prop · GK0353 · 1997-01-01 00:00:00 — I sak innebär det bl.a. skärpta miljökrav på fordon och bränslen, att investeringar i infrastrukturen bidrar till ett miljöanpassat transportsystem och samordnas med övriga planer för markanvändning samt att miljökonsekvensbeskrivningar utvecklas. 4 Inriktning för transportinfrastrukturen 1998 2007 4.1 En sammanvägd inriktning Regeringens förslag: Åtgärder i infrastrukturen 2007 skall: bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet, leda till förbättrad transportkvalitet genom en förbättrad befintlig trafikinfrastruktur, öka infrastrukturens miljöanpassning, minska störningar från trafikbuller, utformas med utgångspunkt från högsta ambition för trafiksäkerheten. Regeringens bedömning: För att uppnå målen bör i första hand de samhällsekonomiskt mest lönsamma åtgärderna väljas. De långsiktiga planerna för transportinfrastrukturens utveckling 2007 bör bygga på en total planeringsram för anslagsmedel på . De trafikpolitiska målen: har uttalat (prop. 1987/88:50, bet. /88:13, rskr. 1987/88:159) att det övergripande målet för samhällets trafikpolitik skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljö- vänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. De trafikpolitiska delmålen är att transportsystemet skall utformas så att det: tillgodoser medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov, bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, motsvarar högt ställda krav på säkerhet, främjar en god miljö och hushållning med naturresurser, bidrar till regional balans. : har på regeringens direktiv bl.a. analyserat inriktningar med olika prioriteringar av de trafikpolitiska målen. Syftet med inriktningsanalyserna har varit att belysa olika möjligheter att uppnå de trafikpolitiska målen samt att belysa de konflikter som kan finnas mellan olika trafikpolitiska delmål. För fem olika inriktningsalternativ har åtgärder analyserats och uppfyllnaden av olika trafikpolitiska delmål redovisats. Inriktningsalternativen har jämförts med en situation där inga nya beslut tas. Inriktningsalternativen bygger på olika övergripande trafik- och miljöpolitiska värderingar. Åtgärderna har valts för att nå så stor måluppfyllelse som möjligt. Där det bedömts motiverat ingår andra trafikpolitiska åtgärder än de som direkt berör infrastrukturen. Volymen av åtgärderna har bestämts av vad som är samhällsekonomiskt försvarbart utifrån värderingarna i de olika alternativen. Inriktningsalternativen har inte utformats utifrån någon budgetrestriktion. I samtliga inriktningsalternativ ingår åtgärder ur det nationella trafiksäkerhetsprogrammet 1995 2000 (framtaget av , och ) och vissa trafikpolitiska åtgärder, t.ex. bilavgifter i och , förstärkt kontroll av efterlevnaden av hastighetsgränser och påverkan av attityder och beteende för miljövänligare körsätt. Vidare förutsätts en viss ersättning av fossila bränslen med biobaserade drivmedel i alla alter- nativen i miljöalternativet biobaserade drivmedel, i övriga alternativ . Skillnaderna mellan de fem alternativen kan kortfattat beskrivas på följande sätt: Grundalternativet Grundalternativet är en redovisning av den samhällsekonomiskt bästa möjliga kombinationen av investeringar i infrastruktur och andra trafikpolitiska åtgärder som erhålls vid tillämpning av bästa tillgängliga kalkylmetoder. Syftet med alternativet är att visa hur stor måluppfyllelse som kan nås för de trafikpolitiska delmålen utan att åtgärderna särskilt inriktas på att dessa mål skall nås. I grundalternativet har vägåtgärder för totalt och järnvägsåtgärder för totalt inkl. drift och under- håll/vidmakthållande bedömts vara lönsamma. Miljöalternativet Miljöalternativet beskriver vilka konsekvenser för infrastrukturåtgärderna som skulle bli följden av en tillämpning av de miljömål som angivits i det s.k. MaTs-samarbetet. För att minska koldioxidutsläppen förutsätts i miljöalternativet ett bensinpris på per liter prisnivå och en motsvarande höjning av andra bränslepriser som även inverkar på flyg och sjöfart. Miljöalternativet omfattar även en mer omfattande användning av biobränslen och hårdare avgaskrav än i andra alternativ. Urvalet av infrastrukturåtgärder påverkas av att konkurrensförhållandet mellan väg och järnväg förskjuts och av att hänsyn delvis har tagits till andra värderingar av infrastrukturens miljöeffekter. Miljöalternativet omfattar vägåtgärder för mindre och järnvägsåtgärder för mer än grundalternativet. Trafiksäkerhetsalternativet I trafiksäkerhetsalternativet har de vägåtgärder i grundalternativet som ger minst trafiksäkerhetseffekt per investerad krona ersatts av andra vägåtgärder som ger större effekt. I detta alternativ har vägåtgärderna samma omfattning som i grundalternativet medan det för järnväg till- kommer åtgärder motsvarande (i huvudsak för att bygga planskilda korsningar). Programmet med trafikpolitiska åtgärder för ökad trafiksäkerhet har i trafiksäkerhetsalternativet utökats i jämförelse med grundalternativet. Regional balans-alternativet I regional balans-alternativet har till grundalternativets åtgärder lagts sådana åtgärder som förbättrar tillgängligheten i de områden som EU utpekat som målområden för sina strukturfonder. Tillkommande åtgärder i regional balans-alternativet leder till att vägåtgärderna får en omfattning av mer och järnvägsåtgärderna mer än i grundalternativet. Näringslivsalternativet Näringslivsalternativet innehåller olika åtgärder som förbättrar transportförutsättningarna för näringslivet. Dessutom görs inom ramen för detta alternativ en känslighetsanalys som belyser hur lönsamheten för näringslivsinriktade åtgärder påverkas av en ökad värdering av leveranssäkerhet, minskade trafikeringskostnader m.m. Detta alternativ omfattar vägåtgärder för mer och järnvägsåtgärder för mer än grundalternativet. Figur 4.1 Omfattning av inriktningsalternativen. Miljarder kronor prisnivå. Med ATT-koll avses transportinformatik och regionala och lokala kollektivtrafikåtgärder. Omfattningen av de väg- och järnvägsåtgärder som inryms i de olika inriktningsalternativen redovisas i figur 4.1. Kostnaderna jämförs med gällande planer (nationell väghållningsplan och stomnätsplan 1994 2003). Eftersom samtliga åtgärder som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma eller motiverade av andra skäl ingår i de här presenterade inriktningsalternativen finns ingen konkret koppling till någon viss planperiod. Inriktningsalternativen som lät ta fram visar att det finns tydliga målkonflikter mellan vissa av de trafikpolitiska målen, men att detta inte är något hinder för ett parallellt genomförande av åtgärder som är väsentliga för att delmålen skall uppnås. Ett tydligt exempel på detta är åtgärder för att uppnå målen för trafiksäkerhet, regional balans och effektivitet. För att uppnå en högre trafiksäkerhet är en central åtgärd att minska hastighetsöverträdelserna. Detta kan dock inte ske utan att restiden ökar. Därför står ett långt drivet trafiksäkerhetsmål i konflikt med målet om regional balans och effektivitet. Det är däremot möjligt att exempelvis kombinera investeringsåtgärder som ger utrymme för en ökad medelhastighet vid bibehållen säkerhetsnivå med åtgärder för att minska enskilda fordons hastighetsöverträdelser. Det sammanvägda alternativet De olika delmålen uppnås inte alla i något av de inriktningsalternativ som lät ta fram. Inte heller är det rimligt att genomföra alla de åtgärder som inriktningsalternativen bygger på, dels för att en ansträngd statsbudget inte klarar en så stor satsning, dels för att det bör finnas en säkerhetsmarginal för vad som kan bedömas lönsamt i jämförelse med vad kalkylerna har visat. Inriktningsalternativen har en omfattning som är 20 över den gällande planens omfattning. Det statsfinansiella läget är en viktig begränsning för hur hög den finansiella ramen för infrastrukturen kan vara. har med utgångspunkt från denna restriktion byggt sitt förslag på en ram på . Genom att utforma förslaget utifrån en begränsad budgetram har kommittén i sitt förslag tydliggjort vilka prioriteringar som bör ske i en reell planeringssituation. Volymen utgör av grundalternativet. Med hänsyn till att är bundna till fullföljandet av vissa kollektivtrafikåtgärder i storstadsöverenskommelserna lade kommittén ett förslag som omfattar . Utgångspunkten för det sammanvägda alternativet är den beräkningsbara samhällsekonomiska lönsamheten hos projekten. Eftersom det dock inte går att räkna fram alla effekter och många beräkningar dessutom är osäkra har kvalitativa bedömningar av vad som är effektivt för att uppnå de trafikpolitiska delmålen i många fall varit avgörande för kommitténs förslag. Remissinstanserna: Ca 25 remissinstanser har haft synpunkter på inriktningsalternativen. och anser att ansatsen med olika inriktningsalternativ är positiv. SJ, RRV och Statskontoret anser att det är en brist att man inte arbetat utifrån budgetrestriktioner eftersom alternativen inte är jämförbara. Ett fåtal länsstyrelser, , samt Forskningsgruppen för Miljöstrategiska studier anser att en miljöinriktning är bra. i anser att eftersom miljöalternativet är det enda som möjliggör att koldioxidmålet uppnås så är det alternativet det enda acceptabla ur miljövårdssynpunkt. anser att det är konstigt att ett alternativ som följer målen i inte finns belyst. och anser att näringslivsalternativet inte är tillräckligt genomarbetat. påpekar att i de olika inriktningsalternativen anges vara samhällsekonomiskt motiverade och att det mot den bakgrunden förefaller egendomligt att kommittén valt att utgå från en budgetram om enbart . Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i omställningen av till ett hållbart samhälle är miljöanpassningen av transportsystemet av yttersta vikt. Omställningen kräver ett fortsatt arbete med att begränsa avgasutsläppen, inkl. koldioxid, från trafiken men också med att åstadkomma ett transportmönster som är förenligt med en god livs- och kulturmiljö. Regeringen anser att det är avgörande för trafikpolitikens trovärdighet att en långsiktig inriktning med högt ställda mål för miljö och trafiksäkerhet kan uppfyllas. behövs en fortsatt utveckling av infrastrukturen för att främja tillväxt och sysselsättning. Regeringen anser vidare att de positiva effekterna bör få en fördelning som tar hänsyn till olika regioners förutsättningar för en effektiv trafikförsörjning. Detta är väsentligt inte minst för att alla regioner skall få möjlighet till en positiv utveckling. Dessa aspekter ligger till grund för regeringens förslag till inriktning. I de inriktningsalternativ som har analyserat ingår flera trafikpolitiska åtgärder som ligger utanför det område som behandlas i denna proposition. Regeringen tar inte nu ställning till det trafikpolitiska innehållet i de olika inriktningsalternativen. Det trafikpolitiska sammanhanget är dock viktigt att beakta även i utformningen av inriktningen av infrastrukturåtgärder. Infrastrukturåtgärderna bör väljas så att uppställda mål uppnås så effektivt som möjligt för samhället. De samhällsekonomiskt sett lönsammaste åtgärderna för att uppnå ett visst mål bör därmed vidtas först. Regeringen delar den bedömning som gjort om storleken på planeringsramen för anslagsmedel under planpe- rioden. Det statsfinansiella läget är en viktig utgångspunkt för hur stor volym som kan intecknas för åtgärder i transportinfrastrukturen. Den totala mängden anslagsmedel som omfattas av de långsiktiga planerna för perioden 2007 bör därför vara . 4.2 En stark och pålitlig infrastruktur för näringslivet 4.2.1 En förutsättning för ökad tillväxt och sysselsättning Regeringens bedömning: Infrastrukturen har stor betydelse för handel, produktion och sysselsättning. Utvecklingen av transportsektorn måste ske utifrån de förutsättningar och transportmöjligheter som den befintliga infrastrukturen redan ger. Ett bättre utnyttjande av befintlig infrastruktur, gradvis utveckling av infrastrukturens egenskaper samt en förbättrad kvalitet och driftsäkerhet är de åtgärder som effektivast tillgodoser näringslivets behov av transporter i . Därutöver har den internationella infrastrukturen en stor betydelse för det svenska näringslivet. Därför är också tillgången på effektiva terminaler och utvecklingen av sjötransportsystem av strategisk betydelse. För att skapa en robust och pålitlig infrastruktur för näringslivet bör såväl de regionala som de nationella transportsystemen stärkas. förslag: Kommittén har i sitt förslag tagit med merparten av de särskilda godssatsningar som ligger i näringslivsalternativet. De förslag som lämnat till regeringen och som trafikverken och utfört fördjupade analyser kring har i flera delar visat sig ha stor betydelse för näringslivets transporter. av den beräknade samhällsekonomiska nyttan som järnvägsinvesteringarna ger upphov till hänförs till näringslivets behov, fördelat med hälften vardera på gods- och persontrafiken. Grovt räknat beräknas näringslivets trafikeringskostnader på järnväg minska . Remissinstanserna: Infrastrukturens betydelse för näringslivet är inte tillräckligt beaktad i förslag anser bl.a. representanter från åkerinäringen och sjöfarten. Ett antal länsstyrelser har också den uppfattningen, liksom och ett antal intresseorganisationer. i län anser att infrastrukturen är ett viktigt medel för samhället när det gäller att stärka näringslivets konkurrenskraft. anser att ett viktigt mål för infrastrukturplaneringen bör vara att bidra till att stärka svensk industris och svenskt näringslivs internationella konkurrenskraft. Stora upplever inte någon dramatisk kapacitetsbrist i dagens infrastruktur. Företaget menar att det snarare finns effektivitetsbrister i hur den befintliga kapaciteten utnyttjas, framför allt på järnväg. Sysselsättningsaspekten är viktig i infrastrukturplaneringen anser främst länsstyrelserna i norr och skogsindustrin. i anser att näringslivets nuvarande och framtida transportbehov bör vara avgörande för inriktningen av trafikpolitiken och utformningen av transportsystemet på grund av den höga arbetslösheten. Näringslivets internationella koppling är en viktig aspekt att ta hänsyn till i infrastrukturplaneringen anser t.ex. industrin, åkerinäringen, och samt ett antal länsstyrelser. i anser att miljö- och framkomlighetsproblemen på kontinenten och deras betydelse för utrikestransporter måste uppmärksammas. Några myndigheter och organisationer anser att miljöaspekten är den som primärt bör beaktas. Bl.a. skriver att en förskjutning från investeringar till drift och underhåll är riktig från miljösynpunkt. Skälen för regeringens bedömning: Effekter på tillväxt och sysselsättning Investeringar i transportinfrastrukturen påverkar sysselsättningen på flera sätt: direkta arbetstillfällen skapas , arbetstillfällen skapas också inom andra branscher vid produktion av insatsvaror som behövs vid bygget, näringslivet påverkas positivt av förbättrade transportmöjligheter genom att dess konkurrensförmåga stärks, arbetsmarknaden vidgas genom förbättrade pendlingmöjligheter. Infrastrukturen har en stor betydelse för den ekonomiska aktiviteten. Bättre förutsättningar för säljare och köpare att mötas leder till en ökad handel. Ökad handel ger en ökad konkurrens mellan företag men också möjligheter till specialisering. Om företagens uppoffringar för att få varor och gods transporterade minskar, kan näringslivet öka sin effektivitet. En långvarig diskussion har pågått om huruvida stora förändringar i infrastrukturen har relativt sett större betydelse än små. Man talar om systemeffekter. Det är sannolikt så att transportinfrastrukturen betraktad som system har en avsevärd betydelse för näringslivet, medan enstaka förbindelser i princip skulle kunna undvaras. En större enighet finns nu bland forskarna om att den största delen av näringslivseffekterna fångas in av de samhällsekonomiska kalkylerna. Det finns visserligen sådana effekter som inte analyseras i kalkylerna men de resultat som redovisades i Produktivitetsdelegationens betänkande (SOU 1991:82) bedöms nu som överskattade. De näringslivs- effekter som saknas i de samhällsekonomiska analyserna uppskattas motsvara något tiotal procent av de totala nyttoeffekterna. Anpassning till efterfrågad transportkvalitet Det svenska transportsystemet utmärks över lag av långa avstånd, relativt sett små flöden och begränsade möjligheter att överföra gods mellan transportslagen. Svenska infrastrukturella system har i regel en låg utnyttjandegrad och därmed stor ledig kapacitet, vilket är positivt för den tekniska funktionen men leder till hög kostnadsnivå. Behovet av god yttäckning för små transportflöden leder till förhöjda kostnader för transportföretag och transportköpare. En högre kostnadsnivå kan medföra en lägre transportkvalitet. Regeringen anser att diskussionen om infrastrukturens utveckling i alltför hög grad har fokuserats på systemets kapacitet utan att egentligen beröra vilka de egentliga behoven är. För att skapa en behovsrelaterad utveckling inom området bör den framtida inriktningen för infrastrukturen i högre grad beskrivas i termer av transportkvalitet. Eftersom många transporter består av kedjor av förflyttningar med omlastningar mellan transportslagen bör ett transportslagsövergripande betraktelsesätt utvecklas. Regeringen konstaterar att utvecklingen av detta förhållningssätt endast har påbörjats men anser att det ändå är möjligt att dra vissa slutsatser: Utifrån ett transportsystemperspektiv behöver för svensk del inte stora generella satsningar på ökad kapacitet ske. Nyinvesteringar i exempelvis vägar eller järnvägar skall betraktas utifrån samtliga trafikslags förutsättningar och möjligheter till ett effektivt utnyttjande. Förbättringar av exempelvis informationssystem, marknadsanpassning och organisation kan betraktas som möjliga alternativ eller komplement till åtgärder i den fysiska infrastrukturen. För att klara detta måste avgränsningen mellan infrastrukturen och andra delsystem brytas och transportsystemet utvärderas i hela sin komplexitet. Ett transportsystem omfattar, förutom infrastrukturen, bl.a. fordon, terminaler, regelverk, kompetens och logistik. Regeringen avser att vidareutveckla detta betraktelsesätt, bl.a. i den kommande propositionen om trafikpolitiken. Näringslivets transportbehov och transportlösningar De råvaru- och kapitalintensiva näringarna har det största direkta beroendet av tunga transporter, vilket främst ställer krav på bärighet och lastkapacitet. För att klara detta används oftast system baserade på tunga lastbilar, järnväg och sjöfart. Även om dessa näringar verkar utifrån en internationell marknad är den lokala infrastrukturen mycket betydelsefull. Exempelvis är skogsindustrin beroende av ett fungerande lokalt vägnät för att få fram skogsråvaran från skogen. Den hemmamarknadsinriktade produktionen är beroende av ett väl anpassat distributionssystem. Här är kvaliteten i regionernas och städernas interna godshantering avgörande för företagens struktur. Viktiga egenskaper är snabbhet, tillförlitlighet och tillgänglighet. Detta uppnås genom få omlastningar och små transportvolymer. Den kunskapsintensiva produktionen är helt baserad på samspelet med omvärlden. Även om goda godstransporter är viktiga är behovet än större av persontransport och informationskommunikation. De råvarubaserade näringarna, som en gång var kärnan i den svenska basindustrin, har successivt omvandlats till en kvalificerad processindustri med stort kunskapsinnehåll, vilket medför att gränserna mellan olika typer av transportbehov är så tydliga. ökar den internationella integrationen av näringslivet. Affärsresor och personkontakter har en stor och växande betydelse för näringslivet. Här spelar luftfarten, och också snabbtågen, en central roll i transportsystemet. Luftfarten har fördelen att kräva relativt sett begränsade investeringar och markarealer. Flyget kan också uppvisa en god flexibilitet i transportarbetet inom ramen för redan befintlig infrastruktur. Detta talar för att flyget kan tillgodose näringslivets ökade behov av goda kommunikationer även i landets glesbebyggda delar. Snabbtågen har möjlighet att utveckla marknaderna mellan de största städerna. Konkurrensytorna mellan tåg, flyg och biltrafik är fortfarande svåra att bedöma. De studier som gjorts tyder på att snabbtågsresenärerna till stor del kommer från biltrafiken, men ytterligare data behövs innan mer bestämda slutsatser kan dras. Utvecklingen inom transportsektorn tyder på att transportföretagen har blivit kostnadseffektivare. Detta förklaras av en ökad medvetenhet om godskundernas krav på tidhållning, godssäkerhet, flexibilitet och snabbhet men också av att infrastrukturens utveckling har lett till större konkurrensytor mellan transportslagen. Vissa infrastrukturåtgärder leder till skärpt konkurrens i högre grad än andra. Exempel på sådana är utbyggnaden av järnvägsnätet för högre godstågshastigheter och . Utvecklingen mot högre tillåtna axellaster och tillåten totalvikt för lastbilstransporterna har också lett till en skärpt konkurrens, främst på avstånd över . God transportkvalitet kan inte uppnås utan att hela transportkedjan beaktas. Som konstateras i avsnitt 3.6 har de internationella transporterna en stor betydelse för svenskt näringsliv och denna betydelse kan förväntas öka ytterligare . De regionala och lokala näten samt nödvändiga terminalanläggningar måste också ha en tillfredsställande kvalitet för att en snabb, säker och punktlig transport skall kunna utföras. 4.2.2 Ökad transportkvalitet på väg och järnväg Regeringens bedömning: Inriktningen bör vara att transportkvaliteten på befintliga vägar och järnvägar förbättras enligt följande: vägnätet som klarar högsta axellast utökas och sträckor som har stor betydelse för näringslivet åtgärdas först, konsekvenserna av tidigare eftersatt underhåll åtgärdas, statliga vägar som stängs av vid tjällossningen åtgärdas där detta, med hänsyn till industrins behov, är samhällsekonomiskt lönsamt, järnvägssträckor med omfattande inrikes systemtransporter åtgärdas så att de kan trafikeras med tåg med 25 tons axellast och med en utökad lastprofil, den genomsnittliga hastigheten för godståg ökas, antalet bantekniska störningstillfällen för godstrafiken bör minst halveras på de mest drabbade bandelarna. förslag: Kommittén föreslår reinvesteringar på ca för att öka de mindre vägarnas bärighet och kondition, minska vägavstängningarna vid tjällossning samt belägga grusvägar. För järnvägsnätet innebär förslag satsningar för att uppnå en ökad bärighet på järnvägen mellan och samt till och på i investeringsåtgärder och ytterligare i reinvesteringsåtgärder. Vidare föreslår kommittén att godsvagnar skall kunna lastas högre och bredare än vad som är tillåtet vilket uppnås med en satsning på . En rad åtgärder föreslås för att öka kapaciteten och därmed driftsäkerheten i godstågstrafiken. Det är bl.a. investeringar i signalsystem, kraftförsörjning, bangårdar och dubbelspår. I en särskild godssatsning föreslås för sådana åtgärder. Därutöver finns investeringar med liknande syfte i förslag. Remissinstanserna: En kraftfull bärighetssatsning på vägnätet fram- hålls som önskvärd från många håll, främst från , Glesbygds- verket, ett antal länsstyrelser samt skogsindustrin. anser det viktigt att tjälskadade vägar åtgärdas i så stor utsträckning som möj- ligt. Trafikanternas merkostnader för bristande underhåll är betydande. i anser att bärighetsinsatserna bör öka och menar att bärighetssatsningar i skogslänen troligen ger en hög sam- hällsnytta men att de även bör komma skogslän till del. SJ, , ett antal intresseorganisationer inom järnvägsområdet, ett antal länsstyrelser samt industrin är positiva till en särskild godssats- ning för järnvägstrafiken. i på- pekar behovet av en fortsatt kraftig satsning på järnvägssystemet. uttrycker däremot sin förvåning över en så stor bärighetssatsning på järnväg.