prop · GK03113 · 1997-01-01 00:00:00 — Konventionen reglerar myndigheters internationella behörighet att vidta åtgärder till skydd för barnets person och egendom, val av tillämplig lag för sådana åt- gärder och vilken verkan åtgärder vidtagna i en stat skall ges i en annan fördragsslutande stat. Konventionen reglerar även erkännande av vårdnad på grund av lag, dvs. de fall där det inte finns något beslut om vårdnad. Frågan om ett svenskt tillträde till konventionen övervägs inom . Arbetet är inriktat på att en departementspromemoria skall kunna presenteras . Inom EU:s tredje pelare pågår ett arbete med att utarbeta en gemensam ståndpunkt i fråga om minderåriga som vistas i ett medlemsland utan att vara i sällskap med en vårdnadshavare. Arbetet bedrivs i två rådsarbetsgrupper, asylgruppen och migrationsgruppen. Den gemensamma ståndpunkten avser att reglera mottagningsvillkoren för minderåriga tredjelandsmedborgare som i en medlemsstat ansöker om asyl eller uppehållstillstånd på någon annan grund. I detta sammanhang kan slutligen nämnas att i samband med utvärderingen av de ändringar som gjordes i förmynderskapsbestämmelser även kommer att ta upp vissa frågor om gode män, såsom hur godmansinstitutet fungerar i praktiken och vilka krav som bör ställas på gode män. 7 Ökade möjligheter att förordna god man för utomnordiska barn -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Reglerna i 11 kap. 1 § om | | förordnande av god man vid förfall för förmyndaren skall tillämpas| | även på utomnordiska barn, vare sig de har hemvist här eller bara| | vistas i landet. Kravet att det skall vara fråga om trängande | | fall tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 26 f.). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser dock att kravet på att det skall vara fråga om ett trängande fall bör tas bort även när det gäller förordnanden enligt 11 kap. 2 § och Svenska Röda Korset är tveksamt till att kravet på trängande fall behålls för dessa fall. Ett par remissinstanser efterlyser en bredare översyn av frågorna om gode män för ensamma flyktingbarn och en remissinstans anser att reglerna om ställföreträdarskap bör ses över i vidare bemärkelse och även innefatta vårdnadsfrågan. Skälen för regeringens förslag Behovet av en lagändring har i sin framställning anhållit att regeringen tar initiativ till en ändring av lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (lag), så att möjligheterna ökar att förordna god man för ensamma flyktingbarn. Enligt förbundet saknar många flyktingbarn en juridisk ställföreträdare, vilket anses oacceptabelt. påpekar förekommer det att ensamma flyktingbarn saknar en god man. Att så är fallet kan ha olika orsaker. En orsak är att lag ställer som krav att det skall vara fråga om ett trängande fall för att en god man skall få förordnas. Regleringen innebär också att den gode mannen skall entledigas när det är fråga om ett trängande fall. Något krav på att det skall vara fråga om ett trängande fall ställs inte när det gäller barn som är svenska medborgare. Möjligheterna att förordna god man är alltså mindre för utomnordiska barn som vistas i än för svenska barn. Vad som närmare avses med begreppet trängande fall i 4 kap. 3 § andra stycket lag är inte helt klart. Begreppet kommenterades inte närmare när bestämmelsen infördes. I litteraturen talas om att det skall vara fråga om nödfall (se , s. 150) eller en akut angelägenhet (Ensamma flyktingbarn i , 1988). Bland lagens tillämpare har olika tolkningar av den aktuella bestämmelsen diskuterats. Därvid har gjorts gällande bl.a. att det måste vara fråga om en akut och konkret angelägenhet för att en god man skall få förordnas för ett utomnordiskt barn. Men det har också gjorts gällande att det endast är fråga om en hänvisning till att regler om förordnande av god man vid förfall för förmyndare också är tillämpliga på utländska barn som vistas i . För ensamma flyktingbarn som kommer till förordnas numera regelmässigt god man enligt 11 kap. 1 § första stycket . Fram till dess att barnets rätt att få stanna i har prövats och barnet, om det får stanna, har kommunplacerats anses barnet befinna sig i en situation som faller in under begreppet trängande fall i 4 kap. 3 § andra stycket lag. När den slutliga placeringen i kommun är gjord anses barnet som regel inte längre befinna sig i en situation som faller in under begreppet trängande fall. Den gode mannen entledigas då (se bl.a. , Förmyndare, god man och förvaltare, 1995, s. 26). Det finns då inte längre någon person som kan företräda barnet i förmyndarens ställe. Om ett trängande fall skulle uppkomma kan en ny god man visserligen förordnas för barnet. Det kan emellertid ta innan ett beslut kan fattas. Eftersom barnet inte självt kan agera kan behövliga åtgärder i praktiken inte vidtas för barnets räkning. Kravet på att det skall vara fråga om ett trängande fall kan också medföra att ett ensamt flyktingbarn som efter kom- munplaceringen behöver en god man inte kan få någon sådan. Som exempel kan nämnas att ett ensamt flyktingbarns behov av en god man för att ansöka om studiehjälp ansetts inte utgöra ett trängande fall. I praktiken synes regleringen i de flesta fall numera inte vålla några större olägenheter. Detta beror emellertid på bl.a. att bestämmelsen i tillämpningen har getts en något annan innebörd än dess ordalydelse närmast ger vid handen. Att den praktiska tillämpningen måste fjärma sig från lagtexten för att lagen skall fylla sitt syfte är inte bra. Det anförda har tagit sin utgångspunkt i de ensamma flyktingbarnens situation. Det är ofta i fråga om dessa barn som problemen ställs på sin spets. Kravet lag på att det skall vara fråga om ett trängande fall kan naturligtvis ställa till problem även för andra utländska barn som vistas i . Det gäller också i de fall barnets föräldrar finns med i men av någon orsak, t.ex. sjukdom, inte kan utöva förmynderskapet. Remissinstanserna har inte ifrågasatt behovet av en reform. Enligt regeringens mening finns det mot angiven bakgrund skäl att ändra reglerna om förordnande av god man för utomnordiska förhållanden. Vilken inriktning bör en lagändring ha? Ett alternativ till att ändra reglerna om förordnande av god man kunde vara parallella förmynderskap, dvs. att förmynderskap anordnas i trots att barnet har förmyndare i hemlandet. Även bortsett från att en sådan ordning skulle strida mot de grundläggande principerna om att dubbla förmynderskap bör undvikas, är detta alternativ mycket långtgående och kräver noggranna överväganden. Regeringen har därför samma uppfattning som uttrycks i promemorian, att det inte finns skäl att i detta sammanhang överväga en sådan lösning. Möjligheterna att förordna god man är som nämnts större i nordiska för- hållanden än i utomnordiska; något krav på att det skall vara fråga om ett trängande fall ställs sålunda inte (se 15 § förordningen [1931:429] om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap). Den nordiska regleringen har inte föranlett någon kritik och den bör därför inte ändras. Vad gäller de utomnordiska förhållandena innefattar det pågående arbetet med en reformering av den svenska internationella familjerätten även förmynderskapsfrågor. Arbetet i den delen utgår från bl.a. förslag i betänkandet Internationella förmynderskapsfrågor (SOU 1987:73). Där föreslås att svenska myndigheter skall få ta upp och med tillämpning av svensk lag besluta om till- fälliga förmynderskap, godmanskap och förvaltarskap för personer som utan att ha hemvist i vistas här eller har egendom här eller annars behöver få sin rätt bevakad här. Med hänsyn till det pågående reformarbetet på den svenska internationella familjerättens område bör intresset nu koncentreras till bestämmelsen lag om möjlighet att förordna god man för underåriga.De svenska bestämmelser om förordnande av god man vid förfall för förmyndare som åsyftas lag återfinns i 11 kap. 1 § första stycket och 2 § . En särskild fråga är om en reform, som föreslås i promemorian, bör ta sikte endast på förordnanden enligt 11 kap. 1 § första stycket (god man som vikarie för förmyndaren) eller avse även förordnanden enligt 11 kap. 2 § (god man vid motstridiga intressen). Ett par remissinstanser anser att en reform bör omfatta också de fall som regleras i 11 kap. 2 § . Som framgått har bestämmelserna om godmanskap en naturlig plats i den lag om internationella familjerättsfrågor som är under utarbetande. Det arbetet bör inte föregripas. Utgångspunkten i detta lagstiftningsärende bör därför vara att den gällande regleringen inte utsätts för större ingrepp än som är absolut nödvändigt för att rätta till de missförhållanden som har påtalats. Den kritik som i sak har framförts har avsett möjligheterna att förordna god man enligt 11 kap. 1 § första stycket . Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att en översyn av möjligheterna att förordna god man enligt 11 kap. 2 § bör anstå. I den delen föreslår regeringen alltså ingen lagändring. Då är det inte heller möjligt att ge några tolkningsanvisningar, vilket en remissinstans efterlyser. Några remissinstanser framför i sina yttranden synpunkter på vissa andra enskildheter som rör de ensamma flyktingbarnens förhållanden. Ett par remissinstanser efterlyser en bredare översyn av frågorna om gode män för ensamma flyktingbarn och en remissinstans anser att reglerna om ställföreträdarskap bör ses över i vidare bemärkelse och även innefatta vårdnadsfrågan. En remissinstans påpekar att det råder en viss oklarhet kring den gode mannens uppgifter och befogenheter och anser att det vore önskvärt med en precisering av vad som avses med att vårda den underåriges angelägenheter . Regeringen är emellertid inte beredd att i detta lagstiftningsärende ta upp andra frågor än de som behandlas i promemorian. Vissa av de frågor som remiss- instanserna tar upp kommer i stället att behandlas i samband med den utvärdering av förmynderskapsreform som inletts i eller inom ramen för det pågående projektet om internationell familjerätt i departementet. God man för utomnordiska barn vid förfall för förmyndaren Frågan är då i vilken utsträckning svenska myndigheter bör ges vidgade möjligheter att förordna god man enligt 11 kap. 1 § första stycket för- äldrabalken när barnet är utländsk medborgare. Hemvistprincipen torde som nämnts komma att läggas till grund för regleringen i fråga om utomnordiska förmynderskapsfrågor, på samma sätt som är fallet i nordiska förhållanden. Överförmyndarna bör i linje med detta alltid kunna förordna god man enligt 11 kap. 1 § första stycket , om barnet har hemvist i . Goda skäl får vidare anses tala för att god man skall kunna förordnas i samma utsträckning, om barnet vistas här utan att ha hemvist i landet. Barnets intresse och behov av skydd talar för en sådan möjlighet. Det är också från samhällets sida av vikt att de barn som vistas här i landet får det skydd som bestämmelsen i 11 kap. 1 § första stycket är avsedd att ge. Mot bakgrund av att ett godmansförordnande enligt den bestämmelsen är att se som en tillfällig åtgärd bör möjligheterna att förordna god man sålunda vidgas till att omfatta även utländska barn som inte har hemvist i men som vistas här. En sådan utvidgning av möjligheterna att förordna god man stämmer väl med för- slaget i betänkandet SOU 1987:73. Den ligger också väl i linje med den kon- vention om skydd för underåriga i internationella förhållanden som antagits inom för internationell privaträtt (se avsnitt 6 angående denna konvention). I fråga om ensamma flyktingbarn och barn som är internationally displaced gäller enligt konventionen att den fördragsslutande stat där barnen finns (are present) har behörighet att vidta åtgärder till skydd för barnens person och egendom (se art. 6 i konventionen). Den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 3 § andra stycket lag bör i enlighet med det anförda ändras så att kravet att det skall vara fråga om ett trängande fall tas bort när det gäller god man enligt 11 kap. 1 § första stycket . anser att det i den angivna bestämmelsen möjligen borde anges uttryckligen att den gäller utomnordiska barn inte bara när de vistas här i landet tillfälligt utan även när de har hemvist här. Promemorians förslag bygger på nu gällande lydelse av 4 kap. 3 § andra stycket lag. I rättstillämpningen torde det numera vara klart att den aktuella bestämmelsen - liksom bestämmelserna i paragrafens första stycket - avser fall där barnet vistas här i landet och detta oavsett om barnet har hemvist här eller uppehåller sig här mera tillfälligt. Någon ändring är därför inte nödvändig. Överförmyndaren för kommun påpekar att det av promemorian inte framgår vilka konsekvenser reformen får för svenska barn som vistas i utlandet och ställer frågan om den kan leda till att det blir svårare att hävda svensk lag i exempelvis det fallet att fadern avflyttar till utlandet med barnet mot moderns vilja. Den föreslagna ändringen gäller svenska myndigheters möjligheter att förordna god man enligt svensk lag för utländska barn som vistas här i landet. Någon ändring i de bestämmelser lag som avser svenska medborgare föreslås inte. Enligt regeringens bedömning saknas anledning anta att reformen kommer att påverka andra länders inställning när det gäller vilka förmynderskapsrättsliga åtgärder som kan komma i fråga beträffande svenska barn. Allmänt sett går emellertid utvecklingen såväl i som utomlands mot en ökad tillämpning av hemvistprincipen. Förhållandet till det offentliga biträdet i ett utlänningsärende En god man enligt 11 kap. 1 § skall företräda barnet i olika rättsliga angelägenheter i stället för förmyndaren. I utlänningsärenden förordnas regelmässigt ett offentligt biträde enligt rättshjälpslagen för ensamma flyktingbarn. Det offentliga biträdets uppgifter är, som framgått av avsnitt 5.3, i väsentliga delar av ett annat slag än den gode mannens. Biträdets huvudsakliga uppgift är att ge barnet råd och stöd. gäller att det offentliga biträdet enligt rätts- hjälpslagen i ett utlänningsärende i vissa fall skall vara barnets ställföreträdare i ärendet (11 kap. 1 b § utlänningslagen [1989:529]). Bestämmelsen i utlänningslagen tar endast sikte på ställföreträdarskap i utlänningsärenden. Det förslag som läggs fram i detta lagstiftningsärende tar däremot, vad gäller flyktingbarn, främst sikte efter det att barnet har fått permanent uppehållstillstånd och kommunplacerats. Lagförslaget omfattar dessutom inte endast flyktingbarn. Förslaget kompletterar alltså den ändring som genomförts i utlänningslagen. Ett alternativ till förslaget om utvidgade möjligheter att utse god man kunde vara att ett offentligt biträde förordnas även för att i förmyndarens ställe vårda barnets angelägenheter. Den ordning med gode män som tillämpas fungerar emellertid väl. Att utvidga möjligheterna att förordna god man enligt 11 kap. 1 § framstår därför som en enklare och mer naturlig lösning än att utvidga det offentliga biträdets roll utöver vad som redan gjorts. 8 Behörig överförmyndare i frågor om godmanskap enligt 4 kap. 3 § lag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Behörig överförmyndare i frågor om godmanskap| | som tas upp med stöd av 4 kap. 3 § andra stycket lag | | skall, om barnet inte har hemvist här i landet, vara överför- | | myndaren för den kommun där barnet vistas. Barnets vistelseort | | skall i dessa fall vara avgörande också för frågan om vilken över-| | förmyndare som är behörig att utöva tillsyn över godmanskapet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 30 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser dock att det inte finns något påtagligt ändringsbehov. Föreningen påpekar att ensamma flyktingbarn ofta flyttar mellan kommunerna. För- eningen anser att det är mindre lämpligt om sådana omflyttningar skall leda till att tillsynen över godmanskapet måste flyttas och i många fall också till att den gode mannen måste bytas ut. Överförmyndaren för kommun framför liknande synpunkter och föreslår att vistelsebegreppet knyts till asyl- centret och att överflyttning sker endast i de fall där barnet mera varaktigt flyttar till en annan kommun. Skälen för regeringens förslag: Behörig överförmyndare i frågor om godmanskap enligt 11 kap. 1, 2 och 4 §§ är överförmyndaren för den kommun där den enskilde har sitt hemvist eller, om han eller hon inte har hemvist i , överförmyndaren för (11 kap. 25 § andra stycket ). Tillsynen över den gode mannens verksamhet utövas av överförmyndaren för den kommun där den som har god man har sitt hemvist. Har denne inte hemvist i , utövas tillsynen av överförmyndaren för (16 kap. 2 § ). Svenska myndigheters behörighet att ta upp frågor om godmanskap för underåriga i utomnordiska förhållanden framgår av 4 kap. 3 § andra stycket lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och för- mynderskap. Ett mycket vanligt fall där en god man förordnas i med stöd av detta lagrum är när ett ensamt flyktingbarn finns i utan att barnets föräldrar eller någon annan förmyndare finns här. Ett ensamt flyktingbarn som kommer till kan, som tidigare påpekats, normalt inte anses ha sitt hemvist här redan från början. God man för sådana barn förordnas därför som regel av överförmyndaren för , som också utövar tillsynen över den gode mannen. Om barnet sedan får hemvist i , bestämmer hemvistet vilken överförmyndare som skall utöva tillsynen över godmanskapet. Bland landets överförmyndare finns det olika uppfattningar om när barnet skall anses ha förvärvat hemvist här i landet; när barnet har fått permanent uppehållstillstånd eller vid någon annan tidpunkt. Överförmyndaren för har i en framställning till Justitiede- partementet anhållit att departementet tar initiativ till en ändring av be- hörighetsreglerna, så att överförmyndaren för den kommun där barnet vistas i flyktingförläggning blir behörig överförmyndare i frågor om godmanskap för flyktingbarn. Som överförmyndaren i påpekar är det överförmyndaren i den kommun där barnet vistas som bäst känner de lokala förhållandena. En ordning där överförmyndaren i den kommunen får behörighet att fatta beslut i godmansfrågan bör normalt leda till en effektivare och snabbare handläggning. Mot bakgrund av att det normalt är överförmyndaren för den kommun där barnet vistas som anmäler behovet av god man och lämnar förslag på lämplig god man till överförmyndaren i , torde en sådan ändring inte heller medföra någon nämnvärt ökad arbetsbelastning för vistelsekommunen. I promemorian föreslås där- för att barnets vistelseort skall vara avgörande för vilken överförmyndare som är behörig när det gäller frågor om godmanskap i de fall barnet saknar hemvist i . En motsvarande reglering föreslås gälla beträffande vilken överförmyndare som skall utöva tillsynen över godmanskapet. Goda skäl talar för de förslag som läggs fram i promemorian. Ett argument som kan anföras mot den lösning som föreslås och som också tas upp av ett par remissinstanser är att tillsynen över godmanskapet i många fall kommer att få flyttas mellan överförmyndare i olika kommuner. Så blir fallet om barnet förvärvar hemvist i en annan kommun än den där barnet dittills vistats. Men redan ett byte av vistelsekommun medför att tillsynen får flyttas. Även dagens regler, med överförmyndaren i som reservforum, innebär dock att tillsynen över godmanskapet ofta måste flyttas när barnet förvärvar hemvist här i landet. I de fall ett byte av vistelsekommun medför att en ny god man måste utses är det naturligt att det även sker ett byte av överförmyndare. Som remissinstanserna påpekar kan det vara så att ett barn byter vistelsekommun upprepade gånger. I sådana fall kommer tillsynen över godmanskapet att behöva flyttas mellan kommunerna upprepade gånger. Detta innebär en viss nackdel. Svårigheterna skall emellertid inte överdrivas. En överflyttning av tillsynen över ett godmanskap är oftast en tämligen enkel åtgärd som kräver en blygsam arbetsinsats. I normalfallet består överflyttningen i de ärenden som här är aktuella av att överförmyndaren översänder akten i ärendet till överförmyndaren i den kommun som skall utöva tillsynen. När det gäller godmanskap för ensamma flyktingbarn torde dessutom frågor som är beroende av överförmyndarens handläggning uppkomma ganska sällan. För barnets del är det angeläget att inte behöva byta god man alltför ofta. Det finns emellertid inga rättsliga hinder mot att barnet behåller samma gode man som tidigare även om barnet byter vistelsekommun. Det avgörande är om det är praktiskt möjligt för den gode mannen att utöva godmanskapet när barnet bytt vistelseort. I detta avseende innebär förslaget inte någon ändring jämfört med . Regeringen anser mot den bakgrund som här har skisserats att övervägande skäl talar för promemorians förslag. Det bör alltså genomföras. 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Lagändringarna bör träda i kraft . Har ett ärende om förordnande av god man för en underårig som vistas här utan att ha hemvist inletts men inte hunnit slutföras vid ikraftträdandet, bör handläggningen fortsätta hos den myndighet som då har ärendet, dvs. Några särskilda övergångsregler i övrigt behövs inte. Den omständigheten att tillsyn inletts före ikraftträdandet bör således inte hindra att tillsynen flyttas till den myndighet som är behörig enligt de nya reglerna. Förslagen medför att god man för underåriga i utomnordiska förhållanden kommer att förordnas i något fler fall än och att godmansförordnandena i många fall kommer att leva vidare än . Detta innebär ökade kostnader. kommer den föreslagna ändringen beträffande vilken överförmyndare som är behörig att förordna god man att medföra en del rationaliseringsvinster. Totalt sett torde reformen vara kostnadsneutral. 11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap 4 kap. 3 § Skall förmynderskap för en underårig som vistas här i landet inte anordnas enligt svensk lag eller är det ännu inte utrett om det skall ske, får rätten ändå, om den underåriges angelägenheter kräver omedelbar vård, förordna förmyndare enligt svensk lag för tiden intill dess att förmynderskap har anordnats i enlighet med lagen i den andra staten eller förmyndare blivit utsedd av rätten genom slutligt beslut. Är förmynderskap anordnat enligt lagen i en annan stat, får god man förordnas enligt 11 kap. 1 § första stycket . I trängande fall får god man även förordnas enligt 11 kap. 2 § . I första stycket har vissa språkliga justeringar gjorts. Kan en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte utöva förmynderskapet, skall överförmyndaren, enligt 11 kap. 1 § första stycket , förordna en god man att i förmyndarens ställe vårda den underåriges angelägenheter. Ändringen i andra stycket innebär att överförmyndarna alltid är behöriga att förordna god man enligt bestämmelsen i 11 kap. 1 § första stycket för utländska barn som har hemvist här eller bara vistas här (överväganden se avsnitt 7). har god man fått förordnas endast i trängande fall . Ett vanligt fall då det blir aktuellt att tillämpa bestämmelsen är då ett flyktingbarn kommit till utan föräldrar eller andra förmyndare. I sådana fall torde man regelmässigt kunna utgå från att förmyndaren inte kan utöva förmynderskapet, vilket är det krav som ställs för godmansförordnande i 11 kap. 1 § första stycket . I 11 kap. 1 § första stycket behandlas även den situationen att förmyndaren enligt 10 kap. 17 § blivit skild interimistiskt från utövningen av förmynderskapet. För att en förmyndare skall kunna skiljas från sitt uppdrag enligt 10 kap. 17 § krävs enligt grunderna lag att svensk lag gäller för förmynderskapet.