prop · GK03107 · 1997-01-01 00:00:00 — Utredningens överväganden: Utredningen har framfört överväganden som överens- stämmer med regeringens förslag när det gäller bestämmelser om återkrav av statsbidrag, men inte lämnat något eget förslag. Utredningen har inte berört regeringens övriga förslag. Remissinstanserna: Utredningens överväganden har berörts endast av AMS och Statskontoret. De har inte haft några invändningar mot att beslut om återkrav skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. AMS har framfört att de situationer när återkrav skall ske bör komma till ett tydligare uttryck i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler skall en arbetslöshetskassa som har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller som har fått ett för stort bidrag betala tillbaka bidraget enligt 39 § andra stycket ALF-lagen. har utarbetat vägledande principer för tillämpningen av denna regel. Dessa innebär i korthet följande. Om en arbetslöshetskassa fattar ett beslut som uppenbart strider mot gällande lagstiftning eller av utfärdade föreskrifter återkräver statsbidraget till den ersättning som utbetalats till följd av beslutet. Om har framfört ett påpekande till en viss kassa, eller samtliga kassor, om t.ex. att vissa principer skall tillämpas och påpekandet inte följs, återkräver Arbets- marknadsstyrelsen statsbidraget till de ersättningar som utbetalas i strid med påpekandet. I sådana fall där rättsläget framstår som oklart överklagar kassans beslut för att få vägledning för lagtolkningen. Statsbidrag till ersättningar som utbetalas i strid med den tolkning som domstolen har slagit fast återkrävs. Som har framhållit är det inte tillfredsställande att lagen inte innehåller en närmare vägledning om när situationen är sådan att ett åter- krav är motiverat. Denna brist har påpekats även av (bet. 1994/95:AU15 s. 29) och i remissyttrandet från . För att uppnå en enhetlig tillämpning av regelverket som rör arbetslöshetsförsäkringen är det viktigt att det finns tydliga regler om när återkrav av statsbidrag kan komma i fråga. Arbetslöshetskassorna skall kunna veta när ett ifrågasättande av ett beslut som fattats av kassan kan medföra att statsbidraget för ersättningen som lämnats till följd av beslutet kan komma att återkrävas. Tydliga regler på det här området ger också större möjligheter att bedriva tillsynsverksamheten på ett effektivt sätt.ARBOM-utredningen har ifrågasatt praxis att återkräva statsbidraget i det fall att en arbetslöshetskassa har fattat ett beslut i strid med ett av Arbetsmark- nadsstyrelsen gjort påpekande om t.ex. vissa principer som borde tillämpas av kassorna. Utredningen har framhållit att ett sådant påpekande ibland kan grunda sig på en av gjord tolkning av rättsläget och att kassan kanske gör en annan tolkning för vilken det inte saknas fog. Enligt utredningens mening borde återkrav av statsbidraget därför inte få ske i dessa fall. Regler om återkrav som är förutsebara och rättssäkra bör vara utformade så att ingen tvekan kan råda om när de är tillämpliga. Regeringen instämmer i utredningens överväganden att återkrav inte bör kunna ske när kravet grundas på en tolkning av rättsläget i en viss fråga som i och för sig med fog kan tolkas även på ett annat sätt. Återkrav av statsbidrag bör således endast kunna komma till stånd när en arbetslöshetskassas beslut klart strider mot reglerna som gäller för ersättning från arbetslöshetskassorna eller med stöd av dessa regler utfärdade föreskrifter. Regeringen delar utredningens uppfattning att bör ha möjlighet att jämka det belopp som skall åter- krävas, eller, om det finns synnerliga skäl, efterge det helt. Enligt nu gällande ordning får beslut om återkrav av statsbidrag överklagas hos regeringen med stöd av 51 § förordningen (1988:1139) med instruktion för . Detta gäller också för Arbetsmark- nadsstyrelsens beslut att förklara en arbetslöshetskassa förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis. Ett sådant beslut kan meddelas av med stöd av 96 § ALF-lagen. Så kan ske om en kassa inte efterkommer ett av med stöd av 95 § ALF-lagen meddelat föreläggande att vidta åtgärder för rättelse av ett förhållande som Arbetsmark- nadsstyrelsen har anmärkt på. har framhållit att lagen bör innehålla en uttrycklig regel om hur beslut om återkrav överklagas. Regeringen instämmer i utredningens bedömning härvidlag. Som utredningen pekat på bygger den nuvarande kompetensför- delningen när det gäller överklagande i allmänhet på principen att frågor som skall bedömas utifrån ändamålsenlighet och lämplighet överklagas till rege- ringen, medan frågor som huvudsakligen innefattar en prövning av rättsfrågor överklagas till en allmän förvaltningsdomstol. Utredningen har gjort bedömningen att en prövning av ett överklagande avseende återkrav av statsbidrag till över- vägande del innefattar rättsliga bedömningar och att besluten därför bör över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta är även regeringens bedömning. Den stöds också av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Enligt regeringens mening kan samma bedömningar göras även beträffande beslut med stöd av 96 § ALF-lagen om att en arbetslös- hetskassa skall vara förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis för . En prövning av ett överklagande av ett sådant beslut innefattar i de allra flesta fall i huvudsak rättsliga bedömningar. Även sådana beslut bör därför i fortsättningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Talan mot föreningsstämmans beslut Om ett beslut av en föreningsstämma inte har kommit till i behörig ordning eller i övrigt strider mot ALF-lagen eller mot arbetslöshetskassans stadgar, kan talan mot kassan om att beslutet skall upphävas eller ändras föras av medlem, styrelsen, styrelseledamot eller kassaföreståndare. En sådan talan skall enligt 79 § andra stycket ALF-lagen väckas för beslutet. En talan av detta slag skall väckas vid tingsrätt. Detta bör framgå uttryckligen av lagen, vilket inte är fallet . Av 10 kap. 1 § följer att laga domstol i tvistemål i allmänhet är rätten på den ort där svaranden har sitt hemvist. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller som en förenings hemvist den ort där styrelsen har sitt säte eller, om styrelse inte är bestämd eller inte finns, orten där förvaltningen förs. Före de ändringar i ALF-lagen som trädde i kraft innehöll lagen en uttrycklig bestämmelse om att en medlems rätt till utträde ur en arbetslöshetskassa inte fick begränsas. Regeln fanns då i 53 § första stycket ALF-lagen. Särskilt mot bakgrund av den större rörlighet mellan arbetslöshetskassorna som kan förväntas till följd av bildandet av en kompletterande kassa anser regeringen att en bestämmelse med detta innehåll åter bör föras in i lagen. Som tidigare anförts kommer den kompletterande kassan i många fall att vara en övergångskassa innan personen i fråga söker sig till någon av de övriga kassorna. Det är då viktigt att övergången kan ske smidigt och utan problem för den enskilde. Detta gäller naturligtvis även när en medlem i en arbetslöshetskassa vill bli medlem i en annan kassa eller ansluta sig till den kompletterande kassan. Tid inom vilken eller en arbetslöshetskassa skall överklaga ALF-lagen saknar särskilda regler om inom vilken tid Arbetsmarknadsstyrel- sen eller en arbetslöshetskassa har möjlighet att överklaga ett beslut. En be- stämmelse härom bör nu införas. Enligt 99 § andra stycket ALF-lagen skall en enskild som vill överklaga ett beslut göra det från det att han eller hon fick del av beslutet. Beslut delges emellertid normalt inte med eller arbetslöshetskassor. Tiden för överklagande bör därför i dessa fall bestämmas från beslutets dag. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Möjligheten för att| | vägra registrering av vissa uppgifter återinförs. Regeln om att | | arbetslöshetskassan skall föreslå den ledamot i en arbetslös- | | hetskassas styrelse som företräder staten och som skall utses av| | tas bort. Utredningens förslag: Utredningen har inte berört dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om arbetslöshetskassornas organisation m.m. var tidigare knutna till lag om ekonomiska föreningar. I ALF-lagens 90 § i den lydelse som gällde före förekom en hänvisning till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar av innebörd att den lagens bestämmelser om rätt att vägra registrering av uppgifter i vissa fall skulle äga motsvarande tillämpning på arbetslöshetskassor. hade alltså, på samma sätt som enligt lagen om ekonomiska föreningar, möjlighet att vägra registrering bl.a. av stadgeändringar eller beslut som inte hade tillkommit i föreskriven ordning eller som stred mot ALF-lagen, annan lag eller författning, eller i något viktigare hänseende hade ett otydligt eller vilseledande innehåll. I sådana fall kunde förelägga kassan att avge yttrande eller vidta rättelse. Om kassan underlät att efterkomma föreläggandet hade rätt att avskriva ansökan om registrering. Om hinder mot registrering förelåg även efter att kassan yttrat sig, kunde Arbets- marknadsstyrelsen vägra registrering, om kassan hade haft tillfälle att yttra sig över hindret. Efter det att lag upphävts och ersatts av en ny lag om ekonomiska föreningar omarbetades ALF-lagen i syfte att separera reglerna om arbetslöshetskassornas organisation från andra föreningsrättsliga bestämmelser. I ALF-lagen intagna hänvisningar till den upphävda lagen togs bort och ersattes av föreskrifter som självständigt reglerade arbetslöshetskassornas verksamhet. De nya reglerna trädde i kraft (prop. 1990/91:160, bet. 1990/91:AU24, rskr. 1990/91:306, SFS 1991:744). I samband med denna översyn lagfästes inte befogenhet att vägra registrering i vissa fall. Det skulle i och för sig kunna anses ligga i sakens natur att en registreringsmyndighet skall ha rätt att vägra registrering av uppgifter vars innehåll till exempel strider mot sådana bestämmelser som registreringen är avsedd att slå vakt om. För att det inte skall råda något tvivel om att Arbets- marknadsstyrelsen har denna befogenhet, bör uttryckliga regler härom åter tas in bland de föreningsrättsliga bestämmelser som gäller för arbetslöshetskassor. Genom att det av lagen direkt framgår, att kan vägra registrering av t.ex. ett föreningsstämmobeslut som strider mot de föreskrifter som meddelats av , understryks styrelsens roll som till- synsmyndighet över samtliga arbetslöshetskassor. Detta ligger väl i linje med de regelförändringar avseende bl.a. överklagande som genomförts i syfte att stärka möjligheter att utöva tillsynen effektivt, som tillsynsverksamheten tillförts ökade ekonomiska resurser (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95:AU15, rskr. 1994/95:398, SFS 1995:708). Arbetslöshetskassorna är privaträttsliga subjekt som anförtrotts att handha myndighetsutövning. Till följd av arbetslöshetskassornas decentraliserade organisation uppgår antalet handläggningsställen till ca 300. Det är viktigt att reglerna är så utformade att de tillhandahåller de verktyg som kan behöva för att bedriva tillsynen över arbetslöshetskassornas verksamhet effektivt. De nya reglerna i ämnet bör lämpligtvis utformas med motsvarande bestämmelser lag om ekonomiska föreningar som förebild. För att ytterligare understryka betydelsen av att arbetslöshetskassorna är skyldiga att rätta sig efter de regler som gäller för deras verksamhet, bör ha rätt att vägra registrering av ett föreningsstämmobeslut även om tiden för väckande av talan mot beslutet har gått ut. gäller att en av ledamöterna i en arbetslöshetskassas styrelse samt suppleanten för denne utses av efter förslag av kassan. I syfte att ytterligare betona vikten av effektiv tillsyn bör denna regel ändras så att statens representant i styrelsen i fortsättningen utses av utan krav på att det skall ske efter förslag av arbetslöshetskassan. Att ett samråd med kassan bör ske är däremot naturligt. De nya reglerna bör träda i kraft , med en ny lag om arbetslöshetsförsäkring, i vilken villkoren för rätt till ersättning regleras. Att ikraftträdandedagen bestäms på detta sätt hindrar naturligtvis inte att arbetet med att bilda den kompletterande arbetslöshetskassan påbörjas redan före detta datum. Övergångsbestämmelser finns i den av regeringen i avsnitt 7.1 föreslagna lagen om införande av lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor. 9 Vissa övriga organisationsfrågor KAS-administrationen tas över av den kompletterande arbetslöshetskassan -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Den nuvarande KAS-administrationen tas | | i huvudsak över av den kompletterande | | arbetslöshetskassan. Utredningens förslag: har inte lämnat något förslag i denna fråga. Remissinstanserna: AMS anser att den befintliga bör vara grunden för den nya arbetslöshetskassan. TCO anför att den nya arbetslöshetskassan bör ta över den personal och de resurser som finns vid de nuvarande KAS-regionerna. förordar, om statsmakterna stannar för att inrätta en obunden arbetslöshetskassa, att organisationen anförtros de allmänna försäkringskassorna. Skälen för regeringens bedömning: Det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) infördes som ett ekonomiskt grundskydd vid arbetslöshet för dem som inte har rätt till ersättning från en arbetslöshetskassa. KAS administreras av () och (). AMV prövar och bifaller eller avslår ansökningar om KAS samt beslutar om bl.a. antalet stödbelopp som skall utbetalas. RFV, eller rättare de allmänna försäkringskassorna, beräknar stödbeloppet med hänsyn till bl.a. pensioner m.m. och gör skatteavdrag samt utbetalar stödet. AMV:s administration av KAS är organisatoriskt uppdelad på fyra s.k. KAS- regioner. Dessa är norra regionen som omfattar , , , , , , och , västra regionen som omfattar , , och , , , och län, östra regionen som omfattar , , och samt södra regionen som omfattar , , och län. Administrationen av stödet inom respektive region handhas av länsarbets- nämnderna i , , respektive . Själva ärendehanteringen är lokaliserad till fyra s.k. KAS-kontor belägna i , , och . KAS-administrationen sysselsätter ca 70 årsarbetare. KAS-administrationen hanterar mellan 80 000 och 100 000 nya ansökningar om stöd och 30 000 till 40 000 ansökningar om att återuppta en tidigare beviljad ersättningsrätt. Antalet ansökningar varierar över åren beroende på arbetsmarknadsläget och antalet nytillträdande på arbetsmarknaden. Av det genomsnittliga antalet stödtagare om ca 45 000 är ca 10 000 medlemmar i arbetslöshetskassor. Dessa får KAS därför att de ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Det finns således en väl fungerande organisation vid sidan av de existerande arbetslöshetskassorna för hantering av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Den nuvarande KAS-administrationen bör enligt regeringens mening därför utgöra grunden i den nu föreslagna kompletterande arbetslöshetskassans organisation. För detta talar också regionalpolitiska skäl. En överföring av KAS-administrationen till en privaträttslig organisation är emellertid inte helt problemfri. Statligt anställd personal skall få en ny arbetsgivare. Statligt ägd utrustning skall överlåtas på den nya arbetslös- hetskassan och hyresavtal m.m. skall föras över till den nya huvudmannen. En ytterligare aspekt på denna fråga är vad som skall gälla för utbetalningen av ersättning från den kompletterande arbetslöshetskassan. betalas KAS-ersättningen ut av de allmänna försäkringskassorna. Arbetslöshetskassorna har ett gemensamt utbetalningssystem som är väl samordnat med utbetalningen av statsbidraget. Enligt regeringens mening bör även övervägas om utbetalningarna av ersättningar från den kompletterande arbetslöshetskassan bör ske genom det för arbetslöshetskassorna gemensamma utbetalningssystemet. AMV:s administration av KAS-ärenden kostar ca . Kostnaden för hanteringen vid de allmänna försäkringskassorna uppgår till ca . Anslagen till AMV och de allmänna försäkringskassorna borde således kunna minska med sammanlagt ca . Denna kostnadsminskning torde emellertid inte kunna realiseras fullt ut under det närmaste budgetåret på grund av bl.a. avvecklingskostnaderna. Vidare torde den kompletterande arbetslöshetskassan inte fullt ut kunna täcka sin för- valtningskostnader i inledningsskedet. För nästa budgetår bör regeringen därför få disponera ett anslag för kostnader i samband med denna omställningsprocess. Under förutsättning av att godkänner förslaget om en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring återkommer regeringen i höstens budgetproposition med förslag till medelsanvisning för dessa ändamål samt med förslag i de övriga frågor som kräver beslut av . Merparten av de nuvarande medlen för administrationen av KAS bör dock, när omställningsfasen är avslutad och den kompletterande arbetslöshetskassan har vunnit ekonomisk stadga, återföras till arbetslöshetsförsäkringssystemet för att bl.a. säkra de ekonomiska förutsättningarna för att konkurrensneutralitet skall råda mellan de existerande arbetslöshetskassorna och den kompletterande arbetslöshetskassan. Den allmänna och sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall enligt regeringens förslag gälla fr.o.m. . För att genomföra de åtgärder som skall möjliggöra detta kommer regeringen att tillkalla en särskild utredare. Regeringen vill i detta sammanhang ta upp en fråga som gäller utbetalningen av utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning m.m. Dessa bidrag betalas ut av de allmänna försäkringskassorna. Det lämpliga i att lägga över denna utbetalningsrutin på någon annan instans, bl.a. för att förbilliga hanteringen, har utretts. Tänkbara andra utbetalningsinstanser har bl.a. varit arbetslöshetskassorna, KAS-regionerna och . Regeringen anser emellertid att de skäl som redovisats för en förändring i detta avseende inte är tillräckliga för ett byte av utbetalningsinstans. Den nuvarande ordningen bör därför bestå. 10 Statsbidrag, finansiering och kostnader 10.1 Statsbidragen till ersättningen - grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Arbetslöshetskassorna får statsbidrag för| | hela den utbetalade arbetslöshetsersättningen i den sammanhållna| | arbetslöshetsförsäkringen enligt samma principer som gäller för | | närvarande. | | Statsbidragen finansieras genom arbetsmarknadsavgiften enligt | | lagen (1981:691) om socialavgifter och med | | finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna och i sista | | hand med allmänna skattemedel. | | Arbetsmarknadsavgiften finansierar även i fortsättningen vissa | | arbetsmarknadspolitiska åtgärder. | | Statsbidragen till arbetslöshetskassorna betalas ut | | fr.o.m. oktober månad 1997. | | Regeringens förslag: Arbetsmarknadsavgiften finansierar i | | första hand statsbidraget till grundbeloppet. I andra hand | | finansierar arbetsmarknadsavgiften tillsammans med finans- | | ieringsavgifter statsbidraget till den inkomstrelaterade | | ersättningen. | | Förslagen gäller för ersättning som avser tid fr.o.m. den 1 | | . Utredningens förslag: Se under avsnitt 8.4.1. Remissinstanserna: Se under avsnitt 8.4.1. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Arbetslöshetsersättning enligt ALF-lagen och KAS-lagen finansieras genom arbetsgivaravgifter i form av arbetsmarknadsavgift och, i fråga om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, med finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna. Om dessa avgifter inte räcker till utbetalningen av arbetslöshetsersättningen betalas den resterande delen med allmänna skattemedel. Bestämmelser om arbetsmarknadsavgiften finns i lagen (1981:691) om socialavgifter. Arbetsmarknadsavgiften skall enligt vad där föreskrivs föras till staten för att finansiera arbetslöshetsersättningen i arbetslös- hetsförsäkringen och stödbeloppet i KAS samt utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering som uppfyller medlems- och arbetsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknadsavgiften uppgår på lönesumman för förvärvsarbetande. För den som är skyldig att betala egenavgifter, dvs. som har inkomst av annat förvärvsarbete utan att betraktas som arbetsgivare, uppgår avgiften till fr.o.m. . De båda formerna av avgift beräknas att under inbringa sammanlagt . Bestämmelserna om finansieringsavgiften finns i 57 § ALF- lagen och har redovisats under avsnitt 6.9. Regeringen har där föreslagit att finansi- eringsavgiften skall höjas till av avgiftsunderlaget fr.o.m. . Höjningen av finanieringsavgiften beräknas öka statens inkomster med ca under . Det finns således tre källor för finansieringen av arbetslöshetsersättningen: medlemsavgifter i form av finansieringsavgifter, statsbidrag i form av arbetsgivaravgifter (arbetsmarknadsavgift) och slutligen statsbidrag i form av allmänna skattemedel. Som framgår av avsnitt 8.4.1 anser regeringen att den nuvarande ordningen för finansieringen av arbetslöshetsersättningen bör bestå mot bakgrund av bl.a. sin enkelhet. Vissa justeringar bör dock göras. Förslag om dessa redovisas i det följande. Uppdelningen av arbetslöshetsersättningen i ett grundbelopp och en frivillig inkomstrelaterad del innebär att ersättningen kommer att innehålla ett obligatoriskt inslag, grundbeloppet. Detta beräknas under att svara mot , eller ca , av den totala ersättningen på ca . Resterande del av ersättningen, eller ca , kommer att avse den frivilliga inkomstrelaterade ersättningen till den del denna överstiger grundbeloppet. Med denna uppdelning ter det sig naturligt att arbetsmarknadsavgiften, som i princip betalas för samtliga förvärvsarbetande, i första hand skall gå till att betala kostnaderna för ersättning enligt grundförsäkringen. Statsbidraget till den inkomstrelaterade ersättningen Som framgått ovan bör statens kostnad för statsbidrag till den inkomstrelaterade ersättningen till den del ersättningen överstiger grundbeloppet i första hand finansieras genom de finansieringavgifter som arbetslöshetskassorna betalar till staten. I den mån dessa avgifter inte räcker till utbetalningarna bör resterande del finansieras genom arbetsmarknadsavgiften och i sista hand genom allmänna skattemedel. Kostnaderna för den del av den inkomstrelaterade ersättningen som överstiger grundbeloppet kan beräknas till ca under . Mot detta skall ställas intäkter i form av finansieringsavgifter på ca . av den inkomstrelaterade ersättningen kommer således att behöva täckas med medel från arbetsmarknadsavgiften. Finansieringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder Regeringen delar inte uppfattning att finansieringen av arbetslöshetsersättningen konsekvent bör skiljas från finansieringen för alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I fråga om arbetslöshetsersättningen är det naturligtvis möjligt att genom en ändrad nivå på arbetsmarknadsavgiften anpassa denna till behovet av medel för arbetslöshetsersättningen som man inför en ny avgift för finansieringen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som betalas genom arbetsmarknadsavgiften. Enligt regeringens mening innebär detta emellertid inte någon fördel eftersom medlen för både arbetslöshetsersättningen och de aktuella arbetsmarknadspolitiska åtgärderna anvisas över skilda anslag eller anslagsposter på statsbudgeten och dras inte direkt från inflytande arbetsmarknads- och finansieringsavgifter. Dessutom anser regeringen att det är rimligt att den ersättning i form av utbildningsbidrag som lämnas till kassamed- lemmar som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och som då ersätter kassaersättningen, bör finansieras i samma ordning som arbetslös- hetsersättningen. Arbetsmarknadsavgiften bör således även i fortsättningen finansiera utbildningsbidragen till de medlemmar och anslutna i arbetslös- hetskassorna som uppfyller villkoren för att få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Det finns ingen enhetlig ordning för när arbetslöshetskassorna skall betala ut ersättning till sina arbetslösa medlemmar. Varje kassa bestämmer själv när detta skall ske.