prop · GK03115 · 1997-01-01 00:00:00 — En bättre sam- verkan bör enligt kunna reducera kostnaderna. i betonar vikten av samordning för att få ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser och ger en del exempel på hur detta har skett i länet. Enligt m.fl. handikapporganisationer måste besparingarna totalt bygga på en kraftigt ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken och inte på försämringar och begränsningar i färdtjänsten som föreslås i departementspromemorian. framhåller att minskade kostnader kan uppnås också i ett kortsiktigt perspektiv. Av rapporten framgår att kommunerna i fyra regioner minskade sina bruttokostnader för färdtjänsten med mellan . Ett huvudintryck är att besparingarna generellt sett inte togs ut genom restriktioner i den direkta reseverksamheten. Antalet färdtjänsttillstånd och resor var i stort sett oförändrat . Statskontoret framhåller att i frivillighetssystemet kvarstår problemet med den spridda och alltför sporadiskt förekommande samordningen som det saknas direkta incitament för att skynda på utvecklingen mot en ökad samordning. Det finns därför enligt Statskontoret en risk för att förslaget om frivillig samordning inom ramen för ett gemensamt huvudmannaskap får liten praktisk betydelse. Statskontoret tillstyrker dock lagförslaget. Skälen för regeringens bedömning: En samordning av färdtjänst och riksfärdtjänst med ansvaret för den ordinarie kollektivtrafiken kan beräknas ge upphov till minskade kostnader. Detta bestyrks av vad re- missinstanserna anfört. Besparingarna kan ske i flera steg. Samordning av resor med taxi eller specialfordon genom mera effektiv beställnings- verksamhet kan beräknas ge besparingar med några procentenheter. En samordning också av upphandlingen av transporttjänsterna medför yt- terligare besparingar. Enligt Landstingsförbundets rapport medför de båda åtgärderna tillsammans minskade kostnaderna med . De största besparingarna erhålls emellertid om resor med taxi eller specialfordon förs över till resor i kollektivtrafik. Statskontoret fram- håller i sin rapport att det är väl belagt att servicelinjer i tätorter kan minska de sammanlagda kostnaderna. I rapporten nämns att besparingarna bör kunna uppgå till eller mer i områden med tillräckligt stort befolkningsunderlag. Det finns dock exempel från några städer där man uppnått ännu större besparingar än vad Statskontoret anger i sin rapport, till följd av att det finns ett gemensamt ekonomiskt ansvar för färdtjänst och kollektivtrafik. (Se även avsnitt 6.2 och 6.3). Med de lagförslag som anges blir det över hela landet möjligt att utan hinder föra över ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till den organisation som svarar för kollektivtrafiken. "Det goda exemplet" kan då få större styrka och påverka fler kommuner och trafikhuvudmän att sammanföra ansvarsområdena. Redan genom att det skall finnas en obligatorisk trafikförsörjningsplan uppstår det ett incitament för samordning av verksamheterna och en medvetenhet om möjliga effektiviseringar. Ett statligt ekonomiskt stöd på för investeringar i åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade i kollektivtra- fiken och den fysiska miljön är, såsom framhåller, av stor vikt för att påskynda handikappanpassningen. Härigenom blir det på ett helt annat sätt än tidigare möjligt för funktionshindrade att använda sig av kollektiva färdmedel. Ett sådant ändrat resande bidrar till en ökad välfärd för stora grupper i samhället. En övergång från resande med taxi och specialfordon till resor med den ordinarie kollektivtrafiken får emellertid också gynnsamma effekter för den kommunala ekonomin genom att produktionskostnaderna för resorna sjunker avsevärt. Hur stora besparingarna blir totalt sett för landet går inte att ange. Beloppens storlek blir nämligen beroende av hur många kommuner, landsting och trafikhuvudmän som kan komma överens om ett samordnat ansvar. Att redan nu göra hypotetiska beräkningar, avseende hela landet, över framtida kostnader och intäkter är föga meningsfullt. Den utvärdering som föreslås ske av de faktiska effekterna av möjligheten till en frivillig överlåtelse av uppgifterna blir i stället betydelsefull (avsnitt 7.3). Utvärderingen får ligga till grund för nya överväganden om behovet av ökad samordning och tillgänglighet för funktionshindrade. De ekonomiska konsekvenser som behandlats avser i första hand kommunernas nuvarande ansvar för färdtjänst och riksfärdtjänst samt kommunernas och landstingens ansvar för kollektivtrafik. En samord- ning även av skolbusstransporter och sjukresor kan också bidra till sänkta kostnader för kommunerna. resp. för sjukvårdshuvudmännen. En annan fråga är i vad mån förvaltningsdomstolarna får ändrade kostnader för prövning av överklaganden. Med en ny lag om färdtjänst kan inledningsvis förutses fler ärenden innan en mera tydlig praxis infunnit sig. Härtill kommer att enligt den föreslagna lagen om färdtjänst samtliga beslut om tillstånd till färdtjänst kan överklagas till förvaltningsdomstol. Detta till skillnad från den nuvarande ordningen där beslut om färdtjänst som grundat sig på 10 § socialtjänstlagen inte kan angripas genom förvaltningsbesvär. Som framgår av avsnitt 4 grundar dock en stor majoritet av kommunerna sina beslut på 6 § socialtjänstlagen och det är alltid möjligt för den enskilde att begära färdtjänst som bistånd enligt 6 §. Till detta kommer att avsikten med den nya lagen är att rättstillämpningen skall kunna ske på mera tydliga grunder än de som finns i socialtjänstlagen vad avser tillstånd till färdtjänst. Som närmare framgår i avsnitt 7.1 har de nuvarande bestämmelserna kritiserats för att vara oklara. Oklarheterna har blivit till nackdel för den sökande men också för tillståndsmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna. Remissinstanserna stöder nära nog överlag förslaget om en ny lag om färdtjänst som ersättning för socialtjänstlagens nuvarande bestämmelser om färdtjänst. Detta skulle kunna tala för att antalet överklaganden efter hand kom- mer att minska. För detta talar också att de föreslagna reglerna för till- ståndsgivning till färdtjänst har likheter med vad som gäller för riks- färdtjänsten. Antalet överklaganden som rör beslut om tillstånd till denna transportform har varit få. De har mera sällan gällt tillståndet som sådant utan i regel det förhållandet att den sökande varit missnöjd med vilket slag av färdmedel som tillståndet skulle gälla för. En annan omständighet som talar för ett minskat antal överklaganden är att antalet tillståndsmyndigheter kan förutses komma att minska. finns det ca 270 kommuner som meddelar tillstånd till färdtjänst. Antalet tillståndsgivare för riksfärdtjänst är 288. Om ansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten förs över till trafikhuvudmannen minskar antalet tillståndsgivare successivt i riktning mot att det bara blir något över 20 till antalet. Därvid kan förutses att det blir en mera enhetlig praxis vid tillståndsprövningen än om ansvaret ligger på 270-288 olika myndigheter. Följden blir att belastningen hos förvaltningsdomstolarna också av den anledningen kan antas komma att minska. Författningsförslagen föreslås träda i kraft . Tillstånd till färdtjänst som givits enligt socialtjänstlagen och tillstånd till riks- färdtjänst som givits enligt lagen om utgör gynnande förvaltningsbeslut och skall fortsätta gälla enligt sina lydelser. De äldre bestämmelserna bör tillämpas på de tillstånden. Likaså bör äldre bestämmelser om överklagande gälla beträffande beslut om tillstånd som meddelats före . Lagen om ändring i socialtjänstlagen och lagen om riksfärdtjänst bör därför omfattas av övergångsbe- stämmelser som innebär att äldre bestämmelser gäller i fråga om beslut avseende färdtjänst respektive riksfärdtjänst som meddelats före ikraftträdandet. Även övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) bör ändras, så att äldre bestämmelser gäller i fråga om beslut avseende färdtjänst som meddelats före ikraftträdandet. Beträffande lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik bör den omfattas av övergångsbestämmelser som föranletts av ändringar i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Se närmare om detta i prop. 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisa- tionen, prop. 1996/97:105 samverkan och prop. 1996/97:108 Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i . 21 Författningskommentar 21.1 Förslaget till lag om färdtjänst 1 § Paragrafen har på Lagrådets inrådan utformats som en allmänt hållen portalparagraf. Genom paragrafen definieras färdtjänst och anges lagens innehåll. 2 § Länstrafikansvariga, regionförbund och trafikhuvudmannen har beskri- vits i avsnitt 7.2. Se även kommentaren till lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 3 § I bestämmelsen anges att kommunen ansvarar för färdtjänsten. Vidare anges att ansvaret i första hand omfattar färdtjänst inom kommunen för kommuninvånarna. Många resor med den nuvarande färdtjänsten går också till andra kommuner. Det bör även finnas en rätt att få tillstånd till färdtjänst till och från ett resmål i en annan kommun, om det finns sär- skilda skäl. Sådana skäl kan vara att den sökande har sitt arbete i en grannkommun eller måste göra en nödvändig serviceresa till en närlig- gande kommun. Är skälen starka bör det även komma ifråga att få resa till en mer avlägsen kommun. Kommunen har, utöver skyldigheten att för sina invånare anordna färdtjänst inom kommunen, frihet att anordna färdtjänst även i andra fall. I paragrafen anges att kommunen har möjlighet att ombesörja att färdtjänst ges även i andra kommuner. Sådana transporter måste, för att falla inom kommunens befogenheter, gälla kommunens invånare. Även om de praktiska arrangemangen i de flesta fall då naturligt handhas av vistelsekommunen åvilar dock det organisatoriska och finansiella ansvaret den kommun som ger tillståndet (jämför dock avsnitt 7.1 och 11 angående vistelsekommunens yttersta ansvar m.m.). Genom lagen om riksfärdtjänst finns ytterligare möjligheter för svårt funktionshindrade att få ersättning för vissa resor. I 6 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik stadgas en skyldighet för kommunen att upprätta en trafikförsörjningsplan för färdtjänsten. 4 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Av första stycket framgår att kommunerna har frihet att själva välja hur de vill organisera administrationen för färdtjänst. I andra stycket anges att kommunen får överlåta sina uppgifter till trafikhuvudmannen i länet. Lagrådet har påpekat att uppgifter av praktisk natur, såsom att utföra själva transporten eller beställningsverksamheten, kan kommunen uppdra åt andra utan särskilt stöd i lagen. Vad som här avses är i stället ansvaret för att anordna färdtjänst och uppgifter som innefattar myndighetsutövning, dvs. att pröva frågor om tillstånd till färdtjänst. Sådana uppgifter får endast överlåtas till trafikhuvudmannen i länet. De kan alltså exempelvis inte överlåtas till en annan kommun eller till ett landsting (om inte detta ensamt är länstrafikansvarigt och därmed trafikhuvudman i länet). Däremot hindrar inte det förhållandet att trafikhuvudmannen är ett aktiebolag att överlåtelse sker. De frågeställningar som uppstår i samband med att en förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning anförtros ett bolag har be- handlats i avsnitt 8. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte överlåtas utan att överenskommelse om detta skett med i länet. Ingår inte bland de länstrafikansvariga behöver sådan överenskom- melse givetvis inte träffas. När det i den följande lagtexten talas om att en kommun överlåtit sina uppgifter enligt denna lag till en trafikhuvudman, menas att kommunen överlåtit samtliga uppgifter enligt lagen, inbegripet uppgiften att pröva frågor om tillstånd till färdtjänst (jämför dock beslut om avgifter enligt 11 §). I 2 § i den föreslagna lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik anges att om en kommuns uppgifter enligt lagen om färdtjänst överlåtits till en trafikhuvudman, skall de länstrafikansvariga ansvara för färd- tjänsten i den kommunen. 5 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen innebär att trafikhuvudmannen ansvarar för att anordna färdtjänst inom sådan kommun i länet som överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen. På samma sätt som kommunen kan trafik- huvudmannen vara skyldig att anordna färdtjänst till eller från andra kommuner, inom eller utom länet, om det finns särskilda skäl (se kommentaren till 3 §). Liksom för kommunen finns en möjlighet för trafikhuvudmannen att anordna färdtjänst helt utanför den sökandes hemkommun. Någon skyldighet för trafikhuvudmannen att anordna färdtjänst helt utanför hemkommunen föreligger dock inte, även om det är fråga om kommuner i samma län som överlåtit sina uppgifter enligt lagen till trafikhuvudmannen (jämför avsnitt 7.1 och 11 angående vistelsekommunens yttersta ansvar m.m.). Genom lagen om riksfärdtjänst finns ytterligare möjligheter för svårt funktionshindrade att få ersättning för vissa resor. Tillstånd till färdtjänst 6 § I första stycket anges att det fordras tillstånd för att resa med färdtjänst. I andra stycket anges att frågor om tillstånd skall prövas av hemkommunen respektive trafikhuvudmannen i det län där sökanden är folkbokförd. Kommunen respektive trafikhuvudmannen kallas därvid tillståndsgivare. Av tredje stycket framgår att hemkommunen skall få yttra sig i varje tillståndsärende som trafikhuvudmannen prövar. Se närmare om detta i avsnitt 7.3. 7 § I paragrafen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, anges de närmare förutsättningarna för att en person skall få färdtjänst. Av första stycket framgår att tillståndsgivaren är skyldig att meddela tillstånd till dem som tillhör den personkrets som anges. Skyldigheten gäller för det geografiska område som anges i första meningen i 3 § respektive 5 §. På Lagrådets inrådan har som villkor för att tillståndsgivaren skall vara skyldig att meddela tillstånd till färdtjänst angetts att den funktionshindrade har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Avsikten är inte att vidga personkretsen i förhållande till nuvarande reglering i socialtjänstlagen. Inriktningen är tvärtom att, genom att kollektivtrafiken görs mer tillgänglig för funktionshindrade, det antal personer som behöver utnyttja färdtjänsten skall minska. Är de allmänna kommunikationerna så utformade att det är rimligt att kräva att även en funktionshindrad person skall kunna använda dem, föreligger alltså ingen rätt att få färdtjänst. Å andra sidan kommer det alltid att finnas ett antal funktionshindrade som är i behov av att färdas i särskilt anpassade fordon eller i taxibilar. Motivet för att i lagtexten föra in villkoret att funktionshindret inte skall vara endast tillfälligt är att utesluta mera kortvariga funktionshinder, som t.ex. sådana som är orsakade av olyckor där den drabbade enligt nuvarande praxis får sina extra reskostnader ersatta av försäkringsbolag. Hög ålder skall i sig inte vara ett kriterium för att färdtjänst skall tillhandahållas. Däremot kan funktionshindret naturligtvis bero på t.ex. ålder eller sjukdom. I andra meningen i första stycket anges att tillstånd inte behöver meddelas om den sökande kan tillgodose sitt transportbehov på annat sätt. Härigenom bibehålls den möjlighet som tillståndsgivaren nu har att pröva t.ex. om det är rimligt att kräva att sökanden själv bekostar taxiresor eller dylikt. Kommunerna respektive länstrafikansvariga har givetvis, liksom kommunerna , frihet att utforma färdtjänsten på sådant sätt att någon sådan prövning inte sker. I andra stycket anges att tillståndet inte omfattar resor som på något annat sätt bekostas av det allmänna, såsom är fallet vid t.ex. skolskjutsar, värnpliktsresor, sjukresor och ambulanstransporter. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11. 8 § Avgift bör ej tas ut för den eller de ledsagare som behövs för att den som har tillstånd att resa med färdtjänst skall kunna företa resan. ledsagare skall vara knutet till själva resan och inte till t.ex. vistelsen vid resmålet. Det skall framgå av tillståndet om tillståndshavaren har rätt till ledsagare. 9 § Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen anges att tillstånd meddelas eller tills vidare. Vidare tas de vanligast förekommande föreskrifterna upp. I begreppet "i skälig omfattning" ligger t.ex. att resor till och från arbetet eller skolan och andra nödvändiga resor inte begränsas till antalet. Med "färdsätt" avses inte bara vilket färdmedel som får användas utan också regler för samåkning och för hur beställning av resa skall ske. Bestämmelsen, som inte torde innebära någon förändring av gällande förhållanden, har behandlats i avsnitt 11. Avgift 10 § I enlighet med Lagrådets förslag har bestämmelserna om avgift delats upp i två paragrafer. I denna paragraf anges endast tillståndsgivarens rätt att ta ut avgifter för färdtjänstresor. Tillståndsgivaren kan dock inte i det enskilda fallet fatta ett självständigt beslut om hur stor avgiften lämpligen bör vara, utan har att tillämpa de grunder som bestämts enligt 11 §. 11 § Enligt första stycket skall kommunen, om den är tillståndsgivare, bestämma grunderna för avgifterna. I andra och tredje stycket regleras vem som skall bestämma grunderna för avgifterna när en trafikhuvudman är tillståndsgivare. En grundförutsättning för att få inflytande över avgifterna är att man hör till de länstrafikansvariga. Som anges i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik är i normalfallet kommunerna och i ett län tillsammans länstrafikansvariga, men det kan också vara kommunerna ensamma eller ensamt. Av andra stycket första punkten framgår att grunderna för avgifterna bestäms av kommuner och landsting, om de är länstrafikansvariga. Av tredje stycket framgår dock att endast de kommuner som överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen får vara med och bestämma om taxorna. Det förhållandet att endast de som är länstrafikansvariga får delta i besluten medför att om t.ex. ensamt är länstrafikansvarigt så bestämmer ensamt grunderna för avgifterna. I län och län kan ett regionförbund vara länstrafikansvarigt, varför det i andra stycket andra punkten anges att ett sådant förbund skall bestämma avgifterna. I andra stycket tredje punkten ges en möjlighet att mellan kommunerna och komma överens om att , även om det hör till de länstrafikansvariga, inte skall ha något inflytande över avgifternas storlek. Detta för de fall inte heller skall delta i att täcka ett underskott för färdtjänsten. Bestämmer enbart kommunerna är det också möjligt med olika avgiftssättning i de kommuner som överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen. I det fallet landsting och kommuner tillsammans skall besluta om grunderna för avgifterna måste de vara eniga. I avsnitt 12 kommenteras hur kommuner och landsting kan gå tillväga för att gemensamt bestämma taxorna och möjligheten för dem att vända sig till regeringen om de inte kan enas. I samma avsnitt beskrivs också att avgiften kan variera mellan kommuner och mellan olika tidpunkter . I fjärde stycket anges endast beträffande avgifternas storlek att de skall vara skäliga och inte får överstiga tillståndsgivarens självkostnader. Återkallelse av tillstånd m.m. 12 § Motsvarande bestämmelse finns i den nuvarande lagen (1993:963) om . Återkallelse av tillstånd - utöver vad som är motiverat med hänsyn till förändringar hos tillståndshavarens person - kan bli aktuella genom att tillståndshavaren fått möjlighet att resa med allmänna kommunikationer efter en förbättring av tillgängligheten i linjetrafiken för persontransporter eller efter utökning av linjetrafiken. Det ligger i sakens natur att återkallelse av tillstånd på grund av all- varliga eller upprepade överträdelser sker restriktivt. Förslaget har behandlats i avsnitt 11. Handläggning av ärenden m.m. 13 § Förvaltningslagen är i sin helhet tillämplig på en nämnd som handlägger frågor enligt lagen. Detsamma gäller sådan nämnd som landsting och kommunal- eller regionförbund tillsatt. Enligt 31 § för- valtningslagen gäller visserligen delar av den lagen inte ärenden där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (laglighets- prövning). Denna begränsning är emellertid inte aktuell för annat än beslut om grunderna för färdtjänstavgifterna. Paragrafen innebär att förvaltningslagen skall tillämpas även på en trafikhuvudman som är ett aktiebolag och handlägger tillståndsärenden enligt lagen om färdtjänst. Skälen för detta har angetts i avsnitt 8. Vid tillämpningen av förvaltningslagen hos ett sådant bolag skall vad som föreskrivits om myndighet i lagen i stället gälla för bolaget. Enligt 3 § förvaltningslagen skall en bestämmelse i en annan lag eller förordning som avviker från förvaltningslagen gälla i stället för be- stämmelsen i förvaltningslagen. Detta innebär t.ex. att regler i aktiebo- lagslagen (1975:1385) kan gälla framför bestämmelser i förvaltningsla- gen. Bestämmelsen i 8 kap. 9 § aktiebolagslagen om omröstning gäller sålunda i stället för omröstningsregeln i 18 § förvaltningslagen. Däremot är t.ex. jävsregeln i 8 kap. 10 § aktiebolagslagen endast tillämplig för avtal mellan styrelseledamot eller verkställande direktör och bolaget, varför jävsreglerna i förvaltningslagen i allmänhet gäller i stället. 14 § Enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen får uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Bestämmelsen, som alltså måste kompletteras med en hänvisning i den föreslagna 7 kap. 37 § sekretesslagen, möjliggör att i mycket begränsad omfattning lämna uppgifter till en beställningscentral för transporter eller till en trafikutövare, dvs. den som skall utföra transporten. Utan tvivel måste dessa ha tillgång till ett minimum av uppgifter för att kunna utföra sina uppdrag. Uppgifterna kan vara så triviala att det står klart att de kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men, dvs. att sekretess inte gäller. Därutöver kan det vara fråga om uppgifter som är nödvändiga för att ordna transporten, som det inte är praktiskt möjligt att kräva den sökandes samtycke i varje enskilt fall. Exempel på uppgifter som avses är mellan vilka platser transporten skall ske, om specialfordon eller annan utrustning krävs, om fordonet måste vara sanerat på något sätt eller inte får ha använts till att transportera exempelvis pälsdjur, om samåkning med andra resenärer är möjlig och om en ledsagare eller en ledarhund måste följa med. 15 § Föregående paragraf nödvändiggör denna bestämmelse om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den krets som anges i 1 kap. 6 § sekretesslagen, dvs. utanför myndigheter och sådana juridiska personer där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande (innefattande trafikhuvudmän som är aktiebolag, se avsnitt 8). Bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 9, innebär också att den som bryter mot den kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Överklagande 16 § Förslaget har behandlats i avsnitt 11. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut blir enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) den myndighet som först beslutade i saken den enskildes motpart. Av 33 § nämnda lag följer att myndigheten därigenom får rätt att överklaga domstolens beslut. Tvåpartsprocessen är dock inte utan vidare tillämplig på måltyper där en förvaltningsuppgift överlämnas åt ett enskilt subjekt, eftersom ett sådant inte är en förvaltningsmyndighet. Bestämmelsen har därför utformats så att tvåpartsprocessen skall gälla även när ett aktiebolag handlägger ärenden enligt lagen. Bolaget kommer alltså att vara den enskildes motpart om denne överklagar bolagets beslut till länsrätten. Beslut om grunderna för avgifterna enligt 11 § kan endast bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).