prop · GK03119 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen finner dock att eftersom hyresavdraget är att anse som en inbesparad personlig levnadskostnad och inte en lönekostnad, skall det inte tas med vid bedömningen av huruvida uttagsbeskattning enligt 2 kap. 8 § mervärdesskattelagen skall ske. Det skall inte heller tas med vid beräkningen av beskattningsunderlaget enligt 7 kap. 5 § mervärdesskattelagen för det fall fastighetsägaren, på grund av att det finns andra anställda, redan skall uttagsbeskattas. Beskattningsunderlaget vid uttagsbeskattning skall omfatta bl.a. nedlagda kostnader. Det hyresavdrag som lämnas på grund av självförvaltningen motsvarar ingen kostnad hänförlig till de fastighetsförvaltande tjänster som föranleder uttagsbeskattning. Det skall därför inte tas med vid bestämmandet av beskattningsunderlaget. Någon uttrycklig regel som undantar hyresavdraget från uttagsbeskattningen, såsom föreslagits av , behövs därför inte. Regeringens förslag: I hyresförhandlingslagen klargörs att den s.k. likhetsregeln inte hindrar att det i en förhandlingsöverenskommelse bestäms att de hyresgäster som deltar i ett system för självförvaltning skall ha rätt till avdrag på den ordinarie hyran. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag. Några remissinstanser har ansett att de förutsättningar som föreslagits för att självförvaltningen skall medföra skattefrihet också skall gälla enligt hyresförhandlingslagen. Andra remissinstanser har vissa synpunkter på hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till några bestämmelser i hyreslagen och hyresförhandlingslagen. har gjort gällande att förslaget äventyrar bruksvärdessystemets funktionssätt. Bestämmelser om hyra finns i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Reglerna i hyreslagen bygger på att hyresförhållanden uppkommer och ändras genom avtal mellan en hyresvärd och enskilda hyresgäster. Hyreslagens regler kompletteras emellertid i viktiga avseenden av hyresförhandlingslagens (1978:304) regler om kollektiva hyresförhandlingar beträffande bostadslägenheter. Den lagen trädde i kraft och har därefter ändrats , senast genom ändringar som trätt i kraft (se SFS 1997:64). Hyresförhandlingslagens system för ändring av hyresavtal kan i korthet beskrivas enligt följande. En hyresvärd, ensam eller tillsammans med den organisation av fastighetsägare som han tillhör, träffar avtal om en för- handlingsordning med en organisation av hyresgäster. En förhandlingsordning medför en skyldighet för parterna att förhandla om olika boendefrågor, i vissa fall på eget initiativ och i andra fall på begäran av motparten. För- handlingsordningens betydelse är beroende av om de enskilda hyresavtalen innehåller en förhandlingsklasusul. En förhandlingsklausul är ett villkor i ett hyresavtal som har den verkan att de förhandlingsöverenskommelser som träffas mellan förhandlingsordningens parter blir bindande för hyresgästen. Hyresgästen blir bunden oavsett om han är medlem i den förhandlande hyresgästorganisationen eller ej och denna är å sin sida skyldig att förhandla även beträffande lägenheter som hyrs av icke-medlemmar. En hyresgäst som har blivit bunden av villkor om hyra eller annat i en förhandlingsöverenskommelse har enligt 22 § hyresförhandlingslagen rätt att hos hyresnämnden begära prövning av överenskommelsen i den del den avser honom. Han har också möjlighet att få villkoret prövat enligt vissa bestämmelser i hyreslagen (se 54 och 55 §§ hyreslagen). Samma hyra för lika lägenheter (likhetsregeln) I en förhandlingsöverenskommelse om hyra skall enligt 21 § hyresför- handlingslagen samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet (likhetsregeln). Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att hyresgästorganisationen är skyldig att förhandla även för sådana hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen. Den syftar till att garantera att bruksvärdesreglerna därvid inte sätts ur spel och att de oorganiserade hyresgästerna behandlas korrekt vid hyressättningen (se prop. 1977/78:175 s. 104 ff.). Likhetsregeln får praktisk betydelse om en hyresgäst utnyttjar sin rätt enligt 22 § hyresförhandlingslagen att hos hyresnämnden ansöka om ändring av förhandlingsöverenskommelsen i den del den avser honom. Om hyresgästen därvid visar att en lägenhet som omfattas av samma förhandlingsordning och är lika stor som hans har fått en lägre hyra bestämd i förhandlingsöverenskommelsen, ankommer det på hyresvärden att visa att det finns sådana bruksvärdesmässiga skillnader mellan lägenheterna att det motiverar skillnaden i hyra. Om hyresvärden inte kan göra det, skall hyran för den lägenhet som har högst hyra sänkas till den lägre nivån även om den högre hyran vid en bruksvärdesprövning enligt 55 § hyreslagen skulle anses skälig. Likhetsregeln tillämpas däremot inte om hyresgästen, i stället för att ansöka om ändring i förhandlingsöverenskommelsen, begär prövning av hyresvillkoren enligt 54 § hyreslagen. Det har diskuterats i vilken utsträckning 21 § hyresförhandlingslagen ger utrymme för att i en förhandlingsöverenskommelse bestämma s.k. hyresrabatter som leder till olika hyror. Av förarbetena till hyresförhandlingslagen framgår att likhetsregeln infördes bl.a. för att förhindra medlemsrabatter som kunde medföra att det uppstod skilda hyresnivåer för medlemmar och icke-medlemmar i den avtalsslutande hyresgästorganisationen (se prop. 1977/78:175 s. 102). Frågan om rabatter har berörts av hyreslagstiftningsutredning (se SOU 1995:119 s. 75). Utredningen uttalade att 21 § hyresförhandlingslagen inte medger att parterna inom ramen för hyresförhandlingslagen förhandlar om s.k. inflyttningsrabatt om inte rabatten ges till samtliga lägenheter som omfattas av förhandlingsordningen. Samma förhållande torde, enligt utredningen, gälla för rabatter till långtidsboende hyresgäster. Från dessa hyresrabatter skall, enligt utredningen, skiljas nedsättning av hyran på grund av hinder eller men i nyttjanderätten eller sådan nedsättning av hyran som en hyresgäst kan erhålla i samband med s.k. hyresgäststyrt underhåll. Utredningen utvecklade inte varför denna skillnad borde göras. Det kan antas att man ansåg att det i de senare fallen normalt föreligger sådana bruksvärdesmässiga skillnader mellan lägenheterna att hyresskillnaden är motiverad. Utredningen ville inte utesluta att det i vissa fall kan finnas ett berättigat intresse hos en förhandlingsordnings parter att i en förhandlingsöverenskommelse kunna fastställa vissa typer av hyresrabatter. Med hänsyn till behovet av att även fortsättningsvis garantera de oorganiserade hyresgästernas ställning vid hyresförhandlingarna ansåg utredningen emellertid att någon ändring av 21 § hyresförhandlingslagen inte borde vidtas. Även regeringen anslöt sig till denna bedömning (se prop. 1996/97:30 s. 57 f.) Skälen för regeringens förslag: Som har framgått anser regeringen att det är angeläget att hyresgäster får möjlighet att aktivt delta i förvaltningen av det bostadsområde där de bor. Ett sådant deltagande kan främjas av att hyresgästerna får någon form av ekonomisk gottgörelse för det arbete som de utför inom ramen för självförvaltningen. Gottgörelsen bör kunna utgå på så sätt att avdrag görs på den ordinarie hyran med ett belopp som helt eller delvis motsvarar hyresgästernas arbetsprestationer. Avdraget på hyran bör därvid kunna vara lika stort för alla som deltar i förvaltningen eller sättas i relation till hyresgästens individuella arbetsinsats. Enligt regeringens mening bör hyreslagstiftningen vara utformad på ett sådant sätt att det är möjligt för parterna att avtala om olika former av självförvaltning och om skilda slag av hyresrabatter för de hyresgäster som deltar i sådan förvaltning. Som har angetts i promemorian finns det inte något principiellt hinder för en hyresvärd att utom ramen för hyresförhandlingssystemet ensidigt reducera hyran för de hyresgäster som deltar i något slag av självförvaltning. Detta gäller även om den ursprungliga hyran har fastställts i en förhandlingsöverenskommelse. Likhetsregeln hindrar nämligen inte att en hyresvärd gentemot en eller flera hyresgäster avstår från att ta ut hela den hyra som har överenskommits i förhandlingsöverenskommelsen. kan det emellertid framstå som mera lämpligt att reglera hyresgästernas självförvaltning - inklusive den inverkan självförvaltningen skall ha på hyresnivåerna - i en förhandlingsöverenskommelse. Om det i förhandlingsöverenskommelsen bestäms att hyran skall reduceras på visst sätt för de hyresgäster som deltar i självförvaltningen medan övriga hyresgäster skall betala full hyra, kan detta emellertid leda till att hyran för lägenheter som är lika stora och av samma standard utgår med olika belopp. I promemorian har det utförligt diskuterats om detta låter sig förena med 21 § hyresförhandlingslagen. Promemorians slutsats är att den nuvarande utformningen av likhetsregeln är ägnad att inge osäkerhet om vad som gäller i fråga om förhandlingsöverenskommelser med sådant innehåll som har berörts. Regeringen ansluter sig till den bedömningen. Det är angeläget att denna osäkerhet undan- röjs. Bestämmelsen bör därför kompletteras så att det klarläggs att det i det kollektiva hyresförhandlingssystemet är möjligt för parterna att avtala om av- drag på den ordinarie hyran för de hyresgäster som deltar i självförvaltning. Likhetsregeln har tillkommit som ett skydd för de oorganiserade hyresgästerna. Det är angeläget att den nya regleringen utformas så att det skyddet kan upprätthållas. Enligt regeringens mening bör därför utgångspunkten för den nya regleringen fortfarande vara att hyran skall vara densamma för lika lägenheter. Till denna bestämmelse bör fogas en kompletterande regel av innebörd att det i en förhandlingsöverenskommelse får föreskrivas att sådana hyresgäster som deltar i ett system för självförvaltning skall ha rätt till avdrag på den ordinarie hyran. En sådan bestämmelse får inte användas för att särbehandla oorganiserade hyresgäster. Den frågan behandlas närmare i författningskommentaren. Några remissinstanser har ansett att vissa av de särskilda förutsättningar som har föreslagits för att självförvaltningen skall bli skattefri, bl.a. att hyresreduktionen är lika stor för alla som deltar i självförvaltningen och att de åtgärder som hyresgästerna får utföra begränsas till löpande underhåll av visst slag, också bör gälla för hyreslagstiftningen. Regeringen kan inte ansluta sig till denna ståndpunkt. Regeringen anser nämligen att det är väsentligt att hyreslagstiftningen är så utformad att den inte förhindrar de olika slag av ersättningssystem som kan förekomma i skilda självförvaltningssystem. Därför finns det inte heller anledning att i hyreslagstiftningen begränsa möjligheten för parterna att avtala om vilka slag av förvaltningsåtgärder som hyresgästerna skall utföra. har kritiserat förslaget på den grund att det skulle äventyra bruksvärdessystemets funktion. Regeringen delar inte denna farhåga. Bruksvärdesprövningen får givetvis grundas på jämförelser med de hyror som utgår för hyresgäster som inte deltar i självförvaltningssystem. har föreslagit bör det dock av lagtexten framgå att hyresreduktionen innebär ett avdrag på den ordinarie hyran. Andra remissinstanser har haft synpunkter på hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till några andra bestämmelser i hyreslagen och i hyresförhandlingslagen. Det gäller bl.a. bestämmelsen i 15 § tredje stycket hyreslagen om hyresvärdens skyldighet att underhålla gemensamhetsut-rymmen och bestämmelserna i 22 § hyresförhandlingslagen om prövning av förhandlingsöverenskommelses innehåll och 55 § hyreslagen om prövning av hyresvillkor. Vidare har väckts frågan hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till regeln i 5 § första stycket andra punkten hyresförhandlingslagen om s.k. primär förhandlingsskyldighet vid bestämmande av hyra för ny hyresgäst. Dessa frågor behandlas i författningskommentaren. En viktig fråga är om hyresgäster som utför självförvaltning kan komma att betraktas som arbetstagare i arbetsrättslig mening. I så fall kan det arbetsrättsliga regelverket bli tillämpligt på verksamheten. Av särskilt intresse är då reglerna i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och lagen (1982:80) om anställningsskydd. Normalt uppkommer ett anställningsförhållande genom ett uttryckligt anställningsavtal. Ett anställningsförhållande kan emellertid också uppkomma genom att parterna, utan att ett uttryckligt anställningsavtal har träffats, faktiskt handlar på ett sådant sätt att förhållandet dem emellan måste betraktas som ett anställningsförhållande. Bedömningen av om ett anställningsförhållande har uppkommit görs på grundval av en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Vissa grundläggande förutsättningar måste dock vara uppfyllda för att ett anställningsförhållande skall föreligga. Förhållandet mellan parterna skall i princip vara grundat på avtal och avtalet skall gå ut på att den ena parten presterar arbete för den andra partens räkning. Förutsättningen att avtalet skall gå ut på en arbetsprestation och att arbetet skall utföras för den andra partens räkning har belysts i några rättsfall från Arbetsdomstolen. I rättsfallet AD 1982 nr 105 gällde frågan om några föräldrar som tagit del i en försöksverksamhet avseende föräldramedverkan vid två kommunala daghem var att betrakta som arbetstagare. Domstolen fann att så var fallet. Domstolen konstaterade att deltagandet gick tillbaka på ett avtal. Den omständigheten att deltagandet skedde i begränsad utsträckning, vanligtvis , tillmättes ingen betydelse, eftersom ett anställningsförhållande kunde föreligga även när arbete utfördes även i ytterst begränsad omfattning. Inte heller hade det någon större betydelse att vederlaget bestod i en reduktion av daghemsavgiften. Formen för ersättningens utgivande ansågs inte vara ägnad att belysa om arbete hade utförts eller om verksamheten hade bedrivits i någon annan form. Däremot menade att ersättningens storlek hade intresse. Ersättningen till föräldrarna svarade mot deras bortfall av inkomst från den ordinarie sysselsättningen. Därmed låg ersättningen enligt domstolens mening på en sådan nivå att den inte uteslöt arbete i arbetsrättslig mening. Vidare gjorde domstolen en analys av föräldrarnas insats och kom då fram till att den närmast kunde jämföras med en barnskötares arbetsuppgifter. Föräldrarollen gavs inte någon avgörande vikt i sammanhanget, eftersom deltagandet var inriktat på sysslor där relationen till det egna barnet fick så liten betydelse som möjligt. I rättsfallet AD 1982 nr 123 var frågan om en fosterförälder var att anse som arbetstagare. Avsikten är enligt domstolen att fosterföräldrarna i de allra flesta avseenden och så långt det är möjligt skall träda i de biologiska föräldrarnas ställe. Det är alltså fråga om att ta emot barn inom familjens ram. Enligt Arbetsdomstolens uppfattning tedde det sig därmed helt främmande att betrakta fosterförälderns åtagande som en arbetsuppgift, och hon kunde därför inte ses som arbetstagare. Rättsfallet AD 1985 nr 57 avsåg familjehemsföräldrar som enligt omsorgslagen tog hand om förståndshandikappade barn. Det framgick att familjehemsföräldrarna utförde åtminstone några uppgifter som måste betraktas som arbete och som svarade mot dagbarnvårdares och andra vårdares uppgifter, men det helt dominerande inslaget i åtagandet var uppgiften att inom den egna familjens ram ta hand om ett utvecklingsstört barn och låta det leva i famijegemenskapen som en familjemedlem bland andra. Det innebar enligt domstolen att situationen i familjehemmet i allt väsentligt kom att vara densamma som situationen i de familjer där de biologiska föräldrarna själva tar hand om sina utvecklingsstörda barn. Slutsatsen blev att familjehemsföräldrarna inte var arbetstagare. Det framstår inte som helt klart hur de principer som framgår av dessa rättsfall skall tillämpas på hyresgäster som medverkar i skötseln av det egna bostadsområdet. Åtminstone i vissa fall är det sannolikt att hyresgästerna är att betrakta som arbetstagare i förhållande till hyresvärden. Särskilt tydligt blir detta om hyresgästen utför arbete som inte kan sägas ha någon direkt koppling till det egna boendet och uppbär ersättning för detta. Vad gäller de fall som föreslås bli skattebefriade är det dock, som vid har påpekat, fråga om en kollektiv självförvaltning utan någon bestämd arbetsskyldighet för den enskilda hyresgästen, och hyresnedsättningen är inte heller relaterad till den individuella arbetsinsats som faktiskt utförts. Dessa förhållanden talar starkt emot att hyresgästen skulle komma att betraktas som arbetstagare. De ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram torde bli försumbara. Beträffande förslaget till ändring i kommunalskattelagen (1928:370) syftar detta till att förtydliga gällande rätt. Något nytt skattefritt område tillskapas således inte. Beträffande förslaget till ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) kan det till följd av detta uppstå ett något ökat antal tvister vid domstol, dock ej så att några större kostnader uppkommer för det allmänna. 9.1 Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen(1928:370) Anvisningar till 19 § punkt 1 Ett nytt elfte stycke har intagits i punkt 1 av anvisningarna där det klargörs att skatteplikt inte föreligger för avdrag på den ordinarie hyran som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning. Med uttrycket förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet avses göromål som normalt kan utföras av alla hyresgäster och som inte kräver specialkompetens, såsom trappstädning, trädgårdsskötsel, enklare reparationer, byte av glödlampor och annan förbrukningsmateriel samt tillsyn av källarutrymmen, vindar, garage och tvättstugor etc. Med uttrycket hyresfastighet avses såväl fastighet som vid fastighetstaxering taxeras som hyreshusenhet som fastighet som taxeras som småhusenhet. Åtgärderna skall vidare bedrivas inom ett öppet system för självförvaltning. kan beslutas i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) eller i ett annat avtal. Innebörden av begreppet öppet system för självförvaltning framgår av kommentaren till förslaget om ändring i 21 § nämnda lag. Undantag från skatteplikt gäller endast till den del avdraget på hyran inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna och under förutsättning att samtliga hyresgäster som deltar i självförvaltningen får hyresavdrag med samma belopp. Med uttrycket lägenhetens andel avses fördelning enligt huvudtalet, dvs. att en lägenhet motsvarar en andel, oavsett lägenhetsyta. Vid beräkning av det skattefria utrymmet skall därför kostnaden fördelas på samtliga lägenheter i fastigheten. Beräkningen skall vidare göras med utgångspunkt i den totala kostnaden för den eller de aktuella förvaltningsuppgifterna. Med detta avses att hela kostnaden för t.ex. trappstädningen i ett hus skall fördelas enligt huvudtalet, således även sådan del som inte omfattas av självförvaltning. Det är bara kostnaden för den aktuella åtgärden som omfattas. Därvid avses att det endast är den totala kostnaden för den eller de typer av åtgärder som ingår i självförvaltningen som får ligga till grund för beräkningen. Ingår t.ex. endast trappstädning i självförvaltningsöverenskommelsen kan inte också kostnader för trädgårdsskötsel läggas till grund för beräkningen. Om å andra sidan båda dessa förvaltningsåtgärder omfattas av överenskommelsen skall beräkningen grundas på den beräknade totalkostnaden för båda åtgärderna, oavsett hur hyresgästerna har fördelat arbetet mellan sig. Beträffande kostnadens storlek bör denna i första hand bestämmas med utgångspunkt i vad den entreprenör debiterar som anlitas när man övergår till självförvaltning. I de fall någon sådan uppgift inte finns att tillgå, t.ex. om självförvaltning redan bedrivits , får kostnaden för en viss åtgärd fastställas i varje enskilt fall utifrån gällande marknadspris på orten. Beräkningen av det skattefria taket kan mot bakgrund av vad som sagts illustreras med följande räkneexempel. I ett hus med tio lägenheter deltar fem i självförvaltning avseende trappstädning och trädgårdsskötsel. Beträffande trappstädningen är den totala kostnaden . Hyresgästerna tar över halva trappstädningen, vilket innebär att den inbesparade kostnaden i denna del är . När det gäller trädgårdsskötseln är den totala kostnaden . Detta arbete omhändertas i sin helhet av hyresgästerna. Den inbesparade kostnaden är således totalt (1 500 + 2 000) , vilket innebär fördelat per lägenhet och månad. Det skattefria taket utgör däremot en tiondel av den totala kostnaden, dvs. (x [3 000 + 2 000]). Om hela besparingen om vardera dras av på hyran för de fem lägenheterna som deltar, blir därför endast skattefritt och överskjutande kommer att beskattas. Hyresgästerna skall vidare få samma ersättning oavsett den mängd arbete var och en faktiskt har uträttat. Härvid måste emellertid hänsyn tas till den tid hyresgästen bott i huset, om den bara avser viss del av året och den hyresgäst som föregått eller efterträtt honom valt att inte delta i självförvaltningen. Detta får till följd att det skattefria takbeloppet för en hyresgäst som har bott i huset under halva året skall beräknas utifrån de förvaltningsåtgärder som vidtagits . Den omständigheten att han räknat kan komma att få ett lägre hyresavdrag än övriga hyresgäster utesluter därför inte skattefrihet. En annan situation är den att hyresvärden och hyresgästerna avtalar om att avdrag på hyran skall göras endast vid ett eller ett fåtal tillfällen . Det förhållandet att det ackumulerade avdraget i sådant fall kan komma att helt motsvara eller till och med överstiga den ordinarie hyran för den period avdrag görs medför inte att skatteplikt uppkommer. För det fall en hyresgäst vid sidan av de åtgärder som omfattas av självförvaltningen åtar sig att mot ersättning utföra även andra arbeten för hyresvärdens räkning, är denna ersättning skattepliktig enligt vanliga regler. Den omständigheten att sådan ersättning lämnats medför dock inte att ett hyresavdrag till följd av deltagande i självförvaltning blir skattepliktigt. Det saknar härvid betydelse från beskattningssynpunkt om denna ersättning erhållits i form av ytterligare hyresavdrag eller på annat sätt. Inte heller har det någon betydelse om det rör sig om samma typ av göromål som de som omfattas av självförvaltningen eller andra mer speciella uppgifter. För hyresvärdens del utgör avdrag på hyran som lämnats till hyresgäster som deltar i självförvaltning en kostnad i verksamheten som skall redovisas, oavsett till vilken del skatteplikt föreligger för beloppen. De nya bestämmelserna om undantag för skatteplikt för hyresgäster gäller även i motsvarande utsträckning för avdrag på årsavgift som en medlem i en bostadsrättsförening fått för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet på föreningens fastighet. Motsvarande gäller för bostadsförening, bostadsaktiebolag och annan därmed jämförbar sammanslutning. Till följd av det föreningsrättsliga kravet på likabehandling av medlemmarna kan det härvid i vissa fall bli nödvändigt att ändra bestämmelser i stadgarna. Den nya bestämmelsen avses träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) Anvisningar till 19 § punkt 1 Förslaget är, såvitt gäller undantag från skatteplikt i självförvaltningsfallen, likalydande som det som kommenteras under 9.1. Förslaget till ändring är i denna del en följd av att det även i prop.