prop · GK03150D3 · 1997-01-01 00:00:00 — Det finns enligt regeringens bedömning inte något belägg för att påstå att kvaliteten i verksamheten generellt sett har försämrats men det finns oroande tecken på bristande kvalitet inom vissa områden. Det finns också exempel på att kraven har höjts för att få ta del av den kommunala servicen och att kvaliteten i vissa delar har påverkats negativt. Behovet av verksamhet kommer starkt att påverkas av hur befolkningen och dess sammansättning förändras. Förutsättningarna för den kommunala verksamheten påverkas också av möjligheterna till produktivitetsförbättringar, andra förändringar i behovsbilden än de som orsakas av demografiska förändringar etc. Regeringens bedömning är att det, med nuvarande ekonomiska förutsättningar i kombination med de ökade behoven av service, finns en stor risk för att rationaliseringskraven leder till att verksamheten och dess kvalitet påverkas på ett sätt som inte är önskvärt ur ett välfärdsperspektiv. 8.4 Ökade satsningar på kommuner och landsting 8.4.1 Höjda statsbidrag Regeringens bedömning: I syfte att främja sysselsättningen och kvaliteten i vården, omsorgen och skolan höjs statsbidragen till kommunsektorn med och med sammanlagt . Av resurstillskottet avsätts ytterligare , och för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Återstående belopp tillförs det generella statsbidraget. För att styra det förhöjda bidraget mot skolan och omsorgen kommer regeringen att, inom ramen för det generella bidraget, fördela en del av bidraget viktat efter olika åldersgrupper. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning skulle fortsatta neddragningar av verksamheten i kommuner och landsting att bli nödvändiga för att med nuvarande resurser åstadkomma balans i den kommunala sektorns ekonomi fram . bedöms behoven inom hälso- och sjukvård, äldreomsorg och skola öka till följd av bl.a. ändrad befolkningsstruktur. Det är regeringens bedömning att en rejäl ökning av statsbidraget till kommuner och landsting kan ge en omedelbar effekt på sysselsättningen och på kvaliteten i verksamheten. Regeringen har noga övervägt i vilken form re- surstillskottet bör ges för att det ska komma de prioriterade områdena tillgodo. Regeringens bedömning är att det bästa sättet att snabbt nå avsedd effekt är att höja det generella statsbidraget. Det är ytterst angeläget att kommuner och landsting, inom ramen för den frihet som det generella statsbidraget ger, gör prioriteringar som främjar sysselsättningen och kvaliteten i de kommunala kärnverksamheterna. Regeringen föreslår därför i tilläggsbudgeten för en ökning av statsbidragen med . har regeringen avsatt ytterligare , vilket betyder sammanlagt i ökade årliga bidrag. Denna nivå är en avvägning mellan det som regeringen anser vara möjligt inom den samhällsekonomiska ramen och behovet att värna de kommunala kärnverksamheterna utifrån de rationaliseringskrav som sektorn står inför. Regeringen föreslår att resurstillskottet fördelas enligt tabell 8.5. TABELL 8.5 HÖJDA STATSBIDRAG TILL KOMMUNER OCH LANDSTING ÅREN , löpande priser 1997 1998 1999 2000 Generellt bidrag -kommuner (invånarrel.) 1 330 2 725 2 800 2 870 -kommuner (åldersrel.) 1 330 2 725 2 800 2 870 -landsting (invånarrel.) 1 140 2 150 2 200 2 260 Särskilda insatser 200 400 200 0 Summa 4 000 8 000 8 000 8 000 I kommunerna kommer främst skolan och äldreomsorgen att få vidkännas ett ökat tryck till följd av att berörda åldersgrupper ökar. Regeringen gör bedömningen att det behövs en förstärkning riktad mot just dessa verksamheter dels därför att de p.g.a. sin omfattning har fått genomgå stora besparingar , dels p.g.a. de ökade krav som övergångsvis kan komma att ställas till följd av de demografiskt betingade behovsökningarna . Ett åldersbaserat bidrag innebär ett visst avsteg från de principer som ligger till grund 1996 införda statsbidrags- och utjämningssystemet. Ett sådant bidrag kan emellertid förbättra förutsättningarna för kommuner med många ungdomar och äldre att bättre uppfylla målen för de aktuella verksamheterna. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att av de ökade statsbidragen till kommunerna bör hälften fördelas i form av ett åldersrelaterat bidrag med inriktning mot verksamheterna grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Utifrån respektive verksamhets relativa vikt, mätt som andel av nettokostnaderna, bör bidraget fördelas efter antalet invånare i åldersgrupperna , , , samt i respektive kommun. Det åldersbaserade bidraget prövas . Satsningen på kommuner och landsting ligger därmed väl i linje med regeringens uttalade ambition att den offentliga sektorns verksamheter inom vård, omsorg och skola skall prioriteras. Genom tillskottet stimuleras också sysselsättningen, inte minst för kvinnor och ungdomar. 8.4.2 Allmänna förutsättningar för de höjda statsbidragen Vården, omsorgen och skolan är mycket personalintensiva. Ett samband finns således mellan mängden personal, personalens kompetens och hur väl verksamheten kan bedrivas. Regeringens mycket klart uttalade mål är att de ökade statsbidragen till kommuner och landsting skall användas för att anställa mer personal eller att undvika att dra ner personalstyrkan så som annars hade varit nödvändigt. Tillskottet av resurser kan på så sätt både skapa positiva effekter för sysselsättningen och bidra till en ökad kvalitet i vård, omsorg och skola. Sysselsättningen bör öka En schablonmässig beräkning visar att ökade bidrag i den storlek som har angivits bedöms kunna skapa utrymme för att sysselsätta ca 25 000 fler personer än vad som annars hade varit möjligt. Regeringen har tidigare i olika sammanhang framhållit att skillnaderna i ekonomisk situation är mycket stora mellan enskilda kommuner respektive landsting. Det innebär att förutsättningarna för enskilda kommuner och landsting att klara balanskravet också varierar starkt. Vissa har fortfarande betydande besparingsbeting framför sig. Andra har en betydligt bättre situation, med balans mellan intäkter och kostnader, och dessa torde t.o.m. ha utrymme för en viss standardhöjning i verksamheten. Sammantaget gör dessa skillnader att den totala sysselsättningseffekten av tillskottet är svårbedömd, men att den i huvudsak ligger i den storleksordning som angivits ovan. Regeringen ser det som ytterst angeläget att de ökade statsbidragen används för att åstadkomma en positiv sysselsättningseffekt i förhållande till vad som annars hade varit möjligt. Det innebär att en kommun med goda ekonomiska förutsättningar bör kunna öka antalet sysselsatta, medan en kommun med en sämre ekonomi och stora kvarvarande anpassningskrav bör kunna få en lägre neddragning av personal jämfört med vad som annars skulle ha blivit fallet. I båda fallen uppstår en positiv sysselsättningseffekt. Högre kvalitet i vården, omsorgen och skolan Regeringen förväntar sig att resurstillskottet leder till att antalet sysselsatta inom den kommunala sektorn ökar och att resurstillskottet tillförs vården, omsorgen och skolan. Inriktningen bör vara att resurstillskottet leder till att kommuner och landsting vidtar åtgärder så att väntetiderna i sjukvården blir kortare, kvaliteten i äldreomsorgen blir högre, de psykiskt störda ges en bättre vård och omsorg och att vården i livets slutskede förbättras. Inriktningen bör vidare vara att det ökade bidraget leder till att förstärkta resurser ges elever med behov av särskilt stöd och att särskild satsning görs på miljö, natur och teknik i skolan. Avsikten med resurstillskottet är att värna sysselsättningen och verksamheten. Det innebär att resurstillskottet inte bör användas för att finansiera skattesänkningar. Till följd av den demografiska utvecklingen bedöms behoven av verksamhet fortsätta att öka även . Det är således nödvändigt att även i fortsättningen utnyttja befintliga resurser bättre. Regeringen vill därför framhålla att arbetet med omstrukturering och effektivisering av den kommunala verksamheten måste fortsätta även om statsbidragen nu ökar. Tillskottet samt det uppskjutna balanskravet skapar utrymme i tiden för ett mer långsiktigt omstruktureringsarbete. 8.4.3 Redovisning och uppföljning Regeringen avser att följa upp effekterna av denna satsning mycket noggrant vad gäller sysselsättningen och kvaliteten i verksamheten. Effekterna kommer att följas upp både för riket totalt och för varje enskild kommun respektive landsting. Regeringen kommer att inför budgetpropositionen begära en redovisning från varje kommun och landsting av vilka åtgärder de avser att vidta med anledning av tillskottet. Dessa redovisningar kommer att utgöra underlag för regeringens bedömning av om åtgärderna ligger i linje med regeringens mål och riktlinjer. Effekterna av tillskottet kommer därefter att följas upp dels genom särskilda enkäter, dels inom ramen för befintlig sektorsuppföljning. Det är angeläget att kommuner och landsting deltar i det arbete som staten inlett för att få en allmänt förbättrad uppföljning av verksamhet och ekonomi. En utvecklad uppföljning är en förutsättning för generella statsbidrag. Denna fråga bereds i . Även sysselsättningsutvecklingen bör på ett mer systematiskt sätt än nu följas upp löpande . Regeringen kommer, i samarbete med de båda kommunförbunden, att arbeta för en förbättring av denna uppföljning. 8.4.4 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Regeringen angav kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7, s. 64) att vissa kommuner och landsting som har en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens förfogande för . beslutade att ställa till regeringens förfogande för särskilda insatser även för . Av de totalt som regeringen disponerar har fördelats till kommuner med en särskilt stor andel flyktingar, i enlighet med en skrivelse till (skr. 1996/97:51) . Ytterligare har enligt beslut (rskr. 1995/96:307) avsatts för omstruktureringsprojekt i kommuner och landsting. Sammanlagt har fördelats till 66 omstruktureringsprojekt i syfte att säkra kvaliteten i den kommunala verksamheten på lång sikt som det ger positiva sysselsättningseffekter. Regeringen har och avslagit 14 ansökningar om bidrag. Beslut om bidrag har fattats i två fall, dels till kommun, dels till . Beslutet innebär att dessa kommuner skall erhålla 40 respektive . Av de anvisade medlen kvarstår som regeringen förfogar över innevarande budgetår. Medel som inte behöver användas under detta år bör kvarstå till regeringens förfogande kommande budgetår. Regeringen gör bedömningen att det fortfarande finns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen har i tilläggsbudget föreslagit en ökning av detta anslag med för . bör respektive avsättas för särskilda insatser, vilket innebär en höjning med respektive . 8.4.5 Andra insatser för kommuner och landsting Även inom andra områden görs insatser som riktas till kommuner och landsting. De större satsningarna sammanfattas nedan. Kommunernas roll i arbetsmarknadspoliken stärks ytterligare Med den s.k. Kalmarmodellen som förebild införs en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, resursarbete, på försök i hela landet . Modellen innebär att offentliga arbetsgivare får ta emot en långtidsarbetslös som utför kvalitetshöjande arbete och erhåller a-kassa . För att bl.a. öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken föreslås regeringen få ett bemyndigande att använda medel för arbetslöshetersättning på ett mer aktivt sätt. Regeringen skall få föreskriva att arbetslöshetsersättning får lämnas i andra situationer än vid ersättningsberättigad arbetslöshet, t.ex. för deltagande i praktik som inte ryms inom de vanliga praktiksystemen och för utbildning. Försöksverksamheten omfattar en total volym på högst och högst . Regeringen föreslår vidare vissa regelförändringar bl.a. i syfte att möjliggöra en bättre lokal anpassning av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen avser att senast i budgetpropsitionen föreslå att ett s.k. generationskontrakt skall införas. Vidare kommer regeringen i budgetpropositionen att föreslå att ungdomsåtgärder införs och då särskilt överväga det system för arbetslösa ungdomar som finns i samt att åtgärden utbildning i företag bibehålls även . Ökad satsning på utbildning En ny modern gymnasial lärlingsutbildning införs. Vidare ökar antalet platser i den kommunala vuxenutbildningen successivt med 40 000 platser fram . Insatser för invandrare Ytterligare avsätts sammanlagt för särskilda insatser i invandrartäta områden. Insatser skall göras i förortsområden och andra områden i speciellt segregerade kommuner där arbetslösheten är hög, den kommersiella och offentliga servicen är bristande och skolan har särskilda problem. Hållbar utveckling Sammanlagt har avsatts för ett lokalt investeringsprogram. Alla kommuner ges möjlighet att i samverkan med olika lokala investerare utforma och föreslå program för insatser som ökar den ekologiska hållbarheten. Programmet kommer att bedömas och ett antal kommuner eller områden kommer att väljas ut. Målet är att hela skall delta i omställningsarbetet. De kommuner eller grupper av kommuner som utses inledningsvis har en viktig roll som föregångare i arbetet. 8.5 Beräkning av ramen för utgiftsområdet 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar utgiftsområdet sammanlagt , varav avser generellt statsbidrag till kommuner och landsting, avser bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting och avser utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utjämningsbidraget motsvaras av en lika stor avgift på statsbudgetens inkomstsida. I tabell 8.6 redovisas en preliminär beräkning av ramen med beaktande av de förslag som regeringen aviserar i denna proposition. TABELL 8.6 UTGIFTSOMRÅDE 25 ALLMÄNNA BIDRAG TILL KOMMUNER ÅREN , löpande priser 1998 1999 2000 enl. budgetprop. 1997 83 662 83 762 83 9221 Tillskott 8 000 8 000 8 000 Återbetalnin gs-skydd 0 2 300 0 Avgift sjukhusvård - 400 - 400 - 400 Kostnader inkontinens- artiklar 1 5262 1 526 1 526 Assistans- ersättning 800 800 800 Sjömansskat t, engångsvis - 333 0 0 Summa 93 255 95 988 93 848 1Ram för med tillägg för ytterligare kompensation för lärarpensioner. 2 Avser kalenderår, kan komma att justeras p.g.a. eftersläpningseffekter. Resurstillskott Mot bakgrund av vad som sagts tidigare i avsnitt 8 bedömer regeringen att ramen för utgiftsområdet bör höjas med . Syftet är att möjliggöra för kommuner och landsting att behålla och motverka en minskning av sysselsättningen och därigenom bibehålla en hög kvalitet i den kommunala verksamheten. Ett tillskott förbättrar dessutom förutsättningarna att tillgodose de ökade behov som kan förutses inom de kommunala kärnverksamheterna vård, omsorg och skola. I avsnitt 8.4.1. redovisas regeringens förslag till fördelning av tillskottet. Återbetalningsskydd Regeringen uttalade att den är beredd att utfärda ett s.k. återbetalningsskydd på , med anledning av regeringens beslut att räkna upp de preliminära skatteinkomsterna för . behöver därför enligt nuvarande bedömning engångsvis tillföras utgiftsområdet för att finansiera återbetalningsskyddet. Beloppet kommer att revideras i samband med att nya skatteunderlagsprognoser för presenteras. Först finns säkra uppgifter om hur mycket som kan komma att behöva utbetalas. En särskild arbetsgrupp inom har analyserat nuvarande system för utbetalning av kommunalskatt (Ds 1997:15). Arbetsgruppen redovisar olika alternativ till hur systemet med slutavräkning av kommunalskatten kan förändras i syfte att ge kommunsektorn bättre planeringsförutsättningar. Arbetsgruppen redovisar också vissa möjliga förändringar av mer teknisk karaktär. Arbetsgruppens rapport har remissbehandlats. Den klart övervägande majoriteten av remissinstanserna har ställt sig avvisande till alternativet att avskaffa systemet med slutavräkning och även till ett system som innebär att kommunerna frivilligt skall kunna avstå från denna avräkning. Remissinstanserna anser att nuvarande system i huvudsak ger tillräckligt stabila planeringsförutsättningar. Regeringen gör bedömningen att systemet för utbetalning av kommunalskatt, åtminstone , inte bör ändras. Regleringar enligt finansieringsprincipen Enligt en överenskommelse som träffats mellan och skall en överföring ske från staten till sjukvårdshuvudmännen av administrationen av avgiftsintäkter för sjukhusvård för de patienter som är pensionärer och har hel ålders- eller förtidspension. Denna ordning gäller för debitering och uppbörd av avgifter i sjukhusvård för patienter vilka inte uppbär hel ålders- eller förtidspension. Överföringen beräknas för innebära merintäkter (inklusive effekter av ökade administrationskostnader) om ca för sjukvårdshuvudmännen. Av denna anledning bör anslagsposten bidrag till landsting sänkas med . överförs kostnadsansvaret för förbrukningsartiklar vid inkontinens från staten till landstingen vad avser brukare med eget boende och från staten till kommunerna vad avser brukare i särskilt boende. Ett överfört kostnadsansvar bör föranleda en nivåhöjning av det generella statsbidraget med , dock kan beloppet för komma att justeras med hänsyn till eftersläpningseffekter i systemet. Preliminärt fördelas hälften av kompensationen till vardera kommuner och landsting. Regeringen aviserar ett förslag som innebär att kommunerna skall bekosta de 20 första assistanstimmarna och att staten genom assistansersättningen bekostar de assistanstimmar som överstiger denna gräns. Kommunerna bör med anledning av detta förslag kompenseras med utöver det tillskott om som kommunerna får genom höjningen av det generella statsbidraget. Övriga regleringar Vid införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet tillfördes de generella statsbidragen till kommuner och landsting sammanlagt . Dessa medel utgjorde huvuddelen av kommunsektorns kompensation för höjda arbetsgivaravgifter m.m. till följd av EU- medlemskapet. Fördelningen mellan kommuner och landsting skedde med utgångspunkt i kostnaderna för de föreslagna införandereglerna samt att kostnadsutjämningen i det nya systemet innebar en överkompensation till landstingen i förhållande till deras relativa andel av kommunsektorn. beräknas kostnaderna för landstingens införanderegler komma att minska och kostnaderna för kommunernas införanderegler att öka. Med anledning av detta kommer regeringen att föreslå att ett belopp om förs över från anslagsposten för bidrag till landsting till anslagsposten för bidrag till kommuner. Vidare bör en justering göras av statsbidragen för att reglera de under- respektive överskott som uppstod i samband med att det nya utjämningssystemet trädde 1996 så att den sammantagna ekonomiska ramen för respektive kollektiv är densamma efter införandet av det nya systemet som före. Kommunerna fick betala mer i utjämningsavgift än vad de fick i utjämningbidrag. Landstingen å andra sidan fick mer i bidrag än vad de betalade i avgift i inkomstutjämningen. bidrag till kommuner bör således höjas med och anslagsposten bidrag till landsting sänkas med . har beslutat (prop. 1995/96:227, bet. 1996/97:SkU3, rskr. 1996/97:66) att sjömansskatten skall avskaffas och att sjömännen fr.o.m. skall följa samma skatteregler som övriga skattskyldiga. Förändringen innebär att kommuner och landsting erhåller skattemedel för två inkomstår avseende beskattningen av sjömän. Anledningen är att kommuner och landsting detta år erhåller sjömansskatt dels inom ramen för de preliminära kommunalskattemedlen, dels som den sjömansskatt som betalas ut i efterskott i det system som gäller t.o.m. . har vid behandlingen av ovan nämnda proposition förutsatt att regeringen vid sina överväganden om hanteringen av denna likviditetseffekt beaktar det inkomstbortfall som omläggningen innebär för vissa kommuner. Regeringen anser att det generella statsbidraget till kommuner och landsting engångsvis för bör minskas med , vilket beräknas motsvara sjömansskatten . Åtgärden är nödvändig för att omläggningen skall vara statsfinansiellt neutral. Denna minskning innebär i kombination med att kommunerna och landstingen erhåller sjömansskatt från två inkomstår att enskilda kommuner fördelningsmässigt erhåller medel som i princip motsvarar sjömansskatten i det gamla systemet. Kommunerna ges därigenom möjlighet att anpassa sig till de nya reglerna. Först kommer därigenom omläggningen av sjömansskatten att påverka fördelningen av inkomsterna. Utöver ovan nämnda regleringar tillkommer ett antal förslag i denna proposition, bl.a. inom arbetsmarknadspolitikens och utbildningspolitikens områden, som var för sig påverkar den kommunala ekonomin. Vissa förändringar görs också med inriktning på beskattningen av små och medelstora företag vilka påverkar det kommunala skatteunderlaget. Sammantaget bedöms effekten av de förslag som presenteras i denna proposition och som inte särskilt redovisats i detta avsnitt vara i princip neutral och bör därför inte påverka ramen för utgiftsområdet. Ramen för utgiftsområdet Ramen för utgiftsområdet uppgår enligt regeringens beräkning till . Det generella statsbidraget till kommuner och landsting uppgår enligt denna beräkning sammantaget till . En preliminär fördelning innebär att bidraget till kommunerna skall uppgå till , varav föreslås fördelas utifrån en åldersbaserad modell. Bidraget till landstingen skall uppgå till . Bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting beräknas till . Resterande del av utgiftsområdet avser det statliga utjämningsbidraget och bidraget till den ideella föreningen för redovisning (se avsnitt 8.6.2). 8.6 Övriga frågor 8.6.1 Lagreglerat balanskrav Regeringens förslag: Föreskrifterna i kommunallagen och kommunalförbundslagen om balanskrav tillämpas för kommuner, landsting och kommunalförbund första gången . Bestämmelserna i lagen om redovisning angående kommunala avtalspensioner enligt en blandad modell får för kommuner, landsting och kommunalförbund börja tillämpas senare än , då lagen träder i kraft, dock senast avseende . Skälen för regeringens förslag: I propositionen 1996/97:52 Den kommunala redovisningen har regeringen föreslagit att ett lagreglerat balanskrav skall införas för kommuner och för landsting . För kommunalförbund innebär förslaget att balanskravet skall gälla med undantag för kommunalförbund som sköter landstingskommunal verksamhet där kravet i stället skall gälla . har ännu inte behandlat regeringens förslag. Balanskravet innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat skall återställas . I propositionen anges vilka förutsättningar i övrigt som skall gälla för balanskravet. Utgångspunkten för bedömningen av om en kommun uppfyllt balanskravet är den ekonomiska redovisningen. I propositionen föreslås att en lag om redovisning införs från . Kommunerna skall i redovisningen kostnadsföra pensionsåtaganden enligt en s.k. blandad modell. Redovisningen av pensionsåtagandena, som därmed påverkar balanskravet, får enligt förslaget börja tillämpas senast avseende för kommunerna och för landstingen. Bakgrunden till att olika år har föreslagits dels för införandet av balanskravet, dels för redovisning av avtalspensionerna var att landstingen bedömdes ha sämre förutsättningar än kommunerna att klara balanskravet . Enligt senare bedömningar är dock de ekonomiska förutsättningarna likartade för kommunerna och landstingen. Ett stort antal kommuner väntas redovisa ett negativt resultat . Även för väntas många kommuner redovisa ett negativt årsresultat. Regeringen gör bedömningen att även kommunerna behöver för effektiviseringar och besparingar för att kunna uppnå en ekonomi i balans. Därmed undviks behovet av att ta till drastiska nedskärningar med negativa sysselsättningseffekter som följd.