prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — Det finns därför mycket som talar för det förslag om skatteväxling som Kyrkoberedningen förde fram i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Som ett komplement till skatteväxlingen skulle då utjämningssystemet kunna överbrygga de kvarstående skillnader mellan stiften som inte anses godtagbara. En sådan utjämning borde dock i likhet med utjämningen på pastoratsnivå bestå både av en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. I utredningsarbetet har inte några strukturkostnadsfaktorer som har relevans för stiftssamfälligheterna prövats. Av skäl som närmare behandlas längre fram i propositionen anser vi emellertid inte att en skatteväxling är möjlig att genomföra. Vårt förslag är därför att stiftsbidragen tills vidare skall finnas kvar. Under sådana omständigheter finns det inte behov av en särskild inkomstutjämning. Stiftssamfälligheternas medelsbehov prövas bäst om det bedöms samlat i beredningen av stiftsbidragen. 7 Utjämning av strukturkostnader -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Utjämningssystemet skall jämna ut kostnads-| | skillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, så | | kallade strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Med | | strukturkostnader avses kostnader som kyrkokommunerna på kort | | sikt inte själva kan påverka. | | Ett pastorat får ett bidrag eller får betala en avgift om de | | strukturella faktorerna i pastoratet avviker från medeltalet i | | landet. Pastorat med bättre värden än medelvärdet får betala en | | avgift medan pastorat med sämre värden får ett bidrag. | | Utjämning skall ske av följande strukturkostnader: | | - driftskostnader för kyrkor, | | - driftskostnader för begravningsplatser, | | - kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga, | | - kostnader på grund av geografiska faktorer. | | Pastorat och samfälligheter skall omfattas av utjämningen av | | de strukturkostnadsfaktorer som avser angelägenheter som pasto- | | ratet eller samfälligheten skall sköta. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En i det närmaste enig remissopinion är positiv till tekniken att inkomstutjämningen kompletteras med en särskild struktur- kostnadsutjämning. I den mån kritik framförs rör det i allmänhet utformningen av de enskilda strukturkostnadskomponenterna. Några instanser vill att hänsyn skall tas till ytterligare faktorer. Synpunkter lämnas också på underlagsmaterialets riktighet och dess framtida underhåll. anser att det är en positiv ambition att utjämna strukturellt opåverkbara förhållanden. Förslaget tillstyrks ur denna synvinkel. Centralstyrelsen anser dock att de fyra delkomponenterna behöver bearbetas ytterligare innan förslaget kan genomföras. Stiftsstyrelsen i och anser att befolkningens samman- sättning i åldershänseende också medför strukturkostnader som bör utjämnas. kyrkomöte delar uppfattningen att en schabloniserad objektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Kyrkomötet godtar regeringens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: En av fördelarna med den föreslagna modellen för utjämning är att den kan göras flexibel. De olika komponenternas tyngd kan förändras om det kommer fram skäl för detta. Genom att komponenterna i princip blir självfinansierande kan en komponent även lyftas ut ur systemet och en annan kan läggas till utan att hela utjämningssystemet behöver förändras. Valet av strukturella faktorer kan alltid bli föremål för diskussion. Vi anser att de faktorer som utredningen föreslagit i första hand bör komma ifråga för utjämning. Den ytterligare faktor som några remissinstanser pekat på - åldersfördelningen inom pastoratet - skulle i och för sig också kunna tänkas ingå som en strukturkostnadskomponent. Denna faktor är dock inte lika tydligt som de övriga förknippad med särskilda kostnader, utan dessa beror mer på hur församlingen väljer att bedriva sin verksamhet inom olika ålderskategorier. Riktlinjen för övriga strukturkostnadskomponenter är snarare att minska onormalt höga kostnader som det enskilda pastoratet inte kan påverka och som tar medel i anspråk från andra ändamål. är vi därför inte beredda att utvidga strukturkostnadsutjämningen med ytterligare en faktor avseende åldersför- delningen inom pastoratet. 7.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Pastorat som har färre kyrkotillhöriga per | | kyrka än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras med | | en avgift från de pastorat som har fler kyrkotillhöriga per | | kyrka än medeltalet. | | Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn | | till kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjande. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av dem som yttrat sig över denna komponent är positiva till principen för utjämningen och den praktiska utformningen av den. Många yttranden innehåller förslag till tillägg och förändringar av de faktorer som påverkar utfallet av komponenten. Av det fåtal instanser som är negativa till förslaget menar en del att alla medborgare bör vara med och betala kostnaderna för kyrkounderhållet. Några anser att pastoraten bör stimuleras till att lägga ned övertaliga kyrkor. Ett pastorat anser att medel bör gå till verksamheten, ej till byggnader. En ofta återkommande synpunkt är att även stiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkorna (EFS-kyrkorna) skall ingå i beräkningsunderlaget. Bland andra och statens historiska museer, och har framfört detta önskemål. Denna fråga har samband med frågan om en definition av kyrkobegreppet. och Lunds kyrkliga samfällighet har invändningar mot den definition utredningen använt i sitt arbete och efterlyser ett klarare kyrkobegrepp. Stiftsstyrelsen i , och Samfälligheten kyrkor har påpekat att samfälligheten, som har ansvaret för underhållet av Gotlandskyrkorna, måste omfattas av utjämningen. Ett antal remissinstanser har yttrat sig över valet av justeringsfaktorer i komponenten. Några anser att nyttjandet inte är en lämplig justeringsfaktor medan andra menar att pastorat med få kyrkor får högre nyttjande-grad med åtföljande slitage och kostnader. Antalet besökare bör därför få betydelse. kyrkomöte har viss förståelse för den kritik som riktas mot att stiftelse- och samarbetskyrkor inte omfattas av det kyrkobegrepp som ligger till grund för utjämningen. Med hänsyn till att utjämningen uppbärs av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka och underhållsansvaret för stiftelse- och samarbetskyrkor i de flesta fall är frivilliga åtaganden, accepterar kyrkomötet dock att dessa inte kan inkluderas i beräkningen. Kyrkomötet utgår från att kyrkofondsstyrelsen anlägger ett flexibelt och generöst synsätt i fråga om bidrag till pastorat som drabbas hårt av en sådan restriktiv tillämpning. Skälen för regeringens förslag: Vi delar utredningens bedömning att kostnaderna för kyrkounderhåll är en strukturell kostnad som är lämplig att utjämna genom en generell utjämningskomponent. Vi föreslår därför en kostnadsutjämning enligt följande principer. Kyrkokomponenten bör i likhet med övriga komponenter utgå från ett medelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten med bättre värden än med- elvärdet får vidkännas en avgift som används till att kompensera pastoraten med sämre värden. Den variabel som är bäst lämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur den offentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Med kyrka avses i detta sammanhang en kyrkobyggnad. Bidragen till pastorat med underskott av tillhöriga per kyrka jämfört med medelvärdet beräknas som underskottet tillhöriga multiplicerat med det belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift och underhåll av kyrkor. Detta belopp erhålls ur () finansstatistik på riksnivå. För ett pastorat som har ett överskott av tillhöriga per kyrka och därför skall betala en avgift enligt denna komponent används motsvarande metod fast med omvända tecken. Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka utan hänsynstagande till den enskilda kyrkans särskilda förhållanden. Med tanke på de stora skillnader som råder mellan kyrkorna måste beloppen justeras med hänsyn till några faktorer som är utslagsgivande för kostnaderna. Vi föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Justeringen kan beräknas som ett tillskott eller avdrag i procent på grundbeloppet. Principen bakom de justeringar som föreslås är att i ett bidragsfall skall större bidrag beviljas en stor kyrka, byggd av trä som används ofta. I ett avgiftsfall skall justeringarna ge omvänd effekt. Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändras allteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Vi föreslår därför att de inte låses fast i en lag. Det bör i stället överlämnas till den praktiska tillämpningen att fastställa nämnda faktorer. Beräkningar enligt denna teknik visar att det totala beloppet på riksnivå för bidrag inte motsvaras av de totala avgifterna. För att kompensera detta får bi- drag och avgifter bestämmas till olika procentnivå av de beräknade beloppen. Procentnivåerna bör fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Definition av begreppet kyrka Flera remissinstanser efterlyser en klar definition av begreppet kyrka och önskar att en sådan skall införas i lagstiftningen om utjämningen. har man påvisat olika brister i den avgränsning av kyrko-begreppet som utredningen arbetat med. Redan i gällande utjämningssystem åligger det att tolka vad som avses med begreppet kyrka när man fördelar kyrkobygg-nadsbidrag. I kyrkolagen finns inte någon egentlig definition av kyrkobe-greppet. Detta förekommer dock på flera håll. Det närmaste man kommer en definition är bestämmelsen i 40 kap. 3 § kyrkolagen. I praxis har när det gäller kyrkobyggnadsbidrag bestämt vad som skall avses med kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkolagen. Att ha ett särskilt kyrkobegrepp för utjämningsändamål bör inte komma ifråga. Följden skulle bli flera olika definitioner på olika håll inom kyrkolagens ram. Den kritik som framförts mot den definition av begreppet kyrka som utredningen har arbetat med visar också att även en klar definition ger upphov till tillämpningssvårigheter. Preciserade kriterier riskerar att oavsiktligt utesluta en viss typ av kyrkor. Det måste till slut också bli fråga om en tolkning i det enskilda fallet. Vi delar utredningens uppfattning att det bör överlämnas åt de verkställande organen att avgränsa de kyrkor som bör omfattas av utjämningen med ledning av bestämmelserna i kyrkolagen. Särskilt om Samfälligheten kyrkor Samfälligheten kyrkor är en partiell flerpastoratssamfällighet vars kompetens omfattar vård och underhåll av församlingskyrkorna inom . Med detta förstås vård och underhåll av byggnadskroppen med dess olika delar och fast anbringade inventarier. Samfälligheten utdebiterar per skattekrona för sin verksamhet. I nuvarande utjämningssystem får samfällig- heten ett allmänt utjämningsbidrag beräknat på summan av de tillskott som tillfaller de i samfälligheten ingående församlingarna multiplicerad med samfällighetens egen utdebitering. Bidraget uppgick för till nära . I utredningens tabellbilaga har inte någon strukturutjämning för kyrko- underhåll beräknats för samfälligheten. Med anledning av detta har remissinstanser med anknytning till och samfälligheten begärt att samfällighetens speciella funktion skall beaktas. De partiella flerpastoratssamfälligheterna skall enligt vårt förslag endast omfattas av kostnadsutjämning som avser verksamhet som ligger inom sam- fälligheternas kompetens. Den nu aktuella kostnadskomponenten avser att kompensera pastorat med lågt antal kyrkotillhöriga per kyrka för de löpande kostnaderna för den dagliga driften och underhållet av kyrkorna. Vi bedömer att det i första hand ankommer på de enskilda pastoraten i att svara för kostnaderna för dessa uppgifter. Samfälligheten kyrkor har kompetens avseende mer kostnadskrävande renoveringar och restaureringar av kyrkobyggnaden. Ekonomiskt stöd till sistnämnda typ av arbeten skall enligt förslaget till ut- jämningssystem lämnas genom kyrkobyggnadsbidrag. Det blir som vid beslut om utjämningssystemets avgifter och bidrag får bestämma om reglerna om utjämning av en viss strukturkostnad skall tillämpas på en partiell flerpastoratssamfällighet eller på de i samfälligheten ingående pastoraten. I många remissvar uttrycks ett önskemål om att komponenten för utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor skall beräknas även på stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor där pastoratet åtagit sig ett betydande underhållsansvar. Det är främst kyrkor inom som tillhör och i de nordliga stiften som skulle beröras av detta. Det finns från principiella synpunkter en väsentlig invändning mot att man genom en uttrycklig bestämmelse i lag skulle inkludera även kyrkor som pastoraten åtagit sig ansvar för i den obligatoriska utjämningen. Utjämningen av strukturkostnader bärs upp av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Det antal kyrkor eller lokaler som ett pastorat genom avtal åtar sig underhållsansvar för är i hög grad en faktor som pastoratet själv kan styra över. Det blir också en besvärlig avvägningsfråga att bedöma hur långsiktigt och stort underhållsansvaret skall vara för att hänsyn skall tas till det. Eftersom antalet kyrkor som ett pastorat har underhållsansvar för har stor betydelse för storleken på ett bidrag eller en avgift i utjämningen bör oklarheter på denna punkt undvikas. Mot denna bakgrund finner vi att en anknytning till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten är den enda möjliga. Vi är därför inte beredda att föreslå en utvidgning av kyrkobegreppet i kyrkolagen i detta hänseende. Att en underhållsskyldighet grundad på avtal inte motiverar att man beaktar förhållandet vid den generella utjämningen betyder inte att avtalet saknar betydelse. Det är en faktor som får vägas in vid fördelning av bidrag efter särskild ansökan såsom strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att har möjlighet att vid sin bidragsgivning anlägga både ett flexibelt och generöst synsätt gentemot de berörda pastoraten. 7.2 Kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Pastorat som har färre invånare per be- | | gravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som | | finansieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare| | per begravningsplats än medeltalet. | | Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats | | med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och | | om det finns ett krematorium på den. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Omkring en tredjedel av remissinstanserna har behandlat frågan om utjämning av kostnader för begravningsplatser. Av dessa är positiva till förslaget i stort, men flera har synpunkter på delar av förslaget. Tre remissinstanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser att antalet begravningsplatser inte är en strukturell faktor som bör vara bas för en utjämning. Det som är avgörande för kostnaderna och bör utgöra grunden för utjämningen är i stället gravsättningsfrekvensen. Även Stiftsstyrelsen i är tveksam till en utjämning. Man ifrågasätter om inte kostnaderna för begravningsplatserna är starkt relaterade till församlingarnas behov av gravplatser. anser att komponenten för begravningsplatsunderhåll bör tas bort med tanke på att det pågår en särskild utredning om begravnings- väsendets finansiering. , och kyrkokamerala förening efterlyser en klarare definition av begreppet begravningsplats. Flera remissinstanser anser att frågan om pastoraten i och kommuner skall omfattas av utjämningen bör utredas ytterligare. Några remissinstanser föreslår att bidrag och avgifter skall justeras med hänsyn till antalet gravplatser på en begravningsplats eller om den är av särskilt kulturhistoriskt intresse. tillstyrker förslaget i stort. Förbundet är tveksamt till att förekomst av krematorium skall påverka utjämningen. Man föreslår med hänsyn till utvecklingen på området att endast krematorier med godkänd rökgasrening skall beaktas. Vidare framhåller man att begravningskapellen som finns i anslutning till krematorierna bör stödjas så att de icke-tillhöriga får fortsatt tillgång till dessa oftast neutrala begravningsceremonirum. Föreningen framhåller att det inte är storleken eller läget invid en kyrka som avgör om en begravningsplats är billig eller dyr i drift. Förvaltningens organisation är av större betydelse. kyrkomöte har behandlat ett motionsyrkande om att utjämningen av begravningskostnader skall lyftas ur utjämningssystemet i avvaktan på resultatet av den statliga utredningen om begravningsverksamheten. Kyrkomötet avslog yrkandet med hänvisning till att utjämningssystemet måste ses som en helhet och en hel utjämningskomponent därför inte bör lyftas ur systemet, även om detta sker endast för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras framöver. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett starkt stöd i remissopinionen för förslaget att ta hänsyn till kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser. Vi instämmer i utredningens bedömning att storleken och karaktären på kostnaderna är sådana att det är lämpligt att de ingår i ett nytt utjämningssystem. Att det pågår en statlig utredning om den framtida begravningsverksamheten förändrar enligt vår uppfattning inte det för- hållandet. Denna utredning skall enligt sina direktiv behandla bl.a. frågor som gäller kostnaderna för begravningsverksamheten för dem som inte tillhör och frågor rörande begravningsclearingen. De kostnader som utjämnings- komponenten för begravningsplatser avser att utjämna är emellertid de löpande kostnaderna för skötsel och underhåll. Det gäller även sådana begravningsplatser där nya begravningar inte sker. Huvuddelen av dessa kostnader torde även komma att vila på det enskilda pastoratet. Det finns därmed klara motiv för en utjämning av kostnaderna. Skulle emellertid begravningsutredningen komma fram till en lösning som innehåller en hög grad av utjämning mellan pastoraten kan begravningskomponenten minskas i motsvarande mån eller helt lyftas ut ur systemet. Vi föreslår därför en utjämning av kostnaderna som är uppbyggd på samma sätt som utjämningen av kostnaderna för kyrkounderhållet. Med tanke på att komponenten avser att utjämna en mindre del av kostnaderna för begravningsplatserna och i huvudsak de kostnader som avser den löpande skötseln, oavsett antalet begravningar, är antalet invånare per begravningsplats en godtagbar grund för utjämningen. Beräkningen av utjämningen för varje enskilt pastorat bör därför grundas på antalet invånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittliga antalet invånare per begravningsplats i landet. De pastorat som har ett överskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittet betalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott av invånare får ett bidrag per begravningsplats. Bidraget/av- giften utgör skillnaden mellan pastoratets antal invånare per begravningsplats och genomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden per invånare i landet för underhåll av begravningsplatser. Det på detta sätt erhållna grundbeloppet per begravningsplats skall sedan justeras med avseende på de särskilda förhållanden som gäller för den enskilda begravningsplatsen. Slutligen multipliceras beloppen med en procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Några remissinstanser har efterlyst en klarare definition av vilka enheter som skall ingå i utjämningen. Vad som utgör en begravningsplats är i och för sig tillräckligt definierat genom gällande kyrkolag och begravningslag. Problem kan uppkomma om två begravningsplatser ligger invid varandra men sköts som en förvaltningsenhet. Det rimliga är då enligt vår uppfattning att betrakta dem som en enhet i utjämningssammanhang. Frågor av detta slag får avgöras av de verkställande organen. Utredningen har föreslagit att grundbeloppen bör justeras med hänsyn till begravningsplatsens storlek, om den ligger invid en kyrka samt förekomsten av krematorium. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur dessa faktorer påverkar utjämningen eller föreslagit att ytterligare förhållanden skall påverka utjämningen. I första hand anser man att kulturhistoriska miljöer och gravkapell som innebär ökade kostnader bör beaktas. En uppfattning som förs fram är också att justeringsfaktorerna skall verka styrande i rationaliserande riktning. Så t.ex. menar att justeringarna bör leda till rationaliseringar av krematorieverksamheten. De medel som enligt utredningens förslag fördelas i bidrag genom den föreslagna utjämningskomponenten motsvarar värden endast av de totala kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser. Möjligheterna att påverka och styra verksamheten i rationaliserande riktning är därmed begränsade. Vi anser emellertid att det i rationaliseringssyfte bör vara möjligt för de verkställande organen att vid justeringarna helt eller delvis bortse från krematorier som inte längre behövs. Det är riktigt som framhållits att begravningsplatsernas kulturhistoriska miljöer med begravningskapell och krematoriekapell kan innebära merkostnader. Att ta särskild hänsyn till detta skulle därför kunna ligga inom utjämningssystemets uppgifter. Det finns emellertid flera svårigheter förknippade med detta. Någon enhetlig klassificering av de olika be- gravningsplatsernas kulturhistoriska värde finns inte genomförd. Det finns inte heller något underlag för att bedöma hur stora merkostnader det kulturhistoriska inslaget betyder. När det gäller gravkapellen kan dessa vara relativt olika till storlek och nyttjande. En indelning av dem liknande den som föreslås för kyrkor fordras för att kunna beakta detta. Det innebär en avsevärt mer komplicerad hantering. Vi anser att det inte är motiverat att göra komponenten så fingraderad. Föreningen anser att förvaltningsformen är den enskilt största faktorn av betydelse för kostnaderna. Även för denna faktor finns svårigheter att objektivt mäta sambandet mellan förvaltningsformen och kostnaderna. Faktorn lider även av nackdelen att pastoraten själva kan påverka den. En sådan faktor skulle därför få en starkt styrande effekt. Det behövs en grundligare analys av kostnadssambanden innan en justeringsfaktor av detta slag kan göras obligatorisk för alla pastorat. Det har kommit fram synpunkter på de föreslagna justeringsfaktorerna men inte något som innebär ett allmänt avstyrkande av någon av dem. Vi anser att de fyller funktionen som enkla justeringsfaktorer i ett system som måste arbeta med schabloner. Allteftersom man vinner praktisk erfarenhet av faktorerna kan de vidareutvecklas i önskad riktning. Utjämning av kostnader för begravningsplatser för pastorat inom och kommuner I några fall sköts begravningsverksamheten huvudsakligen av den borgerliga kommunen. Detta gäller och kommuner. Utredningen föreslår att pastoraten i dessa kommuner inte skall omfattas av utjämningen av kostnader för begravningsplatserna. Bland remissvaren framhålls att vissa pastorat i dessa kommuner ändå har kostnader för begravningsverksamhet som är jämförbara med andra pastorats. Man menar att alla pastorat därför borde omfattas av utjämningen och särskild hänsyn tas till de kostnader som betalas av den borgerliga kommunen. Huvuddelen av pastoraten inom redovisar inga eller mycket låga kostnader för kyrkogårdsförvaltning.