prop · GK03126 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:126 Om skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår i propositionen att det skandinaviska luftfartssam- arbetet förlängs med utgångspunkt i konsortialavtalet rörande (). En förlängning föreslås med t.o.m. september . För- längningen kopplas till vissa nya riktlinjer för den gemensamma skandi- naviska luftfartspolitiken, som bör vila på en liberal grundsyn. SAS företrädesrätt bortfaller på i praktiken helt liberaliserade luftfartsmarkna- der. Regeringen föreslår i propositionen vidare att inom vissa ramar bemyndigar regeringen att besluta om en eventuell minskning av statens ägarandel i . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 3 3 SAS konsortialavtal och ägarfrågorna 4 4 Nya luftfartspolitiska riktlinjer 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 12 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner att konsortialavtalet med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. (avsnitt 4), 2. bemyndigar regeringen att besluta om förändring av svenska statens ägarandel i (publ) i enlighet med vad regeringen anfört (avsnitt 3). 2 Ärendet och dess beredning Moderbolagen i () har ansökt hos sina respektive lands myndigheter om förlängning av moderbolagens konces- sioner. Den svenska ansökningen är daterad . Utöver förlängningen av giltigheten på koncessionerna och de operativa licenserna, innehåller ansökningarna hemställan om godkännande av moderbolagens avtal om förlängning av konsortialavtalet, samt ändring av gällande regeringsavtal så att giltighetstiden överensstämmer med bestämmelserna i det nya konsortialavtalet. SAS-samarbetet etablerades genom retroaktiv till- lämpning av ett konsortialavtal som slöts mellan de tre dåvarande nationella moderbolagen (), Det Danske /S (DDL) och Det Norske Luftfartselskap A/S (DNL). godkändes av de tre ländernas regeringar och följdes av ett avtal mellan de svenska, danska och norska regeringarna rörande samarbete på luftfartens område. Detta avtal gäller så länge samarbetet i SAS upprätthålls. Vidare utfärdades parallella koncessioner för moderbolagens flygtrafik. Tillsammans utgör dessa beslut grundvalen för det skandinaviska luftfartssamarbetet. Avtalen och koncessionerna har sedermera förlängts , . gällande svenska koncession beslutades av regeringen efter hörande av (prop. 1986/87:4, bet. 1986/87:TU5, rskr. 1986/87:49). förlängdes senast genom regeringsbeslut . Samtliga dessa avtal och tillstånd löper ut . Till följd av rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag, krävs numera också en operativ licens för ett flygföretags etablering inom EU/EES-området. Sådana licenser utfärdas av . Gällande licens för AB Aerotransport beslutades . Genom de berörda avtalen och tillstånden har moderbolagen överfört sin operativa luftfartsverksamhet till SAS-konsortiet. Moderbolagen har dessutom etablerat konsortiet SAS Commuter, med samma ägar- förhållande som konsortiet SAS, men som drivs som ett rent produk- tionsbolag som utför skandinavisk och europeisk regionaltrafik och som drivs under SAS-konsortiets ledning. Konsortiet SAS, konsortiet SAS Commuter samt dessa konsortiers dotterbolag och associerade bolag ut- gör tillsammans SAS Gruppen, med en primär inriktning mot flygverk- samhet, där huvuduppgiften är att tillgodose behovet av konkurrenskraf- tiga flygförbindelser till, från och inom vardera av de tre skandinaviska länderna. Detta sker även i samarbete med andra flygbolag. har SAS således ingått en strategisk allians med Lufthansa, och samarbete har även inletts med i , och . Det aktuella konsortialavtalet har slutits mellan tre enskilda bolag, och innehåller i sig inget som enligt regeringsformen medför att frågan om förlängning av avtalet skall underställas . Avtalet utgör emel- lertid som framgått en grundläggande förutsättning för det skandinaviska luftfartssamarbetet. Med hänsyn till avtalets karaktär och betydelse bör därför ta ställning till frågan om konsortialavtalet även i fort- sättningen skall utgöra grunden för det skandinaviska luftfartssamarbetet. Ärendet har beretts i samarbete mellan , Samferdselsdepartementet i och i med biträde från berörda luftfartsmyndigheter. 3 SAS konsortialavtal och ägarfrågorna Regeringens bedömning och förslag: Omstruktureringen av SAS moderbolag skapar förbättrade förutsättningar för finansieringen av för- väntade tunga investeringar i flygverksamheten. De tre skandinaviska ländernas regeringar är överens om att föränd- ringar av respektive lands statliga ägarandelar i SAS moderbolag kan bli aktuella. Alla förändringar skall därvid ske efter samråd mellan de tre länderna. Regeringen skall bemyndigas att besluta om en eventuell sådan minsk- ning av statens ägarandel i inom ramarna för en gemen- sam skandinavisk politik för ägarengagemang i SAS. skall dock godkänna förändringar som innebär att statens röstetal understiger . Bakgrund till regeringens bedömning och förslag: genomförde SAS moderbolag en harmonisering av bolagens verksamhet, aktie- och kapitalstruktur, redovisningsprinciper, utdelningspolitik och namn. Avsikten med dessa förändringar var att göra samarbetsstrukturen i konsortiet SAS mer överskådlig och lättförståelig för kapitalmarknaden. Det svenska moderbolaget () har varit ett helägt dotterbolag till det börsnoterade (). På bolagsstämma beslöts att skulle byta namn till (publ) och att ABA skulle fusioneras med detta bolag. godkände namnbytet , och samma verk godkände den föreslagna fusionen. har där- efter i skrivelse till regeringen meddelat att fusionen slutförts. Motsvarande namnbyten har genomförts i och . Det Danske /S (DDL) har följaktligen bytt namn till SAS A/S, och Det Norske Luftfartselskap A/S har bytt namn till SAS . Initiativet till de strukturella förändringarna i SAS moderbolag togs av de privata ägargrupperna i moderbolagen. Bakgrun- den var de stora investeringsbehov som SAS flygverksamhet ställs inför. har SAS således ett nu bedömt behov av investeringar i flygplan och reservdelar till ett belopp av ca 5,5 miljarder USD räknat priser. Bl.a. har SAS tecknat bindande kontrakt på inköp av 49 flygplan. Investeringarna förväntas fördelas ungefär lika mellan första och andra halvan av perioden, och är enligt SAS lednings mening grundade på en försiktig bedömning av tra- fikutvecklingen och SAS marknadsandelar. Investeringar kan därför även bli aktuella utöver den angivna nivån. Den komplicerade ägar- och bolagsstrukturen i SAS-gruppen ansågs riskera att försvåra för investerarnas analys och leda till en mindre kon- kurrenskraftig finansiering än för SAS konkurrenter. Ett arbete inleddes därför med avsikt att föreslå åtgärder som kunde göra samarbetsstruktu- ren mer översiktlig och lättförståelig och därigenom öka förutsättning- arna för en mer effektiv prissättning på moderbolagens aktier vilket av- sågs öka SAS möjligheter att attrahera nytt riskkapital. Det bör här nämnas att det mest långtgående alternativet, ett gemen- samägt sammanslaget AB SAS eller motsvarande inte ansetts aktuellt med hänsyn till en lång rad frågor ur bl.a. luftfartspolitisk och skattemäs- sig synvinkel (bolagets säte, krav på nationell kontroll etc.). De åtgärder som i stället föreslogs inriktades därför mot att de tre moderbolagens verksamhet, och därmed deras aktier, tydligare skulle fokuseras mot det huvudsakliga intresset ägarandelen i flygföretaget . Utöver namnbytena innebar åtgärderna i huvudsak följande: a) Renodling av moderbolagens verksamhet genom bl.a. avveckling av icke flygrelaterad verksamhet i bolagen samt försäljning av vissa bygg- nader som varit uthyrda till SAS. b) Harmonisering av eget kapital och aktiestruktur i moderbolagen. Antal aktier och det nominella aktiekapitalet skall i lokal valuta direkt reflektera bolagets ägarandel i SAS. Detta har inneburit bl.a. en extraordinär utdelning i och en aktieemission i DDL. c) Gemensam redovisning och informationspolicy, bl.a. årsredovis- ningar i gemensamma dokument för SAS och samtliga moderbolag. d) Harmonisering av styrelsefunktioner m.m. Koncernchefen i SAS skall utses till verkställande direktör i samtliga tre moderbolag, styrel- serna minskas till fyra ordinarie ledamöter, varav ordförande och vice ordförande också ingår som ordinarie styrelseledamöter i . Antalet revisorer i SAS reduceras från sex till tre. SAS representantskap ges en kontrollfunktion liknande den ett aktiebolags stämma har. Antalet ledamöter läggs fast till tio ordinarie ledamöter per moderbolag (således totalt 30 ledamöter i representantskapet) och dessa väljs direkt av bolags- stämman och får inte sitta i vare sig SAS eller moderbolagens styrelser. De återstående nationella representantskapen i moderbolagen i och avskaffas. Flertalet av de föreslagna åtgärderna genomfördes som framgått . Vissa av harmoniseringsåtgärderna beträffande styrelsefunktio- nerna etc. kräver dock ändringar i SAS konsortialavtal. De ingår därför som en del i det nu presenterade nya förändrade konsortialavtal som godkänts av styrelserna i de tre moderbolagen och förelagts regering- arna i de tre skandinaviska länderna för godkännande. Beträffande konsortialavtalets giltighet föreslår moderbolagen en för- längning t.o.m. , då det upphör att gälla under förutsättning att uppsägning har skett senast . Utan en sådan uppsägning förutsätts avtalet förlängas automatiskt med i taget intill dess avtalet sägs upp i enlighet med nämnda villkor. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Det beskrivna om- struktureringsarbetet beträffande SAS moderbolag har nära följts av re- presentanter för kommunikationsdepartementen i de tre länderna under ledning av statssekreterarna. Det har därvid varit en utgångspunkt att de beskrivna åtgärderna skapar förbättrade förutsättningar för finansieringen av förväntade tunga investeringar i flygverksamheten, och därigenom även är till gagn för det statliga aktieägandet i SAS moderbolag. Vad gäller det nya konsortialavtalets längd finns numera samsyn mellan de tre skandinaviska ländernas kommunikationsdepartement om att avtalet bör förlängas t.o.m. , men utan den föreslagna automatiska förlängningen om inte avtalet skulle sägas upp. I samband med departementens diskussioner har även frågan om de statliga ägarandelarna i SAS moderbolag berörts. Konsortiet SAS ägs nu av , SAS A/S och SAS till respektive 3/7, 2/7 och 2/7. Inom varje moderbolag ägs aktierna till vardera av staten respektive privata aktieägare. Denna grundstruktur i SAS ägande har varit oförändrad sedan SAS etablerades, även om dis- kussioner har förts om förändringar av de olika ägarandelarna. Även om det inte funnits några juridiska hinder, vare sig i konsortialavtalet mellan moderbolagen eller i regeringsavtalet, för en förändring av förhållandet 50/50 mellan statliga och privata aktieägare har det således fram till ansetts vara önskvärt med en paritet mellan dessa två ägarintressen. Förvisso har den luftfartspolitiska situationen genomgått stora föränd- ringar sedan SAS-samarbetet inleddes . En kon- sekvens av bl.a. detta är att det blir alltmer vanligt i vår närmaste om- värld att staterna börjar lossa banden till sina nationella flaggförande flygbolag. De mål som motiverat ett nationellt statligt ägarengagemang i flygdriften framför allt tillgång till ett tillfredsställande nät av utrikes förbindelser med flyg bedöms därvid kunna uppnås på annat sätt än genom fortsatt direkt ägande. Det kan också konstateras att SAS som framgått står inför stora behov av kapitaltillförsel, vilket leder till ett behov av att klarlägga eventuella hinder för ändringar av aktieandelar i moderbolagen. Kommunikationsdepartementen har övervägt frågan och kommit fram till att det inte föreligger något hinder för att de tre skandinaviska länderna utvecklar en ny politik för sina ägarengagemang i de nationella moderbolagen. Det förutsätts dock att förslag om änd- ringar i ägarandelarna bör föregås av samråd mellan regeringarna innan sådana förändringar beslutas. Det bör i sammanhanget även påpekas att de flesta gällande bilaterala luftfartsavtal som de skandinaviska länderna träffat fortfarande innehåller krav på väsentlig nationell ägarandel och kontroll i de flygbolag som utpekas att utnyttja rättigheterna i avtalen. Någon förändring i de respek- tive moderbolagens andelar (2:2:3) i SAS-konsortiet är inte aktuell. bemyndigade (prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92) regeringen att besluta om försäljning av statens ägande i ABA. överfördes detta bemyndigande (prop. 1992/93:59, bet. 1992/93:TU20, rskr. 1992/93:209) till i samband med att statens ägande i SAS överfördes till det börsnoterade . Någon utförsäljning har inte varit aktuell . Genom behandling av proposition (prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302) om aktivt ägande av statens företag har det tidigare nämnda, obegränsade bemyndigandet återkallats. Som framgått har emellertid de skandinaviska ländernas kommunikationsministrar nu konstaterat att det inte föreligger något hinder för en ny politik för ägarengagemanget i respektive moderbolag. Regeringen förordar att bemyndigar regeringen att besluta om en eventuell sådan minskning av statens ägarandel i inom ramarna för en gemensam skandinavisk politik för ägarengagemang i SAS. Det är regeringens uppfattning att en sådan ändrad politik inte bör om- fatta en total utförsäljning, bl.a. med hänsyn till ovan nämnda luftfarts- politiska aspekter. Här bör även nämnas att det har teck- nats ett aktieägaravtal mellan staten och de sex största privata aktieägarna i , som omfattar av aktierna i moderbolaget. Avtalet, som löper under , reglerar bl.a. statens och de privata aktieägarnas fördelning av styrelseposter. Detta avtal upphör att gälla om statens röstetal nedgår i . Regeringen före- slår att denna nivå, som innebär att staten kan förhindra beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet, bl.a. ändringar av bolagsord- ningsbestämmelser om verksamhetsföremål, även bör utgöra en gräns för eventuella förändringar av statens ägarandelar. En sådan nivå ligger också i linje med de allmänna riktlinjer för statens ägande i delägda aktiebolag som godkänt genom prop. 1995/96:141 om aktivt ägande av statens företag. godkännande bör således krävas vid förändringar som skulle innebära att statens röstetal understeg i . I propositionen om omstrukturering av det svenska ägandet i SAS (prop. 1992/93:59, bet. 1992/93:TU20, rskr. 1992/93:209) innefattades även ett bemyndigande från att utfärda en skuldrevers som ovillkorat aktieägartillskott i . Detta bemyndigande utnyttjades av staten i samband med överföringen av ägandet från ABA till . Skuldreversen har en löptid fram till . Regeringen avser att i Vårpropositionen återkomma till i denna fråga. 4 Nya luftfartspolitiska riktlinjer Regeringens förslag och bedömning: Med hänsyn till att det bedöms finnas länder som driver en restriktiv luftfarts- politik, finns det också behov av att samordna de skandi- naviska resurserna för att uppnå bästa möjliga flygtrafikförbindelser med omvärlden. Därför skall det skandinaviska luftfartspolitiska sam- arbetet förlängas med fram t.o.m. . Följande luftfartspolitiska riktlinjer bör därvid gälla: - Den skandinaviska luftfartspolitiken bör grundas på en liberal grundsyn, där konsument- och konkurrenshänsyn tas till vara och SAS kan bedriva sin verksamhet på en kommersiell grund. - De skandinaviska länderna bör i sitt förhandlingsarbete sträva mot att etablera liberala luftfartsmarknader med så många länder som möj- ligt, genom mycket liberala avtal (open skies-avtal) eller genom multi- laterala luftfartsavtal. SAS luftfartspolitiska företrädesrätt bör bortfalla helt på sådana fullt liberaliserade marknader. - Där s.k. open skies-avtal inte är möjliga att uppnå bör största möj- liga ömsesidiga liberalisering eftersträvas mellan avtalsparterna. I bilaterala avtal där enbart ett flygbolag tillåts bedriva trafik från var- dera avtalsparten, eller där det ingår begränsningar av den kapacitet som kan sättas in i trafiken, bör SAS behålla företrädesrätten till de flygningar som omfattas av avtalet. - Om SAS inte utnyttjar sin företrädesrätt genom egna flygningar mellan och ett visst land, bör andra flygbolag kunna ges tillstånd att utföra sådana flygningar efter en särskild utredning och inom ramarna för det skandinaviska luftfartssamarbetet. Bakgrund till regeringens förslag och bedömning: Som tidigare nämnts har SAS moderbolag i sina skrivelser till respektive lands regeringar hemställt om att det nuvarande regeringsavtalet ändras så att giltighetstiden överensstämmer med bestämmelserna i det nya konsortialavtalet, och att koncessioner och licenser ändras i konsekvens med detta. Kommunikationsdepartementen i de skandinaviska länderna har i samband med tidigare nämnda arbete med SAS ägarfrågor även genomfört en analys av utvecklingen av luftfartspolitiken och dess inverkan på det skandinaviska luftfarts- samarbetet. Den internationella luftfarten regleras fortfarande av ett system med bilaterala avtal mellan suveräna stater varigenom förhandlas om mark- nadstillträde och trafikrättigheter. Vissa undantag från denna generella regel kan dock numera noteras. Inom EU har genom- förts en i princip fullständig liberalisering av marknadstillträdet för flyg- trafik mellan medlemsstaterna inom ramen för vissa generella tillträdes- krav, det s.k. tredje luftfartspaketet. Till följd av ingår även i denna gemensamma luftfartsmarknad. Inrikes flygtrafik har suc- cessivt avreglerats i de skandinaviska länderna, i , i och i . öppnas samtliga länder inom EU/EES-området även för cabotagetrafik för flygbolag hemmahörande inom detta område. Den skandinaviska luftfartspolitiken har även i övrigt förändrats i libe- ral riktning. liberaliserades således fraktflygningar. träffades också ett mycket liberalt luftfartsavtal (s.k. open skies-avtal) mellan de skandinaviska länderna och , som innebär i det närmaste fritt marknadstillträde och prissättning för flygbolag med trafik mellan och de skandinaviska länderna. Liknande avtal har också tecknats mellan och flera andra länder i , och det har även etable- rats kontakt mellan och för att utröna möjligheterna till ett övergripande luftfartsavtal mellan dessa parter. Mot denna bakgrund har det varit naturligt att inom ramen för depar- tementens arbete särskilt analysera påverkan på SAS hittillsvarande luft- fartspolitiska företrädesrätt. Resultatet av analysen har sammanställts i en överenskommelse med föreslagna skandinaviska luftfartspolitiska rikt- linjer daterad . I överenskommelsen påpekas att den luftfartspolitiska liberalisering som genomförts inte varit och inte heller under överskådlig framtid kan förväntas bli av global karaktär, utan begränsad till vissa marknader, bl.a. området som omfattas av EU/EES- samarbetet. Det skandinaviska luftfartssamarbetet är fortfarande av stor betydelse, eftersom det även kommer att finnas ett behov av att koncentrera tillgängliga resurser för att kunna uppnå bästa möjliga flygtrafikförbindelser med de länder som driver en restriktiv luftfarts- politik. Sådana trafikrättigheter uppnås även i fortsättningen bäst genom att myndigheterna i de tre skandinaviska länderna samarbetar. Det konstateras vidare i överenskommelsen att det finns behov av samarbete även på de avreglerade marknaderna. Här kan bl.a. nämnas frågan om en korrekt tillämpning av statsstöds- och konkurrensreglerna inom EU/EES-samarbetet. I överenskommelsen konstateras därefter att det skandinaviska luft- fartssamarbetet i fortsättningen bör grundas på en mer liberal grundsyn, eftersom detta innebär att konsument- och konkurrenshänsyn på bästa sätt kan tas till vara när SAS bedriver sin verksamhet på en kommersiell grund. Den närmare konkreta utformningen av luftfartspolitiken bör lik- som fastställas gemensamt inom ramarna för luftfartssamarbetet. I överenskommelsen ingår emellertid även vissa närmare riktlinjer för den gemensamma luftfartspolitiken och konsekvensen med hänsyn till SAS företrädesrätt. Det konstateras således att de skandinaviska länderna i sitt förhandlingsarbete bör sträva mot att etablera liberala luftfartsmark- nader med så många länder som möjligt, genom liberala bilaterala avtal (s.k. open skies-avtal) eller genom multilaterala luftfartsavtal som om- fattar de tre skandinaviska länderna. Bl.a. arbetar länderna gemensamt för att de baltiska och östeuropeiska länderna genom avtal på lämpligt sätt anslutes till den gemensamma luftfartsmarknaden inom ramen för EU/EES tredje luftfartspaket , och att ansluts till sådana avtal. SAS luftfartspolitiska företrädesrätt bör bortfalla helt på sådana fullt liberaliserade marknader, och andra skandinaviska flygbolag kan således också utföra sådan trafik. I konsekvens med denna riktlinje bortfaller också SAS företrädesrätt på linjer till , där ett mycket liberalt bilate- ralt avtal (open skies-avtal) nu existerar och på inrikeslinjer mellan och . Även beträffande den återstående inrikestrafiken mellan och förs diskussioner med Hjemmestyre om en motsvarande liberalisering. Där mycket liberala luftfartsavtal (open skies-avtal) inte är möjliga att uppnå bör enligt överenskommelsen eftersträvas största möjliga liberali- sering inom ramen för ömsesidighet (reciprocitet) mellan avtalsparterna, så att flygbolagen får lika möjligheter. SAS bör därvid även fortsätt- ningsvis ha en företrädesrätt till erhållna trafikrättigheter. Finns i luft- fartsavtalet möjlighet att ge tillstånd till (utpeka) flera flygbolag för trafiken (s.k. multipel designation-avtal) och trafiken i fråga är utan kapacitetsbegränsningar, bör emellertid denna företrädesrätt bortfalla. Om SAS inte utnyttjar sin företrädesrätt genom egna flygningar mellan och ett visst land, bör andra skandinaviska flygbolag kunna ges tillstånd att utföra sådana direkta flygningar efter en särskild utred- ning och inom ramarna för det skandinaviska luftfartssamarbetet. I överenskommelsen konstateras också att de tre ländernas myndighe- ter har rätt att av SAS begära en särskild redogörelse för bakgrunden till valet av skandinavisk utgångspunkt vid öppnandet av nya linjer, utan att detta skall anses påverka SAS kommersiella frihet. Slutligen pekas i överenskommelsen på två områden där pågående ar- bete kan komma att leda till ytterligare liberalisering inom luftfarten. För det första har i europeisk regi inletts ett utredningsarbete beträf- fande harmonisering av flygbolagens möjligheter till inhyrning av flyg- plan med besättningar (s.k. wet lease). Detta arbete kan komma att leda till en harmonisering och liberalisering inom på området. Det finns dock viktiga flygsäkerhetsmässiga aspekter som måste beaktas i detta sammanhang. För det andra har, till följd av tidigare nämnda liberaliseringar av reguljärtrafiken, de skandinaviska ländernas myndigheter inlett en genomgång av regelverket för charterflygningar. Detta arbete kan leda till beslut om ytterligare liberaliseringsåtgärder inom detta område, bl.a. vad gäller charterflygningar mellan och . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Grunden för SAS- samarbetet är de skandinaviska ländernas gemensamma önskemål om en tillfredsställande internationell flygtrafikförsörjning. Med hänsyn till de skandinaviska ländernas perifera lägen och ländernas var för sig begrän- sade trafikunderlag ger samarbetet en bättre bas för internationella luft- fartsöverenskommelser som kan tillgodose dessa skandinaviska intres- sen. Trots den på vissa ur skandinavisk synvinkel viktiga marknader nu- mera genomförda avregleringen av luftfarten, visar den genomförda analysen att det skandinaviska luftfartssamarbetet fortfarande äger sitt berättigande utifrån dessa grundläggande intressen.