prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — 1996/97:84 utgår också från en beslutsordning av angivet slag för avvecklingens genomförande. Regeringen anser i likhet med huvuddelen av remissinstanserna att det bör ankomma på regeringen att göra den närmare bedömningen i sam- band med beslut att upphäva rätten till reaktordrift för utvinning av kärn- energi. Vissa kriterier för avvecklingen bör dock som föreslagits i prome- anges i lagen. De kriterier som föreslås av arbetsgruppen utgår från syftet med omställningen att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning, byggd på förnybara energikällor och genomförd på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Enligt lagförslaget i promemorian skall regeringens beslut fattas med utgångspunkt i att reaktorerna skall ställas av som bäst gagnar syftet med omställningen och dess genomförande. Vidare anges att det vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall tas hänsyn till reaktorns geografiska läge och i övrigt för varje reaktor beaktas andra särskilda förhållanden som ålder och reaktortyp. Hur kriterierna skall utformas är en besvärlig fråga och den i promemorian föreslagna lösningen har fått kritik från många remissinstanser. De anser att kriterierna är alltför vaga för att det med någon grad av säkerhet skall kunna förutses i vilken ordning och reaktorerna kommer att tas ur drift. departementspromemoria angavs vissa skäl för en lagut- formning som medgav flexibilitet. Avvecklingen av kraftproduktionen i en reaktor kan dels påverka säkerheten i intilliggande reaktorblock, dels påverka distributionstekniska förhållanden i den aktuella regionen. Nya tekniska rön eller händelser i omvärlden som berör kärnkraften kan påverka statsmakternas önskan om avvecklingsarbetet bör påbörjas (Ds 1988:11 s. 14). Lagförslaget kritise- rades för sin avsaknad av i lag angivna kriterier för hur avvecklingen skulle gå till. Regeringen har förståelse för önskemålet om större precision i de kriterier efter vilka beslut om avställning skall fattas. Problemet är dock att den fortsatta avvecklingen efter den inledning som aviseras i prop. 1996/97:84 är beroende av utvecklingen i många avseenden. I sammanhanget bör understrykas detta ärendes unika beskaffenhet med tillämpning i ett begränsat antal fall, där konsekvenserna av olika handlingsalternativ för genomförandet av omställningen kan förväntas bli ingående belysta och debatterade. Det är knappast möjligt att precisera kriterier som gör det möjligt att med någon större grad av säkerhet förutse tid och ordning för fortsatt avveckling. Den väsentliga förutsebarhet som avvecklingslagen ger avser det förhållandet att kärnkraften som energikälla skall avvecklas som ett led i omställningen av energisystemet. Lagens syfte är att utgöra ett instrument för att genomföra detta led i omställningen. Lagen är generellt utformad och gäller alla reaktorer under hela avvecklingsperioden, låt vara att dennas längd nu inte kan anges. Invändningen om grundlagsstridighet på grund av bristande generell utformning saknar enligt regeringens mening fog. I enlighet med arbetsgruppens förslag bör som ett övergripande rekvisit föreskrivas att en kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tid- punkt som bäst gagnar omställningen. En viktig fråga i när det gäller turordningen reaktorerna emellan är betydelsen av säkerhetsaspekter utöver kärntekniklagens krav, dvs. möjligheterna att rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f.), varvid bedömningen blev att någon sådan rangordning inte var möjlig. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning . Skulle en återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall kärntekniklagen tillämpas. Detta hindrar dock inte att aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen av i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift. Dit hör det geografiska läget. Kammarrätten i har anfört att kriteriet geografiskt läge bör förtydligas. SKI har anfört att det vid prövningen av tillstånd enligt kärntekniklagen redan tagits hänsyn till reaktorns geografiska läge och att, om kriteriet skall läggas till grund för beslut om urdrifttagande, det klart måste framgå att det finns andra skäl än de som redan har beaktats, t.ex. hänsyn till de följder en reaktorolycka kan få i ett särskilt område. Frågan om betydelsen av reaktorernas lokalisering berördes i prop. 1987/88:90 s. 22 f. och vad som sägs där bör kunna ge ledning för tillämpningen av kriteriet geografiskt läge. Av särskild betydelse är befolkningstätheten i närområdet. Konsekvenserna för liv och hälsa om en svår reaktorolycka trots allt skulle inträffa torde nämligen i första hand bero på möjligheterna att evakuera människor från den farliga zonen omkring kärnkraftverket. Dessa möjligheter påverkas i sin tur av hur många som bor och verkar i det aktuella området. I detta hänseende skiljer sig förhållandena mellan verken. Befolkningstätheten är särskilt stor kring . 1996/97:84 framgår att reaktorernas lokalisering är en omständighet som särskilt bör beaktas när ordningen för att ta reakto- rerna ur drift skall avgöras och att regeringen bedömt Barsebäcksverkets lokalisering som olämplig. Med beaktande av vad som anförts finns det enligt regeringens mening skäl att, som arbetsgruppen föreslagit, föreskriva att hänsyn skall tas till reaktorns geografiska läge när det bestäms i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift. Regeringen anser vidare att den enskilda reaktorns betydelse för energisystemet bör anges som kriterium. Detta innebär att i bedömningen skall beaktas frågor som reaktorns produktionskapacitet och hur ett eventuellt urdrifttagande skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha viss betydelse. I övrigt är det, mot bakgrund av det ovan anförda, svårt att i praktiken komma fram till väsentligt andra kriterier än de som föreslås i promemorian. I denna anges som exempel på andra särskilda förhållanden, vid sidan av geografiskt läge, ålder och reaktortyp. har påpekat finns i endast två typer av kärnkraftsreaktorer. Med beaktande härav anser regeringen att konstruktion bör väljas i stället för reaktortyp , eftersom det senare uttrycket kan leda till en alltför snäv tolkning. Det bör understrykas att regeringen skall göra en samlad bedömning där olika handlingsalternativ får vägas mot varandra. De angivna kriterierna skall ses som exempel och deras betydelse kan variera i det enskilda fallet. Vad gäller t.ex. ålder har SKI framhållit att kriteriet inte återspeglar skillnader i säkerhetsnivå mellan olika reaktorer med hänsyn till att äldre reaktorer har genomgått modernisering. Sammanfattningsvis anser regeringen att beslut om att en kärnkraftsreaktor skall tas ur drift skall fattas med utgångspunkt i att - urdrifttagandet skall ske som bäst gagnar syftet med om- ställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av ordningen för tagande ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. Några remissinstanser, t.ex. och , har efterlyst utredningar angående förslagets ekonomiska och miljömässiga konsekvenser. Regeringens bedömning är såsom framgår av den energipolitiska propositionen (prop. 1996/97, s. 24) att de två kärnkraftsreaktorerna i är olämpligt lokaliserade och skall tas ur drift. Bortfallet av el skall kompenseras genom effektivare energianvändning, elhushållning, konvertering från el samt tillförsel av el från andra energikällor. Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning är ett villkor för att ytterligare reaktorer skall tas ur drift. Något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn tas ur drift skall inte fastställas. Härigenom ges tillräckligt för omställningen av energisystemet. Det får som framgått av det föregående förutsättas att beslut om tid och ordning för urdrifttagande i senare aktuella fall kommer att föregås av noggrann analys. och regeringen skall ha möjlighet att regelbundet bedöma resultaten av de energipolitiska åtgärderna. Resultaten av det energipolitiska programmet skall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i utgöra underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen skall genomföras. Regeringen aviserar i prop. 1996/97:84 (s. 31) att den avser att informera om de resultat som har uppnåtts. Den särskilda frågan om varseltid behandlas i avsnitt 7.4. 7.3 Ersättningsfrågan 7.3.1 Allmänt om ersättning och tillämpning av expropriationsrättsliga principer Regeringens förslag: Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora delar av ExL:s ersättningsbestämmelser tillämpas men vissa särskilda regler ges också. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I förslaget finns inte innehavare av särskild rätt med bland de ersättningsberättigade. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser anser att lagen skall innehålla regler som innebär att staten lämnar ersättning för förlust som uppkommer på grund av beslut om att en reaktor skall tas ur drift. anser dock att det finns nya sakskäl för en stängning av reaktorerna och att detta därför kan ske utan att ersättning lämnas till reaktorhavarna. vid anför att tillstånden enligt kärntekniklagen getts när säkerheten bedömdes annorlunda än , att ändringen i energipolitiken kan ses som relaterad till säkerheten samt att det inte är klart att en tillståndshavare skall ha rätt till ersättning om verksamheten begränsas när säkerhets- och miljöskyddsinsikter förändrats i negativ riktning. Samtliga som yttrat sig i frågan (däribland , , , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , och i län) har inte något att erinra mot eller tillstyrker att man vid reglering av ersättningen knyter an till bestämmelserna i . Några, t.ex. och , anser emellertid att det i första hand skulle vara bättre att ange de grunder efter vilka ersättning skall lämnas i avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL. Vissa remissinstanser anser att kretsen av ersättningsberättigade är alltför snävt bestämd. anser att självständiga nätoperatörer bör tillerkännas rätt till ersättning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid menar att innehavare av särskild rätt till fastighet också bör anges som ersättningsberättigade. anser att berörda kommuner skall ges rätt till ersättning efter samma principer som anläggningshavarna. Kammarkollegiet, , och efterlyser en fördjupad analys av sakägarbegreppet. De två sistnämnda anger ägare till kärnkraftverk som exempel på en kategori som borde upptas bland de ersättningsberättigade. anför att även övriga tillståndshavare drabbas, eftersom de får bära högre kostnader för gemensamma bolag och projekt. Några, bland dem , anser att frågan om avvecklingskostnader bör belysas ytterligare innan en lagstiftning kan ske. efterlyser en översyn av finansieringslagen och anser att det för bestämmande av ersättningen är av vikt att klargöra hur avgiftsmedlen skall hanteras. har ställt en rad frågor angående tillämpningen av finansieringslagen, bl.a. huruvida säkerheterna enligt denna lag kan utnyttjas för att finansiera en avveckling i enlighet med förslaget. och de till kraftindustrin anknutna remissinstanserna anser att ägarna av fastigheterna där reaktorerna är belägna bör ha rätt att begära att staten löser in fastigheten. Bland övriga instanser som förordar en rätt till inlösen kan nämnas , och i län. anför att staten i de fall inlösen begärs kan svara för avveckling och rivning samt att detta kan bekostas av avgiftsmedel och säkerheter enligt finansieringslagen. anser att nuvarande förslag strider mot vad som normalt gäller vid offentliga ingrepp. Enligt skulle det ekonomiska ansvaret kunna regleras genom att befrias från skyldigheterna att omhänderta kärnavfall och riva reaktorerna enligt kärntekniklagen mot att bolaget utger kompensation med inbetalda medel till Kärnavfallsfonden för omhändertagande av avfall och rivning av reaktorerna. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid är det visserligen något tveksamt om man i enlighet med promemorians ståndpunkt bör vägra reaktorägarna att få fastigheterna inlösta. Goda skäl synes emellertid enligt styrelsen ha framförts för att frågan skulle bedömas annorlunda än enligt . Eftersom fastigheten mister sitt väsentliga värde genom att kärnkraftverket stängs torde ägaren inte kunna räkna med någon högre löseskilling, och han måste under alla förhållanden behålla kontrollen över fastigheten medan saneringsarbetet pågår. Vissa remissinstanser, som och , anser att de skattemässiga konsekvenserna bör utredas. har tillstyrkt att ersättning skall utgå med tillämpning av bestämmelserna i och anför att den skatterättsliga behandlingen av sådan ersättning är etablerad i lag och praxis. Skälen för regeringens förslag: Kärntekniklagen saknar särskilda ersättningsbestämmelser. I förarbetena till lagen (prop. 1983/84:60 s. 60 ff, bet. 1983/84:NU17) lämnas frågan öppen om hur ersättning till reaktorhavare skall lösas om statsmakterna ingriper mot verksamheten av andra skäl än säkerhetsskäl. En genomgång av vissa uttalanden i samband med tillkomsten av kärntekniklagen samt förarbetena till tidigare gällande lagar på kärntekni- kområdet återfinns i bilaga 1, avsnitt 4.1.3. I departementspromemorian Rättsliga frågor i samband med kärnkraftens avveckling (Ds 1988:11) diskuterades vissa allmänna ersättningsrättsliga principer som kunde antas gälla i fråga om ersättning vid återkallelse eller inskränkning i verksamheten. Enligt 2 kap. 18 § RF i paragrafens dåvarande lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Det konstaterades att återkallelse av tillstånd inte var att betrakta som expropriation och att ingreppet i och för sig inte föll under grundlagsbestämmelsen (se Ds 1988:11 s. 33 f.). Bland annat rättssäker- hetssynpunkter sades dock tala för att regleringen på området borde likna regler som traditionellt tillämpas i liknande fall. Det konstaterades att förarbetena till lagstiftningen på kärnteknikområdet knappast ger klart besked om de ersättningsprinciper som gäller och att det fanns skäl att söka ledning i andra regler om ersättning vid återkallelse av koncession eller inskränkning av koncessionerad verksamhet, t.ex. vattenlagen och miljöskyddslagen. Slutsatsen blev att tillståndshavarna borde ges rätt till ersättning för ingreppet. anförde beträffande frågan om ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet, att ett tillstånd enligt allmänna principer anses ge tillståndshavaren en speciell anledning att förlita sig på att han får fortsätta att driva sin verksamhet. Rätten till ersättning har dock till väsentlig del berott på skälen för ingreppet. Kommissionens sammanfattning av vad som ansågs framgå av allmänna principer i frågan om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet överensstämmer i sak med den som lämnades promemoria: Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rubbas på samma sätt enligt äldre lag, är möjligheterna till kompensation större. Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd bör t.ex. ge större möjligheter till ersättning än endast en skärpning av tillståndsvillkoren. Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom in- greppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl och även miljöskäl av annat slag har ansetts vara sådana skäl som typiskt sett kan motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna intressen har inte ansetts väga lika tungt. Enligt Energikommissionen torde det vid ny lagstiftning om återkallelse av tillstånd, vilka inte har kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre rätt, för att vägra ersättning ha krävts tungt vägande, helst nytillkomna, säkerhets- eller miljöskäl (SOU 1995:139 s. 426). Kommissionen, som även beaktade RF och (se nämnda betänkande, avsnitt 16.5.4 16.5.5), fann att det torde stå klart att man måste införa en ersättningsregel i lag, om man ändrar förutsättning- arna för att återkalla ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Som framgått av avsnitt 7.1 är en avvecklingslagstiftning med åtföljan- de beslut om upphörande av rätten till reaktordrift att anse som ingrepp i tillståndshavarnas egendomsrätt i mening men förenlig med konventionen, om en skälig ersättning lämnas. Grundlags- bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar även rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Konstaterandet promemoria, att en återkallelse av tillstånd inte föll under grundlagsbestämmelsen eftersom ingreppet inte var att betrakta som en expropriation, är således inte längre relevant. Arbetsgruppen drar slutsatsen att det redan av de ovan redovisade allmänna principerna följer en rätt till ersättning samt att numera även bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF torde vara tillämplig, även om detta inte innebär någon ändring av rättsläget vad gäller kärnkraftföretagens rätt att få ersättning. Regeringen finner i likhet med och arbetsgruppen att en utgångspunkt för regleringen av frågan om ersättning till tillståndshavarna självfallet måste vara att den är förenlig med RF och . Som arbetsgruppen anfört torde det emellertid redan till följd av allmänna principer föreligga en rätt till ersättning vid ifrågavarande ingrepp. Några nytillkomna miljö- eller säkerhetsskäl i den mening som avses ovan föreligger inte. Regeringen återkommer till betydelsen av 2 kap. 18 § RF när det gäller ersättningsnivån (avsnitt 7.3.2). Promemorians förslag innebär att ersättning skall lämnas och bestämmas huvudsakligen i enlighet med expropriationsrättsliga prin- ciper, något som behandlas vidare nedan. Arbetsgruppen föreslår dessutom att vissa särskilda förutsättningar skall gälla vid bestämmandet av ersättningen. Till dessa förutsättningar återkommer regeringen i avsnitt 7.3.2. En del remissinstanser har önskat en mer ingående behandling av olika aspekter som rör rivnings- och avvecklingskostnaderna samt finansieringslagen. Med den föreslagna konstruktionen kvarstår tillståndshavarnas skyl- digheter enligt 10 § kärntekniklagen att hantera kärnavfall, riva anläggningar m.m. Det bör understrykas att tillståndshavarna också har det ekonomiska ansvaret för att dessa åtgärder vidtas. Syftet med fonduppbyggnaden och säkerheterna enligt finansieringslagen (se avsnitt 5.1.2) är bl.a. att säkerställa att åtgärderna kan finansieras av intäkter från produktionen i kärnkraftverken. Ersättningen enligt den nu föreslagna lagen omfattar inte kostnader för dessa åtgärder utan finansieringen förutsätts i första hand ske genom att avgiftsmedel och säkerheter tas i anspråk enligt finansieringslagen. Dessa kostnader bör därför i princip inte inverka på bestämmandet av ersättning enligt förevarande lag, såvida inte kostnader uppkommer som föranleds av tidigareläggningen av avställningen och som annars inte skulle ha uppkommit. Arbetsgruppen har föreslagit att expropriationsrättsliga principer skall gälla vid bestämmande av ersättning enligt lagen om kärnkraftens avveckling. I promemorians lagförslag hänvisas till en rad bestämmelser i som skall tillämpas med viss, närmare angiven anpassning. De särskilda förutsättningar som behandlas vidare i avsnitt 7.3.2 återfinns i förslagets 7 §. Vid remissbehandlingen har arbetsgruppens förslag att som princip anknyta ersättningsreglerna till motsvarande regler i ExL genomgående vunnit stöd och regeringens förslag har utformats i enlighet härmed. En stor fördel med detta är att man i ExL har ett beprövat system med en fastställd ordning för bestämmande av ersättning till följd av tvångsin- grepp, vilket är ägnat att skapa enhetlighet vid bedömningen av de mycket omfattande ersättningsfall som är aktuella. Genom anknytningen till ExL:s bestämmelser kan även kreditgivarnas intressen tillgodoses i samma ordning som vid expropriation. Utbyggna- den av de svenska kärnkraftverken har finansierats huvudsakligen genom extern upplåning. Ett beslut att upphäva rätten till reaktordrift kommer i första hand att leda till förlust för tillståndshavarna. Även om rätten till reaktordrift inte är att anse som en sådan fastighetsanknuten rätt som avses i ExL, medför den omständigheten att rätten försvinner en minsk- ning av reaktorfastighetens marknadsvärde, vilket också drabbar de borgenärer som har panträtt i fastigheten. Rätten till reaktordrift får förut- sättas ha varit av avgörande betydelse för fastighetens värde som säkerhet för borgenärerna och torde ur deras synvinkel vara att betrakta som ett tillbehör till fastigheten. Att rätten att driva kärnkrafts- reaktor upphör riskerar att medföra betydande skada för panthavarna. I syfte att tillhandahålla visst skydd för borgenärerna vid en avveckling av kärnkraften finns det därför anledning att, genom hänvisning i avvecklingslagen, tillämpa ExL:s regler om nedsättning. För detta ändamål skall ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift jämställas med intrångsersättning enligt ExL. Vid expropriation av del av en fastighet skall enligt ExL intrångsersätt- ning utgå med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. För rörelse- skada utgår s.k. annan ersättning. Sådan skada kan uppkomma t.ex. när en näringsverksamhet på grund av expropriationen inte kan drivas vidare. Intrångsersättning, men inte annan ersättning, skall sättas ned för för- delning bland borgenärer med panträtt i fastigheten. Tillämpat i förevarande fall skulle således vid en tillämpning av ExL:s ersättningsregler kompensation på grund av att rätten till reaktordrift upphävts ske genom annan ersättning för utebliven kraftproduktion och intrångsersättning för minskat värde på reaktorfastigheten. Den nya lagen bör alltså utformas så att ersättningen kommer att ned- sättas, fördelas och betalas ut i enlighet med principerna i ExL. För att förfarandet med nedsättning till skydd för borgenärerna skall gälla gene- rellt, dvs. även i de fall staten och tillståndshavaren träffar en överens- kommelse om ersättningens storlek, föreslås att ersättningen alltid skall fastställas av domstol. Till denna fråga återkommer regeringen i avsnitt 7.4. Domstolen måste då också ta ställning till fördelningen mellan intrångsersättning och annan ersättning. Beträffande vad som gäller vid bestämmande av ersättning enligt ExL i övrigt, se avsnitt 5.2.3. Enligt förslaget i promemorian har tillståndshavare och ägare till fastighet som använts till kärnteknisk verksamhet rätt till ersättning av staten för förlust som de åsamkas till följd av ett beslut enligt lagen. Tillståndshavaren är den som direkt berörs av ett beslut som innebär att tillståndet inte längre omfattar rätten att driva en reaktor.