prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — föreslår, att bör ge tillstånd till en för brott utvisad förälder för korta besök hos hans eller hennes barn i . Vistelse utan uppehållstillstånd samt ny ansökan m.m. BO, och Röda korset delar kommitténs uppfattning att åtgärder för gömda barn i görligaste mån skall inriktas på att förebygga sådana situationer. Verket betonar att rättstillämpningen därför måste vara förutsägbar och konsekvent i ett långt perspektiv. delar uppfattningen att beslut bör motiveras utförligt men ifrågasätter om detta kommer att hjälpa i situationer där människor gömmer sig. Även kommun ifrågasätter effekten av information. aktualiserar frågan om vinningsrekvisitet i utlänningslagens straffbestämmelser när det gäller att hindra verkställighet av avlägsnandebeslut. Styrelsen anser vidare att verkställighet av avlägsnandebeslut i de absolut flesta fallen både är värdig och mänsklig samt att när motsatsen är fallet det ofta har åstadkommits av utlänningen eller de som har engagerat sig i hans fall. konstaterar vidare att kommittén inte berört situationer där personer som fått lagakraftvunnet beslut om avvisning inhyses i kyrkor och liknande platser samt riktar uppmärksamheten på behovet av vägledning för polisen i sådana fall. Enligt kommun innebär förslaget att illegal vistelsetid inte skall räknas vid beslut om tillstånd att barn straffas för vuxnas beslut. FARR anser att det bör bli möjligt att även ompröva sådant som tidigare prövats, eftersom ett beslut kan visa sig vara felaktigt. Kommitténs förslag att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas tillgänglig för verkställighet tillstyrks av , och . Förslaget avstyrks av bl.a. BO, , Röda Korset, och . Enligt kommun är förslaget orealistiskt och skulle innebära ytterligare påfrestningar för barnen. Kristna Råd anser utifrån sina egna erfarenheter i likhet med att kommitténs förslag riskerar att få motsatt verkan mot den avsedda. BO anser det fullt tänkbart att effekten blir att familjer håller sig gömda under en betydligt även i situationer då barnets bästa kanske skulle kunna motivera ett uppehållstillstånd. Enligt Röda korset uppnås troligen bättre förebyggande verkan av man man med nuvarande ordning inte får tillgodoräkna sig tid man varit gömd. CEIFO anser en möjlighet vara att bevilja inhibition vid en första ny ansökan men medge ytterligare ansökningar endast sedan beslutet verkställts. kommun föreslår att en familj efter viss handläggningstid i ett ärende skall beviljas uppehållstillstånd. och föreslår, att om barn/barnfamiljer inte fått slutgiltigt beslut skall uppehålls- tillstånd, oavsett barnets ålder, beviljas om inte mycket allvarliga skäl såsom grov brottslighet talar däremot. Samma bör gälla om avvisningsbeslut på grund av situationen i hemlandet inte kunnat verkställas efter 18 månaders vistelse i . anser, att som huvudregel fråga om avvisning ej bör tas upp , även om undanhållande skett. Enligt organisationen bör förarbetena till utlänningslag tolkas så, att uppehållstillstånd endast i undantagsfall skall vägras efter det att avlägsnandebeslut preskriberats . föreslår, att detta förhållande klargörs i preskriptionsreglerna. kommun, Röda korset och tillstyrker förslaget att asylsökande barn ges samma rätt till hälso- och sjukvård som svenska barn. Enligt kommun bör vid verkställighet av avlägsnande beslut samma regler gälla som vid omhändertagande enligt socialtjänstlagen. Uttryckligt förbud bör gälla mot att hämta barn medan de är tillfälligt skilda från sina föräldrar. Förskola, skola, fritidshem och fritidsaktiviteter bör liksom resor till och från dessa institutioner vara frizoner där barn ej får hämtas. framför liknande synpunkter. Röda korset och ställer sig tveksamma till förslaget om systematisk uppföljning av mottagandet i hemlandet. Förutsättningarna för frivilligorganisationerna att arbeta med denna typ av frågor skiftar enligt Röda korset starkt mellan olika länder. Enligt Invandrarverkets uppfattning måste förslaget att satsa resurser på mottagandet i hemlandet tillämpas med stor försiktighet. Förslaget om en dialog mellan myndigheter och frivilligorganissationer för att åstadkomma en vänligare och mänskligare verkställighet tillstyrks av bl.a. Röda korset. Organisationen är emellertid tveksam till att redan efter avslagsbeslut inrikta åtgärderna efter avslaget. Återkallelse av uppehållstillstånd BO anser att 2 kap. 9 § UtlL vad gäller barnfamiljer bör ändras till att uppehållstillstånd får återkallas. Den nuvarande utformningen är enligt BO alltför sträng för barnfamiljer som varit i och etablerat sig här. Röda korset finner det tveksamt, om kommitténs uppfattning är riktig att artikel 2 andra stycket i ej är tillämplig i dessa sammanhang. anser att konsekvenserna för barn av ett beslut om återkallelse noga måste utredas samt föreslår liksom kommun och att en preskriptionstid införs. föreslår liksom FARR en tidsgräns , den senare organisationen med tillägget att synnerligen starka skäl därefter skall krävas för återkallande. Röda Korset understryker vikten av att beakta barnets bästa i dessa sammanhang. Enligt saknar återkallande av tillstånd för barn när föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter, såsom sker i nuvarande rättstillämpning, laglig grund. Liknande synpunkter framförs av FARR. framhåller svårigheterna att utreda identiteten när handlingar saknas samt nämner som en möjlighet att förebygga återkallelser att i de fall asylskäl saknas och identiteten är oklar överhuvudtaget inte meddela uppehållstillstånd. framhåller vikten av att verket ges möjligheter att noga utreda identiteten, bl.a. genom modern teknik som fingeravtrycksregister och DNA-teknik. Detta kräver enligt stora resurser. Vidare behövs en insikt om att identitetsutredningar måste få ta tid. Skälen för regeringens förslag: Grunderna för migrationspolitiken anges i kapitel 6. Med utgångspunkt från dessa har i kapitel 9 föreslagits lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med krav eller i dess anda. Utlänningslagens utformning vad gäller barn utgår i första hand från grunden Respekt för mänskliga rättigheter. Lagen skall också när barn berörs ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för helhetssyn. Det kan konstateras, att principen om att hänsyn skall tas till barns bästa finns i svensk rätt och också återspeglas inom utlänningsrätten. En övergripande riktlinje av detta slag finns i regeringsformens stadgande om den enskildes välfärd som grundläggande mål för den offentliga verksamheten. har aktivt slutit upp i utvecklandet av en internationell rättsordning för mänskliga rättigheter genom att ratificera olika internationella överenskommelser som berör barn. Dessa överenskommelser ger vägledning om vad som internationellt kan anses som god standard för hänsynstagande till barn och ungdomar på utlänningsrättens område. Den omständigheten att ratificerade gör det naturligt att med erfarenheter nu överväga om några ändringar bör göras i utlänningslagen eller i dess tillämpning. Här behandlas därför utlänningsrätten huvudsakligen i förhållande till just denna konvention. Detta innebär alltså inte att skulle ha en särställning i förhållande till andra konventioner. Även EU:s antagna resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) är ett tillkommet dokument av intresse i sammanhanget. Resolutionen är dock icke rättsligt bindande. Av intresse är också om flyktingbarn (Refugee Children - and Care), som ger organisationens syn på de barn som är asylsökande eller flyktingar, med som grundläggande utgångspunkt. Den stora omfattning barninvandringen till haft under dessa år bidrar till intresset av att se över rättsområdet. Exempelvis tog kommunerna enbart inom ramen för flyktingmottagandet första emot 49 700 barn . När ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga lagar får lagstiftaren förutsättas ha bedömt att existerande författningar står i överensstämmelse med åtagandet. Den svenska lagstiftningen kan följaktligen tolkas med vägledning inte bara av lagtext, förarbeten och praxis utan även av innehållet i en konvention eller överenskommelse. Det kan nämnas, att i ett fall förutom den svenska lagen uttryckligen åberopat (NJA 1993 s. 666). Skulle en konflikt uppstå mellan en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen och , skall lagen ges företräde. Däremot åligger det att i så fall ändra lagen. Beaktande av , skriver i sin delrapport, kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets kollektiva syn på barn och ungdomar. Konventionens grundsyn; varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, om vikten att lyssna till barnet och om dess rätt till liv och utveckling, formar en hållning till barn på det internationella planet. Det krav ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn. (s. 38). delar enligt ett ansvar med andra stater för alla barn i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att främja och uppmuntra internationellt samarbete. I kapitel 7 har regeringen lagt fram sin bedömning av hur effektivt skall kunna verka internationellt, både långsiktigt och i kortare perspektiv. Det handlar om en mångfald insatser inte minst inom biståndet. I hög grad är det fråga om insatser av stor betydelse för barns välfärd. Dessa insatser utgör en väsentlig del av migrationspolitiken och av uppfyllande av sitt ansvar enligt . På motsvarande sätt förhåller det sig med de omfattande insatser som görs och kommer att göras för barn som invandrat till . Barns särskilda utsatthet och behov motiverar på många sätt särbehandling i förhållande till vuxna. nämner tre grundläggande behov som gäller alla barn: 1. Omvårdnad och skydd för att kunna överleva och utvecklas, 2. Ett stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar samt 3. Respekt för sin integritet, att få känna att de har en uppgift att fylla och få ta ansvar och påverka sin situation i takt med stigande ålder och mognad. Det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till barn i asylprocessen. De har oftast inte själva valt att lämna sitt land och kan i mindre grad än vuxna överblicka konsekvenserna. Deras tidsperspektiv skiljer sig från vuxnas. är för ett litet barn en oändligt då personligheten genomgår stora och dramatiska förändringar. I den allmänna debatten har olika uppfattningar framförts om utlänningslagen och dess tillämpning i alla avseenden är helt förenlig med krav eller med de ambitioner därutöver bör ha utifrån andan i konventionen. Debatten gäller i huvudsak tre aspekter. Dels diskuteras om principen om barnets bästa i artikel 3 i i tillräcklig grad påverkar bedömningen av olika utlänningsärenden, dels om vissa lagregler eller deras tillämpning är förenliga med konventionens bestämmelser, dels om ytterligare bestämmelser bör införas i utlänningslagen. har gjort den övergripande bedömningen, att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen. Samma bedömning gör vad gäller lagregleringen. Båda kommittéerna lägger fram förslag till ändring av såväl lagstiftning som tillämpning. Hänsyn till barns bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar huvudprincip är exempelvis att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina föräldrar. Vår bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav ställer men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets intresse måste vägas mot andra samhällsintressen. Invandringen till har på olika sätt varit reglerad . Den omfattar den inflyttning som följer av den fria rörligheten inom och EU, familjebildning och familjeanknytning samt arbetskraftsinvandring av specialister efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i . Grunder av dessa slag har givit en relativt stor nettoinvandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt. Så länge som ojämlikheten i världen består och behovet att fly eller önskan att migrera har skäl som går utöver grunderna för att bli mottagen i eller i andra länder kommer invandringsregleringen att vara utsatt för påfrestningar. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer kommer att möta behov av att upprätthålla invandringsregleringen. För att politiken i en sådan situation skall fungera så väl som möjligt för både samhället och den sökande är ett första krav att regleringen är tydlig både i fråga om vilka kriterier som tillämpas och processen för att hantera dem. Som land vill utöva politiken på detta liksom på andra områden så att den kan möta förståelse och respekt. Otydlighet i regler och tillämpning kan på ett område som präglas av så stora spänningar lätt leda till situationer där både samhället och den sökande utsätts för stora påfrestningar. För enskilda och familjer som kommer hit med en förhoppning om att få bosätta sig i är det tragiskt att avvisas. De har som regel satsat mycket socialt, emotionellt och materiellt i ett uppbrott. För det svenska samhället är det också ett problem om många som i lagens mening saknar skyddsbehov på egen hand eller med hjälp av dem som organiserar migration - också illegal sådan - söker sig hit. Den nuvarande lagstiftningens något oklara politiskt-humanitära grunder och de factoflyktingbegreppet kan ha öppnat för sådana påfrestningar. Det har med stor sannolikhet också de tidsförordningar som beslutats vid olika tillfällen . Behovet av att reglera invandring, det vill säga att bestämma vem som har rätt eller inte att bo i ett land, är av sådan karaktär att lagstiftning om invand- ringen ofta naturligen får företräde framför lagstiftning kring förhållandena inom landet. Barn har det överlag bra i och många barn i andra inte minst fattiga länder skulle troligen i viss mening få det bättre om de kom hit. Barn med problem kan nog också ofta få bättre stöd i en svensk kommun än på många andra platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande till utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att migrera är stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet. I sakens natur ligger att mer alltid kan göras för barn av stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i grundlagen, ha den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin verksamhet. Regeringen anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå längre än vad som gäller och föreslår därför flera konkreta förbättringar av barns ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är enligt regeringens uppfattning i anda. Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är central i , bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver särskilt skall beaktas. I likhet med bl.a. anser regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften. Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen får införande av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelsevis kan erinras om att någon sådan generell regel inte finns i utlänningslagstiftningen i något av de länder som ovan angetts har inhämtat upplysningar om. Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan olika intressen sker i lagstiftningsarbetet genom beslut. En avvägning måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet. Uppehållstillstånd Grunderna för att meddela uppehållstillstånd behandlas huvudsakligen i kapitel 9. De förslag regeringen lägger där innefattar även de fall när barn skall få skydd eller få bosätta sig hos anhöriga i . De innebär att långtgående hänsynstaganden görs också till barn. Där lämnas också förslag om att humanitära skäl även i fortsättningen skall kunna läggas till grund för uppehållstillstånd. Regeringen anser det nödvändigt att kunna ta hänsyn till de särskilda omständigheter som kan förekomma i det enskilda fallet. Det finns skäl att i detta kapitel vidareutveckla resonemangen för de fall, där de humanitära skälen i första hand hänför sig till ett barns förhållanden. Som framgått ovan, ställer i och för sig inte några krav på att uppehållstillstånd skall kunna ges av humanitära skäl. Barnets bästa är emellertid en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid utformningen av de svenska invandringsreglerna. Detta tillgodoses bl.a. genom möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör enligt regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skall beviljas när barn berörs. Därigenom ges ytterligare utrymme för att i rättstillämpningen ta hänsyn till barnets bästa. Detta överensstämmer med den praxis som beskrivits under avsnitt 14.1. Vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett barn är ofta inte något entydigt. måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla framtida förhållanden som inte med större säkerhet kan förutses. kan barnets kortsiktiga bästa stå mot dess långsiktiga intressen. Den etnocentriska syn, som ibland uttrycks i den invandringspolitiska debatten, tar regeringen avstånd från. Den innebär att barn närmast regelmässigt anses ha det bäst i , oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och tillhörighet. Ett sådan inställning strider inte minst mot det synsätt ger uttryck för. Principen om barnets bästa talar emellertid i åtskilliga ärenden vid en sammanvägning av olika omständigheter för att medge bosättning i . Den materiella trygghet som finns för människor i i en rad olika avseenden och de möjligheter detta ger den enskilde innebär ofta en kraftig förbättring för barnet i förhållande till de villkor som råder i hemlandet. Det kan vara så att flertalet barn som kommer till från ett land som härjats av väpnade konflikter i vart fall på kort sikt kan få det bättre här. På motsvarande sätt skulle ett sjukt eller handikappat barn kunna få det bättre i när hemlandet inte har möjlighet att behandla sjukdomen eller ta hänsyn till handikappet. Mot barnets intresse måste vägas tyngden av andra intressen. Exempel på sådana intressen lämnas i redovisningen av vägledande regeringsbeslut i avsnitt 14.1. Att ett barn som följt med sina föräldrar till följer med dem när de måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något negativt för barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psyko-sociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om hemlandet. Detta är fallet även för barn som vistats i under den betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. För de exceptionella förhållanden som kan uppstå vid massflykt lämnas förslag i avsnitt 9.3.3. Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrestningar måste de beslutsfattande myndigheterna göra en avvägning mot andra intressen, såsom förutsätts i . Nödvändigheten av att upprätthålla de krav som är uppställda för bosättning i är ett sådant intresse. Att skall fortsätta sina omfattande insatser för utsatta barn i deras hemländer är ett annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande bör, som med instämmande av föreslagit, vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn. Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott för ett barn kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det nätverk familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög grad påverka sin egen framtid där. Som Invandrarverket berört är det i allmänhet fel att betrakta de människor som sökt sig till ett annat land för att bosätta sig där som människor med dålig förmåga att ta hand om sin egen situation. Det är heller inte grundläggande synsätt. En framtid i hemlandet kan innebära levnadsvillkor som står i överensstämmelse med det enskilda barnets bästa. Tryggheten och möjligheterna i det egna samhället kan ibland vara viktigare än de fördelar som en migration till kan ge. De förslag som har för att underlätta för barn också vid återvändande är i detta sammanhang viktiga att ta fasta på. kan emellertid konstateras, att lång vistelse i kan leda till en förankring här som för barnet ökar fördelarna med att stanna kvar jämfört med att återvända till hemlandet. har även behandlat frågan om artiklarna 24 och 39 i skulle kunna påverka bedömningen av om uppehållstillstånd skall meddelas. Kommittén redovisar att artiklarna handlar om den vård barn som befinner sig i ett land har rätt att få under vistelsen där och inte behandlar rätten att få uppehållstillstånd på grund av vårdbehov. Regeringen finner i likhet med kommittén att artiklarna inte är tillämpliga i frågan om uppehållstillstånd skall beviljas. Är det frågan om ett barn som kommer till utan sina vårdnadshavare, är situationen annorlunda än om barnet kommer med den övriga familjen. Det förekommer inte sällan att ett barn sänds hit ensamt av föräldrarna för att, sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknytning för den övriga familjen. I andra fall handlar det enligt barnens berättelser om att de vill få möjlighet till utbildning eller arbete för att kunna ge sin familj ekonomiskt stöd. Det stora flertalet av de barn som sökt uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i hemlandet. En självklarhet är att för barn liksom beträffande vuxna noga utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd i . När detta inte är fallet bör, som och förordar, huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet. Efterforskning av föräldrarna får givetvis inte ske så att säkerheten för någon som vistas i hemlandet äventyras.