prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Ett antal remissinstanser har även framfört att omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna bör utvidgas till att innehålla mer än telefonitjänster, exempelvis datakommunikation till högre hastigheter. Regeringen anser dock att definitionen av telefonitjänsten tills vidare bör vara oförändrad. Även om definitionen kan sägas vara kopplad till viss typ av utrustning, är det ändå själva tjänsten (tal- och telefaxöver- föring samt datakommunikation) som definitionen riktar in sig på. Regeringen instämmer i påståendet att man inom en inte alltför avläg- sen framtid troligtvis kommer att använda andra och mer kraftfulla typer av kommunikationsmedel än telefax och modem. Begreppet låghastig- hetsmodem är emellertid ett relativt flexibelt begrepp. Överföringshas- tigheten ökar i takt med teknikutvecklingen vilket innebär att det som betraktas som låg hastighet successivt höjs. I takt med den snabba tekniska utvecklingen måste statens roll och om- fattningen av de samhällsomfattande tjänsterna fortlöpande anpassas. Som nämndes tidigare måste lagstiftaren fortlöpande följa utvecklingen för att kunna se över lagstiftningen vid behov. Regeringen anser emeller- tid att begreppen telefax och låghastighetsmodem tills vidare kan anses vara relevanta och tillräckligt väl definierade för att vara föremål för ett särskilt statligt ansvar. När det gäller remissinstansernas synpunkter om utökning av de tjäns- ter som skall ingå i samhällsomfattande tjänster måste det tas i beaktande att en för tidigt beslutad utökning kan leda till att användare och hushåll betalar för tjänster som de inte efterfrågar. Det kan innebära en subvention till användare som skulle kunna betala marknadspriser. Vi- dare kan en utökning av samhällsomfattande tjänster som knyts till en viss teknik (t.ex. ISDN), innan man kunnat konstatera vare sig dess tek- niska livslängd eller den efterfrågan som finns på tekniken, innebära ris- ker för stora felinvesteringar. Vad gäller just ISDN bör det framhållas att det är en teknik bland flera och att det klarar en överföringshastighet på gånger . Det finns utrustning som via den vanliga koppartråden ut till hushållen klarar överföringshastigheter på upp till 8 . räknar med att klara överföringshastig- heter på 25 . Då utvecklingen på telemarknaden är mycket dynamisk kan självfallet inte omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna vara statisk. Re- geringen anser dock att en bred efterfrågan bör vara utgångspunkten för en utökning av dessa tjänster. Innan en sådan efterfrågan kunnat konsta- teras bör endast telefonitjänsten ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna. Det är också viktigt att inte låsa sig till en viss teknik. Det är tjänsten som sådan som skall vara samhällsomfattande. Vilken teknik som används skall inte regleras. En samhällsstyrning av tekniken kan medföra felbedömningar och risker för stora felinvesteringar. Regeringens överväganden ligger väl i linje med den definition av samhällsomfattande tjänst som framgår av förslagen till samtrafikdirektiv och nytt taltelefonidirektiv. Handikapporganisationerna har framhållit att tjänster avsedda för funktionshindrade bör ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna. Det är emellertid viktigt att framhålla att de samhällsomfattande tjänsterna skall gälla alla och inte rikta sig mot någon särskild grupp. 6.4.2 Finansieringen av samhällsomfattande tjänster Regeringens bedömning: bör ingen särskild finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna införas. En sådan bör emellertid kunna övervägas om konkurrenssituationen på telemarknaden ändras påtagligt eller om de ekonomiska villkoren för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ändras, t.ex. till följd av en förändrad pris- och samtrafikreglering. Om det uppkommer behov av ersättning för de samhällsomfattande tjänsterna eller om dessa tjänster tillhandahålls av fler ope- ratörer, bör en solidarisk finansieringsmodell väljas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , och anser, i likhet med promemorian, att inte är i be- hov av särskild finansiering för de samhällsomfattande tjänsterna. Om en särskild finansiering skulle bli aktuell , anser och Europolitan att detta skall ske genom en för ändamålet upprättad fond, varifrån tjänsterna upphandlas i konkurrens. Telias grundinställning är att eventuella underskott som beror på krav att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall finansieras solidariskt av alla som tillhandahåller telefonitjänst. ser dock inget behov av ersättning för samhällsomfattande tjänster, även om kost- naderna för tillhandahållandet enligt är högre än enligt den i pro- memorian återgivna rapporten av konsultföretaget . Situationen kan dock snabbt förändras om belastas med olika slags krav från statens sida. finner ett par risker med den möjliga framtida fi- nansieringsmodell som presenteras i promemorian. Dels skulle en om- fattande administrativ apparat byggas upp som inte står i proportion till vad de samhällsomfattande tjänsterna kostar, dels är det att gå händel- serna i förväg att redan nu presentera en upphandlingsmodell motsva- rande den som föreslagits vad gäller postverksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning förefaller nettokostnaden för tillhandahållandet av telefonitjänsten inom olönsamma områden vara blygsam. Enligt en rapport utförd av konsult- företaget uppgår den totala kostnaden för olönsamma områden och olönsamma kunder till av Telias omsättning för telefoni- verksamhet, eller en halv procent av hela Teliakoncernens omsättning. föreslås därför ingen särskild finansiering av de samhälls- omfattande tjänsterna. Två delvis sammanhängande skäl talar emellertid för att en viss beredskap bör finnas för att införa en särskild finansiering. För det första kan konkurrenssituationen på telemarknaden ändras så att inte längre erhåller en lika stor del av de totala intäkterna på telefonimarknaden. I det läget kan det inte längre anses rimligt att skall stå för hela kostnaden för att tillhandahålla telefonitjänsten även där det inte är kommersiellt motiverat, även om kostnaden är begränsad. För det andra kan de nu föreslagna förändringarna i regleringen av samtrafiktaxor och slutkundspriser (se avsnitt 7) leda till att de samhälls- omfattande tjänsterna blir en relativt sett större börda. Intäkterna i mer konkurrensutsatta områden kan minska, som kravet på rimligt pris gör det svårare än att kompensera intäktsminskningar genom höjningar i icke konkurrensutsatta områden. Även en striktare samtrafikreglering, med hårdare krav på redovis- ningsmässig separation och med taxor som baseras på andra kalkylmo- deller än den gällande självkostnadsmodellen, kan innebära för- ändrade ekonomiska förutsättningar för tillhandahållandet av samhälls- omfattande tjänster. Det bör emellertid framhållas att effekterna av förändrade regler för prissättning och samtrafik också kan leda till minskade kostnader för samhällsomfattande tjänster, genom en ökad efterfrågan och därmed högre intäkter, såväl i lönsamma som icke lönsamma områden. Om visar att kostnaden för att tillhandahålla telefonitjänsten åt alla är så stor att en finansiering är motiverad avser regeringen att åter- komma med förslag om en särskild finansiering. Ett sådant förslag kom- mer enligt regeringens nuvarande bedömning att innebära en skyldighet för alla anmälningsskyldiga operatörer att betala en avgift. Denna avgift bör tas ut i förhållande till operatörens omsättning eller på annan likvär- dig objektiv grund. Den grundläggande servicen bör sedan upphandlas. Det beskrivna avgiftssystemet överensstämmer i stort med den modell som återfinns i EG:s förslag till samtrafikdirektiv. 6.5 Totalförsvarets behov samt åtgärder mot allvarliga fredstida störningar Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer bemyndigas att ta ut en offentligrättslig avgift för att finansi- era åtgärder mot allvarliga fredstida störningar på teleområdet. Övriga beredskapsåtgärder upphandlas även fortsättningsvis med medel från statsbudgeten. Bakgrund: Förslaget har presenterats i en separat promemoria upp- rättad inom (dnr K96/3644/1). Prome- förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Försvarsmakten, ÖCB och PTS stöder förslaget. PTS betonar att arbetet med att genomföra de aktuella åtgärderna även i fortsättningen bör upphandlas av PTS av kostnads- och effektivitetsskäl. () tillstyrker i princip strävan efter robusthet i näten förutsatt att avgifterna inte får utgöra något etablerings- eller kon- kurrenshinder. KV understryker också att eventuell kompensation för dessa kostnader för operatören inte bör få tas ut via samtrafikavgiften. Dock, menar KV, kan man förvänta sig att den eller de operatörer som drabbas kommer att kompensera sig på annat sätt via abonnemangs- eller samtalsavgifter och att det är viktigt för statsmakterna att vara uppmärk- samma på prishöjningar på grund av detta. påpekar att företaget vidtagit och kontinuerligt vidtar alla åtgärder som är kommersiellt motiverade för att skydda trafi- ken mot avbrott och avlyssning och för att försvåra manipulation av in- formationen. anser inte att företaget skall behöva bekosta skydd utöver vad drift under normala förhållanden kräver. ställer sig också tveksamt till huruvida det föreslagna systemet är i enlighet med EG:s direktiv /19 om full konkurrens på teleområdet samt förslag till tillståndsdirektiv. Om förslaget ändå genomförs, måste det vara konkurrensneutralt och inte bara omfatta operatörer med betydande inflytande på relevant mark- nad. Kompensation för de kostnader företaget åsamkas måste, om de inte får tas ut via samtrafikavgifterna, i stället täckas genom påslag på abon- nentavgiften eller via samtalsavgifterna. Annars kommer det att belasta ägaren genom minskad avkastning. anser det vidare rimligt att företaget, om systemet införs, bör få vara med och påverka vilka åtgärder som skall genomföras. En begräns- ning bör också införas så att avgiften inte ökar över tiden. tillstyrker fördelningsprinciperna för det ansvar som skall läggas på operatörerna. Tele2, , , Europolitan och Tele8 är mycket kritiska till för- slaget. Flera av dessa framför uppfattningen att det samhällsintresse som förväntas tillgodoses till följd av det utökade ansvaret för beredskaps- tjänster i fredstid typiskt sett är ett ansvar som inte skall övervältras på operatörer utan i stället finansieras inom ramen för statsbudgeten. Om förslaget ändå genomförs är det viktigt att upphandlingsmodellen även fortsättningsvis tillämpas, samt att kompensation för avgiftsuttaget inte får ske via samtrafikavgifterna. Även har svårt att se några fördelar med den föreslagna ny- ordningen och anser att verket är med och finansierar mer- parten av nödvändiga åtgärder till . RRV ser en del problem förknippade med förslaget, bl.a. vad gäller frågan om avgränsning mellan vad som är rimligt att belasta operatörerna med och vad staten bör ta på sitt ansvar mot bakgrund av att operatörerna redan vidtar åtgärder för att minska sårbarheten i näten. Vidare ser RRV problem med avgränsningen av begreppet betydande marknadsinfly- tande och relevant marknad eftersom uppgifter om operatörerna och deras verksamhet ogärna lämnas ut och marknadssituationen dessutom kan förändras snabbt. RRV ifrågasätter den avgiftskonstruktion som föreslås eftersom den kan leda till en mängd problem. I stället föreslår RRV att de nödvändiga åtgärderna täcks genom att lägga en avgift på nätägarna, vilka sedan får kompensera sig via egen trafik eller genom uthyrning av nätkapacitet då kompensation kan tas ut i förhållande till nätutnyttjande. Fördelen skulle vara att det skulle bli lättare att bedöma vilka företag som skall omfattas av avgiften. Skälen för regeringens förslag: Telekommunikationerna skall vara uthålliga såväl i fredstid som under kriser och i krig. Inriktningen av be- redskapsplaneringen på teleområdet har senast lagts fast genom totalförsvarsbeslut (prop.1996/97:4,bet.1996/97:FöU1, rskr.1996/97:36). I fredstid har inte minst operatörerna ett intresse av att telenäten utfor- mas och är försedda med sådana skyddsanordningar att en kontinuerlig och störningsfri drift kan upprätthållas. I en krigssituation blir kraven på skydd givetvis större och delvis av en annan art. Det kan t.ex. gälla full- träffsskydd, något som operatörerna under normala förhållanden inte kan anses ha behov av. Den hittillsvarande principen har varit att operatörerna själva svarar för det fredstida skyddet medan staten via statsbudgeten finansierar de extra åtgärder som behövs för att skydda nätet i en krigssituation. Finansie- ringsansvaret har således varit väl definierat utifrån begreppen krig resp. fred. PTS upphandlar totalförsvarsåtgärder till kostnadsbaserade priser av operatörerna i kombination med upphandling av vissa anläggningar i konkurrens. Denna metod har varit effektiv både när det gäller en ökad säkerhet för funktionen i krig och när det gäller ett effektivt utnyttjande av statliga medel. har emellertid hotbilden mot delvis ändrat karaktär, vilket beskrivs i propositionerna Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12), Totalförsvar i förnyelse etapp 2 (prop. 1996/97:4) samt Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11). I propositionerna framhåller regeringen att de senaste årens utveckling medför att vi måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Exempel på sådana hot är fredstida terro- rism och sabotage. En fråga som därmed uppstår är hur man skall skilja på åtgärder som avser beredskapen inför krig och åtgärder som avser be- redskap mot terrorism och sabotage i fred. Vissa åtgärder mot fredstida störningar finansieras av operatörerna. Gränsdragningen är inte helt lätt. Det handlar snarare om en gråzon där vissa åtgärder som ändå måste vidtas för att skydda mot angrepp i krig även skyddar mot sabotage och terroristangrepp i fred, medan andra åtgärder kan avse en annan typ av skydd mot just de fredstida hoten. Oavsett var denna gräns dras, bedömer regeringen det som rimligt att operatörerna är med och finansierar de åtgärder som bedöms nödvändiga för att skydda det fasta allmänt tillgängliga telenätet mot terrorism och sabotage i fred. Detta bör ske genom att en offentligrättslig avgift tas ut av teleoperatörer med betydande inflytande på marknaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få bemyndigan- de att ta ut en sådan avgift. I propositionen Totalförsvar i förnyelse etapp 2 har regeringen före- slagit att avgifterna för beredskapsåtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar bör uppgå till en nivå om . Avgiftssystemet föreslås träda i kraft och avgiftsintäk- terna beräknas för till . Regeringen har vidare framhållit att avgifterna skall hållas på en sådan nivå att de inte kan anses utgöra någon form av etablerings- och konkurrenshinder. En lämplig ut- gångspunkt är därvid begreppet betydande marknadsinflytande som före- kommer i flera förslag till EG-direktiv på teleområdet, bl.a. i förslagen till samtrafikdirektiv och nytt taltelefonidirektiv. Definitionen förklaras i författningskommentaren till nya 4 b § telelagen. Fördelningen av den finansiella bördan på de operatörer som kommer ifråga för avgiftsuttag bör ske i proportion till resp. operatörs omsättning. De operatörer som blir föremål för avgiftsuttag får heller inte indirekt låta dessa avgifter belasta andra operatörer genom t.ex. påslag på samtrafikavgifterna. RRV har i sitt remissvar ifrågasatt förslaget till avgiftskonstruktion. RRV har bl.a. framhållit problemet med att avgränsa avgiftsskyldigheten till företag med betydande marknadsinflytande . RRV anser att en sådan konstruktion ger små och nya operatörer en konkurrensfördel, även mindre operatörer borde bära sin del av kostnaderna. Regeringen anser emellertid att den anförda skillnaden mellan nätägare och övriga operatö- rer i allt mindre utsträckning föreligger. RRV tenderar även att överskatta de nya operatörernas lönsamhet och konkurrensförutsättningar. Det samlade avgiftsuttagets storlek bör beslutas av regeringen. Enligt PTS preliminära beräkningar bör åtgärder som faller inom den definierade kategorin kunna rymmas inom de ramar som har angivits i prop. 1996/97:4. PTS skall återkomma till regeringen med bedömningar av den fortsatta omfattning som kan krävas för att en god beredskapsnivå skall uppnås och därmed lämplig kostnadsomfattning. Regeringen kan därför ha anledning att återkomma till i denna fråga. Bered- skapsinvesteringar i samband med utbyggnad av näten kommer troligen att avta med tiden då en fullgod robusthet har uppnåtts. Den nuvarande upphandlingsmodellen där PTS upphandlar tjänster, ut- rustning m.m. bedöms som mest kostnadseffektiv och skall även fortsätt- ningsvis tillämpas. Intäkter och kostnader förknippade med den avgifts- finansierade upphandlingen skall särredovisas löpande samt i PTS årsre- dovisning. I årsredovisningen skall PTS redovisa de åtgärder som upp- handlats och effekterna härav. Då avgiften för teleberedskapen är en offentligrättslig avgift bör anslaget B 7 Funktionen Telekommunika- tioner bruttobudgeteras. Detta innebär att avgiften inbetalas till statsbudgetens inkomstsida och motsvaras av anslag på statsbudgetens utgiftssida. Regeringen avser att återkomma till i tilläggs- budgeten angående budgetkonsekvenserna av detta. Utgifterna för tele- beredskapen får varken överstiga eller understiga vad som inlevererats mot inkomsttitel. Vid fastställandet av avgiftsnivån bör därför hänsyn kunna tas till eventuella överskott resp. underskott av avgiftsinkomster. Avgiftsuttaget skall motsvara kostnaden för PTS upphandling över . 6.6 Funktionshindrade personers behov Regeringens förslag: Funktionshindrade personers behov av goda telekommunikationer skall liksom tillgodoses genom statlig upphandling, genom tillståndsvillkor samt genom fortsatt stöd till forskningsinsatser. En samordning sker emellertid så att PTS får ett helhetsansvar för upphandlingen av de tjänster som funktionshindrade personer behöver. Anslaget för funktionshindrade personers behov på post- och telesidan utformas så att PTS friare kan prioritera mellan olika post- och teletjänster. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , och Europolitan stödjer promemorians förslag. ställer sig bakom förslaget att PTS ges ett helhetsansvar. , och tillstyrker förslaget att upphandlingsansvaret för förmedlingen av texttelefonitjänsten överflyttas från till PTS. stödjer därtill förslaget om ett samlat anslag på post- och teleområdet. framhåller att finansieringen av funktionshindrade personers be- hov av teletjänster bör behandlas som en socialpolitisk fråga och därför bör finansieras via statsbudgeten. Flera instanser, framför allt handikapporganisationer, framför emeller- tid allmän kritik mot förslaget att behålla den nuvarande ordningen, vari- genom funktionshindrade personers behov tillgodoses genom upphand- ling. Kritiken gäller främst att förslagen i alltför hög grad innebär en an- passning till EU samt att den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen inte utretts. framhåller att kärnproblemet är att principen om allas lika rätt att få sina behov tillgodosedda strider mot EU:s prin- ciper om fri konkurrens. Förbundet ser som enda lösning en lagreglering och ett förändrat synsätt inom EU. Även och anser att bör verka för en förändring av EU- regleringen (i första hand samtrafik- och terminaldirektiven), bl.a. för att medlemsstaterna skall kunna ställa handikappanpassade krav på termi- nalutrustning samt för att möjliggöra tillämpning av ansvars- och finansi- eringsprincipen. som hade förväntat sig en närmare diskussion kring ansvars- och finansieringsprincipen i prome- , eftersom en sådan hade ställts i utsikt enligt prop. 1995/96:86 Funktionshindrades tillgång till teletjänster. Även HSO och Konsumentråd anser att ansvars- och finansieringsprincipen skall tillämpas snarare än upphandlingsmodellen. och Stattel-delegationen anser att Statskontoret, och inte PTS, skall ges ansvaret för upphandling av tjänster för funktions- hindrade. RRV anser att det måste klargöras om det överflyttade ansvaret från till PTS också innebär att anslaget på flyttas över. Skälen för regeringens förslag: Funktionshindrade personers behov tillgodoses dels genom upphandling, dels genom tillståndsvillkor för tillhandahållare av telefonitjänst varvid dessa erhåller kompensation. Regeringen anser att detta är ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt att uppfylla de telepolitiska målen. Funktionshindrade personers behov av telekommunikationer behand- lades i prop. 1995/96:86 Funktionshindrades tillgång till teletjänster. I propositionen refererades förslag som presenterats i Handikapputred- ningens slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) och i Statskontorets rapport av handikappstöd på teleområdet (). föreslog bl.a. att den s.k. ansvars- och finansie- ringsprincipen införs på teleområdet. Denna innebär i korthet att teleope- ratörerna skall ta ansvar för att teletjänsterna och teleutrustningen är an- passad till funktionshindrade personers behov, samt att operatörerna själva skall finansiera denna anpassning. Finansieringen borde ske i form av en fond till vilken operatörerna betalar. Statskontoret ansåg i sin rapport att en avtalslösning är att föredra framför en fondlösning om ansvars- och finansieringsprincipen skall till- lämpas. Avtalslösningen skulle innebära att operatörerna tillhandahåller nummerupplysning och förmedlingstjänst för texttelefonsamtal i egen regi eller genom avtal med andra operatörer. Statskontoret menade dock att en avtalslösning med en stark part och några små kan medföra svårig- heter. I ett övergångsskede förordades därför en lösning som innebär att PTS tar in en särskild avgift från operatörerna och upphandlar handi- kappstödet på teleområdet. I propositionen instämde regeringen i Statskontorets slutsats att en fond inte är nödvändig för att uppnå de mål som eftersträvar med sitt förslag. Regeringen ansåg emellertid i nämnda pro- position, i likhet med flertalet remissinstanser till Statskontorets rapport, att en avtalslösning inte bör införas, då det inte är ett realistiskt alternativ p.g.a den rådande marknadssituationen med en dominerande operatör. I propositionen aviserades att regeringen , i samband med översynen av telelagen, skulle återkomma med sin syn på ansvars- och finansieringsprincipen. Regeringens nu presenterade förslag innebär att funktionshindrade per- soners behov även fortsättningsvis betalas via statsbudgeten. Någon till- lämpning av ansvars- och finansieringsprincipen föreslås således inte. Ett införande av ansvars- och finansieringsprincipen skulle i princip innebära att tjänster avsedda för funktionshindrade personer skulle ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna. Ur funktionshindrade personers synvinkel skulle det innebära fördelar, såtillvida att de kan ha tillgång till teletjänster utan extra kostnader och utan att funktionshindrade personer som grupp känner sig utpekade genom den riktade åtgärd som upphand- lingen innebär. Principen innebär vidare att funktionshindrade personer blir mindre beroende av att statliga budgetmedel avsätts för deras behov. Flera skäl kan emellertid framföras mot ett införande av ansvars- och finansieringsprincipen på teleområdet. Ett system där operatörernas kost- nader för tillhandahållande av tjänster anpassade för personer med funk- tionshinder skall beräknas och där kostnaderna sedan skall fördelas rätt- vist mellan operatörerna och dess abonnenter innebär att en kontrollappa- rat måste skapas. Problem kan vidare uppstå med att åstadkomma en av- gränsning av tjänsterna till de personer som verkligen är i behov av dem.