prop · GK03164 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:164 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att skall godkänna dels Europol- konventionen, dels tilläggsprotokollet till konventionen om behörighet för Europeiska gemenskapernas domstol () att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning, dels regeringens förklaring i anslutning till tilläggsprotokollet. Vidare föreslås att en ny lag införs om rätt för svenska domstolar att begära förhandsavgörande från i vissa fall. Härutöver föreslås ändringar i lagen (1965:94) om polisregister m.m. och lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet i syfte att uppfylla Europolkonventionens krav på överförande av personuppgifter till Europol och begränsning i vissa fall av möjligheten att utnyttja visst material. 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagtext 6 2.1 Förslag till lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall 6 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. 7 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet 8 3 Ärendet och dess beredning 9 4 Konventionens huvudsakliga innehåll 10 4.1 Grundtanken bakom Europol 10 4.2 Europols målsättning och behörighet 10 4.3 Europols uppgifter 11 4.4 Europols organisation 11 4.5 Europols datasystem 12 4.5.1 Systemets uppbyggnad 12 4.5.2 12 4.5.3 Arbetsregister för analysändamål 13 4.5.4 14 4.5.5 Skyldighet att tillföra registren uppgifter 14 4.6 Regler om integritetsskydd 15 4.7 Regler om användning av data och om sekretess 16 4.8 Skadeståndsansvar 17 4.9 Immunitet och privilegier 17 4.10 Tvistlösning mellan medlemsstaterna 17 4.11 Europols narkotikaenhet () 17 5 Tillträde till Europolkonventionen 18 6 Närmare om Europolkonventionens bestämmelser 20 6.1 Avsnittets disposition 20 6.2 Konventionens artiklar 21 6.2.1 Avd I. Upprättande och arbetsuppgifter (artikel 1-6) 21 6.2.2 Avdelning II. Informationsregister (artikel 7- 9) 25 6.2.3 Avdelning III. Arbetsregister för analysändamål (artikel 10-12) 28 6.2.4 Avd . Gemensamma bestämmelser om informationsbehandling (artikel 13-25) 33 6.2.5 Avd ställning, organisation och finansiella bestämmelser (artikel 26-37) 47 6.2.6 Avdelning VI. Ansvar och rättsligt skydd (artikel 38-41) 56 6.2.7 Avd . Slutbestämmelser (artikel 42-47) 58 7 Utlämnande av svenska registeruppgifter m.m. till Europol 61 7.1 Åtagande enligt Europolkonventionen 61 7.2 Utlämnande av uppgifter ur polisregister 62 7.2.1 Ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. 62 7.3 Tullens brottsregister 64 7.4 Utlämnande av uppgifter från andra källor än polisregister 65 8 Inskränkningar i rätten att använda uppgifter från Europol 67 8.1 Åtagande enligt Europolkonventionen 67 8.2 Ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet 67 9 Förhandsavgörande från 69 9.1 Bakgrund 69 9.1.1 Tilläggsprotokollets innehåll 70 9.1.2 Den svenska förklaringens innehåll 70 9.2 Tillträde till protokollet och förklaringen 71 10 Ny lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från 77 11 Ikraftträdandebestämmelser 82 12 Ekonomiska konsekvenser 82 12.1 Kostnader 82 12.2 Finansiering 83 13 Författningskommentar 84 13.1 Förslag till lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall 84 13.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. 85 13.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet 85 Bilaga 1 Promemorians lagförslag 86 Bilaga 2 Sammanfattnig av promemorian 89 Bilaga 3 Remissinstanserna 91 Bilaga 4 Europolkonventionen 92 Bilaga 5 Tilläggsprotokollet 135 Bilaga 6 Förklaringen 138 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag 139 Bilaga 8 Lagrådets yttrande 142 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 143 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen), 2. godkänner protokollet om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol, angående tolkningen av konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (tilläggsprotokollet), 3. godkänner förklaringen till tilläggsprotokollet 4. antar regeringens förslag till lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall, 5. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m, 6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall Härigenom föreskrivs följande. En svensk domstol får begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol om tolkningen av en bestämmelse i en inter- nationell överenskommelse som har tillträtt och som har ingåtts inom ramen för Europeiska unionen i den omfattning som har åtagit sig detta i förhållande till de övriga staterna. Om åtagandet innebär en skyldighet för domstolar att begära förhandsavgörande, gäller detta. Om en annan lag innehåller någon bestämmelse om svensk domstols rätt eller skyldighet att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol, gäller den bestämmelsen. Regeringen ger i till känna åtaganden enligt första stycket och bestämmelser enligt andra stycket. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:94) om polisregister m.m. skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § På framställning av polis- eller åklagarmyndighet i , Fin- land, , eller stat an- sluten till internationella kri- minalpolisorganisationen eller av denna organisation må rikspolis- styrelsen eller, efter regeringens bemyndigande, annan polismyn- dighet förordna, att uppgift från polisregister skall meddelas när det fordras för utredning i brottmål eller utlänningsärende. Efter rege- ringens bemyndigande äger riks- polisstyrelsen för sådant ändamål meddela uppgift från polisregister till polis- eller åklagarmyndighet i annan stat. På framställning av polis- eller åklagarmyndighet i , Fin- land, , eller stat ansluten till internationella krimi- nalpolisorganisationen eller av denna organisation må rikspolis- styrelsen eller, efter regeringens bemyndigande, annan polismyn- dighet förordna, att uppgift från polisregister skall meddelas när det fordras för utredning i brottmål eller utlänningsärende. Efter rege- ringens bemyndigande äger riks- polisstyrelsen för sådant ändamål meddela uppgift från polisregister till polis- eller åklagarmyndighet i annan stat. Uppgift från polis- register får vidare meddelas till en utländsk myndighet eller en mellan- folklig organisation om detta följer av en internationell överenskom- melse som efter godkännande har tillträtt. I övrigt må, enligt föreskrifter som regeringen utfärdar, från polisregister meddelas uppgift till myndighet i främmande stat om medborgare i den staten eller den som har hemvist där eller den som uppenbarligen är att anse som internationell förbrytare. På framställning av utländsk myndighet må i annat fall än förut sagts meddelas uppgift från polisregister, om regeringen ger tillstånd därtill. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmåls- området Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:435) med vissa bestäm- melser om internationellt samarbete på brottmålsområdet skall ha följan- de lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 §1 Har en svensk myndighet fått upplysningar eller bevismaterial från en främmande stat för att an- vändas vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anled- ning av brott och gäller på grund av överenskommelse med den främ- mande staten villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan för- fattning. Har en svensk myndighet fått upplysningar eller bevismaterial från en främmande stat för att användas i underrättelseverksamhet om brott, vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott och gäller på grund av överenskommelse med den främmande staten villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndig- heter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Bestämmelserna i första stycket gäller också ifråga om överens- kommelse med en mellanfolklig organisation. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning I promemoria Europol (Ds 1997:20) behandlas frågan om tillträde till Europolkonventionen och den lag- stiftning som aktualiseras härav. Vidare behandlas i promemorian tilläggsprotokollet till Europolkonventionen om för- handsavgöranden och regeringens förklaring till protokollet om svenska domstolars möjlighet att begära förhandsavgöranden samt den lag- stiftning som följer av detta. Promemorians lagförslag återfinns i bilaga 1. En sammanfattning av promemorians förslag i övrigt finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats på sedvanligt sätt. Härutöver har ett remissmöte hållits till vilket alla remissinstanser var inbjudna. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren och anteckningarna från remissmötet finns tillgängliga hos (dnr Ju97/1040). Den fullständiga kon- ventionstexten är intagen i bilaga 4. Tilläggsprotokollets fullständiga text finns i bilaga 5 och förklaringstexten i bilaga 6. Europolkonventionen har varit föremål för ett omfattande samråds- och informationsförfarande såväl före som efter konventionens under- tecknande . har hållits fortlöpande informerad om arbetet med konventionen och samråd har skett med nämnden inför konventionens undertecknande och inför undertecknandet av tilläggsprotokollet om domstolen . Även justitieutskottet och har informerats om innehållet i konventionen. Regeringens undertecknande av tilläggsprotokollet och avgivande av förklaringen till detta har skett efter samråd med justitie- utskottet. Europolkonventionens och tilläggsprotokollets innehåll har diskuterats vid de samrådsmöten om frågor som rör EU:s tredje pelare och som har arrangerats av och . Vid dessa samrådsmöten har de berörda myndigheterna deltagit liksom även bl.a. advokat- samfund. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran, se bilaga 8. 4 Konventionens huvudsakliga innehåll 4.1 Grundtanken bakom Europol Genom konventionen upprättas den europeiska polisbyrån, Europol. är en organisation som har till främsta uppgift att vara ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras, i en del fall, med uppgifter från annat håll och analyseras sedan hos Europol. Dessa underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet, vilket kan bidra till fler ingripanden mot den typ av brottslig verksamhet som Europol skall ägna sig åt, dvs. organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag, främst narkotikahandel men också annan grov brottslighet. 4.2 Europols målsättning och behörighet Europol skall alltså verka inom ramen för det mellanstatliga polisiära samarbetet i EU. Europol skall därvid förbättra effektiviteten hos de behöriga nationella myndigheterna (dvs. i första hand polismyndig- heterna, men även t.ex. tullen och andra myndigheter med polisiära befogenheter samt i vissa avseenden åklagarmyndigheterna) i medlems- staterna och förbättra deras inbördes samarbete i den förebyggande och brottsbekämpande verksamhet som riktar sig mot den allvarliga internationella brottsligheten. Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller flera medlemsstater och som med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårhetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande från medlemsstaternas sida. Europol är under dessa förut- sättningar behörigt att ägna sig åt informationsutbyte rörande vissa särskilt allvarliga brott. Dessa brott är narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad med illegala immigra- tionsnätverk samt, från konventionens ikraftträdande, terrorism. Dessa brott är närmare definierade i konventionen. Listan på brott för vilka Europol skall ha behörighet att verka kan dessutom utökas genom enhälligt beslut av rådet. Förutom mot de på detta sätt definierade brotten kan Europol alltid användas mot den penningtvätt som hänger ihop med dessa brott. Europol kan också användas mot viss annan brottslighet som hänger samman med de brott som ingår i Europols behörighet. Med detta avses sådana brott som begås för att skaffa resurser till den brottslighet som från början ingår i Europols behörighet och sådana brott som begås för att underlätta utförandet eller för att undvika lagföring och straff för sådan brottslighet (artikel 2). 4.3 Europols uppgifter Inom ramen för den målsättning och den behörighet som har angivits skall Europol ha som förstahandsuppgift att underlätta in- formationsutbytet mellan medlemsstaterna, att inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser, att till med- lemsstaterna återföra information och underrättelser som berör dem och att genast underrätta dem om upptäckta samband mellan olika brottsliga gärningar samt att underlätta polisutredningar i medlemsstaterna genom att överlämna relevant information som finns hos Europol. Härutöver skall Europol för att förbättra samarbetet mellan och öka effektiviteten hos de nationella polismyndigheterna bistå med rådgivning och fördjupade specialkunskaper vid utredningar och tillhandahålla strategiska och övergripande underrättelser för att främja effektiva och rationella operationer i medlemsländerna samt utarbeta allmänna läges- rapporter. Slutligen kan Europol bistå medlemsstaterna med råd och forskning inom områdena för utbildning, organisation och utrustning, brottsförebyggande arbete och tekniska och vetenskapliga polis- och utredningsmetoder. Europol kan också under vissa noggrant reglerade former utbyta information och underrättelser med andra länder och organisationer samt med andra EU-organ, t.ex. EU:s drogobservatorium i (artikel 3). 4.4 Europols organisation samarbete inom Europol är uppbyggt kring både nationella och internationella beståndsdelar. Inom varje medlemsstat skall det finnas en nationell enhet som skall vara enda förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaterna. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med de uppgifter som från de nationella polisregistren eller motsvarande skall överlämnas till Europols olika dataregister och att ta emot uppgifter som kommer från Europol och vidarebefordra dessa till de nationella organisationer som har polsiära befogenheter eller eljest är behöriga myndigheter enligt konventionen (artikel 4). Varje medlemsland skall enligt konventionen sända minst en sam- bandsman till som skall ligga i i Neder- länderna. kan besluta att det skall finnas ett större antal sambandsmän. Sambandsmännen är de nationella enheternas re- presentanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet (artikel 5). Såväl de nationella enheterna som sambandsmännen arbetar under respektive medlemslands nationella lagar och regler. Sambandsmännen är inte anställda av Europol utan av förvaltningarna i sina hemstater. Europol kommer dessutom att ha egna anställda underrättelse- tjänstemän och analytiker för att utföra det kriminalunderrättelse- och analysarbete som skall vara tyngdpunkten i Europols verksamhet. Dessa tjänstemän kan förutses i första hand bli rekryterade från medlems- staternas polis- och tullorganisationer och liknande medan analytikerna också kommer att kunna ha en annan bakgrund, t.ex. civil akademisk utbildning. Hos Europol kommer även ett antal datatekniker och administrativa tjänstemän att vara anställda. Europols dagliga verksamhet skall ledas av en direktör som genom enhälligt beslut utses av rådet med möjlighet till förlängning av anställningen under ytterligare en fyraårsperiod (artikel 29). Den övergripande ledningen av Europol handhas av en styrelse (artikel 28). Budgeten fastställs av rådet efter förslag av styrelsen (artikel 35). Europol är en juridisk person med egen rättskapacitet och får enligt konventionen ingå internationella avtal inom ramen för sin behörighet och sina uppgifter (artikel 26). 4.5 Europols datasystem 4.5.1 Systemets uppbyggnad Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess databaserade informationssystem. Detta skall bestå av ett informationsregister med begränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som skall tillåta snabb sökning av vissa personuppgifter. För den analysverksamhet som skall bedrivas av Europol skall det finnas ett antal arbetsregister av olika varaktighet för analysändamål s.k. analysregister. Dessa kommer att innehålla mer detaljerade uppgifter. Slutligen skall det finnas ett index- register över analysregistren för att möjliggöra för bl.a. sambands- männen att få reda på om det i de pågående analysprojekten finns något av intresse för det nationella polisarbetet. 4.5.2 innehåller uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för sådana brott som ligger inom Europols behörighet. Uppgifterna kan också avse personer mot vilka det finns graverande omständigheter som ger anledning att anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighetsområde. Denna personkategori innefattar alltså inte misstänkta för ett redan begånget brott. De personuppgifter som förekommer är av standardiserat slag. Det är identifikationsuppgifter som namn, födelsetid och födelseort, kön, medborgarskap och vissa signalementsuppgifter. Vidare får antecknas uppgift om brott och gär- ningsbeskrivning, tillvägagångssätt, vilken brottslig organisation man misstänker att personen i fråga tillhör samt fällande domar. De nämnda uppgifterna är medlemsstaterna skyldiga att utan särskild begäran föra in i informationsregistret från sina egna polisregister. Ytterligare uppgifter om de nämnda personkategorierna kan på begäran lämnas till Europol om medlemsstatens lagstiftning tillåter detta (artikel 8). De nationella enheterna, sambandsmännen och vissa anställda i Europol har direkt tillgång till registret (artikel 9). 4.5.3 Arbetsregister för analysändamål En av Europols huvuduppgifter är att genomföra analyser som ett led i kriminalunderrättelseverksamheten. Detta innebär att Europol samlar in, bearbetar och drar slutsatser av det insamlade materialet till nytta för en polisutredning eller en förundersökning. Analyserna skall genomföras i projektform. Det betyder att ett begränsat antal analytiker och andra tjänstemän från Europol samt sambandsmän från de stater som berörs bildar en projektgrupp. För denna grupp kan om det behövs ett arbets- register (analysfil) läggas upp efter särskilt beslut från styrelsen i Europol. En sådan analysfil utgör gruppens viktigaste arbetsredskap. Konventionen skiljer mellan strategisk analys och analys som har ett operativt syfte. Den sistnämnda är direkt inriktad mot pågående under- sökning eller utredning i ett eller flera länder. Den strategiska analysen innehåller övergripande uppgifter, t. ex. om den allmänna strukturen på viss brottslighet eller om smugglingsvägar för viss narkotika. Den strategiska analysen innehåller inga personuppgifter. Ett arbetsregister för analysändamål som inrättas i operativt syfte får innehålla personuppgifter. I ett sådant får till att börja med förekomma de uppgifter om personer som finns i informationsregistret. Vidare får det föras in uppgifter om vittnen, brottsoffer, kontakter eller medhjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. I fråga om brottsoffer får även uppgifter tas in i registret om omständigheterna ger anledning anta att en person skulle kunna bli offer för ett brott som ligger inom Europols behörighet. Det är i och för sig också tillåtet att i analysregistren föra in person- uppgifter av mycket känslig karaktär, t.ex. politisk åskådning, ras eller etniskt ursprung. Sådana uppgifter får dock införas endast om det är strikt nödvändigt med hänsyn till ändamålet med analysen och då bara om de känsliga uppgifterna kompletterar andra redan befintliga uppgifter om personen i fråga. Det är således inte tillåtet att lägga upp ett register med uppgifter om enbart politisk hemvist eller etniskt ursprung. Kon- ventionen förbjuder också att sökning efter personer med ledning enbart av eventuellt registrerade särskilt känsliga personuppgifter sker i strid mot Europols ändamålsbestämmelser. I praktiken innebär detta ett förbud mot selektiv datasökning med exempelvis ras eller politisk åskådning som enda sökbegrepp. Endast de analytiker som är berörda av det pågående analysarbetet har rätt att föra in och använda uppgifter i analysregistren. Övriga inblandade har naturligtvis rätt att få del av resultaten av analysen, men de har inte tillgång till själva registret, som är ett arbetsredskap enbart för analy- tikerna. Sambandsmännen ansvarar för att resultaten av analyserna också kommer medlemsstaternas polismyndigheter eller andra myndigheter med polisiära befogenheter till del (artikel 10). 4.5.4 Som har nämnts har inga andra än analytikerna tillgång till ana- lysregistren. För att dessa register skall kunna fylla sin funktion som kunskapskälla för i sista hand medlemsstaterna krävs att det finns en förmedlande länk mellan analysregistren och sambandsmännen. Index- registret fyller den funktionen. skall ge svar på frågan om det i analysregistren finns uppgifter som berör det nationella polisarbetet i sambandsmannens hemstat utan att registrets innehåll eller analys- resultatet avslöjas. Sambandsmännen och behöriga Europoltjänstemän har tillgång till indexregistret (artikel 11). 4.5.5 Skyldighet att tillföra registren uppgifter Medlemsstaterna är skyldiga att förse Europols olika register, utom indexregistret, med uppgifter. Detta skall ske dels genom att vissa uppgifter överlämnas utan särskild begäran, vilket är huvudregeln för de flesta uppgifter som skall införas i informationsregistret, och dels genom att uppgifter lämnas på begäran av Europol. På sistnämnda sätt skall analysregistren förses med huvuddelen av sina uppgifter. Vissa uppgifter är medlemsstaterna skyldiga att överföra till Europol. Det gäller bl.a. alla grundläggande uppgifter till informationsregistret. Ytterligare uppgifter till informationsregistret skall överlämnas på Europols begäran om den nationella lagstiftningen tillåter att överlämnande sker. I fråga om de uppgifter som skall införas i analysregistren gäller att sådana uppgifter på begäran skall överlämnas till Europol om nationell lagstiftning tillåter att uppgifterna används för att utföra analyser i kriminalunderrättelse- verksamhet i hemlandet (artiklarna 8 och 10).