prop · GK03150D2 · 1997-01-01 00:00:00 — Propositioner och utredningar av betydelse skall redovisa effekterna på miljö och resursförbrukning. Ekonomiska styrmedel och den offentliga upphandlingen skall användas aktivt i arbetet. Hållbar utveckling bör vara ett övergripande mål för EU och få genomslag i EU:s politik på berörda områden. Östersjösamarbetet engagerade sig tidigt i att bistå de före detta kommunistländerna för att främja reformprocessen mot demokrati och marknadsekonomi. Öppnandet av dessa länder mot omvärlden vidgade våra egna perspektiv t ex när det gäller inriktningen av miljövården, kommunikationsmönster, handel och investeringar. Nya marknader med stor tillväxtpotential öppnas för svenska varor och företag. stärks när länderna runt omkring blir ekonomiskt starkare. I Östersjösamarbetet finns även en viktig EU-dimension, inte minst i ljuset av den kommande utvidgningen av unionen. Stora svenska insatser har gjorts på bl.a. energi- och miljöområdena. Dessa insatser har gett upphov till betydande leveranser från svenska företag. En grundläggande förutsättning för en expansion av den svenska ekonomin är att befinner sig i en dynamisk ekonomisk miljö. Därför är svenska företagsetableringar i till stor fördel för . Det svenska näringslivet har emellertid i jämförelse med näringslivet i de övriga nordiska länderna haft en ganska avvaktande attityd till satsningar såväl när det gäller handel som företagsetableringar. har en mycket stor ekonomisk potential. För att stimulera de svenska insatserna och därmed också främja sysselsättningen i , har regeringen introducerat den s.k. Östersjömiljarden. Medlen skall användas för att stärka samarbete och utveckling kring , bl.a. genom åtgärder och projekt inom de fem prioriterade områdena livsmedel, energi, utbildning, infrastruktur och miljö. I samarbete med bl.a. och förbereds stora satsningar på energi- och miljöprojekt i varje land. Därutöver har man tagit emot en mängd ansökningar från företag, kommuner och enskilda om stöd till olika projekt. Bedömningar av dessa projektförslag pågår i . Östersjömiljarden är ett värdefullt komplement till de reguljära samarbetsinsatserna i central- och som finansierat . Regeringen förbereder nu en fortsättning på programmet. 1.4.3 Vården, omsorgen och skolan hade negativ tillväxt och tappade jämfört med en normal trendmässig utveckling av BNP. Därmed försvagades skatteunderlagen och de offentliga finanserna och av jobben i den offentliga sektorn försvann. Krisen i början av 1990- talet har lett till att mer än 100 000 jobb har försvunnit i kommuner och landsting. Vid utformningen av saneringsprogrammet var en grundläggande princip att verksamheter skall prioriteras framför transfereringar. Detta har inneburit att statsbidragen till kommuner och landsting har hållits nominellt oförändrade trots att nästan alla andra budgetposter har fått vidkännas omfattande besparingskrav. Det har däremot inte varit möjligt att skydda den kommunala sektorn mot effekterna av den svaga ekonomiska utvecklingen. Kommuner och landsting har utsatts för svåra ekonomiska påfrestningar. Alternativet att inte göra något åt de statsfinansiella problemen hade emellertid varit ännu värre för kommuner och landsting. Växande räntekostnader för statsskulden hade snabbt trängt undan väsentliga utgifter för välfärden. Att hejda sysselsättningsfallet i kommuner och landsting är avgörande för såväl arbetslösheten som för kvaliteten på vård, omsorg och skola. En satsning på verksamheterna skapar trygghet för både dem som är anställda och dem som är i behov av service, samt för att upprätthålla respekten för och tilliten till den offentliga verksamheten. Den har också en stor betydelse för möjligheten till jämställt förvärvsarbete. Tillit till välfärden och trygghet i anställningen är avgörande för hushållens efterfrågan. Stabilitet i den kommunala sektorn kan därför få gynnsamma effekter även på den privata sysselsättningen. Regeringen föreslår i denna proposition en nivåhöjande satsning på och framåt till kommuner och landsting. Detta utrymme har skapats tack vare den framgångsrika saneringen av de offentliga finanserna. har sysselsättningen i den kommunala sektorn fortsatt att falla. Att i dagens arbetsmarknadsläge ytterligare öka arbetslösheten genom att minska på den offentliga personalen är dålig ekonomisk politik. Regeringen har därför i tilläggsbudgeten föreslagit att halva beloppet, , skall gälla . Regeringen föreslår också att tidpunkten för införande av balanskravet för kommuner förskjuts till som för landstingen, nämligen . Samhällets förmåga att möta vård och omsorgsbehoven hos gamla och sjuka är avgörande för välfärdssystemets legitimitet. Den är därmed också en viktig komponent i de förutsättningar som skapar trygghet och framtidstro. Den svenska sjukvården och omsorgen är i ett internationellt perspektiv av hög kvalitet. Det finns dock brister och otillfredsställda behov som hotar att växa om inte verksamheterna utvecklas och ytterligare resurser tillförs. De ökade statsbidrag som föreslås bör leda till att antalet sysselsatta inom den kommunala sektorn ökar och att resurstillskottet tillförs vården, omsorgen och skolan. Regeringen anser att inriktningen bör vara att resurstillskottet leder till att kommuner och landsting vidtar åtgärder så att väntetiderna i sjukvården blir kortare, kvaliteten i äldreomsorgen blir högre, de psykiskt störda ges en bättre vård och omsorgen och vården i livets slutskede förbättras. Resurstillskottet bör vidare leda till att förstärkta resurser ges till elever med behov av särskilt stöd och att särskild satsning görs på miljö, natur och teknik. Tillskottet samt det uppskjutna balanskravet skapar utrymme i tiden för ett mer långsiktigt omstruktureringsarbete. Till följd av den demografiska utvecklingen bedöms behoven av verksamhet fortsätta att öka även . Det är således nödvändigt att även i fortsättningen ständigt arbeta med att åstadkomma ett bättre utnyttjande av befintliga resurser. Regeringen vill därför framhålla att arbetet med omstruktureringen och effektiviseringen av den kommunala verksamheten måste fortsätta även om statsbidragen nu ökar. För att ytterligare höja kvaliteten inom den offentliga sektorn kommer resursarbeten, den s.k. Kalmarmodellen, att temporärt införas. Det innebär att den offentliga sektorn får ta emot en långtidsarbetslös som utför kvalitetshöjande arbete och erhåller ersättning motsvarande a-kassa med möjlighet till förlängning . Resursarbetena är en tillfällig lösning och inte ett permanent inslag. Den nu föreslagna 8-miljarderssatsningen är en del av en större insats för att stärka verksamheterna i välfärden. Återbetalningsskyddet som utfärdades , med anledning av att de preliminära skatteinkomsterna räknades upp med , skapar en god grund för att sysselsättningen i den kommunala sektorn inte skall fortsätta falla utan tvärtom öka. Välfärdens kärna stärks. Eftersom andelen kvinnor som jobbar i offentlig sektor är stor, har dessa insatser särskilt positiva effekter på kvinnors möjlighet att få arbete. Utjämningssystemets effekter för resursfördelningen mellan kommuner och landsting med befolknings- minskning och sådana med befolkningsökning behöver belysas närmare. Frågan bör med förtur behandlas av den parlamentariska kommitté som har till uppgift att utvärdera utjämningssystemets effekter. Många människor känner en oro i vardagslivet och en bristande trygghet på gator och torg. Regeringen aviserar därför ett tillskott på 1998 till rättsväsendet för bl.a. satsningar inom polisen. Denna satsning på lag och rätt syftar till att bekämpa brottsligheten och öka tryggheten. Regeringen överväger frågan om privata pensionsförsäkringars ställning vid inkomstberäkningar av efterlevandepensionen. Regeringen återkommer med förslag i budgetpropositionen. 1.4.4 Offensivare arbetsmarknadspolitik Arbetsmarknadspolitiken har en viktig roll i den eko- nomiska politiken. Den främjar tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande bristsituationer, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslagning av personer från arbetslivet. Arbetsmarknadens funktionssätt är av avgörande betydelse för att målet om 4 procents öppen arbetslöshet skall kunna uppnås. Regeringen har sedan den tillträdde arbetat med att reformera den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utbildning och kompetenshöjning är ett centralt inslag i strategin för att återföra arbetslösa till reguljärt arbete. De lokala arbetsförmedlingarna har stärkts. Kommunerna har fått ett starkare inflytande. De arbetsmarknadspolitiska medlen har blivit mer flexibla och individuellt anpassade. Konkreta och realistiska individuella handlingsplaner upprättas mellan den arbetssökande och arbetsförmedlingen. Därigenom tydliggörs både den arbetssökandes och arbetsför- medlingens ansvar. Syftet är att påskynda återgången till den reguljära arbetsmarknaden. Den höga arbetslösheten och stora åtgärdsvolymen ställer arbetsmarknadspolitiken inför svåra påfrestningar. Ett sådant problem är undanträngningseffekterna, bl.a. i form av att personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utför arbete som i annat fall skulle ha utförts av reguljärt sysselsatta. Åtgärder med en hög subvention av arbetskraften är verkningsfulla och möjliga enbart om de omges med ett regelverk som minskar sådana undanträngningseffekter. Subventionen måste riktas in mot arbetslösa som utan subvention skulle haft svårt att komma in på den ordinarie arbetsmarknaden, t.ex. långtidsarbetslösa. Åtgärder som medför risk för en relativt stor undanträngning kan endast accepteras om subventionen inte är för hög. Åtgärden innebär då ett relativt stort åtagande av den som tillhandahåller åtgärdsplatsen och därmed en lägre tröskel för omvandling till reguljärt arbete. Ett annat problem är att de stora åtgärdsvolymerna kan leda till att kvalitetskraven på arbetsmarknadspolitiken sänks. Regeringen aviserar därför ett tillskott på till yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildningen för att höja kvaliteten. Därmed minskar risken för att det uppkommer brist på vissa yrkesgrupper. kommer också att tillfälligt tillföras ytterligare personalresurser . Under återstoden av 1997 ges en möjlighet till tillfällig avgångsersättning för äldre långtidsarbetslösa. Möjligheten ges till dem som är samt har varit inskrivna vid arbetsförmedlingen till . Ersättningen är permanent och motsvarar a- kassa utan aktiveringskrav. Regeringens avsikt är att senast i samband med budgetpropositionen föreslå att en s.k. generationsväxling skall genomföras. Regeringen kommer därutöver att presentera ytterligare förslag till ungdomsåtgärder. För att motverka passivitet och utslagning aviserar regeringen en försöksverksamhet för arbetslösa att deltaga i olika projekt. Avsikten är att regeringen skall kunna medge undantag från vissa regler i bidraget för arbetslöshetsförsäkringen. Deltagare skall vara berättigade till a-kassa eller KAS. Försöket är tidsbegränsat fr.o.m. till utgången av 1998, därefter skall en utvärdering genomföras. Den totala omfattningen är 1997 och 1998. Härmed uppnås en flexiblare användning av bidraget till arbetslöshetsersättningen och ytterligare steg mot ett ökat utrymme för den kommunala nivå i arbetsmarknadspolitiken tas. Arbetslöshetsförsäkringen skall bidra till trygghet vid omställning från ett arbete till ett annat, inte utgöra ett permanent försörjningssystem. Under arbets- löshetsperioden ska aktiva insatser göras som förstärker den enskildes ställning på arbetsmarknaden, genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utbildning. Försäkringen bygger på en arbets- och kompetenslinje där aktiva insatser alltid skall komma i första hand. Arbetslöshetsförsäkringen utgör ett ömsesidigt kontrakt mellan den arbetslöse och samhället. Om den arbetslöse gör allt vad han eller hon kan för att åter få ett jobb ställer staten upp med att erbjuda utbildning och kompetenshöjning. Regeringen har föreslagit en höjning av ersättningsnivån från till från . Höjningen är fullt ut finansierad bl.a. genom en höjning av arbetslöshetskassornas bidrag till försäkringen. 1.4.5 Lönebildningen måste fungera En väl fungerande lönebildning är en förutsättning för att arbetslösheten skall kunna halveras. har lönebildningen inte fungerat tillfredsställande. Lönerna har ökat för snabbt i förhållande till våra viktigaste konkurrentländer. års avtalsrörelse formulerade den s.k. Edin- gruppen, som var sammansatt av ekonomer hos arbetsmarknadens parter, en norm som kom att kallas Europanormen. Denna gick ut på att lönekostnaderna på den svenska arbetsmarknaden i genomsnitt borde öka i samma takt som i det övriga . De förhandlingar som följde kom att leda till att lönerna ökade snabbare än i i övrigt. Detta har möjligen på kort sikt varit till fördel för många som har arbete, eftersom löneökningarna och den låga inflationen kortsiktigt ledde till den högsta reallöneökningen sedan det tidiga . Men det har också varit till nackdel för sysselsättningen i och därmed för såväl sysselsatta som arbetslösa p.g.a. högre kostnader för arbetslösheten. Lönebildningen har gått i otakt med sysselsättningen. Konsekvenserna av brister i lönebildningen är annorlunda nu mot . Om lönekostnaderna steg mer i än i omvärlden medförde det på kort sikt ökad inflation och först på försvagad konkurrenskraft och risk för arbetslöshet och devalvering. Den djupa krisen uppkom efter en sådan process med hög inflation och försvagad konkurrenskraft. Utvecklingen visar att en beredvillighet att acceptera inflation inte ger en hållbart låg arbetslöshet. Om lönekostnaderna stiger mer i än i omvärlden i dagens situation med stabilt låga pris- och löneökningar i vår omvärld, internationellt integrerade kapital- och valutamarknader och en stängd inflationsväg medför det stigande räntor och därmed även på kort sikt ekonomisk åtstramning och stigande arbetslöshet. var det under en övergångstid möjligt att misslyckas och leva med konsekvenserna av brister i lönebildningen. Det är det inte längre. leder högre löneökningar än i omvärlden till att massarbetslösheten biter sig fast. Viktiga förutsättningar för lönebildningen bestäms av regeringens och beslut avseende den samlade ekonomiska politiken, dvs. skatte- och transfereringssystemen, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken samt arbetsrätten inklusive lagstiftning om konflikter och medling. Men det helt avgörande direkta inflytandet över lönebildningen ligger hos arbetsmarknadens parter, som bestämmer de regler som styr avtalsförhandlingar och avtalsinnehåll. Regeringen gav i uppdrag åt parterna på arbetsmarknaden att fram till gemensamt formulera nödvändiga förändringar av förhandlings- och lönebildningssystemet för att säkerställa en bättre fungerande lönebildning. Detta uppdrag har resulterat i flera bidrag. Av särskilt intresse är det samarbetsavtal som har ingåtts mellan arbetstagare och arbetsgivare inom industrin och det förslag som har arbetats fram inom LO:s s.k. LISA- projekt. Regeringen välkomnar samtliga förslag och avser att tillsätta en utredning för att arbeta vidare med en del av de konstruktiva förslag som framkommit. Utredningen skall bl.a. undersöka möjligheterna att förstärka medlingsinstitutionen. 1.5 Budget- och skattepolitiken Budgetpolitiken karaktäriseras av fortsatt stramhet. Aktuella beräkningar visar att det finns ett reformutrymme på ca . För att säkra detta utrymme har följande principer tillämpats: De återstående delarna av konsolideringsprogrammet genomförs. Överskridanden av budgeterade belopp skall finansieras. Besparingsförslag som visar sig få mindre effekt än beräknat skall kompletteras med nya åtgärder så att avsedda besparingar uppnås. Utgiftstak 1998 2000 Den ekonomiska utveckling som ligger till grund för nuvarande beräkning är ur statsfinansiell synvinkel gynnsammare än den som budgetpropositionen baserades på. Denna utveckling i kombination med att de strama principerna för budgetpolitiken upprätthålls har lett till att ett utrymme för reformer uppkommer 1998. Utgiftsökningarna och skattelättnaderna som föreslås i denna proposition ryms därför inom de fastställda utgiftstaken och överensstämmer med de fastlagda budgetpolitiska målen. Utgiftstaken 1998 och 1999 ligger fast. Fördelningen mellan utgiftsområdena har dock reviderats sedan budgetpropositionen. Taket för statens utgifter föreslås vara . Denna nivå innebär att utgifterna realt sett är i stort sett oförändrade från de båda föregående åren. Utgiftstaket som andel av BNP sjunker därmed från 1997 till 39,1, 1998; 1999 respektive . Saneringen av de offentliga finanserna För att saneringen av statsfinanserna skulle ge ett snabbt, kraftigt och varaktigt resultat har arbetet bedrivits längs två linjer. Dels har ett konsolideringsprogram på sammanlagt genomförts, dels har institutionella förändringar som syftar till att förebygga och förhindra en framtida okontrollerad försämring av de offentliga finanserna vidtagits. Konsolideringsprogrammet skall genomföras i sin helhet. återstår dock vissa delar att precisera och andra delar har ännu inte trätt i kraft. Dessa återstående delar kommer att preciseras och genomföras så att programmet får full effekt 1998. Varje halvår görs en uppföljning av programmet, senast i budgetpropositionen 1996 och även i denna proposition. TABELL 1.6 BESLUTSLÄGET 1998 MIILJARDER KRONOR INKOMSTE R UTGIFTER TOTALT Preciserade beslut 59,4 65,0 124,4 Aviserade beslut 0,0 1,1 1,1 Återstår att åtgärda 0,0 0,0 0,0 Summa 59,4 66,1 125,5 Budgetprocessen Stora förändringar av budgetprocessen och de institutionella förhållandena har ägt rum . Av de institutionella förändringarna är införandet av ett utgiftstak den mest genomgripande. Utgiftstaket omfattar i princip hela den offentliga sektorns utgifter. För staten, statsskuldsräntorna undantagna, samt socialförsäkringssektorn utanför statsbudgeten läggs ett utgiftstak fast. För kommunerna begränsas utgifterna indirekt genom att inkomsterna i form av skatt och statsbidrag begränsas som ett balanskrav gäller för kommuner och landsting. Utgiftstaket är treårigt och rullas framåt. vårproposition fastställdes taken för åren 1997 1999. I föreliggande proposition föreslås tak för . Beräkningen av utgiftstaket bygger på prognoser för ett flertal samhällsekonomiska variabler såsom tillväxt, arbetslöshet, ränta och inflation. Taket är nominellt. Det statliga taket får inte överskridas. Om det krävs eller är önskvärt att utgifterna ökar inom vissa områden måste detta lösas genom omprövningar inom ramen för det totala taket. trädde lagen om statsbudgeten i kraft. Regelverken kring den nya budgetprocessen gavs därmed en fast form. Besluten om budgeten koncentreras, vilket ökar möjligheterna att göra prioriteringar mellan olika områden. Ytterligare en del av de institutionella förändringarna är den skärpta uppföljningen av utgifterna under innevarande budgetår. Fackdepartementen har ansvar för att varje kvartal prognostisera utgifterna på samtliga anslag för det innevarande året. I de fall utgifterna ser ut att bli högre än budgeterat skall fackdepartementen komma med förslag till åtgärder för att förhindra att budgeten överskrids. 1.5.1 Skattepolitiken Starka statsfinanser är ett grundläggande villkor för en uthållig välfärd. Det är viktigt att skattesystemet stimulerar till arbete och investeringar. Skatternas främsta syfte är dock att finansiera våra gemensamma utgifter. Tar man hänsyn till att även underskotten måste betalas har det egentliga skatteuttaget, dvs. skattekvoten plus det offentliga underskottet, sjunkit . Det förbättrade statsfinansiella läget gör att även det totala skatteuttaget kommer att kunna minskas något . En av flera tänkbara åtgärder är inkomstskattelättnader för låg- och medelinkomsttagare. Diagram 1.9 Den egentliga skattekvoten Skattesystemet medverkar till en rättvis fördelning. Ett exempel på detta är beskattningen av förmögenhet. En ny lag om förmögenhetsskatt har presenterats . Skattesystemet är emellertid bara ett bland flera fördelningsinstrument. Minst lika viktig för att motverka ökade klyftor är en väl fungerande arbetsmarknad och en bra utbildningspolitik. Det sammantagna resultatet av den ekonomiska politiken har medfört att företagsklimatet har förbättrats, trots att även företagen har fått bidra till saneringen av de offentliga finanserna. Företagsbeskattningen i är förmånlig i ett internationellt perspektiv. Lättnader i ägarbeskattningen har genomförts för att förbättra villkoren för nyinvesteringar och kapitalförsörjning i små och medelstora företag. Därigenom förbättras villkoren för de företag som inte har tillgång till den internationella kapitalmarknaden. En rad åtgärder har genomförts och genomförs för att ytterligare förbättra företagsklimatet för de mindre och medelstora företagen. Nedsättningen av arbetsgivaravgifter med särskild inriktning mot mindre företag utvidgas och kommer att omfatta en lönesumma på högst . Beskattningen av små och medelstora företag lindras genom att det s.k. löneunderlaget höjs från vid beräkning av bl.a. lättnadsutrymmet. Enskilda näringsidkare m.fl. kommer också att kunna ta ut en större del av inkomsten som kapitalinkomst. Det s.k. kapitalförlustbegreppet tas bort ur lagstiftningen, vilket gör det möjligt att dra av förluster t.ex. på grund av att man utsatts för brott. Skattereglerna har förändrats för att underlätta generationsskiften. har lämnat sitt slutbetänkande som är föremål för remissbehandling. Det pågår även ett arbete för att förenkla skattereglerna för enskilda näringsidkare. TABELL 1.7 BOLAGSSKATTEN I OLIKA EU-LÄNDER LAND BOLAGSSKATTESATS 28,00 40,17 34,00 33,00 28,00 36,66 a) 40,00/35,00 35,00 38,00 53,20 40,29 39,60 35,00 b) 45,00/30,00 34,00 a) lägre skattesats för noterade inhemska företag b) lägre skattesats för utdelade vinster Källa: lägger regeringen förslag om ett nytt system för skattebetalningar. Därmed kommer både företagens och skatteförvaltningens arbete att underlättas och effektiviseras på en rad sätt. Det nya systemet med s.k. skattekonton skall träda i kraft . I strävan efter ett gott företagsklimat ingår också kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Konkurrensen får inte snedvridas av att en del företag genom ohederlighet skaffar sig orättmätiga fördelar gentemot de hederliga. Regeringen har lagt en rad förslag som förbättrat och effektiviserat skattemyndigheternas arbete. har avsatts till skatteförvaltningen som särskilda medel för skattekontroll. Genom ändring i revisionsreglerna kommer skattekontrollen att bli effektivare. I samma syfte har förslag lämnats till om att skattemyndigheterna skall ges vidgade möjligheter att föra in uppgifter från andra myndigheter i skatteregistret. Flera utredningar som tillsatts inom området, bl.a. skatteflyktskommittén, skattekontrollutredningen och ekobrottsutredningen, har och våren lämnat förslag till ytterligare förbättringar inom området. Ett högt skatteuttag ställer stora krav på att skattesystemet är ekonomiskt effektivt. Skatteplanering och andra snedvridningar kan annars undergräva ekonomins funktionsförmåga. För att skattesystemet skall ha en allmän acceptans är det viktigt att det är någorlunda enkelt och överskådligt och att möjligheterna till fusk och överutnyttjande är små. Genom skattereformen 1990 1991 fick ett hållbart skattesystem med förhållandevis enkla regler baserade på sunda principer. Sambandet mellan inkomsten och hur mycket man faktiskt betalade i skatt ökade väsentligt. Regeringen kommer att redovisa sin slutgiltiga bedömning av skattereformen i budgetpropositionen . Socialförsäkringarna finansieras genom allmänna egenavgifter, socialavgifter och allmänna skattemedel. har det gjorts stora förändringar av regelverket, bl.a. har egenavgiften omvandlats från en arbetslöshetsförsäkringsavgift till en sjukförsäkringsavgift samt höjts i flera etapper. Vidare har utgifter flyttats mellan de olika försäkringarna.