prop · GK037 · 1997-01-01 00:00:00 — De förhållanden som regeringen har redogjort för nu innebär att en större analys av hela lagens konstruktion är befogad trots att den varit i kraft så . Att en sådan analys behövs har fått ett starkt stöd vid remissbehandlingen av promemorian Ändringar i lotterilagen (Ds 1996:20). Regeringen har därför för avsikt att tillkalla en särskild utredare för att göra en övergripande översyn av lagen. I det sammanhanget kan en del av de frågor som tagits upp i den angivna promemorian behandlas, bl.a. definitionen av begreppet lottförsäljningsautomat och frågan om spel på kredit. är det emellertid angeläget att åtgärda de brister i lagen som påtalats i fråga om definitionerna av lotteri och automatspel. Det är även angeläget att redan nu se över de regler som rör underårigas spel. Vi tar upp bl.a. dessa frågor i det följande. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kopplingen mellan den allmänna| | lotteri- definitionen i lotterilagen och de olika | | lotterikategorierna tas bort. Vadhållning i | | samband med idrottstävling skall vara att anse som | | ett egentligt lotteri under förutsättning att det | | bedrivs inom en kommun. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredaren har dessutom föreslagit att det i 3 § lotterilagen uttryckligen bör framgå att nummerspel är att anse som en särskild lotterikategori. Vidare har utredaren föreslagit att begreppet vadhållning definieras och att definitionen på bingospel förtydligas. Remissinstanserna: Merparten av alla remissinstanser som yttrat sig över förslagen är positiva. Kammarrätten i ställer sig tveksam till om ändringen i 3 § lotterilagen blir så tydlig som avses och föreslår därför att lagtexten bearbetas ytterligare. avstyrker slopandet av kopplingen mellan första och andra stycket i 3 § lotterilagen eftersom den föreslagna skrivningen gör lotteribegreppet mycket diffust. Lotteriinspektionen anför att de luckor som finns i lagen bör täppas till. Inspektionen är vidare tveksam till att införa begreppet nummerspel eftersom förfarandet i många fall är att anse som en del av begreppet vadhållning. Skälen för regeringens förslag: Vissa av de problem som har uppkommit sedan 1994 års lotterilag trädde i kraft hänger samman med den avgränsning av lotteribegreppet som kom att göras i lagen. Lotteribegreppet lotterilag avviker i viss mån från det som har använts i den tidigare lagstiftningen. I lagen kopplas den allmänna definitionen av lotteri - en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få - ihop med vissa närmare angivna slag av lotterier: lottning, marknads- och tivolinöjen, bingospel m.m. Kopplingen innebär att resultatet vid en prövning i ett enskilt fall av om en viss verksamhet är att anse som ett lotteri, skulle kunna bli att verksamheten är ett lotteri endast om förut- sättningen enligt den allmänna definitionen är uppfylld och att verksamheten dessutom kan hänföras till någon av de uppräknade kategorierna av lotteri som anges i 3 § lotterilagen. Det betyder att en verksamhet som inte kan hänföras till någon av dessa kategorier definitionsmässigt inte skulle vara att anse som lotteri. Mot bakgrund av den tekniska utveckling som beskrivits i det föregående finns det risk för att alla de aktiviteter som annars skulle kunna betecknas som lotteri inte kommer att omfattas av lagen. Med hänsyn till de problem som är förknippade med okontrollerat spel är det angeläget att lagens bestämmelser omfattar ett så stort område av spelverksamhet som möjligt. Lagen bör därför ändras på denna punkt. Det är i första hand två faktorer som motiverar en sådan ändring. Den ena är behovet av att skydda allmänheten från t.ex. ekonomiskt riskfyllda eller beroendeskapande spelformer. Den andra är hänsynen till konkurrensneutraliteten. Det kan knappast godtas från konkurrenssynpunkt att bara den verksamhet som faller in under definitionerna i 3 § 1-3 lotterilagen är tillståndspliktig och står under tillsyn, medan en annan som kanske är av likartad karaktär inte alls omfattas av lagen. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens mening skäl att utvidga definitionen av lotteri i lotterilagen. Vi föreslår därför att kopplingen mellan den allmänna lotteridefinitionen och de olika lotterikategorierna tas bort. Detta medför att lotteribegreppet vidgas till att avse andra kategorier av verksamheter än de som anges i 3 § lotterilagen under förutsättning att kraven i första stycket är uppfyllda. Vadhållning, bingospel och nummerspel Regeringen har i det föregående nämnt att en särskild utredare bör tillkallas för en mer övergripande översyn av lotterilagen. I det sammanhanget kan de olika lotterikategorierna komma att ses över. Det finns därför inte skäl för att nu genomföra några ändringar avseende de olika kategorierna vadhållning och bingospel. Detsamma gäller för nummerspel. Vadhållning i samband med idrottstävling Enligt lotterilagen räknas inte vadhållning i samband med hästtävling eller idrottstävling till vad som kallas egentligt lotteri. Detta innebär att sådan vadhållning i princip inte är tillåten. Den får äga rum bara efter tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen och detta oavsett om vadhållningen enbart skall bedrivas inom en kommun eller över kommungränser. Detta har medfört att bl.a. den typ av vadhållning i samband med idrottstävlingar som tidigare skett lokalt i anslutning till evenemang av olika karaktär är direkt tillåten. Enligt vad regeringen erfarit har detta medfört ett inte obetydligt inkomstbortfall för föreningarna. Regeringen har beviljat en ishockeyförening i västra tillstånd att bedriva vadhållning bl.a. på matchresultatet i anslutning till evenemanget. Tillståndet är tidsbegränsat i avvaktan på de överväganden som görs i fråga om en generell lösning. För det lokala föreningslivet är vadhållning i samband med idrottstävling av stor betydelse. Denna typ av spel ökar intresset för det lokala evenemanget och har ett betydande ekonomiskt värde för det lokala föreningslivet. Enligt regeringens mening bör därför sådan vadhållning kunna bedrivas i anslutning till ett evenemang med den berörda kommunen som tillståndsmyndighet. Vi föreslår därför att vadhållning i samband med idrottstävling skall anses som ett egentligt lotteri under förutsättning att det bedrivs inom en kommun. Om vadhållning skall bedrivas i mer än en kommun bör det liksom nu fordras särskilt tillstånd av regeringen. Något skäl att ändra reglerna i fråga om vadhållning i samband med hästtävling finns inte. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Begreppet automatspel ändras så| | att det får beteckna spel på mekaniska eller | | elektroniska automater oavsett deras beskaffenhet | | i övrigt. Därutöver införs ett förbud mot att tillstånd| | ges till andra automatspel än de som räknas upp i 6 §| | lotterilagen. Det nuvarande kravet på att tillstånd| | till spel på värdeautomat endast får ges under | | förutsättning att spelet bedrivs till förmån för | | ideell förening slopas. En förutsättning för att | | tillstånd till spel på värdeautomat skall ges, är att| | högst av vinsten får växlas in mot kontanter.| ------------------------------------------------------- Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredaren har dessutom föreslagit att definitionerna på varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat ändras i utvidgande riktning. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna som har yttrat sig över förslaget är positiva. avstyrker förslaget till ny definition av automatspel eftersom ifrågavarande "Lyckohjul" faller under automatspelslagen. anser att lotterier skall definieras efter funktion och inte teknik. Lotteriinspektionen och AB Tipstjänst anser att det inte finns skäl till att införa en begränsning mot inväxling av värdebevis mot kontanter. Hotell- och restaurangföretagare () instämmer i vad Tipstjänst anfört. SHR understryker vikten av att regelsystemet blir klart och entydigt. Skälen för regeringens förslag: Spel på mekaniska spelautomater har förekommit . har de mekaniska spelautomaterna kommit att kompletteras med - och delvis ersättas av - elektroniska spelautomater. Bakgrunden till de frågor som har uppkommit med anledning av det s.k. Lyckohjulet är lotterilagens lotteri- och automatspelsbegrepp. I samband med bingospel bedrivs på många ställen i landet spel på Lyckohjul, som tillståndsfria sidolotterier. Lyckohjulet är en spelautomat som till stor del påminner om en s.k. enarmad bandit. Den drivs elektroniskt men utan arm. Vinsten genereras av tre hjul försedda med ett antal symboler. De olika kombinationerna av symboler ger vinst i enlighet med en vinstplan som sitter på automatens utsida. Vinsterna kan genom en knapptryckning användas för återspel. Önskar man utbetalning av vinsten, kan en tillkallad funktionär betala ut den vinstsumma som visas i en ruta på automaten. Enligt uppgift från bingoarrangörers centralorganisation (Svebico) ligger vinstnivån på . Insatserna kan varieras mellan en krona och . Vinsten uppgår på de automater som har placerats ut till högst 100 gånger insatsen. Det som skiljer Lyckohjulet från de spelautomater som definieras i 6 § lotterilagen är att denna automat inte betalar ut vinster automatiskt genom automaten utan kontant av personal i spellokalen. Utseendemässigt finns ingen avgörande skillnad mellan ett Lyckohjul och t.ex. en värdeautomat, utom på just den punkten. Länsrätten i har, som redovisats i avsnitt 4, i en dom upphävt Lotteriinspektionens förbud mot spelen i vissa bingohallar och slagit fast att spel på Lyckohjul inte kan anses utgöra ett sådant automatspel som anges i 6 § lotterilagen. För Lyckohjulets användning som sidolotteri till bingospel krävs därför inget tillstånd. Innebörden av den definition som begreppet automatspel har fått synes vara att spel på en automat som inte svarar mot de kriterier som anges för varuspelsautomat, penningautomat, värdeautomat eller skicklighetsautomat inte är att anse som automatspel i lagens mening. Frågan är om spel på en apparat av annat slag överhuvudtaget kan anses som lotteri. För att detta skall vara fallet måste spelet kunna hänföras till någon av de lotterikategorier som räknas upp vid sidan om "automatspel" i 3 § första stycket 1-3 lotterilagen. Det är tveksamt om ett automatspel av sådant slag faller in under punkt 1, dvs. kan ses som lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden. Detsamma gäller i fråga om marknads- och tivolinöjen enligt punkt 2, åtminstone om apparaten inte kan förknippas speciellt med verksamhet på marknader och tivolin. I lagens förarbeten nämns ringkastnings- anordningar, bollkastning, pilkastning och skjutbanor som exempel på marknads- och tiviolinöjen (prop. 1993/94:182 s. 53). Det är uppenbart att spel på denna typ av automat ligger utanför bingobegreppet. Utredaren ger uttryck för uppfattningen att automaten inte heller passar in på någon av de övriga lotterikategorier som anges i 3 § första stycket 3 lotterilagen. Regeringen delar inte utredarens bedömning. 3 § första stycket 3 lotterilagen måste läsas så att frasen och liknande spel som avslutar meningen är hänförlig till samtliga kategorier som räknas upp i punkten, alltså även till automatspel. Mot denna bakgrund och för att förhindra att lagen ges den innebörden, bör begreppet automatspel ändras så att det, liksom års lotterilag, får beteckna spel på mekaniska eller elektroniska automater, oavsett deras beskaffenhet i övrigt. Det betyder att en sådan företeelse som spel på Lyckohjulet kommer att höra till automatspel i lotterilagens mening. Automatspel bör - såsom lagstiftarens mening har varit - tillåtas bara i form av spel på varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Dessutom bör ett uttryckligt förbud mot andra automatspel än de som anges i 6 § lotterilagen införas. Eftersom regeringen avser att företa en mer övergripande översyn av lotterilagen kan eventuella ändringar avseende definitionerna på de olika automatspelen samt övriga frågor kring automatspel avvakta. Frågor om tillstånd för anordnande av spel på värdeautomat Beträffande tillstånd till spel på värdeautomat framgår av 27 § första stycket 1 lotterilagen att tillstånd till sådant spel får ges under förutsättning att spelet anordnas till förmån för ideell förening. har beslutat om att ett nytt vinstdelningssystem skall införas (prop. 1995/96:169, bet. 1995/96:FiU14, rskr. 1995/96:248). I huvudsak innebär det nya systemet att vinster i det statsägda företaget, efter avdrag för ett grundbelopp som tillfaller staten, delas mellan staten och föreningslivet. Systemet ersätter tidigare gällande öronmärkning av överskottet från det värdeautomatspel som AB Tipstjänst fick regeringens tillstånd att bedriva. har i sitt yttrande över propositionen (1995/96:KrU8y s. 4) anfört att det föreslagna vinstdelningssystemet står i mindre god överensstämmelse med 27 § första stycket 1 lotterilagen. Regeringen, som delar utskottets bedömning, föreslår därför att bestämmelsen i 27 § första stycket 1 lotterilagen tas bort. När förslaget till ny lotterilag behandlades i , fanns det även ett förslag om att det dittills statsägda AB Tipstjänst framgent skulle ägas av folkrörelser men att det skulle finnas ett statligt inflytande över bolaget (prop. 1993/94:243). uttalade i sitt betänkande om lotterilagen (bet. 1993/94:KrU32 s. 15) att AB Tipstjänst med den i propositionen föreslagna konstruktionen skulle uppfylla de krav som enligt huvudregeln borde gälla för att ett spelföretag skulle kunna få tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Några förändringar i ägandet har emellertid inte gjorts. Reglerna om vem som kan ges tillstånd bör därför ändras så att de bättre står i överensstämmelse med hur aktuella spelföretag ägs. Inväxling av värdebevis från värdeautomat mot kontanter Det har ansetts oklart om lotterilagen medger att värdebevis växlas in mot kontanter. Av 27 § första stycket 6 framgår att tillstånd till spel på värdeautomat får ges om inga vinster betalas ut i pengar. Redan av definitionen av värdeautomat i 6 § framgår att det inte är fråga om att automaten skall betala ut pengar, utan att automaten betalar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande. Det ligger därför nära till hands att anta att regleringen i 27 § var avsedd att gälla inväxling av värdebevis. En sådan tolkning stämmer också överens med vissa uttalanden i förarbetena till lotterilagen. 1993/94:182 sägs sålunda (s. 30) att med värdebevis förstås en handling som har ett ekonomiskt värde men som inte kan lösas in i pengar, t.ex. presentkort, samt vidare (s. 72) att kontantutbetalning inte får förekomma när vinsten har registrerats på debiteringskort, s.k. smart cards. Det kan konstateras att lagen inte ger klart besked vad som gäller om möjligheten till inväxling av värdebevis och liknande mot kontanter. Ett klargörande bör därför göras i lagen. Vid värdeautomatspel skall vinsten utgöras av ett värdebevis eller liknande. En värdeautomat där värdebeviset kan växlas in mot kontanter, kanske t.o.m. i en automat som är integrerad med värdeautomaten, är till sin karaktär mycket snarlik en penningautomat och kan uppfattas som en sådan av spelaren. Det finns därför anledning att begränsa möjligheterna till inväxling mot kontanter. Utgångspunkten bör fortsättningsvis vara att värdebevis inte kan växlas in mot kontanta medel. Det finns dock anledning att tillåta att mindre belopp betalas ut i kontanter, bl.a. för att den som anordnar spelet skall kunna lämna tillbaka växel när den vara som inhandlas för värdebeviset inte helt motsvarar bevisets värde. Ett fullständigt förbud mot att lämna kontanter kunde också, med tanke på att automaterna skall vara placerade i restaurangmiljö, i stället leda till ökad alkoholkonsumtion. Med hänvisning till det som anförts nu föreslås att lotterilagen ändras så att belopp upp till högst får växlas in mot kontanter. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbudet för den som är under 18| | år att delta i vissa lotterier riktas mot | | anordnaren och dennes ombud. Förbudet utvidgas | | till att omfatta vadhållning på hästtävlingar. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. En skillnad är att utredaren föreslagit att förbudet skall rikta sig även mot den som förmedlar en lotteritjänst från den som anordnar lotteriet. Vidare har utredaren föreslagit att förbudet skall omfatta all slags vadhållning och bingospel samt att förbudet skall straffsanktioneras. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva och tillstyrker förslaget. Aktiebolaget och Galopp har inga principiella invändningar mot lagstiftning om åldersgräns. Riksåklagaren avstyrker föreslagen utvidgning av det straffbara området och anser att inga bärande skäl för förslaget har anförts i promemorian. anser att ett avgiftssystem bör övervägas. AB Tipstjänst anser inte att de statliga spelbolagen skall åläggas lagstadgade åldersgränser för sina spel utan att det i stället bör vara bolagen som skall verka för att minderårigas spel förhindras. Skälen för regeringens förslag: I 35 § lotterilagen finns en bestämmelse om underårigas spel. Där föreskrivs att den som är inte får delta i automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel. Förbudet för underåriga att spela på vissa lotterier är inte sanktionerat, dvs. om någon handlar i strid med det kan personen i fråga inte straffas. Det finns skäl att här uppmärksamma bestämmelsens innehåll i två avseenden. Det ena gäller vem ett förbud bör rikta sig till - skall det vara till den underårige eller skall det vara till den som anordnar ett lotteri? Den andra frågan gäller vilka lotterier som förbudet skall avse. Det finns skäl att överväga en utvidgning av förbudskretsen. Det kan antas att 35 § lotterilagen med nuvarande utformning har en viss pedagogisk betydelse. Den som anordnar ett lotteri kan ha lättare att avvisa spelintresserad ungdom om han kan hänvisa till bestämmelsen. Enligt regeringens mening kan det emellertid vara än mer ändamålsenligt och effektivt om förbudsregeln riktas mot den som anordnar lotteriet. I stor utsträckning företräds anordnare av lotterier av personer som har i uppdrag att på anordnarens vägnar sälja lotter och ta emot betalning. Detta gäller särskilt i fråga om rikstäckande lotterier. När ett lotteri som omfattas av förbudet i 35 § lotterilagen tillhandahålls allmänheten genom ett ombud bör det ankomma på denne att ansvara för att underåriga inte deltar i lotteriet. Förbudsregeln bör därför avse också ombud. Att låta förbudet även omfatta förmedlare av lotteritjänst leder enligt regeringens mening för långt. I 52 § lotterilagen föreskrivs att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen skall följas. Föreläggandet och förbudet får förenas med vite. Detta innebär att tillsynsmyndigheten kan förelägga bl.a. en anordnare av lotteri som bryter mot förbudet i 35 § lotterilagen att upphöra med detta. Detta torde enligt regeringens mening vara en tillräckligt verkningsfull sanktion för att uppnå önskat resultat. Någon straffsanktion behövs därför inte enligt vår mening. genomförde Lotteriinspektionen ett seminarium som be-handlade underårigas spel. Flera av deltagarna i seminariet pekade på ökade problem med sådant spel. har ur Allmänna arvsfonden fått medel för ett informationsprojekt till ungdomar om riskerna med spel. Flera av spelmarknadens aktörer har själva uppmärksammat frågan och även vidtagit åtgärder för att begränsa möjligheterna för underåriga att delta i spel. AB Tipstjänst uppgav vid seminariet att man har beslutat att en 18- årsgräns skall gälla för deltagande i vissa av bolagets spel. I regeringens tillstånd till Aktiebolaget och Galopp föreskrivs att personer inte skall erbjudas att ingå vad. har tidigare framhållit att man inte anser spel från underårigas sida på bolagets produkter vara något problem. Bingohallarnas branschorganisation har rekommenderat sina medlemsföretag att iaktta en 18-årsgräns för deltagande i bingo. Mycket tyder emellertid på att bolagen, trots sina goda avsikter, inte helt har lyckats undanhålla underåriga från spel. Frågan om underårigas spel är allvarlig eftersom särskilt vissa spel kan leda till ett vanemässigt spelande. En tidig speldebut kan leda till att problemen blir svårare att komma till rätta med. Ett totalförbud skulle med stor sannolikhet leda till att illegalt spel uppstår. Spelmarknaden måste i olika avseenden - och också här - finna balanspunkten där risken för missbruk och skada är så låg som möjligt som spelen är tillräckligt attraktiva för att inte ett illegalt spel skall etableras. Det är emellertid angeläget att unga människor förhindras att delta i sådant spel som lätt kan leda till ett vanemässigt beteende. Enligt de ännu ganska begränsade forskningsuppgifter som finns är spelens snabbhet och spänningsgrad av stor betydelse här. Snabba spel innebär att det är en kort tidsrymd mellan det ögonblick då insatsen görs och det då en vinst kan betalas ut. De spel som särskilt har nämnts i detta sammanhang är vadhållning och bingo. Rikstäckande vadhållning i samband med hästtävlingar bedrivs av Aktiebolaget och Galopp och rikstäckande vadhållning i samband med idrottstävlingar av AB Tipstjänst. För att förhindra att spel får fäste bland yngre bör förbudet för deltagande i vissa lotterier utvidgas. Den förbudsregel som gäller avser lotterier av fyra slag, nämligen automatspel, roulettspel, tärningspel och kortspel. En ändamålsenlig avgränsning synes vara att förbudet i fortsättningen även omfattar vadhållning i samband med hästtävling. Att låta förbudet omfatta all slags vadhållning och bingospel leder enligt regeringens mening för långt. Det skulle bl.a. få till följd att enkla spel som t.ex. stryktips inte skulle vara tillåtet för underåriga. Regeringen överväger i stället att i samband med behandling av koncessionen för det statliga spelbolaget som villkor för vissa spel ange att de inte får förmedlas till ungdomar . Vi föreslår alltså att förbudet utvidgas till att omfatta även vadhållning i samband med hästtävling. ------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Anställda och funktionärer hos| | den som anordnar automatspel får delta i spel på | | värdeautomat i . Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Dock har utredaren föreslagit att det generella förbudet för anställda hos den som anordnar vissa typer av spel skall straffsanktioneras. Remissinstanserna: Riksåklagaren och avstyrker att förbudet straffsanktioneras. Skäl för regeringens förslag: Enligt 36 § lotterilagen får anställda och funktionärer hos den som anordnar bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte delta i lotteriet. Denna princip infördes genom lotterilag. Enligt motiven betingades den av intresset att åstadkomma, bibehålla och förstärka tilltron till den angivna spel- och lotteriverksamheten. Den som bryter mot förbudet kan inte drabbas av någon lagstadgad sanktion. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i principfrågan. Anställda och funktionärer bör inte ha rätt att delta i sådana lotterier där de kan påverka spelutfallet, antingen på egen hand eller i samverkan med annan. Detta är fallet med bingospel, de flesta former av automatspel, roulettspel, tärnings- spel och kortspel. Det kan sättas i fråga om detta gäller i fråga om spel på värdeautomater. Tillstånd till spel på värdeautomater får lämnas i två fall. Det ena gäller när spelet anordnas på fartyg i internationell trafik. Det andra fallet är när spel anordnas i en restauranglokal med utskänkningstillstånd.