prop · GK03121 · 1997-01-01 00:00:00 — Med sjukkontroll avses då mer än kontroll för att förebygga och beivra missbruk av den allmänna försäkringen. Syftet med sjukkontroll är också att se till att den försäkrades rätt tillgodoses. Sanktionen indragning eller nedsättning på grund av att den försäkrade vägrar att ta emot hembesök bör kunna användas bara om det är på- kallat vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Indragning eller nedsättning bör anses motiverad när det kan antas att den försäkrade medvetet undandragit sig kontroll genom att t.ex. vägra att ta emot besök från (prop. 1985/86:38 s. 9-11). För rehabiliteringspenning finns i 22 kap. 16 § AFL en reglering motsvarande den i 3 kap. 17 § samma lag. Också i fråga om förtidspension finns lagregler om besök hos den försäkrade och om sanktionsmöjligheter gentemot den som undandrar sig denna utredningsåtgärd. Av 7 kap. 3 b § AFL framgår bl.a. att skall infordra utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade, den försäkrades arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter och besöka den försäkrade när det kan anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till förtidspension föreligger. I motiven för bestämmelsen (prop. 1994/95:147 s. 42) anförde regeringen att det var motiverat att förändra regelverket för förtidspensioneringen så att be- slutsunderlaget rörande rätten till förtidspension förbättrades. I en utredning om rätt till förtidspension borde därför även kunna ingå besök hos den försäkrade. Indragning av förtidspension tills vidare, helt eller delvis, kan beslutas med stöd av 20 kap. 3 § andra stycket AFL. Detta får göras bl.a. om den försäkrade utan giltig anledning vägrar att genomgå sådan utredning som avses i den nämnda bestämmelsen i 7 kap. 3 b §. Den försäkrade skall först ha erinrats om åtgärden. Vid bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen att det är viktigt att det finns sanktionsregler som fungerar när någon inte vill medverka till utredning eller rehabiliterande åtgärder. Möjligheten att dra in eller minska ersättningen borde dock användas med försiktighet, i första hand som ett påtryckningsmedel för att förmå den försäkrade att medverka (prop. 1994/95:147 s. 43 och 52). Enligt 5 § föreskrifter (RFFS 1988:3) om föräldrapenningförmåner skall införskaffa nödvändig utredning genom att bl.a. besöka föräldern. I 4 kap. 18 § AFL stadgas bl.a. att bestämmelserna i 3 kap. 17 § första stycket a) AFL även tillämpas i fråga om föräldrapenningförmåner. får således, om omständigheterna motiverar det, dra in eller sätta ned föräldrapenningförmån, om den försäkrade vägrar att ta emot besök från . Enligt 6 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) har bestämmelserna i 3 kap. 17 § första stycket a) AFL motsvarande tillämpning i fråga om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. får alltså på motsvarande sätt som angivits ovan dra in eller sätta ned ersättning enligt LAF om den försäkrade vägrar att ta emot besök från . Inom övriga sakområden finns ingen lagreglering av vilka externa kontrollåtgärder som kan eller skall vidta när t.ex. misstanke uppkommer om att en person uppbär ett bidrag eller förmån som han eller hon inte är berättigad till. Vägledning kan dock hämtas från två ärenden som () har prövat (dnr 3529-1981, 894-1982). Ärendena avsåg frågan om en myndighets befogenhet att i ett ärende om bostadsbidrag besiktiga ett hus för att kontrollera om bidragstagaren hade sin bostad där. JO uttalade bl.a. att det var fråga om en åtgärd som allmänt sett ger anledning till starka betänkligheter med hänsyn till den enskildes integritet. I sammanhanget erinrade JO om grundlagsreglerna i 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen. Enligt 6 § är varje medborgare skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång och enligt 12 § får det skyddet i princip begränsas endast genom lag. Visserligen torde, enligt JO, dessa regler inte vara tilllämpliga i det aktuella sammanhanget, men de överväganden som ligger bakom dem var uppenbarligen av intresse. Mot den bakgrunden ansåg JO att myndigheterna inte borde använda besiktning som utred- ningsmetod i bostadsbidragsärenden. Enligt JO:s mening borde en sådan åtgärd få vidtas endast om uttryckligt stöd föreligger i författning. De gällande lagbestämmelserna om besök föreskriver inte att besöken skall vara föranmälda. Något uttalande om att så bör vara fallet har inte heller gjorts i förarbetena. Försäkringskassornas utredningsverksamhet med hembesök har, när det har ansetts befogat av utredningsskäl, även omfattat oanmälda 6.2 Förslag till nya regler ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: För att bedöma om någon har rätt till| |de ersättningar som betalas ut av en allmän | |försäkringskassa enligt lagen (1962:381) om allmän | |försäkring får dels göra förfrågan hos den| |försäkrade eller någon annan som kan antas kunna lämna| |nödvändiga uppgifter, dels besöka den försäkrade. | | Om den försäkrade vägrar att ta emot besök får | |dra in eller sätta ned ersättningen, om| |omständigheterna motiverar det. | | Motsvarande regler införs i princip inom hela | |försäkrings- och bidragsområdet. RRV:s och RFV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanser: Kammarrätten i ifrågasätter förslaget. Enbart ett förvägrat hembesök bör enligt kammarrätten inte föranleda att en försäkrad vägras bidrag. avstyrker och anför att det viktigaste är att ordentliga utredningar görs vid folkbokföringen. allmänna försäkringskassa avstyrker. Enligt medför förslaget allvarliga ingrepp i den personliga sfären. Sådana åtgärder bör vara förbehållna de rättsvårdande myndigheterna. anser att kassorna bör försöka hitta kontrollåtgärder, t.ex. hembesök, som kan genomföras på ett sådant sätt att den enskildes integritet inte kränks. Skälen för regeringens förslag: De allmänna försäkringskassorna har bl.a. till uppgift att se till att den enskildes rätt tillvaratas, att korrekt ersättning betalas ut och att missbruk av den allmänna försäkringen förhindras. För att skall kunna fullgöra sina uppgifter och fatta korrekta beslut är det nödvändigt att handläggaren har ett fullgott be- slutsunderlag. I många ärenden är kontakter med den försäkrade nödvändiga för att få ett sådant underlag. En metod är att be den försäkrade att komma till lokalkontoret för ett samtal eller att ringa till den försäkrade. Handläggaren kan också, när det anses nödvändigt, göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare eller annan som kan antas kunna lämna uppgifter i ärenden. I vissa fall kan handläggaren även besöka den försäkrade. Regeringen anser att besök kan vara ett värdefullt led i utredningen i ett försäkringsärende. Det gäller bl.a. i ärenden där kompletterande underlag behövs för att skall kunna ta ställning till en sökt förmån eller till den fortsatta rätten av en beviljad förmån. Sådana besök kan också vara en serviceåtgärd gentemot den försäkrade och sker normalt efter överenskommelse med vederbörande. Särskilt beträffande förmåner till funktionshindrade kan det vara värdefullt ur servicesynpunkt med ett besök hos den försäkrade. RFV rekommenderar t.ex. att hembesök görs i ärenden om vårdbidrag och assistansersättning (RFV:s allmänna råd 1993:2 och 1993:11). Besök som företas uteslutande som en service och enligt den försäkrades önskemål kräver dock naturligtvis inget särskilt lagstöd. Hembesök kan också vara ett effektivt sätt att kontrollera om missbruk och fusk med försäkringen förekommer. Sådana besök, liksom besök på exempelvis arbetsplatser, bör normalt vara aviserade i förväg men bör också, om det är motiverat ur utredningssynpunkt, kunna ske oanmälda. Regeringen anser att vetskapen om att försäkringskassorna gör besök eller på annat sätt genomför kontroller bör ha en allmänpreventiv effekt. Enbart den omständigheten att allmänheten känner till att sådan kontroll förekommer är sannolikt en viktig faktor för att förebygga missbruk av förmåner och bidrag. Värdet av besök bör enligt regeringens mening vara störst i ärenden om underhållsstöd och bostadsbidrag. Om det t.ex. finns anledning att misstänka s.k. skenseparation eller andra oriktiga uppgifter om boendeförhållanden kan det vara värdefullt att besöka den försäkrade i hemmet. Det kan då t.ex. framkomma att en försäkrad inte bor på den adress som har angivits i en ansökan. Det är dock att märka att den bestämmelse som föreslås uteslutande gäller åtgärden att besöka den försäkrade, och att den alltså i och för sig inte ger någon befogenhet att undersöka en bostad. En annan fråga är vilket värde som skall tillmätas de iakttagelser som kan göras vid ett besök. Det faktum att en person påträffas i bostaden kan givetvis inte tas till intäkt för att han eller hon även är bosatt där. När det gäller uppgifter som tillförs ärendet av andra än den försäkrade vill regeringen poängtera att inställningen givetvis inte får vara den att uppgifter som lämnas av andra än den försäkrade alltid tillmäts större värde än de uppgifter den försäkrade själv lämnar. Självklart kan även andra personer på grund av exempelvis okunnighet, misstag eller slarv lämna felaktiga uppgifter. uppgift är att självständigt och sakligt bedöma det material som föreligger i ärendet för att så långt som möjligt korrekt bedöma om den försäkrade är berättigad till sökt förmån eller bidrag och i så fall med vilket belopp förmånen eller bidraget skall lämnas. I sammanhanget kan nämnas att anonyma anmälningar utgör en stor del av de utredningsimpulser som försäkringskassorna får utifrån. En anonym anmälan kan utgöra grund för att utreda ett ärende men har normalt inget eller ringa bevisvärde. Några av remissinstanserna har tagit upp frågan om den enskildes integritet. Regeringen anser självfallet att det är viktigt att den försäkrades personliga integritet respekteras vid besök liksom vid andra utredningsåtgärder. Det innebär bl.a. att den besökande inte får uppträda på ett sätt som skulle kunna skapa intrycket att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den försäkrade som avgör om han eller hon vill låta besökaren komma in i bostaden. Om den försäkrade inte vill släppa in tjänstemannen har denne ingen rätt att komma in. Den besökande skall uppvisa tjänstelegitimation och redovisa vilket syfte besöket har. Vid utredning genom förfrågningar hos personer som kan lämna uppgifter, t.ex. den försäkrades arbetsgivare, måste tillses att inte sekretesskyddad information lämnas ut. Att någon enstaka sådan uppgift röjs kan dock vara nödvändigt för att en förfrågan över huvud taget skall kunna göras. Detta är då tillåtet enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). allmänna försäkringskassa har anfört att förslaget medför allvarliga ingrepp i den personliga sfären och att sådana åtgärder bör vara förbehållna de rättsvårdande myndigheterna. Regeringen vill med anledning härav betona att andra typer av kontroll- och utredningsåtgärder, där det görs observationer utan att den försäkrade är medveten om detta eller som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet, inte skall företas av . I de fall spaning skall utföras på grund av misstanke om fusk som kan utgöra brott ankommer detta på polisen. Över huvud taget anser regeringen att förslagets praktiska innebörd inte bör överdrivas. Besök som inte är avtalade bör givetvis reserveras för de fall där ett sådant besök - vid en bedömning i det enskilda ärendet eller vid en bedömning för en grupp av ärenden - framstår som befogat och andra, mindre ingripande utredningsmetoder inte är möjliga eller tillräck- liga. avgör själv om den skall använda besök som en utredningsmetod i det enskilda fallet. Möjligheterna för försäkringskassorna att besöka den försäkrade, i hemmet eller på arbetet, varierar beroende bl.a. på arbetsbelastning och den geografiska strukturen inom område. Sammantaget anser regeringen att fördelarna med att utöka tillämpningsområdet för utredningsåtgärderna besök och förfrågningar väger betydligt tyngre än de invändningar som har gjorts. Regeringen delar RFV:s uppfattning att sådana regler bör införas beträffande förmåner som betalas ut enligt AFL, bostadstillägg till pensionärer, bostadsbidrag, underhållsstöd och vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Med hänsyn till värdet av att i största möjliga utsträckning ha enhetliga regler bör emellertid samma regler införas även beträffande barnbidrag, förlängt barnbidrag, bidrag vid adoption av utländska barn, närståendepenning, smittbärarpenning, sjuklön och assistansersättning. RRV har föreslagit att skall kunna vägra en försäkrad ett bidrag eller en förmån om den försäkrade vägrar att ta emot besök från . RFV har i sitt förslag inte angett huruvida det bör finnas en sådan sanktionsbestämmelse. I enlighet med vad som har angetts i det föregående om sanktionsbestämmelserna i ärenden gällande sjukpenning m.m. anser regeringen också att det är viktigt att det införs sanktionsregler i form av en möjlighet att dra in eller minska ersättningen som täcker alla de nya fallen. Möjligheten bör givetvis användas med försiktighet, närmast som en undantagsåtgärd. I första hand bör den användas som ett påtryckningsmedel för att förmå den försäkrade att medverka. Den försäkrade befinner sig ofta i en utsatt situation och det är en uppgift för att verka för att den försäkrade förstår behovet av kompletterande utredning och vill medverka. Indragning eller minskning av ersättning skall därför tillgripas bara om omständigheterna vid en helhetsbe- dömning motiverar det. Vägran att ta emot besök av kan aldrig ensamt vara ett tillräckligt skäl för en sådan åtgärd. Om finner att omständigheterna är sådana att aktuell förmån eller bidrag skall dras in eller sättas ned måste naturligtvis för- farandebestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) följas. Av 17 § förvaltningslagen följer att innan fattar beslut om indragning eller nedsättning av en förmån eller ett bidrag måste den försäkrade få del av utredningen och tillfälle att yttra sig. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen om besök utformas så att besök blir tillåtet bara om det kan antas vara av väsentlig betydelse för utredningen. Lagrådets förslag innebär dels att varje besök i princip skulle beslutas efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet, dels tillägget av ett kvalificerande rekvisit - "av väsentlig betydelse". Lagrådets förslag har motiverats med att Lagrådet anser att regeringsformens bestämmelser om skydd mot husrannsakan måste vara åtminstone analogt tillämpliga på dessa besök, och att det måste anses tvivelaktigt om det är väl förenligt med 2 kap. 12 § regeringsformen att ge besöksbestämmelsen en avfattning som legitimerar en generellt eller stickprovsmässigt inriktad kontroll, utan åtminstone någon individualiserad prövning i det särskilda ärendet. Regeringen gör här följande bedömning. Om en försäkringskassa besöker en försäkrad som en utrednings- eller kontrollåtgärd i ett ersättningsärende skall det finnas sakliga skäl för denna åtgärd. Detta är något som följer av regeringsformens bestämmelser om hur det allmännas verksamhet skall bedrivas. Skälen kan vara individuella och föreligga i det enskilda ärendet. När det gäller besök som kontrollåtgärd kan det emellertid också finnas skäl som generellt talar för att besök genomförs i en viss typ av ärenden inom ramen för en samlad insats. Även sådana generella skäl bör enligt regeringens mening kunna läggas till grund för beslut om besök, vilka därmed torde bli vad Lagrådet kallar generellt eller stickprovsmässigt inriktade. Det finns då inte något underlag för ett antagande i varje enskilt ärende att besöket kommer att bli av väsentlig betydelse för utredningen. Däremot kan sådana besök, och än mer vet- skapen hos allmänheten om att de kan förekomma, vara av väsentlig betydelse när det gäller att inskärpa vikten av att lämna korrekta uppgifter i försäkrings- och bidragsärenden. Regeringen är medveten om att det här handlar om en åtgärd som kan upplevas som integritetskränkande, och att det då är naturligt att diskutera om inte befogenheten att använda åtgärden bör kringgärdas med särskilda restriktioner, t.ex. sådana som Lagrådet har föreslagit. Följande bör emellertid framhållas i detta sammanhang. För det första är här inte fråga om någon tvångsåtgärd, även om det kan sägas ligga ett visst indirekt tvång i att en vägran att ta emot besöket kan leda till indragning av en ersättning, om omständigheterna i övrigt motiverar det. Det får också observeras hur jämförelsevis begränsad bestämmelsernas räckvidd är. Vad som föreskrivs är endast att får besöka den försäkrade, vilket kan ske i hemmet. Den lagreglerade åtgärden gäller dock bara själva sammanträffandet med den försäkrade, inte tillträde till bostaden eller rätt att undersöka denna. Under dessa omständigheter anser regeringen att intresset av att kunna använda generellt beslutade insatser i form av besök för att motverka överutnyttjande av försäkring och bidrag är tillräckligt starkt för att motivera den olägenhet en sådan ordning innebär för de försäkrade. Den nya generella bestämmelsen om besök bör i enlighet med det som har sagts inte förses med något särskilt begränsande rekvisit utöver att besöket skall avse bedömning av rätten till ersättning. Det kan tilläggas att ett klart uttalat tillåtande av generella eller slump- mässiga kontroller i form av besök också bör vara ägnat att i viss mån avdramatisera åtgärden, i och med att ett besök då inte behöver uppfattas som ett utpekande på samma sätt som om besök bara får göras på indikation i det särskilda fallet. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det införs bestämmelser med den innebörd som redovisats. Förändringarna föreslås träda i kraft 7 Tillgång till uppgifter om adresser ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Den som bedriver postverksamhet | |och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift| |om enskilds adress skall på begäran lämna sådan uppgift| |till en allmän försäkringskassa som behöver uppgiften för| |kontroll av rätten till ersättning. | | Den allmänna får begära att uppgift om| |enskilds adress skall lämnas ut endast om uppgiften är| |av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende| |hos . RRV:s och RFV:s förslag | |överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. | | Remissinstanser: Kammarrätten i , | |() och | |allmänna försäkringskassa tillstyrker förslaget. FKF | |påpekar att försäkringskassorna även har problem med | |uppgiftslämnande från banker, Värdepapperscentralen, | |fastighetsägare samt kommunernas energiverk. | |avstyrker och anser att nuvarande regler bör behållas.| | Skälen för regeringens förslag: | |bolagiserades och ombildades till Posten| |AB (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. | |1993/94:119). Före bolagiseringen reglerades sekre- | |tessen hos i 9 kap. 8 § sekretesslagen | |(1980:100). Av bestämmelsens tredje stycke framgick | |bl.a. att sekretessen gällde hos för uppgift| |om enskilds adress endast om det kunde antas att | |röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon| |utsattes för övergrepp eller annat allvarligt men. | |Adressuppgifter som var sekretessbelagda kunde lämnas| |ut till andra myndigheter med stöd av den s.k. ge- | |neralklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Enligt | |denna bestämmelse får sekretessbelagd uppgift lämnas ut| |till myndighet om det är uppenbart att intresset av | |att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse| |som sekretessen skall skydda. | | I motiven till postlagen (1993:1684) uttalade | |regeringen (prop. 1993/94:38 s. 86 f) att å ena sidan| |utgångspunkten var att uppgifter som finns hos | |enskilda företag som bedriver postverksamhet i princip| |inte var offentliga, men att å andra sidan sådana | |uppgifter också kunde lämnas ut om inte annat föreskrevs| |i lag. En ny reglering måste därför bygga på bestämmelser| |om tystnadsplikt i stället för på bestämmelser om in-| |skränkningar i offentlighetsprincipen. Regeringen | |anförde vidare att liksom enligt 9 kap. 8 § | |sekretesslagen borde tystnadsplikt gälla i fråga om | |uppgifter beträffande enskildas adresser om det kunde| |antas att röjande av uppgifterna skulle medföra fara för| |att någon utsattes för övergrepp eller allvarligt men.| |Vid utarbetande av postlagen togs inte upp frågan om | |utlämnande av uppgifter till de allmänna försäkrings-| |kassorna. och skattemyndigheten| |har fått möjlighet att| |ta del av adresser i likhet med vad som gällde före | |bolagiseringen av och (prop. | |1995/96:56, bet. 1995/96:SkU:14, rskr. 1995/96:73). | | Före bolagiseringen använde sig försäkringskassorna i| |stor utsträckning av möjligheten att få ta del av | |uppgifter. Från Postverket lämnades | |uppgifter om bl.a. tillfällig eftersändning, inneboende| |och adresser till innehavare av postbox. Efter | |bolagiseringen av har , som ovan | |anförts, inte längre skyldighet att lämna ut adress- | |uppgifter till försäkringskassorna. Detta har medfört| |att försäkringskassorna inte i lika hög grad som | |tidigare får ut uppgifter om den försäkrades | |bostadsadress och faktiska boendeförhållanden från brev-| |bärare och brevbärarexpeditioner. | | Det finns ett stort behov i försäkringskassornas | |verksamhet av att få del av adresser från i| |likhet med vad som gällde före bolagiseringen. | |Speciellt gäller detta när den försäkrades boendestatus är| |avgörande för ersättningsbeloppets storlek. Vid kontroll| |av den försäkrades bostadsadress och faktiska | |boendeförhållanden är det därför av största vikt för | |att ha tillgång till adressuppgifter| |och därmed sammanhängande uppgifter, t.ex. om post | |utdelas till en viss person på en viss adress eller | |vilken fastighet en viss adress avser. | | Uppgifter om adresser är som framgår av vad som | |anförts av stor betydelse för att försäkringskassorna på| |ett effektivt sätt skall kunna bedriva sin verksamhet.| |Svårigheterna att få ut behövliga uppgifter från | |postoperatörer innebär ett merarbete för | |försäkringskassorna, som inte kan anses godtagbart från| |effektivitetssynpunkt. De remissinstanser som har | |yttrat sig över förslaget är också - bortsett från Posten| |AB - positiva till att en liknande ordning införs som| |den som gällde före bolagiseringen. | | När det gäller vilka uppgifter som skall lämnas ut är| |följande att anmärka. Adress är ett begrepp av skiftande| |innebörd, även i rättsliga och administrativa | |sammanhang. T.ex. förekommer adressort, bostadsadress,| |folkbokföringsadress, postadress, särskild postadress| |och utdelningsadress. Efter postmonopolets upphörande| |avgör varje postoperatör själv hur en adress skall anges| |för att hanteras av företaget. I samband med att | |skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter fick | |motsvarande möjlighet att få del av adresser uttalade| |regeringen att begreppet adress bör tolkas i vid | |bemärkelse (prop. 1995/96:56 s. 32 f). Regeringen | |anser inte att det finns skäl att nu göra en annan | |tolkning. Detta innebär att det även bör kunna ske | |utlämnande av uppgift om vem som är innehavare av | |postbox och adressen till denna person samt nummer på| |postboxen. Utlämnande bör vidare kunna ske av med | |adressuppgift sammanhängande uppgifter, såsom huruvida| |post delas ut till en viss person på viss adress samt| |uppgifter avseende hopkoppling av viss adress med | |viss fastighet. | | Enligt bestämmelserna i sekretesslagen är det den | |utlämnande myndigheten som i varje särskilt fall har | |att pröva om förutsättningar föreligger för ett utlämnande| |av uppgifter. Utlämnandet sker härvid under myndig- | |hetsansvar och kan bli föremål för kontroll av det | |allmänna. I det nu aktuella fallet skulle en | |motsvarande bestämmelse innebära att bedömningen görs av| |postoperatören.