prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — Besparingen på försvarsutgifterna medför en minskning av både det militära försvarets krigsorganisation och dess grundorganisation. a. att omfatta 13 armébrigader, 24 - 20 - ytstridsfartyg, 9 ubåtar samt 13 stridsflygdivisioner, på 12 39 Gripen-divisioner. Regeringens förslag till grundorganisation utgör en välavvägd helhetslösning. Utöver militäroperativa krav har strävan att undvika osäkra investeringar och satsa på utvecklingsbara garnisoner varit vägledande vid förslagen till utformning av grundorganisationen. Totalförsvarets förmåga till anpassning efter skiftande hotbilder är av grundläggande betydelse för vårt lands och folks säkerhet och trygghet i en svårförutsägbar framtid. Frånvaron av ett militärt angreppshot medger att totalförsvarets omedelbara krigsduglighet liksom tidigare begränsas. Färdiga planer finns utarbetade för att krigsdugligheten skall kunna höjas . Anpassning på till en mörkare hotbild fordrar god analyskapacitet, beslut i rätt tid, planering och tillväxtförmåga och en fortlöpande materiell förnyelse. För att säkerställa att dessa krav uppfylls planerar regeringen bl.a. en översyn av underrättelsetjänsten, särskilda forskningsinsatser, återkommande säkerhetspolitiska kontrollstationer samt i enlighet med Försvarsmaktens förslag en något större krigsorganisation utöver vad som angavs i inriktningsbeslut och flera officerare än vad dagens krigsorganisation erfordrar. Regeringen planerar vidare omfattande satsningar på teknisk forskning och utveckling. Enligt regeringens mening är det av största betydelse både för den materiella förnyelsen och för tillgången på försvarsmateriel att och svensk försvarsindustri deltar i ett växande internationellt samarbete om försvarsmateriel. Det civila försvarets styrka, effektivitet och förmåga till anpassning vilar ytterst på att vårt samhälle trots ökande sårbarhet på samma gång är både stabilt och flexibelt. Regeringen föreslår därför särskilda satsningar för att förbättra beredskapen på de viktigaste infrastrukturområdena. En god grundberedskap för krig ger också en god beredskap för svåra påfrestningar i fred. I planeringen för det civila försvaret skall en helhetssyn tillämpas på beredskapsåtgärder för krigstida och fredstida förhållanden. Samordningen inom det civila försvaret liksom ledningsförmågan skall förbättras. Den fundamentala betydelse regeringen tillmäter det vidgade säkerhetsbegreppet och helhetssynen på det militära och civila försvaret framgår ytterligare av den proposition, 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, som regeringen överlämnar till med totalförsvarspropositionen. De båda propositionerna bildar en helhet. Den demokratiska folkförsvarstanken är hos det svenska folket djupt förbunden med den allmänna värnplikten, nu med totalförsvarsplikten, som i sin tur medverkar till att bibehålla en hög försvarsvilja. Hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna är uttryck för den folkliga försvarsviljans stora djup och bredd. Hemvärnets tillväxt, föryngring och materiella förnyelse är ett viktigt mål för regeringen. Totalförsvarets resurser skall även kunna användas för fredsfrämjande verksamhet och humanitära insatser. Detta utgör en viktig del av vår säkerhetspolitik och vårt arbete för fred och solidaritet. För att stärka möjligheterna på detta område skall ett internationellt kommando bildas inom Försvarsmakten. I denna skall bl.a. en snabbinsatsstyrka ingå. får ansvar för internationella katastrof- och räddningsinsatser. Så långt det är ändamålsenligt, samordnas utbildningen av civila och militärer. Då behovet av blandade militära och civila fredsfrämjande och humanitära insatser med all sannolikhet växer, kommer helhetssynen på militärt och civilt alltmera att genomsyra även försvarets internationella verksamhet. aktiva medverkan i Partnerskap för fred (PFF) förbättrar våra möjligheter att samverka med andra stater i fredsfrämjande operationer och humanitära insatser. PFF får också en växande betydelse för säkerheten i . Ett stärkande av säkerheten i genom europeiskt och internationellt samarbete på alla områden är ett nationellt svenskt säkerhetsintresse. skall vidareutveckla sitt stöd till de baltiska länderna och deras försvarsmakter. Regeringens proposition Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 har liksom etapp 1 utarbetats i nära samarbete med . Socialdemokraterna och är överens om alla delar i försvarsbeslutet. Båda partierna tar ansvar för utformningen av totalförsvaret . Förslaget till försvarsbeslut är en välavvägd helhet och i väsentliga avseenden nydanande. Totalförsvaret utformas för att kunna möta dagens anspråk och en svårförutsägbar framtids krav. Det blir ett modernt och betryggande försvar mot framtidens, inte gårdagens hot. Totalförsvaret skall avhålla från yttre angrepp på vårt land och avvärja dem, om de ändå skulle komma. skall dess resurser bidra till att förebygga svåra påfrestningar i fredstid och till att bemästra dem, om de trots allt skulle inträffa. Försvaret skall vara ett redskap i vårt internationella fredsarbete. I och med det nya försvarsbeslutet blir det tydligare än att försvaret är en viktig del av samhället även i fredstid. Det demokratiska folkförsvaret befästs. 3.2 Ärendet och dess beredning Försvarsbeslutet för perioden - 2001 fattas med en indelning i två etapper. Den första etappens försvarsbeslut avseende fattades (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46,). Med denna proposition framläggs regeringens förslag till den andra etappens försvarsbeslut avseende . budgetproposition kommer regeringen att lämna förslag till verksamhet för . Den första etappen av försvarsbeslutet omfattade statsmakternas ställnings- taganden till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret, övergripande inriktning av totalförsvarets utformning samt ekonomin. Den andra etappen omfattar statsmakternas ställningstaganden med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts samt ställningstaganden till den närmare inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation och det civila försvarets funktioner. Denna etapp omfattar också en inriktning av den militära grundorganistionen i fred samt av verksamheten inom viktiga delområden. Regeringens proposition och beslut har legat till grund för de anvisningar som myndigheterna har iakttagit för den fortsatta planeringen inför andra etappen. Som underlag för de förslag som läggs fram i denna proposition ligger ett stort antal studier och rapporter från bl.a. ett flertal myndigheter. Regeringen beslutade att försvarsberedningen skall svara för samråd mellan företrädare för regeringen och riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga försvarsbeslut. En huvudfråga för försvarsberedningen har varit bedömningar inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen i anslutning till den andra etappen av försvarsbeslutet. I rapporten och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51) har försvarsberedningen redovisat sina säkerhetspolitiska överväganden inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen. Rapporten har legat till grund för övervägandena i denna proposition. Regeringens bedömningar och förslag till ställningstaganden redovisas i propositionens kapitel 4. Utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten avlämnade betänkandet Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo96/1556/). En förteckning över remissinstanserna framgår av bilaga 1. Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp avlämnade betänkandet Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp - Kartläggning, analys och förslag (SOU 1995:72). Frågor om civila humanitära insatser behandlas i båda betänkandena. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/1451/). En förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 1. Genomförandet av insatserna behandlas närmare i propositionens kapitel 8 om internationella insatser. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingår i ramen. Enligt regeringen var det i sammanhanget även viktigt att se över finansieringsprinciperna för det civila försvaret. hade inte någon erinran mot vad regeringen hade anfört. Mot denna bakgrund bemyndigande regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå vilka principer som skall gälla för finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret samt att föreslå vad som skall ingå i den ekonomiska planeringramen för det civila försvaret. Utredningen antog namnet CFF- utredningen. Utredningen överlämnade sitt betänkande Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning över remissinstansernas yttranden finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo96/880/). En förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 1. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda strukturförändringar inom verksamhetsområdet. Utredningen antog namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Utredningen har avlämnat följande betänkanden: En styrande krigsorganisation (SOU 1995:129), Strukturförändring och besparing (SOU 1996:96), Effektivare försvarsfastigheter! (SOU 1996:97) Vem styr försvaret? (SOU 1996:98), Avveckling med inlärning (SOU 1996:99) och Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123). Betänkandena har inte remissbehandlats. Regeringens ställningstaganden behandlas i kapitel 19. Regeringen bemyndigade (dir. 1995:61) chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering av de totalförsvarspliktigas ekonomiska och sociala situation m.m. Utredningen (Fö 1995:05) har lämnat betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 en utvärdering av de totalförsvarspliktigas medinflytande och deras sociala och ekonomiska situation under grundutbildningen (SOU 1995:118) och betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar (SOU 1996:18). Båda betänkandena har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/2458/MIL och dnr Fo96/615/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Regeringens ställningstaganden behandlas i avsnitt 13.1.4. uppdrogs åt en särskild utredare - () - att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet (dir. 1992:39). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) till som bl.a. innebar att utredaren skall redovisa förslag till riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. redovisade sina överväganden angående elberedskapen i betänkandet Elförsörjning i ofred (SOU 1995:51). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Närings- och (dnr N95/1147). uppdrogs åt en särskild utredare - (EBU) - att lämna förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning, lagstiftning och finansiering inom elberedskapens område (dir. 1996:23). EBU redovisade sina överväganden och förslag om organisation, m.m., i delbetänkandet Elberedskapen - Organisation, Ansvarsfördelning och Finansiering (SOU 1996:78). Förslagen har behandlats vid en hearing i . Minnesanteckningar från denna hearing finns tillgängligt i Närings- och (dnr N96/1304). Regeringen beslutade om förlängd tid för EBU att redovisa förslag till lagstiftning och författningsändringar inom elberedskapens område. EBU skall enligt beslutet redovisa sitt uppdrag . Genom beslut (Fo95/1977/MIL) uppdrog Försvarsdepartementet åt generallöjtnant att utreda frågan om en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. redovisade utredaren resultatet av uppdraget. Yttrande över utredarens rapport har inhämtats från Försvarsmakten. Utredarens rapport och regeringens ställningstaganden behandlas i avsnitt 16.1. Genom beslut uppdrog regeringen åt () att genomföra ett projekt om förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar. IVA överlämnade en rapport till regeringen (dnr Fo96/946/MIL). Någon remissbehandling av rapporten har inte ägt rum. Regeringens syn på dessa frågor framgår av kapitel 14 i föreliggande proposition. tillsattes en utredning med uppgift att analysera utformningen av ekonomisk politik under kriser och krig. Utredningen lämnade sitt betänkade Ekonomisk politik under kriser och krig (SOU 1992:75). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Försvarsdepartementets akt (dnr 4298/92). En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. Försvarsdepartementet har mottagit ett stort antal uppvaktningar från företrädare från kommuner, enskilda förband, frivilliga försvarsorganisationer m.fl. Företrädare för Försvarsdepartementet har besökt flertalet berörda förband. När det gäller regeringens förslag till riksdagsbeslut om budgeten för totalförsvaret och beredskapsbudgeten hänvisas till regeringens kommande budgetproposition (prop. 1996/97:1). Där behandlas samtliga anslag under Försvarsdepartementet inom utgiftsområde 6. Regeringens förslag till riksdagsbeslut i övriga försvarspolitiska sakfrågor framgår av föreliggande proposition. kommer ett mindre antal myndigheter att genomgå en fördjupad prövning och skall inkomma med underlag till regeringen . Regeringen behandlade i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse innebörden av begreppet totalförsvar. konstaterades att begreppet lämpligen bör definieras i lag samt att regeringens syn på totalförsvarets uppgifter innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste ses över. Med anledning av detta tillsattes inom en arbetsgrupp rörande rättslig översyn med anledning av försvarsbeslutet (Fö1995:B). I arbetsgruppen ingick representanter från och Försvarsdepartementet samt även representanter från Försvarsmakten, , och . Arbetsgruppen har under hand redovisat sitt arbete i promemorior, varvid förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap har lagts fram. Regeringen kommer att i denna proposition behandla förslaget till en i lag fastslagen definition av begreppet totalförsvar. Under hand har i detta ärende Försvarsmakten, , , , , och att yttra sig över lagstiftningsförslagen. Vad beträffar övriga lagstiftningsfrågor som kan bli aktuella med anledning av försvarsbeslutet avser regeringen att återkomma efter beslut. Genom beslut (dnr Fo94/2141/) uppdrog Försvarsdepartementet åt f.d. överdirektören att se över Delegationen för planläggning av efterforskningsbyråns (EKC-delegationen) arbetsformer. har också behandlat uppgifter och organisation för för krigsfångar och civilinternerade, eftersom EKC-delegationens verksamhet och arbetsformer inte kan behandlas utan att hänsyn tas till Efterforskningsbyrån. Uppdraget har redovisats i en rapport och arbetsformer för EKC och EKC-delegationen. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet akt, (dnr Fo95/740/). Rapporten innehåller förslag till förordningstext men inte något förslag till lagtext. Mot bakgrund av detta har nödvändiga lagförslag arbetats fram i en informell arbetsgrupp inom . Arbetsgruppen har omfattat medverkande från Försvarsdepartementet och Arbetsmarknads-departementet samt från Svenska röda korset. I överläggningarna har även deltagit. Arbetsgruppen har under hand redovisat förslag till lagtext. Dessa grundar sig på rapportens förslag till reglering av efterforskningsverksamheten och vad arbetsgruppen har kommit fram till med anledning av denna. Regeringen behandlar i denna proposition även dessa förslag. Under hand har i detta ärende samtliga remissinstanser getts tillfälle att yttra sig över lagförslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådets synpunkt är av författningsteknisk karaktär. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkt vid den berörda paragrafen i författningskommentaren. Med anledning av vad som förekommit vid lagrådsföredragningen har även vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter 4.1 Ställningstaganden i försvarsbeslutets första etapp fattade beslut rörande den fortsatta inriktningen av säkerhets- och försvarspolitik samt totalförsvarets långsiktiga utveckling. Beträffande säkerhetspolitiken framhölls bl.a. i det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande (bet. 1995/96:UFöU1) om säkerhetspolitik att: "säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle." (s. 35, stycke 3) "militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga. Genom att vidmakthålla en trovärdig grund för totalförsvarets långsiktiga styrka och anpassningsbarhet ger vi vårt bidrag till säkerhetspolitisk stabilitet i det nordeuropeiska området." (s. 38, stycke 1) "Säkerhetspolitikens mål är styrande för mycket av utrikespolitiska och försvarspolitiska agerande. Detta avspeglar att vår säkerhetspolitik har såväl en internationell som en nationell dimension." (s. 35, stycke 4) "Detta innebär att vi nationellt skall kunna möta militära hot som direkt berör . Svårast av dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och oberoende. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som utan att hota frihet och oberoende ändå skulle kunna innebära svåra nationella påfrestningar eller risker." (s. 35, stycke 6) "Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. I denna strävan efter gemensam säkerhet fullföljer vi vårt mångåriga arbete inom framför allt FN för fred och nedrustning samt för demokratisk, social, ekonomisk och ekologiskt hållbar utveckling. Vi skall även samarbeta internationellt för att förebygga och hantera icke-militära hot och påfrestningar." (s. 35, stycke 7) godkände vidare vad regeringen i propositionen 1995/96:12 om totalförsvar i förnyelse förordade om försvarspolitikens inriktning: "Den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i har varit gynnsam för . Väpnade angrepp som skulle kunna hota ter sig i dagens politiska läge osannolika. Därtill kommer att de rent militära förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under kommer att vara starkt be- gränsade. Detta gäller i synnerhet förmågan att genomföra en kustinvasion." (s. 41, stycke 3) "Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnade angrepp kommer därför att vara begränsade under . De direkta anspråken på totalförsvaret i närtid är därmed främst att hävda svensk territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt internationella säkerhetspolitiska engagemang." (s. 41, stycke 4) "Skulle trots allt en situation utvecklas som innebär ett angreppshot mot bör vi få en betydande politisk förvarning." (s. 41, stycke 5) godkände avslutningsvis vad regeringen i propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse förordat om totalförsvarets förmåga till anpassning. Regeringen framhöll i denna proposition att angreppshot kan växa upp om läget i omvärlden förändras. Totalförsvaret måste sålunda på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa förmågan att möta väpnat angrepp i takt med den säker- hetspolitiska utvecklingen i omvärlden. Detta måste kunna ske både snabbt genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband och i form av mer långsiktig anpassning varvid nya förband och system och strukturella lösningar införs. Förmågan att möta ett väpnat angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av utrustning och utbildning inom högst . Regeringen anförde vidare i samma proposition om säkerställande av förmågan att fatta beslut om anpassning att de internationella kontakterna och tillgången på information är mycket större . Förutsättningarna är därmed bättre än förr att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden. Regeringen ansåg därför att underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för säkerhet. Underrättelsetjänsten och försvarsforskningen skall därför inriktas på att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvarets förmåga. framhöll i sitt betänkande 1995/96:FöU1 att det hyste farhågor beträffande det risktagande som det innebär att ha ett totalförsvar som behöver både betydande tid och omfattande resurser för att nå full duglighet att möta ett angreppshot. Man såg också svårigheterna att i rätt tid sätta igång uppbyggnaden. Utskottet såg det å andra sidan inte som rimligt att - i synnerhet i dagens säkerhetspolitiska läge - avsätta de resurser som skulle vara nödvändiga för att det skulle vara möjligt för totalförsvaret att i sin helhet ständigt vara fullt stridsdugligt. Utskottet ställde sig bakom regeringens uppfattning att efter en högst ettårig period alla väsentliga delar av totalförsvaret skall kunna utnyttjas med full effekt efter mobilisering. I proposition 1995/96:12 anförde regeringen beträffande den ekonomiska ramen för totalförsvaret: "Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt kan genomföras t.o.m. . Av de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare utgiftsbegränsningar om skall uppnås fram t.o.m. . perioden t.o.m. skall de ytterligare utgiftsbegränsningarna om stegvis genomföras." (s. 98) godkände vad regeringen förordat om totalförsvarets ekonomiska ram. 4.2 Två huvudfrågor för säkerhetspolitisk kontrollstation Säkerhetspolitiska kontrollstationer skall enligt statsmakternas beslut genom- föras och presenteras för dels inför försvarsbeslutets andra etapp, dels . Kontrollstationerna skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse. I det följande redovisas underlag för ställningstagande till kontrollstation. Underlaget bygger på den rapport som redovisades av försvarsberedningen "Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik" (Ds 1996:51). Syftet med den säkerhetspolitiska kontrollsta- tionen är att belysa sådana förändringar i omvärldsförhållandena jämfört med som bedöms vara särskilt viktiga för vår säkerhets- och försvarspolitik och för inriktningen av totalförsvaret. Två huvudfrågor står i förgrunden för kontrollstationen. Den första gäller det internationella säkerhetssamarbetet och huruvida detta samarbete utvecklats på ett sätt som ger anledning till omprövning av formerna för och omfattningen av det svenska deltagandet. Den andra huvudfrågan gäller bedömningen av hot och risker i olika tidsperspektiv. Denna bedömning är styrande för den fortsatta tillämpningen av vad beslutat om totalförsvarets förmåga till anpassning. Det centrala blir huruvida utvecklingen i omvärlden ger anledning till att modifiera uppfattning om tänkbara hot och risker.