prop · GK0311 · 1997-01-01 00:00:00 — Svåra översvämningar har drabbat stora områden längs flera älvsystem eller andra vattendrag i landet. Senast skedde detta , när vårfloden i mellersta och norra blev mycket omfattande. Vattenflödet var i några vattendrag det högsta som hade uppmätts . De största skadorna uppstod i , och . Stora över- svämningar förekom emellertid också i , och . har omfattande översvämningar i älvsystem eller andra vattendrag förekommit även åren 1977, 1985, 1986 och 1993. De kraftiga översvämningarna i ledde till att dammen vid Noppikoski kraftverk raserades. Kostnaderna för de skador som uppkom på anläggningen och på skogen längs älven samt för räddningstjänsten uppskattades till . Ett ras i en mindre damm i ett biflöde till krävde ett människoliv. Flera tillbud har inträffat i både stora och små dammar. Som exempel kan nämnas att otäthet 1983 orsakade ett läckage i . Erfarenheten visar att det i världen inträffar i genomsnitt ett stort dammras. Vattenlagen (1983:291) innehåller de grundläggande bestämmelserna för vattenföretag och vattenanläggningar samt deras säkerhet. För utförande av vattenföretag - t.ex. uppförande av en damm, ändring och reparation av en damm, fyllning och pålning i ett vattenområde eller bortledande av vatten - fordras i allmänhet tillstånd. Vattenlagens tillståndsregler syftar till att möjliggöra en samlad bedömning av vattenföretagets lämplighet från bl.a. allmänna planeringssynpunkter och för samhällsekonomin. En del bestämmelser i (1987:10) har stor betydelse för prövningen enligt vattenlagen. Således får ett vattenföretag eller anläggnings- arbeten som utförs för ett vattenföretag inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Enligt skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållandena. Till följd av en ändring 1989 är kommunerna skyldiga att i bebyggelseplaneringen beakta riskerna för översväm- ningar. Prövningen av tillåtligheten av ett vattenföretag omfattar även en bedömning av säkerheten. De flesta dammar tål en viss överdämning i förhållande till den i tillståndet fastställda gränsen. Dammar måste vidare vara utformade på ett sådant sätt att de klarar de i tillståndet angivna bestämmelserna om innehållande och tappning av vatten. Ägaren till en vattenanläggning är skyldig att underhålla denna, så att ändringar i vattenförhållandena inte skadar allmänna eller enskilda intressen. Om en försummelse av underhållet är allvarlig kan tillståndet för vattenanläggningen dras in. har tillsyn över att ägare eller innehavare av vattenanlägg- ningar följer de villkor som enligt vattenlagen är uppställda i tillstånden. En olycka i en vattenanläggning som orsakar höga vattenflöden och över- svämningar - eller en hastig snösmältning eller häftiga och långvariga regn - kan medföra att samhället måste ingripa med räddningsinsatser. regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102). Med räddningstjänst avses enligt räddningstjänstlagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna svarar för vid olyckshändelser eller överhängande fara för olyckshändelser för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Skyldighet för staten eller kommunen att göra en räddningsinsats föreligger endast, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och om- ständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. (2 §). Dessa kriterier innebär att den enskilde själv i många fall skall vidta åtgärder för att skydda t.ex. sin egendom. Kommunen svarar för räddningstjänsten vid dammbrott och översvämningar. Om det fordras omfattande insatser i , skall svara för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (34 § räddningstjänstförordningen (1986:1107)). Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för livräddning även vid annan olyckshändelse än brand. Om verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är ägaren eller innehavaren till en anläggning skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador (41 § och 43 § räddningstjänstlagen (1986:1102)). Denna bestämmelse kan vara tillämplig på t.ex. dammar med stor lagringskapaci- tet. Ägaren eller innehavaren till en verksamhet som innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är vidare skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor vid anläggningen (68 § räddningstjänstförordningen). Riskanalysen skall kunna ge underlag för genomfö- rande av olycks- och skadeförebyggande åtgärder, för upprättande av planer för räddningsinsatser, för beslut om eventuella beredskapsåtgärder och för information till de anställda och allmänheten. Riskanalysen kan t.ex. visa vilka vägar som blir oframkomliga vid höga vattenstånd. En särskild utredare lade fram betänkandet (SOU 1995:40) Älvsäkerhet. Utredaren bedömer dammsäkerheten i som i stort sett god. Beredskapen mot översvämningar har inte utsatts för allvarligare påfrestningar men har brister, framhålls det i betänkandet. Enligt utredaren bör det för varje älv eller annat vattendrag där dammbrott eller naturliga översvämningar kan orsaka allvarligare skador finnas en samman- hållen och aktuell planering av länsstyrelsernas och kommunernas insatser både i förebyggande syfte och av de åtgärder som vidtas inom räddningstjänsten när en olycka har inträffat. Utredaren föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att, där det inte redan är gjort, bilda och leda älvvisa regionala samordningsorgan för flödesfrågor. Samordningsorganen bör se till att det utarbetas riskanalyser med studier av bl.a. flodvågor och andra dammbrottskonsekvenser, att det finns data om översvämningars frekvens och utbredning och att informationen om höga flöden förbereds så att den fungerar i krissituationer. När älvsystemet berör flera län måste länsstyrelserna komma överens om vilken av dem som skall svara för samordningen inom varje älvsystem. Utredaren föreslår vidare ett tillägg till vattenlagen som gör det möjligt för att besluta om ökning eller begränsning av tappningen, om det är nödvändigt t.ex. för att avvärja fara för liv eller hälsa eller rädda värdefull egendom. Avsikten är att ingripandena skall kunna ske på ett tidigare stadium än enligt räddningstjänstlagen. Länsstyrelserna bör enligt utredningen öka sina insatser och stärka sin kompetens inom områdena dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Utredaren anser bl.a. också att det behövs ett centralt organ för vissa myndighetsuppgifter. Detta organ bör tjäna som regeringens expertorgan på området, följa utvecklingen och föreslå de åtgärder som bedöms motiverade och i övrigt rapportera till regeringen om utvecklingen inom området dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar. Det behövs även ett heltäckande system för incidentrapportering och analys i fråga om dammanläggningar och en långsiktigt bedriven forskning om dammsäkerhet och höga flöden. Frågan om ersättning för översvämningar på grund av dammbrott behandlas i promemorian (Ds 1996:6) Ersättning vid dammbrott, som utarbetats av f.d. justitierådet . Frågan har blivit särskilt aktuell genom att svenska försäkringsbolag -- med tanke på de katastrofala konsekvenser som ett brott i någon av de större dammarna i skulle kunna leda till -- ansett sig böra begränsa det skydd egendomsförsäkringarna gett mot sådana skador. I promemorian föreslås ett strikt ansvar för den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering, när anläggningen på grund av brister i t.ex. utformning, skick eller manövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. I uppdraget har också ingått att överväga om skadestånd- skravet behöver kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. Efter en diskussion om möjliga försäkringslösningar föreslås i promemorian ett skydd motsvarande det som gäller inom miljöskadeområdet. Den som svarar för en vattenanläggning skall enligt förslaget bidra till en försäkring mot personskador och vissa egendomsskador som orsakas av dammbrott och som de skadelidande inte får ersatta genom skadestånd eller genom annan försäkring. genomförde på uppdrag av regeringen en utvärdering av den kommunala räddningstjänstens insatser i samband med översvämningarna . Beskrivningen av händelseförloppet och analysen av åtgärderna ägde rum i samarbete med länsstyrelserna i , , , , , och . konstaterar i rapporten att den kommunala räddningstjänstens insatser under vårfloden i alla väsentliga delar fungerat väl. hade i samtliga berörda län en stödjande funktion i förhållande till den kommunala räddningstjänsten. Kommunerna upplevde att stödet i det operativa skedet var tillräckligt för räddningstjänstarbetet. stödjande funktion varierade emellertid mellan länen. Samarbetet mellan , berörda kommuner och andra intressenter kom i gång tidigare och medförde en bättre samordning av räddningstjänsten i län där det innan översvämningarna inträffade fanns en samordningsgrupp. Enligt bedömning är det inte sannolikt att räddningsinsatserna skulle ha fått en annan inriktning eller att effekterna av dessa skulle ha blivit annorlunda om i något av länen hade tagit över ansvaret för räddningstjänsten. Erfarenheterna från händelserna tyder vidare enligt Räddnings- verkets rapport på att varje större vattendrag bör ses som en helhet vid stora flöden och översvämningar. Enligt rapporten behövs en regional samordning som i förekommande fall omfattar två eller fler län. I rapporten föreslås därför att en regional samordningsgrupp bildas, som kan vara en resurs i arbetet med förebyggande åtgärder, information och planering. Gruppen skall vidare kunna lämna underlag för räddningsledarens beslut i det operativa skedet och för informationsverksamheten. förslag i denna del överensstämmer med den regionala samordning som den särskilde utredaren föreslagit i betänkandet Älvsäkerhet. Enligt mening kan små tidsvinster i ett tidigt skede avsevärt påverka utgången av det skadeavhjälpande arbetet. Avgörande för att räddningsinsatser kommer i gång tidigt är att det finns ett väl fungerande förvarningssystem. Ett sådant system har stor betydelse för räddningstjänstens möjligheter till skadeavhjälpande åtgärder. anser att det behövs ytterligare forskning och utveckling inom områdena förvarning och beredskap. Många kommuner ansåg enligt rapporten att de prognoser om vattenföringen som de erhöll inte var tillfredsställande. Det behövs kartor som anger omfattningen av riskzonerna. Sådana kartor kan tillsammans med bedömningar av flödesnivåerna bli ett effektivt beslutsunderlag för räddningsledaren. Riskzonkartor har emellertid enligt sin viktigaste tillämpning i den förebyggande verksamheten, t.ex. vid planeringen av ny bebyggelse. Tekniken för utarbetande av riskzonkartor finns men behöver utvecklas ytterligare. En metod- och teknikutveckling behövs enligt rapporten också i frågor om t.ex. tillfälliga invallningar. konstaterar vidare bl.a. att kommunala och regionala ledningsövningar samt regionala räddningstjänstövningar är viktiga för utvecklingen av räddningstjänsten inför dammbrott och översvämningar. Sådana övningar är ett naturligt och återkommande inslag i den regionala samordningen. I områden där översvämningar är vanliga bör scenarion med översvämningar vara ett återkommande tema i övningsverksamheten. Hot- och riskutredningen påbörjade ett scenario avsett att skildra det katastrofartade förloppet vid stora översvämningar i och ett ras vid kraftverksdammen i Trängslet. I samband med att regeringen uppdrog åt att utvärdera räddningstjänsten i samband med översvämningarna beslutade regeringen att Hot- och riskutredningens uppdrag skulle anses vara slutfört i och med överlämnande av huvudbetänkandet. slutför f.n. arbetet med scenariot. Verket utarbetar också en handbok med råd om de åtgärder som bl.a. den kommunala räddningstjänsten bör vidta vid över- svämningar. Dammbrotten har i varit få och som regel inte särskilt omfattande. Det bör enligt regeringens uppfattning vara ett självklart mål att dammhaverier och därav följande översvämningar som orsakar personskador eller mer omfattande egendomsskador inte skall inträffa. Översvämningar är vanligen inte orsakade av dammhaverier utan är en följd av skeenden i naturen, t.ex. en mycket stark vårflod eller häftiga och långvariga regn. Det bör vara möjligt att genom förberedelser för olika slag av åtgärder begränsa skador på människor eller egendom. Målet måste vara att undanröja de hinder som kan föreligga för ett effektivt utnyttjande av alla de resurser som finns på olika håll i samhället och som kan användas för åtgärder av olika slag som måste vidtas när stora översvämningar inträffar. En beredskap för en ändamålsenlig användning av ledningsorgansation, personal och materiel skall finnas. Prognoserna för vattenföringen skall vara så säkra och föreligga i sådan tid att den enskilde och berörda organ kan lägga dem till grund för väl avvägda beslut. Kunskaperna om vilka skyddsåtgärder som är effektivast skall fortsätta att utvecklas och spridas till enskilda och till berörda organ. Det sker fortgående en kontroll av de från säkerhetssynpunkt viktigaste dammarna och det finns ett omfattande system för varning och information om ett dammbrott skulle inträffa. Både kontrollen av dammarna och systemet för varning och information är grundade på mångåriga erfarenheter och på den utveckling av tekniken som äger rum. Dammsäkerheten i får bedömas som i stort sett god. Det är trots detta nödvändigt att noga följa utvecklingen inom området och att i de avseenden där det behövs ytterligare förbättra säkerhetsåtgärderna. När det gäller översvämningar som uppstår genom vårfloden eller långvariga regn visar att räddningstjänsten vid flöden av den omfattning som inträffade i alla väsentliga delar fungerat väl. Skyddsåtgärderna bör emellertid även inom detta område fortsätta att förbättras. Det gäller att utveckla kunskaperna om verkningarna av både de förebyggande skyddsåtgärderna och av räddningsinsatserna samt att sprida information om dessa. Vidare behövs ytterligare forskning och utveckling bl.a. inom områdena förvarning och beredskap. Översvämningar kan drabba geografiskt mycket stora områden. Anspråken på resurser blir av det skälet mycket omfattande. Det fordras en effektiv ledning och samordning för att resurserna skall kunna tas tillvara på bästa möjliga sätt. Erfarenheterna av operativt arbete i denna stora skala är mycket begränsade och rutinerna för lednings eller samordning behöver utvecklas. Det senare gäller oavsett vilken typ av händelse med konsekvenser i geografiskt mycket omfattande områden som det är fråga om. Regeringen tar i det här sammanhanget ställning till bedömningar och förslag i med utvärdering av den kommunala räddningstjänsten i samband med översvämningarna . Förslagen i betänkandet (SOU 1995:40) Älvsäkerhet och promemorian (Ds 1996:6) Ersättning vid dammbrott bereds i annan ordning. Regeringen anser att myndigheter och andra organ genom olika åtgärder måste sträva efter att höja säkerhetsmedvetandet inom området dammbrott och översvämningar. Förutom de åtgärder som föreslagit i sin rapport anser regeringen att det är viktigt att informera enskilda, myndigheter och andra organ i de berörda områdena om risker, hot och tänkbara åtgärder. Den handbok som håller på att utarbeta om åtgärder med anledning av höga flöden bör kunna fylla en väsentlig funktion i detta avseende. Regeringen anser det vidare angeläget att älvsystem eller andra större vattendrag vid stora översvämningar och höga flöden behandlas som en helhet. För detta behövs en regional samordning som i förekommande fall omfattar två eller flera län. Den regionala samordningen behövs för framför allt förebyggande åtgärder, information och planering samt det operativa arbete som äger rum inom räddningstjänsten. Regeringen avser att ge i uppdrag åt att genomföra vissa åtgärder med anledning av bedömningarna i verkets rapport. kommer bl.a. att få i uppgift att tillsammans med länsstyrelserna verka för att det bildas regionala samordningsgrupper för älvsystem eller andra större vattendrag. Enligt regeringen är det vidare angeläget med utökad forskning och utveckling inom områdena förvarning och beredskap. Mot bakgrund av vad anfört om denna forsknings betydelse kommer regeringen att följa upp hur denna forskning utvecklas. 10.4 Massflykt av asyl - och hjälpsökande till Ansvarsfördelning vid en massflyktsituation Hot- och riskutredningen har i delbetänkandet Massflykt till (SOU 1993:89) tecknat tre delscenarior med händelseförlopp som i fredstid skulle kunna utsätta det svenska samhället för stora påfrestningar genom att ett stort antal människor kommer till för att begära asyl eller söka hjälp här. De åtgärder som svenska myndigheter vidtar under de olika tidsskedena i händelseförloppet har i betänkandet delats in i åtta funktioner nämligen Övervakning och kontroll till sjöss, Grundutredning och registrering, In- kvartering och utspisning, Hälso- och sjukvård, hälsoskydd, miljöskydd m.m., Ordning och säkerhet, Transporter på land, Information till den svenska be- folkningen och Ledning. De åtta funktionerna ställer naturligtvis krav på såväl olika departement som centrala, regionala och lokala myndigheter. För att kunna ha en god handlings- frihet och anpassningsförmåga i samband med en massflyktsituation till krävs därför enligt regeringen en tydlig arbetsfördelning och en helhetssyn för de departement samt centrala, regionala och lokala myndigheter som kan antas bli involverade. Häri bör även inbegripas de frivilliga organisationerna, exempelvis Röda korset, m.fl. som kan antas komma att deltaga i olika funktioner under olika tidsskeden. Utöver de funktioner som nämns i Hot- och riskutredningens delbetänkande bör behovet av tidig bevakning och information från utlandsmyndigheter m.fl. lyftas fram för att öka beredskapen. Flyktingverksamheten skall bedrivas så att flyktingar och asylsökande såväl i krig som fred ska kunna tas emot i enlighet med gällande lagstiftning. Vid krigsfara eller krig har regeringen möjlighet att enligt utlänningslagen utfärda särskilda föreskrifter. Verksamheten skall snabbt kunna anpassas till oväntade och kraftiga förändringar i den tillströmning som bl.a. en massflyktsituation kan komma att innebära. Verksamheten bör härvidlag så långt möjligt med hänsyn tagen till bl.a. tillströmningen av asylsökande kunna bedrivas, med samma grundläggande kompetens och flexibilitet och med iakttagande av ordinarie säkerhetsskydd, som under normala förhållanden. har i fredstid en organisation med betydande kapacitet och flexibilitet för mottagandet av flyktingar och asylsökande. Vid en så omfattande tillströmning av flyktingar till i fred, att det för att förhindra fara för flyktingarnas liv och personliga säkerhet eller hälsa, krävs en särskilt stor insats från samhället för att initialt tillgodose deras behov av omhän- dertagande och medicinsk vård, bedöms möjligheter att snabbt kunna öka sin mottagningsvolym som begränsade. Anledningen till detta är bl.a. att antalet asylsökande kraftigt minskat och att verkets resurser därför minskats. Om en omfattande tillströmning av flyktingar till skulle bli aktuell medför detta ökade påfrestningar på samhället i övrigt. För att kunna ha en god handlingsfrihet och anpassningsförmåga i samband med en massflyktsituation till krävs därför en tydlig arbetsfördelning och en helhetssyn från samhällets aktörer i övrigt när det gäller initialt omhändertagande och medicinsk vård. Styrning av samhällets resurser Hot- och riskutredningen tar upp vilka principer som bör gälla för styrningen av samhällets resurser på lokal, regional och central nivå. Utredningen föreslår att styrning vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ska ske genom ledning som utövas av kommunen på lokal nivå, på länsnivå och regeringen på central nivå. Vidare föreslås att regeringen från fall till fall ska kunna bedöma hur en ledning av åtgärder ska ske och utse antingen en myndighet - en civilbefälhavare eller en länsstyrelse - eller flera myndigheter att regionalt leda verksamheten. På lokal eller regional nivå innebär ut- redningens förslag att kommunen och , i extraordinära situationer, ska kunna påverka inriktningen av de åtgärder som andra myndigheter och organ vidtar. Utredningen anser vidare att dessa myndigheter och andra organ ska kunna åläggas att delta med personal och egendom enligt de principer som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Därutöver bör även finnas möjligheter att förfoga över enskilds egendom och att ta ut personal med tjänsteplikt. Regeringen behandlar dessa förslag till allmänna styrprinciper i kapitel 5. När det gäller styrning och ledning i en massflyktsituation har Statskontoret i sitt remissyttrande bedömt att bör ansvara för mottagan- det av de asylsökande vid en massflyktsituation och att ska uppmärksamma regeringen på när mängden sökande är så stor att det är möjligt för verket att leda mottagningsverksamheten från centralt håll och ansvaret därför helt eller delvis bör överföras till kommunerna. Bl.a. kommun har i sitt remissyttrande bedömt att kommunen bör ha huvudansvaret för mottagandet av personer i en massflyktsituation men att kommunens insatser bör begränsas i tiden. Regeringen bedömer att en omfattande tillströmning av flyktingar och asylsökande till kan komma att utgöra stora påfrestningar för hela samhället. Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att ansvars- fördelningen vilar på en tydlig reglering av skyldigheter och befogenheter. Regeringen anser liksom att regeringens beslut om ansvars- och resursfördelning bör ske efter hörande av berörd sektorsmyndighet för att kunna nå en god effektivitet, samordning och helhetssyn inom verksamhetsområdet. är den myndighet som normalt har ansvaret för mottagande av asylsökande. Om Invandrarverket inte får en ledningsfunktion bör ett fortlöpande samråd ske mellan den myndighet som regeringen utser att leda de åtgärder som bör vidtas och för att verket på ett effektivt sätt ska kunna klara de uppgifter som myndigheten i såväl krig som fred är satt att sköta. Tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer i en massflyktsituation Genom en ändring i utlänningslagen (1989:529) infördes en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff) bl.a. följande. En förutsättning för att det ska vara lämpligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå . En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen har i lagrådsremiss Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv föreslagit att regeringen ska få meddela föreskrifter om att, i en situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land, tidsbe- gränsat uppehållstillstånd ska få beviljas under i normalfallet . Om ett program för återvändandet inletts ska kunna förlängas med ytterligare högst . Frågan om när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden.