prop · GK031D7 · 1997-01-01 00:00:00 — Det borde finnas ett gemensamt intresse bland de större givarländerna och de fattigaste mottagarländerna på åtminstone två avgörande punkter: att de begränsade resurserna används så effektivt som möjligt och att de olika organen koncentrerar sina insatser till specifika och väl definierade områden och inom dessa utvecklar expertis och kunnande. har goda förutsättningar att kunna bidra till en samling kring de uppställda målen. Vårt mångåriga multilaterala engagemang och vårt kraftfulla stöd för utvecklingssamarbete innebär att vår trovärdighet vad avser syftet med reformer - att stärka det multilaterala samarbetet till fromma för utveckling i mottagarländerna - inte kan ifrågasättas. Ett andra steg, parallellt med det första, är att utarbeta konkreta reformförslag. har tillsammans med de andra nordiska länderna varit pådrivande vad avser reformeringen av bl.a. , WHO och UNDP. Grunden för detta arbete lades i det första Nordiska som föreslog avgörande förändringar vad avser styrformer och finansiering av den ekonomiska och sociala verksamheten. I FN:s fonder och program har förändrade styrelseformer möjliggjort en kontinuerlig bevakning och påskyndande av reformarbetet. har också tagit initiativ till en översyn av de olika organens arbete på det humanitära området. Syftet har varit att tydliggöra arbetsfördelningen och se till att s.k. hemlösa frågor, dvs. frågor för vilka det inte naturligen funnits ett FN-organ med ansvar, som internflyktingar, minröjning, m.fl. tas om hand. EU-samarbetet har visat sig givande och förbättrat möjligheter att få genomslag för sin syn. bör även fortsättningsvis arbeta för att EU skall vara pådrivande och utarbeta reformförslag också på de mer övergripande problemområdena. Genom en fortsättning av det Nordiska intensifieras nu arbetet på att ta fram konkreta reformförslag på bl.a. följande centrala områden: - FN-systemet ska på landnivå fungera som ett enhetligt system. De ansträngningar som gjorts att förbättra koordineringen på landnivå har varit otillräckliga. Det multilaterala systemets begränsade resurser används inte på det mest effektiva sättet. Det fragmenterade systemet försvårar mottagarlandets uppgift att koordinera olika givare. Även rollfördelningen mellan FN och utvecklingsbankerna måste förtydligas. - Medlemsstaternas styrning av verksamheten måste förbättras ytterligare. finns allvarliga brister i styrelsernas förmåga att ge tydliga riktlinjer för verksamheten. - Administrativa regler och procedurer måste moderniseras. Särskilt inom FN är interna regler för administrativa, finansiella och personalfrågor ofta föråldrade och bidrar till att minska organisationens effektivitet. Chefer på högsta nivå tillsätts utan önskvärd öppenhet. - Det multilaterala systemets finansiering måste tryggas långsiktigt. FN:s utvecklingsverksamhet bygger på frivillighet vilket skapat osäkerhet och försvårat den långsiktiga planeringen av verksamheten. Avsikten är att presentera gemensamma nordiska förslag . Nya finansieringsformer och svenska bidrag Finansieringen av FN:s utvecklingssamarbete bygger i huvudsak på frivilliga bidrag, antingen i form av basbudgetstöd eller öronmärkta bidrag. Verksamhetens finansiella bas kan därmed variera , vilket skapar osäkerhet och försvårar långsiktig planering. Därtill kommer att medlemsstaternas styrning genom de multilaterala beslutsmekanismerna försvåras när prioriteringar delvis bestäms av villkor förknippade med öronmärkta bidrag. Behovet av nya finansieringsformer har bl.a. av dessa skäl blivit allt mer uppenbart. Behovet understryks ytterligare av de osäkrare finansieringsperspektiv som uppkommit för de multilaterala utvecklingsbankerna. Behovet av förändringar understryks också av att ett fåtal länder, inklusive , bär en allt för stor andel av den finansiella börden för FN:s bistånd. Det minskande biståndet i världen har förvärrat situationen. Framöver måste finansieringen av FN-organen baseras på ett system som ger långsiktig stabilitet och förutsägbarhet genom såväl förhandlade som uttaxerade bidrag i tillägg till de nuvarande frivilliga bidragen. Detta är en av huvudpunkterna i den nordiska politiken. Ett annat syfte med detta förslag är att bördefördelningen mellan givarländer ska bli mer rättvis och att ansvar för beslut om verksamhetens omfattning kopplas till bindande åtaganden om finansiering. Framöver bör vidare kretsen av givare breddas genom att de nya industriländerna förmås att bidra till det multilaterala utvecklingssamarbetet. Allt fler länder, t. ex. i , når i-landsstatus och bör kunna ge betydande tillskott. Det finns också anledning att följa och vara pådrivande i andra förändringsprocesser. En sådan rör den ökade tillämpningen av mottagarfinansiering. Den innebär att mottagarländer med högre BNP betalar en del av kostnaden för framför allt det tekniska biståndet. En annan form är självfinansiering, dvs. att organisationerna i ökande grad baserar sin verksamhet på återbetalning av tidigare krediter. Detta är främst aktuellt för utvecklingsbankerna, men även inom finns viss möjlighet till sådan genom avgiftsbeläggning av tjänster till t.ex. nationella bolag. För vissa verksamheter finns också goda möjligheter att få in betydande privata bidrag. Frågan om nya finansieringskällor har diskuterats under . Diskussionen har intensifierats i ljuset av de senaste årens finansieringskris. Ett syfte med flera av de förslag som presenterats har varit att finna en källa som skall ge det multilaterala systemet ökat oberoende av svängningarna i nationella beslut. Ett annat syfte har varit att skapa ekonomiska styrmedel på global nivå, t.ex. avgifter kopplade till användningen av den gemensamma miljön. Avgifter på internationella valutatransaktioner har nämnts i detta sammanhang. De studier som gjorts av detta alternativ har dock även visat på oönskade effekter på de finansiella marknaderna och betydande svårigheter att få till stånd ett samlat genomförande. Ytterligare forskning behövs för att precisera och bedöma förslag till nya finansieringskällor. har gett stöd till UNDP:s forskningsarbete på detta område och överväger hur frågan bäst kan föras vidare. Flera av de här diskuterade förändringarna och finansieringsformerna aktualiserar nya frågeställningar. Hur skall man t.ex. tillförsäkra styrning och insyn i organisationer som blir självfinansierade? Hur skall man bibehålla långsiktighet och fattigdomsorientering? Hur ska man förhålla sig till ökad andel icke-statlig finansiering? Svaren på dessa frågor, liksom den fortsatta utvecklingen och reformeringen av FN och dess finansieringssystem kan komma att få direkt effekt på inriktning och storlek på de svenska bidragen till FN:s arbete på utvecklingsområdet. bidrag till det multilaterala systemets olika organ bör fördelas så att de organ som bedriver en politik som är effektiv och i linje med de svenska strävandena får högre anslag än andra organ. Organisationer som inte lever upp till de krav som ställs i form av reformer med synliga framsteg, en fokuserad inriktning och ett tydligt och avgränsat mandat i systemet bör förvänta sig sänkta anslag. Ett exempel på detta sätt att arbeta är WHO som p.g.a. uteblivna reformer fick vidkännas en drastisk minskning av svenska bidrag. Ett positivt exempel är UNCDF, som genomfört en grundläggande reformering och därigenom lagt grunden för ett treårigt givaråtagande vad gäller finansiering. UNCDF kommer därför att ges ökade anslag budget. Det finns också anledning att fråga sig om dagens fördelning mellan basbudgetstöd till organisationer och särskild ämnesinriktad bidragsgivning är den rätta. kan anslag till ett särskilt angeläget sakområde, kanaliserat genom därför lämpliga organisationer, vara att föredra. Mot bakgrund av den allt tydligare ämnesfokuseringen i det internationella samarbetet, manifesterat bl.a. i de globala FN-konferenserna, bör detta successivt bli ett viktigt komplement till de s.k. basbudgetstöd som utgör huvuddelen av de svenska multilaterala bidragen. Utvecklingsbankernas roll i utvecklingsprocessen Utvecklingsbankerna är de finansiellt viktigaste kanalerna för ett brett samarbete med de fattigaste länderna. Deras omfattande rådgivningsverksamhet på främst det ekonomiska området, men också i t.ex. sociala och miljöfrågor byggd på egen forskning, analys och erfarenheter från många olika länder växer i betydelse. Det gör även deras roll som samordnare av multilateralt och bilateralt bistånd på landnivå bl.a. inom ramen för s.k. konsultativa grupper. Härtill kommer den roll spelar för ekonomisk omvandling i . har bankerna även fått en viktig roll som finansiärer av politiskt komplicerade freds- och återuppbyggnadsprocesser. Asiatiska (AsDB) program i , Interamerikanska () insatser i och roll i f.d. och i de palestinska områdena på och i . Sammantaget innebär denna utveckling att främst tagit över uppgifter särskilt på det normativa området från många FN-organisationer. Det är en utveckling som rymmer både problem och möjligheter. Många FN-organs finansieringssvårigheter gör att bankernas engagemang på nya områden tillför resurser till prioriterade verksamheter. Å andra sidan skapas ofta oklarheter om roller och mandat mellan FN-organ och bankerna. Dessa frågor har bl.a. uppmärksammats inom Nordiska . Den svenska linjen är att söka tydliggöra olika organisationers komparativa fördelar i förhållande till varandra i ett systemperspektiv. Avsikten är att maximera utvecklingseffekterna av hela det multilaterala systemet. På liknande sätt har och de nordiska länderna försökt att närmare precisera roller, mandat och komparativa fördelar för och de regionala utvecklingsbankerna i , och . Det här är frågor som växer i betydelse genom att särskilt Interamerikanska (IDB) och Asiatiska utvecklingsbankerna (AsDB) får en allt viktigare roll i sina respektive regioner. IDB:s utlåning i är t.ex. högre än . Ett annat exempel är AsDB:s policyriktlinjer för det nya området "gott styrelseskick", vilket har betydelse inte bara i ett ekonomiskt utan även i ett bredare politiskt perspektiv. finns det en allt starkare uppslutning kring utvecklingsbankernas roll i utvecklingsprocessen. Det gäller både bland givar- och mottagarländer. Bankernas breda medlemskap ger dem möjlighet att forma en samsyn i många avgörande ekonomiska frågor. Genom sin finansiella konstruktion kan de låna upp stora resurser på kapitalmarknaderna för vidare utlåning på gynnsamma villkor. Glädjande nog växer såväl samarbetsformerna mellan som insikten om respektive parts komparativa fördel hos både FN och utvecklingsbankerna. Bl.a. har utvecklingsbankerna gjort förberedelse- resp uppföljningsarbete inom ramen för FN:s konferenser på ett konstruktivt sätt. 4.1.2 FN:s ekonomiska och sociala verksamhet På det ekonomiska och sociala området bedriver FN utvecklingssamarbete genom en rad olika organ. Utgångspunkten för bedömning av denna verksamhet är dess effekt på landnivå. En viktig åtgärd är att FN därvidlag skall fungera som ett enhetligt system och kraftfullt kunna bistå mottagarländerna. Riktlinjer för verksamheten läggs idealt fast i respektive organs styrelse, inom de policyramar högre organ - generalförsamlingen och ECOSOC - fastställt. verkar i de styrande organen för att fastställa sådana riktlinjer. har valt att ge omfattande basbudgetstöd till FN-operativa verksamhet. Mot bakgrund av de brister som finns i dagens organisations- och styrsystem, och de svårigheter som visat sig att få genomslag för nödvändiga reformer, finns det anledning att fortsätta överväga vilka former för bidragsgivning som bäst främjar målsättningarna för det multilaterala arbetet. Det är ingen självklarhet att den nuvarande fördelningen mellan t.ex. basbudgetstöd och sakinriktat stöd för särskilda ämnen är den mest lämpade. verkar även för svensk synlighet inom FN-organen, främst genom ökad upphandling från svenska företag och ökad svensk rekrytering. Självfallet måste denna policy drivas utifrån höga krav på upphandlingens och rekryteringens behov av kvalitet, relevans och kompetens. , UNDP, spelar en central roll inom FN:s biståndsverksamhet, som samordnande organ på land- och högkvartersnivå. Det är viktigt att förstärka denna funktion, som måste ses och finansieras som en gemensam uppgift för hela FN-systemet. måste UNDP:s verksamhet ges en tydligare inriktning och ytterligare fokuseras på att bygga upp mottagarländernas institutionella kapacitet på centrala områden. UNDP:s organisationsstruktur och administration måste effektiviseras och arbetet ges en än tydligare inriktning mot landnivån. ger särskilt stöd till den interna förändringsprocessen och för ökad effektivisering av UNDP:s arbete. , , som formellt verkar inom ramen för UNDP, är det frivilligfinansierade FN-organ som kommit längst vad avser en tryggad och förutsägbar finansiell bas. På svenskt initiativ har de åtta givarländerna uttryckt en ambition att säkerställa de finansiella resurserna på nuvarande nivå . Verksamheten är innovativ och katalytisk. Den är fattigdomsinriktad. småskalig och ansedd som effektiv. , , firar sitt 50-årsjubilem och har i sin ändamålsförklaring deklarerat att man avser integrera barnets rättigheter på ett mer konsekvent sätt i verksamheten. Detta innebär att organisationen i allt högre grad blir en rådgivare till regeringar snarare än att den genomför sina egna projekt. välkomnar denna utveckling. har en fortsatt viktig roll i fält, inte minst för att ge skydd och stöd åt barn som drabbas eller riskerar drabbas av katastrofer och konflikter. , som är den näst största givaren, fortsätter driva reformarbetet i styrelsen. , , har efter om befolkning och utveckling (ICPD) genomgått en omfattande förändringprocess i vilken varit pådrivande. UNFPA är nu väl rustat och har styrelsens förtroende att ta ett stort ansvar för uppföljningen av ICPD. , WFP, når de absolut fattigaste genom att säkra deras livsmedelsförsörjning. Särskilt har ett jämställdhetsperspektiv fått ökat genomslag inom organisationen och har en viktig roll i reformarbetet och policyutveckling. om livsmedelsbistånd innebär att den viktiga frågan om livsmedelsbiståndets roll i utvecklingsarbetet bör diskuteras i ljuset av bl.a. fattigdomsfrågan och redan gjorda åtaganden i internationella handelsavtal. Det är angeläget att motverka snedvridningseffekter av livsmedelsbistånd på lokala marknader och verka för att sådant bistånd fokuseras på särskilt utsatta grupper. FN:s flyktingkommissarie, , har allt mer betonat förebyggande insatser och vikten av att finna långsiktiga och varaktiga lösningar på flyktingproblemen. En tyngdpunktsförskjutning har skett mot insatser i ursprungsländer. UNHCR:s helhetssyn på flyktingfrågor stämmer väl överens med de svenska prioriteringarna på detta område. Organisationen utför väl de uppgifter den ålagts. Mandatet för för palestinaflyktingar, UNRWA, har förlängts av till . Stödet till UNRWA utgör även ett led i vårt stöd för fredsprocessen i . UNRWA:s verksamhet på och i integreras nu allt mer med administrationen i de palestinska självstyret och flyttningen av organisationens högkvarter från till och är ett uttryck för strävan efter större regional samordning. bör resultatet av fredsprocessen i kunna möjliggöra en avveckling av bidraget till UNRWA. Under budgetposten för narkotikainsatser genom FN-systemet finansieras främst basbudgetstöd till FN:s narkotikaprogram, UNDCP. Det starka svenska stödet till UNDCP motiveras bl.a. av att såväl missbruk som odling av narkotika i de flesta är koncentrerad till de fattigaste regionerna och grupperna. Förutom att bekämpningen av narkotika är ett mål i sig finns därmed en klar koppling till de svenska övergripande fattigdomsmålet. kommer sannolikt att hållas ett särskilt generalförsamlingsmöte om narkotika. Regeringen avser under denna budgetpost finansiera en del förberedande insatser för detta möte. upprättades FN:s samlade program för HIV/AIDS - kallat . Denna organisation är uttryck för ett nytänkande inom det multilaterala samarbetet, där olika berörda organ samarbetar inom ett gemensamt program. HIV/AIDS-relaterade aktiviteter inom , , , , WHO samt uppgår nu i och samordnas av . , som varit aktivt i tillskapandet av programmet, innehar en styrelseplats . arbetar för att styrelsen skall ha regelbundna möten och kunna ge klara riktlinjer för organisationens verksamhet. En av de viktigaste frågorna blir finansiering av programmet. eftersträvar att en bred krets av givare skall komma överens om en rättvis bördefördelning och att stöd skall utgå i form av bidrag till organisationens basbudget. utökas verksamheten successivt och en handlingsplan kommer att läggas fast för de kommande fem åren. Den brett upplagda utvärdering av utvecklingsbankernas verksamhet med titeln , som presenterades av en internationellt sammansatt arbetsgrupp (den s.k. "MDB Task Force"), bekräftar den förändring av bankernas verksamhet som skett . Rapporten slår bl.a. fast att fattigdomsbekämpning skall vara det övergripande målet för utvecklingsbankernas verksamhet. Insikten har förstärkts om att ekonomisk tillväxt är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för minskad fattigdom. Kompletterande och ökande åtgärder avseende bl.a. social utveckling och välfärd, jämställdhet och inkomstutveckling ger fattiga grundläggande förutsättningar att delta i de ekonomiska möjligheter som skapas av tillväxt. Det här är en inriktning som , och andra "likasinnade länder" länge drivit i bankerna. nye president förefaller fast besluten att förstärka denna linje. För att detta skall lyckas krävs bl.a. att regeringarna i låntagarländerna är inriktade på att minska fattigdomen genom en sund ekonomisk och social reformpolitik. En ökad koncentration av låneresurserna kommer att ske till sådana länder. I arbetsgruppens utvärdering konstateras också att utvecklingsbankerna varit alltför inriktade på volymmål. Högre kvalitetskrav måste ställas, inte minst mot bakgrund av minskade biståndsresurser. Det skall ske genom bättre och mer realistiskt formulerade mål, bättre resultatanalys och tydligare och mer effektiv samordning med andra givare. Bankerna genomgår även en decentralisering. Kontakterna med lokala grupper och enskilda organisationer intensifieras. har här bidragit med egna erfarenheter. har vi från svensk sida medverkat till att Sidas lärdomar främst från huvudmottagarländerna mer systematiskt förts in i arbetet med bankernas landstrategier. Erfarenheterna av denna närmare koppling mellan bilateral och multilateral verksamhet är goda och kommer att utvecklas ytterligare. Vidare utvecklar regeringen samarbetsformer med enskilda organisationer kring världsbanksfrågor, bl.a. i syfte att tillvarata många enskilda organisationers stora fälterfarenhet liksom kunskaper på bl.a. miljöområdet. Utvecklingsbankernas starkare inriktning på fattigdomsbekämpning avspeglas bl.a. i en tydligare betoning av miljöfrågorna och deras koppling till det övergripande målet om att nå utsatta grupper. Om utveckling inte är hållbar drabbar de negativa effekterna främst de fattiga. Mycket återstår att göra i dessa avseenden t.ex. vad gäller förebyggande åtgärder i projekt och program i stället för reparation av skador i efterhand. har bilaterala fonder i flera banker som kan utnyttjas för olika insatser på bl.a. miljöområdet. Särskilt i uppbyggnadsskedet av nya verksamheter i bankerna har svenska bilaterala resurser kunnat spela en viktig katalytisk roll. Detta gäller i hög grad även på jämställdhetsområdet. Samspelet mellan stat och marknad har utvecklats till en viktig fråga för utvecklingsbankerna. Verksamheten på privatsektorområdet inriktas dels på stöd till skattereformer, utveckling av kapitalmarknader och finansiellt stöd till nationella utvecklingbanker för vidare utlåning till små och medelstora företag, dels till upprättande av privata företag och främjande av privata investeringar. Verksamhet pågår också avseende en förändrad roll för staten, ett känsligt område i gränslandet till politisk inblandning, som ryms inom begreppet det "goda styrelseskicket". Dit hör fungerande lagar och rättssystem som skyddar individens ekonomiska och politiska rättigheter. Dit hör också minskade militärutgifter till förmån för utvecklingsändamål t.ex. de sociala sektorerna och kamp mot korruption. På en rad viktiga områden har således bankernas policy och verksamhet förändrats i riktning mot svenska utvecklingspolitiska riktlinjer. Den stora utmaningen ligger framförallt i att få denna nya inriktning omsatt i bankernas konkreta arbete på fältet, där mycket återstår att göra. Detta kommer att kräva ytterligare förändringar av bankerna inkl. delegering av beslutsfattandet till fältnivån och att delvis ny kompetens knyts till dessa institutioner. formella inflytande i utvecklingsbankerna, sett som våra kapital- och bidragsandelar, är begränsat. Genomgående är påfyllnadsandelar till de mjuka lånefaciliteterna högre än våra kapitalandelar, vilket speglar vårt starka biståndsengagemang. Detta gäller i synnerhet vår stora påfyllnadsandel i Afrikanska utvecklingsfonden. policyarbete i samtliga utvecklingsbanker utformas liksom i FN-sammanhang inom ett nära och konstruktivt nordiskt samarbete. Många exempel från senare år finns på att den nordiska samsynen i utvecklingsfrågor genom att ett målmedvetet agerande har fått genomslag både i bankernas policy och institutionella struktur. Det gäller bl.a. tydligare fattigdomsinrikting, IDB:s policy på området kvinnor och utveckling och institutionella reformfrågor i Afrikanska . De nordiska länderna har visat att ett gott förberedelsearbete inför styrelsemöten och förhandlingar om påfyllnad av bankernas "mjuka fonder" ger ett inflytande i bankerna som ofta går utöver våra formella andelar. Bristande bidragsvilja och oförmåga att följa ingångna avtal har blivit ett växande hot mot utvecklingsbankernas möjligheter att bedriva ett effektivt utvecklingsarbete i de fattigaste länderna. Det kan därför med tillfredsställelse konstateras att en uppgörelse uppnåtts vad gäller ett treårigt utlåningsprogram om ca till de fattigaste länderna från mjuka lånefaciliteter, . Avtalet innebär att förstärker sin övergripande målsättning att minska fattigdomen i världens minst utvecklade länder. I kommande låneprogram skall tydligare betonas hållbar utveckling, fokus på och utlåning baserad på tidigare resultat. Vidare ges, bl.a. efter svenskt agerande, en starkt ökad vikt åt samråd och dialog med mottagarländernas regeringar, myndigheter och enskilda organisationer liksom med övriga bilaterala och multilaterala givare. Av stor betydelse är att ett helt nytt synsätt på deltagardisciplin och krav på rimligt finansieringsdeltagande vuxit fram under dessa förhandlingar. De nya reglerna innebär bl.a. att amerikanska företag, på grund av uteblivna amerikanska bidrag till , utestängs från en stor del av upphandlingen i anslutning till IDA-finansierade projekt. utestängs också från beslutsfattandet om en stor del av utlåningen . Även länder som , och utestängs av liknande skäl. De nya reglerna avspeglar strävanden att få till stånd ökad bidragsdisciplin och respekt för ingångna avtal inom de multilaterala biståndet. har tillsammans med () tagit ett initiativ för att lätta de fattigaste och mest skuldsatta ländernas skuldbörda. Initiativet utgör ett nytt angreppssätt som välkomnar. Förslaget omfattar den totala skulden för ett land och syftar till att ge en skuldlättnad som återställer en hållbar skuldsituation genom bidrag från bilaterala, kommersiella och multilaterala långivare. En mer detaljerad utformning av förslaget kommer att redovisas i samband med och årsmöten. och har en central roll när det gäller att stödja fattiga, ofta skuldtyngda länder som genomför strukturanpassningsprogram, för IMF:s del genom ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility).