prop · GK0367 · 1997-01-01 00:00:00 — De som förespråkar att den framtida TV- distributionen i huvudsak bör baseras på satellitdistribution framhåller att detta distributionssätt har stor överföringskapacitet samt att satellit- sändningar till låg kostnad för den sändande kan göras tillgängliga i stora områden. De remissinstanser som särskilt förordar distribution via kabel- och telenät betonar överföringskapacitet och möjlighet till interaktivitet som de främsta fördelarna. De remissinstanser som förordar marksänd- ningar pekar på möjligheten att snabbt nå alla hushåll, på möjligheten till regional uppdelning och på att programmen på många platser kan tas emot utan konventionella antenner. Det framförs också att olika typer av kommunikationsnät, som t.ex. marknät, satellitnät, kabel TV-nät och telenät, kommer att komplettera varandra och att det inte är mediepolitiskt möjligt att knyta sändnings- villkoren till en viss distributionsteknik. och industri- förbund framför att statliga beslut inte bör låsa fast val av teknik utan i stället skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens där de bästa teknikerna ges möjlighet att utvecklas. Genom att motverka ägarkon- centration och främja balans mellan olika intressenter kan staten stödja yttrandefriheten och skapa förutsättningar för att den kan utnyttjas av alla. Skälen för regeringens förslag: Målen för statens nuvarande politik inom massmedieområdet, att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald, bör vara vägledande även inför den tekniska utveckling som pågår. Denna uppfattning ligger bakom den överenskommelse som ingicks mellan socialdemokraterna, och om riktlinjer som skall ligga till grund för ett ställningstagande till digitala TV-sändningar i marknätet. Enligt de tre partierna skall digitaltekniken användas så att den vidgar yttrandefriheten och mångfalden samt motverkar privat och offentlig maktkoncentration. I många länder förbereds eller påbörjas nu digitaliseringen av tele- visionen. Digitaltekniken innebär att möjligheterna att göra urval ur ett växande TV-utbud ökar. Genom att gränsen mellan television och data- kommunikation suddas ut kan en rad av de tjänster som förbehålls datoranvändare öppnas för många flera. Digital distribution kan ske genom många olika distributionsvägar, t.ex. satelliter, kabel-TV-nät, telenät eller marksändarnät. kommer olika distributionsformer att existera sida vid sida. Statens åtgärder bör vara inriktade på att främja denna utveckling, som staten ser till att grundläggande mediepolitiska krav kan upprätthållas. Introduktionen av digital-TV får inte innebära att publikens valfrihet inskränks eller att program kan nå alla i hela landet. Det är också viktigt att public service-televisionen tekniskt skall kunna hålla samma standard som övriga TV-företag. Mot denna bakgrund finns det anledning att särskilt uppmärksamma följande drag i den aktuella tekniska utvecklingen: Risken för dominans över de nya distributionsvägarna. har främst framgångsrika företag inom betal-TV-området drivit utveck- lingen. Det finns en risk för att dessa företag tar makten över TV- distributionen genom att utnyttja tekniska lösningar som binder konsu- menterna till det egna distributionsnätet. Om det företag som svarar för distribution och åtkomstkontroll också har stora intressen i programverksamheten kan den tekniska dominansen utgöra ett hinder för yttrandefriheten och mångfalden. Det finns därmed betydande risker för att den nya tekniken kan komma att leda till konkurrens- begränsningar och maktkoncentration inom TV-området. Allmänhetens tillgång till TV-sändningar. har det varit en vik- tig princip att TV-sändningar skall kunna tas emot av alla invånare i landet. På så sätt kan televisionen bilda ett gemensamt rum där frågor som är av vikt för alla kan behandlas. Med analog teknik är det tek- niskt komplicerat att utesluta någon i publiken från möjligheten att se programmen. Digitaltekniken kräver emellertid att den som skall ta emot programmen har en avkodare. Därmed blir det lätt att begränsa den krets som kan ta del av programmen och enkelt att ge publik som vill betala för det tillgång till ytterligare tjänster och program. finns risken att utvecklingen får till följd att principen om allas rätt till information försvagas. Regeringen utgår från att TV och TV-liknande tjänster kommer att distribueras på flera olika sätt men det är inte sannolikt att ett distributionssätt kommer att bli allenarådande. Det är en grundläggande politisk ambition att TV-sändningar skall kunna tas emot av alla som bor i . nås 99,8 pro- cent av den fast bosatta befolkningen av TV-signaler från marksändare. Programmen tas emot med enkla utomhusantenner inte bara i permanentbostäder utan även i fritidshus, och fritidsbåtar. Sändarnäten kan delas upp så att lokala eller regionala sändningar blir möjliga. Regeringen utesluter naturligtvis inte att en framtida teknisk utveckling kan leda till en ändrad bedömning när det gäller var tyngdpunkten i TV- distributionen bör ligga. De alternativ till markdistribution som har framförts under remissbehandlingen bygger på satellitdistribution eller trådbunden distribution eller på olika kombinationer av dessa. Enligt regeringens uppfattning är inget av dessa distributionssätt tillräckligt utvecklat för att det skall vara möjligt att förorda att de helt skall ersätta marksändningarna. Regeringen bedömer därför att trådlösa marksändningar bör erbjudas som en möjlighet för den framtida TV- distributionen. Utredningen föreslår att staten fattar ett principbeslut om att bygga ut ett rikstäckande nät av digitala marksändningar i . Vidare anser utredningen att de nuvarande analoga sändningarna bör läggas ner . Regeringen anser emellertid inte att det finns tillräckligt underlag för att redan nu fatta ett så långtgående beslut som det som utredningen föreslår. I stället bör en eventuell övergång till ny teknik för marksänd TV ske i flera steg, med möjlighet för statsmakterna att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. På så sätt kommer det att vara möjligt att fortlöpande ta hänsyn till vunna erfaren- heter. Sändningar av digital marksänd TV bör starta på ett begränsat antal orter under förutsättningar som gynnar fri konkurrens mellan olika programleverantörer och publikens möjligheter att välja bland olika tjänster. Ett viktigt mål för detta initiativ är att de som erbjuder program och andra tjänster använder en teknik som gör att alla har goda möjlig- heter att nå publiken med sina olika erbjudanden. Konsumenterna skall inte vara låsta till en viss tjänsteleverantör genom valet av teknisk lösning. Sändningarna skall följa svensk lagstiftning och lokala och regionala sändningar skall kunna finnas med från början. Verksamheten kommer att ge de medverkande erfarenheter av teknik, tjänster och arbetssätt som utvecklas i de digitala TV-sändningarna. Det är inte bara staten som kommer att ha nytta av dessa erfarenheter vid framtida ställningstaganden till frågor om ny sändningsteknik för den svenska televisionen. Även programföretag och andra aktörer kommer att kunna göra prov inför en kommande introduktion av nya tjänster. Därmed blir det möjligt att med en begränsad ekonomisk insats tidigt vinna värdefulla erfarenheter. De samarbetsformer som utformas bör kunna vara mönsterbildande. Den föreslagna sändningsverksamheten skall i sin helhet bekostas av medverkande företag. Eventuella stimulanser till hushållen för att an- skaffa digitalavkodare på motsvarande sätt som har skett inom mobil- telefonmarknaden måste därmed bekostas av företagen. Verksamheten skall således inte finansieras med statsbudgetmedel. Såväl staten som de aktörer som skall svara för det ekonomiska risktagandet får härigenom möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilka marknadsmässiga förut- sättningar och vilken ekonomisk bärkraft sändningarna har. Det är angeläget att erfarenheterna från den praktiska verksamheten fortlöpande kan tas till vara så att staten kan fatta nödvändiga beslut utan onödigt dröjsmål. Parallellt med sändningsverksamheten bör det därför ske ett utvärderingsarbete där tekniska, ekonomiska, juridiska och andra frågor kan behandlas (se närmare avsnitt 6.3). När det finns tillräckliga erfarenheter kan regeringen ta ställning till sändningarna och den fortsatta utbyggnaden. En grundläggande förut- sättning för en utbyggnad är givetvis att de digitala marksändningarna bedöms ha ekonomisk bärkraft. Om utvärderingen visar att sändningarna inte har ekonomisk bärkraft skall programföretagens tillstånd att bedriva digitala marksändningar inte förlängas efter den första tillståndsperiodens slut. I det följande går regeringen närmare in på frågor om teknik, tjänster och samarbetsformer i samband med digital TV. Teknik Planerna på att övergå till digital sändningsteknik har framför allt baserats på vad som är tekniskt möjligt. Ett stort arbete har lagts ned på att utforma tekniska specifikationer för de processer som behövs för att koda, sända ut, ta emot och avkoda digitala TV-sändningar och att konstruera utrustning som klarar de mycket avancerade operationer som krävs. Utrustningen skall dessutom kunna säljas till ett pris som är överkomligt för vanliga konsumenter. Detta arbete synes ha varit framgångsrikt. Ännu är emellertid de praktiska erfarenheterna av tek- niken för digitala marksändningar begränsade, vilket ger utrymme för skilda bedömningar av digitalteknikens egenskaper. I och med att de ovan beskrivna sändningarna startar kommer man att få kunskap om hur den nya tekniken fungerar i det verkliga livet. Tjänster Mycket är fortfarande oklart när det gäller vad den nya tekniken skall användas till. De planer som har offentliggjorts innebär i första hand att ett utökat antal olika TV-program kommer att kunna spridas. Exempelvis skulle det kunna bli plats för specialkanaler, t.ex. tema- kanaler för olika intresseområden, lokala eller regionala kanaler eller utsändningar från beslutande församlingar och liknande. Även andra förslag har emellertid framförts. Det kan exempelvis bli möjligt att sända programmen vid olika tider för att anpassa sändningarna till tittare med olika dygnsrytm. En annan möjlighet är att sända ut flera bilder av samma händelse men med olika kameravinklar. Den som ser på en fotbollsmatch kan då välja mellan t.ex. en helbild över planen och en närbild på den spelare som har bollen. Nya sätt att distribuera program, t.ex. vissa former av "beställvideo", förutsätter stor överföringskapacitet. Med stor överföringskapacitet ökar möjligheterna att distribuera också mer avancerade former av interaktiva program, där tittaren kan påverka innehållet i programmet. Som exempel på sådana program kan nämnas program för distansutbildning, spelprogram eller sökning i databaser, t.ex. via Internet. I dessa exempel behövs inte någon omfattande kapa- citet för returinformation från konsumenten. Returkanalen kan därför enkelt ordnas med hjälp av något telenät. Textinformation i form av t.ex. elektroniska dagstidningar kan också sändas ut över ett markbundet digitalt TV-nät. Den digitala tekniken öppnar också nya möjligheter att underlätta för hörsel- och synskadade att följa TV-program. En stark drivkraft för att utveckla system för digital TV-distribution var tidigare önskan att kunna sända ut högupplösnings-TV (High Definition TeleVision, HDTV), som har bättre bildskärpa än vanlig TV. Intresset för HDTV kan åter komma att växa, eftersom man tycks ha kommit närmare en lösning på problemet med att tillverka de mycket stora bildskärmar som behövs för att göra HDTV-formatet rättvisa. Regeringen är medveten om att ny teknik med nya egenskaper ger förutsättningar för nya tillämpningar och att det inte går att helt och hållet förutse vilken väg utvecklingen kommer att ta. I och med att digitala sändningar kommer i gång skapas praktiska förutsättningar för inno- vationer inom tjänsteområdet. Samarbetsformer Den digitala tekniken har en mer komplicerad överföringskedja än den analoga, och därmed måste nya samarbetsformer utvecklas. Som nämnts i det föregående kombineras, multiplexeras, normalt ett antal olika pro- gram i en och samma signal. I samband med att programmen multiplex- eras bestäms också hur mycket överföringskapacitet som skall tilldelas varje program. Flexibiliteten i systemet används bäst om kapaciteten kan varieras beroende på programmens innehåll. Om dessa möjligheter skall kunna utnyttjas krävs ett nära samarbete mellan den som svarar för multiplexeringen, multiplexoperatören, och de olika programföretagen. I har man valt att ge multiplexoperatören huvudrollen. Det är de olika multiplexoperatörerna som svarar för utbyggnaden av sändarnäten och marknadsföringen av digital-TV gentemot publiken. Programföretagen har närmast ställning som underleverantörer till multi- plexoperatören. En annan lösning är att ge ett programföretag möjlighet att själv vara multiplexoperatör. Även denna lösning prövas i Stor- , där BBC ensam får rätt att använda ett helt sändarnät. De olika initiativ av privata betal-TV-företag som har berörts i det före- gående och som består i att ett företag erbjuder konsumenterna en "bukett" av TV-kanaler och andra tjänster, innebär också att det är multiplexoperatören som bestämmer villkoren för att få delta i sänd- ningsverksamheten. Enligt regeringens uppfattning kan lösningar enligt dessa riktlinjer inge vissa betänkligheter. De innebär att beslutanderätten hamnar hos en mellanhand och de rymmer risker för att kraven på yttrandefrihet, till- gänglighet och mångfald inte tillgodoses fullt ut. Enligt regeringens mening är det angeläget att utveckla samarbetsformer som innebär att de som erbjuder programtjänster i systemet vanligtvis bestämmer över multiplexfunktionen tillsammans. Den föreslagna sändningsverksamheten skall redan från början vara upplagd på sådant sätt att krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald tillgodoses. Det innebär bl.a. att de avkodare som används bör vara sådana att varje person i publiken har möjlighet att ta del av alla program som sänds ut, givetvis på de villkor som programföretaget ställer upp för tillgång till programmen. Om systemet innehåller s.k. elektroniska programguider bör de olika programföretagens utbud presenteras på likvärdigt sätt. Regeringen är medveten om att det kan uppstå problem om kon- kurrerande företag skall samarbeta inom ett och samma tekniska system. Problemen kan gälla tillgång till känslig information, t.ex. om kunder och kundbeteenden, eller svårigheter att samarbeta vid fördelningen av den tillgängliga överföringskapaciteten. Enligt regeringens mening måste det vara möjligt att uppnå överenskommelser mellan de olika parterna om sådana former för samverkan att varje medverkande företag kan behålla den nödvändiga kontrollen över sitt material, som tillgänglig- heten för publiken till det samlade programutbudet förblir hög. Det är viktigt att sådana samverkansformer kommer till stånd redan i sändnings- verksamhetens inledningsskede och att de har en sådan utformning att även företag som kommer in senare kan delta i samarbetet på likvärdiga villkor. 6.2 Närmare om sändningarna Regeringens förslag: Sändningarna skall starta så snart som möj- ligt, helst . Det är angeläget att erfarenheterna från den praktiska verksamheten fortlöpande kan tas till vara så att staten kan fatta nödvändiga beslut utan onödigt dröjsmål. En första utvärdering skall göras senast när sändningar har pågått omkring . Sändningsorterna skall väljas så att de kompletterar varandra, t.ex. när det gäller dimensionen storstad glesbygd. Minst två sändnings- frekvenser bör kunna disponeras på varje ort. Kärnan i sändningsverksamheten skall vara digitala marksänd- ningar av TV, men även andra tjänster än traditionella TV-program skall kunna förekomma. Vid sidan av trådlösa marksändningar bör det eftersträvas att också andra distributionsmetoder prövas. Vid urval av programföretag skall beaktas att programutbudet som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar. Lokala och regionala program bör ges företräde, liksom program som är för- ankrade i den svenska kulturkretsen. Det skall eftersträvas att flera av varandra oberoende programföretag deltar. TV-företag som bedriver marksändningar skall beredas tillfälle att medverka i de digitala sändningarna. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna sändningarna bör inledas så snart det är praktiskt möjligt. Regeringen bedömer att mark- sändningar av digital TV kommer att kunna starta tidigast , då man kan räkna med att de första avkodarna för marksänd TV finns på konsumentmarknaden. Planeringen bör inriktas på att de svenska sändningarna skall kunna starta då. Det är emellertid fullt tänkbart att sändningarna inte kommer att komma igång förrän . Sändningsverksamheten kommer att bedrivas inom ramen för nuvaran- de lagstiftning. Det eventuella behovet av lagändringar kan inte bedömas med säkerhet förrän det finns praktiska erfarenheter av sändningsverk- samheten. Regelverket kan därför behöva justeras när sändningarna har pågått . Det är angeläget att förutsättningarna redan från början är sådana att kraven på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald tillgodo- ses. Det är också viktigt att de företag som från början deltar i sänd- ningarna skall kunna göra bedömningar på . För att sändningsverksamheten redan från början skall fungera under realistiska förutsättningar är det viktigt att den innehåller dels tradi- , t.ex. de nuvarande marksända programmen samt eventuella varianter på dessa, dels nya tjänster. I det följande behandlar regeringen dessa frågor något mera i detalj. Antalet sändningsorter För att den inledande verksamheten skall ge användbara erfarenheter är det angeläget att sändningar sker på åtminstone ett par, tre olika orter. Antalet orter och valet av orter bör bestämmas med hänsyn till vad som framkommer vid den särskilde utredarens (se avsnitt 6.3) kontakter med tänkbara intressenter. Orterna skall också väljas så att de kompletterar varandra när det gäller t.ex. dimensionen storstad glesbygd. För att ett tillräckligt antal programföretag skall kunna beredas plats bör minst två sändningsfrekvenser disponeras på varje plats. Vid urvalet av orter är det angeläget att ta hänsyn till vilket intresse som finns hos TV-företag och andra intressenter. Tjänster och distributionsformer Den övervägande delen av sändningskapaciteten skall användas för TV- tjänster, inkl. tilläggstjänster som är direkt anknutna till programmen. Vid sidan av denna kärna bör det emellertid kunna förekomma andra tjänster, t.ex. utbildningstjänster och teletjänster av olika slag. Vid sidan av trådlösa marksändningar bör det eftersträvas att också andra distribu- tionsmetoder prövas. På så sätt kommer för- och nackdelar med olika distributionssätt att kunna bedömas. Beroende på bl.a. det lokala intresset kan verksamheten ges olika inriktning på olika orter. Lagstiftningsfrågor För sändningarna gäller lagstiftningen för radio, television och televerk- samhet. För TV-sändningar gäller radio- och TV-lagen (1996:844). Till- stånd att bedriva TV-sändningar enligt radio- och TV-lagen skall lämnas av regeringen, som därvid har möjlighet att ställa olika villkor som kom- plement till de innehållsregler som framgår direkt av lagen. Regeringen bedömer att tillståndstiden bör vara högst . och TV övervakar genom efterhands- granskning att regler och villkor om sändningarnas innehåll efterlevs. Om en tjänst utgör televerksamhet som kräver tillstånd enligt telelagen (1993:597) lämnas sådant tillstånd av . Det är också som meddelar de tillstånd som enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation krävs för att använda de radio- sändare som behövs för sändningarna. En förutsättning för att sådana tillstånd skall kunna lämnas är att regeringen har meddelat tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Enligt radio- och TV-lagen är kabelföretag skyldiga att vidaresända TV-sändningar som sker med stöd av tillstånd från regeringen och som är avsedda att kunna tas emot av var och en i området. Om det finns särskilda skäl till det får Radio- och medge undantag från dessa skyldigheter. Denna möjlighet kan tillämpas t.ex. om en ny kanal tillkommer eller i förhållande till innehavare av kabelnät med få kanaler eller av mindre omfattning (prop. 1995/96:160 s. 185). Regeringen utgår från att sådana undantag även kommer att kunna beviljas i samband med de föreslagna sändningarna. Om den särskilda kommittén (se nedan) finner att det behövs lag- ändringar skall detta anmälas hos regeringen. Urval av programföretag flera programföretag än som kan beredas plats önskar delta i sändningsverksamheten måste ett urval göras. Därvid bör eftersträvas att mer än ett programföretag deltar i sändningsverksamheten på varje ort. Normalt bör inte ett företag ensamt kunna disponera en hel multiplex. Lokala och regionala program bör ges företräde, liksom program som är förankrade i den svenska kulturkretsen. Olika programtjänster bör komplettera varandra så att sändningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar. TV-företag som bedriver marksändningar bör beredas tillfälle att delta i de digitala sändningarna redan under den första utvecklingsfasen. På så sätt får programföretagen möjlighet att utveckla tjänster med anknytning till digital sändningsteknik. Om public service- företagen vill starta nya programkanaler i samband med den digitala sändningsverksamheten krävs regeringens medgivande. Själva urvalsförfarandet bör gå till så att Radio- och utlyser sändningstillstånd på de orter som regeringen har bestämt. Efter det att den särskilda kommittén (se nedan) har yttrat sig över ansökningarna avger Radio- och förslag till regeringen om vilka program- företag som bör erhålla sändningstillstånd. Innan Radio- och avger förslag bör verket förvissa sig om att företaget har förbundit sig att delta i samverkan om t.ex. multiplexering, åtkomstkontroll och elektro- niska programguider i enlighet med vad som sagts i avsnitt 6.1. 6.3 Planering och uppföljning av sändningsverksamheten Regeringens bedömning: En särskild utredare bör förbereda den föreslagna sändningsverksamheten. En kommitté med parlamentariskt inslag bör följa verksamheten och medverka vid utvärderingen. Utredningens förslag: En expertgrupp för multimediefrågor inrättas för att fördjupa analysen av de frågor som behandlas i betänkandet. Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande. Några remissinstanser anser att en expertgrupp i den föreslagna formen inte behövs medan andra har synpunkter på vilka uppgifter gruppen bör ha eller hur den bör vara sammansatt. Skälen för regeringens bedömning: Innan regeringen kan meddela sändningstillstånd behöver det ske ett visst förberedelsearbete i kontakt med myndigheter och andra intressenter. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare med uppgift att, under förutsättning av beslut, svara för dessa förberedelser. Den särskilde utredaren skall lägga fram förslag om sändningsorter till regeringen. I uppgiften ingår att, tillsammans med vederbörande myndig- heter, undersöka de tekniska och frekvensmässiga möjligheterna, liksom vilket lokalt intresse som finns för sändningsverksamheten. Regeringen beslutar om vilka orter som skall komma i fråga. Den särskilde utredaren skall också i samråd med programföretag och andra intressenter utarbeta former för samarbete kring t.ex. multi- plexering, sändare, åtkomstkontroll och elektronisk programguide, even- tuellt i form av en modellöverenskommelse. Den särskilde utredaren skall också utreda frågan om möjligheter att finansiera vissa sändningar med särskilda avgifter (se vidare avsnitt 8.1). Regeringen avser att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inslag för att följa verksamheten och medverka vid utvär- deringen. Kommittén skall medverka vid urvalet av de företag som skall delta i sändningarna genom att yttra sig till Radio- och utifrån de urvalskriterier som angetts i det föregående.