prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan måste ställas om avgränsningen av förslaget till funktionshindrade är den lämpliga. Med uttrycket funktionshinder, som introducerades i lagstiftningen i samband med tillkomsten av lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), avses enligt förarbetena till LSS förvärvade eller medfödda fysiska eller psykiska funktionshinder på grund av sjukdom eller skada (prop. 1992/93:159 bil. 1 s. 55). Det är således ett föga precist uttryck, som i stort sett endast anger att en person har större eller mindre nedsättning i funktionsförmågan i något avseende, vilket som helst. Den begränsning som inryms i lagrådsremissens motivuttalande ligger således egentligen i att personen i fråga skall ha svårt att själv föra sin talan i en för honom viktig angelägenhet. Som Lagrådet ser saken är anknytningen till funktionshinder inte särskilt meningsfylld i förevarande sammanhang. För tillämpningen av rekvisitet om biträdesbehov ger anknytningen inte någon direkt vägledning, utan riskerar snarare att missuppfattas. Enligt Lagrådets mening är det att föredra att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse betonas såsom det grundläggande när biträdesbehovet skall prövas. Som angetts förut synes därvid inte böra särskiljas speciella målgrupper, utan prövningen torde få ske för varje uppkommande rättslig angelägenhet för sig gentemot de kvalitativa och andra krav som anses böra gälla. Med utgångspunkt i en sådan bedömning får det göras en samlad prövning av den rättssökandes förmåga att föra sin talan i angelägenheten, oavsett om den rättssökande kan anses funktionshindrad eller ej. Huruvida den rättssökande i angelägenheten intar positionen av klagande eller av motpart till en förvaltningsmyndighet kan givetvis ibland vara av betydelse, men bör inte generellt tillmätas avgörande vikt för bedömningen i rättshjälpsavseende. De förändringar som skett på förvaltningsprocessens område har inte minskat förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. Enligt regeringens mening kan det därför inte sägas att biträdesbehovet generellt sett skulle ha ökat i mål vid förvaltningsdomstol. Däremot kan vissa av de förändringar som sker i de materiella reglerna på förvaltningsrättens område i övrigt i undantagsfall medföra att behovet av biträde kan tänkas bli något större än hitintills. Några mer dramatiska förändringar kan dock inte förutses. Den måltyp som åsyftades i lagrådsremissen - mål där den rättssökande på grund av ett funktionshinder har svårigheter att själv föra sin talan i mål som avser frågor som har sin grund i funktionshindret t.ex. beviljande av assistans- ersättning (personlig assistent) - kan enligt regeringens mening tjäna som ett exempel. Den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse för den enskilde skall som Lagrådet anför självfallet alltid vägas in. För att rättshjälp skall beviljas bör som också framhölls i lagrådsremissen krävas att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den enskilde. Lagrådet tar upp ett flertal faktorer som kan påverka behovet av biträde i förvaltningsprocessen. Självfallet bör dessa faktorer vägas in i det enskilda fallet och undantagsvis kunna medföra att rättshjälp skall beviljas. Att vi som medlemmar i unionen numera måste beakta det EG-rättsliga regelverket innebär dock inte i sig att behovet av biträde ökar. Det faktum att allt fler ärendetyper skall hanteras av förvaltningsdomstolar och att många måltyper flyttats ned från kammarrätt till länsrätt medför enligt regeringens mening inte att behovet av biträdeshjälp kan sägas ha ökat generellt. Inte heller det faktum att handläggningen får ett ökat inslag av muntlighet med partsnärvaro medför i sig att behovet av biträde ökar. Många enskilda anser snarare att det underlättar om handläggningen är muntlig i stället för att de skall utveckla sin talan skriftligen. Att processen numera är en tvåpartsprocess innebär enligt regeringens mening inte att förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet minskar och att behovet av rättshjälp därmed generellt sett skulle öka. Som regel får det liksom anses att behov av biträde finns i mål om verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge. I vissa mål angående åtgärder som är av mer ingripande karaktär för den enskilde täcks biträdesbehovet däremot av reglerna om offentligt biträde. I övrigt är regeringen benägen att instämma i Lagrådets synpunkter om svårigheterna att på förhand urskilja några speciella målgrupper som bör kunna komma i fråga eller uteslutas från rättshjälp på förvaltningsprocessens område. Om ett mål i allmän domstol handläggs enligt reglerna om tvistemål av mindre värden finns sällan något biträdesbehov. Enligt den nuvarande lagen krävs särskilda skäl för att biträde skall förordnas i sådana mål. Som en konsekvens av att biträdesbehovet skall vara avgörande för om rättshjälp skall beviljas eller inte föreslår vi att det i fortsättningen skall krävas särskilda skäl för att rättshjälp skall beviljas i dessa mål. Som regel finns inte heller behov av biträde i ärenden som handläggs av eller av . Detsamma gäller i ärenden angående läkemedelsförsäkringen i de fall ärendet inte har hänskjutits till skiljemän för avgörande. Rättshjälp skall i vissa fall kunna ges till en målsägande som inte uppfyller förutsättningarna för att få målsägandebiträde. Eftersom åklagaren är skyldig att bistå målsäganden med enskilda anspråk i brottmålsprocessen torde det dock mera sällan finnas behov av rättshjälp till en målsägande. Behovet av juridiskt biträde för den som är tilltalad eller i övrigt misstänkt i brottmål tillgodoses helt genom reglerna om offentliga försvarare. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En ny regel införs som innebär att en | | prövning alltid skall göras av om det är rimligt att staten | | bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet. Den nya regeln | | ersätter nuvarande bestämmelsen om att den som inte har befogat | | intresse av att få sin sak behandlad inte skall kunna få | | rättshjälp. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. avstyrker förslaget med hänvisning till att den föreslagna lagtexten och motiven är oklara och medför tillämpningssvårigheter. anser att det är tillräckligt med en strängare tillämpning av den nuvarande regeln om befogat intresse. Skälen för regeringens förslag: Allmän rättshjälp får inte beviljas den som inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad (8 § första stycket 13 rättshjälpslagen). Denna bestämmelse syftar till att förhindra missbruk av den allmänna rättshjälpen. I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 93) anfördes följande. Beträffande den närmare innebörden av intresseprövningen bör utgångspunkten vara att de resurser som ställs till förfogande för rättshjälpen utnyttjas effektivt och inriktas på de områden där behovet av rättsskydd är störst. Det är inte möjligt att uttömmande ange alla situationer där rättshjälp bör vägras på grund av den angivna intresseprövningen. Några typfall synes dock kunna anges. Rättshjälp bör kunna vägras när anspråket grundas på en klar felbedömning av gällande regler och en eventuell talan sålunda är helt utsiktslös. Även i sådana fall när bevisläget är sådant att det framstår som utsiktslöst eller mycket osannolikt att anspråket kan drivas med framgång bör rättshjälp kunna vägras. Tvister eller anspråk som avser obetydliga ekonomiska värden jämfört med kostnaderna bör i regel inte få drivas med hänsyn till omständigheterna med stöd av allmänna medel. Frågan måste givetvis bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, främst sökandens ekonomiska situation. Även i sådana fall när ett i och för sig befogat anspråk inte ens på kan realiseras därför att motparten saknar tillgångar bör rättshjälp kunna vägras. Även i andra fall än när det ekonomiska värdet i ett anspråk är obetydligt bör rättshjälp kunna vägras på den grunden att sökanden inte har befogat intresse av att få saken prövad. Det kan vara fråga om t.ex. en målsägande som vill föra ansvarstalan för ett brott som ligger under allmänt åtal eller i vissa fall när talan avser ansvar för ärekränkning. Syftet med intresseprövningen är i första hand att hindra missbruk av rättshjälpsförmånerna. Bestämmelserna kan givetvis inte medföra några garantier för att rättshjälp endast lämnas i situationer då sökandens anspråk är välgrundat och kan väntas vinna bifall. Betydande marginaler måste givetvis finnas för olika uppfattningar vid denna bedömning. En begränsning följer även av att intresseprövningen ofta måste ske på grundval av en summarisk utredning. Fallen kan således delas upp i olika grupper: möjlighet till framgång, möjlighet att realisera anspråket, kostnadsaspekter i förhållande till det omtvistades värde och angelägenhetens art. Det understryks i förarbetena att vad som anges där är typfall och att de inte skall ses som en uttömmande uppräkning. Frågan om det finns befogat intresse skall alltid bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid rättshjälpslagens tillkomst var det rättshjälpsnämnder och som prövade rättshjälpsansökningarna. Reglerna om befogat intresse kom då ganska ofta att tillämpas utifrån en bedömning av utsikterna till framgång. De ändringar som infördes 1980 innebar bl.a. att prövningen av ansökningarna om rättshjälp i vissa fall överfördes till domstolarna. Efter två vägledande rättsfall från (NJA 1982 s. 175 I och II) har de allmänna domstolarna varit restriktiva med att göra någon intresseprövning, i vart fall när det varit fråga om bevisvärdering. uttalade bl.a. att domstolarna visserligen kan göra en intresseavvägning när det omtvistade beloppet är av obetydligt värde eller när det är uppenbart att talan är utsiktslös på grund av att parten missuppfattat eller felbedömt rättsläget. Däremot torde det enligt , endast i undantagsfall kunna komma i fråga att lägga ett för parten ogynnsamt bevisläge till grund för en motsvarande bedömning, eftersom detta regelmässigt skulle förutsätta en sådan förberedande sakprövning som en domstol måste avhålla sig ifrån. Avsikten är enligt förarbetena att intresseprövningen i första hand skall göras av biträdet (prop. 1972:4 s. 94 f.). När befogat intresse saknas ankommer det på biträdet att se till att klienten avstår från att driva sitt anspråk. Har rättshjälp inte sökts bör biträdet inte medverka till att ansökan görs och har biträdet redan lagt ner visst arbete, bör han eller hon söka förmå klienten att inte driva saken vidare. I regel bör biträdet avstå från att utföra ytterligare arbete åt klienten. Missbruk i nu angivna hänseende kan beaktas när biträdesersättningen bestäms. Enligt ett rättsfall från , ligger biträdets ansvar på ett tidigt stadium. När saken kommit under domstols prövning åvilar ansvaret i första hand domstolen (NJA 1983 s. 224). Avslag på grund av att anspråket inte kan realiseras sker sällan. Avslagsgrunden har använts i ett fall rörande verkställighet av vårdnad. I det ärendet hade barnet förts till . Eftersom barnet var tunisisk medborgare, medverkade inte de tunisiska myndigheterna till att återföra barnet till . Rättshjälp vägrades med hänvisning till att sökanden inte ansågs ha någon utsikt till framgång i ärendet. Eftersom möjligheterna till biträde i s.k. småmål begränsades har jämförelsen av de ekonomiska värden som angelägenheten rör och kostnaderna för att driva saken fått mindre betydelse. Regeln har dock sin betydelse om tvisten skall avgöras utanför domstol och i vissa fall av fastställelsetalan. Rättshjälp kan också vägras med hänvisning till angelägenhetens art. Bland annat har, med stöd av denna punkt, rättshjälp inte beviljats i en angelägenhet som gällde återgång av fastighetsköp, där avtalet var ett skenavtal för att skydda säljarens fastighet från utmätning. Däremot har i två ärenden fastslagit att det inte finns lagligt utrymme att vägra rättshjälp med hänvisning till regeln om befogat intresse av den anledningen att tvisten rör s.k. lyxkonsumtion (BN 113/81 och 1192/81). Avslag på ansökan om rättshjälp sker ofta med hänvisning till angelägenhetens art när det är fråga om enskilt åtal. Enligt praxis är möjligheterna till rättshjälp i sådana angelägenheter mycket begränsade. Så är även fallet i angelägenheter rörande skadestånd på grund av förtal m.m. Rättshjälp har beviljas i något större utsträckning när saken gällt förtal i tryckt skrift. För att lyfta fram innebörden och poängtera betydelsen av att en prövning verkligen görs föreslår utredningen att regeln om befogat intresse ersätts av en ny bestämmelse. Avsikten är enligt utredningen att en prövning alltid skall göras av om det är rimligt att staten bekostar en tvist. De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Som redovisats i avsnitt 4.2 är en av utgångspunkterna för en rättshjälpsreform att rättshjälpens resurser skall sättas in där de bäst behövs. För att detta syfte skall uppnås bör rättshjälp bara ges när det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Den nuvarande regeln om befogat intresse tar inte tillräckligt till vara detta syfte. Som utredningen konstaterar tillämpas den nuvarande bestämmelsen om befogat intresse inte i någon större utsträckning. Rättshjälp kan beviljas i fall där det inte är befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. Enligt regeringens mening finns det här ett klart reformbehov. Den nuvarande bestämmelsen är för snävt formulerad och den används heller inte i den utsträckning som förutsattes vid rättshjälpslagens tillkomst. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att den nuvarande regeln bör ersättas av en regel som innebär att en prövning skall göras av om det är rimligt att staten står för kostnaderna. Det är naturligtvis svårt att uttömmande redovisa alla de situationer där rättshjälp bör vägras. En självklar utgångspunkt är givetvis de typfall som redovisades lagstiftningsärende och den praxis som utvecklats ; vi åsyftar ju ingen utvidgning av rätten till rättshjälp. Syftet är i stället att den nya rimlighetsprövningen skall leda till att ytterligare typer av fall utestängs från rättshjälp. Det är t.ex. inte rimligt att rättshjälp ges för angelägenheter som har samband med större ekonomiska transaktioner som inte kan sägas ha med den rättssökandes vardagliga välfärd att göra. I lagrådsremissen nämndes som exempel tvister om återbetalning av svarta pengar som betalats för en hyresrätt. Vidare anfördes att staten t.ex. inte bör bidra till kostnaderna i en angelägenheter som rör spekulation med t.ex. aktier eller konst och angelägenheter som rör skatteplanering eller i angelägenheter som rör förvärv, innehav eller liknande av mer lyxbetonade föremål som mycket dyrbara bilar, båtar eller smycken. I sådana fall kan man utgå från att den rättssökande har eller har haft stora tillgångar eller andra medel att förvärva egendomen, och det är inte för denna kategori av lyxtvister som rättshjälp är avsedd. Lagrådet har anfört att prövningen blir vansklig vid en sådan mera kvalitativ bedömning av ett rättsanspråks karaktär. Lagrådet anmärker t.ex. att i tvister om återbetalning av svarta pengar som betalats för en hyresrätt har den rättssökande ett anspråk som normalt har karaktär av skadestånd för ett straffbelagt åsidosättande av en social skyddslagstiftning (12 kap. 65 § jordabalken). När det gäller tvister som har uppkommit i samband med aktiespekulation pekar Lagrådet på att prövningen i vad mån en rättssökande har tillgångar bör ske i samband med den bedömning som görs enligt 6 §, och att den omständigheten att den sökande kan tänkas ha haft tillgångar inte utan vidare bör utestänga honom från rättshjälp. Lagrådet framhåller också att många av de tvister som här avses i praktiken gäller fall då den rättssökande iklätt sig krediter och påstår sig ha blivit vilseledd i ett eller annat avseende. Det måste enligt Lagrådet vara svårt och ofta bli i viss mån godtyckligt, i synnerhet i ett inledande skede, att bedöma om ett aktieförvärv som har gett upphov till en tvist skall karakteriseras som spekulativt eller ej. Lagrådet menar också att liknande svårigheter kan tänkas föreligga när det gäller frågan om en tvist uppkommit i samband med skatteplanering.Regeringen delar bedömningen att en prövning enligt den föreslagna bestämmelsen i vissa fall kan vara svår. Givetvis kan förhållandena för den rättssökande i en tvist som rör återbetalning av svarta pengar för en hyresrätt i vissa fall vara sådana att skyddsinslaget är stort och det därmed är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Det kan exempelvis röra sig om fall där den rättssökande varit i en särskilt utsatt eller pressad situation. För de fall situationen inte varit denna bör det dock finnas en möjlighet att med stöd av rimlighetsregeln underlåta att bevilja rättshjälp. Detsamma gäller andra liknande angelägenheter som rör transaktioner i gränstrakterna mellan det tillåtna och otillåtna. När det gäller tvister i samband med aktiespekulation och skatteplanering delar regeringen i och för sig den syn på bedömningen av den rättssökandes inkomstförhållanden som Lagrådet redovisar. Prövningen av om det är rimligt att det allmänna bidrar till kostnaderna för tvisten skall emellertid göras från en annan utgångspunkt. Oavsett de ekonomiska förhållanden en rättssökande redovisat finns det fall där det inte är rimligt att de begränsade allmänna resurserna tas i anspråk. Detta gäller i hög grad tvister som rör förvärv m.m. av lyxbetonade föremål, men också de som rör aktiespekulation och skatteplanering. Givetvis måste en noggrann och nyanserad bedömning göras, och givetvis kan inte varje angelägenhet som rör aktiespekulation eller skatteplanering sägas vara sådan att det inte är rimligt att det allmänna bidrar till tvisten. Det exempel Lagrådet nämner, att den rättssökande påstår sig ha blivit vilseledd, torde i vissa fall kunna leda till bedömningen att rättshjälp kan beviljas, liksom andra fall där ömmande omständigheter förekommer. Regeringen vill här också framhäva den bestämmelse som föreslås i det följande (se avsnitt 14) och som ger möjlighet att i ett senare skede besluta att rättshjälpen skall upphöra, om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. När tvisten rör sådan hobbyverksamhet som enligt den nuvarande rättshjälpslagen anses utgöra näringsverksamhet, t.ex. hållande av travhäst och avancerad fotografering finns det inte heller tillräckliga skäl för att staten skall bidra till kostnaderna. Vi återkommer ytterligare till frågan om rättshjälp för näringsidkare (avsnitt 9). Det bör vidare normalt vara uteslutet att rättshjälp beviljas för en angelägenhet som redan varit föremål för rättslig prövning. Undantag kan dock finnas, exempelvis när nya väsentliga omständigheter helt har förändrat förutsättningarna för det tidigare avgörandet. Detta kan förekomma främst i tvister om vårdnad och umgänge då ny rättshjälp i vissa fall kan vara motiverad. Men det händer också att talan i sådana mål inleds på nytt inom utan att förhållandena har ändrats i nämnvärd utsträckning. Det kan i ett sådant fall knappast anses rimligt att staten åter går in med rättshjälp. Under alla förhållanden bör krävas att nya omständigheter av betydelse för en ny sak- prövning tillkommit för att rättshjälp skall beviljas. Det skall som regel inte vara tillräckligt att hänvisa till enstaka s.k. umgängessabotage. Enligt jurister vid allmänna advokatbyråer bör rättshjälp alltid kunna ges i tvister rörande vårdnad och umgänge även om inte särdeles gått sedan avgörande skett i tidigare rättshjälpsärenden såvitt avser dessa frågor. Föreningen påpekar att det finns tillräckliga remedier för det fall domstolen anser att det föreligger någon form av rättegångsmissbruk. Enligt regeringens mening finns det dock fall när det visserligen inte föreligger ett klart rättegångsmissbruk men det ändå inte är rimligt att staten bidrar till kostnaderna för en tvist. I sådana fall bör rättshjälp inte ges. Ju längre som tid förflutit sedan rättshjälp tidigare beviljats desto mindre sträng bör bedömningen kunna vara. Några av remissinstanserna kritiserar den föreslagna bestämmelsens utformning och anser att regeln kan medföra tillämpningssvårigheter. Det ligger i sakens natur att en bestämmelse av detta slag måste vara något vag i sin kontur. Avsikten är ju att regeln skall utgöra en möjlighet att inte bevilja rättshjälp - eller besluta att rättshjälp skall upphöra - efter en prövning som inte är bunden till uttryckligen angivna situationer. Jämfört med den nuvarande regeln om befogat intresse har dock den av utredningen föreslagna bestämmelsen enligt regeringens mening klara fördelar genom att den tillför en ny rimlighetsprövning och tydligare lyfter fram att en prövning skall göras. Som anför får praxis klara ut den närmare innebörden av bestämmelsens omfattning. Lagrådet - som inte motsatt sig den föreslagna regeln - har i linje med vad nyssnämnda remissinstanser anfört understrukit att den rimlighetsbedömning som förutsätts ofta måste bli grannlaga och bör ske med försiktighet, i synnerhet om den skall göras av den domstol som skall pröva tvisten i sak. Lagrådet anser det tveksamt om den nya regeln, med hänsyn till de förutsättningar för rättshjälp som i övrigt föreslås, i praktiken kommer att ge något väsentligt ökat utrymme att avslå en rättshjälpsansökan i förhållande till den nuvarande regeln i 8 § första stycket 13 rättshjälpslag. Regeringen delar bedömningen att prövningen är grannlaga och bör ske med försiktighet. Vi delar också bedömningen att förutsättningarna för rättshjälp i övrigt påverkar det praktiska tillämpningsområdet. I förhållande till den bestämmelse om befogat intresse som finns rättshjälpslag bör dock enligt regeringens mening utrymmet att avslå en rättshjälpsansökan bli väsentligt större. Tillämpningsområdet för regeln om befogat intresse begränsas huvudsakligen av att en domstol måste avhålla sig från att göra en förberedande sakprövning. Någon sådan prövning blir det inte fråga om vid den rimlighetsprövning som skall göras enligt den föreslagna regeln. Visserligen är det fråga om en - som Lagrådet har betecknat det - kvalitativ bedömning av ett rättsanspråks karaktär i så måtto att en bedömning skall göras med hänsyn till om angelägenheten rör större ekonomiska transaktioner, lyxbetonade föremål eller förhållanden som ligger i gränstrakterna kring det otillåtna. Men, det är inte fråga om att bedöma bevisläget eller på annat sätt förutspå utgången i målet. Som bl.a. påpekar är det dock i vissa fall lämpligt att en annan domare än den som prövar rättshjälpsfrågan avgör själva tvisten. Detta gäller självfallet främst i de fall det är aktuellt att avslå en ansökan om rättshjälp. Någon lagreglering av denna fråga är inte nödvändig. 8 Rättshjälp för dödsbon -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ett dödsbo skall endast i undantagsfall | | kunna beviljas rättshjälp. I vissa fall skall ett dödsbo kunna | | överta redan beviljad rättshjälp. Utredningens förslag innebar att ett dödsbo aldrig skulle kunna beviljas rättshjälp. I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § rättshjälpslagen kan allmän rättshjälp beviljas fysisk person eller dödsbo. Rättshjälp till dödsbon förekommer endast i ett fåtal fall. I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4) betonades särskilt rättshjälpens karaktär av social skyddslagstiftning. Utgångspunkten var att rättshjälp i första hand skall ge skydd vid oförutsedda händelser som berör den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden.