prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen anser vidare att bedömning att en negativ konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas är att ordningen kan försvaga ställning som högsta instans är befogad. Att regeringen bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten och inte minst av massmedia uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte förstår att bifall till en ny ansökan förutsätter att nya omständigheter åberopas i ärendet saknar betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden är särskilt påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan redan har prövat en eller flera nya ansökningar. Så länge möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten att begära ett överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget rättsmedel som underminerar auktoriteten hos myndigheterna. Regeringen föreslår alltså att nya ansökningar inte skall få överlämnas enligt den nya ordningen. Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen I tidigare avsnitt har ingående redovisats vilka olägenheter som är förknippade med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Noteras bör dock att bedömningen där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger regeringen möjlighet att pröva enskilda ärenden, dvs. ärenden som överlämnas från myndigheterna och ärenden som regeringen fordrar in självmant. Frågan är om slutsatsen om en utökad användning av ärendemetoden blir densamma även om metoden används i den nu föreslagna ordningen, dvs. en ordning där regeringens möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att ett system som bygger på att regeringen i större utsträckning styr praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli mer effektivt om det kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärendegrupper. Regeringen tänker då särskilt på fall där myndigheterna anser att situationen i de asylsökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning. Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle begränsas kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som beskrivits vara förknippade med ärendemetoden. Regeringen välkomnar självfallet den allmänna debatten om flykting- och invandrarfrågor. Det förefaller emellertid naturligare att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart på slumpvis utvalda enskilda ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig på utformningen av politiken vilket för övrigt bl.a. var avsikten med inrättande. En ökad användning av förordningsmetoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll. Regeringen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte bör innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Detta ställningstagande innebär inte att vi bortser från vad m.fl. remissinstanser har anfört rörande situationen där för de mänskliga rättigheterna riktar en begäran till att inhibera verkställigheten av ett visst avlägsnandebeslut. Regeringen anser tvärtom att det finns åtskilligt av intresse i dessa synpunkter. Den påtalade situationen kan dock regleras direkt i utlänningslagen genom införandet av en bestämmelse med innebörden att en inhibitionsbegäran av detta slag skall föranleda att verkställigheten inhiberas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot bakgrund av att det finns flera organ som har folkrättslig behörighet att rikta en rekommendation om inhibition av ett avlägsnandebeslut till bör bestämmelsens räckvidd inte begränsas till att avse endast den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Den bör i stället utformas så att även framställningar från t.ex. den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och den kommitté som övervakar efterlevnaden av täcks in. Detta kan åstadkommas genom att bestämmelsens tillämpningsområde fastställs till att avse framställningar från internationella organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda. En bestämmelse med innebörden att inhibition skall meddelas i denna situation, om inte synnerliga skäl talar mot detta, utgör en garanti för att verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla fall. Även om en sådan begäran inte är folkrättsligt bindande för staten, se t.ex. dom i målet mot (dom , Ser. A No 202), bör framställningar av detta slag regelmässigt följas för att möjliggöra en effektiv prövning av konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför tolkas mycket restriktivt. Regeringen föreslår att en bestämmelse av detta slag införs. De synpunkter som remissinstanserna har anfört får därmed anses tillgodosedda. Bestämmelser om vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9 och 10 §§ UtlL. Formen för överlämnande av ärenden Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständligheter lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig obligatoriskt. Röda korset har anfört att lagtexten bör göras mer tvingande för myndigheterna. Regeringen anser dock i likhet med att det inte finns någon anledning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle kunna berättiga en sådan ändring vore om det funnits tecken på obstruktion från myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte fallet. Ett ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. gäller som svensk lag från och med den 1_. Det är olämpligt att hamnar i en situation där verket tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag. Samma form för överlämnande bör gälla för båda prövningsmyndigheterna. Regeringen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen "får". har anfört att det är märkligt att skall ha möjlighet att - med förbigående av - lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Som utredningen påpekat är ett sätt att komma tillrätta med problemet att åläggs att alltid meddela avvisningsbeslut i ärenden där det finns behov av ett prejudikat, dvs. även i fall där beslutsfattaren på verket anser att tillstånd bör beviljas. En sådan ordning kan dock aldrig godtas. Hänsynen till de enskilda asylsökandena måste ta överhanden här. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara stötande om ett avslagsbeslut motiverades enbart med intresset av praxisvägledning. Detta alternativ kan alltså inte komma i fråga. Det alternativ som har föreslagit är en ordning som bygger på att alltid måste lämna över ärenden via . Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra ärendet till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som tillställs regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden . Yttrandet skulle dessutom, som ett obligatorium, innehålla uppfattning i frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha möjlighet att, liksom , återlämna ärendet till , om det inte innehöll några omständigheter som föranledde ställningstaganden från regeringens sida. har avstyrkt förslaget. Regeringen håller med verket om att denna lösning sannolikt försenar handläggningen hos myndigheterna något. I likhet med anser regeringen trots detta att lösningens fördelar klart överväger den nackdelen. Regeringen förutsätter också att behandlar dessa fåtaliga ärenden skyndsamt så att inte onödig tidsutdräkt uppstår innan ärendena vidarebefordras till regeringen. Regeringen föreslår därför att en sådan ordning införs. Den för bl.a. med sig det goda att ställning som högsta instans förstärks och att ärendet i princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen. I de ärenden som lämnar över till regeringen via kan frågor om förvar och uppsikt bli aktuella. Med de nuvarande bestämmelserna i utlänningslagen saknar nämnden möjligheter att fatta beslut rörande förvar och uppsikt i den föreslagna överlämnandesituationen. Detta väcker frågan om nämnden bör ges en sådan behörighet. Mot detta talar att ärenden av detta slag torde vara sällsynt förekommande. Det är mot den bakgrunden onödigt att komplicera förvarsbestämmelserna genom införandet av en regel med denna innebörd. I de flesta fall torde man dessutom kunna komma till rätta med problemet genom att anpassar tiden för ärendets överlämnande så att ett beslut om förvar eller uppsikt inte behöver omprövas ärendet finns hos nämnden. Om en fråga om förvar eller uppsikt skulle bli akut under den korta tid ärendet finns på nämnden bör nämnden vidarebefordra ärendet till så att frågan kan prövas där. Någon utvidgning av nämndens behörighet att besluta om förvar och uppsikt behövs således inte. För att instansordningen mellan och skall bli så stringent som möjligt bör verkets möjligheter att överlämna ärenden till regeringen inskränkas till i huvudsak de fall där verket avser att meddela ett bifallsbeslut. I de flesta fall torde nämligen inte ärendena vara av det slag att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett ärende av endast prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall avslås är det lämpligast att verket meddelar ett avslagsbeslut i dessa fall. Ärendet får sedan följa den vanliga överklagandeordningen. kan därefter på sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är sådan att regeringen bör ta ställning. När det gäller ärenden som rör grupper av asylsökande ligger saken något annorlunda till. Regeringen delar uppfattning att sådana ärenden bör få överlämnas även i de fall där verket anser att ansökningarna skall avslås eftersom det är angeläget att regeringen får ta ställning till situationen . Inte ens dessa ärenden kan dock anses vara så brådskande att det finns skäl att avvika från ordningen att överlämnandet skall gå via . Enligt nuvarande ordning har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende som hänskjutits till regeringen av till . Denna möjlighet har praktiskt taget aldrig utnyttjats av regeringen. Detta leder till slutsatsen att möjligheten bör kunna undvaras. För den slutsatsen talar också strävan att i största möjliga mån upprätthålla en tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen föreslår alltså att möjligheten att överlämna ett av hänskjutet ärende till tas bort. En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap. 11 § UtlL. 12 Rättssäkerhet 12.1Gällande ordning Identitetsfrågor Invandrarverket och polisen får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd. Fotografering och fingeravtryckstagning får även ske om förutsättningar finns för att ta en utlänning i förvar. Enligt 5 kap. 3 § UtlL får , och polismyndigheter omhänderta pass och andra identitetshandlingar som avser en person som ansöker om uppehållstillstånd. En polismyndighet får även i samband med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ta hand om handlingar av detta slag, i avvaktan på att verkställigheten kan ske. Muntlig handläggning I samband med utlänningslag infördes en särskild bestämmelse - 11 kap. 1 § - om muntlig handläggning i asylärenden vid . Genom en lagändring, som trädde i kraft (SFS 1991:1573), tillämpas bestämmelsen också när handlägger ett asylärende. I bestämmelsens första stycke föreskrivs att muntlig handläggning skall ingå om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare stadgas att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Regeln tillåter slutligen att även andra personer än utlänningen hörs (11 kap. 1 § andra stycket). Utlänningslagens bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i allmänhet gäller för muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som således gällde för vidkommande före tillkomsten av lag. Den allmänna regeln finns i 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Där föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden. Regeln i förvaltningslagen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. Förvalningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten, dvs. skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar betydelse för bestämmelsens tillämpning. En jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen och förvaltningslagen utmynnar i att särregeln i utlänningslagen i vissa delar är mer långtgående än motsvarigheten i förvaltningslagen medan den i andra hänseenden inte tycks gå fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder som inte finns i förvaltningslagen. Även om bestämmelserna i de båda inte är identiska i materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser om formerna för muntlig handläggning i utlänningslagen. och har alltså rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels hur den skall genomföras. Innebörden i begreppet muntlig handläggning behandlas i förarbetena till utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Där sägs bl.a. att begreppet tar sikte på såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen förordas dock endast i begränsad omfattning, t.ex. då även andra än utlänningen skall höras. Utformningen av en muntlig förhandling får besluta om enligt propositionen. Den handläggningsform som rekommenderas är informella sammanträffanden mellan personalen, utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. Enligt propositionen tillgodoser denna ordning såväl utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssäker handläggning. Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt sammanträffande mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör enligt propositionen en rad synpunkter beaktas. Från myndighetens sida bör minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det grundläggande förhöret ligga till grund för handläggningen och det måste antas att de uppgifter som finns där är kända för de närvarande. Det är alltså inte nödvändigt att gå igenom samtliga omständigheter som tidigare förevarit i ärendet utan handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som har ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Tjänsteanteckningar bör fortlöpande föras vid sammanträffanden med utlänningen och andra muntliga förfaranden i syfte att underlätta den fortsatta handläggningen, framförallt vid överklaganden. I propositionen framhålls vidare att den som leder den muntliga handläggningen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns skriftliga intyg av något slag som han eller hon ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges. Det blir sedan myndighetens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta beslut. Om muntlig handläggning förekommit i ett asylärende bör i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet (s. 85 i propositionen). inrättades bestämdes som nämnts att nämnden skulle tillämpa samma regler som . En bestämmelse med denna innebörd infördes i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 37 f.) uttrycks avsikten att tyngdpunkten i asylprocess skall vara skriftlig. Departementschefen avvisade emellertid inte tanken på muntliga inslag även i nämnden utan framhöll att det enda som skulle kunna åberopas mot att införa muntlig handläggning även för vidkommande var att det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga inslag i förfarandet hos i en del fall förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i formella muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra anspråk på att få företräda inför nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt. I de fall där en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför nämnden anförs i propositionen att det ibland kan vara lämpligt att även kalla företrädare för till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts muntlig handläggning inte bli tillnärmelsevis lika vanlig vid som hos . I specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos , varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan betydelse för utredningen. framhålls att det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden. Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i bestämmer enligt propositionen nämnden själv med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter som utlänningen har lämnat samt till sådant som har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter. En studie över hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken finns intagen i betänkande SOU 1995:46 s. 140-145. Rättshjälp Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen (1972:429, RHL) framgår i vilka fall ett offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen finns rätt till rättshjälp genom offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar . Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det ej måste antagas att behov av biträde saknas" (42 § RHL). Denna presumtionsregel infördes för utlänningsärendenas vidkommande . I propositionen som låg till grund för lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att huvudprincipen bör vara att ingen - utom vad gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen - skall kunna avlägsnas ur landet utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde (prop. 1977/78:90 s. 67). Enligt propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så snart man börjar sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i . Även annars kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte finns. Som exempel anges fall där det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte existerar och där hinder mot ett avlägsnande till hemlandet inte finns. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. understryks den huvudprincip som kommit till uttryck i prop. 1977/78:90. Det föredragande statsrådet erinrar därutöver om att de förslag som läggs fram i propositionen bl.a. innebär att skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte finns och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan närmare undersökningar; något behov av utredning får inte föreligga. Enligt föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall. Det betonas dock att undantag från denna princip kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Enligt propositionen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga om en asylsökande som är minderårig, sjuk eller som av andra liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Föredraganden anförde att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas. Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten handläggande myndighet gäller dock vissa undantag från den regeln om ansökan skall avslås. Fram till gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen gällde till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit. Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan.