prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Vidare föreskrivs att tillfälliga arbetstillstånd skall kunna beviljas personer med speciella kvalifikationer, nyckelpersoner inom ett företag, säsongarbetare och trainees m.fl. En resolution (11219/94, JAI 63) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att bedriva arbete som egna företagare i medlemsstaterna antogs . Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att harmonisera praxis beträffande tredjelandsmedborgares möjligheter att etablera sig som egna företagare i medlemsstaterna. I resolutionen uppställs som krav för att någon skall få etablera sig som egen företagare bl.a. att etableringen skall medföra ekonomiska fördelar för medlemsstaten, att den egna företagaren skall ha de kvalifikationer och ekonomiska resurser som krävs för etableringen och att han eller hon inte skall ha för avsikt att söka anställning i medlemsstaten. I resolutionen föreskrivs även att fria yrkesutövare som bedriver arbete som är av betydelse kan beviljas uppehållstillstånd. Öppenhet bör visas för de behov som finns inom bl.a. näringslivet. Hänsyn måste därvid tas till den ekonomiska situationen och arbetsmarknadsläget. Regeringen bedömer att den praxis som utredningen redovisat när det gäller övrig invandring i huvudsak är väl avvägd och att det inte finns skäl att föreslå några ändringar. Nuvarande praxis stämmer också väl överens med de resolutioner som antagits inom EU. Regeringen har i avsnitt 8.2 föreslagit att personer som enligt gällande praxis beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl och som lämnat sitt land på grund av krig eller inbördeskrig skall hänföras till en särskild skyddsgrupp. Det innebär att stadgandet i 2 kap. 4 § UtlL om att tillstånd får beviljas en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här i fortsättningen främst kommer att avse personer med renodlat humanitära skäl. Den praxis som utvecklats när det gäller tillstånd av sådana skäl bör ligga fast. Införandet av en portalparagraf i 1 kap. 1 § om att det alltid skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver, innebär att barns utsatta situation får särskild betydelse när de humanitära skälen bedöms. 9.3 Regelsystem 9.3.1 Gällande ordning Visering Med visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i . Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Av 2 kap. 1 § UtlL framgår att visering får ges för högst tre månaders vistelse om inte regeringen föreskriver annat. Genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF, som trädde i kraft , får visering ges även än , dock högst , om det föreligger särskilda skäl för det. Ändringen har gjorts för att göra det möjligt att ge en visering för exempelvis släktbesök under en och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehållstillstånd för besök. Grundregeln enligt 1 kap. 3 § UtlL är att en utlänning som inte har uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land skall ha visering för att resa in i . Regeringen får dock föreskriva undantag från denna huvudregel. Enligt 2 kap. 1 § UtlF gäller således undantag för medborgare i en rad andra länder, i regel grundade på ömsesidiga överenskommelser om viseringsfrihet. Av följer även att medborgare i samtliga EES-stater har rätt att resa in i utan krav på visering. Under införde viseringsskyldighet för alla utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan då var att viseringsfrihetsavtal skulle kunna ingås med så många stater som möjligt. Denna utveckling bröts , när såg sig nödsakat att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i i ett försök att minska det stora invandringstrycket från framför allt assyrier/syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viseringsskyldighet därefter återinförts för medborgare i en rad länder, bl.a. , , , , de nordafrikanska staterna och de olika staterna i f.d. (med undantag för ). Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik Ett första uttryck för detta är rådets förordning (EG) nr 2317/95 av om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. I bilaga till förordningen anges vilka länder som skall vara viseringspliktiga i samtliga medlemsstater. Förteckningen stämmer i huvudsak med tidigare gällande svenska förhållanden men innebär en viss utökning av antalet länder vars medborgare måste ha visering. För länder som inte tagits upp i förteckningen får varje medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall föreligga eller inte. Som en följd av förordningen har med verkan från infört krav på visering för medborgare i ytterligare nio stater, bl.a. , och . antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system för flygplatstransitvisering (96/197/RIF). I en bilaga till den gemensamma åtgärden räknas upp de tredje länder vars medborgare måste ha flygplatstransitvisering. Det rör sig om tio stater. , som till skillnad från flertalet medlemsstater inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fått en övergångsperiod från publiceringen i EGT för att genomföra den gemensamma åtgärden. Syftet med åtgärden är att i enlighet med artikel K.1.3 a i Fördraget om Europeiska unionen bekämpa olaglig invandring. Uppehållstillstånd Ett uppehållstillstånd kan ges , tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. gällde att en utlänning som fick stanna i normalt beviljades ett första uppehållstillstånd och att först därefter permanent uppehållstillstånd beviljades. gäller emellertid att den som beviljas tillstånd för bosättning i normalt beviljas permanent uppehållstillstånd från början. Anledningen till ändringen var att det mycket sällan förekom att förlängning av det första tillståndet vägrades på grund av misskötsamhet eller av något annat skäl. Det framstod därför som ett slöseri med resurser att ha en förnyad prövning . Även om huvudregeln således skulle vara att permanent uppehållstillstånd beviljas från början sägs i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invand- rarverket liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att utfärda ett tids- begränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här. Genom ändring i utlänningslagen infördes från en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80 ff) bl.a. följande: "En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endast . En person som vistas i kommer i många fall att få sådan anknytning hit att ett tvångsvis återsändande kan komma att framstå som inhumant. Detta gäller i särskilt hög grad familjer med barn i skolåldern.--- En ytterligare förutsättning för att en lösning med tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara lämplig är att det är fråga om en person som inte har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. --- Kan skyddsbehovet hos en hjälpsökande som kommer till bedömas vara endast , bör det således vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent tillstånd. Eftersom det skall vara fråga om skyddsbehov , torde det ofta vara lämpligt att meddela det första tillståndet för av högst . Om skyddsbehovet skulle kvarstå bör tillståndet kunna förlängas att gälla . Förlängs tillståndet ytterligare måste beaktas att den som får tillstånd att vistas här för en längre sammanlagd tid än med nuvarande regelsystem kommer att bli folkbokförd i . Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad olika rättigheter, som inte bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt. Det skulle i och för sig vara möjligt att göra särskilda undantag när det gäller olika rättigheter för personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det skulle emellertid kräva relativt långtgående lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang. Resultatet av den parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas." Genom ändring i utlänningslagen infördes ytterligare en ny bestämmelse 2 kap. 4 b §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Den bestämmelsen innebär i huvudsak endast att tidigare praxis har reglerats i lag. I vissa fall, främst när tillstånd beviljas på grund av anknytning som bestått endast , tillämpas ett system med s.k. uppskjuten invand- ringsprövning. Det innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas åt gången och att permanent tillstånd kan beviljas om anknytningen då fortfarande består. Den som får ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd blir också folkbokförd eftersom presumtionen är att permanent uppehållstillstånd kommer att beviljas. Detsamma gäller när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 b §. Folk- bokföring sker däremot inte när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 a § för som inte överstiger sammanlagt . Här är ju presumtionen den motsatta, nämligen att tillståndet inte skall förlängas utöver . Överföring av skyddsbehövande Som framgått av avsnitt 4.3 har genom organiserad överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Riktlinjer för kvotens användning och storlek anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av . För /95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens riktlinjer framgår att det är personer som bedöms som flyktingar som kan komma ifråga för kvottuttagning. svarar för uttagning och överföring av flyktingarna till . När regeringens beslut föreligger sker överläggningar mellan verket och UNHCR om hur de platser som har ställt till förfogande skall fördelas. var det vanligt i framför allt att personer som var i behov av skydd togs ut på flyktingkvoten direkt från hemlandet. Avvisning De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. En utlänning får således avvisas bl.a. om han eller hon saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . I 2 § tas de s.k. materiella avvisningsgrunderna upp. Enligt 2 § får en utlänning avvisas bl.a. om han eller hon kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund. Avvisning med stöd av 2 § får inte ske senare än efter utlänningens ankomst till . För avvisning enligt 1 § finns ingen tidsgräns. Enligt 8 kap. 8 § UtlL får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet) om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Bara om det finns synnerliga skäl för det får beslut om omedelbar verkställighet meddelas senare än efter utlänningens ankomst till . 1988/89:86 (s. 198) utvecklas närmare vad som skall krävas för att en asylansökan skall bedömas som uppenbart ogrundad. Där sägs bl.a. följande: "Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. --- Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över, uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga." Även om det är uppenbart att någon som helst grund för asyl inte föreligger, får förordnande ändå inte utan vidare ges om omedelbar verkställighet. Det måste dessutom vara uppenbart att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund, exempelvis av humanitära skäl eller på grund av anknytning. Synnerliga skäl att förordna om omedelbar verkställighet senare än efter inresan kan enligt den nämnda propositionen vara t.ex. att utlänningen avsiktligt underlåtit att söka uppehållstillstånd för att inte riskera att ett avvisningsbeslut verkställs . Cirka hälften av alla asylsökande ger in sin asylansökan efter inresan i landet. Många av dem saknar då passhandling. Det medför att tidpunkten för inresan ofta är svår att fastställa. Det kan också medföra att det inte är möjligt att avgöra om det krävs synnerliga skäl för ett förordnande om omedelbar verkställighet. Regeringens bedömning: Målet är att skapa så stor frihet som möjligt för rörelser över gränserna. är det dock av invandringspolitiska skäl nödvändigt att upprätthålla krav på visering i förhållande till ett stort antal stater. viseringspolitik måste också harmoniseras med politiken i övriga EU-länder. Den som beviljats visering bör ha en principiell rätt att resa in i landet. Inresekorten för viseringspliktiga bör behållas tills vidare. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer i huvudsak överens med regeringens. Kommittén anser dock att polisen vid inresetillfället skall vara skyldig att undersöka om grunderna för en utfärdad visering fortfarande föreligger. Kommittén anser vidare att visering för släktbesök skall kunna beviljas för upprepade tremånadersbesök samt att inresekorten för viserings- pliktiga bör avskaffas. Remissinstanserna: Frivilligorganisationerna uttrycker genomgående oro för att viseringstvång skall hindra skyddsbehövande från att söka asyl i och understryker vikten av en generös praxis när det gäller viseringar för släktbesök. Röda korset framhåller att viseringsinstrumentet aldrig bör eller får användas för att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett annat land. Röda korset anser vidare i likhet med att det är angeläget med en generös viseringspolitik när det gäller släktbesök. Kristna Råd och går ett steg längre och anser att det bör föras in i utlänningslagen att en utlänning som vill göra släktbesök i har rätt att få visering om inte särskilda skäl talar mot det. anser att kraftfullt bör verka för att undanröja de hinder mot rätten att söka asyl som viseringstvång obestridligen utgör. anser vidare i likhet med FARR att det bör övervägas att införa ett särskilt "asylvisum", dvs. en tidsbegränsad visering för inresa i i syfte att söka asyl. En sådan visering skulle utfärdas av svensk beskickning till en utlänning som kan göra det antagligt att han eller hon har behov av skydd. Tillstånd skulle då ges för inresa i och sedvanlig asylprövning här. Förslaget att avskaffa inresekorten och att polisen i stället vid inresan skall ha skyldighet att kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fort- farande föreligger kommenteras främst av några myndigheter. Kammarrätten i anser det vara tveksamt om polisen skall ha någon sådan undersökningsplikt. Polisens kontroll bör enligt Kammarrätten begränsas till en viserings formella giltighet. anser att förslaget att polisen skall undersöka grunderna för en utfärdad visering inte är tillräckligt analyserat och bör utredas. avstyrker förslaget att avskaffa inresekorten och framhåller att det inom styrelsen bedrivs ett projekt angående datorisering av hanteringen av dessa kort. har inget att erinra mot att inresekorten avskaffas men anser att en sådan åtgärd bör samordnas med övriga nordiska länder. Förslaget att polisen skall kontrollera att grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller förefaller enligt verket rimligt men bör utredas vidare med tanke på de tekniska och praktiska frågor som det aktualiserar. Röda korset avstyrker förslaget om undersökningsplikt för polisen. Kammarrätten i avstyrker liksom att visering skall kunna beviljas än och hänvisar till vikten av harmonisering med övriga EU-länder. Kammarrätten avstyrker också att visering skall kunna beviljas för mer än en period i taget medan inte har något att erinra mot förslaget i denna del. påpekar kan visering beviljas än efter ändring i utlänningsförordningen som trädde i kraft . Skälen för regeringens bedömning: Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i skulle ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det finns flera exempel på att det inträffat, senast när ett stort antal asylsökande från sökte sig till därför att var ett av de få länder i som då fortfarande hade viseringsfrihet för medborgare i . Efter inträde i EU tillkommer att man i ministerrådet fattar beslut om vilka länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlems- staternas yttre gränser. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har det medfört att från infört viseringskrav för medborgare i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k. kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att bli viseringsskyldiga. Det finns anledning påpeka, att EU:s liksom Schengengruppens viseringslista endast utgör ett gemensamt minimiåtagande. har utöver EU-listan viseringsskyldighet för medborgare i ytterligare ett antal länder. Strävan efter att öka den fria rörligheten över gränserna i världen måste ta sig uttryck i att internationellt och då särskilt inom EU verkar för detta mål. Det torde dock inte vara realistiskt att räkna med att det skall vara möjligt att avskaffa viseringstvånget i förhållande till särskilt många stater . Flera remissinstanser har uttryckt oro för att krav på visering skall göra det allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till för att söka asyl. Viseringskrav torde emellertid endast i mycket liten utsträckning hindra människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för dem att söka asyl i just . Någon rätt för en asylsökande att själv välja asylland finns dock inte. Om andra länder får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Det är också för just sådana situationer som den svenska flyktingkvoten utnyttjas. Som inledningsvis framhållits är det av särskild vikt att viseringskrav inte i onödan försvårar släktbesök eller kommersiella och kulturella förbindelser. Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste därför alltid vägas in när viseringsansökningar prövas. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att det enligt instruktionen (1988:429) för ankommer på verkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. I verkets styrelse ingår representanter för fem av riksdagspartierna. Det förtjänar också att påpekas i detta sammanhang att resor för tredjelandsmedborgare som är bosatta i någon av EES-staterna kommer att underlättas. Enligt ett utkast till direktiv som diskuteras inom EU skall tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i ett land ha rätt att fritt resa in i ett annat land inom EES och uppehålla sig där utan krav på visering. beslutade (EGT L 327) en gemensam åtgärd med innebörd att utländska skolelever som är bosatta men inte medborgare i ett land som ingår i EES är undantagna från kravet på visering under vissa förutsättningar. Beslutet att låta sådana skolelever beviljas denna resemöjlighet skall enligt dess motivering även ses som ett uttryck för den politik medlemsstaterna för i syfte att förbättra integreringen av medborgare från tredje land. Den gemensamma åtgärden har medfört att bestämmelserna i 2 kap. 1 a § UtlF (SFS 1995:1092) införts. För att underlätta släktbesök har utredningen föreslagit att visering skall kunna meddelas för såväl än som för upprepade tremånadersbesök. Möjlighet att när särskilda skäl föreligger bevilja visering än , dock högst , har som nämnts redan införts genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF. Särskilt skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök än . Det kan också vara fråga om t.ex. affärsbesök. Visering överstigande betraktas i tillämp- ningskonvention som ett nationellt uppehållstillstånd. Visering som avser sådan längre giltighetstid är begränsad till avtalspartens område, s.k. nationell visering, och får meddelas upp till . Ändringen i 2 kap. 6 § UtlF strider således inte mot . Sedan möjlighet införts att när särskilda skäl föreligger bevilja visering för upp till vistelse, bedömer regeringen att det inte finns något behov av att, som utredningen föreslagit, kunna bevilja visering för upprepade tre- månadersbesök. De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens förslag att avskaffa de inresekort som viseringspliktiga skall lämna vid inresan. anser emellertid att de bör finnas kvar. Korten hanteras helt av polisen. Om korten behövs av kontrollskäl är närmast en polisiär fråga. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter vidare att inresekort lämnas. Det är också i andra länder normalt så att alla viseringspliktiga måste lämna inresekort vid inresan. Inresekorten bör därför inte avskaffas . Utredningens förslag att polisen i samband med inresan skall utreda om grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller har inte tillstyrkts av någon remissinstans. och har visserligen inga principiella invändningar men anser att förslaget först måste utredas vidare. Regeringen anser att principiella invändningar kan riktas mot att polisen i samband med inresan skulle kontrollera om grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller. Man bör kunna utgå från att visering utfärdats efter en noggrann prövning. Den som fått visering för inresa och vistelse i bör vidare själv kunna utgå från att viseringen också gäller . Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Regeringens förslag: Regeringen får möjlighet att meddela före- skrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt land. Tillståndet får i normalfallet gälla i högst . Om ett program för återvändandet inletts skall kunna förlängas med ytterligare högst . Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha rätt att arbeta.