prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — Vad angår de föreslagna bestämmelsernas tillåtlighet enligt har den aktuella typen av ingrepp i bestämmanderätten över egendom inte prövats i något avgörande av Europeiska kommissionen eller Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (). Det är enligt promemorian mindre sannolikt att en ändring av stiftelse- ändamålet, som inte berör stiftelseförmögenheten, skulle betraktas som ett otillåtet egendomsberövande. Möjligen skulle den kunna uppfattas som en sådan reglering av nyttjandet som avses i andra stycket i artikel 1 av tilläggsprotokollet och som i regeringsformen bara motsvaras av bestämmelsen om inskränkning av användningen av mark eller byggnad. I promemorian anförs att lagändringen i vart fall torde ligga inom den of appreciation som spelar så stor roll i praxis just i dessa sammanhang (jfr , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 f.). Stiftelserna anser att promemorieförslaget innebär ett otillåtet egen- domsberövande enligt bestämmelser. Stiftelserna anser vidare att om förslaget inte skulle uppfattas som ett egendomsberövande utan som en reglering av nyttjandet, det i förevarande fall saknas sådana konkreta och preciserade samhällsbehov som skulle kunna göra en sådan reglering tillåten. När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt gör i allt väsentligt samma omständigheter sig gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Och enligt regeringens mening bör bedömningen bli densamma, nämligen att förslaget inte innebär ett egendomsberövande. Som tidigare anförts blir skillnaden vid en jämförelse med ett egendomsberövande än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Lagrådet anför att till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar bestämmelserna i artikel 1 i tilläggsprotokoll allt nyttjande av egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Lagrådet påpekar att det i artikeln dock anges att bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse . Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i strid med . Inte heller i övrigt utgör enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. I den inledande bestämmelsen i artikel 1 anges att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Enligt tolkning har denna bestämmelse om respekt för egendom, som saknar motsvarighet i den svenska grundlagsregeln, en viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse kan alltså ett visst ingrepp i äganderätten ändå strida mot den allmänna bestämmelsen i första meningen av artikel 1 (se , a.a. s. 256 f.). har tillämpat den nämnda bestämmelsen bl.a. i fall där en stat inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. I de fall där funnit att en stat brutit mot bestämmelsen har omständigheterna varit väsentligt annorlunda än de som skulle uppstå genom den föreslagna lagändringen. Stiftelserna anser att vid en intresseavvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse troligen skulle uppfatta förslaget som oproportionerligt, eftersom det innefattar ett långtgående samt ersättningslöst ingrepp i stiftelsernas äganderätt. Stiftelserna anser därför att förslaget innebär ett brott också mot den inledande bestämmelsen i artikel 1. Som tidigare framgått delar regeringen inte Stiftelsernas uppfattning när det gäller omfattningen av förslagets inverkan på stiftelsernas ställning. Och enligt regeringens mening är det med stor säkerhet så att vid en intresseavvägning skulle finna att förslaget inte innebär att inte upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. Även vid denna bedömning skall beaktas att regeringens förslag är mindre ingripande än promemorieförslaget. Sammanfattningsvis anser regeringen att inte heller hindrar att de föreslagna bestämmelserna skall kunna gälla även för äldre statliga stiftelser. 8 Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya bestämmelser| | för att göra det lättare att avveckla äldre statliga och kommunala| | anslagsstiftelser. Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall det införas en ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. Förslaget innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. (Se betänkandet Former för statlig verksamhet SOU 1994:147 s. 19 och 99 f., jfr avsnitt 4.3.) Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära betydande avsteg från stiftelselagen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare uttalat att vi delar utredningens uppfattning att äldre anslagsstiftelser som har bildats av staten eller en kommun bör omprövas (se prop. 1995/96:61 s. 13). Utredningens förslag avser att göra det lättare att avveckla sådana stiftelser. Det lagförslag som utredningen lagt fram omfattar emellertid inte bara anslagsstiftelser utan alla äldre stiftelser som har bildats av eller tillsam- mans med offentliga rättssubjekt. Förslaget kommer därmed att omfatta även statliga och kommunala stiftelser som inte är anslagsberoende. En del av dessa stiftelser har betydande egendom. Det gäller bl.a. de stiftelser som har inrättats med löntagarfondsmedel. I avsnitt 7 framhålls att en grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet är att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Om utredningens förslag genomförs, skulle det emellertid bli möjligt att genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftaren och stiftelsen upphäva stiftelseförordnandet, varvid stiftelseegendomen skall återgå till stiftaren. Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av de överväganden som görs i avsnitt 6 och 7 inte förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och att i förening med de tidigare lämnade förslagen genomföra också det förslag för att underlätta avveckling av äldre statliga stiftelser som utredningen lagt fram. I avsnitt 6 och 7 framgår att regeringen inte föreslår några särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Enligt regeringens mening medför emellertid redan den omständigheten att utredningens lagförslag omfattar inte bara anslagsstiftelser utan även kommunala stiftelser som kan ha betydande egendom, att det uppstår en tveksamhet i frågan om utredningens förslag i alla delar är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd. Utredningens förslag bör därför inte genomföras. De föreslagna ändringarna innebär inte några stora avsteg från vad som redan gäller. Det kan antas att förslaget inte kommer att medföra någon betydande ökning av antalet förvaltningsärenden hos regeringen. Några remissinstanser anser att det finns skäl att befara att statens kostnader kommer att öka genom förslaget, eftersom det medför ökade möjligheter för fordringsägare att göra staten ansvarig för stiftelsernas förpliktelser enligt reglerna om ansvarsgenombrott. (Se närmare om dessa regler i avsnitt 4.3.) Ansvarsgenombrott torde i och för sig kunna förekomma vid ett illojalt utnyttjande av stiftelseformen. Enligt regeringens mening medför förslaget dock inte att risken för ansvarsgenombrott ökar. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att förslaget inte kommer att leda till några ökade kostnader för det allmänna. Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) 6 kap. 4 a § I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9. Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan. Paragrafen är ny. Den ingår i 6 kap. stiftelselagen, som innehåller bestämmelser om vilka förutsättningar som måste föreligga för att föreskrifter i stiftelseförordnanden skall få ändras eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall. Paragrafen gäller bara för stiftelser som har bildats av staten och den innefattar ett undantag från principen i 1 § första stycket att det ytterst är styrelsen eller förvaltaren som svarar för beslut om ändring m.m. av stiftelseförordnandet. Den innehåller också undantag från de allmänna förutsättningar som i materiellt hänseende måste vara uppfyllda för att en föreskrift i ett stiftelseförordnande skall få ändras m.m. och som slås fast i 1 § andra stycket. Av första stycket framgår att paragrafen endast är tillämplig på stiftelser som har bildats av staten. Bestämmelserna gäller inte för stiftelser som har bildats av eller tillsammans med ett annat offentligt rättssubjekt, såsom en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Bestämmelserna gäller inte heller för stiftelser som har bildats av eller tillsammans med enskilda. Att enskilda efter bildandet tillför medel till en stiftelse som staten ensam har bildat medför självfallet inte att bestämmelserna förlorar sin tillämplighet. Av första stycket framgår också att paragrafen tar sikte på en prövning i ett enskilt fall. Det är således inte möjligt att med stöd av paragrafen fatta generella permutationsbeslut för flera stiftelser. Regeringen får ändra eller upphäva en föreskrift i ett stiftelseförordnande även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke. Även om styrelsen eller förvaltaren motsätter sig ändringen eller upphävandet får regeringen alltså besluta om den. Styrelsen eller förvaltaren bör dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. Av första stycket framgår vidare att en ändring eller ett upphävande får ske trots vad som sägs i 1 §. Det krävs således inte att de materiella förutsättningarna för ändring m.m. som ställs upp i 1 § andra stycket föreligger. Frågan om ändring eller upphävande får i stället avgöras efter en allmän lämplighetsbedömning. Bestämmelserna gäller endast för ändring eller upphävande av föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Det är således inte möjligt att med stöd av bestämmelsen i ett särskilt fall åsidosätta en föreskrift. Bestämmelsen gäller endast för permutation av föreskrifter i ett stiftel- seförordnande som angår sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen, dvs. föreskrifter som i andra fall bara kan ändras m.m. efter tillstånd av Kammarkollegiet. Det är således inte möjligt att med stöd av förevarande paragraf besluta om ändring eller upphävande av en sådan detaljföreskrift som styrelsen eller förvaltaren kan ändra m.m. utan tillstånd. Det är inte heller möjligt att med stöd av paragrafen besluta om ändring eller upphävande av föreskrifter som avser stiftelsens ändamål. I andra stycket anges de formella förutsättningarna för ändring eller upphävande. Där föreskrivs att regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan. Regeringen kan sålunda beträffande statliga stiftelser ta upp frågan om ändring eller upphävande ex officio, dvs. utan att stiftelsens styrelse eller förvaltare begär det. Förevarande paragraf hindrar dock inte att styrelsen eller förvaltaren aktualiserar en ändring m.m. enligt de övriga bestämmelserna i 6 kap. Sammanfattning av departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62) I promemorian behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats genom bl.a. de stiftelser som staten bildat med medel ur Allmänna pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. I promemorian föreslås särskilda bestämmelser om ändring, upphävande eller åsidosättande i särskilt fall av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra m.m. sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock få ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse. Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser 4 a § I fråga om stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § 1. ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta sådana föreskrifter i stiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål, samt 2. ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. När stiftelsen staten får frågor om ändring m.m. enligt första stycket prövas utan ansökan. När stiftelsen en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun prövas frågor om ändring m.m. på ansökan av stiftaren. Denna lag träder i kraft . Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62) avgetts av ombudsmän, , , Kammarrätten i , vid , vid , vid , , , , , , , , , , , , kommun, , , , och allergiforskning, och kompetensutveckling, av högre utbildning och forskning, Stiftelsen , Stiftelsen , vid , inom områden med anknytning till och , Stiftelsen samt Stiftelsen . har beretts tillfälle att avge yttrande men avstått från att yttra sig. Yttrande över promemorian har också avgetts av , i och . , , och allergiforskning, och kompetensutveckling samt av högre utbildning och forskning har givit in ett yttrande från . Advokatbyrån har i sin tur bifogat utlåtanden från juris doktor , professor , professor och doktoranden . Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser (äldre stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas. Det är emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft. Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas. Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet innehåller ett förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även för äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Vid avvecklingen av en av staten bildad stiftelse skall - om den verksamhet som stiftelsen bedrivit även skall ses som ett statligt åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av de principer som redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså myndighet, aktiebolag och ideell förening. Lagförslaget i betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 10 a § -------------------------------------------------------------------- Föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. Vad som anges i 2-10 kap. stiftelselagen om före- skrifter i ett stiftelseförordnande skall därvid gälla även föreskrifter som har meddelats genom en sådan överenskommelse. Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) avgetts av , Kammarrätten i , , , , , , , Länsskattekontoret i , , , , , , , , , , , , Stiftelsen , Stiftelsen , Stiftelsen , , Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), , , Stiftelsen , , , i , i , i , , Stiftelsen , , , och . för framtidsstudier, , Riks- antikvarieämbetet, , , av god redovisningssed och har avstått från att yttra sig. Yttrande har också inkommit från FAR, SkogForsk, , , , Länsmuseernas Länssamarbetsråd och . Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser 4 a § I fråga om en stiftelse som har bildats av staten, en kom- mun, ett landsting eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall 1. ändra eller upphäva före- skrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9, och 2. ändra föreskrifter i stiftelseförordnandet om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om stiftelsen har bildats av staten, får frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket prövas utan ansökan. Om stiftelsen har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, skall frågor om ändring eller upphävande prövas på ansökan av stiftaren. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , f.d. presidenten i Försäk- , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås att det i stiftelselagen skall föras in särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få upphävas och de skall få ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. De föreslagna ändringarna i stiftelselagen har aktualiserats främst genom de stiftelser som staten har bildat med medel som har överförts från Allmänna Pensionsfonden och som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Det framhålls i remissprotokollet att man, när det gäller stiftelser inrättade av det allmänna, bör ta hänsyn också till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer som är utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt remissprotokollet otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt. Till grund för det remitterade förslaget ligger promemorian (Ds 1995:62) Statliga och kommunala stiftelser, som har blivit föremål för remissbehandling. Det aktuella förslaget överensstämmer i allt väsentligt med promemorieförslaget. Under remissbehandlingen utsattes promemorieförslaget för en omfattande kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att förslaget inte var förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och . Det ansågs dock allmänt att de problem som rörde egendomsskyddets omfattning bara uppstod i fråga om äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna. När det gäller framtida stiftelser påpekades emellertid från en del håll bl.a. att förslaget skulle leda till att det uppkom en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur skulle föra med sig en osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende. Bestämmelser om egendomsskydd finns i 2 kap. 18 § regeringsformen. I paragrafens första stycke sägs att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I remissprotokollet understryks att det framlagda förslaget inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att avstå egendom på det sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Det påpekas också i remissprotokollet att grundlagsbestämmelsen beträffande inskränkningar i rätten att använda egendom är begränsad till mark eller byggnad. Slutsatsen är enligt remissprotokollet att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. Regler om skydd för äganderätten finns också i första tilläggsprotokoll, artikel 1. Det talas där bl.a. om egendomsberövande och om inskränkningar i rätten att nyttja egendom. Vid bedömningen av om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt gör sig, enligt vad som framhålls i remissprotokollet, i allt väsentligt samma omständigheter gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Det innebär att det inte är fråga om något egendomsberövande. I remissprotokollet framhålls också att vid en intresseavvägning med stor säkerhet skulle finna att förslaget inte innebär att inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset.