prop · GK0383 · 1997-01-01 00:00:00 — | | Innan nationella särregler som hindrar handeln med varor övervägs| | bör analyseras om det är befogat med hänsyn till viktiga | | intressen såsom skydd för liv och hälsa, arbetar- och | | konsumentskydd eller skydd för miljön. | | För varje produktsektor måste bedömas vilken åtgärd - bindande | | rättsakter, ömsesidigt erkännande eller ökad satsning på standarder| | -som är mest lämplig för att åstadkomma fri varurörlighet. Ett | | effektivt standardiseringsarbete och en effektiv | | marknadskontroll är dock oavsett vilken åtgärd som väljs viktiga| | förutsättningar för en väl fungerande inre marknad. Ökat förtroende| | och samarbete mellan medlemsstaternas administrationer är också | | nödvändigt. | | Arbetet med att eliminera kvarvarande och nytillkommande | | handelshinder måste intensifieras och funktionen bör göras | | tydligare i , inte minst för att underlätta för de små och| | medelstora företagen. Tre fjärdedelar av handeln mellan EU-länderna är föremål för tvingande regler på nationell eller EU-nivå. var marknaden splittrad av nationella regler som tvingade tillverkarna att producera varor i olika modeller för olika länder, vilket innebar stora kostnader och minskad europeisk konkurrenskraft. Mycket arbete återstår för att få bort de tekniska handelshindren och avser att i detta arbete verka för att svenska företag kan handla på lika villkor och att konsumenterna erbjuds säkra produkter. I vitboken anges två principer för arbetet med att avskaffa tekniska handelshinder, nämligen ömsesidigt erkännande och harmonisering. För vidare beskrivning se avsnitt 3.1. Få förslag till direktiv för nya varuområden läggs fram numera. Skälen till detta kan vara att principerna om subsidiaritet och proportionalitet har fått genomslag, liksom farhågor om svårigheter att få fram gemensamma regler. För att tillse att den fria varurörligheten fungerar på ett tillfredsställande sätt står valet mellan olika metoder - ökad användning av europeiska standarder, ömsesidigt erkännande eller bindande rättsakter. Enligt regeringens mening går det inte att förorda en enhetlig metod för alla produktområden, eftersom produktområdena markant skiljer sig åt. Harmonisering med hjälp av bindande rättsakter skapar ofta klara förutsättningar. Valet av metod bör dock präglas av noggranna avvägningar. Målet att avskaffa handelshinder är långt ifrån uppnått. Enligt regeringens uppfattning bör många handelshinder kunna undanröjas om ömsesidigt erkännande tillämpas på ett korrekt sätt. Detta är delvis en fråga om tillit. Förtroendet myndigheterna emellan i EU måste öka. Vidare måste de ekonomiska aktörerna börja utnyttja de nya möjligheterna i större utsträckning än vad som skett. Nationella märkningskrav, lagstadgade eller frivilliga system, såsom bl.a. krav från försäkringsbolag, upplevs ofta som handelshindrande. I , vår största handelspartner, tillämpas en mängd nationella, regionala och t.o.m. lokala regler. Det är därför viktigt att märkningskraven är synliga så att det är möjligt även för utländska leverantörer att leva upp till dem. Enhetliga regler för teknisk kontroll, kvalitetssäkring och marknadsövervakning är viktiga för att skapa ett ökat förtroende hos konsumenter, öka konkurrenskraften hos våra företag och, eventuellt, minska behovet av myndighetsregler. Nedan behandlas närmare de viktigaste medlen att uppnå fri varurörlighet. arbetade kommissionen med en lagstiftningsteknik som innebar att samtliga krav på produkter av teknisk art inarbetades i direktiv. Arbetet tog och det var mödosamt att uppdatera direktiven i takt med den tekniska utvecklingen. Vidare krävdes att direktiven skulle antas med enhällighet vilket försvårade arbetet ytterligare. av industriproduktionen inom EU omfattas av denna detaljerade harmoniseringslagstiftning, t.ex. kemikalier, läkemedel, motorfordon och livsmedel. Kommissionens ursprungliga ambition var att harmonisera lagstiftningen för alla produkter som mötte tekniska handelshinder på den inre marknaden. Denna ambition har dock fallit på sin egen orimlighet. används vanligen den s.k. nya metoden (New Approach) för harmonisering. Principen innebär att man begränsar harmoniseringen av myndighetsföreskrifter till väsentliga säkerhetskrav och överlåter tekniska detaljlösningar till de europeiska standardiseringsorganen (se avsnitt 4.1.4). De harmoniserade europeiska standarderna ger möjlighet till ett påskyndat godkännande av produkter som omfattas av rättsakter beslutade enligt den nya metoden. CE-märket lämnar upplysning om att tillverkaren eller tredjepartsorganet intygar att produkten uppfyller de väsentliga säkerhetskraven i direktivet. När det bedöms lämpligt och förutsättningarna finns kan den nya metoden även tillämpas på tidigare reglerade produkter och produktområden. Detta har i viss mån skett för lågspänningsutrustning. Enligt kommissionen omfattas av produktionen inom EU av direktiv enligt nya metoden. Karakteristiskt för dessa tjugotalet direktiv är också att de täcker betydligt större produktområden än direktiv enligt den gamla metoden. Inom EU har en samlad policy lagts fast beträffande den metodik som skall tillämpas för att fastställa produkters överensstämmelse med föreskrivna krav. I direktiv enligt den nya metoden ges tillverkaren vissa möjligheter att välja mellan olika alternativ vid bedömning av produkters överensstämmelse med direktivets krav. för teknisk kontroll erbjuder oftast också möjligheter att använda kvalitetssäkring enligt internationellt erkända system som ett alternativ till traditionell provning och certifiering. Detta understöds starkt av industrin. är det nödvändigt att anmälda organ ombesörjer provning, kontroll och certifiering mot direktivens krav. Detta gäller särskilt farliga maskiner. Inom EU finns nu mer än 600 sådana organ anmälda. Förutsättningarna för deras verksamhet, t.ex. finansiering, skiljer sig mycket åt och ibland framförs klagomål på de anmälda organens kvalitet i olika medlemsländer. Ett bristande förtroende kan fortfarande konstateras myndigheterna emellan i och mellan andra intressenter när det gäller tolkning och tillämpning av direktivens krav. Förtroendeskapande åtgärder är mycket viktiga för att undvika praktiska problem vid tillämpningen av direktiven. Problem uppstår ibland när flera direktiv är tillämpliga för en viss produkt. Direktiven innehåller olika kravnivåer, provningsförfaranden och märkningar, vilket skapar problem och onödiga fördyrningar för tillverkaren/importören. Som exempel kan nämnas det horisontella direktivet (89/336/EEG) om elektromagnetisk kompatibilitet, (EMC-direktivet), i kombination med vissa andra direktiv, bl.a. maskindirektivet (89/392/EEG) och lågspänningsdirektivet (89/336/EEG). Ett konkret exempel på oklarheter rör sladdlösa handhållna maskiner. Ytterligare ett exempel på överlappningsproblem är utrustning i bilar av typen kommunikationsradio, stöldskydd m.m. Ett nytt EMC-direktiv för utrustning i bilar (95/54/EG) kräver uppfyllande av särskilda krav med resultat att samma apparater måste märkas olika för användning i bilar och för annan användning. På grund av den övergripande karaktären hos direktiv enligt nya metoden finns ett stort behov av tolkningsdokument. För att eliminera olika tolkningar bör arbetet med tolkningsdokumenten formaliseras. De flesta direktiv antagna enligt den nya metoden är snart i kraft fullt ut. Ett kvarstående problem är att de harmoniserade standarder som behövs för att säkra fri varurörlighet inte hunnit tas fram inom alla sektorer. Bristen på standarder innebär att provning och certifiering hos tredje part (anmält organ) måste användas i större utsträckning än vad som annars skulle vara fallet. Speciella svårigheter har uppstått inom de omfattande produktområdena för maskiner och byggvaror. Regeringen avser att även i fortsättningen verka för en effektivisering av standardiseringsarbetet för att få fram standarder som är nödvändiga för en fungerande inre marknad. För teknisk kontroll av produkter som inte omfattas av EG-direktiv gäller den s.k. Cassis-principen (se avsnitt 3.1). Det innebär i detta sammanhang att nationella myndigheter inte kan ställa krav på omprovning etc. av produkter som redan granskats av ett kompetent organ i en annan medlemsstat. Ackreditering av laboratorier, certifieringsorgan eller besiktningsorgan enligt relevant standard i den s.k. EN 45000-serien kan styrka sådan kompetens. I är det Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, som är nationellt ackrediteringsorgan. I samråd med berörda föreskrivande myndigheter är det SWEDAC som utser s.k. anmälda organ. Med förverkligandet av den inre marknaden följer att kontroll av produkter ur bl.a. säkerhetssynpunkt inte längre utförs vid respektive medlemsstats gränser. I enlighet med EG:s system för provning och kontroll ("global approach") får myndighetskontroll heller inte vara ett krav för marknadstillträde. Kontrollen skall i fortsättningen endast ske stickprovsmässigt efter marknadstillträdet s.k. marknadskontroll. Marknadskontrollen är det verktyg som staterna förfogar över för att tillse att föreskrivna kontrollformskrav är uppfyllda och att tillverkarna tar ansvar för att produkterna uppfyller ställda säkerhetskrav. Särskilt viktigt är att konsumenterna kan lita på att produkterna de köper är säkra. Utformning och utförande av marknadskontrollen är den enskilda medlemsstatens uppgift. Det är viktigt för att den skall fungera på ett likvärdigt sätt i alla medlemsstater och på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter på den inre marknaden. Ur konkurrensaspekt är det av största betydelse att tillse att företag följer samma kravnivåer. Vidare är säkerställandet av en tillräcklig volym och adekvat nivå på marknadskontrollen bland alla medlemsstater en viktig fråga för den inre marknaden, inte minst i utvidgningsperspektivet. För att öka förståelsen mellan medlemsstaterna för de olika marknadskontrollsystemen och för att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna på detta område har regeringen tillsammans med kommissionen planerat en särskild konferens . Regeringen verkar redan aktivt för att kontaktpunkter mellan marknadskontrollerande myndigheter skall skapas och att samarbetet mellan medlemsstaternas administrationer skall utvecklas och fördjupas. På svenskt initiativ har marknadskontroll diskuterats inom ramen för kommissionens kommittéer om inremarknadsarbetet. En prioriterad fråga för svenskt vidkommande är att marknadskontroll även tas upp och diskuteras i de tekniska kommittéer som finns under nästan varje produktdirektiv. Kunskap om vilka produkter som stoppas i andra medlemsstater, vilka kontrollinsatser som planeras etc. är av utomordentligt stor betydelse för en effektiv marknadskontroll. För att tillförsäkra en någorlunda enhetlig skyddsnivå på marknadskontrollen i EU behövs bättre samordnade informationssystem när det gäller varor som stoppas i medlemsstaterna. De instrument som finns är bl.a. den nya informationsproceduren, utlösandet av skyddsklausuler och RAPEX-systemet () under produktsäkerhetsdirektivet (92/59/EEG). Det är nödvändigt att skyddsklausulerna, som kan utlösas av en medlemsstat när en harmoniserad standard inte anses svara mot direktivets väsentliga säkerhetskrav, hanteras korrekt. Den nya metoden innebar en ny arbetsfördelning mellan myndigheterna å ena sidan och den privaträttsliga standardiseringen å den andra. Den nya arbetsfördelningen har ställt stora krav på den europeiska standardiseringen att få fram nödvändiga standarder. Övergången från nationellt inriktad standardisering till europeisk standardisering har i stort sett ägt rum på mindre än ett halvt decennium. Den nya metoden har inneburit en tjugodubbling av den årliga tillkomsten av europeiska standarder, dvs. totalt 5 000 nya europeiska standarder. Arbete pågår med 16 000 standardiseringsprojekt. En stor del av dessa grundar sig på internationella standarder. Brist på harmoniserade standarder är dock fortfarande ett stort problem. pågår inom EU en utvärdering av de senaste tio årens standardiseringspolitik. En tendens är att i större utsträckning förlita sig på standarder som inte har en självklar koppling till produktdirektiv. Detta är speciellt tydligt inom informationsteknik och telekommunikationsområdena. Kommissionen har initierat en studie om standarders rättsliga status i de olika medlemsländerna. En intressant fråga för framtida EU-reglering är vad som skall inordnas i europalagstiftningen och vad som skall anförtros åt europastandardiseringen samt hur man i dessa avseenden skall förhålla sig till det globala harmoniserings- respektive standardiseringsarbetet. Det bör även undersökas hur långt det är lämpligt att använda sig av europeiska standarder inom olika politikområden som t.ex. bioteknik, livsmedel, arbetsmiljö, transporter, yttre miljö och - inte minst - tjänsteområdet. Sedan de allmänna riktlinjer fastställdes för samarbetet mellan EU och de europeiska standardiseringsorganen har skett en betydande utveckling, inte minst beträffande de olika roller som de europeiska institutionerna, medlemsstaterna och de europeiska standardiseringsorganen har i uppbyggnaden och utvecklingen av det europeiska regelverket. bör verka för en översyn av dessa riktlinjer. Ökad användning av standarder för att uttrycka tekniska krav och krav på kvalitetsledningssystem m.m. för med sig att standardiseringsarbetet bör göras mer synligt och tillgängligt. Förbättrade förutsättningar för intressenterna i näringslivet och hos myndigheterna att påverka och tillgodogöra sig standardiseringsarbetet är viktigt. I synnerhet är konsumenters och småföretags möjligheter att följa och påverka denna utveckling nödvändiga att beakta. Finansieringen av europastandardiseringen är en utomordentligt viktig fråga i detta sammanhang. I utreder f.n. vissa frågor om finansiering av den svenska standardiseringsorganisationen. Förhållandet till global standardisering och harmonisering föranleder särskild uppmärksamhet. Internationell standardisering är på vissa områden starkt kopplad till förekomsten av multinationella företag inom teknikområdet. När ligger före kan det vara svårt att "invänta" globala standarder, i synnerhet inom områden där specifikationer snabbt måste fram för att inte hämma utvecklingen eller där harmoniserad europastandard behövs för tillämpning av direktiv enligt den nya metoden. Inom vissa områden finns däremot etablerade internationella system, t ex inom sjö- och luftfart. Elområdet är vidare ett produktområde där europeisk standard nästan helt överensstämmer med internationell standard. Med hänsyn till varu- och tjänstehandelns alltmer internationella karaktär är det också av största vikt att de europeiska reglerna för teknisk kontroll (ackreditering, provning och certifiering) är harmoniserade med motsvarande regler inom det internationella standardiseringsorganet ISO. Andra viktiga frågor för svensk del är - att verka för att de europeiska standardiseringsorganen eftersträvar en effektiv standardisering, undvika dåligt fungerande standarder och överstandardisering, främja IT-användning i arbetsprocesser och för tillgång till standarder, - att fastställa klara övergångsregler för nya eller reviderade harmoniserade europastandarder med syfte att underlätta tillämpningen av regelverken för näringslivet och de regelskapande organen i , - att miljöaspekter systematiskt beaktas i standardiseringen. I har direktiv getts till en särskild utredare att föreslå en metod för hur miljöhänsyn kan integreras i det svenska standardiseringsarbetet med syfte att denna skall kunna användas i arbetet med europeiska standarder. 4.1.5 Inre marknaden - arrangemang med tredje land Nära kopplat till frågor om EU:s metoder för harmonisering, provning och kontroll, standardisering och marknadskontroll är EU:s olika avtal med tredje länder gällande regler för ökad frihandel. Det är ännu inte möjligt att avgöra hur kommande tredjelandsarrangemang påverkar utvecklingen inom den inre marknaden. Förutom EES-länderna och väntas även och vissa av de central- och östeuropeiska länderna uppnå särskilda arrangemang med EU för ökat ömsesidigt marknadstillträde. Förhandlingar pågår mellan EU och vissa tredje länder om ömsesidigt erkännande av provning, certifiering m.m., s.k. (MRA står för Mutual Recognition Agreement). Dessa ingås med tredje länder som har lika väl utvecklade regler men en annan regelstruktur. EU erbjuder förenklat marknadstillträde till hela sin marknad genom att certifiering m.m. kan utföras i exporterande land mot EU:s krav. Motsvarande ordning förutses gälla för EU:s export till berörda tredje länder. Några viktiga sektorer som regleras av direktiv enligt den nya metoden är de som i första hand berörs liksom läkemedelsområdet och regler om god laboratoriesed. De länder som är aktuella i MRA-förhandlingarna är f.n. , , , , , och . I avtalsförslaget med ingår ett större antal produktområden. Avtalen med de central- och östeuropeiska länderna kommer att benämnas ECAA (European Conformity Assessment Agreements). Dessa avtal kommer att skilja sig från MRA-avtalen. För ECAA krävs harmonisering av regler och infrastruktur i form av kvalitativa provnings/certifieringsorgan, tillämpning av europastandarder etc. Avtalen blir en del av förmedlemskapsstrategin. En förutsättning för att förhandlingar kan äga rum är att tillämpas på ett homogent sätt i hela EU och detsamma gäller de andra avtalsparterna och deras nationella eller delstatsregler. Nationella särregler som hindrar marknadstillträdet är svåra att hantera när EU erbjuder tillträde till hela sin marknad. Motsvarande marknadsöppningar skall erbjudas av respektive tredje land. Avtalen väntas innebära stora lättnader för handeln. Harmonisering är inte en förutsättning för MRA-avtalen men harmoniseringsåtgärderna kan vara ett led i utvecklingen av dessa arrangemang. Förhoppningsvis kan samarbetet leda till ökad användning av gemensamma tekniska specifikationer. EU är världens största gemensamma marknad och dess metoder för harmonisering m.m. kan väntas få en stor betydelse på världsmarknaden. 4.1.6 Informationsprocedurer för att undvika handelshinder - 83/189-proceduren Direktiv /189/EEG om ett informationsförfarande för tekniska föreskrifter och standarder (införlivat i genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler) har tillkommit för att bidra till att den inre marknaden fungerar effektivt. Genom att bereda kommissionen och medlemsstater insyn i och möjlighet att påverka nya nationella regler skall onödiga handelshinder kunna undvikas. Direktivet innehåller regler om informationsförfaranden om nationella förslag till standarder och tekniska föreskrifter. Förslagen "fryses" under vissa tidsperioder för att reaktioner skall kunna framföras. Gängse period för föreskriftsförslag är . Om ett s.k. detaljerat utlåtande avlämnas från kommissionen eller en annan medlemsstat, dvs. om förslaget anses skapa hinder för varors fria rörlighet på den inre marknaden, förlängs perioden . Perioden kan förlängas ytterligare till tolv eller arton månader om förslaget ger anledning till att gemenskapsregler utarbetas på området eller om gemenskapsregler på området är under utarbetande. Proceduren kan således vara en utgångspunkt för framtagande av harmoniserade regler. utlöstes tolvmånadersperioderna i ett 60-tal fall. Det blir dock alltmer sällsynt, eftersom få nya direktiv tas fram. Direktivets tillämpningsområde har utökats två gånger och föreslås en tredje ändring av radikal karaktär av kommissionen (KOM(96) 392). Förslaget gäller regler om informationssamhällets tjänster (se avsnitt 4.2.3). En medlemsstat är skyldig att underrätta kommissionen om vilka åtgärder den ämnar vidta med anledning av ett detaljerat utlåtande. Ett sådant utlåtande från kommissionen betraktas som en formell underrättelse enligt artikel 169 i om anmälda föreskrifter antas utan att gjorda invändningar beaktas. Det kan således utgöra första steget mot ett domstolsförfarande. För att säkerställa att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas ställs regelmässigt krav på införande av klausuler om ömsesidigt erkännande i de anmälda förslagen. Varje föreskrift skall även innehålla en hänvisning till direktivet 83/189/EEG. Alla slutligen antagna föreskrifter som anmälts i proceduren måste tillsändas kommissionen. Kommissionen förbereder en databas med nationella föreskrifter för att öka tillgängligheten till nationella regelverk. Ett stort problem är att den nationella regeltillväxten inte mattas av trots att de viktigaste områdena nu skall vara harmoniserade. anmäldes 522 förslag från medlemsstaterna. Enligt kommissionen vore det bästa sättet att stärka den inre marknaden att inskränka utfärdandet av nationella tekniska regler till vad som är absolut nödvändigt, vilket kräver en politisk vilja hos medlemsstaterna. Regeringen stödjer kommissionen i huvudsak, men anser att slutsatserna som den drar i vissa avseenden är missvisande när det gäller omfattningen av nationell reglering. Nationella förslag som ofta täcker en begränsad aspekt av ett produktområde kan inte jämföras med direktiv vars omfattning sannolikt oftast är större. I de 522 förslagen från medlemsstaterna inräknas också anmälda ändringar i befintliga regler. Underlåtenhet att anmäla utgör hinder för tillämpning beslutade i ett mål avseende 83/189-proceduren (mål C- 194/94), ett avgörande som kommer att få stor betydelse. Domen innebär att nationella domstolar måste avstå från att tillämpa tekniska föreskrifter som inte har anmälts i enlighet med 83/189-direktivet. Kommissionen kontrollerar om nationella förslag anmäls. Alltfler överträdelseärenden inleds av kommissionen på grund av underlåtenhet att anmäla förslag. Informationsproceduren innebär en möjlighet för svenska intressenter att kontrollera om förslag från andra EU-länder skulle innebära problem för och att påverka förslagen. Denna möjlighet bör utnyttja mer effektivt. Genom att EU:s informationsprocedur är kopplad till EFTA:s system och kommer att kopplas ihop med och de central- och östeuropeiska ländernas system, kommer den information som procedurerna genererar att bli mycket omfattande. Inte minst innehåller reaktioner - dessa är mycket vanliga - mellan andra medlemsstater och mellan kommissionen och andra medlemsstater en källa till förståelse av vad som orsakar problem för den fria varurörligheten på den inre marknaden. Åtgärder bör således vidtas för att på bästa sätt förmedla denna information till svenska intressenter. Ett sätt kan vara att i ökad utsträckning använda elektroniska system. Det omfattande flöde av information som procedurerna genererar håller på att kopplas till elektroniska system i de transeuropeiska nätverken genom IDA-programmet (Interchange of Data between Administrations). har i genomsnitt anmält ett tjugotal förslag . Svenska anmälningar har i flera fall föranlett detaljerade utlåtanden eller kommentarer i synnerhet inom miljöområdet. Som tidigare nämnts kan ett detaljerat utlåtande från kommissionen utgöra första steget i ett överträdelseförfarande enligt artikel 169 i EG-fördraget. För att undvika onödiga invändningar från kommissionen eller andra medlemsstater är det viktigt att myndigheter som överväger att införa tekniska regler i ett tidigt skede analyserar vilka konsekvenser dessa kan ha för den inre marknaden. Om t.ex. en svensk särreglering kan föranleda handelshinder måste den vara motiverad av sådana skäl som godtas i EG-rätten. Den svenska regleringen måste även vara proportionell, dvs. inte mer ingripande än vad som är behövligt för att uppnå målet med regeln och den får inte heller utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna (se avsnitt 3.1 om ömsesidigt erkännande). Analysen måste således förutom behovet av reglering även innefatta reglernas utformning.