prop · GK03147 · 1997-01-01 00:00:00 — Översatt till svenska bör bestämmelsen ha innebörden att de som hålls i förvar skall behandlas humant och att deras värdighet skall respekteras. Regeringen föreslår att den bestämmelsen ersätter 17 § i promemorieförslaget. En annan omständighet som påverkar utlänningarnas möjlighet att acceptera förvarssituationen är förvarslokalernas utformning. Som uttalats i den migrationspolitiska propositionen bör dessa anordnas på ett sådant sätt att de så långt som möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på mottagningscentra, låt vara att man vid förvarslokalernas utformning måste beakta att de personer som skall vistas där har en inskränkt rörelsefrihet. Regeringen utgår från att kommer att ombesörja att förvarslokalerna t.ex. får en utformning som underlättar för barn att vara där och som ger den som vill utöva sin religion möjlighet att göra detta på ett värdigt sätt. Det förslag som fört fram om en separat avdelning för barnfamiljer och ensamma barn bör tas tillvara liksom de förslag om särskilda andaktsrum som kristna råd och lagt fram. Rädda barnens synpunkter överensstämmer väl med de synpunkter som uttalat i delbetänkandet och utlänningslagen i denna fråga (SOU 1996:115 s. 103). Ett självklart inslag är vidare att de förvarstagnas möjlighet att i avskildhet konferera med sina ombud tillgodoses. ansvarar för ett antal förläggningar och mottagningscentra. Vid dessa ordnas med stöd av LMA s.k. organiserad verksamhet av olika slag. Ett förvarsbeslut leder ofrånkomligen till att den enskildes rörelsefrihet måste inskränkas i vissa hänseenden. Detta utgör i sig inte något hinder mot att en organiserad verksamhet som påminner om den som anordnas inom ramen för det vanliga mottagningssystemet även ordnas för de förvarstagna. Det är dock orealistiskt att tro att förvarstagna till alla delar kan få tillgång till den organiserade verksamhet som bedrivs enligt LMA. De aktiviteter som förekommer i förvarslokalerna består till stor del av televisions- och videotittande, motion, tvätt av egna kläder och olika sällskapsspel. Aktiviteterna sker under bevakning och säkerhetsaspekterna sätts i förgrunden. Enligt regeringens uppfattning bör erfarenheter som vunnits vid anordnandet av organiserad verksamhet enligt LMA tas till vara vid utformningen av aktiviteterna i förvarslokalerna. Spänningarna mellan de asylsökande minskade när den typen av verksamhet började organiseras på förläggningar. Förutsättningarna är naturligtvis annorlunda i förvarslokalerna men, som anförs i den migrationspolitiska propositionen, bör det ändå finnas goda förutsättningar att i större utsträckning än erbjuda individuellt utformade aktiviteter. Till saken hör att de förvarstagna sällan har förståelse för anledningen till att de hålls i förvar. Särskilt påfrestande måste det vara att förvarstiden inte är bestämd i förväg. Genom att utöka antalet aktiviteter och i ökad utsträckning försöka förklara anledningen till förvarsbeslutet och vad den som hålls i förvar kan göra för att påverka sin situation torde det finnas goda förutsättningar att sänka spänningsnivån i lokalen såväl mellan de förvarstagna som mellan dem och personalen. Tiden i förvarslokalerna kommer därmed att bli mer meningsfylld för dem som hålls i förvar. Uttryckt med andra ord, kommer de förvarstagnas tillvaro inte längre att uteslutande bestå av olika tidsfördriv utan också av aktiviteter som hjälper dem att bättre stå ut med förvarssituationen och som, i bästa fall, även kan vara något som de kan ha nytta av . Att i detta lagstiftningsärende närmare beskriva vilka aktiviteter som bör ordnas i förvarslokalerna låter sig inte göras. Allmänt kan sägas att stort utrymme bör finnas för aktiviteter som är individuellt utformade. Det går inte att bortse från att olika behov av aktiviteter finns hos utlänningar som hålls i förvar endast någon enstaka dag och hos förvarstagna som vistas i förvarslokalerna . Regeringen har fullt förtroende för förmåga att få till stånd en fungerande ordning i detta hänseende. Den projektgrupp som bildats inom inför övertagandet bör särskilt nämnas. För att frågor om humanitet och de förvarstagnas aktiviteter i förvarsverksamheten skall kunna vidare-utvecklas bör fortsätta på den inslagna vägen och fördjupa sitt samarbete med frivilligorganisationer och samfund. Genom denna samverkan kan de förvarstagnas möjligheter till kontakter med enskilda och organisationer utanför lokalen ökas. Samfunden och frivilligorganisationerna kan även erbjuda de förvarstagna hjälp med kontakter för förberedelser inför ett eventuellt återvändande till hemlandet och andra aktiviteter som personalen vid lokalen har svårt att tillhandahålla, såsom möjligheter för de förvarstagna till personliga samtal och att utöva sin religion. En verksamhet som är utformad på detta vis ställer stora krav på den personal som tjänstgör vid förvarslokalerna. Den hittillsvarande verksamheten har huvudsakligen inriktats på att övervaka att de förvarstagna inte avviker från förvarslokalen eller gör något som kan äventyra ordningen och säkerheten inom lokalen. Det är uppenbart att kompetenskraven måste ställas högre än så i den framtida förvarsverksamheten. De som skall arbeta i en förvarslokal skall dels vara tillräckligt insatta i utlänningslagstiftningen för att kunna förklara för utlänningarna varför de hålls i förvar och vilka rättigheter de har, dels kunna anordna organiserad verksamhet med beaktande av de olika individernas behov. Som har påpekat och som framhålls i barnkommitténs delbetänkande (s. 115) finns det också t.ex. behov av personal som har vana att arbeta med barn. Regeringen anser mot den bakgrunden att det ligger nära till hands att välja en lösning som innebär att i allt väsentligt endast egen personal arbetar inom förvarsverksamheten. Det bör åtminstone inte förekomma att någon som inte tillhör har arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Som frivilligorganisationerna anfört skulle syftet med ansvarsöverföringen kunna sättas i fråga om myndighetsutövande uppgifter även skulle tillkomma personal som är anställd av vaktbolag. Bevakningsfunktionens betydelse får dock inte underskattas. Lösningen förutsätter att personal även har nödvändig kompetens på det området. Regeringen utgår från att kommer att hantera personalfrågan så att detta mål kan uppfyllas. Mot bakgrund av vad som sagts finns det inte någon anledning att ge verket lagstöd för att överlåta myndighetsutövande uppgifter. Någon lagbestämmelse med den innebörden föreslås därför inte. Flera frivilligorganisationer har kritiserat att uttryckssätt som i skälig omfattning och i den utsträckning det är möjligt används när de förvarstagnas rätt till aktiviteter och tillfälle att utöva sin religion slås fast i lagen. Regeringen har förståelse för reaktionerna. I och för sig framgår det av promemorian att avsikten är att uttrycket i skälig omfattning inte skall uppfattas på annat sätt än att personalen på förvarslokalen ges rätt att bestämma en någorlunda rimlig omfattning på aktiviteterna. Enligt regeringens uppfattning kommer denna målsättning bättre till uttryck om bestämmelsen, som organisationerna har föreslagit, inte innehåller uttryck som kan ge intryck av en inskränkning som inte är avsedd. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen utformas så att den uttrycker att förvarstagna skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Frågan hur de förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall komma till uttryck i den nya ordningen är besvärlig i så hänseende att det alltid finns en risk att en bestämmelse om religionsutövning kan uppfattas som en inskränkning av det skydd för religionsfrihet som följer av 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen respektive artikel 9 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). En sådan feltolkning vore mycket olycklig och måste undvikas. Regeringen återkommer till hur den självklara rätten att utöva sin religion bör komma till uttryck i nästa avsnitt. Som Invandrarverket påpekar ger promemorian ingen vägledning när det gäller frågan om vilket samband som bör finnas mellan de föreslagna förvarsbestämmelserna och bestämmelserna i . Den sistnämnda lagen innehåller bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd i under åberopande av skyddsbehov. Även vissa andra kategorier utlänningar omfattas. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i LMA som utesluter personer som hålls i förvar från lagens tillämpningsområde. Det är dock uppenbart att åtskilliga av bestämmelserna inte tar sikte på den kategorin. Detta gäller t.ex. valmöjligheterna för de asylsökande att bo endera på en förläggning eller att ordna boendet på egen hand och rätten att få bostadsersättning för dem som väljer det sistnämnda alternativet. Som berörts tidigare torde det inte heller vara möjligt att fullt ut tillämpa bestämmelserna om s.k. organiserad verksamhet i förvarsverksamheten. Även om det regelsystem som finns i LMA således är anpassat för utlänningar som bor endera ute i samhället eller på förläggning finns det anledning att ta ställning till om de som hålls i förvar bör få tillgång till ett ekonomiskt bistånd som motsvarar bestämmelserna i . En självklar utgångspunkt är att någon typ av fickpengar bör utgå. Även om utlänningar som hålls i förvar får fri kost och knappast har några utgifter måste det vägas in att de kan behöva pengar till telefonsamtal eller för att köpa t.ex toalettartiklar. I kommer det att vistas utlänningar som tillhör olika kategorier. Bland dem finns personer som sökt asyl eller annat uppehållstillstånd i och sådana som har blivit utvisade på grund av brott och som tagits i förvar i avvaktan på att beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas. Andra grupper är personer som skall direktavvisas eller som har utvisats sedan deras uppehållstillstånd upphört att gälla av något skäl. Den största gruppen inom den sistnämnda kategorin är s.k. brustna anknytningar, dvs. utlänningar som utvisats sedan deras relation till en i bosatt person upphört. Enligt regeringens uppfattning bör alla som vistas i har rätt till samma bidrag. Man skulle i och för sig kunna anföra olika argument för att göra åtskilllnad mellan de olika kategorierna. Det skulle t.ex. kunna hävdas att de som skall direktavvisas ofta vistas i förvarslokalen och därmed inte har något behov av pengar. Starka skäl talar dock för att samma ekonomiska lösning väljs för hela gruppen. En annan ordning är inte bara tveksam ur rättvisesynpunkt utan kan också bidra till att spänningar uppstår mellan de olika grupperna. Ett enkelt och rimligt ersättningsalternativ är att en utlänning som hålls i förvar får samma ersättning som en asylsökande som har logi på en förläggning där fri kost ingår i inkvarteringen. Bestämmelserna om nedsättning av dagbidraget enligt 10 § LMA bör inte tillämpas när det gäller personer som hålls i förvar. I vissa fall kan det uppkomma situationer där en utlänning som hålls i förvar också har behov av s.k. särskilt bidrag enligt 18 § LMA. Också denna bestämmelse bör således tillämpas när det gäller förvarstagna. En bestämmelse med ovanstående innebörd bör alltså föras in bland de nya förvarsbestämmelserna. Frågan om tillgång till hälso- och sjukvård för dem som hålls i förvar innehåller snarlika frågeställningar. Även utan särskild reglering har alla utlänningar som hålls i förvar rätt till omedelbar hälso- och sjukvård enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Bestämmelserna för asylsökande finns i 2 § förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. De är mer generöst utformade och innebär i korthet att landstingen får ersättning från staten även för vård som inte kan anstå och för t.ex. mödrahälsovård och vård vid abort. Asylsökande barn får samma hälso- och sjukvård som svenska barn. Bland de utlänningar som har utvisats på grund av brott eller som utvisats sedan en anknytning till en i boende person upphört kan det vidare finnas personer som är folkbokförda i . Med hänvisning till samma skäl som anförts beträffande rätten till dagbidrag anser regeringen att alla som hålls i förvar bör ha samma tillgång till hälso- och sjukvård. Samtliga kategorier bör föreslås få tillgång till den hälso- och sjukvård som asylsökande är berättigade till. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i utlänningslagen. Regeringen har för avsikt att i annat sammanhang vidta åtgärder för att införa ett ersättningssystem för de kostnader som kan bli en följd av att andra kategorier än asylsökande (t.ex. de som utvisats på grund av brott eller s.k. brustna anknytningar) omfattas som de hålls i förvar. En annan fråga som rör hälso- och sjukvård är den som tagit upp. Regeringen instämmer i att det kan finnas ett praktiskt behov av att reglera hur man skall förfara om en förvarstagen person behöver sjukhusvård . Som JO påpekat finns en bra förebild till en sådan reglering i 24 § andra och tredje styckena lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse tas med i de nya förvarsbestämmelserna. Sista meningen i 24 § tredje stycket lagen om vård av missbrukare som föreskriver att verksamhetschefen får besluta att missbrukaren skall hindras att lämna sjukhuset som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett s.k. LVM-hem bör dock inte ges någon motsvarighet i utlänningslagen. Denna går enligt regeringens uppfattning inte att anpassa till de förhållanden som gäller för de som hålls i förvar. 12 Särskilda befogenheter Regeringens förslag: För att skall kunna ta över ansvaret för förvarsverksamheten krävs det att det i lag införs bestämmelser som ger verket rätt att använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att tillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalerna. Förvarsverksamheten skall bedrivas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. Överklaganderätt till allmän förvaltningsdomstol införs beträffande alla beslut som rör tvångsmedel. Promemorians förslag överensstämmer i vissa delar med regeringens förslag. Regeringens förslag innebär dock att Statens invandrarverks rätt att använda tvångsmedel blir mindre långtgående än förslagen i promemorian, bl.a. ges verket inte rätt att använda handfängsel och förutsättningarna för kroppsvisitation görs mer restriktiva. Enligt regeringens förslag skall vidare en bestämmelse som föreskriver att verksamhet rörande förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet föras in i utlänningslagen. Dessutom införs en tidsgräns inom vilken ett beslut om avskiljande måste omprövas och överklaganderätten vidgas beträffande de beslut som fattas av i förvarsverksamheten. Synpunkter vid utfrågningen: Ett flertal remissinstanser har haft invändningar mot eller varit tveksamma till att skall få använda handfängsel. Dit hör bl.a. , , , och . har påpekat att lagtexten åtminstone bör avfattas så texten tydligare markerar att andra medel först skall ha prövats innan en så ingripande åtgärd som att förse någon med handfängsel tillgrips. När det gäller promemorians förslag om avskiljande anser , med instämmande av flera andra remissinstanser, däribland , att en lämplig ordning vore att sådana beslut tidsbegränsas och att en formell omprövning av beslutet skall ske . JO har vidare påpekat att bestämmelsen bör utformas så att det är som fattar beslut om avskiljande och att verket sedan genom delegation kan bemyndiga den tjänsteman som är föreståndare för förvarslokalen att fatta sådana beslut. har anfört att samtliga som arbetar i förvarslokalen bör få tillgripa tvångsåtgärder. Dock bör rätten att fatta beslut som kan planeras i förväg endast tillkomma föreståndaren. har upplyst att beslut beträffande de flesta tvångsmedel inom styrelsens verksamhetsområde fattas av föreståndaren. Dessutom måste varje åtgärd av detta slag rapporteras till huvudmannen så att användandet av tvångsmedel kan utvärderas. Institutionsstyrelsen anser vidare att det finns skäl att överväga införandet av en enhet med hög säkerhet på förvaren, eftersom denna lösning kan minska behovet av beslut om avskiljande. har anfört att det allmänt sett bör konkretiseras dels vilken myndighet som har rätt att tillgripa tvångsmedel, dels till vem rätten kan delegeras. har påpekat att beslut om avskiljande kan vara påkallat beträffande en del personer som blivit utvisade på grund av brott. I de fall där det rör sig om t.ex. grova våldsbrottslingar bör det enligt styrelsens uppfattning vara tillräckligt med det brott utlänningen dömts för som underlag för ett beslut om avskiljande. Man bör inte kräva att någon incident dessutom inträffat i förvarslokalen. Länsrätten i har beträffande promemorians förslag om förutsättningarna för kroppsvisitation påpekat att det kan uppkomma situationer där vid en kroppsvisitation kan komma att anträffa dokument och andra saker som har betydelse för asylutredningen. anser att det finns skäl att överväga behovet av bestämmelser om ytlig kroppsbesiktning. har satt i fråga om det överhuvudtaget är nödvändigt att utrustas med befogenhet att utföra kroppsvisitation och Muslimska Råd anser att det undantagslöst alltid bör finnas en annan kvinna med när en kvinna kroppsvisiteras. FARR föreslår att bestämmelsen konstrueras så att valfrihet för den som berörs finns. Flera remissinstanser har också haft synpunkter på utformningen av 22 § i promemorians lagförslag. anser att första meningen är olyckligt formulerad eftersom den ger intryck av att förvarstagna kan få tillstånd att inneha ämnen och föremål som det är straffbelagt att inneha. föreslår att möjligheterna att ge tillstånd tas bort. efterlyser en formulering som tillåter att de förvarstagna kan få använda t.ex. verktyg som faller in under beskrivningen i lagtexten i samband med olika aktiviteter. och understryker vikten av att de som hålls i förvar inte åläggs fler restriktioner än vad som är nödvändigt. Enligt organisationerna bör de förvarstagna kunna få dricka mellanöl till maten eller inta en medicin som föreskrivits av läkare även utan föreståndarens tillstånd. Några remissinstanser anser att 24 § om förutsättningarna för besök m.m. är för restriktivt utfomad. föreslår att regleringen i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. används som förebild. Svenska Röda Korset vill ha en utformning som utgår från att de som sitter i förvar har rätt till besök. Liknande synpunkter har anförts från kristna råd, som understrukit att endast säkerhetsaspekter bör kunna begränsa besöksrätten och från Muslimska Råd. Den sistnämnda instansen har i synnerhet betonat vikten av att förvarstagna får ha kontakt med sina religiösa ledare. Såvitt gäller överklagandemöjligheterna har förordat en mer vidsträckt rätt att överklaga än som föreslås i promemorian. Enligt JO bör den omfatta i stort sett samtliga frågor som har med verkställigheten av ett förvarsbeslut att göra, t.ex. beslut som innebär inskränkning av rörelsefriheten och besöksrestriktioner. En tänkbar formulering kan vara att överklaganderätten omfattar alla beslut som fattas av . Länsrätten i har betonat betydelse vid utformandet av överklaganderätten. har påpekat att beslut om tvångsmedel inte går att överklaga inom den lagstiftning som ingår i styrelsens verksamhetsområde. har framhållit att de förvarstagna måste ha tillgång till tolk och offentligt biträde för att de skall kunna utnyttja sina rättigheter. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 6 krävs det stöd i lag för varje form av tvångsanvändning och frihetsberövande. Utgångspunkten för förslagen i denna del bör vara att de tvångsmedel som personal vid förvarslokalerna skall få använda skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att personalen skall kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i lokalen. Bestämmelser om tvångsmedel finns bl.a. i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård samt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Ett beslut om förvar innebär med nödvändighet att den person som omfattas av beslutet får en inskränkt rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning måste hållas under uppsikt så att han eller hon inte avviker. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter behöver egentligen inte bestå i mer än att de som vistas i förvarslokalen har vissa restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna utrymmet. Personalen måste därför ha rätt att hindra utlänningar som hålls i förvar att lämna förvarslokalen och därvid i undantagsfall utöva våld om detta är nödvändigt. För att hindra någon från att rymma från lokalen får personalen även använda våld enligt det allmänna lagstödet i 24 kap 2 § . Om en förvarstagen har rymt och försvunnit från lokalen eller dess omedelbara närhet, bör personalen tillkalla polis. Ett särskilt problem när det gäller att utforma de nya bestämmelserna för förvarsverksamhet är att göra en lämplig avvägning mellan de tvångsmedel som bör kunna tillgripas och de rättigheter som bör tillförsäkras dem som har fått sin rörelsefrihet inskränkt. Å ena sidan ligger det nära till hands att undersöka hur motsvarande bestämmelser är utformade i lagen om vård av unga och i lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Å den andra måste även en jämförelse göras med de bestämmelser som reglerar situationen för människor som är frihetsberövade på grund av brottsmisstanke eller som har dömts för brott. Den sistnämnda kontrollen är särskilt viktig därför att det givetvis inte är rimligt att utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen behandlas sämre än brottsmisstänkta eller de som är dömda till fängelse för brott. De lagar som reglerar villkoren för de brottsmisstänkta och de som avtjänar ett fängelsestraff innehåller mycket detaljerade föreskrifter om en intagens rättigheter och skyldigheter. Enligt regeringens mening är det inte befogat att utforma bestämmelserna om förvarsverksamheten på samma detaljerade sätt. Det gäller i stället att hitta en lämplig balansgång mellan de rättigheter som är så självklara i förvarsverksamheten att de inte behöver lagregleras och dem det kan finnas anledning att lagfästa. Uttryckt med andra ord bör bestämmandet av de rättigheter som är av det slag att de skall vara reglerade i lagen vägas mot arten och graden av de tvångsmedel som får användas för att inskränka rörelsefriheten. Ett särskilt problem i detta hänseende utgör som nämnts hur de förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall komma till uttryck utan att detta kan komma att uppfattas som en inskränkning av den grundlagsskyddade religionsfriheten. Ett sätt att lösa problematiken skulle kunna vara att endast lagreglera tvångsmedelsanvändningen i syfte att uttrycka att de enda restriktioner som får förekomma är de som följer av den regleringen och alla andra begränsningar är otillåtna. Regeringen anser emellertid att det önskade syftet uppnås bäst genom införandet av en lagregel som uttryckligen anger att förvarsverksamheten skall utformas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. På det sättet framhålls att de enda begränsningar som får förekomma när det gäller t.ex. religionsutövning är de som följer av tvångsmedelsregleringen. Den enda begränsning detta torde innebära i praktiken är att de förvarstagna inte kan tillåtas att delta i religiösa sammankomster utanför förvarslokalen. Regeringen anser sammanfattningsvis att en detaljreglering av de rättigheter som är tillförsäkrade en utlänning som hålls i förvar kan avvaras.