prop · GK0311 · 1997-01-01 00:00:00 — * Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem - Elförsörjning - Telekommunikationer - Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning - Radio och TV - Försörjning med vatten * Översvämningar och dammbrott * Massflykt av asyl- och hjälpsökande till * Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. * Störningar i samhällsviktiga datasystem Regeringen lämnar i kapitel 10 en närmare redovisning avseende de här nämnda svåra påfrestningarna. Redovisningen omfattar redogörelser för allmän ambition för beredskapen, nuvarande läge för beredskapen samt fortsatta åtgärder. I flera av dessa exempel kan åtgärder för att störa informationsflödena i samhället, s.k. informationskrigföring, spela en viktig roll. I kapitel 11 lämnas därför en kort redovisning av innebörden av detta begrepp. Det handlar här om situationer som är av omvälvande karaktär och som skulle påverka många verksamheter i samhället. Inom vissa områden i samhället kommer åtgärder sannolikt att behöva vidtas vid så gott som alla nu angivna svåra påfrestningar. Detta gäller framförallt inom den kommunala räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt inom polisverksamheten. 4.4 Beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar påsamhället i fred ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Beredskapsåtgärderna mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör| | präglas av en helhetssyn och inriktas på att förbättra samhällets | | grundläggande stabilitet och flexibilitet samt öka förmågan att | | hantera svåra påfrestningar som har inträffat. Vidare bör det | | internationella samarbetet på området intensifieras. | | För svåra påfrestningar i fred finns självfallet en | | beredskap av större eller mindre omfattning. Den som har ansvaret | | för en berörd verksamhet kommer att kunna tillgodose behovet av | | åtgärder och lösa en stor del av de problem som kan uppkomma i dessa| | situationer. | | | | Samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet är helt avgörande| | när det gäller möjligheterna att klara svåra påfrestningar på samhället| | i fred. Ansvariga myndigheter och organ kompletterar sedan denna | | baskapacitet med särskilda nödvändiga åtgärder. | | | | Mot bakgrund av att svåra påfrestningar på samhället i fred har olika| | karaktär är det inte möjligt att annat än i vissa avseenden, som | | regeringen redogör för i fortsättningen av detta avsnitt samt i | | kapitlen 5 och 8, göra generella utsagor om vilka beredskapsåtgärder| | som behöver vidtas för att förbättra beredskapen. | | | | I kapitel 10 redovisar regeringen olika åtgärder för att förbättra | | beredskapen inför de svåra påfrestningar som det finns särskilda skäl| | att säkerställa en tillräcklig beredskap inför. Eftersom det här rör| | sig om helt olika slag av händelser är åtgärderna av naturliga skäl av| | mycket disparat natur och avser i flera fall främst en höjd | | ambitionsnivå på områden där åtgärder redan vidtagits. | | | | Regeringen vill understryka att kapaciteten hos räddningstjänsten, | | hälso- och sjukvården och polisen självfallet har avgörande betydelse| | vid så gott som alla tänkbara svåra påfrestningar på samhället i fred.| | På dessa områden finns enligt regeringens uppfattning en god grund | | för att klara extraordinära situationer. De särskilda krav som ställs| | vid olika svåra påfrestningar på samhället i fred bör dock | | uppmärksammas i den fortsatta planeringen. | | | | | | Helhetssyn på beredskapsåtgärder | | | | En helhetssyn skall, som ovan nämnts, enligt totalförsvarsbeslutets| | första etapp prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga| | och hantera hot och risker i såväl fred som krig. | | Totalförsvarsresurserna skall utformas mot denna bakgrund. | | | | Med hänsyn till de stora resurser som finns, främst inom det militära| | försvaret men också inom det civila försvaret, kan detta bidrag få | | stor betydelse då en svår påfrestning har inträffat. De | | beredskapsåtgärder som vidtas inom det civila försvaret inför det | | traditionella hotet väpnat angrepp överensstämmer i många fall med de| | åtgärder som erfordras inför en svår påfrestning på samhället i fred.| | Ett särskilt tydligt exempel på detta är installation av | | reservkraftaggregat. På motsvarande sätt utgör de åtgärder som vidtas| | i samhället inför såväl olyckshändelser som svåra påfrestningar en av de| | viktigaste komponenterna i samhällets, dvs. det civila försvarets, | | förmåga inför väpnat angrepp. Helhetssynens tillämpning innebär i detta| | perspektiv att då åtgärder vidtas mot fredstida störningar skall | | hänsyn så långt möjligt även tas till kraven i krig. Viktiga | | beröringspunkter finns sålunda mellan civilt försvar och | | beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället. | | | | Den inriktning som regeringen redovisar för totalförsvaret i | | propositionen om totalförsvarets andra etapp, som regeringen | | beslutar , innebär att planeringen inom Försvarsmakten och | | myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret kommer att | | präglas av en helhetssyn. | | | | Regeringen avser att i anvisningarna för programplaneringen ge | | Försvarsmakten och i uppdrag att | | redovisa en fördjupad analys av hur helhetssynen skall kunna | | tillämpas i totalförsvarsplaneringen. | | | | | | Hantering av svåra påfrestningar | | | | Om en svår påfrestning skulle inträffa är det av största vikt att | | myndigheter och andra organ handlar på ett sådant sätt att | | konsekvenserna av påfrestningen blir så små som möjligt. Vad som | | därvid särskilt bör uppmärksammas och vilka metoder som bör användas för| | att förbättra beredskapen i detta avseende är frågor som i stor | | utsträckning är oberoende av vilket slag av påfrestning som | | inträffat. Regeringen behandlar frågan om hantering av svåra | | påfrestningar i kapitel 5. | | | | | | Samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet | | | | Avgörande för förmågan att klara både svåra påfrestningar i fred och| | krig är, som ovan nämnts, den inneboende stabiliteten och | | flexibiliteten i samhället. Infrastruktursystem, såsom | | elförsörjning, vattenförsörjning, telekommunikationer, | | informationssystem och ledningssystem har därvid en särskild | | betydelse. Det är enligt regeringen angeläget att finna vägar för att| | på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma ytterligare förbättringar i| | fråga om stabilitet och flexibilitet på dessa områden. I den | | totalförsvarsproposition som regeringen beslutar om är detta | | en utgångspunkt för inriktningen av det civila försvaret. Regeringen| | återkommer i denna proposition i kapitel 10 bl.a. till de åtgärder i| | fråga om infrastruktursystem som har vidtagits och avses vidtas | | med utgångspunkten att åstadkomma en särskilt hög ambition för | | beredskapen inför vissa svåra fredstida påfrestningar. Vidare | | redovisas i kapitel 7 regeringens syn på säkerhetskrav i | | samhällsplaneringen, dvs. frågor på det skadeförebyggande området. | | | | Ytterligare en väg att åstadkomma stabilitet och flexibilitet i | | samhällets förmåga är att förbättra den enskilda människans möjligheter| | att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i | | viktiga infrastruktursystem. Hur en människa handlar då en olycka | | hotar att inträffa eller har inträffat har stor betydelse för vilka| | konsekvenserna av olyckan blir. Det är därför viktigt att alla | | människor har god kunskap och färdighet när det gäller t.ex. | | livräddning, andningshjälp, annan första hjälp samt enklare | | brandsläckning men även om hur man skall klara sig vid långvariga | | avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning. | | | | Kunskapsnivån när det gäller dessa frågor är sannolikt inte tillräcklig| | hos flertalet människor i det svenska samhället. Det är därför | | angeläget att väsentligt höja ambitionen på detta område. Detta är | | viktigt mot bakgrund av vad som ovan nämnts om vikten av att stärka| | samhällets förmåga vid svåra påfrestningar i fred och i krig. Men det| | skulle också innebära ett ökat säkerhetsmedvetande som skulle kunna| | bidra till att minska samhällets sårbarhet och ge samhället vinster| | såväl ur ett mänskligt som ett samhällsekonomiskt perspektiv. | | | | En på lång sikt effektiv åtgärd är enligt regeringens mening att genom| | skolundervisningen ge barn och ungdomar utbildning i dessa frågor. | | Inom skolan finns frågorna behandlade i kursplanerna, | | bl.a. i samhällskunskap. Det finns vidare goda möjligheter att i | | samverkan med räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt de | | frivilliga försvarsorganisationen ordna särskilda övningstillfällen.| | Det är angeläget att skolan tar tillvara dessa tillfällen för att | | förbättra elevernas förmåga att handla i nödsituationer. | | | | Regeringen anser att det är angeläget att berörda myndigheter prövar| | olika vägar för att förbättra medvetenheten inför svåra påfrestningar på| | samhället även hos den vuxna delen av befolkningen. | | | | | | Internationellt samarbete | | | | Genom internationellt samarbete kan erfarenheter tas till vara för | | att höja beredskapen inför svåra fredstida påfrestningar. De civila| | hoten har fått ökad uppmärksamhet i många länder. | | | | Det allmänna internationella samarbetet har inom de flesta civila | | myndigheter kommit att utgöra en del av vardagen. Detta gäller i | | särskilt hög grad sedan blivit medlem i EU. | | | | Som regeringen angett ovan bör den svenska beredskapen för att möta| | och hantera de civila hoten och riskerna höjas genom olika slags | | åtgärder. Det gäller att göra samhället och de enskilda medborgarna| | bättre förberedda. I det sammanhanget kan erfarenheterna från andra| | länder vara betydelsefulla. Det gäller att ta tillvara de | | kunskaper som personalen fått genom räddningsinsatser, | | kapacitetsuppbyggande arbete och studier av inträffade | | olyckshändelser i andra länder. | | | | | | Det internationella samarbetet kan vara reglerat i olika | | traktater. Informations- och erfarenhetsutbyte har traditionellt | | utgjort en viktig och värdefull beståndsdel i samarbetet. Även | | gemensamma forsknings- och utvecklingsinsatser har haft en | | betydelsefull roll i arbetet. Men arbetet kan också såsom på | | räddningstjänstområdet innefatta bindande åtaganden i fråga om t.ex.| | miljöskyddsåtgärder eller varsel- och biståndsåtaganden för | | olyckshändelser. Omfattande insatser har gjorts från svensk | | räddningstjänsts sida inom ramen för det humanitära | | katastrofbiståndet. | | | | har en hel del internationellt arbete inriktats på | | vad som kallas kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter, företag och | | organisationer i de baltiska länderna, i andra central- och | | östeuropeiska länder och i utvecklingsländer. Denna verksamhet | | bedrivs dels bilateralt på räddningstjänstområdet, dels multilateralt| | inom FN-organ som miljöskyddsprogrammet () och den ekonomiska | | kommissionen för (ECE). En del av denna verksamhet har | | genomförts i form av export av statliga tjänster. | | | | Nära anknytning till den kapacitetsuppbyggande verksamheten har de | | insatser som genomförs som förtroendeskapande åtgärder. Dessa | | insatser görs till stor del inom ramen för Partnerskap för fred | | programmet (PFF) och är | | sammanhållande för dessa civila insatser. Verksamheten är inriktad på| | överföring av erfarenheter. har ansvar för den| | del av programmet som rör räddningstjänstområdet och genomför dessutom| | utbildningar i planering och genomförande av internationella | | räddningsinsatser och humanitära insatser för deltagare från länder i| | såväl Öst- och som . ----------------------------------------------------------------------- | 5 Att hantera svåra påfrestningar på samhället ifred | | | | I detta kapitel tar regeringen upp allmänna frågor kring hantering | | av svåra påfrestningar på samhället i fred. Inte bara Hot- och | | riskutredningens överväganden och förslag behandlas utan även | | erfarenheter som vunnits inom olika verksamheter. | | | | | | 5.1 Inledning | | | | Att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred innebär att kunna| | agera i en situation som karaktäriseras av att den | | | | -avviker från det som betraktas som normalt | | -uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning | | -hotar grundläggande värden och | | -kräver snabba beslut och nödvändiggör koordinerad och koncentreradinsats av flera instanser. | | | | En sådan situation kännetecknas också ofta av att den inledningsvis| | ger begränsad information om vad som hänt och utlöser stor aktivitet| | bland massmedierna. | | | | Då en svår påfrestning har inträffat är syftet med samhällets åtgärder att| | hantera konsekvenserna av den störning som inträffat samt att | | återställa förhållandena till normalläge så fullständigt och snabbt som| | möjligt. | | | | Det finns även en förebyggande komponent som innebär att man skapar| | medvetenhet om möjliga svåra påfrestningar, organiserar samhället så| | att de kan hanteras samt vidtar åtgärder för att motverka och | | begränsa risker. | | | | Flera länder, bl.a. , och , har en särskild| | tradition när det gäller utveckling av metoder för hantering av | | katastrofer och krisartade situationer. Metoderna är vanligtvis | | grundade på erfarenheter av egna nationella olyckor, | | naturkatastrofer, terrorism m.m. | | | | Förmågan att hantera olyckor och överhängande fara för sådana har sedan| | tillbaka också utvecklats i vårt land. Utbildning och övning| | bedrivs med hög intensitet inom främst kommunerna och | | länsstyrelserna för sådana räddningsinsatser som staten eller | | kommunerna enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skall svara för | | vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser. Förmågan| | att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred har emellertid,| | enligt regeringens mening, inte motsvarande tradition. | | | | I de följande avsnitten behandlar regeringen vissa viktiga | | komponenter i fråga om hanteringen av svåra påfrestningar, nämligen| | ledningsprinciper och informationsaspekter. Vidare behandlas | | frågan om totalförsvarets resurser och behovet av förberedelser. | | | | | | 5.2 Ledningsprinciper i samband med svåra påfrestningarpå samhället i fred| | | | | | Hot- och riskutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: Beträffande fördelningen av ledningsansvaret på de skilda nivåerna biträder remissinstanserna förslaget. föreslår att den får en roll som planerande och förberedande organ åt regeringen i hela hotskalan och som en kompetent resurs till regeringens förfogande vid allvarliga påfrestningar på samhället. Några centrala myndigheter anser att de bör utgöra expertorgan åt regeringen och att de skall kunna stödja länsstyrelserna. Beträffande ansvaret för den länsövergripande ledningen går åsikterna i sär. Så förordar t.ex. att en länsstyrelse bör samordna flera länsstyrelsers insatser och att civilbefälhavarnas kompetens bör kunna utnyttjas som en stödresurs åt regeringen. Försvarsmakten och Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet föreslår att civilbefälhavarna ges en samordnande roll vid länsöverskridande påfrestningar redan i fred. avvisar denna tanke. Flera länsstyrelser och förordar att en länsstyrelse ges ansvaret. Skälen för regeringens bedömning Den områdesvisa ledningen försiggår på tre nivåer - regering, länsstyrelse/landsting och kommun. Vidare förekommer självfallet ledning inom ramen för de olika samhällssektorerna. Sådan statlig ledning utövas på respektive ansvarsområden av t.ex. polisen, , och . Denna senare ledning tar sig olika uttryck beroende på vilken samhällssektor det gäller. Med områdesvis ledning menas i detta sammanhang att ange gemensamma och övergripande mål för verksamheten, att ange övergripande inriktning och prioriteringar samt att följa upp och utvärdera verksamheten. I uppgiften ingår också att verka för att erforderlig samverkan kommer till stånd. Insatser i en krissituation måste kunna ske snabbt och smidigt och utan tveksamheter om beslutsgång och beslutskompetens. Det är därför särskilt viktigt att de ledningsmetoder som tillämpas i samhället under normala förhållanden så långt möjligt tillämpas också i en krissituation för att undvika oklarheter om ansvarsförhållandena. Ledning och samordning måste kunna ske tidigt och kontinuerligt från ordinarie arbetsplatser. På dessa platser finns resurserna (tekniskt stöd m.m.) för ledning och samordning. Här finns också redan etablerade kontaktnät. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om Rådet för räddningstjänst, inrättat , som har till uppgift att aktivt verka för samordning mellan ansvariga myndigheter och att tjäna som centralt samarbetsforum för beslutsfattare inom räddningstjänstens myndigheter. I rådet, som utses av regeringen, ingår representanter för , , , , , , , , Försvarsmakten, Länsstyrelserna, , , , och . Rådet leds av Försvarsministern. Vid rådets sammanträden behandlas inträffade allvarliga olyckor, vidtagna åtgärder samt vunna erfarenheter. Genom rådets verksamhet hålls rådets ledamöter underrättade om respektive räddningstjänsts resurser och organisation. har rådet bl.a. behandlat räddningsinsatser i samband Estoniakatastrofen, översvämningarna samt erfarenheter från internationella katastrofer. Ledning på lokal nivå Kommunerna disponerar en allt större del av samhällets resurser och de kommer därför att spela en central roll vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sannolikt kommer flertalet av kommunens förvaltningar och nämnder att behöva engageras vid en svår fredstida påfrestning. Det ställer krav på samverkan med myndigheter, organisationer och företag. Ledning på regional nivå Enligt 34 § räddningstjänstförordningen (1986:1107) skall , om det fordras omfattande räddningsinsatser i , överta ansvaret för räddningstjänsten i den eller de kommuner som berörs av insatserna. Länsstyrelserna svarar också för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Det är därför enligt regeringens mening nödvändigt att det vid finns en väl uppbyggd och övad organisation för räddningstjänst och att denna tidigt kan igångsätta ledning och samordning av verksamheten även vid den krishantering varom här är fråga. Vid behov av länsövergripande ledning avser regeringen att från fall till fall pröva ansvaret för ledningen över länsgränserna. Normalt torde en länsstyrelse ges detta ansvar, under förutsättning att denna tillkommande ledningsuppgift inte alltför negativt påverkar möjligheter att lösa de egna uppgifterna. Ledningen för den civila hälso- och sjukvården under höjd beredskap utövas av landstingen (motsvarande), som övertog ledningsansvaret från länsstyrelserna. Landstingen har enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig vård till dem som behöver det. För att detta skall vara möjligt vid stora olyckor och katastrofer är landstingen skyldiga att hålla en särskild katastrofberedskap med planläggning, utbildning och övning. Omfattningen av beredskapen beror bl.a. på geografiska förhållanden, befolkningstäthet och resultat av riskinventeringar. Förmågan att möta svåra påfrestningar på samhället i fred skall i första hand utgå från denna katastrofberedskap. Civilbefälhavaren är i krig den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom ett civilområde. I fred skall civilbefälhavaren bl.a. verka för att totalförsvaret inom civilområdet planläggs för förhållanden i krig och vid krigsfara. I budgetpropositionen för som regeringen beslutar framhålls att den del av det civila försvarets resurser som civilbefälhavaren utgör bör kunna utnuttjas även vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Ledning på central nivå För att regeringens ledning skall säkerställas vid svåra påfrestningar på samhället i fred finns det en beredskap inom för att kunna organisera särskilda ledningsresurser för krishantering. Civila och militära centrala myndigheter har att inom sina respektive områden planera för och i samverkan med andra myndigheter genomföra åtgärder även vid svåra påfrestningar på samhället. De skall också var för sig kunna bistå regeringen med fackkompetens. Vissa av myndigheterna skall dessutom på regeringens uppdrag kunna samordna verksamheter inom ett geografiskt område. I propositionen om totalförsvarsbeslutets andra etapp som regeringen beslutar framhålls att när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred bör ha till uppgift att följa utvecklingen, verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha överblick över vilka resurser som kan användas. Överstyrelsen skall dock inte verka inom andra myndigheters ansvarsområden. För att utföra den ledning av verksamheten vid svåra påfrestningar på olika nivåer som beskrivits ovan kan särskilda befogenheter för skilda ledningsorgan behöva övervägas. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 5.6. 5.3 Användning av totalförsvarsresurser Regeringen vill betona betydelsen av att totalförsvarets resurser bättre kan utnyttjas vid fredstida påfrestningar. Hot- och riskutredningen har behandlat denna fråga. Exempel på resursutnyttjande lämnas också. Några rekommendationer redovisas dock inte i utredningen. En relativt ingående redovisning av möjligt resursutnyttjande har gjorts av utredningen bruk av försvarets resurser (Fö 1994:04) i slutredovisningen "Civilt bruk av försvarets resurser i nöd- och räddningssituationer och i det allmänna" (). Vidare har i samband med de senast genomförda perspektivstudierna behandlat frågan i Handlingsvägar för det civila försvaret i tidsperspektivet 1997-2001, bilaga 3 "Utnyttjande av det civila försvarets resurser" i enlighet med Hot- och riskutredningens förslag (, dnr 5-253/95). Här nämnda redovisningar har närmast varit av problemorienterande och exemplifierande art. Regeringen anser att det behövs fördjupade studier och analyser på flera delområden för att få en tillfredsställande god uppfattning om förutsättningar m.m. för att kunna utnyttja totalförsvarets resurser på bästa sätt i fredstid. Regeringen har i avsnitt 4.4 angett att den avser att ge Försvarsmakten och i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur totalförsvarsresurser skall kunna utnyttjas i totalförsvarsplaneringen. Medierna förmedlar oftast information om inträffade händelser snabbare än myndigheterna i ledningssystemen. Det betyder att vetskapen om att en allvarlig händelse inträffat oftast först kommer fram genom medierna. Detta medför i sin tur att de som skall vidta åtgärder med anledning av händelsen sannolikt kommer att få svårigheter att i initialskedet ta initiativet i fråga om informationsgivningen. När sedan åtgärderna sätts in blir förhållandena annorlunda. De som faktiskt har att hantera krisen känner till avsikter och planer för genomförande, men måste lita till kommunikationssystem och medierna för att få ut sina budskap. På detta sätt uppstår en växelverkan mellan underrättelser utifrån och in till myndigheterna samt information om åtgärder inifrån och ut till medborgarna. Dessa grundläggande förutsättningar för mediernas verksamhet och samhällsorganens information måste uppmärksammas. Många kommer att bli avkrävda besked i det snabba händelseförloppet och även bli utsatta för ett starkt massmedietryck. Det är svårt att rätta till uppgifter som initialt blivit felaktiga. Det är också svårt att samordna informationen. Risken för dubbla och missledande budskap är stor. Myndigheter och berörda instanser måste därför enligt regeringens mening organisera sin informationstjänst mycket noggrannt. Det är viktigt med ständigt informationsutbyte dem emellan, så att det finns en klar bild av vilken information som ges på olika håll. Samspelet mellan myndigheter, medier och medborgare är sålunda av centralt intresse och av stor betydelse vid krishantering.