prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Huvudpunkterna i handlingsprogrammet var: ratificering och ikraftträdande av , harmoniserad tillämpning av flyktingdefinitionen i flyktingkonventionens artikel 1 a, införande av ett elektroniskt system för identifiering av fingeravtryck kallat EURODAC, underskrift, ratificering och ikraftträdande av yttre gränskontrollkonventionen, gemensam viseringslista och viseringsrutiner, samordning av återtagandeavtal med tredje länder samt färdigställande av konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS). Flertalet av de prioriterade frågorna har ännu inte fått sin lösning. En gemensam ståndpunkt finns numera om flyktingdefinitionen, som dock endast anger minimivillkor. Vidare finns en gemensam lista över de länder, vilkas medborgare alla medlemsstaterna skall ha viseringsskyldighet för. I och med Unionsfördragets ikraftträdande har en ny arbetsstruktur för sam- arbetet i rättsliga och inrikes frågor tillskapats. Besluten fattas i rådet (justitie- och inrikesrådet) och bereds på sedvanligt sätt i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). En nyhet i Unionsfördraget är den s.k. . Så heter den därför att den inrättats enligt artikel K.4 i Unionsfördraget. skall vara en samordningskommitté bestående av högre tjänstemän. Under kommittén finns tre s.k. styrgrupper varav en handhar asyl- och invandringsfrågor. Under styrgruppen ligger slutligen ett tiotal arbetsgrupper där nationella experter möts och förbereder beslut samt utbyter information. Denna struktur följer till viss del av fördragen och har till viss del beslutats av rådet. Frågan huruvida den organisatoriska strukturen för det rättsliga och inrikes samarbetet bör förändras, exempelvis genom avskaffandet av en eller flera beslutsnivåer, diskuteras vid den pågående regeringskonferensen inom EU. Arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU Arbetet med invandrings- och asylfrågor följer, med undantag för viserings- frågorna, en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Flera betydande skillnader mellan första och tredje pelarna finns. En väsentlig skillnad är att både medlemsstaterna och kommissionen har initiativrätt, en annan är beslutsformerna. I tredje pelaren används oftast sedvanliga mellan- statliga beslutsformer såsom konventioner, resolutioner och rekommendationer. Dock har två nya beslutsformer, gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder, skrivits in i Unionsfördraget. Det finns en viss oenighet rörande hur bindande dessa båda beslutsformer är. En ytterligare viktig skillnad mellan första och tredje pelarna är institutionernas roller. I tredje pelaren fattar rådet alla beslut. Kommissionen har delad initiativrätt på vissa områden men ingen beslutanderätt och heller inget ansvar för uppföljning av fattade beslut. har ingen roll i beslutsfattandet men skall enligt artikel K.6 regelbundet hållas underrättat av ordförandeskapet och kommissionen. EG- domstolen har en mycket begränsad roll inom den tredje pelaren. Domstolen kan bli behörig att tolka och avgöra tvister om tillämpning av de konventioner som beslutas med stöd av artikel K.3 2 c). I artikel K.9 ges en möjlighet att föra över vissa av de områden som räknas upp i artikel K.1 till första pelaren, artikel 100 c i . Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats. Resultat av arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU Arbetet inom EG och EU har resulterat i ett stort antal beslut av mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommendationer. En konvention, konventionen av rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. , har undertecknats av alla de 12 stater som då var medlemmar; tio av dem har ratificerat konventionen. har i anslutningsfördraget förbundit sig att tillträda konventionen som träder i kraft då samtliga 12 signatärer ratificerat den. Den s.k. yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte färdigförhandlad, en handfull viktiga frågor är fortfarande utestående. En konvention om ett europeisk informationssystem, EIS, som är en viktig förutsättning för att yttre gränskontrollkonventionen skall kunna genomföras, är under utarbetande. En gemensam ståndpunkt har antagits hur artikel 1 i flyktingkonventionen bör tolkas. I övrigt har rådet valt mindre bindande beslutsformer. En del av dessa behandlas nedan. Viseringspolitiken återfinns som ovan nämnts inte i den tredje pelaren utan i den första, artikel 100 c. har två förordningar beslutats på viseringsområdet, dels en förordning om en enhetlig utformning av viserings- märken, dels en förordning som fastställer vilka tredje länder vars medborgare skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Dessa förordningar kommer att träda i kraft . Härtill kommer två gemensamma åtgärder som antagits i enlighet med Unionsfördraget. Den ena rör resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en medlemsstat. Den andra rör transitvisering på flygplatser. Viseringsfrågan behandlas mer nedan. Som framgår av ovanstående har arbetet inom EU:s tredje pelare främst tagit sikte på kompensatoriska åtgärder i enlighet med vad som angavs i Palmadokumentet. Inom ramen för detta arbete är det knappast möjligt att i större omfattning sammanföra verksamheten med en aktiv politik för solidaritet mellan EU och tredje världen. Frågan har dock berörts i olika sammanhang inom EU. Vid toppmötet i kom medlemsstaterna överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Dessa principer tar sikte på insatser utanför EU, bl.a. som led i en strävan att minska immigrationstrycket på EU-området. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att medlemsstaterna skall verka för fred och frånvaro av väpnade konflikter i omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, upprättande av demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor i ursprungsländerna samt en handelspolitik som förbättrar de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna. Vidare pekas på att biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många asylsökande kommer, bl.a. för att motverka hungersnöd och för att skapa arbetstillfällen. lade kommissionen fram ett meddelande om invandrings- och asylpolitik. I denna definieras tre nyckelelement. Ett av dessa är åtgärder för bekämpande av grundorsakerna till migrationstrycket mot - detta skall ske i samarbete med ursprungsländerna. Enligt dokumentet bör invandrings- och asylpolitik integreras i EU:s utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp, humanitärt bistånd och mänskliga rättigheter. Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för personer har ett antal av medlemsstaterna bedrivit det s.k. . Samarbetet grundar sig på , som slöts mellan , , , och om att gradvis avskaffa personkontrollerna vid de inre gränserna, samt dess tillämpningskonvention . är även , , , och medlemmar i . och har valt att inte delta. började tillämpningskonventionen tillämpas av de fem ursprungsstaterna samt och . Tillämpningskonventionen omfattar drygt 140 artiklar vilka bl.a. motsvarar bestämmelserna i den planerade yttre gränskontrollkonventionen och . Vidare finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik och om ett gemensamt informationssystem (SIS) motsvarande det som eftersträvas inom EU. har i likhet med och fått observatörskap fr.o.m. med sikte på medlemskap i . Den svenska ansökan innehåller två förbehåll. Det ena rör de kompensatoriska åtgärderna, det andra bibehållandet av den nordiska passfriheten. och är inte medlemmar i och kan därför inte bli fullvärdiga medlemmar i . De nordiska staterna förutser en lösning där , och blir fullvärdiga medlemmar medan och blir nära associerade till samarbetet. Därigenom skulle rätten för svenska medborgare att röra sig fritt inom bibehållas samt utsträckas till en stor del av . 8.3 Den östeuropeiska dimensionen Under årtiondena efter slut betingades en stor del av migrationspolitiska utvecklingen i av skiljelinjen mellan å ena sidan de huvudsakligen demokratiska staterna i kontinentens västra del och å andra sidan med de av denna stat kontrollerade länderna i den östra delen av . Utvandring västerut hindrades länge tämligen effektivt. Det oberoende utgjorde tidigt ett undantag, som efter hand fick efterföljd av länder som och . Flyktingkonventionen tillkom med västmakterna som tillskyndare för att lösa flyktingproblemen i under det och som ett led i den ideologiska kamp som pågick. Konventionens skyddsbestämmelser fick betydelse för dem som lyckades komma över hindren mot utvandring. Risken för straff för illegal utresa eller olovligt kvarstannande utöver medgiven tid blev för många som i övrigt inte var utsatta för risk för förföljelse grunden för uppehållstillstånd. Situationen i hemlandet betraktades som stabil och vistelsen utomlands därför som permanent. En särskild kategori utgjorde tyskar och personer med visst tyskt ursprung. Efter skedde gentemot dessa den största etniska rensningen i , med viss motsvarighet vid upplösningen av det tidigare . Ett tiotal miljoner personer fördrevs då från sina hemorter i . Genom överenskommelser mellan Tyska och stater i åstadkoms senare en långvarig, kanaliserad migration västerut av betydande omfattning, i utbyte mot tyskt bistånd på olika sätt. Sådant utbyte ägde även rum mellan de två tyska staterna. När de centralstyrda statssystemen föll samman och utresor inte längre hindrades uppkom en oro i väster för omfattande migration från framför allt . Flera länder planerade för att möta en sådan situation. Farhågorna har emellertid inte besannats. När utresorna inte längre bestraffades och förföljelsen av oliktänkande upphörde fanns i motsvarande grad inte längre möjlighet att få stanna i ett annat land. Flyktingkonventionen och nationella skyddsregler därutöver var inte tillämpliga. Detta visade sig efter hand vid olika länders prövning av asylansökningar av personer från bl.a. och . De som då inte frivilligt reste hem skickades i princip tillbaka med tvångsmedel. Allmänt har utvecklingen av de mänskliga rättigheterna i varit positiv , även om tillfredsställande förhållandena ännu inte råder i alla länder. Det medför att människors önskemål om att flytta från de östra till de västra delarna av inte är en flyktingpolitisk fråga utan blir beroende av de enskilda staternas reglering av invandring för arbete. Med den omfattande arbetslöshet som råder i flertalet av de aktuella länderna blir invandringen av relativt begränsad omfattning. Det stora undantaget till denna situation i är f.d. . Även efter , som bringat ett slut på den väpnade konflikten i Bosnien- , har den etniska rensning som skett inte följts av en återgång till tidigare förhållanden. Erfarenheterna från upplösningen av f.d. och de omfattande flyktingströmmarna därifrån kommer att vara betydelsefulla för utvecklingen av det säkerhetspolitiska samarbetet i . Det kan konstateras, att staterna i f.d. och dess grannländer tog emot skyddsbehövande i stort antal samt att några få länder i tog emot huvuddelen av dem som lämnade närområdet. Någon gemensam politik mellan länderna i Väst- och kom inte till stånd för i vad mån skyddssökande skulle tas emot utanför närområdet och i så fall vilken fördelning på olika länder som skulle ske. Ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd genomfördes i samråd med UNHCR i flertalet länder, med som undantag med permanenta uppehållstillstånd. I den europeiska migrationsbilden bör man också uppmärksamma, att uppskattningsvis två miljoner personer nu lever i sedan de efter i högre eller mindre grad sett sig tvingade att lämna de nya staterna i främst Kaukasusområdet och . Man kan också notera, att i lever omkring 75 000 personer som tvingats lämna Tjernobylområdet i efter den ekologiska katastrofen där. Situationen i exempelvis är inte så stabil att man för överskådlig tid kan utesluta att människor måste söka sin tillflykt till andra länder. En osäkerhetsfaktor som kan framhållas är situationen för etniska minoriteter i delar av . Antisemitism drabbar även nu enskilda men utgår inte längre direkt från statsmakterna . Zigenarna (eller romerna, som vissa av dem vill använda som benämning) finns i många länder och är enligt en uppskattning en europeisk minoritet som har fler medlemmar än den svenska folkgruppen. Även gentemot zigenare kommer sporadiskt negativa reaktioner till uttryck lokalt, som kräver statsmaktens aktiva stöd för dem. Ett antal länder i centrala och östra har ansökt om medlemskap i . företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. En utvidgning har därför redan av detta skäl betydelse ur ett migrationspolitiskt perspektiv. Därtill kommer att rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna efter hand kommer att gälla också befolkningen i nya medlemsstater. är inkomstskillnaderna emellertid så stora mellan länderna, att den fria rörlig- heten för arbetstagare inte kan förutses komma att genomföras . Övergångslösningar kommer sannolikt att väljas för i vart fall flertalet nya medlemsstater, i likhet med vad som skedde för och vid deras anslutning till EG. En viktig migrationspolitisk fråga gäller inte arbetsmigration eller en eventuell massflykt från tidigare socialistiska stater i utan den roll dessa länder kan spela som transitländer för migration från tredje världen. En återkommande uppgift är för del att över 500 000 illegala migranter (från länder utanför f.d. ) befinner sig i landet i avsikt att fortsätta vidare västerut. Flertalet är från länder i , och andra delar av . Enbart i uppges ca 200 000 personer befinna sig. Dessutom pågår till stor del okontrollerade rörelser fram och åter över den rysk-kinesiska gränsen, som uppskattas omfatta miljontals människor. Östersjösamarbetet, där spelar en aktiv roll, är ett uttryck för strävan att i olika delar av finna regionalt anpassade former för samverkan. Detta samarbete innefattar migrationsfrågor av stor gemensam betydelse. En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktingfrågor i (Regional Conference to Adress the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF) hölls i den 30 till . Konferensen varett konkret uttryck för viljan att i högre grad söka permanenta lösningar på de migrationspolitiska problemen i området. Den kan ses som en modell för ett regionalt angreppssätt på existerande problem men med också ett uttalat förebyggande syfte. Sambanden mellan brott mot mänskliga rättigheter och flyktingströmmar betonades. Som framhållits i kapitel 6 är flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om medlemskap i nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i . Genom sitt medlemskap där har länderna blivit delaktiga av det långvariga arbete för mänskliga rättigheter och demokratiska förhållanden som bedrivits inom . Staterna har vidare undertecknat eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. De upprättar också en nationell ordning för att ta emot de asylsökande och pröva deras ansökningar samt deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska samarbetet. Internationella organisationer som UNHCR och för Migration (IOM) spelar tillsammans med EU en viktig roll. Östersjösamarbetet har hög prioritet i den svenska utrikespolitiken, med de tre baltiska staterna och som i migrationspolitiskt perspektiv särskilt viktiga grannländer. En organiserad illegal invandring förekommer genom delar av med förgreningar över hela världen. Riskerna för organisatörerna är mindre än i många andra kriminella aktiviteter och vinsterna generellt sett stora. Hänsynslösheten mot dem som använder sig av förmedlarnas tjänster är ofta stor. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med denna brottslighet. Inom EU är stödet till länder i för att utveckla en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gränskontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns. 8.4 Regionala insatser Regeringens bedömning: bör verka för en utveckling och samordning av europeisk migrationspolitik, särskilt inom EU. Tredjelandsmedborgare bör få röra sig fritt mellan EU:s medlemsstater. Länder i närområde bör få stöd för att utveckla sina migrationspolitiska system. Skälen för regeringens bedömning: Grunderna för den svenska migrationspolitiken vad gäller EU och det svenska närområdet har angetts i kapitel 6. Det svenska medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom migrationspolitikens område och ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken och samarbetet mellan medlemsstaterna. De frågor som berörs berör såväl det grundläggande samarbetet inom Europeiska gemenskapen, det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom bl.a. asylrättens område (inom den tredje pelaren). Regeringens bedömning är att det svenska medlemskapet i EU ger nya möjligheter att främja svenska migrationspolitiska mål, på den gemensamma grund som redan nu finns mellan medlemsstaterna. bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i samarbetet inom de tre olika pelarna. måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria. Det är väsentligt att därvid också tillgodose de invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna exempelvis kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. bör verka för att människor så obehindrat som möjligt skall kunna delta i exempelvis forskarutbytet mellan EU-länderna och andra länder. Det långsiktiga målet bör vara att skapa förutsättningar för att återupprätta den fria rörlighet som i huvudsak rådde i världen för ett hundratal år sedan. Även inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften av världens bistånd, måste frågor som rör konflikthantering prioriteras. kan härvid dra nytta av andra medlemsländers erfarenheter men har också mycket att tillföra i den pågående policy-diskussionen. En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan . Ökad internationell handel medför globala välfärdsvinster och ekonomisk utveckling i även . Ett problem är att den handelspolitik som förs av EU liksom av andra i-länder och rika inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s handelspolitik bör ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljöfrågorna. eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. Långsiktigt är det viktigt att detta sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner. vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att aktivt stöder de central- och östeuropeiska stater som strävar efter att utifrån sina förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i övriga . bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. Genom detta samarbete kan länderna gemensamt hantera migrationspolitiska problem, som är svåra för länderna att ta sig an var för sig. En viktig uppgift är att komma till rätta med organisatörerna av illegal migration västerut. En uppfattning om betydelsen av denna fråga ger de ca 500 000 personer från andra världsdelar, som väntar på möjlighet att illegalt passera gränserna till de rika länderna i . Här bör också uppmärksammas slutdokumentet från konferensen om i (CISCONF). Dokumentet är betydelsefullt för i det framtida engagemanget på det migrationspolitiska området när det gäller . Tillsammans med en fortskridande kartläggning av de berörda ländernas migrationspolitiska behov bildar det grunden för såväl bilaterala som multilaterala svenska insatser. Det migrationspolitiska samarbetet med länder i har också samband med de ansökningar om medlemskap i , som ett antal av dessa länder lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som är positivt till, ökar förutsättningen för en stabil situation i denna del av . 9 Rätt till skydd och invandring 9.1 Rätt till skydd 9.1.1 Gällande ordning Skyddsbehövande Nedan redogörs för gällande svensk lagstiftning och praxis i fråga om olika kategorier skyddsbehövande. En redogörelse för internationella förhållanden finns i avsnitt 7.3.1. De nuvarande möjligheterna att vägra asyl för olika kategorier behandlas endast översiktligt. Dessa regler har behandlats av (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Flyktingar har anslutit sig till konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen). I 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) definieras vem som skall anses som flykting. Definitionen är hämtad från flyktingkonventionen och innebär att utlänningar skall anses som flyktingar, om de befinner sig utanför det land, som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. I ett andra stycke anges att även statslösa personer kan vara flyktingar. I 3 kap. 4 § UtlL föreskrivs att flyktingar har rätt till asyl i såvida det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller de inte har behov av skydd i därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet att få asyl i ett annat land. Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en flykting kan vara hänsyn till rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flykting- konventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Ett exempel är om den sökande gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr flyktingkonventionen kap. 1 artikel 1 C samt F). Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses "förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår be- skaffenhet". 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag uttalas att avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s.154 f): "Den tolkning av konventionens bestämmelser, som har gjorts genom lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kort- varigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad tra- kasserier." Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande men "annars är av svår beskaffenhet" definierades inte närmare i förarbeten till utlänningslag. utlänningskommitté, vars betänkande (SOU 1951:42) låg till grund utlänningslag, hade emellertid gjort ett försök till en närmare definition.