prop · GK03147 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är t.ex. självklart att utlänningen har rätt att skicka brev till vem som helst och att män och kvinnor inte skall behöva dela rum, om de inte tillhör samma familj. Lika självklart är det att de får ha kontakt med de andra förvarstagna och inte behöver vara inlåsta i sina rum annat än då det finns anledning för ett beslut om avskiljande. Naturligt är också att förvarstagna får behålla sina värdesaker och andra ordinära personliga tillhörigheter samt att de får meddela sig med sina anhöriga. De inskränkningar som måste finnas är, som framhållits tidigare, att utlänningarna inte får avvika från förvarslokalen och att en person som hålls i förvar inte får skada sig själv, andra förvarstagna eller personalen. I 1 kap. 1 § utlänningslagen finns ett s.k. portalstadgande med innebörden att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Den nuvarande ordningen tillåter att såväl polisarrester som häkten och kriminalvårdsanstalter används som förvarslokaler. har utvecklingen gått mot att förvarstagna utlänningar mer vistas i särskilda lokaler. Utlänningar som är utvisade på grund av brott placeras dock fortfarande mycket sällan i de särskilda förvarslokalerna. I övrigt placeras förvarstagna utlänningar i häkte främst om de av föreståndaren för förvaret bedöms som bråkiga och våldsamma. Som redovisats tidigare anser regeringen inte det ännu möjligt att införa ordning där utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen uteslutande kan placeras i de särskilda förvarslokalerna. Även i fortsättningen måste det finnas utrymme för att t.ex. placera de som uppträder på ett sätt som äventyrar deras egen eller andras säkerhet på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Innan ett beslut om placering i t.ex. häkte övervägs, bör först möjligheterna att lösa problemet inom förvarslokalen prövas framför allt när det gäller de personer som inte är utvisade på grund av brott. Ett alternativ är att försöka skilja de förvarstagna som är våldsamma från övriga förvarstagna. Ett sådant avskiljande skulle kunna underlätta för de övriga att delta i aktiviteter under större frihet. Att, som föreslår, inrätta enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalerna anser regeringen dock inte vara någon framkomlig väg. Vad som bör komma i fråga vid ett beslut om avskiljande är att den berörde utlänningen placeras endera i det egna sovrummet eller i ett annat rum med behövlig övervakning. I många fall torde det räcka med en kortare tids avskiljande för att personen skall lugna sig. Om detta inte är tillräckligt för att lösa problemet, måste möjligheten kvarstå att omplacera utlänningen till kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. Som påpekat, bör det vara som fattar beslut av detta slag. Verket kan sedan genom delegering bemyndiga den tjänsteman som förestår lokalen att fatta beslut. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen vidare att ett beslut om avskiljande skall omprövas så ofta det finns anledning till det och att det bör finnas en tidsgräns för när omprövning måste ske. En lämplig tidsgräns för den obligatoriska omprövningen är enligt regeringens uppfattning . Dessutom skall självfallet den som hålls avskild ha rätt att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol. Regeringen återkommer till den frågan. Varje beslut om avskiljande bör, liksom beslut om placering på anstalt, häkte eller arrest, dokumenteras på lämpligt sätt. Dessutom bör det tillskapas en ordning som innebär att sådana åtgärder måste rapporteras till ledning. De bestämmelser som behövs i detta hänseende behöver inte föras in i utlänningslagen utan kan tas in i utlänningsförordningen eller instruktion. I promemorian föreslogs att i undantagsfall skulle få tillfälligt använda handfängsel vid allvarliga situationer i förvarslokalen om en förvarstagen utlänning uppträdde så våldsamt att det var absolut nödvändigt. Detta förslag har mötts av omfattande remisskritik från såväl vissa myndigheter som från frivilligorganisationernas sida. Regeringen har förståelse för den kritiken. Mycket talar för att den här typen av tvångsmedel i princip endast bör få användas av polisen. Det finns visserligen en risk för att något fler utlänningar kommer att placeras på t.ex. häkten om inte får använda handfängsel. Andra förvarstagnas och personalens säkerhet måste givetvis sättas i främsta rummet. Risken torde dock vara förhållandevis begränsad. Vid en samlad bedömning finner regeringen att den nya ordningen inte bör innefatta någon rätt för att använda handfängsel. Något förslag med den innebörden läggs således inte fram. I samband med att en utlänning som hålls i förvar behöver lämna lokalen för transport till t.ex. annan förvarslokal, häkte eller sjukhus, bör i första hand anlita kriminalvårdens transporttjänst som har tillgång till en för ändamålet fungerande organisation med väl utbildad personal. Eftersom Invandrarverket dels endast kan anlita transporttjänsten via polisen, dels ibland kan behöva biträde av polisen vid transporter, bör en bestämmelse med innebörden att verket får begära handräckning hos polismyndigheten för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar, tas in i utlänningslagen. De kostnader som därvid kan uppstå bör fördelas mellan myndigheterna efter samma principer som i andra sammanhang då polisen anlitas för handräckning eller delgivning. Självfallet är det inte något som hindrar att transporterna sker i regi om verket anser att det är lämpligt. Det kan tvärtom finnas åtskilliga situationer när detta kan vara ändamålsenligt. Begreppet kroppsvisitation finns definierat i 28 kap 11 § tredje stycket . Det innebär en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. En utlänning som tagits i förvar förs, sedan han eller hon delgivits förvarsbeslutet, normalt till förvarslokalen med polisbil eller med bil från kriminalvården. Före avfärden till lokalen har den förvarstagne skyddsvisiterats av polis eller kriminalvårdens personal. Skyddsvisitering innebär att den förvarstagne genomsöks på utsidan av kläderna efter vapen, farliga tillhyggen eller liknande föremål. Om det är påkallat, kan även transport med den förvarstagne i handfängsel förekomma. Även den nu föreslagna ordningen innebär att polisen skall ge handräckning med genomförandet av ett förvarsbeslut. Alltså kommer den som tagits i förvar att skyddsvisiteras före ankomsten till förvarslokalen. Mot den bakgrunden bör befogenhet att företa kroppsvisitation kunna reduceras till fall där det finns en viss grad av misstanke att utlänningen bär på sig något som han eller hon inte får inneha. Detta innebär en något mer begränsad rätt för verket att kroppsvisitera en utlänning än vad som föreslogs i promemorian. Möjligheten till kroppsvisitation är även med nu föreslagna begränsningar enligt regeringens uppfattning fullt tillräcklig för att tillgodose de behov som finns i förvarsverksamheten. Av förarbetena till bestämmelsen i om kroppsvisitation framgår att begreppet avser inte bara undersökning av någons kläder, utan också undersökning av föremål i övrigt som någon har med sig. Det har ingen betydelse om det medhavda föremålet är låst, stängt utan att vara låst, eller öppet. Som nämns i promemorian innehåller annan lagstiftning även möjlighet till en mer omfattande kontroll benämnd kroppsbesiktning. Därmed avses en rätt att undersöka människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från kroppen och undersökning av sådant prov. I promemorian gjordes bedömningen att en så omfattande kontrollbefogenhet inte behövdes för att personalen vid förvarslokalen skulle kunna utföra sin uppgift. Regeringen delar den uppfattningen. Inte heller ser regeringen någon anledning att bör få använda sig av s.k. ytlig kroppsbesiktning. Som länsrätten i har påpekat är det tänkbart att i samband med en kroppsvisitation kan påträffa handlingar som har betydelse för asylprövningen. Detta torde dock vara mindre sannolikt eftersom polisen enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen i samband med inresekontroll har rätt att kroppsvisitera en utlänning i syfte att bl.a. att ta reda på hans eller hennes identitet. I samma kapitel finns också bestämmelser som ger myndigheterna möjlighet att omhänderta pass och biljetter. Möjligheten att handlingar av detta slag finns kvar hos utlänningen när han eller hon anländer till förvarslokalen är således begränsade. Någon intressekonflikt torde därmed knappast kunna uppkomma. Om Invandrarverket upptäcker ett förfalskat pass bör polisen tillkallas. Som framgått anser några remissinstanser att promemorians förslag om förutsättningarna för besök är för restriktivt utformade. Frågan har samband med vad som tidigare anförts när det gäller övervägandena om utformningen av bestämmelsen om de förvarstagnas rätt till aktiviteter m.m. Det går inte att helt bortse från att de personer som hålls i förvar måste rätta sig efter vad som är praktiskt genomförbart. Av de motivuttalanden som görs i promemorian framgår att den enda begränsning som avses är om ett besök av praktiska skäl inte kan genomföras i den omfattning och på de tider som den förvarstagne själv önskar. Enligt regeringens uppfattning måste den begränsningen finnas för att förvarsverksamheten skall kunna fungera i praktiken. Bestämmelsen bör dock, som organisationerna påpekat, utformas mindre restriktivt. Lagrådet har erinrat om den särskilda lag, lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård som införts med hänsyn till de krav som ställer och har vidare anfört att lagen tillkommit för att undvika att besöksrestriktioner på vårdområdet tillämpas i strid mot konventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv och mot artikel 6 om rätt till domstolsprövning i frågor om civila rättigheter (jfr prop. 1995/96:196). I lagen ges bestämmelser om under vilka förutsättningar allmänna besökstider samt, i särskilda fall, utvidgade besökstider och restriktioner mot besök får beslutas. Vidare regleras möjligheterna att överklaga beslut hos allmän förvaltnings-domstol. Utgångspunkten är därvid att, förutom den tvångsvårdade, i vissa fall den som vill avlägga besök hos denne skall kunna få t.ex. en fråga om besöksrestriktioner prövad av domstol. Med beaktande av att lagstiftning sålunda ansetts påkallad på vårdområdet är det enligt Lagrådets mening nödvändigt att närmare överväga behovet av en motsvarande kompletterande reglering av de tillämnade besöksreglerna i utlänningslagen. Frågan är inte berörd i lagrådsremissen. Det är emellertid, som Lagrådet ser saken, svårt att utan vidare frånkänna de argument som lett fram till den nya besöksregleringen på vårdområdet bärkraft även i förevarande sammanhang. Lagrådet har slutligen uttalat att det möter vissa svårigheter för Lagrådet att på föreliggande underlag ta ställning till hur en kompletterande reglering skall utformas för förvarsinstitutets del. Mot bakgrund av att den allmänna motiveringen anger att en begränsning i möjligheterna till besök vid de särskilda förvarslokalerna är avsedd att gälla enbart för att undvika att hinder i praktiken uppstår för förvarsverksamhetens sätt att fungera anser Lagrådet att det eventuellt skulle kunna anses tillräckligt om besöksregleringen i paragrafens första stycke kompletterades enligt följande: "Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen." Enligt regeringens uppfattning är den komplettering av lagtexten som Lagrådet föreslår tillräcklig för det syfte som skall tillgodoses. Lagtexten bör därför utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringen vill särskilt understryka vad som sägs i promemorian om att här ges möjlighet att i samarbete med samfund och frivilligorganisationer utöka besöksverksamheten och därmed vidga de förvarstagnas kontakter med personer utanför lokalen. Som nämns i promemorian kan i undantagsfall den förvarstagne själv eller personalen anse att säkerhetsskäl föranleder att någon annan person bör övervaka besöket. En bestämmelse som reglerar den situationen bör således införas. Regeln bör självfallet inte gälla vid besök av utlänningens offentliga biträde eller advokat annat än om biträdet eller advokaten så önskar. De förvarstagnas rättighet att tala i enrum med offentliga biträden och advokater bör dock framgå direkt av lagtexten. När det gäller t.ex. telefonsamtal och annan telekommunikation från och till en utlänning som hålls i förvar delar regeringen den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian, dvs. att det i praktiken saknas anledning till begränsning och kontroll. En försändelse från en utlänning som hålls i förvar skall självfallet överhuvudtaget inte kontrolleras. Däremot kan det uppstå misstanke att en försändelse till den förvarstagne innehåller egendom som han eller hon inte får inneha i lokalen. Det kan vara fråga om t.ex. vapen eller droger. Regeringen anser därför i likhet med vad som sägs i promemorian att personalen skall ges rätt att under vissa förutsättningar undersöka försändelsen i adressatens närvaro. Lagbestämmelsen bör dock utformas något annorlunda än promemorians förslag. I likhet med vad som gäller i annan lagstiftning bör det tas in en föreskrift om att försändelsen skall omhändertas om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro men att den inte får öppnas utan adressatens medgivande. Det bör vidare framgå uttryckligen av lagtexten att försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från FN:s flyktingkommissaries kontor aldrig får undersökas. Slutligen bör promemorians förslag att någon kontroll av det skriftliga innehållet inte får ske följas. Om en försändelse omhändertagits därför att en person som hålls i förvar inte gått med på att den öppnas skall försändelsen återlämnas till utlänningen i samband med att förvarsbeslutet upphör att gälla. Rätt att omhänderta egendom Flera remissinstanser har varit kritiska mot utformningen av 22 § i promemorians lagförslag. Såsom påpekat är också den formulering som valts olycklig eftersom den kan ge intryck av att de förvarstagna skulle kunna få tillstånd att inneha substanser som det är straffbelagt att inneha. Det är uppenbart att inte kan ge de förvarstagna tillstånd att inneha sådan egendom. Det framgår också tydligt av promemorian att någon sådan avsikt inte funnits. Enligt regeringens uppfattning uppnås bäst det syfte som funnits med promemorians formulering, dvs. att en person som hålls i förvar bör kunna ges tillstånd att själv förvara sin medicin eller att dricka ett glas öl till maten, om bestämmelsen med innebörden att skall underrätta polisen när det finns misstanke om narkotikabrott utformas på ett annat sätt. Som framhålls i promemorian bör samma regler som gäller ute i samhället tillämpas när det gäller narkotika och föremål som är ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. En sådan ordning uppnås bäst om de berörda bestämmelserna direkt hänvisar till narkotikastrafflagen. Med en sådan lösning kan konstruktionen med möjlighet att efter tillstånd inneha vissa ämnen och föremål behållas. Paragrafen behöver dessutom formuleras om något i såväl förtydligande syfte som för att tillgodose påpekande om att vissa verktyg som kan behöva användas i olika aktiviteter bör få innehas av de förvarstagna sedan tillstånd givits. Regeringen är däremot inte beredd att, som föreslår, utforma bestämmelsen utan något krav på tillstånd, i vissa avseenden. En sådan lösning leder till onödiga risker vad gäller ordningen i förvarslokalen. Att Invandrarverket när det gäller läkemedel skall rätta sig efter vad en läkare ordinerat är självklart. Det kan däremot finnas anledning att i vissa fall hålla läkemedlen inlåsta för att andra förvarstagna inte skall komma åt olämpliga ämnen. Regeringen utgår från att verket följer de direktiv som givits av den ordinerande läkaren i dessa fall. Den egendom som omhändertas av därför att de förvarstagna inte får inneha den bör i allt väsentligt förfaras med på det sätt som föreslås i promemorian. Huvudregeln bör alltså vara att egendomen skall förvaras för utlänningens räkning och återlämnas när förvarsbeslutet upphör att gälla. Om det är fråga om egendom som det är brottsligt att inneha skall polisen kontaktas. Nödvändiga föreskrifter om dokumentation av de saker som tas om hand för utlänningens räkning bör ges i en förordning. Som och flera andra remissinstanser har framhållit bör överklagandemöjligheterna av beslut inte inskränkas till möjligheten att överklaga ett beslut om avskiljande. Åtskilliga andra beslut som har med verkställigheten av ett förvarsbeslut att göra kan röra civila rättigheter som gör att en rätt att överklaga till domstol måste finnas. Regeringen delar synpunkt att samtliga frågor som har samband med verkställigheten av förvarsbeslutet bör få överklagas till förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår därför att en ny paragraf med denna innebörd förs in i 7 kap. utlänningslagen. I 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs i andra stycket att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. Tredje stycket i samma lag behandlar situationen där det förekommer att det vid mer än en länsrätt finns mål som har nära samband med varandra. Därvid sägs att målen får handläggas vid en av länsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Enligt nuvarande ordning kan ett beslut om förvarstagande överklagas till länsrätt. införs också en överklaganderätt vad gäller de beslut meddelar . Det skulle då kunna uppkomma en situation där två olika länsrätter får ta emot överklaganden från samma utlänning beträffande olika beslut som har att göra med förvarstagandet. Regeringen tänker på situationen där en utlänning vill överklaga dels beslutet att ta honom eller henne i förvar, dels ett beslut om t.ex. avskiljande och där de myndigheter som meddelat besluten ligger i olika län. Om denna situation kan leda till praktiska komplikationer som inte går att lösa med de vanliga forumreglerna går inte att förutsäga. Regeringen har för avsikt att följa upp detta och avser att för det fall komplikationer skulle uppstå ta ställning till om ytterligare reglering behövs. 13 Genomförande och ekonomiska konsekvenser Ändringen i utlänningslagen avses träda i kraft . De här aktuella förändringarna berör anslaget A2 Mottagande av asylsökande inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Från anslaget finansieras Statens invandrarverks mottagande av asylsökande och personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd. De berörda personerna kan bo på förläggningar, enskilt ute i samhället eller hållas i förvar. Förvarstagandet får således i detta avseende ses som en del av mottagningssystemet. Eftersom den som är förvarstagen i så stor utsträckning som möjligt skall leva under samma förhållanden som andra inom mottagningssystemet bör detta avse även ekonomiska frågor. Den utlänning som omfattas av LMA får , efter avdrag för mat och husrum, en daglig ersättning på högst . De utlänningar som tagits i förvar har sällan fått ersättning i form av kontanter. De har istället fått cigaretter, hygienartiklar, telefonkort etc. Värdet av dessa naturaförmåner får anses ungefärligen motsvara den kontantersättning som ges enligt LMA. För att även i denna del likställa de som är förvarstagna med övriga inom mottagningssystemet föreslår regeringen att ersättningsreglerna enligt LMA omfattar alla som tagits i förvar enligt utlänningslagen och som vistas inom mottagningssystemet. För dem som placerats på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest bör de ekonomiska förhållandena regleras enligt de regler som gäller för respektive verksamhet. Samma grundsyn som redovisats beträffande ersättningar gäller regeringens inställningen till vilken hälso- och sjukvård som skall ges till den som är tagen i förvar. Alla som vistas inom mottagningssystem skall ha samma tillgång till hälso- och sjukvård medan de som vistas på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest omfattas av de regler som gäller för den verksamheten. Eftersom det enligt förslaget klart kommer att framgå av utlänningslagen att i första hand har ansvar för de som tas i förvar enligt utlänningslagen kan vissa nya kategorier av utlänningar komma att vistas i förvarslokalerna. Det gäller främst utlänningar som utvisats i samband med att de dömts för brott. Dessa har tidigare oftast, om utvisningsbeslutet inte kunnat verkställas efter det att fängelsepåföljden sluförts, fått avvakta verkställigheten av utvisnings- beslutet i kriminalvårdsanstalt. För denna senare kategori kan således kostnader uppstå som i högre grad belastar anslaget för mottagandet av asylsökande istället för att som belasta anslagen för kriminalvården. Utgångspunkten för beräkningen av de framtida kostnaderna för förvar, i likhet med vad som gäller för den övriga verksamheten inom mottagningssystemet, skall vara den genomsnittliga kostnaden för utlänningar registrerade vid förläggningar. Därutöver tillkommer de beräknade kostnaderna för verksamheten enligt de riktlinjer som framkommer i den migrationspolitiska propositionen (s. 142-143). Den huvudsakliga skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter är enligt denna proposition att de personer som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. Verksamheten skall i övrigt, med iakttagande av de särskilda krav som kan komma att ställas på såväl lokaler som verksamhetens innehåll och personal, utformas på ett sådant sätt att den så långt möjligt övereensstämmer med den som finns på ett mottagningscentra. bör utifrån dessa principer inför ges i uppdrag att utifrån en genomsnittlig dygnskostnad, som bedömts till , samt med beaktande av de ovan nämnda riktlinjerna och en uppskattad genomsnittlig beläggning, redovisa en genomsnittlig dygnskostnad för de förvarstagna. Kostnaden skall motiveras. skall i början av varje kvartal redovisa de merkostnader för en plats i förvarslokalerna, i förhållande till en plats på verkets oridinarie förläggningar, som föranleds av att den som hålls i förvar åläggs restriktioner i sin rörelsefrihet. skall därvid beakta och redovisa de merkostnader verket har för lokaler, personal, tolkar organiserad verksamhet och transporter. Hänsyn skall även tas till kostnader för sjukvård samt till utnyttjandegraden av förvarslokalerna. Eventuella minskade kostnader på grund av lägre säkerhetsnivåer än tidigare skall även redovisas. Regeringen menar att de samlade kostnaderna för förslaget ryms inom den nuvarande ramen för förvaren vilken för uppgår till . I kostnaderna inkluderas även kostnader för personal och lokaler samt för de förvarstagnas hälso- och sjukvård. Den utvidgade möjligheten att överklaga beslut som har samband med verkställigheten av ett beslut om förvar kommer att medföra en ökning av antalet ärenden hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är dock svårt att uppskatta hur stor denna ökning kommer att bli. 14 Författningskommentar I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser samlade om utlänningars möjlighet att resa in i och ut från liksom regler om deras vistelse i landet. Lagen innehåller också bestämmelser om rätten till asyl och den anger under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas från . I lagens sjätte kapitel finns särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m.m. Kapitlet är redan i nuvarande utformning omfångsrikt. Trots det har regeringen av lagtekniska skäl valt att föreslå att de nya bestämmelserna om förvar förs in i 6 kap. utlänningslagen. Bevekelsegrunderna för detta är bl.a. att de nya paragraferna har ett nära sakligt samband med förvarsbestämmelserna i övrigt.