prop · GK03112 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är ett helt annat läge än före reformerna, då de ansvariga för- litat sig på ett nationellt, detaljerat regelverk som garant för kvaliteten och likvärdigheten. Regelbundna kvalitetsredovisningar lokalt Uppföljning av kvaliteten i skolsystemet behöver förstärkas så att de blir självklara och betydelsefulla inslag lokalt i kommuner och på skolor. För det krävs i första hand att de verksamhetsansvariga utvecklar sina egna kvalitetssäkringssystem, med olika former av stöd från statens sida. Kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärderingsarbete behöver i högre grad än inriktas mot att genomföra regelbundna bedömningar av skolverksamhetens kvalitet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har enligt skollagen rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmän- nen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verk- samhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verk- samheten. Med stöd av förordningen (SFS 1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. har i föreskrifter angett vilka uppgifter som skall lämnas till det nationella uppföljningssystemet. Enligt skollagen och skolformsför- ordningarna skall skolplan respektive arbetsplan kontinuerligt följas upp och utvärderas. Enligt regeringens bedömning bör de krav som ställs enligt gällande regelverk förtydligas. En skyldighet bör finnas för huvudmännen och för varje skola att regelbundet upprätta kvalitetsredovisningar. Syftet med dessa, skriftliga redovisningar skall i första hand vara att, i likhet med skolplan respektive arbetsplan, tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutvecklingen. Det skall dock också kunna användas för de nationella kvalitetsgranskningar som enligt regeringens be- dömning bör inleda. Utgångspunkter i den lokala kvalitetsredovisningen blir skolplanen respektive den lokala arbetsplanen. Huvudinnehållet skall vara en redovisning av verksamheten, dess förutsättningar, resurser och resultat, kommentarer och bedömningar av måluppfyllelsen. Den skall också ge information om hur man avser att utveckla verksamheten så att fastlagda mål nås och förändra de lokala målen. Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på olika andra lokala utvärderingar, egen tillsyn eller inspektion etc. inom områ- den som skolan eller kommunen själv anser särskilt viktiga ur kvalitets- synpunkt. Även om skolans eller huvudmannens personal har det primära ansvaret, bör i högre utsträckning än också elever, föräldrar, ar- betslivsföreträdare, forskare eller andra sakkunniga engageras, beroende på vad i verksamheten eller utbildningen som är föremål för utvärde- ringen. Kvalitetsredovisningen blir ett komplement till de årsredovisningar som enligt kommunallagen skall göras av kommunerna. Den blir ett komplement eller en motsvarighet till de verksamhets- eller årsredovis- ningar med mer beskrivande, kvalitativ information som görs i många kommuner och av skolor. Det finns vidare en parallell till kraven på högskolor att redovisa ett kvalitetsutvecklingsprogram inom högsko- leutbildningen. Till stöd för den lokala kvalitetssäkringen har skolorna tillgång till den information som finns i nationella uppföljningssystem, en provbank under ansvar och resultat från nationella utvärde- ringar och kvalitetsgranskningar. Dessutom kommer att få i uppdrag att mer aktivt föra ut material och exempel som kan vara till stöd för skolor och huvudmän, med modeller och exempel på hur arbetet kan bedrivas. Ett särskilt ansvar läggs på för utveckling av meto- der och mått som är användbara också vid kvalitetsbedömning på kom- munal nivå och på skolnivå. Kvalitetsgranskning för nationell redovisning Staten har ett givet ansvar för skolans kvalitetsutveckling. I detta ansvar innefattas också att bedöma om kvaliteten är likvärdig mellan kommuner och skolor. Vid sidan om kontinuerliga insatser för tillsyn, uppföljning och utvärdering på nationell nivå har riksdag och regering också behov av samlade redovisningar och bedömningar av kvalitetsutvecklingen i de olika skolformerna. Då tog beslut om skolans utveckling och styrning förutsågs detta, men då med hänsyn till det dåvarande statsbidragssystemet. förändringar när det gäller regelverket för skolan, bl.a. statsbidragen, har ökat behovet av nationella redovisningar av skolans måluppfyllelse. Syftet med de nationella kvalitetsbedömningarna är att med bestämda tidsintervall få underlag för bedömning av måluppfyllelsen och besluta om förändringar och utveckling av de nationella styrdokumenten. Ansva- ret för verksamheten och kvalitetsutvecklingen lokalt ligger däremot oförändrat hos skolhuvudmännen. För att förstärka insatserna avser regeringen att i samarbete med berörda myndigheter och organisationer ta fram riktlinjer för särskilda kvalitetsgranskningar av skolan. Dessa skall ha till syfte dels att för nationella behov kontrollera och redovisa skolans resultat och måluppfyllelse och föreslå förändringar utifrån statens perspektiv, dels att ge stöd till kvalitetsutvecklingen lokalt. Över tid skall granskningar göras så att systemet som helhet täcks in. Samlade nationella redovisningar skall göras kontinuerligt och ge underlag för tydliga slutsatser om starka och svaga sidor och belysa väsentliga aspekter av utbildningen i de olika skolformerna. Enligt regeringens bedömning skall huvudansvaret för att genomföra kvalitetsgranskningarna och den nationella redovisningen ligga på Skol- verket. De blir komplement till den tillsyn, uppföljning och utvärdering som kontinuerligt ansvarar för. Granskningarna skall genom- föras av statliga utbildningsinspektörer. Regeringen kommer i särskilda direktiv till ange inriktningen och vilka områden som skall granskas. Beroende på var fokus skall ligga bör även externa sakkunniga engageras för uppdragen. Utbildningsinspektörerna skall företräda skilda kompetensområden, inom landet såväl som från andra länder. Granskningarna bör utgå från information om och besök i den konkreta verksamheten. Skolornas och huvudmännens egna kvalitetsredovisningar blir då en av utgångspunkterna. Syftet skall vara att få underlag för en övergripande bedömning av situationen i svensk skola inom de av rege- ringen prioriterade områdena. Återrapporteringen och dialogen med de lokalt verksamma och ansvariga är viktig, både i samband med besöken och via de rapporter som dessa resulterar i. Samarbete med lokalt utvär- deringsansvariga, med regionala utvecklingscentra, forskare och andra experter bör naturligen ingå i varje projekts arbete. Vid planeringen av granskningarna finns också erfarenheter att ta tillvara från Högskolever- kets kvalitetsbedömning och aktiva uppföljning inom respektive område. Kvalitetssäkringen kräver många inslag Ytterst är det kvaliteten i form av utbildningsresultatet i vid mening, dvs. att eleverna når de i läroplaner och kursplaner formulerade målen som måste stå i fokus vid kvalitetsbedömningarna. Kvalitetssäkringen utgår från enkla grundläggande frågor om skolan och elevernas rätt till en bra utbildning. Men är kvalitet i den verksamhet och utbildning som ges i en enskild skola eller i ett skolsys- tem inget entydigt begrepp som kan fångas i ett enda mått. För skolans del finns inte ett enkelt producent kundförhållande. I ett kvalitetssys- tem för skolan räcker t.ex. inte undersökningar av olika intressenters syn på vad skolan åstadkommer. De är en självklar del i ett sådant system, alltifrån studerandes kursutvärderingar eller barns synpunkter på olika pedagogiska aktiviteter till internationella studier av allmänhetens syn på olika skolsystem, men de är inte tillräckliga. Kvalitetsmått i skolsystemet är heller inte bara resultat i förhållande till de mål som avser kunskaper, kompetenser och sociala eller andra mål som läroplanen anger. Där måste också ingå bedömningar av exempelvis elevers och föräldrars inflytande, ledningsfrågor och hur elevernas arbete organiseras. Resurserna, t.ex. personella, kan användas som indikatorer på kvalitet. Undervisningsprocessen och arbetssätten är andra inslag, ef- tersom de i sig utgör förutsättningar för elevernas inlärning. I och med att målstyrning successivt ersätter regelstyrningen där bl.a. tidsfaktorn genom en detaljerad timplan var en viktig del för att bestämma resurstill- delningen finns också behov av varierande och delvis andra mått på undervisningskvalitet än vad som tidigare definierats i regler. Vad som fokuseras i varje insats för att bedöma kvalitet beror på vem som svarar för insatsen. Läraren har t.ex. ett intresse av att kontrollera hur väl undervisningen fungerar för en viss elev eller elevgrupp och måste därför värdera den egna planeringen och undervisningsprocessen. Skolan och skolhuvudmannen behöver ta reda på hur undervisningen faktiskt genomförs, eftersom den är en viktig förklaring till elevernas inlärningsresultat. Skolhuvudmannen har också, liksom staten, behov av att värdera resultatet av den undervisning som lärare planerar och ge- nomför. Utveckling av indikatorer och kvalitetsmått Det finns inslag som är intressanta oavsett var i skolsystemet en gransk- ning genomförs. Det är t.ex. grundfakta om verksamheten, som kan avse vissa kostnader, antal studerande respektive personal eller omfattningen i övrigt samt vissa utbildningsresultat. I det nationella uppföljningssystemet som ansvarar för finns grundläggande information om skolväsendets organisation, resurser och resultat. Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna sådana uppgifter. Den information som ställs samman, finns tillgänglig i olika publikationer. Förutom till den nationella redovisningen ger den underlag för framför allt skolhuvudmännen men också för personal och föräldrar att göra jämförelser och analyser. Olika intressenter kan för egna behov följa utvecklingen , geografiska områden eller skolformsvis. Skolor och huvudmän kommer efterhand att mer ta i anspråk det fri- utrymme som finns i de nya läroplanerna att planera och genomföra ut- bildningen och nå de nationella målen. Därmed kommer behoven av in- formation om systemet att förändras för att den skall vara relevant ur uppföljnings- och kontrollsynpunkt. finns behov av att be- gränsa och effektivisera uppgiftsinsamlingen, så att den inte blir alltför betungande för kommunerna. Inom har gjorts en utredning (SOU 1996:179) med syfte att se över hur statens uppgiftsinsamling från kommunerna bättre än skall kunna samordnas för de olika verksamhetsområdena. Utredningen föreslår vissa gemensamma definitioner för kommunernas olika verksamheter för att underlätta en sådan samordning. Det kommu- nala räkenskapssammandraget är också en del i denna tänkta samordning. Det kommer emellertid också att finnas behov av sektors- specifik information om skolan. har ett ansvar för att det na- uppföljningssystemet kontinuerligt utvecklas och tillgodoser na- och lokala behov av aktuell, relevant information. Målet måste vara att detta sker med största möjliga effektivitet. Förändringarna skall således inte innebära en ökad uppgiftsskyldighet för kommunerna. Det är frågan om en omläggning av redovisningen så att uppgifter som beskriver systemet i kvantitativa termer begränsas till förmån för uppgif- ter om kvalitet och resultat. Staten och huvudmännen måste ha ett konti- nuerligt samarbete, så att den information som lämnas till den nationella uppföljningen kan fungera som kvalitetsmått både nationellt och lokalt. Här finns bl.a. ett behov av att ta tillvara det arbete som t.ex. gör för att utveckla verksamheten och kvalitetssäk- ringen. Ett av de kvalitetsmått som naturligen ingår då verksamheten handlar om utbildning är resultat i fråga om kunskaper. Prov är en naturlig del i utbildningen. Det primära syftet är att vara till stöd i inlärningsprocessen. Prov har inget värde om de inte används som en hjälp att analysera elevernas kunskaper och kompetens i relation till utbildningsmålen individuellt eller kollektivt. Över tid utgör de också ett av flera mått på utbildningens kvalitet på skolans och lärarnas prestationer. Prov och kunskapsbedömningar har olika utformning under olika tids- perioder och beroende på ämnen och stadier. Detta gäller oavsett om det rör sig om nationella prov eller prov som lärare ger i en viss elevgrupp. Föreställningen om vad prov är och kan vara präglas av vilka erfarenhe- ter man har av dem. Medan de för vissa elever kan vara en stimulans, en utmaning och en uppmuntran, är de för andra skrämmande, en dom och en negativ bekräftelse. Också lärare förhåller sig på olika sätt till prov. Nationella prov eller gamla tiders studentexamen har uppfattats som en värdemätare på hur man som lärare lyckats i sin undervisning. Prov eller andra former av kunskapsbedömningar, framtagna på nationell nivå, uppfattas i ett reformskede som en hjälp att tolka kursplanerna och vilka krav de ställer. Den kunskapssyn som läroplanerna anger och som uttrycks på olika sätt i kursplanerna och i betygskriterierna ger helt nya förutsättningar för utvärderingen av kunskaper. Provuppgifter kan inte längre vara enkla mått av traditionellt slag. De måste också ge möjligheter att analysera vad de som fått en viss utbildning kan göra snarare än att endast redovisa minneskunskaper. De bör ha en inriktning mot problemlösning, tillämp- ningar och kombinationer av olika kunskapsområden. Inlärningsresultat visar sig mer som övergripande kompetenser och attityder än som fakta- redovisningar. Det gäller i hög grad läroplanernas mål och värdegrund men också ämnesmålen i kursplanerna. Detta kräver nya sätt att ta fram underlag och analysera inlärningsresultat. I den första fasen av reformerna har pågått diskussioner om vad målen och kriterierna representerar. De varierande kravnivåerna vid betygssätt- ning på olika skolor har uppmärksammats. Elever och lärare har känt osäkerhet och frågat sig om betygen är likvärdiga mellan skolor eller lä- rare. Därför kommer det att krävas utvärdering och resultatredovisningar både av betygssättningen som sådan och av kunskaperna. har på regeringens uppdrag utvecklat prov och andra mate- rial för att analysera och bedöma elevers kunskaper i olika ämnen. De nationella ämnes- och kursproven avser utbildningen i svenska, svenska som invandrare, engelska och matematik. Även andra ämnen skall ingå i utvärderingsprojekt som mått på resultat av utbildningen. I regeringsuppdraget till angående de nationella proven in- går att utveckla en så kallad provbank. Där skall ingå instrument, upp- gifter och prov för bedömning av kunskaper, i flertalet ämnen. Utvecklingen av provbanken bör fortsätta. Den bör inriktas mot att ge exempel på hur inlärning och kunskaper kan analyseras och därigenom ge stöd till lärare för att bedöma måluppfyllelse i förhållande till kurspla- nerna. De instrument som tas fram bör också kunna bli ett av de kvali- tetsmått som utvecklas och läggs till grund för resultat- och kvalitetsbe- dömningar både på lokal och nationell nivå. 6.1 En förändrad roll för Regeringens bedömning: Ett decentraliserat, mål- och resultatstyrt skol- system kräver en stark central myndighet som aktivt följer upp och häv- dar utbildningens likvärdighet och kvalitet. får en för- ändrad roll och ett kraftigt utvidgat ansvarsområde i och med att de nya ansvarsområdena förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillförs ver- ket. Integrationen mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg aktualise- rar förändringar i verkets samtliga program. Myndighetens roll som stabsorgan till bör utvecklas. I sin nya roll bör aktivt påverka skolans utveckling i kraft av sina kunskaper. Arbetet med att utvärdera och säkra utbildningens kvalitet blir en nyckelfråga. Elevens rätt till en utbildning av god kvalitet är central och måste kunna få stöd i en aktiv tillsyn. Uppföljningen av skolväsendets resurser, förutsättningar och kvalitativa resultat bör ut- vecklas och effektiviseras. inrättades 1991 som ett led i en mål- och resultatstyr- ning av skolväsendet. inrättades även i skolan (). med inrättandet av de två nya myndigheterna avvecklades , medel (SIL), länsskolnämnderna och fortbildningsnämnderna. har funnits och har sedan sin start varit fö- remål för flera utvärderingar och utredningar. revisorers rap- port (1993/94 RR11) angående tillsyn av skolan har resulterat i att riks- dagen har understrukit behovet av att bedriver en utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. () har företagit en effektivitetsgranskning av (RRV 1994:14), varvid föreslogs att verket borde prioritera utvärdering och tillsyn. RRV ansåg vidare att verket borde tillföras mer generalistbetonad utrednings- och utvärde- ringskompetens. En särskild utredning om förhållandet mellan Utbild- ningsdepartementet och de två statliga skolmyndigheterna Staten och skolan styrning och stöd (Ds 1995:60) har vidare företagits på initiativ av . Betänkandet resulterade bl.a. i ändrad in- struktion för . Verket har även gjort ett antal egna utvärde- ringar av den interna verksamheten och genomfört omorganisationer. Stora yttre förändringar har skett sedan bildades. Decentra- liseringen har fortsatt utvecklats och bl.a. har ett nytt, generellt stats- bidrag införts som leder till att skolan får konkurrera om resurserna med andra verksamheter i kommunen. Både det obligatoriska och det frivilliga skolväsendet har fått nya läroplaner, kursplaner och betygssystem. Dessa innebär krav på ökad kvalitet. Reformeringen sammanfaller i tiden med krympande resurser i kommunsektorn som anspråken ökat, också från andra sektorer till följd av befolkningsförändringar. Denna situation förtydligar behoven av en effektiv uppföljning, utvärdering och tillsyn som kan värdera hur de nationella målen uppfylls och om resursfördelningen bidrar till en likvärdig skola av hög kvalitet. Reformeringen av utbildningen fortsätter och en kraftig satsning på vuxenutbildning har inletts. Den innebär att vuxenutbildningen kommer att utveckla nya former, vilket också ställer krav på en utvecklad uppföljning och utvärdering. Rollen som självständig myndighet påver- kas också av EU-medlemsskapet. Genom detta kan verket komma att involveras i utökat samarbete mellan den politiska och den förvaltande nivån, där det i skilda sammanhang gäller för verket att föra regeringens talan. Integrationen mellan skola och barnomsorg är en ny stor uppgift för verket. Två kulturer med olika traditioner på myndighetsområdet, lag- reglering och tillsyn skall nu i utveckla en ny myndighetsroll för den nya skola där förskolans pedagogik alltmer integreras med grund- skolans. kommer att överta ansvaret för uppföljning, utvärde- ring, utveckling och tillsyn av barnomsorgen . För regeringen finns det nu skäl att göra en mer samlad bedömning av om verkets inriktning och verksamhet svarar mot de krav som ett decent- raliserat skolsystem med mål- och resultatstyrning har visat sig ställa på den centrala myndighetsnivån. Dessutom måste den nuvarande inrikt- ningen värderas mot de tillkommande uppgifterna för verket. En aktiv skolmyndighet har under sin verksamhet bidragit till en kraftigt för- bättrad kunskap inom området. Analyser av skolans resurser, förutsätt- ningar och resultat, rapporter från olika nationella och internationella utvärderings- och utvecklingsprojekt och från tillsynsarbetet bidrar till att vi numera har en bättre bild av tillståndet i svensk skola än någonsin tidi- gare. måste dessa kunskaper i än högre grad kombineras och analyse- ras för att förbättra skolan. I skall vi ha en skola som är likvärdig varhelst den anordnas i landet och som ger alla elever en likvärdig utbildning. Ansvarsfördel- ningen innebär att den statliga nivån svarar för att formulera målen för skolan och för att följa upp och utvärdera verksamheten på nationell nivå. Syftet med detta är att den statliga nivån skall garantera en likvärdig och hög kvalitet. Kommunerna har driftsansvaret för skolväsendet och skall fastställa lokala mål och svara för den lokala uppföljning och utvärdering som följer därav. Den lokala politiska nivån ansvarar för själva verksam- heten, dess resurser och organisation, medan skolnivån ansvarar för verk- samhetens innehåll i förhållande till de nationella målen. Lärarnas roll har i och med de nya läroplanerna och betygssystemet getts en ökad tyngd. Skolledaren har ett ansvar för att på skolnivån förverkliga läropla- nernas innehåll. Regeringen bedömer att den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som finns är bra. Det kan dock konstateras att styr- systemet kräver en stark statlig aktör, som i viss mån saknats. Ett sådant konstaterande skall dock inte tolkas som att det föreligger några planer på att ändra balansen i det decentraliserade styrsystemet för skolväsendet. Någon återgång till tidigare centralstyrning är inte aktuell. En mål- och resultatorienterad styrning av skolväsendet förutsätter, förutom tydliga nationella mål, en effektiv uppföljning av att målen upp- nås. Det krävs utvecklade system för detta både på den centrala och lo- kala nivån. Den förutsätter att resultaten av den nationella uppföljningen och utvärderingen når ut såväl till en bred allmänhet som till dem som arbetar i och beslutar om skolan lokalt. Den kräver också en aktiv central skolmyndighet, som, i kraft av sin kunskap, påverkar skolans utveckling genom information, debatt och kommentarer. Flera av de statliga styrmedel som i propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) förutsågs ingå i en mål- och resultatstyrning av ett decentraliserat skolsystem har sedan tillkomst mist sin kraft. Så har t.ex. statens möjligheter att påverka genom ekonomistyrning och genom lärarutbildning tonats ned. Detta innebär inte att staten har mins- kat ambitionerna på en likvärdig och kvalitativt högtstående utbildning. Men för att staten skall kunna hävda den nationellt likvärdiga skolan måste de befintliga styrmedlen utvecklas, användas och bli tydligare. Den informativa styrningen, den påverkan som sker genom spridning av kunskaper och bedömning av resultat måste istället få ökad tyngd. Få frågor diskuteras och debatteras mer än skolan. Det är viktigt att debatten om skolan förs på en saklig grund och tydligt tillförs de kunskaper om aktuella sakförhållanden som besitter. Skolan är också en angelägenhet för hela samhället, inte enbart för skolans företrädare, ett faktum som bör återspeglas i verkets arbete. har lagt ned ett omfattande arbete på att publicera rapporter om de kunskaper om skolväsendet som inhämtats och på att i olika for- mer föra ut resultat till skolhuvudmän. har därvid mycket medvetet under sina första år arbetat för att påverka den kommunala ni- vån genom skolhuvudmännen snarare än den egentliga utföraren, skolan och läraren. Informationen får emellertid inte stanna i kommunalhuset. Det är väsentligt att skolor, lärare och elever verkligen nås av information och använder den. har kunskapsspridningen från i stor utsträckning skett genom projektrapporter, kunskapssammanställningar, seminarier samt informations- och nyhetsbrev. Frågor om effekterna av den genomförda informativa styrningen måste nu ställas. I vilken utsträckning leder den till åtgärder för att förbättra skolan? Når informationen verkligen ut till lärare och elever? Är den aktuell och relevant? Når den ut till föräldrar och intresserad allmänhet? Kan informationen göras mer slagkraftig? Mål- och resultatstyrning av skolväsendet kräver alltså förutom tydliga mål en aktiv central skolmyndighet, som, i kraft av sin kun- skap, påverkar skolans utveckling genom information, debatt och kom- mentarer. Enligt regeringens mening är det också uppdrag att utifrån de styrdokument som finns, inklusive utvecklingsplanen, bedöma de kvalitativa resultaten av den kommunalt drivna verksamheten. Detta leder till att i större utsträckning än tidigare bör kommentera, värdera och ta ställning till resultaten från verkets samlade arbete med uppföljning, utvärdering och tillsyn. Kommentarmaterial kring viktiga frågor bör utarbetas.