prop · GK0382 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:82 Ändrade regler för anmälan av företagsförvärv enligt konkurrenslagen Regeringen överlämnar denna proposition till . (Närings- och ) Enligt 37 § konkurrenslagen (1993:20) skall ett företagsförvärv anmälas till för prövning, om de berörda företagen tillsammans har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger . I propositionen föreslås att skyldigheten enligt 37 § att anmäla ett företagsförvärv när omsättningen för de berörda företagen överstiger avskaffas beträffande sådana förvärv där det förvärvade företagets omsättning föregående räkenskapsår understiger . skall dock kunna ålägga en part i ett förvärvsavtal att, trots att förvärvsobjektets omsättning understiger detta belopp, anmäla förvärvet till verket, när detta är påkallat av särskilda skäl. Vidare föreslås att en part alltid skall ha rätt att frivilligt anmäla ett förvärv till . Syftet med ändringen är att och företagen inte skall belastas i onödan. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Gällande ordning........................................... 6 5 Ändrade regler för anmälan av företagsförvärv.............. 8 6 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser................... 14 7 Författningskommentar...................................... 14 Bilaga 1 sammanfattning av sitt förslag .........................................17 Bilaga 2 lagförslag................18 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................19 Bilaga 4 Promemorians lagförslag..............................20 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag..........................22 Bilaga 6 Lagrådets yttrande...................................24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 1997.25 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i konkurrenslagen(1993:20). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Härigenom föreskrivs att 34 och 37 §§ konkurrenslagen (1993:20) skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 34 § -------------------------------------------------------------------- får på får på talan av talan av förbjuda ett företagsförvärv som förbjuda ett företagsförvärv som omfattas av anmälnings- omfattas av anmälnings- skyldighet enligt 37 §. skyldighet enligt 37 § eller som har anmälts frivilligt enligt vad som anges där. Förvärvet skall förbjudas, om 1. det skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den svenska marknaden i dess helhet eller på en avsevärd del av den, och 2. detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt. Förbud får dock inte meddelas i fråga om förvärv som har skett på en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad eller genom inrop på exekutiv auktion. I stället får förvärvaren åläggas att avyttra det som har förvärvats. 37 § Ett företagsförvärv skall anmälas till av någon som är part i förvärvsavtalet, om de berörda företagen tillsammans har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger . Om förvärvaren ingår i en grupp som består av flera företag som har gemensamma ägarintressen eller som hålls samman på något annat sätt, skall gruppens sammanlagda årsomsättning anses som förvärvarens årsomsättning. -------------------------------------------------------------------- Skyldighet att anmäla ett företagsförvärv föreligger inte om det förvärvade företagets omsättning föregående räkenskapsår understiger . Trots att omsättningen understiger detta belopp, får i ett enskilt fall ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla förvärvet, när detta är påkallat av särskilda skäl. En part i ett förvärvsavtal har dessutom alltid rätt att frivilligt anmäla ett förvärv till . Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om företagsförvärv som har skett före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning trädde konkurrenslagen (1993:20) i kraft (prop. 1992/93:56, bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144). Lagen innehåller bl.a. regler för prövning av företagsförvärv. Enligt 34 § får på talan av förbjuda ett företagsförvärv som omfattas av anmälningsskyldighet. Enligt 37 § skall ett företagsförvärv anmälas till av någon som är part i förvärvsavtalet om de berörda företagen tillsammans har en viss omsättning. Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och sammanställa erfarenheterna av den nya konkurrenslagen (dir. 1995:136). Enligt direktiven skall utredningen, som antagit namnet (N 1995:11), bl.a. kartlägga erfarenheter av och synpunkter på hur reglerna för prövning av företagsförvärv har fungerat och särskilt överväga om gränsen för skyldighet att anmäla förvärv är väl avvägd och lämpligt utformad. Utredningen har funnit det så angeläget att ändra reglerna i fråga om anmälningsskyldigheten att den föreslagit förändringar beträffande dessa regler , i avvaktan på utredningens slutliga ställningstaganden. En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 1. Utredningens förslag till lagändring framgår av bilaga 2. Utredningens förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Närings- och (N96/2693). Härefter har förslaget beretts i Närings- och , vilket lett fram till utarbetandet av en promemoria. Promemorians lagförslag framgår av bilaga 4. Ett antal myndigheter och organisationer har fått tillfälle att framföra synpunkter på promemorian vid ett remissmöte . Dessa är desamma som framgår av bilaga 3. Vad som härvid framkommit redovisas i ett protokoll från mötet. Promemorian och protokollet finns tillgängliga i Närings- och (N96/2693). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Enligt 37 § konkurrenslagen skall ett företagsförvärv anmälas till av någon som är part i förvärvsavtalet, förutsatt att de berörda företagen tillsammans har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger . När så är fallet följer av bestämmelsen att samtliga förvärv skall anmälas, oberoende av förvärvets storlek, och att anmälan skall göras på parts eget initiativ, utan särskild anmodan. I den meningen är anmälningsskyldigheten generell. Om förvärvaren ingår i en grupp som består av flera företag som har gemensamma ägarintressen eller som hålls samman på något annat sätt, skall gruppens sammanlagda årsomsättning anses som förvärvarens årsomsättning. Enligt 34 § får , på talan av , förbjuda ett företagsförvärv som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 37 §. Förvärvet skall förbjudas om det skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den svenska marknaden eller på en avsevärd del av den och detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt. Förbud får dock inte meddelas i fråga om förvärv som har skett på en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad eller genom inrop på exekutiv auktion. I stället får förvärvaren åläggas att avyttra det som har förvärvats. Om det är tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av ett företagsförvärv, får förvärvaren i stället för förbud enligt 34 § åläggas att avyttra ett företag, en rörelse eller en del av en rörelse, eller att genomföra någon annan konkurrensfrämjande åtgärd (36§). En anmälan av detta slag medför att enligt 38 § får besluta om att genomföra en särskild undersökning av företagsförvärvet. Ett sådant beslut skall meddelas från det anmälan kom in till verket. Av 39 § följer att en talan hos om ingripande mot förvärvet får väckas bara efter beslut om särskild undersökning enligt 38 §. Enligt 3 § avses med företag en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Till den del sådan verksamhet består i myndighetsutövning omfattas den dock inte av begreppet företag. I 4 § anges att med företagsförvärv avses förvärv av företag som driver verksamhet inom landet. Som företagsförvärv räknas också förvärv av en rörelse samt fusion. Ett förvärv där äganderätten till ett företag eller en rörelse inte övergår i sin helhet skall anses som företagsförvärv bara om förvärvet ger möjlighet att utöva ett bestämmande inflytande på företaget eller rörelsen. Av förarbetena till konkurrenslagen (prop. 1992/93:56 s. 40) framgår att man bör se kontrollen av företagsförvärv som en undantagsåtgärd. Bara vissa större företagsförvärv bör kunna bli föremål för samhällets prövning överhuvudtaget. Ett ingripande med förbud bör ske endast när sådana förvärv får antas leda till mer påtagliga skadliga effekter i ett långsiktigt perspektiv. Det avgörande för prövningen bör vara om ett förvärv leder till väsentligt minskat konkurrenstryck eller om konkurrensen sätts ur spel. Ytterligare framhålls att det är angeläget att uppnå ett system med fasta och korta tidsfrister för prövningen av förvärvsärenden, då det är viktigt för företagens planering att det inte råder osäkerhet om ett företagsförvärv kommer att godkännas eller inte. För att uppnå en objektiv utgångspunkt för när första tidsfristen börjar löpa, bör det finnas en skyldighet att till anmäla sådana förvärv som kan bli föremål för ingripande enligt lagen. Vidare anförs att en ytterligare fördel som man uppnår med en anmälningsskyldighet är att det ökar effektiviteten i förvärvskontrollen. Det förvärvande företaget kan inte överraska konkurrensmyndigheten med att integrera det förvärvade företaget i sin egen verksamhet på så sätt att det verkar avhållande mot att förbjuda förvärvet på grund av de stora skador en uppbrytning kan åstadkomma. - anmäldes enligt uppgift från 659 företagsförvärv enligt 37 § till verket. I 625 av dessa ärenden avslutades handläggningen . 579 förvärv lämnades efter prövning i sak utan åtgärd av verket. Återstoden avskrevs t.ex. efter återkallelse. I 30 av de anmälda ärendena fattade verket beslut om särskild undersökning enligt 38 §. I 7 fall gjorde förvärvsparterna s.k. frivilliga åtaganden, vilka i flertalet fall förenats med vite med stöd av 57 §. har härutöver lämnat närmare uppgifter i fråga om de ärenden om företagsförvärv som verket avslutade -. avslutades 98 ärenden. 93 förvärv lämnades efter prövning utan åtgärd. I 68 av dessa ärenden hade det förvärvade företaget en omsättning som inte uppgick till . I 58 av dessa uppgick omsättningen inte till . I två ärenden har väckt talan vid med yrkande att tingsrätten skall förbjuda förvärvet med stöd av 34 §. I båda fallen har det förvärvade företaget en omsättning . 5 Ändrade regler för anmälan av företagsförvärv -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den generella skyldigheten enligt 37 § att | | utan åläggande anmäla ett företagsförvärv när omsättningen för de| | berörda företagen överstiger avskaffas | | beträffande sådana förvärv där det förvärvade företagets omsättning| | föregående räkenskapsår understiger . I dessa| | fall ersätts den nuvarande ordningen av att i | | ett enskilt fall kan ålägga en part i ett förvärvsavtal att, trots| | att förvärvsobjektets omsättning understiger detta belopp, anmäla| | förvärvet till verket, när detta är påkallat av särskilda skäl. En| | part i ett förvärvsavtal har dessutom alltid rätt att frivilligt| | anmäla ett förvärv till . Utredningens förslag: Omfattningen av skyldigheten att anmäla företagsförvärv enligt 37 § begränsas. Skyldigheten att anmäla ett företagsförvärv gäller inte för sådana förvärv där det förvärvade företagets omsättning för föregående räkenskapsår uppgår till högst . Denna begränsning skall dock inte gälla om förvärvet medför att förvärvaren eller, om denne ingår i sådan grupp som anges i paragrafens andra stycket, gruppen av företag skapar eller förstärker en dominerande ställning på den svenska marknaden eller en avsevärd del av den. Utredningen uttalar bl.a. att det är sannolikt att dessa förvärv oftare än andra kan hämma konkurrensen på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt och att bestämmelsen innebär att förvärv som saknar betydelse för marknadsdominansen inte behöver anmälas. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser är positiva till att en inskränkning av den generella anmälningsskyldigheten sker i någon form. Anmälningsskyldigheten i nuvarande omfattning anses bl.a. som betungande, omfattande, resurskrävande och kostsam. De flesta har dock varit kritiska till att - under en viss beloppsgräns - en anmälningsskyldighet skulle knytas till att ett dominanskriterium uppfylls i det enskilda fallet. Det har bl.a. hänvisats till svårigheterna att bedöma marknadsandel och den osäkerhet regleringen därmed medför. Några har yttrat att skyldigheten helt borde upphöra om förvärvsobjektets omsättning understiger 100 miljoner. En del vill därvid ha en högre beloppsgräns. Andra har sett det som i någon mån bättre än ett dominanskriterium om en anmälningsskyldighet i stället vore knuten till en viss marknadsandel. Två remissinstanser har varit kritiska till att det överhuvudtaget görs en temporär reglering och menar, att man bör avvakta utredningens slutliga ställningsstagande beträffande anmälningsskyldigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser är alltjämt positiva till att en inskränkning av den generella anmälningsskyldigheten sker. Åtskilliga är i princip positiva till promemorieförslaget. Flera remissinstanser har dock ansett att endast bör kunna ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla förvärvet när det är påkallat av synnerliga skäl och att beslut om åläggande skall kunna överklagas. Några remissinstanser har ansett att en tidsgräns bör införas för när kan ålägga ett företag att anmäla ett förvärv. Vidare har framförts att det bör förtydligas hur det förvärvade företagets omsättning skall beräknas. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande anmälningsplikten vid företagsförvärv har medfört att ett stort antal företagsförvärv anmäls till för prövning. Det är nu väsentligt fler förvärvsärenden som granskas än vad som var fallet när lagstiftning gällde. I bara två fall av de anmälda förvärven har väckt talan om att förvärvet skall förbjudas. Av de anmälda förvärven har endast ett fåtal gett upphov till några konkurrensrättsliga anmärkningar eller invändningar från verkets sida. Enligt har företagsförvärven i många fall lett till att konkurrensen på marknaden skärpts. Som exempel nämns att utländska företag gått in på den svenska marknaden genom förvärv av mindre och medelstora företag. De senare har därmed kunnat få ökad finansiell styrka eller teknisk kompetens och därigenom en starkare ställning på marknaden. De första årens erfarenheter av den nya konkurrenslagen leder därför till slutsatsen att ett mycket stort antal företagsförvärv som inte medför några negativa effekter från konkurrenssynpunkt trots detta underkastas prövning enligt lagen. Den nuvarande ordningen medför således att resurser tas i anspråk för ärenden som saknar egentlig betydelse för konkurrensen. Den medför också att företagen i många av dessa ärenden tvingas till omfattande arbete med att ta fram uppgifter som krävs för verkets prövning och kan få betydande kostnader för juridiska ombud m.m. har inte slutfört sitt arbete och har därmed inte tagit slutlig ställning till regelsystemet för företagsförvärv. Utredningen har dock redovisat att den anser en ändring av anmälningsskyldigheten så angelägen att den funnit anledning att lämna ett förslag i den delen i avvaktan på utredningens slutliga överväganden. De redovisade starka olägenheterna av nuvarande ordning ger fullgod anledning för regeringen att ansluta sig till utredningens synsätt. Slutsatsen blir därmed den att nuvarande ordning i fråga om den generella anmälningsskyldigheten har sådana följder, att förändringar i regelsystemet i denna del nu bör övervägas särskilt, i syfte att begränsa denna skyldighet. Några remissinstanser har vid båda remissomgångarna ansett att anmälningsskyldigheten bör upphöra vid gränsen . Man pekar därvid på att detta belopp motsvarar uppfattning om hur stora företag kan vara utan att deras eventuellt konkurrensbegränsande avtal påverkar konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt, enligt vad som föreskrivs i 6 §, förutsatt att inte heller marknadsandelen överstiger en viss gräns (jfr KKVFS 1993:2). Häremot får invändas att det är fråga om två skilda prövningar. Gränsen avser förbudet i 6 § mot konkurrensbegränsande avtal. Vad det rör sig om i det nu aktuella lagstiftningsärendet är förvärv av företag som därmed upphör att vara fristående aktörer på marknaden. De rättsliga förutsättningarna för ingripande enligt förbudsbestämmelserna i 6 respektive 34 § är inte desamma. Regeringen bedömer, med hänsyn till erfarenheterna i rättstillämpningen, det lämpliga valet vara att följa utredningens förslag, vilket överensstämmer med promemorians förslag. Detta innebär att den generella anmälningsskyldigheten slopas beträffande förvärv där det förvärvade företagets omsättning föregående räkenskapsår understiger . Utredningen har vidare föreslagit att en anmälningsskyldighet trots detta skall gälla under den nämnda gränsen, om förvärvaren genom förvärvet skapar eller förstärker en dominerande ställning på den svenska marknaden eller en avsevärd del av den. I fråga om gränsdragningen för anmälningsskyldighet genom begreppen marknadsdominans respektive marknadsandel har kritikerna pekat på bl.a. svårigheter att avgränsa vad som är relevant marknad, risken för felbedömningar respektive att anmälan sker för säkerhets skull samt osäkerhet från rättssäkerhetssynpunkt om när anmälningsskyldighet inträder. Regeringen finner denna kritik tungt vägande. I första hand bör därför en annan väg prövas. Att som föreslagits i vissa remissyttranden över utredningens förslag, slopa kontrollen helt beträffande förvärvsobjekt vilkas årsomsättning understiger viss gräns framstår emellertid inte som den nu framkomliga eller lämpliga vägen. prövas alla förvärv oberoende av storlek, när gränsen har passerats. Det saknas beredningsunderlag som visar att det är lämpligt att reducera det nuvarande kontrollområdet i fråga om förvärvsobjekt av viss minsta storlek på så sätt att dessa avskärs från varje kontrollmöjlighet. Inte heller finns det något underlag som gör det möjligt att bedöma var gränsen i så fall skulle dras. bör uppmärksammas att de fall där ingripande är påkallat säkerligen blir alltmer sällsynta ju mindre förvärvsobjektets årsomsättning är. Detta får anses följa av att förvärv av mindre företag mera sällan får sådana samhällsekonomiska och andra konsekvenser som utgör de rättsliga förutsättningarna för ingripanden på företagsförvärvsområdet vid prövningen enligt konkurrenslagen. Såsom framgår av promemorians förslag kan dock i mer sällsynta fall även sådana mindre förvärv vara nog viktiga för att kvalificera för prövning, sett utifrån de samhällsekonomiska och konsumentpolitiska intressen som konkurrenslagen skall slå vakt om. En sådan undantagssituation är s.k. successiva förvärv, där ett redan starkt företag har som strategi att undan för undan köpa upp mindre konkurrenter eller även utan en sådan strategi rent faktiskt gör sådana förvärv vid olika tillfällen. På mer koncentrerade marknader, med marknadsdominans för ett eller flera företag tillsammans eller med fåtalskonkurrens, kan detta i vissa fall få särskilt negativa effekter från allmän synpunkt. Varje sådant förvärv kan visserligen i sig vara av mindre betydelse, sett uteslutande ur synvinkeln att det förvärvade företaget har en liten omsättning. Förvärv av detta slag utsläcker dock konkurrenter som kan ha en potential för tillväxt som skulle ha kunnat höja konkurrenstrycket i ett kortare eller längre perspektiv. tillväxer förvärvaren i storlek, om än långsamt. Om marknaden är så koncentrerad att det vid sidan om företaget med marknadsdominans, eller i ett läge med duopol eller liknande, endast finns få små konkurrenter, kan ett visst förvärv av ett litet företag vara starkt negativt från konkurrenssynpunkt. Ett annat exempel är att ett starkt företag på en mer koncentrerad marknad, med mycket få små företag, förvärvar en enstaka liten nyetablerare, för att hindra att denne kan komma att utmana förvärvarens ställning. Detta kan inverka mycket negativt på andra presumtiva nyetablerares vilja att våga sig in på marknaden, vilket kan allvarligt skada konkurrenstrycket. Om man - med inriktning på dessa mer sällsynta situationer - under nivån slopar den generella anmälningsskyldigheten men , och under vissa förutsättningar, tillåter en prövningsmöjlighet i enskilt fall, tillgodoses skyddsbehovet för de berörda allmänna intressena. kan man i troligen betydande omfattning undvika de problem som dagens system skapar. En sådan prövningsmöjlighet kan skapas efter viss förebild av hur den tidigare konkurrenslagen var utformad. Någon formell gräns för att undanta företag under viss storlek från prövning infördes inte konkurrenslag. Inte heller infördes regler om obligatorisk anmälan av företagsförvärv inom lagens kontrollområde. I stället gällde att dåvarande () skulle besluta om att undersöka ett företagsförvärv, så snart han fann anledning till detta. Om part i avtal om företagsförvärv anmält förvärvet till NO för prövning av fråga om förbud m.m., skulle ombudsmannen besluta antingen att undersöka förvärvet eller att lämna det utan åtgärd såvitt avsåg sådant förbud m.m. Om NO beslutat att undersöka förvärvet, och ville begära prövning av frågan om förbud m.m., skulle han senast från beslutet göra detta hos , om inte parterna i avtalet om förvärvet samtyckte till en förlängning av denna frist. Närmare om den lagtekniska utformningen Vid en samlad bedömning framstår som lämpligast att, såsom föreslagits i promemorian, avskaffa den generella anmälningsskyldigheten under nivån och att ersätta den med en föreskrift om att under viss förutsättning kan ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla ett visst individuellt förvärv, när det förvärvade företagets omsättning understiger . Ett sådant system bör av bl.a. rättssäkerhetsskäl vara kopplat med en möjlighet att anmäla ett förvärv av detta slag frivilligt, så att nu gällande ordning med en frist för m.m. aktiveras. Denna möjlighet bör finnas för att det skall gå att få rättslig visshet om ingripande kommer att ske eller inte, i de mycket speciella situationer där ett företag, som är part i fråga om ett litet förvärv av det aktuella slaget, kan känna en befogad tveksamhet i frågan om huruvida förvärvet klarar en prövning enligt konkurrenslagen. Systemet måste, i konsekvens därmed, medge, att tingsrätten, på talan av , kan förbjuda också ett förvärv som har anmälts frivilligt. Systemet med anmälan och prövning i fråga om företagsförvärv under gränsen för den generella anmälningsskyldigheten har en alldeles särskild undantagskaraktär, på grund av de ekonomiska förhållandena som redovisats i det föregående. Denna karaktär bör framgå av författningstexten. Flera remissinstanser har, beträffande promemorieförslaget, i det avseendet framfört som sin uppfattning att undantagskaraktären bör markeras genom att verket ges befogenhet att ålägga part att anmäla ett förvärv endast när detta är påkallat av synnerliga skäl.