prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Kommunen bör därvid ha skyldighet att underrätta om missförhållanden eller brister i enskild verksamhet som kan föranleda ingripande från sida. 14 Dokumentation och personregister 14.1 Nya lagbestämmelser om dokumentation i -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vissa ytterligare bestämmelser | | om dokumentation införs i socialtjänstlagen, främst i| | förtydligande syfte och som komplement till | | förvaltningslagens regler. Dokumentationsreglerna | | görs generellt tillämpliga även på sådan enskilt be-| | driven verksamhet inom som står under| | tillsyn. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att nya generella och mycket utförliga bestämmelser om dokumentation i införs genom en särskild lag, och att reglerna görs tillämpliga också på sådan enskilt bedriven verksamhet inom som står under tillsyn. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i kommitténs bedömningar angående behovet av en enhetlig och allmän lagfäst skyldighet att dokumentera verksamheten inom , inklusive den enskilt bedrivna verksamhet som står under tillsyn. De flesta instanser som yttrat sig i frågan stöder också kommitténs förslag om riktlinjer och minimikrav för dokumentationens form, omfattning och innehåll, men några instanser ifrågasätter detaljeringsgraden. Den övervägande delen av remissinstanserna stöder eller accepterar kommitténs förslag om en särskild lagstiftning, men flera instanser anser dock att bestämmelserna borde kunna inordnas i socialtjänstlagen. Skälen för regeringens förslag: redovisning i slutbetänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86) tyder på att det finns relativt stora brister i fråga om dokumentationen av verksamheten inom . Kommittén har funnit att bristerna bör avhjälpas genom införande av ett generellt, utförligt regelverk i lagform om dokumentationsskyldigheten i . Regelverket bör enligt kommittén då också omfatta verksamhet som bedrivs av enskilda, om den är sådan att den står under tillsyn. Förslaget till generella lagbestämmelser om dokumentation har även ett samband med kommitténs förslag inom området uppföljning, utvärdering och tillsyn. För att skall kunna förbättras och utvecklas och för att det skall gå att systematiskt undersöka om arbetet bedrivs på föreskrivet sätt är det en grundläggande förutsättning att verksamheten dokumenteras tillfredsställande. dokumen- tationsskyldighet bör därför enligt kommittén utvidgas och preciseras genom ny lagstiftning. Ett annat skäl för den föreslagna regleringen av dokumentationsskyldigheten är enligt kommittén att dokumentationen är väsentlig som utgångspunkt för vad som skall få registreras i personregister. Regeringen konstaterar att kommitténs bedömning att det finns ett behov av tydligare regler om dokumentation i vinner stöd av remissyttrandena. Det som föreslås är, såvitt gäller det allmännas verksamhet, i allt väsentligt en kodifiering av vad som redan gäller. Härutöver är det också av värde att få generella regler om dokumentationsskyldighet i verksamheter som bedrivs av enskilda. Frågan om de nya reglerna bör införas i socialtjänstlagen eller i en särskild lag har inte diskuterats närmare av socialtjänstkommittén. Olika skäl torde här kunna anföras för och emot båda lösningarna. Med den omfattning kommitténs förslag om dokumentation har fått och med de regler om personregister som kommittén föreslår kan det emellertid vara naturligt att förslaget har givits formen av en separat lag. Regeringen anser för sin del att regleringen i lag av frågor om dokumentation i kan vara mindre omfattande och detaljerad än kommittén föreslagit. Regeringen föreslår inte heller nu någon ny lagreglering för personregister. I och med detta anser rege- ringen att övervägande skäl talar för att de nya reglerna bör tas in i socialtjänstlagen. 14.2 De nya bestämmelsernas tillämpningsområde -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för reglerna| | om dokumentationsskyldighet i den offentliga | | verksamheten ändras inte. Dokumenta- | | tionsskyldigheten skall liksom omfatta | | kommunens verksamhet enligt socialtjänstlagen och | | vissa anslutande lagar. Dokumentationsskyldigheten | | skall därutöver gälla också för sådan enskild verksamhet| | på område som står under | | | | tillsyn. Kommitténs förslag upptar för den kommunala en katalog över vilka verksamheter, enligt socialtjänstlagen och en rad andra lagar, som skulle omfattas av de nya generella dokumentationsreglerna. Remissinstanserna har haft detaljsynpunkter i fråga om tillämpningsområdet såvitt gäller det allmännas verksamhet utanför socialtjänstlagen men har i övrigt biträtt kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att socialtjänstuppgifter fullgörs genom verksamhet som bedrivs av enskilda. Med undantag av 14 § socialtjänstförordningen (1981:750), som gäller hem för vård eller boende, saknas generella bestämmelser som ålägger privata rättssubjekt att dokumentera sin verksamhet. Ett sådant åliggande kan tas in i avtal mellan kommunen och den som bedriver verksamheten. Regelverket i förvaltningslagen (1986:223), tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100) omfattar inte heller enskild verksamhet. För att säkerställa den enskildes rätt till insyn i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 14.5, erforderligt underlag för genomförande av beslutade insatser och möjligheten till effektiv tillsyn bör dokumenta- tionsbestämmelserna även omfatta den verksamhet inom som bedrivs av enskilda och som står under tillsyn. Den nya lagregleringen av en dokumentationsskyldighet för enskilda förutsätter en bestämmelse om att dokumentationen skall bevaras . Regeringen anser att en sådan bestämmelse bör ges det innehållet att dokumentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten. De åtgärder som då avses är naturligtvis i första hand åtgärder gällande vården eller behandlingen av den person som dokumentationen avser. När det gäller tillämpningsområdet för bestämmelserna om dokumentation i i övrigt finns enligt regeringens mening inte anledning att nu föreslå några förändringar. -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Dokumentationsskyldigheten | | skall omfatta all verksamhet som utgör handläggning | | av ärenden rörande enskilda samt genomförande av stöd-| | , vård- och behandlingsinsatser. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag men är mer detaljerat. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks genomgående. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att dokumentera bör gälla alla situationer eller verksamheter som innebär handläggning av individuella ärenden, även sådana som inte avser myndighetsutövning mot enskild. Skyldigheten bör också gälla genomförandet av individuellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlingsinsatser (verkställigheten av beslut om sådana insatser). Detta innebär i praktiken ingen eller endast en obetydlig utvidgning i förhållande till vad som gäller . Vad som skulle kunna sägas vara en utvidgning är främst införandet av en uttrycklig regel gällande genomförandet av insatser. Den dokumentationsskyldighet som gäller för detta område grundar sig på allmänna förvaltningsrättsliga principer. Ett ärende kan uppstå (anhängiggöras) genom en ansökan eller en anmälan eller på annat sätt, t.ex. på initiativ av myndigheten själv. Handläggningen är den procedur som börjar med ärendets anhängiggörande och som efter utredning ut- mynnar i ett beslut av något slag. Ett ärende avgörs således alltid genom ett beslut. Faktiskt handlande är inte samma sak som handläggning av ett ärende. Faktiskt handlande i olika former kännetecknar däremot verkställigheten av beslut. Verkställighet av ett beslut - genomförande av beslutade insatser - är således inte något ärende i sig. Under genomförandet kan dock nya ärenden initieras. Nämnden kan t.ex. under pågående vård se att andra åtgärder kan vara nödvändiga. Då kan på nämndens initiativ ett nytt ärende uppkomma. Med verkställighet av beslut avses genomförandet av de insatser som beslutet omfattar. De insatser som skall dokumenteras under genomförandet är de individu- ellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlingsinsatserna. Verksamheter som rådgivning och information samt vissa öppna verksamheter bör liksom inte omfattas av dokumentationsskyldigheten. har skyldighet att i vissa fall avge yttranden till andra myndig- heter. Exempel härpå är adoptions- och namnärenden, körkortsfrågor, ärenden angående åtalsunderlåtelse och påföljdsfrågor i brottmål för bl.a. ungdomar. arbete med ett sådant yttrande är handläggning av ett ärende som rör en enskild person, och omfattas således på den grunden av 14.4 Kraven på dokumentationen -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Dokumentationen skall visa | | handläggningen av ärendet och vilka insatser i form | | av stöd, vård och behandling som har lämnats. | | Uppgifter som har betydelse i det enskilda fallet | | skall dokumenteras. En särskild markering görs genom| | att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att | | dokumentationen skall utformas med respekt för den | | enskildes integritet. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag men är mer detaljerat och innehåller ytterligare regler om dokumentationen, däribland att uppgifter som avser vård och behandling inte skall behöva dokumenteras i de fall behovet av dokumentation i stället kan tillgodoses genom reglerna i patientjournallagen (1985:562). Remissinstanserna är i allmänhet positiva till kommitténs förslag men har många detaljsynpunkter, och flera ifrågasätter detaljeringsgraden i bestämmelserna. Förslaget om samordning mellan skyldigheten att föra patientjournaler och dokumentationsskyldigheten i möter invändningar från flera håll av innebörd att frågan rymmer obeaktade komplikationer. Skälen för regeringens förslag: En viktig princip för att skyldigheten att dokumentera skall kunna fylla sin huvuduppgift är att dokumentationen innehåller tillräcklig, väsentlig och korrekt information. Vad detta innebär kan dock variera starkt mellan olika verksamheter och ärendetyper. Däremot bör dokumentationen inte variera mellan olika handläggare. De nya bestämmelserna bör ange de grundkrav som bör ställas på dokumentationen. Det är väsentligt att dokumentationen blir både objektiv och saklig. En kritik som har framförts mot dokumentation är att den ibland innehåller subjektiva omdömen om den enskilde vilka kan uppfattas som nedsättande. Anteckningar skall präglas av respekt för den enskilde. Utgångspunkten är att uppgifterna skall bygga på ett korrekt underlag och inte vara av nedsättande karaktär. kan det dock vara nödvändigt att dokumentera värderingar om den enskilde. Uppgifterna kan vara av betydelse även om de kanske inte uppfattas så av den enskilde. Vad som är integritetskränkande kan uppfattas på olika sätt av olika personer. Ett krav för att värderande omdömen etc. skall få förekomma bör vara att de grundas på ett korrekt underlag och att de är av verklig betydelse för saken. Det skall också klart framgå av dokumentationen när den enskilde har en annan uppfattning om det som sagts eller noteras. Däremot skall den enskilde inte kunna styra hur dokumentationen utformas. Uppgifter om tredje person bör undvikas så långt det är möjligt. Det skulle dock vara att gå för långt att helt förbjuda detta. En god vård och behandling kan förutsätta att den enskildes situation ses i sitt sammanhang, vilket gör det nästan ofrånkomligt att även beröra anhöriga till honom. En betydande åter- hållsamhet bör dock iakttas när det gäller uppgifter om andra personer än den som är aktuell i ärendet. Omfattningen av dokumentationen för de olika delarna i ärendeprocessen och för genomförande av insatser varierar beroende på verksamhets- och ärendetyp. Endast de uppgifter som har betydelse med hänsyn till verksamhetens art och det enskilda fallet skall dokumenteras. Mindre insatser kan dokumenteras mer summariskt. När det gäller frågan om en samordning mellan dokumentationsskyldigheten i och journalföringsskyldigheten i sjukvården enligt patientjournallagen anser regeringen att det inte finns underlag för att föreslå en lagreglering av en sådan samordning. --------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den enskildes rätt till insyn i | | dokumentationen markeras genom en ny föreskrift om att| | det skall antecknas om den enskilde anser att någon | | uppgift i dokumentationen är oriktig. | | Bestämmelser om den enskildes rätt till insyn införs| |även för sådan enskild verksamhet som står under | |tillsyn. Kommitténs förslag överensstämmer i| |stort sett med regeringens förslag. | | Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat | |sig i frågan är i allmänhet positiva. Några instanser | |framhåller dock att föreskrifterna inte bör tillåtas få en| |utformning som ger intryck av att den enskilde skulle | |ha en vetorätt i fråga om vad som antecknas om honom. | | Skälen för regeringens förslag: Denna fråga berör särskilt| |dokumentationen i dess egenskap av beslutsunderlag vid | |handläggningen av ett ärende. Genom bestämmelser i | |förvaltningslagen tillförsäkras den som är part i ett ärende| |som avser myndighetsutövning mot enskild en rätt att bli| |underrättad om allt som har tillförts ärendet. Förutom att| |den regeln således inte omfattar handläggning av ärenden| |som inte avser myndighetsutövning mot enskild - och inte| |heller sådant som över huvud taget inte är | |ärendehandläggning - har den också vissa undantag, i första| |hand för fallet att en uppgift saknar betydelse eller | |att det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt| |att den enskilde underrättas. Enligt nuvarande reglering| |i socialtjänstlagen gäller att den enskilde bör hållas | |underrättad om de journalanteckningar och andra an- | |teckningar som förs om honom. Denna regel är generell för| |all verksamhet, men ger den genom sin | |utformning ett utrymme för att underlåta att informera | |den enskilde. Enligt har kritik | |kunnat riktas mot för att enskilda har | |varit ovetande om anteckningar som förts om dem. Det är| |naturligtvis viktigt inte minst för förtroendet i | |relationen att den enskilde verkligen får insyn i de | |anteckningar som görs om honom. Detta gäller självfallet| |särskilt när det kan råda delade meningar om riktigheten| |av det som antecknas. En ytterligare markering av rätten| |till insyn bör därför göras, i form av en uttrycklig regel| |om att det skall antecknas om den enskilde anser att | |någon uppgift i dokumentationen är oriktig. Av | |dokumentationen skall klart framgå i vilka avseenden den| |enskilde har en avvikande uppfattning om vad som sagts | |eller noterats. | | Reglerna i socialtjänstlagen om den enskildes rätt till| |insyn skall gälla även enskild verksamhet som står under| |tillsyn. | | | | | --------------------------------------------------------- |14.6 Omhändertagande av personakter i enskild verksamhet| | | | Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna stöder förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande lagstiftning saknas bestämmelser om omhändertagande av personakt i enskild verksamhet. Personakterna hos den som bedriver enskild verksamhet kan utgöra ett problem när den enskilda yrkesutövaren lägger ned sin verksamhet, t.ex. på grund av dödsfall eller konkurs, eller när ett tillstånd återkallas. Med hänsyn till detta bör skapas en reglering för att säkerställa att personakter i alla situationer förvaras på ett tillfredsställande sätt. Denna reglering, som bör innebära att personakterna kan omhändertas för förvaring, kan utformas efter mönster av reglerna om omhändertagande av patientjournaler i enskild hälso- och sjukvård. Frågan om ett säkert förvarande av personakterna är närmast en tillsynsfråga. Det bör därför vara en naturlig uppgift för såsom regional tillsynsmyndighet för att handha frågor som gäller hanteringen av personakter hos den som bedriver enskild verksamhet. En omhändertagen personakt skall också kunna återfås när förhållandena så med- ger. Detta gäller t.ex. om en nedlagd enskild verksamhet återupptas av den ursprunglige ägaren och den verksamheten därefter handhar vård eller behandling av en person vars akt har omhändertagits. Prövning av återlämnande bör ske av samma myndighet som prövar frågor om omhändertagande. Bestämmelserna bör omfatta sådan enskild verksamhet som står under tillsyn enligt 69 b §. Omhändertagna personakter bör överlämnas till arkivmyndigheten i den kommun där de har omhändertagits, för förvaring där . Bevarandetiden hos arkivmyndigheten kan inte som när det gäller bevarandet i den enskilda verksamheten anknytas till frågan huruvida innehållet i akten kan behövas i behandling etc. av den som akten gäller, utan måste bestämmas generellt. Regeringen bedömer det lämpligt att de omhändertagna akterna bevaras hos arkivmyndigheten . Införandet av den nya möjligheten att omhänderta personakter i enskild verksamhet föranleder införandet av en ny sekretessbestämmelse i 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100), motsvarande den som finns i 7 kap. 1 § om omhändertagande av patientjournaler. 14.7 Författningsreglering av personregister -------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det finns inte| |tillräckligt underlag för att föreslå en ny lagreglering| |för personregister. Kommitténs förslag: En särskild lagreglering för person- register införs. Remissinstanserna har över lag förklarat sig dela uppfattningen att användningen av personregister inom bör lagregleras. Även Datainspektionen har denna uppfattning. Datainspektionen har dock avstyrkt en lagreglering på grundval av kommitténs förslag. Också flera andra remissinstanser har framfört synpunkter av innebörd att kommitténs lagförslag inte i tillräcklig grad reglerar vad som skall gälla i de grundläggande frågorna om registrering och behandling av personuppgifter. Skälen för regeringens bedömning: Så sent som var situationen ännu den att ADB-system i huvudsak var renodlade sammanställningsregister med kortfattade fakta om ärenden, beslut om åtgärder m.m. används dock ADB-baserade hjälpmedel med lättillgänglig information som en naturlig del i det dagliga arbetet vid handläggning av ärenden. ADB används också i stor utsträckning vid hantering av aktuppgifter och textframställning. Kommunerna strävar dessutom i ökad omfattning efter att använda ADB för dokumentation och uppföljning. ADB-system innehåller därför en stor mängd uppgifter om enskilda personer. Den registrerade informationen bildar personregister enligt datalagen (1973:289). Personregistren förs för flera olika ändamål. För kommunernas del är det - generellt sett - numera nödvändigt att föra register i syfte att underlätta administrativa rutiner. Kommunerna är också skyldiga att bevaka och följa upp ärenden inom och registren underlättar rapportering av uppgifter till . Datorstödet fyller sammanfattningsvis en viktig funktion för det sociala arbe- tets innehåll och kvalitet. Personregistrering med stöd av ADB måste därför i normalfallet ses som en förutsättning för att kommunerna skall kunna fullgöra sitt ansvar enligt socialtjänstlagen. Många faktorer, inte minst uppgifternas känslighet och registrens mångfald, talar för att det bör bildas ett fast regelverk för personregistreringen inom område, anpassat till dess särskilda behov och intressen. En reglering av socialtjänstregistren förutsätter en avvägning mellan behov av en rationell och effektiv administration å ena sidan och den enskildes krav på skydd för den personliga integriteten å andra sidan. Regeringen gav i tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom verksamhetsområde. Kommittén har i sitt slutbetänkande lagt fram ett lagförslag. Någon lösning av de från integritetssynpunkt avgörande frågorna om registrering och behandling av personuppgifter kan dock inte sägas ha kommit till stånd genom kommitténs förslag. Regeringen är därför inte beredd att på nu tillgängligt underlag lägga fram lagförslag för rörande personregister. Regeringen avser att skyndsamt ta initiativ till en nödvändig vidare beredning av frågan för att kunna återkomma till . När det gäller frågans fortsatta beredning är det också av intresse att (JU 1995:08), vars kommande redovisning kan antas bli av stor betydelse för all framtida författningsreglering av personregister, skall avsluta sitt arbete med utgången av . 15 Ansvar i vissa fall för placeringskommun och folkbokföringskommun -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Placeringskommunen, dvs. den | | kommun som fattat beslut om vistelse i familjehem, | | hem för vård eller boende eller särskild boendeform i| | annan kommun, behåller ansvaret för biståndsinsatser| | och vissa stöd- och serviceinsatser under | | placeringstiden. Placeringskommunens ansvar gäller | | även betalningsansvar enligt lagen (1990:1404) om | | kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och | | | | sjukvård. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till ett sammanhållet vårdansvar när det gäller placering i familjehem eller hem för vård eller boende. Däremot uttrycker flera remissinstanser tveksamhet kring förslaget om placeringskommunens ansvar när det gäller boende i särskilda boendeformer. En harmonisering mellan socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) efterlyses bl.a. av . anser att undantag från vistelsekommunens ansvar endast bör gälla vid tillfällig vistelse då det för den enskilde i längden innebär stora problem att inte kunna vända sig direkt till den kommun där han elller hon bor. anser också att placeringskommunens i tiden obegränsade ansvar för en person med livslångt handikapp står i direkt motsattsställning till den allmänt accepterade handikappolitiken. Placeringskommunens ansvar behöver därför Skälen för regeringens förslag: Ansvaret för att den enskilde får den hjälp som han eller hon behöver åvilar enligt 3 § socialtjänstlagen vistelsekommunen. Med vistelsekommun avses den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder. Vissa begränsningar i vistelsekommunens ansvar föreligger . När den enskilde är bosatt i en annan kommun och enbart på genomresa, kan vistelsekommunens ansvar rimligen inte vara lika omfattande. Detsamma gäller om någon har behov av bistånd . 1979/80:1 Del A hänvisas i sådana fall till 72 § socialtjänstlagen om överflyttning av ärenden, i detta fall till hemkommunen. i vistelsekommunen är dock ensam ansvarig för att behövliga åtgärder kommer till stånd till dess socialnämnden i den andra kommunen har samtyckt till att ta över ärendet. Om socialnämnden i en kommun har gett någon bistånd i form av placering i familjehem eller hem för vård eller boende i en annan kommun, har placeringskommunen kvar ansvaret för personen i fråga. Vistelsekommunen har dock ansvaret för att den enskilde får den hjälp och det stöd som inte hör samman med att bistånd ursprungligen meddelats i form av placering i familjehem eller hem för vård eller boende. Detta gäller t.ex. ansvaret för sådana insatser som normalt tillkommer alla andra i kommunen. finner regeringen principen om det sammanhållna vårdansvaret viktig. För att uppnå ett sådant sammanhållet vårdansvar föreslår regeringen därför ett utvidgat ansvar för den kommun som fattar beslut om att placera någon för vård eller boende i annan kommun. Det gäller vistelse i familjehem, hem för vård eller boende eller särskild boendeform i annan kommun.