prop · GK0349 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:49 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller den första av de årliga rapporter om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten, som regeringen i fortsättningen kommer att redovisa till . I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som har vidtagits eller som planeras för att förverkliga den strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, som regeringen beslutade . Åtgärderna är av många slag och avser bl.a. lagstiftning, myndigheternas organisation och arbetssätt, internationellt samarbete, näringslivets insatser samt forskning om ekonomisk brottslighet. Till de åtgärder som genomförts hör effektivare lagstiftning om skattebrott och näringsförbud, införandet i alla län av ett regionalt samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet, ny ekoutbildning för åklagare och poliser, effektivare rutiner för brottsutredning vid konkurs, inrättande av en delegation för samordning av åtgärder mot EU-bedrägerier samt bättre stöd för näringslivets affärskontroll. Utredningar eller projekt pågår inom bl.a. följande områden: - regler om företagsbot, miljöbrott, penningtvätt, skattekontroll, sekretess och bolagsorgans ansvar - sanering av utsatta branscher - ökad kontroll i samband med tillståndsgivning, tillsyn och upphandling - åtgärder mot bolagsplundring - snabbare handläggning av ekobrottmål - forskning om ekonomisk brottslighet. Regeringen har uppdragit åt Riksåklagaren och att avarbeta arbetsbalanserna av ekobrottmål. En arbetsgrupp har tillsatts inom för att föreslå åtgärder mot internationell ekonomisk brottslighet. Regeringen har budgetproposition dragit upp riktlinjerna för en organisationsreform som bl.a. innebär att det inrättas en ny myndighet, , med operativa och samordnande uppgifter. Förslag utarbetas om en särskild organisation inom skatteförvaltningen för utredning av skattebrott. 1 Bakgrund................................................... 4 1.1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten 4 1.2 Genomförandet av strategin ......................... 5 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet................ 6 3 Effektivare myndigheter.................................... 9 3.1 En ny myndighetsstruktur............................ 9 3.2 Utvecklande av myndigheternas kompetens............. 12 3.3 Styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet 14 3.4 Register och sekretess.............................. 17 4 Förstärkt skattekontroll................................... 18 5 Vissa näringslivsfrågor.................................... 21 6 Branschsanering, upphandling och åtgärder mot bolagsplundring m.m. 23 7 Penningtvätt, konkurs och processfrågor.................... 26 8 Effektivare sanktionsregler................................ 29 9 Internationellt arbete..................................... 31 10 Forskning och information.................................. 34 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................................. 36 1.1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringen beslutade om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till (skr. 1994/95:217). Innehållet i strategin grundar sig delvis på synpunkter och förslag som lagts fram av revisorer i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället. I strategin slås fast som ett övergripande mål att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Det innebär bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Kampen mot den ekonomiska brottsligheten skall vara en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga om ekonomisk brottslighet. En annan huvudpunkt i strategin är att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och kontroll. För att genomföra dessa mål i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet redovisas i strategin ett brett upplagt åtgärdsprogram inom en rad områden, bl.a. - förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning - förbättrad myndighetsstruktur - gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna - affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom näringslivet - snabbare utredning och process - effektivare rutiner i samband med konkurs - förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. - uppföljning av bankkrisen - sanering av utsatta branscher - kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. - effektivare lagstiftning om penningtvätt - effektivare sanktionsregler - aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU - ökad forskning - information till allmänheten - effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. hade inget att erinra mot den framlagda strategin (bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). 1.2 Genomförandet av strategin Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot ekonomisk brottslighet och därmed för genomförandet av strategin mot sådan brottslighet. För att biträda justitieministern i dessa frågor inrättades genom ett regeringsbeslut en arbetsgrupp inom , regeringens ekobrottsberedning. Beredningen leds av en politiskt utsedd ordförande och består i övrigt av tjänstemän från , och . Att genomföra strategin mot ekonomisk brottslighet kräver i många fall ändringar i lagstiftningen. En del lagstiftningsprojekt inom ekobrottsområdet pågick redan när strategin antogs. Åtskilliga andra projekt har därefter igångsatts, i många fall efter initiativ från eller annars under medverkan av ekobrottsberedningen. Lagstiftningsprojekten gäller bl.a. skattebrott, borgenärsbrott, företagsbot, näringsförbud, skattekontroll, penningtvätt och sekretess. Långt ifrån alla projekt inom satsningen mot ekobrott handlar dock enbart om ny lagstiftning. I flera fall har regeringen tillsatt utredningar för att mera förutsättningslöst se över en viss del av problemområdet och föreslå åtgärder av skilda slag. Hit hör utredningar om sanering av branscher som är särskilt utsatta för ekobrott, om åtgärder mot internationell ekobrottslighet samt om hur det långsiktiga behovet av forskning om ekonomisk brottslighet skall tillgodoses. Regeringen har också i åtskilliga fall lämnat uppdrag till myndigheterna att utreda vissa ekobrottsfrågor eller att igångsätta och driva olika utvecklingsprojekt. Bland uppdragen kan nämnas utredning om åtgärder mot bolagsplundring samt projekt för att utveckla myndigheternas kompetens, rutiner för handläggning av brott i samband med konkurs och stöd till näringslivet när det gäller affärskontroll. Ett första steg mot en effektivare myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning har tagits genom att inrätta en Riksenhet mot ekonomisk brottslighet samt, i alla län, ett regionalt samverkansorgan för bekämpning av ekobrott. Myndigheterna har bl.a. i regleringsbrev givits riktlinjer för att rikta in och utveckla sina åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Frågan om en mera genomgripande förändring av myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning har utretts och utreds av ekobrottsberedningen. På grundval av förslag från beredningen har regeringen budgetproposition redovisat inriktningen av det fortsatta organisatoriska reformarbetet. Inriktningen är att det skall inrättas en ny myndighet, , med operativa uppgifter och samordningsuppgifter. Ekobrottsberedningen arbetar vidare med att utarbeta förslag till en särskild organisation inom skatteförvaltningen för att utreda skattebrott. Projekten inom ramen för strategin mot ekonomisk brottslighet redovisas närmare i den följande framställningen. I regeringens ekobrottsstrategi aviseras att regeringen kommer att redovisa läget i fråga om den ekonomiska brottsligheten i en skrivelse till . Föreliggande rapport utgör den första av dessa redovisningar. 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet -------------------------------------------------------------------- | Några huvudpunkter: | | - En ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning | | införs etappvis med början då | | inrättas. | | - Arbetet fortsätter för att efter hand effektivisera | | lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet. | | - främjas.| | - Kunskapsnivån om ekobrottslighet höjs väsentligt genom | | ökad forskning, information och myndighetskompetens. Regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten kan sägas bygga på fyra grundpelare, nämligen att - lagstiftningen rörande ekonomisk brottslighet skall vässas - en ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet - myndigheterna skall bli effektivare när det gäller ekobrottsbekämpning, inte minst genom att utveckla myndighetssamarbetet - näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Åtgärder som samverkar mot ett gemensamt mål Inom ramen för dessa huvudområden omfattar strategin, som redan framgått, ett stort antal projekt i form av utredningsarbete inom kommittéväsendet, utarbetande och införande av ny lagstiftning, myndighetsinternt och myndighetsövergripande arbete för att utveckla arbetsmetoder och kompetens m.m. De olika delarna av strategin kan inte ses som isolerade komponenter, hur viktiga de än är redan var för sig. I stället är det en bärande tanke bakom strategin att de olika delarna skall samverka med varandra mot det övergripande målet att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten. Införandet av ny bättre lagstiftning måste exempelvis, för att få full effekt, kombineras med effektivisering av verksamheten vid de myndigheter som skall tillämpa de nya reglerna. Repressiva åtgärder måste kombineras med förebyggande arbete för att resultaten skall bli bestående. Att genomföra strategin mot ekonomisk brottslighet kräver sålunda omfattande arbetsinsatser på stor bredd, ett arbete som är i full gång. De allra flesta av de projekt som förutskickas i strategin har igångsatts och en del har redan lett fram till ny lagstiftning eller andra förbättringar. Det är ingen överdrift att påstå att det nu finns ett högt förändringstryck inom ekobrottsbekämpningen. Ett fortsatt högt förändringstryck Det är mycket viktigt att förändringstrycket förblir högt och att reformarbetet fortsätter på samma stora bredd som . I annat fall riskerar man att förlora helhetsgreppet och samverkan mellan olika delar i reformarbetet. Regeringen avser att driva reformarbetet inom ekobrottsbekämpningen vidare med full kraft inom hela fältet av angelägna reformer. Bland de projekt inom ramen för ekobrottsstrategin som redan har förts till fullbordan kan nämnas inrättandet av regionala samverkansorgan samt ny lagstiftning om skattebrott och näringsförbud. I några fall har ett första steg i ett långsiktigt reformarbete genomförts, exempelvis genom provisorisk lagstiftning om skatteflykt och punktskattekontroll i avvaktan på en permanent lagstiftning samt genom att påbörja utvecklingen av nya arbetsmetoder och ny organisation för myndigheterna. Närmast på tur bland mycket angelägna reformer står en effektivisering av ekobrottsbekämpningens organisation. På grundval av ett utredningsarbete inom regeringens ekobrottsberedning kommer en ny organisation för ekobrottsbekämpning att införas inom åklagarväsendet och polisen. Den nya organisationen innebär bl.a. att det inrättas en ny myndighet, , med operativa och samordnande uppgifter. I en andra etapp av det organisatoriska reformverket kan förutses att skattemyndigheterna kommer att ges nya uppgifter vid brottsutredningar inom skatteområdet genom införandet av s.k. skattekriminalverksamhet. Detaljförslag av den innebörden kommer att läggas fram av ekobrottsberedningen. Efter beslut av statsmakterna bör skattekriminalverksamhet kunna införas med början . Inom lagstiftningsområdet pågår beredning inom av flera nya lagreformer inom ekobrottsområdet på grundval av redan avlämnade betänkanden. I andra lagstiftningsprojekt kommer pågående utredningsarbete att leda fram till att betänkanden med förslag till ny lagstiftning och i vissa fall andra åtgärder som kan redovisas inom det närmaste halvåret. Dessa nu aktuella lagstiftningsprojekt rör bl.a. skattekontroll, skatteflykt, företagsbot, ytterligare skärpningar i fråga om näringsförbud och sanering av särskilt utsatta branscher. Andra aktuella lagstiftningsprojekt rör bulvaner, bolagsplundring, sekretess i myndighetssamarbetet samt förverkande av från brott. Man kan förutse att ett stort antal lagförslag som berör ekonomisk brottslighet kommer att läggas fram för och kan träda i kraft efter hand . Det är givetvis viktigt att reformarbetet i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet inte begränsas till att genomföra de projekt som aviserats i regeringens skrivelse . Ekobrottsstrategin måste utvecklas i takt med att nya reformbehov visar sig. Så sker också. Bland de nya åtgärder som vidtagits kan nämnas att en arbetsgrupp tillsatts inom med uppgift att kartlägga den internationella ekonomiska brottsligheten och göra en övergripande bedömning av vilka kriminalpolitiska reformbehov som föreligger för att förhindra att den ökande internationaliseringen leder till att drabbas av en ökad ekobrottslighet med internationell anknytning. Ett annat långsiktigt reformarbete är att utveckla näringslivets roll särskilt när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Det är av avgörande betydelse för att pressa tillbaka ekobrottsligheten att näringslivet kan skydda sig effektivt mot att bli utsatt för sådan kriminalitet. Inom detta viktiga område påbörjas nu ett utredningsarbete efter överläggningar mellan och förteträdare för näringslivet. Till de långsiktiga reformprojekten hör att väsentligt höja samhällets kunskapsnivå när det gäller ekonomisk brottslighet och hur den bäst bekämpas. I detta ligger bl.a. att bygga upp en kvalificerad forskning om den ekonomiska brottsligheten och att skapa metoder för att sprida kunskap inom detta angelägna ämne. 3.1 En ny myndighetsstruktur -------------------------------------------------------------------- | Några huvudpunkter: | | - Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har inrättats som | | ett första steg mot en ny myndighetsstruktur. | | - Finanspolisen har omorganiserats. | | - inrättas . | | - Förslag utarbetas till ny organisation för utredning | | av skattebrott. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet m.m. På central nivå finns en särskild samverkansorganisation för utredning främst av ekobrott, benämnd Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Riksenheten inrättades efter ett utredningsarbete som på regeringens uppdrag företagits av Riksåklagaren, och . Organisation och verksamhet regleras i förordningen (1995:1015) om Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Riksenheten har inte ställning som egen myndighet. I stället utgör enheten en samlokaliserad arbetsgemenskap där för speciella mål, samt expertis från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet arbetar under operativ ledning av överåklagaren vid . Ekobrottsberedningen lade fram rapporten (Ds 1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning. I rapporten anför beredningen att inrättandet av Riksenheten är ett steg i rätt riktning när det gäller att effektivisera ekobrottsbekämpningen. Utvecklingspotentialen framstår dock som begränsad med hänsyn till att Riksenheten saknar en enhetlig administrativ ledning och budget. Ekobrottsberedningen föreslår därför att Riksenheten upphör och ersätts av en ny myndighet, (se nedan). Inom arbetar Finanspolisen med åtgärder mot penningtvätt. Efter en utvärdering av det första årets verksamhet har Finanspolisen fått en effektivare organisation med en närmare knytning till underrättelseverksamhet i övrigt. Ekobrottsberedningens rapport om effektivare ekobrottsbekämpning I den nämnda rapporten om effektivare ekobrottsbekämpning redovisas förslag till en ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Förslaget bygger på en ingående undersökning och analys av nuvarande organisations sätt att fungera. Ekobrottsberedningens undersökning bekräftar och fördjupar den problembild i fråga om myndighetsverksamheten som redovisats av revisorer i deras rapport om den ekonomiska brottsligheten. inom detta område är mycket splittrad. Samverkan och samarbete mellan myndigheterna förekommer i alltför liten utsträckning. Myndigheterna gör ofta olika prioriteringar, vilket leder till flaskhalsar i ärendehanteringen. Kompetens och resurser för ekobrottsbekämpning har inte kunnat byggas upp och behållas långsiktigt. Metodutveckling och myndighetssamarbete i strategiska frågor har varit praktiskt taget obefintlig. Dessa grundläggande problem kvarstår även om myndigheterna , till följd av att statsmakterna anvisat särskilda medel för ändamålet, åter har börjat bygga upp kompetens och resurser för ekobrottsbekämpning. Ekobrottsberedningen har formulerat krav som måste ställas på myndigheternas ekobrottsbekämpning för framtiden. Bl.a. slås fast att myndigheterna skall utgå från en gemensam strategi för ekobrottsbekämpningen som bygger på de mål för verksamheten som statsmakterna har slagit fast. Kompetens och resurser skall byggas upp och säkras långsiktigt hos myndigheterna. Myndighetsresurserna skall vara balanserade på alla nivåer så att det inte uppstår flaskhalsar i ärendehanteringen till följd av att myndigheterna gör olika prioriteringar. Arbetsmetoderna måste utvecklas och effektiviseras. Exempelvis finns det skäl att i ökad utsträckning bedriva brottsutredning i åklagarledda arbetsgrupper med olika slag av specialistkompetens, där arbetet sker i projektform med en fastställd tidplan. Utredningstiderna måste målmedvetet kortas. Ett exempel är det mål som satts på några håll att utredningen av ekobrott genomsnittligt inte bör ta mer än . Underrättelseverksamhet skall bedrivas med syfte bl.a. att ge underlag för statsmakternas och myndigheternas egen inriktning av ekobrottsbekämpningen. Ett förebyggande och problemorienterat arbete skall ges hög prioritet, exempelvis i form av gemensamma kontrollaktioner. skall följas upp. Ekobrottsbekämpningen skall bedrivas i nära samverkan med annan brottsbekämpning eftersom ekobrott inte sällan har samband med kriminalitet av annat slag. I det anförda ligger långtgående krav på förbättringar och effektiviseringar av myndigheternas verksamhet i fråga om ekobrottsbekämpning. För att myndighetsverksamheten skall kunna leva upp till dessa krav föreslår ekobrottsberedningen att det inrättas en ny myndighet, , med operativa uppgifter på central och regional nivå när det gäller att bekämpa eko- nomisk brottslighet. Till ekobrottslighet räknas också miljöbrottslighet. föreslås också få till uppgift att samordna samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Härutöver har ekobrottsberedningen redovisat ett principförslag om en ny organisation för utredning av skattebrottmål, en skattekriminalorganisation. Förslaget innebär att skattebrottmål skall utredas av skattemyndigheterna på liknande sätt som tullmyndigheterna utreder mål om varusmuggling. Ekobrottsberedningens förslag har remissbehandlats. De flesta remissinstanserna ansluter sig till förslagen rörande kraven på den framtida ekobrottsbekämpningen. Också tankarna om en mera sammanhållen struktur för myndigheternas ekobrottsbekämpning har fått ett positivt mottagande. Ett antal remissinstanser, huvudsakligen inom polisväsendet och åklagarväsendet, menar att den föreslagna nya myndighetsstrukturen inrymmer problem när det gäller avgränsning mot och samverkan med annan brottsbekämpning. Åtskilliga idéer om alternativa organisationslösningar har förts fram i samband med remissbehandlingen. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) lagt fast inriktningen av det fortsatta organisatoriska reformarbetet när det gäller åklagarväsendets och polisväsendets verksamhet rörande bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringens överväganden bygger på ekobrottsberedningens rapport och på vad som kommit fram vid remissbehandlingen av denna. Regeringens ställningstagande innebär följande. Inom åklagarväsendet inrättas en ny myndighet, . Myndigheten svarar för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet på central och regional nivå. På regional nivå skall myndigheten finnas etablerad inom vart och ett av landets sju åklagardistrikt. Vid sidan om de operativa uppgifterna skall som stabsorgan ha uppgifter i fråga om nationell samordning, central redovisning och analys, brottsförebyggande verksamhet, information m.m. för speciella mål upphör och dess uppgifter tas över av . Arbetet inom organiseras som huvudregel på åklagarledda arbetsgrupper enligt vad som anförts ovan. Poliser och annan personal från polisväsendet som ingår i organisationen kommer att vara samlokaliserade med åklagarna och arbeta under åklagarledning. De skall dock vara anställda vid myndigheter inom polisväsendet och inte vid . Denna får alltså inte ställning som polismyndighet men väl som åklagarmyndighet. De sju distrikt i vilka åklagarväsendet indelas skall utgöra den geografiska basen också för den nya organisationens polisiära beståndsdelar på regional nivå. Med denna organisation kommer ekobrottsbekämpningen såväl centralt som regionalt att kunna bedrivas under enhetlig ledning och med full integrering av olika specialistkompetenser, vilket bör leda till en väsentlig höjning av ekobrottsbekämpningens effektivitet. En hög specialistkompetens skall byggas upp inom ramen för den nya organisationen. Den kommer att ha tillgång till spaning och underrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet. Inom kompetensfältet kommer också att falla frågor om att förebygga ekonomisk brottslighet. Samverkanspersoner från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt vid behov från andra myndigheter skall placeras hos myndigheten. Den nya organisationen utformas så att där kan föras en sammanhållen och konsekvent personalpolitik som säkerställer en långsiktig personalförsörjning. I detta kan exempelvis ligga att Riksåklagaren och överenskommer om vilka resurser inom polisväsendet som skall ställas till utredningsorganisationens förfogande och att av regeringen ges de befogenheter som behövs för att genomföra överenskommelsen för polisens del. Specialister utan polisiär ställning kan också anställas direkt vid . I det fortsatta organisationsarbetet kommer bl.a. att ligga att utarbeta ett resursstyrningssystem för den nya organisationen. Arbetet med ny organisation bereds vidare inom i samråd med Riksåklagaren och . I det sammanhanget kommer erfarenheterna från Riksenheten mot ekonomisk brottslighet att tas till vara. Det är också viktigt att ta till vara det arbete som redan pågår hos myndigheterna när det gäller att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. En central samrådsgrupp för berörda verkschefer kommer att inrättas (). Den nya organisationen kommer att inrättas , så snart behövliga föreberedelser har vidtagits. 3.2 Utvecklande av myndigheternas kompetens -------------------------------------------------------------------- | Några huvudpunkter: | | - Myndigheterna samordnar kompetenshöjande åtgärder. | | - Ny utbildning för ekopoliser. | | - Direktrekrytering av specialister till polisyrket. Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna.