prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Skyddsbehövande i övrigt Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL för vad vi i brukar kalla de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lag- stiftning. Regeln är otvivelaktigt vag och torde vara den regel i utlännings- lagen som ger upphov till flest missförstånd i den allmänna debatten. När det gäller den materiella utformningen av regeln har den kritiserats för att vara på en gång för vid och för snäv. Enligt ordalagen ger regeln skydd åt mycket stora grupper. Den har också i den praktiska tillämpningen i inte obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande utlänningar vilkas skyddsbehov varit begränsade. Enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten är regeln å andra sidan inte avsedd att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter. Denna begränsning kan knappast avläsas av regelns avfattning. Med en vidare tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i nuvarande praxis bör en stor del av dem som beviljats tillstånd som de factoflyktingar i stället beviljas tillstånd som flyktingar. Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL bör då utgå i sin nuvarande utformning. Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 3 § UtlL för krigsvägrare är likaså unik för . Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör också denna särskilda lagregel kunna utgå. Åtskilliga av dem som beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare torde i själva verket ha varit att bedöma som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av konventionen. Genom att de beviljats tillstånd som krigsvägrare har den tillståndsgivande myndigheten emellertid inte alltid tagit ställning till frågan om flyktingskap såvida inte utlänningen ansökt om flyktingförklaring och resedokument. Enligt kan en krigsvägrare vara att bedöma som flykting om krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl. En krigsvägrare kan också vara flykting om han riskerar oproportionerligt strängt straff för sin vägran på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss social grupp eller politisk åskådning. Det räcker emellertid inte med att en person inte är överens med sin regering angående det rättmätiga i en viss militär aktion. Om den militära aktionen däremot fördöms av det internationella samfundet kan straff för desertering eller vapenvägran i sig grunda flyktingskap under förutsättning att kraven i övrigt för flyktingskap är uppfyllda. De som fått stanna som krigsvägrare i skulle med ovanstående tolkning av flyktingkonventionen regelmässigt ha bedömts som flyktingar. I fortsättningen bör konventionen tolkas på detta sätt. Om det skulle komma någon som t.ex. vägrar att delta i ett krig som inte fördöms av det internationella samfundet och som inte på någon i konventionen angiven grund riskerar ett oproportionerligt strängt straff för detta, skulle flyktingskap sannolikt inte anses föreligga. Skyddsbehovet för en sådan person kan inte anses vara särskilt framträdande. Som Lagrådet pekat på kan dock i gränsfall omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare som inte kan bedömas som flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den föreslagna skyddsregeln i 3 kap. 3 § första stycket 2 De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således utgå. I en ny skyddsregel bör i stället definieras några andra kate- gorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt gällande praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel. Den ojämförligt största kategorin av dem som fått stanna i på någon form av flyktingrelaterade skäl har utgjorts av personer som flytt undan krig och inbördeskrig. Det har t.ex. varit fråga om personer från och de olika staterna i f.d. . Skyddsbehovet i dessa fall är ofta starkt, i vart fall temporärt. Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan intensitet i den region som sökanden kommer från att det framstår som otänkbart att återsända honom eller henne dit som de praktiska möjligheterna att sända någon till en annan del av landet är obefintliga. Det är angeläget att en ny skyddsregel uttryckligen innefattar denna kategori. Regeringen återkommer i det följande till frågan om tidsbegränsning av uppehållstillstånden när skyddsbehovet kan bedömas vara temporärt liksom till frågan om behovet av att kunna begränsa invandringen av denna kategori om antalet skulle bli större än vad vi kan ta emot på ett tillfredsställande sätt. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund homosexualitet eller kön i praxis beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl när deras situation vid ett återsändande motiverat det. Regeringen bedömer att dessa grupper bör ges ett starkare skydd än och därför omfattas av en ny skyddsregel. Som också framgått av redogörelsen för gällande rätt innehåller utlänningslagen i 8 kap. 1 § förbud mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning om det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Det är således enbart fråga om ett förbud mot verkställighet, utlänningslagen inne- håller i övrigt inte någon särskild skyddsbestämmelse för denna grupp. En ny skyddsregel bör vara uttömmande och innefatta alla olika kategorier som har behov av skydd och således även dem som avses i 8 kap. 1 § UtlL. För att få överensstämmelse med bör vidare såväl 8 kap. 1 § UtlL som den nya skyddsregeln utformas så att de innefattar även den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En ny skyddsregel och dess konsekvenser De nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare bör således utgå. I stället införs en ny skyddsregel som innefattar följande kategorier de som skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt har behov av skydd eller som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, samt de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. När det gäller den andra kategorin ovan har anfört att det är av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att förekomsten av bestämmelsen utförligt motiveras. Regeringen vill med anledning härav påpeka att det i huvudsak handlar om en kodifiering av en mycket fast och klar praxis. Ett tillägg har dock gjorts så att skyddsbestämmelsen även innefattar personer som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Någon person tillhörande en sådan kategori har inte varit aktuell i praxis. Det är inte möjligt att i förväg ut- tömmande definiera denna grupp. Det måste dock vara fråga om en plötslig katastrof som innebär att det framstår som stridande mot humanitetens krav att i vart fall sända tillbaka någon till det land där katastrofen inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående försämring av förut- sättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land medför svåra försörj- ningsproblem där. Regeringen vill i sammanhanget erinra om att det kommer att finnas möjlighet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om beviljanden av såväl tidsbegränsat som permanent uppehållstillstånd för den aktuella kategorin. Vidare kommer det att finnas möjlighet för de tillämpande myndigheterna att överlämna ett enskilt ärende till regeringen för prövning om det kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp skyddssökande eller om ärendet bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av lagens tillämpning. Av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier är vidare om det finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med det menas om sökanden har möjlighet att leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även rörelsefrihet och möjlighet till försörjning. En förutsättning måste självfallet vara att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid inre oroligheter och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela landet är drabbat och att det därför finns ett inre flyktalternativ. I sådana fall föreligger självfallet inget behov av i . Den särskilda skyddsregeln i punkt 3 bör utformas med skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Som ovan angetts är orsaken till att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön inte hänförts till skyddsbestämmelsen för flyktingar att regeringen bedömer att homosexualitet eller kön inte kan anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör emellertid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. Samma uttryck bör då också användas i båda fallen, dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. En fördel med en sådan lösning är att tolkningen av orden "välgrundad fruktan för förföljelse" då också blir densamma i båda fallen. Utredningen har föreslagit att i stället för uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" skall användas "riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". Någon saklig skillnad mellan regeringens förslag och utredningens torde inte föreligga. Som utredningen framhållit bör en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder också utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte gör det. Vidare bör framhållas att den bestraffning som kommer i fråga i flera länder när det gäller personer som avses i punkt 3 inte sällan är sådan att rätt till skydd föreligger redan enligt punkt 1, eftersom det kan handla om kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. har på uppdrag gjort en genomgång av ett antal ärenden för att försöka bedöma effekterna av kommitténs förslag när det gäller skyddsbehövande. Genomgången har omfattat samtliga ärenden som avgjorts under tre skilda veckor och där sökanden beviljats uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade skäl, totalt ca 1 500 ärenden. De som beviljades tillstånd som konventionsflyktingar skulle också enligt utredningens förslag ha bedömts som flyktingar och de som beviljades tillstånd av politisk-humanitära skäl skulle praktiskt taget samtliga ha beviljats tillstånd enligt utredningens förslag till ny skyddsregel för dem som flyr undan krig och inbördeskrig. Av gruppen de factoflyktingar skulle enligt verkets bedömning ha bedömts som flyktingar och ha beviljats tillstånd enligt den föreslagna nya skddsregeln i 3 kap. 3 §. skulle inte ha beviljats tillstånd. Totalt skulle enligt verkets bedömning av dem som beviljades tillstånd under de undersökta perioderna ha beviljats tillstånd även enligt kommitténs förslag. Den höga andelen asylsökande från under de aktuella perioderna gör det dock svårt att dra några säkra slutsatser av undersökningen. Avslutningsvis vill regeringen understryka vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas yttrligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §. Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande Särskilt när det gäller personer som flyr undan krig eller inbördeskrig eller en miljökatastrof kan det bli fråga om ett mycket stort antal skyddsbehövande som söker sig till . Liksom bör det därför finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd om antalet skyddssökande är större än vad vi har möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. I första hand bör dock ett sådant problem lösas genom internationellt samarbete. har antagit en resolution (95/C262/1) om ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Resolutionen, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte att förmå medlemsstaterna att i samband med krissituationer som ger upphov till stora folkomflyttningar, liknande den som följt av kriget i före detta , samordnat och solidariskt organisera mottagandet av fördrivna personer. Genom denna resolution avser man bl.a. minska den effekt skillnaderna i medlemsstaternas mottagande av de fördrivna personerna har på folkomflyttningsströmmen. Den ovan nämnda resolutionen har kompletterats med ett rådsbeslut (96/198/RIF) om ett varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer. Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår regeringen från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga att vägra uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra mottagningsresurser. Med hänsyn till de avvägningar som då måste göras och som innefattar grannlaga avvägningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt även utrikespolitiska överväganden kan det diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av . Med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock beslut kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas för . Till skillnad mot utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av att ha en motsvarande bestämmelse även när det gäller dem som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. För att rätt till skydd skall föreligga för dessa grupper krävs att de riskerar förföljelse av samma art och grad som konventionsflyktingar. Samma möjligheter att vägra uppehållstillstånd bör då också finnas för dessa grupper och för flyktingar. Härtill kommer, som vid påpekat, att det förefaller osannolikt att antalet skyddssökande tillhörande de i punkt 3 avsedda kategorierna skulle bli så stort att det påverkar våra mottagningsresurser i nämnvärd grad. Möjligheterna att av andra särskilda skäl, främst brottslighet, vägra uppe- hållstillstånd för skyddsbehövande har behandlats av (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Någon ändring i dessa möjligheter är inte påkallad . Regeringens bedömning: Rådande ordning, som innebär att flyktingar förs över till inom ramen för den s.k. flyktingkvoten och att uttagningen av flyktingarna sker i nära samarbete med UNHCR, bör inte ändras. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I policyfrågor rörande överföring av skyddsbehövande inom ramen för den s.k. flyktingkvoten samråder de nordiska regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor. Själva uttagningen av dem som skall överföras sker i nära samverkan med UNHCR och huvudsakligen på grundval av det underlag som UNHCR har rörande den enskilde. Det förekommer att delegationer från besöker flyktingläger och gör uttagningar där. För de praktiska arrangemangen kring transporten av kvotflyktingar till köper tjänster av IOM. har de personer som tagits ut på kvoten fått bosätta sig direkt i en kommun. De nordiska länderna har fört en diskussion med UNHCR om möjligheterna att ersätta kvotplatser med ekonomiska bidrag. Möjlighet att använda avsatta medel för andra ändamål än överföring till finns redan. Det samarbete som kan bli aktuellt är av sådan karaktär att regeringen inte finner anledning att föreslå ändring i denna del. Frågan om överföring direkt från hemlandet av skyddsbehövande är komplicerad. En rad förutsättningar måste därvid föreligga. Så måste det finnas en svensk utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i regionen. Det måste finnas pålitliga frivilligorganisationer eller internationella organisationer på plats som samarbetspartners. Den förföljde måste i regel ha möjlighet att resa ut ur landet legalt. Illegal utresa kan bara komma ifråga i exceptionella undantagsfall. Då i vart fall uttagning direkt från hemlandet inte förefaller kunna bli aktuell i något större antal fall finner regeringen i likhet med kommittén ingen anledning att heller i detta avseende föreslå någon ändring. 9.2 Rätt till invandring 9.2.1 Gällande ordning Anhöriga Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i bosatt person. Det är således inte fråga om någon rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anges vilka anhöriga som kan komma i fråga. 1988/89:86 är avsikten med uttrycket "nära anhörig" att beskriva den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som också ställt sig bakom. Den fasta praxis som det talas om i den nämnda propositionen finns utförligt beskriven i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 131 ff). Make/maka och sambo beviljas för make/maka och sambo under förutsättning att förhållandet bedöms som seriöst och inte som tillkommet för att ge någon tillstånd i . När det gäller ett förhållande som inte är etablerat beaktas faktorer som hur länge parterna känt varandra, deras kunskap om varandra, förmåga att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i ursprungslandet. Vid förhållanden som uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invand- ringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd i taget . Upphör anknytningen skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet. Vissa undantag görs dock från denna huvudregel, exempelvis om det finns barn i förhållandet, om det är fråga om en kvinna som utsatts för misshandel eller som riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om utlänningen hunnit bli väl etablerad i arbetslivet i . Vidare kan nämnas att det krävs att båda parterna fyllt . Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras inte. Barn med föräldrar i Barn med föräldrar i beviljas uppehållstillstånd under förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är bosatt i krävs att denne också är barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kan tillstånd beviljas även till barn om de på grund av exempelvis studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrade att tidigare förena sig med föräldrarna. Barn liksom gifta barn kan normalt inte få tillstånd enbart på grund av anknytning till föräldrar i , såvida det inte rör sig om ett "sista länkfall", se nedan under avsnittet om övriga anhöriga. Föräldrar med barn i Föräldrapar med samtliga barn i beviljas uppehållstillstånd om de är eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl. Föräldrapar som har barn både i och i annat land kan beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande faktorer vägs in: Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är eller däröver. Antalet barn i och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av barnen finns i . Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. De härvarande barnens situation. Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas. En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i om ett vuxet barn är bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer. En frånskild förälder bedöms däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar. Andra anhöriga Andra anhöriga än de som behandlats ovan kan beviljas tillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rör sig om en anhörig som kan betecknas som "sista länk" dvs. en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i . Innan tillstånd beviljas i sådana fall sker en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur efter den förstes flyttning till som den andra söker tillstånd att få komma hit, m.m. I förarbeten till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till konventionsflyktingar. Flyktingens speciella situation med avsaknad av möjlighet att besöka hemlandet och kanske oro och ängslan för sina anhöriga borde enligt propositionen beaktas vid tillståndsprövningen. I samband med behandlingen av Invandrarpolitiska kommitténs ovan nämnda betänkande uttalade föredragande statsrådet i prop. 1983/84:144 att den praxis kommittén redovisat gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av denna praxis ansåg föredraganden inte vara påkallad. Det borde dock enligt föredraganden ankomma på att i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopades. Någon nämnvärd effekt synes de nu nämnda uttalandena i propositioner inte ha fått i praxis. Försörjningskrav Det finns inte något krav på att den som får uppehållstillstånd som anhörig skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. fanns ett försörj- ningskrav i fråga om föräldrar men detta avskaffades genom prop. 1979/80:96, där föredragande statsrådet uttalade att till skillnad mot tidigare praxis någon prövning av de härvarande barnens förmåga att försörja föräldrarna inte borde göras. Denna prövning hade enligt föredraganden visat sig meningslös och orättvis eftersom det inte fanns någon möjlighet att se till att barnen verkligen försörjde sina föräldrar. lämnade över några ärenden till regeringen för prövning och föreslog att krav på tryggad försörjning skulle ställas innan tillstånd beviljades för vissa anhöriga. Regeringen konstaterade i beslut i dessa ärenden att det skulle innebära en markant förändring av gällande praxis att införa ett försörjningskrav. En sådan ändring borde enligt regeringen inte göras utan att haft tillfälle att ta ställning till det. Krav på hederlig vandel Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen infördes men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. 1994/95:179 framhölls att möjligheterna att avslå en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt helt utvecklats i praxis och att det inte minst av rättssäkerhetsskäl var otillfredsställande att en så viktig fråga inte var närmare reglerad. I propositionen framhölls vidare att endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet skall beaktas och att anmärkningar i fråga om levnadssättet alltid måste vägas mot de skäl utlänningen har för att få uppehållstillstånd. Det sägs vidare att när det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. Uppehållstillstånd före inresa Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls- tillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Detta hindrar dock inte att uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning hit om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om prövningen skett före inresan. Den senare bestämmelsen infördes och innebär en utvidgning av tidigare undantag som i princip endast gällde om utlänningen kommit hit för att förena sig med en familjemedlem som han eller hon tidigare sammanbott med utomlands. Regeringen har gett och i uppdrag att redovisa hur den nya undantagsregeln tillämpats. Särskilda bestämmelser för medborgare i EES-staterna Den fria rörligheten för personer enligt ger en principiell rätt för medborgare i EES-staterna att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES- land.