prop · GK0336 · 1997-01-01 00:00:00 — bör bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen om ansvar för länets utveckling tas bort. Remissinstanserna: Oavsett om beredningens huvudförslag tillstyrks eller avstyrks är remissorganen överens med Regionberedningen om att ledamöterna i styrelse bör utses av regeringen. Länsrätten i , och Kammarkollegiet tillstyrker Regionberedningens förslag att avskaffa landstingsvalda ledamöter. Ett flertal länsstyrelser framhåller att det även i fortsättningen bör finnas en styrelse. i förordar att ledamöterna i lekmannastyrelsen utses av regeringen. förutsätter att de som rekryteras för ett sådant uppdrag är väl förtrogna med länets förhållanden. betonar behovet av att får rollen som en tydlig företrädare för staten på den regionala nivån. En logisk följd härav är enligt att inte bör utse styrelseledamöterna i . Skälen för regeringens bedömning och förslag Länsstyrelsereformen innebar bl.a. att försågs med en s.k. lekmannastyrelse. Syftet var att därigenom skulle tillföras bättre orts- och personkännedom än tidigare och att arbetet vid skulle få en fastare lokal och regional förankring. Förutom landshövdingen, som alltid varit självskriven ordförande, består styrelsen av 14 ledamöter, alla utsedda av landstingen och de landstingsfria kommunerna. Till en början hade styrelsen möjlighet att delta i alla viktiga beslut. Men andra hälft snävades befogenheterna in, delvis som en följd av den diskussion, som fördes i samband med s.k. verksledningsbeslut . Från lekmannastyrelsens beslutsområde fördes därför bl.a. frågor om disciplinansvar, tjänstetillsättningar och andra internadministrativa beslut. gäller att styrelsen enligt länsstyrelseinstruktionen skall besluta om viktigare frågor om samhällsplaneringen och miljön, om regionala utvecklingsinsatser, eller andra åtgärder som är betydelsefulla för länets utveckling. Vidare skall styrelsen bl.a. besluta om viktigare frågor om polisverksamheten, viktigare frågor om verksamhetsinriktning samt frågor om att inrätta särskilda nämnder och fastställa deras ansvarsområde. Styrelsen får överlåta till landshövdingen att besluta sådana föreskrifter som inte är av principiellt slag eller annars av större vikt. Enligt verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen fatta beslut om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och anslagsframställning, åtgärder med anledning av rapporter m.m. samt om föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I försökslänen kommer övergripande ansvar för det regionala utvecklingsarbetet att upphöra i enlighet med de förslag som tidigare redovisats. Genom denna förändring försvinner konflikten i länsstyrelsernas hittillsvarande dubbla roll, dvs. att vara regeringens företrädare i länet och att vara regionens företrädare inför statsmakterna. I försökslänen kan nu prövas en mer renodlad roll där kon- centrerar sig på sin uppgift som sektorsövergripande förvaltningsmyndighet med ett tydligt ansvar direkt mot regeringen. Detta kommer enligt regeringens bedömning att ge bättre förutsättningar för att verka för att nationella mål uppnås och att inom sina områden samordna den statliga verksamheten i länet. För länsstyrelserna i försökslänen bör detta tydliggöras genom instruk- tionsändringar i den riktning som Regionberedningen föreslagit. Regeringen avser att besluta om sådana ändringar. kommer dock att ha kvar övriga uppgifter som framgår av länsstyrelseinstruktionen och andra författningar. bibehåller bl.a. uppgifterna att med beaktande av fastställda nationella mål verka för att statlig verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Vidare skall samordna de olika sektorerna inom ansvarsområde och därvid beakta de aspekter som är av betydelse för den regionala utvecklingen, följa upp och utvärdera olika insatser i länet, vidta lämpliga åtgärder för länets utveckling och informera regeringen om tillståndet i länet. En viktig uppgift för kommer att vara att delta i och ge stöd till det utvecklingsarbete som det regionala självstyrelseorganet svarar för. Staten skall även i fortsättningen aktivt stödja regionalt utvecklingsarbete. ledningsform bör reformeras i de län som deltar i för- söksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. När det regionala utvecklingsansvaret överförs till ett regionalt självstyrelseorgan kommer i första hand att företräda staten. Regeringen anser att länsstyrelsernas styrelse inte kan bibehållas på samma sätt som . Det skulle skapa en oklar ställning för de av utsedda ledamöterna i styrelse. De skulle t.ex. få uppgiften att hävda statliga intressen i förhållande till det regionala självstyrelseorganet. Med en fortsatt styrning av från styrelsen via de av utsedda ledamöterna skulle det inte i alla situationer vara trovärdigt att i första hand skall tillgodose nationella statliga intressen. Regeringen anser därför att länsstyrelserna under försöksverksamheten inte bör ha någon styrelse. Länsstyrelserna i , och län bör således ledas av landshövdingen som under regeringen har det yttersta ansvaret för verksamheten. Regeringen avser att göra en förändring i länsstyrelseinstruktionen för de län, med undantag för , som ingår i försöksverksamheten. De nuvarande ledamöterna i länsstyrelsernas styrelse är förordnade till utgången av . Instruktionen bör för dessa län ändras så att det framgår att styrelsen avvecklas vid utgången av . Detta kommer också att innebära att landstingen i dessa län inte skall utse ledamöter i dessa län enligt lagen (1976:891) om val av ledamöter i styrelse. I län kommer styrelsen att vara utsedd med stöd av lagen om val av ledamöter i styrelsen för i län (prop. 1995/96:224, bet. Denna lag bör upphöra att gälla vid utgången av och mandattiden för de valda ledamöterna och ersättarna bör avbrytas då. I flyttas inga formella befogenheter från till det regionala samverkansorgan som där bildats. i bör därför behållas. i försökslänen har ett fortsatt ansvar för en grupp viktiga frågor som brukar hanteras som styrelseärenden, t.ex. polisfrågor. Regeringen vill här peka på möjligheten att inrättar ett råd med en rådgivande funktion eller en nämnd som även kan fatta beslut i denna grupp av ärenden. Detta är möjligt enligt länsstyrelseinstruktionen. Vad gäller möjligheten att inrätta en beslutande nämnd ankommer detta på styrelse. När landshövdingen ensam leder bör landshövdingen ha motsvarande befogenhet. 6.5 Resurser och finansiering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En ekonomisk reglering mellan staten och | | berörda regionala självstyrelseorgan bör göras. Regionberedningens förslag: Regionberedningen har föreslagit att de resurser som frigörs vid länsstyrelserna till följd av överföringen av vissa uppgifter överförs från staten till landstingen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över Regionberedningens förslag på denna punkt har några länsstyrelser anfört att dubbelarbete och merkostnader kan uppkomma för samhället om det regionala utvecklingsansvaret överförs till landstingen. Flera landsting har anfört att reformen skall vara kostnadsmässigt neutral för kommunsektorn, dvs. ekonomiska resurser skall överföras för de uppgifter som kommunsektorn skall hantera. De kommuner som är positiva till att det regionala utvecklingsansvaret överförs, och som yttrat sig i frågan, framhåller vanligen att ekonomiska resurser för verksamheten bör överföras från staten. Skälen för regeringens bedömning: När staten lägger över uppgifter på kommuner eller landsting skall en ekonomisk reglering göras enligt den s.k. finansieringsprincipen. De förslag som regeringen nu lägger fram för försöksverksamhet innebär en sådan uppgiftsöverföring och en ekonomisk reglering bör därför göras för de nya uppgifter som åläggs kommuner och landsting enligt försökslagen. I den del försöksverksamheten därutöver medför en utökad samverkan mellan kommuner och landsting i en region får eventuella kostnader åvila de samverkande parterna i regionen. Det torde inte vara möjligt att på nuvarande stadium precisera vilka belopp som skall regleras i respektive försökslän. Det bör därför vara regeringen som beslutar om en sådan reglering i varje enskilt fall efter överläggningar med berörda parter. Länsstyrelserna är den myndighet som påverkas mest av uppgiftsöverföringen. En uppgiftsöverföring kan komma att påverka personalbehovet för men omfattningen kan inte nu bedömas. För staten skall den ekonomiska regleringen göras inom befintliga utgiftsramar. Regeringen avser att redovisa den ekonomiska regleringen och anslagskonsekvenserna i budgetproposition för . 6.6 Uppföljning och utvärdering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En parlamentarisk kommitté bör tillkallas| | för att följa och utvärdera försöksverksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning som regeringen föreslår i denna proposition skapar nya förutsättningar både för kommuner, landsting och statliga myndigheter inklusive länsmyndigheter. Försöksverksamheten bör följas upp och utvärderas så att erfarenheterna av försöksverksamheten kan läggas till grund för statsmakternas ställningstagande om den regionala samhällsorganisationens långsiktiga inriktning och struktur före de allmänna valen . Det pågår i flera län ett utvecklingsarbete för att hitta lämpliga sam- arbetsformer mellan stat, landsting och kommuner. Regeringen ser positivt på detta utvecklingsarbete och det är angeläget att även erfarenheter från denna verksamhet tas tillvara. Enligt regeringens mening bör utvärderingen och arbetet med att utforma förslag om den framtida regionala organisationen läggas på en parlamentarisk kommitté. 7 Den statliga länsförvaltningen 7.1 Försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En försöksverksamhet med vidgad samordnad | | länsförvaltning genomförs i . Försöksverksamheten innebär| | att länsarbetsnämnden och inordnas i | | organisation. | | Regeringen kommer härutöver att överväga att tillkalla en | | särskild utredare med uppgift att utreda och pröva | | förutsättningarna för att inordna länsarbetsnämnderna i | | länsstyrelserna. Regionberedningens förslag: Regionberedningen föreslår att förs in i länsstyrelseorganisationen. Verksamhetsgrenar som inte utgör myndighetsutövning föreslås bolagiseras eller läggas över på skogsnäringen. Enligt Regionberedningen finns det däremot ingen anledning att föreslå att uppgifter förs över från länsarbetsnämnden till eller att hela nämnden integreras i . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är kritiska till förslaget att inordna skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelseorganisationen. Med hänvisning till bl.a. brister och ofullständigheter i Regionberedningens material anser de att förslaget inte kan ligga till grund för ett sådant beslut. De remissinstanser som yttrat sig i fråga om en överflyttning av läns- arbetsnämnderna till länsstyrelserna biträder Regionberedningens bedömning att de arbetsmarknadspolitiska frågorna även i fortsättningen skall hanteras av ett självständigt statligt regionalt organ. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att en mer samordnad länsförvaltning behövs för att uppnå en förbättrad statlig samverkan och effektivitet på regional nivå. Regeringen anser vidare att länsstyrelserna bör ges en tydlig roll att vara regeringens företrädare i länet och att utvecklingen mot en samordnad länsförvaltning bör fortsätta. Regeringen har i avsnitt 5 närmare utvecklat sin syn på behovet av en stark regional samordnad statsförvaltning med möjligheter att göra avvägningar och samordna och följa upp samhällets insatser för att nå bästa möjliga resultat. Regeringen har i avsnitt 6 föreslagit en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i ett antal län. Regeringen vill därigenom tillmötesgå det intresse som finns i vissa län att pröva nya former för att stärka den demokratiska förankringen. Enligt regeringens mening bör man också pröva nya former för att utöva den statliga verksamheten på regional nivå i syfte att stärka den statliga samordningen. Regeringen har en strävan att samordna verksamheter inom en samlad länsförvaltning. Mot bakgrund av bl.a. krav på besparingar inom den statliga förvaltningen, har inom flera sektorer strävandena vad gäller samordning fått stå tillbaka till följd av krav på andra administrativa indelningsgrunder än länsgränser. Behovet av samordning och samverkan inom den statliga sektorn ökar dock, inte minst vad gäller initiativ, helhetssyn i agerandet samt uppföljning och utvärdering. I proposition 1995/96:222 om vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten m.m. har regeringen framhållit att den kommunala självstyrelsen och den decentralisering av beslut som skett också har gjort den lokala och regionala nivån till betydelsefulla näringspolitiska aktörer. Till följd av de förändrade villkoren för tillväxt och sysselsättning har regeringen i nämnda proposition därför särskilt betonat de ökade kraven på helhetslösningar, där samverkan mellan olika aktörer på främst regional och lokal nivå är en nödvändighet. Mot denna bakgrund har regeringen gett landshövdingarna i uppdrag att tillsammans med berörda parter utarbeta förslag till regionala och lokala åtgärder, för att åstadkomma ökad tillväxt och sysselsättning. Länsarbetsnämnderna är betydelsefulla aktörer i den regionala sysselsätt- ningspolitiken. De leder, samordnar och utvecklar arbetsmarknadspolitiken i länet och har en etablerad samverkan med arbetsmarknadens parter. För att de näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatserna på regional nivå skall få full effekt, krävs att dessa samordnas. Statsmakternas beslut om ett ökat kommunalt ansvar i genomförandet av de nationella arbetsmarknadspolitiska målen har inneburit att länsarbetsnämndernas arbetsuppgifter förändrats och ligger i linje med uppgifterna inom den samordnade länsförvaltningen. En försöksverksamhet, i vilken länsarbetsnämnderna inordnas i organisation, kan ge värdefulla erfarenheter av hur samspelet mellan olika politikområden som har betydelse för sysselsättningen kan utvecklas och stärkas. När det gäller skogsvårdsstyrelserna har regeringen ansett det vara angeläget att den nya skogspolitiken får ett snabbt genomslag och har därför i årets budgetproposition (prop. 1996/97:1, utgiftsområde 23) framhållit att regionaliseringen av skogsvårdsstyrelserna bör fullföljas. i har i en skrivelse till regeringen uttryckt önskemål om att få genomföra en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. Regeringen vill nu pröva möjligheterna att på försök vidga den samordnade länsförvaltningen i genom att föra in länsarbetsnämnden och i . Det är av särskilt värde att förlägga en försöksverksamhet till , eftersom försök med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun föreslås där . Erfarenheter kan då vinnas av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län, där arbetet bedrivs med delvis nya förutsättningar. Det är också med hänsyn till särställning som region lämpligt att inordna i den samordnade länsförvaltningen, trots den allmänna inriktning som regeringen uttalat i budgetpropositionen. Försöket bör inledas och bedrivas så att det kan avslutas . Som tidigare nämnts i avsnitt 6 avser regeringen att tillkalla en parla- mentarisk kommitté med uppgift att följa och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Kommitténs uppdrag bör också omfatta den föreslagna försöksverksamheten med utvidgad samordnad länsförvaltning i . För att få ett bättre och mer fullständigt underlag för ett ställningstagande till en utvidgad samordnad länsförvaltning överväger regeringen dessutom att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och pröva förutsättningarna att inordna länsarbetsnämnden i . -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Länsstyrelseinstruktionen bör ändras i | | syfte att göra systemet med länsexperter mer flexibelt. Skälen för regeringens bedömning: revisorer har i rapporten samordnad länsförvaltning (1994/95:9) bl.a. behandlat frågan om länsexperter i länsstyrelserna. Av rapporten framgår att revisorerna anser kravet på att skall ha länsexperter verkar styrande för länsstyrelsernas organisationsutformning och att regleringen därför kan ifrågasättas. Rapporten överlämnades till bostadsutskottet. har med anledning av bostadsutskottets betänkande samordnad länsförvaltning (1995/96:BoU5, rskr. 1995/96:154) gett regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande länsexperter. Tillkännagivandet innebär att regeringen bör överväga om den nuvarande länsexpertfunktionen är den mest ändamålsenliga. Regeringen har vid skilda tillfällen uttalat att några organisatoriska hinder inte föreligger för olika lösningar när det gäller placeringen av länsexperter. budgetproposition framhöll regeringen att det ankommer på respektive länsstyrelse att avgöra på vilket sätt den inre organisationen skall utformas för att tillgodose dels kravet på länsexperternas och därmed sakområdenas tyngd i organisationen, dels en effektiv organisation som främjar ett tvärsektoriellt arbetssätt. Av länsstyrelsernas yttranden över revisorers rapport framgår det att flertalet av länsstyrelserna vill att regeringen även i fortsättningen reglerar länsexpertfunktionen och att de ser regleringen mer som ett stöd för verksamheten än som ett hinder vid utformningen av organisationen. roll är bl.a. att samordna och väga samman olika sektoriella intressen. Det är viktigt att inom varje sektor är företrädd av hög kompetens för att säkra de nationella målen och de sektorsspecifika intressena på ett bra sätt. Regeringen ser länsexpertens funktionsansvar som särskilt viktig. Länsexperterna utgör en förutsättning för en kompetent bevakning av sektorn. De centrala verkens roll vid rekryteringen bidrar till att förtroendet för länsstyrelsernas kompetens inom sektorn bibehålls. De farhågor som revisorer gett uttryck för bör kunna undanröjas genom att länsstyrelserna eftersträvar flexibla lösningar när det gäller utnyttjandet av samtliga personella resurser inom länsstyrelserna. Enligt länsstyrelseinstruktionen har länsstyrelserna möjlighet att samverka med varandra i syfte att utnyttja resurserna effektivt och rationellt. Det kan t.ex. vara tillfyllest att samverkar med en annan länsstyrelse för att därigenom tillgodose kompetenskravet. Regeringen avser att göra ytterligare förtydliganden om länsexpertfunktionen i länsstyrelseinstruktionen. Regeringen prövar fortlöpande behovet av länsexperter i syfte att stärka eller markera tyngdpunktsförskjutningar inom olika politikområden. kompletteringsproposition redovisade regeringen bl.a. att kraven på reglering av funktionen som utbildningsexpert skulle slopas till följd av att sakområdet förändrats och tyngdpunkten förskjutits mot regionala utvecklingsfrågor, bl.a. inom EG:s strukturfondsprogram (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU120, rskr. 1994/95:454). Regeringen avser att även fortsättningsvis pröva behovet av länsexperter. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: skall även i fortsättningen| | vara instans för överklaganden i vissa förvaltningsärenden. Regionberedningens förslag: Regionberedningen föreslår att överklagandefunktion förs över till länsrätten eller, om särskilda skäl talar för det, till annan domstol. Förslaget är enligt beredningen i det närmaste kostnadsneutralt. Remissinstanserna: Remissutfallet i denna fråga är splittrat. De domstolar som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget. avstyrker däremot förslaget. Verket ifrågasätter beredningens slutsats beträffande de ekonomiska konsekvenserna bl.a. med hänsyn till den väsentligt ökade arbetsbörda för domstolarna som beredningens förslag skulle komma att medföra. Av de statliga myndigheterna i övrigt tillstyrker Kammarkollegiet, medan Statskontoret, , och 16 länsstyrelser avstyrker förslaget. Av de drygt 30 kommuner som tagit upp denna fråga tillstyrker hälften och hälften avstyrker. Skälen för regeringens bedömning: är överklagningsinstans för vissa kommunala och lokala statliga myndigheters beslut. Vid omorganisationen av länsstyrelserna fördelades överklagningsärendena dels till länsstyrelserna, dels till särskilda länsdomstolar, länsskatterätt och länsrätt, som var organisatoriskt knutna till länsstyrelserna. bröts domstolarna ut ur länsstyrelseorganisationen och bildade en ny fristående allmän förvaltningsdomstol, benämnd länsrätt. Åtskilliga överklagningsärenden från kommunala och lokala statliga myndigheter kom emellertid att ligga kvar på . Vid bedömningen av Regionberedningens förslag utgår regeringen från den övergripande syn på förvaltningsdomstolarnas roll och uppgifter som kommit till uttryck i prop. 1992/93:100 bil. 3 och beslut med anledning därav (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). Denna syn innebär en principiell ordning med länsrätt som första instans i de måltyper som prövas av förvaltningsdomstolarna, men den behöver inte gälla för samtliga måltyper. arbetsuppgifter rör olika sakområden. Den breda kompetens som besitter inom olika områden har stor betydelse för handläggning och beredning av överklagningsärenden. I vissa fall kan visserligen, som Regionberedningen har påpekat, rollkonflikter uppstå. Dessa kan emellertid oftast ut, genom att överklagningsärenden hanteras av särskild juridisk expertis som organisatoriskt är skild från tillsynsfunktionen. Därigenom säkerställs att rollkonflikter och jävssituationer minimeras. Den nuvarande ordningen innebär enligt regeringens mening tillräckliga garantier för att objektiviteten upprätthålls. En följd av att är första instans för vissa överklaganden är att ärendena redan på ett tidigt stadium får en allsidig belysning, både sakligt och rättsligt. Ett ärende är därför väl förberett för en eventuell fortsatt process i domstol. I det här sammanhanget måste även kostnadsaspekterna beaktas. En domstolsprövning är en förhållandevis dyrbar handläggningsform och en uppgiftsöverföring enligt Regionberedningens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten. Vidare förutsätts i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att förvaltningsdomstolarna får ses som en särskild rättssäkerhetsgaranti. Konventionen kräver dock inte domstolsprövning i första instans. Det finns således inga hinder för att prövar överklaganden med en fortsatt process i domstolar. Enligt regeringens uppfattning har även en viktig funktion som instans för överklaganden. Regeringens bedömning är alltså att det inte finns tillräckliga skäl att flytta överklagningsärenden från läns- styrelserna till länsrätt eller annan domstol. 8.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning 1 § - skall det enligt bestämmelserna i denna lag genomföras en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i , och län. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.1. Försöksverksamheten skall avslutas . Försöksverksamheten omfattar bara de i lagen uppräknade länen. Någon uttrycklig rätt att utträda ur försöksverksamheten finns inte. Om något försökslän inte längre önskar delta i försöksverksamheten får regeringen överväga att föreslå en lagändring. Uppgifter som ingår i den ändrade ansvarsfördelningen