prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | För att tillgodose de krav som ställs på att Försvarsmakten skall| | kunna genomföra en materiell förnyelse även i tider av | | internationell oro avser regeringen att ge Försvarsmakten i | | uppdrag att reservera ytterligare ekonomiska resurser för | | anpassningsinriktade tekniksatsningar utöver vad som tidigare | | har inplanerats. Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta | | ca till teknologisatsningar. | | Regeringen avser också att vidta särskilda åtgärder för att under| | försvarsbeslutsperioden säkerställa en inhemsk kompetens inom | | krut- och explosivämnesområdet. | | | | Regeringen avser att ge Försvarsmakten och Försvarets | | materielverk i uppdrag att för varje större materielprojekt noga| | pröva möjligheterna till internationellt samarbete. I avsnitt 4.4.7 redogjordes för de säkerhetspolitiska aspekterna på försvarets materielförsörjning. Den svenska försvarsindustrins förmåga som kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter har ett fortsatt stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde. Ett säkerställande av Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av försvarspolitiken. Detta säkerställande har skett genom att upprätthålla en bred inhemsk systemsammanhållande försvarsindustri. Flera faktorer samverkar nu till att det kan bli aktuellt med en förnyad granskning av hur Försvarsmaktens materielförsörjning kan tillgodoses på bästa sätt. För det första kan de krav som ställs på att Försvarsmakten skall ha en anpassningsförmåga komma att ställa förändrade krav på försvarsindustrins tekniska kompetens och industriella struktur, samt på försvarets anskaffningsprocess. För det andra skapar den internationella avspänningen och det ökande internationella samarbetet nya förutsättningar för att bevara viktiga försvarsindustriella kompetenser, som det nationella oberoendet också får en annan innebörd. Svenskt deltagande i internationella operationer innebär också ökade krav på interoperabilitet, något som underlättas av internationellt försvarsmaterielsamarbete. Slutligen föreligger inte de ekonomiska möjligheterna att bibehålla en inhemsk försvarsindustriell kompetens med dagens stora bredd. Försvarsmaktens materielanskaffning kommer framöver inte att vara av en sådan omfattning att den utgör en tillräcklig hemmamarknad för stora delar av den svenska försvarsindustrin. inte heller möjligt att genom särskilda satsningar bevara inhemsk kompetens, annat än för ett fåtal områden. Det är därför nödvändigt att förutsättningslöst analysera på vilket sätt Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning skall kunna säkerställas, även när den svenska försvarsindustriella basen krymper. I försvarsbeslutets första etapp angavs att en långsiktig strategi för försvarets materielanskaffning bör utarbetas, så att de försvarspolitiskt mest värdefulla och för anpassning mest nödvändiga teknikområdena och kompetenserna kan bibehållas, som Försvarsmakten och även fortsättningsvis anskaffar materiel på det mest kostnadseffektiva sättet (den s.k. beställarrollen gentemot försvarsindustrin). Regeringen anser att den försvarsindustriella inriktningen i försvarsbeslutets första etapp bör ligga fast. En ökad kunskap om vad som krävs för att Försvarsmakten skall ha fullgod anpassningsförmåga gör det emellertid nödvändigt att komplettera och ytterligare specificera inriktningen. 14.2 Försvarets anpassningsförmåga ställer nya krav på den inhemska försvarsindustrin I försvarsbeslutets första etapp fastslogs att de två viktigaste kriterierna för att vidta särskilda åtgärder för att bevara en inhemsk kompetens är att säkerställa att Försvarsmakten skall kunna utnyttja redan anskaffad materiel i kris och krig, samt att vi i skall kunna utveckla och tillverka materiel inom sådana områden där vi inte kan anskaffa materiel utomlands. Utifrån dessa kriterier härleddes de s.k. baskompetenserna där Försvarsmakten skall ansvara för att säkerställa bevarad kompetens inom landet. Baskompetenserna utgörs av telekrigteknik, avancerad signaturanpassning, undervattensteknik, flygteknik (för vidmakthållande av JAS 39 på ), samt underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i krigsorganisationen. Underhåll måste kunna genomföras i i kris och krig, och kompetens härför måste därför under alla omständigheter finnas hos svenska myndigheter eller företag. Vidmakthållande bör definieras som kompetens för renovering och viss modifiering. I försvarsbeslutets första etapp angavs att det inför etapp två är nödvändigt att noga pröva om försvarets materielförsörjning kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att kravet på att Försvarsmakten skall ha en anpassningsförmåga, innebär att Försvarsmakten måste kunna genomföra materiell förnyelse. En sådan materiell förnyelse kan tillgodoses på fyra olika sätt; genom anskaffning vid svensk försvarsindustri, genom anskaffning utomlands (eventuellt i kombination med en modifiering till svenska förhållanden), genom uppgradering av befintliga system och genom internationellt samarbete mellan myndigheter och industrier. Den materiella anpassningsförmågan kan inte enbart utgå från vad som krävs för att vidmakthålla och utveckla de system som för närvande finns i Försvarsmakten, utan måste också baseras på en principiell lösning för hur hela den framtida materiella förnyelsen skall ske. Det är också viktigt att göra en åtskillnad mellan möjligheter till materiell förnyelse avseende en höjning av krigsdugligheten samt avseende långsiktig anpassning. Höjning av krigsduglighet kan inte baseras på att en egentlig materiell förnyelse skall ske. Regeringen bedömer att de planlagda anspråken på materiell förnyelse måste begränsas till anskaffning av sådan materiel och förnödenheter, som är allmänt förekommande på den civila marknaden, samt till viss uppgradering av befintlig materiel. Däremot är möjligheterna till materiell förnyelse av central betydelse när det gäller långsiktig anpassning. På kan också materielförsörjningen lösas på flera olika sätt, vilket ökar möjligheten till anpassning. Regeringen vill framhålla att kraven på anpassningsförmåga inte nödvändigtvis innebär en antalsmässig utökning av redan befintliga system, utan snarare en förmåga att i en oviss framtid få tillgång till den materiel som krävs vid den aktuella tidpunkten. Den materiella anpassningsförmågan bör därför vara så generell som möjligt och ge utrymme för ett framtida vägval, till exempel mellan olika system. En anpassningsförmåga hos Försvarsmakten innebär att den materiella förnyelsen förmodligen behöver ske i en situation med en långsiktigt ökande rustning i omvärlden. Den ökande internationella efterfrågan kan då göra avancerad försvarsmateriel svårtillgänglig, särskilt för en alliansfri mindre stat. Detta gäller såväl vid import av hela system, som vid import av delsystem och komponenter som är nödvändiga för tillverkning i . Försvarsindustrins utlandsberoende gör det därför osäkert i vilken utsträckning en inhemsk systemhuskompetens, dvs. förmåga att sammanhålla utvecklingen av stora vapensystem och plattformar, säkerställer möjlighet till produktion i ett läge med begränsad tillgång på strategiska insatsvaror. Det är sålunda oklart i vilken utsträckning en inhemsk försvarsindustri med enbart systemhuskompetens till fullo kan tillgodose Försvarsmaktens krav på materiell förnyelse. Ett ensidigt inriktande på att tillgodose materielbehovet i en anpassningssituation genom tillförsel av ny inhemskt producerad materiel riskerar att innebära ett suboptimalt nyttjande av resurserna. En materiell förnyelse bör därför inplaneras även på annat sätt. En stor del av den materiella anpassningsförmågan säkerställs genom de prioriteringar som fastställdes i den första etappen av försvarsbeslutet, dvs. För vissa mycket avancerade system, till exempel stridsflygplan, är det nödvändigt att i huvudsak tillgodose Försvarsmaktens materielbehov i fredstid. För andra system är det troligen mer relevant att rikta eventuella satsningar mot att bevara viktiga delsystemkompetenser, som kan ge förmåga till uppgradering och anpassning såväl av befintliga system, som av sådan, ibland kanske mindre avancerad, materiel som kan anskaffas utomlands. En sådan uppgraderingskompetens kan av ekonomiska skäl inte vara heltäckande, utan bör inriktas på vissa vitala delsystem, som har stor påverkan på systemens prestanda och som också är generella och kan appliceras på olika system. De förbättrade tekniska möjligheterna till elektronisk krigföring gör att kraven på inhemsk förmåga inom telekrigområdet är högt prioriterat. Dessutom utgör elektronik och programvara en ständigt växande och mer betydelsefull del av samtliga vapensystem och plattformar, och systemens förmåga kommer att i allt högre utsträckning avgöras av dess elektroniska innehåll. Kompetens inom dessa områden ger försvaret en möjlighet att avsevärt höja systemens prestanda under dess livstid. är det därför troligare att en allt större och viktigare del av Försvarsmaktens materiella anpassningsförmåga kommer att utgöras av möjlighet till uppgradering och hotanpassning av befintliga system eller av standardsystem anskaffade utomlands. För att rätt kunna tillvarata möjligheterna krävs dock förutom en djup delsystemkompetens inom vissa viktiga områden, även en kunskap om hela systemet, vilket skulle kunna definieras som systeminsikt. 14.3 Internationellt samarbete och exportfrågor Försvarsindustrins bidrag till Försvarsmaktens anpassningsförmåga avgörs inte bara av dess tekniska kompetens, utan också av den industriella strukturen, i synnerhet vad avser internationellt samarbete. Ett kraftigt utökat och fördjupat internationellt samarbete, mellan myndigheter och mellan företag, är en förutsättning såväl för att bevara svensk försvarsindustriell kompetens, som för att möjliggöra Försvarsmaktens anpassningsförmåga. har ett betydande internationellt beroende, även avseende försvarsmateriel. Alternativet till ett ökat internationellt försvarsmaterielsamarbete utgörs inte av ökad självförsörjning, utan av ett ökat beroende av import av kompletta system eller delsystem och komponenter. Det är inte ekonomiskt eller tekniskt möjligt, och inte heller önskvärt, att försöka skapa ett nationellt oberoende inom försvarsmaterielområdet. Regeringens bedömning är att i stället bör inrikta ansträngningarna på att skapa ett ömsesidigt internationellt beroende, för att därigenom ta tillvara de fördelar och minimera de risker som är förknippade med det internationella beroendet. Det nordiska samarbetet kan härvidlag vara en utgångspunkt för ett fördjupat samarbete med främst europeiska och amerikanska företag och myndigheter. Ett fördjupat internationellt samarbete underlättar bevarandet av svensk försvarsindustriell kompetens inom viktiga områden. Det ger förutsättningar att upprätthålla och utveckla specialiserad kompetens samt tillgång till utländsk teknologi. Samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri skapar också gynnsamma förutsättningar för konkurrenskraftiga anbud vid svenska och utländska materiel-anskaffningar. Utan internationellt samarbete riskerar tillgången inom vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att helt försvinna. I de fall svensk industri deltar i internationella samarbetsprojekt är det viktigt att tillse att en tillräcklig insikt i systemets helhet erhålles. Regeringens bedömning är att svensk industri därigenom får den systeminsikt som är nödvändig för att, i kombination med en djupare kompetens inom vissa delsystemområden, kunna anpassa det aktuella systemet under dess livslängd. Slutligen kan ett fördjupat internationellt samarbete som skapar ett ömsesidigt beroende ge vissa förutsättningar för att hantera den sårbarhet som tidigare funnits med ett ensidigt svenskt beroende av utländska underleverantör. En svensk försvarsindustri, med ett brett och djupt utlandssamarbete som bygger på ömsesidigt beroende, skulle därmed kunna öka möjligheterna till import av strategiska varor - system, delsystem och komponenter - även i perioder av internationell oro. För att internationellt samarbete skall komma till stånd erfordras dels att svensk industri och svenska myndigheter kan bidra med kvalificerade tekniska kunskaper, dels att sådana betingelser skapas som möjliggör ett industriellt samarbete. Av särskild betydelse är därför att myndighetsstöd lämnas i sådan art och omfattning att samarbetet underlättas. Det kan vara frågan om beställarsamverkan, utbildningsstöd eller att en formell ram för samarbetet upprättas. Den pågående och fortsatta omstruktureringen inom svensk och utländsk försvarsindustri kan också leda till förändrade ägarförhållanden. En ökad svensk medverkan i nya internationella företagskonstellationer kan aktualiseras som ett alternativ för att bevara inhemsk kapacitet och kompetens i en internationell omstrukturering och specialisering. För att Försvarsmaktens behov av en inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de svenska företagen ges möjlighet att exportera och delta i det internationella samarbetet. Ett nödvändigt komplement till det begränsade antalet internationella utvecklingsprojekt är att den mer traditionella exportförsäljningen fortsätter. Enligt gällande regelverk för krigsmaterielexport skall tillståndspliktig utlandssamverkan endast medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov. De försvarspolitiska behoven kan härvidlag ta sig många olika uttryck. Krav på anpassningsförmåga medför dessutom att de försvarspolitiska behoven kan behöva ges en delvis ny innebörd. Den internationellt sett vikande försvarsmaterielmarknaden har skärpt konkurrenssituationen på exportmarknaderna, och försvårat de svenska företagens exportmöjligheter. För att de svenska företagens exportpotential skall kunna utnyttjas är det viktigt att regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt och strukturerat sätt stöttar försvarsindustrins exportansträngningar av större materielprojekt, under förutsättning att exportansträngningarna står i överensstämmelse med riktlinjerna för krigsmaterielexport. Den Europeiska kommissionen utfärdade en kommuniké om konkurrenskraften inom europeisk försvarsindustri. Kommissionen föreslår en viss tillämpning av allmänna EU-regler och instrument även inom försvarsupphandling och försvarsmaterielområdet, i första hand avseende icke-krigsmateriel. Härigenom synes diskussionen kring försvarsindustrifrågorna, delvis inom ramen för en gemensam säkerhets- och utrikespolitik, gå in i en mer aktiv fas. Såsom har redovisats i avsnitt 4.4.7 anser regeringen att en vidgad roll för EU inom försvarsmaterielområdet skulle ge större möjligheter för att delta i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering. Även på myndighetsnivå kommer betydelsen av internationellt samarbete att öka. Förutom att internationellt samarbete inom materielområdet i form av gemensam anskaffning medför ökad integration mellan olika nationer, kan det också vara ett sätt för Försvarsmakten att erhålla nya system till en lägre kostnad, jämfört med en helt inhemsk utveckling. Internationellt projektsamarbete på myndighetsnivå underlättar också betydligt möjligheterna för försvarsindustrin att delta i det industriella samarbetet. Försvarsmakten och skall därför noga undersöka möjligheterna till internationellt samarbete vid starten av nya projekt. Den traditionella formen av internationella samarbetsprojekt, där specifikationer och tidsplaner jämkas, och där arbetet ofta fördelas ut till respektive lands industri, har ofta kritiserats för att vara kostnadsdrivande. Därför är det viktigt att söka finna nya former för internationellt samarbete, som inte har dessa nackdelar. Internationellt forsknings-samarbete är också eftersträvansvärt, eftersom det dels kan reducera kostnaderna och tillföra ny kunskap, dels kan resultera i nya materielprojekt. I försvarsbeslutets första etapp konstaterades att har ett behov av att delta i det framväxande europeiska försvarsmaterielsamarbetet och att ett närmande till () därför bör ske. WEAG, som inte är traktatfäst och saknar överstatliga inslag, baseras på konsensusprincipen. Det praktiska arbetet inom WEAG sker i tre s.k. panelgrupper, vilka söker identifiera möjligheter till samarbete inom områdena utveckling och upphandling, forskning och teknologi, respektive harmonisering beträffande upphandlingsprocedurer, kravspecifikationer och kvalificeringskrav för leverantörer. Det bör därutöver noteras att varje deltagande land själv väljer de samarbetsområden man önskar delta i. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet konstaterade att det svenska medlemskapet i EU och observatörsskapet i VEU kan skapa möjligheter till mer kostnadseffektiv krigsmaterielanskaffning, bl.a. genom ökade möjligheter till gemensam anskaffning. WEAG framstår härvidlag som ett viktigt europeiskt forum. Utskottet fann dock anledning att framhålla att försiktighet bör iakttas i utvecklingen av samarbetet med WEAG, så att detta stannar inom de ramar som riktlinjerna för krigsmaterielexport anger. Regeringen anser att samarbete med WEAG ger en väsentlig möjlighet till en samlad överblick över prioriterade materielområden, vilket för försvarsmyndigheter och försvarsindustrier kan skapa förbättrade och förenklade möjligheter till samarbete och samordning med myndigheter och industrier inom andra deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp mellan de deltagande ländernas politiska institutioner, myndigheter och industrier. Utvecklingen inom den europeiska försvarsindustrimarknaden kan påverkas i ett tidigt skede. De små staterna kan få ett inflytande genom att tidigt kunna ta initiativ, formulera samarbetsprogram etc. Regeringen bedömer att samarbetet inom WEAG i huvudsak kommer att bibehålla nuvarande karaktär. Försvarsberedningen framför i sitt betänkande Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51) att ett svenskt medlemskap i är eftersträvansvärt. Regeringen ansluter sig till försvarsberedningens bedömning att bör ingå i WEAG. Det bör ankomma på regeringen att pröva hur samarbetet från svensk sida närmare skall utformas. De materielprojekt som redovisas på annan plats i propositionen medför en bevarad och utvecklad kompetens inom stora delar av svensk försvarsindustri . Beslut om utveckling och anskaffning av en tredje delserie av JAS 39 och en flygburen spaningsradar har betydande konsekvenser för svensk flyg- och elektronikindustri. Inom armén kommer bl.a. anskaffningen av BAMSE (RBS 23), BONUS och att bidra till en bevarad kompetens hos svensk försvarsindustri. YS 2000 och särskilda teknologisatsningar inom ubåtsområdet skapar gynnsamma förutsättningar för den svenska varvs- och elektronikindustrin. I försvarsbeslutets första etapp angavs att ytterligare överväganden erfordrades avseende behovet av kompetens inom ammunitionsindustrin. Regeringen avser, i överensstämmelse med ett förslag från Försvarsmakten, att vidta åtgärder för att medge ett fortsatt bevarande av inhemsk kompetens inom krut- och explosivämnesområdet. anmälde också att frågan om kompetens inom luftvärnsmissilområdet bör avgöras i försvarsbeslutets andra etapp. Gällande materielplaner möjliggör en bevarad inhemsk försvarsindustriell kompetens så att luftvärns- och pansarvärnsrobotar kan produceras och hotanpassas . I början av nästa sekel försvåras dock möjligheterna till vidmakthållande. Regeringen bedömer att kompetensen inom de prioriterade basområdena telekrig, signaturanpassning, undervattensteknik och viss flygteknik, samt vidmakthållandeförmåga, dvs. förmåga till renovering och i viss utsträckning modifiering, bör kunna bibehållas . Försvarsmakten och har anmält att en inhemsk vidmakthållandeförmåga i vissa fall riskerar att gå förlorad i början av nästa sekel. Regeringens bedömning är att de åtgärder som föreslagits för att bevara en inhemsk vidmakthållandeförmåga på alla nivåer sammantaget inte är ekonomiskt genomförbart och att de inte ryms inom försvarsanslaget. Regeringen gör vidare den bedömningen att det inte är en säkerhetspolitisk nackdel om försvarets materielförsörjning, inkluderande delar av vidmakthållande, sker i nära samarbete med andra länder. Detta är ofta fallet för de system som har anskaffats utomlands. En inhemsk kompetens att genomföra hotanpassningar och uppgradering av system behöver sålunda inte vara generell, utan kan inriktas till sådana områden som har en stor betydelse för systemens prestanda. Regeringens uppfattning är att de krav som ställs på att Försvarsmakten skall ha en fullgod anpassningsförmåga förutsätter en inhemsk teknisk kompetens inom vissa centrala områden. Regeringen anser att Försvarsmakten bör öka ambitionsnivån härvidlag jämfört med vad som tidigare föreslagits. Försvarsmaktens tekniksatsningar är inriktade på de i försvarsbeslutets första etapp prioriterade baskompetenserna telekrig, undervattensteknik, signaturanpassning och flygteknik. Dessutom prioriterar Försvarsmakten teknologi för att vidareutveckla ledningsfunktioner, kvalificerade vapen och vapenbärare. För att möjliggöra en tillräckligt god förmåga till materiell förnyelse avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag att, inom givna resurser, skapa förutsättningar för anpassningsinriktade tekniksatsningar, utöver vad som föreslås i försvarsmaktsplanen. Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta ca till teknologisatsningar, vilket är en ambitionsökning med ca 100 miljoner jämfört med Försvarsmaktens tidigare planer. Huvuddelen av den ökade satsningen skall gå till sådana delsystemområden som har en avgörande betydelse för Försvarsmaktens anpassningsförmåga och handlingsfrihet. Eftersom vapensystemens prestanda i allt högre utsträckning avgörs av deras programvara och elektroniska innehåll, kan en satsning här ge stora positiva effekter för flera olika system. Avsikten är att en förbättrad delsystemkompetens skall kunna tillgodogöras av stora delar av svensk försvarsindustri, och inte enbart komma ett specifikt projekt eller företag till godo. Försvarsmakten skall också säkerställa en fortsatt kompetens inom ubåtsområdet. Regeringen anser att det i övrigt, förutom de baskompetenser som prioriterades i försvarsbeslutets första etapp, nu inte är motiverat att diskutera eller rangordna nyttan av olika kompetenser, eller att peka ut vilka andra områden bör satsa på. Regeringen bedömer att de inplanerade materielbeställningarna, i kombination med riktade teknologisatsningar, kommer att ge Försvarsmakten en tillräcklig materiell anpassningsförmåga . Den svenska försvarsindustrin har tidigare visat sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar. Frågan om den närmare inriktningen av strategi för att säkerställa försvarets förmåga till materiell förnyelse måste emellertid utredas närmare. I samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen bör därför även en ytterligare analys av vilka försvarsteknologiska kompetenser som behövs för att säkerställa anpassning genomföras, kombinerat med en redovisning av hur det internationella samarbetet har utvecklats. Det är vidare angeläget att Försvarsmaktens beställarkompetens vad gäller materielanskaffning och teknologiförsörjning förbättras. Inhemska verifieringsresurser, varav prov av system är en del, är av strategisk betydelse för vår framtida förmåga att anskaffa system, oavsett om det sker inom eller utom landet. Inför den förestående internationella omstruktureringen och de förändringar som den svenska försvarsindustrin nu står inför är det angeläget att företagens kunskapsresurser tillvaratas och utnyttjas för att underlätta deras anpassning. Denna nödvändiga strukturomvandling kommer att få negativa konsekvenser för enskilda företag och regioner.