prop · GK0350 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:50 På väg mot ett ekologiskt hållbart samhälle Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse beskrivs regeringens arbete med omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle med vissa framåtblickar (Avsnitt I och II). En viktig del är att tydliggöra de olika samhällssektorernas ansvar för hushållningen med naturresurser och för att integrera miljöhänsyn i sin verksamhet. Skrivelsen skall ses som en lägesbeskrivning av regeringens pågående arbete med att ta fram miljöstrategier för ett antal olika samhällssektorer, där ett antal förslag kommer att lämnas och . Regeringen har också tillsatt en delegation för en ekologiskt hållbar utveckling har gjort en ingående översyn av miljöarbete. Som svar på presenteras i avsnitt III ett antal åtgärder. I bilaga 1 redovisas en sammanfattning av Statens kärnkraftsinspektions och Statens strålskyddsinstituts årliga rapport till regeringen över säkerhets- och skyddsläget vid de svenska kärnkraftverken. I EN POLITIK FÖR EN EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING 3 II SAMHÄLLSSEKTORERNA OCH MILJÖN 6 1. Ekonomisk tillväxt och miljö 6 2. Kommunikationer 11 3. Jordbruk 19 4. Fiske 24 5. Skogsbruk 27 6. Rennäring 31 7. Energi 33 8. Varuproduktion 37 9. Konsumentfrågor 49 10. Byggande och bostäder 55 12. Försvaret 58 13. Arbetsmarknadspolitisk sektor 62 14. Utbildning, forskning och utveckling 65 15. Kultur 71 16. Lokalt och regionalt miljöarbete 74 17. Internationellt miljösamarbete 76 18. Internationellt utvecklingssamarbete 85 19. Handel och miljö 88 20. Miljöledningssystem inom statsförvaltningen 90 21. III ÅTGÄRDER AVSEENDE REKOMMENDATIONER 92 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 113 Bilaga 1 Säkerhets- och strålskyddsläget vid de svenska kärnkraftverken Bilaga 2 Aktiviteter med inriktning eller påverkan på Ekologiskt hållbar utveckling I EN POLITIK FÖR EN EKOLOGISKT HÅLLBAR UTVECKLING Regeringsförklaringen av framhåller att "skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Välståndet skall byggas på en effektivare användning av naturresurserna - energi, vatten, råvaror." Regeringsförklaringen säger dessutom bl.a. att "Statsför-valtningens miljöarbete skall utvecklas till ett föredöme". De gångna 25 årens miljövårdsarbete har inneburit att den fortgående miljöförstöringen i vårt land har bromsats upp och i viktiga avseenden vänts. Industriutsläppen fortsätter att minska och avfallet nyttiggörs i allt större utsträckning. Luft och vatten är betydligt renare. Våra bestånd av havsörnar, sälar och uttrar återhämtar sig. Den direkta miljöpåverkan från industriell verksamhet är nu ett mindre allvarligt hot för vår svenska miljö, även om betydande risker kvarstår bl.a. vid spridningen av vissa miljöfarliga kemikalier. Hushållningen med naturresurser har förbättrats. Vattenanvändningen har minskat kraftigt . Energianvändningen har varit i stort sett som produktionen har växt. Den uppvärmda ytan i bostäder och lokaler har ökat med . Kretslopp sluts och återbruket av resurser ökar. På det nationella planet fokuseras arbetet allt mer på de diffusa utsläppen och på miljöpåverkan från varor och från ämnen som är spridda och har långsiktig påverkan. Politiken för hållbar utveckling kommer också i allt högre grad att utformas inom ramen för EU-samarbetet, gemensamt med övriga EU-länder. Flera av de miljöproblem vi har i orsakas till betydande del av utsläpp och nedfall från norr om och . Fortsatta åtgärder för att minska utsläppen och spridningen av föroreningar i ett nordeuropeiskt perspektiv är därför viktiga för att skydda den svenska miljön. Arbetet inom EU är en mycket viktig del i detta. Därvid kan våra erfarenheter vara till stor hjälp. miljöarbete i EU redovisas närmare i regeringens skrivelse om arbetet i EU. I ett globalt perspektiv är det emellertid fortfarande långt kvar innan vårt samhälle är i balans med de förutsättningar som naturen och jordens resurser kan tillhandahålla. De globala klimatförändringarna, hotet mot ozonskiktet, spridningen av miljöfarliga ämnen, hoten mot den biologiska mångfalden, försurningen av vatten- och markområden, övergödningen av haven och en ojämn fördelning av jordens resurser är några exempel på akuta problem. Allt tydligare framstår det att grunden till miljö-problemen ligger i vår bristande förmåga att hushålla med och rätt använda våra naturresurser. Ett ekologiskt hållbart samhälle är ett samhälle där mänsklig verksam-het inte skadar hälsa, klimat eller ekosystem. Det är ett samhälle som är inriktat på förnybara resurser och som hushållar med de resurser som står till buds så att de räcker åt alla, och . Detta speglas i definition av hållbar utveck-ling som en utveckling där dagens generation kan tillgodose sina behov utan att försvåra för morgondagens generationer att tillgodose sina. Riodeklarationen betonar också att en hållbar utveckling, förutom att vara anpassad till ekologiska ramar också måste innefatta ekonomisk tillväxt, social välfärd, sysselsättning och kulturell identitet. Detta breda perspektiv gäller i särskild grad för utvecklingsländerna. För de redan rika länderna har uppgiften att begränsa den alltför stora miljöbelastningen och konsumtionen en särskild tyngd. Teknisk utveckling med ekologiskt hållbar profil, anpassning av livsstilar och förstärkt fördelningspolitik är viktiga instrument för en hållbar utveckling. Regeringens första uppdrag 1994 var ekonomin. Statens finanser är på väg att bringas i balans. Saneringen av de offentliga finanserna måste fullföljas för att insatser inom andra områden skall vara hållbara. Denna utgångspunkt är nödvändig för att skapa långsiktig hållbarhet, och inte bara kortsiktiga lösningar. En väsentlig uppgift är nu att utforma en politik för ekologisk ut-hållighet. En ekologiskt hållbar utveckling innebär betydligt mer än traditionell miljövård. Det är att väva in miljö och resurshushållning tidigt i olika beslut och handlingsprogram. Det är att skapa en tillväxt som bygger på ekologiska hänsyn. Det är att handla långsiktigt. En förutsättning för omställningen är att miljöhänsyn och resurshus-hållning integreras i alla samhällsprocesser. De olika samhällssektorerna måste därför ta ett ökat ansvar. Däri ligger både att följa sektorns miljö-påverkan och resursanvändning och att utforma olika åtgärder så att de vid sidan om sitt huvudsyfte aktivt bidrar till att minska belastningen på miljön och förbättra hushållningen med naturresurserna. Det gäller att formulera konkreta mål för verksamheterna även i fråga om ekologisk hållbarhet och kontinuerligt följa upp resultaten. Vissa statliga myndigheter har därutöver ett särskilt sektorsansvar som innebär att mer aktivt påverka alla sektorns samhällsaktörer att utveckla sitt arbete i riktning mot hållbar utveckling. Dit hör bl.a. trafikverken och verk med anknytning till näringslivet och areella näringar. I de närmaste årens politik måste därför kraven på hållbar utveckling prägla såväl samhällsplaneringen som konkreta åtgärder i sektorer som energianvändning/försörjning, jord- och skogsbruk, transporter, bostads- och lokalförsörjning m.m. Dessa avser att främja tillväxten och sysselsättningen. skapas förutsättningar för en hemmamarknad för näringlivets utveckling. Miljö- och utvecklingsfrågorna påverkas i allt högre grad av vad som sker i omvärlden. Därför krävs att fortsatt intar en aktiv och pådrivande roll inom det globala och regionala miljö- och utvecklingssamarbetet. Särskilt viktigt är den internationella uppföljningen av , klimatförhandlingarna, , östländernas miljöanpassning som ett led i tillnärmningsprocessen till EU, , Östersjö- och Östeuropasamarbetet samt den s.k. Environment for Europe-processen. Framgång i det internationella arbetet förutsätter att bedriver en egen kraftfull politik för ekologiskt hållbar utveckling. Regeringsför- klaringarna från den nuvarande regeringen anger också tydligt en sådan ambition. Steget från miljöpolitik till en bredare politik för ekologiskt hållbar utveckling tillsammans med regeringens ambitioner gör att de nu gällande målen inte täcker fältet och att de insatta åtgärderna är otill-räckliga. Utöver ett antal pågående utredningar (se bilaga 2) har regeringen till-satt en särskild delegation för ekologiskt hållbar utveckling inom rege-ringskansliet med två huvuduppgifter. Den skall utveckla en för samhälls-sektorerna gemensam plattform med en sammanhängande målstruktur som innefattar såväl miljömål som mål för användning av och försörjning med naturresurser. Delegationen skall vidare utveckla de första stegen i ett brett och långsiktigt investeringsprogram för ekologisk hållbarhet och ökad sysselsättning. Avsikten är att ramarna för detta program skall läggas fast i vårpropositionen 1997. En samlad politik för ekologisk håll-barhet kommer att presenteras i sina huvuddrag i anslutning till budget-propositionen . Konkreta åtgärder kommer även att presenteras i särskilda propositioner. Bl.a. planeras en energiproposition och en miljöproposition . har redovisat de nu gällande miljömålen och i vilken grad de uppnåtts i en rapport (4646:1996). Av sammanlagt ca 170 olika beslutade mål har ca 90 följts upp. Hälften av dessa har nåtts eller kommer att nås medan läget i övrigt visar betydande gap mellan mål och verklighet. Mot den bakgrunden arbetar och med en fördjupad översyn av miljömålen och förslag till delmål för 20-hundratalet. De nya målen skall bidra till en höjd ambitionsnivå i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Resultatet kommer att redovisas i den nämnda miljöpropositionen. II SAMHÄLLSSEKTORERNA OCH MILJÖN Regeringen bedriver ett aktivt arbete kring ekologiskt hållbar utveckling inom olika samhällssektorer. I det följande beskrivs nuläget inom resp. sektor, pågående arbete i relation till gällande miljömål och utvecklingen av miljöarbetet inom sektorn. EKONOMISK TILLVÄXT OCH MILJÖ -------------------------------------------------------------------- | Regeringens sammanfattning: Den ekonomiska politiken kan | | indirekt påverka miljön i både positiv och negativ riktning. | | Positivt då olika typer av miljöproblem kan påverkas av t.ex. | | skatter och negativt då enskilda delar av den ekonomiska | | politiken som en bieffekt kan medföra ett överutnyttjande av | | miljön och natur-resurserna. För att så långt som möjligt undvika| | negativa miljö-effekter, är det därför viktigt att på ett tidigt| | stadium analysera miljökonsekvenserna av de åtgärder som har | | tydlig anknytning till miljön. Det pågår också arbete med att | | utveckla metoder för att väga in miljövärden i | | nationalräkenskaperna. | | En annan mycket viktig del i den ekonomiska politiken är att | | via skattepolitiken bidra till att hushåll och företag tar hänsyn| | till miljön i sitt agerande. I många fall är skatter och avgifter| | det mest kostnadseffektiva sättet att påverka mängden utsläpp. | | är ett föregångsland när det gäller att använda| | miljöskatter och -avgifter och är t.ex. ett av få länder som | | tillämpar koldioxidskatter. Avgift på kväveoxidutsläpp samt | | skatter på svavel-utsläpp och naturgrus är andra exempel på ekono-| | miska styrmedel inom miljöområdet. har | | undersökt möjlig-heterna att öka miljörelateringen i | | skattesystemet och presenterar sina slutsatser | | 1997. Ekonomisk politik och miljöpolitik Den ekonomiska politiken syftar till god tillväxt, full sysselsättning, stabila priser och rättvis fördelning. Den stora utmaningen utgörs av den höga arbetslösheten. Den ekonomiska politiken skall utformas med hänsyn till medborgarnas krav på god livskvalitet, miljö och välfärd i vid mening. Ett centralt mål för tillväxtpolitiken är en varaktigt hög och ekologiskt långsiktigt hållbar tillväxt. dominerad av industrialiseringen, medförde till-växten i produktionen ofta ökade utsläpp av miljöfarliga ämnen och ökad användning av energi och andra resurser. Under har förändringar i tillväxtmönstret, orsakade av bl.a. miljöpolitik och ökat miljömedvetande, medverkat till att luckra upp sambandet mellan produk-tionstillväxt och negativa miljöeffekter. Det finns emellertid ett fortsatt behov av förbättringar och ökad resurseffektivitet. Den ekonomiska politiken påverkar individer och organisationer genom bl.a. lagstiftning, skatter, avgifter, offentligt finansierad verksamhet och transfereringar. Sådana åtgärder fastställer hushållens och företagens handlingsutrymme och påverkar deras beteende genom förändrade priser och incitament. Även om det inte är avsikten kan enskilda delar av den ekonomiska politiken som en bieffekt medföra ett överutnyttjande av miljön och naturresurserna. Utformningen av den ekonomiska politiken har på så sätt stor betydelse för förutsättningarna för hållbar utveckling. Det är därför viktigt att på ett tidigt stadium analysera och i beslutsfattandet beakta miljökonsekvenser av de åtgärder som har tydlig anknyt-ning till miljön. Miljöpolitiken bör vara så effektiv som möjligt och ta hänsyn till samhällsekonomiska vinster och kostnader. Miljöpolitiken bör därför ut-formas så kostnadseffektivt som möjligt, dvs. att given miljöeffekt uppnås till så låg kostnad som möjligt. Fler miljöinsatser blir då möjliga att genomföra och samhällsekonomiskt lönsamma. Miljöpolitiken bör vidare utformas på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt. Genom effektiv konkurrens kan ett högt omvandlingstryck för ökad tillväxt och sysselsättning åstadkommas till nytta för konsumenterna. Konkurrensneutrala lösningar skapar förutsättningar att effektivt uppnå de uppställda miljömålen. Det är angeläget att målen för de båda politik-områdena så långt möjligt tillgodoses i förhållande till varandra. I en svensk miljöstrategi bör också ingå att bidra till att minska globala eller regionala miljöproblem genom åtgärder i länder där utvecklingen ännu inte kommit lika långt som i . Det är ibland mer kostnads-effektivt att reducera utsläppen i dessa länder än i . Ett aktivt nationellt miljöarbete är naturligtvis också viktigt, inte minst för vår tro-värdighet när verkar för höjd ambitionsnivå i det internationella miljösamarbetet. En väl avvägd miljöpolitik innebär att förutsättningarna för en effektiv resursanpassning ökar. Genom att man på ett tidigt stadium tar hänsyn till långsiktiga effekter kan viktiga misstag undvikas. Miljökvalitet är en viktig del i människors välfärd. Det innebär att när miljövärden tydliggörs i det ekonomiska beslutsfattandet skapas förutsättningar för en totalt sett högre välfärd i samhället. Ansträngningarna att integrera miljöfrågor i den ekonomiska politiken försvåras dock av att det fortfarande råder brist på informations-verktyg för att på ett tidigt stadium väga in miljöaspekter i beslutsfattande på olika nivåer. Miljövärden uttrycks i begränsad grad i monetära termer, och när så är fallet är uppskattningarna ofta behäftade med osäkerheter. Denna brist på be- slutsunderlag skapar en risk för att miljöförändringar under- eller övervärderas i miljöpolitiken i förhållande till vad en korrekt samhällsekonomisk bedömning skulle ge. En politik för hållbar utveckling bör bygga på att det finns inbyggda säkerhetsmarginaler och metoder för att på rätt beslutsnivå hantera miljöbelastningen. Vid strukturella analyser och olika konsekvensbeskriv-ningar och -analyser är det aktuellt att även beakta miljöaspekter. I ut-formningen av vissa specifika ekonomisk-politiska beslut, t.ex. vid fastställandet av skatter och subventioner med potentiella särskilda effekter på miljön, är det viktigt att miljökonsekvensanalyser utförs. Där-emot är det svårt att genomgående göra miljökonsekvensanalyser i utformningen av den generella ekonomiska politiken. För det första är det svårt att kvantifiera den exakta effekten av den ekonomiska politiken på tillväxt, strukturomvandling och resursanvändning. Vidare råder stor osäkerhet om miljöeffekten på marginalen av ökad tillväxt eller struktur-förändringar. Utvecklingen av gröna räkenskaper och liknande analys-metoder är emellertid betydelsfulla i detta sammanhang. Idealet är att alla miljöeffekter är internaliserade i priserna genom ekono- miska styrmedel eller annan miljöpolitik. I detta fall kommer hänsyn till miljön automatiskt att tas när den generella ekonomiska politiken utfor-mas. Kostnaden för den miljöskada som uppstår av en ökad ekonomisk aktivitet finns då redan inbyggd i prissystemet. Alla ekonomins aktörer blir medvetna om och får signaler att göra mer miljöanpassade val. En viktig aspekt för att hushållningen med miljön skall bli så effektiv som möjligt är att miljöproblem hanteras nära den punkt där den negativa miljöpåverkan uppstår. Träffsäkerheten blir då som störst. Viktigt är också att alla aktörer möter samma kostnader för en given miljöpåverkan. Miljöpolitiken är då konkurrensneutral och utsläppsminskningar kommer att ske där det kostar minst att genomföra dem. Detta medför svårigheter vid globala miljöproblem. Enskilda, särskilt små länder har endast begränsade möjligheter att påverka den globala utsläppsnivån. För att få till stånd en rättvis fördelning av utsläppsminskningarna och kostnads-effektiva åtgärder är därför internationellt samarbete mycket viktigt. medlemskap i medför vidgade möjligheter för arbete med de internationella miljöfrågorna. är det angeläget att utforma den nationella miljöpolitiken så att eventuella negativa effekter på t.ex. internationell konkurrenskraft och investeringsvilja minimeras. När det gäller valet mellan olika styrmedel är miljöskatter eller avgifter i många fall mest kostnadseffektivt. Ytterligare en viktig fördel med miljöskatter och -avgifter är att de skapar drivkrafter för kontinuerliga miljöförbättringar. En reglering tvingar utsläpparna att uppfylla en given nivå, medan skatter och avgifter ger för att även gå längre. Detta utgör en särskild stimulans för teknikutveckling. Miljöskatter och -avgifter är lämpliga för utsläpp som man inte behöver ha exakt kontroll på. Principer om sektorsansvar bör tillämpas på ett sådant sätt att miljöproblem åtgärdas på rätt nivå och så att kostnadseffektivitet underlättas dvs. så att åtgärder mot en given miljöpåverkan kostar lika mycket oavsett i vilken verksamhet den sker. Det är därmed angeläget att kostnads-nytta-resonemang förs inte bara inom sektorerna utan även mellan dem. Planerade och pågående åtgärder Ett instrument för att kunna analysera tillväxtens effekter på miljön är de miljöanpassade nationalräkenskaper som utvecklas av och . Med hjälp av de modeller och metoder som utvecklas inom detta arbete är avsikten att bättre mäta sambanden mellan ekonomisk utveckling och belastningen på miljön, i både fysiska och ekonomiska termer. görs värderingar av kväveutsläpp och materialflöden. En rapport om arbetet skall lämnas . Ställning kan därmed tas till fortsättningen av detta arbete i samband med de miljöpolitiska besluten . driver också på planerade förslag om gröna räkenskaper. är ett föregångsland när det gäller att använda miljöskatter och -avgifter. Som ett av få länder tillämpar kol- dioxidskatt. Skatten är hög i internationell jämförelse. Det är viktigt att observera att även skatter som inte har miljörelaterade namn kan ha miljöstyrande effekter. Detta är fallet med energiskatten, som har liknande styreffekter som koldioxidskatten. Avgift på kväveoxidutsläpp samt skatter på svavelinnehåll i eldnings-olja och naturgrus är andra ekonomiska styrmedel inom miljöområdet. genomförde i samband med den stora skattereformen 1990-1991 en s.k. grön skatteväxling genom att skatten på arbete reducerades i utbyte mot ökade miljöskatter. (Fi 1994:11) har haft i uppdrag att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällsekonomiska effekter. Denna utvärdering skall ligga till grund för en analys av förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatte-växling. Kommitténs slutbetänkande redovisas . Dessutom avlämnades sex expertrapporter i ett delbetänkande (SOU 1996:117). I de pågående energiöverläggningarna diskuteras bl.a olika styrmedel för att öka effektiviteten i energianvändningen, vilket kan komma att leda till förslag till förändringar i bl.a. energibeskattningen. (Se avsnitt 7 Energi.) Det pågår en översyn av vägtrafikens samlade beskattning (Fi1996:11). Översynen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Regeringen har aviserat införande av avfallsskatt. har lämnat sitt slutbetänkande (Fi 1996:139) och lagt ett förslag om avfallsskatt. Betänkandet är på remiss. Koldioxidskattepropositionen (prop. 1996/97:29) innebär en fördubbling av industrins koldioxidskatt och lättnadsregler för energiintensiv industri. har ännu inte tagit ställning till propositionen eftersom EU- institutionerna ännu granskar om förslaget är förenligt med EG-rätten. Kommissionen hade inte några invändningar mot det svenska förslaget vad avser statsstödsreglerna. Dessutom skall regler enligt mineralolje-direktivet behandlas av Rådet, samt statsstödsregler enligt behandlas av Kommissionen. Inom EU pågår arbete med att utveckla ett nytt energibeskatt-ningsdirektiv, som innebär integrering av nuvarande mineraloljedirektiv och tidigare diskuterade energi- och koldioxidskattedirektiv. En proposition kommer att läggas om vägavgifter för tunga fordon. Förändringarna i beskattningen av förmånsbilar (se prop. 1996/97:19, bet.1996/97:FiU1, rskr.1996/97:53) innebär att skatten nu har en starkare miljöprofil genom att bensin för privat användning skall betalas av bil- innehavaren. Miljöskatten på inrikesflyg är inte längre något effektivt styrmedel. Dessutom har avregleringen av den civila luftfarten gjort det allt svårare att tillämpa skatten på ett rättvist sätt. Skatten avförs därför och ersätts i stället av ett system som ger bättre miljöstyrning. Offentlig upphandling är ytterligare ett instrument som kan användas för att förändra produktions- och konsumtionsmönster. Genom olika åtgärder uppmuntras svensk förvaltning att utnyttja de möjligheter som finns inom ramen för lagen om offentlig upphandling (SFS1992:1528) till miljöanpassning av upphandlingarna. Detta arbete beskrivs närmare i avsnitt 8 Varuproduktion, Offentlig upphandling av varor och tjänster. driver också frågan om ökade möjligheter att ställa miljökrav vid offentlig upphandling i översynen av EU:s direktiv på området. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens sammanfattning: Regeringens bedömning är att arbetet| | med att begränsa trafikens miljöpåverkan måste drivas vidare på ett| | kraftfullt sätt. Luftföroreningarna från transportsektorn bidrar| | till såväl globala som regionala och lokala miljöproblem. Vidare| | leder infrastrukturens markbehov till intrång och barriär- | | effekter i natur- och kulturlandskapen. | | Åtgärder för att skapa ett miljöanpassat transportsystem kräver| | effektiva styrmedel. Det gäller krav på fordon, fartyg och | | flygplan och på bränslen, överenskommelser om reducerad bränsleför-| | brukning, krav på miljökonsekvensbeskrivningar på systemnivå vid| | utveckling av infrastrukturen, en ökad användning av ekonomiska | | styrmedel och en förbättrad konsumentinformation m.m. Informa- | | tionsteknik bör kunna bli ett verkningsfullt hjälpmedel. | | Satsningar på kollektivtrafik, tillgång till alternativa bränslen| | och biobränslen samt en planering för ett transportsnålt samhälle| | är också viktiga åtgärder. Transporter genererar utsläpp till luften av svavel- och kväveoxider, vilka är en grundläggande orsak till försurning. Kväveföreningar bidrar dess-utom till övergödning av mark och vatten. Utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser förstärker den naturliga växthuseffekten och kan påverka hela klimatsystemet. Infrastrukturens markbehov leder till intrång och barri- äreffekter i natur- och kulturlandskapen.