prop · GK0353 · 1997-01-01 00:00:00 — Kommunerna har i sin planering tillämpat riktvärden i fråga om buller från vägtrafik och flygverksamhet. De här redovisade riktvärdena ger enligt regeringens mening en tydligare vägledning för bebyggelseutvecklingen. För att nå målet om en god ljudmiljö handlar det om en successiv anpassning till en högre ambitionsnivå. Avvägningar mot önskemålet att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling och andra miljökvaliteter kan emellertid aktualiseras vid komplettering av befintlig bebyggelse. I många fall kan riktvärdena underskridas genom en lämplig utformning av bebyggelsen. Särskilt i städernas centrala och mer tätbebyggda delar kan t.ex. en tyst sida innebära att riktvärdena för utomhusbuller och för maximalnivåer på uteplatser underskrids. Såsom flera remissinstanser påpekat kommer dock en tillämpning av maximalnivåer vid uteplatser i fråga om flygbuller i vissa fall att inne- bära betydande restriktioner för kommunernas planering av bebyggelse- utvecklingen. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att i samverkan med och Försvarsmakten utveckla bedöm- ningsgrunder för olika bebyggelsesituationer till ledning för den kommu- nala planeringen. och bör, i samarbete med respektive trafikverk och Försvarsmakten, ta fram allmänna råd för den närmare tillämpningen av riktvärden för buller. Åtgärdsprogram Invid befintliga trafikanläggningar kan, som tidigare konstaterats, bul- lernivåer betydligt över riktvärdena förekomma. Regeringen anser att åtgärdsprogram bör genomföras för att successivt förbättra bullersitua- tionen i befintliga bullerexponerade miljöer. Det bör noteras att åtgärder mot buller i befintlig miljö omfattar en rad olika typer av åtgärder. Åtgärderna kan indelas i de som minskar bullret vid källan, de som flyttar källan och de som på olika sätt avskärmar och dämpar bullret. Minskat buller vid källan kan uppnås genom teknikut- veckling och genom höjda produktkrav. Detta är en långsiktig process som dessutom i många fall, speciellt beträffande flyg, måste drivas inter- nationellt. Potentialen för att genom produktutveckling minska bullret vid källan är för vägtrafik ca (A). För järnvägstrafik kan motsvarande re- duktion av bullret vara större. Regeringen anser att åtgärder som sätter ned hastigheten på korta sträckor oftare borde prövas som en möj- lighet att minska bullret som alternativ eller komplement till andra bullerskyddsåtgärder. För flygtrafik kan det bl.a. vara möjligt att ändra flygvägarna eller i vissa fall förbjuda de mest bullrande civila flygplanstyperna . Avskärmande åtgärder kan genomföras snabbt och ger en relativt stor effekt. För bullerkällor i marknivå är dämpningen i storleksordningen (A). Det anses i de flesta fall dock mer kostnadseffektivt att minska bullret vid källan än att vidta bullerskärmande åtgärder. Varken åtgärder vid källan eller avskärmande åtgärder kan var för sig leda fram till de långsiktiga bullermålen. Endast genom att kombinera de båda kan tillräckligt stora förbättringar nås. Regeringen anser det vara rimligt att åtgärder för att skärma av buller från trafikanläggningar i befintlig miljö utomhus inriktas mot en nivå som tillsammans med framtida reduktioner av bullret vid källan kan leda till att det långsiktiga målet, riktvärdet, uppfylls. Regeringen anser således att ett åtgärdsprogram för vägtrafiken i en första etapp bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande (A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand leda till begränsningar av inomhusnivåer som överstiger (A) ekvivalentnivå och (A) maximalnivå. Åtgärdsprogrammet för järnvägsbuller bör omfatta bostadsfastigheter med över (A) maximalnivå inomhus. När det gäller flygbuller vill regeringen inledningsvis erinra om att det i finns flygplatser med enbart civil trafik eller militär trafik, samt flygplatser med både civil och militär trafik. I fråga om bl.a. buller från militär verksamhet har behandlat avvägningen mellan försvars- och miljöintresset (främst prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256 samt prop. 1993/94:215, bet. 1993/94:JoU31, rskr. 1993/94:402). Mot bakgrund av det övergripande samhällsintresset av att Försvarsmakten effektivt kan utbilda och öva krigsförband i fred bör således toleransen mot buller från militär verksamhet vara högre än från annan verksamhet i samhället. Beträffande åtgärdsprogram för befintlig bebyggelse invid flygplatserna förordar regeringen att bullerisoleringsåtgärder 2007 i en första etapp bör omfatta fastigheter som generellt exponeras för FBN (A) eller mer. Vidare bör sådana åtgärder omfatta fastigheter som regelbundet i medeltal minst per natt exponeras för maximalnivå (A), som regelbundet dag- och exponeras för maximalnivå (A) eller som endast vardagar samt enstaka kvällar regelbundet exponeras för maximalnivå (A). Kostnaden för merbehov av isoleringsåtgärder som civil trafik föranleder vid sådana militära flygplatser som är upplåtna även för civil trafik bör belasta den civila trafiken. Fördelningen av kostnaderna vid dessa flygplatser bör prövas inom ramen för befintliga flygplatsavtal mellan Försvarsmakten och . Regeringen avser att ge respektive trafikverk samt Försvarsmakten i uppdrag att genomföra åtgärdsprogram enligt ovan. Regeringen förutsätter att myndigheterna därvid kommer att samverka i syfte att uppnå en optimal resursanvändning vad gäller bl.a. isoleringsåtgärder i fastigheter som berörs av flera typer av trafikbuller. De redovisade åtgärdsnivåerna bör betraktas som första etappmål och åtgärdsprogrammen bör genomföras Därefter skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Berörda trafikverk, och i erforderlig utsträckning Försvarsmakten, bör därför även ges i uppdrag att analysera ytterligare bulleråtgärder i avsikt att påskynda uppfyllandet av de tidigare redovisade riktvärdena. Regeringen har (prop. 1996/97:14) tidigare aviserat en förändring av landningsavgifter som innebär införande av såväl en ökad bullerdifferentiering som en differentiering med avseende på utsläpp till luft av vissa ämnen. En sådan förändring skapar enligt regeringens mening bl.a. förutsättningar för en andra etapp i bulleråtgärdsprogrammet för civilflygets del. I analys bör därför ingå att belysa i vilken takt och med vilka åtgärder ett genomförande av en andra etapp av åtgärdsprogrammet kan ske. Denna andra etapp bör därvid säkerställa att riktvärdena uppfylls och avse fastigheter i områden som störs av flygbuller vid följande nivåer och därutöver: områden med FBN (A), områden som regelbundet exponeras för maximalnivå (A) i medeltal minst per natt, områden som regelbundet exponeras för maximalnivå (A) dag- och samt områden som regelbundet exponeras för maximalnivå (A) endast vardagar och enstaka kvällar. För den militära flygverksamheten bör inriktningen så långt möjligt vara densamma som för den civila flygverksamheten. Regeringen anser att åtgärdsprogrammen mot störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller enligt ovan bör genomföras för statlig infrastruktur. Som redovisas i avsnitt 6.3 föreslår regeringen ett 5-årigt bidrag till kommunerna för att stimulera motsvarande åtgärder mot vägtrafikbuller på kommunalt vägnät. Regeringen ser inget hinder i att också kommunala flygplatser inom den regionala ramen kan erhålla ett stöd för åtgärder mot flygbuller i dessa flygplatsers närhet. 4.4.5 Infrastrukturens intrångs- och barriäreffekter Regeringens bedömning: Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden. Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas. Studier bör göras i tidiga skeden för att analysera hur nytillkommande infrastruktur påverkar funktionella samband inom ekosystem, kulturmiljö och landskap. Pågående arbeten: uppmärksammade på ett tidigt stadium frågorna om infrastrukturens intrång i kultur- och naturmiljön och initierade ett arbete om intrångsfrågor där och har engagerats. Myndigheterna har tagit fram en programskrift som har överlämnats till regeringen. Skriften har remissbehandlats och ger ett antal exempel på praktiska fall där infrastruktur och kulturmiljö kommit i konflikt. Skriften ger följande förslag: Utveckla kunskapsunderlagen (mer allsidiga och tydliga konsekvensbeskrivningar). Belys behovet av mätbara mål för kulturmiljön. Utveckla helhetssyn (belys målkonflikter). Utred sambandet mellan strukturförändringar och kulturmiljöns fortlevnad. Regeringen har givit i uppdrag till , och att bedriva ett gemensamt arbete för att ta fram ett handlingsprogram för att bevara och tillvarata vägar och vägmiljöer på det statliga, kommunala och enskilda vägnätet som är värdefulla ur natur- och kulturmiljösynpunkt. Programmet kommer att redovisas . Remissinstanserna: delar uppfattning att frågor om markintrång i natur- och kulturmiljö är mycket betydelsefulla. påpekar att det saknas mål för markanvändning och biologisk mångfald i kommitténs betänkande och föreslår bl.a. att principen att ytan av infrastrukturanläggningar i städer inte får öka läggs fast. menar att ett direktiv för trafikverkens planering skulle kunna vara att lösningar som innebär att trafikstyrning, alternativ standard eller liknande skall väljas i stället för infrastrukturprojekt som förväntas leda till negativa effekter för kulturmiljön. Många remissinstanser påpekar att intrångs- och barriäreffekter inte beaktas i de samhällsekonomiska kalkylerna och att det därför är mycket betydelsefullt att ta hänsyn även till dessa effekter vid prioriteringar av infrastrukturprojekt samt vid val av standard och utformning. Vidare hävdar att krav skulle kunna införas på att miljökonsekvensbeskrivningar utförs vid större underhålls- och upprustningsarbeten. Ett 20-tal remissinstanser har yttrat sig över programskriften. Det stora flertalet har en positiv inställning till programskriftens utformning och innehåll och välkomnar den som ett värdefullt bidrag till att medvetandegöra kulturmiljöfrågorna för allmänhet, trafikplanerare och beslutsfattare. Man är positiv till ett vidgat synsätt som omfattar kulturarvet som helhet och den betydelse transportpolitiken har för kulturarvets överlevnad. anser dock att intresset har fokuserats på vägar och att järnvägsfrågorna behandlats med begränsad insikt. SJ och påtalar den nyckelroll som översiktsplanen har för att skapa en helhetssyn i planeringen och att dess funktion bör förstärkas. Länsstyrelserna i och i samt Falu och kommuner framhåller miljökonsekvensbeskrivningens betydelse i infrastruktursammanhang och vikten av konsekvensbedömningar redan på översiktlig nivå. Nära hälften av remissinstanserna har synpunkter på att kulturvärden inte kan behandlas i samhällsekonomiska kalkyler. Skälen för regeringens bedömning: Transportsektorn tar i anspråk stora utrymmen och markområden för vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Regeringen anser att intrångseffekterna vid exploatering måste begränsas. Intresseområden som berörs av intrång från trafikanläggningar är t.ex. jordbruk, naturmiljö, friluftsintressen, tätortsbebyggelse och kulturmiljö. Biltrafiken och den kollektiva trafiken skiljer sig åt genom den mark- åtgång som krävs för trafiksystemen. Biltrafiken kräver mycket stora arealer, medan den kollektiva väg- eller spårtrafiken är mer ytsnål. Lokalisering av nya flygplatser eller landningsbanor kan ofta innebära avsevärda lokala intrång. Även för sjöfarten kan besvärande intrångsproblem uppkomma, t.ex. i samband med lokalisering av hamnar och förändring av farleder. Men infrastruktur kan också upplevas som positiva inslag i landskapet. Särskilt äldre vägar, järnvägar och broar kan ha ett stort historiskt och kulturellt värde. Regeringen konstaterar att det nationella stamvägnätet har genomgått en omfattande utbyggnad och att insatserna för drift och underhåll behöver öka. Även om det finns andra viktiga motiv till att vidta en kursförändring i infrastrukturpolitiken är skälet att minska intrångseffekterna inte oväsentligt. Utbyggnad av vägar och järnvägar i befintlig sträckning medför i regel mindre intrång än helt nya sträckningar. I vissa fall kan den befintliga infrastrukturen innebära ett så stort intrång att en förflyttning av infrastrukturen till ett nytt läge minskar intrångsproblemet. Planeringsarbetet har inriktats på att så långt som möjligt undvika direkta ingrepp i särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer. Däremot har man inte så ofta gjort analyser av hur trafikanläggningar påverkar funktionella samband inom ekosystem, kulturmiljö och landskap. Vägar och järnvägar verkar som barriärer för djurs rörelser eller växters spridning. Vissa arter sprids dock längs transportlederna. har uppmärksammat att vägrenar hyser en värdefull flora, knuten till det gamla kulturlandskapet. Sådana funktionella samband är särskilt viktiga för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras och kulturmiljön fortleva. Som redovisas i avsnitt 3.5 kommer dessa aspekter att analyseras i den långsiktiga planeringen. Analyser bör därutöver ske på ett tidigt stadium i projekteringsprocessen. 4.5 Högsta ambition inom trafiksäkerheten Regeringens bedömning: Utgångspunkten för transportinfrastrukturens utveckling bör vara visionen att inga människor skall dödas eller skadas allvarligt i olyckor inom transportsystemet. Utformning av ny infrastruktur och förbättring av befintlig infrastruktur bör underordnas de kvalitetskrav som följer av detta synsätt. Regeringen har för avsikt att uppdra åt att redovisa förutsättningarna för, och effekterna av, att storskaligt pröva system för hastighetsanpassning. förslag: diskuterar i betänkandet en nollvision för vägtrafiken på lång sikt om vilken man avser återkomma i slutbetänkandet. Kommitténs förslag till inriktning för planperioden beräknas medföra en sänkning av antalet dödsfall till 370 och antalet allvarligt skadade till 3 2007. av denna effekt väntas uppkomma till följd av infrastrukturrelaterade åtgärder. Kommitténs förslag, vad gäller vägar och järnvägar, är att punktinsatser utförs för att effektivt höja infrastrukturens trafiksäkerhet. Remissinstanserna: Ett 30-tal av remissinstanserna har inkommit med direkta påpekanden angående trafiksäkerhet. Majoriteten av dessa anser att inriktning med ökad tyngd på bl.a. trafiksäkerhetsåtgärder är positiv. Av länsstyrelserna anger ett flertal uttryckligen att den ökade betoningen av trafiksäkerhet är positiv. i län ifrågasätter den föreslagna höga nivån på trafiksäkerhetsåtgärder då det råder oklarhet om åtgärdernas effekter. Nollvisionen har behandlats av relativt få remissinstanser. i menar att nollvisionen är en intressant tanke. För att den skall kunna förverkligas måste dock en rad mycket omfattande förändringar ske, exempelvis måste en del ingrepp göras i den personliga integriteten. i anser att nollvisionen är lovvärd men att den bör kompletteras med konkreta etappmål och avvägning mellan nytta och uppoffring. finner det förvånansvärt att nollvisionen ej erhållit någon större genomslagskraft i delbetänkande. hävdar att trafikolyckorna oundvikligen kommer att öka om man går från ett ambitiöst vägprogram till ett med små punktinsatser. Kommitténs förslag motverkar därför intentionerna i nollvisionen. Av de instanser som har kommenterat kommitténs syn på stråktänkande för vägåtgärder är en vanlig synpunkt att vägstandarden inte bör variera över alltför korta sträckor på grund av att höga trafiksäkerhetskrav måste ställas på vägnätet. Skälen för regeringens bedömning: Nollvision för alla transportslag inom sjöfarten, luftfarten och järnvägstrafiken är väsentligt högre än inom vägtrafiken. Dessa transportsystem har utvecklats med utgångspunkt från att ingen skall dödas eller skadas allvarligt vid olyckor, en s.k. nollvision. Vägtransportsystemet är däremot inte utformat på ett sådant sätt att det stödjer och hjälper användarna i syfte att motverka allvarliga olyckor. Systemets trafiksäkerhet baseras snarare på att varje enskild användare tar ansvar för att följa gällande lagar och regler, är förståndiga, försiktiga och alltid fattar rätt beslut. Trafiksäkerhetsutvecklingen inom vägtransportsystemet under 1990- talet överensstämmer i huvudsak med de av fastställda målen för trafiksäkerheten. Både antalet dödade och svårt skadade liksom riskerna att dödas och skadas i trafiken har minskat. Skälen till denna utveckling är att trafiken har minskat jämfört med senare delen av 1980- talet. Dessutom är det nu färre unga motorfordonsförare. Ökade insatser från bl.a. och polisen har också haft betydelse. Regeringen anser att denna utveckling bör fortsätta, även om trafikarbetet och antalet unga motorfordonsförare i trafiken skulle öka. Det långsiktiga målet är nollvisionen. Regeringen avser att återkomma till med en precisering av nollvisionens innebörd och strategi. Dagens trafiksäkerhetsarbete kan grovt sett delas in i två grupper, dels åtgärder som syftar till att öka den passiva säkerheten, såsom väg- och fordonsutformning, dels insatser som mer inriktas mot att öka den aktiva säkerheten genom att påverka attityder och beteenden. Åtgärder som rör den passiva säkerheten ger en mer långvarig effekt medan beteendepåverkande insatser ger en relativt sett kortvarig effekt. Beteendepåverkande insatser räknas som mycket kostnadseffektiva. Båda grupperna av insatser behövs för att förverkliga nollvisionen. En trafiksäker infrastruktur Utvecklingen av transportinfrastrukturen bör ske med utgångspunkt från nollvisionen. Risken för allvarliga personskador bör minimeras genom att transportanläggningarna lokaliseras, utformas och sköts på ett lämpligt sätt. Inom vägtransportsystemet är det viktigt att effektiva åtgärder vidtas i den fysiska vägmiljön så att den anpassas till människans förutsättningar och behov. Regeringen anser att detta synsätt bör gälla för såväl statlig som väghållning. För att öka trafiksäkerheten inom det statliga vägnätet krävs i vissa fall fortsatta nyinvesteringar. Enligt regeringens bedömning är det dock i än högre grad viktigt att förbättra både sträckor och korsningar med höga olyckstal inom befintligt vägnät. Det ankommer på att hitta effektiva lösningar för att nå en ökad trafiksäkerhet inom framför allt det befintliga vägnätet. Enligt vad regeringen erfar utreder bl.a. möjligheten att genom mittbarriärer och säkrare sidoområden förebygga dödsfall och allvarliga skadefall inom det befintliga vägnätet. Det finns även en stor trafiksäkerhetspotential i att åstadkomma en ökad efterlevnad av hastighetsbegränsningar. En ökad användning av väginformatiksystem kan i hög grad medverka till att efterlevnaden av hastighetsbestämmelser och andra viktiga trafikregler förbättras. Regeringen har för avsikt att uppdra åt att redovisa förutsättningarna för och effekterna av att storskaligt pröva system för hastighetsanpassning. inträffar ungefär en tredjedel av vägtrafikens dödsfall och två tredjedelar av vägtrafikens skadefall inom tätorterna. Flertalet dödsfall bland cyklister och gående sker i tätort, bl.a. till följd av att trafiksystemet i många tätorter eller delar av tätorter inte är utformat med utgångspunkt från de oskyddade trafikanterna. Det är därför minst lika viktigt att nå en förbättrad trafiksäkerhet inom det kommunala vägnätet som inom det statliga. Kommunerna bör verka för att minimera hälsoriskerna i tätortstrafiken genom en aktiv samhälls- och trafikplanering och en effektiv skötsel av gator och vägar. Regeringen anser dock att det är rimligt att staten finansiellt stödjer kommunerna vid vissa typer av trafiksäkerhetshöjande åtgärder. De effekter som kan förväntas av åtgärder som förbättrar infrastrukturens säkerhet svarar endast för en del av de trafiksäkerhetseffekter som är möjliga att uppnå. Övriga trafiksäkerhetsåtgärder, som bl.a. påverkar trafikantbeteendet, har större betydelse. Regeringen avser därför att återkomma till med förslag till de ytterligare åtgärder som bör vidtas inom trafiksäkerhetsområdet. 5 Medel för infrastrukturåtgärder 5.1 Anslagsfinansierade väg- och järnvägsåtgärder Regeringens förslag: Den långsiktiga planeringsramen för perioden 2007 skall användas enligt följande: för investeringar i nationella stamvägar, för investeringar i stomjärnvägar, för investeringar i regional transportinfra- struktur, för drift och underhåll av statliga vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar samt för kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhetsområdena. förslag: Åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet har varit en utgångspunkt för kommittén vid fördelningen av ramen mellan nyinvesteringar i väg- och järnvägsnäten. I det underlag som kommittén har tagit fram har volymen för nyinvesteringar i europavägar och riksvägar samt i stomjärnvägar, , fördelats på vägar och järnvägar enligt denna princip. Kommittén har mot denna bakgrund konstaterat att investeringsmedlen bör fördelas på järnväg och på väg. ifrågasatte värdet av att de viktigaste vägarna har en kontinuerlig geometrisk och trafikteknisk standard längs hela sin sträckning. menade att om en väg på vissa avsnitt planeras med en för hög standard i förhållande till den aktuella trafikmängden innebär det att utbyggnaden blir mindre kostnadseffektiv. Detta medför att vissa andra investeringar, som är motiverade men som inte ligger i vägstråken, inte kommer till stånd. I stället föreslog kommittén att hänsyn skall tas fullt ut till de enskilda projektens samhällsekonomiska nytta. underlag till byggde emellertid på den tidigare strategin om att vägstråk bör ha en kontinuerlig standard. Kommittén påtalade särskilt att den fördelning av investeringar i stamvägar som de samhällsekonomiska analyserna resulterat i kan förstärka de regionala obalanserna. Kommittén menade att det är viktigt att transportsystemet kan fortsätta att utvecklas i hela landet så att olika välfärdsmål nås och att detta inte fullt ut beaktas i de samhällsekonomiska kalkylerna. Kommittén ansåg det därför vara angeläget att de kommande besluten baseras på fördjupade analyser utifrån alternativa budget- och standardnivåer samt ett bredare samhällsperspektiv. har föreslagit en rad åtgärder för att stärka det regionala transportsystemets funktion. Till riksvägar som inte ingår i nationella stomvägnätet föreslog kommittén att skulle användas. För olika bärighetsfrämjande åtgärder m.m., främst på länsvägarna, föreslog att skulle användas. Kommittén föreslog i sitt delbetänkande att omfattningen av anslaget för länstrafikanläggningar (LTA) skulle vara oförändrat . I en PM till (dnr K96/3403/4) tar dock upp frågan om LTA-anslagets storlek och föreslår en utökning med för åren 1998 2007. Skälet är dels att stärka den regionala kollektivtrafiken, dels att tillskapa utrymme för en satsning på funktionshindrades tillgång till kollektivtrafik. Vad gäller ramen för drift och underhåll föreslår att den skall vara så väl tilltagen att det inte uppstår ett uppdämt behov av åtgärder. Remissinstanserna: Åsikterna varierar om ramen för investeringsåtgärder. RRV anser att förslaget att minska de totala investeringarna i infrastruktur är väl underbyggt av de utvärderingar av trafikpolitiken som kommittén har låtit genomföra och får medhåll av bl.a. och Gröna bilister. Ett 40-tal instanser hävdar att den totala investeringsnivån bör vara högre än kommitténs förslag. Majoriteten av de remissinstanser som har åsikter om nivån för drift och underhåll tillstyrker en ökad nivå för drift- och underhållsåtgärder. Bland de positivt inställda finns bl.a. , , , industri- och miljöorganisationer samt de flesta länsstyrelserna. Länsstyrelserna i , och län, och är tveksamma beroende på det bristande underlagsmaterialet för drift- och underhållssatsningen. Statskontoret anser att det saknas en analys av vad som är lämpliga budgetramar för investeringar, underhåll och andra åtgärder. Fördelningen mellan väg- och järnvägsåtgärder i kommitténs förslag har gett upphov till både kritik och beröm.