prop · GK031D5 · 1997-01-01 00:00:00 — Resurserna kan dessutom utnyttjas effektivt genom att de administrativa funktionerna samordnas och förutsätt- ningarna för en rationell och heltäckande planering ökar. Regeringen delar där- för bedömning att det bör bli möjligt att bedriva häk- tes-, anstalts- och frivårdsverksamhet inom samma myndighet. Enligt regeringens mening finns det inget som hindrar att kriminalvårdsanstalt, häkte eller frivårdsmyndighet endast ingår som delar i en större myndighet, även om de i ett antal lagar pekas ut som den instans som har att pröva en fråga. Regeringen anser därför inte att det är nödvändigt med några lagändringar för den föreslagna organisationsförändringen. Det räcker att det framgår av för- ordningen (1990:1018) med instruktion för att en lokal kriminalvårdsmyndighet är häkte, kriminalvårdsanstalt och frivårdsmyndighet, i den mån sådan verksamhet ingår i myndigheten. Det bör ankomma på att, med utgångspunkt i de krav som regering och riksdag ställer upp bl.a. avseende tillgången på anstalts- och häk- tesplatser, utarbeta ett förslag om vilka lokala kriminalvårdsmyndigheter som skall finnas och vilka verksamhetsgrenar som skall ingå i dem. Regeringen bör kunna fatta de beslut som behövs . Enligt regeringens mening har de av väckta frågorna om samlokalisering av verksamhetsgrenarna och kopplingen till kriminalvårdens regionala organisation inte något samband med den planerade organisatoriska integreringen. har medelantalet personer under övervakning per dag varierat mellan 11 400 och 12 400, det högsta antalet avser /95. Mellan budgetåren 1993/94 och 1994/95 har medelantalet skyddstillsynsdömda per dag ökat med 545 från 7 630 till 8 175. Framför allt har antalet kontraktsvårdsärenden ökat, medan antalet skyddstillsynsdömda exklusive kontraktsvård och samhällstjänst har minskat något. uppgick antalet skyddstillsynsdömda till ca 7 930, vilket är en minskning med ca 540 personer . Regeringen gav i uppdrag att lämna en samlad redovisning och bedömning av såväl genomförda som pågående eller planerade förändringar av frivårdsverksamheten. redovisning i Frivårdsuppdraget, Rapport innehåller en kartläggning och en långsiktig inriktning av verksamheten. Enligt rapporten skall frivårdens programverksamhet vara brottsrelaterad, dvs. den skall utgå från den dömdes kriminalitet och syfta till att minska risken för återfall i brott. I sitt arbete konstaterade styrelsen vidare att ett antal områden inom frivården behövde vidareutvecklas, tydliggöras och regleras. fortsätter därför i en andra etapp, där även de synpunkter som lämnats av revisorer (rapport /95:3) och (RRV 1995:36) i samband med deras granskning av frivården kommer att beaktas. I arbetet ingår bl.a. att fastställa en basnivå för innehållet i skyddstillsyn och övervakning efter villkorlig frigivning. Som ett led i arbetet för att öka förtroendet för frivården har regeringen uppdragit åt och att utveckla former för regelbundna överläggningar mellan domstolar och frivårdsmyndigheter. Av de delrapporter som har lämnats framgår att flera regionala konferenser kommer att genomföras för utbyte av information och för att utveckla samverkansformerna på samtliga nivåer. Vid konferenserna kommer bl.a. företrädare för dom- stolsväsendet, åklagarväsendet och kriminalvården att delta. Regeringen har ställt krav på förändringar av frivårdens verksamhet i syfte att skapa förutsättningar för en ökad användning av frivårdspåföljderna. För detta krävs att innehållet i påföljderna görs mer tyd- ligt och konsekvent. har också skett en ökning av antalet domar på skyddstillsyn med kontraktsvård respektive samhällstjänst. När det gäller övriga skyddstillsynsdomar är utvecklingen däremot negativ. En ökad användning av frivårdspåföljderna förutsätter att de har ett sådant innehåll att de framstår som trovärdiga alternativ till fängelse. Det är därför viktigt att kriminalvården fortsätter arbetet med att effektivisera och utveckla frivårds- påföljderna. Som revisorer har påpekat (sid. 84) är det därför ange- läget att följa upp och utvärdera resultaten. Utvecklingen av frivården på är dock även beroende av andra faktorer, såsom utformningen av regelverket. Av intresse i detta sammanhang är bl.a. förslag i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91), som har remiss- behandlats och bereds vidare inom . Verkställighetens innehåll vid anstalterna utvecklas fortlöpande. Detta leder till högre krav på differentiering av de intagna, t.ex. på grund av missbruk av narkotika eller behov av utbildning eller behandling. Antalet platser avsedda för motivations- och påverkansarbete av narkotikamissbrukare ökade förra budgetåret med 72, till totalt 538 platser. Av årsredovisning framgår att den totala sysselsättningsgraden för de intagna ökat från //95. De särskilda brottspreventiva påverkansprogrammen har mellan de två budgetåren ökat från av den totala sysselsättningstiden. För att säkerställa en hög kvalitet på de olika påverkansprogrammen pågår arbete med att ta fram krav och råd för kvalitetssäkring av dessa. Med början under kommer ett sådant kvalitetssäkringssystem successivt att införas. För att underlätta förändringen av vårdarrollen mot ett utvecklat kontaktmannaskap har verksamhetsanpassade arbetstider numera införts vid samtliga anstalter och häkten. Detta har lett till en kvalitetshöjning och en effektivare användning av personalen. Att det inom kriminalvården vistas intagna med psykiska störningar ställer särskilda krav på verksamheten i anstalterna. I regleringsbrevet för innevarande budgetår fick därför i uppdrag att inrätta stöd- avdelningar för intagna som har särskilda problem på grund av personlighets- störning eller psykisk särart. Av anslagsframställning framgår att det pågår ett planeringsarbete för att inrätta sådana stöd- avdelningar med sammanlagt 90 platser. Med hänsyn till framför allt dessa avdelningars speciella krav på lokalutformning krävs enligt Kriminal- vårdsstyrelsen att stödplatserna tillskapas genom tillbyggnad av separata avdelningar. På grund av ett omfattande byggnadsplaneringsarbete har utbyggnaden av dessa platser kraftigt försenats. Det totala antalet rymningar direkt från anstalt minskade från 473 under /94 till 409 under /95. Antalet rymningar från anstalter i säkerhetsklass I och II minskade från 103 till 93. Rymning direkt från anstalt i säkerhetsklass I har inte inträffat . Antalet misskötta permissioner genom uteblivande minskade från 615 /94 till 527 /95 trots att antalet permissioner ökade kraftigt . har andelen misskötta permissioner minskat från //95. En viktig uppgift för kriminalvården är att hålla anstalterna fria från narkotika och stora insatser har också gjorts på detta område. Det är enligt svårt att ge en samlad bild av problemen på narkotikaområdet. har därför påbörjat ett projekt, vars mål är att bl.a. få fram ett säkrare underlag för en helhetsbedömning av narkotikasituationen inom den slutna kriminalvården. Det är viktigt att tiden i anstalt tas till vara på ett sätt som motverkar återfall i brott och att satsningarna på att utveckla verkställighetsinnehållet fortsätter. Att kontaktmannaskap och verksamhetsanpassade arbetstider nu har införts skapar bättre möjligheter till ett aktivt påverkansarbete och leder också till ökad säkerhet. Arbetet med att följa upp och utvärdera behandlingen och de olika påverkansprogrammen är en förutsättning för att kriminalvården skall kunna mäta och bedöma omfattningen av och effektiviteten i verksamheten. Regeringen ser det som angeläget att fortsätta detta arbete. Av resultatredovisning framgår att kriminalvården haft svårt att tillgodose de speciella behov som psykiskt störda intagna har. Det är därför angeläget att kriminalvården nu vidtar de åtgärder som behövs för att stödavdelningar för intagna med psykiska störningar skall kunna tas i bruk . Det är positivt att antalet rymningar direkt från anstalt, liksom antalet misskötta permissioner genom uteblivande, fortsätter att minska. Regeringen är vidare positiv till det arbete som kriminalvården har inlett för att bättre kunna bedöma narkotikaproblemens omfattning och för att kunna följa upp de åtgärder som vidtas. Sådan kunskap är en förutsättning för att kriminalvården skall kunna förbättra metoderna för att komma till rätta med narkotikaproblemen. har nya häkten tagits i bruk med bättre förutsättningar för en human häktesverksamhet. Vid andra häkten har det genom ombyggnad skapats utökade gemensamhetsutrymmen. Genom införande av kontaktmannaskap och en verksamhetsanpassad arbetstidsförläggning har aktiviteterna för de häktade, även för dem med restriktioner, kunnat utvecklas och utökas. Mellan /94 och har antalet personer med lagakraftvunna domar som avvaktar placering i anstalt minskat från i genomsnitt omkring 180 till ca 90. Även genomsnittssiffran för antalet förvarstagna enligt utlänningslagen har gått ned, från omkring 95 till omkring 35. Regeringen ser positivt på de förändringar av verksamheten vid häktena som pågår, men konstaterar att det krävs ytterligare åtgärder för att häktesverksamheten skall få en tillfredsställande utformning (se avsnitt 7.1.2). Det är också positivt att antalet personer med lagakraftvunna domar och antalet förvarstagna enligt utlänningslagen har minskat på häktena. Regeringen anser att det är en angelägen uppgift att verka för att så få som möjligt ur dessa kategorier vistas på häktena. Regeringen har för avsikt att återkomma till bl.a. frågan om placering av förvarstagna enligt utlänningslagen i en särskild proposition om migrationspolitiken. var medelbeläggningen vid kriminalvårdsanstalterna omkring 4 350 intagna, vilket motsvarar i beläggningsnivå. har dock beläggningen minskat med jämfört med . Medelbeläggningen vid häktena har ökat fram till /94, från drygt 800 till närmare 1 380, för att därefter minska till drygt 1 200 . Närmare tre fjärdedelar av beläggningsminskningen gällde personer med lagakraftvunna domar och förvarstagna enligt utlänningslagen. konstaterar att antalet meddelade fängelsedomar har minskat från drygt 16 1993 till omkring 15 1994 och drygt 14 1995. Det minskade antalet fängelsedomar kommer enligt styrelsen att med viss tidsförskjutning påverka beläggningen vid anstalterna. Styrelsen anser dock att den långsiktiga beläggningsutvecklingen vid anstalter och häkten är svårbedömd. utgår emellertid från att beläggningsnivån kommer att vara oförändrad eller något lägre än . Genom utvidgningen av försöksverksamheten med elektronisk övervakning fr.o.m. bedöms behovet av platser vid de öppna anstalterna komma att minska med omkring 400. Motsvarande antal platser beräknas kunna avvecklas . Antalet fängelsedomar har minskat . Minskningen har fortsatt . Nedgången kan dock vara tillfällig. En prognos för den fortsatta beläggningsutvecklingen vid anstalter och häkten skulle därför bli mycket osäker. Regeringen ser inte skäl att göra någon annan bedömning än om att beläggningsnivån kommer att vara oförändrad eller något lägre än . -------------------------------------------------------------------- 1994/95 Utgift 3 770 349 Anslagssparande 575 657 1)2) Utgiftsprognos 5 635 002 2) 1995/96 Anslag 6 151 6532) därav 1996 3 916 600 2) 1997 Förslag 3 837 161 1998 Beräknat 3 809 859 1999 Beräknat 3 946 466 1 Beloppen anges i tusental kr 2 Anslagen E 1. , E 2. Kriminalvården och E 3. Från anslaget betalas kostnaderna för verksamheten vid , regionmyndigheterna, kriminalvårdsanstalterna och häktena, verksamheten inom frivården samt Transporttjänstens verksamhet till den del denna inte avser utlandstransporter. Från anslaget betalas även kostnaderna för Kriminal- vårdsnämndens verksamhet och ersättning åt ledamöter m.fl. i övervak- ningsnämnderna. Kriminalvårdens anslagssparande uppgick vid förra budgetårets utgång till , varav hänför sig till /95. Dessutom visar prognosen för anslagsbelastningen under innevarande budgetår att kriminalvården kommer att spara ytterligare ca . Kriminal- vårdsstyrelsen förklarar anslagssparandet i huvudsak med en lägre beläggning än förväntad, senareläggning eller avstående från planerad anstalts- och häktes- utbyggnad, effektivare utnyttjande av personalresurserna samt färre antal vistelser i behandlingshem. har inte haft några invändningar i revisionsberättelsen avseende kriminalvården. -------------------------------------------------------------------- | Övergripande mål | | | | Verksamheten inom kriminalvården skall bedrivas på ett humant | | och säkert sätt. Kriminalvården skall bedriva ett aktivt arbete | | för att påverka den dömde att inte återfalla i brott. | | | | Resurser 1997 | | | | Ramanslag 3 837 161 tkr | | Arbetsdriftens avgiftsinkomster beräknas till 180 000 tkr | -------------------------------------------------------------------- Beläggningsnivån har legat under den prognostiserade. Med anledning av detta har viss planerad anstalts- och häktesutbyggnad inte behövts genomföras. råder i princip balans mellan platstillgång och klienttillströmning. Till följd av den lägre beläggningsnivån och den planerade utvidgningen av försöksverksamheten med elektronisk övervakning räknar Kriminal- vårdsstyrelsen med att successivt kunna avveckla ca 600 anstaltsplatser . Som framgår av avsnitt 7.1.3 finns det också förutsättningar för att ut- nyttja platserna effektivare. De planerade organisationsförändringarna inom kriminalvården kommer att medföra effektiviseringar och rationaliseringar av verksamheten. Inräknat det förväntade anslagssparandet för innevarande budgetår () kommer det ackumulerade anslagssparandet att uppgå till i storleksordningen . Anslagssparandet kommer för att tillföras anslaget D1. De förklaringar som Kriminal- vårdsstyrelsen har lämnat till anslagssparandet framstår enligt regeringen som rimliga. Anslagssparandet visar således att det finns ett utrymme för besparingar. Med hänsyn till de angivna förändringarna inom kriminalvården, beläggnings- utvecklingen och anslagssparandet bör enligt regeringens mening besparingskravet för bestämmas till . Anslaget har beräknats med beaktande härav. Vidare kommer av kriminalvårdens anslagssparande att dras in. Av dessa kommer ca att användas för att finansiera överskridanden på förslagsanslagen B6. Utlänningsärenden och F1. Rättshjälpskostnader för innevarande budgetår. Indragningen av resterande ingår som en del i finansieringen av vissa sysselsättningspolitiska åtgärder. De medel, motsvarande , som avser utlandstransporter inom Statens invandrarverks ansvarsområde överförs till utgiftsområde 8. Invandrare och flyktingar. Kriminalvården kommer dock tills vidare att ombesörja även sådana transporter, varför styrelsen föreslås få dispositionsrätt till dessa medel. Regeringen föreslår att samtliga medel till kriminalvårdens verksamhet tilldelas via ett anslag. Kriminalvården kommer preliminärt att åläggas ytterligare besparings- krav med . beräknas utgifterna uppgå till 3 respektive 3 . I övrigt hänvisar regeringen till den resultatinformation som lämnats i avsnitt 7.2. -------------------------------------------------------------------- | - Kvaliteten i indrivningsarbetet skall förbättras. | | - Handläggningstiderna i den exekutiva fastighetsförsäljningen | | skall förkortas. | | - Bärkraftiga regioner skall skapas inom exekutionsväsendet. Inom exekutionsväsendet finns det 24 kronofogdemyndigheter med verksamhet på ca 95 orter. () är central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra frågor inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. Kronofogdemyndigheternas uppgift som verkställande myndigheter är att på uppdrag av borgenärer och andra sökande verkställa rättsanspråk som inte har reglerats på frivillig väg. Ansökningar om verkställighet skall handläggas snabbt och med hög kvalitet. Kronofogdemyndigheterna skall även i övrigt genom information och liknande förebyggande åtgärder verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs frivilligt i rätt tid och ordning. 8.1 Förändring och utveckling 8.1.1 Förbättrad kvalitet i indrivningsarbetet utsattes kronofogdemyndigheternas verksamhet för stora påfrestningar till följd av den kraftiga ökningen av antalet mål och ärenden inom alla delar av verksamheten. Särskilda svå-righeter uppstod till följd av att denna ökning sammanföll i tiden med att kronofogdemyndigheterna övertog ansvaret för den summariska processen från tingsrätterna . var antalet mål om betalningsföreläggande och handräckning större än det antal som hade legat till grund för bemanningsberäkningar m.m. för det nya förfarandet. Även om verksamheten tack vare rationaliseringsåtgärder och vissa resurstillskott har kunnat bedrivas på ett i huvudsak tillfredsställande sätt, trots de stora volymökningarna, har det varit ofrånkomligt att det inom vissa områden funnits svårigheter att upprätthålla önskvärd kvalitet (jfr bl.a. prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 40). Det gäller naturligtvis främst sådana områden där det finns förhållandevis stort utrymme för att anpassa insatserna efter rådande förhållanden, vilket bl.a. gäller utredningar i indrivningsverksamheten. Trots att målmängden ökade även här var det indrivningsverksamheten som fick avstå resurser för att man skulle klara av de akuta problemen främst på den summariska processens område. har mål- och ärendemängden inom flera av verksamhetsgrenarna stagnerat och även minskat. Tydligast är minskningen vad gäller den summariska processen. I det läget måste det, som regeringen har framhållit, vara en prioriterad uppgift att genom återföring av resurser skapa förutsättningar för att återställa och förbättra kvaliteten i indrivningsarbetet. Enligt regeringens bedömning är detta dock inte tillräckligt. Det krävs också åtgärder för att bättre ta till vara och utveckla kompetensen hos personalen. Det var mot den bakgrunden som regeringen i de myndighetsspecifika direktiven uppdrog åt RSV att utreda förutsättningarna för en indelning av indrivningsverksamheten utifrån gäldenärskategorierna pri- vatpersoner respektive näringsidkare. Regeringen ser med tillfredsställelse på att RSV, enligt den redovisning som lämnats i den fördjupade anslagsframställningen, ser möjligheter till stora förbättringar genom en sådan indelning och avser att genomföra denna . Inom vissa områden ligger mål- och ärendemängden fortfarande klart över vad som gällde före det tidiga 1990-talets snabba ökning. Balanserna av mål och ärenden är stora inte minst vad gäller exekutiv försäljning av fastigheter m.m. Inom detta område är det enligt regeringens mening mycket angeläget att på olika sätt öka genomströmningen. Långa handläggningstider leder till ökade räntefordringar och därmed större risk för att borgenärerna inte kan tillgodoses och för att gäldenärerna även efter genomförd exekutiv försäljning belastas med en restskuld som är hänförlig till fastigheten. Flera åtgärder har också vidtagits för att förkorta handläggningstiderna. Utöver omfördelning av resurser kan nämnas att RSV infört datorstöd för den exekutiva fastighetsförsäljningen. Arbete pågår med att vidareutveckla detta stöd. Vidare har statsmakterna beslutat om ändringar i utsökningsbalkens regler om exekutiv fastighetsförsäljning som ger kronofogdemyndigheterna möjlighet att i större utsträckning än tidigare välja underhandsförsäljning i stället för auktion (jfr prop. 1993/94:191, bet. 1993/94:LU30, rskr. 1993/94:350, SFS 1994:444). Ytterligare förslag som syftar till att rationalisera arbetet med exekutiv fastighetsförsäljning bereds inom . 8.1.3 Regionindelning av kronofogdemyndigheterna Redan när den nuvarande organisationen för exekutionsväsendet infördes stod det klart att anknytningen till länsindelningen, trots att den innebar ett stort framsteg jämförd med den dittillsvarande organisationen med 81 distrikt, inte var en i alla avseenden bra lösning. Många av myndigheterna är även i den länsanknutna organisationen så små att de inte ger tillräckligt underlag för att handha olika interna stödfunktioner på ett kostnadseffektivt sätt. De mindre myndigheterna har också svårt att bygga upp och vidmakthålla tillräcklig kompetens för vissa operativa funktioner där kravet på specialistkunnande är stort men arbetsvolymerna små i förhållande till myndigheternas huvudsakliga uppgift - indrivningsarbetet. Vad gäller de interna stödfunktionerna har kompetenskraven ökat, bl.a. beroende på ett större behov av anpassning till ny teknik m.m. (administrativ utveckling) och skärpta krav på uppföljning och analys av verksamheten. Det är sådana ökade krav, liksom nödvändigheten att bevara och även utveckla sakverksamheten trots krav på besparingar, som har tvingat fram nya lösningar. Genom beslut av RSV genomfördes fr.o.m. s.k. ordnad samverkan. Landets kronofogdemyndigheter grupperades i åtta samverkansområden. I vart och ett av dessa utsågs en av myndigheterna till samordningsmyndighet. Till denna koncentrerades för området gemensamma resurser för stödfunktionerna och viss kompetens för de smala operativa funktionerna. Samverkansmodellen har otvivelaktigt gett vissa fördelar från bl.a. kompetens- och styrningssynpunkt. En avgörande svaghet med modellen är emellertid att cheferna för samordningsmyndigheterna inte har samma befogenheter i det eller de andra län som ingår i området som de har i sitt eget län. Detta medför att samordningen inom området blir resurskrävande och återverkar också negativt på RSV:s styrning av verksamheten. Mot bakgrund av de svagheter hos samverkansmodellen som konstaterats redovisade RSV på regeringens uppdrag i sin anslagsframställning ett förslag till ny organisation med färre myndigheter. Förslaget innebar att vart och ett av sam- verkansområdena skulle bilda en kronofogdemyndighet fr.o.m. . Sätesorter för de nya myndigheterna skulle enligt förslaget vara de orter som är sätesorter för samordningsmyndigheterna. Regeringens bedömning och förslag Regeringen delar uppfattningen att det bör bildas större och färre myndigheter, och anser i likhet med RSV att indelningen i samverkansområden i huvudsak bör följas. Förutsättningarna påverkas emellertid av den förändring som har beslutats vad gäller länsindelningen. Genom bildandet av län skapas en bärkraftig region i utan att man behöver frångå länsindelningen. Regionen bör således omfatta län. Vidare gäller att det pågår ett ut- redningsarbete om ett västsvenskt län (jfr bl.a. dir. 1996:11). Det som har sagts innebär att vissa justeringar i RSV:s förslag blir nödvändiga. Jämfört med indelningen i samverkansområden medför ändringarna framför allt den fördelen att storleksspannet mellan regionerna blir mindre än mellan dessa områden. Som tidigare nämnts har redan i samverkansmodellen gemensamma administrativa resurser förts till samordningsmyndigheten. Inte minst av hänsyn till personalen bör enligt regeringens mening så långt det är möjligt samordningsmyndigheternas centralorter göras till sätesorter för de nya myndigheterna. Regeringens förslag innebär att det fr.o.m. för och bildas en myndighet med som sätesort, för , och en myndighet med som sätesort, för , och en myndighet med som sätesort, för och en myndighet med som sätesort, för , och en myndighet med som sätesort, för och en myndighet med som sätesort, för , och , och en myndighet där åtminstone tills vidare skall vara sätesort, för , och en myndighet med som sätesort samt för län en myndighet med som sätesort. I det pågående utredningsarbetet ingår att utarbeta ett underlag om lo- kaliseringen av regional offentlig förvaltning i ett nytt västsvenskt län (dir. 1996:59). Det finns därför inte förutsättningar för att nu ta slutgiltig ställ- ning beträffande sätesorten för den nya myndigheten i . Det kan vidare bli aktuellt med vissa justeringar i dennas verksamhetsområde längre fram beroende på vilket län vissa kommuner i gränsområdena förs till.