prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är svårt att säga hur skulle se på statens möjligheter att vid en avveckling återkalla eller upphäva kraftföretagens tillstånd mot reducerad ersättning. Att dra några generella slutsatser som med någon säkerhet kan appliceras på det särskilda fallet låter sig knappast göras. Det står dock klart att en begränsad ersättning under vissa förhållanden anses innebära en skälig balans mellan allmänna och enskilda intressen. torde ta särskild hänsyn till i vad mån en tillståndshavare har haft rimliga, legitima förväntningar på att få driva sin verksamhet vidare. En rimlig bedömning är att inte skulle tolka artikeln om egendomsskyddet på ett sätt som lägger hinder i vägen för en avveckling, om ingreppet kombineras med en skälig ersättning. Av särskild vikt torde vara att eventuella reduktioner utförligt motiveras i lagstiftningsärendet. 4.5 Måste rätten till ersättning regleras i lag I situationer där särskilda lagregler saknas i ersättningsfrågan bör det vara möjligt att grunda ersättningskrav direkt på ordalagen i den ändrade bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF liksom även på bestämmelser och detta oavsett om man tidigare ansett att den skadelidande saknat rätt till kompensation. Som tidigare nämnts saknar kärntekniklagen ersättningsbestämmelser. Om en återkallelse av ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet skulle kunna grundas på nytillkomna säkerhetsskäl, t.ex. om det skulle visa sig att säkerhetsanordningarna på grund av nya erfarenheter eller ny forskning framstår som otillräckliga, skulle det kunna stämma med uttalanden i motiven till kärntekniklagen och tidigare gällande ersättningsprinciper att avböja ett ersättningskrav. Kraftföretaget i fråga skulle emellertid kunna göra gällande att grundlagens ersättningsbestämmelse, såsom nyare och av högre dignitet än motivuttalanden och några allmänna rättsprinciper av osäker innebörd, tar över. I brist på ersättningsbestämmelse i särskild lag finns det risk för att enbart grundlagens bestämmelse slår igenom, med ett resultat som inte har varit avsett. Det torde således stå klart att man med anledning av främst grundlagsbestämmelsens nya utformning bör införa en ersättningsregel i lag om man alls överväger att ändra förutsättningarna för att återkalla ett tillstånd; detta gäller oavsett om det blir någon allmän avveckling av kärnkraften eller inte. Det kan i och för sig tyckas osäkert om 2 kap. 18 § RF är tillämplig på återkallelser av aktuella slags tillstånd. Det lär dock finnas anledning att undvika tidsödande och kostsamma processer härom. Dessutom ställer , som är tillämplig, vissa krav på lagstiftning i fråga om såväl ingrepp som ersättning. En reglering av ersättningsfrågan bör således under alla förhållanden ske i lag och grunderna för ersättningens beräkning bör anges i denna lag. I sammanhanget kan nämnas att tillståndshavaren inte bör särbehandlas i lagstiftningen. får därmed i princip samma rätt till ersättning som övriga tillståndshavare. skall framställa något anspråk på ersättning eller inte kan staten, i egenskap av ensam ägare, bestämma. 4.6 Hur bör en ersättningsregel utformas Vid återkallelse av renodlade säkerhetsskäl bör rätten till ersättning kunna inskränkas till fall där de omständigheter som grundar den otillräckliga säkerheten var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla. Ersättning bör således kunna vägras vid återkallelse på grund av nytillkomna eller nyupptäckta risker. Detta bör vara förenligt med 2 kap. 18 § RF. Den ståndpunkten kan motiveras med att även om tillståndshavaren i princip skulle ha rätt till ersättning, man vid beräkningen bör utgå från antagandet att han skulle ha drivit verksamheten på ett lagligt sätt om den inte hade stoppats. En tillståndshavare bör nämligen inte kunna få kompensation för den förlust han lider på grund av att han hindras att driva en verksamhet på ett sätt som inte är förenligt med lagstiftningen på området. Detta skulle vara fallet om det visade sig att driften är så riskabel att den inte kan tillåtas. Svårare är dock att i andra situationer vägra ersättning för kostnader som tillståndshavaren har lagt ned i verksamheten i tilltro till tillståndet. Hur förlusten i det enskilda fallet faktiskt kommer att se ut (vilka skadeposter som kan bli aktuella och deras storlek) är svårt att förutse. De ekonomiska konsekvenserna av en avveckling av kärnkraften kan komma att bli olika för de berörda kraftföretagen; de kan ha olika möjligheter att anpassa sig, beroende på bl.a. att de har olika stora andelar kärnkraft i sin produktionskapacitet. En avveckling kan således påverka de berörda företagens inbördes konkurrenskraft och ställning på elmarknaden. På kort sikt kan företaget ersätta produktionsbortfall genom att öka produktionen i andra anläggningar eller genom att köpa el från andra kraftföretag. Här kan man tänka sig att produktionskostnaden respektive kostnaden för inköp blir högre än produktionskostnaden för kärnkraftsproducerad el. Företagen kan dock få svårt att, på en konkurrensutsatt elmarknad, ta ut ett högre pris av sina kunder. Elpriset kan emellertid kanske komma att höjas generellt på ett sätt som minskar förlusten. En sådan utveckling kan å andra sidan tänkas gynna företag som kan producera el till låg kostnad och därigenom medföra högre vinster i dessa företag. På måste kärnkraftsföretagen sannolikt - om de inte lämnar marknaden eller minskar sin marknadsandel - täcka bortfallet genom nyinvesteringar. I allt väsentligt torde kunna sägas att förlusten för kraftföretagen kommer att bestå i merkostnader för alternativ kraftproduktion. Hur dessa merkostnader kan tänkas se ut i en osäker framtid är dock svårt att ha någon uppfattning om. Man kan tänka sig en ersättningsregel grundad på kostnader som innehavaren lagt ned på anläggningen och verksamheten i övrigt men som efter ett förbud mot fortsatt drift blir onyttiga (vilket inte är fallet i den mån anläggningen m.m. kan användas till andra ändamål), direkta merkostnader för omstrukturering av verksamheten (t.ex. omskolning av personal till andra arbetsuppgifter) och utebliven vinst i viss utsträckning. Man kan alternativt tänka sig en ersättningsregel avseende skälig del av merkostnaden för alternativ kraftproduktion. Möjligen kan man tänka sig begränsningar av ersättningen beträffande vissa investeringar som skulle ha genererat vinst, som kan antas belöpa . En sådan begränsning skulle kunna motiveras med att tillståndshavaren inte kunnat ha några rimliga, legitima förväntningar på att få fortsätta driften därefter. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen, i samband med att man övervägde att genomföra ett förbud mot s.k. ersättningsinvesteringar i kärnkraftverk, fann att ett sådant förbud inte borde genomföras, eftersom det var alltför svårt att särskilja investeringar vars enda syfte är att förlänga livslängden från säkerhetshöjande investeringar. Departementschefen uttalade härvid (prop. 1992/93:98 s. 21): Jag vill i detta sammanhang påpeka att beslutet om en omställning av energisystemet och kärnkraftens avveckling står fast, vilket framgår av senaste energipolitiska beslut. Om en tillståndshavare väljer att företa en investering som medför en förlängning av den tekniska livslängden för en kärnkraftsreaktor, dvs. den tid då anläggningen kan drivas med full säkerhet, måste han därför kalkylera med risken att verksamheten inte kan bedrivas under hela . - Någon lagändring avseende ersättningsinvesteringar skedde inte. Det angivna regeringsuttalandet kan därför knappast tillmätas större vikt än såsom ett uttryck för regeringens uppfattning om rättsläget. Mot ett resonemang som det ovan förda kan anmärkas att tillståndshavarna, så länge meddelade tillstånd gäller, har förutsatts driva verksamheten i full skala. Resonemanget torde därför ha betydelse endast om de investeringar, för vilka ersättningsrätten begränsas, kan urskiljas såsom tillkomna endast med sikte . Om det nu vidtas en lagändring som tillåter senare åtgärder, t.ex. att regeringen ges rätt att återkalla tillstånd, bör en ersättningsregel i allt fall kunna föreskriva att ersättning inte skall utgå, alternativt skall utgå bara om det finns särskilda skäl för det, beträffande sådana investeringar som tillståndshavaren företar efter lagändringen. Om det införs en sådan laglig möjlighet till åtgärder, kan en tillståndshavare nämligen inte, på samma sätt som , hävda att han härefter har kunnat förlita sig på tillståndet. Undantag bör dock göras för investeringar som skall tillgodose säkerhetskrav under anläggningens återstående drifttid. Det kan i och för sig tyckas rimligt att knyta storleken på ersättningen till den tid som återstår från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på frivillig basis, hade fått tas ur drift. Det kan dock finnas skäl att undvika att ställa upp någon tidsgräns i en ersättningsregel (jfr förslag). En sådan tidsgräns får oundvikligen en koppling till livslängdsbegreppet och kommer att tas till intäkt för och kunna angripas som ett ställningstagande härtill. rimligen kunna överlåtas på tillståndshavaren att visa sin skada även i detta avseende. Ju mer precisa reglerna om vilken ersättning som skall utgå och hur den skall beräknas kan göras, desto säkrare hållpunkter kommer reglerna att ge för såväl staten och kraftföretagen som de domstolar som kan tänkas få bestämma ersättningen. Det kommer dock att bli svårt att utforma en preciserad regel om den förlust som bör respektive inte bör ersättas. Begrepp som nedlagda kostnader och utebliven vinst är t.ex. ganska oklara. För att i möjligaste mån undvika oklarheter och oönskade konsekvenser bör i vart fall en lagregel som anknyter till sådana begrepp kommenteras närmare i motiven. Några remissinstanser invände också mot förslag att de ersättningsbelopp som kan komma i fråga är av sådan storlek att det inte är rimligt att på domstolarna överlåta en precisering av grunderna för beräkningen. En sådan ordning ansågs inte heller tillfredsställande ur rättssäkerhets- synpunkt. I motiven bör anges att tillståndshavaren har bevisbördan för påstådd förlust. Vidare bör i motiven betonas att allmänna ersättningsrättsliga principer gäller, t.ex. i fråga om att ersättning inte skall utgå om tillståndshavaren kunnat begränsa sin skada eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersättning. Expropriationslagstiftningen innehåller bestämmelser om skydd för de borgenärer, som har panträtt i den fastighet som blir föremål för expropriation. Enligt 5 kap. 25 § andra stycket ExL får således löseskilling och intrångsersättning i ett expropriationsmål, oberoende av parternas yrkanden, i princip inte sättas lägre än vad reglerna om expropriationsersättning stadgar när fastigheten besväras av inteckning. Regeln har dock förenats med en oskadlighetsprövning. Enligt 34 § NVL skall, i de fall där ersättning utgår, denna nedsättas hos om fastigheten undergått sådan värdeminskning att den inte kan antas utgöra full säkerhet för borgenär med panträtt i fastigheten. Om borgenär lider förlust till följd av att nedsättning inte har skett, har han rätt till ersättning av staten eller kommunen. Detsamma gäller om han lider förlust genom att ersättningen blivit för lågt beräknad och ersättningen av någon anledning inte har blivit prövad av domstol. Enligt 9 kap. 12 § andra stycket vattenlagen har även annan än den tillståndshavare som omfattas av omprövning rätt till ersättning för den skada som omprövningen medför. Enligt 54 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal gäller att försäkring av egendom, där annat inte framgår av omständigheterna, anses gälla till förmån för bl.a. panthavare, som har intresse av att egendomens värde inte minskas eller går förlorat. Enligt 58 § samma lag har innehavare av panträtt, även om fordringen inte är förfallen till betalning, framför ägaren rätt att ur utfallande ersättningsbelopp utfå sin fordran, såvida ägaren inte på annat sätt garanterar honom hans rätt. I 86 § finns vidare en bestämmelse till skydd för borgenär med panträtt i försäkrad fastighet vid större brandskador. promemoria uppmärksammades inte de problem som vid en avveckling kan uppkomma för kreditgivarna. I några remissyttranden framfördes att innehavare av panträtt i kraftverksfastighet och i förekommande fall av företagshypotek borde ges företrädesrätt till sådan ersättning som kunde bli följden av förslaget. Utbyggnaden av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen genom extern upplåning. Som framgår ovan finns det exempel på att lagstiftaren i olika ersättningsrättsliga sammanhang har försökt tillgodose även kreditgivares intressen. Om en lagstiftning om avveckling av kärnkraften och ersättning till tillståndshavarna övervägs, bör inom ramen för det fortsatta arbetet rimligen också övervägas i vad mån och hur kreditgivarnas intressen kan tillgodoses. 5 Berörda frågors behandling i vissa andra länder Åtgärder mot kärnkraften har diskuterats och även vidtagits också i andra länder. I många länder råder således ett s.k. kärnkraftsmoratorium, innebärande att ytterligare reaktorer inte får tas i drift. Reaktorer utomlands har också tagits ur drift av olika skäl. I många fall har det varit fråga om prototyper eller forskningsreaktorer. I några fall har reaktorerna tagits ur drift av ekonomiska skäl, antingen för att de inte har bedömts vara tillräckligt lönsamma eller för att förnyade tillståndsprocedurer m.m. har ansetts som alltför kostsamma. I några länder har man också från det allmännas sida ingripit mot redan byggda reaktorer, varav några har varit i drift. Jämförelser i rättsliga hänseenden med andra länder är dock inte alltid relevanta, eftersom olika länder har olika lagregleringar och rättsliga traditioner. Reglerna om egendomsskydd har således fått olika utformning i olika rättsordningar. I har reaktorer (bl.a. Rancho ) stängts av såväl ekonomiska som politiska skäl, i några fall efter lokala folkomröstningar. Förhållandena i är dock så olikartade dem i att några slutsatser av intresse för de rättsliga frågornas behandling i inte kan dras. Internationella jämförelser kan således sällan ge någon vägledning för en undersökning av vad som kan antas gälla i . präglas även juridiken av en ökande internationalisering, inte minst på områden som behandlas i internationella konventioner. Såsom ovan har framgått är det svårt att säkert säga vad ställer för krav på intresseavvägningen när det gäller ingrepp mot kärnteknisk verksamhet. Konventionsorganen har inte prövat något mål avseende sådana ingrepp . Det skulle emellertid vara av intresse om det i något annat europeiskt land hade prövats om avvecklingsåtgärder eller liknande har varit förenliga med krav. I många fall har dock avställda reaktorer varit statligt ägda, varför en prövning av rätten till ersättning inte har kommit att aktualiseras. I några fall har det dock funnits anledning att vidare undersöka frågornas behandling i andra länder. De resultat av denna undersökning som redovisas nedan är i huvudsak baserade på uppgifter som förmedlats av de svenska ambassaderna i respektive land. Såvitt gäller har också de angivna domarna tagits fram. I ställdes alla reaktorer i f.d. , bland dem , av enligt beslut av parlamentet efter återföreningen. Dessa reaktorer var dock statligt ägda. Även i f.d. har reaktorer ställts av, varav de flesta har varit äldre forskningsreaktorer. I något fall har ett tidigare statligt stöd dragits in, varefter industrin har avstått från ytterligare investeringar i reaktorn. Följden har blivit att reaktorn har ställts av. Härutöver har två reaktorer med privata ägarintressen tagits ur drift. Kärnkraftverket Lingen - ett äldre verk - ställdes av på grund av att säkerhetskraven inte ansågs uppfyllda. Staten krävde att verket skulle rustas upp. Ägarna valde att i stället lägga ned Lingen. Kärnkraftverket Mühlheim-Kärlich ställdes av på grund av oklarheter i fråga om bygglovet. Myndigheterna hade i något avseende hanterat bygglovsärendet felaktigt. Eftersom något giltigt bygglov inte fanns för verket, ansågs driften inte laglig. Ägarna har framställt skadeståndsanspråk mot det allmänna. Grunden för anspråket är dock myndigheternas felaktiga hantering av bygglovsärendet och inte själva avställningen av verket. delstatsnivå och det beräknas ta innan frågan är löst. I har Borssele (som är det enda kommersiella kärnkraftverket i ) drifttillstånd . Frågan om driften av Borssele har varit och är kontroversiell. En begäran om förlängning av drifttillståndet har tidigare avslagits. har uppgett att frågan om förlängning kommer att prövas med hänsyn till gällande säkerhetskrav i samband med att tillståndstiden löper ut och att det inte finns några planer på en stängning av Borssele. I hölls en folkomröstning i frågan huruvida man skulle tillåta kärnkraft för fredliga ändamål. Utfallet blev, med ett 64-procentigt valdeltagande, 50, nej och 49, ja. Som ett resultat av folkomröstningen antog parlamentet den s.k. kärnkraftförbudslagen (Atomsperrgesetz). Genom denna lag förbjöds dels byggande av nya kärnkraftverk, dels tagande i drift av redan byggda verk. I det sistnämnda hänseendet kom lagen att träffa kärnkraftverket Zwentendorf, vilket var klart att ta i drift men som ännu inte hade fått drifttillstånd. Verket ägdes av ett bolag med övervägande statliga, men även delstatliga och kommunala, intressen. Bolaget riktade ersättningsanspråk mot staten. Atomsperrgesetz innehöll inte någon regel om rätt till ersättning. Två av de domstolar, som prövade ägarbolagets anspråk på ersättning av staten, yrkade att författningsdomstolen skulle upphäva 1 § i Atomsperrgesetz. I båda fallen ogillade författningsdomstolen yrkandena. Författningsdomstolen var i sin prövning bunden av de yrkande domstolarnas ursprungliga argumentation, vilken till stor del handlade om huruvida Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling och därigenom stred mot likhetsprincipen. I det senare av de två målen vid författningsdomstolen meddelades dom . I det målet uttalade sig domstolen endast om Atomsperrgesetz innebar någon osaklig särbehandling av ägarbolaget, vilket inte ansågs vara fallet. I den tidigare domen, som meddelades , behandlade författningsdomstolen bl.a. frågan om Atomsperrgesetz var förenlig med egendomsskyddet enligt österrikisk rätt. Den österrikiska grundlagsregel som främst diskuterades (Art. 5 StGG) anger endast att egendom är okränkbar och att expropriation mot ägarens vilja kan ske bara i de fall och på det sätt som anges i lag. Denna regel, som är den närmaste motsvarighet till 2 kap. 18 § RF som finns i österrikisk grundlag, nämner inget om vare sig ersättning eller rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen konstaterade att det ur den angivna regeln inte kunde härledas något tvång att betala ersättning vare sig vid expropriation eller rådighetsinskränkningar. Domstolen uttalade också att det inte var fråga om expropriation, eftersom någon förmögenhetsöverföring inte hade ägt rum (rätt till ersättning vid expropriation fanns enligt vanlig lag). Författningsdomstolen konstaterade vidare att det inte fanns någon bestämmelse om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Författningsdomstolen fann också att rådighetsinskränkningen uppfyllde kravet på allmänt intresse i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Härvid hänvisade domstolen till att Atomsperrgesetz hade till syfte att, med hänsyn till den rädsla för kärnkraft som fanns hos delar av befolkningen, fastställa att samhällets energiproduktion skall ske genom produktionssätt som är mindre miljöfarliga än kärnklyvning. Som synes var den österrikiska grundlagsregleringen av egendomsrätten betydligt mindre långtgående än den nuvarande svenska. betydelse behandlades enbart med hänsyn till kravet på allmänt intresse. Att författningsdomstolen inte behandlade betydelse för ersättningsfrågan kan ha berott på dels att det inte påkallades av den yrkande domstolen, dels att ännu inte hade meddelat några domar av betydelse för frågan. Av redogörelsen ovan torde framgå att undersökningen av berörda frågors behandling i andra länder inte har kunnat ge någon vägledning för hur de rättsliga frågorna bör behandlas vid en avveckling av kärnkraften i . I en avvecklingslagstiftning bör observeras de bestämmelser som reglerar frågan om ansvaret för det använda kärnbränslet och kärnavfallet (10 och 14 §§ kärntekniklagen). Även frågan om framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. enligt finansieringslagen bör uppmärksammas. Det bör övervägas om det är lämpligt att någon samordning av frågorna sker i en avvecklingslag- stiftning. promemoria föreslogs att talan om ersättning skulle väckas vid från beslutet om återkallelse av tillståndet, vid äventyr att tillståndshavaren annars förlorade sin rätt. Vad gäller frågan om vid vilken domstol talan om ersättning skall väckas och inom vilken tid detta skall ske, bör en lagstiftning kunna bygga i huvudsak förslag. Fristen för att väcka talan bör anpassas till förutsättningen att ersättningsfrågan i första hand, liksom i tidigare fall, bör försöka lösas genom förhandlingar mellan staten och berörda kraftföretag. Likaså bör i regeln kunna anges, utan att detta påverkar fristen för att väcka talan, att om en överenskommelse inte träffas, skall talan väckas inom viss angiven tid. Det bör vidare övervägas om inte fristen bör knytas till tidpunkten för reaktorns faktiska tagande ur drift snarare än tidpunkten för återkallelsen av tillståndet. Översikt över vissa av regeringens beslut avseende tillstånd till kärnteknisk verksamhet För de aktuella tolv reaktorerna (Studsvik och utesluts här) gavs de ursprungliga tillstånden - . Några tidsbegränsningar uppställdes inte i dessa tillstånd. Regeringen har beträffande de 12 reaktorerna beslutat bl.a. följande. - fick Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget (härefter SVAB) tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva en atomreaktor. - föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som villkor för fortsatt tillstånd att driva kärnkraftsblocken , att åtgärder för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningarna skulle vidtas. - lämnade regeringen tillstånd enligt 5 § kärntekniklagen att, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva reaktorn med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning). - fick SVAB tillstånd, enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen, att på i ansökan angiven plats uppföra, inneha och driva ett andra aggregat i . - fick SVAB laddningstillstånd. Regeringen föreskrev, med stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tillståndet , att reaktorn inte fick drivas efter utgången av utan särskilt tillstånd av regeringen (tidsbegränsningen motsvarade den tid för vilken SVAB hade träffat avtal med ). Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed. - fick SVAB tillstånd till fortsatt drift efter utgången av . Till stöd för ansökningen hade SVAB åberopat ett nytt Regeringen föreskrev, med stöd av 4 § atomenergilagen och med ändring av tidigare meddelade tillstånd, att reaktorn inte fick drivas efter utgången av utan särskilt tillstånd av regeringen. Regeringen gav i beslutet anvisningar om när ny ansökan om fortsatt drift skulle göras och om vilken utredning som skulle förebringas i samband därmed. - föreskrev regeringen, med stöd av 4 § atomenergilagen, som villkor för fortsatt tillstånd att få driva kärnkraftsblocken , att åtgärder för filtrerad ventilation av reaktorinneslutningarna skulle vidtas. - lämnade regeringen tillstånd, enligt 5 § kärn- tekniklagen, att, utöver vad som omfattades av tidigare tillståndsbeslut, inneha och driva reaktorn med en termisk effekt om 1 800 MW (effekthöjning). - lämnade regeringen, med stöd av 7 § kärntekniklagen och med ändring av beslutet , SVAB tillstånd att driva reaktorn längst intill utgången av .