prop · GK033 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen har tidigare till redovisat att vissa verksamheter inom kulturområdet, på samma sätt som myndigheterna, tydligare bör infogas i den nya statliga budgetstyrningsprocessen. Mål- och resultatstyrningen inom kulturområdet handlar inte om att riksdag och regering skall styra innehållet i den konstnärliga utövningen. Det handlar i stället om att staten skall se till att statliga medel används för de ändamål och på det sätt som riksdag och regering avsett, dvs. att institutioner arbetar för de mål som satts upp för verksamheten respektive bidraget och att arbetet sker så effektivt som möjligt. Vad gäller bidrag till kulturinstitutioner som har andra huvudmän än staten skall mål- och resultatdialogen i princip begränsas till ändamålet med de statliga bidragen och inte avse institutionen som helhet. För att driva mål- och resultatstyrningen vidare pågår ett utvecklingsarbete inom . Som ett led i utvecklingen av regeringens mål- och resultatstyrning av statens insatser inom kulturområdet lämnas i budgetpropositionen för ett förslag till en förenklad anslagsstruktur. Målstrukturen Den fortsatta utvecklingen av mål- och resultatstyrningen ökar behovet av en enkel och klar målstruktur inom den statliga kulturpolitiken för att de kulturpolitiska målen skall få ett genomslag i den faktiska verksamheten. kulturpolitiska beslut innebar att staten formu- lerade mål för en samlad kulturpolitik. Regeringen lägger i denna proposition förslag om nya mål för en nationell kulturpolitik. Dessa kommer att vara direkt styrande för statens insatser inom olika delar av kulturpolitiken. pekar på behovet av att konkretisera de kulturpolitiska målen för de olika delområdena inom kulturområdet. Detta skulle enligt utred- ningens förslag ske genom införandet av resultatorienterade sektorsmål. Enligt regeringens bedömning skulle de av utredningen föreslagna sektorsmålen inte bidra till ökad resultatorientering. Ytterligare en målnivå i den redan komplicerade målhierarkin skulle snarare motverka detta syfte. Regeringen har i denna proposition i stället redovisat vilken inriktning de framtida insatserna inom de olika områdena bör ha. Målen för kulturpolitiken uttrycks i de nya målen för en nationell kulturpolitik samt i övergripande mål och verksamhetsmål för olika myndigheter och statligt finansierade verksamheter inom kultursektorn. En sådan målstruktur innebär att man med utgångspunkt i den konkreta verksamheten kan följa upp och utvärdera mot målen för en nationell kulturpolitik. Regeringen avser att fortsätta utvecklingsarbetet med de övergripande målen och verksamhetsmålen för olika myndigheter och institutioner. I utvecklingsarbetet ingår både att se över antalet verksamhetsmål och att utveckla målformuleringarna. Myndighetsstruktur konstaterar att myndighets- och institutionsstrukturen inom område är svårgenomskådlig och innehåller olika brister. Det finns ett stort antal myndigheter av varierande storlek med otydlig arbets- och ansvarsfördelning. Trots mångfalden av myndigheter saknas i vissa fall starka myndighetsfunktioner. Utredningen diskuterar en modell för hur myndighetsstrukturen kan byggas upp och föreslår vissa mindre förändringar. Regeringen är inte beredd att utifrån utredningens underlag nu fatta beslut om en mer grundläggande förändring av myndighetsstrukturen. Vissa mindre förändringar redovisas dock i andra delar av denna proposition. För information vill regeringen nämna att den inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet även kommer att se över den statliga myndighetsstrukturen inom kulturområdet. Uppföljning och utvärdering Ett led i en fungerande mål- och resultatstyrning är en god uppföljning och utvärdering av de kulturpolitiska insatserna. Regeringen har tidigare framfört att ansvaret för att utveckla resultatstyrningen och genomföra löpande, effektiv uppföljning ligger på myndigheterna. Det åligger också myndigheterna inom kulturområdet att genomföra periodiska utvärderingar inom och av sina verksamhetsområden. En viktig förutsättning för ett bra beslutsunderlag är att den nationella uppföljning och utvärdering som görs grundas på uppgifter från både , regional och central nivå. Det finns ett behov av en samlad bild av totala offentliga kulturinsatser och kulturkostnader. pekar på att det råder svårigheter vad gäller att göra jämförelser mellan de tre offentliga nivåerna, bl.a. mot bakgrund av skillnader i redovisningssystemen. Regeringen utgår från att inom ramen för sin uppgift för en dialog med och försöka hitta en sådan lösning på problemet med den kommunala kulturkostnadsstatistiken. Det är viktigt att hitta en lösning som kan tillgodose rimliga krav på en samlad bild av nationens kulturkostnader utan att kommuner och landsting belastas på ett oskäligt sätt. En utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör naturligtvis vara att produktion av kulturkostnadsstatistik skall fylla ett reellt behov. har även pekat på att det finns behov av att ta fram uppgifter om vilka uppföljningar inom kulturområdet som görs mer eller mindre återkommande, inklusive sådan uppföljning som utförs av kulturinstitutionerna själva. En sådan kartläggning borde göras tillgänglig för såväl aktörerna på kulturområdet som den vetenskapliga forskningen. Regeringen förutsätter att inom ramen för sin uppgift, att följa utvecklingen inom kulturområdet i stort och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken, skaffar sig en sådan överblick. Regeringen sammanfattar sin syn på uppgifter vad gäller upp- följning och utvärdering inom kulturområdet i följande avsnitt. Regeringens förslag: I budgetpropositionen för föreslår regeringen att tilldelas resurser för bl.a. utveckling av metoder för mål- och resultatstyrning inom kulturområdet. Vidare föreslås att tilldelas för ökad bidragsgivning till det internationella kulturutbytet. förslag: skall som regeringens kulturpolitiska stabsmyndighet ha ett övergripande utvärderingsansvar för kultur- och medieområdet. Ansvaret för löpande internationella kontakter och kulturutbyte bör förskjutas från till och andra områdesansvariga myndigheter m.fl. Remissinstanserna: Många instanser har invändningar mot att får ett heltäckande kultur- och mediepolitiskt uppdrag. Andra framhåller att det råder oklara gränser mellan och andra myndigheter på kulturområdet och att rådets roll därför bör preciseras. tidigare överväganden: kulturpolitiska beslut (prop. 1974:28, bet. 1974 KrU:15, rskr. 1974:248) fick ett brett men i väsentliga hänseenden avgränsat uppdrag. har tillförts uppgifter allt eftersom har fattat beslut om nya statliga insatser på kulturområdet. Den allmänna inriktningen på rådets verksamhet har dock inte ändrats. Skälen för regeringens förslag: har två huvuduppgifter. Den ena är att som ansvarig myndighet handlägga ärenden om statliga bidrag och andra åtgärder som rör teater, dans, musik, bild- och formkonst, museer och utställningar, litteratur, folkbibliotek samt kulturverksamhet inom bl.a. folkbildning och folkrörelser. svarar således för en betydande del av det statliga stödet till kulturverksamhet. fick ett mer självständigt ansvar för bidragsgivningen genom att medlen till rådets disposition utökades. Rådets andra uppgift är att följa utvecklingen inom kulturområdet i stort, ge regeringen ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken och biträda vid genomförandet av denna. I den uppgiften ligger en skyldighet att verka för samordning och effektivitet i de statliga åtgärderna på kulturområdet. Med det breda kulturpolititiska uppdraget följer att på eget initiativ kan genomföra utredningar och kartlägga området ur olika synvinklar. I åliggandet ingår också att sprida information om företeelser och utvecklingstendenser samt ansvara för officiell kulturstatistik. Regeringens bedömning är att bidragsgivning har haft stor betydelse för kulturlivets utveckling . Det gäller framför allt verksamhet på regional och lokal nivå och inom organisationslivet. kartläggande och utredande verksamhet har tillfört såväl staten som kommuner och landsting ökade kunskaper av stor vikt för kulturpolitiska ställningstaganden. Regeringen har dock uppfattningen att insatser på olika områden skulle få större effekt inom ramen för ett närmare samarbete med andra berörda instanser. Samspelet med andra statliga organ Inom de verksamhetsområden som ansvarar för finns ett stort antal myndigheter och institutioner. Av dessa har flera en bred samordnande funktion, t.ex. , Rikskonserter, Riksutställningar och ansvarsmuseerna. Andra har ett nationellt uppdrag som ledande institution inom sitt område, t.ex. Operan, och samtliga centrala museer. har till uppgift att kartlägga och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Även om utvärderingsansvar i princip omfattar alla de nämnda institutionerna har rådet i praktiken små möjligheter att följa och påverka deras verksamhet. Erfarenheterna visar en varierande grad av samstämmighet mellan och övriga berörda organ. På teater- och musikområdet har trots sina begränsade befogenheter kunnat spela rollen av samordnare på ett i huvudsak tillfredsställande sätt. På litteratur- och biblioteksområdet, där insatser till stor del riktas mot marknaden och den kommunala sektorn, uppstår sällan kompetenskonflikter med andra statliga organ. På musei- och utställningsområdet är roll i förhållande till andra statliga organ mer komplicerad. När det gäller uppföljnings- och utvärderingsansvaret gentemot den regionala nivån, främst länsmuseerna, finns inbyggda kompetens- och målkonflikter mellan å ena sidan och å andra sidan och ansvarsmuseerna. Även i förhållande till övriga centrala museer och Riksutställningar är ställning oklar. Regeringen har i avsnitt 14.4.2 av denna proposition redovisat sin bedömning i dessa frågor. Vissa statliga organ bedriver stödjande verksamhet av samma art som , t.ex. och . De redovisningar som regeringen har tagit del av pekar på att och de andra organen har kommit fram till en ändamålsenlig arbetsfördelning. och m.fl. har delvis olika roller vad gäller insatser för det internationella kulturutbytet. Svenska institutets verksamhet är inriktad på internationellt utbyte bl.a. genom service, information och samordning, medan och andra områdesansvariga organs stöd skall ses som en naturlig förlängning av insatserna på den nationella nivån. Regeringen är därför inte beredd att förorda en ansvarsförskjutning av den art som föreslår. Det är emellertid viktigt - inte minst för dem som söker bidrag - att det finns en tydlig ansvarsuppdelning mellan de berörda organen. Regeringen förutsätter att dessa gemensamt kommer fram till en sådan ansvarsfördelning. Mot bakgrund av breda områdesansvar är det angeläget att rådet i större utsträckning stödjer det svenska kulturlivet i dess allt intensivare kontakter med omvärlden. Förslag om förstärkta medel till för internationellt kulturutbyte redovisas därför i budgetpropositionen. Regeringen har i det föregående anmält sin avsikt att göra en översyn av myndighetsstrukturen på kulturområdet. I det sammanhanget finns anledning att närmare överväga frågan om roll inom ansvarsområdet. skall även följa utvecklingen inom kulturområdet i stort och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken. Härigenom har tilldelats en betydelsefull roll på ett mer allmänt plan, vilket förutsätter handlingsförmåga såväl innanför som utanför det egna ansvarsområdet. Genom att inte har någon överordnad roll i myndighetsstrukturen är denna del av verksamheten i hög grad beroende av ett fungerande samarbete med övriga berörda myndigheter och institutioner. Regeringens intryck är att detta samarbete överlag löper smidigt beroende på att de flesta av kulturlivets intressenter anser roll i sammanhanget naturlig och värdefull. Av remissopinionen framgår dock att det råder olika uppfattningar om vidden av övergripande uppdrag. Regeringen finner därför anledning till en precisering av detta. Självfallet ligger det inte i uppdrag att utvärdera områden som rådet inte har ansvar för. Att följa utvecklingen inom hela kulturområdet inne- bär emellertid med nödvändighet att rådet måste intressera sig för andra myndigheters frågor. Det gäller inte bara frågor inom kulturpolitiken, utan även frågor inom andra politikområden som utbildning, social omsorg, arbetsliv m.m. Tvärsgående frågor som enligt regeringens mening har anledning att noga studera gäller bl.a. barn- och ungdomskultur, det mångkulturella samhället, kulturen och de funktionshindrade, kulturinstitutionernas samarbete med radio- och TV-företagen, kulturens förhållande till nya medier samt kvinnors och mäns jämställdhet i kulturlivet. Det tillhör också åligganden att göra samlade analyser av kulturområdet utifrån olika aspekter. Ett exempel är återkommande allmänna kulturvaneundersökningar. Ett annat exempel är den svenska nationalrapport som togs fram i samband med granskning av svensk kulturpolitik . Regeringen förutsätter att bedriver sitt sektorsövergripande arbete i nära samverkan med de direkt ansvariga organen. Statistikansvar m.m. har föreslagit att får ett samlat ansvar för utvärdering och resultatuppföljning på kultur- och medieområdet. Av det föregående följer att regeringen för sin del inte är beredd att ge mandat att ta fram mer specifika bedömningsunderlag gällande kulturarvet, arkivväsendet, radio, TV, dagspress och nya medier än sådana som motiveras av uppdraget att bevaka utvecklingen inom kulturlivet i stort. Regeringen avser inte heller ge det statistikuppdrag på medieområdet som rådet har begärt i sin fördjupade anslagsframställning. Däremot anser regeringen det angeläget att ges möjlighet att utveckla generella metoder för uppföljning och utvärdering av den statliga kulturpolitiken. Ett viktigt inslag i detta arbete är att försöka få fram användbara mått och indikatorer för mål- och resultatstyrning inom kulturområdet. I budgetpropositionen föreslår regeringen därför att tilldelas medel för att kunna öka sin kompetens på detta område. Samspelet med den regionala nivån I den statliga kulturpolitiken ingår att i samarbete med landsting och kommuner verka för att kulturverksamheten på regional och lokal nivå utvecklas i enlighet med de nationella kulturpolitiska målen. Regeringen har i samband med sitt förslag i avsnitt 18.1 om ett förenklat bidragssystem för regionala kulturinstitutioner betonat vikten av att regionala utvecklingsplaner för kulturområdet upprättas. Sådana utvecklingsplaner kan även vara ett värdefullt underlag för bidragsgivning på området. I detta sammanhang vill regeringen även betona vikten av en bred regional representation i rådets referensgrupper. 19 Författningskommentar Förslaget till bibliotekslag 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet. I den inledande bestämmelsen anges ramen för bibliotekslagen. Den rymmer hela det offentliga biblioteksväsendet. Med detta avses de bibliotek som i huvudsak finansieras med skattemedel, dvs. folkbiblioteken, skolbiblioteken, talboks- och , högskolebiblioteken och övriga forskningsbibliotek samt andra statligt finansierade bibliotek t.ex. Statens musikbibliotek. Till det offentliga biblioteksväsendet hör även sjukhusbiblioteken. Alla bestämmelser i lagen är i och för sig inte av den karaktären att de av konstitutionella skäl kräver lagform men det har ansetts lämpligt att samla alla föreskrifter som rör det offentliga biblioteksväsendet i lagen. 2 § Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upp- lysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. Varje kommun skall ha folkbibliotek. I första stycket anges målen för biblioteksverksamheten. Det grundläggande uppdraget är att främja intresset för läsning, litteratur och kunskapssökande. I andra stycket betonas starkt bibliotekens särskilda ansvar för att göra datalagrad information och nätverk tillgängliga för medborgarna. Detta har utvecklats närmare i den allmänna motiveringen avsnitt 7.2. Det har angivits att det är medborgarna som skall ha tillgång till folkbiblio- teket. Därmed avses i första hand de som bor i den kommun där är beläget, dvs. främst de som är folkbokförda i kommunen. Även sådana personer som mer tillfälligt vistas i kommunen bör inkluderas. I tredje stycket slås fast att varje kommun är skyldig att ha folkbibliotek. Däremot sägs inget om hur många bibliotek som skall finnas i varje kommun. Den enskilda kommunen får närmare bestämma hur biblioteksverksamheten skall organiseras. 3 § På folkbiblioteken skall allmänheten avgiftsfritt få låna litteratur . Bestämmelsen hindrar inte att ersättning tas ut för kostnader för fotoko- piering, porto och andra liknande tjänster. Inte heller hindrar den att en avgift tas ut i de fall låntagare inte inom avtalad tid lämnar tillbaka det som de har lånat. I första stycket finns den mest grundläggande bestämmelsen i lagen, nämligen att boklån skall vara avgiftsfria. gäller att biblioteken inte får ta ut avgift för boklån utan medgivande av upphovsmännen, men i paragrafen har uttryckligen lagts fast att lån skall vara avgiftsfria. Bestämmelsen tar bara sikte på litteratur. Informationssökning i databaser m.m. regleras inte i lagen. Vad gäller frågan om avgiftsfrihet för informationsteknik avvaktar regeringen slutbetänkande från utredningen . Lagen reglerar inte förhållandet mellan biblioteken och upphovsmän m.fl. Även i fortsättningen måste vid avgiftssättningen beaktas vad som gäller på det upphovsrättsliga området. I andra stycket anges vissa kostnader som folkbiblioteken får kompensera sig för trots att de har samband med boklån. Undantagen torde vara ganska självskrivna men de har till undvikande av missförstånd ändå angivits i lagen. Med andra liknande tjänster avses t.ex. en avgift som tvingas betala för att få låna en bok från ett utländskt bibliotek. Frågan om ersättning i de fall låntagaren förstör eller inte lämnar tillbaka en bok regleras inte i lagen. I detta fall torde vanliga skadeståndsrättsliga regler gälla (jfr , Biblioteksrätt, s. 84-86). 4 § Ett länsbibliotek bör finnas i varje län. Länsbiblioteket skall bistå folkbiblioteken i länet med kompletterande medieförsörjning och andra regionala biblioteksuppgifter. För den kompletterande medieförsörjningen skall också finnas en eller flera lånecentraler. I paragrafen anges för fullständighetens skull länsbiblioteken och lånecentra- lerna eftersom dessa har en viktig funktion att fylla vad gäller den s.k. låne- kedjan (se 10 §). I förslag anges att "ett folkbibliotek i varje län kan åläggas uppgifter som länsbibliotek". Regeringen anser att det inte finns möj- lighet att lägga denna uppgift på ett folkbibliotek . Ett samarbete mellan landsting och en kommun inom biblioteksområdet skall bygga på en frivillig överenskommelse. Det måste även vara möjligt att organisera länsbiblioteken som fristående enheter direkt under . Någon reglering av detta krävs inte i lagen. Regeringen anser därför att det första stycket i 4 § i lagförslag skall utgå och ersättas med formuleringen "Ett länsbibliotek bör finnas i varje län". 5 § Inom och gymnasieskolan skall det finnas lämpligt fördelade skolbibliotek för att stimulera skolelevernas intresse för läsning och litte- ratur samt för att tillgodose deras behov av material för utbildningen . I denna paragraf anges skolbibliotekens uppgifter. En föreskrift om biblioteken i finns i 4 § grundskoleförordningen (1988:655) medan det däremot i den nya gymnasieförordningen (1992:394) - till skillnad från vad som gällde för den gamla - inte finns någon sådan bestämmelse. Bestämmelsen i grundskoleförordningen bör ersättas med en hänvisning till bibliotekslagen. 6 § Det skall finnas tillgång till högskolebibliotek vid alla högskolor. Dessa bibliotek skall inom de områden som anknyter till utbildning och forskning vid högskolan svara för biblioteksservice inom högskolan och i samverkan med landets biblioteksväsen i övrigt ge biblioteksservice. Bestämmelsen finns i högskoleförordningen (1993:100). För systematikens skull har den förts in i lagen. Bestämmelsen i högskoleförordningen bör ersättas med en hänvisning till bibliotekslagen. Ändringen av författningstexten är endast av redaktionell innebörd. 7 § Kommunerna ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten. Landstingen ansvarar för länsbiblioteken. Staten ansvarar för högskolebiblioteken och lånecentralerna samt för sådan biblioteksverksamhet som enligt särskilda bestämmelser ankommer på staten. I paragrafen fastslås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. Där anges bl.a. att landstingen ansvarar för länsbiblioteken. Ett flertal remissinstanser har påpekat att länsbibliotekens verksamhet finansieras gemensamt av staten och respektive landsting och att det därför bör anges i lagen att både staten och landstingen svarar för länsbiblioteken. Även om staten bidrar till finansieringen är det ändå som är huvudman. Det finns därför inte skäl att göra någon ändring i det som föreslagit. 8 § Folk- och skolbiblioteken skall ägna särskild uppmärksamhet åt funk- tionshindrade samt invandrare och andra minoriteter bl.a. genom att erbjuda litteratur på andra språk än svenska och i former särskilt anpassade till dessa gruppers behov. I paragrafen markeras vissa grupper som det är särskilt angeläget att bibliote- ken uppmärksammar. Det bör ske i former anpassade till dessa grupper t.ex. genom tillhandahållande av kassettböcker, talböcker m.m. I bestämmelsen regleras inte på vilket sätt litteraturen skall hållas till handa. Detta kan ske genom egna inköp eller genom inlån från lånecentraler m.m. 9 § Folk- och skolbiblioteken skall ägna särskild uppmärksamhet åt barn och ungdomar genom att erbjuda böcker, informationsteknik och andra medier anpassade till deras behov för att främja deras språkutveckling och stimulera till läsning. föreslår att folk- och skolbiblioteken skall ägna särskild uppmärksamhet åt barn och ungdomar, funktionshindrade samt invandrare och andra minoriteter bl.a. genom att erbjuda litteratur på andra språk än svenska och i former särskilt anpassade till dessa gruppers behov. För att tydliggöra kommunernas ansvar för fullgod biblioteksservice åt barn och ungdomar bör det enligt uttryckas i en särskild paragraf i lagen. Regeringen instämmer i detta. Barn och ungdomar är dessutom inga minoriteter på det sätt som uttryckts i förslag och behöver typiskt sett inte litteratur på andra språk än svenska. I paragrafen anges folk- och skolbibliotekens ansvar för barn och ungdomar vad avser deras behov av bl.a. böcker och informationsteknik. 10 § Länsbibliotek, lånecentraler, högskolebibliotek och andra statliga forskningsbibliotek m.m. skall avgiftsfritt ställa litteratur ur de egna sam- lingarna till folkbibliotekens förfogande samt i övrigt samverka med folk- och skolbiblioteken och bistå dem i deras strävan att erbjuda låntagarna en god biblioteksservice. I denna paragraf läggs den mycket viktiga regeln om den s.k. lånekedjan eller fjärrlånesystemet fast. Detta binder ihop de olika biblioteken så att man från folkbiblioteket kan beställa vilken titel som helst, trots att det egna inte har den. Detta system är mycket viktigt för folkbibliotekens möjligheter att erbjuda sina låntagare en god service. I bestämmelsen slås fast att denna verksamhet, när det gäller litteratur, skall vara avgiftsfri. Också mellan statliga bibliotek bör fjärrlåneverksamheten vara avgiftsfri. Frågan behöver emellertid inte lagregleras; den kan tas upp i förordning. Bestämmelsen ger forskningsbiblioteken inte bara en skyldighet att ställa böcker till förfogande utan också att bistå på annat sätt t.ex. genom att lämna information från sina databaser. Något krav på att även denna service ska vara avgiftsfri har det dock inte ansetts lämpligt att införa. I sådana avseenden får överenskommelser träffas mellan de olika biblioteken.