prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet bör ske genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men bör i samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för personer som haft skydd här. Frivilligorganisationerna, däribland också invandrarnas egna organisationer, har en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i och i ursprungslandet. 7 Samarbete i globalt perspektiv 7.1 Migrationens omfattning Arbetsmigranter Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat sina hemländer finns inte. Enligt en siffra som brukar användas för att ange storleksordningen uppgår antalet migranter världen över till av den totala befolkningen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter, som utan att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns. Internationella arbetsorganisationen () uppskattar antalet personer som är ekonomiskt verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker legalt eller illegalt, till mellan 35 och 40 miljoner. Då ingår inte de tiotals miljoner ryssar, kazaker, ukrainare etc. som utan att vara medborgare där kommit att bo i en annan stat, inom vad som tidigare utgjorde . Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. rörde det sig om 64 stater, senare om 80 stater (98 om staterna i f.d. räknas in). Detta betyder att omkring 2/3 av alla länder med nämnvärd befolkningsstorlek på ett mer påtagligt sätt ingår i den internationella ekonomiska migrationen. Viktiga nytillskott bland de större mottagarländerna är , , och . På motsvarande sätt märks bland ursprungsländerna nu , och . Den internationella arbetsmigrationen har har enligt bedömning blivit mer varierad och komplex än under tidigare årtionden. Lantbrukare med få kvalifikationer utgör fortfarande en betydande del av migranterna. Industriarbetare, individuellt eller kollektivt i projektarbete för entreprenörer, är också ett avsevärt inslag. En annan grupp utgörs av ungdomar, som kan flytta genom statliga program för att utveckla sina färdigheter i utländska företag men som i många fall utför ordinarie arbetsuppgifter. Högutbildade yrkesmän, företagsledare, tekniker, servicepersonal etc. flyttar sig över jorden i mycket större omfattning än tidigare, både inom och utanför internationella företag. Även de tidigare relativt tydliga skillnaderna mellan tillfälliga arbets- migranter och utvandrare för permanent bosättning i ett annat land har luckrats upp, åtminstone i den västra delen av samt i . I exempelvis arabstaterna kring är många migranter kontrakterade för begränsad tid och har inte någon möjlighet att stanna permanent. Skyddsbehövande De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter. Detta till trots har världens flyktingproblem vuxit så dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris. Orsaken står knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i konflikternas förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre grad. Dessa konfliktdrabbade civila blir ofta internflyktingar, dvs. de flyr till en annan del av sitt hemland än sin hemtrakt. Sålunda räknar UNHCR med att antalet människor som av. olika skäl tvingats lämna sina hemorter för att söka tryggare förhållanden i en annan del av. sitt eget land eller utomlands sammanlagt uppgår till ca 50 miljoner personer. Antalet flyktingar uppskattar UNHCR till över 13 miljoner, antalet internflyktingar till drygt 4 600 000 personer. Organisationen ger skydd åt eller bistå ca 26 miljoner personer, att jämföras med 1990, 1985 och mellan två och 1975. Till övervägande del avser ökningen internflyktingar, medan antalet skyddssökande som korsat en internationell gräns (vilket är förutsättningen för att omfattas av flyktingkonventionen) ligger kvar på ca 15 miljoner. Till dessa siffror skall läggas ca 2,5 miljoner palestinier, som faller utanför UNHCR:s ansvarsområde. Även geografiskt har flyktingproblemen fått en ökad utbredning. Under en rad av år har man kunnat räkna med att flertalet skyddsbehövande kom från krishärdar i tredje världen - , samt Central- och . har nya konflikter, ofta i nybildade nationer eller stater stadda i hastig omvandling, skapat nya problemområden i östra och centrala , och , och . Kriget i f.d. tvingade flera miljoner människor att lämna sina hem. I , som fortsätter att vara den i särklass mest flyktingdrabbade kontinenten med av världens flyktingar (en ökning med ), har tyngdpunkten förskjutits från kontinentens södra och nordöstra delar till Väst- och . Vid sidan av har massflykt orsakats av situationen i (1 700 000 personer), (ca 170 000) och (ca 750 000). Även i enskilda länder i såväl som har människor drivits på flykt i stort antal. Exempelvis finns närmare 700 000 internflyktingar enbart i . Det är viktigt att notera att flyktingströmmarna under ändrat karaktär även i så måtto att flertalet skyddssökande numera är utblottade kvinnor och barn. Detta ökar givetvis de skyddssökande skarornas utsatthet. Grovt räknat kan man säga att ca hälften av alla skyddsbehövande i världen är barn - ofta från början undernärda - som lätt dukar under för infektioner och epidemier och saknar vuxnas förmåga att sätta in de olyckor som drabbar dem i ett begripligt sammanhang. De yngre män, som i långt högre grad dominerar strömmen av asylsökande till i-länderna, förekommer i flyktinglägren inte sällan mer som besökare, vilka snart återvänder till det aktuella konfliktområdet. gäller således sanningen att de flesta av världens skyddssökande är människor som flyr från ett fattigt land till ett annat fattigt land. De fyra länder, som hyser mer än en miljon skyddsbehövande är (i storleksordning) , , och och de som tagit emot över en halv miljon personer är , , och . Svårigheten att övervaka säkerheten i de stora läger som tillkommer i en konflikts närområde har accentuerats , vilket givetvis också ökar människornas utsatthet. Även om det totala antalet personer som söker skydd fortsatt att öka under 1990- talet, har stora grupper kunnat återvända hem. De som därvid fått hjälp av UNHCR uppgick till ca fyra miljoner människor. Fredsprocesserna i och , liksom demokratiseringen av och i , utgör ljuspunkter i en dyster helhetsbild. I det konfliktdrabbade finns också länder där flyktingströmmar vänt. Sålunda har över 800 000 etiopier återvänt till sitt land , majoriteten från . Till detta land har i sin tur ca 400 000 personer återkommit av. de 900 000 som flydde undan de inbördes striderna.. Även har blivit ett betydande återvandringsland med ca 125 000 personer . Ett exempel på de många faktorer som kan hindra människor att återvända till hemtrakten och fördröja återuppbyggnaden av drabbade länder är på sina håll den minering som skett. är lika lätta att utplacera som svåra och kostsamma att röja. använde det internationella samfundet för att röja 100 000 minor. Att röja de kanske 110 miljoner minor som är utspridda i konfliktområdena har bedömts komma att kosta ca 33 miljarder US- dollar. Om inte något radikalt görs beräknas 50 000 människor komma att dö och ca 80 000 bli lemlästade enbart fram , utöver den miljon som redan drabbats . Barn är särskilt utsatta för de anti- personella minorna. 7.2 Orsakssamband 7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling Ekonomiska utvecklingstendenser och befolkningstillväxt har under en rad av år pekat på att migrationsbenägenheten i världen kommer att öka framöver. Internationell migration måste bland andra faktorer ses i sammanhang med regionala och globala ekonomiska trender. Massflyttningar över gränser kan förklaras av både attraherande och repellerande faktorer eller en kombination av dessa. Attraherande faktorer ( pull -faktorer) inträffar vid ekonomisk tillväxt och när arbetskraften är knapp. Repellerande faktorer ( push -faktorer) inträffar när ekonomin befinner sig i stagnation, antalet arbetstillfällen är få och arbetskraften är överflödig. Invandringen till var exempelvis en kombination av attraherande och repellerande faktorer. Graden av ekonomisk utveckling i utvandringslandet i förhållande till tänkbara invandringsländer kan således vara en av flera orsaker till internationella migrationsrörelser. Flyttningarna kan emellertid i regel inte ske fritt för den enskilde. Invandringsbestämmelserna i det tilltänkta mottagarlandet samt möjligheterna att ta sig dit från hemlandet kan vara avgörande mellankommande faktorer. Orsakerna bakom den växande arbetsmigrationen är globaliseringen av världsekonomin. Denna består av en intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. Detta gäller numera också de tidigare socialistiska staterna. De relativt sjunkande reskostnaderna tillsammans med tillgängligheten av allt mer information är liksom de vidgade personliga och institutionella nätverken viktiga faktorer som påverkar den samtida migrationen. En analys inom av den pågående internationella arbetsmigrationen visar att globaliseringen förstärker grunderna för två slags migration. En iakttagelse i praktiskt taget alla länder är att högutbildade företagsledare och yrkesutövare har hög rörlighet. En annan iakttagelse, som gäller länder på hög- eller mellaninkomstnivå, är att det finns en betydande inflyttning av personer för de arbeten som har lägst status. Migrationen rör sig alltså på vad som kan beskrivas som extremnivåerna på arbetskraftsskalan. Undantag finns i ett antal utvecklingsländer, såsom , och arabstaterna vid . Dessa stater behöver arbetsmigranter över hela kvalifikationsskalan. En annan undantagskategori är de traditionella invandringsländerna och , som fortfarande tar emot många invandrare med medelgoda kvalifikationer. Effekterna av migrationen kan bedömas ur flera olika aspekter och en helhetsbedömning avgörs till stor del av vilken relativ tyngd de olika aspek- terna tillmäts och vilket tidsperspektiv som ges företräde. Globaliseringen ger fördelar för flera kategorier av befolkningen i mottagarländerna. De högut- bildade kan dra fördel av möjligheterna att verka i andra länder. Längst ner på statusskalan kan flertalet av de infödda som befinner sig därlämna sina lågbetalda arbeten, särskilt sådana som är riskfyllda, smutsiga eller utan utvecklingsmöjligheter. Denna utveckling sker i höginkomstländerna och i växande utsträckning också i mellaninkomstländerna. Som analyser av 1960-talets arbetsmigration i visade är effekterna för mottagarlandet som helhet i hög grad beroende av om brist på arbetskraft råder men även i en sådan situation komplexa. För dem som som lämnar låginkomstländerna innebär flyttningen ofta förbättrade ekonomiska villkor. För högutbildade finns emellertid i allmänhet en karriärfördröjning på åtskilliga år innan en nivå motsvarande sysselsättningen vid utvandringstillfället åter kan uppnås. I åtskilliga fall kan detta heller inte uppnås utan alternativa sysselsättningar måste tillgripas. Utvandringsländer mister genom omfattande migration av högutbildade ofta en viktig resurs för sin utveckling, inte bara rent produktionsmässigt utan även för landets sociala liv och dess demokratiska processer. Remitteringar från arbetsmigranterna utgör emellertid ofta en väsentlig del av låginkomstländernas valutaintäkter. I åtskilliga länder rör det sig kring hälften av vad landet får in genom sin totala export, ibland om ännu större andel. Remitteringarnas betydelse framgår även av att beloppen för åtskilliga länder är mångfaldigt större än värdet av de utlandsinvesteringar som görs, i exempelvis 25-faldigt högre. Uppskattningar tyder vidare på att remitteringarna överstiger det samlade utvecklingsbiståndet från . Även om ekonomisk utveckling i ett längre perspektiv leder till ett nedåtgående emigrationstryck, kan man inte sluta sig till samma resultat i ett kortare perspektiv. Varaktiga framsteg i utvecklingen, brett baserat i samhället, leder ofta först till en tillfällig ökning av emigrationstrycket och sedan till en stabilisering och minskning av detta tryck. Utöver det faktum att massflykt i första hand drabbar fattiga länder, såväl på ursprungs- som på mottagarsidan, är fattigdom i sig en av de centrala orsakerna till migration. Detta gäller inte enbart den mer entydigt ekonomiskt motiverade migrationen av personer som får bosätta sig i ett annat land för att arbeta där. Någon strikt uppdelning av migrationsströmmarna i politiska flyktingar respektive ekonomiska migranter går dock inte att göra - bl.a. av det skälet att orsakerna ofta är sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen ekonomiska migranter, som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med avståndet från hemlandet. Många av dem som söker sig till eller drivs av en önskan att skapa en ny och bättre framtid för sig och sina barn. Om detta i sig begripliga företag lyckas, kan det ge mycket god utdelning för de berörda individerna - men som svar på de utvecklingsproblem, som lett till fördjupad misär och brist på framtidstro, är det irrelevant eller t.o.m. kontraproduktivt, då det ofta rör sig om just de individer som skulle ha behövts för att främja hemlandets utveckling. Att flyktorsakerna sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att ekonomiska repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat sätt politisk förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för den skull nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade kriterier, diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Etnisk rensning har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade formen av dylik förföljelse, som åter vunnit insteg och som kan appliceras på allt fler av de konflikter som pågår i världen. Miljöförstöring, ofta i kombination med hastigt växande befolkningstryck, leder till liknande problem, även om den politiska avsikten inte finns med i bilden. Vad som på ytan ter sig som en naturkatastrof, exempelvis torka, kan vid närmare påseende visa sig bottna i att inbördeskrig eller missriktad jordbrukspolitik eliminerat överlevnadsmarginalerna för utsatta befolkningsgrupper. Torka leder sällan till svältkatastrof i välbärgade länder med fungerande fördelningsmekanismer - eller ens för välbärgade människor i torkdrabbade länder. Migrationspolitisk betydelse har naturligtvis också den ökade rörlighet som blivit följden av att centralstyrda kontrollapparater i fallit samman. Även om mottagningsmöjligheterna i andra delar av inte förändrats på något avgörande sätt, har möjligheterna att lämna de tidigare centralstyrda staterna drastiskt ökat, vilket leder till att ett tidigare verkningsfullt hinder mot migration bortfaller. Det gäller inte endast för befolkningen i dessa länder. Det har nämligen också blivit lättare att ta sig in i dessa stater. Ett stort antal personer från afrikanska och försöker med hjälp av organisatörer av illegal invandring ta sig denna väg till de rika länderna i . En del av dem kommer från länder drabbade av väpnade konflikter. De som av. myndigheterna i mottagarlandet bedöms vara ekonomiska migranter omfattas av allmänna regler för mänskliga rättigheter men berörs inte av flyktingkonventionerna. Bilaterala eller internationella överenskommelser kan ge den enskilde rättigheter i invandringslandet. Det finns emellertid därvidlag stora skillnader mellan olika regioner i världen och mellan enskilda länder i vad mån sådana överenskommelser finns och i så fall är ratificerade samt i den nationella lagstiftningen. På motsvarande sätt kan valet av bosättningsland ofta hänga på en bedömning av detta lands migrationspolitik. Ändringar i regler eller praxis får snabbt genomslag i antalet personer som söker uppehållstillstånd. Et land som har ekonomiskt välstånd, goda inkomstmöjligheter, välutvecklad demokrati och poli- tisk stabilitet drar till sig människor från mer utsatta delar av världen. Avgörandet av slutdestination fälls ofta genom en uppskattning av möjligheterna att i praktiken få uppehållstillstånd. En annan aspekt är kännedom om landet ifråga. Förekomsten av landsmän eller släktingar i landet spelar då en central roll. Till den genuina information, som en person kan basera sitt beslut på, kommer emellertid ofta ryktesspridning eller i värsta fall rent lurendrejeri. De globala kommunikationernas snabba utveckling och de för många numera överkomliga kostnaderna för att flyga till andra delar av världen är ytterligare faktorer som har betydelse i sammanhanget. För endast sedan tedde sig möjligheterna att ta sig till västländerna från någon av u-världens konflikthärdar som närmast obefintliga - nu kan dessa svårigheter övervinnas med en kombination av envishet, skicklighet och, inte minst, pengar. 7.2.2 Migration och bristande säkerhet De politiska omvälvningarna efter det slut har medfört att nya analyser krävs av vilka befolkningsströmmar vi kan förvänta oss till följd av bristande säkerhet för människorna i olika delar av världen. Under 1970- och 80- talen var de flyktinggenererande konflikterna i allmänhet på något sätt relaterade till den rådande supermaktsrivaliteten. Ofta nog fanns ett politiskt intresse av att hålla dessa konflikter vid liv, oavsett det mänskliga lidande som följde i deras spår. Trots den grundligt omvandlade säker- hetsstrukturen lever detta arv i många fall kvar. Dels tenderar konflikter att utveckla sin egen dynamik, i vilken det lidande som redan åstadkommits obönhörligen leder till fortsatt våld och mera lidande, dels brukar krigets verkningar leva vidare långt efter själva krigsslutet. Ett riskmoment för utbrott av våldsamma konflikter utgör den anhopning av vapen som sedan det finns i länder med starka inre slitningar. Många sådana länder fortsätter att satsa betydande resurser på sina militära styrkor. Andra mer svårförutsägbara konfliktorsaker har emellertid kommit i förgrunden. Mest spektakulärt är det etniska våld som bottnar i motsättningar mellan olika folkgrupper. Motsättningarna är förvisso inte nya. Det förefaller emellertid som om mycket av latent konfliktbenägenhet, vilken tidigare kunnat hållas i schack med mer eller mindre auktoritära metoder, kan bryta ut genom såväl inre som yttre tryck när centralstyrda system faller samman. Sådana system har visat sig kunna brytas sönder med förvånansvärd snabbhet, långt innan konstruktiva alternativ kunnat formuleras och sättas i verket. Den postkommunistiska krishanteringen har i allmänhet varit illa förberedd och därför kommit att präglas av passivitet och ineffektivitet. Våldsutbrott har i många fall inte kunnat förutsägas, annat än genom konstaterandet att ett stort antal länder på kortare eller är i riskzonen. Våldsutbrotten har ofta inte kunnat bringas under kontroll. En annan följd av det slut är att den globala säkerhetspolitiska strukturen befinner sig i ett brytningsskede och att konturerna av den nya ordning som växer fram ännu är otydliga. Regionala spänningar och regionala grupperingar är framträdande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret. Långtidsverkande faktorer som miljöförstöring, färskvattenbrist och livsmedelsbrist har inflytande på utvecklingen. Konfliktförebyggande, fredsbevarande och fredsskapande åtgärder har generellt kommit mer i fokus. är fortsatt den enda universella organisation som kan agera globalt och genom beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla slags fredsfrämjande insatser. framstår tydligt som den enda stat som agerar verkligt globalt. har NATO:s roll förstärkts och en utvidgning i diskuteras. Västeuropeiska unionen avtecknar sig som en tänkbar framtida länk till EU, numera med potential för humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet. Regionala organisationer som i och OAU i har engagerats i freds- och säkerhetsskapande insatser. Liksom alla förändringsprocesser med svårförutsägbar utgång skapar detta osäkerhet men erbjuder nya möjligheter till effektiviserad global samverkan. Även innehållet i själva begreppet säkerhet diskuteras och en förskjutning sker, i skärningspunkten mellan det nationella suveränitetsbe- greppet och respekten för mänskliga rättigheter, från det renodlat strategiska tänkandet i riktning mot att också beakta människans livsbetingelser. Ur migrationspolitisk synvinkel är i detta spektrum minoritetsskyddets utveckling och effektivitet den kanske mest centrala aspekten. har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid att sänka tröskeln för att konflikter trappas upp till väpnad nivå. Till den osäkerhet, som präglar det nuvarande skedet av globala säker- hetspolitiska förändringar och som i sig är migrationsdrivande, kommer att migrationen som sådan också är en destabiliserande faktor. Den behandling en person som söker skydd kan förvänta sig från myndigheterna i mottagarlandet skiljer sig från kontinent till kontinent. är öppen för alla länder att ansluta sig till men i vilken utsträckning detta skett varierar. Bland de demokratiska staterna i , och är uppslutningen allmän och flera av de nya demokratiska stater i har ratificerat konventionen. Den afrikanska flyktingkonventionen är mer långtgående än , då den explicit anger krig och politiskt våld som grunder för asyl. I har, mot bakgrund av den politiska verkligheten, en tradition av fri lejd för politiskt förföljda utvecklats. På motsvarande sätt som beskrivits under avsnitt 7.2.1 gäller, att valet av asylland ofta kan bero på bedömningen av detta lands flyktingpolitik och uppskattningen av möjligheterna för den enskilde att i praktiken få uppehållstillstånd. 7.3Det internationella systemet 7.3.1 Internationell migration Ett internationellt regelsystem för mänskliga rättigheter med vissa över- vaknings- och överprövningsinslag har vuxit fram under det senaste halvseklet. För är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () av särskilt stor betydelse. Inom FN har ett kontrollsystem för uppföljning av de mänskliga rättigheterna utvecklats, främst genom den rapportering som gäller för konventionsstaterna och de övervakningsmekanismer som FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna inrättat. Kommittéer finns inrättade för övervakning av staternas åtaganden enligt konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventionen mot tortyr och annan omänsklig, grym eller förnedrande behandling eller bestraffning samt konvention om barnets rättigheter. behandlas utförligt i kapitel 14. Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen, ofta också benämnd ) samt FN:s flyktingkommissarie, . Därutöver finns en rad internationella överenskommelser och organisationer med direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd och/eller bistånd. Bland organisationerna märks bland andra för palestinaflyktingar (UNRWA) och (). Den senare organisationen har bl.a. till uppgift att hjälpa offren i väpnade konflikter, vare sig dessa är interna eller internationella. För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på FN- nivå övervakas och samordnas av Internationella arbetsorganisationen (). Inom ger Europeiska sociala stadgan och om migrerande arbetstagares rättsställning förpliktelser för medlemsstaterna i en rad avseenden. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jämte senare tilläggsprotokoll är direkt tillämpbar som svensk lag. Konventionens efterlevnad övervakas av den europeiska kommissionen respektive den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt av .