prop · GK03133 · 1997-01-01 00:00:00 — Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan omständighet får fyra nämndemän delta i rätten. I viss utsträckning är läns- rätt domför utan nämndemän (17 a och 18 §§ lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar). Om någon av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten domför med två nämndemän. Skälen för lekmannamedverkan vid underrätterna har skiftat . Regeringen vill framhålla att det råder en bred enighet om att lekmannamedverkan är av stort värde från flera synpunkter. De viktigaste skälen för lekmannamedverkan är allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet och betydelsen av att verksamheten ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. För att dessa krav skall kunna upprätthållas är det av största vikt att nämndemännen kan rekryteras från alla kategorier av medborgare. De ekonomiska villkoren är en grundläggande förutsättning för en sådan rekrytering. Frågan om nämndemännens ersättning behandlas i avsnitt 9. En annan betydelsefull fråga är hur många nämndemän som behöver ingå i rätten för att de ovan angivna ändamålen skall var uppfyllda. En rationell och effektiv handläggning av målen kräver enligt rege- ringens mening att antalet nämndemän vid ett måls avgörande inte är högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet av och de berättigade kraven på medborgarnas insyn och inflytande i domstolarnas verksamhet. Strävan bör vara att för varje måltyp finna den handläggningsform som är så effektiv och rationell som möjligt och som uppfyller nöd- vändiga rättssäkerhetskrav. I promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. föreslås att antalet nämndemän som skall medverka vid ett avgörande i tingsrätt eller länsrätt som huvudregel skall vara två i stället för tre. menar att frågan om nämndemäns medverkan i underrätt behöver utredas ytterligare. Enligt tingsrätten kräver frågan ett större utredningsunderlag som ger en bredare belysning av flera frågeställ- ningar av principiell natur som inte tas upp i den remitterade promemorian. Liksom flera andra remissinstanser anser tingsrätten att möjligheterna att avgöra mål med en juristdomare utan medverkan av nämndemän bör undersökas. Några har t.ex. ifrågasatt behovet av nämndemannamedverkan i fastighetsdomstol och vattendomstol eftersom lekmannen sällan har något att tillföra målet när två juristdomare och en tekniker medverkar. menar att nämndemannamedverkan bör kunna underlåtas när det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. Enligt tingsrätten skulle en sådan ordning harmoniera med de bestämmelser om strafföreläggande som träder i kraft och som innebär att åklagare kan utfärda strafföreläggande som avser villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. Någon remissinstans kritiserar ordningen med individuell rösträtt för nämndemän. Domförhetsreglerna i tingsrätt och möjligheterna att avgöra mål med ensamdomare har kontinuerligt setts över. Några planer på att utöka antalet sådana måltyper finns inte . Inte heller finns det skäl att i detta ärende överväga ändringar i fråga om fastighetsdomstol eller vattendomstol. Den reform som hänvisar till medför också att det blir väsentligt färre mål i tingsrätten där påföljdsvalet är så självklart att en sådan regel som den tingsrätten förespråkar skulle kunna tillämpas. För länsrätternas del finns det däremot visst utrymme för att utvidga möjligheterna för att avgöra mål utan medverkan av nämndemän. Den frågan, som behandlas i avsnitt 8, påverkar enligt vår mening inte frågan om hur många nämndemän som skall delta i de mål där ett lek- mannainflytande behövs. Inte heller krävs det någon ytterligare utredning i dessa frågor. Behovet av insyn kan i och för sig tillgodoses även om inte mer än en enda nämndeman skulle ingå i rätten. När det däremot gäller behovet av inflytande är det knappast tillräckligt med en nämndeman. Den ordning som gäller att nämndemännen i underrätt är i majoritet bland rättens ledamöter fyller väl kravet på inflytande över domen eftersom nämnde- männen har individuell rösträtt. Några ändringar är inte aktuella att genomföra i den delen. En minskning av antalet nämndemän från tre till två skulle inte rubba majoritetsförhållandet mellan jurister och nämndemän. Nämndemännens medverkan i den dömande verksamheten syftar också till att allsidiga medborgerliga värderingar skall komma till synes i av- görandena. Självfallet kan kravet på allsidighet inte alltid slå igenom i de enskilda målen, utan det sker snarare i nämndemannakårens sammansätt- ning i stort. En fråga blir därför om en minskning av antalet nämndemän i varje enskilt mål medför att nämndemannakåren inte tillgodoser denna allsidighet. Det karakteristiska för det svenska nämndemannasystemet är att nämndemännen skall vara lekmän. De skall inte vara sakkunniga inom något specialområde och det är inte förenligt med nämndemannens roll som domare att agera utifrån partipolitiska utgångspunkter. Nämnde- männen skall göra en självständig bedömning där endast rättsliga aspekter får beaktas. I nästan varje mål finns det dock ett visst utrymme för personliga värderingar och det är genom dessa värderingar som nämnde- männens insats blir av värde för rättens avgörande. Dagens nämnde- mannakår är en förhållandevis homogen grupp och speglar inte ett tvärsnitt av befolkningen. Ungdomar, egna företagare, privatanställda och personer med invandrarbakgrund är exempel på grupper som är klart under- representerade bland nämndemännen. Om nämndemannakåren inte har den allsidiga sammansättning som eftersträvas kan medborgarnas förtroende för nämndemannafunktionen komma att rubbas. I debatten framförs ofta att ersättningen till nämndemännen är för låg och att det är därför som en allsidig rekrytering av nämndemän inte är möjlig. Den omständigheten att nämndemän med goda inkomster eller med långa resavstånd till domstolen rent av kan förlora pengar på att tjänstgöra som nämndemän har självklart också betydelse för rekryteringen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 9. Säkerligen har även svårigheterna att vara frånvarande från den ordinarie arbetsplatsen stor betydelse. En reducering av det lägsta antalet nämnde- män för domförhet skulle enligt regeringens mening positivt kunna bidra till en mer allsidig rekrytering om den leder till att varje nämndeman inte behöver tjänstgöra så ofta som . får detta naturligtvis inte leda till att nämndemännen tjänstgör så få gånger och med så långa mellanrum att de inte förvärvar tillräcklig erfarenhet för sitt uppdrag. Regeringen har tidigare uttalat att en tjänstgöringstäthet av omkring åtta-tio tillfällen kan vara ett lämpligt rättesnöre (prop. 1986/87:100, bil. Det förekommer dock inte sällan att en nämndeman tjänstgör väsentligt oftare. Enligt vår mening kan den tidigare angivna frekvensen eller en något lägre frekvens fortfarande tjäna som rättesnöre. I vart fall bör antalet tjänstgöringstillfällen inte utökas. menar att företagare och privatanställda ofta har svårt att vara frånvarande från sina ordinarie arbetsuppgifter samt att rekrytering av ungdomar och invandrare försvåras av väsentligen andra skäl än bristen på tid och ekonomisk gottgörelse. Tingsrätten anser att en radikal förändring av nämndemannakårens sammansättning endast kan ske genom en djupgående reform av formerna för utseende av nämndemän. Tingsrätten menar också att det bör övervägas att införa någon form av reglering som medger åtgärder för att skilja en olämplig nämndeman från uppdraget. Enligt finns det risk för att kunskap - och kanske även viljan att tjänstgöra - minskar om nämnde- männen inte kommer att tjänstgöra med nuvarande frekvens. Regeringen är medveten om att promemorians förslag inte helt kommer tillrätta med de problem som här beskrivits. Det bör emellertid kunna bidra till att ge något bättre förutsättningar för en bredare rekrytering. och menar också att den föreslagna minskningen av nämndemän i rätten riskerar att försämra kvaliteten i den dömande verksamheten. De flesta av remissinstanserna anser dock att kvaliteten inte försämras. Flera av remissinstanserna pekar på att den enskilda nämndemannens inflytande förstärks om förslaget genomförs. En remissinstans menar att om antalet nämndemän i rätten minskar till två bör det kunna förstärka varje enskild nämndemans position och engagemang i målen. Regeringen kan instämma i detta. En minskning av antalet nämndemän försämrar inte kvaliteten i dömandet. En annan, positiv, effekt som flera av remissinstanserna har pekat på är att omröstningsreglerna blir enklare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Därmed minskar också behovet av en sådan översyn av omröstningsreglerna i förvaltningsdomstolarna som en remissinstans efterlyser. Regeringen anser alltså att det finns flera positiva effekter om nämnde- männens antal i underrätt kan minskas från tre till två som detta inte medför försämrad insyn för allmänheten eller försämringar i kvaliteten i den dömande verksamheten. En sådan ordning innebär ett mer rationellt och effektivt användande av den resurs som nämndemännens medverkan utgör i domstolarnas verksamhet. Vi föreslår därför att promemorians förslag genomförs. I mer omfattande och kvalificerade mål kan det däremot finnas anledning att utöka såväl antalet juristdomare som antalet nämndemän. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6. 6 Förstärkt sammansättning i tingsrätt och länsrätt Regeringens förslag: När det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad skall länsrätt kunna för- stärkas med en juristdomare. För tingsrätternas del utvidgas möjligheterna till förstärkt sammansättning i brottmål ytterligare. Om antalet juristdomare utökas till två skall antalet nämndemän alltid utökas till tre. När ekonomisk eller skatterättslig expertis skall delta i tingsrättens avgörande enligt 1 kap. 8 § skall rätten alltid förstärkas med en nämndeman. Bestämmelsen om att tingsrätten i grova brottmål skall vara domför med en juristdomare och fem nämndemän ersätts av den generella möjligheten till förstärkt sammansättning. Promemoriornas förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker för- slagen. menar dock att den nuvarande domförhetsregeln i grövre brottmål bör bibehållas med den justeringen att rätten i grova brottmål skall vara domför med en juristdomare och fyra nämndemän. Länsrätten i anser inte att det finns behov av att kunna förstärka länsrättens sammansättning med en juristdomare. Skälen för regeringens förslag: För tingsrätternas del gäller att antalet juristdomare och/eller nämndemän får utökas med en om det finns sär- skilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Läns- rätten kan inte förstärkas med en juristdomare utan endast förstärkas genom att ytterligare en nämndeman deltar i avgörandet om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omstän- dighet. I promemorian Översyn av förvaltningsprocessen föreslås en bestäm- melse som innebär att ytterligare en juristdomare kan ingå i länsrätten om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårig- hetsgrad. I promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. före- slås bestämmelser om att en förstärkning på juristsidan skall kombineras med en regel om att rätten i sådant fall måste förstärkas även på nämnde- mannasidan. Nästan alla remissinstanser tillstyrker promemoriornas förslag i sak. Flera av remissinstanserna har dock haft synpunkter på den lagtekniska utformningen. Länsrätten i avstyrker förslaget med hänvisning till att det inte finns något behov av en sådan samman- sättning. Som regeringen framhållit i avsnitt 5 talar starka skäl för en mer nyanserad ordning vad gäller sammansättningen i underrätt. Förstärkning på juristsidan - länsrätt För en förstärkning av länsrättens sammansättning på juristsidan talar enligt vår mening framförallt att målen i vissa fall blivit mer komplicerade. kan länsrätten utökas med en nämndeman, om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet. Någon möjlighet att förstärka med en juristdomare finns däremot inte. Även om behovet på juristsidan ibland kan tillgodoses genom att skickliga notarier, föredragande eller fiskaler förbereder och utreder svårare rätts- frågor i krävande mål är detta inte alltid fallet. Förutsättningarna för och behovet av att ha en sammansättning med flera juristdomare vid ett måls avgörande torde variera från länsrätt till länsrätt beroende av målstrukturen och tillgången på skicklig och kompetent personal. Det är framför allt skattemålen som tenderar att bli mer komplicerade. Omständigheterna i sådana mål kan, när de förekommer i ett s.k. ekobrott- mål vid tingsrätt, bli bedömda av två juristdomare och nämndemän. Även mål om exempelvis miljö- och hälsoskydd, plan- och byggfrågor eller naturvårdsmål kan vara komplicerade och svårbedömda. Nytillkomna och udda måltyper och mål med EG-anknytning och mål av principiell art kan bereda särskilda svårigheter. Behovet av mer än en juristdomare torde främst göra sig gällande när det är fråga om svårbedömda rättsfrågor men också i komplicerade sakfrågor. En utökad sammansättning kan även behövas i prejudikatvärda mål. Länsrätten i menar att en förstärkt sammansättning på juristsidan också bör kunna ske av utbildningsskäl för att introducera domarpersonal i nya målområden och för att ge yngre, oerfarna icke ordinarie domare en mera allmän introduktion. Regeringen delar inte länsrättens uppfattning att rättens sammansättning skall vara beroende av länsrättens eventuella utbildningsbehov. Ett sådant behov kan likaväl tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att den yngre domaren tjänstgör som föredragande. Rätten kan också tillåta en tjänste- man vid domstol eller annan som i utbildningssyfte tjänstgör vid dom- stolen att vara närvarande vid föredragning, förhandling och överläggning. Något skäl för att de därutöver skall kunna delta i avgörandena finns enligt vår mening inte. Vi föreslår därför att promemorians förslag genomförs och att länsrätt, på samma sätt som tingsrätt, skall kunna förstärkas med en juristdomare. Vår bedömning är att möjligheterna till en sådan förstärkt samman- sättning inte kommer att behöva utnyttjas i någon större utsträckning för länsrättens del. Det torde därför inte vålla några problem ens för de små länsrätterna att sätta av en extra juristdomare för de fall då frågan aktualiseras. Vi vill framhålla att frågan om rätten skall förstärkas eller inte i det enskilda målet är en fråga som rotelinnehavaren själv eller, som Lagrådet påpekar, i sista hand rätten har att avgöra. Vi delar således inte den uppfattning som förs fram i promemorian och som också diskuterats under remissbehandlingen att detta ytterst skulle vara en fråga för lagmannen att bestämma. Förstärkning på nämndemannasidan Om en förstärkning sker på så sätt att rätten utökas med en juristdomare bör alltid, som föreslås i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m., ytterligare en nämndeman ingå i rätten såväl i länsrätt som i tingsrätt. På så sätt utgör nämndemännen fortfarande en majoritet genom att sammansättningen i sådana mål blir två lagfarna ledamöter och tre nämndemän. Däremot finns det inte skäl för att rätten skall kunna förstärkas med endast en nämndeman. Denna möjlighet bör alltså tas bort såväl för tingsrätt som för länsrätt. Även när en särskild ledamot deltar i ett avgörande i tingsrätten enligt 1 kap. 8 § bör antalet nämndemän utökas till tre. Krav på särskilda skäl? I den lagrådsremiss som föregick propositionen 1996/97:131 Prövningstillstånd i hovrätten framhåller regeringen att det skulle vara värdefullt för brottmålsavgörandenas kvalitet att tingsrätten oftare än består av två juristdomare i stället för en. I remissen föreslogs därför en öppnare formulering av 1 kap. 3 b § . Enligt förslaget skulle antalet juristdomare kunna utökas till två om det finns skäl för det. Kravet på att det skall finnas särskilda skäl med hänsyn till brottmålets omfattning eller svårighetsgrad har således utgått enligt det remitterade lagförslaget. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I remissen förutskickades att förslaget under den fortsatta beredningen skulle samordnas med de förslag som behandlas i detta ärende. Propositionen innehöll därför inga förslag i denna del. Mot denna bakgrund föreslog regeringen i lagrådsremissen i detta ärende att något krav på särskilda skäl inte skulle ställas upp när det gäller tingsrätternas handläggning av brottmål. Även för familjemålens del föreslogs en motsvarande ändring. För länsrätternas del föreslogs däremot, i enlighet med promemorians förslag, att ett krav på att det skall finnas särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad skulle ställas upp. Lagrådet förordar i sitt yttrande att man på nytt överväger frågan om att samordna bestämmelserna för tingsrätt och länsrätt så att det inte heller för länsrätt skulle krävas särskilda skäl för en förstärkning. Regeringen instämmer i att det finns fördelar med en samordning av sammansättningsreglerna. Särskilt värdefullt är det naturligtvis om reglerna är samordnade inom samma domstolsslag. Även om frågan om en förstärkt sammansättning i familjemål inte aktualiseras i samma utsträckning som i brottmål bör därför kravet på att det skall finnas särskilda skäl slopas inte bara för brottmålens del utan även för familjemålens del. Som vi framhöll i lagrådsremissen är det också lämpligt om reglerna för tingsrätt och länsrätt samordnas. Här gör sig emellertid även andra synpunkter gällande och det är enligt regeringens mening inte nödvändigt att reglerna för under vilka förutsättningar länsrätt respektive tingsrätt kan förstärka sammansättningen är desamma. De mål som förekommer i länsrätten är av en annan karaktär än målen i tingsrätt. Av våra resonemang i det föregående framgår också att vi inte åsyftar samma generösa tillämpning av en regel om förstärkt samman- sättning för länsrätternas del. En reform som innebär att länsrätterna får möjlighet att förstärka rätten även på juristsidan och inte bara på nämndemannasidan är redan den betydelsefull. Vi anser därför att det för länsrätternas del, i vart fall , bör uppställas ett krav på särskilda skäl för att rätten skall kunna förstärkas. Tingsrättens sammansättning i grövre brottmål I mål om åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än skall tingsrätten bestå av en juristdomare och fem nämndemän (1 kap. 3 b § första stycket andra meningen ). Om ett mål är särskilt omfattande eller svårt får antalet juristdomare utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. I promemorian Nämnde- mannamedverkan i domstol m.m. föreslås att den särskilda samman- sättningen vid mål om grova brott skall ersättas med den generella regeln om att rätten i svåra och omfattande mål kan förstärkas och bestå av två juristdomare och tre nämndemän. Så gott som alla remissinstanser har tillstyrkt förslaget. De nuvarande reglerna har i flera fall orsakat återförvisning från högre rätt när tingsrätten avgjort målet med för få nämndemän. Reglerna bygger på uppfattningen att det i grova brottmål regelmässigt är fråga om svåra bevisvärderingsfrågor och svåra avvägningar när det gäller påföljden. Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om detta synsätt är riktigt och om reglerna garanterar att fler nämndemän tjänstgör i de mål där det verkligen finns behov av det. Bevisvärderingsfrågor kan, när det är fråga om mindre allvarliga brott, exempelvis i vissa trafikmål, vara väl så svåra som i mål om grov narkotikabrottslighet. Påföljdsvalet är ofta svårare att göra när det gäller mindre allvarlig brottslighet än i mål där straff- minimum är fängelse. I de grövre brottmålen finns det mera sällan utrymme för att bestämma påföljden till annat än fängelse medan det för de övriga brotten finns flera möjliga påföljdsval. Som påpekats under remiss- behandlingen kräver dessutom mål om försök till mycket grova brott, t.ex. försök till mord inte fem nämndemäns medverkan. Den nuvarande uppdelningen av domförhetsreglerna är enligt vår mening inte ändamålsenlig. I stället bör det enskilda målets omfattning och svårighetsgrad styra om rätten måste förstärkas. Regeringen anser därför att den obligatoriska regeln om utökat antal nämndemän bör ersättas av den generella, fakultativa bestämmelsen om förstärkt sammansättning i brottmål som vi redovisat. 7 Förhinder för juristdomare och nämndemän Regeringens förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt för hovrätten att fortsätta en påbörjad huvudförhandling även om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder. Detsamma skall gälla om en av nämndemännen får förhinder. Om en av nämndemännen under handläggningen av ett mål i tingsrätt eller länsrätt får förhinder skall rätten vara domför med en juristdomare och en nämndeman. Om två av nämndemännen får förhinder i de fall rätten har förstärkts är rätten inte domför om nämndemännen är i minoritet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förlagen. Flera av remissinstanserna har dock synpunkter på den lagtekniska lösningen. Enligt några remissinstanser bör nämndemän överhuvudtaget inte medverka i hovrätt. , som liksom övriga remissinstanser till- styrker de föreslagna reglerna om domförhet i hovrätten vid förhinder av en ledamot, anser att nämndemannamedverkan i hovrätt bör utvidgas så att nämndemän även deltar vid frågor om prövningstillstånd. Skälen för regeringens förslag: I tingsrätt kan en tvistemålshuvud- förhandling, som inletts med tre juristdomare, fullföljas med två jurist- domare om den tredje får förhinder. Detsamma gäller i brottmål och familjemål om en av nämndemännen får förhinder. Även för länsrätt finns regler om fortsatt domförhet om någon eller några av nämndemännen får förhinder. När det däremot gäller hovrättens domförhetsregler saknas motsvarande bestämmelser. Inte heller för kammarrätternas del finns några regler om förhinder för en ledamot. I promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. föreslås regler om att hovrätt skall vara fortsatt domför om en av juristdomarna eller nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen påbörjats. Motsvarande bestämmelser föreslås för kammarrätt. Som anmärkts i avsnitt 3 tar regeringen i detta ärende inte upp frågor om kammarrätts sam- mansättning. Hovrätt Hovrätt är domför med tre eller fyra juristdomare och i brottmål och vissa familjemål med två nämndemän utöver juristdomarna. Domförhetsreglerna i hovrätt får till följd att en påbörjad förhandling måste tas från början om en av ledamöterna får förhinder om hovrätten bestått av minimiantalet ledamöter. För att undvika en sådan situation och för att gardera sig för risken att förhandlingen måste tas om tvingas hovrätterna ofta öka antalet ledamöter med en juristdomare och en nämndeman i mål av större omfattning. Som redovisats i det föregående bör strävan vara att för varje måltyp finna den handläggningsform som objektivt sett är så effektiv och rationell som möjligt och som uppfyller nödvändiga rättssäkerhets- och kvalitetskrav. De nuvarande domförhetsreglerna framtvingar att rätten består av fler ledamöter än vad som sakligt sett är motiverat för en effektiv och rationell handläggning av målen. I vissa mål är det givetvis motiverat med en förstärkt sammansättning, t.ex. om målet är komplicerat eller av mycket stor omfattning. I en sådan situation kan det vara befogat att ha en större sammansättning av ledamöter. I andra fall är det däremot mindre befogat med en större sammansättning. De nuvarande reglerna ökar således risken för att målen tar att avgöra eller att de avgörs i en större sammansättning än vad det sakligt sett finns skäl för. Dessutom ökar kostnaderna för att avgöra de större målen som hovrätterna får svårt att effektivt utnyttja de juristdomare som inte deltar i det större målet.