prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — kyrkomöte framhåller att en grundläggande utgångspunkt för ut- jämningssystemet är att det är läromässigt välmotiverat att den välbeställda församlingen har en skyldighet att bistå församlingar med brist på materiella resurser. Kyrkomötet ansluter sig till regeringens uppfattning att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. Enligt vår uppfattning bör ett första mål för utjämningssystemet således vara att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning. I detta sammanhang kan det finnas skäl att något beröra innebörden och omfattningen av den rikstäckning som utjämningssystemet bör stödja. rymmer i sig församlingar av mycket olika storlek och karaktär. Invånarantalet varierar mellan som lägst under 100 och som mest över 58 000 personer. Till arealen är det stora skillnader mellan församlingarna i olika delar av landet. Även när det gäller befolkningens sammansättning med hänsyn till ålder, sysselsättning och inkomster är det stora skillnader mellan församlingarna. En mindre församling på landsbygden med fast boende, homogen befolkning arbetar under andra villkor än en stor förortsförsamling med ung befolkning, kanske bestående av många olika nationaliteter och med stor in- och utflyttning. Det är uppenbart att förutsättningarna för att bedriva kyrklig verksamhet under så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De enskilda för- samlingarnas förmåga att inom sitt område ge begreppet rikstäckning ett närmare innehåll varierar därmed. När man talar om utjämningssystemets betydelse för rikstäckningen är det i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkade delar av landet att upprätthålla verksamheten som kommer i åtanke. Svårigheter att upprätthålla verksamheten kan emellertid också bli en realitet i storstad och förort. I många områden i och runt de stora städerna kan invånarnas engagemang i den kyrkliga verksamheten vara svagt. Församlingarna når med sin verksamhet inte ut till befolkningen i den utsträckning man önskar. Trots hög skattekraft och många invånare, vilket kan tyckas ge goda förutsättningar, är guds- tjänstdeltagandet lågt och verksamheten når bara en liten andel av församlingsborna. I stadsdelar där en stor del av befolkningen bor och många människor växer upp är kyrkan inte synlig. Om församlingarna i dessa områden inte har de resurser de behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antalet utträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas om kravet på rikstäckning är uppfyllt. Även detta perspektiv bör ingå i bilden när rikstäckningen diskuteras. Det går inte att ge något entydigt besked om vilken omfattning verksamheten bör ha för att kravet på rikstäckning skall kunna anses uppfyllt. Skulle kyrkan lägga ned sin verksamhet inom en region och inte längre erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan man vara överens om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vad som gäller för många samhällsfunk- tioner kan det dock alltid diskuteras vilken nivå på verksamheten på en plats som är acceptabel och som inte får underskridas. Geografisk närhet, tillgänglig- het och servicenivå får vägas mot kostnader och disponibla medel. Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att i en lagstiftning om ekonomisk utjämning i detalj styra hur i praktiken skall utforma riks- täckningen. Lagen kan däremot ge en generell grund-utjämning och de redskap i övrigt som behövs för att åstadkomma ett önskvärt resultat. Det blir sedan de tillämpande organens uppgift att ge begreppet rikstäckning en närmare innebörd. Dessa organ kan styra utjämningen genom de bidrag som beviljas efter ansökan - kyrkobygg-nadsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt extra utjämningsbidrag - så att rikstäckningen får en rimlig innebörd i det enskilda fallet. Det kan även finnas skäl att peka på faktorer vid sidan av utjämningssystemet genom vilka kan påverka hur väl målet om rikstäckning uppnås. En sådan faktor är de möjligheter som ligger i stiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blir större i ett läge med många små församlingar med svag ekonomisk bas. Samlade resurser, delade kostnader och ge- mensamma satsningar i en större region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varje församling försöker täcka all verksamhet i egen regi. En annan faktor att beakta är de möjligheter som det ideella arbetet ger. Förekomsten av ideellt arbete varierar mellan olika typer av församlingar. Orsaker till detta kan man hitta i församlingarnas storlek, befolkningens sammansättning och lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiska konsekvenser. Om det arbete som utförs ideellt i en församling görs av anställd personal i en annan församling, blir kostnadsbilden helt annorlunda. Även möjligheterna till samverkan och ideellt arbete bör vägas in vid bedömningen av målet om rikstäckning. För att nå önskvärd rikstäckning behöver ekonomiska resurser omfördelas inom kyrkan. Ett andra mål för utjämningssystemet är därför att det bör resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar. Som vi tidigare framhållit rymmer församlingar av mycket olika storlek och karaktär. Även mellan de pastorat och samfälligheter med arbets- givaransvar som ingår i utjämningssystemet är spännvidden stor. Det minsta pastoratet som deltar 1996 har 578 invånare och den största samfälligheten över 444 000 invånare. Detta gör att det ställs alldeles särskilda krav på utjämningen mellan pastorat och samfälligheter. Även om man genom en långtgående inkomstutjämning ger varje pastorat lika stora resurser per kyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för pastoratet med 578 invånare jämfört med samfälligheten med 444 000 invånare. Om kostnaderna per tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet är förutsättningarna ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlita sig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunerna. Utjämningssystemet måste dessutom beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl för det enskilda pastoratet som för större områden. De mest uppenbara skillnaderna i kostnadshänseende mellan olika pastorat ligger i antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta. Andra faktorer av betydelse är geografiska förhållanden såsom gles bebyggelse och ett strängt klimat. Vidare finns det kostnadsskillnader beroende på kyrklig verksamhet vid exempelvis sjukhus, högskolor, flyktingförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Vi föreslår därför att utjämningssystemet inte skall syfta till fullständig utjämning av församlingarnas inkomster. I stället läggs större vikt på att utjämna de kostnader som särskilt belastar vissa pastorat eller som är utmärkan- de för en viss del av landet. På så sätt avlastas pastoraten onormalt tyngande kostnader och en större del av deras egna resurser kan frigöras för andra ändamål. Vårt förslag innebär ett utjämningssystem som bygger dels på en in- komstutjämning, dels en särskild kostnadsutjämning, men där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen. Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastorat bidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissa gemensamma uppgifter inom . Exempel på sådana är kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten, stiftsmyndigheterna och prästpensioneringen. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörs av avkastningen från kyrkofonden, andra fonder och beträffande stiftskostnaderna även av stiftsskatten. Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i ett nytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns förslår inte till de kostnader som det här är fråga om. Ett tredje mål för utjämningssystemet bör därför vara att även i fortsättningen möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Det är vår uppfattning att det nuvarande utjämningssystemet i tillräcklig omfattning har kunnat lämna det stöd som erfordrats för en rikstäckande kyrklig verksamhet. Systemet har också kunnat finansiera sådana kostnader som är gemensamma för hela kyrkan. Enligt vårt förslag kommer det nya utjämningssystemets omslutning att bli något mindre än . Trots det kommer den lokala nivån att få ökade resurser. Det finns därför goda förutsättningar för att alla de angivna målen skall kunna uppfyllas. Beräkningsgrunderna för utjämningen i det system som föreslås skiljer sig till sin utformning på flera punkter från nuvarande system. Nettot från systemet för ett enskilt pastorat kan därmed bli sämre än i nuvarande system. Det gäller även pastorat i områden där verksamhetens omfattning starkt begränsas av de ekono- miska resurserna. Det är därför viktigt att de organ som beslutar om bidrag är uppmärksamma på om det uppstår svårigheter i det enskilda fallet. Sådana övergående problem bör kunna lösas med hjälp av dels övergångsreglerna, dels de medel som budgeteras inom utjämningssystemet för individuellt bestämda bidrag. 4.3 Grundläggande krav på systemet Utjämningssystemet bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas som förståeliga och rättvisa. I dessa krav ligger en grundläggande motsättning inbyggd. Kravet på rättvisa tenderar att göra utjämningssystemet mer komplicerat med ett flertal hänsynstaganden till särskilda förhållanden. Det blir därmed svårare att förstå systemet och förutse dess effekter. Görs systemet i stället enkelt och schablonartat finner de enskilda pastoraten att hänsyn inte tas till deras speciella förhållanden. Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt att ut- forma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att med ett förenklat sys- tem kommer det inte att bli möjligt att uppfylla alla de krav på utjämningen som ställts upp och som de berörda pastoraten förväntar sig att systemet skall infria. I valet mellan ett enkelt men okänsligt system och ett mera rättvist men mer komplicerat system har utredningen därför valt det . Vi delar utredningens uppfattning att ett alltför förenklat system inte motsvarar de anspråk man bör ställa på ett modernt utjämningssystem. Därmed riskeras nämligen att systemets legitimitet blir undergrävd. Vi föreslår därför ett mera utvecklat system som tar hänsyn till flera olika faktorer. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellan systemets huvudprinciper och den praktiska tillämpningen av principerna. Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas som rimliga och rättvisa. Med databehandling kan sedan utifrån dessa principer relativt komplicerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat. Önskemålen att systemets effekter skall kunna förutses av det enskilda pastoratet bör till viss del kunna tillgodoses genom att utjämningskomponenterna baseras på faktorer som inte bör genomgå så stora förändringar från till ett annat. Ingen komponent i vårt förslag är heller så dominerande att enskilda förändringar får alltför stort genomslag. Efter genomförandeperioden skall därför inte stora oväntade förändringar av nettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt är det dock svårt att undvika att indelningsändringar och andra större omläggningar ger effekter på utjämningen. Här bör det dock vara möjligt för att snabbt ta fram beräkningar som visar det nya utfallet och eventuellt vidta korrigerande åtgärder. Ett grundläggande krav på det nya utjämningssystemet är att det skall jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Sådana kostnader som en kommun inte själv i vart fall på kort sikt kan påverka brukar kallas för strukturella kostnader. Det är kostnader som är högre än normalt på grund av att behovet av en viss tjänst inom kommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd av yttre omständigheter. Ser man till det kyrkliga området finns ett antal olika kostnader som är av typisk strukturell karaktär. Vi har tidigare nämnt kostnaden för kyrkounderhåll. Spridningen av kyrkobyggnaderna i vårt land är historiskt given och inte något som pastoraten kan påverka, kanske inte ens på . Liknande för- hållanden gäller för begravningsplatserna. Andra strukturella kostnader är kost- nader för uppvärmning och transporter. I viss utsträckning är befolkningens sammansättning också en strukturell faktor. Det är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastoraten inte själva kan styra över. Vi föreslår utjämning av fyra slag av kostnader som är strukturellt betingade och som väger tungt för olika typer av pastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av kyrkor, drift och underhåll av begravnings- platser, kostnader för verksamhet som berör icke-tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader. Utjämningen bör avse den högre kostnad som är en följd av den strukturella faktorn. Däremot skall högre kostnader till följd av skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen bör vidare baseras på mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer som mäter de strukturella skillnaderna. Vi har i likhet med utredningen funnit att det är svårt att påvisa hur stor del av de ökade kostnaderna för en verksamhet som direkt orsakas av den underliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta sin utgångspunkt i medelvärden som dels avser den strukturella faktorn, dels kostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom får man också värden för beräkning av utjämningen som det enskilda pastoratet inte själv kan påverka. kyrkomöte har framhållit som väsentligt att utjämningssystemet som helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även till andra intressen än sådana som direkt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt kyrkomötet är det framlagda förslaget i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskning av skilda delkomponenter är det av vikt att fasthålla vid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn till detta anser kyrkomötet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer eller mindre väl motiverad kritik. Andra grundläggande krav på utjämningssystemet bör vara att det helt skall bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom kyrkofonden. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget för kyrkofonden. Det är också en förutsättning för att systemet skall bli långsiktigt hållbart i en ändrad stat-kyrka-relation. Kyrkomötet har anslutit sig till de överväganden regeringen gjort angående de strukturella kostnaderna och den långsiktiga finansieringen av utjämningen. I den uppbyggnad av utjämningssystemet som vi föreslår ingår att varje generellt bestämd del av systemet balanserar kring ett medelvärde för inkomst- eller kostnadsfaktorn. Det innebär att de olika utjämningskomponenterna i huvud- sak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifter och bidrag kommer att ta ut varandra. Denna del av utjämningssystemet kommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofondens nettoflöde endast i begränsad omfattning. Konstruktionen med olika självfinansierande komponenter ger också utjämningssystemet en ökad flexibilitet. Faktorernas tyngd kan ökas eller minskas utan att hela systemet behöver påverkas. En komponent kan även helt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöver ändras. Vid sådana förändringar måste dock utfallet i utjämningshänseende för skilda delar av kyrkan beaktas. Övriga delar av utjämningssystemet - dvs. de bidrag som pastoraten kan ansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader - måste finansieras på annat sätt. Beräkningar visar att den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen på kyrkofondens medel ungefärligen motsvarar kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och prästpensioner. Stifts- och rikskyrkokostnader behöver därmed täckas genom den allmänna kyrkoavgiften som dock kan halveras jämfört med . Med vårt förslag kommer kyrkofondens budget att balansera. Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bygger systemet för utjämning på den grundläggande tanken om solidaritet mellan de olika delarna av kyrkan. I första hand är det fråga om en solidaritet från de stora och ekonomiskt starka kyrkokommunerna gentemot de små och svaga enheterna. Solidariteten tar sig uttryck i att den förstnämnda gruppen via utjämningssystemet för över resurser till den sistnämnda. För att utjämningen i det långa loppet inte skall mista sin legitimitet och systemet börja uppfattas som orättvist måste solidariteten emellertid vara ömsesidig. De pastorat och samfälligheter som år är nettobidragsgivare har ett berättigat krav att de kyrkokommuner som kontinuerligt får resurser genom systemet driver sin verksamhet på ett så rationellt sätt som möjligt. I det sammanhanget intar strukturfrågorna en central roll. Ansvaret för strukturarbetet på det kyrkliga lokalplanet ligger på stiftsnivå. har visserligen åtskilligt gjorts inom detta område men mycket återstår enligt vår mening att göra innan den lokala strukturen i kan sägas vara optimal. kyrkomöte har uttalat att man delar regeringens synsätt att solidariteten måste vara ömsesidig. Förändringar i den rådande strukturen på lokalplanet i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är enligt kyrkom- ötet både önskvärda och nödvändiga. I det sammanhanget finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är en förutsättning för att utjämningssystemet skall uppfattas som legitimt och i längden kunna bestå. Ett system för ekonomisk utjämning är enligt vad vi kunnat finna alltid förenat med en mer eller mindre konserverande effekt på den struktur som systemet omfattar. Även om utjämningen har andra mål går denna konsekvens knappast att undvika helt. Vid utformningen av det nya kyrkliga utjämningssystemet har emellertid i möjligaste mån beaktats effekterna på den lokala strukturen inom kyrkan. Denna aspekt har exempelvis spelat en stor roll för ställningstagandet att bestämma graden av utjämning av inkomster för kyrkokommunerna till en avsevärt lägre nivå än på den borgerligt kommunala sidan. Eftersom förhållandena är så olika inom skilda delar av bör man inte försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskomponenter. Vissa inslag i utredningens förslag syftar däremot till att underlätta arbetet med den lokala kyrkliga strukturen via beslut i det enskilda fallet. Exempel på det är stifts- och strukturbidragens friare användning samt delegeringen av de individuella besluten om kyrkobygg-nadsbidrag till stiftsstyrelserna. Denna del av reformen ger stiften effektiva verktyg i deras strukturarbete om bidragsgivningen kombineras med krav på strukturella åtgärder i förekommande fall. Kyrkomötet delar uppfattningen att strukturarbetet kan genomföras utan tvång med frivilligheten som grund och har avvisat ett förslag om obligatorisk pastoratsreglering. Redan nuvarande utjämningssystem gör det möjligt att förena ett bidragsbeslut med ett strukturkrav visavi det berörda pastoratet. I praxis har detta dock bara förekommit i några enstaka undantagsfall. Det är vår bestämda uppfattning att de verkställande organen både på regional och central nivå bör utnyttja de ökade möjligheter som det nya utjämningssystemet erbjuder att främja en mer rationell struktur på lokalplanet inom än vad vi har . 4.5 Förhållandet till stat-kyrka-reformen Under hela den process som har lett fram till riksdagsbeslutet om ändrade relationer mellan staten och har diskussionen om de ekonomiska frågorna utgjort en väsentlig del. Den har i första hand rört beskattningsrätten och speglat en oro över möjligheter att utan en sådan rätt klara sin ekonomi och kunna upprätthålla en verksamhet av nuvarande omfattning. Men det har också uttryckts en oro från framför allt de mindre pastoraten för att relationsändringen kan medföra en knappare ekonomi och därmed innebära påfrestningar på den inomkyrkliga solidariteten. Det har funnits en osäkerhet om det utan stöd av ett i lag reglerat utjämningssystem kommer att finnas förutsättningar för att bedriva kyrklig verksamhet i ekonomiskt svaga delar av landet . Regeringen har tagit fasta på den oro som företrädare för gett uttryck för. I propositionen (1995/96:80) med förslag till ändrade relationer mellan staten och framhålls att förutsättningarna för att skall kunna upprätthålla en demokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet är att relationsförändringen inte innebär någon drastisk förändring av kyrkans ekonomi. Det föreslås därför att staten bör stödja genom att erbjuda gratis uppbördshjälp efter relationsändringen. Det framhålls också i den av antagna propositionen att det krävs ett väl fungerande utjämningssystem för att skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet. Kyrkofonden förutsätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkliga utjämningssystemet. I propositionen anges uttryckligen att man fäster stor vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem för vilket bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrka-relationer. Arbetet med att ta fram ett bättre utjämningssystem kan således ses som en förberedelse inför de ändrade relationerna. Det nya utjämningssystemet utgör en betydelsefull grund för den framtida kyrkliga ekonomin. Härigenom underlättas också arbetet med relationsändringen då en viktig del av de ekonomiska förutsättningarna för kyrkans olika nivåer läggs fast. Ett välfungerande utjämningssystem bör utgöra en integrerad del av det regelverk som skall träda 2000. 5 Konstitutionella och lagtekniska frågor Frågan i vilken utsträckning ett system för ekonomisk utjämning mellan kommuner är förenligt med regeringsformen aktualiserades i samband med att regeringen kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) lade fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Förslaget innebar bl.a. att utjämning skulle ske mellan samtliga kommuner av skatteinkomster och av vissa strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet byggde på tillägg och avdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra. Under riksdagsbehandlingen remitterades förslaget till Lagrådet som ansåg att förslaget inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen att kommuner får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (se bet. 1994/95:FiU19 s. 96 ff). Den bestämmelsen är enligt punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen tillämplig även i fråga om kyrkliga kommuner. fann att det i och för sig var möjligt att godkänna det föreliggande lagförslaget, men att i första hand en annan teknik borde väljas för att uppnå de eftersträvade utjämningseffekterna. Mot bakgrund härav ansåg att regeringen borde återkomma med ett nytt förslag till lagstiftning (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417). Regeringen återkom i proposition 1995/96:64 till med ett omarbetat förslag. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det tidigare förslaget var lagteknisk. Utjämningen föreslogs nu ske genom två separata lagar. Enligt den ena lagen skulle kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket få ett utjämningsbidrag från staten. Den andra lagen innebar att kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avsikten var att de sammanlagda avgifterna i princip skulle bli lika stora som utjämningsbidragen. Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.