärderna och deras utvecklingspotential. I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många håll en önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område. och föreslog gemensamt att skulle delta i utarbetande av ekonomiska indikatorer för krisförvarning och att det ekonomiska elementet i långtidsrepresentationer skulle stärkas. Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande granskning av hur deltagarstaterna levt upp till sina åtaganden avseende mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga överraskande konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt mycket att förbättra i detta avseende. En rad förslag lades fram inför toppmötet, bl.a. beträffande seminarier som kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter föreslogs genomföra. hänvisade, tillsammans med bl.a. ordförandelandet , till det nordiska initiativet i FN:s kommission om de mänskliga rättigheterna, och verkade för att rapporten från översynsmötet skulle uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall efterlevas av alla parter i alla situationer. Ett gemensamt nordiskt anförande hölls under temat rättsstatens principer, vari förhållandena för enskilda organisationer och för dem som försvarar de mänskliga rättigheterna i kritiserades. I arbetsgruppen för aktiviteter och institutioner behandlades verksamheten i , varvid man sökte dra lärdomar av OSSE-representationens första år. De med omfattande stöd av organiserade valen genomfördes i stort sett tillfredsställande, men med vissa tekniska och organisatoriska brister. Det konstaterades dock allmänt att det rörde sig om ett uppdrag som till sin omfattning gick långt utöver något tidigare åtagit sig och att problem därför inte gick att undvika. Representationen hade upprättats under stor tidspress och deltagande stater hade varit långsamma med att tillhandahålla personal . Att förbättringar måste till inför lokalvalen 1997 står klart. Allmänt stöd uttalades för insatser för att genomföra de ingångna avtalen på det militära området (enligt annex 1 B). Arbetsgruppen för aktiviteter och institutioner diskuterade vidare bl.a. representationer som instrument för konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering. Skilda synpunkter framkom om det schweiziska ordförandeskapets ambition att avsluta åtminstone någon insats under sin ordförandeperiod. Inte minst de baltiska staterna fann denna ambition lovvärd. EU och menade emellertid att sådana beslut måste fattas under noggrant övervägande av alla omständigheter i det enskilda fallet. Dessa beslut var inte ett självändamål. Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter samt minoritetskommissarien. Det visade sig vara svårt att enas om en prioritering inom kontorets omfattande mandat, som inte motsvaras av realistiskt tilltagna resurser. Stöd till demokratiska val och valövervakning kommer dock att tillhöra dess viktigaste uppgifter. Beträffande minoritetskommissarien föreslogs bl.a. att permanenta rådet, på initiativ av kommissarien, skulle kunna behandla uppföljningen av dennes rekommendationer avseende ett visst land. Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall noteras att och uttalade sitt stöd för den av tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om också i modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet. De flesta andra delegationer, särskilt de från , vände sig uttryckligen mot varje sådant förslag. Även höga rådets existensberättigande diskuterades. Det anses av många kunna ersättas med särskilt inkallade möten på hög nivå inom permanenta rådet. Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och ekonomisk styrning i . Ett förslag framfördes om att inrätta en reservfond för att underlätta snabba krisinsatser utan fördröjning till följd av den mödosamma och utdragna budgetprocessen. 1.3 EU-samarbetet och EU-kretsen har koncentrerat sig på frågor rörande insatser i det och förberedelser inför toppmötet i . Andra frågor som varit föremål för ingående behandling är insatser i och , organisationens medverkan i fredsprocessen i samt olika insatser för att stödja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i medlemsländerna. EU-länderna möts i för att diskutera aktuella OSSE-frågor inom ramen för det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (GUSP). Därutöver hålls ofta EU-samråd i . Rustningskontrollfrågorna i är inte föremål för EU-samordning. Vidare har EU ingående diskuterat och tagit fram konkreta förslag om hur administrativa funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande interna strukturer byggdes upp då ännu till stor del var en diplomatkonferens (ESK), och det finns ett behov av att se över dem mot bakgrund av att utvecklats till en regional säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning. Det är betydelsefullt att resurser och uppbyggnad kan svara mot de politiska krav som medlemsländerna ställer. EU stödde arbete med att genomföra valen i Bosnien- , bl.a. genom en gemensam aktion som finansierade deltagandet av 500 valövervakare. Denna aktion var en viktig förutsättning för valens genomförande. EU har också tagit initiativ för att stödja regionalt samarbete i . Inför toppmötet i utarbetade EU ett förslag inom ramen för arbetet med en allomfattande säkerhetsmodell. Förslaget behandlade betydelse för det framtida europeiska säkerhetssamarbetet. Det avsåg att ge en tydlig roll för att främja samarbetet mellan olika organisationer i den europeiska säkerhetsstrukturen. Från svensk sida prioriterades centrala roll vad gäller konfliktförebyggande insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt demokrati och mänskliga rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i förslaget. initiativ om att tydligare skulle ta ställning mot dödsstraffet vann dock inte gehör. EU har regelbundet samråd om OSSE-frågor med de länder som har associeringsavtal med unionen, bl.a. med de centraleuropeiska stater som ansökt om medlemskap. Under förhandlingarna om deklarationerna från toppmötet visade det sig dock att EU inte hade förankrat alla sina förslag tillräckligt väl hos associeringsländerna. Åtgärder vidtas nu för att förbättra samrådsförfarandet. 2 verksamhetsfält 2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter kriser eller konflikter tillhör viktigaste uppgifter. Inom dessa områden har organisationen en rad verktyg till sitt förfogande. Dessa har skapats och utvecklats successivt , vilket har lett till att de instrument som står till buds är flexibla och kan anpassas för att svara mot behovet i varje enskilt fall. är dessa instrument också väl prövade. Politiskt leds av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela en aktiv roll på alla stadier av en konflikt och själv välja att agera medlare. Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k. personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i , vilket kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val som hölls . Vidare var det i egenskap av personlig representant som f.d. premiärminister reste till för att granska hur regimen hanterade resultatet av kommunalvalen . Den rapport som avgav möjliggjorde ett fast och konsekvent agerande från det internationella samfundets sida gentemot . Möjligheten att utse en personlig representant är ett gott exempel på en flexibel mekanism som kan anpassas till olika situationer. Den kan utnyttjas under omfattande publicitet, som i fråga om insatser, men även i tysthet. Till personlig representant kan, när ordförandeskapet bedömer det lämpligt, utses en person med stor politisk erfarenhet och tyngd. Ett annat instrument är ordförandeskapets befogenhet att sända ut en undersökningsgrupp för att granska en viss situation och inhämta faktaunderlag inför kommande politiska beslut. Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder i , kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör säkerhet. Det kan gälla frågor som sammanhänger med bristande respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer; eller frågor som sammanhänger med ekonomi och miljö eller direkta militära hot. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande åtaganden som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta en lösning. Minoritetskommissarien har utvecklats till ett framgångsrikt och väl utnyttjat instrument för konfliktförebyggande. Hans verksamhet behandlas utförligt nedan (avsnitt 2.2). långtidsrepresentationer finns i elva länder. får genom dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen på plats. Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De är av skiftande slag. I vissa fall är deras uppgift att främja samförstånd och förebygga tvister (såsom t.ex. i , och ). I andra fall har uppdraget varit att bistå i förhandlingar om vapenstillestånd och fred, såsom i . Vissa långtidsrepresentationer har som uppdrag att medverka i återuppbyggnadsinsatserna efter en konflikt. Detta är exempelvis fallet i och . Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja demokrati och mänskliga rättigheter. kan i princip fatta beslut om en fredsbevarande insats som inte är fredsframtvingande. Ännu har något sådant beslut inte fattats. Däremot har ett omfattande planeringsarbete utförts för att förbereda en fredsbevarande operation i , som skulle kunna inledas efter en fredsuppgörelse. Avtal om rustningskontroll inom ramen för och olika militära förtroende- och säkerhetskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en stabil situation och att förebygga konflikter. har föreslagit att skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna också skulle kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna konfliktförebyggande arbetet och i samband med återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare riktningen har tagits genom . i är en mekanism för regionala åtgärder som syftar till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna inom en region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k. regionala bord, ett för och ett för . Ett liknande initiativ har tagits beträffande , men förhandlingar härom äger rum utanför ram till dess att frågan om ställning i lösts. 2.2 Minoritetskommissarien Det finns långt fler inomstatliga konflikter än mellanstatliga konflikter i världen . Länders politik gentemot nationella minoriteter har stor betydelse för stabilitet och säkerhet. Genom att på fredlig väg lösa minoritetstvister och främja respekten för internationella normer om de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör nationella minoriteter, kan både inomstatliga och mellanstatliga konflikter förebyggas. Av denna anledning tillsatte en högkommissarie för frågor som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). Dennes uppdrag är inte att föra minoriteters talan utan att fungera som ett konfliktförebyggande instrument genom att söka dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter och som annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller höga rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som står till hans förfogande. Mandatet för den nuvarande minoritetskommissarien, förre nederländske utrikesministern , förlängdes för ytterligare en treårsperiod. Hans verksamhet koncentreras till tio länder, i vilka frågor rörande minoriteter och invandrare är särskilt angelägna. besökte han bl.a. , , , , , , , och . Minoritetskommissarien uppmärksammade därvidlag bl.a. medborgarskapsfrågor, minoritetsspråkens ställning och möjligheterna för personer som tillhör nationella minoriteter att återvända till områden i vilka de tidigare varit bosatta. arrangerade minoritetskommissarien även ett seminarium i om främjande av relationerna mellan olika folkgrupper. Därutöver anordnades rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda representanter från . Minoritetskommissarien har genom sina tysta men effektiva arbetsmetoder på ett förtjänstfullt sätt bidragit till att lösa problem med anknytning till nationella minoriteter. Vid översynsmötet i uttrycktes ett brett stöd för minoritetskommissariens mandat och verksamhet. Från svensk sida har frågan väckts hur dessa erfarenheter skulle kunna tas tillvara såväl inom som utanför . 2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har satt sin prägel på verksamhet alltsedan begynnelsen. breda säkerhetsbegrepp utgår från att dessa frågor har en direkt koppling till stabilitet och säkerhet. Inom den s.k. mänskliga dimensionen har flera dokument förhandlats fram. Dokumenten innehåller en rad normer avseende demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i fyller en viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar seminarier och möten samt tillhandahåller utbildning i frågor inom den mänskliga dimensionen. Stöd ges till nationella institutioner för mänskliga rättigheter, och en särskild verksamhet bedrivs för minoritetsgrupperna romer och sinter. ODIHR svarar även för gemensamma uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen som hålls . Vid dessa möten sker en genomgång av hur medlemsstaterna uppfyllt sina åtaganden inom den mänskliga dimensionen. Nästa uppföljningsmöte äger rum i . Flera länder, däribland , förespråkar att det permanenta rådet på ett mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den mänskliga dimensionen i ökad utsträckning integreras med övriga verksamhet. hölls ett seminarium om religionsfrihet i , och arrangerades tillsammans med Röda Korset två seminarier i och om internationell humanitär rätt. ODIHR genomförde också utbildningsprogram för statstjänstemän i central- och östeuropeiska länder. Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande instrument. ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av valövervakningsinsatser och ledde valövervakningen i bl.a. , , , , , och . ODIHR har utvecklat ett ramverk för samordning av internationella valövervakningsinsatser och har publicerat en . Enligt det nya synsätt som vann gehör vid har det avgörande betydelse att övervakningen även omfattar förberedelserna inför valen och tiden närmast efter. Genom tilldelades flera uppgifter i Bosnien- inom området mänskliga rättigheter och demokratiuppbyggad. skall bl.a. övervaka valprocessen, utöva tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid utformningen av ny lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda organisationer i Bosnien- främjas återuppbyggnaden av det civila samhället. utsåg en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter i , som tillsammans med en nyinrättad kammare för mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter. Samverkan med har blivit allt viktigare, beroende på de båda organisationernas sammanfallande målsättningar vad gäller mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. medlemskrets har även vuxit , vilket gjort det än mer väsentligt att stärka samarbetet.