prop · GK03110 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:110 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Genom en ändring av skollagen som trädde i kraft har ett landsting rätt att kräva full kostnadsersättning av hemkommunerna för sin utbildning i gymnasieskolan. För att ge kommunerna fullt ekonomiskt ansvar för utbildningen i gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen föreslår regeringen i denna proposition att en skatteväxling mellan landsting och kommuner landstingsområdesvis skall vara genomförd före utgången av 1998. Den storlek som skatteväxlingen skall omfatta överenskommes mellan landsting och kommuner inom respektive landstingsområde. Vidare föreslås att landstingen får anordna specialutformade program efter överenskommelse med en kommun. Ändringarna föreslås träda i kraft . Regeringen tar vidare upp vissa frågor om hemspråksundervisningen och gör bl.a. den bedömningen att hemspråksundervisning bidrar till språkutveckling både av hemspråket/modersmålet och svenska språket. 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landsting att begära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner 4 2.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 5 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Huvudmän för gymnasial utbildning 12 4.1 Gällande regler 12 4.2 Beskrivning av nuvarande organisation 13 4.2.1 Gymnasieskolan 13 4.2.2 Komvux 14 4.2.3 Gymnasiesärskola och särvux 15 4.3 Kostnader för utbildning inom områdena naturbruk och omvårdnad 15 4.4 Kvarstående problem med gällande regler 16 5 Skatteväxling mellan kommuner och landsting 18 - 6 Specialutformade program 21 7 Hemspråk 23 7.1 Bakgrund 23 7.2 Hemspråksundervisningen i siffror 23 7.3 Studiehandledning på hemspråket 24 7.4 Forskning och utvärderingar 25 7.5 Utbildning, fortbildning och läromedel 26 7.6 Pedagogisk utvecklingsverksamhet för finskspråkiga elever 26 7.7 Från hemspråk till modersmål 27 8 Författningskommentar 29 8.1 Förslag till lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landsting att begära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner 29 8.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen 29 Bilaga 1 Sammanfattning av PM om Huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningar 32 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över PM om Huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningar 33 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landsting att begära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner - lag om ändring i skollagen (1985:1100) 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landsting att begära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner Härigenom föreskrivs följande. 1 § Ett landsting skall, när det fastställer sin skattesats, sänka skattesatsen med det belopp som motsvarar det minskade utdebiteringsbehov som uppkommit med anledning av att landstingen har fått möjlighet att begära full ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner. Skatteväxlingen skall ske senast . 2 § En kommun som ingår i ett landsting får, när den fastställer sin skattesats, höja den med det belopp som motsvarar högst sänkning av skattesatsen enligt 1 §. 3 § Varje landsting och de kommuner som ligger inom respektive landsting skall före utgången av träffa en överenskommelse med vilket belopp landstingen skall sänka sin skattesats. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100) dels att nuvarande 5 kap. 4 a § skall betecknas 5 kap. 4 c §, dels att 5 kap. 13, 13 a och 20 §§, 6 kap. 10 och 10 a §§, samt 12 kap. 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 5 kap. 4 a, 4 b, 13 b, 13 c och 13 d §§, samt närmast före 5 kap 13 b § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ett specialutformat program skall i fråga om utbildningens nivå motsvara ett nationellt program och därmed kunna ligga till grund för fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksamhet. Det kan utformas individuellt för en elev eller gemensamt för en grupp elever. Styrelsen för utbildningen skall fastställa en plan för varje specialutformat program. Om programmet är avsett för en grupp elever, skall styrelsen även fastställa programmål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om omfattningen av ett specialutformat program. Regeringen får föreskriva att utbildningen skall omfatta minst vissa av de ämnen som anges i bilaga 2. Ett individuellt program kan 1. syfta till att stimulera eleven att senare gå över till ett nationellt program eller ett specialutformat program, 2. göra det möjligt för ungdomar att genom lärlingsutbildning förena en anställning som syftar till yrkesutbildning med studier av vissa ämnen i gymnasieskolan, 3. avse utbildning för udda yrken, och 4. möta speciella behov hos eleven. Ett individuellt program som har ett sådant syfte som anges i första stycket 1 kan utformas för en grupp elever. Utbildningen på ett individuellt program skall följa en plan, som skall fastställas av styrelsen för utbildningen. I fråga om sådana individuella program som avses i första stycket 2 får regeringen föreskriva att utbildningen i skolan skall omfatta minst vissa av de ämnen som anges i timplanerna i bilaga 2. 13 § Varje kommun är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning i form av specialutformade program eller individuella program för de ungdomar i kommunen som avses i 1 § och som inte har tagits in på något nationellt program i gymnasieskolan eller en likvärdig utbildning eller har avlagt International Baccalaureate (IB). Detsamma gäller den som har tagits emot på ett nationellt program i gymnasieskolan eller till en likvärdig utbildning men som har avbrutit utbildningen där. I fråga om elever från särskolan gäller skyldigheten dock endast individuella program och endast om eleven vid prövning enligt 6 kap. 7 § inte tas emot i särskolan, därför att eleven bedöms kunna gå i gymnasieskolan. Ett specialutformat program skall i fråga om utbildningens nivå motsvara ett nationellt program och därmed kunna ligga till grund för fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om omfattningen av ett specialutformat program och krav på förkunskaper på ett sådant program. Regeringen får föreskriva att utbildningen skall omfatta minst vissa av de ämnen som anges i bilaga 2. De behörighetskrav som anges i 5 § första stycket 1 och 2 för nationella program gäller även för specialutformade program. Ett individuellt program kan 1. syfta till att stimulera eleven att senare gå över på ett nationellt program eller ett specialutformat program, 2. göra det möjligt för ungdomar att genom lärlingsutbildning förena en anställning som syftar till yrkesutbildning med studier av vissa ämnen i gymnasieskolan, 3. avse utbildning för udda yrken och 4. möta speciella behov hos eleven. Ett erbjudande enligt första stycket får avse utbildning som anordnas av hemkommunen eller av en annan kommun eller, i fråga om specialutformade program, ett landsting. Utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting och som avser en grupp elever enligt vad som anges i 4 a och 4 b §§ får erbjudas inom ramen för ett samverkansavtal. Två eller flera kommuner som gemensamt erbjuder utbildning för en grupp elever bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Kommuner och landsting som har slutit samverkansavtal om utbildning för en grupp elever bildar tillsammans ett samverkansområde för den utbildningen. En kommun får för en grupp elever erbjuda specialutformade program och individuella program som har ett sådant syfte som anges i 13 § tredje stycket 1. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun i enlighet med ett samverkansavtal. Styrelsen för utbildningen skall fastställa programmål för varje specialutformat program som erbjuds en grupp elever. Vad som sägs i 11 § första och tredje styckena gäller även i fråga om utbildning enligt denna paragraf. En ansökan om att tas in på ett program enligt denna paragraf skall skickas till styrelsen för utbildningen i den sökandes hemkommun. Om programmet anordnas av en annan kommun inom samverkansområdet skall styrelsen sända ansökan vidare till styrelsen för utbildningen där. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på specialutformade program. Mottagande av sökande till specialutformade och individuella program som är avsedda för en grupp elever En kommun eller ett landsting som anordnar utbildning för en grupp elever är skyldig att ta emot en behörig sökande till utbildningen, om den sökande hör hemma i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen eller om hemkommunen har åtagit sig att svara för kostnaderna för utbildningen. De behörighetskrav som anges i 5 § första stycket 1 och 2 för nationella program gäller även för specialutformade program. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om behörighetskrav för sådana program. En ansökan om att tas in på en utbildning som är avsedd för en grupp elever skall skickas till styrelsen för utbildningen i den sökandes hemkommun. Om ansökan avser en utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting, skall styrelsen sända ansökan vidare till styrelsen för utbildningen där. Till ansökan skall styrelsen foga ett yttrande där det framgår om hemkommunen åtar sig att svara för kostnaderna för elevens utbildning, om inte hemkommunen tillhör samverkansområdet för utbildningen. Frågan om att ta emot en sökande till utbildning som är avsedd för en grupp elever prövas av styrelsen för utbildningen i den anordnande kommunen eller . Styrelsens beslut får överklagas till av den sökande. Den som har påbörjat en utbildning på ett specialutformat eller ett individuellt program i en kommun har rätt att fullfölja programmet enligt den plan som fanns när utbildningen inleddes. Den som har påbörjat en utbildning på ett specialutformat eller ett individuellt program i en kommun har rätt att fullfölja programmet enligt den plan som fanns när utbildningen inleddes. Samma rätt har den som har påbörjat ett specialutformat program i ett landsting. Om eleven har medgivit att programmet ändras, har han rätt att fullfölja utbildningen på det ändrade programmet. Rätten att fullfölja utbildningen gäller även efter ett studieuppehåll på högst ett läsår för studier utomlands. 6 kap. 10 § Varje kommun skall erbjuda de elever som har bedömts kunna gå på ett nationellt program ett urval av olika program. Antalet platser på de olika programmen skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på nationella program. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på nationella och specialutformade program. Ett erbjudande enligt första stycket skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Om ett landsting anordnar utbildning på nationella program, gäller vad som sägs i 6 § tredje stycket om skyldighet att anordna skolskjuts för . Om ett landsting anordnar utbildning, gäller vad som sägs i 6 § tredje stycket om skyldighet att anordna skolskjuts för . 12 kap. 3 § Kommunerna skall erbjuda särvux. De skall härvid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna särvux som motsvarar den utbildning som ges på nationella program i gymnasiesärskolan. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna särvux. som motsvarar den utbildning som ges på nationella och specialutformade program i gymnasiesärskolan. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Huvudmannaskap för gymnasiala utbildningar När det gäller landstingens rätt att anordna gymnasial utbildning har skollagen ändrats fr.o.m. (prop.1995/96:183, bet.1995/96:UbU10, rskr. 1995/96:265). I proposition 1995/96:183 uttalade regeringen som sin uppfattning att det i första hand är kommunerna som skall vara huvudmän för all utbildning i gymnasieskolan och komvux, dvs. även utbildningar inom naturbruk och omvårdnad. Detta skulle innebära att ett landsting först efter överenskommelse med en kommun skulle ha möjlighet att som huvudman anordna gymnasieutbildning . I propositionen nämns att innan ett förslag av den innebörden kan läggas måste vissa frågor om skatteväxling m.m. ytterligare beredas. Genom bl.a. en överläggning med företrädare för skolhuvudmän, och , branschorganisationer m.fl. har underlag för bedömningar och förslag hämtats in. En arbetsgrupp inom har berett frågan. Arbetsgruppens förslag finns redovisade i en promemoria (Sammanfattning av promemorian i bilaga 1) om huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningar () som har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på (dnr U96/3935/S). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. har vid behandlingen av budgetproposition avseende anslag till skolväsendet beslutat ge regeringen till känna vad utbildningsutskottet anfört om en översyn av hemspråksundervisningen (prop. 1993/94:100 bil. 9, bet. 1993/94:UbU7, rskr. 1993/94:208). Mot bakgrund av den debatt som förts om hemspråksundervisningen ansåg utskottet att det var angeläget att få en samlad översyn av hemspråksundervisningen. Regeringen uppdrog åt att göra den begärda översynen. Syftet skulle vara att belysa i vilken mån hemspråksundervisningen bidrar till den eftersträvade tvåspråkigheten. har i en rapport (nr 105) redovisat uppdraget. 4 Huvudmän för gymnasial utbildning 4.1 Gällande regler Regeringen föreslog i propositionen Huvudmannaskapet för gymnasial utbildning m.m. (prop.1995/96:183) att ett landsting efter överenskommelse med en kommun skulle få anordna även andra nationella program i gymnasieskolan än inom naturbruk och omvårdnad. Vidare föreslogs att den företrädesrätt landstingen hade att anordna utbildning inom naturbruk och omvårdnad skulle tas bort. Ett landsting borde även efter överenskommelse med en kommun få anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella program i gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux. Ändringarna föreslogs träda i kraft . beslöt i enlighet med propositionen (bet.1995/96:UbU10, rskr. 1995/96:265). Varje kommun är enligt skollagen (1985:1100) skyldig att erbjuda samtliga ungdomar i kommunen utbildning i gymnasieskolan på nationella program, specialutformade eller individuella program, fram till och med det år de fyller . Detta innebär att kommunerna har ansvar för att alla ungdomar får en gymnasieutbildning. Erbjudandet skall när det gäller nationella program avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal mellan hemkommunen och kommuner eller landsting som anordnar utbildningen i fråga. Kommuner får anordna samtliga nationella program i gymnasieskolan medan landsting enligt 5 kap. 6 § skollagen får anordna utbildning enbart på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting dock anordna utbildning även på andra nationella program. Även i fråga om gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning gäller enligt 11 kap. 17 § skollagen att landstingen får anordna utbildning inom områdena naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna sådan vuxenutbildning även inom andra områden. Kommuner kan anordna vuxenutbildning inom alla områden. Hemkommunen har inom gymnasiesärskolan skyldighet att erbjuda de elever som har bedömts kunna gå ett nationellt program ett urval av olika program. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller i ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Kommunerna skall vidare erbjuda särvux och därvid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan. En kommun har alltså enligt gällande regelverk skyldighet att erbjuda sina invånare gymnasial utbildning. Kommunen har därvid från obegränsad rätt att själv anordna den utbildningen men har också möjlighet att, om den av olika skäl så önskar, i stället låta invånarna delta i den utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting. Detta sker för gymnasieskolan enligt sådana samverkansavtal som kan upprättas mellan kommuner eller mellan kommuner och landsting. I 1 kap. skollagen regleras vem som kan vara huvudman för, dvs. anordna, utbildningen. För gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux är kommuner och landsting huvudmän. Bestämmelserna innebär emellertid inte något åliggande att erbjuda eller anordna utbildning inom en viss skolform. Sådana bestämmelser finns i respektive skolformskapitel. Inte heller innebär det förhållandet att någon får vara huvudman för en viss skolform någon obetingad rätt att bedriva all form av utbildning inom skolformen. Det ansvar som följer med huvudmannaskapet framgår av 1 kap. 12 § skollagen. Enligt den bestämmelsen ansvarar den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. Huvudmannaskapet, med den innebörd detta begrepp har i skollagen, medför alltså inte automatiskt en skyldighet att erbjuda eller anordna utbildning. Skyldigheten att erbjuda utbildning åvilar hemkommunen men det är den kommun eller det landsting eller den fristående gymnasieskola som anordnar utbildningen som är dess huvudman och ansvarar för utbildningen. Kommuner och landsting kan enligt lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denna skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Enligt 11 kap. 6 § och 12 kap. 9 § skollagen får kommuner och landsting uppdra åt andra att anordna komvuxutbildning respektive särvuxutbildning. I båda fallen övergår dock inte huvudmannaskapet till utföraren. Kommunen eller är fortfarande huvudman för utbildningen och rektorn i det offentliga skolväsendet ansvarar för ledningen av utbildningen vilket bl.a. inkluderar utfärdande av slutbetyg. 4.2 Beskrivning av nuvarande organisation 4.2.1 Gymnasieskolan Av de 312 375 elever, som /96 enligt redovisning i SKOLAN Jämförelsetal för huvudmän (Rapport nr 106), deltog i gymnasieskolans utbildningar gick 284 484 elever (91,) i kommunala gymnasieskolor, 20 691 (6,) i landstingens gymnasieskolor och 7 200 (2,) i fristående skolor. I de två program där landstingen tidigare hade företrädesrätt är organisationen följande. Landstingen bedriver utbildning på naturbruksprogrammet i 46 skolor med sammanlagt 2 137 intagningsplatser. Kommunerna anordnar programmet i sex skolor med 234 platser. Två av skolorna är de före detta landstingsskolorna i . En finns på som inte har något landsting. Dessa tre skolor har en allsidig naturbruksutbildning. Två skolor med djurvårdsinriktning tillhör , en skola i har vattenbruksinriktning och en skola med inriktning mot renskötsel finns i där det första årets studier bedrivs i en landstingsskola. av eleverna på naturbruksutbildningar finns vid gymnasieskolor. Vid 92 skolor har landstingen utbildning på omvårdnadsprogrammet med 4 575 intagningsplatser. I kommunerna finns omvårdnadsprogrammet i 36 skolor med 1 146 intagningsplatser. Även en fristående gymnasieskola, Fria Gymnasium, anordnar utbildning som motsvarar omvårdnadsprogrammet med 90 intagningsplatser. Bland de 36 kommunala skolorna finns nästan hälften i och där all omvårdnadsutbildning organiseras av kommunerna. , och , som står utanför landstingssystemet har egna skolor. Fem kommuner i genomför omvårdnadsprogrammet. bedriver programmet vid två skolenheter. Inom kommunens gränser finns också tre landstingsgymnasier med omvårdnadsprogrammet. Av landets gymnasieskolor med omvårdnadsprogrammet anordnar alla grenen omvårdnad medan 19 även har grenen tandvård. Av omvårdnadsprogrammets utbildningar bedrivs med landsting som huvudmän mätt i antalet elever. 4.2.2 Komvux Av 106 framgår att av totalt 155 971 elever i komvux 1995, gick 150 664 () i komvux som anordnas av kommuner. Det är inte möjligt att direkt ur tillgänglig utbildningsstatistik klart avgöra vilken volym vuxenutbildningen inom naturbruks- och omvårdnadsområdena har i kommuner respektive landsting. Komvux anordnar kurser som i många fall hämtas från flera olika program. En utredning inom baserad på deltagarstatistik insamlad visar dock att av vuxenutbildningen i landet med inriktning mot naturbruk och omvårdnad bedrivs i landstingens skolor, i kommunernas. Lika många kursdeltagare i komvux som ungdomselever i gymnasieskolan, drygt 20 000 i båda fallen, studerar i landstingens skolor. Det bör dock noteras att ungdomarna läser hela program medan många av de vuxna endast läser ett begränsat antal kurser, ofta i behörighetskompletterande syfte. 4.2.3 Gymnasiesärskola och särvux beslut om att huvudmannaskapet för gymnasiesärskola och särvux skulle övergå från landstingen till kommunerna innebar att kommunerna senast fr.o.m. skulle vara huvudmän för verksamheten. Riksdagsbeslutet med anledning av propositionen Huvudmannaskapet för gymnasial utbildning m.m. (prop.1995/96:183) innebar dock att landstingen efter överenskommelse med en kommun kan vara huvudman. I utbildningsstatistiken /96 finns redovisat 783 elever i landstingens gymnasiesärskolor. Av dessa fanns 27 elever inom naturbruksprogrammet. Omvårdnadsprogrammet finns inte i gymnasiesärskolan. I kommunernas naturbruksutbildning fanns 487 gymnasiesärskoleelever registrerade. /96 hade särvux 3 620 elever varav 711 återfanns i utbildningarna med landsting som huvudmän. Av dessa elever undervisades 30 på gymnasiesärskolenivå. 4.3 Kostnader för utbildning inom områdena naturbruk och omvårdnad Här redovisade uppgifter om utbildningskostnaderna i kommuner och landsting har hämtats från rapporter avseende . Den genomsnittliga kostnaden per elev för naturbruksprogrammet var 1995 för kommunernas del och för landstingens del , vilket gör programmet till det mest kostsamma inom gymnasieskolan. Spridningen av kostnaderna är stor mellan de olika kommunerna och landstingen, vilket främst torde kunna förklaras av skolornas olika inriktningar. Vissa inriktningar, som t.ex. skogsbruk, är mycket utrustningskrävande och drar därför mycket höga kostnader. De få naturbruksskolor som finns i regi består till hälften av enheter med en smal och förhållandevis billig inriktning, vilket kan förklara de lägre elevkostnaderna i kommungruppen. Genom tillkomsten av de två naturbruksskolorna i med reguljärt utbildningsutbud har kommungruppens skolor i hög grad närmat sig landstingens kostnadsnivå. Kostnaderna per elev för omvårdnadsprogrammet var för kommunerna och för landstingen. Även för detta program är spridningen i kostnadsbilden stor. Skolor med tandvårdsgren har vanligen höga kostnader. Kostnadsuppgifter för utbildningar inom naturbruk och omvårdnad i komvux finns bara tillgängliga för landstingen. Den genomsnittliga kostnaden för heltidselev i naturbruksprogrammet 1995 var och för omvårdnadsprogrammet . Spridningen är stor mellan de olika landstingen. Från då statsbidraget till landstingens gymnasieutbildningar upphörde hade landstingen rätt att uppbära interkommunal ersättning från elevernas hemkommuner motsvarande det statsbidrag som tidigare utgick.