prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — Markägaren får behålla själva marken och avkastningen av den, men intrånget innebär ofta en ekonomisk skada i form av minskat marknadsvärde samt nedsatt eller försenad avkastning m.m. För vissa former av intrångsskador utgår ersättning. Vilka fall av intrång som föranleder ersättning anges i regel i respektive lag, t.ex. i PBL eller NVL. Ofta har ersättningen gjorts beroende av att intrånget medför en skada av viss storlek: att en kvalifikationsgräns för ersättning överskrids. Kvalifikationsgränserna ger uttryck för tanken att envar måste vara beredd att underkasta sig visst intrång av hänsyn till allmänna intressen; ett bagatellartat intrång bör inte grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna. intrång genom samhällsplaneringen skulle visserligen kompenseras helt eller delvis men rena förväntningsvärden skulle inte ersättas. Tanken var att det allmänna intresset vägde tyngre än den enskildes önskemål om en vinstgivande verksamhet. I PBL:s motiv betonas till en början att vid beslut enligt lagen en avvägning får göras mellan allmänna och enskilda intressen. Denna tankegång kommer också till uttryck i 1 kap. 5 § PBL. Flertalet av de krav på byggnader m.m. som finns intagna i 3 kap. PBL sades vara av det slaget att det allmänna utan vidare har rätt att fordra av den enskilde att han tillgodoser dem utan rätt till kompensation (se prop. 1985/86:1 s. 374). I vissa andra fall ansågs det däremot rimligt att den enskilde kompenserades, med eller utan kvalifikationsgräns, för den skada som uppkommit. Ersättning skulle dock i princip vägras vid myndigheternas åtgärder för att förebygga eller minska Tanken har således inte varit att enskilda skall kompenseras för att de uppfyller de aktsamhetskrav som olika lagar uppställer. NVL avser ingrepp av naturvårdshänsyn. Reglerna i NVL har nära anslutits till reglerna i PBL. I 3 § första stycket NVL finns en allmänt hållen regel om intresseavvägning. Naturvårdsintresset medför dock i många fall att det allmänna kan ingripa utan ersättningsskyldighet. Det står klart att detta gäller vid generella beslut, t.ex. om strandskydd. Även enligt NVL gäller principen att ersättning skall utgå vid sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Däremot saknar NVL den andra kvalifikationsgränsen, att skadan skall vara betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Bildandet av naturreservat medför ofta ett intrång i pågående markanvändning, vilket medför rätt till ersättning. Bildande av naturvårdsområde eller ingrepp i form av strandskyddsförordnande medför däremot inte någon rätt till ersättning för markägaren. KML innehåller regler som ger och möjlighet att vidta de åtgärder som behövs för att skydda en fast fornlämning. medför kostnader eller skada för ägaren, har han rätt till skälig ersättning av staten. Samma sak gäller när någon vägras att rubba fornlämning, som när den påträffades var helt okänd och utan synligt märke ovan jord. En byggnad får under vissa förutsättningar förklaras som byggnadsminne. minnesförklaring innebär att föreskrifter meddelas om hur byggnaden skall vårdas och underhållas samt om i vilka avseenden den inte får ändras. Om skyddsföreskrifterna utgör hinder för rivning av byggnaden och skadan därav är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten eller om skyddsföreskrifterna på annat sätt innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, har ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av staten. Åtskilliga författningar om ingrepp mot farlig egendom, som förstörs, föreskriver en reduktion av ersättningen. Här grundas ingreppen på vägande säkerhetsskäl. Privat mark och civila anläggningar kan under vissa förutsättningar förklaras som skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I sådana fall kan bl.a. ägares dispositionsrätt till området tillfälligt inskränkas; han kan t.o.m. utestängas från området. En avvägning skall alltid ske mellan skyddsbehovet och motstående intressen. Någon ersättningsregel har inte ansetts böra införas (se prop. 1989/90:54 s. 44). Här torde dock vara av betydelse att de tvångsvisa ingreppen sker i kvalificerade försvarsintressen och att de skall vara tillfälliga. Inte heller sådana avspärrningar som sker med stöd av t.ex. polislagen (1984:387) medför rätt till ersättning. I samband med införandet av det fria handredskapsfisket på ostkusten diskuterades livligt frågan om skyddet för äganderätten i förhållande till såväl då gällande svensk grundlag som . Frågan har också varit föremål för prövning av såväl högsta inhemska instans (NJA 1992 s. 337) som Europa- konventionsorgan. Lagstiftningen innebar en inskränkning till förmån för allmänheten i stort. Ersättning utgick, men endast för inkomstförlust (se vidare härom nedan, särskilt under avsnitt 4.4.1). Vid rådighetsinskränkningar har ersättningsreglerna, åtminstone tidigare, i högre grad än vid expropriativa ingrepp gett uttryck för avvägningar mellan de berörda En intresseavvägning har oftast blivit avgörande för den lösning som lagstiftaren har valt - full ersättning, ersättning med viss reduktion eller ingen ersättning alls. Ju starkare skäl som från allmän synpunkt har talat för att inskränka ägarens användning av egendomen, desto sämre har hans möjligheter till ersättning varit. Varje situation är dock speciell och det är svårt att härleda några allmänna principer ur den skiftande lagstiftningen gällande rådighetsinskränkningar. Några allmänna synpunkter torde dock kunna anläggas. När det gäller hur mycket den enskilde i ett visst fall har fått tåla utan ersättning synes normalt styrkan av dennes intresse ha varit avgörande. Av betydelse torde också ha varit det enskilda intressets art. Är detta intresse skyddsvärt (det är fråga om en miljömässigt försvarlig och även i övrigt tillåten markanvändning), utan att sammanfalla med det allmänna intresset, har ersättning som regel utgått vid ingrepp i en normal utveckling, men inte när mera lösa förväntningar slår fel. Icke skyddsvärda enskilda intressen, t.ex. att driva en verksamhet som utgör ett miljöhot, har kunnat bedömas på annat vis. nödvändigtvis skada vid ingrepp i rådande förhållanden ersatts, såvida inte ingreppet haft annan grund än miljöhotet. Tyngden av en del samhällsintressen (t.ex. säkerhet, hälsoskydd och vissa miljöhänsyn) har ansetts vara typiskt sett sådant att den enskilde har kunnat få tåla ingrepp utan kompensation även om han i sin verksamhet har följt lagliga krav. I den mån samhällsintressena till betydande del har varit beroende av politiska värderingar (t.ex som i fråga om behovet av mark för friluftsliv) torde dock möjligheterna till ersättning ha varit större. Huruvida ingreppet har varit angeläget i det konkreta fallet har inte spelat någon större roll, förutsatt att det inte rått missförhållanden på fastigheten eller liknande. 4.1.2 Rätten till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet Vissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilt tillstånd för att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva viss verksamhet är ett gynnande förvaltningsbeslut. Beträffande sådana beslut är huvudregeln att de, av hänsyn till den enskildes trygghet, inte kan återkallas. Här har ibland dragits kontraktsrättsliga paralleller, vid vilka tillståndet setts närmast som en utfästelse (som dock kan anses villkorad i vissa fall) från det allmännas sida (se t.ex. , Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951 s. 462 och lagrådets yttrande i prop. 1974:146 s. 143; jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991 s. 157 och SOU 1993:68, Elkonkurrens med nätmonopol s. 263). Ett tillstånd anses ge en tillståndshavare en speciell anledning att lita på att han får fortsätta att driva sin verksamhet. Under vissa förhållanden är dock återkallelse möjlig, t.ex. om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl. Återkallelse kan också ske med stöd av förbehåll i själva tillståndsbeslutet eller i den författning, varpå beslutet grundar sig (se , Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl. 1992 s. 80). Om ett tillstånd dras in eller om villkoren för tillståndet skärps så att verksamheten väsentligt försvåras eller fördyras är frågan om tillståndshavaren skall få ersättning för sin förlust. Ingripandet riktas mot hans näring men kan åtgärden avse användningen av hans egendom, normalt en fastighet; därigenom påverkas också egendomens värde. När det gäller miljöskyddslagens (1969:387) regler kan sägas att avsikten visserligen är att rimlig hänsyn skall tas till tillståndshavarens intressen vid ingrepp mot hans verksamhet, men att miljöskyddsintresset väger tungt. Den enskilde har varit skyldig att följa de miljökrav som ställts på hans verksamhet, även om det medfört kostnader eller andra förluster. Lagen innehåller inte några ersättningsregler vare sig för de fall där tillståndshavaren tvingas upphöra med sin verksamhet eller där han måste tåla nya villkor för verksamheten. Enligt 12 § tredje stycket i den numera upphävda lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter, som enligt övergångsbestämmelserna gällde även för äldre koncessioner, kunde koncession återkallas, förutom när föreskrift eller villkor i koncessionen åsidosattes, om synnerliga skäl förelåg i annat fall. I den sist angivna situationen var tillståndshavaren berättigad till ersättning av staten för förlust till följd av åtgärd som han vidtagit med anledning av koncessionen. I utredningsförslaget fanns inte någon ersättningsregel. Sedan man vid remissbehandlingen invänt att bestämmelsen om återkallelse var ägnad att minska tillståndshavarens trygghet, erinrade departementschefen om att regeln motiverats med att betydande samhällsintressen kunde stå på spel och att återkallelsemöjligheten borde utnyttjas med stor varsamhet och endast undantagsvis. I lagrådsremissen föreskrevs att koncessionshavaren, utom i överträdelsefallen, hade rätt till skälig ersättning av staten för förlust. Tanken var, enligt motiven, att tillståndshavaren inte skulle komma i en sämre situation efter återkallelsen än om han hade saknat koncession; bestämmelsen borde däremot inte tillämpas så att tillståndshavaren fick ersättning för utebliven vinst (se prop. 1974:146 s. 90). Ståndpunkten i fråga om ersättningens storlek diskuterades även av lagrådet, som godtog lagtexten men invände att begränsningen, att utebliven vinst inte skulle ersättas, inte kunde utläsas ur lagtexten och att motivuttalandet inte kunde vara bindande för domstolarna. Lagrådet menade vidare att begränsningen inte var sakligt motiverad från affärsmässiga synpunkter och med hänsyn till de avtalsrättsliga inslagen i förhållandet mellan staten och koncessionshavaren (se prop 1974:146 s. 143). Departements- chefen inskränkte sig emellertid till att förtydliga lagtexten på så sätt att den angav att ersättning skulle utgå för förlust till följd av åtgärd som vidtagits med anledning av koncessionen (se prop. 1974:146 s. 149). Trots att ersättningen sålunda begränsades, kan lagstiftningen ses som ett belägg för att ersättning svårligen kan vägras tillståndshavaren när det gäller ett betungande ingrepp som inte grundas på överträdelser av föreskrifter eller villkor eller på säkerhets- eller miljöskäl. En annan sak är att full ersättning inte ansågs behöva utgå. Den ovan angivna lagen har ersatts av minerallagen (1991:45). Enligt 6 kap. 3 § minerallagen krävs alltjämt synnerliga skäl för återkallelse av bl.a. bearbetnings- koncession, när tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter. Enligt motiven fordras, liksom tidigare, att betydande samhällsintressen står på spel. Härvid skall, enligt 7 kap. 5 §, ersättning från staten utgå för den skada tillståndshavaren lider till följd av återkallelsen. Regelns avfattning torde innebära att full ersättning skall utgå, även om lagstiftarens avsikt var en annan (jfr prop. 1988/89:92 s. 109). Det föreskrivs däremot inte någon rätt till ersättning vid ändrade villkor för tillståndet. I förarbetena framhölls tvärtom att samhället måste ha möjlighet att skydda motstående intressen genom en villkorsändring, utan att detta skulle grunda rätt till ersättning för tillståndshavaren (se prop. 1988/89:92 s. 109). Frågan om ersättning, bl.a. vid skärpta omprövningsregler, blev aktuell vid tillkomsten av vattenlagen (1983:291). Huvudregeln enligt den äldre vattenlagen var att tillstånden gällde . Vattenföretag hade dock redan enligt äldre lag skyldighet att utan ersättning finna sig i att dess rättsställning enligt tillståndet rubbades till förmån för vissa allmänna intressen. Genom lag har bestämmelserna i viss mån ändrats. Omprövning av tillstånd kan ske för att tillgodose vissa offentliga intressen. Härvid har fastighetsägaren rätt till ersättning, men den begränsas enligt ganska invecklade regler. Begränsningen motiverades i huvudsak av att det allmänna, utan viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt att hävda sina intressen genom omprövning, att många vattenföretag är mycket vinstgivande och väl kan bära en del av förlusten samt att den enskildes rätt att råda över vattnet också tidigare hade varit begränsad av hänsyn till allmänna intressen. Rätten till full ersättning ansågs därför böra falla bort när det gällde sådana allmänna intressen som var av kvalificerad natur; företagaren borde få ersättning endast för visst produktionsbortfall. Omprövningsreglerna skall tillämpas också på vissa äldre vattenföretag, som huvudregel med början (jfr nedan angående återkallelse av vissa äldre täkttillstånd). Behovet av omprövning ansågs vara särskilt stort i fråga om äldre företag, som kan ha fått tillstånd utan att allmänna hänsyn beaktats på det sätt som skall ske enligt den nya lagen. Reduktionen ansågs här inte vara oskälig. Även när omprövning skett enligt samma lag som reglerat tillståndet och omprövningen motiverats av starka allmänna intressen, har dock ersättning ansetts böra utgå för större del av förlusten. Före kunde ett täkttillstånd inte återkallas utan att tillståndshavaren fick rätt till ersättning om han hade uppfyllt de villkor som ställts upp för tillståndet. Därefter fick 18 § femte stycket NVL följande lydelse: "Har förflutit från det täkttillstånd vunnit laga kraft, kan upphäva tillståndet helt eller delvis eller förena tillståndet med ändrade föreskrifter. Visar det sig att meddelade föreskrifter ej i erforderlig mån begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, kan före utgången av angivna tid förena tillståndet med sådana ändrade föreskrifter som ej kunna anses oskäligt betungande." (SFS 1973:311). Det kan nämnas att 18 § femte stycket NVL fortfarande har i huvudsak samma innebörd; stycket har ändrats språkligt och får , enligt sista meningen, förena tillståndet "med de ytterligare villkor som behövs". NVL innehåller inte någon regel om ersättning vid återkallelser av täkttillstånd enligt 18 § femte stycket. Lagrådet uttalade, angående förslaget till bestämmelser om återkallelse av tillstånd enligt strålskyddslagen (se prop. 1987/88:88 s. 86): Syftet med lagen anges i 1 § vara att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. De synnerliga skäl som kan föranleda återkallelse av tillstånd, trots att alla föreskrifter och villkor iakttagits, måste bottna i detta syfte. Oavsett om det sägs ut i paragrafen eller inte, är det således endast strålskyddssynpunkter som kan åberopas för återkallelse av tillståndet. Om det av andra skäl anses angeläget att bringa en verksamhet med strålning att upphöra torde det få åstadkommas genom en uppgörelse med tillståndshavaren. Rättssäkerheten kräver att han i sådant fall hålls skadeslös. Departementschefen delade lagrådets uppfattning att de synnerliga skäl som kan föranleda återkallelse måste bottna i de syften med lagen som anges i 1 §. De regler som finns om rätt till ersättning vid återkallelse av tillstånd eller ändring av villkoren för ett tillstånd kan knappast sägas vara konsekvent uppbyggda; reglernas detaljer beror ofta på den speciella karaktären av lagstiftningen i fråga. Det kan dock konstateras att rätten till ersättning till väsentlig del har berott på skälen för ingreppet. Allmänt har nog antagits att det inte föreligger någon rätt till ersättning vid beslut om återkallelse eller inskränkning av en tillståndspliktig verksamhet, när ingreppet grundas på överträdelse av villkoren för verksamheten eller på vägande hänsyn till allmän ordning och säkerhet, smittofara, brandfara, trafiksäkerhet eller andra liknande tungt vägande säkerhetsskäl. I SOU 1993:68, Elkonkurrens med nätmonopol, uttalade sålunda (s. 263) att om en villkorsändring beror på hänsyn till allmän säkerhet eller miljö torde den enskilde i allmänhet inte få någon ersättning. Man har sett annorlunda på ersättningsfrågan när det gällt återkallelse av ett tillstånd på grund av t.ex. ekonomiska eller organisatoriska överväganden eller av rättvisehänsyn. Skäl av denna typ har inte ansetts kräva oundgängligt beaktande på samma sätt. Hänsyn till naturmiljön har vägt tungt när det gäller ett så pass kraftigt naturingrepp som täktverksamhet. I övrigt kan sägas att sådana synpunkter, liksom hänsyn till hushållningen med naturresurserna och till allmänna intressen av liknande slag, visserligen kanske har kunnat påverka ersättningens storlek, men de har inte vägt så tungt att kompensation har ansetts kunna vägras den enskilde. Detaljer i gällande regler om ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet varierar således från en situation till en annan, bl.a. med hänsyn till verksamhetens farlighet och tyngden av de skäl som motiverar ingreppet samt den betydelse ingreppet typiskt sett har för tillståndshavaren. Av betydelse har också varit om ingreppet föranleds av ny lagstiftning som uppställer skärpta krav eller om det grundar sig på samma lagstiftning som den som gällde när tillståndet gavs. Tillståndshavarens position kan nämligen te sig mer eller mindre tryggad med hänsyn till bl.a. tillståndslagstiftningens utformning. Rimligen får man skilja på fall där den lag, varpå tillståndet grundas, förutsätter att återkallelse kan ske på viss grund och fall där ny lagstiftning utvidgar återkallelsemöjligheterna. I det senare fallet strider ingreppet på ett annat sätt mot vad tillståndshavaren med fog har kunnat vänta sig. Sammanfattningsvis har nog, åtminstone tidigare, kunnat sägas följande i frågan om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet: - Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rubbas på samma sätt enligt äldre lag, är möjligheterna större till kompensation. - Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av tillstånd bör t.ex. ge större möjligheter till ersättning än endast en skärpning av tillståndsvillkoren. - Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom ingreppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säkerhetsskäl och även miljöskäl av annat slag har ansetts vara typiskt sett sådana skäl som har kunnat motivera reduktion eller bortfall av ersättningen. Andra allmänna intressen har inte ansetts väga lika tungt. För att helt vägra ersättning bör förmodligen flera av de berörda faktorerna ha talat i denna riktning. Vid ny lagstiftning om återkallelse av tillstånd, vilka inte har kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre rätt, torde det för att vägra ersättning ha krävts tungt vägande, helst nytillkomna, säkerhets- eller miljöskäl. 4.1.3 Rätten till ersättning inom kärnteknik- området I atomenergilagen fanns ingen lagfäst rätt till ersättning. Under arbetet med lagens tillkomst ifrågasatte Justitiekanslern om inte en regel kunde införas, som gav tillståndshavaren rätt till någon ersättning för sådana fall då en förändring vore obillig mot honom. I propositionen (prop. 1956:178 s. 28) framhölls att återkallelse av ett tillstånd eller uppställande av nya villkor kunde medföra olägenheter för den enskilde. När fråga uppstod om att återkalla tillstånd, att ändra tidigare uppställda villkor eller att uppställa nya villkor, borde, enligt vad som uttalades i propositionen, självfallet tillbörlig hänsyn tas till den enskildes intresse. Någon generell regel om ersättning för de förluster som i sådant fall kunde uppstå ansågs emellertid inte böra uppställas; skulle det i något fall framstå som uppenbart obilligt att ersättning inte lämnades, fick detta bli föremål för särskild prövning. Lagrådet och tredje lagutskottet hade inget att anföra i detta sammanhang. Frågan om ersättning vid försämring av tillståndshavarens rättsläge kom upp också i samband med villkorslagen. Om laddningstillstånd vägrades eller om villkorslagen i annat fall medförde att tillstånd enligt atomenergilagen inte kunde utnyttjas, var reaktorinnehavaren berättigad till ersättning av staten för förlust till följd av åtgärd som han före villkorslagens ikraftträdande hade vidtagit i anledning av tillståndet (4 § första stycket villkorslagen). Lagrådet framhöll att de villkor som villkorslagen föreskrev hade kunnat uppställas även med stöd av atomenergilagen. Den nya lagstiftningen innebar närmast att de stränga krav som ansågs böra ställas på reaktorinnehavaren preciserades med hänsyn till att avfallsproblemen inte tillräckligt hade beaktats när tillstånden meddelades och till villkorens omfattande ekonomiska konsekvenser för både kraftföretagen och samhället. Den egentliga nyheten i lagstiftningen var att ersättningsrätten lagfästes. chefen anförde i huvudsak: Det var inte rimligt att ersättningsfrågan, som i atomenergilagen, lämnades öppen. Frågan fick i första hand lösas förhandlingsvägen. Med hänsyn framför allt till att tillstånd enligt atomenergilagen redan hade meddelats och att villkor av aktuellt slag inte tidigare hade ställts upp, borde dock rätten till ersättning vid vägrade tillstånd att ta anläggning i drift till viss del lagfästas. Reaktorinnehavaren borde rimligen ges rätt till ersättning för kostnader nedlagda före de nya bestämmelsernas ikraftträdande, däremot inte för utebliven vinst. Ersättning skulle kunna utgå inte bara för anläggningskostnader utan även för skadestånd som reaktorinnehavarna ådrog sig på grund av att de inte kunde uppfylla vissa kontrakt. Ersättning skulle också kunna utgå för ökade kostnader vid alternativ produktion eller för anskaffande av ersättningskraft om ersättningsskyldigheten därigenom kunde begränsas. Beträffande de kostnader som hänförde sig till tiden efter villkorslagens ikraftträdande sades reaktorinnehavaren i princip befinna sig i samma situation, som när den som fått tillstånd enligt atomenergilagen, utan att ha gjort sig skyldig till försummelse, hindrades att utnyttja tillståndet genom att ytterligare villkor ställdes upp av regeringen eller tillsynsmyndighet och liksom i sådana fall borde ersättning utgå efter särskild prövning. Härvid uttalades (prop. 1976/77:53 s. 26) att riktlinjerna i atomenergilagens förarbeten borde kunna vara vägledande. Lagrådet betonade ersättningsbestämmelsens betydelse utan några invändningar mot dess utformning, frånsett att även vikten av allmänna ersättningsrättsliga principer, t.ex. i fråga om orsaks- och adekvansbedömning, framhölls. Villkorslagens ersättningsregler förefaller ha byggt på tanken att om en lagstiftning ställer upp nya villkor och därigenom ingriper i redan meddelade tillstånd, bör tillståndshavaren ha rätt till ersättning. Ersättning skulle utgå oavsett om något annat vore obilligt eller inte. Härom synes det ha förelegat enighet även i (NU 1976/77:23). Villkorslagens bestämmelser tjänade som förebild för rådrumslagen, vars 2 § föreskrev rätt till ersättning av staten för förlust genom att reaktorns tagande i drift fördröjdes. Ersättningsreglerna motiverades med att förbudet mot att ta reaktorer i drift innebar en väsentlig inskränkning i innehavarens rådighet och kunde få omfattande ekonomiska konsekvenser för honom. Departements- chefen anförde bl.a. följande (prop.