prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — Innan vården av en angelägenhet lämnas över till en stiftelse som kommunen eller bildar tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att stiftelsen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (se 3 kap. 18 § första och andra stycket). Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen omfattar sådana blandade stiftelser som omnämns i 3 kap. 18 § under förutsättning att kommunen eller har ett rättsligt bestämmande inflytande över stiftelsen. I fråga om sådana stif- telser som inte omfattas av sagda bestämmelser skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos stiftelsen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet (se 3 kap. 18 § tredje stycket). Kommunallagen innehåller även i andra sammanhang särskilda bestämmelser om kommunala stiftelser och andra fristående kommunala företag. Enligt 5 kap. 23 § kan stiftelsens styrelse tillerkännas rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning (se 5 kap. 46 §). Det är möjligt att överlåta till en av fullmäktige utsedd ledamot av en stiftelsestyrelse att besvara en interpellation eller en fråga (se 5 kap. 53 och 54 §§). Enligt 6 kap. 27 § skall en nämndledamot inte anses jävig vid handläggningen av ett ärende som berör en stiftelse i vilken kommunen har ett bestämmande inflytande enbart därför att han eller hon är ställföreträdare för stiftelsen. Vidare skall kommunstyrelsens årsredovisning också omfatta sådan verksamhet som bedrivs i stiftelseform (s.k. koncernredovisning, se 8 kap. 17 § andra stycket). 4.5 Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m. Det har redan framgått att stiftaren enligt stiftelselagen har ett begränsat inflytande över stiftelsen. Och enligt lagen skall detta gälla även stiftelser som har bildats av staten eller en kommun. Det förhållandet att det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt kan komma att beskäras genom stiftelselagens bestämmelser och att detta kan leda till betänkliga följder påtalades vid riksdagsbehandlingen av förslaget till stiftelselag. I en socialdemokratisk motion (1993/94:L1) framhölls beträffande kommunala stiftelser att dessa tillkommit genom politiskt beslut och att därför stiftelserna också borde kunna ändras eller upphävas genom sådana beslut; kommunala stiftelser borde därför undantas från permutationsreglerna. I anledning härav yttrade lagutskottet att det bör finnas garantier mot godtyckliga ändringar m.m. av stiftelseförordnanden och att det inte finns något principiellt skäl för att möjligheten till sådana ändringar borde vara mindre restriktiva i fråga om stiftelser bildade av en kom- mun (se bet. 1993/94:LU12 s. 21 f.). Utskottet tillstyrkte därför de i propositionen föreslagna bestämmelserna i 6 kap. om permutation m.m. De socialdemokratiska utskottsledamöterna reserverade sig (bet. 1993/94:LU12 s. 27 f.). beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:225). Frågan om stiftarens fortsatta inflytande över statliga stiftelser har ak- tualiserats bl.a. i samband med att de tidigare löntagarfondernas medel användes vid statliga stiftelseförordnanden som innebar bildandet av s.k. forskningsstiftelser och en överföring av statliga högskolor till privaträttslig form. I förgrunden har då kommit de konstitutionella betänkligheter som ligger i att stiftelseformen kan göra det möjligt att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter kan skapas utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig prövning. Tillkomsten av dessa stiftelser behandlas i nästföljande avsnitt. Frågan om stiftelseformens lämplighet när det gäller att bedriva offentlig verksamhet har också uppmärksammats i ett annat sammanhang som har viss anknytning till de frågor som behandlas här. I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Betänkandet är ett delbetänkande av Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd. I betänkandet anges bl.a. följande. Som en utgångspunkt gäller att statlig verksamhet i så stor utsträckning som möjligt bör drivas i myndighetsform. I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan och det kan då bli aktuellt att föra över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ, bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening. Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Detta gäller även för verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. - För anslagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda anslagsberoende stiftelser ( anslagsstiftelser ). I 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att en stiftelse skall ha varaktig natur. Och i 1 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att den för stiftelsen måste vara avskild för att en stiftelse skall ha kommit till stånd. Kravet på att egendomen skall vara avskild är en väsentlig nyhet i förhållande till tillsynslagens stiftelsebegrepp. Enligt äldre rätt kunde en anslagsstiftelse uppfylla varaktighetskravet under förutsättning att stiftaren utställt löften om tillskott av ytterligare reala förmögenhetsvärden när de ursprungligt tillförda har förbrukats. Enligt stiftelselagen däremot skall bedömningen av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt ske med utgångspunkt i den egendom som avskilts för stiftelsen och utan hänsynstagande till eventuella utfästelser i förordnandet om ytterligare tillskott. Till skillnad från tillsynslagens stiftelsebegrepp kommer därför stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet sällan att omfatta anslagsberoende stiftelser . Stiftelselagen godtar således inte anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter . Enligt 3 § första meningen införandelagen skall en förmögenhetsbildning som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande och som närmast uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen. I 3 § andra meningen införandelagen finns en bestämmelse som innebär att en äldre förmögenhetsbildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen trots att den närmast före ikraftträdandet inte uppfyllde alla stiftelselagens krav på stiftelsebildning. I bestämmelsen efterges bl.a. kravet på att besittningen av den egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar skall ha övergått till den som lämnat förvaltningsåtagandet. Vid bedömning av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt eller inte får man därmed beakta utfästelser om ytterligare bidrag till stiftelsen. Härav följer att sådana äldre förmögenhetsbildningar som tillförs nya resurser allteftersom förbrukning sker i det enskilda fallet kan vara att betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen (se prop. 1993/94:9 s. 232). - Den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verk- samhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stif- telseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre stiftelser som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas fortast möjligt. Eftersom det är fråga om ett stort antal stiftelser och endast ett fåtal kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft, bör avvecklingsprocessen underlättas. Därför föreslås en ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. De föreslagna bestämmelserna innebär att föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. Regeringen föreslog i proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. att skulle godkänna de förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet som anges i propositionen. Regeringens förslag stämde i allt väsentligt överens med förslagen i det berörda betänkandet (se prop. s. 8 f.). har också godkänt regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet (se bet. 1995/96:LU7 och rskr. 1995/96:79). I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft- trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt behandlades i propositionen utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen följande (se prop. 1995/96:61 s. 13). Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter. Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt återkommer regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser. Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av de frågor som nämnts ovan. Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd har i sitt slutbetänkande Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) redovisat resultatet av omprövningen av statens engagemang framför allt i anslagstiftelser men även i privaträttsliga organisationer av annan natur. Förslagen i betänkandet bereds inom berörda departement. 5 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel Under föregående mandatperiod bemyndigade regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskiftning av kapital som förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna. Dessa styrelser var statliga myndigheter som ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-fondens) förvaltningsorganisation och reglerades i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. AP-fondens kapital förvaltas av ett antal styrelser. Bland styrelserna fanns första - femte löntagarfondsstyrelserna. Löntagarfondsstyrelserna avvecklades och förvaltningen överfördes till en nyinrättad avvecklingsstyrelse (Fond 92-94) vid utgången av (prop. 1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:92). Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning. I samband därmed donerades också medel till Stiftelsen . Därefter bildades två s.k. stiftelsehögskolor. Slutligen bildades ytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och en stiftelse för innovationsstöd. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle komma att undandras och regeringens inflytande; medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt. De sju forskningsstiftelserna behandlas utförligt av Forskningsfinan- sieringsutredningen i dess slutbetänkande Forskning och pengar (SOU 1996:29). I betänkandet beskrivs forskningsstiftelsernas ändamål, resurser och styrelser (s. 184 f.). Vidare beskrivs i betänkandet forskningsstiftelsernas verksamhet och stiftelsernas resurser i förhållande till forskningsresurserna i övrigt (s. 191 f.). I betänkandet analyseras också frågan vilken plats forskningsstiftelserna har i det svenska systemet för forskningsfinansiering, varvid utredningen framhåller betydelsen av samverkan mellan forskningsstiftelserna och övriga forskningsfinansiärer (s. 202 f.). Nedan ges först en kortfattad beskrivning av regeringens och beslut att bilda dessa stiftelser och därefter följer en översikt av innehållet i de stiftelseförordnanden ( stadgar ) som gäller för de olika stiftelserna. I anslutning till detta redovisas kortfattat också några av granskningsärenden som har beröring med de nu aktuella stiftelserna. 5.2 Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att ca av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av medlen tilldelas en stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning. Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för kulturvetenskaplig forskning. majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag att bilda en stiftelse för dels strategisk forskning, dels miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Stiftelsen för kulturvetenskaplig forskning i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). I en reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens förslag och angav att deras principiella uppfattning var att av statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle anvisas över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1992/93:387). Regeringen beslutade att bilda två stiftelser benämnda och . beslutade regeringen om en donation till Stiftelsen för kulturvetenskaplig forskning. I proposition 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform - Mångfald för kvalitet föreslog regeringen att skulle bemyndiga regeringen att till privaträttslig form överföra två högskolor. Som stiftelsekapital och reservfond skulle användas medel från de tidigare löntagarfonderna om sammanlagt högst . I bl.a. en socialdemokratisk motion (1992/93:Ub159) framhölls, utöver reformens olämplighet från utbildningssynpunkt, att den ingav starka konstitutionella betänkligheter genom att den på detta vis innebar ett försök att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter skapades utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig prövning; medlen från Allmänna pensionsfonden borde i stället användas till pensioner (se bet. 1992/93:UBU18 s. 4 f.). majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag och de konstitutionella aspekterna berördes inte vidare. I en reservation av de socialdemokratiska utskottsledamöterna anfördes liknande synpunkter som i den ovan nämnda motionen, varvid även kritiserades att ett regeringsförslag som bl.a. innebar att ett 15-årigt oåterkalleligt stiftelseavtal inte blivit föremål för den beredning och remissbehandling som regeringsform och riksdagsordning förutsatte. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört (se bet. 1992/93:UbU18 s. 12 f.). beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1992/93:405). beslutade regeringen att upprätta Stiftelsen och Stiftelsen . beslutade regeringen att stiftelsekapitalet skulle överföras till stiftelserna . 5.4 Övriga fem forskningsstiftelser och kulturstiftelsen och blev det allt klarare att medlen i Fond 92- 94 stigit i värde och att det efter utskiftningen av medel till forskningsstiftelser och stiftelsehögskolor skulle finnas ett flertal miljarder kvar. uppgick kvarvarande medel till . I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och kon- kurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag innebar att stiftelserna skulle bildas för följande ändamål, nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i , projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning. Förutom de fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl för att inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att det med tanke på närmande till det övriga också blev viktigare att utveckla den svenska kulturtraditionen. Regeringen konstaterade i propositionen (s. 130 f.) att upprättandet av stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, som var av betydelse för att främja de ändamål som var i fråga. majoritet beslutade att i allt väsentligt tillstyrka regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU12). De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras till statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare menade reservanterna att deras ställningstagande kunde motiveras med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av stiftelserna innebar att, även om medlens förvaltning och disposition skulle komma att styras av de riktlinjer som angivits av statsmakterna, stiftelsernas verksamhet skulle komma att undandras såväl som regeringens inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt (se bet. 1993/94:UbU12 s. 71 f.). En suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:399). Regeringen beslutade att bilda de fem forskningsstiftelserna och Stiftelsen . Regeringens utnyttjande av bemyndigande att inrätta Stiftelsen har varit föremål för granskning. Granskningen föranleddes av en anmälan och avsåg frågan om regeringens beslut stod i överensstämmelse med beslut i motsvarande delar. fann att det saknades anledning för utskottet att göra något uttalande i fråga om regeringens handläggning av beslut när det gäller stiftelseförordnandets utformning. I det sammanhanget uttalade majoritet därutöver följande (se bet. 1994/95:KU30 s. 221). nu aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att stiftelsen tillförts kapital som vid beslut utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan utskottet i fråga om Stiftelsen med tillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och därigenom tillförsäkra regering och riksdag ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. ledamöter från Moderata samlingspartiet, liberalerna och reserverade sig mot uttalandet (se bet. 1994/95:KU30 s. 272). I propositionen 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en stiftelse skulle bildas, benämnd Stiftelsen , med ansvar för verksamhet med innovationsstöd och andra innovationsfrämjande åtgärder. Även denna stiftelse skulle tillföras kapital i form av de tidigare löntagarfondsmedlen. Stiftelsen skulle tillföras . behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a. regeringens förslag att inrätta Stiftelsen . Utskottets majoritet tillstyrkte förslaget. I en reservation (s) anfördes att regeringens förslag borde avslås och att medlen från de tidigare löntagarfonderna borde återföras till pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v) instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter reservanterna framfört. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:398). Regeringen beslutade att bilda Stiftelsen . 5.6 Översikt över stadgarnas innehåll Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av de ovan angivna stiftelserna upplagda efter ett enhetligt mönster. Beträffande tre av de elva stiftelserna, nämligen Framtidens kultur, och , är förordnandena upplagda på ett avvikande sätt. Här skall först göras en översikt över de förordnanden som gäller för flertalet av stiftelserna. Även inom denna grupp förekommer smärre individuella avvikelser som dock inte behöver beröras i detta sammanhang. Därefter behandlas innehållet i stadgarna för de övriga tre stiftelserna. Förordnandet för flertalet av stiftelserna inleds med en bestämmelse som klargör stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestämmelse att stiftelsens förmögenhet utgörs av de medel som staten har överfört till stiftelsen och av medel som kan komma att överlämnas . I en särskild bestämmelse anges sedan mera i detalj hur verksamheten skall bedrivas av stiftelsen. Här anges exempelvis att verksamheten skall bedrivas genom att stöd lämnas till enskilda personer eller nystartade företag. I bestämmelserna om stiftelsens organisation stiftelsens styrelse skall utses. Den består av ett ojämnt antal ledamöter, som utses av regeringen vid bildandet. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och entlediga ledamöter. En ledamot utses dock av regeringen (utom såvitt gäller Stiftelsen ). Mandattiden uppgår till . Inom styrelsen skall finnas en ordförande, som vid bildandet utses av regeringen och senare av styrelsen. Slutligen finns bestämmelser om beslutsfattande i styrelsen. I allmänhet krävs enkel majoritet. Ett undantag gäller dock för ansökan om permutation av stiftelseförordnandet: för detta krävs kvalificerad majoritet. I särskilda bestämmelser om förmögenhetsförvaltningen anges att stiftelsens förmögenhet eller en del av den får förbrukas, antingen eller om minst fem eller . för forskning inom områden med anknytning till och gäller dock att stiftelsens kapital inte får förbrukas. Styrelsen ansvarar för att stiftelsens förmögenhet förvaltas på betryggande sätt så att riskerna begränsas och möjligheterna till god avkastning tillvaratas. Beträffande behörighet att företräda stiftelsen firman tecknas av styrelsen. Bestämmelserna om redovisning och revision innebär följande. Stiftelsen skall föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen (1976:125). En årsredovisning skall göras för varje kalenderår. Denna skall granskas av två revisorer, varav minst en skall vara auktoriserad. Årsredovisning och revisionsberättelse skall i kopia överlämnas till regeringen. Beträffande utvärdering anges i särskilda bestämmelser att viss institution, exempelvis , skall ha rätt att granska stiftelsens verksamhet.