prop · GK0345 · 1997-01-01 00:00:00 — De senaste årens turbulenta utveckling beror på olika prioriteringar mellan de skattepolitiska målen men också i betydande omfattning på skilda uppfattningar om effekterna av olika åtgärder på detta område. I den senare frågan har FSU lämnat ett väsentligt bidrag till beskrivningen och analysen av dessa olika effekter, inkl. en redovisning av den osäkerhet som i vissa fall råder om effekterna och det motiverade i olika åtgärder. Utredningen har haft två konkreta uppgifter. Den första har gällt en analys av en metod för lättnad i beskattningen av bolagsinkomster som utredningen benämner omvänd avräkning. Regeringen delar utredningens bedömning att metoden inte är lämplig. Liksom utredningen fäster regeringen särskild vikt vid de negativa effekter som skulle följa av att bolagets skattesituation blir beroende av ägarkretsens sammansättning. Som ett alternativ har utredningen haft i uppgift att utforma en selektiv lättnad i beskattningen med inriktning på små och medelstora företags vinster. Innan vi redovisar vår bedömning av utredningens förslag i denna del vill vi i anslutning till utredningens mer allmänna analys av önskvärdheten och lämpligheten av olika metoder för lättnad i beskattningen av bolagsvinster kommentera de centrala frågorna på området. Den första frågan handlar om önskvärdheten av en generell lättnad i beskattningen, den andra om en sådan generell lättnad lämpligen förläggs till företagsnivån eller om i stället en lättnad på ägarnivån är att föredra. En tredje fråga gäller önskvärdheten av selektiva lättnader. Såvitt gäller önskvärdheten av en generellt utformad lättnad uppmärksammar utredningen ett antal vanligt förekommande argument för en sådan lättnad. Ett första argument gäller önskvärdheten av att företagens soliditet förbättras, bl.a. för att minska genomslaget av variationer i efterfrågan. En för låg soliditet torde bl.a. kunna förklaras av att utgiftsräntor till skillnad från utdelningar är avdragsgilla i företaget medan såväl inkomsträntor som utdelningar beskattas hos mottagaren. Utredningen noterar såvitt gäller den skattemässiga olikbehandlingen på företagsnivån att denna inte är något unikt för utan det helt domine- rande förhållandet i omvärlden. Den asymmetriska skattebehandlingen av avkastningen på eget respektive lånat kapital på företagsnivån kombineras visserligen i flera länder med en motsatt asymmetri på ägarnivån. Utdelningar och reavinster är helt eller delvis skattefria men räntor beskattas. Enligt ut- redningens bedömning är emellertid förekomsten av denna dubbla asymmetri av liten betydelse för företagens finansieringsbeslut och därmed för soliditeten. Regeringen kan i princip ansluta sig till utredningens analys såvitt gäller beskattningens effekter på soliditeten för större företag som har möjlighet till finansiering på de internationella kapitalmarknaderna. I övrigt saknas det empiriska studier där man sökt klarlägga huruvida det finns systematiska skillnader i företagens soliditet mellan länder som tillämpar olika slag av lättnader i beskattningen och länder som tillämpar ett klassiskt system liknande det som finns i . Som kommer att redovisas anser dock regeringen att ägarbeskattningen kan ha betydelse för soliditeten hos mindre företag utan tillgång till de internationella kapitalmarknaderna. Ägarbeskattningen anses vidare bidra till inlåsning av kapital i befintliga verksamheter med de negativa effekter detta kan ha på effektiviteten i användningen av knappa kapitalresurser. Denna inlåsningseffekt uppkommer beroende på att bolagsinkomster som delas ut beskattas hårdare än inkomster som behålls i företagen. I det senare fallet sker beskattningen i ägarledet först när aktien avyttras. I denna fråga anser utredningen att man vid bedömningen av detta inlåsningsproblem bör beakta att effekten föreligger endast för den dryga fjärdedel av ägarna som är skattskyldiga för utdelning och reavinst. Regeringen delar utredningens bedömning i denna fråga. Ett tredje vanligt förekommande argument för generella lättnader i beskattningen baseras på önskemålet att öka incitamenten för aktiesparande. Utredningens bedömning i denna fråga utgår från ett allmänt önskemål, fastlagt i direktiven till utredningen, nämligen att åtgärder på området bör bidra till att förbättra villkoren för investeringar i . Utifrån detta perspektiv anser utredningen att det är oklart om en förskjutning i ägandet av svenska företag till en högre andel skattskyldiga ägare (i princip hushållen) skulle ge en sam- hällsekonomiskt effektivare inriktning på investeringarna än , något som i så fall skulle bero på att detta slag av ägare skulle utöva ägarrollen på ett effektivare sätt än utländska ägare och svenska skattebefriade ägare. I denna fråga delar regeringen utredningens bedömning. Mot den bakgrunden saknas det skäl att frångå principen om en så långt möjligt likformig beskattning av sparande i , en princip som lades fast skattereform. Det sista argument utredningen behandlar gäller den höjande effekt som beskattning i flera led antas ha på avkastningskraven för investeringar. Såvitt gäller den allmänna frågan om önskvärdheten att sänka avkastningskraven anser utredningen att skälen för en sådan sänkning är förhållandevis svaga. Bakgrunden till denna bedömning ges av att utgångsläget är att har en inter- nationellt sett låg bolagsbeskattning och förhållandevis höga skatter i övrigt. Utredningen ifrågasätter om en skatteomfördelning med ytterligare sänkt bolagsskatt är samhällsekonomiskt motiverad. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen anser sammanfattningsvis i frågan om önskvärdheten av en generell lättnad i beskattningen av bolagsvinster att de anförda argumenten inte motiverar en sådan lättnad. Om en lättnad ändå skall göras anser utredningen att en sänkning av bolagsskattesatsen är att föredra framför andra åtgärder om man önskar stimulera investeringar i . Utredningens förord för en sänkt bolagsskattesats, om nu en lättnad skall ges, baseras på bedömningen att en lättnad i beskattningen som skall ge effekter på investeringar i lämpligen förläggs till företagsnivån. Regeringen delar denna principiella bedömning. I en liten öppen ekonomi som den svenska, där den svenska kapitalmarknaden i tilltagande grad integreras med de internationella kapitalmarknaderna, är det i första hand företagsskattereglerna som är av betydelse för skattekilen på investeringar. Ägarbeskattningen, åtminstone vad gäller större företag med tillgång till internationella kapitalmarknader, är av underordnad betydelse när det gäller avkastningskravets höjd. Regeringen vill något utveckla utredningens analys av dessa frågor och behandlar först frågan om en generell ägarlättnad och dess effekter på avkastningskraven dels för de större företagen, dels för mindre företag vars kapitalförsörjning inte kan ske på de internationella marknaderna. För de större företagen kan en lättnad i ägarbeskattningen inledningsvis för- väntas ge höjda börskurser. Detta sänker avkastningskravet. Denna effekt blir emellertid inte bestående. För utländska ägare och skattebefriade institutioner medför nämligen de höjda börskurserna att avkastningen på aktieplaceringar sjunker i förhållande till andra placeringsalternativ. Dessa placerare kommer därför att avyttra svenska aktier vilket tenderar att återställa börskurserna till deras ursprungliga nivå. Därmed tenderar också avkastningskravet att återgå till nivån före det att lättnaden genomförts vilket i sin tur leder till att inte heller villkoren för investeringar i förbättras. För mindre företag utan tillgång till internationella kapitalmarknader och där aktierna så gott som uteslutande innehas av ägare som är skattskyldiga i blir effekterna av en generell lättnad i ägarbeskattningen beroende av hur ägarna värderar olika alternativ till placeringar i mindre företag. En lättnad i beskattningen av utdelningar och reavinster sänker inledningsvis avkast- ningskraven på investeringar. Det sker genom att den lägre skatten i ägarledet reducerar avkastningskravet före ägarskatt - men efter bolagsskatt. Det reducerar i sin tur avkastningskravet före bolagsskatt. Om kurserna på börsaktier i princip är oförändrade har avkastningen efter skatt på börsaktier stigit eftersom ägarbeskattningen har slopats generellt. Detta förhållande kan dock i betydande omfattning bidra till att motverka sänkningen av avkastningskraven i mindre företag. Det sker om ett tillräckligt antal potentiella ägare i mindre företag kan tänka sig att placera sin förmögenhet i börsaktier. Avkastningskravet efter ägarskatt på investeringar i mindre företag stiger alltså som en följd av att avkastningen efter skatt på börsaktier har stigit. I extremfallet där börsaktier utgör s.k perfekta substitut till aktier i mindre företag blir avkastningskraven på investeringar i mindre företag i princip oförändrade. Flera remissinstanser har hävdat att de just beskrivna mekanismerna inte motsvarar de verkliga förhållandena. När det gäller effekterna för de större företagen hävdas exempelvis att kopplingen till de internationella kapital- marknaderna inte är så stark som förutsatts. Därmed skulle också den kurssänkande effekt som följer av förskjutningar i ägarsammansättningen dämpas. För de mindre företagens del hävdas att för många ägare är den alternativa placeringen inte börsaktier utan obligationer eller banksparande, där beskattningen är oförändrad. En sänkt skatt på utdelningar och reavinster från mindre företag skulle därför få fullt genomslag på avkastningskraven på investeringar i dessa företag. Såvitt gäller de större företagen är internationaliseringen av kapital- marknaden ett faktum. Den exakta graden av integration kan visserligen diskuteras men det torde vara svårt att hävda att integrationen inte skulle förstärkas . Om önskvärdheten i en sådan utveckling kan råda olika uppfattningar men knappast om de faktiska tendenserna till förstärkt integration. Mot denna bakgrund framstår en lättnad i beskattningen av aktier i större företag (börsaktier) som omotiverad. När det gäller effekterna för de mindre företagen har redan markerats att det finns en större osäkerhet. För nyföretagandet spelar huvudägaren, ofta en entreprenör, en central roll. För denne är i många fall alternativet att placera sparkapitalet i börsaktier knappast aktuellt. Ett av nyföretagandets problem ligger emellertid i svårigheten att attrahera externt riskkapital. För externa placerare med bristande kännedom om företaget och företagsledaren/entreprenören är det rimligt att anta att placeringar i börsaktier, som kännetecknas av bättre information och likviditet, är ett mer realistiskt alternativ än placeringar i mindre företag. Till den del expansionen av det framtida nyföretagandet är be- roende av externa placerare ger likabehandlingen av börsaktier och aktier i mindre företag vid en generell lättnad i ägarbeskattningen de effekter som beskrivits ovan. Sammanfattningsvis anser regeringen att en generell lättnad i ägar- beskattningen skulle ge starkt begränsade positiva effekter på de större före- tagens investeringar till priset av en betydande statsfinansiell kostnad. Detta gäller särskilt i ett längre tidsperspektiv med en allt starkare integration mellan den svenska kapitalmarknaden och de utländska marknaderna. För mindre företag är effekterna av en generell lättnad svårare att bedöma men i ett perspektiv med en allt starkare integration även av den svenska kapitalmarknaden, där potentiella placerare i mindre företag alternativt kan spara i börsaktier, får de positiva effekterna bedömas som osäkra. Regeringen föreslår därför att lättnaden begränsas till mindre och medelstora företag och inte ges i form av en generell lättnad. I själva verket skulle en utvidgning av den selektiva lättnaden till att även avse placeringar i börs- aktier motverka önskemålen att främja investeringar i . För det första skulle en utvidgning ge starkt begränsat positiva effekter för investeringar i större företag. För det andra skulle den höja avkastningskraven för investe- ringar i mindre företag. Detta beror på att en utvidgning till börsaktier höjer avkastningen efter ägarskatt på alternativ till placeringar i mindre företag, ett förhållande som skärper avkastningskravet för investeringar i dessa företag. En utvidgning förefaller därför kunna motiveras enbart med eventuella önskemål att stimulera sparande i aktier, med högst osäkra verkningar på effektiviteten i investeringsverksamheten. Utredningen konstaterar att en selektiv lättnad i ägarbeskattningen med inriktning på mindre företag, till skillnad från en generell lättnad, sänker avkastningskravet på investeringar i dessa företag. Utredningen anser däremot inte att en sådan sänkning är motiverad. Enligt utredningen beror de högre avkastningskrav som ställs på investeringar i mindre företag på högre informations- och transaktionskostnader och en allmänt sett högre osäkerhet om dessa företag än om börsföretagen. Med referens till Utredningen om ökat hushållssparande (SOU 1992:27) konstaterar utredningen att det visserligen finns svårigheter för mindre företag att anskaffa kapital men - utredningen gör dock här ingen egen bedömning - att dessa svårigheter beror på faktiska skillnader mellan mindre och större företag och inte på brister i det finansiella systemet. Mot denna bakgrund drar utredningen slutsatsen att det är svårt att finna sam- hällsekonomiska skäl att kompensera mindre företag för de högre avkast- ningskraven, som antas reflektera faktiska samhällsekonomiska merkostnader. Utredningen noterar emellertid att det kan finnas faktorer som inte fångas upp vid tillämpningen av traditionell ekonomisk teori och som kan vara av betydelse. Regeringen delar inte utredningens sammanfattande bedömning att en selektiv lättnad inte bör genomföras. Det finns nämligen flera skäl att stimulera investeringar i små och medelstora företag genom att reducera de skillnader i avkastningskrav som föreligger mellan dessa företag och de större företagen. Det svenska näringslivet domineras av ett relativt litet antal stora företag. Tillväxten i dessa företag har lagt grunden för den svenska välfärden. Lågkonjunkturen visade att ett näringsliv dominerat av stora företag var sårbart för de kraftiga störningarna i ekonomin. För framtiden innebär detta att de större företagen behöver kompletteras med mindre företag för att en långsiktigt stabil och hög tillväxt skall säkerställas. Som en följd av den djupa lågkonjunkturen ökade arbetslösheten kraftigt. En rad små och medelstora företag gick i konkurs. Sysselsättningen i till- verkningsindustrin sjönk kraftigt. När konjunkturen vände uppåt ökade sysselsättningen enbart i begränsad omfattning, bl.a. beroende på kraftiga produktivitetshöjningar. Detta har bidragit till att arbetslösheten ligger på en fortsatt hög nivå. För framtiden är det inte möjligt att förlita sig på att de traditionella näringsgrenarna, dominerade av basindustrier, skall expandera sin verksamhet så kraftigt att efterfrågan på arbetskraft stiger i tillräcklig omfattning för att bemästra arbetslöshetsproblemet. Arbetslösheten är det enskilt största problemet i . En minskad arbetslöshet förutsätter en god investeringstillväxt. Investeringarna har i viss mån återhämtat sig efter stagnationsåren . Särskilt gäller detta investeringarna i tillverkningsindustrin. Detta hänger bl.a. samman med att , efter den kostnadssänkning som skett i förhållande till våra konkurrentländer sedan krondeprecieringen , har attraherat investeringar som i annat fall skulle ha gjorts i vår omvärld. Investeringarna har dock i stor utsträckning skett i befintliga företag. För framtiden är det angeläget att investeringar kommer till stånd i nya branscher. Kunskaps- och innovationsföretag utgör embryon till nya branscher som kan förväntas bli högavkastande , branscher som kan utgöra viktiga komplement till traditionell basindustri. Regeringen anser det angeläget med åtgärder för att underlätta en sådan utveckling. Företag startas ofta i liten skala med små marginaler och utan anställda. Företagaren testar bärkraften hos olika affärsidéer på marknaden. Först i ett senare skede krävs extern finansiering av investeringsprojekt och anställning av personal. Flera studier har visat att det i svenska företag finns en motvilja mot att släppa in externt eget kapital, bl.a. för att inflytandet över företaget då helt eller delvis går förlorat. Många av de nystartade företagen förblir s.k. försörjningsföretag utan vilja och möjlighet att växa och anställa flera personer. För företagare som önskar expandera utan att släppa ifrån sig kontrollen över företaget finns möjligheten till finansiering med lånat kapital. Ett sådant beteende underlättas av att ränteutgifter är avdragsgilla vid beskattningen. Detta tenderar att hålla nere soliditeten vilket ger lägre motståndskraft mot svängningar i efterfrågan. Mot bakgrund av erfarenheterna från den senaste lågkonjunkturen anser regeringen att det är angeläget att sänka kostnaden för investeringar finansierade med eget kapital i mindre företag. Det är också önskvärt att externa ägare ges möjlighet att komma in i företagen. Med externa ägare kommer företagens verksamhet att bedömas mer marknadsmässigt vilket ger en högre intern effektivitet. Externa ägare har också möjlighet att genom en jämförelse av olika potentiella investeringsprojekt välja sådana med högst tillväxtpotential. Som har redovisats finner utredningen inte något stöd för att det skulle finnas imperfektioner på kapitalmarknaden på grund av brister i det finansiella systemet. Utredningen drar därav slutsatsen att det är svårt att hävda att mindre företags svårigheter att anskaffa riskkapital beror på strukturella orsaker. Dock framhåller utredningen att delägare i små och medel- stora företag ofta har mindre möjligheter än andra placerare på kapitalmarknaden att minska risken i sin förmögenhetsportfölj, bl.a. därför att de tvingas satsa en stor del av sitt kapital i det egna företaget. Detta problem skulle enligt utredningen kunna åtgärdas genom att staten gick in som riskförsäkrare i företagen. I praktiken skulle detta kunna ske genom en skattemässig likabehandling av vinster och förluster, bl.a. bättre möjligheter att utnyttja förluster på onoterade aktier. Regeringen delar dock utredningens bedömning att en sådan lösning inte är möjlig annat än i begränsad omfattning, bl.a. med hänsyn till de möjligheter till skatteundandraganden som skulle öppnas. Som utredningen påpekar innebär gällande regler att investeringar som ger en långsiktig avkastning (efter bolagsskatt) som överstiger den särskilda klyvningsräntan (statslåneräntan med tillägg av ) beskattas hårdare i fåmansaktiebolag än i andra bolag. De särskilda reglerna har en direkt inverkan på risktagandet hos investerarna. För det första kan en ägare som omfattas av reglerna vid värderingen av ett visst investeringsprojekt notera att lönsamheten efter skatt blir lägre i ett fåmansföretag än om projektet förverkligas i ett annat företag. För det andra kan denne vid värderingen av två olika projekt, som endast skiljer sig åt vad gäller osäkerheten i resultatet, konstatera att lönsamheten efter skatt skiljer sig åt för de två projekten. Ett högriskprojekt missgynnas av de särskilda reglerna. Regeringen delar utredningens uppfattning att dessa neutralitetsbrister kan hämma tillväxten i fåmansaktiebolag med aktiva delägare. Som utredningen framhåller måste emellertid de särskilda reglerna för fåmansaktiebolagen behållas av grundläggande systemskäl. Den inhemska kapitalmarknaden är således segregerad. För institutionella investerare och privata investerare som placerar i noterade aktier och som har goda möjligheter att minska risken i sina placeringar, är informationströskeln mycket hög vad gäller placeringar i mindre företag. Nya företag som efterfrågar investeringskapital tvingas betala en extra premie för detta kapital. Premien beror dels på den asymmetriska behandlingen av vinster och förluster (och beskattningen av ägare i fåmansbolag), dels på de högre informationskostnader som gäller för externa ägare. Vidare är expansion i små företag i sig förknippad med hög risk. Efter överhettningen av finansmarknaderna och konkursvågen är förekomsten av sådana lätta att förklara. De innebär emellertid att den nödvändiga utvecklingen av nya företag och nya branscher bromsas. Det finns exempelvis indikationer på att utnyttjandet av svenska patent och affärsidéer förläggs till utlandet eftersom man inte hittar finansiärer i . Vid den föreslagna lättnaden kommer de nu beskrivna svårigheterna i viss mån att bestå. De nya reglerna innebär emellertid att investeraren vid investeringstillfället kan emotse en högre avkastning efter skatt på alla projekt i ett onoterat bolag även om värdet av lättnaden avtar med stigande avkastning. Den selektiva lättnaden i ägarbeskattningen ger också företagen incitament att i högre grad än finansiera investeringar med eget kapital. Detta kan förväntas få positiva effekter på företagens soliditet och innebära att de blir bättre rustade att möta svängningar i ekonomin. har det privata sparandet ökat kraftigt. Genom den föreslagna lättnaden skapas bättre förutsättningar för att en större del av detta sparande kanaliseras till vad som kan bli framtidens storföretag. Genom det sänkta avkastningskravet på investeringar i onoterade bolag stimuleras riskkapitalmarknaden för aktier i sådana företag. En bättre fungerade marknad innebär att informationen om de onoterade företagen ökar, något som i sin tur bidrar till sänkta avkastningskrav. Dessa effekter uppstår både på grund av den förbättrade kunskapen om de mindre företagens möjligheter och genom att trans- aktionskostnaderna för kapitalanskaffning till dessa företag reduceras. En stimulans av investeringar i mindre företag kan således skapa en positiv spiral, där kapitaltillförseln till tillväxtföretag blir allt bättre. 4.3 En lättnad för små och medelstora företag 4.3.1 Små och medelstora företag Regeringens förslag: Lättnad medges för utdelning och reavinst på aktier i svenska och utländska onoterade företag. I fråga om aktier i utländska företag gäller detta endast under förutsättning att företaget har beskattats på ett sätt som kan anses jämförligt med svensk företagsbeskattning. FSU:s förslag: Utredningen föreslog att lättnad skulle medges för aktier i onoterade svenska företag. En förutsättning var att det svenska företaget inte ägde aktier i ett utländskt bolag. Remissinstanserna: RSV avstyrker förslaget med hänsyn till dess komplexitet. Kammarrätten i , m.fl. anser att förslaget är tekniskt komplicerat. I fråga om förslagets utformning påpekar flera remissinstanser att den bestämmelse som innebär att ett svenskt företag inte omfattas av lättnaden om det äger aktier i ett utländskt företag medför bl.a. att svenska koncerner som har ett utländskt försäljningsbolag kommer att ute- slutas. Några remissinstanser, däribland och vid , har diskuterat frågan om förslaget innebär en otillåten diskriminering enligt . Skälen för regeringens förslag: Genom förslaget ges en lättnad i beskattningen för aktier i små och medelstora företag. Lättnaden skall ges på ägarnivå till fysiska personer som är skattskyldiga i . Även dödsbon är obegränsat skattskyldiga i och bör medges lättnad. En avgörande fråga för utformningen av lättnaden är var gränsen för små och medelstora företag skall dras. Utgångspunkten bör vara att lättnaden skall främja investeringar i mindre företag genom att kompensera dem för den högre kapitalkostnad som de kan antas ha i förhållande till stora företag. Utredningen har redovisat olika gränskriterier av typen antal anställda, omsättningen, storleken av lönesumman, storleken av aktiekapitalet eller det egna kapitalet men dragit slutsatsen att dessa är olämpliga, eftersom de skapar godtyckliga trösklar. Slutsatsen blev därför att gränsen för lättnadsområdet borde dras vid någon form av notering.