prop · GK03141 · 1997-01-01 00:00:00 — Utredningsförslag: I 1 kap. 5 § första stycket högskolelagen anges att jämställdhet mellan kvinnor och män alltid skall iakttas i högskolornas verksamhet. har i sitt slutbetänkande föreslagit att paragrafen skall kompletteras på följande sätt: I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas. Likalydande förslag har framförts av Arbetsgruppen för jämställdhet mellan kvinnor och män inom högre utbildning och forskning (JÄST-gruppen) i en skrivelse till Utbild- ningsdepartementet samt av Utredningen om insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning i dess betänkande. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser stöder förslaget eller har ingenting att erinra mot det. Skälen för regeringens förslag: Det råder en stor obalans mellan könen i den akademiska världen. På grundutbildningsnivå är många utbildningar starkt kvinno- respektive starkt mansdominerade. Inom forskarutbildningen finns inget kvinnodominerat fakultetsområde men flera mansdominerade. I lärarhierarkin finns det genomgående få kvinnor på de högre nivåerna; är endast av professorerna kvinnor. Denna obalans medför att utbildningens och forskningens kvalitet blir lidande. En insikt om detta håller på att växa fram också inom högskolan. För att påskynda utvecklingen bl.a. mot en jämnare könsfördelning bland högskolans lärare lade regeringen fram propositionen Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet (prop. 1994/95:164, bet. 1994/95:UbU18, rskr. 1994/95:405). Som en följd av propositionen har en rad åtgärder vidtagits; bl.a. har nya resurser fördelats för att öka antalet kvinnliga professorer, forskarassistenter och post-doc-stipendiater. För att ytterligare markera vikten av ett aktivt jämställdhetsarbete inom alla delar av högskolans verksamhet föreslår regeringen nu att 1 kap. 5 § första stycket högskolelagen kompletteras och får följande lydelse: I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas. Regeringen lägger dessutom i avsnitt 7.2.1 fram förslag om principer för fastställande av mål för varje enskilt lärosäte för andelen av underrepresenterat kön bland nyrekryterade professorer. 7 Lärarna i högskolan Genom lärartjänstereform ersattes flertalet av de tidigare lärartjänsterna med tjänstekategorierna professor, lektor, adjunkt och forskarassistent (prop. 1984/85:57 Ny arbets- och tjänsteorganisation för lärare i den statliga högskolan, bet. UbU 1984/85:9, rskr. 1984/85:115). har inga större förändringar skett i regelsystemet för högskolelärarna. Som en följd av propositionen Universitet och högskolor frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) infördes bl.a. befordringstiteln biträdande professor för lektorer som visat särskild skicklighet. Under det årtionde som gått sedan 1986 års reform har stora förändringar skett inom högskolan. Mål- och resultatstyrning har införts och i samband därmed en långtgående decentralisering av rätten att besluta om medel att nå målen. En mycket större del av varje årskull ungdomar än tidigare fortsätter till högskolan, som därmed ställs inför allt större pedagogiska utmaningar. Antalet högskolelärare har också stigit kraftigt. Expansionen har varit särskilt stor vid de mindre och medelstora högskolorna. Regeringen föreslår nu nya regler för läraranställningar, som motsvarar de ökade krav dagens samhälle ställer på högskolan. Sakkunniga utländska bedömare som utvärderat svensk forskning har vid ett antal tillfällen påpekat de negativa effekterna av det svenska systemet, som i realiteten har två karriärvägar en forskningsinriktad med professur som slutmål och en undervisningsinriktad med mycket begränsade möjligheter till forskning. I den i avsnitt 4 nämnda OECD- rapporten framhålls t.ex. att den markanta skiljelinjen mellan professorer som arbetar med forskning och forskarutbildning och lektorer som meddelar undervisning för grundexamen inte förefaller vara den bästa grundvalen för en vitalisering av vare sig utbildning eller forskning. Det finns även andra skäl för en reform. av samtliga tillsvidareanställda lärare är professorer. Inom en hel del ämnen kan det gå utan att någon professur utlyses. Detta medför risk för att mångfald och förnyelse av forskningen inte utvecklas i önskvärd utsträckning. Det är angeläget att långt flera än , kvinnor lika väl som män, får möjlighet att påverka forskningens inriktning. Ännu ett skäl är att pedagogisk skicklighet måste ges en större vikt på alla nivåer, både vid meritvärdering i samband med anställning och vid arbetets bedrivande. Pedagogisk skicklighet ingår i behörighetskraven för professorer, lektorer och adjunkter. I praktiken är forskningsmeriter dock av långt större betydelse vid anställning och lönesättning. Detta förhållande måste ändras. Utbildning och forskning är lika viktiga delar av högskolans verksamhet. Det måste finnas tydliga incitament för förnyelse och utveckling av högskolans undervisning och pedagogiska arbete. Enligt regeringens mening bör en enda karriärväg skapas, där arbetsuppgifterna på alla nivåer innehåller både forskning och utbildning och där det sker successiva prövningar av lärarens/forskarens kompetens. Ett sådant system bör vara utformat så att meritering av olika slag lönar sig och så att möjligheten att bli professor inte är beroende av t.ex. pensioneringar. De förslag som regeringen lägger fram i denna proposition innebär att lärarkategorierna professor, lektor, adjunkt och forskarassistent bevaras, men att möjligheter skapas till individuell befordran till lektor och professor. Förändringarna kommer att innebära förbättrade villkor för högskolans viktigaste resurs, lärarna, och är därmed ägnade att höja verksamhetens kvalitet. Det stora antal högt meriterade lektorer som verkat i högskolan utan reella möjligheter till befordran kommer att ges en välmotiverad stimulans. Universitet och högskolor kommer också i ökad utsträckning att kunna rekrytera och behålla yngre begåvningar som inte kan se något klart samband mellan goda insatser i utbildning och forskning och karriär. Genom att en karriärväg skapas får högskolan bättre förutsättningar att uppmuntra och ta till vara alla lärares kompetens och kreativitet. Förslagen kommer att leda till en betydande ökning en fördubbling av antalet professorer och en jämnare fördelning av arbetsuppgifter mellan olika lärarkategorier. Detta främjar en god kvalitet vid den fortsatta kraftiga utbyggnaden av högskolan. Genomförandet av reformen underlättas av de resurser för ytterligare sammanlagt 60 000 platser - 2000 som följer av förslagen i budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) och vårproposition (prop. 1996/97:150). Med nya regler som ger rätt för behöriga lektorer att befordras till professorer anser regeringen det rimligt att det särskilda anställnings- skyddet för professorer i 3 kap. 4 § högskolelagen avskaffas. Det finns några skäl för denna specialbestämmelse. Den allmänt tillämpliga lagen (1982:80) om anställningsskydd ger enligt regeringens mening en tillräcklig garanti för att uppsägningar inte skall kunna ske på ett sätt som hotar integriteten i forskning och undervisning. Forskningen frihet garanteras även i högskolelagen (1 kap. 6 §). Som närmare redovisas i avsnitt 7.1.1 avser regeringen att lägga fram förslag om upphävande av särreglerna. En sådan förändring bör självfallet endast gälla för professorer som anställs efter det att nya regler trätt i kraft. Tjänstebegreppet Inom arbetsrätten på det offentliga området användes före den reform som genomfördes begreppet tjänst. Med tjänst avses ofta anställning. Uttrycket kan också avse de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra eller befattningen eller arbetstagarens plats i organisationen. Ordet tjänst kan också ha en organisatorisk betydelse, nämligen en på förhand given ram med vissa arbetsuppgifter som skall utföras av den som har tjänsten. Den betydelsen har att göra med att det funnits ett system för inrättande av tjänster. I bl.a. den nya lagen (1994:260) om offentlig anställning, som trädde i kraft , har tjänstebegreppet tagits bort. I propositionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257) anförde regeringen att ordet tjänst efter hand även i andra författningar borde ersättas med anställning eller eventuellt något annat ord. I de regler som gäller för offentliga universitet och högskolor finns tjänstebegreppet ännu kvar. Vid dessa lärosäten gäller också att det fattas beslut om att dels inrätta, dels tillsätta tjänster som lärare. I de lagförslag som regeringen lägger fram i denna proposition ersätts begreppet tjänst i princip av ordet anställning. Regeringen föreslår också att förfarandet att besluta dels om inrättande, dels om tillsättande av en lärartjänst skall ersättas av ett beslut om att anställa en lärare. 7.1 Lärarkategorier m.m. 7.1.1 Professor förslag: En tillsvidareanställd lektor som är behörig att anställas som professor skall anställas som professor. Anställning som professor av högst , s.k. gästprofessor, skall kunna ges till en person som är behörig att anställas som professor och som skall anställas som gästlärare, dvs. inte är anställd vid lärosätet. En högskola skall inte längre behöva tillstånd från för att anställa professorer. Möjligheten för regeringen att inrätta professorstjänster vid universitet och högskolor skall tas bort. Regeringens bedömning: Vid prövning av behörighet för anställning som professor bör lika stort avseende fästas vid vetenskaplig och pedagogisk skicklighet. En ansökan om befordran till professor bör beredas av fakultetsnämnd eller motsvarande organ på samma sätt som vid ett vanligt anställningsförfarande. Befordringstiteln biträdande professor bör avskaffas. Utredningens förslag: föreslår att en ny lärarkategori, biträdande professor, införs. Behörighetsvillkor för denna bör vara vetenskaplig, konstnärlig eller pedagogisk skicklighet eller skicklighet av annat slag utöver vad som krävs för behörighet som högskolelektor. Vetenskaplig skicklighet skall motsvara minst docentkompetens. Utredningen anser det väsentligt att det finns en möjlighet till avancemang för kvalificerade högskolelektorer och föreslår att en högskolelektor skall kunna befordras till biträdande professor. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad när det gäller förslaget att införa lärarkategorin biträdande professor. Bland andra , , och finner förslaget intressant. , och Skogs- och jordbrukets forskningsråd hör till dem som avvisar förslaget. De menar bl.a. att förslaget inte skulle leda till den ökning av antalet professorer som anges som önskvärd i direktiven till utredningen. Några remissinstanser, bl.a. , , och , menar att det är en brist att utredningen inte aktualiserat vissa frågor rörande den nuvarande anställningen som professor. Särskilt förordas en möjlighet att tidsbegränsa en anställning som professor, förslagsvis till sex, åtta eller . Skälen för regeringens förslag och bedömning: I den nuvarande lärarstrukturen finns det förhållandevis få professurer och de innehas ofta av samma personer . Detta förhållande, liksom traditionen inom vissa fakulteter att med en professur följer en ställning som enda företrädare för det aktuella ämnet inom lärosätet, gör att professorerna har ett mycket stort inflytande på forskningen och utbildningen inom sina ämnen. Följden blir också att möjligheterna till avancemang för kvalificerade yngre forskare och lärare är begränsade. Som ovan framhållits riskerar denna struktur att hämma mångfalden inom forskningen och även rekryteringen av goda forskare. De fåtaliga professorerna deltar också i allmänhet alltför litet i grundutbildningen, inte bara därför att deras tid upptas av forskning utan även av andra skäl, såsom att olika typer av ledningsuppdrag koncentreras till dem. Regelsystemet behöver således reformeras och antalet professorer öka. Regeringen anser dock inte att förslag om att införa en ny lärarkategori, biträdande professor, skulle möta de behov av förnyelse som finns. En modern högskola med flexibel fördelning av arbetsuppgifter mellan lärarna främjas inte genom skapande av ytterligare en nivå strax under professorsnivån. I stället bör, som utvecklas nedan, rätt till befordran till professor införas för kvalificerade lektorer. Endast den som visat vetenskaplig och pedagogisk skicklighet får enligt 3 kap. 2 § högskolelagen anställas som professor. I den praxis som har utvecklats i många ämnen vid tillsättning av professurer har enligt regeringens mening alltför stor vikt lagts vid den vetenskapliga skickligheten i förhållande till den pedagogiska. Vid prövning av behörighet för anställning som professor bör den pedagogiska skickligheten vägas in i lika hög grad som den vetenskapliga. Detta är ägnat att främja kvaliteten inom både den grundläggande högskoleutbildningen och forskarutbildningen. En precisering med denna innebörd kommer att införas i högskoleförordningen (se också avsnitt 7.2.2). Regeringen gör bedömningen att det finns ett stort antal högt meriterade lektorer som uppfyller behörigheten för anställning som professor. Regeringen avser därför att göra en ändring av högskoleförordningen med innebörden att en tillsvidareanställd lektor, som efter prövning konstateras ha behörighet som professor, skall anställas som professor. Ansökan om en sådan befordran bör beredas av fakultetsnämnden, eller motsvarande organ, på samma sätt som vid ett vanligt anställningsförfarande (se avsnitt 7.2.2). Sakkunniggranskning behöver dock inte göras, om den är uppenbart obehövlig, t.ex. om den sökande har bedömts i ett anställningsärende. Den som söker anställning som lektor men är behörig att anställas som professor skall kunna direkt anställas som professor. Enligt regeringens mening bör det finnas möjlighet för lärosätena att anställa en gästlärare för av högst som professor, s.k. gästprofessor. Det skall då vara fråga om en person inom eller utom landet som är behörig att anställas som professor men som inte är anställd vid lärosätet, dvs. som kommer som gästlärare. Syftet med detta förslag är att skapa utrymme för lärosätena att tillfälligt knyta till sig personer med en speciell kompetens. Härigenom kan värdefulla nya impulser tillföras högskolan. De nya reglerna för anställning som professor bör även omfatta lärare vid mindre och medelstora högskolor. Detta innebär att dessa högskolor inte längre kommer att behöva ha tillstånd för att få anställa professorer, såsom nu stadgas i 4 kap. 3 § andra stycket högskoleförordningen. Som en konsekvens av det nya karriärsystem för högskolans lärare som föreslås i denna proposition finns det inte längre något skäl för regeringen att inrätta professurer vid universitet och högskolor. Regeringens rätt att enligt 4 kap. 2 § andra stycket högskoleförordningen inrätta professorstjänster där bör därför inte finnas kvar. Bestämmelsen i 4 kap. 17 § andra stycket högskoleförordningen om att en lektor som har visat särskild skicklighet får, inom ramen för sin anställning som lektor, ges ställning som biträdande professor bör självfallet utgå som en följd av de nya reglerna om möjlighet att anställa lektorer som professorer. De lektorer som benämns biträdande professorer bör dock få behålla denna titel, så länge de inte har befordrats till anställning som professor. Antalet professorer kommer som följd av dessa förslag att öka kraftigt och fördubblas. Reformen kommer att ge möjligheter för relativt unga lärare/forskare att bli professorer och därmed att i ökad utsträckning påverka högskolans arbete. Ökningen av antalet professorer kommer också i ett annat avseende att leda till en modernisering av högskolan. Utvecklingen inom vetenskapen med en ständigt ökande kunskapsmassa gör ämnena allt svårare att överblicka för en enskild forskare. Mångfalden kommer att avspeglas i en stor mängd professorer; den ännu rådande uppfattningen inom vissa fakulteter att endast en person kan vara företrädare för ett ämne kommer att framstå som irrelevant. Reformen innebär även att det som är ett faktum, nämligen att det finns professorer med olika grad av pedagogisk, vetenskaplig och annan skicklighet, kommer att bli en självklarhet. I en lärares arbetsuppgifter får enligt högskolelagen ingå att handha utbildning, forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete samt administrativa uppgifter. Fördelningen av arbetsuppgifter är en lokal arbetsledningsfråga. Omfattningen av de olika lärarkategoriernas undervisningsskyldighet regleras dock i kollektivavtal. Det finns en tradition inom högskolan att i första hand utse professorer till handledare inom forskarutbildningen och till olika ledningsuppdrag. Med fler professorer kan forskning, handledning av doktorander, ledningsuppdrag och uppgifter inom grundutbildningen fördelas på ett mer flexibelt sätt. Då kan också större hänsyn tas till den enskilda lärarens kvalifikationer och intressen, och arbetsuppgifterna kan fördelas med hänsyn till lärarens hela arbetssituation. En sådan flexibilitet och en jämnare fördelning av arbetsuppgifter mellan olika lärarkategorier främjar en god kvalitet i verksamheten. Regeringen förutsätter att en sådan utjämning kommer att ske och konstaterar att det kommer att finnas anledning att ompröva nu gällande kollektivavtal, som föreskriver mycket låg undervisningsskyldighet för professorer. Professorers anställningsskydd Den som anställs som professor har ett särskilt långtgående anställningsskydd enligt 3 kap. 4 § högskolelagen. Enligt bestämmelsen kan en professor skiljas från tjänsten endast om professorn genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåligganden har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Bestämmelsen infördes i högskolelagen . gällde att de flesta professorer som tillsattes av regeringen anställdes med fullmakt. En del professorer, t.ex. vid forskningsråden, tillsattes med förordnande, liksom de professorer som tillsattes lokalt av rektorsämbetet. En fullmaktsanställd professor kunde inte sägas upp enligt lagen om anställningsskydd (1982:80) och hade en större anställningstrygghet än en professor med tillsvidareanställning. togs regeringens rätt att inrätta och tillsätta professurer vid universitet och högskolor bort och fullmaktssystemet upphörde; regeringens rätt att inrätta professurer av nationellt intresse har sedermera återinförts. I den högskolelag som trädde i kraft infördes den ovan nämnda bestämmelsen om professorers anställningstrygghet. Bestämmelsen angavs ha sin grund i önskemål att ge dem som därefter anställdes som professor vid universitet och högskolor den anställningstrygghet som ansågs vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning. Bestämmelsen utformades med förebild i föreskriften i 11 kap. 5 § regeringsformen om de grunder som kan föranleda att en ordinarie domare skiljs från sin domartjänst. Någon rätt att, såsom gäller för domare, förflytta professorer finns dock inte. Grunderna för att skilja en professor från tjänsten ansluter nära till de grunder som gällde för direkt avsked av statligt anställda. Vid den remissbehandling av utredningen som föregick införandet av den nya högskolelagen framfördes synpunkter av innebörd att professorer inte borde ha ett så starkt anställningsskydd som övervägdes. Enligt regeringens uppfattning finns det nu flera skäl att ompröva frågan. Ett skäl är att det i denna proposition läggs fram förslag om rätt till befordran till en anställning som professor. Förslaget kommer att leda till att det anställs många fler professorer än . Det vore enligt regeringens mening orimligt att en så stor del av lärarkåren skulle åtnjuta ett anställningsskydd som avviker från allmänt tillämpliga regler på arbetsmarknaden. Ytterligare ett skäl är att inte bara professorer utan även andra lärare skall delta i och ha ansvar för att en hög kvalitet nås i såväl forskning som undervisning. Det är självfallet angeläget att de högskoleanställda som arbetar med forskning och utbildning är skyddade mot godtyckliga åtgärder som direkt eller indirekt kan beskära den vetenskapliga friheten eller lärarens integritet vid undervisningen. Principen om forskningens frihet har därför kommit till uttryck i 1 kap. 6 § högskolelagen. Det sägs där att forskningsproblem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningens resultat får publiceras fritt. Här kommer också arbetstagarnas skydd mot ogrundade uppsägningar in i bilden. I praktiken skulle den vetenskapliga friheten kunna komma att begränsas, om arbetsgivaren hade rättsliga möjligheter att vidta uppsägningar i syfte att på ett otillbörligt sätt påverka den anställde i hans eller hennes arbete med forskning och undervisning. Uppsägningar av den naturen måste emellertid anses oförenliga med den allmänt tillämpliga lagen om anställningsskydd. En tillsvidareanställning kan sägas upp av arbetsgivaren bara om det finns saklig grund för åtgärden (7 §), och ett avskedande förutsätter att arbetstagaren har grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (18 §). Lagen om anställningsskydd innehåller också garantier för en objektiv prövning av en uppsägning eller ett avskedande. Den fackliga organisationen har möjlighet att begära överläggningar och förhandlingar med arbetsgivaren om en medlem skilts från anställningen eller om arbetsgivaren överväger att vidta en sådan åtgärd. Ytterst kan saken föras till domstol, och arbetsgivaren måste då bevisa att det funnits laga grund för att säga upp eller avskeda arbetstagaren. Domstolen har möjlighet att ogiltigförklara rättsstridiga avskedanden och uppsägningar som är hänförliga till arbetstagarens person. En arbetsgivare som bryter mot anställningsskyddslagen ådrar sig också en skyldighet att betala skadestånd. Det kan tilläggas att de särregler som tidigare gällt vid avskedande av offentligt anställda i många fall har tagits bort . Ett motiv för ändringarna har då varit att bedömningsgrunderna egentligen har varit desamma i de författningar som gällt offentliganställda och de allmänna reglerna i lagen om anställningsskydd (prop. 1993/94:65 s. 92 ff.). De flesta särreglerna har slopats vid tillkomsten av lag om offentlig anställning. Dessutom är anställningsskyddslagens bestämmelser om avskedande tillämpliga på arbetstagare som är anställda med fullmakt, se 7 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Mot den bakgrunden måste reglerna i lagen om anställningsskydd anses utgöra en tillräcklig garanti för att uppsägningar och avskedanden inte kan ske på ett sätt som hotar integriteten i forskning och utbildning. Regeringen anser att särreglerna i 3 kap. 4 § högskolelagen därför skall upphävas; en lagändring kan dock bara ta sikte på den som anställs efter det att de nya reglerna har trätt i kraft. Ett förslag av den nu angivna innebörden skall granskas av Lagrådet, och något författningsförslag läggs inte fram i den här propositionen. I stället tänker regeringen presentera en lagrådsremiss där det föreslås att 3 kap. 4 § högskolelagen upphävs, och regeringen avser att sedan återkomma till frågan i anslutning till budgetpropositionen för . 7.1.2 Lektor, adjunkt och forskarassistent förslag: I högskolelagen skall anges att en lektor, utöver vetenskaplig kompetens, skall ha pedagogisk skicklighet. Vidare skall annan yrkesskicklighet införas som en ny behörighetsgrund för anställning som lektor. Regeringens bedömning: En tillsvidareanställd adjunkt som är behörig att anställas som lektor skall anställas som lektor. Därutöver skall en tillsvidareanställd adjunkt som har visat särskild pedagogisk skicklighet eller särskild skicklighet avseende ledning, utveckling eller samverkan kunna anställas som lektor. En ansökan om befordran till lektor bör beredas av fakultetsnämnd eller motsvarande organ på samma sätt som vid ett vanligt anställningsförfarande.