prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen kommer att se över förutsättningarna för en närmare samordning av lagstiftningen om ljudradio, television och televerk- samhet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: PTS framhåller att konsekvenserna av den i pro- memorian påtalade konvergensen mellan tele-, multimedie- och rund- radioområdena redan visat sig och att justeringar kan komma att behöva göras inom 3 . SITO framhåller att regelverket redan nu behöver ses över till följd av konvergensen. Liknande synpunkter framförs av , , och . RRV anser att detaljreglering så långt möjligt bör undvikas, men fram- håller att behovet av reglering inte är begränsat till de områden där konkurrensen inte fungerar. frågar sig, mot bakgrund av Telias planer att uppgradera accessnätet (dvs. anslutningarna till de enskilda abonnenterna), varför promemorian inte föreslår en särskild reglering av in- frastrukturen. Skälen för regeringens bedömning: Den tekniska utvecklingen går mycket snabbt framåt. Den traditionella telefonin har vidareutvecklats och framtidens sätt att kommunicera sker genom alltmer avancerade former av informationsteknik. Regeringen har i sin proposition om åtgär- der för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop.1995/96:125) IT-propositionen pekat ut fortsatta väg in i informations- och kunskapssamhället. De flesta visioner om morgondagens IT-system tar fasta på tre viktiga sammanhängande utvecklingslinjer som brukar sammanfattas under ru- brikerna konvergens, integrering och universalitet. Med konvergens av- ses att den tekniska utvecklingen minskar eller helt eliminerar skillna- derna mellan tele, data och media. Med integrering avses att olika medier som text, tal, ljud och bild kan hanteras parallellt och med universalitet att olika tjänster och nät kan erbjudas och nås överallt. Med andra ord kan olika slag av innehåll såsom text, stillbilder, ljud och rörliga bilder komma att hanteras och förmedlas genom olika slag av distributionssystem, vilket leder till ett närmande mellan olika tjänster. Det framtida kommunikationssystemet kommer sannolikt att känne- tecknas av en växande teknisk enhetlighet i de fasta näten, av att gränsen mellan fast och mobil tillgänglighet suddas ut och av att näten och tjäns- terna blir alltmer sofistikerade. Det är i denna miljö som nya använd- ningsområden och tillämpningar av informationsteknik förväntas växa fram i snabb takt . I den föränderliga värld som skissats ovan måste statens roll och upp- gifter fortlöpande anpassas till samhällsutvecklingen i stort och till grundläggande strukturförändringar. Statsmakterna skall ge riktlinjer till marknadens aktörer genom politiskt fastställda mål. Dessa riktlinjer skall förenas med valfrihet för användarna och med en marknadsmässig ut- veckling av nät, tillämpningar och tjänster. För att bli verkningsfulla måste de övergripande riktlinjerna i stor utsträckning utformas i interna- tionell samverkan. Här har staten en roll när det gäller att bevaka intressen på IT-området och ta initiativ på områden där den na- beslutsrätten inte längre räcker till. har inte, som många andra länder i , använt detaljregle- ring för att t.ex. skapa konkurrens inom olika områden av samhällseko- nomin. har heller inte valt att i onödan reglera marknader som redan har konkurrens. Även fortsättningsvis bör detta förhållningssätt vara riktmärke för statens agerande. Statens roll bör vara att fastställa mål för telepolitiken och nödvändiga riktlinjer för att uppnå målen. Den snabba teknikutvecklingen kan ha förändrat förutsättningarna för samhällets ansvar kraftigt. I den framtid som skissas ovan, med en långtgående sammansmältning av nuvarande tekniker, kan lagstiftningen behöva ändras. Lagstiftaren bör därför fortlöpande följa utvecklingen för att vid behov kunna se över regleringen. har i sina tilläggsdirektiv (dir. 1996:46) bl.a. fått i uppgift att följa hur utbyggnaden av infrastrukturen i form av tele- och datakommunikationsnät fortskrider samt hur medier utvecklas. Vidare har bildat ett rättsligt observatorium med upp- gift att följa den rättsliga utvecklingen på området och att ha ett helhets- perspektiv på förändringsbehovet. Även PTS kommer, som till- synsmyndighet, att följa den tekniska utvecklingen noga och informera regeringen om utvecklingen kräver ändringar i nuvarande lagstiftning. Behov av framtida förändringar som redan nu kan förutses är en när- mare samordning av regleringen om ljudradio, television och televerk- samhet. De tekniska förutsättningarna för en integrerad tele- och rund- radioverksamhet finns . Emellertid krävs det omfattande in- vesteringar innan integrerade tjänster kan börja erbjudas i större utsträck- ning. Vidare är det inte helt klart hur bred efterfrågan kommer att bli på dessa integrerade tjänster. Det finns därför skäl att avvakta med en för- ändring av lagstiftningen i denna del. För att utreda behovet av och förut- sättningarna för en samordning av lagstiftningarna avser emellertid rege- ringen att tillsätta en utredning . Av intresse i detta sammanhang är (dir. 1994:104) arbete. Kommittén utreder tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens tillämplighet på nya medier såsom Internet. Huruvida dessa grundlagar är tillämpliga påverkar vilka möjligheter som finns att lag- stifta på området. Kommitténs arbete bör inte föregripas. Ett annat område där förändringar kan förutses gäller tillgången till in- frastruktur. Beredskap bör finnas för att i en framtida situation säkerställa att konkurrerande operatörer har tillgång till nödvändig infrastruktur på icke-diskriminerande villkor. Ett exempel på krav som kan komma att aktualiseras är möjligheten till samtrafik för bredbandstjänster till kost- nadsbaserade taxor. 6.2 Avgränsningar av statens ansvar Regeringens bedömning: Teleregleringen bör även fortsättningsvis hållas åtskild från regleringen av utsändning till allmänheten av ljud- radioprogram och annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrande- frihetsgrundlagen. Liksom tidigare föreslås också att regleringen en- dast skall avse förmedling av telemeddelanden, inte dess innehåll. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har uttryckt synpunkter kring promemorians avgränsning att inte räkna in datakommunika- tionstjänster, exempelvis e-post, bland de tillståndspliktiga tjänsterna. Bland annat Länsrätten i anser att datakommunika- tionstjänster i vart fall borde bli anmälningspliktiga. ÖCB framhåller att den totala spridningen av tjänsten inte är den från totalförsvarssynpunkt viktiga bedömningsgrunden, utan dess betydelse. Även KFB anser att datakommunikationstjänsternas än så länge begränsade spridning inte kan anses vara ett fullgott argument mot att inte tillståndsbelägga tjänsten. Bristen på kunskap om konsekvenserna av en utvidgning gör att KFB ändå stödjer en avvaktande hållning i denna fråga. Statskontoret anser att konkurrensen på datakommunikationsområdet är god och att det därför av konkurrensskäl inte är motiverat med ytterli- gare reglering. Statskontoret instämmer därför i att datakommunikation inte bör vara tillståndspliktigt, men anser att frågan bör stude- ras av (se nedan). Skälen för regeringens bedömning: Den snabba tekniska utveck- lingen och integreringen av de olika användningsområdena kommer troligen att kräva en annan lagstiftning än den som finns . Ännu är det dock långt ifrån klart i vilken riktning de olika integrations- trenderna går. I avvaktan på de i föregående avsnitt diskuterade utred- ningarna (bl.a. ) föreslås i detta sammanhang ingen änd- ring av teleregleringens omfattning, utan den skall tills vidare endast om- fatta överföring av telemeddelanden och inte dess innehåll. Att i telelagstiftningen inbegripa sändningar till allmänheten av ljudra- dio och annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihets- grundlagen ansågs inte lämpligt vid telelagens tillkomst (tele- lagsproposition s. 83). Mot bakgrund av ovanstående resonemang före- slås inte att någon annan bedömning görs. Bestämmel- serna om lagens tillämpningsområde enligt 1 § telelagen (1993:597) samt undantaget att med televerksamhet inte avses utsändningar i ljudradio eller liknande, föreslås således fortsätta gälla. De tjänster som enligt ovan diskuterade avgränsningar faller inom ra- men för teleregleringen regleras i telelagen. Dessa regler gäller telenätens öppenhet, funktionalitet och säkerhet samt upprätthållandet av nummer- planer. Tillhandahållande av nätkapacitet (med nätkapacitet avses det- samma som fasta teleförbindelser, se närmare författningskommentaren till 1 §) och teletjänster som tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät omfattas av dessa krav. Marknadsutvecklingen har inneburit att andra tjänster vid sidan om de nu tillståndspliktiga tjänsterna utvecklats snabbt. Detta gäller framför allt elektronisk post och annan data-, bild- och talkommunikation som till- handahålls över telefonnäten. I den utsträckning låghastighetsmodem kan användas för förmedling av dessa tjänster faller de inom ramen för tele- fonitjänsten, eftersom denna enligt definitionen i 1 § telelagen skall medge datakommunikation via låghastighetsmodem. Frågan är emellertid om datatjänster som tillhandahålls separat, t.ex. elektronisk post och andra Internettjänster, är av sådan betydelse att de bör regleras med till- ståndsplikt generellt i stället för som , endast när de erbjuds tillsam- mans med telefonitjänsten såsom en del av denna. Internet har vuxit lavinartat och allt pekar på att detta kommer att bli ett mycket viktigt informations- och kommunikationsnät i det framtida samhället. Just den starka tillväxten och den snabba förän- derligheten i dess användning är emellertid ett skäl att avvakta något med en reglering. Det är inte helt okomplicerat att identifiera vilka Inter- nettjänster som skulle behöva resp. inte behöva tillståndsbeläggas. Ett viktigt skäl för att närmare följa upp Internets utveckling är säker- heten i systemet. Ju fler stora organisationer och viktiga samhällsfunk- tioner som blir beroende av att kunna kommunicera över Internet, desto mer motiverat skulle det vara att ålägga operatörerna att uppfylla sär- skilda säkerhetskrav. Statskontoret har mot denna bakgrund den 26 sep- tember 1996 fått regeringens uppdrag att utreda hur den svenska delen av Internet bör vara strukturerad och organiserad för att motsvara ökande krav på bl.a. säkerhet och uthållighet. Uppdraget skall redovisas . Inom EU har en debatt förts om hur olagligt och skadligt material kan hanteras på Internet. enades teleministerrådet om en resolution där EU:s medlemsstater förklarar sig villiga att verka för att initiera och stödja självregleringsprocesser riktade mot olagligt och skadligt material samt aktivt delta i internationellt samarbete i frågan. I har arbetet med gemensamma etiska regler för IT-branschen re- dan startats på initiativ av (). Mot bakgrund av ovanstående föreslås i detta sammanhang ingen yt- terligare reglering av Internet eller datakommunikationstjänster. Det bör dock påpekas att reglerna i telelagstiftningen i övrigt är tillämpliga. Detta innebär bl.a. att tillhandahållande av dessa tjänster, liksom alla teletjäns- ter som tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät, måste följa bestämmelserna om krav på teknisk säkerhet enligt 15 § telelagen. Vi- dare omfattas de operatörer som tillhandahåller den nätkapacitet som Internet utnyttjar av tillståndsplikt och därmed förenade krav. 6.3 Nuvarande avtal mellan staten och Regeringens förslag: De telepolitiska målen uppnås genom lagstift- ning och dess tillämpning i form av tillståndsgivning och tillsyn och inte genom separata avtal mellan staten och operatörer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Promemorians förslag stöds av ett stort antal remissinstanser. har en kommentar till promemorians ståndpunkt att rätten till tredjepartsservice för abonnentväxlar reglerat i avtalet mellan staten och bör kunna lösas inom ramen för konkur- renslagstiftningen. framhåller att det som regel inte går att på förhand uttala sig huruvida ett agerande är oförenligt med konkur- renslagen. Några remissinstanser tar upp frågan om åtskiljande av statens ägar- resp. regulatorsroll. Stattel-delegationen anför att en uppdelning genom att förlägga frågorna till skilda departement kan vara en tillfällig lösning i avvaktan på en privatisering av . Enligt delegationen är emellertid statens viktigaste roll att verka för att får goda tele- kommunikationer och i jämförelse med detta är ägarrollen underordnad. SITO anser det olämpligt att statens ägaransvar utövas av Kommunika- tionsdepartementet. Detta skapar enligt SITO ständig misstänksamhet mot att departementet tar hänsyn till den egna affärsverksamheten vid bedömningar av hur det generella regelsystemet skall utformas. Även , , och anser att man bör särskilja ägar- och regulatorsrollen. Några remissinstanser kommenterar den fortsatta regleringen av tele- fonautomater i glesbygd. anser att staten bör upp- handla denna tjänst om den inte inräknas bland de samhällsomfattande tjänsterna. anser, med hänvisning till de relativt låga kostnaderna för att upprätthålla telefonautomater i glesbygd, att det inte är motiverat med någon som helst förändring vad gäller Telias skyldighet att upprätthålla telefonautomater. och Folk- rörelserådet betonar vikten av att teleservice genom olönsamma telefon- automater får minst samma utbredning som . ser emellertid inget behov av särskild reglering av telefonautomater i glesbygd. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att reglerna för statens handlande är tydliga, öppna och förutsägbara för samtliga parter, annars uppstår osäkerhet om vilka spelregler som gäller på marknaden. Ett steg i denna riktning är förtydligandet att de telepolitiska målen bör uppnås genom lagstiftning och inte genom avtal mellan staten och operatörer. RRV har i sin rapport med telelagen framhållit att de särskilda krav som staten i avtalet ställt på har förhindrat PTS att ställa andra krav på i tillståndsvillkoren. Inriktningen på att styrning skall ske genom lagstiftning stämmer överens med de riktlinjer som utarbetas inom EU. har genom avtalet åtagit sig förpliktelser inom följande områden. - Taxor för telefonitjänst till fast anslutningspunkt inom allmänt till- gängligt telenät (innehåller förpliktelser om pristak och lågförbrukar- taxa). - Olönsamma telefonautomater i glesbygd. - Beräkning av ersättning för samtrafik med anledning av särskilda uppgifter enligt tillståndsvillkor. - Överlåtelse av fastighetsnät. - Tredjepartsservice på kontorsväxlar. Som framgår nedan bedömer regeringen att samtliga frågor i avtalet, bör regleras på annat sätt än genom avtal. Vad avser den första punkten ovan föreslås i avsnitt 7.3 att den nuva- rande, i avtal fastställda prisregleringen ersätts med en generellt gällande prisreglering. Vad gäller tillhandahållandet av olönsamma telefonautomater i gles- bygd framhålls telelagsproposition att dessa telefonautomater i första hand bör ses som nödtelefoner och att behovet av automaterna bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av utbredningen av mobiltelefoner. Enligt förslag till nytt taltelefonidirektiv kommer krav att ställas på medlemsstaterna att tillhandahålla telefonautomater i en rimlig omfattning. Detta krav kan därvid, enligt EG:s kommande till- ståndsdirektiv, ingå som ett villkor i operatörers tillstånd. Regeringen anser att det även fortsättningsvis skall finnas telefonau- tomater som i fråga om antal och utbredning tillgodoser allmänhetens behov. Regeringen föreslår att detta säkerställs genom tillståndsvillkor och att upprätthållandet sker utan särskild ersättning. Inledningsvis bör ett sådant villkor ställas enbart på . Vid utformandet av villkoren bör utgångspunkten vara att uppnå en utbredning av telefonautomater som i huvudsak motsvarar utbredningen av de telefonautomater som, med vissa justeringar , finns förtecknade i det nuvarande avta- let mellan staten och . Behovet av telefonautomater är dock inte sta- tiskt. Den alltmer ökande utbredningen av mobiltelefoni kan vägas in i bedömningen av behovet av telefonautomater. Regeringen avser därför att ge PTS i uppdrag att närmare utreda vilka kriterier som bör gälla för säkerställande av telefonautomater. När det gäller frågan om ersättning för samtrafik med anledning av särskilda uppgifter enligt tillståndsvillkor faller detta inom ramen för regleringen av samhällsomfattande tjänster. Med särskilda uppgifter av- ses tillhandahållandet av telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst. Som framgår av avsnitt 6.4.2 före- slås ingen särskild finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna. Detta innebär att det inte kommer att bli aktuellt att reglera finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna genom avtal. När det gäller överlåtelse av fastighetsnät var syftet med överlåtelse- villkoret i avtalet framför allt att skapa bättre konkurrensförutsättningar på marknaden för kontorsväxlar eftersom merparten av nyinstallationer av växlar i realiteten var utbyte av gamla växlar i fastighetsnät ägda av . Ett antal större och medelstora företag har utnyttjat rätten att överta näten. Avtalet var tänkt som en övergångslösning för att skapa bättre konkur- rensförutsättningar. Regeringen bedömer att det inte föreligger något be- hov av fortsatt reglering av överlåtelse av fastighetsnät för företag vare sig i avtal eller i tillståndsvillkor. Överlåtelser av dessa nät bör efter således bli en uppgörelse mellan berörda parter på normala kommersiella villkor. Frågan om överlåtelse av fastighetsnät för bostäder har aktualiserats. Några utomstående intressenter har hört av sig till och begärt att få överta fastighetsnät för bostäder. Regeringen gav PTS i uppdrag att utreda de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att i lag eller på annat sätt reglera detta. Av PTS utredning framgår att tvångsöverlåtelser av fastighetsnät för bostäder är förenat med uppenbara problem från såväl teknisk, ekono- misk, integritetsmässig och driftsäkerhetsmässig synpunkt. Vidare fram- går det att vissa rättsliga frågor, bl.a. om ansvaret för att telefonitjänsten tillhandahålls åt var och en som efterfrågar detta, är svårbedömbara. Med nuvarande underlag finner regeringen inte det motiverat att föreslå en reglering i lagtext eller i avtal. Regeringen avser emellertid att noga följa utvecklingen. Rätten till tredjepartsservice för abonnentväxlar bör kunna lösas inom ramen för konkurrenslagstiftningen. Överträdelser mot avtalet i denna fråga kan utgöra en överträdelse mot konkurrenslagens regler om missbruk av dominerande ställning (19 §). Av detta skäl förefaller det överflödigt att särskilt reglera denna fråga i ett avtal. Avtalets regler om säkerhetsskydd tillgodoses numera genom säker- hetsskyddslagen (1996:627). Genom ett tillägg till avtalet mellan staten och om överlåtelse av verksamhet regleras förvaltningen av rättigheter och skyldigheter i satellitorganisationerna , och Eutelsat enligt detta avtal. Satellitfrågor behandlas i avsnitt 9. 6.4 Samhällsomfattande tjänster 6.4.1 Definitionen av samhällsomfattande tjänster Regeringens bedömning: Bland de samhällsomfattande tjänsterna skall även fortsättningsvis endast telefonitjänst mellan fasta nätanslut- ningspunkter inräknas. Nuvarande definition av telefonitjänsten, dvs. överföring av tal med möjlighet till överföring av telefaxmeddelanden och datakommunikation via låghastighetsmodem, bibehålls. En framtida utvidgning av de tjänster som skall räknas in bland de samhällsomfattande tjänsterna bör baseras på en bred efterfrågan. En utvidgning av tjänsterna bör vidare inte låsas till en särskild teknik. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Länsrätten i , , , , Kon- kurrensverket, Europolitan och ställer sig bakom promemorians förslag avseende samhällsomfattande tjänster. och Handikappin- stitutet delar uppfattningen att de samhällsomfattande tjänsterna inte skall kopplas till viss teknik. menar att det viktiga i stället är att ange funktioner som skall ingå. Texttelefoni är därvid en självklar funktion. KFB och RRV anser att hänvisningen till att en utvidgning skall base- ras på en bred efterfrågan bör kompletteras med idéer kring hur denna efterfrågan kan utvecklas. anser att avgränsningen av samhällsomfattande tjänster till enbart telefonitjänster och fasta förbindelser kommer att göra det svårt att uppnå målen om tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor och om regional balans om telelagen förväntas gälla . framför vidare kritik mot de invändningar som promemorian anför mot att utöka omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna. Vad gäller promemorians argument att endast den dominerande operatören skulle ha råd att bygga ut nätet, och därmed hindra konkurrensneutraliteten, hävdar att alternativet i så fall kan bli att ingen bygger ut och att man därmed helt avstår från teknikens landvinningar. Avseende promemo- rians argument att en utökning som knyts till en viss teknik kan leda till stora felinvesteringar menar att uteblivna investeringar kan vara ett minst lika stort misstag. anser att statens passiva hållning när det gäller att ställa krav på operatörerna att tillhandahålla tjänster av högre kvalitet än telefoni kan leda till att kommunerna tvingas finansiera operatörernas utbyggnad i regioner där en fungerande konkurrens inte finns. Genom att dessa tjänster (t.ex. ISDN, ADSL och ATM) inte omfattas av krav på rättvis eller skälig samtrafikersättning kan samverkan med lokala och regionala myndigheter leda till att det inom vissa regioner kommer att råda monopol på moderna teletjänster. Konsumentråd anser att funktionshindrade personers behov bör ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna i så måtto att tjänsterna blir lika tillgängliga för funktionshindrade personer som för andra utan högre avgift. samarbetsorgan anser att de sam- hällsomfattande tjänsterna inte kan begränsas till taltelefonitjänsten så- som den nu definieras. För personer som inte kan tala eller höra måste samhället garantera möjligheter till text- och bildkommunikation. Syn- skadades anför mot bakgrund av defini- tion av samhällsomfattande tjänster att de synskadade ingår i den grupp som omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna. och Europolitan tycker att begreppet samhällsomfattande tjänster skall preciseras till att gälla telefonitjänst till fast anslutningspunkt. Skälen för regeringens bedömning: Samhällsomfattande tjänster är en översättning av det i EU-sammanhang använda engelska begreppet service. Med samhällsomfattande tjänster avses sådana tjänster som skall tillhandahållas alla användare oavsett var de bor till ett rimligt pris. För del har traditionellt telefonitjänsten mellan fasta nätan- slutningspunkter räknats som en sådan samhällsomfattande tjänst. Tillhandahållandet av telefoni som en samhällsomfattande tjänst säker- ställs genom ett villkor i Telias tillstånd. Detta villkor gäller till utgången av . Även efter detta datum kommer vars och ens tillgång till telefoni till ett rimligt pris att säkerställas i lag. För en närmare diskussion kring själva begreppet rimligt pris, se av- snitt 7.3. Den nuvarande definitionen av telefonitjänsten, såsom den återges i 1 § telelagen (1993:597), täcker in överföringsmöjligheter av telefaxmedde- landen samt datakommunikation via låghastighetsmodem. Kritik har rik- tats mot denna definition då den dels baseras på specifika terminalutrust- ningar (telefax, modem), dels inte tar hänsyn till att kommunikationerna utvecklas så snabbt att såväl telefax som låghastighetsmodem riskerar att bli föråldrade företeelser.