prop · GK03175 · 1997-01-01 00:00:00 — De olika hjälpmedlen som kan användas utvecklas - numera rekommenderar polisen även uppbromsningsnät - och reglerna kan därför snabbt behöva ändras. Föreskrifter om den närmare användningen av sådana tekniska hjälpmedel bör därför inte meddelas i lag utan i förordning eller, efter regeringens bemyndigande, i föreskrifter utfärdade av Rikspolis- styrelsen. Spikmattekungörelsen bör därmed upphävas. 9 Fängsel Regeringens förslag: En särskild bestämmelse införs i polislagen om polisens rätt att använda fängsel. Regleringen motsvarar vad som gäller för häktade m.fl enligt 15 § behandlingslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ombudsmän () och Riksåklagaren anser att den dubbelreglering som uppstår genom att polislagen och behandlingslagen skulle delvis överlappa varandra bör undvikas. Enligt JO kan detta lämpligen undvikas genom att i polislagen tas in en hänvisning till behandlingslagen som tillämpningsområdet för polislagen begränsas till personer som är berövade friheten på någon annan grund än som anges i 1 och 17 §§ behandlingslagen. i län anser att fängsel bör få användas under transport inte enbart då detta är påkallat av säkerhetsskäl utan även när det krävs av trafiksäkerhetsskäl. hänvisar här till 101 § vägtrafikkungörelsen (1972:603) och den omständigheten att det är allt vanligare med enmanstjänstgöring. Bakgrund: Handfängsel och andra fängsel är precis som skjutvapen och spikmattor en form av hjälpmedel som polisen kan använda sig av för att med våld genomföra en tjänsteåtgärd. För den som är häktad finns det särskilda bestämmelser om användning av fängsel i 15 § (lagen 1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. (behandlingslagen). Av paragrafen följer att den som är häktad får beläggas med handfängsel, dels under transport och i övrigt under vistelse utom förvaringslokalen om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, dels i övrigt för att betvinga våldsamt uppträdande av den omhändertagne, om andra medel visat sig vara otillräckliga och det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till den omhändertagnes egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. Behandlingslagen gäller också bl.a. den som har anhållits eller gripits på grund av misstanke om brott och den som tas i förvar i polisarrest . I polislagen finns det däremot inga uttryckliga bestämmelser om när fängsel får användas. I 10 § polislagen ges polisen en allmän befogenhet att i vissa angivna situationer utöva våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Med stöd av denna paragraf anses polisen ha rätt att använda fängsel om andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständighetrna är försvarligt (jfr JO beslut , dnr 2888- 991). Skälen för regeringens förslag: Personer som är gripna, anhållna och häktade omfattas av behandlingslagens bestämmelser redan från det att de berövats friheten. Den som har berövats friheten av annan anledning än misstanke om brott omfattas däremot inte av lagen förrän han har tagits in i häkte eller polisarrest. Detta innebär att behandlingslagens bestämmelser om fängsel inte kan tillämpas på den som omhändertagits med stöd av polislagen eller lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. förrän vederbörande tas i förvar i arrest. När man behandlingslag jämställde de som var tagna i förvar i polisarrest med bl.a. anhållna och häktade, skedde det i syfte att skapa gemensamma regler för alla intagna (prop. 1958:68 s. 38). Syftet var alltså att olika kategorier av frihetsberövade skulle komma att behandlas lika. När det gäller användningen av fängsel kan nuvarande bestämmelser emellertid leda till att de som berövas friheten behandlas olika. Enligt 15 § behandlingslagen får en frihetsberövad för det första beläggas med fängsel under transport och annars under vistelse utom förvaringslokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att man med uttrycket säkerhetsskäl har avsett att omfatta bl.a. fall då det föreligger flyktfara (prop. 1975/76:90 s. 69 f.). Fängsel kan således användas med stöd av behandlingslagen redan om polisen bedömer att det finns risk för att en frihetsberövad kommer att försöka fly. Någon befogenhet att använda våld i en sådan situation torde inte finnas i polislagen. I det här fallet går behandlingslagen således längre än polislagen, bortsett från de fall då den allmänna bestämmelsen i 10 § första stycket 6 skulle kunna vara tillämplig. Regeringen delar utredningens bedömning att polisen under transport och annan vistelse utom förvaringslokalen alltid bör ha befogenhet att använda fängsel för att förebygga och förhindra att en frihetsberövad person flyr. Behandlingslagen tillåter användning av fängsel också i övrigt om den frihetsberövade uppträder våldsamt och andra medel visar sig otillräckliga och det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till den häktades egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. Det finns inte någon bestämmelse i polislagen som ger polisman befogenhet att använda våld i alla de situationer då det kan anses föreligga fara för säkerheten. Att i förebyggande syfte använda fängsel kan i vissa fall förhindra ytterligare våldsanvändning. Regeringen anser därför att polisen bör ges befogenhet att använda fängsel även i dessa fall. Polisen bör således ha befogenhet att belägga frihetsberövade med fängsel i alla de situationer som åsyftas i behandlingslagen, oberoende av den rättsliga grunden för frihetsberövandet. Detta bör, som också utredningen kommit fram till, åstadkommas genom att en särskild bestämmelse om användande av fängsel införs i polislagen. Bestämmelsen bör, såsom JO föreslagit, författningstekniskt utformas så att den hänvisar till behandlingslagen. Bestämmelsen bör omfatta alla fall då polisen ingriper genom att omhänderta eller på annat sätt inskränka någons rörelsefrihet. Vad gäller den sistnämnda grunden bör fängsel exempelvis kunna användas under transport av en åtalad som skall inställas till förhandling vid domstol, om det finns risk för att han flyr eller det annars är nödvändigt av säkerhetsskäl. Bedömningen av om det föreligger flyktfara eller risk för säkerheten bör liksom i andra fall grundas på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. att personen ifråga har visat sig vara rymningsbenägen. Likaledes bör polisen ha befogenhet att använda fängsel om en person som skall föras till ett sjukhus eller någon annan vårdinrättning uppträder på ett våldsamt sätt. Om det uppstår behov av att använda fängsel på någon som inte är frihetsberövad bör polisen, vid bedömningen av om det föreligger behov av att använda fängsel, ta särskild hänsyn till ändamålet med ingripandet. Det torde exempelvis inte vara försvarligt att använda fängsel för att ett vittne skall kunna hämtas till förhör, även om det finns risk för att vittnet avviker under transporten. Om polisen skall förpassa en person till en kriminalvårdsanstalt där han skall avtjäna straff, kan det emellertid vara försvarligt att använda fängsel för att hindra honom från att fly. har i en skrivelse till regeringen (Ju 95/4994) betonat betydelsen av att av säkerhetsskäl kunna använda fängsel under transporter. Detta är enligt särskilt angeläget med hänsyn till enmanstjänstgöringens ökade omfattning. i län framför liknande synpunkter. När det gäller att av säkerhetsskäl använda fängsel under transporter måste en avvägning, precis som vid alla andra former av polisingripanden, göras enligt behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § polislagen. Enbart den omständigheten att en polisman ensam skall utföra en transport av en omhändertagen bör således enligt regeringens bedömning inte vara tillräckligt för att fängsel skall få användas. För att kunna ta ställning till om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att belägga den omhändertagna personen med fängsel måste polisen göra en bedömning av omständig- heterna i varje enskilt fall. Fängsel används även av ordningsvakter (jfr föreskrifter FAP 692.1). I likhet med utredningen anser regeringen att en ordningsvakt, om inte annat följer av hans förordnande, bör ha samma befogenheter att använda fängsel som polisen. En bestämmelse om detta bör därför tas in i 29 § (tidigare 23 §). 10 Dokumentation av polisingripanden Regeringens förslag: En särskild bestämmelse om dokumentations- skyldighet införs i polislagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget i sak eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), Riksåklagaren och i anser att bestämmelsen bör lagtekniskt utformas på ett annat sätt för att undvika dubbelreglering i fråga om straffprocessuella tvångsmedlen. i anser att begreppet "användning av skjutvapen" bör förtydligas så att det klart framgår att tjänsteskjutningar i övningssyfte inte behöver protokollföras. Flera remissinstanser, bl.a. i , i och i , anser det angeläget att dokumentationsskyldigheten underlättas genom ett väl fungerande blankettsystem. anser att det i polislagen dessutom bör föreskrivas att sådan dokumentation får föras med stöd av ADB. Skälen för regeringens förslag: Det finns inga generella bestämmelser om skyldighet att protokollera polisingripanden. Däremot finns det i olika författningar regler om vissa särskilda typer av ingripanden. Detta gäller bl.a. regler om protokoll över beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Det finns vidare särskilda regler om skyldigheten att dokumentera användning av vissa hjälpmedel vid våldsutövning. Således finns i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten regler om att den polisman som har använt skjutvapen skall lämna en skriftlig rapport om händelsen. Beträffande användning av spikmatta finns motsvarande regler i kungörelsen (1967:419) med bestämmelser om användning av spikmatta i polistjänsten. Betydelsen av en fullständig dokumentation av polisingripanden har påtalats av till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling vid en inspektion . Efter ett antal stickprovskontroller fann kommittén anledning att anmärka på polisens bristfälliga dokumentation av frihetsberövanden och rekommenderade därför i sin rapport till den att varje polisiärt frihetsberövande borde bli föremål för en enhetlig dokumentation. Dokumentationen borde enligt kommittén innehålla vissa obligatoriska uppgifter, bl.a. tidpunkten och grunden för frihetsberövandet, tidpunkten för frigivandet, tidpunkten för underrättelse om de rättigheter som tillkommer den frihetsberövade, tecken på skador och sjukdomar, tidpunkterna för måltider och förhör samt tidpunkterna för underrättelse till den frihetsberövades anhöriga och till hans advokat samt för eventuella besök av dessa personer. Bestämmelser om skyldighet att dokumentera polisingripanden har stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt. För det första tydliggör en sådan reglering att en polisman före ett ingripande måste ta ställning till bl.a. om förutsättningarna för ingripandet är uppfyllda. Dessutom medger en dokumentationsskyldighet en önskvärd kontroll av polisens verksamhet. Regeringen delar därför utredningens bedömning att en bestämmelse om dokumentationsskyldighet bör införas i polislagen. För att undvika dubbelreglering bör den föreslagna regeln inte gälla dokumentation över beslag, husrannsakan enligt , kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Att protokoll skall föras vid dessa straffprocessuella tvångsmedel framgår av bestämmelser. En hänvisning till bör därför göras. För att klargöra att inte övningsskjutningar behöver protokollföras har bestämmelsen formulerats om något. har framfört önskemål att det av en särskild paragraf i polislagen bör framgå att dokumentationen får ske med stöd av ADB. överlämnade sitt slutbetänkande Polisens register (SOU 1997:65). Betänkandet innehåller förslag till regler om polisens register. förslag bör lämpligen övervägas i samband med beredningen av detta betänkande. 11 Passagerarlistor 11.1 Tillgången till uppgifter från transportföretag frågans tidigare behandling Frågan om tullen och polisen bör få möjlighet att ta del av vissa uppgifter från transportföretag, såsom uppgifter om passagerare, last och fordon etc., har aktualiserats , bl.a. av (SOU 1992:110) och EU-gränskontrollutred- ningen (SOU 1994:131). föreslog att uppgiftslämnande till polis och tull skulle få ske undantagsvis i syfte att avslöja sådan grov brottslighet som föranleder ett minimistraff på fängelse . Uppgiftsskyldigheten skulle enligt utredningen begränsas till flygföretag och endast omfatta uppgifter om konkreta förhållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst transportmedel. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol efter framställan av åklagare. I brådskande fall skulle åklagaren få interimistiskt besluta om utlämnande. Utredningens förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Vissa remissinstanser ansåg att förslaget innebar ett alltför stort ingrepp i den enskildes integritet. Andra ansåg att uppgiftsskyldigheten borde utvidgas. Även ansåg att tull och polis borde ges tillgång till bokningsuppgifter och att uppgifterna borde begränsas till vissa konkreta förhållanden. ansåg dock att detta borde gälla även andra transportföretags bokningssystem. Med hänsyn till vikten av att snabbt kunna få ut uppgifter ansåg EU- gränskontrollutredningen att beslut om utlämnande som regel borde kunna fattas av åklagare eller chefen för ett tulldistrikt och sedan underställas Riksåklagaren respektive . Förslaget tillstyrktes av majoriteten av remissinstanserna. och Säkerhetspolisen pekade på nödvändigheten av att också polisen får tillgång till uppgifter ur transportföretagens register för att undvika att terrorister och internationella brottslingar fritt kan passera in i landet. 11.2 Tullens tillgång till uppgifter från transportföretag har befogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta uppgifter från transportföretag i fråga om passagerare, last och fordon (67 aoch 67 b §§ tullagen [1994:1550] samt 15 och 16 §§ lagen [1996:701] om befogenhet vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen). Frågan om polisens tillgång till motsvarande uppgifter behandlades inte i det lagstiftningsärendet. I den proposition som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1995/96:166) redogjorde regeringen för de skäl som i och för sig kan åberopas mot att införa en skyldighet för transportföretagen att lämna ut uppgifter av förevarande slag; att det är frågan om intrång i de resandes personliga integritet och att det är frågan om tillgång till privata företags kunduppgifter, vilket innebär användning av personregister för andra ändamål än registret är avsett för. Regeringen gjorde dock bedömningen att behovet av uppgifterna i tullens brottsbekämpande verksamhet fick anses väga tyngre än det intrång i de resandes personliga integritet som ligger i att ett begränsat antal tjänstemän får tillgång till uppgifterna (a. prop. s. 79 f.). I propositionen gjorde regeringen bedömningen att utredningarnas förslag inte skulle ge tullen ett tillräckligt effektivt medel för att den internationella brottsligheten skulle kunna bekämpas. ställde sig bakom detta (bet. 1995/96:SkU23, rskr. 1995/96:288). Rätten för tullen att få tillgång till uppgifter från transportföretagens bokningsuppgifter går därför längre än vad utredningarna föreslagit. beslut att inhämta uppgifter behöver t.ex. inte underställas domstol respektive Riksåklagaren eller . Tullen har enligt bestämmelserna rätt att begära in sådana uppgifter om bokning och incheckning som är av särskild betydelse för att bekämpa den brottslighet som faller under tullens ansvarsområde. Uppgifter som saknar betydelse för utredning och lagföring av brott skall förstöras. Transportföretagen får lämna uppgifterna genom att de görs läsbara genom terminalåtkomst. Tullen får dock inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. 11.3 Polisen får tillgång till uppgifter från transportföretag förslag: ges befogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta uppgifter i fråga om passagerare, last och fordon från transportföretag som transporterar varor, passagerare eller fordon till och från . Bestämmelserna utformas på samma sätt som de som redan gäller för tullen. har i skrivelse till (Ju 96/359) framfört önskemål om att polisen, på samma sätt som tullen, skall ges tillgång till transportföretagens bokningsregister. Remissinstanserna: Förslaget har inte varit föremål för sedvanlig beredning. Synpunkter har dock under hand inhämtats från vissa berörda myndigheter. Riksåklagaren, , och tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. välkomnar förslaget men framhåller att polisen bör få samma möjligheter att få tillgång till uppgifter också inom ramen för gränskontrollverksamheten. Justitiekanslern () hänvisar till att tullens brottsbekämpande uppgifter är mer begränsade än polisen. JK anser därför att det av lagtexten bör framgå att polisen endast får begära in uppgifter som är av betydelse för att bekämpa allvarlig brottslighet och att begreppet allvarlig brottslighet bör defineras i lagtexten. () uttalar liknande tankegångar om förslaget genomförs. SJ anser dock att nu rådande ordning med skyldighet att lämna ut uppgifter först då en misstanke om brott konkretiserats på ett sådant sätt att förundersökning inletts innebär en rimlig avvägning mellan polisens behov av uppgifter och den enskildes integritet. framhåller att det är utomordentligt viktigt att yrkandena begränsas till de fall då de bedöms tillföra den polisiära verksamheten värdefulla uppgifter och att befogenheten att begära uppgifter endast avser en begränsad personkrets inom polisen. Datainspektionen anser att frågan bör behandlas i samband med beredningen av förslag om polisens underrättelseregister (SOU 1996:35). Skälen för regeringens förslag: Till polisens uppgifter hör att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. En annan viktig uppgift för polisen är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan ske inom ramen för en förundersökning enligt bestämmelser, men kan också utgöra verksamhet som faller utanför en förundersökning. Om polisen inom ramen för en förundersökning har misstankar om ett visst brott är uppgifterna ofta så konkretiserade att uppgifter ur exempelvis ett transportföretags bokningsregister kan inhämtas med stöd av regler om beslag. Någon laglig möjlighet för polisen att ta del av sådana uppgifter under förspaningsstadiet, innan misstanke om ett visst konkret brott uppstått, finns däremot inte. Polisens förspaning kan ha flera olika inriktningar. Den kan till att börja med utövas i syfte att identifiera och karaktärsbestämma hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga. Sådan strategisk verksamhet kan exempelvis innebära en kartläggning av narkotikans vägar eller en beskrivning av strukturen av en viss organiserad brottslighet. Syftet med förspaningen kan också vara att ge polisen det underlag som behövs för att brott skall kunna förhindras. Sådan verksamhet kan exempelvis bestå i att polisen inför ett större evenemang samlar in information som behövs för att insatserna skall kunna planeras. Informationen kan exempelvis utgöras av det förväntade antalet deltagare, den väg de förväntas ta till platsen och de transportsätt de förväntas använda. Sammanställning av sådan information kan i många fall vara avgörande för polisens möjlighet att förhindra att brott begås. Polisens förspaning kan också på annat sätt vara operativt inriktad. Den kan t. ex. syfta till att ge sådan kunskap om brottslig verksamhet som kan hjälpa polisen att upptäcka och avbryta pågående brottsliga aktiviteter. Förspaningen kan då leda till att förundersökning inleds. För samtliga dessa olika former av förspaning skulle polisen, på motsvarande sätt som tullen, ha stor nytta av tillgång till uppgifter i transportföretagens bokningsregister. På samma sätt som för tullen måste behovet av dessa uppgifter i brottsbekämpningen anses väga tyngre än det intrång i de resandes personliga integritet som ligger i att uppgifter av detta slag lämnas ut. Regeringen anser därför att även polisen bör ges tillgång till uppgifter från transportföretag som transporterar varor till och från . Justitiekanslern har framfört att tullens brottsbekämpande verksamhet är mer begränsad än polisens och att polisens befogenhet att få del av uppgifter från transportföretagen därför bör begränsas till bekämpning av allvarlig brottslighet. Regeringen kan inte se några skäl till varför polisens tillgång till uppgifter skulle begränsas till allvarlig brottslighet när denna begränsning inte gäller för tullen. En annan sak är att det naturligtvis inte bör komma i fråga att begära ut uppgifter för att bekämpa rena bagatellbrott. Detta framgår redan av proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen. Regeringen anser därför att bestämmelserna bör utformas på samma sätt som de som redan gäller för tullen. bör således få begära in endast sådana uppgifter som kan antas ha betydelse för att bekämpa brottslighet. Uppgifter om passagerare skall bara få avse namn, resrutt, bagage, medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter som visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott skall, precis som hos tullen, förstöras. bokningsuppgifterna förvaras hos polismyndigheten omfattas de av sekretesskydd enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Ett transportföretag bör ha möjlighet att lämna ut uppgifter genom att de görs läsbara för polismyndigheten genom terminalåtkomst. har uppgett att det inledningsvis förekommit vissa praktiska svårigheter att få ut uppgifter från transportföretagen. Som uttalades i samband med att tullmyndigheten fick motsvarande rätt att ta del av uppgifter från transportföretagen (prop. 1995/96:166 s. 85) är det ytterst angeläget att tillvarata näringslivets goda vilja att medverka i kampen mot den internationella brottsligheten och samarbeta med tullen, och också polisen, i dessa frågor Regeringen utgår från att och i samråd försöker lösa eventuella problem genom överenskommelser med transportföretagen. 12 Övrigt I detta avsnitt redovisas vissa frågor som utredningen tagit upp men där regeringen inte anser att det finns skäl att lägga fram några förslag till lagändringar. Vidare behandlas en skrivelse från i från med begäran om ändring av 4 kap. 9 § ordningslagen i syfte att möjliggöra för polisman att självständigt avvisa eller avlägsna en person från ett trafikföretags område eller färdmedel (Ju94/860).Grundläggande regler om polisingripande 12.1.1 Bör begreppet polisingripande defineras? Regeringens bedömning: Någon definition av begreppet polisingripande bör inte införas i polislagen. Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i polislagen där begreppet polisingripande definieras. I bestämmelsen anges också att vissa uppräknade former av ingripanden får företas endast under de förutsättningar som anges i polislagen eller annan författning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några - däribland , och ifrågasätter dock om den föreslagna bestämmelsen täcker alla former av polisingripanden. ifrågasätter också om inte en bestämmelse som den föreslagna också måste innehålla någon mer generellt utformad regel, vilken kan tänkas inrymma särpräglade ingripandesituationer som polisen kan komma att ställas inför. Skälen för regeringens bedömning: I 8 § polislagen ges allmänna principer för polisingripanden.