prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — Däremot kan det ifrågasättas om det bör finnas olika regler för vem som skall kunna förordnas till rättshjälpsbiträde och till offentligt biträde. Kraven på vem som kan förordnas till målsägandebiträde är desamma som för rättshjälpsbiträden. Det finns inte några sakliga skäl till varför det skulle uppställas lägre krav på ett offentligt biträde än på andra biträden. Regeringen föreslår därför att till offentligt biträde skall utses advokat eller biträdande jurist eller annan som är lämplig för uppdraget. 18.3 Förutsättningar för att förordna offentligt biträde m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Några materiella ändringar i rätten till | | offentligt biträde föreslås inte . | | Möjligheterna att få utredningskostnader ersatta begränsas inte.| -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Utredningen föreslår att offentligt biträde endast skall förordnas när det föreligger ett reellt behov av biträde samt att offentligt biträde i utlänningsärenden skall förordnas i ett senare skede av handläggningen än som är fallet. Utredningen föreslår också att ersättningen för utredningskostnader skall begränsas till högst . Remissinstanserna: Remisskritiken är blandad. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 42 § rättshjälpslagen skall rättshjälp genom offentligt biträde beviljas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Utredningen föreslår att biträde endast skall förordnas när det föreligger ett reellt behov av biträde samt att offentligt biträde i utlänningsärenden skall förordnas först i ett senare skede av handläggningen. Dessutom föreslås att ersättning för utredning skall begränsas till högst . Flera av remissinstanserna är kritiska till förslagen. Enligt bl.a. Kam- marrätten i är de mål och ärenden där biträde kan förordnas av sådan karaktär att det föreligger en presumtion för att den enskilde har behov av biträde samt att en prövning i det enskilda fallet sällan skulle föranleda någon annan bedömning. Dessutom skulle en behovsprövning medföra ytterligare arbete och kostnader för domstolar och myndigheter. Flera av remissinstanserna har också pekat på att de uppgifter som en asylsökande lämnar i det inledande skedet som regel tillmäts stor betydelse varför behovet av biträde är stort redan i detta skede. Regeringen har beslutat en lagrådsremiss som bl.a. innehåller förslag till vissa ändringar när det gäller handläggningen i utlänningsärenden. Lagrådsremissen behandlar bl.a. förslag från som redovisats i betänkandet Svensk flyktingpolitik i ett globalt perspektiv (SOU 1995:75) och de förslag från som redovisats i betänkandet Barn- konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Regeringen överlämnade tidigare två betänkanden; Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) och Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) till den förts nämnda kommittén för att behandlas i kommitténs arbete. Även förslag i dessa betänkanden behandlas i lagrådsremissen. Bland annat föreslås ett ökat inslag av muntlig handläggning. Om förslagen antas av påverkas de slutsatser som redovisat beträffande handläggning och behov av biträde. I de angivna betänkandena finns också förslag som direkt berör rätten till offentligt biträde. Vidare har en parlamentarisk kommitté tillkallats för att utvärdera lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om rättspsykiatrisk vård (frågor om psykiatrisk tvångsvård S 1995:11, dir. 1995:140). Samtliga dessa lagstiftnings- och utredningsarbeten berör områden där offentligt biträde kan förordnas. Om detta arbete kommer att medföra några förslag till ändringar som påverkar behovet av biträde eller utredning är ännu för tidigt att säga. Med hänsyn till att den nu aktuella lagstiftningen ses över på flera stora områden är det enligt regeringens mening inte lämpligt att nu föreslå förändringar beträffande förutsättningarna för att förordna offentligt biträde eller att begränsa rätten till utredning. 18.4 Instansordningen i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall även i fortsättningen| | fatta beslut i frågor som rör offentligt biträde i ärenden som | | handläggs hos verket. I ärenden hos polismyndighet skall | | polismyndigheten besluta om offentligt biträde. | | och polismyndighets beslut i frågor om | | offentligt biträde i utlänningsärenden skall kunna överklagas till| | . Detsamma gäller beslut i frågor om offentligt| | biträde som meddelas i ett utlänningsärende hos regeringen. | | beslut i frågor om offentligt biträde skall | | inte kunna överklagas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att polismyndighetens beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag eller lämnar dem utan erinran. förordar dock att beslutanderätt i frågor om offentligt biträde skall tas över av och att myndighetens beslut skall överklagas till . , och avstyrker att beslut inte skall kunna överklagas, i vart fall när har fattat beslutet som första instans. Skälen för regeringens förslag: Utlänningslagen (1989:529) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Utvisning kan också ske enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Beslut i utlänningsärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll fattas av , , polismyndigheterna eller regeringen. Utvisning på grund av brott beslutas av allmän domstol. är central förvaltningsmyndighet för utlännings- flykting-, invandrar- och medborgarskapsfrågor i den mån de inte skall prövas av annan myndighet. beslutar som första instans i alla asylfrågor. Vidare beslutar i frågor om uppehålls- och arbetstillstånd, flyktingförklaring och resedokument. har också ansvaret för viseringsfrågor. Dessa har dock i betydande utsträckning delegerats till utlandsmyndigheterna. fattar också beslut om utvisning när uppehållstillstånd har upphört att gälla och om avvisning när utlänningen varit här mer än . Dessutom är besvärsmyndighet i fråga om polismyndigheternas avvisningsbeslut. Uppräkningen är inte uttömmande. Polismyndigheterna svarar för den utlänningskontroll som sker vid gränsen samt den s.k. inre utlänningskontrollen samt beslutar normalt i frågor om avvisning i andra fall än då utlänningen sökt asyl. Dessutom svarar polismyndigheterna för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Polismyndigheterna fungerar också som utredningsorgan i utlänningsärenden och svarar för delgivningen av besluten i dessa ärenden. handlägger ärenden enligt utlänningslagen och medborgarskapslagen som överklagats till nämnden eller överlämnats dit från eller regeringen för avgörande. handlägger också ärenden om s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen. Chef för är en generaldirektör. Enligt nämndens instruktion skall det, utöver generaldirektören, finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande samt 15 andra ledamöter. Samtliga tillsätts av regeringen, de sist nämnda ledamöterna efter förslag från de politiska partierna. Nämnden är beslutför med en ordförande och två övriga ledamöter. I principiellt viktiga ärenden eller i frågor om praxisändring sammanträder nämnden i större sammansättning med minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. Ärenden av enklare slag avgörs av ordföranden ensam. Detsamma gäller frågor som inte avser prövning av ärendet i sak. Utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll beslutas av regeringen som enda instans. Hos regeringen handläggs även ärenden om upphävande av utvisning på grund av brott (7 kap. 16 § utlänningslagen). Slutligen kan såväl som överlämna ärenden till regeringen bl.a. för vägledande beslut. I samband med inresa till , ansökan om uppehållstillstånd eller vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut får det beslutas att en utlänning skall tas i förvar. Om det är tillräckligt kan utlänningen i stället ställas under uppsikt. Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Beslut om förvar som fattas av polismyndighet, eller av får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen får upphäva beslut om förvar eller uppsikt. I vilka fall offentligt biträde kan förordnas i ett utlänningsärende framgår av 41 § 5-11 rättshjälpslagen. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning kan sändas ut ur landet (avvisning, utvisning och hemsändning enligt utlänningslagen samt avvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll). I ett avvisningsärende hos polisen finns rätt till offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar . Offentligt biträde kan vidare förordnas i ärenden rörande anmälningsplikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är i de allra flesta fall som prövar frågan om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i begränsad utsträckning prövas den av andra myndigheter (polismyndighet, eller regeringen). Däremot prövar i stor utsträckning kostnadsräkningar, eftersom prövningen såvitt avser arbete i överklagade ärenden ankommer på nämnden. I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av en departementstjänsteman som regeringen utser. Beslut i frågor om offentligt biträde som fattats av polismyndighet, , eller regeringen överklagas till . Beslut av allmän förvaltningsdomstol överklagas i den ordning som anges i förvaltningsprocesslagen. Som anges i avsnitt 18.1 föreslår regeringen att regleringen av offentliga biträden skall frikopplas från rättshjälpen. Detta aktualiserar frågan om vilka myndigheter som bör ha befogenhet att fatta beslut om offentligt biträde och framförallt om det är lämpligt att även i fortsättningen skall vara besvärsinstans i dessa ärenden. Till att börja med kan konstateras att det inte finns anledning att göra några förändringar beträffande de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa domstolar bör alltså även i fortsättningen kunna fatta beslut i frågor om ersättning till offentligt biträde i mål som handläggs vid domstolen. Sådana beslut bör även i fortsättningen överklagas i den ordning som anges i förvaltningsprocesslagen. I de flesta fall är det som beslutar om offentligt biträde i utlänningsärenden. Beslutanderätten flyttades över till . var det de dåvarande rättshjälpsnämnderna som förordnade om offentligt biträde i utlänningsärenden. Det huvudsakliga motivet till den ändrade beslutsordningen var att handläggningstiderna i asylärenden skulle förkortas (prop. 1988/89:86 s. 136 f.). socialförsäkringsutskott behandlade i betänkandet Invandrar- och flyktingspolitiken (bet. 1993/94:SfU14) några motioner där den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträden i asylärenden kritiserades. Bland annat riktades kritik mot att inte förordnar biträde och att de jurister som förordnas ofta saknar kompetens i flyktingfrågor. Utskottet menade att det fanns skäl att ta kritiken på allvar och att en översyn av det nuvarande systemet borde göra inom ramen för rättshjälpsutredningen uppdrag. Utskottet hemställde att skulle ge regeringen detta som sin mening tillkänna. biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1993/94:263). behandlar frågan i betänkandet men föreslår inte någon ändring i den nuvarande ordningen. Remissinstanserna har i allmänhet inte några erinringar mot utredningens ställningstagande i denna del. anser dock att förordnanden av offentliga biträden bör ske av en fristående myndighet istället för av . Det torde vara oundvikligt att det skulle ta om någon annan myndighet än skall förordna biträde. måste först ta ställning till om det är fråga om ett ärende där offentligt biträde kan förordnas. Detta kan ske efter ansökan eller på myndighetens eget initiativ. Ett yttrande måste sedan sändas till den myndighet som skall besluta i ärendet och beslutet måste därefter översändas till . Utredningen har antagit att ett sådant förfarande skulle medföra en fördröjning av ett ärende med åtminstone . Eftersom den genomsnittliga s.k. flyktingskostnaden uppgår till ca per individ och dygn uppskattar utredningen att kostnadsökningen blir ca . menar i sitt remissvar att utredningen har överdrivit kostnadsökningen och att möjligheterna att använda modern informationsteknik inte beaktats. Om någon annan myndighet än skall förordna offentliga biträden måste flera personer bli inblandade och flera moment utföras, t.ex. registrering av ärenden. Även med modern teknik torde mer resurser gå åt och handläggningstiden bli i vart fall någon dag längre. Det måste därför finnas starka skäl för att låta någon annan myndighet ta över beslutanderätten i denna fråga. Regeringen vill med anledning av de synpunkter som framförts under remissbehandlingen framhålla att bestämmelser om rätten till opartisk rättegång inte är tillämplig på förvaltningsbeslut av nu aktuellt slag. är dessutom inte motpart till utlänningen under handläggning av ärendet. Enligt de nya bestämmelserna i 7 a § förvaltningsprocesslagen (SFS 1995:1692) blir visserligen utlänningens motpart i ett förfarande hos allmän förvaltningsdomstol efter överklagande av ett beslut om förvar. Denna omständighet innebär dock inte att skulle vara diskvalificerat att pröva frågor om offentligt biträde i ett ärende som handläggs hos verket. Om Invandrarverket avslår en begäran om offentligt biträde är utlänningens motpart vid ett eventuellt överklagande. Som utredningen anför är den avgörande frågan inte vem som förordnar biträde utan vilka krav som ställs på biträdet. Det finns inte något som talar för att skulle vara sämre skickat att bedöma biträdets kompetens än någon annan myndighet. Oavsett vem som skall förordna ett biträde måste det självfallet ställas krav på att biträdet har tillräckliga kvalifikationer samt i övrigt är lämplig för uppdraget. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte, varken med hänsyn till den enskilde utlänningen eller av andra orsaker, finns tillräckliga skäl för att ändra den nuvarande ordningen. Att den myndighet som handlägger själva ärendet i sak också beslutar i frågor om offentligt biträde stämmer också överens med den ordning som gemensamt gäller för offentliga biträden (43 § andra stycket rättshjälpslagen). bör alltså även i fortsättningen besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs hos myndigheten. överklagas beslut i frågor som rör offentligt biträde till medan övriga beslut av överklagas till . De enda undantagen är beslut om förvar och om omhändertagande av biljett, som överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När Invandrarverket övertog beslutanderätten i frågor om offentligt biträde var ännu inte inrättad. beslut i sak överklagades då till regeringen. Det var därför naturligt att låta frågor om offentligt biträde överklagas i annan ordning, dvs. till den dåvarande besvärsnämnden. övertog regeringens överprövningsrätt i utlänningsfrågor. Frågan om överprövning av beslut i frågor om offentligt biträde uppmärksammades inte särskilt i samband med detta. Den nuvarande ordningen att beslut i olika frågor överklagas till flera olika myndigheter medför olägenheter. Förutom rent praktiska aspekter, t.ex. att vid ett överklagande av flera frågor måste olika handlingar i samma ärende skickas till respektive myndighet, kan det uppkomma situationer när såväl som prövar samma fråga. Det gäller t.ex. om byte av biträde begärs hos och sedan också hos . kan också i vissa fall tvingas avvakta med sin handläggning till dess avgjort det dit överklagade beslutet. Det skall också påpekas att enligt nuvarande ordning skall t.ex. beslut att avvisa ett ombud eller biträde som inte är offentligt biträde överklagas till . är dessutom insatt i de materiella reglerna som gäller på området och handlägger egna frågor rörande offentliga biträden. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är en lämpligare ordning att låta beslut i frågor om offentligt biträde överklagas i samma ordning som gäller för de flesta övriga beslut som fattas av . En sådan instansordning överensstämmer också med vad som allmänt gäller på rättshjälpsområdet; för domstolar gäller t.ex. att beslut i rättshjälpsfrågor överklagas i den ordning som gäller för överklagande av dom i det mål som rättshjälpen avser. En ändrad instansordning som innebär att beslut i frågor om offentligt biträde förs bort från är också en naturlig konsekvens av vårt förslag att föra bort frågor om offentligt biträde från rättshjälpen. Regeringen föreslår därför att beslut i frågor som rör offentligt biträde skall överklagas till . Förordnande av offentligt biträde i ett ärende enligt utlänningslagen kan bli aktuellt hos polismyndigheten i två typer av fall. Av 41 § 5 rättshjälpslagen följer att rätt till offentligt biträde föreligger i ärende hos polismyndighet rörande avvisning enligt utlänningslagen om utlänningen har hållits i förvar längre än . Enligt 41 § 9 rättshjälpslagen föreligger rätt till offentligt biträde i ärenden angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen . I det först nämnda fallet är det alltså polismyndigheten som beslutat i avvisningsfrågan medan det andra fallet rör verkställighet av avvisning eller utvisning som beslutats av någon annan myndighet. Huvudregeln enligt 43 § rättshjälpslagen är att offentligt biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. I ett ärende enligt 41 § 5 rättshjälpslagen angående avvisning ankommer prövningen dock på om ansökan skall avslås. I ett ärende enligt punkt 9 angående verkställighet får polismyndigheten däremot avslå en ansökan om offentligt biträde. Varför en sådan skillnad finns mellan polismyndighetens beslutanderätt i ärenden enligt punkterna 5 och 9 framgår inte av några förarbeten. Regeringen ansluter sig till utredningen förslag om att polismyndigheten skall kunna såväl förordna som avslå en begäran om offentligt biträde i båda dessa typer av ärenden. Ingen av remissinstanserna har några invändningar mot utredningens förslag. Av 49 § rättshjälpslagen följer att en polismyndighets beslut rörande offentligt biträde överklagas till . Utredningen föreslår att polismyndighetens beslut i frågor om offentligt biträde skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Olika regler gäller för överklagande av beslut om förvarstagande och av- visning. Det finns därför ingen självklar lösning på var ett överklagande av beslut i frågor om offentligt biträde skall ske. beslut om förvar överklagas till allmän förvaltningsdomstol. beslut om avvisning överklagas till . Beslutad verkställighet kan hindras genom att , eller regeringen fattar beslut om inhibition. Enligt regeringens uppfattning bör beslut av polismyndighet om offentligt biträde även i fortsättningen överklagas till en och samma myndighet. Det rör sig om ett mycket litet antal överklaganden. Genom vårt förslag att beslut i fortsättningen skall överklagas till försvinner en stor del av ärenden som rör offentligt biträde. Om polismyndigheternas beslut överklagas till skulle denna nämnd endast komma att pröva något eller några enstaka ärenden om offentligt biträde . En sådan ordning innebär att kompetens i dessa ärenden skulle minska påtagligt. Detta talar enligt regeringens mening för att bör vara besvärsinstans även när det gäller polismyndighetens beslut som rör offentligt biträde. Regeringen föreslår en ändrad ordning i enlighet med detta. I ett ärende hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av departementstjänsteman som regeringen utser. Vid utövandet av denna beslutsfunktion är tjänstemannen att uppfatta som en förvaltningsmyndighet (prop. 1978/79:90 s. 501). Departementstjänstemannens beslut överklagas i samma ordning som gäller för beslut enligt rättshjälpslagen som meddelats av andra förvaltningsmyndigheter. Det innebär att tjänstemannens beslut om offentligt biträde överklagas till . Samma skäl som redovisats när det gäller överklagande av polismyndighets beslut om offentligt biträde talar för att bör vara besvärsmyndighet i stället för när det gäller ärenden hos regeringen. Enligt 49 § rättshjälpslagen överklagas beslut av eller annan förvaltningsmyndighet till . Denna bestämmelse innebär att även beslut av överklagas till . Utredningen föreslår att beslut inte skall kunna överklagas. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , och avstyrker dock förslaget, i vart fall vad gäller sådana beslut som fattar som första instans. Enligt talar starka skäl av principiell natur för att beslut i frågor som rör rättshjälpen skall kunna bringas under prövning i ett fristående organ. uppfattning är att ett grundläggande krav måste vara att i vart fall beslut som fattas av i första instans skall kunna överklagas. har till uppgift att överpröva vissa utlänningsärenden. Som regel kan beslut inte överklagas. Detta gäller även frågor som tagits upp först i . finns endast två undantag från denna regel. Det ena undantaget är beslut om förvar. Ett sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 7 kap. 7 § utlänningslagen. Det andra undantaget är alltså beslut i frågor som rör offentligt biträde. I alla andra frågor är slutinstans. Regeringen kan dock enligt 6 kap. 10 § utlänningslagen upphäva beslut om förvar eller uppsikt. kan också själv överlämna ett ärende till regeringen för avgörande.Frågan om överprövning av beslut i rättshjälpsfrågor uppmärksammades inte särskilt vid nämndens inrättande. befattning med frågor om offentligt biträde inskränker sig till ersättningsfrågor och frågor om byte av biträde. Endast undantagsvis tar nämnden ställning till frågor som gäller rätt till offentligt biträde. Detta begränsar naturligtvis behovet av överklagningsmöjligheter. Det är heller inte någon ovanlig situation att de beslut som fattas av en högsta instans inte kan överklagas även om frågan väckts först i den instansen. Frågor om avvisning av ombud eller biträde som inte är offentligt biträde kan t.ex. inte överklagas även om frågan väckts först i . är slutinstans i själva sakärendet. Det naturliga är då att nämndens övriga beslut, i likhet med beslut i sakfrågan inte skall kunna överklagas. Att ett beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol är motiverat på grund av beslutet avser en så ingripande åtgärd som ett frihetsberövande. Några sådana motiv för att beslut om offentligt biträde, som ju oftast rör ersättningsfrågor eller byte av biträde, skall kunna överklagas finns enligt regeringens mening inte. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att beslut i frågor om offentligt biträde inte skall kunna överklagas. 19 Ersättning till rättshjälpsbiträden och offentlig försvarare m.fl. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna för ersättning | | till biträden och offentliga försvarare behålls. | | Tekniskt biträde skall inte ersättas inom ramen för biträdets | | respektive försvararens ersättning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen rekommenderar dock att en differentierad timkostnadsnorm införs för advokater och övriga biträden. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Flera av remissinstanserna avstyrker dock en differentierad timkostnadsnorm. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om ersättning till rättshjälpsbiträden finns i 22 § rättshjälpslagen. Paragrafen fick sin nuvarande utformning (prop. 1994/95:150, bilaga 3). Detsamma gäller för bestämmelsen i 21 kap. 10 § om ersättning till offentliga försvarare, som har huvudsakligen samma innehåll som 22 § rättshjälpslagen.