prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — I sina yttranden anger kommittén under rubriken concerns de problemområden som staten ifråga bör granska närmare och föreslår under rubriken suggestions and recommendations ofta utredningar för att staten skall finna lösningar för att bättre leva upp till konventionen. använder aldrig ord eller uttryck som antyder att en stat bryter mot konventionen. har lämnat en rapport till kommittén. I sitt yttrande över rapporten gav kommittén synpunkter på att utlänningslagen tillåter att utländska barn tas i förvar. Med barn åsyftas i , enligt huvudregeln, varje person . Begreppet barn används alltså i konventionen även på en åldersgrupp som i vanligen kallas ungdomar. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. I är myndighetsåldern . En svensk medborgare som är är således definitionsmässigt barn i mening. Enligt svensk internationell privat- och processrätt är det för utländska medborgare i första hand reglerna i hemlandet som är tillämpliga. kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter (inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl). har enligt artikel 2 i ett ansvar för alla barn inom landets jurisdiktion. Detta betyder, på det sätt som utifrån de redan nämnda huvudprinciperna anges i konventionens olika artiklar, att alla barn i har medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Med artikel 2 reglerar konventionen dock inte rätten att inresa i ett annat land och uppehålla sig där. Diskrimineringsförbudet i artikeln kan exempelvis inte åberopas för att grundlagsförbudet mot att utvisa en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt barn som befinner sig på svenskt territorium. Det ansvar som enligt delar med andra stater för alla barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och uppmuntra internationellt samarbete, återspeglas i en rad insatser som gör utomlands. Sådana insatser har berörts i kapitel 7. De utgör en väsentlig del av migrationspolitiken. Detta gäller också de insatser som görs för barn som invandrat till . Motsvarigheter till bestämmelser finns i vissa fall i andra konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur bör tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning mot vad som stadgas i . Konventioners allmänna betydelse i svensk rätt behandlas i avsnitt 7.3.1. Principen om barns bästa i och svensk rätt Artikel 3 i ålägger offentliga och privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att vid alla åtgärder som rör barn låta barnets bästa komma i främsta rummet. Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade ställningstaganden till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss vägledning om vilken räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I några artiklar regleras situationer där barnets intresse skall ges särskilt stor tyngd, utöver vad som anges i artikel 3. I artikel 21 stadgas sålunda att stater som tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas . Även beträffande båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling finns i artikel 18 en starkare formulering om vilken tyngd barnets bästa skall ha än i artikel 3. Vid utarbetandet av stod valet mellan en bred och något vagare formulering av artikel 3 och en tydligare och snävare formulering. Som den språkliga utformningen visar valdes det förstnämnda alternativet. Principen om barnets bästa skulle appliceras på alla områden. Den blev därigenom endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå skall vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas relativa tyngd. Den ovannämnda arbete kan ännu inte sägas ha gett tillräckligt underlag för att staterna ur ländernas rapporter och synpunkterna på dessa skulle kunna få ytterligare vägledning om hur artikel 3 bör tolkas. Principen att hänsyn skall tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett utflöde av stadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grundläggande målet för den offentliga verksamheten skall vara den enskildes välfärd, således både barns och vuxnas. Bestämmelsen kan sägas återspegla en anda och ambitioner som liknar vad som uttrycks i artikel 3. Stadgandet är självfallet vägledande i lagstiftningsarbetet. Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i vanlig lagstiftning, med räckvidd för all svensk rätt, finns inte. Inte heller särskilt för utlänningsrätten finns någon generell bestämmelse av detta slag. Principen om hänsyn till barns bästa kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a. regler om vårdnad och umgänge (6 kap.). Frågan om det bör införas en bestämmelse om hänsyn till barns bästa med räckvidd över hela det nationella rättssystemet har behandlats av . 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90) beslutade , att inte skall inkorporeras som svensk lag men att en fortlöpande kontroll och anpassning av all lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Den grundläggande avvägningen mellan barns intressen och andra intressen sker för utlänningsrätten liksom för andra rättsområden i samband med regeringens och lagstiftningsarbete. Det är en internationellt allmänt erkänd princip att alla stater har rätt att avgöra vilka personer som får uppehålla sig på deras territorium. Detta utgör själva kärnan i statssuveräniteten. De förpliktelser som till följd av folkrätten eller ingångna internationella överenskommelser åvilar den enskilda staten måste iakttas vid utövandet av denna rätt. Uppehållstillstånd Reglerna om anhöriginvandring och skydd för skyddsbehövande innebär långtgående hänsynstaganden till även barns intressen. Bestämmelserna om anhöriginvandring ger, som framgår av avsnitt 9.2, barn med föräldrar i rätt till uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med bl.a. artikel 8 i samt artiklarna 7, 9 och 10 i , som på olika sätt tar hänsyn till familjens betydelse för ett barn. Skyddsbehövande barn har, i enlighet vad som beskrivits i avsnitt 9.1, rätt till skydd i på samma grunder som vuxna. (artikel 22) ställer därvid inte några krav på skydd utöver vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra åtaganden, för del främst flyktingkonventionen och . För det barn, som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som flykting, skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd. Hänsyn kan tas till den enskildes välfärd och bästa även utöver vad som gäller enligt dessa huvudregler för invandringen genom möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Det kan konstateras, att inte ställer några uttryckliga krav på att staterna överhuvudtaget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en sådan ordning, gäller för utformningen och tillämpningen av dessa regler liksom för alla andra bestämmelser. Begreppet humanitära skäl är, som framhållits i avsnitt 9.2, individrelaterat. Mycket allvarliga eller särskilt riskfyllda situationer för den enskilde, exempelvis vid sjukdom eller handikapp, kan ligga till grund för uppehållstillstånd. Myndigheternas utrymme för sådana bedömningar styrs i hög grad av den praxis som regeringen har utformat. Regeringen har därvid att beakta bl.a. de internationella överenskommelser som ingått. I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl har det ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som psykiskt hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i , tillsammans med föräldrarnas psykiska tillstånd. Regeringen har i vägledande beslut över enskilda ansökningar dragit upp vissa riktlinjer. De skäl som krävs för uppehållstillstånd kan vara något svagare i fråga om ett sjukt eller handikappat barn än i fråga om vuxna när ett återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling. Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter inresan i . Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett barn hade hjärntumör och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP). Barns psykiska problem i förening med lång vistelse i har också behandlats i några fall (se t.ex. KU93/2375/MP). I ett fall fann regeringen att två blödarsjuka pojkar inte skulle få uppehållstillstånd. Det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds i av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och för sig var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det skulle medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av , med tanke på det stora antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i , om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för uppehållstillstånd. (KU 92 4069/MP). I ett annat fall led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp-skada med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av synnerligen allvarlig art. Men det var fråga om ett litet barn som i utvecklat sitt första och enda språk - det svenska teckenspråket, vilket gjort det möjligt att kommunicera med omgivningen, och ett återvändande skulle riskera att på ett livsavgörande sätt påverka hans utveckling. Regeringen hänvisade till att "en mer generös bedömning kan göras i fråga om barn" och fann att sådana synnerliga skäl av humanitär art förelåg att uppehållstillstånd borde beviljas. (KU93/2373/MP). När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med barn i är utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina föräldrar och inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att främja återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land där barnets familj annars vistas. I många fall har dock föräldrar erhållit uppehållstillstånd för återförening i . Artikel 10 i har i prop. 1989/90:107 behandlats som om den reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning. Artikelns föreskrift om positiv och human behandling av ansökningar om återförening innebär emellertid inte att dessa måste beviljas om det är i sökandens intresse utan formuleringen syftar på själva ärendebehandlingen. Av andra artiklar i (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår betydelsen av att barn får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar om återförening av familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller om sammanföring i andra fall. I samband med ratifikationen av gjordes den bedömningen, att konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt när någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i andra fall (bet. 1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder, som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Detta följer av såväl (artikel 8) som (bl.a. artiklarna 3 och 9). Av artikel 9 i framgår att vägran att medge vistelse i landet och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder till familjesplittring. Här kan också nämnas avgörande i målet m.fl. mot (dom , Ser. A No 202). En man hade vid utvisning kommit att skiljas från sin familj, genom att den övriga familjen gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. Domstolen fann att splittringen var en följd av familjens eget handlande och att det inte visats föreligga något hinder för familjen att bo i samt att något brott mot artikel 8 i därför inte förelåg. En familj som tagit sig till och saknar skäl att få invandra hit kan också komma att splittras i de fall familjemedlemmarna har olika utländsk nationalitet och inte får tillstånd att tillsammans inresa i och stadigvarande uppehålla sig i något av hemländerna. Skyldigheten att respektera rätten till familjeliv åvilar i första hand dessa länder. Under vissa omständigheter kan dock svenskt uppehållstillstånd beviljas. Familjemedlemmar kan komma att skiljas åt, åtminstone när det gäller den stadigvarande bosättningen, även när en eller flera av medlemmarna i familjen är svensk medborgare. Har en utländsk familjemedlem begått brott, kan han eller hon under vissa förutsättningar utvisas från . I andra fall kan en utländsk familjemedlem som ej tidigare haft uppehållstillstånd här förvägras ett sådant. Det rör sig i dessa fall om sådana hänsynstaganden till allmän ordning eller upprätthållandet av invandringspolitiken, som kan ta över intresset att underlätta familjelivet för enskilda personer. Det svenska beslutet omöjliggör dock vanligen inte i och för sig att familjen lever tillsammans. Familjen kommer att leva åtskild endast i de fall dess svenska medlemmar inte är beredda att bosätta sig i det andra berörda landet under de betingelser som där råder. Det kan noteras, att ett sådant beslut inte fattas när en flykting berörs, vilket också är i överensstämmelse med och flyktingkonventionen. I sammanhanget kan erinras om utlänningslagens bestämmelser om att ett beviljat uppehållstillstånd skall, respektive får, återkallas på grund av oriktiga uppgifter vid ansökan (2 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Det grundläggande är därvid inte att oriktiga uppgifter lämnats utan att det inte funnits någon rättslig grund för invandringen. skärpte reglerna om återkallande för att markera hur allvarligt man såg på det tilltagande bruket att göra sig av med identitetshandlingar. Det stadgas därför i 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala emot återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det gäller barn. Regeringen och efter dess tillkomst har i olika ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats på oriktiga uppgifter om identiteten även när barn vistats i och trots att vissa andra humanitära skäl förelegat. Återkallelse har också skett när oriktiga uppgifter lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett barn vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av att barnet vistats i , särskilt om barnet gått i skolan här. har sålunda i ett vägledande avgörande funnit, att det visserligen principiellt var allmänt stötande mot allmän rättskänsla att ej återkalla en familjs tillstånd, men att barnen fått en mycket stark anknytning till genom främst skolgång här och att hänsynen till barnens bästa måste väga över. (UN 95/12421). Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet men undantag har i praxis gjorts om förflutit, i förening med andra omständigheter. En familjs anpassning till svenska förhållanden, förmågan att försörja sig samt vandeln kan vägas in. har i vissa fall underlåtit att återkalla när barnfamiljer berörts. Vistelse i utan tillstånd Utlänningar måste ha tillstånd att vistas i , om de inte är befriade från tillståndsplikt. Utgångspunkten är att utlänningar förutsätts respektera detta förhållande. Normalt är detta också fallet. Det förekommer emellertid att enskilda personer eller familjer inte respekterar denna ordning och därigenom tvingar myndigheterna att ingripa. Den som enligt ett beslut skall lämna landet, skall göra detta från det beslutet vann laga kraft (8 kap. 12 § UtlL). I regel rör det sig vid avvisning och vid utvisning . beslut med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut skall verkställas möjligt (8 kap. 12 § UtlL). Utlänningslagen speglar alltså en förväntan att utlänningen i denna situation självmant skall lämna . Lagen ger honom eller henne på sig att förbereda sin avresa. Om han eller hon ändå stannar kvar i , skall som regel polisen verkställa det fattade beslutet. I många fall innebär polisens verkställighet att man tillsammans med de berörda planerar återresan, skaffar färdbiljetter, på resdagen hämtar personerna och sedan konstaterar avresan. Enligt en kartläggning av omfattande 2 320 verkställda beslut hade ungefär en tredjedel genomförts frivilligt. I nära hälften av fallen hade förvar eller uppsikt använts. Ungefär hälften av avvisningarna hade krävt eskort i någon form. Det förekommer alltså inte sällan att utlänningar stannar kvar i efter avslag på ansökan om uppehållstillstånd och avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft. Åtskilliga, även familjer med barn, gör sig oåtkomliga så att polisen inte kan se till att de lämnar landet. Det är inte ovanligt med s. k. nya ansökningar av barnfamiljer som håller sig undan. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och uppehållstillstånd ges efter en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Det är alltså här inte frågan om ett överklagande. För bifall krävs, att en tidigare inte prövad omständighet åberopas som antingen ger rätt till asyl eller gör att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Lagen fick sin nuvarande lydelse . Enligt är de nya skäl som åberopas för barn uteslutande av humanitär art. Om polisen inte lyckas få tag i de personer som vistas här illegalt, blir de regelmässigt efterlysta. En efterlysning av en familj eller en ensamförälder omfattar självfallet också barn som finns i familjen eller åtföljer föräldern. var drygt 7 000 personer efterlysta. Av dessa var omkring 1 300 personer , vartill kommer ett antal . Det är osäkert, hur många av dem som faktiskt är kvar i . Åtskilliga har lämnat landet. Säkert är att bland dem som finns här även finns familjer med barn. Hur många som därutöver finns kvar av dem som avförts från listan över efterlysta, sedan de inte påträffats och avlägsnandebeslutet då preskriberats, är av naturliga skäl inte känt. Enligt bedömning är det endast enstaka personer som håller sig undan i . Sannolikt rör det sig här i första hand om personer som uppnått . Bland personer som uppehåller sig i utan att alls ha kommit till myndigheternas kännedom kan naturligtvis också finnas de som är . Förvar Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut- länningar som uppnått . För den som är gäller särskilda regler (6 kap. 2-3 §§ UtlL). Fr.o.m. utvidgades möjligheterna att ta den som fyllt i förvar som kraven när det gällde barn skärptes. Ett förbud mot förvar av barn (under ) bedömdes få till resultat att barnfamiljer i vissa fall inte alls skulle kunna avlägsnas ur landet (prop. 1988/89:86). Fr.o.m. gäller ytterligare skärpta krav; barn får inte hållas i förvar än , eller om det finns synnerliga skäl . beslut grundades på ett eget förslag av socialförsäkringsutskottet med avvikelse från mer restriktiva förslag i prop. 1991/92:138. Utskottet ansåg, att det inte var rimligt "att en utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta ... själv i sista hand skall kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få denna effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men vägrar att lämna " (bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68). Som nämnts är förvarsreglerna i 6 kap. 2 § UtlL desamma för 16- och 17-åringar som för äldre utlänningar. Reglerna kan tillämpas på de personer som inte kan göra sannolikt att de identitetsuppgifter de lämnat är riktiga eller om det är nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras. Reglerna gäller även när det finns anledning att anta att en avvisad eller utvisad person annars kommer att hålla sig undan (prop. 1988/89:86). Enligt 5 kap. 12 § UtlF får den som tas i förvar och är inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Artikel 37 b i förbjuder inte att ett barn berövas sin frihet men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Antalet barn i förvar har minskat sedan reglerna skärptes. togs 64 barn i förvar, varav två barn utan vårdnadshavare. Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är nu fråga om mycket korta tider, ofta ej överstigande . Särskild statistik för 16- och 17-åringar i förvar förs inte. Det kan emellertid nämnas, att enligt en undersökning av på uppdrag av () placerades 57 utländska 16- och 17-åringar i häkte eller liknande förvarslokaler . En osäkerhet vidlåter statistiken. Personer uppger nämligen ibland en lägre ålder än sin verkliga. Företrädare För ett utländskt barn, som kommer till utan föräldrar eller annan förmyndare och söker uppehållstillstånd här, förordnas regelmässigt god man enligt regler (11 kap.). Detta ombesörjs av så snart barnet skrivs in vid respektive barn- och ungdomsenhet. Den gode mannen skall finnas med vid den muntliga utredningen i ärendet. En naturlig uppgift för gode mannen är att i enlighet med bl.a. verka för att barnet om möjligt återförenas med sina föräldrar eller annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av föräldrarna i andra länder sker bl.a. med hjälp av Svenska röda korset, som bistår om gode mannen och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift är att i de fall barnet vill stanna i se till att barnet får offentligt biträde vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos , om biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket bedömt, att barnet med all sannolikhet kommer att beviljas anstånd, förordnas dock inte biträde. Det offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid den muntliga asylhandläggningen. En god man förordnas enligt för en underårig bl.a. när förmyndaren inte kan utöva förmyndarskapet och när den underårige och den ordinarie ställföreträdaren har motstridiga intressen. En god man har, annor- lunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag. Det finns visserligen en legal möjlighet att i vissa fall anordna ett temporärt förmyndarskap för den underårige i avvaktan på att förmyndarskap slutgiltigt anordnas. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda den omyndiges angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt lagen i främmande stat (i enlighet med 4 kap lag om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap). har drygt 3 000 underåriga registrerats som inresta asylsökande i , ej åtföljda av någon förälder eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. Registreringen som asylsökande innebär dock inte nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för förföljelse eller andra skyddsbehov. Ett sådant ensamt barn placeras på särskilt inrättade mottagningshem som driver. Vid utgången av fanns 269 sådana barn inskrivna, varav drygt två tredjedelar pojkar. Av barnen var 12 i åldern , 92 och 140 . 25 ungdomar hade fyllt . Den exakta åldern är ibland osäker. Utredning vid ansökan om uppehållstillstånd Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet återfinns i 11 kap. 1 § om s.k. muntlig handläggning. Reglerna är generella och gör alltså ingen skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras. Det kan nämnas, att bl.a. fr.o.m. är ändrad i syfte att garantera att barn får komma till tals i mål och ärenden som rör honom eller henne.