prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — En ofrånkomlig följd av förslaget är att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt kommer att i vissa hänseenden vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Avsikten med förslaget är dock inte att ge staten eller en kommun något som liknar ägarbefogenheter över stiftelserna och de bestämmelser om permutation som föreslås i promemorian kan enligt regeringens mening inte heller anses ge sådana långtgående befogenheter. Till en början sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Sålunda skulle bestämmelserna om ändring m.m. inte göra det möjligt att ändra stiftelsens ändamål så att syftet skulle vara att gynna stiftaren genom att denne skulle åtnjuta den löpande avkastningen av stiftelsekapitalet. En sådan ändring skulle i rättslig mening innebära att stiftelseförordnandet upphävdes och ersattes av ett uppdragsförhållande mellan stiftaren och egendomens förvaltare. Och de bestämmelser som föreslås i promemorian gäller inte för upphävande av stiftelseändamålet utan endast för ändring av detta. Bestämmelserna om ändring m.m. ger naturligtvis inte heller stiftaren stöd för att till förmån för sig själv eller annan medverka till en överträdelse av stiftelselagens låneförbud. Promemorieförslaget innehåller också i sig en begränsningsregel för ändringar av stiftelseändamålet. Regeln motiveras i promemorian av det skyddsbehov som finns för destinatärernas del och den innebär att ändamålsförordnandet får ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare begränsas möjligheterna till ändring m.m. av stiftelselagens tvingande bestämmelser om styrelsens eller förvaltarens ansvar, bl.a. när det gäller att se till att stiftelseförordnandet följs. De föreslagna bestämmelserna gör det därför inte möjligt att ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret för stiftelsen. Bestämmelserna gör det däremot möjligt att ändra föreskrifter som avser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Även i detta avseende finns i stiftelselagen en viss begränsning genom de tvingande bestämmelserna om att stiftaren inte får vara förvaltare och att styrelsen för en stiftelse inte får bestå enbart av stiftaren eller stiftarna. När det sedan gäller att bedöma den fråga som remissinstanserna väckt, att förslaget skulle leda till att stiftelser bildade av offentliga rättsubjekt inte skulle falla under stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet, är det till en början av visst intresse att jämföra dessa stiftelser dels med stiftelser som kan bildas enligt stiftelselagens bestämmelser, dels med vissa äldre stiftelser som faller under stiftelselagen till följd av införandelagens bestämmelser. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 innehåller stiftelselagen inte några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen. För vissa fall finns särskilda bestämmelser. Det är sålunda möjligt för stiftaren att i stiftelseförordnandet förbehålla sig själv rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i styrelsen. Vidare får stiftaren själv ingå i styrelsen, dock att styrelsen inte får bestå endast av stiftaren. Stiftaren kan vidare i stiftelseförordnandet ta in ett ändringsförbehåll av innebörd att styrelsen eller förvaltaren skall ha rätt att utan tillstånd av myndighet ändra m.m. särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål. I dylika fall gäller inte några restriktioner för styrelsens eller förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring m.m. Av 7 § införandelagen följer att stiftelselagen kan vara tillämplig på äldre stiftelser där styrelsen består av enbart stiftaren eller stiftarna. Stiftelselagen kan också vara tillämplig på en äldre stiftelse vars förordnande innehåller ett ändringsförbehåll av innebörd att stiftaren själv får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade, dvs. stiftaren, inte kan råda över (se 10 § införandelagen och prop. 1993/94:9 s. 44 och 226). Det sagda visar att stiftelselagen är tillämplig på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att de i promemorian föreslagna bestämmelserna inte medför att de aktuella stiftelserna skulle bli så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att de inte uppfyller stiftelselagens krav i detta hänseende. Lagrådet har dock anfört att det remitterade förslaget medför att det kommer att finnas skillnader mellan olika typer av stiftelser och att detta väcker betänkligheter. Enligt Lagrådet avviker de föreslagna reglerna på väsentliga punkter från de principer som gäller på stiftelseområdet. För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif- telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål . Lagrådet påpekar att det av förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer enligt Lagrådet dåligt med kravet på varaktighet. Lagrådet pekar också på att de nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i klara undantagsfall, varvid man vid ändring av föreskrifterna om stiftelsens ändamål så långt som möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt. Lagrådet anför att sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Enligt Lagrådets mening kan det hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer och liksom några remissinstanser anför Lagrådet att det rentav kan ifrågasättas om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp. Den snäva begränsningsregeln för ändringar av ändamålsförordnandet som föreslås i promemorian motiveras av att en sådan ändring är ett vittgående ingrepp som kan innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning; det anges att en sådan ändring därför bör kunna ske endast i undantagsfall och bara om starka skäl motiverar det. Det sagda innebär att bestämmelsen om ändring av stiftelseändamålet sällan skulle komma i tillämpning. Till detta kommer att de övriga bestämmelserna i promemorieförslaget i de allra flesta fall torde vara tillräckliga för att tillgodose de rättspolitiska skäl som bär upp hela förslaget. Mot denna bakgrund - och då Lagrådet har anfört att det främst är rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet som medför betänkliga skillnader i regelsystemet och som innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer - bör det enligt regeringens mening inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Därmed torde det inte råda någon tvekan om att stiftelselagen blir tillämplig på sådana stiftelser som omfattas av lagförslaget. Som tidigare nämnts har flera remissinstanser framfört att även om promemorieförslaget inte för med sig att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt faller utanför stiftelselagens tillämpningområde, förslaget i vart fall medför att det uppstår osäkerhet om vad som i civilrättsligt hänseende gäller för dessa stiftelser. anser att om promemorieförslaget genomförs, det inte längre blir styrelsen som ensam och under skadeståndsansvar skall tolka och tillämpa stiftelseförordnandet, vilket leder till en oklar ansvars- och rollfördelning. Kammarkollegiet anser att förslaget leder till att den i stiftelselagen fastlagda principen att styrelsen eller förvaltaren bär det yttersta ansvaret för förvaltningen och att förvaltningen inte får vara delad mellan olika organ sätts ur spel. Stiftelserna anser att förslaget innebär att regeringen får ett i det närmaste obegränsat inflytande över stiftelser bildade av staten. Stiftelserna anser vidare att förslaget leder till att regeringen i praktiken kan diskretionärt bestämma över stiftelsernas hela existens och att stiftelsernas styrelser blir helt beroende av de beslut som regeringen från tid till annan finner för gott att fatta. Detta torde enligt Stiftelserna få återverkningar på styrelsens ansvar. vid har framfört som en brist i promemorian att den inte behandlar frågan hur statens ansvar kan komma att påverkas av att den åtar sig den yttersta bestämmanderätten i ett antal stiftelsers angelägenheter. Och Stiftelserna anser att eftersom förslaget leder till en intressegemenskap mellan stiftaren och stiftelsen så ökar tredje mans möjlighet att göra stiftaren ansvarig för stiftelsens förbindelser enligt reglerna om ansvarsgenombrott. Som framgått ovan föreslår regeringen att promemorieförslaget begränsas på så sätt att det inte skall vara möjligt att ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål. Denna väsentliga begränsning bör enligt regeringens mening undanröja en del av den civilrättsliga osäkerhet som remissinstanserna befarat. Vad som återstår att undersöka är om den i promemorian föreslagna möjligheten att ändra förvaltningsföreskrifterna för stiftelserna kan medföra en sådan civilrättslig osäkerhet. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är inte att göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. De föreslagna bestämmelserna ger inte heller något stöd för ett sådant agerande från stiftarens sida. För att ytterligare markera att bestämmelserna inte skall kunna användas som ett medel för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen bör promemorieförslaget begränsas i ett par avseenden. För det första bör bestämmelsen inte omfatta föreskrifter av ren detaljnatur. Endast sådana föreskrifter som normalt kräver Kammarkollegiets tillstånd för ändring (se 6 kap. 1 § stiftelselagen) bör kunna ändras med tillämpning av de föreslagna bestämmelserna. Vidare bör det inte vara tillåtet att med stöd av bestämmelserna åsidosätta en förvaltningsföreskrift i ett särskilt fall. Även när det gäller frågan om förslaget för med sig osäkerhet om vad som gäller i civilrättsligt hänseende för stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt är det enligt regeringens mening av intresse att jämföra dessa stiftelser med vissa stiftelser som inte omfattas av lagförslaget men som tveklöst faller under stiftelselagens tillämpningsområde. Som ovan anförts är stiftelselagens bestämmelser tillämpliga på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Det kan enligt regeringens mening inte med fog hävdas att det förhållandet att ett sådant inflytande föreligger skulle kunna påverka t.ex. styrelsens grundläggande förvaltningsansvar för dessa stiftelser. Som tidigare framgått sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som det är möjligt att besluta om med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Bl.a. gäller som nämnts att det inte är möjligt att med stöd av de föreslagna bestämmelserna ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret. Bestämmelserna skall inte heller göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. Det är därför svårt att se hur de föreslagna bestämmelserna skulle kunna leda till en oklar ansvars- och rollfördelning mellan stiftaren och stiftelsens styrelse. I vart fall bör de modifieringar av promemorieförslaget som regeringen föreslår undanröja eventuell oklarhet i det hänseendet. Mot den angivna bakgrunden kommer regeringen till slutsatsen att de särskilda bestämmelserna om permutation som föreslås inte kan anses medföra att det beträffande statliga stiftelser uppstår rättsosäkerhet av sådan betydelse att det sålunda begränsade förslaget inte bör genomföras. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att för stiftelser som staten har bildat det skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnandet såvitt avser sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. Det är således fråga om ändring eller upphävande av föreskrifter som behandlar bl.a. förvaltningen av stiftelsen, hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad samt av vem en styrelseledamot eller förvaltare entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Det kan här anmärkas att förslaget därmed motsvarar den lösning som Lagrådet ansåg vara värd att pröva närmare som ett alternativ till det remitterade och av Lagrådet avstyrkta lagförslaget. Regeringens prövning av permutationsärenden, m.m. Frågor om ändring m.m. av stiftelseförordnanden i nu angivna fall bör prövas av regeringen. Permutationsbeslut bör kunna komma till stånd utan styrelsens eller förvaltarens medverkan. Frågan om permutation skall alltså kunna prövas utan att styrelsen eller förvaltaren begär det. Och att styrelsen eller förvaltaren motsätter sig permutation skall inte vara ett hinder mot ett sådant beslut. Regeln bör i stället vara att regeringen skall kunna pröva frågor om ändring m.m. utan ansökan (ex officio), om stiftelsen har bildats av staten. - Styrelsen eller förvaltaren bör dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet; någon uttrycklig föreskrift om detta torde inte behövas. På ansökan av en enskild part kan regeringens beslut i ett permutationsärende prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (jfr prop. 1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan sålunda pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Stiftelsen genom dess styrelse eller förvaltare torde normalt vara behörig att ansöka om rättsprövning. Skall bestämmelserna gälla även för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun? I promemorian föreslås att bestämmelserna om permutation skall vara tillämpliga inte bara på statliga stiftelser utan även på stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. samt anför att promemorieförslaget grundar sig på missförhållanden som hänför sig till stiftelser som staten har bildat och att några motsvarande missförhållanden inte förekommit bland landstingen. Dessa remissinstanser anser därför att förslaget inte bör genomföras såvitt gäller stiftelser som har bildats av ett landsting. Flera remissinstanser på den kommunala sidan pekar på att kommunala verksamhetsstiftelser skall bildas i enlighet med bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) och att detta i tillräcklig grad garanterar dels den politiska styrningen och kontrollen av stiftelserna, dels den offentliga insynen i stiftelsernas verksamhet. anför att förbundets grundsyn är att kommunerna själva bör kunna disponera över kommunala verksamhetsstiftelsers ändamål och verksamhet. anser att promemorieförslaget innebär ett avsteg från den övergripande uppfattningen att kommuner och landsting bör ges stor frihet att själva bestämma sina organisa- tionsformer. De flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar också ett längre gående förslag som innebär att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat. Lagrådet har anfört att motiven för de föreslagna bestämmelserna är bristfälliga när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Lagrådet har särskilt pekat på dels att i sitt remissvar framhållit att det inte finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar, dels att del anfört att det är av avgörande betydelse, om man vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian. Kommunallagens bestämmelser om kommunala verksamhetsstiftelser är så utformade att de i flera viktiga hänseenden tillgodoser det starka offentliga intresse som finns av att stiftelsernas förvaltning sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också bestämmelser som på ett tillfredsställande sätt garanterar en offentlig insyn i verksamheten. Av redogörelsen för regleringen av de kommunala verksamhetsstiftelserna i avsnitt 4.4 framgår bl.a. att fullmäktige skall, innan en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en angelägenhet, dels fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning. De nämnda bestämmelserna gör det i och för sig inte möjligt att ändra stiftelseförordnandet för kommunala stiftelser. Bestämmelserna garanterar dock i tillräcklig grad att den rådande politiska ledningen kan påverka styrelsens sammansättning. Som framgått ovan bör det enligt regeringens mening inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Mot denna bakgrund är behovet av särskilda permutationsbestämmelser som rör förvaltningsföreskrifter för kommunala stiftelser inte särskilt trängande. Till detta skall läggas den kritik som Lagrådet framfört mot förslaget i denna del. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att införa särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För dessa stiftelser bör sålunda stiftelseförordnandena kunna ändras m.m. endast enligt de övriga bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen. Är förslaget förenligt med bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen? Stiftelserna anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen ger regeringen en så stor och vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt att vad som i praktiken överlåts till regeringen inte bara är en beslutanderätt i vissa särskilt angivna fall, utan en ren normgivningsbefogenhet. Stiftelserna menar att regeringen med stöd av bestämmelsen kan fatta identiska beslut avseende alla berörda stiftelser med ett resultat som är detsamma som om regeringen fattade beslut om en generell norm. Vidare anför stiftelserna att det inte är tillåtet enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter att genom lag till regeringen delegera behörighet att besluta om generella föreskrifter om stiftelser. Det är otvivelaktigt riktigt att föreskrifter om bl.a. stiftelser hör till sådana civilrättsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall meddelas genom lag. Det är också helt klart att enligt regeringsformens bestämmelser det inte är tillåtet att delegera normgivningsmakten för sådana föreskrifter. Regeringsformen upprätthåller en skillnad mellan normbeslut å ena sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden å den andra. Regeringen handlägger ärenden om permutation av stiftelseförordnanden som förvaltningsärenden med det beredningskrav som för regeringsärenden följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Beredningskravet innefattar bl.a. en skyldighet att i den omfattning som behövs bereda sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig. Regeringen har svårt att se att lagförslaget skulle innefatta en delegation av normgivningsmakt. Frågan om permutation bör beslutas skall avgöras efter en allmän lämplighetsbedömning. Även om regeringens prövning således föreslås bli diskretionär och beslut om permutation avses kunna fattas utan styrelsens eller förvaltarens samtycke, är avsikten med bestämmelsen ändå att lämplighetsprövningen skall ske i varje enskilt fall. I promemorian har framhållits att styrelsen eller förvaltaren självfallet skall beredas tillfälle att yttra sig i ärendet och de sakskäl som den enskilda styrelsen eller förvaltaren framför skall naturligvis vägas in vid prövningen. Lagtexten bör dock utformas så att det klarare framgår att den tar sikte på en prövning i ett enskilt fall. Därmed torde det inte kunna råda någon tvekan om att lagförslaget inte innefattar någon delegation av normgivningsmakt. 7 Skall lagändringen gälla även äldre statliga stiftelser? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft den | | . De skall gälla även statliga stiftelser som har | | tillkommit före ikraftträdandet. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 37 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna avstyrker förslaget om att de nya reglerna skall gälla även äldre stiftelser. Den kritik som riktats mot att förslaget ges retroaktiv tillämpning går framför allt ut på att en sådan tillämpning inte är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och . Stiftelserna, och anser att det är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna vid , Lunds och samt Kammarkollegiet anser att det kan ifråga- sättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden. Kammarrätten i ansluter sig till den bedömning som redovisas i promemorian att förslaget är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och . Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna bör kunna träda i kraft . Som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt (se 1 § andra stycket införandelagen). De rättspolitiska skäl som anförts för att göra ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubblighet har enligt regeringens mening bärkraft även när det gäller äldre statliga stiftelser. Allmänt sett är det en fördel att ha samma lagregler för alla stiftelser som har bildats av staten oavsett när stiftelsebildningen ägt rum. Utgångspunkten bör därför vara att lagändringen skall gälla även äldre statliga stiftelser, om inte regeringsformens eller bestämmelser om egendomsskydd hindrar detta. I promemorian framhålls att det finns en betydande rättslig osäkerhet om vilka närmare materiella och formella krav som finns när det gäller permutation av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga rättssubjekt.