prop · GK03167 · 1997-01-01 00:00:00 — Sam- tidigt kräver de ekonomiska styrmedlen, om dessa skall vara effektiva, att företagen har god kännedom om den egna kostnadsbilden beträffande kostnaden för att vidta miljöförbättrande åtgärder. Målformulering Osäkerhet om framtida miljökrav kan fördröja en miljöanpassning av företag och även förhindra nyetablering av företag. Tydliga mål och en tydlig ansvarsfördelning kan däremot undanröja detta hinder samt gagna den ekonomiska utvecklingen. avser regeringen att lämna förslag till reviderade nationella miljömål inför 2000-talet. Det är angeläget att verksamhetsutövare kan formulera miljömål för sin egen verksamhet med ledning av de nationellt fastlagda målen. Förutom nationella miljömål bör också miljömål formuleras för olika sektorer. Miljömålen skall vara uppföljningsbara. En förutsättning för att uppföljning skall kunna ske är en öppenhet i samhället som skapas bl.a. genom ökad tillgång på miljörelaterad information. Staten som föregångare Stat och kommun skall vara föregångare själva och på så vis driva på miljöarbetet. Varje statlig myndighet har ett generellt miljöansvar enligt 7 § verksförordningen. Miljöansvar kan bl.a. tas genom att den statliga förvaltningen och kommuner integrerar miljöfrågorna i sin vanliga verk- samhet och genomför en aktiv och miljöanpassad upphandling. Utifrån förslag från Miljövårdsberedningen (Betänkandet Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen, SOU 1996:112) startade regeringen projektet med 25 medverkande pilotmyndigheter. Avsikten är att vidga detta till en bredare tillämpning inom och statliga myndigheter. Själva miljöledningssystemet syftar till att få en systematisk hantering av miljöfrågorna i en organisation och även att informera utåt om det interna miljöarbetets mål och resultat och därigenom vara ett föredöme för andra. 5 Redovisning och spridning av miljörelaterad information, m.m. 5.1 Bakgrund I detta kapitel behandlas förslag till förbättrad information från företagen till olika intressenter. Följande områden för att förbättra informationen om företagens miljöpåverkan och miljöarbete behandlas: Krav på redovisning av miljörelaterad information i företagens finansiella redovisning System för att förmedla bl.a. frivillig miljöinformation från företagen Premiering av företagens miljöarbete 5.1.1 Begreppet miljöredovisning Begreppet miljöredovisning kan i huvudsak struktureras utifrån två olika synsätt. Det ena bygger på klassisk redovisningsteori. Enligt detta synsätt syftar miljöredovisningen till att identifiera och rapportera direkta finan- siella risker med miljöanknytning, dvs. olika former av förpliktelser och eventualförpliktelser. Frågan huruvida verksamhetens miljömässiga effek- ter på omvärlden är av sådan karaktär att de bör rapporteras i den externa redovisningen antingen i resultat- och balansräkningarna eller i förvaltningsberättelsen avgörs enligt de bedömningsgrunder som gäller för företagets affärsverksamhet i övrigt. Detta innebär att de sedvanliga reglerna för intäkts och kostnadsrapporteringen, såsom de grundläggande försiktighets och realisationsprinciperna, tillämpas även på miljöanknutna händelser. Enligt det andra synsättet på miljöredovisning har redovisningen ett vidare syfte än att ge enbart traditionell finansiell information. En miljö- redovisning i denna vidare bemärkelse kan utgöras av en beskrivning av företagets totala miljöarbete, både sådant som kan presenteras i siffror och sådant som kan redovisas enbart i ord. Syftet med en sådan redovisning är att ge läsaren en helhetsbild av verksamhetens miljöpåverkan och företa- gets syn på miljöarbetet både i ett kort och i ett längre perspektiv. Enligt detta synsätt kan det vara nödvändigt att lämna upplysningar om miljö- påverkan även om det på balansdagen inte finns någon direkt företags- ekonomisk förpliktelse. Redovisningen kan t.ex. innehålla en redogörelse för företagets miljöpolicy och andra riktlinjer som företaget har antagit för sitt miljöarbete liksom kort och långfristiga mål för detta arbete. Informationen kan i sistnämnda del omfatta även planerade aktiviteter på miljöområdet. Vidare kan den innehålla en beskrivning av de miljöskydds- åtgärder som företaget vidtagit som en följd av sin miljöpåverkan. Vid sidan av begreppet miljöredovisning förekommer termen miljö- rapport. Med det senare uttrycket avses en sådan redovisning som enligt 38 b § miljöskyddslagen (1969:387) skall lämnas till tillsyns- myndigheten av företag som är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. skall bl.a. innehålla en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultatet av dessa åtgärder. I nuvarande svensk redovisningslagstiftning finns det två parallella system av redovisningsregler för företag i allmänhet. Det ena systemet kommer till uttryck i bokföringslagens (1976:125) regler om årsbokslut samt i bestämmelser om årsredovisning m.m. i t.ex. lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag (årsredovisningslag) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen). Dessa regler får tillämpas av t.ex. ekonomiska föreningar, enskilda närings- idkare och sådana handelsbolag som faller utanför den nya årsredovis- ningslagens tillämpningsområde. Det andra systemet kommer till uttryck årsredovisningslag. Den lagen gäller framför allt för aktiebolag. har emellertid i sitt slutbetänkande föreslagit att årsredovisningslag fr.o.m. utsträcks till att omfatta samtliga fysiska och juridiska personer som är skyldiga att avsluta den löpande bokföringen med någon form av bokslut. årsredovisningslag föreskrivs att årsredovisningen skall bestå av balansräkning, resultaträkning, noter och förvaltningsberättelse samt, i vissa fall, finansieringsanalys. En årsredovisning enligt årsredovisningslag och föreningslagen skall bestå av balansräkning och resultaträkning. Samtliga ekonomiska föreningar samt större företag som omfattas av årsredovisningslag skall dessutom till årsredovis- ningen foga en förvaltningsberättelse. De olika delarna av årsredovisningen har skilda syften. Balans- räkningen skall ge en bild av företagets ställning , balansdagen. Resultaträkningen skall utvisa de kostnader och intäkter som har uppstått under räkenskapsåret. Fordras det ytterligare upp- lysningar för att ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat, skall dessa lämnas i noterna. Syftet med förvaltningsberättelsen är, såsom det kommer till uttryck i den nya årsredovisningslagen, att det redo- visande företaget där skall lämna en rättvisande översikt över utveck- lingen av bolagets verksamhet, ställning och resultat. Upplysningar skall även lämnas om förhållanden som är av betydelse för bedömningen av bolagets ställning och resultat men som inte skall redovisas i balans- räkningen, resultaträkningen eller noterna. Vidare skall det upplysas bl.a. om händelser av väsentlig natur för bolaget som har inträffat under eller efter räkenskapsåret slut, bolagets förväntade framtida utveckling och bolagets verksamhet inom forskning och utveckling (se 6 kap. 1 § första och andra styckena årsredovisningslagen). Liknande men något mera begränsade upplysningar skall lämnas i de förvaltningsberättelser som upprättas enligt årsredovisningslag och föreningslagen. Bokförings- och redovisningslagstiftningen utgör en ramlagstiftning som kompletteras av annan normbildning. I lagstiftningen kommer detta till uttryck genom hänvisningar till god redovisningssed . Begreppet god redovisningssed brukar ofta beskrivas som en faktiskt förekom- mande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokförings- skyldiga . I praktiken torde uttalanden från normgivande organ, såsom och , bli bestämmande för vad som är att anse som god redovisningssed. I gällande rätt finns inte något uttryckligt krav på att miljörelaterad information skall särredovisas i årsredovisningen. Emellertid kan t.ex. en miljöanknuten inträffad händelse ha en sådan direkt påverkan på före- tagets finansiella ställning eller framtida utvecklingsförmåga att konse- kvensen av händelsen måste framgå av årsredovisningen. Den lämnade informationen bedöms i sådana fall utifrån samma grunder som andra förpliktelser. Företag som är skyldiga att upprätta årsredovisning omfattas av revisionsplikt. Revisionsplikten innebär bl.a. att företagets revisor i den omfattning som följer av god revisionssed skall granska företagets årsredovisning. Miljöanknuten information intar ingen särställning vid revisionen. Lagstiftningen ställer inte heller några särskilda krav på miljörevision . 5.1.3 Miljöredovisningens utveckling i De senaste årens växande intresse för miljöfrågor har gjort att allt fler företag frivilligt lämnar information till allmänheten om verksamhetens miljöpåverkan och om de åtgärder som vidtas med anledning av denna påverkan. av de svenska börsbolagen respektive de större onoterade bolagen lämnar någon form av miljöinformation till sina aktieägare och andra intressenter. En del väljer att upprätta fristående miljöredovisningar men de flesta lämnar miljöinformationen i den tryckta årsredovisningen eller i en separat bilaga. Att miljörelaterad information har fått ökad betydelse bland aktörer inom den finansiella sektorn märks bl.a. genom att Finans- analytikers Förening har publicerat rekommendationen Miljö- information för finansanalytiker . Rekommendationen avser den miljö- information som lämnas i företagets årsredovisning och som vänder sig till aktörer på de finansiella marknaderna. Enligt rekommendationen skall den information som lämnas i företagets årsredovisning i första hand avse fakta samt beslutade eller planerade åtgärder. Vaga uttalanden om målsättningar och ambitioner som inte ger underlag för kvantifie- ringar bör undvikas. I rekommendationen räknas ett antal områden upp vilka bör behandlas i de upplysningar som lämnas. Exempel på dessa områden är: vilka miljöfrågor som är av väsentlig betydelse för företagets framtidsutsikter, miljöarbetets viktigaste mål, strategier och medel liksom dess organisation och framtida kostnader av icke oväsentlig betydelse för att åtgärda miljöskador, t.ex. mark- eller vattensanering. Inom EU har det utarbetats en förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision (rådets förordning EEG nr 1836/93 av om en gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning). Förordning- en kompletteras i av lagen (1994:1596) om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Det särskilda system som förordningen ligger till grund för kallas Eco-management and Audit Scheme (EMAS). Deltagande är frivilligt och registreringen sker anläggningsvis. Syftet med förordningen är att främja en förbättring av industrins miljöarbete genom att företagen utarbetar och genomför en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett miljöstyr- ningssystem för sina anläggningar. Effekterna av åtgärderna skall utvärde- ras regelbundet och allmänheten skall informeras om resultatet av denna utvärdering. Detta skall ske i form av en särskild miljöredovisning som för varje berörd anläggning skall innehålla bl.a. - en beskrivning av verksamheten och väsentliga miljöförhållanden som berörs av verksamheten, - sammanfattande upplysningar om bl.a. utsläpp, avfall och buller från anläggningen samt - en presentation av hur företagets miljöpolicy, miljöprogram och miljöstyrningssystem har genomförts. En miljöredovisning enligt EMAS skall minst kontrolleras av en extern ackrediterad miljökontrollant. Anläggningar som har godkänts registreras och får därmed använda en särskild symbol. I skall den godkända miljöredovisningen skickas till AB som registrerar anläggningar. Inom EU har också diskuterats miljöredovisning inom ramen för företagens finansiella redovisning. Några rättsakter förekommer dock inte på detta område. Däremot har rådgivande organ i redovisningsfrågor the som diskussionsunderlag sammanställt dokumentet Environmental Issues in Financial reporting. I detta behandlas frågor om redovisning och beräkning av jämförbar och likvärdig miljöinformation. infördes i en lagstiftning som ålägger företagen att upprätta s.k. gröna räkenskaper. Lagstiftningen har berörings- punkter med både den danska årsredovisningslagen och den danska miljölagstiftningen. Ett företags miljöpåverkan skall redovisas i en fri- stående rapport som bl.a. skall innehålla en redovisning i fysiska termer samt nyckeltal, exempelvis energiförbrukning och avfallsmängd i förhållande till verksamhetens nettoomsättning. Miljöredovisningen skall upprättas för samma räkenskapsperiod som företagets finansiella redo- visning och ges in till både Erhvervs og Selskabsstyrelsen och berörd miljömyndighet. Företag som är anslutna till EMAS kan fullgöra sin miljöredovis- ningsskyldighet genom att till Erhvervs og Selskabsstyrelsen ge in den särskilda miljöredovisning som företaget har förbundit sig att upprätta enligt det systemet. Den norska aksjeloven uppställer krav på att årsredovisningen skall innehålla viss information med miljöanknytning. Ett bolag som förorenar den yttre miljön skall lämna upplysning om de åtgärder som vidtagits eller som planeras att vidtas för att motverka föroreningen. Motsvarande regler återfinns i regnskapsloven. Syftet är att identifiera sådana verksamheter som är förenade med miljörisker av viss omfattning, eftersom sådana risker också innefattar ett större mått av företagsekonomisk risk. Av förarbetena framgår att upplysningskravet knyter an till begreppet forurensning så som det är definierat i forurensningsloven. 5.2 Miljörelaterad information som en del av den finansiella redovisningen Regeringens förslag: Förvaltningsberättelsen skall - liksom - innehålla miljöanknuten information i den mån informationen är av betydelse för bedömningen av ett bolags verksamhet, ställning och resultat och dess utvecklingsmöjligheter och framtidsutsikter. Därutöver införs ett särskilt upplysningskrav för sådana bolag som är tillstånds eller anmälningpliktiga enligt miljöskyddslagen. Upplysningskravet omfattar verksamhetens påverkan på den yttre miljön. Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag eller har inte haft något att invända. , Kemikalie- inspektionen, m.fl. har dock ansett att kommittén borde ha föreslagit mera långtgående krav. , Föreningen och har avstyrkt kommitténs förslag med hänvisning till att redan gällande regler tillgodoser rimliga krav på informationslämnande. har framfört en liknande uppfattning. Skälen för regeringens förslag Skall kraven på redovisning av miljörelaterad information utvidgas? Miljöredovisningsområdet har kommit att bli föremål för ett tilltagande intresse. Utvecklingen befinner sig ännu i ett initialskede och har huvudsakligen skett genom en ofullständig självreglering. Detta har fått till följd att jämförbarheten mellan olika företag är låg. Mot den bakgrunden finns det enligt regeringens mening all anledning att ställa sig bakom en fortsatt utveckling på miljöredovisningsområdet. En utvidgad miljöredovisning torde leda till ett ökat medvetande om miljö- frågornas betydelse för näringslivet. Detta är positivt men bör inte vara bestämmande vid utformningen av bestämmelserna om företagens finan- siella redovisning. En utvidgad miljöredovisning inom ramen för före- tagens finansiella redovisning bör i stället vara inriktad på att bereda ett bättre underlag för olika intressenters bedömning av företagens ekonomiska förhållande och utvecklingsmöjligheter. En första fråga blir därvid om denna utveckling över huvud taget bör ske inom ramen för företagens årsredovisningar. Årsredovisningarnas primära syfte är att ge företagets intressenter möjlighet att bilda sig en uppfattning om företagets finansiella ställning och resultat och om dess utvecklingsmöjligheter och framtidsutsikter i finansiellt hänseende. En årsredovisning skall innehålla uppgifter om inträffade händelser eller tillstånd som kan påverka företagets finansiella ställning och resultat. Det står mot den bakgrunden alldeles klart att miljörelaterad information som har direkt eller indirekt betydelse för företagets ställning, resultat och utveckling har en naturlig plats i års- redovisningarna. En utvidgad redovisning av miljörelaterad information skulle i och för sig kunna lämnas i en separat redovisning av det slag som dansk lag- stiftning fordrar. Regeringens uppfattning är emellertid att miljörelaterad information som har finansiell anknytning bör lämnas inom ramen för företagens årsredovisningar. Det ger bättre möjligheter att integrera informationen med annan information av finansiell betydelse. Finns det då anledning att fordra en mera ingående miljörelaterad redovisning i årsredovisningarna än vad som förekommer ? Som har framgått av redogörelsen i det föregående kan miljöredovisningens syfte och funktion ses på olika sätt. Miljöredovisning enligt det snävare synsättet - traditionell finansiell information - omfattas av lagstiftningen. Regeringens uppfattning är emellertid att detta synsätt är alltför snävt och inte fullt ut beaktar betydelsen av miljöanknuten information för långsiktiga och allsidiga bedömningar av företagens finansiella utvecklingsmöjligheter. De upplysningar som lämnas med stöd av 6 kap. 1 § första och andra styckena årsredovisningslagen (se ovan avsnitt 4.2.1) torde inte alltid vara så omfattande som är önskvärt. Lämnas upplysningar om bolagets framtida utveckling, torde dessa framför allt avse kända förhållanden eller förväntningar som är baserade på konkreta och kända förhållanden som berör bolaget direkt. Mera långsiktiga risker som ännu inte har föranlett några åtgärder från företagets sida utelämnas inte sällan. Några remissinstanser har hävdat att det ligger utanför årsredo- visningslagens primära syfte att införa krav på mer långtgående upp- lysningar än sådana som baseras på redan kända förhållanden med anknytning till företagets finansiella ställning och resultat. Enligt regeringens mening är det emellertid naturligt att årsredovisningen utformas så att den kan ligga till grund för utomstående intressenters bedömningar av företagets långsiktiga finansiella utvecklingsförmåga. Den miljörelaterade information som lämnas i företagens årsredo- visningar torde i flera fall inte vara tillräcklig för att tillgodose dessa behov. har i sitt remissvar understrukit kreditgivarnas behov av god information om verksamhetens påverkan på den yttre miljön; informationen behövs för att kreditgivarna skall kunna bedöma kreditrisken. har i sitt remissvar gett uttryck för en liknande uppfattning. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är önskvärt med en mera omfattande redovisning av miljörelaterad infor- mation som har direkt eller indirekt betydelse för företagets finansiella utvecklingsmöjligheter. Sådan information bör kunna ge underlag för en långsiktig bedömning av de effekter som företagens miljöpåverkan har på företagets egen situation. Så kan t.ex konkreta uppgifter om utsläpp och avfall ha betydelse för bedömningar av om företaget längre fram kan påverkas av framtida utsläppsbegränsningar eller utsättas för efter- behandlingskrav eller krav på miljöinvesteringar. Hur skall kravet på utvidgad redovisning komma till uttryck? Redovisningslagstiftningen utgör en ramlagstiftning som i fråga om reg- lernas närmare innehåll hänvisar mycket till god redovisningssed, väsentligen grundad på uttalanden av normgivande organ. Enligt rege- ringens mening bör även den närmare utformningen av en framtida, utvidgad miljöredovisning lämnas till normgivande organ. Till skillnad från några remissinstanser anser regeringen emellertid att frågan inte helt bör överlämnas till självreglering och god redovisningssed utan att lagstiftaren bör ställa upp vissa allmänna krav som kan bereda vägen för en fortsatt utveckling på området. Ett sätt att åstadkomma en sådan utveckling är att - såsom har skett i - i lagstiftningen införa ett krav på att bolagen i sina årsredovisningar skall lämna upplysningar om den miljöpåverkan som verksamheten ger upphov till. Ett sådant krav bör lämpligen ta sikte på sådan information som har en mer allmän och strategisk betydelse för bolaget . I linje med årsredovisnings- lagens struktur bör lagens utformning vara generell och inte i detalj reglera innehållet i den information som skall lämnas. De farhågor som några remissinstanser har gett uttryck för att lagregler av detta slag kan komma att uppfattas som maximiregler kan regeringen för sin del inte instämma i. Det kan antas att normgivande organ kommer att utarbeta den information och de rekommendationer om miljörelaterad information som kan antas vara behövlig. Vilka företag skall omfattas av den utvidgade uppgiftsskyldigheten? En särskild fråga är om en sådan lagreglerad upplysningsskyldighet bör gälla samtliga eller endast vissa företag. Upplysningskravet bör enligt regeringens mening åläggas endast de mest miljöpåverkande företagen vars finansiella risker delvis ligger i verksamhetens miljöpåverkan. Den utvidgade upplysningsskyldigheten bör därför gälla enbart för sådana bolag vilka bedriver verksamhet som är tillstånds eller anmälningspliktig enligt miljöskyddslagen. Det torde framför allt vara i dessa bolag som miljöpåverkan av någon betydenhet uppkommer. Om upplysningsskyldigheten utformas på detta sätt, beaktas de i redovis- ningssammanhang generella kraven på relevans och väsentlighet. Vidare torde företagens kostnader för att ta fram relevanta uppgifter begränsas. måste nämligen ta fram miljö- relaterad information för sina miljörapporter. Också de anmälnings- pliktiga företagen kan - mot bakgrund av miljöskyddslagstiftningens krav på anmälan vid ändringar i verksamheten - som regel antas ha de relevanta uppgifterna tillgängliga. I lagrådsremissen har föreslagits att bestämmelser om skyldighet att lämna miljörelaterad information skall införas även i de särskilda års- redovisningslagarna för kreditinstitut och värdepappersbolag respektive för försäkringsföretag. Lagrådet har ansett att det kan behöva övervägas ytterligare huruvida det finns tillräckliga skäl att genomföra de före- slagna ändringarna i dessa lagar. Regeringen vill först framhålla att redan förslag innebar att kravet på utvidgad miljöinformation skulle gälla också sådana företag som omfattas av de särskilda årsredovisningslagarna för finansiella företag. Några invändningar mot detta har inte framförts under remissförfarandet. Enligt regeringens mening är särskild information med miljöanknytning av intresse även i finansiella företag. Med den utformning som bestämmelserna om redovisning av miljörelaterad information enligt regeringens uppfattning bör ges torde bestämmelserna visserligen endast ganska sällan komma att aktualiseras beträffande de finansiella företagens års och koncernredovisningar. Det kan dock före- komma situationer då en enligt miljöskyddslagen tillståndspliktig verk- samhet kontrolleras av ett finansiellt företag. Ett fall är då en bank för skyddande av fordran har övertagit en fastighet eller ett bolag där en sådan verksamhet bedrivs. I sådana och liknande fall kan det vara motiverat att uppgift om den miljöfarliga verksamheten lämnas i förvalt- ningsberättelsen. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens mening skäl att låta det nya kravet på redovisning av miljörelaterad information gälla även de företag som omfattas av de särskilda årsredovisningslagarna för finan- siella företag. Vilken miljöpåverkan skall redovisas? Miljöredovisning kan inriktas såväl mot verksamheten som mot produk- ternas innehåll, användning och slutliga omhändertagande. Kommittén har förordat att det lagreglerade upplysningskravet endast bör omfatta den miljöpåverkan som produktionsprocessen ger upphov till. En del remissinstanser har menat att upplysningskravet även bör omfatta på- räkneliga effekter vid användning och återanvändning av företagets produkter.