prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden om inte särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning som har antagits till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av att före denna genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning som är behörig att antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörjning är tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt. Med verkan från infördes två förordningar om uppe- hållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen brukar kallas treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999). Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1_hade vistats i efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var eller äldre och som vistats i . Treterminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a_§) och innebar att en familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Tidsförordningen och treterminsregeln tillkom sedan regeringen i ett enskilt ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i inte längre borde tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan. tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse och tider överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja uppehålls- tillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med tidsförordningen och dess karaktär av övergångsregler var att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter och rättvisespörsmål som uppkom genom regeringens beslut i det enskilda ärendet. Treterminsregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste tas till barnfamiljer. I motiven till tidsförordningen och treterminsregeln (regeringens förordningsmotiv 1991:8) utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en ansökan om uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränserna uppnåtts av sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller helt förlora sin betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också om utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt som gav anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, t.ex. genom att begå brott eller om utlänningen själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat exempel var fall där utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam på grund av utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar var rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern och/eller andra barn i familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminsregeln framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara att det var uppenbart att barnet på grund av ålder, faktisk närvaro i skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till som förutsattes för regelns tillämpning. beslutade regeringen att treterminsregeln skulle upphävas och regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad . Övergångsvis föreskrevs dock att regeln fortfarande skulle gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. I motiven till ändringsförordningen (regeringens förordningsmotiv 1992:6) anfördes bl.a. att väntetiderna för asylsökande från andra länder än f.d. kraftigt förkortats men att regeln som avsågs vara av övergångskaraktär tenderade att bli en huvudregel för personer från f.d. . Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats beträffande familjer från f.d. inte var långsam handläggning utan att läget där hade medfört att verkställighet inte kunnat ske. Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfaktorn skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen . Den innebär att utlänningar som före gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats får beviljas uppehållstillstånd om ansökan avser barn som var eller gäller en familj med barn som var . En ytterligare förutsättning är att särskilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd. Förordningen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett stort antal barnfamiljer som vistats i i närmare och då det ansågs uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska samhället. Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på att ärendena vilat under kortare eller i avvaktan på att situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos prövningsmyndigheterna. Den största gruppen av asylsökande som omfattas av förordningen kommer från provinsen i f.d. . I motiven till förordningen (regeringens förordningsmotiv 1994:1) framhålls att det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att detta inte får hindra att det av humanitära skäl i vissa situationer ändå framstår som rimligt att använda sig av sådana. Liksom vad gäller tidsförordningen och treterminsregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl som anges överensstämmer i huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl nämns situationen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp. Vid regeringssammanträdet fattade regeringen också ett beslut i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. . Familjen hade fått sin ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövad före tidsreglernas tillkomst och föll därmed inte in under förordningens kriterier. Den hade emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till som överlämnade ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i förordningen fick anses utgöra en ny omständighet. I beslutet bedömde regeringen att de generellt verkande riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen aktualiserade bifall till en ny ansökan. Beslutet innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad men som inte lämnat kom att omfattas av tidsreglerna. Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende skedde i praktiken ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya tidsreglerna. I beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som tidigare fått avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till men som återvänt och ansökt om asyl på nytt. I beslutet fastslog regeringen bl.a. att förordningen från som regel inte kunde tillämpas beträffande personer som lämnat efter att ha fått ett avslag på en asylansökan. Den ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst från bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan utan som en ordinär ansökan om asyl vilken regeringen biföll på grund av humanitära skäl. I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i och därefter rest till ett annat nordiskt land och för vilken hade ett ansvar enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas helt annorlunda än den som befunnit sig i . Även om förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen borde - enligt regeringen - de riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen som regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är en förutsättning för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2_UtlL. Regeringens beslut bedömdes i kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150 bil. 11 s. 3-4) leda till att drygt 20_000 personer, varav nästan hälften barn, skulle komma att få permanent uppehållstillstånd i . Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden För att få en fullständig uppfattning om praxis i utlänningsärenden måste man i allt väsentligt söka sig till tre källor nämligen beslut från , och regeringen. har en - i förhållande till verkets placering i instanskedjan - viktig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut som meddelas av inte får överklagas. En sådan ordning gäller t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom denna kategori av ärenden kan i huvudsak två olika grupper urskiljas. Till den första gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att överklaga. Dit hör beslut i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra gruppen består av positiva beslut, dvs. beslut som innebär att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd bifalls. När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör självklart den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen "positiva beslut" går det inte att bortse från att en viss praxis torde uppkomma, låt vara att dess räckvidd får anses begränsad till . positiva beslut torde förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla personer som får uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut. Dessutom förekommer att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund. "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24). Där sägs bl.a. att det kan debatteras om de positiva besluten från verket bör anges som en praxiskälla mot bakgrund av att dessa beslut rimligen borde återge eller utgöra en uppföljning av den praxis som bildats av eller regeringen. Enligt utredaren visar dock all erfarenhet att en betydelsefull del av en myndighets praxis skapas av myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som myndigheten gör av författningstext och tidigare avgöranden i såväl formellt som materiellt hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett avgörande från som bygger på det materialet och som t.ex. innebär bifall till sökandens begäran inte underkastas någon granskning av någon "utomstående" eller av någon annan instans. Frånvaron av överprövning/granskning leder därvid till ett bibehållande eller en förstärkning av den interna praxisen. gav ut en praxisredovisning som i första hand var avsedd att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verket. I praxissamlingen ingick en sammanställning av asylpraxis och redogörelser för tillstånds- och medborgarskapspraxis. Asylpraxisen redovisades i form av referat av ett antal avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen av tillståndspraxisen var hållen i en deskriptiv stil. I inledningen angavs anledningen till detta vara att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett vilket förmodligen sammanhänger med tillkomst. I sammanhanget bör också nämnas att tidigare sammanställde och distribuerade handböcker till vägledning för handläggare och beslutsfattare. som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (del 1) innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten, konventioner, praxis och beslutsmallar. meddelade också s.k. TOM- föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare anvisningar för handläggningen beträffande vissa asylsökandegrupper. , som inrättades , har övertagit regeringens ställning som överinstans i förhållande till . Den är således högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för rättstillämpningen på området. Mot bakgrund av att såväl nämnden som har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvudansvaret för praxisbildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden som överlämnas till regeringen. är beslutför i olika sammansättningar. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar. Han eller hon får dessutom avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet [7 § första stycket förordningen (1991:1817) med instruktion för ]. I övriga fall är normalt sett beslutsf^r med en ordförande och två andra ledamöter (5 § första stycket instruktionen). Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta (5 § andra stycket instruktionen). förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika ordförandena . Praxis vidareförmedlas till gruppcheferna av ord- förandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda beslut som är av intresse. började att sammanställa vägledande beslut. publiceras en inbunden praxissamling från . Avsikten är att den skall ges ut i reviderat skick och att separata häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen innehåller en sammanställning av ett större antal beslut och består av två delar. En del redovisar rättspraxis, medan den andra behandlar länderpraxis. Besluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess eller av redaktionella skäl. Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som fattats av i nämndsammansättning. Den innehåller också en sammanställning av regeringens praxis. Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i enskilda ärenden är sedan tillkomst inskränkt till beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invand- rarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk rättsupp- fattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. I praktiken följer emellertid lägre myndigheter regelmässigt prejudikaten. Regeringens praxisstyrning genom uttalanden i beslut i ärenden som eller har överlämnat skiljer sig i någon mån från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet. Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett överklagat mål eller ärende. Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. en prövning av om särskilda skäl att vägra asyl enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses föreligga ger UtlL:s förarbeten klart vid handen att den prövningen endast bör ankomma på regeringen. I sammanhanget bör dock noteras att i de beslut som rörde en tillämpning av den skärpta asylpraxis som Luciabeslutet medförde, regelmässigt motiverade sitt ställningstagande enligt följande. "Genom beslut har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjligheterna att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det finns sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. delar den bedömningen. " Motiveringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett läge då skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad torde det inte finnas något formellt hinder för att utlänningsmyndigheterna gör en självständig bedömning av frågan. Som nämnts publiceras regeringens praxisbildande beslut numera i . Innan denna ordning infördes fanns det ingen praxissamling över regeringens avgöranden som var tillgänglig för allmänheten. Besluten kom oftast till offentlig kännedom genom pressmeddelanden från . Vid beslut som innebär större förändringar är det dessutom vanligt att den ansvariga ministern informerar varvid informationen blir en del av riksdagsprotokollet. 11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen där In- vandrarverkets beslut får överprövas av bör be- hållas. bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna fråga. Flera remissinstanser bl.a. , Kammarrätten i och har dock allmänt sett anfört att det finns ett behov att utreda frågan om inrättande av asylnämnder eller asyldomstolar. Regeringens bedömning: Regeringen bör ha möjlighet att styra rättstillämpningen i utlänningsärenden. Före inrättande uppnåddes detta syfte genom att regeringen då prövade utlänningsärenden som sista instans. I princip är det en tänkbar lösning att återgå till en sådan ordning. Regeringen anser det emellertid olämpligt att återgå till det tidigare systemet. En sådan lösning strider mot de senaste årens välmotiverade utveckling att avlasta regeringen prövningen av enskilda ärenden. Som påpekat torde det dessutom vara mycket svårt att på regeringskanslinivå bemästra ett ärendeantal av den omfattning som krisen i f.d. föranledde. Den nuvarande instansordningskedjan - bör alltså inte ändras. De möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger redan genom en ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfattande delegering av föreskriftsrätten vad gäller uppehållstillstånd. Konstitutionellt torde det alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlänningsområdet. Erfarenheterna ger onekligen belägg för att det finns ett större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningen när det gäller uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i f.d. och det därmed sammanhängande stora antalet asylsökande till illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nödvändighet politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hänseenden. Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden som överlämnades från prövningsmyndigheterna såvitt gäller asylsökande från olika delar av den sönderfallande . En tillbakablick på de olika åtgärder som företagits med avseende på de asylsökande från f.d. tyder också på ett behov av en tydligare och mer sammanhållen reglering vad gäller förutsättningarna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats av och . Att regeringen skall kunna ändra lagakraftvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte otänkbart att en tydligare formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan tillgodose en del av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder inom det politiska ansvarsområdet. Exemplet med de asylsökande från f.d. visar också att regeringen kan behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få till stånd lagändringar är emellertid mycket begränsade. Detta visar tydligt på behovet av att regeringen har möjlighet att i vissa fall styra rättstillämpningen i utlänningsärenden. får inte en ny ordning rubba principen om att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos . Vid utformningen av regeringens styrmedel måste även rättssäkerhets- och rättviseaspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land med klara riktlinjer för vilka som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre utsträckning locka till sig kategorier av sökande utan tillräckliga skäl. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av de problem som ett avvisningsbeslut kan innebära för den enskilde. Frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder kräver ytterligare överväganden och kan alltså inte bli föremål för behandling i detta lagstiftningsärende. 11.3Förordningar Regeringens förslag: Regeringen skall i större utsträckning styra rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förordningsmakten avses bl.a. användas för styrning vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Förslaget har anpassats till de bestämmelser om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalat sig är positiva till att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlännings- ärenden genom att utfärda förordningar. har framhållit att en förordning och dess motiv utgör betydligt bättre anvisningar för de tillämpande myndigheterna än beslut i enskilda ärenden eftersom den sistnämnda praxisbildningen alltid medför en risk att omständigheterna i ärendet begränsar beslutets räckvidd. Nämnden har särskilt understrukit att förordningsmetoden ger möjlighet att besluta om övergångsregler vilket är nödvändigt för en rättssäker och rättvis ärendehantering. Liknande synpunkter har anförts av bl.a. , kristna råd, och . UNHCR:S representant i de baltiska och nordiska länderna har anfört att förordningsmetoden kommer att tillåta och att koncentrera sig på bestämmandet av flyktingstatus enligt Flyktingkonventionen samt betonat att ställning i detta hänseende inte bör kunna påverkas av något organ, inte ens regeringen. Svenska Röda korset anser däremot att regeringens behov av praxisstyrning även gäller asylärenden. Enligt organisationen kan styrkan av de skäl som accepteras som tillräckliga för flyktingstatus bedömas på olika sätt beroende på vilken myndighet som fattar beslut i ärendet samt hur situationen är vid tiden för beslutsfattandet i det land den asylsökande kommer ifrån. Några remissinstanser har anfört vissa synpunkter av konstitutionell och/eller lagteknisk natur. ombudsmän () har därvid påpekat att förslaget om ökad förordningsmakt för regeringen väcker frågan om ställningstaganden av mer principiell innebörd inte borde underställas . Justitiekanslern () har framhållit att en förordning måste vara klar och uttömmande för att få önskad effekt samt att det är mindre tillfredsställande att behöva lita till eventuella motivuttalanden i samband med förordningens tillkomst. har såvitt gäller bemyndigandet att meddela föreskrifter om förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl påpekat att det i SOU 1995:46 (s. 111) sägs att regeringen vid normgivningen måste hålla sig inom de ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller. Tingsrätten ifrågasätter mot den bakgrunden, dvs. om avsikten inte är att bemyndigandet skall tillföra lagen något väsentligt nytt, om det finns behov av något bemyndigande utöver det som finns intaget i 8 kap. 13 § första stycket 1 RF.