prop · GK03112 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbild- ning kvalitet och likvärdighet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogör regeringen för sin grundläggande syn på utbild- ningsväsendet och anger vilka områden som kommer att prioriteras . Regeringen prioriterar arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet och likvärdighet. roll bör utvecklas och den gällande an- svarsfördelningen mellan stat och kommun förtydligas. Integrationen mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg fokuseras liksom skolans inre arbete. Gymnasieskolans utveckling behandlas, särskilt vad avser programstruktur, program med yrkesämnen och kärnämnena. Tonvikt läggs vidare på regeringens satsning på ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Innehållsförteckning 1 Inledning 3 2 en utbildningsnation 4 3 Samhällsförändringar 10 3.1 En demokratisk utmaning 10 3.2 Arbetslivet förändras 13 3.3 Förändrade villkor för barns och ungdomars socialisation 17 4 Arbetet i skolan 22 4.1 En skola för alla 22 4.2 En skola med mening 28 4.3 Skolans kontakter med omvärlden 32 5 Utvecklingen inom förskola, skola och vuxenutbildning 36 5.1 Personalens roll 42 5.2 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg 50 5.3 58 5.4 Gymnasieskolan 67 5.5 Vuxenutbildningen 87 6 Skolans styrning och kvalitetsutvecklingen 99 6.1 En förändrad roll för 108 6.2 i skolan 114 6.3 Det kommunala ansvarsområdet 115 Bilaga Pågående utredningar m.m. ...................................................122 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........123 1 Inledning I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) angavs att det, i samband med den fördjupade prövningen av skolans verksamhet, skulle tas fram underlag och riktlinjer för utvecklingen på skolområdet. Riktlin- jerna borde presenteras i en utvecklingsplan för skolområdet, som i vik- tiga delar underställs . I propositionen angavs vidare att ut- vecklingsplanen framför allt skall vara statsmakternas policydokument för skolverksamheten. Som sådant kommer planen också indirekt att vara av betydelse för planeringsarbetet på nivå och för det lokala utvecklingsarbetet. Regeringen har budgetproposition aviserat sin avsikt att redovisa en utvecklingsplan för området barnomsorg, skola och vuxenutbildning. I fortsättningen avses en ut- vecklingsplan tas fram . Den nationella utvecklingsplanens roll är att tydliggöra regeringens syn på förskola, skola och vuxenutbildning samt redovisa aktuella prioriteringar inom området. På så sätt anger utvecklingsplanen vilken huvudsaklig inriktning regeringens skolpolitik kommer att ha inom utvecklingsperioden. Det är inte regeringens avsikt att genom denna plan ge en heltäckande bild av utvecklingen inom förskola, skola och vuxenutbildning. I första hand tar denna utvecklingsplan upp sådana frågor som har stor betydelse för utvecklingen av utbildningens kvalitet. En del av dessa frågor får även konsekvenser för Statens skolverks () uppgifter och verksamhet. Skolan skall erbjuda undervisning av hög kvalitet som stärker indivi- dens utvecklingsmöjligheter och är till gagn för ekonomiska tillväxt och framtida välstånd. I skolan måste grunden läggas för ett livs- långt lärande. Samarbete mellan förskola, skolbarnsomsorg och skola ger bättre förutsättningar att möta varje barn på dess individuella nivå. Sko- lan är en viktig del av vår demokrati både som en förberedelse för ett ak- tivt deltagande i samhällslivet och som en viktig arena för barns och ung- domars eget ansvarstagande och inflytande. Skolan är även en viktig arena för barns och ungdomars införlivande av vår gemensamma värde- grund. Målet är att alla ungdomar skall lämna skolan med tillräckliga kunskaper och färdigheter, med självförtroende, med en vilja att lära mer och att delta i samhällslivet. Vuxenutbildningen måste till innehåll, orga- nisation och arbetsformer anpassas så att alla som inte tidigare i ung- domsåren fått tillräckliga kunskaper ges reella möjligheter att i vuxen ålder uppnå samma kunskapsnivå. måste vuxenutbildningen tillgodose de nya krav som förändringarna i samhället och arbetslivet ställer på invånarna. Förskolan, skolan och vuxenutbildningen har en central betydelse för att skapa välfärd och åstadkomma en god fördel- ningspolitik. Med detta perspektiv har frågor som utveckling, kvalitet och rättvisa fått en dominerande roll i utvecklingsplanen. Regeringen vill med denna skrivelse redovisa för sin syn på utvecklingen och ta upp de frågor som särskilt behöver uppmärksammas och följas upp och där uppdrag kan komma att lämnas. Avsnittet om gymnasieskolan har utarbetats i samråd med . 2 en utbildningsnation Regeringen prioriterar utbildningens kvalitet. måste åtgärder vidtas för att höja och säkra utbildningens kvalitet. Därför skall kvalitetsarbetet utvecklas på alla nivåer. Skolledarrollen har blivit viktigare. Rektors ansvar har preciserats i de nya läroplanerna. Den statliga rektorsutbildningen, som utvärderas, är en viktig grund för att skolledare skall ha möjlighet att leva upp till de krav som ställs på en rektor. Lärarrollen har blivit både svårare och viktigare. Den grundläggande lärarutbildningen och lärarnas fortbildning måste utvecklas för att bättre möta de höga kraven i dagens förskola, skola och vuxenutbildning. budgetproposition redovisade regeringen ett antal förslag för att förbättra lärarutbildningen. ställde sig bakom dessa (bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). gav också regeringen till känna att en parlamentarisk utredning bör tillsättas för att bereda frågan om hur lärarutbildningen ytterligare skall utvecklas och förnyas. Genom att skapa förutsättningar för en integration av förskola, skola och skolbarnsomsorg kan vi skapa en pedagogisk helhet, som stärker barnens möjligheter till lärande under deras första viktiga år i förskolan och . Det kan bl.a. bidra till att stimulera språkutvecklingen och underlätta läs- och skrivinlärningen. Skolans uppgift är att se till att alla elever når de grundläggande kun- skaper som uttrycks i mål. Brister som uppstår i grundsko- lan är både svåra och kostsamma att reparera senare livet. inre arbete och utbildningens kvalitet måste därför sättas i fokus. Gymnasieskolan är en treårig utbildningsform för alla, som förbereder för högre studier, yrkesliv och samhällsliv. Varje ung männi- ska behöver en gymnasieutbildning som grund för sitt framtida liv och lärande. Även om gymnasieskolan, formellt sett, är en frivillig skol- form, är den i realiteten en nödvändig förutsättning för att ungdomarna skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetsliv. Därför måste gymna- sieskolan, dess struktur och innehåll fortlöpande ses över och utvecklas. Alla vuxna skall ha möjlighet att skaffa sig ny kunskap, komplettera brister i tidigare utbildning och öka sin kompetens för att själva kunna styra sina liv, påverka sina yrkesval och utöva inflytande både i samhället och i arbetet. En satsning på utbildning på alla nivåer, som står öppen för alla vuxna är nödvändig för att minska risken för utslagning från arbets- marknaden och vidgade klyftor i samhället. Ett första steg är den fem- åriga vuxenutbildningssatsning som med början skall ge- nomföras med särskilda statliga medel. Folkbildningen, såväl studieförbunden som folkhögskolan, har lång er- farenhet av och förmåga att motivera och rekrytera människor som an- nars inte skulle delta i någon fortsatt utbildning. Det är därför naturligt att folkbildningen har en viktig roll inom ramen för som kommunerna fått ansvaret för att organisera. Det utvecklingsarbete som sker i och den försöksverksamhet som pågår med kva- lificerad yrkesutbildning och distansutbildning kommer att lägga en bra grund för det reformarbete som skall ske på vuxenutbildningsområdet . roll behöver utvecklas, så att verket mera aktivt än hävdar de nationella målen för skolväsendet. måste i större utsträckning genom information, debatt och kommentarer påverka skol- väsendets utveckling i kraft av den kunskap som vinns genom uppfölj- ning, utvärdering och tillsyn. Tillsynen måste kompletteras med en kvali- tetsbedömning för att bidra till en kvalitetssäkring av svensk skola. Kommunernas ansvar för det offentliga skolväsendet förutsätter att varje kommun uppfyller de krav på uppföljning och utvärdering samt vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa utbildningens kvalitet i enlighet med de nationella målen. En del av välfärdspolitiken Utbildning har alltid varit en väsentlig del av den svenska välfärdspoliti- ken, vilket inneburit att stat, kommuner och landsting har satsat på sko- lan. Exempel på detta är de skolreformer som ledde fram till att en nio- årig grundskola infördes och som syftade till att modernisera skolan samt att höja utbildningsnivån. Målet var att bygga en demokratisk skola, som svarade mot förändringar i arbetsliv och samhälle. Efter omfattande ut- redningsarbete och försöksverksamhet med en nioårig enhetsskola fattade det historiska beslutet om en nioårig obligatorisk grundskola. Den politiska enigheten i frågan var då i det närmaste total. Trots enigheten om grundskolereformen fortsatte den pedagogiska debatten om differentiering kontra integrering. Invändningarna mot en gemensam skola för alla gick ut på att undervisningen skulle bli lidande med heterogena skolklasser. Internationella jämförelser visar att svenska elever hävdar sig väl. I den sammanhållna svenska skolan har det visat sig att skillnaden mellan de lågpresterande eleverna och de högpresterande är mindre än i andra länder. De mest högpresterande eleverna i hävdar sig väl vid en jämförelse med motsvarande elever i andra länder. Den sammanhållna skolan har blivit en naturlig och viktig del av den svenska utbildningstraditionen. Det är en väsentlig del av vår politik att inte ha olika skolor för olika grupper och att skolan skall vara offentligt finansierad. genomfördes konsekvensutredningar av gymnasie-, fack- och yrkesskolorna, som därefter sammanfördes till en gemensam gymnasieskola. Oavsett ekonomiska, geografiska och sociala förhållanden skulle alla barn och ungdomar få lika möjligheter till god utbildning. I och med detta kom frågan om integrering eller differentie- ring att handla om gymnasieskolan. infördes den kommunala vuxenutbildningen (komvux) som erbjuder motsvarande ut- bildning till vuxna. tillkom grundutbildning för vuxna (grundvux) och undervisning i svenska för invandrare (sfi). Skolutbygg- naden ägde rum av ekonomisk expansion och hög syssel- sättning. Reformeringen av skolan var ett led i uppbyggnaden av det svenska välfärdssamhället. Genom efterkrigstidens utbyggnad av den offentliga skolan minskade behovet av enskilda skolor och fanns endast 35 sådana skolor för vanlig skolplikt. De utökade möjligheterna att välja skola och förbättrade bidragsvillkor har bl.a. medfört att antalet fristå- ende skolor ökat och uppgår till ca 300. Fristående skolor är en del av vårt svenska offentligt finansierade skolväsende och bidrar till mångfald. Under den långa reformperioden med omfattande utbyggnad av det of- fentliga skolväsendet ansågs det nödvändigt med centralstyrning av sko- lan. () och 24 länsskolnämnder spelade en viktig roll i detta expansiva skede och svarade för såväl detaljreglering som ut- veckling och statsbidragsutbetalning. Den allmänna samhällsutvecklingens krav på decentralisering ledde till att den starka centralstyrningen av skolväsendet ifrågasat- tes. I och med beslut med anledning av regeringens proposi- tion Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) decentraliserades mycket av ansvaret för skolan till kommunerna, som fick ett tydligare ansvar för driften av skolan och vuxenutbildningen. De 34 specialdestinerade stats- bidragen ersattes av ett sektorsbidrag som ingår i det generella statsbidraget till kommunerna. Ett mål- och resultatorienterat styrsystem infördes för skolväsendet. Avsikten med dessa förändringar var att fri- göra en utvecklingspotential på lokal nivå samt att åstadkomma en effek- tivare utbildning dels genom en kvalitetshöjning, dels genom ett bättre resursutnyttjande. I och med denna radikala omläggning av villkoren för skolväsendet har den statliga detaljstyrningen och de statliga uppgifterna inom området minskat väsentligt i omfattning. För att bättre kunna svara mot uppgifterna på den statliga nivån ersattes SÖ och länsskolnämnderna av de nya myndigheterna () och i skolan (). En väsentlig upp- gift för blev att följa skolväsendets utveckling. Nya styrdokument har utarbetats i form av läroplaner för grundskola respektive gymnasieskola och komvux, programmål för gymnasial ut- bildning och kursplaner. Den centrala styrningen har kompletterats med en lokal styrning. Varje kommun skall upprätta en skolplan, som klart skall visa hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Den skall dessutom ange de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen skall enligt skollagen kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Men de grundläggande frågorna om kvalitet och likvärdighet har inte följts upp i tillräcklig ut- sträckning. För att skolan skall utvecklas krävs att decentraliseringen från staten inte stannar i kommunalhuset utan förs vidare till varje skola. Där- för skall, under medverkan av lärare och övrig personal samt företrädare för eleverna, vid varje skola utarbetas en arbetsplan, som visar hur man konkret avser att genomföra utbildningen för att nå de fastställda målen. Denna arbetsplan skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. I en mål- och resultatstyrd skola är förhållandet mellan politiker och personal en kärnfråga. Politiker måste ha förtroende för personalens för- måga att ta ansvar för att skolarbetet uppfyller de mål som satts upp, men de måste också ha kunskap om villkoren för och resultaten av detta ar- bete, så att de kan göra rimliga bedömningar av vilka krav som kan stäl- las på skolan och vilka resurser som krävs för att nå målen. Politikerna har också ett ansvar för att målen blir uppnådda, för att verksamheten följs upp och utvärderas. Personalen å sin sida måste sätta sig in i och förstå politikernas krav på skolväsendet, så att de uppfattar kraven som legitima och som avgörande för inriktningen av personalens arbete. Dialogen mellan central och lokal nivå, mellan staten å ena sidan och de kommunala huvudmännen och skolan å den andra, måste också inten- sifieras. En sådan dialog bör bl.a. ge underlag för löpande revision av de centrala styrdokumenten. Stor vikt har i lagts vid allas rätt till en god grundläggande utbildning. Internationellt sett är detta, liksom den ut- byggda barnomsorgen och vuxenutbildningen, ett kännetecken för den svenska välfärdspolitiken. Den förändrade relationen mellan stat, kom- mun och skola innebär inte att staten har avsagt sig sitt ansvar för skolan i och med att de nationella målen är fastslagna. Målen måste följas upp och resultaten granskas. Målen är inte heller en gång för alla givna utan måste ses över och utvecklas i takt med arbetslivets och samhällets utveckling. Det är statens uppgift att hålla fast ett övergripande och nationellt perspektiv på skolan samt att stödja, stimulera och lyfta fram de lokala erfarenheterna, så att skolan som helhet kan inspireras och dra nytta av dem. har den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner tilläm- pats . Nya styrdokument och ett nytt betygssystem har in- förts, men reformeringen av utbildningen kan inte avstanna utan skolan måste ständigt utvecklas. Efter de avstämningar som gjorts kan brister konstateras och det finns därför anledning att vidta åtgärder. Kvalitet och likvärdighet har goda förutsättningar att bli en av världens bästa utbildnings- nationer. när de yttre instrumenten för detta finns, är det att gå vidare för att genom bättre utbildning trygga tillväxt, utveckling och väl- färd. Under den första delen av har de olika beståndsdelarna i mål- och resultatstyrningen successivt utvecklats; senast genom nya lä- roplaner och ett nytt betygssystem för respektive gymnasie- skolan. är det att höja ambitionsnivån. Mål- och resultatstyrningen ligger fast och skall tillämpas fullt ut. måste decentraliseringen utvecklas och fullföljas så att fler människor, i och utanför skolan, kan påverka arbetet med skolans modernisering för att nå målen. Det decentraliserade och målstyrda styrsystemet har många fördelar. Det förutsätter dock en god kontroll av resultaten, särskilt de kvalitativa. Utan en sådan kontroll kan kvalitet och likvärdighet inte garanteras i längden. Under de år som det nya styrsystemet varit i kraft har intresset fokuse- rats på den lokala friheten och på den vitalisering av arbetet i skolan som den nya ansvarsfördelningen lett till. Trots kärva ekonomiska tider och minskade ekonomiska resurser har många skolor varit involverade i en intensiv utvecklingsprocess. På andra håll har dock processen gått mer trögt. Detta är allvarligt, eftersom det skapar skillnader i kvalitet som kan drabba eleverna. Det har varit naturligt att friutrymmet varit i fokus under inledningsskedet. Man har behövt klarlägga gränserna för den ökade handlingsfriheten både på skolnivå och på nivå. Regeringens intryck är dock att gränserna för denna handlingsfrihet fortfarande tolkas för snävt i förhållande till de möjligheter som läroplaner, programmål och kursplaner faktiskt ger. måste ökad uppmärksamhet på alla nivåer ägnas åt resultaten av arbetet. har de ekonomiska frågorna dominerat och den ekonomiska uppföljningen har stärkts, men frågan om vad man får för pengarna har rönt betydligt mindre intresse. Det har handlat mer om kvantitet än kvalitet, trots att ekonomiska data blir intressanta först när de vägs samman med resultat. Måtten på hur sambanden ser ut måste ut- vecklas. Detta är nödvändigt för att kommunerna skall kunna utveckla en flexibel och behovsstyrd resursfördelning. Det nya betygssystemet tyd- liggör skolans resultat på ett helt annat sätt . Det är ett instru- ment bland flera för bättre kontroll av utbildningens kvalitet och likvär- dighet. Utvärdering, framför allt kommunernas utvärdering av arbetet i de skolor man är huvudman för, måste ges hög prioritet. En sådan utvär- dering måste ta fasta på grundläggande mål som kvalitet och likvärdighet i utbildningen. Utan kvalitet är likvärdigheten tömd på innehåll och utan likvärdighet leder kvalitetsdiskussionen bort från målen rättvisa och de- mokrati. Utvärderingar skall säkra att eleverna får en likvärdig utbildning med den kvalitet som målen anger. Skolan finns för elevernas skull och för dem är det resultatet av tiden i skolan som är det viktiga. Det inre arbetet riktas uppmärksamheten mot skolans inre arbete, dvs. mot kvalitets- frågorna och den inre process i vilken lärande sker. Skolpolitiken kom- mer framöver att uppmärksamma skolans inre arbete och resultaten av detta arbete. Decentralisering och målstyrning ger kommuner och skolor stor frihet att utforma det inre arbetet med utgångspunkt från lokala för- utsättningar. Att leda detta förändringsarbete är en viktig uppgift för skolledarna. Lärarna behöver också ett friutrymme för att kunna utnyttja sin professionalitet. Vad och hur eleverna lär sig, vilka sociala förmågor de tillägnar sig och hur skolan bidrar till deras värderingar är kärnfrågor i skolpolitiken. Det är i läroprocesserna, i kontakten mellan lärare och ele- ver, som det mest betydelsefulla i skolan sker. Det är här målen för sko- lan tar gestalt. Det är här elever förvandlar andras kunskap till egen kun- skap. Regeringen måste följa och vara beredd att påverka det som faktiskt sker i skolan. Statens uppgift är nu inte i första hand att skriva nya läro- plansmål, kursplanemål och programmål utan att stödja och bedöma skolans möjligheter att nå de mål som redan finns. Skolpolitikens inrikt- ning kommer mot denna bakgrund främst att fo- kuseras på de frågor som behandlas i det följande. Svensk skola har en god grund att bygga vidare på. Det beror inte minst på att har en välutbildad och professionell yrkeskår av barnomsorgspersonal, lärare och skolledare liksom engagerade elever och föräldrar. Regeringens ambition är att svensk utbildning internationellt sett skall ligga i toppen. Därför måste arbetet drivas vidare med att förbättra och säkra utbildningens kvalitet i alla skolformer och på alla nivåer. 3 Samhällsförändringar Det sena 1900-talets mest utmärkande drag är de snabba förändringarna. har samhällets utvecklingstakt varit högre. Medan för- ändringar av ekonomiska och politiska förhållanden tidigare i historien skett gradvis och långsamt upplever vi hur villkoren ständigt ändras. Samhällets utvecklingstakt innebär också nya villkor för människors livssituation. Förändringarna ställer oss inför ständiga val och alternativ. Det gäller inte minst individens möjligheter. Det finns ingen anledning att tro att samhällets förändringstakt skall minska. Tvärtom pekar alla tecken på att framtiden kommer att innebära att individen ställs inför än fler alternativ och kommer att uppleva allt tätare förändringar. Därmed ställs också nya och större krav på kunskaper och utbildning. En bred kunskapsbas är det viktigaste verktyget för att individen skall förmå att hantera en föränderlig verklighet. Det betyder risker för nya klyftor i samhället. Handikappet att ha en bristfällig utbildning riskerar att bli allt större ju längre vi går in i kunskapssamhället. Det gäller inte minst i samhällsdebatten. Förutsättningarna för att på- verka, att göra sin röst hörd och ta ställning i viktiga samhällsfrågor är intimt förknippade med medborgarnas kunskaper. För ett aktivt sam- hällsliv och ett livslångt lärande behöver alla ha goda grundläggande kunskaper liksom en vilja och förmåga att lära mer. Goda kunskaper blir också allt mer betydelsefulla på arbetsmarknaden. Ett arbetsliv i förändring ställer nya krav på utvecklingsförmåga och flexibilitet. Utbildningsnivån påverkar både förutsättningarna för att kunna få ett arbete och möjligheterna att påverka dess utveckling. De förhållanden som tas upp i kapitel 3 och 4 är samtliga av den arten att de påverkar skolans verksamhet och utveckling och . Dessa förhållanden utgör en grund för de prioriteringar som följer i kapi- tel 5 och 6. 3.1 En demokratisk utmaning Den snabba förändringstakten i samhället betyder ständiga vägval och beslut. Medier och ny informationsteknik medför att långt mer information blir tillgänglig för fler. Därmed blir också allt fler beslut fö- remål för offentlig diskussion och debatt. Härigenom har också förhållandet i det samhälleliga samtalet föränd- rats. Traditionella maktcentra förlorar sin ställning som självklara repre- sentanter för medborgarnas intressen. Det gäller också demokratins insti- tutioner. Riksdag, regering och kommunala politiska organ har inte kvar sin självklara auktoritet. Detsamma gäller politiska partier och in- tresseorganisationer. (SOU 1996:162) pekar på hur antalet medlemmar i de politiska partierna sjunkit . Speciellt kraftig har minskningen varit bland de unga. är intresset för de gemensamma frågorna fortsatt stort, men det tar sig andra former. Kravet på inflytande genom valda representan- ter vidgas till ett krav på eget deltagande i de demokratiska processerna. betyder en utveckling mot ett samhälle med större individuellt engagemang också större krav på medborgarnas förmåga att hävda sina intressen. Därmed blir den enskildes förmåga att ta del av den informa- tion som finns tillgänglig och att göra sin röst hörd allt mer betydelsefull. LO:s rättviseutredning pekar på risken att detta betyder en ökad upple- velse av vanmakt hos stora delar av befolkningen. Avståndet mellan möjligheterna att påverka och det faktiska inflytandet bidrar i sig till vanmakt. I utredningen pekas tre grupper ut som makteliter, de rika, de högutbildade på höga tjänster och politiker. upplever medlem- marna i LO att deras möjligheter att påverka utvecklingen är begränsade.