prop · GK03105 · 1997-01-01 00:00:00 — Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. I praktiken innebär lokaliseringsprincipen formella begränsningar för kommunernas maktbefogenheter, beslutanderätt och inflytande. är på samma sätt som de kommunala myndigheterna bundna av lokaliseringprincipen och kravet på att den verksamhet som bedrivs är av allmänt intresse för kommun- respektive landstingsmedlemmarna. Inom vissa sektorer har det i lag skapats möjligheter för kommuner och lands- ting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar såsom i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och räddningstjänsten (1986:1102) förutsätts dessutom att ett sådant samarbete sker. När ett kommunalförbund väl bildats har det exklusiv kommunalrättslig kompetens att sköta den eller de uppgifter som lagts över dit. Förbundet är en i förhållande till sina medlemmar fristående juridisk person. Förbundets medlemmar (=dess bildare) förlorar motsvarande kompetens i och med att uppgiften förs över från dem till förbundet. Medlemmarna av ett kommunalförbund har således inte någon direkt politisk påverkan på förbundets löpande verksamhet. Den politiska styrningen sker inom förbundet. När det gäller möjligheten att bilda företag så ligger det en begränsning i att företag inte utan särskilt lagstöd får hantera myndighetsutövning eller upp- gifter som är specialreglerade. 4.4 Nya förutsättningar nya behov Minskade ekonomiska ramar - behov av ökad flexibilitet Den kommunala ekonomin har försämrats. Behovet av att samverka kommuner och landsting emellan har därför ökat kraftigt . Behov av flexibilitet i resursutnyttjandet har växt sig allt starkare. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen av en kommun anpassas till vad som är praktiskt rationellt och med utgångspunkt i sakfrågans geografiska förankring. Kommungränsen får inte i sig hindra samverkan. Kommunerna kan åstadkomma stordriftsfördelar genom att samverka och upphandla gemensamt. Samverkan skall underlättas och uppmuntras Regeringen ser positivt på samverkan. Det är angeläget att ytterligare underlätta samverkan mellan kommuner och landsting. Det finns ett behov av enkla och smidiga samarbetsformer för olika typer av verksamhet. Samhällsutvecklingen bidrar till att nya former för samverkan måste kunna prövas och de former som används måste kunna utvecklas och anpassas till de aktuella behoven och förutsättningarna. Samarbetsformerna skall också tillgodose rättmätiga krav på rättssäkerhet och beakta grundläggande kommunalrättsliga principer samt uppfylla de andra krav som ställs ur offentligrättslig synvinkel. Det finns också ett behov av ökad samverkan över huvudmannaskapsgränserna. Samverkan kan motverka vissa ogynnsamma verkningar av administrativa gränser. Detta har bland annat visat sig vid huvudmannaskapsbyten. Små kommuner kan ha behov av att samarbeta för att genom ett gemensamt utnyttjande av gemensamma resurser bättre kunna förse medborgarna med service. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det införs regler om gemensam nämnd och att reglerna om kommunalförbund förenklas och moderniseras. - en ny offentligrättslig samverkansform pågår en försöksverksamhet med gemensam landsting (SFS 1995:1285, prop. 1995/96:59). Två eller flera landsting får tillsätta gemensam fullgöra den ledning av hälso- och sjukvården som anges i 10 § hälso- och sjukvårdslagen. Försöket innebär inte att en ny juridisk person bildas. De samverkande parterna är fortfarande huvudmän för sina delar. Försöksverksamheten pågår till utgången av . Regeringen anser att det bör göras möjligt för alla kommuner och landsting att bilda gemensamma nämnder. En sådan nämnd svarar mot det behov som finns att kunna samverka över kommungränserna i ett offentligrättsligt organ i vilket alla samverkande parter också behåller ett reellt politiskt inflytande över den verksamhet som nämnden ansvarar för. Varje samverkande kommun bör därför utse ett mellan parterna överenskommet antal ledamöter i nämnden. Det förslag regeringen lägger fram i denna proposition har som förebild bl.a. försöksverksamheten med gemensam landsting (SFS 1995:1285, prop. 1995/96:59). Förenklade regler om kommunalförbund Regeringen anser att kommunalförbundet som offentligrättslig samverkansform är värdefull. Intresset för kommunalförbundet som samverkansform har ökat. Det har dock länge funnits ett behov av att anpassa reglerna till de nya behov och förutsättningar som uppkommit sedan kommunalförbundslagen tillkom . Regeringen anser därför att det finns anledning att föreslå att reglerna ändras på ett antal viktiga punkter. bör reformeras och göras mer attraktivt som form för samarbete. För det första finns goda skäl för att minska antalet regler och föra in reg- leringen av kommunalförbunden i kommunallagen. Genom detta markeras att kommunalförbundet är en samverkansform som i stor utsträckning arbetar efter kommunallagens grundregler. För det andra finns skäl att förenkla reglerna och göra dem mer flexibla. På så sätt ökar möjligheterna att organisera förbundet och ge det arbetsformer som är avpassade till medlemmarnas och verksamhetens behov. skall kunna användas såväl när antalet samverkande kommuner är litet som när det är stort. 4.5 Samverkansformerna regleras i kommunallagen Enkla och smidiga former för samverkan Såsom tidigare angetts anser regeringen att samverkan bör avregleras och förenklas samt organisationsfriheten öka. De finns behov av att finna enkla och smidiga lösningar för samverkan. Det har också funnits ett behov av att anpassa reglerna i kommunalförbundslagen till nya behov och förutsättningar. Reglering i kommunallagen av gemensam nämnd ... När det gäller reglering av gemensam nämnd finns det till skillnad från vad som gäller kommunalförbund en relativt begränsad praktisk erfarenhet att bygga på. Regeringen har kunnat konstatera att endast ett försök har inletts enligt lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam landsting. Försöket har dessutom varit i gång endast . Det har dock i äldre lagstiftning funnits exempel på att samverkan inom ramen för en gemensam nämnd varit tillåten. lag om arbetslöshetsnämnd kunde en arbetslöshetsnämnd vara gemensam för flera kommuner. Några närmare regler om organisationen m.m. av en sådan gemensam nämnd meddelades dock inte. Den försökslag som finns gäller bara landsting. Regeringen ser att det finns ett starkt önskemål från kommunerna att permanent få möjligheten till en sådan samverkan som gemensam nämnd innebär. Regeringen ser inga hinder mot att redan nu lägga fram ett förslag till permanent reglering av gemensam nämnd. Det finns i princip tre vägar att reglera detta. En väg är att bygga ut den nu gällande försökslagen till en generell lag om gemensam nämnd. En annan väg är att göra ändringarna i speciallagstiftningen. En tredje väg är att föra in reglerna i kommunallagen. Regeringen har stannat för att föreslå att bestäm- melserna tas in i kommunallagen. Genom detta markeras att den gemensamma nämnden i huvudsak skall ses som vilken nämnd som helst. En permanent ordning kan också på ett annat sätt än en tidsbegränsad försöksverksamhet locka fler kommuner och landsting att inleda ett samarbete. ... och av kommunalförbund När det gäller frågan hur kommunalförbunden skall regleras finns i princip två vägar att gå. Antingen tas bestämmelserna in i en separat lag som eller tas de in i kommunallagen. finns reglerna i kommunalförbundslagen. Lagen är bl.a. på grund av alla sina hänvisningar till kommunallagens regler svåröverskådlig och i vissa avseenden otydlig. För att göra kommunalförbundslagen mer lättillämpad och möjlig att läsa fristående från kommunallagen krävs en omfattande tilläggsreglering. Tas reglerna däremot in i kommunallagen skulle antalet regler kunna minska avsevärt eftersom kommunallagens regler i mycket stor utsträckning skulle komma att gälla i tillämpliga delar på kommunalförbund. Antalet särskilda lagregler om kommunalförbund skulle på så sätt minska. Ett inarbetande av reglerna i kommunallagen skulle inte heller nämnvärt komma att tynga lagens drygt 250 paragrafer. En reglering av kommunalförbund - jämte gemensam nämnd - i kommunallagen skulle även innebära att de vanligaste samverkansformerna regleras i en och samma lag. Mot denna bakgrund gör därför regeringen den bedömningen att reglerna om kommunalförbund bör tas in i kommunallagen. Genom att reglerna om kommunalförbund tas in i kommunallagen klargörs också att de kommunalrättsliga principerna som t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. blir tillämpliga. Bestämmelsernas placering i kommunallagen I 3 kap. kommunallagen, som behandlar kommunernas och landstingens organisation, har bestämmelserna om kommunala företag placerats. Företagen är egna juridiska personer och hör inte till den egentliga kommunala organisationen. Företagen är också en privaträttslig samverkansform. De offentligrättsliga formerna för samverkan bör framgå av samma kapitel i kommunallagen. Bestämmelserna om gemensam nämnd och om kommunalförbund förslås därför huvudsakligen placeras i anknytning till dem som avser kommunala företag i 3 kap. kommunallagen. 5.1 Samverkan i gemensam nämnd 5.1.1 Ny modell för samverkan -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kommuner och landsting får genom en | | gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt särskilda föreskrifter | | och för verksamheten i övrigt. | | En gemensam nämnd skall inte vara en egen juridisk person utan | | skall formellt tillsättas av och ingå i en av de samverkande | | kommunernas eller landstingens organisation. | | Nämnden kan ansvara för samma uppgifter som en inomkommunal | | nämnd. Uppgifterna måste dock vara gemensamma för de samverkande| | kommunerna och landstingen. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 a och 4 §§ kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget om samverkan mellan kommuner och landsting genom en gemensam nämnd. Ett flertal av dessa, däribland och , anger att förslaget ger ytterligare ökad möjlighet till samverkan över kommungränserna. anger att nämndens befogenheter när den företräder de samverkande kommunerna bör förtydligas så att det vid en tvist framgår för en avtalspart mot vem den skall rikta sitt krav. Landstingen i och i anser det inte klarlagt vilken ställning den gemensamma nämnden intar gentemot en avtalskontrahent samt gentemot huvudmän samt att det även bör klarläggas hur huvudmännen svarar för sina förpliktelser. och flera kommuner, däribland , anger att det är angeläget att speciallagstiftningen ses över så att kommunerna får enhetliga former för samverkan samt att kommunerna på samtliga obligatoriska områden bör ha möjlighet att anlita annan kommun för tillsynsuppgifter, utredningar m.m. och att delegera beslutanderätt till anställd i annan kommun eller tillsätta gemensam nämnd. anger att en reglering även bör ske i 3 kap. 18 § att samverkan kan ske i andra former än de som anges i nuvarande lagrum samt att tolkning av EG:s direktiv bör ske om att inte är tillämplig på de samverkande kommuner i fråga om den gemensamma nämnden. Statskontoret anger att den gärna sett att offentligrättslig samverkan mellan stat och kommun fått en bredare belysning och att en lämplig offentligrättslig form för sådan samverkan föreslagits. i län anger att förslaget om värdkommun och värdlandsting i organi- satoriskt hänseende tydliggör relationerna gentemot nämndens huvudmän. kommun ställer sig tveksam till konstruktionen med värdkommun och värdlandsting. avstyrker som enda instans förslaget och anger att risken är påtaglig att konkurrensproblem med anknytning till sektor förstärks om förslaget genomförs. Förslaget medför ytterligare undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen och frågor när kommuner och landsting får bedriva s.k. extern uppdragsverksamhet. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot att förslagen inarbetats i kommunallagen. anger att en utvärdering bör göras innan definitiv lagstiftning införs samt ifrågasätter om inte bestämmelserna om gemensam nämnd borde inarbetas i ett eget avsnitt av lagen. Kammarrätten i anger att en reglering i varje enskild författ- ning är att föredra framför en generell reglering i kommunallagen. Vidare anger kammarrätten att nämndens organisatoriska tillhörighet är oklar till sin innebörd. Statskontoret anger att kommunallagen förlorar i tydlighet när reglerna om gemensam nämnd förs in i lagen. förordar att en inarbetning sker i kommunallagen men ifrågasätter om det för användarna blir tydligare med en sådan inarbetning. Skälen för regeringens förslag Ökade möjligheter till samverkan över kommungränser Såsom angetts i avsnitt 4.3 innebär lokaliseringsprincipen att kommuners och landstings möjligheter att samarbeta och utnyttja resurser på ett effektivt sätt i vissa fall är begränsade. Mot detta skall ställas det faktum att minskade ekonomiska ramar har skapat ett behov av ökad flexibilitet och samverkan . Regeringen anser att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Förslaget om att kommuner och landsting skulle få möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle ge dem en ny möjlighet att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över huvudmannaskapsgränserna. Härigenom ges de en möjlighet att samordna förvaltningen i sina områden. En av utgångspunkterna för regleringen av samverkan i gemensam nämnd bör vara att kommuner och landsting skall ha en möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga lösningar. Detta utan att man ger efter på de krav som ställs i offentligrättsligt hänseende. Därför bör den gemensamma nämnden ses som vilken nämnd som helst och de nu gällande reglerna om nämnder i kommunallagen så långt det är möjligt tillämpas samt nya särregler tillskapas endast när det finns ett verkligt behov av det. Det är också viktigt att medborgarnas insyn och möjlighet att följa och påverka verksamheten i de samverkande kommunerna och landstingen inte försämras. I försökslagstiftningen om gemensam nämnd mellan flera landsting, vilken redovisas i avsnitt 4.4, regleras inte uttryckligen den organisatoriska till- hörigheten av den gemensamma nämnden. Frågan om var nämnden hör hemma behandlas inte på annat sätt än att det av reglementet skall framgå var nämnden skall ha sitt säte. Regleringen bygger i stället på att fullmäktige i de samverkande landstingen samordnar sitt beslutsfattande genom att de fattar likalydande beslut. Utgångspunkten för det förslag om gemensam nämnd som läggs fram bör enligt regeringens uppfattning vara att den organisatoriska tillhörigheten är klar. Den gemensamma nämnden föreslås ingå i endast en av de samverkande kommunernas eller ett av landstingens organisation. En annan ordning skulle göra nämndens ställning oklar. Kommunallagens regler om nämnder kommer därmed att, med vissa kompletteringar, kunna tillämpas i stort sett fullt ut. Till skillnad mot vad kommittén föreslog anser regeringen inte att det finns ett behov av att ge den kommun eller det landsting som tillsätter den gemensamma nämnden någon särskild lagstadgad beteckning. Kommittén föreslog beteckningarna värdkommun och värdlandsting. Den gemensamma nämnden är en egen myndighet liksom övriga nämnder. Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person tillskapas. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till vad som gäller för kommunalförbund. Den gemensamma nämnden blir i stället att se som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen. En gemensam nämnd kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas formellt av den kommunen eller det som tillsatt nämnden. Avtal träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmännen. I vissa fall måste avtal godkännas av respektive fullmäktige. Frågor om personalen behandlas i avsnitt 5.5.2. Nämnden ansvarar gentemot respektive huvudman för den verksamhet och de upp- gifter som denne lägger på nämnden. Revision och ansvarsutkrävande blir en fråga för den huvudman som lämnat över berörd verksamhet till nämnden. Frågan om revision och ansvarsutkrävande behandlas närmare i avsnitt 5.3.4. I övrigt får frågan om relationen till huvudmännen regleras i överenskommelsen. En gemensam nämnd företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras räk- ning. Det är alltså de samverkande kommunerna och landstingen - och inte den gemensamma nämnden - som gentemot externa avtalsparter är ansvariga för att avtal följs m.m. Om någon utomstående vill rikta civilrättsliga krav på grund av ett avtal som ingåtts mellan honom och de samverkande kommunerna eller landstingen är det dessa, och inte den gemensamma nämnden, som är motparter. En nämnd har enligt 6 kap. 7 § kommunallagen att se till att verksamheten be- drivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Detta blir tillämpligt även på den gemensamma nämnden. En kommunmedlem i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen som är missnöjd med hur den gemensamma nämnden agerar kan vända sig till nämnden eller till den huvudman som han är medlem i. Varje huvudman är gentemot sina invånare ansvarig för nämndens verksamhet. Det yttersta politiska ansvaret kan utkrävas i val till fullmäktige och det är därför naturligt att en missnöjd medlem skall kunna vända sig till sin hemkommun med klagomål i allmänhet. Det är också möjligt för medlemmarna i de samverkande kommunerna eller landstingen att klaga på beslut som den gemensamma nämnden fattar. Frågan om överklagande av beslut behandlas i avsnitt 5.4. 5.1.2 Alla kommunala verksamheter -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Alla kommunala verksamheter med undantag | | för civilt försvar kan bli föremål för samverkan i en gemensam | | nämnd. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 a § kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt avser regleringen om civilt försvar. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. och flera kommuner, däribland , anger att det är angeläget att speciallagstiftningen ses över så att kommunerna får enhetliga former för samverkan. , som avstyrker förslaget, anser att med hänsyn till de konkurrensproblem som kan uppstå bör endast obligatorisk verksamhet kunna vara sådan som kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd. Skälen för regeringens förslag Samverkan inom alla verksamheter... En viktig fråga är vilka verksamheter som bör kunna bli föremål för samverkan inom ramen för en gemensam nämnd. liksom under remissbehandlingen av försökslagstiftningen om sjukvårdsamverkan mellan landsting anser remissinstan- serna att all verksamhet bör kunna bli föremål för samverkan (jfr prop. 1995/96:59). Syftet med att införa en generell möjlighet att bilda gemensamma nämnder är att ge kommunerna och landstingen en enkel och ändamålsenlig offentligrättslig samarbetsform som inte innebär att det bildas en ny egen juridisk person. Eftersom detta behov finns inom alla kommunala verksamheter är det mest naturliga att samarbetet skall kunna komma till stånd inom alla verksamheter. Regeringen ser inte att de skäl som framförts mot en sådan ordning - framför allt konkurrensmässiga - utgör avgörande hinder mot detta. Dessutom är samarbete genom bildande av kommunalförbund möjlig inom alla verksamheter för kommuner och landsting. är dessutom en självständig juridisk person. Möjligheterna att utnyttja en gemensam nämnd bör bli vida och tillämp- ningen bör kunna tillåtas att variera utifrån behoven. Samarbete i en gemensam nämnd bör därför vara möjlig på alla områden. Detta underlättar också tillämpningen av reglerna. ...även när nämndorganisationen regleras särskilt I vissa lagar finns bestämmelser som innebär ett det för en viss specialreglerad verksamhet skall finnas en eller flera nämnder i varje kommun (jfr t.ex. 10 § räddningstjänstlagen, 1986:1102, och 1 kap. 7 § , 1987:10). I andra fall uttrycks det så att kommunfullmäktige skall bestämma vilken eller vilka nämnder som skall fullgöra en viss uppgift (jfr t.ex. 4 § socialtjänstlagen, 1980:620). Den senare typen av bestämmelser hindrar inte att fullmäktige i en kommun lämnar över uppgifter inom till en gemensam nämnd. En sådan ordning bör tillåtas. Enligt regeringens uppfattning bör det även vara möjligt att samarbeta i de fall där det i lag uttryckligen sägs att det skall finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting för en viss uppgift. Det bör i sammanhanget påpekas att kommunala lantmäterimyndigheter, som inte är nämnder, inte kan omfattas av den nya samverkansformen. Undantaget vad avser civilt försvar utvecklas i avsnitt 5.5.8. 5.2 Närmare om den gemensamma nämndens verksamhet, arbetsformer och ställning 5.2.1 Nämndens verksamhet och arbetsformer -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För den gemensamma nämnden skall det | | utfärdas ett reglemente. Reglementet skall antas av samtliga | | fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. | | Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 32 § kommu- | | nallagen. | | Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet skall närmare| | preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommu- | | nerna eller landstingen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 c §| | kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslagen. kommun anger att det är viktig att överenskommelsen mellan parterna löses i ett avtal och inte genom lagstiftning. i län anger att det är viktigt att den gemensamma nämndens befogenheter klart regleras i överenskommelsen mellan de samverkande parterna och i nämndens reglemente. Hovrätten över och Blekingen förordar att en lagreglering av tvistelösningar övervägs. Kammarrätten i anger att föreskrifter bör ges om vad överenskommelsen och reglementet skall innehålla. Skälen för regeringens förslag Nämndens bildande, ansvarsområde och uppgifter i övrigt... Enligt 6 kap. 13 § kommunallagen är det fullmäktige som bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen. Det betyder att fullmäktige när som helst kan inrätta en nämnd. Detsamma skall gälla en gemensam nämnd. Det är lokala behov och önskemål som får verka styrande i denna fråga. Den gemensamma nämnden behöver inte heller ha sin grund i en befintlig nämnd i någon av de samverkande kommunerna eller något av landstingen. Man kan tillskapa en nämnd och utifrån de lokala förhållandena bestämma vilken av de samverkande kommunerna eller vilket av landstingen som formellt skall tillsätta den gemensamma nämnden. Den gemensamma nämnden är ingen egen juridisk person. Varje kommun eller landsting är fortfarande att se som huvudman för de frågor man lägger på den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd skall kunna tilldelas och ansvara för uppgifter i samma omfattning som en inomkommunal nämnd (jfr avsnitt 5.1.2). De uppgifter som de samverkande kommunerna eller landstingen lämnar över till den gemensamma nämnden måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna och landstingen. Det innebär att uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden skall vara en och en av de samverkande. Även om det torde bli vanligast förekommande att kommuner samverkar med andra kommuner och landsting med andra landsting kan man kan dock tänka sig att kom- muner samverkar med landsting inom t.ex. hälso- och sjukvården.