prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss (Justitedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i m.fl. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås på grundval av hovrättsprocessutredningens betänkande SOU 1995:124 och remissbehandlingen av detta den principiellt och praktiskt viktiga förändringen att krav på prövningstillstånd allmänt skall gälla, när en tingsrätts avgörande i ett mål eller ärende överklagas till hovrätt. Undantag från kravet föreslås enbart för de speciella fall då Riksåklagaren, eller någon av ombudsmän överklagar ett tingsrättsavgörande i brottmål. Reformförslaget utgör ett led i det pågående arbetet på att göra domstolsväsendet mer ändamålsenligt än , bl.a. genom att renodla domstolarnas arbetsuppgifter och skapa en mer effektiv funktionsfördelning mellan domstolsinstanserna så att tyngdpunkten i rättskipningen klarare förläggs till första instans. Närmare bestämt anges det nu presenterade förslaget gå ut på att anpassa hovrättsprocessen så att förfarandet bättre än svarar mot hovrättens uppgifter i instansordningen. Förslaget ger, som framgår inte minst av synpunkter och diskussion i åtskilliga remissyttranden, anledning att överväga om rättssäkerhetsaspekterna tillgodoses i tillräcklig mån i ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd i andra instans för tvistemål, brottmål och domstolsärenden. Av lagrådsremissen framgår att förslaget till nya förfaranderegler har utarbetats i medvetande om de rättssäkerhetsproblem som kan vara förknippade med ett kraftigt utvidgat prövningstillståndssystem i hovrätt. Bedömningen i remissen är att det med förhållandevis generösa regler om förutsättningarna för att bevilja prövningstillstånd och med nya regler om muntlig förhandling inför avgörandet av prövningstillståndsfrågan bör vara möjligt att minimera - men inte helt utesluta - risken att felaktiga tingsrättsavgöranden inte fångas upp och överprövas fullt ut utan i stället blir bestående. Lagrådet kan instämma i detta. Det bör framhållas att inte ens en - med förslagets terminologi - förfinad lagreglering av kriterierna för prövningstillstånd gärna kan göras särdeles detaljerad. Avgörandena i prövningstillståndsfrågor kommer därmed att bygga på hur kriterierna tolkas och tillämpas i det särskilda fallet. Regleringen får dock inte utformas så att den onödigtvis lämnar öppet för domstolens fria val huruvida tillstånd skall meddelas eller inte. Att det i en del fall kommer att finnas utrymme för skilda uppfattningar när mer allmänt formulerade prövningstillståndsregler skall omsättas i praktisk tillämpning måste godtas och det låter sig också säga att remissförslaget har beaktat förhållandet genom de regler som upptagits om hovrättens sammansättning och om omröstning vid beslut i fråga om prövningstillstånd. Det sagda innebär att det är förenat med svårigheter att på förhand med större mått av säkerhet bedöma hur systemet med generellt prövningstillstånd kommer att utfalla. Avgörande för resultatet blir således till stor del hur hovrätterna kommer att hantera regleringen. Detta bör dock inte ses som något avgörande argument emot reformen från rättssäkerhetssynpunkt. Först om hovrätternas beslutsfattande skulle i någon utsträckning komma att röna inflytande av sådana omständigheter som hög måltillströmning, stora målbalanser eller ledamöternas arbetsbörda synes anledning finnas till oro. Särskilt som remissförslaget klart och tydligt bygger på en ordning med generös dispensgivning bör farhågor inte behöva hysas om en tillämpning som styrs av sådana ovidkommande hänsyn. Den här antydda problemställningen bör emellertid inte lämnas obeaktad när resurs- och organisationsfrågorna konkret skall lösas för hovrätternas del framöver. Om utvecklingen skulle leda till att den andel av de till hovrätten överklagade målen i vilken prövningstillstånd vägras mycket påtagligt överstiger vad som förefaller ha beräknats i remissen, kan det finnas skäl att överväga särskilda åtgärder bl.a. av hänsyn till intresset att allmänhetens förtroende för rättskipningen vidmakthålls. De överväganden i remissen som leder fram till det föreslagna generella kravet på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt utgår från hovrättens huvuduppgifter att, efter en kontroll av den materiella riktigheten av ett tingsrättsavgörande, rätta eventuella felaktigheter i detta avgörande samt att kontrollera handläggningen och ha ett ansvar för rättsbildningen. Den överprövning som sker i hovrätten låter sig emellertid inte alltid utan vidare inordnas i sådana kategorier. Så t.ex. ärhuvudfrågan i många mål beroende av en skälighetsprövning av sådant slag att det är svårt att beteckna en viss bedömning som den enda riktiga. En stor grupp av mål som ofta har denna karaktär utgörs av sådana brottmål där överklagandet avser tingsrättens straffmätning. I många av de fall då hovrätten väljer ett lägre straff än tingsrätten skulle det vara främmande för tanken att beteckna tingsrättens avgörande som felaktigt eller materiellt oriktigt. Detta hindrar inte att det kan ses som ett värdefullt inslag i rättskipningen att den tilltalade i varje fall vid längre frihetsstraff alltid har rätt att få sin sak fullständigt prövad i två instanser och att därvid vara personligen närvarande. Vid remissbehandlingen har tanken väckts att, även i ett system med utvidgat krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt, en fullständig prövning i händelse av överklagande likväl skulle vara obligatorisk i vissa slags mål, t.ex. mål där längre frihetsstraff döms ut. I remissen avvisas denna tanke huvudsakligen med det argumentet att man med en sådan ordning skulle utgå från att ett system med prövningstillstånd leder till ett mindre rättssäkert resultat och att vissa typer av mål därmed skulle få en mindre rättssäker behandling än andra. Det kan ifrågasättas om detta argument är övertygande. Både i vår rättegångsordning och i utländska rättssystem finns åtskilliga domförhets- och handläggningsregler som innebär att proceduren kan gestalta sig på olika sätt beroende på tvisteföremålets värde eller brottets svårhet. Sådana regler vilar i allmänhet på tanken att proceduren bör anpassas till hur betydelsefull den fråga är som har gjorts till föremål för prövning. En motsvarande ordning på förevarande område skulle därför inte ha tett sig systemfrämmande. En viss möjlighet till kontroll av hovrätternas tillämpning av en ordning med generellt krav på prövningstillstånd erbjuder sig genom att ett beslut av hovrätt att ej meddela prövningstillstånd avses kunna överklagas till . Hur de för gällande dispensreglerna skall tillämpas i dessa fall kan emellertid vara föremål för viss tvekan med hänsyn till att ett överklagande inte kommer att avse målet i sak utan endast beslutet att inte meddela prövningstillstånd (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1973:87 s. 234). De tillämpningssvårigheter som härvid uppkommer har belysts i den rättsvetenskapliga litteraturen (se Welamson, Rättegång VI, 3 uppl. s. 169 f), där det har antagits att i frågor rörande prejudikatdispens i hovrätt anser skäl till ändring vara dispensgrund. Detta torde överensstämma med nuvarande praxis. Hur dispensreglerna för bör tillämpas i andra fall då hovrätten ej funnit skäl att meddela prövningstillstånd - t.ex. då rättegångsfel har förekommit i tingsrätten - kan vara mera osäkert. Som framgår av Högsta domstolens ledamöters remissyttrande har hithörande frågor visserligen kunnat hanteras inom ramen för nuvarande ordning, men mot bakgrund av att fall av nu avsett slag med den föreslagna ordningen kommer att bli långt vanligare än skulle det ha varit värdefullt om frågan hade belysts i remissen. Det kan finnas skäl att i lämpligt sammanhang göra en översyn av den nu aktuella problematiken både för Högsta domstolens och för Regeringsrättens del. Remissförslaget ger vidare anledning för Lagrådet att något beröra frågan huruvida reformens syfte - att anpassa processreglerna till hovrätternas uppgifter och därmed åstadkomma bättre resursutnyttjande - kan väntas bli tillgodosett med den utformning som förslaget fått. Härvid är först att märka att den begränsade utvärdering av prövningstillståndsreform som kunnat göras i detta lagstiftningsärende inte har gett något säkert underlag eller ens någon egentlig vägledning för bedömning av effekterna av ett generellt system. Inte heller synes remissbehandlingen av hovrättsprocessutredningens betänkande ge stöd för annan slutsats om gällande ordning än att erfarenheterna allmänt sett synes vara goda. Verkan av en övergång till ett kraftigt utvidgat prövningstillståndssystem har bedömts ganska olika av remissinstanserna och även de närmast berörda domstolarna har gett uttryck för delvis skiftande uppfattningar i frågan. Någon utvärdering av det successivt utbyggda prövningstillståndsförfarandet i kammarrätt synes inte ha gjorts, men en sådan skulle troligen inte heller kunna vara till större ledning med hänsyn till den grundläggande skillnad som finns mellan kammarrätternas i princip skriftliga processordning och hovrättsprocessen. Mot den angivna bakgrunden kan det enligt Lagrådets mening vara svårt att känna sig övertygad om i vilken utsträckning reformen får till effekt att hovrätternas arbetsbörda avlastas. Kombinationen av generösa dispenskriterier, tredomarmedverkan i samtliga prövningstillståndsfrågor och svårigheten att förutse hur systemet närmare kommer att tillämpas gör att viss tvekan inställer sig till hur verksam reformen blir som instrument för sådan koncentration av arbetet till prövningsvärda mål och sådan effektivisering som eftersträvas. Denna osäkerhet får naturligtvis inte leda till jämkningar i föreslagna regler som tillkommit av rättssäkerhetsskäl. En fullständig bedömning av förslagets ändamålsenlighet underlättas inte, som Lagrådet ser det, av att remissen är inriktad i stort sett enbart på hovrättens prövningstillståndssystem, som en omfattande utredningsverksamhet pågår avseende såväl regler om främst tingsrättsförfarandet som den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Eftersom en så genomgripande förändring av hovrättsprocessen som den föreslagna fokuserar intresset i hög grad också på tingsrätternas förutsättningar att träffa riktiga avgöranden och att motivera dem väl - med förslaget åsyftas ju inte minst att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första instans - skulle det enligt Lagrådets mening ha varit en klar fördel om prövningstillståndsproceduren hade kunnat ses i belysning av ett utarbetat förslag beträffande tillämnade förändringar för tingsrätternas del. Det kan också hävdas att de ytterligare förslag till förändringar beträffande hovrättsprocessen som utredningsbetänkandet innehåller men som inte tagits upp i lagrådsremissen borde kunna vara av visst intresse vid ställningstagande till den närmare utformningen av systemet med prövningstillstånd. Även om det sålunda finns omständigheter som talar emot att nu ta ställning till en så omfattande reform som den föreslagna har Lagrådet i princip ingen erinran mot det föreslagna systemet med ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrättsprocessen. På de i remissen angivna skälen kan det antas att den föreslagna ordningen är förenlig med de internationella konventioner som har anslutit sig till, och den kommer inte heller i konflikt med några svenska grundlagsbestämmelser. Lagrådet vill emellertid understryka vikten av att de närmare reglerna i ett sådant system utformas på det sätt som är bäst förenligt med rättssäkerhetens krav. Som framhålls i remissen måste en viktig del i systemet vara att ytterligare garantier skapas för att prövningstillstånd inte vägras i de fall då tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Det är därför av största vikt att förutsättningarna för prövningstillstånd preciseras så att de främjar en enhetlig tillämpning med beaktande av dessa grundläggande krav. Lagrådet återkommer till denna fråga under 49 kap. 13 § . Det kan förutsättas att vissa konsekvensändringar till den föreslagna reformen kommer att behandlas under den fortsatta beredningen av hovrättsprocessutredningens betänkande. Ett spörsmål som utredningen inte haft att gå in på är om ändrade regler för prövningstillstånd i hovrätt bör leda till anpassning av reglerna för dispensprövning i kammarrätt. Som framgår av förarbetena till sistnämnda reglering (prop. 1993/94:133) har denna utformats efter direkt mönster av gällande regler för prövningstillstånd i hovrätt. Med hänsyn till att nuvarande lydelse av bestämmelsen om ändringsdispens som hovrättsprocessutredningen påpekat svarar mindre väl mot den innebörd bestämmelsen bedömdes ha enligt förarbetena till hovrättsprocessreform synes det Lagrådet påkallat att överväganden sker om behovet av ändring också för kammarrättsförfarandets del. Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 4 a § Enligt denna paragraf i dess nuvarande lydelse får, utöver vad som följer av 4 § i fråga om hovrätts sammansättning, särskilda ledamöter ingå i hovrätten, nämligen den som förordnats som ekonomisk expert liksom den som är eller har varit lagfaren domare i allmän förvaltningsdomstol. Paragrafen föreslås inte ändrad i remissen. I avsnitt 8.10 har som skäl härtill uttalats att regeringen inte bedömer att det finns tillräckligt stort behov att öppna möjlighet för deltagande vid tillståndsprövning av sådana särskilda ledamöter som det här är fråga om. Som paragrafen har avfattats måste den emellertid anses ge möjlighet för hovrätten att förstärka sammansättningen även vid tillståndsprövningen. Anses den möjligheten böra stängas kan i ett nytt andra stycke av paragrafen anges att första stycket inte gäller behandling av frågor om prövningstillstånd. Lagrådet ifrågasätter emellertid om inte en möjlighet att förstärka hovrättens sammansättning i nu aktuella fall lämpligen bör finnas kvar, låt vara att den säkerligen endast sällan torde komma att utnyttjas. Godtas denna bedömning, behöver paragrafen inte ändras. 49 kap. 13 § Som Lagrådet inledningsvis har anfört är utformningen av förutsättningarna för prövningstillstånd av största vikt för att ett system med generellt krav på prövningstillstånd i hovrättsprocessen skall vara godtagbart. Dispensgrunderna bör vara enkla och tydliga och ge klart besked att prövningstillstånd får vägras endast om hovrätten har gjort en prövning av hur tingsrätten har handlagt och bedömt målet utan att hovrätten har funnit något som ger anledning att betvivla utgångens riktighet och det inte heller finns andra skäl för en prövning i hovrätten (jfr avsnitt 5). Så som paragrafen inleds - prövningstillstånd får meddelas - ger den emellertid intrycket att hovrätten inte alltid behöver meddela prövningstillstånd, när någon av dispensgrunderna föreligger. Formuleringen kan också - genom ordet endast - sägas uppmana till en restriktiv tillämpning. Lagtexten kan därmed leda till en tillämpning som strider mot den i lagrådsremissen uttryckta uppfattningen att beviskravet för att en prövning av saken i hovrätten skulle leda till ändring av tingsrättens avgörande bör vara lågt (avsnitt 8.1). Ordalydelsen i paragrafens inledning överensstämmer visserligen med inledningen till nuvarande 49 kap. 14 §. Att regler om när prövningstillstånd skall meddelas har en sådan fakultativ innebörd kan vara motiverat, när kravet på prövningstillstånd är begränsat till sådana mål som anges i 49 kap. 12 och 13 §§. Saken ter sig emellertid annorlunda i ett system med generellt krav på prövningstillstånd. I rättssäkerhetens intresse bör det inte stå hovrätten fritt att underlåta att meddela prövningstillstånd, när någon av dispensgrunderna föreligger. Lagrådet vill i detta sammanhang påpeka att, när krav på prövningstillstånd infördes i kammarrättsprocessen, det i 34 a § förvaltningsprocesslagen angavs att prövningstillstånd meddelas när någon av dispensgrunderna föreligger. Kravet på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt är visserligen inte generellt men likväl betydligt mer omfattande än vid överklagande till hovrätt. Enligt Lagrådets mening skulle det vara en klar fördel om konstruktionen var densamma i kammarrättsprocessen och i den reformerade hovrättsprocessen. Att det föreligger en diskrepans mellan 54 kap. 10 § för Högsta domstolens del ( prövningstillstånd får meddelas endast om ) och 36 § förvaltningsprocesslagen för Regeringsrättens del ( prövningstillstånd meddelas ) innebär ingen större olägenhet, eftersom ändringsdispens inte kan ges i de högsta instanserna. Vad härefter gäller dispensgrunderna innefattar dessa enligt förslaget liksom ändringsdispens, prejudikatdispens och extraordinär dispens. Härtill kommer enligt förslaget en ny grund, s.k. granskningsdispens. Ändringsdispens i den föreslagna lydelsen och granskningsdispens är avsedda att ge uttryck för lagrådsremissens grundtanke att prövningstillstånd inte skall vägras i de fall där tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Lagrådet instämmer i att formuleringarna av dessa dispensgrunder på ett avsevärt mycket bättre sätt svarar mot denna grundtanke än ändringsdispensgrunden i nuvarande 49 kap. 14 §. Lagrådet är emellertid inte helt övertygat om att förslagen kommer att främja en enhetlig tillämpning av institutet prövningstillstånd i hovrätterna och begränsa riskerna för en mer restriktiv tillämpning än vad som är avsett. Enligt Lagrådets mening är det att föredra om ändringsdispensgrunden ges den innebörden att prövningstillstånd skall meddelas, när hovrätten inte på den föreliggande utredningen, eventuellt kompletterad med muntlig förhandling, finner att tingsrättens avgörande skall fastställas. Med en sådan lösning skulle det inte heller finnas något behov av granskningsdispens. På grund av det anförda förordar Lagrådet att paragrafen får följande lydelse: Prövningstillstånd meddelas, om det inte måste antas att det slut som tingsrätten har kommit till skulle bli fastställt vid en prövning i hovrätten. Även i annat fall meddelas prövningstillstånd, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. 51 kap. 8 § I paragrafen föreslås en ny andra mening, enligt vilken ett överklagande får översändas till åklagaren utan delgivning. Som motiv för förslaget har åberopats att åklagaren är tjänsteman vid en statlig myndighet med betryggande rutiner för sin posthantering. En motsvarande föreskrift föreslås i 55 kap. 8 § och 58 kap. 6 § medan frågan i remissen synes ha uteglömts beträffande 52 kap. 7 § och 56 kap. 7 §. Det skäl som har anförts för förslaget gör sig gällande även i fråga om andra statliga myndigheter som ofta för talan vid allmän domstol än åklagarmyndigheter, t.ex. kronofogdemyndigheter och , och delgivning med sådana myndigheter bör när detta är lämpligt kunna underlåtas inte bara i hovrätt och hos utan även vid tingsrätt. Detta talar för att en mera generell regel skulle vara av värde. Därmed kan också fem särskilda bestämmelser i överklagandekapitlen undvaras. En sådan generell regel skulle lämpligen kunna införas som en ny tredje mening i 33 kap. 2 § första stycket och förslagsvis kunna få följande lydelse: Är det särskilt föreskrivet att delgivning skall ske får likväl, om den till vilken en handling skall översändas är statlig myndighet, handlingen översändas utan delgivning, om detta är lämpligt. 55 kap. 8 § Godtas Lagrådets vid 51 kap. 8 § framlagda förslag till komplettering av 33 kap. 2 §, kan den nya andra mening som föreslås i förevarande paragrafs första stycke undvaras. 58 kap. 6 § Godtas Lagrådets vid 51 kap. 8 § framlagda förslag till komplettering av 33 kap. 2 §, kan den nya andra mening som föreslås i förevarande paragrafs första stycke undvaras. Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål 13 § I denna paragraf i dess nuvarande lydelse ges i första och andra styckena särskilda regler om hovrätts sammansättning i fastighetsmål som är avsedda att komplettera de allmänna bestämmelserna i 2 kap. 4 § . De särskilda sammansättningsreglerna gör inte något undantag för behandling av frågor om prövningstillstånd (jfr vad Lagrådet ovan uttalat vid 2 kap. 4 a § ). I remissen föreslås emellertid i ett nytt tredje stycke en särskild sammansättningsregel för behandlingen av sådana frågor, varvid tanken uppenbarligen är att första och andra styckena inte skall tillämpas. För tydlighetens skull bör detta klart anges i det nya stycket. Detta bör därför få en avfattning som motsvarar det föreslagna nya tredje stycket i 9 kap. 67 § patentlagen (1967:837). Stycket bör således få följande lydelse: Vid behandling av frågor om prövningstillstånd skall hovrätten bestå av tre lagfarna ledamöter. En teknisk ledamot får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. Förslagen lämnas utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1996/97:131 Prövningstillstånd i hovrätten.