prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I anslutning till 6 § SoL införs| | en ny bestämmelse med innebörd att en person som | | önskar flytta till en annan kommun, men till följd | | av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig | | sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- | | och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig | | där utan att den andra kommunen erbjuder sådana | | insatser, har rätt att hos den kommunen ansöka om | | annat bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt| | boende. En sådan ansökan skall behandlas som om den | | enskilde var bosatt i den andra kommunen. Det | | förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i | | hemkommunen får inte beaktas vid en sådan prövning. förslag: En person som fyllt och som har eller är i behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser, och som vill flytta till en annan kommun skall, enligt utredningens förslag till ny lagbestämmelse ha rätt till bistånd av inflyttningskommunen enligt 6 § SoL. Några skäl för flyttningen behöver inte anges. Utredningen förutsätter att man vid biståndsprövningen inte beaktar om den enskilde har sitt behov av boende och omsorg tillgodosett i hemkommunen. Remissinstanserna: Ett 60-tal remissinstanser, däribland 24 kommuner har beretts tillfälle att yttra sig över betänkande. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget utan reservationer, bl.a. läns- rätten i , , , , i , , , Kommunförbunden i , och , , Akademikers Central- organisation, Föreningen , , , , , samt åtta kommuner. Övriga remissinstanser ansluter sig till intentionerna i betänkandet och delar utredningens uppfattning i sak men uttrycker tveksamhet kring en eller flera delar av lagkonstruktionen. Ett antal kommuner tillstyrker förslaget, dock med krav att kostnadsansvaret löses mellan hemkommunen och inflyttningskommunen (, , och ). stad anser inte att äldres flyttningsmöjligheter skall regleras genom lagstiftning och anser vidare att det är olämpligt att frångå vistelsebegreppet för en viss grupp. Några kommuner - , , , , - berör frågan om bristen på särskilda boendeformer, svårigheterna att planera för andra än den egna kommunens invånare och att många sökande inom den egna kommunen inte kan få sina behov tillgodosedda inom rimlig tid. När det gäller konstruktionen av lagen anser ombudsmän, i län liksom att konstruktionen med förhandsbesked borde prövats. Länsrätten i anser att lagförslaget behöver kompletteras med en uttrycklig lagregel för att förhindra att inflyttningskommunen gör bedömningen att behovet av bistånd enl § 6 SoL redan är tillgodosett i hemkommunen. Länsrätten vill också fästa uppmärksamheten på att de framlagda förslagen inte torde lösa flyttningsfrågan för äldre som bor i vidsträckta kommuner och som vill flytta inom vistelsekommunen. kommun och anför att det måste klargöras att det är inflyttnings- kommunen som avgör vilken typ av bistånd som skall beviljas. Ett visst vårdbehov som i en kommun löses med särskilt boende kan i en annan kommun med utbyggd hemtjänst och hemsjukvård. ombudsmän anser att formerna för biståndet bör preciseras mer än vad som gjorts i förslaget. Åldersgränsen kommenteras av ett antal remissinstanser, däribland som anser att det bör övervägas om inte också personer och som inte omfattas av LSS bör få samma rätt att flytta. ombudsmän, kommun, kommun, , kommun och Falu kommun anför synpunkter på behovet av att särskilda skäl som t.ex. anknytning till kommunen genom anhöriga, närstående eller tidigare boende bör föreskrivas vid prövning av ansökan om flyttning. Rätten för äldre personer att flytta till särskild boende- eller vårdform i annan kommun eller annat landsting har behandlats i olika sammanhang sedan 1980- talet. I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) betonades målet att alla människor, oberoende av service- eller vårdbehov, skall kunna byta bostads- eller vistelseort. Detta ansågs kunna lösas på frivillig väg genom överenskommelser mellan huvudmännen. Äldredelegationen (S 1988:A) tillsattes och hade till uppgift att utarbeta förslag till närmare utformning av en förändrad ansvarsfördelning på äldreomsorgsområdet. I delegationens uppdrag ingick vidare att ange former för hur äldre och funktionshindrade personer med behov av särskilda boende- och vårdformer skulle kunna flytta till annan kommun eller landsting. Som en följd av Äldredelegationens arbete utfärdade de båda kommunförbunden rekommendationer som rörde frågan om utvidgade flyttningsmöjligheter. Enligt Svenska kommunförbundets rekommendation (cirk. 1989:65) bör kommunerna positivt verka för att äldre personer och personer med funktionshinder ges möjlighet att er- hålla bostad i med helinackordering eller servicebostad i annan kommun än hemkommunen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt personer med anknytning till kommunen och krav på betalning mellan kommunerna bör inte förekomma. På motsvarande sätt beslöt att rekommendera landstingen att tillämpa det s.k. riksavtalet som med vissa ändringar innebar att sjukvårdshuvudmännen åtog sig att ta emot långtidssjuka patienter utan krav på remiss eller särskilda motiv för önskan att flytta. Rekommendationen innebar också att "hemlandstinget" hade betalningsansvar för patienten . rekommendation upphörde att gälla i samband med genom- förandet av Ädel-reformen . Enligt uppföljningar som (1993:12) och genomförde ansåg kommunerna att det var angeläget att kunna tillgodose enskildas önskemål om att få flytta till en särskild boendeform i kommunen, även om de var bosatta i en annan kommun när ansökan gjordes. Biståndsansökningar i s.k. anknytningsfall behandlades enligt de undersökta kommunerna på samma sätt som ansökan från kommunens egna invånare. Det framkom dock att personer från andra kommuner fick avslag på ansökan om det fanns egna kommuninvånare med stora behov av särskilt boende. Många kommuner tog upp problemet med den bristande tillgången på särskilt boende och anförde att det kunde upplevas orättvist mot de egna kommuninvånarna att äldre från andra kommuner prioriterades. Uppföljningen ledde inte till några ändringar i rekommendationen, vilken enligt borde fortsätta att gälla tills vidare. Om rättsläget och praxis Enligt 3 § första stycket socialtjänstlagen är det vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Med vistelsekommun avses den kommun där den enskilde vistas när hjälpbehovet inträder. Den enskilde kan alltså inte hävda någon rätt till bistånd i en annan kommun än den där han eller hon vistas. I de flesta fall är också det faktiska behovet av bistånd tillgodosett genom att personen redan bor i särskilt boende. Kammarrätten i har avgjort två mål angående äldre kvinnor som ville flytta till (nr 4427-1993 och nr 2548-1995). I dessa fall ansöktes om bistånd enligt 6 § SoL i form av plats i särskild boendeform i . Bistånd beviljades inte i något av fallen. Kammarrättens domskäl var att det saknas möjlighet att med stöd av 6 § SoL ålägga vistelsekommunen eller den kommun dit man vill flytta att utge bistånd till särskild boendeform i annan kommun än vistelsekommunen. Kammarrätten anförde också att det enligt 3 § SoL är vistelsekommunen som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Regeringsrätten har också prövat frågan om äldres önskemål att flytta till annan kommun (RÅ 1990, ref 23). Målet gällde en 90-årig kvinna som var bosatt i kommun och som ville flytta till ett i för att kunna bosätta sig närmare sin dotter. Regeringsrätten anförde att när en person på eget initiativ flyttar från en kommun utan samband med en beslutad placering, åvilar enligt SoL ansvaret i fortsättningen den kommun dit hon eller han flyttar. Regeringsrätten konstaterade att kvinnans ansökan om bistånd för boende i i inte var motiverad av ett särskilt vårdbehov som inte kunde tillgodoses inom kommun utan av hennes förståeliga önskan att bo nära sina anhöriga. Domstolen fann att SoL inte gav stöd för att kommun fortlöpande skulle svara för kostnader för att tillgodose kvinnans behov av boende och service efter det att hon flyttat till . Skälen för regeringens förslag: har frågan om äldres flyttningsmöjligheter då och då aktualiserats i den allmänna debatten och inte minst i . Debatten tog ny fart när ett antal enskilda flyttningsärenden uppmärksammades i massmedia. I betänkandet Rätt att flytta - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161) ges en beskrivning av problem som kan aktualiseras i samband med att äldre önskar flytta till en särskild boendeform i en annan kommun. Problemet handlar i de flesta fall om personer i mycket hög ålder som har omfattande vård- och omsorgsbehov. Många har en demenssjukdom och i de flesta fall bor den vårdbehövande redan i ett särskilt boende. Några bor kvar i sin egen bostad och bedöms inte kunna bo kvar eller flytta tillbaka efter t.ex. ett akut sjukdomstillstånd eller en gradvis försämring av hälsotillståndet. När behov av flyttning från det egna hemmet till en särskild boendeform börjar bli aktuellt, önskar många anhöriga att flyttning kan ske direkt till ett särskilt boende i den kommun där de själva bor. Vanligast tycks dock vara att äldre personer som redan bor i särskilt boende och deras anhöriga på annan ort önskar bo närmare varandra . Det finns självklart inga hinder i formell mening för någon att flytta till en ordinär bostad i en annan kommun. Problemet handlar om de fall då den äldre redan har omfattande vård- och omsorgsbehov och bor i t.ex. en gruppbostad och då det är praktiskt möjligt att på egen hand ombesörja en flyttning. Möjligheten att flytta till ett ordinärt boende är i de flesta fall också utesluten. Många anhöriga vittnar om känslan av vanmakt när inga riktiga besked kan ges, rättsläget förefaller ganska obegripligt, de inblandade kommunerna tvistar om ekonomisk ersättning och tiden går. I många fall löses frågan om flyttning till särskilt boende i en annan kommun utan större problem mellan den äldre personens hemkommun och den inflyttningskommun där de anhöriga bor. Generellt sätt tycks dock möjligheten att tillgodose äldres och anhörigas önskemål om flyttning minska. I betänkandet redovisas ett antal återkommande problem som rör relationen mellan "utflyttnings- och inflyttningskommun" och mellan kommunerna och den enskilde eller dennes anhöriga vilka innebär att en flyttning inte kan genomföras eller att den fördröjs . Hindren kan handla om inflyttningskommunens krav på kostnadsansvar från hemkommunen, vilket inte denna vill åta sig. I vissa fall erbjuder inflyttningskommunen inte någon plats i särskilt boende trots att hemkommunen gett garantier för kostnadsansvar. Ofta föreligger också hinder genom detaljerade prioriteringsregler som ställer mycket höga krav på anknytning till kommunen. I de fall kommuner tvistar med varandra om kostnadsansvar för särskilt boende har enskilda och deras närstående ingen rättslig möjlighet att genom förvaltningsbesvär få vare sig hemkommunen eller inflyttningskommunen att ta ansvar för eller underlätta flyttningen. I betänkandet redovisas en enkätundersökning som belyser tillämpningen av Svenska kommunförbundets rekommendation och som också beskriver hur kommunerna uppfattar svårigheter och hinder att uppfylla äldre människors önskan att flytta. Enligt undersökningen har mindre än hälften av kommunerna antagit den nämnda rekommendationen och en fjärdedel av kommunerna har heller inte för avsikt att anta den. Majoriteten av kommunerna uppger dock att de följer rekommendationen men tillämpar många kommuner regler och riktlinjer som t.ex. kan innebära precisering av anknytningskriterier, krav på folkbokföring, prioritering av egna kommuninvånare eller ersättningskrav kommunerna emellan. Mer än hälften av kommunerna redovisar problem och svårig- heter att följa rekommendationen och många anser att den ställer krav på utbyggnad av särskilda boendeformer, ekonomiska regleringar, förändring av lagstiftning m.m. ansökte 1 285 personer om särskild boendeform i annan kommun. Av dessa fick ca hälften sin ansökan beviljad och 448 personer fick möjlighet att flytta till en annan kommun. 492 personer fick avslag på sin ansökan om särskilt boende och som skäl uppger kommunerna främst brist på platser i form av särskilt boende. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att äldres självbestämmande, integritet och valfrihet skall respekteras. I en situation då hälsotillståndet sviktar och vårdbehoven är omfattande saknas oftast de praktiska förutsättningarna att på egen hand flytta närmare anhöriga. I de fall önskan att flytta överskrider en kommungräns uppstår i många fall administrativa, ekonomiska och juridiska problem mellan de inblandade kommunerna som innebär att respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet kommer i andra hand. Samhället har på olika sätt markerat betydelsen av anhörigas delaktighet i vården och omsorgen om närstående. Anhöriga svarar dessutom för en stor del av insatserna inom vård och omsorg. De hinder som i många fall uppställs för äldres möjlighet att flytta nära sina anhöriga försvårar eller omöjliggör en sådan delaktighet, trygghet och närhet av livet. Allt oftare rapporteras om äldre som bor i särskild boendeform och som önskar flytta nära sina anhöriga i en annan kommun och som hamnat i en oviss och oklar förhandlingssituation mellan de inblandade kommunerna. Utredningen om bemötande av äldre fick bl.a. i uppdrag att belysa frågan om äldres möjlighet att flytta och redovisar i sitt betänkande en omfattande och ambitiös beskrivning och kartläggning av problemen. Önskan att flytta handlar ofta om mycket gamla människor som har omfattande behov av vård och omsorg, som ofta bor i en särskild boendeform och som har starka skäl att vilja flytta nära sina anhöriga. Äldre människor i denna situation har knappast anledning att flytta eller byta boendeform vare sig inom eller till annan kommun om inte sådana särskilda skäl föreligger. Därmed handlar frågan inte heller om något omfattande kost- nadsåtagande för vissa kommuner eftersom anhöriga rimligen kan vara bosatta var som helst i landet. Regeringen gör nu samma bedömning som utredningen som i sitt betänkande konstaterar att den rekommendation som bl.a. utfärdade är otillräcklig för att hävda enskildas intresse. Utredningens förslag att genom lagreglering hävda äldres möjlighet att flytta har också fått mycket brett stöd bland remissinstanserna. Enligt 3 § första stycket socialtjänstlagen är det vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Den enskilde kan alltså inte hävda någon rätt till bistånd i en annan kommun än den där han eller hon vistas. När frågan uppkommer om flyttning till en annan kommun är i de flesta fall det faktiska behovet av bistånd redan tillgodosett i hemkommunen genom att personen bor i ett särskilt boende. Frågan om rätt till bistånd i annan kommun har prövats rättsligt men avslagits med hänvisning till vistelsekommunens ansvar. Gällande lagstiftning och praxis kommer här i konflikt med ofta mycket gamla och vårdbehövande människors önskan att flytta närmare sina anhöriga . Regeringen anser att rätten att få en ansökan om hjälp i hemmet och/eller sär- skilt boende prövad av en annan kommun bör regleras i en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen. I anslutning till 6 § bör införas en bestämmelse med innebörd att en enskild person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att denna kommun erbjuder behövliga insatser, har rätt att hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 6 f § punkterna 2 (hjälp i hemmet) och 3 (särskilt boende). En sådan ansökan bör behandlas som om den enskilde var bosatt i den andra kommunen. Det förhållande att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövningen. Bestämmelsen får en delvis annan utformning än den utredningen föreslagit men fyller i sak samma syfte. När det gäller personkretsen föreslår utredningen - vars uppdrag ju endast avser äldre - en åldersgräns . Detta skulle dock innebära att t.ex. en svårt sjuk 63-åring som vårdas i ett särskilt boende och önskar flytta närmare sina anhöriga inte skulle omfattas av bestämmelsen vilket måste uppfattas som både stötande och ovärdigt. Regeringen gör bedömningen att merparten av personer som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och som önskar flytta till annan kommun omfattas av bestämmelsen i 16 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (förhandsbesked). Det kan också noteras att det inte finns något formellt hinder för den som tillhör LSS:s personkrets att ansöka om insatser enligt den nya bestämmelsen i socialtjänstlagen. I allmänhet torde dock de insatser som avses med 6 f § inte vara tillräckliga för att tillgodose det behov av omsorg som dessa personer har. De kan då i stället utnyttja sin rätt till förhandsbesked om insatser enligt LSS. Regeringen föreslår därför att den nya bestämmelsen skall omfatta personer om de till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan genomföra flyttningen utan att den andra kommunen erbjuder behövliga insatser. Någon åldersgräns bör inte anges. Utredningens förslag innehåller inga begränsningar i form av krav på särskilda skäl för att omfattas av lagbestämmelsen. Ett antal remissinstanser anser att rätten att ansöka om insatser i annan kommun skall knytas till särskilda skäl. Det förekommer t.ex. redan ansökningar om att få flytta som mer handlar om önskan att komma till en kommun med bättre och billigare äldreomsorg än en önskan att flytta för att tillfredsställa behov av emotionell anknytning till vissa människor eller en viss plats. Enligt utredningen handlar dock skälen att få flytta till en annan kommun primärt om en stark önskan att kunna bo närmare sina anhöriga eller närstående eller att få flytta till ett särskilt boende i en annan kommun där man känner språklig, etnisk, religiös eller annan liknande gemenskap med andra människor. Det kan också handla om en stark anknytning till en annan kommun där man tillbringat av sitt liv och kanske har kvar vänner och bekanta. Enligt regeringens uppfattning finns inte anledning att , utöver de kriterier och begränsningar av personkretsen som framgår av bestämmelsen, kräva särskilda skäl för att få flytta till annan kommun. Länsrätten i Kristiandstads län har pekat på svårigheterna att utröna den enskildes vilja. tar upp frågan om det alltid är lämpligt för mycket gamla människor att flytta. Enligt regeringens mening är det avgörande både utifrån rättssäkerhetsaspekter och med hänsyn till självbestämmande och integritet att det klart framgår att det är den enskildes bestämda önskan och uttryck för egen vilja att få flytta till en annan kommun. När det gäller närmare precisering av bestämmelsen hänvisas till specialmotiveringen. I bestämmelsen anges att den enskilde kan ansöka om sådana insatser som anges i 6 f § punkterna 2 och 3 - hjälp i hemmet och särskilt boende. Några andra biståndsinsatser för att tillgodose behovet av omfattande vård och omsorg behöver knappast förberedas eller beslutas innan flyttningen är genomförd. Några kommuner har understrukit att det måste vara inflyttningskommunen som prövar behovet av insats. Sådana vård- och omsorgsbehov som i en kommun tillgodoses med särskilt boende kan i en annan kommun med t.ex. utbyggd hemtjänst, hemsjukvård, dagvård osv. Enligt den föreslagna bestämmelsen skall vidare hemkommunen på begäran av inflyttningskommunen vara skyldig att bistå med underlag som kan behövas för bedömning av vård- och omsorgsbehovet. Några kommuner tar upp frågan om kostnadsersättning eller behov att se över kostnadsutjämningssystemet om det visar sig att flyttströmmarna drabbar vissa kommuner mer än andra. Regeringen är väl medveten om många kommuners ansträngda ekonomiska situation och att det kan finnas behov att bygga ut särskilda boendeformer. Den nu aktuella lagregleringen bedöms knappast leda till omfattande flyttningsströmmar eller kostnadsökningar för vissa kommuner. Regeringen kan inte se några tillräckligt vägande skäl för att återinföra system med interkommunala ersättningar och avvisar i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser detta. Däremot finns starka skäl att följa utvecklingen och tillämpningen av den nya lagbestämmelsen. avses få i uppdrag att i nära samarbete med följa effekterna av förslaget med avseende på tillämpningen av bestämmelsen, personkretsens omfattning samt de ekonomiska effekterna för kommunerna. 10.3 Stödet till anhöriga -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: bör genom stöd och| | avlösning underlätta för närstående som vårdar långvarigt| | sjuka, äldre och människor med funktionshinder. En | | ny bestämmelse med detta innehåll införs i | | | | socialtjänstlagen. Kommittens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser däribland många kommuner anser att förslaget om stöd till närstående är positivt men innebär behov av ökade resurser och först på kan förslaget medföra effektivitetsvinster. , och anmärker att förslaget fått en utformning som kan väcka förhoppningar hos anhöriga om t.ex. ekonomiskt stöd. Det bör därför klargöras vilken typ av stöd som kan bli aktuellt. Länsstyrelserna i och , , kommun, KALV-gruppen, och Handikappförbundens samarbetsorgan anser att skall ha en skyldighet att ge stöd och avlastning till anhöriga och att ordet "bör" därför byts ut mot "skall" i lagtexten. Kammarrätten i påpekar att den föreslagna bestämmelsen inte motsvaras av någon bestämmelse om rätt för den enskilde att få stöd och avlastning. () föreslår också mer preciserade regler för anhörigstödet. (), , , och stöder kommitténs förslag men vill peka på den risk som finns att förslaget medför ett ökat tryck på anhöriga. Handikappom- budsmannen och tillstyrker förslaget men betonar frivilligheten att vilja vårda någon och att bli vårdad. Röda Korset föreslår att "avlastning" byts ut mot "avlösning" i syfte att markera att den som är i behov av vård inte skall betraktas som en belastning och att anhörigvårdaren inte heller är behov av avlastning utan avlösning. Skälen för regeringens förslag: Anhöriga svarar för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre och personer med funktionshinder. Det kan handla om allt från socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till omfattande hjälp med personlig omvårdnad och i vissa fall också uppgifter av sjukvårdskaraktär. Studier av omfattningen av anhörigas insatser tyder på att dessa är två till större än samhällets hjälpinsatser. En studie av yngre förtidspensionärer visade att denna grupp fick av sitt hjälpbehov tillgodosett av anhöriga. Den stora betydelsen av anhörigas hjälpinsatser framhålls allt oftare men också det bristande stöd i vårdarrollen som många anhöriga upplever. I regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) behandlades frågan om ett förbättrat stöd till anhöriga. En stor del av närståendes insatser skedde i det tysta utan att samhällets vårdansvariga kände till förhållandet. Föredragande statsråd gjorde bedömningen att kunskaperna om den informella vården måste förbättras bland äldreomsorgens personal och bland andra berörda. I propositionen uttalades att "kommunerna bör undersöka vilka stödinsatser från samhällets sida som den som vårdar en närstående har behov av och i sin planering beakta dessa behov. Primärvården och bör använda sina resurser på ett sådant sätt att den som vårdar en närstående ges bästa möjliga stöd".