prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — En stor del av de förmodade vinsterna tillfaller och genom WTO skapas bättre förutsättningar för mindre handelsnationer att försvara sina intressen i relationerna med starkare handelspartners. Kanske viktigare för ett lands förmåga till ekonomisk utveckling än i-länders tullättnader på vissa varuområden är att u-landet i fråga själv övergår till en utåtriktad ekonomisk politik. har i ökad omfattning övergått till marknadsinriktad ekonomisk politik som grund för sin ekonomiska utveckling. Viktiga program för friare handel har lanserats som ett medel för att anpassa marknaderna till internationella priser och uppmuntra till bättre resursallokering. är nästan hälften av de ungefär 125 länder som klassificeras som utvecklingsländer inriktade på att genomföra ekonomiska strukturreformer, jämfört med endast en handfull som hade en marknadsinriktad utvecklingsstrategi. En hållbar ekonomisk strategi baserad på stabila rättsliga institutioner och regelverk medför ett uppsving för tillväxten i världsekonomin i ett långt perspektiv och förbättringar i levnadsstandarden globalt. En mer framgångsrik världsekonomi kommer enligt regeringens bedömning att bidra till att minska de spänningar som ibland är förknippade med migration. Konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser Massmigration är ofta en följd av en pågående konflikt av något slag men är också i sig destabiliserande. Det är svårt, eller omöjligt, att i ett skede av massiva folkförflyttningar genom politiska och marknadsekonomiska reformer åstadkomma de öppningar, som skulle kunna leda till att levnadsvillkoren förbättras så att flyktorsakerna bortfaller. Tvärtom tenderar flykten i sig att förvärra flyktorsakerna. En ond cirkel av destabilisering och förfall uppstår, som är mycket svår att bryta utan massiva insatser utifrån. Detta är ett skäl att i det internationella arbetet starkare betona det konflikt- och flyktförebyggande arbetets centrala roll. I generella termer utgör biståndet i dess helhet en del av ett sådant arbete för att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl ekonomisk som demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt bistånd konfliktförebyggande. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de fattigare ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Men den senaste tidens konfliktmönster och komplexa katastrofer visar att det måste kompletteras med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det grundläggande målet att "höja de fattiga folkens levnadsnivå" (prop. 1962:100) bör inom biståndsverksamheten en accentförskjutning ske i riktning mot konfliktförebyggande insatser. För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn, som kan inkludera både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En sådan utveckling äger faktiskt också rum, även om den motverkas av att den politiska viljan att lämna bistånd fortast och mest effektivt väcks av spektakulära katastrofer. Ett system som, med exempelvis uppmärksamhet eller resursöverföringar, belönar stater som förmår att av egen kraft förebygga eller på ett tidigt stadium komma till rätta med orsakerna till en hotande konflikt saknas fortfarande. FN är den organisation som har fått världssamfundets uppdrag att "förebygga och undanröja hot mot freden" samt att "åstadkomma internationell samverkan vid lösande av internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller humanitär art" (, artikel 1). Det är oroväckande att FN, som dess handlingsutrymme ökat i en värld som inte längre domineras av supermaktsrivalitet, i så hög grad förlamas av ekonomiska och organisatoriska problem. är konkurshotad och dess handlingskraft i hög grad kringskuren av medlemmarnas bristande förtroende. Medlemsstaternas skulder, av vilka svarar för närmare hälften, uppgick till ca . De nordiska länderna är i förhållande till sin folkmängd mycket stora bidragsgivare till FN-systemet och har aktivt deltagit i FN:s reformprocess, bl.a. genom det Nordiska . Att med alla tillgängliga medel bidra till en effektiv och välfungerande världsorganisation bör även framöver vara ett prioriterat mål för svensk utrikespolitik. En aspekt i sammanhanget gäller att effektivisera samordningen av FN:s och andra organs insatser på katastrof- och konfliktlösningsområdena. Sambandet mellan politiska, humanitära och fredsbevarande aktiviteter bör därvid belysas, liksom sambandet mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling. Om får säte i , ökar möjligheterna att bedriva en sådan aktiv politik. Även om FN:s kris får en lösning, måste emellertid flera nivåer än den globala aktiveras i arbetet med att förebygga och hantera konflikter, som leder till migrationsströmmar. De kontinentala och regionala organisationerna bör ta sin del av ansvaret, vilket också föreskrivs i . På den amerikanska kontinenten finns en uttalat migrationspolitisk dimension i dialogen inom ramen för det nordamerikanska frihandelsavtalet, . Inom den afrikanska enhetsorganisationen, OAU, pågår upp-byggnad av en mekanism för förebyggande, hantering och lösning av konflikter i . Möjligheterna att med svenska biståndsmedel stödja denna mekanism bör även fortsättningsvis hållas aktuella. Regeringen avser också att fullfölja det engagemang som visat i dialogen med företrädare för islam, bl.a. genom den euro-islamiska konferensen i . 7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt Inom olika internationella organ har flera typer av system för tidig varning utvecklats i syfte att förhindra att latenta konflikter bryter ut och orsakar en våldsspiral som genom sin inneboende dynamik förvärrar läget och försvårar försoning. är knappast problemet att dessa system inte fungerar utan att andra faktorer gör det svårt att omsätta den tidiga varningen i ett tidigt ingripande. Ett problem är att varningssignalerna på längre eller kortare sikt gäller ett stort antal länder. En bedömning måste göras av var begränsade resurser i första hand skall satsas. Det gäller vidare att hitta aktörer som har både de nödvändiga resurserna för att backa upp det katastrofförebyggande arbetet och viljan att riskera liv i en konfliktsituation. Störst är svårigheterna då det gäller komplexa katastrofer i länder, vilka marginaliserats i den skiktning som ägt rum av det globala intresset. Mycket återstår således att göra för att effektivisera metoderna för att avvärja hotande katastrofer eller konflikter och har, med sitt starka internationella engagemang och förtroendekapital bland , möjligheter att spela en pådrivande roll. Frågor som rör mänskliga rättigheter är nära förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även fortsättningsvis prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också bilateralt genom biståndet. En ökande andel av detta bistånd går till insatser för att stärka det civila samhället, för demokratisering och för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här som en särskilt viktig aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på många håll i världen. Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningarna utgörs av det internationella och valstöd, , som invigdes i . Institutet skall framför allt arbeta med normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet. I många av dagens konflikter drabbas civila utan att internationella regler eller åtaganden kan åberopas. Den humanitära rätten behöver inte bara vidareutvecklas för att skapa normer som ökar möjligheterna att stävja det våld som i interna konflikter riktas mot oskyldiga individer - medvetenheten om krigets lagar sådana de existerar i framför allt måste också höjas och efterlevnaden förbättras. Även här bör spela en aktiv och pådrivande roll. Detta gäller också möjligheterna att skapa en klarare och mer renodlad ordning för hur interna flyktingar kan bistås. Ett närliggande problem gäller den okontrollerade strömmen av vapen till olika konflikthärdar. Det internationella samfundet bör öka sina ansträngningar att inrätta vapenkontrollregimer. Tillgången till vapen gör det också svårt att avsluta en väpnad konflikt utan att kriminaliteten i samhället ökar. Stöd till demobilisering och återintegrering av soldater i en efterkrigsfas bör även fortsättningsvis vara ett viktigt område inom det svenska biståndet. Omfattande migration över statsgränser förekommer på olika håll i världen främst till följd av ländernas olika ekonomiska och demografiska situation. Att människor flyttar till andra länder för att förbättra sina levnadsvillkor är i sig inte något negativt om det sker under ordnade former och inte av nödtvång. Många länder som i stor skala använder sig av tillfällig utländsk arbetskraft ger emellertid ett svagt skydd åt invandrarna och har heller inte anslutit sig till det internationella regelsystem som överenskommits genom framför allt . Det är angeläget att stödja det arbete som sker för att denna utsatta kategori skall tillerkännas elementära rättigheter. Även i länder där toleransen varit stor till arbetande från grannländerna märks tendenser att göra migranter till syndabockar för alla möjliga svårigheter som drabbar medborgarna i ett samhälle undet hårt tryck. I exempelvis , som under apartheidregimen systematiskt utnyttjade regionens arbetskraftsreserv, ökar nu aversionerna mot arbetssökande från grannländerna. 7.4.3 Insatser vid massflykt För de människor som korsat en gräns för att söka skydd finns i princip tre möjliga lösningar: repatriering, lokal integrering eller flyttning till tredje land. Den lyckligaste utgången i genuina flyktsituationer är självfallet repatriering, återvändande till hemlandet. Om flykten orsakats av krigshandlingar, förutsätter detta att en hållbar politisk lösning eller överenskommelse uppnåtts. Här kan bedömningarna skifta mellan de berörda individerna och myndigheterna i mottagarlandet. En grundläggande princip är dock att ingen som fått flyktingstatus enligt konventionen och fortfarande behöver skydd kan tvingas återvända mot sin vilja. Det ingår i UNHCR:s uppgifter att vaka över att så inte sker. Frivilliga repatrieringar i stor skala har genomförts av bl.a. afghaner, burmeser och mocambikaner, som vistats i grannländerna. När detta sker i UNHCR:s regi förses de återvändande i allmänhet med ett "startpaket" i någon form för att underlätta övergången. Många återvänder emellertid spontant och får då inte denna hjälp. Det gäller även intern- flyktingar. I instabila regioner är det heller inte ovanligt att samma människor tvingas fly under sin livstid, antingen internt eller till något grannland. I sammanhanget kan nämnas gränsområdet mellan och , där flyktingrörelser närmast kommit att ingå i det nomadiska livsmönstret kring en gräns som upplevs som artificiell. Möjligheterna till lokal integrering skiftar mycket beroende på bl.a. flyktingarnas bakgrund och tillgången till mark och social infrastruktur i den mottagande regionen. Den politiska och medborgerliga viljan är givetvis en avgörande faktor, som paradoxalt nog ofta är större i fattiga mottagarländer än i rika. I dessa förenklas integreringen också ofta av att flyktingarna tillhör jordbrukande folkgrupper, som redan är lokalt förankrade. I är detta ett vanligt mönster, som underlättas även av att den afrikanska är mer långtgående än - men även i det afrikanska sammanhanget tillhör det undantagen att flyktingarna naturaliseras i mottagarlandet. Det finns också ett växande motstånd i olika mot att låta skyddssökande i stort antal vistas i det egna landet. Fattiga första asylländer behöver stöd inte bara för verksamheten i flyktinglägren utan kompensation för den miljöförstöring som sker och för andra samhällsstörningar. Då utvägen att repatriera eller integrera inte finns, måste de skyddsbehövande - om permanenta flyktingläger skall kunna undvikas - flytta till ett tredje land för permanent bosättning. Detta är en lösning som tillgrips i sista hand, då den är förenad med stora kostnader och problem. Som flyktingströmmarna ser ut , och viljan och förmågan att ta emot skyddssökande i olika länder i världen, gäller det i allmänhet att omplacera människor från till i-länder med strikta regler för invandring och flyktingmottagande. Många sorteras ut i denna process och även för dem som accepteras uppstår kulturkrockar och anpassningsproblem. För att omplacering till tredje land skall gå att genomföra krävs också solidaritet av mottagarlandets medborgare, som ofta befinner sig i varje mening fjärran från den ursprungliga krishärden. Sådan vardagssolidaritet finns ofta men är också utsatt för påfrestningar, särskilt i tider av arbetslöshet och ekonomiska svårigheter. För del är det en central uppgift att internationellt arbeta för att så många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor som söker skydd i skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater för hjälp åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas. Ansvarsfördelning behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio stater som f.n. har ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste flytta till ett tredje land för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för skyddsbehövande koncentreras till insatser i deras ursprungsländer eller mottagarländer i närområdet, bl a därför att dessa insatser når fler människor på ett effektivare sätt. Även internflyktingarnas situation bör ges större uppmärksamhet inom ramen för biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till program för frivillig repatriering eller återvandring, såväl från grannländer som från . Det är i allmänhet lättare att återvända för dem som stannat i närheten av hemlandet och ett stöd till skyddsbehövande i närområdet innebär också ofta ett stöd till fattiga första asylländer. bör det redan inledda samarbetet med och stödet till länder i i migrationsfrågor även fortsättningsvis ges hög prioritet. I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i , på såväl den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återuppbyggnad av det krigshärjade landet. De svenska insatserna i bl.a. och utgör likaledes exempel på bidrag till konfliktlösning, som i ett längre perspektiv bidrar till att möjliggöra försoning och ömsesidig samverkan i regioner som präglats av våldsutbrott. Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för svenskt stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och effektivare teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser som prioriteras. 8 Europeiskt samarbete 8.1 Förebyggande åtgärder Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling Som framgått av avsnitt 6 antas ökad internationell handel medföra globala välfärdsvinster och främja ekonomisk utveckling i även . Utveck- lingsbistånd syftar direkt till en sådan förändring i dessa länder. För att på kortare sikt skapa alternativ till oönskad migration är det emellertid ingen användbar metod att generellt stimulera den ekonomisk utvecklingen i de potentiella utvandringsländerna genom satsningar på handel och bistånd . I enskilda situationer kan sådan stimulans dock vara migrationspolitiskt motiverad, t.ex. för återuppbyggnad av ett land som möjliggör återvändande. När det gäller långsiktiga effekter är situationen alltså annorlunda. Det är därför även av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner. De slutsatser som dragit om sambandet mellan migration och utvecklingsbistånd är att det i sig är begränsat och därför måste ses i relation till andra internationellt verkande faktorer, politiska, ekonomiska och kulturella. (103/3/96 Rev. Dokumentet understryker vikten av åtgärder som inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till migration och nämner som exempel på områden av betydelse de små och medelstora företagen, utbildningen, rättssäkerheten, demokratin och hälsosektorn särkilt på lokal nivå. De nuvarande handelspolitiska åtgärderna i EU för att stödja den ekonomiska utvecklingen i tredje världen ger en splittrad bild. Den handelspolitik som förs av EU, liksom av andra i-länder och rika , är inte inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s allmänna tullpreferenssystem till förmån för , mellan EU och bl.a. vissa afrikanska stater samt olika preferensarrangemang med ländergrupper eller enskilda länder är exempel på handelspolitiska redskap för att främja marknadstillträde för olika produkter. Däremot är EU:s jordbrukspolitik med omfattande subventioner och olika handelspolitiska arrangemang, såsom kvantitativa restriktioner och anti- dumpingtullar, för att begränsa importen exempel på ingrepp som troligtvis motverkar den ekonomiska utvecklingen i . Som understrukits i avsnitt 6 är ett lands egen förmåga till utveckling genom en utåtriktad ekonomisk politik av grundläggande betydelse. Konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder I arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör, som framhållits i avsnitt 6, de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av an- svaret. Detta föreskrivs också i . Inom () utgör den konfliktförebyggande och förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och har här spelat en pådrivande roll och aktivt bidragit till olika OSSE-engagemang. Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter inom ramen för har ökat möjligheterna att agera preventivt. NATO har central betydelse i och samarbetar genom Partnerskap För Fred med organisationen. I deltar med förband i en NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där har ställning som observatör, är av intresse inte minst för organisationens uppgifter vad gäller humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet. EU:s medlemsstater står tillsammans för mer än hälften av världens bistånd. En uttalad migrationspolitisk dimension finns i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan . 8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor Inledning Samarbete kring europeiska migrations- och flyktingfrågor har skett i flera olika fora. Inom har ett betydande samarbete utvecklats, främst inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp och de centrala utlänningsmyndigheternas samrådsgrupp, Nordiska utlänningsutskottet. Östersjösamarbetet ger förutsättningar för ett regionalt samarbete av stor migrationspolitisk betydelse, såsom kring bekämpandet av människosmuggling. spelar en betydande roll dels i sin egenskap av alleuropeiskt forum dels i sin roll som bevakare av efterföljden av och andra överenskommelser om mänskliga rättigheter m.m. Inom EU bedrivs samarbetet i allt väsentligt inom ramen för avdelning VI i Unionsfördraget, den s.k. tredje pelaren. Samarbetet inom EU på asylområdet tar sin utgångspunkt i flyktingkonventionen som alla medlemsstater antagit utan geografiska inskränkningar och som även den antagits av samtliga medlemsstater. Budapestgruppen uppstod som en uppföljning av en ministerkonferens i om illegal invandring från/genom Öst- och . Gruppen består av ett antal öst-, central- och västeuropeiska länder samt internationella organisationer som IOM och UNHCR, med och som observatörer. EU:s tredje pelare - bakgrund och framväxt Bakgrunden till EU:s tredje pelare står att finna i skapandet av den inre marknaden. Enligt artikel 7 a (tidigare artikel 8 a) i skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelser. Målet var att undanröja alla typer av hinder för den fria rörligheten före men detta mål har fortfarande inte kunnat uppnås. En anledning är avsaknaden av ett regelverk för genomförandet, något som bl.a. beror på att alla medlemsstaterna inte är ense om tolkningen av artikel 7 a. Vidare beror kvarvarande gränskontroller på att de förutsatta s.k. kompensatoriska åtgärderna ännu inte är beslutade. Med kompensatoriska åtgärder avses här de åtgärder som är nödvändiga för att borttagandet av personkontrollen vid de inre gränserna inte skall leda till försämrad säkerhet i medlemsstaterna. ställer sig bakom majoritetstolkningen av artikel 7 a. Denna tolkning går i korthet ut på att personkontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas förutsatt att nödvändiga kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna inställning låg också till grund för ansökan om observatörsstatus med sikte på medlemskap i . Vid Europeiska rådets möte på beslöt man att tillkalla en s.k. koordinatorsgrupp för att förverkliga den fria rörligheten för personer. Gruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, anger vilka åtgärder som krävs för att nå målet. Palmadokumentet godkändes av i . Dokumentet innehåller bl.a. avsnitt om åtgärder vid gemenskapens yttre gränser, åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens territorium, åtgärder mot terrorism, viseringspolitik samt åtgärder vid beviljande av asyl. Palmadokumentet resulterade i ett mellanstatligt samarbete mellan EG:s medlemsstater. Detta samarbete har i allt väsentligt förts in i EU:s tredje pelare. Dock har samarbete kring viseringspolitik förts in under gemenskapens kompetens, artikel 100 c. I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i angav invandrarministrarna två skäl för samarbete på det flykting- och invandringspolitiska området: 1. att uppnå målet i artikel 7 a, dvs. den fria rörligheten för personer. Detta får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete dem emellan. Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna aktualiserar behovet av att stärka kontrollen vid de yttre gränserna. Utgångspunkten har varit att negativa konsekvenser inte skall uppstå i form av ökad terrorism, narkotikasmuggling eller illegal invandring. 2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s medlemsstater, vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda medlemsstaterna kan uppenbarligen inte lösa detta var och en för sig, till förfång för varandra. Målet är att göra problemen hanterbara för hela gemenskapen. Mot ovanstående bakgrund kom man fram till att prioritera en harmonisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam viseringsordning, utvecklande av ett gemensamt förhållningssätt till illegal invandring samt regler för arbetskraftsinvandring från tredje land och den rättsliga ställning legala invandrare från tredje land skall åtnjuta i de olika medlemsstaterna. Beträffande asylpolitiken skall förtur ges till arbetet med tillämpningen av den s.k. , harmonisering av den materiella asylrätten för att säkerställa en enhetlig tillämpning av flyktingkonventionens flyktingbegrepp, harmonisering av avlägsnandepolicy samt kartläggning av mottagningsvillkoren för asylsökande. Mot bakgrund av invandrarministrarnas rapport beslutades vid stats- och regeringschefernas möte i att man skulle påbörja förberedelserna för gemensamma åtgärder på det invandrings- och asylpolitiska området och ett konkret arbetsprogram lades fram. Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft . I avdelning VI i Unionsfördraget återfinns bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. I artikel K.1 sägs att asylpolitiken, regler för överskridande av medlemsstaternas yttre gränser, invandringspolitiken och politiken mot medborgare i tredje land i vissa avseenden skall betraktas som frågor av gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer. antog stats- och regeringscheferna ett omfattande arbetsprogram för .