prop · GK0386 · 1997-01-01 00:00:00 — Vid remissbehandlingen framfördes starka invändningar mot delar av utredningens förslag, särskilt i fråga om den ansvarsfördelning för myndighetsarbetet inom elberedskapen som förordat. Det fanns enligt regeringens bedömning även anledning att ytterligare pröva villkoren för elberedskapens finansiering och lagregleringen av elberedskapen. uppdrogs därför åt en särskild utredare - (EBU, utredare dåvarande generaldirektören ) - att lämna förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning, lagstiftning och finansiering inom elberedskapens område (dir. 1996:23). Utredaren hade även i uppdrag att överväga behovet av lagstiftning inom området. EBU redovisade sina överväganden om organisation, ansvarsfördelning och finansiering i betänkandet Elberedskapen - Organisation, Ansvarsfördelning och Finansiering (SOU 1996:78). En sammanställning av utredningens överväganden och förslag i betänkandet är bifogad som bilaga 1. Förslagen har behandlats vid ett remissmöte i . En minnesanteckning från detta möte finns tillgänglig i Närings- och (dnr N96/1304). EBU redovisade sina förslag till lagstiftning och författningsändringar inom elberedskapens område i slutbetänkandet Elberedskapen - Författningsfrågor (SOU 1996:149). En sammanställning av utredningens överväganden och förslag är bifogad som bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns som bilaga 3. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Närings- och (dnr N96/2875). beslutade om mål och inriktning för bl.a. funktionen Energiförsörjning med delfunktionen Elförsörjning år 1997-2001 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:112). I det sammanhanget redovisade regeringen sina överväg-anden om bl.a. organisation, ansvarsfördelning och finansiering av elberedskapen. hade inget att erinra mot dessa överväganden. framhöll att det är särskilt viktigt att finansieringen säkras för de beredskapsåtgärder som behöver vidtas. Vidare anförde försvarsutskottet att den förutsätter att frågan om en avgiftsfinansiering på området får en så grundlig och allsidig beredning att finansieringen av beredskapsåtgärderna inom funktionen Energiförsörjning säkras . Regeringen har redovisat överväganden och förslag om åtgärder för att höja beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred (prop. 1996/97:11). I det sammanhanget har regeringen redovisat sina överväganden om bl.a. beredskapen mot allvarliga störningar i elförsörjningen i fredstid. har ännu inte behandlat propositionen. beslutade om ny ellagstiftning (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket infördes genom förändringar av och tillägg till lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Beslutet innebar vidare ikraftträdande av en tidigare beslutad ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94: NU22, rskr. 1993/94:358). Det nya regelverket trädde i kraft . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag och synpunkter. Dessutom har några redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren till respektive paragraf. 4 Elberedskapen på den reformerade elmarknaden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Elsystemets infrastruktur bör utvecklas | | så att samhällets krav på elförsörjningen i fred och i krig kan | | tillgodoses. Det är ett samhällsintresse att störningskänsligheten i| | elförsörjningen begränsas. | | De genomförda förändringarna i | | ellagstiftningen har ändrat förutsättningarna för beredskapen inom| | elförsörjningen. De nuvarande reglerna om beredskapsåtgärder inom| | detta område är inte längre ändamålsenliga och bör därför ersättas med| | ny lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning: Elförsörjningen är av central betydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i . I stort sett alla delar av det svenska samhället är beroende av en väl fungerande elförsörjning. Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster. Under svåra väderleksförhållanden kan långvariga elavbrott utgöra ett hot mot individens överlevnad. Elsystemets infrastruktur bör utnyttjas och utvecklas så att samhällets krav på elförsörjningen i såväl fredstid som i krig kan tillgodoses. Sårbarheten för fredstida och krigstida störningar bör begränsas. Leveranssäkerhet i fred och i krig Regeringen har redovisat sin bedömning av leveranssäkerheten i den svenska elförsörjningen i fred och krig. Enligt regeringens bedömning är det svenska elförsörjningssystemet förhållandevis robust och motståndskraftigt mot de typer av störningar som erfarenhetsmässigt och med rimlig sannolikhet kan inträffa i fredstid (prop. 1996/97:11 s. 50). Fredstida elavbrott sammanhänger vanligtvis med väderrelaterade fel som drabbar elsystemets lägre spänningsnivåer. Elförsörjningens sårbarhet i krig bedöms vara hög (prop. 1996/97:4 s. 274). Elförsörjningssystemet är ett högt prioriterat militärt angreppsmål. Genom begränsade militära insatser kan elförsörjningen allvarligt störas, vilket indirekt allvarligt stör viktiga funktioner inom totalförsvaret och övriga samhället. Enligt regeringens bedömning är den bristande förmågan att upprätthålla en fungerande elförsörjning ett av de mest betydande problemen inom beredskapsområdet och en gränssättande faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. har inte haft något att invända mot regeringens bedömning (bet. 1996/97:FöU1 s. 194, rskr. 1996/97:112). Det finns enligt regeringens bedömning ekonomiska och kommersiella skäl för företagen inom elförsörjningen att upprätthålla den fredstida leveranssäkerheten på en för företagens kunder och samhället önskvärd och ekonomiskt rimlig nivå. Elföretagen vidtar som ett led i sin ordinarie verksamhet åtgärder för att förebygga och åtgärda fredstida störningar. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar också elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Den krigstida skadebilden kan antas skilja sig från den fredstida, bl.a. så till vida att de skador som kan uppstå är mer omfattande och komplexa. Vidare förskjuts sannolikt tyngdpunkten i störningarna från lokalnäts- till regional- och storkraftnätsnivå. Vissa av de åtgärder som genomförs för att uppnå en hög leveranssäkerhet i fred förstärker elförsörjningen också i krigstid. De åtgärder som krävs för att åstadkomma en god leveranssäkerhet i krig är dock betydligt mer omfattande och av en annan karaktär än vad som krävs för den fredstida leveranssäkerheten. Inom elförsörjningen har det vidtagits beredskapsåtgärder - s.k. elberedskap - med syfte att minska sårbarheten och öka driftsäkerheten i elförsörjningen i krig. Åtgärderna omfattar bl.a. skydd mot sabotage och luftanfall (fortifikatoriskt skydd), förbättrad flexibilitet i överföringsnät och styrsystem, tillskapande av reservanläggningar och reparationsberedskap. Även organisatoriska förberedelser som exempelvis planläggning, utbildning och övning har genomförts. Regeringen har redogjort för tidigare ansvarsförhållanden inom elberedskapen (prop. 1996/97:4 s. 274). En betydande del av beredskapsåtgärderna har genomförts av staten genom och senare . Vissa åtgärder har elföretagen varit skyldiga att genomföra och finansiera, bl.a. enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). Därutöver har många elföretag frivilligt åtagit sig ett betydande ansvar för att genomföra och finansiera ytterligare beredskapsförberedelser, exempelvis när det gäller skyddsåtgärder och branschgemensam beredskapsplanering. För vissa av beredskapsåtgärderna utgår /88 stimulansbidrag som finansierats över statsbudgeten. Det gäller i första hand anläggningsinvesteringar för att skapa ett robustare och mer flexibelt elförsörjningssystem. Elföretagen har dock kommit att stå för betydande delar av elberedskapens kostnader. De stora inslagen av frivillighet har bl.a. byggt på de tidigare marknadsförhållandena inom elförsörjningen. Genom de legala konkurrensbegränsningar som funnits har elföretagen kunnat föra beredskapskostnader vidare till konsumtionsledet. Konkurrens-begränsningarna har även möjliggjort ett relativt långtgående samarbete om elberedskap mellan elföretagen. Statsmakterna har kunnat överlåta åt att i samråd med berörda elföretag närmare specificera beredskapskraven. Engagemanget för elberedskapen avspeglar också en allmänt utbredd beredskapshänsyn i samhället grundad i bl.a. erfarenheterna från . Nya förutsättningar för elberedskapen trädde ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft. Det innebär att produktion och försäljning av el sker i konkurrens, medan nätverksamhet (dvs. verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet), som är ett naturligt monopol, även fortsättningsvis regleras och övervakas. Reformen syftar till att effektivisera elförsörjningen genom en ökad pris- och konkurrenspress. Det nya regelverket har förändrat förutsättningarna för elberedskapen. De nya marknadsförutsättningarna förväntas leda till effektiviseringar och ett ökat kostnadsmedvetande bland elföretagen. Möjligheten att vältra över kostnaderna på konsumenterna blir mindre, vilket får elföretagen att ompröva sina frivilliga beredskapsåtaganden. Förutsättningarna för det informella samarbetet om beredskapen har också ändrats. Till detta kommer att den allmänna synen på beredskap ändrats till följd av den nya säkerhetspolitiska situationen i . De nya marknadsförhållandena ställer krav på konkurrensneutralitet i ålägganden om beredskapsåtgärder, särskilt när det gäller finansieringen. Effektiviseringarna inom elförsörjningen ökar behovet av styrning av beredskapsverksamheten mot åtgärder med hög kostnadseffektivitet och beredskapsnytta. Statsmakternas beredskapskrav inom elförsörjningen bör tydliggöras. Krigsskyddslagen och annan lagstiftning om beredskapsåtgärder Den lagstiftning om beredskapsåtgärder som f.n. är tillämplig på elförsörjningen utgörs dels av lagstiftning som gäller för hela beredskapsområdet, dels av krigsskyddslagen som huvudsakligen är tillämplig på elförsörjningen. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) syftar till att åstadkomma skydd mot sabotage, terrorism och spioneri. Den är utformad för att säkerställa bevakning och tillträdes-skydd vid anläggningar som är viktiga för totalförsvaret, bl.a. anläggningar inom energiförsörjningen. Enligt lagen kan ägare av sådan anläggning också föreläggas att mot ersättning genomföra nödvändiga skyddsåtgärder. Bestämmelser om s.k. verkskydd finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Enligt dessa bestämmelser har verkskyddet till uppgift att skydda och rädda personal vid viss anläggning. Verkskydd skall organiseras vid anläggningar som är av stor betydelse för totalförsvaret och som antas bli utsatta i samband med stridshandlingar. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) syftar till att säkerställa skydd mot bl.a. spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. informationssäkerhet, tillträdesbegränsningar och säkerhetsprövning av personal. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (näringsidkarlagen) är näringsidkare m.fl. skyldiga att på begäran av totalförsvarsmyndighet delta i totalförsvarsplaneringen. De skall lämna de upplysningar om produktionsförhållanden m.m i den egna verksamheten som totalförsvarsmyndigheten behöver för sitt arbete. Skyldighet föreligger också att medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. får utfärda de förelägganden som behövs för att lagen skall följas. Den som på grund av bestämmelserna i lagen fått utföra ett arbete som har medfört betydande kostnader har möjlighet att få ersättning för detta av allmänna medel. Lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol omfattar lagring av fossila bränslen för bl.a. elproduktionsändamål. Enligt lagen kan innehavare av kraftvärmeverk, gasturbiner och oljekondenskraftverk över viss installerad effekt åläggas att beredskapslagra bränslen för anläggningens beredskapsbehov i krigsstituationer. Hur denna lagringsskyldighet skall fullgöras bestäms genom individuell prövning. Innehavare av kraftvärmeverk kan även åläggas att lagra olja för fredstida oljekriser. Krigsskyddslagen innehåller regler om åtgärder till skydd mot skada genom krigshandling eller sabotage mot anläggningar av väsentlig betydelse för energiförsörjningen i landet. Enligt lagens definition är sådana anläggningar kraftverk, vattenregleringsmagasin, kraftledningar samt transformator- och kopplingsstationer över vissa storleksgränser. Dessa gränser har höjts i takt med att storskaligheten inom elförsörjningen ökat. omfattas större kraftverk och vattenregleringsmagasin, det landsomfattande kraftöverföringsnätet (stamnätet) samt stora transformator- och kopplingsstationer. Krigsskyddslagen tillämpas även ifråga om skyddsåtgärder i rörledningar avsedda för transport av naturgas eller olja. Krigsskyddslagen är riktad mot åtgärder i enskilda anläggningar. Enligt lagen skall ny- eller ombyggnad, ändring eller utvidgning i anläggning som omfattas av lagen utföras på ett sätt som i varje enskilt fall är lämpligt från skyddssynpunkt. Det gäller bl.a. bomb- och brandskydd och skyddsrum. Kostnaderna för åtgärderna skall anläggningsägare och nyttjanderättshavare stå för. Frågor om skyddsåtgärder prövas av en särskild nämnd inom (), . Krigsskyddslagen bär en stark prägel av den tid varunder den tillkom. Den är i sina huvuddrag oförändrad även om storleksgränserna för de anläggningar som omfattas av lagen ändrats . Lagen präglas av det decentraliserade elsystem och den militära hotbild som gällde då den tillkom under . Ett effektivt bombskydd vid större anläggningar bedömdes då på goda grunder som en verkningsfull och tillräcklig åtgärd för att trygga elförsörjningen i krig. Under de som gått sedan krigsskyddslagens ikraftträdande har såväl elsystemet som hotbilden genomgått stora förändringar. Elproduktionen och kraftöverföringssystemet har byggts ut och integrerats i takt med att elanvändningen ökat. Driften av produktions- och överföringsanläggningar är ofta automatiserad och fjärrstyrd. Data- och kommunikationssystem är nödvändiga för driften av elsystemet. Driftcentralerna har fått en stor betydelse för styrningen av elsystemet. Dessa förändringar ställer krav på andra typer av åtgärder än de som krigsskyddslagen tar sikte på. Elsystemet kan inte skyddas enbart med traditionella fortifikatoriska åtgärder vid enskilda anläggningar. Behovet av att skydda och skapa flexibilitet i funktioner och system inom elförsörjningen har ökat. Anläggningar av ett annat slag eller storlek än de som omfattas av krigsskyddslagen kan numera vara av väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt. Behovet av ett nytt regelverk för elberedskapen Krigsskyddslagen och skyddslagen reglerar inte alla de åtgärder som bör komma i fråga för att trygga elförsörjningen i händelse av krig. Krigskyddslagen är delvis föråldrad. Det bör skapas förutsättningar för att reglera åtgärder inom ett vidare tillämpningsområde när det gäller anläggningstyper, system och funktioner inom elförsörjningen. Åtgärderna bör även kunna vidtas med andra syften än skydd mot förstörelse. För att öka effektiviteten i beredskapsåtgärderna bör det även finnas förutsättningar för ett selektivt genomförande av beredskapsåtgärderna. Vidare innebär de förändrade konkurrensförhållandena på elmarknaden att ett regelverk med en konkurrensneutral finansieringslösning bör åstadkommas. Regeringens förslag i denna proposition syftar till att skapa ett tidsenligt och ändamålsenligt regelverk som skall ersätta krigsskyddslagen. Med det nya regelverket skall den planering och de åtgärder som behövs för att upprätthålla elförsörjningen i krig kunna åstadkommas. Detta skall ske på ett konkurrensneutralt sätt. 5 En ny lag om elberedskap -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De grundläggande bestämmelserna om | | elberedskapen vid produktion, överföring och handel med el | | samlas i en lag om elberedskap (elberedskapslagen). | | Bestämmelserna reglerar ansvaret för den planering och de åtgärder| | som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd | | beredskap. omfattas inte av | | lagen. | | Elberedskapslagen ersätter lagen (1942:335) om särskilda | | skyddsåtgärder vid vissa kraftanläggningar m.m. | -------------------------------------------------------------------- (EBU) förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. EBU föreslår dock att lagens syfte skall vara att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker i huvudsak utredningens förslag eller lämnar det utan synpunkter. Tre instanser, länsstyrelserna i och samt , är kritiska till att lagen skall omfatta beredskapsförberedelser för fredstida störningar. i anför att det bör finnas en klar gräns mellan elberedskapsmyndighetens uppgift att säkerställa nationens behov av el under höjd beredskap och den uppgift som åligger elföretagen att i konkurrens med varandra tillgodose kunder med avbrottssäker el i fred. anför att det är naturligt att elföretagen själva vidtar åtgärder efter egen bedömning och branschpraxis när det gäller den fredstida leveranssäkerheten. Några remissinstanser, bl.a. och , anför att det vore att föredra om samtliga bestämmelser inom elområdet samlades i en gemensam lag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen avser att lägga fram ett förslag om ny ellag. Lagen är tänkt att ersätta lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen) och lagen (1994:618) om handel med el, m.m. Enligt regeringens bedömning åstadkommes en tydlig och överskådlig reglering bäst genom att bestämmelserna om elberedskapen samlas i en särskild lag. De grundläggande bestämmelserna om elberedskapen vid produktion, överföring och handel med el bör samlas i en elberedskaps-lag. Denna lag skall innehålla bestämmelser om skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder, elberedskapsmyndighetens befogenheter, ersättning för de kostnader som beredskapsåtgärder ger upphov till samt det avgifts-system som skall finansiera beredskapsåtgärder inom elområdet. En särskild myndighet, elberedskapsmyndigheten, skall ansvara för tillämp-ningen av lagen. skall vara elberedskapsmyndighet. Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 9 skall inte omfattas av elberedskapslagen. Elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. De beslut som fattas med stöd av elberedskapslagen måste alltid kunna återföras till lagens syftesbestämmelser. Med elförsörjningen i landet avses inte enbart landet som helhet utan även elförsörjningen inom en viss ort eller ett visst område. Vad som avses med höjd beredskap regleras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Förutsättningarna för höjd beredskap är att är i krig eller krigsfara eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att landet har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelserna är inte tillämpliga vid andra allvarliga störningar i fredstid. Lagen omfattar två beredskapsnivåer: skärpt beredskap och högsta beredskap. Är i krig råder högsta beredskap medan regeringen för övriga situationer får bestämma om beredskapen skall höjas och i så fall till vilken beredskapsnivå. Ett beslut om höjd beredskap kan gälla hela landet eller endast en del av detta eller en viss verksamhet. EBU föreslår en elberedskapslag för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Enligt EBU motiverar den breddning av totalförsvarets uppgifter som skett genom första etappen av det senaste försvarsbeslutet (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:44-46) att de beredskapsförberedelser som vidtas med stöd av lagen även skall omfatta andra situationer än krig eller krigsfara. Enligt EBU kan det exempelvis vara fråga om terrorism, bojkotter och ekonomiska sanktioner, större naturkatastrofer, extrema väderleksförhållanden eller stora tekniska störningar i delar av elförsörjningen. I det civila försvarets uppgifter ingår numera även att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. En helhetssyn på beredskapsåtgärderna skall tillämpas. Detta innebär att det blir nödvändigt att i planeringen konsekvent analysera effekten av beredskapsåtgärder inte bara för krig utan också med avseende på fredstida störningar. Det är krigets krav som skall avgöra dimensioneringen och utformningen av beredskapsåtgärderna men det är väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges vikt vid bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas. Ansvarsfördelningen inom elförsörjningen är sådan att det är en uppgift för elföretagen att vidta de åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Vissa av de situationer som EBU:s lagförslag tar sikte på täcks in av befintlig lagstiftning. Skyddslagen är exempelvis tillämplig när det gäller tillträdesskydd mot sabotage och terrorism. Det ingår i Svenska kraftnäts uppgifter som systemansvarig enligt ellagen att reducera risken för tekniska störningar i elförsörjningen. Med systemansvar avses det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Enligt regeringens bedömning finns en långtgående överlappning mellan de beredskapsåtgärder som vidtas för situationer med höjd beredskap och åtgärdsbehovet för situationer med svåra störningar i fredstid. Enligt regeringens bedömning är det inte påkallat att som EBU föreslagit införa regler om leveranssäkerhet i fredstid i elberedskapslagen. Ett införande av särskilda regler om leveranssäkerhet i fredstid får prövas i särskild ordning om framtida erfarenheter visar att det är påkallat. Kraven på åtgärder för att möta störningar i elförsörjningen vid höjd beredskap skall vara avgörande för elberedskapslagens tillämpning. Hänsyn skall dock tas till de planerade åtgärdernas effekter på svåra påfrestningar på elförsörjningen i fredstid. Som framhållits tidigare är det en brist med krigsskyddslagen att den är så starkt inriktad mot fortifikatoriska åtgärder i elektriska anläggningar. Genom att tillämpa ett systeminriktat synsätt inom elberedskapen skulle en rad verksamheter och funktioner i elsystemet kunna bidra till att ge elförsörjningen förmåga att motstå de påfrestningar som kan uppstå vid höjd beredskap. Elberedskapslagen bör därför tillämpas i alla led inom elförsörjningen, dvs. produktion, överföring och handel med el. Den nya lagen tar inte sikte på åtgärder hos den enskilde elanvändaren för att trygga elförsörjningen vid höjd beredskap. Dessa frågor hanteras i andra sammanhang, bl.a. i beredskapsarbetet inom andra totalförsvarsfunktioner. Frågor om reglering av elanvändningen i en bristsituation i krig eller fredstid faller inom tillämpningsområdet för ransoneringslagen (1978:268). 6 Skyldighet att vidta beredskapsåtgärder