prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta uttalar ingen åsikt i frågan. En grupp stöder uttryckligen utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. En annan grupp är mer eller mindre tveksam till utredningens slutsatser och varnar för att genomföra en omfattande reform utan att ha god marginal till något som kan visa sig vara konventionsstridigt. Ingen remissinstans påstår att den tilltänkta reformen faktiskt skulle vara konventionsstridig. Skälen för regeringens bedömning: har studerat om ett generellt krav på prövningstillstånd går att förena med konventionsåtaganden. Närmare bestämt rör det sig om två frågeställningar. Den första är om ett generellt krav på prövningstillstånd är förenligt med den rätt varje person som dömts för brott har att få till stånd en prövning i högre instans. har gjort flera internationella åtaganden som ger personer dömda för brott rätt till en sådan prövning. Det är fråga om artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till om de mänskliga rättigheterna, artikel 14:5 om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 40:2:b:v i . Den andra frågan gäller hur förfarandet vid en tillståndsprövning kan behöva utformas för att inte komma i konflikt med rätten till en "fair and public hearing" i samband med domstolsprövning. Denna andra frågeställning är inte begränsad till brottmål. De artiklar som är aktuella i denna del är artikel 6 i Europa- konventionen, artikel 14:1 och artikel 40:2:b:iii i . Regeringen konstaterar att det såvitt gäller tvistemål inte finns några konventionsåtaganden som ålägger att ens ge parterna rätt att överklaga. Det möter därför inte något hinder ur denna synvinkel att införa ett generellt krav på prövningstillstånd i tvistemål. En annan sak är - såvitt gäller Europa- konventionen - att de stater som inrättar appellations- eller kassations- domstolar måste se till att förfarandet i dessa uppfyller konventionens krav i exempelvis artikel 6. Vad därefter gäller brottmål finns en rätt till omprövning enligt artikel 2 i Protokoll nr 7 till (det sjunde tilläggsprotokollet). Artikeln har följande lydelse: 1. Var och en som dömts av domstol för brottslig gärning skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Utövandet av denna rätt, inbegripet grunderna för dess utövande, skall regleras i lag. Undantag från denna rätt får göras i fråga om mindre grova gärningar, enligt föreskrift i lag, eller i de fall då vederbörande har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats. I samband med den förra prövningstillståndsreformen (prop. 1992/93:216) behandlades frågan om ett system med prövningstillstånd var förenligt med internationella åtaganden. Det konstaterades sammanfattningsvis att ett prövningstillståndsförfarande uppfyller de krav som ställs på den omprövning av högre domstol som föreskrivs i de olika aktuella konventionerna. Något avgörande från som behandlar frågan om en möjlighet att ansöka om prövningstillstånd är tillräcklig för att uppfylla tilläggsprotokollets krav på omprövning finns inte. Däremot finns, såsom redovisas i betänkandet (s. 159 ff) andra tolkningsdata, nämligen i motiven till tilläggsprotokollet och i uttalanden av , och dessa ger enligt regeringens mening på ett betryggande sätt vid handen att bedömningen från det tidigare lagstiftningsärendet fortfarande håller streck och att ett system med generellt krav på prövningstillstånd är förenligt med krav på rätt till omprövning, allra helst om det är utformat på ett ännu mer rättssäkert sätt än dagens system för prövningstillstånd. Detsamma gäller förhållandet till , som i huvudsak har samma innehåll som . Det kan noteras att för mänskliga rättigheter i en rapport har uttalat att det under vissa förhållanden kan uppkomma fråga 1993 införda svenska reglerna om prövningstillstånd i brottmål i hovrätten står i överensstämmelse med artikel 14:5 FN- konvention. Det skriftliga material som låg till grund för kommitténs rapport innehåller emellertid en klart missvisande beskrivning av de svenska reglerna om grunderna för beviljande av prövningstillstånd. Beskrivningen ger intrycket att våra dispensgrunder skulle vara avsevärt mer restriktiva än de faktiskt är, på så sätt att samtliga dispensgrunder framställs som om de förutsatte extraordinära skäl. Regeringen kommer senare, i den ordning som FN har bestämt, att svara på kommitténs rapport. Regeringen utgår från att ingen slutlig kritik kommer att riktas mot det svenska systemet och anser därför i likhet med att kommitténs uttalande kan lämnas utan avseende. Rätten till muntlig förhandling Utredningen har också undersökt om förfarandet vid tillståndsprövningen behöver ha ett inslag av muntlighet för att inte komma i konflikt med rätten till en "fair and public hearing", som följer av konventionerna. De avgöranden och uttalanden som kommit från organen i och som redovisas i betänkandet (s. 161 ff) visar enligt regeringens mening tydligt att ett system med generellt krav på prövningstillstånd som inte innehåller någon generell rätt till muntlig förhandling i hovrätten är förenligt med krav i artikel 6 på rättvis och offentlig förhandling. Inte heller övriga konventionsåtaganden lägger enligt regeringens mening hinder i vägen. Lagrådet har för sin del uttalat att det på de i lagrådsremissen angivna skälen kan antas att remissförslagets ordning med ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrättsprocessen är förenlig med de internationella konventioner som anslutit sig till. Det kan dock, enligt artikel 6 i , undantagsvis krävas att det hålls förhandling i hovrätten i prövningstillståndsfrågan. Ett skäl för detta kan vara att det inte har hållits någon förhandling i tingsrätten. Vidare måste parten ha begärt förhandling i hovrätten och hovrätten måste ha för avsikt att inte meddela prövningstillstånd. Självfallet måste också de förutsättningar som gör artikel 6 tillämplig vara uppfyllda, däribland att hovrättens kommande beslut blir avgörande för en parts civila rättigheter eller skyldigheter eller av en brottsanklagelse samt att det är en seriös rättstvist ("serious dispute") som är föremål för prövning. Vi återkommer närmare till frågan om rätt till muntlig förhandling i avsnitt 8.4. Förhandsbesked från enligt artikel 177 i EG-fördraget En fråga som inte behandlades i lagrådsremissen men som Hovrätts- processutredningen har diskuterat är frågan hur bestämmelserna i artikel 177 i EG-fördraget om nationella domstolars möjlighet och skyldighet att inhämta s.k. förhandsbesked från skall tillämpas i den lägre rätten om det finns ett krav på prövningstillstånd i den högre rätten (betänkandet s. 130 f.). Enligt artikel 177 i EG-fördraget är behörig att meddela förhandsavgöranden angående bl.a. frågor om tolkningen av fördraget. En nationell domstol får, enligt andra stycket i artikeln, begära förhandsavgörande om en sådan fråga uppkommer i ett mål där och domstolen anser det nödvändigt med ett beslut av i frågan för att kunna döma i målet. När en sådan fråga uppkommer vid en nationell domstol, "mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning," skall den nationella domstolen - enligt tredje stycket - föra frågan vidare till . Ett system med generellt eller väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätten och hovrätten innebär enligt regeringens mening inga principiella förändringar för dessa domstolar i fråga om möjlighet eller skyldighet att inhämta förhandsbesked från . Frågor om tillämpningen av artikel 177 i EG-fördraget i mål som är belagda med krav på prövningstillstånd uppkommer . har inte tagit ställning till frågan om lägre domstol skulle vara skyldig att inhämta förhandsbesked när prövningen i högre rätt är beroende av prövningstillstånd eller liknande. Frågan har däremot ventilerats i doktrin och i nationell rättspraxis och därvid har olika ståndpunkter framkommit. Något säkert uttalande kan därför knappast göras. Det bör emellertid framhållas att det främsta syftet bakom skyldigheten att i vissa fall inhämta yttrande (se dom i målet 107/76 - La [1977] ECR s. 973) är att förhindra att det i en medlemsstat skapas en nationell rättspraxis som inte står i överensstämmelse med EG-rätten. Det är alltså i första hand till de praxisbildande domstolarna som bestämmelsen är riktad. För svenska förhållanden bedömer regeringen det som uteslutet att en tingsrätt i något fall skulle vara skyldig att inhämta förhandsbesked enligt tredje stycket, såvida det inte råder ett absolut förbud mot överklagande av tingsrättens avgörande. Den omständigheten att ett mer generellt krav på prövningstillstånd skulle gälla i hovrätt påverkar inte den bedömningen. 8 Den närmare utformningen av ett mer generellt krav på prövningstillstånd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I ett system med ett mer generellt krav på | | prövningstillstånd skall prövningstillstånd meddelas om | | - det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som | | tingsrätten har kommit till (ändringsdispens), | | - det inte utan en prövning av målet i sak går att bedöma | | riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till | | (granskningsdispens), | | - det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- | | klagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), eller | | - det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet | | (extraordinär dispens). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några är tveksamma till utredningens förslag till en öppnare utformning av ändringsdispensen. Ett flertal är negativa eller tveksamma till den föreslagna granskningsdispensen; en del anser att den är onödig, andra tror att den kommer att medföra att onödigt många mål ges dispens. Skälen för regeringens förslag: Vilken effekt ett system med ett mer generellt krav på prövningstillstånd får och hur stor den praktiska skillnaden blir för parterna i förhållande till att något sådant krav inte gäller beror i stor utsträckning på vilka förutsättningar som ställs upp för att prövningstillstånd skall meddelas. Utformningen av dispensgrunderna är således av avgörande betydelse för att ett sådant system skall kunna medföra de fördelar som vi har talat om i det föregående. Dispensgrunderna måste utformas så att de skapar tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verkligen skall meddelas i mål där tingsrättsavgörandet är materiellt felaktigt. Dispensgrunderna bör helst vara lättöverskådliga och säkerställa en förutsebar tillämpning. Om möjligt bör de även i övrigt bidra till en väl fungerande tillståndsprövning. Utredningen konstaterar att den centrala dispensgrunden i ett system med generellt krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt, precis som enligt hovrättens nuvarande dispensregler, kommer att vara ändringsdispens. Så långt råder också allmän enighet bland remissinstanserna. En mycket viktig fråga är hur sannolikt det bör vara att en prövning av saken i hovrätten skulle leda till en ändring av tingsrättsavgörandet för att ändringsdispens skall beviljas. Regeringens bestämda uppfattning är att detta beviskrav bör vara lågt. Detta är nödvändigt för att upprätthålla tillräckliga rättssäkerhetskrav i ett system med generellt krav på prövningstillstånd. Utredningen har föreslagit att det skall räcka att hovrätten finner anledning att betvivla utgångens riktighet för att prövningstillstånd skall meddelas. Remissinstanserna har överlag ställt sig bakom förslaget, även om några anser att detta krav är för lågt. Regeringen anser att förslaget är väl avvägt. Det innebär att alla avgöranden som bedöms som tveksamma skall tas upp till prövning. Därigenom kompenserar man för den osäkerhet som är förbunden med en tillståndsprövning. anger som förutsättning för dispens att det "förekommer anledning till ändring" av det slut som tingsrätten har kommit till. Därför bör dispensgrunden få en ny lydelse så att det angivna relativt låga beviskravet klart framgår. I enlighet med utredningens förslag bör det därför anges att prövningstillstånd skall meddelas om "det finns anledning att betvivla riktigheten" av det slut tingsrätten har kommit till. Med en sådan ändring torde följa att även de mål som är underkastade krav på prövningstillstånd kommer att tas upp till prövning i större utsträckning än . Lagrådet har uttalat att den föreslagna formuleringen av ändringsdispensen på ett avsevärt bättre sätt än den nuvarande ger uttryck för grundtanken att prövningstillstånd inte skall vägras i de fall där tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Lagrådet har dock för egen del föreslagit att ändringsdispensen utformas så att sådan skall meddelas "om det inte måste antas att det slut som tingsrätten har kommit till skulle bli fastställt vid en prövning i hovrätten". Lagrådet har vidare anfört att det med en sådan lösning inte skulle finnas något behov av granskningsdispens (se nedan). Regeringen bedömer att Lagrådets förslag är mindre tydligt och lättillämpat än det remitterade förslaget. Vi vidhåller därför detta. Som vi återkommer till i författningskommentaren (till 49 kap. 13 § RB) ansluter sig regeringen däremot i princip till Lagrådets förslag när det gäller ordalydelsen i paragrafens inledning. Lagrådet har i sina allmänna synpunkter på reformen diskuterat en fråga som tar sikte på mål där huvudfrågan är beroende av en skälighetsprövning och då särskilt brottmål där överklagandet avser tingsrättens straffmätning. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det i sådana fall ofta är svårt att beteckna en viss bedömning som den enda riktiga, åtminstone i de fall det inte finns en klar praxis. Den omständigheten att hovrätten för sin del kanske skulle ha valt ett något lägre eller högre straff än tingsrätten innebär enligt vår mening inte att tingsrättens avgörande som regel skall betecknas som felaktigt eller materiellt oriktigt och därför föranleda prövningstillstånd. Som vi också framhåller i lagrådsremissen finns det därför inte alltid anledning för hovrätten att meddela prövningstillstånd enbart av det skälet att hovrätten anser att tingsrättens straffmätning är något för sträng eller något för mild. Vid en viss punkt, om tingsrättens straffmätning i mer avsevärd mån avviker från vad hovrätten anser att brottet bör föranleda, kan det däremot finnas anledning för hovrätten att ifrågasätta en ändring av tingsrättsavgörandet. Den av oss föreslagna formuleringen lämnar utrymme för att prövningstillstånd meddelas i sådana fall; det finns då anledning att betvivla riktigheten av det slut tingsrätten har kommit till . Prövningstillstånd skall naturligtvis också meddelas om straffmätningsfrågan har prejudikatvärde (se nedan). En ytterligare dispensgrund som, precis som i dagens system, måste finnas i ett system med generellt krav på prövningstillstånd är prejudikatdispens. Som vi varit inne på i ett tidigare avsnitt finns ansvar för rättsbildningen med bland hovrättens huvuduppgifter. Utan en möjlighet att meddela prejudikatdispens skulle en enhetlig rättstillämpning avsevärt försvåras. Det råder ingen oenighet om nödvändigheten av att ha prejudikatdispens. Utredningen har föreslagit att den extraordinära dispensen behålls. Med hänsyn till hovrättens uppgift att vaka över att tingsrätterna handlägger målen formellt korrekt bör hovrätterna av domstolsdisciplinära skäl kunna meddela prövningstillstånd när ett formellt fel av allvarligare art har begåtts vid handläggningen i tingsrätten, även om det inte skulle finnas anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till. Den nuvarande extraordinära dispensen ger möjlighet att meddela dispens om det finns synnerliga skäl såsom att det finns grund för resning, att domvilla förekommit eller att målets utgång uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Utredningen anser att denna dispensgrund bör bibehållas oförändrad, även om den i första hand kommer att få betydelse för vissa fall av domvilla. Remissinstanserna har överlag godtagit denna bedömning. Regeringen har ingen annan uppfattning. Som en ny dispensgrund har utredningen introducerat granskningsdispens. Den grundläggande tanken är här att dispens skall meddelas om det inte utan en prövning av målet går att bedöma om avgörandet är riktigt eller inte. I denna fråga har utredningen anfört följande (se betänkandet s. 168 f.). Med modern domskrivningsteknik saknas ofta referat av utsagor. Bevisbedömningen och den rättsliga bedömningen av vad som funnits utrett vävs ofta samman på ett sätt som gör det omöjligt för hovrätten att skaffa sig en fullständig bild av vad som förekommit i tingsrätten. Det förekommer också att domarna är "tendentiöst" skrivna; bara de skäl som talar för den utgång som tingsrätten kommit till tas med i domen medan skäl som talar i motsatt riktning inte redovisas. I vissa av dessa fall kan det vara omöjligt att bedöma riktig- heten av det slut tingsrätten kommit till utan att omständigheterna behöver vara sådana att det finns anledning att betvivla utgångens riktighet. Vidare före- kommer det att de egentliga domskälen är ofullständiga eller på annat sätt oklara. Det kan t.ex. vara omöjligt att veta om tingsrättens bevisvärdering är riktig om tingsrätten i ett mål med omfattande bevisning i domen endast mycket kortfattat redogjort för varför man genom den åberopade bevisningen funnit åtalet styrkt eller att käromålet skall bifallas. I andra fall kan den muntliga bevisningen vara så omfattande att det är omöjligt att bedöma tingsrättens bevisvärdering vid en tillståndsprövning oavsett hur bevisningen och övervägandena redovisats. För att man inte skall vägra prövningstillstånd i mål där avgörandet skulle ha ändrats om målet tagits upp till prövning i sak bör dessa mål prövas av hovrätten. Att omständigheterna är sådana att det är omöjligt att utan en prövning av målet bedöma riktigheten av det slut tingsrätten kommit till bör därför utgöra en självständig dispensgrund, granskningsdispens. Remissutfallet är långt ifrån enhetligt. En del tillstyrker förslaget och menar att granskningsdispens är ett ändamålsenligt komplement till övriga dispensgrunder. Andra är kritiska eller tveksamma till konstruktionen. En del menar att denna dispensgrund knappast har något självständigt tillämpningsområde och att dispensprövningen bör göras med hjälp av de befintliga dispensgrunderna, allra helst om ändringsdispensen görs mer generös. Andra menar tvärtom att granskningsdispensen kommer att medföra att alltför många redan rätt dömda mål får dispens. Det anförs att eventuella brister i tingsrätternas domskäl inte bör botas med vida dispensmöjligheter utan genom skärpta krav på domskälen. Flera varnar för en ojämn och svårförutsebar tillämpning. Regeringen ser granskningsdispensen som en mycket värdefull komponent i ett system med omfattande krav på prövningstillstånd. I det nuvarande systemet med begränsat krav på prövningstillstånd är de mål som skall tillståndsprövas typiskt sett små och enkla. I ett system med ett mer generellt krav på prövningstillstånd skall även stora och komplicerade mål tillståndsprövas. Detta medför enligt regeringens mening ett uppenbart behov av ett instrument av det slag som granskningsdispensen är tänkt att vara. En inte obetydlig mängd mål kommer med säkerhet att vara så pass omfattande eller på annat sätt komplicerade att det ofrånkomligen blir omöjligt att tillräckligt tillförlitligt bedöma på handlingarna huruvida målet är rätt avgjort eller inte. Som utredningen har påpekat kan det alltså vara så att det visserligen inte finns någon anledning i och för sig att betvivla riktigheten hos tingsrättens avgörande men att det inte heller med någon högre grad av säkerhet går att påstå att avgörandet faktiskt är riktigt. Och detta kan mycket väl vara fallet även om domskälen är välskrivna. Det är nog en allmän erfarenhet att det inte alltid går att förmedla i domen precis hur målet har gestaltat sig vid domstolen. Regeringen hyser därför inga tvivel om att granskningsdispens har en viktig funktion att fylla. När det gäller frågan vilka mål som kan beräknas bli framsläppta till en ny sakprövning i hovrätten med stöd av granskningsdispens så kan det givetvis inte undvikas att en del av de mål som tas upp visar sig vara rätt dömda. Ett sådant moment av bristande förutsägbarhet ligger i granskningsdispensens natur och är knappast något argument mot förslaget. Hur ofta hovrätterna kommer att meddela granskningsdispens är - såsom också påpekats under remissbehandlingen - givetvis svårt att förutse. Utredningen har inte gjort något försök att frekvensbestämma just denna dispensgrund. Rimligast är att anta att granskningsdispens blir avsevärt mindre vanlig än ändringsdispens. Tillämpningen av reglerna om granskningsdispens är förstås viktig att följa upp och vi vill förutskicka att den reform vi nu föreslår bör utvärderas inom en inte alltför avlägsen framtid. Utredningen har diskuterat möjligheterna att införa ytterligare dispensgrunder utöver de nu angivna. Utredningen har därvid påmint om att det , fram , då det fanns möjlighet att få ändringsdispens vid överklagande till också fanns möjlighet att få prövningstill- stånd om det med hänsyn till omständigheterna i målet fanns skäl att pröva talan. Avsikten med denna regel var att prövningstillstånd skulle kunna meddelas då ett viktigt allmänt eller enskilt intresse påkallade att talan prövades av . Utredningen har stannat för att inte föreslå något återuppväckande av en sådan regel, eftersom dispensgrunden skulle innebära en alltför dålig förutsebarhet och, åtminstone till en början, utrymme för en närmast skönsmässig bedömning av tillståndsfrågan. En viss begränsning av tillämpligheten skulle möjligen uppnås om man som förutsättning för prövningstillstånd skulle kräva att det fanns särskilda skäl eller att avgörandet var särskilt ingripande för den enskilde, men utredningen finner inte att dessa varianter skulle innebära någon principiell skillnad och förkastar även dem. Regeringen instämmer helt i utredningens bedömning och noterar även att alla de nu antydda dispensgrunderna skulle leda till att hovrätten, med de nackdelar som följer därav både för domstolarna och enskilda, prövade ett stort antal mål som tingsrätterna avgjort på ett riktigt sätt. 8.2 Föreläggande att komplettera överklagandet med dispensskäl -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Om tingsrätten av misstag har underlåtit att| | i domen eller beslutet upplysa om att prövningstillstånd krävs | | och det inte av överklagandet framgår att klaganden känner till | | detta krav, bör denne föreläggas att komplettera överklagandet med| | dispensskäl. I övriga fall då dispensskäl inte har angetts kan | | hovrätten normalt avstå från komplettering. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast Hovrätten över och har uttryckligen kommenterat förslaget. Hovrätten tillstyrker i princip förslaget. Skälen för regeringens förslag: I dagens system är tillståndsprövningen i hovrätten inte begränsad till de omständigheter som parten själv anför till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas, även om detta ändå är utgångspunkten för tillståndsprövningen. I ett system med generellt krav på prövningstillstånd är det av rättssäkerhetsskäl än mer väsentligt att hovrätten inte är helt bunden till vad klaganden åberopar. Utredningen har föreslagit att hovrätten även i fortsättningen, om de dispensskäl som åberopas inte kan medföra att prövningstillstånd meddelas, skall vara skyldig att undersöka om det i det material som legat till grund för tingsrättens avgörande finns andra omständigheter som kan motivera att prövningstillstånd meddelas.