prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Ett betydande arbete görs inom verksamnheter som bedrivs av Rädda barnen och föreningen i samhället (). Ett område där frivilligorganisationernas arbete blivit mycket synligt är arbetet bland de människor som är mest utsatta. , och andra gör utomordentliga insatser för hemlösa, helt utslagna människor med starkt negativ inställning till samhället. I förhållande till de mest utsatta är det emellertid viktigt att samhället inte ger upp. Även om frivilligorganisationerna gör ett bra arbete får inte kommunerna stjälpa över ansvaret för dessa människor på organisationerna. visar att de frivilliga organisationerna är starkt beroende av stöd från den offentliga sektorn. Trots detta bör stat och kommun vara försiktig med att ställa ensidiga villkor som krav för bidrag. Det är viktigt att värna om de frivilliga organisationernas frihet och oberoende. I socialtjänstlagens förarbeten poängteras särskilt att stöd från olika samhällsorgan inte får medföra en styrande effekt på organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och självbestämmande. Det hindrar dock inte att frivilligorganisationerna behöver utveckla sitt arbete, bli bättre på att formulera sina mål och utvärdera resultatet av sina ansträngningar. I det utvecklingsarbetet kan samhället ge stöd och dela med sig av sina erfarenheter. Ett sådant utvecklingssamarbete kan vara till nytta för båda parter, utveckla ansvarsfördelning och framför allt komma de berörda människorna till del. I vilka former stödet till frivilligt socialt arbete ges bör liksom anpassas efter lokala förutsättningar och behov. Staten ger ett visst grundstöd till nationella frivilligorganisationer och fördelar också vissa projektpengar på nationell eller lokal nivå. På samma sätt fördelar kommuner och landsting medel till frivilligorganisationer som verkar inom deras område. Samarbetet och dialogen har enligt socialtjänstkommittén blivit bättre. De begränsade resurserna måste användas så att de både tar tillvara människors vilja att göra en frivillig insats och så att de kommer behövande människor till del. 8 Rätten till bistånd Socialtjänstlagen (SoL) är till sin konstruktion en ramlag. Endast i 6 § SoL regleras den enskildes rätt till bistånd. Bestämmelsen har dock en betydande räckvidd. Det finns inga begränsningar vad avser personkrets eller typ av insatser. Biståndet kan avse såväl ekonomiskt stöd som vård eller stöd i olika former. Rätten till bistånd har knutits till att den enskilde är beroende av insatser för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. I 6 § SoL föreskrivs följande: "Den enskilde har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv." Syftet är att den enskilde skall vara tillförsäkrad en rätt till stöd och hjälp av samhället, när han på grund av bristande arbetsförmåga, funktionshinder, ålder eller annan liknande omständighet behöver sådana insatser. Rätten till bistånd avser alltså inte enbart ekonomisk hjälp till försörjningen utan även insatser för livsföringen i övrigt, t.ex. när äldre eller människor med funktionshinder behöver hjälp med service och omvårdnad för sin dagliga livsföring. Andra viktiga exempel på när rätt till bistånd kan föreligga är när barn som far illa behöver tas om hand eller hjälpas på annat sätt av socialnämnden eller när missbrukare av alkohol eller narkotika behöver vård och behandling. Begreppet skälig levnadsnivå definieras inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten. Kommunerna har enligt förarbetena getts betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken nivå som kan anses motsvara lagens krav på skälig levnadsnivå. Emellertid framhålls det också i propositionen (1979/80:1) som önskvärt att bedömningen av rätten till bistånd blir så enhetlig som möjligt. Av socialtjänstlagen framgår också att målet för bl.a. är att verksamheten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser (1 §). Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. En viktig princip är också att rätt till bistånd kan föreligga endast om den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Med detta avses att den enskilde för att ha rätt till ekonomiskt bistånd skall göra vad han eller hon kan för att bidra till sin egen försörjning bl.a. genom arbete. Den som inte har arbete är skyldig att aktivt söka och även godta lämpligt anvisat arbete. I skyldigheten att anta lämpligt arbete inbegrips i princip också deltagande i den verksamhet som samhället ställer till förfogande för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder t.ex. sådana som särskilt är inriktade på ungdomar. Den enskilde har således enligt socialtjänstlagen i första hand ett eget ansvar för sitt liv och sina förhållanden i övrigt. Även i lagens förarbeten framhålls särskilt att inte får frånta den enskilde hans ansvar i detta avseende. Först när den enskilde själv inte kan tillgodose sitt behov kan samhällets insatser ges med stöd av socialtjänstlagen. Däremot saknas det ett uttryckligt stöd i lagen och gällande rättspraxis för att villkora ekonomiskt bistånd genom att kräva att den enskilde deltar i arbete eller sysselsättning som inte ryms inom den vanliga arbetsmarknaden eller arbetsmarknadspolitiken och inte är förenad med lön eller andra sedvanliga anställningsförmåner. Regeringsrätten har uttalat sig i frågan, vilket redovisas i avsnitt 8.4 och 8.5. Många människor som behöver insatser från tillhör emellertid socialt utsatta grupper. En del av dessa saknar förutsättningar att utan samhällets insatser klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt. När det gäller biståndets utformning för personer med missbruksproblem eller personer som är på väg in i ett mer eller mindre destruktivt livsmönster framgår av 11 § SoL att socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Vidare skall socialnämnden aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp eller vård som han behöver för att komma ifrån sitt missbruk. I 1 § SoL uttalas att insatser skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Med detta menas inte att biståndet skall ges kravlöst. Åtgärderna skall alltid ha sådan karaktär att de stärker den enskildes egna resurser att leva ett självständigt liv (6 § SoL). erhöll cirka 388 700 hushåll, eller cirka 720 800 personer, socialbidrag . Det motsvarar av hushållen i yrkesaktiv ålder eller av hela befolkningen. Kostnaderna uppgick till . Huvuddelen av dessa kostnader betalas av kommunerna. Emellertid utgår statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommunerna får bl.a. en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för bl.a. ekonomiskt bistånd, administrations- och integrationskostnader samt kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning. För /94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca . Tre fjärdedelar av socialbidragshushållen är svenska och en fjärdedel utländska. I genomsnitt har socialbidragshushåll bidrag , varav flyktinghushållen har tre månaders än svenska hushåll. Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för socialbidrag. Nästan hälften av socialbidragsutgifterna går till hushåll med långvarigt socialbidragsberoende () trots att dessa hushåll utgör endast av alla bidragshushåll. En stor del av bidragshushållen har ett återkommande och långvarigt bidragsbehov, avbrutet av kortare eller av egen försörjning. Ungefär en tredjedel av bidragstagare som fick bidrag fick också socialbidrag . De flesta hushåll som får socialbidrag, , består av ensamstående, varav ensamstående utan barn svarar för . Socialbidragstagare är också i stor utsträckning yngre personer. av registerledarna (den medlem i hushållet som ansökan registrerats på) är . Bland ensamstående kvinnor med barn, mottar mer än var tredje hushåll socialbidrag . har socialbidragstagandet blivit vanligare i så gott som alla hushållstyper och åldersgrupper i befolkningen. Antal hushåll med socialbidrag har ökat med och kostnaderna i fasta priser . De främsta orsakerna bakom den kraftiga kostnadsökningen är, förutom att bidragsberoende hushåll blivit fler, att fördelningen mellan hushållstyper förändrats samt att bidragstiden blivit längre. Det är också stor skillnad i kostnadsökningen mellan svenska och utländska hushåll. Utbetalningarna till svenska hushåll har ökat och till utländska med . Närmare två tredjedelar av den totala kostnadsökningen beror på ökade utbetalningar till utländska hushåll. Dessa erhåller genomsnittligt större bidrag per hushåll, bl.a. beroende på att de består av fler familjemedlemmar och har längre bidragstider. Medan kostnaderna för svenska hushåll varierar med kon- junkturerna och bl.a. minskade för , ökar bidragen stadigt för utländska hushåll. 8.2.2 Orsaker till socialbidragsberoende analyserar orsakerna till att människor blir beroende av socialbidrag i rapporten och socialbidragens utveckling (följer upp och utvärderar 1995:4). I rapporten konstateras att flertalet undersökningar visar att arbetslösheten har stor betydelse när det gäller socialbidragsberoendet. Betydelsen varierar dock och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som blir hänvisade till socialbidraget är ofta personer som inte hunnit kvalificera sig för t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar och andra med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir beroende av socialbidrag för sin försörjning. Även sociala och medicinska problem hos människor, t.ex. missbruk, psykiska problem eller andra hälsoproblem, sociala problem etc., kan ha betydelse för socialbidragsberoende. En ytterligare aspekt på socialbidragsutvecklingen som förs fram i är sätt att arbeta med social- bidragsärenden. Exempelvis har sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med arbetsförmedling och försäkringskassa kunnat minska bidragstiden för många hushåll och därmed kostnaderna för kommunen. Budgetrådgivning kan också minska socialbidragsberoende för skuldsatta hushåll och hushåll med små ekonomiska marginaler, och därmed även minska kostnaderna. Olika studier visar också att kommuner med en tydlig policy och ett genomtänkt arbetssätt har kunnat minska beroendet av socialbidrag. Socialbidragsbehov med anledning av att lönen för ett heltidsarbete inte räcker till eller att man saknar barnomsorgsplats anses i rapporten endast ha ett begränsat förklaringsvärde för de ökade kostnaderna för socialbidrag. har gjort specialbearbetningar av bl.a. undersökningen om hushållens inkomster (HINK), undersökningen om levnadsförhållanden () och undersökning av hushållens utgifter (HUT) för att analysera och jämföra levnadsförhållandena mellan socialbidragstagare och andra grupper i samhället. Bland resultaten som redovisas framgår att arbetslöshet förekommer betydligt oftare hos socialbidragstagare än hos övriga grupper. Utbildningsnivån har betydelse för möjligheten att få arbete. Ju lägre utbildning individer har, desto högre andel av dem är beroende av socialbidrag. Utlandsfödda har genom- gående betydligt högre socialbidragstagande än svenskfödda med samma utbildning. Vad gäller boendet framkommer i studien att socialbidragstagare vanligtvis bor i hyreslägenhet, mot i befolkningen i övrigt. Hushåll med socialbidrag har mindre boendeyta än övriga hushåll och färre har hög utrustningsstandard. De har generellt sett något lägre kostnader för boende än hushåll utan socialbidrag. Trebarnsfamiljer med socialbidrag har dock genomsnittligt högre hyra än övriga trebarnsfamiljer. Sammantaget visar studien att socialbidragstagare är sämre ställda i fråga om arbete, bostad, hälsa och utbildning än befolkningen i sin helhet. Detta gäller också om man jämför med grupper med låga inkomster. Det finns också stora skillnader mellan socialbidragstagare och andra när det gäller inkomst, psykosociala problem och missbruk. 8.2.4 Socialbidraget och övriga socialpolitiska system Den svenska välfärdspolitiken har två hörnstenar, dels en politik för full sysselsättning, dels en generell socialpolitik som omfattar alla. Den generella socialpolitiken kan sägas utgå från två olika principer. Den ena bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna form av socialpolitik fungerar som ett försäkringssystem som utgår från det faktum att alla människor kan drabbas av minskade inkomster i samband med sjukdom, ålder, olycksfall, barns födelse eller av andra skäl och får då en rimlig kompensation för inkomstbortfallet. Det gäller förmåner som t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och delar av pensionssystemet. Dessa förmåner är således inte relaterade till försörjningsbehov, utan till bortfall av inkomst. En annan del av socialpolitiken utgår från principen att alla medborgare ska omfattas av ett grundläggande skydd i vissa skeden av livet. Rättigheten tillkommer alla oberoende av ställning i samhället eller ekonomiska förhållanden. Exempel på stöd som bygger på denna princip är barnbidrag och folkpension. Genom såväl socialförsäkringarna som de generella stöden sker en omfattande omfördelning mellan grupper i samhället, men också individuellt genom en fördelning över livscykeln i en människas liv. Således sker en omfördelning mellan unga och gamla, mellan dem som inte har barn och barnfamiljer, mellan friska och sjuka och mellan dem som har arbete och dem som saknar sådant. I de nuvarande svenska socialpolitiska systemen finns emellertid även selektiva inslag i form av inkomst- eller behovsprövade bidrag. Hit hör bl.a. det behovsprövade bostadsbidraget och bostadstillägg till pensionärer. Hit hör också inkomstrelaterade avgifter för t.ex. barnomsorg och hemtjänstservice. Dessa förmåner är till vissa delar relaterade till försörjningsbehov. Socialbidraget är det mest utpräglat selektiva stödet med fullständig individuell behovsprövning och utgör det yttersta skyddsnätet när den enskilde inte kan försörja sig på annat sätt, t.ex. genom arbete eller genom det generella socialpolitiska systemet. Socialbidraget är den enda del av systemen som är helt relaterad till det enskilda hushållets försörjningsbehov. I en socialpolitik som den svenska får alla genom hela livet ut något av välfärdssamhället, om än i varierande grad. Det gäller de stöd som utges till alla som har ett visst behov oavsett om de har medel att själva tillfredsställa behovet eller inte, vilket t.ex. den svenska allmänna hälso- och sjukvården är ett gott exempel på. Inom familjepolitiken omfattas alla barnfamiljer av barnbidraget oavsett inkomst. Så också när det gäller folkpensionen. I och med att finansieringen i huvudsak sker i form av skatter och allmänna avgifter blir alla också solidariskt delaktiga. Systemet får ett mycket brett stöd bland befolkningen. De allra flesta har ett intresse av att försvara en sådan socialpolitik även i ekonomiskt kärva tider. Det betyder också att de mest utsatta får stöd av övriga i samhället för att garantera en rimlig ekonomisk standard eller en god hälso- och sjukvård. Fördelningspolitiken och de gemensamma skyddsnätet blir på lång sikt stabila. Den ekonomiska krisen och socialpolitiken första hälft har genomlevt en mycket kraftig ekonomisk kris. Arbetslösheten har ökat till skrämmande nivåer. Ett mycket stort antal människor har förlorat sina arbeten. De sociala trygghetssystemen har utsatts för stort tryck. Det gäller såväl delar av de generella socialpolitiska systemen som det individuellt behovsprövade socialbidraget. Den ekonomiska krisen har bl.a. inneburit att de offentliga finanserna har kommit i obalans. Utgifterna har skenat iväg, som inkomsterna i form av skatter och avgifter drastiskt har minskat. För att sanera den svenska ekonomin har det varit nödvändigt att reformera stora delar av välfärdssystemen. Inom ramen för bevarande av den svenska generella välfärdspolitiken genomförs ändringar som bl.a. gäller garanti- och ersättningsnivåer. Förändringsarbetet har också till vissa delar utgått från behov att korrigera vissa systemfel som funnits och blivit tydligare . Det finns skäl att uppmärksamma risken att det uppstår kollisioner mellan olika system inom välfärdspolitiken. Även målkonflikten mellan arbetslinjen inom välfärdspolitiken respektive kraven på att systemen skall utgöra ett skydd mot fattigdom och utslagning måste kontinuerligt följas och analyseras. har i en rapport, - en översyn (1995:24), analyserat socialbidragstagarnas ekonomiska utveckling i förhållande till utvecklingen för andra hushåll i samhället. Vid jämförelsen med socialbidragstagare har man utgått från dåvarande bruttonorm samt en antagen genomsnittlig boendekostnad, fackföreningsavgift, barnomsorgsavgift och kostnad för lokala resor. Sammanfattningsvis kan konstateras att i genomsnitt har samtliga hushåll ökat sin reala disponibla inkomst men minskat den . fanns betydande skillnader i ekonomiska resurser mellan hushåll med socialbidrag och hushåll utan socialbidrag. har skillnaderna mellan socialbidragstagare och vissa lågavlönade grupper minskat. beräknas att en heltidsarbetande ensamstående kvinna med genomsnittlig inkomst och två barn (fyra och ) har mindre jämfört med kvar att leva på genom minskade inkomster och ökade fasta utgifter. Denna familj har därmed en levnadsstandard strax över socialbidrags- nivån. Ett lågavlönat samboende par med två barn beräknas ha förlorat och riskerar att komma under socialbidragsnivån . Ungdomar som har arbete eller som studerar har en levnadsstandard klart över dåvaraande bruttonorm. Arbetslöshet leder dock till inkomster som understiger , framför allt för den som endast är berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). I samband med tillkomsten av socialtjänstlagen uppdrogs åt att i samråd med utarbeta allmänna råd om socialtjänstlagens tillämpning. De allmänna råden skulle bl.a. motverka att alltför stora skillnader mellan kommunernas normer skulle uppstå. Med vägledning av socialtjänstpropositionens uttalanden samt Regeringsrättens dom om nivån på socalbidragsnormen (RÅ84 2:13) utarbetades rekommendationer om vilka bidragsnivåer som kommunerna borde tillämpa inom ramen för en bruttonorm. Den av rekommenderade bruttonormen upptog 10 budgetposter som avsåg att täcka behovet av försörjning. Beloppen utgick från kostnadsberäkningar för hushållsutgifter. läkarvård och tandvård tillfördes, åldersindelningen minskades och könsuppdelningen togs bort. De 10 budgetposter som ingick i bruttonormen var mat, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV och radio, dagstidningar, TV-licens, hushållsel, hemförsäkring, läkar- och tandvård. kopplades till basbeloppet och räknades upp i samband med basbeloppets höjning. Utöver bruttonormen tillkom kostnader som varierar från kommun till kommun och från individ till individ, bl.a. för boendet, barnomsorg och lokala resor, eller som är mer sällan förekommande såsom kostnader för glasögon, spädbarnsutrustning och begravningskostnader. Bruttonormen är således vägledande, men socialbidragets storlek prövas individuellt. Bruttonormen är att se som ett hjälpmedel vid bedömningen av den enskildes verkliga behov. Följande budgetposter ingick i den bruttonorm som tog fram : - Livsmedel: Kosten skulle vara näringsmässigt fullvärdig och varierad. Vidare förutsattes att all mat tillreddes hemma. Undantag gjordes för skolbarn som åt lunch i skolan. För barn som åt i förskola angavs att ett avdrag från borde göras. - Kläder och skor: I kostnadsberäkningen ingick vardagliga klädbehov . - Lek och fritid: Kostnaderna avsåg aktiviteter som det ansågs rimligt att alla skulle kunna utöva, exempelvis läsa böcker och tidningar, lyssna på musik och utöva någon idrott. - Hälsa och hygien: I denna post ingick dagligvaror som tvål och tandkräm samt hårklippning. - Förbrukningsvaror: Kostnader beräknades för varor för skötsel och vård av hemmet samt klädvård. - Möbler, husgeråd, TV, radio m.m.: I denna post inräknades reparation och återanskaffning av möbler, textilier, TV, radio m.m. samt utrustning för städning och matlagning. Posten är avsedd som sparande för nyanskaffning men inte för grundutrustning för den som saknar sådan. - Dagstidningar, telefon, TV-licens m.m.: Kostnader för en årsprenumeration på en daglig tidning, för telefonabonnemang, samtalsavgifter, installationskostnad samt TV-licens ingick. - Hushållsel: Beräkningen grundades på genomsnittsförbrukningen för olika stora lägenheter (beroende på antalet hushållsmedlemmar) i hyreshus. - Hemförsäkring: Alla hushåll förutsattes ha en hemförsäkring. - Läkar- och tandvård: Beloppet skulla motsvara en genomsnittlig konsumtion av läkarvård (två läkarbesök och ett läkemedelsinköp och person) samt kostnader för ett tandläkarbesök . I propositionen (1979/80:1) Om framhölls att vad som avses som skälig levnadsnivå inte skall fastställas en gång för alla. Det måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever. Vidare sägs i propositionen att "bedömningen måste i stort anpassas efter den allmänna standardutvecklingen i samhället, dvs. till vad människor i allmänhet kan kosta på sig". Principen att räkna upp med det på konsumentprisindex (KPI) grundade basbeloppet, har varit avsedd att svara för värdebeständighet av socialbidraget i likhet med andra socialpolitiska stödsystem. Basbeloppet fastställs av regeringen med utgångspunkt från det allmänna prisläget. har boendekostnaderna ökat kraftigt, vilket höjt konsumentprisindex. Emellertid ingår inte boendekostnaderna i socialbidragsnormen, utan beräknas till de faktiska kostnaden. Uppräkningen av bruttonormen med basbelopppets förändring har därför medfört att normnivån ökat mer än om den justerats endast med prisförändringarna för de kostnadsposter som ingår i . Skillnaden mellan och prisutvecklingen för delposterna ökar framför allt , främst med anledning av att boendekostnaderna ökat som matpriserna minskat. höjdes också detta år med en procentenhet av basbeloppet med hänvisning till skatteomläggningen. Sammantaget har utvecklingen inneburit att vägledande socialbidragsnorm legat högre än beräkningar. Härtill kommer att rättspraxis också har förändrats (se avsnitt 8.4). Regeringsrätten har i en dom (RÅ 1994 ref 58) godtagit att normposter för läkar- och tandvård samt möbler, husgeråd, TV, radio m.m. brutits ur för att istället prövas särskilt när faktiskt behov uppkom. Med anledning härav har meddelat ändringar i de allmänna råden om socialbidrag. nya socialbidragsnorm bygger liksom tidigare på Kon- sumentverkets beräkningar av skäliga hushållskostnader utifrån dagens konsumtionsvanor. är fortfarande en bruttonorm men med färre budgetposter, åtta istället för tidigare tio. Posterna möbler, husgeråd, TV, radio m.m. samt läkar- och tandvård har lagts utanför . Vidare har sättet att beräkna mer anpassats efter metoder för budgetberäkningar. Det innebär bland annat att antalet åldersgrupper för beräkning av kostnader för barn utökats från tre till sju och att den nya tar hänsyn till att större hushåll har lägre kostnader per person. Den schabloniserade bruttonormen består av dels personliga kostnader, dels gemensamma hushållskostnader. Därutöver finns vissa budgetposter utanför den schabloniserade . Personliga kostnader är följande: livsmedel, kläder och skor, lek och fritid samt hälsa och hygien.