prop · GK0367 · 1997-01-01 00:00:00 — Kommittén skall följa verksamheten och fortlöpande rapportera sina iakttagelser till regeringen. Om kommittén anser att det finns behov av åtgärder, t.ex. ändrade regler, skall detta anmälas. En fråga som särskilt kan behöva studeras innan ett slutligt ställningstagande sker är erfaren- heterna av den föreslagna urvalsprocessen. En första utvärderingsrapport, som också inkluderar en ekonomisk analys av sändningsverksamheten, skall under alla förhållanden lämnas senast när sändningarna har pågått under . En slutrapport skall lämnas före utgången av den första tillståndsperioden. Kostnaden för den särskilde utredaren och kommittén finansieras inom ramen för medel för utredningsverksamhet. 7 Finansieringsfrågor 7.1 Medel till public service-företagens digitala sändningar Regeringens förslag: , och skall anvisas ett engångsbelopp för digitala sändningar ur rundradiokontot på högst (prisläge) fördelat med högst och högst , under förutsättning att rundradiokontots resultatutveckling medger det. Programföretagen: har i en skrivelse till regeringen påpekat att man finner det angeläget att digitala sändningar påbörjas och att särskilda medel bör betalas ut i samband med detta. har i en skrivelse till regeringen presenterat en utbyggnadsplan för sändarnätet för digital ljudradio och i samband med detta begärt särskilda medel för bl.a. sändningskostnader, investeringar i digital produktionsutrustning och lyssnarundersökningar. har i en skrivelse till regeringen begärt att få starta en medieplattform för ljudradio- och TV-sändningar från politiska arenor samt att denna verksamhet skall finansieras med medel ur rundradiokontot. Bakgrund: I proposition 1994/95:100 föreslog regeringen att ett eventuellt positivt balanserat resultat på rundradiokontot skulle kunna användas i huvudsak till ny teknik inom radio- och TV-området. Rege- ringen meddelade att man avsåg att återkomma till i frågan. Beräkningar av rundradiokontots framtida utveckling rymmer en osäkerhetsmarginal som främst beror på utvecklingen av kompensations- index, det s.k. radio- och TV-index. Medelstilldelningen till public service-företagen värdesäkras med utgångspunkt i detta index som anges i regeringens beslut . Därutöver påverkar utvecklingen av antalet TV-avgiftsbetalare samt storleken på TV-avgiften intäkterna på rundradiokontot. Det är viktigt att rundradiokontots balanserade resul- tat upprätthålls positivt för att medelstilldelningen till public service- företagen skall säkras på lång sikt. I samband med de digitala sändningarna uppkommer nya kostnader av främst två slag. Dels kostnader för parallella utsändningar med digital och analog teknik, dels kostnader för utveckling av nya programtjänster som möjliggörs i och med den nya tekniken. Skälen för regeringens förslag: Public service-företagen bör kunna delta i utvecklingen av digital teknik för såväl ljudradio som marksänd TV. Därmed ges förutsättningar för företagen att slå vakt om public service-verksamheten samt att kunna befinna sig i täten av den tekniska utvecklingen. Som bidrag till kostnaderna för verksamheten bör programföretagen erhålla särskilda medel ur ett överskott på rundradio- kontot. Detta är i huvudsak innebörden av den överenskommelse som träffades mellan socialdemokraterna och i samband med riksdagsbehandlingen av budgetproposition. Regeringen beräknar att resultatutvecklingen på rundradiokontot medger ett uttag av medel till digitala sändningar om högst (prisläge), varav högst utbetalas och ytterligare högst . Rege- ringen bör emellertid kunna anvisa lägre belopp, t.ex. om resultatutveck- lingen på rundradiokontot ger anledning till det. Medlen är av engångs- karaktär. Det finns inget utrymme för att via rundradiokontot finansiera ytterligare kostnader i samband med digital teknik. De medel som görs tillgängliga bör, enligt regeringens mening, användas för utveckling av nya tjänster i samband med den nya tekniken, t.ex. olika interaktiva tjänster och nya programkanaler, samt för ut- sändningskostnader. För programföretag som önskar starta nya program- kanaler gäller att regeringens medgivande skall inhämtas (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). Den digitalisering av den interna produktionstekniken i program- företagen som pågår har, enligt regeringens bedömning, inget nödvändigt samband med frågan om digital utsändningsteknik. En övergång till digital produktionsutrustning genom t.ex. ersättningsinvesteringar av studioapparatur, kameror, bandspelare och liknande skall därför i huvud- sak finansieras inom ramen för nuvarande medelstilldelning i likhet med vad som gäller för övriga investeringar inom programföretagen. Regeringen bedömer att medlen bör kunna anvisas till programföre- tagen enligt den fördelningsnyckel som tillämpas vid programföretagens medelsberäkning (se prop. 1996/97:1 utg.omr. 17, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Programföretagen kan i samförstånd justera fördel- ningsnyckeln om man exempelvis kommer överens om att omfördela ansvaret för olika gemensamma funktioner. Medlen torde emellertid med fördel kunna användas i det för programföretagen gemensamma dotterbolag för teknisk utveckling som skall bildas enligt riksdagsbeslut (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). Skrivelsen från och delar av skrivelse behandlas även i avsnitt 8. 8 Övriga frågor I detta avsnitt vill regeringen informera om sina bedömningar beträffande vissa frågor som rör betal-TV i , digitala ljudradiosändningar, Utbildningsradios begäran att få inleda ljudradio- och TV-sändningar från politiska arenor samt förutsättningar för lokal TV. 8.1 i har hos regeringen begärt tillstånd att få pröva betal- TV som kompletterande finansieringsform till TV-avgiften. bedömer att det i en situation av ökande konkurrens är nödvändigt att på olika sätt öka exponeringen av det programutbud som produceras inom public service-televisionen. pekar också på att flera av de europeiska public service-företagen an- vänder någon form av betal-TV som kompletterande finansieringsform. I propositionen om en en radio och TV i allmänhetens tjänst (prop. 1995/96:161) anförde regeringen att en allmän förutsättning för den pro- gramverksamhet som bedrivs i allmänhetens tjänst är att programmen skall kunna tas emot utan krav på särskilda avgifter. Regeringen var därför inte beredd att lägga fram förslag med anledning av begäran att få pröva betal-TV och pay-per-view. Regeringen anger dock att den avsåg återkomma till om förutsättningarna skulle förändras, t.ex. i samband med införande av sändningar med digital teknik. Enligt regeringens mening kan man anföra skäl både för och emot att låta ett public service-företag som finansieras med TV-avgiftsmedel ta ut särskilda avgifter av brukarna för vissa tjänster. De som är intresserade och villiga att betala en extra avgift kan på så sätt få tillgång till ett ännu rikare programutbud. Det är också en fördel att betal-TV-publiken inte bara har tillgång till program från kommersiella programföretag. För kan det också ge nya erfarenheter och utvecklings- möjligheter. Att sända program i en ny kanal innebär emellertid ökade kostnader i form av ersättning för upphovsrätter och sändningskostnader m.m. Om gör sig beroende av nya finansierings- källor kan det finnas en risk att programpolitiken påverkas på ett negativt sätt och att de mest attraktiva programmen först blir tillgängliga i betal- TV-sändningarna. En oreglerad utveckling skulle kunna hota systemet med TV-avgifter. Regeringen anser att frågan behöver studeras ytterligare innan ett beslut kan fattas. Regeringen avser därför att uppdra åt den särskilde utredare som också skall förbereda de digitala marksändningarna att lägga fram förslag om huruvida bör få möjlighet att finansiera vissa sändningar med särskilda avgifter och vilka villkor som i så fall bör gälla. Uppdraget skall redovisas i sådan tid att regeringen har möjlighet att återkomma till under innevarande . 8.2 Digitala ljudradiosändningar beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 1994/95:170, bet. 1994/95:Ku47, rskr. 1994/95:369) att digitala ljud- radiosändningar skulle påbörjas, men att dessa inledningsvis endast skulle få förekomma i ett begränsat antal områden. I propositionen an- gavs dock att sändningar skulle ske i både storstadsregionerna och andra delar av landet. Såväl och Utbildningsradion som privata programföretag gavs möjlighet att delta i sändningarna. Regeringen be- dömde att sändningsverksamheten skulle kunna finansieras av de med- verkande företagen utan att staten anslog några särskilda medel. Syftet med att inleda sändningar i begränsad omfattning var att pröva den nya digitala sändningstekniken under svenska förhållanden. Det gällde bl.a. att utveckla kompetens hos svenska företag beträffande tek- niska aspekter, utveckling av nya programtjänster som den nya tekniken lämpar sig för samt att ge allmänheten möjligheter att bedöma fördelar och nackdelar med digital ljudradio. En första utvärdering av de digitala ljudradiosändningarna ansågs kunna göras när verksamheten pågått . Inom den europeiska post- och telesammanslutningen (CEPT) hölls ett planeringsmöte i i med sikte på att planera frekvensanvändningen för digital ljudradio i . Resultatet av mötet blev att tilldelades ett rikstäckande frekvensblock samt regionala frekvensblock i 19 olika områden. Regeringen har godkänt ändringar av avtalen mellan staten och respektive mellan staten och Utbildnings- radio AB. Innebörden av ändringarna är att programföretagen får bedriva digitala ljudradiosändningar efter särskilda beslut av regeringen. Vidare har beslut fattats om sändnings- områden för digitala ljudradiosändningar. I en första omgång fattades beslut om sändningar i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöområdena. Regeringen gav därefter Radio- och samt Post- och telesty- relsen i uppdrag att lämna förslag på ytterligare ett sändningsområde. Efter förslag fattade regeringen beslut om sändningar i ytterligare ett område . Regeringen har också fattat beslut om att av sändningsutrymmet i de regionala frekvenserna i Stockholms-, Göteborgs-, Malmö- och Norrbottensområdet skall upp- låtas till privata programföretag. Återstoden av sändningsutrymmet i de regionala frekvenserna samt sändningsutrymmet i den nationella frekven- sen i Stockholms-, Göteborgs-, Malmö- och Norrbottensområdet får användas av och . Digitala ljudradiosändningar pågår sålunda i . kommer /97 att sända digital radio i fyra områden: , , och . Regeringen bereder frågan om sändningstillstånd för privata programföretag i de regionala frekvenserna. Än så länge finns emellertid endast ett mycket begränsat antal mottagare ute i handeln, men flera apparattillverkare bedömer att ett antal olika produkter skall kunna presenteras . Regeringen bereder frågan om en begäran från att få starta en finskspråkig digital service fr.o.m. . har i en skrivelse till regeringen presenterat en utbyggnadsplan för sändarnätet för digital ljudradio. Regeringen bedömer att en utvärdering av verksamheten med digitala ljudradiosändningar kan göras när mottagare väl finns tillgängliga och såväl radioföretag som allmänheten i tillräcklig utsträckning har givits möjligheter att bedöma för- och nackdelar med den nya tekniken. Regeringen följer frågan och har hög beredskap att fatta beslut när utvecklingen gör det påkallat. 8.3 I betänkandet På medborgarnas villkor (SOU 1996:162) diskuterar frågan om direktsändningar i radio och TV från politiska arenor. Något förslag om hur sådana sändningar skall organiseras och finansieras läggs dock inte fram. har i en skrivelse till regeringen begärt att få starta en medieplattform för ljudradio- och TV-sändningar från politiska arenor (UR-ARENA) samt att denna verksamhet skall finansieras med medel ur rundradiokontot. Frågan om vilken roll Utbildningsradion skall spela be- handlas av (U 1995:7). Utbildnings- radions nya sändningstillstånd gäller därför endast , från till och med , så att ett ställnings- tagande till de framtida villkoren kan ske med behandlingen av förslaget från utredningen (se prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). har yttrat sig i ärendet. Kommittén avstyrker att Utbildningsradion skall få nya och utvidgade uppgifter av det slag som UR-ARENA innebär innan ställning tas till företagets uppdrag . Mot bakgrund av detta vidtar regeringen ingen åtgärd med anledning av Utbildningsradions begäran att få starta egna kanaler. 8.4 Förutsättningar för lokal TV inledde regeringen överläggningar med (publ) (TV4) om en förlängning av rätten att sända rikstäckande television i enlighet med 2 kap. 2 § första stycket i radio- och TV-lagen (1996:844). Det nya tillståndet skall gälla från till . De krav som tidigare ställts på TV4 skärps på några punkter i de nya tillståndsvillkoren. TV4 skall vidga sitt kulturansvar. Det innebär att TV4 kontinuerligt skall spegla, granska och bevaka det svenska kulturlivet. TV4 skall dessutom samarbeta med kultur- och musikinstitutioner i hela i syfte att erbjuda utsändningar av föreställningar och evene- mang. TV4 skall fortsätta att bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion och dessutom medverka i överläggningar i syfte att ge bidrag till utveck- ling av svensk kvalitetsproduktion för TV. Nya krav ställs på att programmen skall göras tillgängliga för funk- tionshindrade. Särskilda krav ställs på att TV4 skall sända barnprogram på svenska eller något av de andra nordiska ländernas språk. Ägarkoncentrationen och inflytandet i TV4 får inte i sin helhet på- tagligt förändras så att ägarkoncentrationen inom medierna ökar. Den regionala förankringen skall behållas. Sättet att organisera verk- samheten skall bidra till att händelser och skeenden i olika delar av landet speglas i programmen. Nyhetsförmedling och samhällsbevakning skall utgå från olika perspektiv, så att händelser inte ensidigt värderas från utgångspunkter. Produktionsföretag som är verksamma utan- för skall medverka i programproduktionen. I det tidigare avtalet med finns inga direkta krav på regionala sändningar. TV4 åtog sig ensidigt att upprätta redaktioner i , och . Detta åtagande uppfylldes inte, utan TV4 valde att i stället träffa avtal med ett flertal lokala , 16 stycken, som sänder regionala program på fasta tider i TV4:s sändningar. I den proposition som ligger till grund för TV4:s koncession konsta- terades att de krav som skulle ställas på programbolaget innebar att bolaget skulle spegla hela landet i sin programverksamhet (prop. 1990/91:149 s. 163 f, bet. 1990/91:KU39 s. 40 f). Det ansågs dock inte realistiskt att räkna med att det programföretag som skulle få koncession för markbunden TV skulle komma att ha en omfattande och dyrbar organisation för regional produktion av program. En av de stora skillnaderna mellan radiolagen (1966:755) som gällde när koncessionen beslutades och den radio- och TV-lag som trädde i kraft är att det i radio- och TV-lagen finns en uttömmande uppräkning av vilka villkor som får ställas på programbolag. Bakgrunden till den uttömmande uppräkningen är den kritik som tidigare framförts från Lagrådet att alla yttrandefrihetsbegränsningar måste fram- gå av lag (prop. 1995/96:160 s. 83). I uppräkningen i lagen finns inget villkor som motsvarar krav på regionala sändningar eller redaktioner. Regeringen har därför i de nya tillståndsvillkoren för TV4 inte kunnat ställa precisa krav på varken regionala sändningar eller redaktioner. I en gemensam skrivelse till regeringen har de 16 lokala TV-bolagen yrkat på att lokal-TV:s reklamintäkter skall avgiftsbeläggas separat för att deras överlevnad den vägen skall garanteras. Den särskilda avgiften för lokal-TV skulle därmed uppgå till 6,5-7,av reklamintäkterna. En sådan konstruktion innebär att lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område skulle behöva ändras. Det kan innebära lagtekniska svårigheter att precisera vilka intäkter som skall särredovisas och om- fattas av den lägre koncessionsavgiften. Bland annat av det skälet anser regeringen att reglerna om koncessionsavgift inte bör ändras. Ett annat sätt att underlätta för lokal TV-bolagen och som kan ge bolagen ökade förutsättningar att utvecklas vidare är att överväga en förändring av bestämmelserna om annonsvolym. Reglerna om reklam- mängden i televisionen bygger på en avvägning mellan publikens in- tresse av att se programmen så ostört som möjligt och programföretagens intresse av annonsinkomster (prop. 1990/91:149 s. 99). Enligt nuvarande regler får annonser i en TV-sändning sändas under högst av sändningstiden . Denna andel skall beräknas särskilt för tiden mellan och . Annonsinslagens längd inom en given entimmesperiod får inte heller överstiga utom i rena undantagsfall då får utsträckas . Regeringen finner ingen anledning att överväga en förändring när det gäller den totala mängden annonser programbolagen får sända. Såsom konstaterades när reklamreglerna infördes har dock även annonstidens fördelning stor betydelse för ett TV-företags inkomstmöj- ligheter. Möjliga förändringar är att annonsmängdens särskilda beräkning för en del av tiden under bästa sändningstid (19.00-24.00) utgår och inslagens längd tillåts höjas . Detta torde leda till sådana ökade annonsinkomster att förutsättningarna för lokal-TV förbättras. Radio- och TV-lagen måste då ändras. Regeringen avser att återkomma till med ett förslag om en ändring av radio- och TV-lagen i de avseenden som har beskrivits. En förutsättning för att regeringen skall föreslå en sådan ändring är att TV4 före februari månads utgång träffar avtal med lokala TV-företag om att fortsätta med regionala sändningar i minst samma antal områden och minst samma omfattning som . Åtagandet skall gälla hela den kommande tillståndsperioden och innebära att lokal-TV ges goda utvecklingsmöjligheter, bl.a. i fråga om ekonom- iska förutsättningar och sändningstider. Innehållsförteckning 1 Remissinstanserna 41 2 Allmänt om utredningen 41 2.1 Övergripande synpunkter 42 2.1.1 Kostnader 43 2.1.2 Alternativ 43 2.1.3 Tidsplan 44 3 Modeller för digital distribution av television 45 3.1 Marknät 46 3.1.1 Lokaloberoende mottagning 46 3.1.2 Befolkningstäckning 47 3.1.3 Möjligheten till lokala/regionala sändningar 47 3.1.4 Utfasning av nuvarande analoga sändningar 48 3.2 Satellit 49 3.3 49 3.4 Telenät 49 3.4.1 Tidsperspektiv 50 3.4.2 Teknik 51 3.5 Beredskapsfrågor 51 4 Regleringsbehov och särskilda frågor 51 4.1 Lagstiftning och behov av ny lagstiftning 52 4.1.1 Multimedia och interaktiva tjänster 52 4.1.2 Upphovsrätt m.m. 52 4.2 Avtalen med programföretagen 53 4.2.1 Brister i utredningen 53 4.2.2 Villkor för sändningstillstånd 54 4.2.3 Konkurrensfrågor 55 4.3 Multiplexoperatörer 56 4.3.1 Regleringsbehov 56 4.3.2 Staten multiplexoperatören 57 4.3.3 Programföretaget multiplexoperatören 57 4.4 Sändningsteknik och frekvensanvändning 58 4.5 EU 60 4.6 Avkodare och kryptering 60 4.7 Vidaresändning i kabelnät must carry 61 4.7.1 Bibehållen (utökad must carry) 61 4.7.2 Begränsad must carry 62 4.7.3 Avskaffande av must carry 62 4.8 Tekniska standarder 63 5 Ekonomiska konsekvenser 63 5.1 Kalkylresultat 63 5.2 Finansiering 64 5.2.1 TV-avgifter 64 5.2.2 Subventioner 65 5.2.3 Koncessionsavgifter och reklammarknaden 66 5.3 Konsumentintressen 66 5.3.1 Konsumentnytta 67 5.3.2 Kostnad 68 5.3.3 Avkodare 69 5.3.4 Kvalitetskrav 70 5.4 Marknadsförutsättningar 70 6 Digital television i ett näringspolitiskt perspektiv 72 6.1 Direkta effekter 72 6.2 Multimedia 73 6.2.1 Interaktiva tjänster 74 6.2.2 Utbildning 76 7 Mediepolitik 76 7.1 Statens roll 77 7.1.1 Brister i utredningen 78 7.2 Public service-kanalernas ställning 79 7.3 Programutbudet 80 7.3.1 Kulturutbud och svenskt programinnehåll 81 8 Expertgrupp för multimediafrågor 82 9 Övriga förslag och önskemål 83 9.1 M4-nätet 83 9 Remissinstanserna Efter remiss har yttranden avgetts av , (), , Kommunikationsforsknings- beredningen (KFB), Statskontoret, (), (), , Arkivet för ljud och bild, , , och TV, Radio- och (), Rådet för mångfald inom massmedierna (), Rådet mot skadliga våldsskild- ringar (), (), , , , , , (), (), (), , (), , (), AB Bonnierföretagen, Copyswede, Telefonaktiebolaget (), och kommunikationsforskning (FSMK), HSB riks- förbund, / (), , Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbets- nämnd (KLYS), Nethold Nordic, , allmännyttiga bostadsföretag (), Kanal 5-Scandinavian Broadcasting System S.A., , , Svenska tonsättares internationella musikbyrå (), , , , Televisions aktiebolaget , . Försvarsmakten, , , fastighetsägare, och Tidnings- utgivarna har meddelat att de avstår från att yttra sig. och Svenska kabel-TV AB har lämnat ett gemensamt yttrande. Dessutom har skrivelser inkommit från Föreningen , , , Svenska IT-företagens orga- nisation AB (SITO), mediapolitiska grupp, , , , och radio- och hemelektronik leverantörer. ställer sig bakom remissyttrandet från . Till yttrandet från har bifogats en reservation av företrädarna för (m), , , Inga B och . 10 Allmänt om utredningen från utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television, avser att tjäna som underlag för beslut om eventuell övergång till digital teknik för marksänd TV som ersättning för nuvarande analoga sändningar. I utredningen föreslås bl.a. följande: Statsmakterna bör fatta principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i . Utbyggnad av det terrestra sändarnätet för digital sändning bör påbörjas och i sin första etapp vara slutförd efter beslut. Nuvarande analoga terrestra sändningar bör upphöra möjligt, dock senast efter starten för digitala terrestra sändningar. 10.1 Övergripande synpunkter Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att utredningen på ett bra och intressant sätt redogjort för de tekniska och ekonomiska villkoren för en framtida TV-utveckling med digital teknik och effekterna av att införa digitala marksändningar. I flera remissvar kritiseras utredningen för att utgöra ett bristande beslutsunderlag. påpekar, liksom bl.a. , att utredningens resonemang och analyser delvis är svaga. Radio- och menar att utredningen inte utgör tillräckligt under- lag för slutsatsen i utredningen om att marknät för digitala sändningar bör initieras. Enligt är en mer ingående analys av de stora förändringar som sker inom mediesystemet inklusive telekommunikationerna av betydelse för att prova om marksänd digital television är det alternativ som bör föredras. Detta gäller särskilt i det fall utökade distributionsmöjligheter för television skall främjas genom massiva statliga insatser. anser att de eko- nomiska och marknadsmässiga frågorna inte är tillräckligt utredda. är förvånade över att perspektivet i utredningsdirektivet är så begränsat nationellt med tanke på att digitaliseringen är ett internationellt fenomen med uppenbart gränsöver- skridande effekter. I flera remissvar understryks det positiva med den digitala tekniken, även för markbundna sändningar, och att det är viktigt att ligger långt framme, bl.a. , , och , , och . stödjer utredningens analyser och förslag. anser att införandet av digital marksänd television har en stark motivering i en långsiktig överlevnad för en public service-funktion. I en värld av alltmer digitaliserade medier, behövs ett konkurrenskraftigt alternativ till alla kommersiella kanaler, som har förutsättning att nå praktiskt taget alla hushåll i landet. SVT ser det, liksom utredaren, som angeläget att ligger väl framme i utvecklingen av den nya tekniken. SVT påpekar att den digitala TV-sändningstekniken är i stort oprövad. Speciellt gäller det den version som ska användas för markbundna sändningar. Begränsade fältprov har genomförts men betydande prov återstår innan tekniken är stabil och mogen att, i stor skala, föras ut i kommersiella produkter. Bonnierföretagen är positiva till flera TV-kanaler med rikstäckning och ser förslaget som viktigt och intressant också ur ett totalt IT-perspek- tiv.