prop · GK03141 · 1997-01-01 00:00:00 — Totalt kommer högskoleutbildningen att ha ökat med 60 000 platser av . Den stora utbyggnaden, det förändrade styrsystemet och den utvidgade rollen i samhället ställer nya krav på högskolan. Det innebär att det även ställs ökade krav på kompetens och initiativförmåga hos de styrande organen och de personer som har ledande befattningar inom högskolorna. Lärosätena har olika ursprung, traditioner och organisationsprinciper. Det är viktigt att varje högskola finner sin egen inre organisatoriska form, anpassad efter sin egenart. I ett demokratiskt samhälle skall högskolan fritt och självständigt utveckla utbildning, kunskap och forskning. Denna frihet garanteras av statsmakterna. Forskningens frihet innebär att forskarna själva avgör vad som är forskningsbart, väljer forskningsproblem och forskningsmetoder, bedömer forskningens kvalitet och publicerar resultaten fritt. Öppenhet och rättssäkerhet, för såväl lärare som studenter, är orubbliga krav. Genom högskolans långtgående autonomi, såväl vad gäller användningen av tilldelade resurser som utbildningens och forskningens inriktning och uppläggning, skapas förutsättningar för både mångfald och specialisering. I en av utförd utvärdering av den högre utbildningen i understryks värdet av ett system där lärosätena uppvisar mångfald och inte försöker efterlikna varandra i alla avseenden. En viss konkurrens dem emellan kan främja en regional specialisering, men långt driven kan en sådan konkurrens resultera i likriktning. Lärosätena själva har ett stort ansvar för att utveckla och bibehålla lokala inriktningar och profiler som förstärker mångfalden och bidrar till en gemensam satsning på högre utbildning och forskning. Det är också angeläget att statsmakternas övergripande regler för högskolornas organisation och resursfördelningssystemet är så utformade att de främjar denna mångfald. Högskolan har alltså i många avseenden en långtgående frihet. Den är en betydande del av det allmänna utbildningsväsendet och finansieras i allt väsentligt med offentliga medel. Detta innebär att regering och riksdag måste ha ett avgörande inflytande, ibland mer preciserat, ibland mer allmänt, över högskolornas uppdrag när det gäller utbildning och forskning. Universitet och högskolor är statliga myndigheter. De karaktäriseras också i betydande grad av internt, delvis kollegialt självstyre. Detta är en viktig utgångspunkt för förslagen i denna proposition. Den svenska högskolan kännetecknas av hög kvalitet. Insatser av skilda slag har gjorts för att utveckla kvalitetsarbetet inom högskolorna. Helt avgörande för en fortsatt hög kvalitet i högskolans utbildning och forskning är lärarkåren och dess kompetens. Större krav måste ställas på lärarnas pedagogiska utbildning och meritering. Arbetet med att utveckla alternativa former för undervisning och examination måste ges hög prioritet i högskolornas interna arbete. De förslag som läggs fram i denna proposition syftar bl.a. till att genom befordran premiera lärare med meriter inom undervisning och andra erfarenheter som kan utveckla utbildningen. Ökad jämställdhet mellan kvinnor och män inom högskolan är av mycket stor betydelse. Kvinnor är fortfarande kraftigt underrepresenterade bland lärarna. Regeringen avser därför att sätta upp särskilda rekryteringsmål för att öka andelen kvinnor som anställs som professorer vid universitet och högskolor. Den ytterligare självständighet som högskolan kommer att ges genom förslagen i denna proposition innebär att ökade krav ställs på lärosätenas ledningar. De måste också kunna fatta beslut om omfördelning av resurser så att angelägna utbildningar och angelägen forskning förstärks. Ledningarna har ett stort ansvar för att kvaliteten i utbildning och forskning förstärks och att jämställdheten kraftfullt främjas. Omfördelningar av resurser är inte alltid lätta att göra i organisationer av kollegial karaktär. Därför blir styrelsens och rektors roll och ansvar viktigare. Regeringen avser att noga följa hur universitet och högskolor lyckas med att inom givna ramar utveckla verksamheten. Om det skulle visa sig att högskolorna inom det nu gällande styrningssystemet inte kan åstadkomma vad som förväntas, måste resursfördelningssystemet omprövas. 5 Högskolorna som myndigheter Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild myndighetsform för de statliga högskolorna. Utredningarnas förslag: konstaterar att universitet och högskolor formellt sett är statliga myndigheter. När det gäller uppbyggnad och verksamhet skiljer sig högskolan på många sätt från vad som traditionellt förknippas med myndigheter och som avspeglas i verksförordningen (1995:1322). Utredaren anser det motiverat med en egen offentligrättslig form högskolan och menar att särarten och den traditionella självförvaltningen måste kunna hävdas utan att ställningen som statlig myndighet ifrågasätts. Utredaren förordar att regeringen låter göra en särskild prövning av vilka regler för statliga myndigheter som skall tillämpas på högskolan samt vilka särskilda regler som i övrigt bör gälla för denna. Förvaltningspolitiska kommissionen framhåller att redan högskolans omfattning talar för att den uppmärksammas särskilt i förvaltnings- politiken. Högskolan har uppgifter av sådan art att den bör ha viss autonomi. Utredningen menar att en särskild förvaltningsform för forskning och högre utbildning bör övervägas. Innan detta görs bör emellertid en utvärdering göras av erfarenheterna från högskolorna och Stiftelsen . Kommissionen förordar att frågorna om universitetens och högskolornas särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för samverkan med andra klarläggs. Därvid bör även högskolans behov av integritet i förhållande till andra finansiärer än statsmakterna beaktas. Kommissionens betänkande remissbehandlas . Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Några av dessa framhåller att universitet och högskolor skiljer sig markant från andra statliga myndigheter genom sin storlek och karaktär som kunskapsorganisation. Dessa instanser menar att detta inte endast är av principiell betydelse utan även bör få betydelse när det gäller budgetstyrning och redovisning. Därför bör högskolan bli föremål för en annan statlig reglering än övriga statliga myndigheter. anser att utbildning och forskning är viktiga politikområden över vilka regering och riksdag har rätt och skyldighet att utöva inflytande men att universitetens och högskolornas autonomi är viktig och bidrar till möjligheterna att uppnå hög effektivitet och måluppfyllelse. () anser att frågan om universitetens och högskolornas status som myndigheter inte bara är en formell fråga. En myndighet har ansvaret att förvalta det statliga åtagandet inom ett politikområde. Detta gäller även högskolan. Om universitet och högskolor skulle få annan status än som myndighet skulle det innebära att myndighetsuppgifter inom sektorn måste ligga hos en annan myndighet. Konsekvensen skulle i praktiken bli en centralisering. RRV menar dessutom att när statlig verksamhet bedrivs i annan form än myndighetens behöver ett stort antal frågor regleras i särskild ordning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns 34 universitet och högskolor som staten är huvudman för. Därtill kommer två högskolor under bildande. Universiteten och högskolorna har varierande storlek och inriktning. De har även skiftande bakgrund, vilket delvis återspeglas i lokala organisationsformer, verksamhet och traditioner. Staten skall garantera forskningens och undervisningens frihet och god kvalitet i verksamheten, upprätthålla rättssäkerhet samt främja inflytande och insyn. Lärosätena har därmed möjligheter att i sin verksamhet vara oberoende av externa intressen. Detta är ett grundläggande argument för att universitet och högskolor även fortsättningsvis skall betraktas som statliga myndigheter. Universitet och högskolor får anslag från staten för grundläggande utbildning, forskning och forskarutbildning. De får dessutom uppdrag från andra statliga myndigheter och sektorsorgan för forskning och viss utbildning inom olika områden. De ansöker om och får bidrag för forskning från stiftelser och företag. Universitet och högskolor bedriver även uppdragsutbildning och uppdragsforskning med medel från den privata sektorn. Verksamheten inom högskolan varierar således, men består huvudsakligen av utbildning och forskning finansierad av statsmedel. En grundläggande utgångspunkt är att den offentligt finansierade högskolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som i så stor utsträckning är beroende av offentliga medel måste styras och kontrolleras av det allmänna. Den statliga förvaltningen bedrivs på ett mer flexibelt sätt . Genom införandet av mål- och resultatstyrning har myndigheterna givits stor handlingsfrihet och formerna för de olika verksamheterna kan anpassas efter skiftande behov genom att verksförordningen (1995:1322) tillämpas på en myndighet under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver för just den myndigheten. Universitet och högskolor är emellertid mycket mer komplexa än statliga verk. De är kunskaps- och forskningsorganisationer och det starka inslaget av kollegialt inflytande gör att de i viss mån skiljer sig från andra statliga myndigheter. Verksamhetens chefer väljs ofta direkt eller indirekt av de anställda. Lärosätena har valt olika organisatoriska lösningar. Det är därför inte möjligt och inte heller önskvärt att tillämpa alla principer för statliga myndigheter på högskolan. Av denna anledning gäller också för universitet och högskolor, utöver de bestämmelser i verksförordningen som gjorts tillämpliga på dem, en särskild reglering i högskolelagen och i högskoleförordningen. Genom att införa särskilda regler för högskolan har riksdag och regering redan markerat att verksamheten där skiljer sig från annan statlig verksamhet. Den flexibilitet som inryms i myndighetsformen skapar enligt regeringens uppfattning tillräckliga möjligheter för universitet och högskolor att utöva sin verksamhet på ett sätt som tillgodoser både krav på effektivitet och högskolans behov av självständighet i verksamheten. Det finns därför inte skäl att överväga någon särskild offentligrättslig form för just universitet och högskolor. Denna proposition innehåller förslag vad gäller högskolans ledningsstruktur och interna organisation. Dessa förslag förändrar inte universitetens och högskolornas ställning som myndigheter utan understryker ytterligare deras särställning. 6 Högskolans ledning Den svenska högskolan har kraftigt ökat i omfattning . Denna ökning tillsammans med ett i grunden förändrat system för tilldelning av resurser ställer ökade krav på ledningen på högskolans alla nivåer. Det är därför viktigt att alla som har ledningsfunktioner inom högskolan får tydliga mandat och att de får utbildning för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. 6.1 Styrelsens uppgifter Regeringens bedömning: har det yttersta ansvaret för verksamheten. Styrelsens ansvar vad gäller högskolans interna resursfördelning och uppföljningen av denna bör förtydligas. Utredningens förslag: framhåller att styrelsens roll och uppgifter är en central fråga, där det inte bör finnas några oklarheter. Högskolestyrelsernas nuvarande sätt att fungera visar enligt utredningen att det finns oklarheter i vad statsmakterna anser vara styrelsernas roll och uppgifter. Remissinstanserna: Endast få remissinstanser har yttrat sig om styrelsens uppgifter. Några av dem anser att en av styrelsens viktigaste uppgifter är det policyskapande arbetet, som bör ske i dialog med uppdragsgivaren staten. Andra framhåller att det är angeläget att staten tydligt anger vad som förväntas av styrelsen. Skälen för regeringens bedömning: har det yttersta ansvaret för verksamheten och skall se till att denna bedrivs enligt lagar och förordningar. Styrelsen skall också, enligt regeringens uppfattning, ansvara för de långsiktiga frågorna. Det innebär att krav ställs på styrelseledamöternas kompetens och engagemang. Det samlade ekonomiska ansvaret är en viktig del av styrelsens uppgifter. Kraftiga resursförstärkningar har tillförts utbildning och forskning. Mot denna bakgrund är styrelsens roll mycket betydelsefull. Styrelsens uppgifter regleras i 2 kap. 2 § högskolelagen. Högskolestyrelsen skall ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. kan i stort sett själv bestämma vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De uppgifter som alltid skall ankomma på styrelsen att besluta i beskrivs närmare i 2 kap. 2 § högskoleförordningen. Även om högskolans styrelse har ett samlat ansvar för högskolans verksamhet bör styrelsens övergripande ansvar för den interna resursfördelningen anges tydligare. Regeringen avser därför komplettera 2 kap. 2 § högskoleförordningen i enlighet härmed. Genom ändring i högskolelagen, som trädde i kraft , har statsmakterna markerat att högskolan i ökad utsträckning skall samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Högskolorna har omfattande kontakter med det omgivande samhället. Detta manifesteras bl.a. i en icke obetydlig extern finansiering av delar av verksamheten. Den del av verksamheten som finansieras genom anslag till forsknings- och utvecklingsprojekt från forskningsråd och fonder ingår som regel i högskolans reguljära verksamhet. Därutöver bedriver högskolorna i många fall en omfattande uppdragsutbildning och uppdragsforskning. Många av de äldre lärosätena förvaltar betydande kapital i form av fast egendom eller värdepapper. Regeringen anser att det är angeläget att högskolestyrelserna har god insyn i lärosätenas uppdragsverksamhet och i förekommande fall deras finansförvaltning. Det är därför viktigt att styrelserna inom ramen för sina allmänna tillsynsuppgifter särskilt uppmärksammar dessa verksamheter och själva tar initiativ till att närmare följa dem. Hur detta skall ske bör vara en fråga för respektive högskolestyrelse, men det är angeläget att i detta arbete speciell kompetens anlitas som kan bistå styrelsen. Vid ett seminarium som anordnade för högskolornas styrelseledamöter framfördes starka önskemål om att regeringen och högskolorna själva informerar styrelseledamöterna om vad som förväntas av dem. Regeringen avser att medverka till att styrelserna stärks i sin roll som ansvariga för verksamheten. Regeringen kommer att följa upp hur styrelsernas arbete utvecklas. 6.2 Styrelsens sammansättning Regeringens förslag: I högskolelagen skall det inte längre anges kriterier för vilka personer regeringen skall utse till styrelseledamöter. Regeringens bedömning: Det högsta antalet ledamöter i styrelsen för bör, liksom vad fallet är för övriga universitet och högskolor, uppgå till femton inklusive ordföranden. Utredningens förslag: framhåller att antalet ledamöter i styrelserna är relativt stort, upp emot femton personer, och föreslår att regeringen inför nästa mandatperiod för styrelserna överväger en ordning med mindre antal ledamöter. Utredningen menar även att det är angeläget att det inför den kommande mandatperioden för styrelserna sker en dialog mellan lärosätena och om vilken erfarenhet och kompetens som i första hand bör finnas hos de personer som skall ingå i styrelsen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna som har yttrat sig om styrelsernas sammansättning tillstyrker utredningens förslag. avstyrker förslaget och anför att det nuvarande antalet tillgodoser rimliga krav på allsidig erfarenhetsbakgrund och kompetens. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 2 kap. 4 § högskolelagen föreskrivs att regeringen skall utse flertalet av högskole- styrelsens ledamöter. Det anges även att dessa bör ha sin bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- eller forskningsuppdrag. Regeringen anser att det ligger i sakens natur att ledamöter med den i högskolelagen föreskrivna bakgrunden utses och föreslår därför att lagen inte längre skall ange kriterier för vilka personer regeringen skall utse. Styrelsen skall enligt 2 kap. 1 § högskoleförordningen bestå av högst fjorton ledamöter samt rektor. I 2 kap. 1 § förordningen (1993:221) för stadgas att dess styrelse skall bestå av högst tretton ledamöter samt ordförande. Enligt 2 kap. 7 § högskole- förordningen skall de ledamöter som regeringen utser förordnas i taget. Regeringen bestämmer särskilt för varje högskola hur många ledamöter som skall representera lärarna respektive studenterna vid högskolan. Studenterna skall dock vara representerade med minst två ledamöter. Styrelsen skall lämna närmare föreskrifter om valförfarandet när det gäller lärare och studenter. Regeringen anförde i budgetpropositionen för /96 (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:UbU4, rskr. 1994/95:28) att det är viktigt att politiska företrädare på nationell, regional eller lokal nivå ingår i styrelserna. Högskolan har inte råd att undvara den kompetens och den kunskap om det omgivande samhället som dessa besitter. För att styrelsen skall få en så allsidig sammansättning som möjligt beslutade regeringen, med ändring av 2 kap. 1 § högskoleförordningen att utöka antalet styrelseledamöter med två till totalt högst femton, inklusive ordföranden. Regeringen anser det angeläget att styrelsen tillförs impulser från samhällslivet. För att detta skall kunna ske så allsidigt som möjligt, som lärare, studenter och rektor ingår, bör styrelsen bestå av högst femton ledamöter. Det finns därför ingen anledning att förändra styrelsens storlek. Styrelsen för bör kunna ha samma storlek som styrelserna för andra statliga universitet och högskolor. Regeringen avser därför föreskriva i 2 kap. 1 § förordningen för lantbruks- universitet att styrelsen skall bestå av högst femton ledamöter, inklusive rektor. föreslår att regeringen samråder med lärosätet inför utseendet av ledamöter i styrelsen. utbildningsutskott har tidigare uttalat (bet. UbU 1987/88:1) att en högskoleenhet bör få nominera företrädare för allmänna intressen i styrelsen och att en dialog skall ske mellan och berörd högskoleenhet innan allmän- företrädare utses av regeringen. Regeringen finner dock ingen anledning att förändra nuvarande sätt att utse styrelseledamöterna. De ledamöter som regeringen utser har naturligen sin bakgrund i olika delar av samhället som har relevans för högskolans verksamhet. Dessa ledamöter ger således samhället ett inflytande över högskolan. Högskolan bör därför inte ha något inflytande över nomineringen av dessa ledamöter. 6.3 Ordförande i styrelsen Regeringens förslag: Ordföranden skall utses av regeringen. Till ordförande bör regeringen utse någon som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser. Utredningens förslag: föreslår att någon annan person än rektor skall utses som ordförande. En extern ordförande skulle kunna tillföra högskolan mycket av kunskaper, kontakter och erfarenheter. skulle rektors roll och ansvar bli klarare. Remissinstanserna: Remissopinionen är blandad. Myndigheter utanför högskolan som Statskontoret och menar att befattningen som verkställande ledamot (rektor) bör skiljas från uppdraget som ordförande. En majoritet av universiteten och högskolorna anser emellertid att rektor även fortsättningsvis skall vara ordförande i högskolestyrelsen. , och har dock inte denna mening. anser att det är tveksamt om det i reglerna för styrelsens sammansättning bör införas en tvingande regel om att ordföranden bör rekryteras externt. ifrågasätter om det är lämpligt att rektor är ledamot av styrelsen. Skälen för regeringens förslag: Enligt högskoleförordningen skall rektor vara ordförande i styrelsen och regeringen skall förordna rektor. Detta innebär att det är regeringen som utser ordförande i styrelsen. För gäller att regeringen utser en extern ordförande. Regeringen anser att en kvalificerad och erfaren extern ordförande i högskolestyrelsen skulle kunna tillföra styrelsearbetet mycket i form av kunskaper, erfarenheter och kontakter. Vidare skulle det vara en fördel om uppdraget som ordförande är skilt från anställningen som rektor och funktionen som verkställande ledamot i högskolestyrelsen. Detta skulle ge en tydligare rollfördelning mellan den beslutande och den exekutiva funktionen. Det finns en klar skillnad mellan rektors och styrelsens uppgifter. Enligt högskolelagen är det styrelsen som har det övergripande ansvaret för verksamheten. Styrelsen och dess ordförande bör ansvara för de mer långsiktiga, strategiska frågorna, medan rektor bör ansvara för den direkta verksamheten och driften av högskolan samt fungera som högskolans chef. Det är styrelsen som enligt högskoleförordningen har det yttersta avgörandet när det gäller vilka frågor som skall behandlas av styrelsen. Det är därför rimligt att styrelsens dagordning bestäms av en person som har sin huvudsakliga verksamhet utanför högskolan. Regeringen menar dessutom att det är angeläget att uppdragsgivaren, staten, kan diskutera strategiska och långsiktiga frågor av betydelse för ett lärosäte med en ansvarig person som inte har sin dagliga verksamhet förlagd till lärosätet. Det vore naturligt om denna person är styrelsens ordförande. Därför föreslår regeringen att det i högskolelagen föreskrivs att ordföranden i en högskolestyrelse skall utses av regeringen samt att till ordförande inte skall utses någon som är anställd vid den högskola som uppdraget avser. 6.4 Anställning av rektor och rektors ställning Regeringens bedömning: Rektor bör även i fortsättningen anställas genom beslut av regeringen. Förslag till rektor bör lämnas av styrelsen efter hörande av lärarna, de anställda och studenterna vid lärosätet. Utredningens förslag: föreslår att rektor skall utses av högskolans styrelse. Detta skulle enligt utredningen än mer renodla rektors förhållande till styrelsen. Frihet bör råda för hur lärosätena tar fram kandidaterna till befattningen som rektor, men förslaget bör beredas i samråd med lärarna, övriga anställda och studenterna vid lärosätet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna anser att rektor bör utses av regeringen. Statskontoret framhåller dock att eftersom styrelsen och ordföranden skall stå för den mer långsiktiga verksamheten bör styrelsen i konsekvens därmed även utse rektor. menar att det egentligen är ointressant om rektor utses av regeringen eller styrelsen bara kandidaten har legitimitet genom ett valförfarande där de akademiska lärarna och forskarna har ett dominerande inflytande. Skälen för regeringens bedömning: Högskolelagen föreskriver att det för varje högskola närmast under styrelsen skall finnas en rektor som leder verksamheten. Regeringen konstaterar att varje högskola är en myndighet med ett nationellt uppdrag inom utbildning och forskning. Eftersom rektor, om än under sin styrelse, fullgör flera av en myndighetschefs uppgifter och är främsta företrädare för myndigheten, är det naturligt att rektor anställs genom beslut av regeringen efter förslag från styrelsen. I 2 kap. 8 och 14 §§ högskoleförordningen regleras hur rektor föreslås och förordnas. Det är högskolans styrelse som skall avge förslag om rektor till regeringen. Innan förslaget avges skall en valförsamling höras. Flertalet av dess ledamöter skall bestå av lärare, men studenterna har rätt att vara representerade. Hur förslag till rektorskandidat skall tas fram behöver enligt regeringens uppfattning inte regleras så detaljerat som . I högskoleförordningen bör endast föreskrivas att förslag till rektor skall lämnas av styrelsen efter hörande av lärare, övriga anställda och studenter. skall fastställa en ordning för detta. Behörig att anställas som rektor är, enligt 2 kap. 11 § högskoleförordningen, den som uppfyller behörighetskraven för professor eller lektor. Regeringen anser det angeläget att även administrativa meriter måste vägas in vid anställning som rektor. 6.5 Jämställdhet i högskolans verksamhet Regeringens förslag: I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.