prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — En förordning som utfärdas med stöd av detta bemyndigande bör ta sikte på alla grupper som tillhör den nu aktuella skyddskategorin. har förespråkat att en förordning av detta slag bör ha begränsad giltighetstid varefter förslag till lagändring måste ges in till om tillämpningsbehovet kvarstår med motiveringen att annars inte har något inflytande över frågan. Enligt regeringens uppfattning minskar emellertid en sådan ordning ändamålsenligheten i åtgärden på ett mindre lämpligt sätt. Förutom att det rör sig om en situation där det fordras ett mycket snabbt ställningstagande finns det t.ex. även en risk för att myndigheterna avvaktar med att avgöra ärendena till dess att tagit ställning i frågan. förslag innehåller å andra sidan överhuvudtaget inte något krav på att skall hållas underrättad om situationen. Enligt regeringens mening utgör Flyktingpolitiska kommitténs förslag att förordningar av detta slag skall redovisas till genom en särskild skrivelse en lämplig kompromiss. Denna konstruktion garanterar att görs observant på frågan på ett tidigt stadium. Dessutom utgör skrivelsen ett bra underlag för eventuella debatter i . Inget hindrar självfallet att frågan underställs innan tremånadersfristen gått till ända om detta bedöms lämpligt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att möjligheterna att skärpa kriterierna för uppehållstillstånd utformas som ett normgivningsbemyndigande som innehåller en erinran om att regeringens beslut skall redovisas till genom en särskild skrivelse . I avsnitt 9 föreslås att regeringens föreskriftsrätt även skall omfatta möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en mass- flyktssituation, dvs. när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land. Också denna fråga innefattar överväganden av grannlaga natur som t.ex. såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska ställningstaganden. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade tillstånd av detta slag bör därför endast kunna fattas av regeringen. I likhet med vad som gäller för ställningstaganden om en skärpning av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd är frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd av sådan betydelse att bör hållas underrättad om situationens utveckling. Regeringen har därför föreslagit att även föreskrifter om sådana tillstånd skall anmälas till genom en särskild skrivelse . Enligt den nuvarande ordningen har regeringen rätt att föreskriva att en ansökan får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (tredje stycket samma paragraf). Detta bemyndigande infördes i utlänningslagen i samband med anslutning till (SFS 1992:1165). Dess syfte är att ge regeringen möjligheter att i förordning reglera de närmare förutsättningarna för att medborgare i EES-länderna och deras anhöriga skall kunna söka och beviljas uppehållstillstånd efter inresa i . Detta bemyndigande måste givetvis finnas kvar även i den nya ordningen. Enligt regeringens uppfattning är emellertid bemyndigandet något för snävt utformat för att det skall täcka in de krav på svenska bestämmelser på uppehållstillståndsområdet som kan följa av olika internationella överenskommelser. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det allmänt utformade bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL tas bort. Bl.a. våra förpliktelser i anslutning till EU kan uppställa krav på bestämmelser som inte hör hemma i utlänningslagen utan som bör regleras i förordning. Ett annat exempel nämns i avsnitt 9, nämligen ett eventuellt behov av att föreskriva vissa särregler för medborgare i stater som har anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan men som inte är medlemmar i . Mot den bakgrunden bör det nu aktuella bemyndigandet utformas så att det ger regeringen rätt att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas i de fall det följer av en överenskommelse med främmande stat. I den nya ordningen bör regeringen vidare ha kvar sin rätt att föreskriva undantag från utlänningslagens krav på uppehållstillstånd och att föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än (1 kap. 4 § andra stycket UtlL). Liksom bör regeringen också kunna föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf) och att föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens anknytning till är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket). Även rätten att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök bör finnas kvar. Som framgått innebär de förslag som läggs fram en något mer begränsad förordningsmakt för regeringen än vad förutsatte. Detta är en naturlig följd av de förändringar som föreslås i de materiella reglerna om uppehållstillstånd där förutsättningarna för tillstånd tydligt framgår av lagtexten. Regeringen anser i likhet med UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna att frågan om bestämmandet av flyktingstatus bör ankomma på myndigheterna. Detsamma bör gälla prövningen av ansökningar från dem som riskerar att straffas med döden, kroppsstraff, tortyr m.m. och dem som på grund av kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Det bör åtminstone inte komma i fråga att utfärda förordningar på dessa områden. Regeringen är alltså inte beredda att föreslå införandet av en så omfattande förordningsmakt som Röda korset förordat. Regeringen vill avslutningsvis framhålla att vi helt instämmer i JK:s påpekande att en förordning bör vara klar och uttömmande. Detta hindrar dock inte att förordningsmotiv i många fall kan behövas, bl.a. för att öka förståelsen för bevekelsegrunderna bakom förordningens tillkomst. 11.4Regeringens prövning av enskilda ärenden Regeringens förslag: Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En begränsad möjlighet för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får lämnas över är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp asylsökande. Så kallade nya ansökningar får inte överlämnas. En ny bestämmelse som reglerar situationen där ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att skall inhibera ett avlägsnandebeslut, förs in i utlänningslagen. Bestämmelsen innebär att inhibition skall meddelas om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det. Regeringens bedömning: Regeringen bör inte ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. förordar att frågan om borttagande av möjligheten att överlämna nya ansökningar utreds vidare. Remissinstanserna: förslag om inskränkningar i myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden till regeringen har i sin helhet tillstyrkts av LO, och SACO-S/. LO har därvid betonat att tonvikten i regeringens arbete kan läggas vid övergripande styrning om befattningen med enskilda ärenden minskas. , och Röda korset har rest invändningar mot att s.k. nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den föreslagna ordningen. Tingsrätten har anfört att det visserligen ligger i sakens natur att det mer sällan finns skäl att överlämna ett ärende till regeringen för avgörande efter det att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut finns men att även en sådan ansökan bör kunna överlämnas för den händelse den skulle uppfylla de restriktiva kriterier som gäller för ett överlämnande. Enligt finns det inga principiella skillnader mellan nya ansökningar och andra utlänningsärenden och även i nya ansökningar kan det åberopas skäl av säkerhetskaraktär, med utrikespolitisk betydelse eller av betydelse för en större grupp asylsökande. ifrågasätter vidare Asyl- processutredningens bedömning att nämndens ställning kan försämras om nya ansökningar får överlämnas. Röda korset har bl.a. föreslagit att över- lämnandebestämmelserna skall vara mer tvingande för myndigheterna vilket enligt organisationen kan åstadkommas genom att uttrycket "får" ersätts med "bör". Organisationen har även uttryckt tveksamhet inför den föreslagna ändringen i 7 kap. 11 § andra stycket 4 UtlL där "särskild vikt" ändras till "synnerlig vikt" under motiveringen att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring. har avstyrkt förslaget. Enligt verket bör de nuvarande möjligheterna att överlämna ärenden behållas. uppfattningen är att även ärenden där verket överväger ett avslagsbeslut bör kunna överlämnas eftersom det ordinära systemet med överklagande till kan innebära att ärendet aldrig kommer att överlämnas till regeringen. Vissa ärenden kan också vara av den karaktären att deras överlämnande till regeringen brådskar, t.ex. vid en stor inströmning av asylsökande. Detta förfarande bör enligt inte vara beroende av ett överlämnande från . Enligt verket gäller dessa synpunkter främst sådana ärenden där det politiska inslaget är särskilt påtagligt och där lämplighetsöverväganden är den centrala frågan. pekar också på att verket genom sitt ansvar för mottagande av asylsökande och invandrarnas integration har goda förutsättningar att överblicka samhälleliga konsekvenser. Såvitt gäller de s.k. säkerhetsärendena instämmer verket i att en ändring av nuvarande praxis är påkallad i så måtto att verket ges större möjligheter att meddela avslagsbeslut i stället för att överlämna ärendet med ett avstyrkande till regeringen. En förutsättning för detta är dock att verket på ett helt annat sätt än nu får tillgång till Säkerhetspolisens bakgrundsmaterial. Verket framhåller att det inte är några problem med att organisera arbetet internt så att endast ett litet antal tjänstemän tar befattning med säkerhetsärenden. avstyrker vidare att dess överlämnade ärenden alltid skall gå via . Enligt verkets uppfattning bör det som central utlänningsmyndighet kunna överlämna ärenden direkt till regeringen. Om förslaget genomförs betonar verket det angelägna i att det ankommer på nämnden att skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. och har instämt i bedömningen att regeringen inte bör ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. , Röda korset och FARR anser däremot att regeringen i vissa fall måste ges en möjlighet att "ta till sig" ärenden. och har som exempel på ärenden som kan komma i fråga angett fall där begär att regeringen skall tillämpa regel 36 i förfarandebestämmelser att förordna om inhibition. Enligt Röda korset måste regeringen ha en initiativrätt för att tillfullo kunna styra praxis. Röda korset anser vidare att Asylprocess- utredningens farhågor för att en sådan ordning skall negativt påverka myndigheternas självständighet är överdrivna. Enligt organisationen är det inte acceptabelt med en ordning som tillåter att regeringen kan undandra sig ansvaret för avgörande av svåra och principiellt viktiga beslut. Skälen för regeringens förslag: Även om regeringen har kommit fram till att tillämpningen av utlänningslagen i många fall bäst styrs genom förordningsmetoden, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden. Ett första steg bör dock vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan en sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras. Analysen av denna fråga har rört sig kring regeringens befattning med ärenden som lämnas över för praxisbildning. En bedömning av de övriga överlämnandegrunderna i 7 kap. 11 § UtlL måste emellertid också göras. När det gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än prejudikatsintresse överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhetsärendena en särskild kategori. Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum för säkerhetsärenden. Ett viktigt skäl för detta är, som påpekat, att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot regeringen. har gjort bedömningen att detta förhållande inte utgör skäl nog för slutsatsen att alla ärenden som innehåller säkerhetsaspekter automatiskt skall överlämnas till regeringen. Enligt utredningen bör administrativa förändringar vidtas på och i syfte att förbättra kommunikationerna mellan dessa myndigheter och Säkerhetspolisen. De ändringar som föreslagits är att endast ett mycket litet antal anställda på myndigheterna tilldelas behörighet att befatta sig med ärenden av säkerhetsnatur samt att endast denna begränsade krets får tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Enligt utredningen bör ett sådant förhållningssätt göra Säkerhetspolisen mer beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till myndigheterna vilket ökar förutsättningarna för att befria regeringen från ärenden av detta slag. har föreslagit att utrymmet för ett överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen skall inskränkas. Förslaget innebär att endast två kategorier av ärenden skall få överlämnas. Den ena kännetecknas av att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas. Den andra utgörs av ärenden som karakteriseras av att utlänningen på grund av verkställighetshinder inte kan avvisas, dvs. ärenden där beslutsmöjligheterna är inskränkta till att endera meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl eller att ge ett permanent uppehållstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande inom denna grupp begränsas enligt förslaget till de ärenden där myndigheterna anser att permanent tillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande. Utredningen har slutligen förordat att myndigheterna skall företa en fullständig utredning av såväl asylskäl som säkerhetsaspekter innan ett överlämnande sker så att endast färdigutredda ärenden lämnas över till regeringen. I förslag ligger att ärenden där asylansökan under alla förhållanden skall avslås aldrig kan komma i fråga för ett överlämnande till regeringen. Regeringen delar utredningens uppfattning i denna fråga. Det finns inte någon rimlig anledning att ha en ordning där myndigheterna kan överlämna ärenden som kännetecknas av att ansökan skall avslås därför att de skäl som åberopats inte är tillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd. Dessa ärenden bör prövas av myndigheterna på vanligt sätt. När det gäller övriga ärenden bör däremot utredningens förslag modifieras. har förklarat att det inte finns några problem med att organisera arbetet så att endast en liten krets arbetar med säkerhetsärenden. Även torde kunna åstadkomma en sådan omorganisation. Regeringen är ense med utredningen om att detta bör leda till att Säkerhetspolisen intar ett öppnare förhållningssätt mot och . Å andra sidan går det inte att bortse från att den typ av uppgifter som finns hos är mycket känsliga ur sekretessynpunkt. Det är mot den bakgrunden naturligt att Säkerhetspolisen måste ställa höga krav på sekretess även vid informationsutbyte mellan myndigheter. De intressen som Säkerhetspolisen företräder är självfallet av stor vikt för samhället. Det är emellertid också betydelsefullt att och får tillräcklig information för att myndigheterna i enlighet med utlänningslagens bestämmelser skall kunna göra en riktig bedömning av frågan om ärendet av säkerhetsskäl bör överlämnas till regeringen för avgörande. Detta bör kunna åstadkommas redan genom att Säkerhetspolisen ger myndigheterna en summarisk redogörelse för de omständigheter som åberopas mot den person som ansökt om uppehållstillstånd. Regeringen utgår från att de tre myndigheterna kan få till stånd en fungerande rutin i detta avseende. Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att Utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om och skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över. En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befattning med enskilda ärenden är, som påpekat, att regeringens roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen avse normgivning. Myndigheterna skulle på eget ansvar få tillämpa normerna. Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir på det sättet mer likt det förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument för ett borttagande av överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen torde stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Ett exempel på ett sådant organ är Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i . Det är frågan om denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder kan upprätthållas. Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går därför inte komma till någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör höra till de ärendekategorier som bör kunna överlämnas. Möjlighet att överlämna ärenden Regeringen anser alltså inte att det finns förutsättningar att helt befria en regering från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Detta förhållande innebär ett närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga väst- europeiska länder. Regeringen återkommer till frågan om formen för myndigheternas överlämnanden av ärenden. har avstyrkt att den nuvarande ordningen ändras. Enligt regeringens uppfattning undervärderar verket därvid betydelsen av de föränd- ringar som föreslås i de materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd. I synnerhet har det betydelse att utrymmet för rena lämplighetsöverväganden har krympt genom att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl nu föreslås omfatta främst renodlade humanitära skäl. Regeringen är av uppfattningen att den mest framkomliga vägen för en effektiv styrning är att förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av vissa ärenden av utrikespolitisk natur samt en begränsad prövningsmöjlighet beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls regeringen. Vid detta förhållande bör även möjligheten att överlämna ärenden på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak finnas kvar. I likhet med ser regeringen ingen anledning att låta den nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning vara kvar. Det finns, som utredningen påtalat, en risk att en generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att låta överlämnandegrunden "synnerliga skäl" vara kvar stämmer dessutom inte överens med intresset att minska regeringens befattning med enskilda ärenden. Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan det inte råda någon tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos myndigheterna. Regeringen är ense med om att en ventil för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör finnas kvar. Som utredningen påpekat kan det nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden av sådant slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas i förhållande till nuvarande ordning. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen "av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning" förs in i lagtexten. Som exempel på ärenden som kan komma i fråga för överlämnande på denna grund kan nämnas ärenden där ändring av en etablerad praxis övervägs eller ärenden där myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart. Enligt förslag skall s.k. nya ansökningar inte få överlämnas till regeringen för avgörande i fortsättningen. , och Röda korset har avstyrkt detta förslag. Regeringen instämmer trots de argument som remissinstanserna anfört i utredningens bedömning. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i grundärendet. Det torde därtill höra till sällsyntheterna att säkerhetsaspekter och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli aktuellt att pröva är endast dessa aspekters betydelse för bedömningen av om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen eller utvisningen. Den prövningen bör kunna göra på egen hand. När det gäller ställningstaganden rörande grupper av utlänningar torde företrädesvis bedömningen komma att röra personer som flytt undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny ansökan från de kategorierna får enligt den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 5 b § UtlL bifallas förutsatt att omständigheten är ny eftersom de har rätt till skydd i . Inte heller den prövningen torde kräva regeringens ställningstagande.