prop · GK0334 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:34 Handelsändamålet i detaljplan, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att kommunerna skall få i allt väsentligt samma möjlighet att i detaljplaner precisera handelsändamålet som gällde före en lagändring . Det innebär att kommunerna får i detaljplan närmare reglera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Precisering får dock ske endast om det finns skäl av betydande vikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Förslag till lag om ändring i (1987:10) 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 7 4 Gällande rätt, m.m......................................... 8 4.1 Bestämmelser om användning av mark och byggnader.... 8 4.2 Den tidigare regleringen av handelsändamålet........ 9 5 tillkännagivande ........................ 12 6 Överväganden och förslag................................... 14 7 Expediering av vissa planhandlingar........................ 19 8 Konsekvensbedömning........................................ 19 9 Ikraftträdande............................................. 19 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Precisering av han- delsändamålet i detaljplan.................... 20 Bilaga 2 Utredningens lagförslag............................. 22 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan (SOU 1996:52)...................... 24 Bilaga 4 Det till lagrådet remitterade lagförslaget.......... 25 Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (1987:10) 2 Förslag till lag om ändring i (1987:10) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § och 6 kap. 13 § (1987:10)1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 7 §2 Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om 1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 § första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 § första och tredje styckena samt 9 § första och andra styckena, 2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall ske, 3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek, 4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge, 6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, 7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser, 8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första stycket 6, 9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, 10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar, 11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387), 12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar, 13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. -------------------------------------------------------------------- Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom. -------------------------------------------------------------------- Planen får inte göras mer Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt meddetaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. hänsyn till syftet med den. Bestäm- melser som närmare reglerar möj- ligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt. 6 kap. 13 §3 Fastighetsplanen antas av eller, om planen har upprättats gemensamt med detaljplanen och denna ej skall antas av nämnden, av den som antar detaljplanen. -------------------------------------------------------------------- Kommunen skall på planhand- Kommunen skall på planhand- lingarna anteckna datum då lingarna anteckna datum då beslutet vunnit laga kraft. Om beslutet vunnit laga kraft. Om ett förordnande enligt 13 kap. 8 § ett förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket har meddelats, andra stycket har meddelats, skall även datum för förordnandet skall även datum för förordnandet antecknas. möjligt efter antecknas. möjligt efter det att beslutet att anta det att beslutet att anta fastighetsplanen har vunnit laga fastighetsplanen har vunnit laga kraft skall ett exemplar av kraft skall ett exemplar av planen, planbeskrivningen och planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen sändas fastighetsförteckningen sändas till till samt till lantmäterimyndigheten, om det inte lantmäterimyndigheten, om det är uppenbart obehövligt. inte är uppenbart obehövligt. -------------------------------------------------------------------- Om handlingarna inte kan sändas Om handlingarna inte kan sändas till myndigheterna inom två till myndigheten veckor från det att planen vunnit från det att planen vunnit laga laga kraft, skall myndigheterna kraft, skall myndigheten genast genast underrättas om innehållet i underrättas om innehållet i hand- handlingarna. I de fall detaljplanen enligt 5 § skall anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen skall kommunen ange avvikelsen på detaljplanen samt sända ett exemplar av detaljplanen och de handlingar som anges i andra stycket till respektive underrätta om innehållet i dessa enligt tredje stycket. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1992:1769. 2 Senaste lydelse 1995:1197. 3 Senaste lydelse 1995:1197. 3 Ärendet och dess beredning Utredningen (M 1992:03) om översyn av (1987:10) m.m., Plan- och byggutredningen, påbörjade sitt arbete . Arbetet har bedrivits i etapper. En utförlig redogörelse för utredningens arbete och behandlingen av de dittills avgivna betänkandena finns i prop. 1994/95:230 översiktsplanering enligt , m.m. Förslagen i den propositionen antogs av (bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30, SFS 1995:1197 m.fl.). Ändringarna trädde i kraft . Genom tilläggsdirektiv fick Plan- och byggutredningen (dir. 1995:90) i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare förslag om bl.a. regleringen i detaljplan enligt , PBL, samt att i det sammanhanget också se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, m.m. I samband med behandlingen av den nämnda propositionen beslutade om tillkännagivanden till regeringen i fråga om tillgängligheten i den fysiska miljön och om kvalitetsdeklaration av bostäder samt om möjligheten att i detaljplan närmare reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällde före . I en motion (1994/95:Bo511) med anledning av den inledningsvis nämnda propositionen yrkade att som sin mening skulle ge regeringen till känna vad som anförts i motionen om behovet av att i PBL skapa möjligheter att i detaljplan skilja mellan olika slag av handel. I samband med behandlingen uttalade utskottet (bet. 1995/96:BoU1 s. 41) att det i PBL borde införas bestämmelser som gör det möjligt för kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällde före och att det sålunda borde uppdras åt regeringen att skyndsamt lämna förslag med denna innebörd. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1995/96:30). Regeringen beslutade därför att överlämna skrivelse till Plan- och byggutredningen och uppdra åt utredningen att, med beaktande av vad bostadsutskottet anfört, redovisa sina överväganden i fråga om möjligheterna att i detaljplan precisera handelsändamålet. överlämnade utredningen betänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan (SOU 1996:52). En sammanfattning av betänkandet och betänkandets lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr In96/1184/PL). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat det remitterade förslaget utan erinran. Efter Lagrådets granskning har regeringen upprättat ett förslag till ändring i 6 kap. 13 § PBL. Ändringen behandlas i avsnitt 7. Ändringens beskaffenhet är sådan att regeringen anser att Lagrådets hörande i den delen skulle sakna betydelse. 4 Gällande rätt, m.m. 4.1 Bestämmelser om användning av mark och byggnader I 2 kap. PBL anges de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse m.m. I 2 kap. 4 § andra stycket anges att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall finnas möjligheter att anordna kommersiell service. En precisering av kravet på planläggning för kommersiell service görs sedan i 5 kap., som innehåller bestämmelser om detaljplan. Enligt 5 kap. 3 § PBL skall man i detaljplan redovisa bl.a. kvartersmark för bebyggelse. Användningen skall då anges. I propositionen 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag (PBL- propositionen) anfördes (s. 564) att användningssättet bör anges genom att man i stort sett särskiljer de huvudkategorier som användes i de tidigare detaljplanerna (stadsplaner), nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det påpekas att det i praxis förekom vissa ytterligare preciseringar inom kategorierna, men enligt departementschefen borde markens användning inte preciseras mer än som i varje särskilt fall behövs för att syftet med detaljplanen skall nås. Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen, får enligt 5 kap. 7 § första stycket 3 i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning. Byggnaders användningssätt skall enligt PBL-propositionen (s. 575) i princip vara identiskt med det användningssätt som har bestämts för marken. I vissa fall anses det dock finnas behov av att specificera vissa byggnaders användningssätt. Genom en lagändring (prop. 1991/92:51, bet. 1991/92:BoU10, rskr. 1991/92:112, SFS 1992:75) infördes emellertid i 5 kap. 7 § ett nytt andra stycke enligt vilket bestämmelser om byggnaders användning inte får utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. Slutligen föreskrivs i 5 kap. 7 § fjärde stycket att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. När det gäller kommunens möjligheter att med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 3 precisera handelsändamålet framgår av förarbetena till lagändringen (bet. 1991/92:BoU10 s. 7) att skillnad skall kunna göras mellan detaljhandel och partihandel, varvid partihandel skall kunna hänföras till områden för industriändamål, men att någon ytterligare precisering av handelsändamålet till en viss form av handel inte skall kunna göras. Lagändringen är tillämplig när detaljplaner antas efter ikraftträdandet. antagna detaljplaner berörs alltså inte. I dessa kan handelsändamålet ha preciserats i överensstämmelse med då gällande regler, vilket innebär att en övergång till ett annat ändamål i allmänhet kräver ändring av planen. 4.2 Den tidigare regleringen av handelsändamålet Vad som gällde före lagändringen i fråga om kommunernas möjligheter att precisera handelsändamålet framgår av PBL-propositionen och bostadsutskottets betänkande 1986/87:BoU1 om en ny plan- och bygglag m.m. samt av de uttalanden som gjordes i prop. 1990/91:146 om ändring i , m.m. I PBL-propositionen behandlades frågan om precisering av handelsändamålet genom bestämmelser om byggnaders användning i specialmotiveringen till 5 kap. 7 §. Där anfördes inledningsvis (s. 576): Konsumenterna bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster och kunna prioritera mellan t.ex. låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas. En hel del kommuner anger riktlinjer i dessa frågor i form av s.k. varuförsörjningsplaner. I PBL:s inledande bestämmelser har angetts att den fysiska planläggningen skall beakta behovet av mark bl.a. för kommersiell service. Kommunen ansvarar också för att den fysiska miljön får en lämplig utformning. Inom ramen för planeringen bör konkurrensen ges ett så fritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till konsumenternas fördel. De långsiktiga aspekterna är i detta sammanhang väsentliga och bör komma till uttryck i översiktsplanen. Detaljplanen måste utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, t.ex. etablering av nya butiksformer. Detta är en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte preciseras ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan enligt min mening bl.a. vara att möjliggöra en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. Härefter utvecklades synen på vilka bestämmelser som skall kunna meddelas i syfte att särskilja olika ändamål. Till en början konstaterades att det skulle vara möjligt att i detaljplan dra en skarp gräns mellan handelsområden och industriområden. När det gäller reglering av olika former av handel angavs det att planläggningen - vid en avvägning mellan å ena sidan kraven på konkurrens och å andra sidan styrning enligt PBL mot en lämplig samhällsutveckling - skulle kunna ange en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller detaljhandel. Partihandel borde i planläggningssammanhang normalt hänföras till industriändamål. Även inom gruppen detaljhandel borde enligt departementschefens uttalanden viss reglering vara möjlig, men också här underströks att det även är ett samhällsintresse att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöjligheterna. Enligt propositionen skulle det vara möjligt att genom bestämmelser i detaljplan skilja ut områden där handeln får avse respektive inte får avse skrymmande varuslag inom detaljhandeln. Härmed avsågs varuslag som möbler och inredning, bilar, , båtar, byggmaterial och trädgårdsartiklar, dvs. framför allt varor som levereras med tunga transportmedel och säljs i mycket stora byggnader, t.ex. kallager varifrån kunden ofta hämtar varan med bil, vilket bl.a. medför krav på stora parkeringsplatser. Det framhölls att vid prövningen av lov inom en sådan detaljplan - alltså en detaljplan med särskilda bestämmelser om handel med skrymmande varor - inte skall ha att ta ställning vare sig till behovet av verksamheten i fråga eller till frågan om olika företag skall ges likvärdiga förutsättningar inom området. Slutligen anfördes i fråga om livsmedelshandeln (s. 577 f.): Inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas stormarknader eller bensinstationer. I enlighet med praxis bör det kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. En sådan begränsning bör givetvis inte göras så snäv att rimliga anspråk på rationalisering inte kan tillgodoses i ett senare skede. Jag förutsätter vidare att sådana begränsningar meddelas endast om kommunen har gjort en utredning om serviceförhållandena i berörda områden och utredningen visar att begränsningarna är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. Sådana utredningar ingår normalt i kommunala varuförsörjningsplaner. Avslutningsvis framhölls att någon ytterligare precisering eller avgränsning inte får läggas till grund för prövningen av bygglov när kommunen i detaljplan har preciserat handelsändamålet i något angivet hänseende. betänkande 1986/87:BoU1 behandlade frågan om reglering av handeln i detaljplan i betänkandet 1986/87:BoU1 s. 77 ff. Vid ärendets behandling i utskottet avgavs yttrande från näringsutskottet, 1985/86:NU3y (bostadsutskottets bet. s. 386 ff.). Vad särskilt gäller handeln med livsmedel ansåg näringsutskottet (s. 402) det vara rimligt att kommuner skall kunna begränsa eller helt förbjuda etableringar som antas kunna få från plansynpunkt starkt negativa effekter på butiksstrukturen. Enligt utskottet borde, som anförts i propositionen, åtgärderna grundas på en utredning om serviceförhållandena i berörda områden, t.ex. i en varuförsörjningsplan. Enligt näringsutskottet var det också naturligt att en kommun när detaljplan upprättas eller ändras skall kunna meddela bestämmelser som reglerar försäljning av livsmedel även i bensinstationer m.m. Det kan här bli fråga om att begränsa försäljningen till en viss maximal yta. kunde alltså ansluta sig till motivuttalandet i propositionen angående möjlighet för kommunerna att begränsa livsmedelsförsäljning i vissa fall. Enligt bostadsutskottet var uttalandet, med de förtydliganden som näringsutskottet hade gjort, väl ägnat att skapa klarhet i den framtida rättstillämpningen. Utskottet underströk i sammanhanget vad som hade sagts i propositionen om förutsättningarna för att en kommun skall få begränsa rätten att sälja livsmedel. Sådana begränsningar skall i normalfallet inte förekomma. Enligt bostadsutskottet (s. 79) borde man godta vad som sagts i propositionen om precisering i detaljplan av byggnaders användning bl.a. för handelsändamål med de ytterligare synpunkter som framförts av näringsutskottet. hade heller inga invändningar mot vad som anförts i propositionen om möjligheterna att genom detaljplan dra en gräns mellan handelsändamål och industriändamål eller när det gällde viss reglering inom gruppen detaljhandel. framhöll också, i likhet med vad som gjorts i propositionen, vikten av att konkurrensmöjligheterna inte onödigtvis begränsas. Propositionen 1990/91:146 I propositionen 1990/91:146 om ändring i , m.m. (s. 22 ff.) redovisade dåvarande chefen för sin syn på konkurrensfrågor och handelsetableringar i samband med planering. Bakgrunden var bl.a. att i betänkandet Konkurrensen i livsmedelssektorn (SOU 1990:25) hade konstaterat att prövningen av handelns etableringar har konkurrensaspekter och lagt fram förslag om att konkurrens borde ingå i den avvägning mellan olika allmänna intressen som skall göras enligt PBL. Departementschefen ansåg att en reglering av handeln genom bestämmelser i detaljplan måste kunna ske även . Möjligheterna till begränsningar i fråga om livsmedelshandel borde dock användas mycket restriktivt. Vid prövningen skulle behovet av att konkurrensen förstärktes beaktas noga. Ökad konkurrens inom handeln utgjorde enligt departementschefen ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en lämplig samhällsutveckling. Från en del håll hade det framförts önskemål om att konkurrensen skulle införas som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL. Departementschefen fann emellertid en sådan ändring inte behövlig och heller inte lämplig, eftersom ett allmänt främjande av konkurrensen skulle komma att strida mot lagstiftningens grundläggande syfte, nämligen att på saklig grund väga olika intressen i samhället mot varandra och där intressen som en god social och fysisk miljö fått en särskild tyngd. I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik uttalade den dåvarande regeringen (s. 20) att motivuttalandena i prop. 1990/91:146 inte var tillräckligt klarläggande och att det därför behövdes ytterligare förtydliganden och tillägg vad gäller konkurrens och handelsetableringar i den kommunala planeringen. Enligt den dåvarande regeringen torde skillnaderna i omgivningspåverkan mellan de olika former av handel som var aktuella i sammanhanget sakna betydelse, eftersom olika verksamheter naturligt kunde antas söka sig till för verksamheten ändamålsenliga platser. De i förarbetena till PBL angivna möjligheterna till reglering genom en precisering av handelsändamålet borde därför inte längre stå till buds. Den dåvarande regeringen fann att konkurrensen som ett särskilt intresse borde föras in i PBL. Den omständigheten att konkurrens kunde vara såväl ett allmänt intresse som ett beaktansvärt enskilt intresse ansågs tala för att en sådan bestämmelse fördes in i 1 kap. PBL. I propositionen föreslogs därför att 1 kap. 5 § PBL skulle kompletteras med följande mening. Näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall främjas. behandlade frågan i betänkandet 1991/92:BoU10. Utskottet delade därvid den dåvarande regeringens bedömning att handeln borde ges friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln borde tillmätas större betydelse i den kommunala planeringsprocessen. Utskottet ville emellertid i stället för en ändring i 1 kap. 5 § föreslå en ändring som mera direkt gav uttryck för syftet med lagändringen. I en lagrådsremiss föreslog därför utskottet att ändringen skulle göras i 5 kap. 7 § tredje stycket och utformas som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela sådana bestämmelser om byggnaders användning som kan motverka en effektiv konkurrens. Lagrådet ansåg att regleringen skulle bli tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället placerades som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. Utskottet delade lagrådets uppfattning och utformade sitt slutliga förslag i enlighet därmed. Beträffande innebörden av lagändringen framhöll bostadsutskottet att kommunerna inte längre skulle ha möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Den dittillsvarande möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor skulle således inte finnas kvar. Utskottet påpekade dock att någon ändring inte avsågs vad gäller möjligheten att hänföra partihandel till industriändamål. I den motion som låg bakom tillkännagivande (se avsnitt 3) anfördes sammanfattningsvis följande skäl för yrkandet. - En medveten styrning av bebyggelseutveckling och infrastruktur kan minska vägtrafiken och bidra till minskade koldioxidutsläpp.