prop · GK03105 · 1997-01-01 00:00:00 — Medlemmarna kan i förbundsordningen bestämma vilka organ som behöver tillsättas utöver styrelsen eller ge den beslutande församlingen befogenheten att själv få avgöra vilka övriga organ som skall få finnas. När den beslutande församlingen tillsatts är det den som tillsätter både förbundsstyrelsen samt de övriga organ som behövs för att förbundet skall kunna fullgöra sina uppgifter (jfr 3 kap. 25 §§ kommunallagen). Av detta följer att även förbund med direktion nu får möjligheten att inrätta nämnder. Det kommenteras ytterligare i avsnitt 6.5.3. En nyhet är att medlemmarna i förbundsordningen får föreskriva att förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen och att den får fatta beslut som i kommuner och landsting annars ankommer på fullmäktige. 6.5.3 Möjligt att inrätta nämnder i kommunalförbund med direktion Förslaget om att ge kommuner och landsting som samverkar i kommunalförbund ökad frihet att bestämma om sin organisation har stor betydelse för tillämpningen av direktionsmodellen. Direktionsmodellen var tänkt för samarbete i mindre skala. Den har dock kommit att användas även för mer omfattande verksamheter och dessutom blivit den vanligaste samverkansformen. Lagregleringen av direktionsmodellen är inte anpassad till den användning modellen fått. Kommunalförbundslagen medger inte att det inrättas nämnder utöver förbundsdirektionen i förbund med direktion. I förarbetena till kommunal- förbundslagen, där kommunalförbundsformen med direktion föreslogs, framgår att förbundsdirektionen bör handha alla de uppgifter som i ett kommunalförbund med fullmäktige är fördelade mellan fullmäktige å ena sidan samt styrelsen och övriga nämnder å den andra (prop. 1984/85:216 s. 19, bet. KU 1985/86:3, rskr. 1985/86:6). Eftersom en förbundsdirektion inte får tillsätta nämnder kan den t.ex. i praktiken inte alltid leva upp till principen i 3 kap. 5 § kommunallagen. Enligt den får en nämnd inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen eller i ärenden där nämnden företräder kommunen eller som part och inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt regeringens mening måste det ses som en allvarlig brist i den nuvarande lagstiftningen att det i princip inte går att lägga specialreglerade uppgifter som står under tillsyn på ett förbund med direktion. Bestämmelsen hindrar t.ex. att en direktion kan ansvara för både fastighetsförvaltning och brandsyn. Undantag från de redovisade bestämmelserna i kommunallagen kan inte medges av principiella skäl. Regeringen anser att om möjligheten att använda direktionsmodellen skall kunna öka, bör det bli möjligt att inrätta nämnder också i förbund med direktion. I annat fall får nämnduppgifter ligga kvar på nämnder hos förbundsmedlemmarna, vilket inte är en praktisk ordning. Som framgått tidigare existerar det många förbund med direktion som sköter räddningstjänsten åt medlemmarna. Det skulle vålla stor olägenhet, om dessa förbund skulle behöva organiseras om för att föreskriften i 3 kap. 5 § kommunallagen skall uppfyllas. Regeringen anser därför att det som tidigare nämnts bör bli möjligt att inrätta nämnder under förbunds- direktionen. Det blir därigenom möjligt för direktionen att tillsätta t.ex. lokala nämnder och institutionsstyrelser, utskott inom direktionen samt att ha självförvaltningsorgan. Detta skulle också öka effektiviteten i besluts- fattandet. I dessa fall åligger det förbundsdirektionen att besluta om reglemente för de nämnder man tillsätter. 6.6 Val av ledamöter och ersättare i de olika organen 6.6.1 Valet av ledamöter och ersättare -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ledamöter och ersättare i den beslutande | | församlingen skall väljas av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget| | har införts i 3 kap. 23 § andra stycket kommunallagen. | | Ledamöter och ersättare till kommunalförbundets styrelse och | | övriga organ utses av förbundets beslutande församling. Förslaget| | har införts i 3 kap. 25 § kommunallagen. | | Val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen | | skall liksom kunna vara proportionella. Likaså skall | | val av ledamöter och ersättare till förbundsstyrelsen, andra | | nämnder, beredningar samt revisorer och revisorsersättare vara | | proportionella om inte något annat följer av förbundsordningen. | | Förslaget har införts i 5 kap. 46 § kommunallagen. | | Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. | | Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva | | eller har inget att erinra mot förslaget. | | | | | | Vem väljer ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen?| | | | Det är medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar som även | | fortsättningsvis skall välja ledamöter och ersättare i förbundens| | beslutande församlingar, dvs. förbundsfullmäktige eller | | förbundsdirektionen. Valen skall ske i enlighet med vad som | | föreskrivs i förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 3 kommunallagen).| | | | | | Skälen för regeringens förslag | | Vem väljer ledamöter och ersättare i styrelsen och | | kommunalförbundets övriga organ? | | | | Det är kommunalförbundets beslutande församling som väljer | | ledamöter och ersättare till förbundets styrelse och övriga organ.| | Detta framgår av 3 kap. 25 § första stycket kommunallagen där det| | sägs att det är den beslutande församlingen som skall tillsätta en| | förbundsstyrelse och de övriga organ som utöver styrelsen behövs| | för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter. | | Denna modell kan inte tillämpas på förbund med direktion eftersom| | direktionen i sin dubbla roll som både beslutande församling | | och styrelse inte kan utse sig själv. I ett sådant förbund gäller| | i stället samma regel som gäller för val till den beslutande | | församlingen, dvs. att det är medlemmarnas | | fullmäktigeförsamlingar som skall utse ledamöterna och ersättarna| | i direktionen (jfr 3 kap. 23 § andra stycket kommunalalgen). | | | | | | Proportionella val | | Valet av ledamöter och ersättare till den beslutande församlingen| | skall kunna vara proportionellt under de förutsättningar som | | anges i kommunallagen. Om medlemmarna i syfte att begränsa | | antalet förtroendevalda i förbundets styrelser och nämnder tar in| | bestämmelser i förbundsordningen om särskild representation | | grundad på kommunproportionalitet får detta till följd att | | bestämmelserna om proportionellt val inte kan tillämpas, 5 kap. | | 46 § 4 kommunallagen. Likaså skall den beslutande församlingens | | val av ledamöter och ersättare till förbundets övriga organ vara| | proportionellt om det inte framgår något annat i | | förbundsordningen. | | | | | | | | | | 6.6.2Förbundsmedlemmarnas representation i olika organ | | O | Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag för att kommittén inte ställde upp några krav på att medlemmarna skall representeras på visst sätt. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Hovrätten över och anser att sambandet mellan respektive medlem i kommunalförbundet och förbundets beslutande församling bör bibehållas på det sättet att varje medlem skall utse en ledamot eller ersättare i den beslutande församlingen. Enligt hovrätten kan en medlem endast på detta sätt garanteras inflytande över ett kommunalförbunds verksamhet. anser att det av lokaldemokratiska skäl bör övervägas om inte frågan om medlemmarnas representation bör lösas via lagstiftning. Statskontoret ifrågasätter det lämpliga i att förslaget ger möjlighet att en medlem inte skall ha någon representation alls i den beslutande församlingen. Skälen för regeringens förslag Varje form av interkommunal samverkan kan ge upphov till problem när det gäller representativiteten. Det gäller både i förhållandet mellan de samverkande parterna och när det gäller partiproportionaliteten för minoritetspartiernas del. I och för sig kan detta lösas genom att man utser ett stort antal ledamöter och ersättare i förbundets organ. kan det av praktiska skäl vara svårt med ett allt för stort antal förtroendevalda i förbundets organ. Regeringen utgår från att frågan om representativiteten blir föremål för ingående diskussioner mellan berörda kommuner och landsting i samband med bildandet av ett kommunalförbund. Ökad frihet för medlemmarna att komma överens om representationen Enligt kommunalförbundslagen skall samtliga förbundsmedlemmar vara representerade i förbundsfullmäktige respektive i förbundsdirektionen (jfr 2 kap. 4 § första stycket och 3 kap. 2 § andra stycket). Denna regel ansågs nödvändig för att ett tillfredsställande samband mellan medlemmarna och ett kommunalförbunds beslutande församling skulle kunna uppnås.I 1 kap. 7 § regeringsformen sägs nämligen att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. På grund av denna bestämmelse bör det enligt regeringens mening finnas ett direkt samband mellan medlemmarna och förbundets beslutande organ. Detta aktualiserar frågan om kommunalförbundet är en praktiskt användbar samverkansform när antalet samverkande parter är stort. har antagit regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). I propositionen ställdes det krav på att varje medlem i regionförbunden i län och län skall vara representerad i förbundsfullmäktige med minst en ledamot och en ersättare. Regeringen anser att denna princip även fortsättningsvis bör gälla för kommunalförbund. Varje förbundsmedlem bör därför vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika många som antalet ledamöter. Detta förutsätter att vid förfall för en ledamot bör denne alltid ersättas med en förtroendevald från samma kommun eller från samma landsting som ledamoten. Varje förbundsmedlem skall således vara självförsörjande med ledamöter och ersättare. Detta innebär en skärpning mot vad som gäller enligt kommunalförbundslagen . Regeringen anser emellertid att det inom den nu föreslagna ramen finns skäl för att söka en form för representativiteten som är friare än . Det bör vara möjligt att finna en lösning som möjliggör för ett stort antal medlemmar att samverka utan att den beslutande församlingen blir ohanterligt stor. Medlemmarna bör därför, med undantag av att samtliga medlemmar skall ha minst en representant i den beslutande församlingen, vara helt fria att komma överens om fördelningen av platser. Det är inte ens givet att samtliga medlemmar måste vara representerade i förbundets övriga organ. Friheten att organisera sig ökar alltså på denna punkt. Medlemmarna bestämmer i förbundsordningen antalet ledamöter och ersättare och hur de skall vara representerade i den beslutande församlingen. Vad gäller förbundsstyrelsen och övriga organ i förbundet kan medlemmarna om de så önskar i förbundsordningen bestämma hur de skall vara representerade. Det är dock inte nödvändigt att de kommer överens i denna fråga. Förbundsmedlemmarna kan i stället lämna över åt den beslutande församlingen att bestämma om representationen i sådana organ. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En förbundsmedlem får till ledamot eller | | ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling välja | | endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens | | fullmäktige. | | Valbar till förtroendeuppdrag i ett kommunalförbunds övriga | | organ är den som har rösträtt vid val till någon av | | förbundsmedlemmarnas fullmäktige. | | Förslaget finns intaget i 4 kap. 23 a § kommunallagen. Kommitténs förslag: Kommittén föreslog att valbar till förtroendeuppdrag i ett kommunalförbund, dvs både i den beslutande församlingen och i eventuella övriga organ, är den som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Enligt förslaget kunde dock medlemmarna i förbundsordningen inskränka valbarheten till att endast omfatta ledamöter i fullmäktige eller andra förtroendevalda hos medlemmarna. Kommittén motiverade förslaget med att överförande av beslutanderätt till ett kommunalförbund skulle kunna ske under samma förutsättningar som till ett aktiebolag, där det inte finns något mot- svarande personsamband mellan fullmäktige och företagets organ, och att det inte borde föreligga några skillnader med hänsyn till grundlagsbestämmelserna. Begränsningar enligt regeringsformen hade inte åberopats för det personsamband som finns i kommunalförbundslagen (prop. 1984/85:216 s. 36 och 44, prop. 1957:150 s. 79 och prop. 1975/76:187 s. 95). Kommittén ansåg vidare att förslaget skulle öka möjligheterna för att rekrytera förtroendevalda på ett sätt som ökar förutsättningarna för att göra kommunalförbunden till en attraktiv sam- verkansform och gagnar effektiviteten i förbunden. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. ombudsmän () finner det diskutabelt om synsättet i 1 kap. 7 § regeringsformen att beslutanderätten inom en kommun skall utövas av valda församlingar är förenligt med att denna beslutanderätt inom ett kommunalförbund tilläggs en församling bestående av personer som inte är valda i samma mening som medlemmarna i en kommuns fullmäktige, även om dessa personer utses av medlemskommunernas valda församlingar. Vidare anser JO att jämförelsen med att överförandet av beslutanderätt till ett kommunalförbund skall kunna ske under samma förutsättningar som till ett aktiebolag inte är relevant. JO förordar därför att nuvarande ordning för valbarheten bibehålls. Hovrätten över och , som accepterar förslaget, anser att medborgarnas inflytande över en angelägenhet som överlämnats till ett kommunalförbund försvagas ytterligare med den före- slagna ordningen. kommun anser att förslaget strider mot de demokratiska grundsatserna för vem som är valbar och föreslår att kommunallagens valbarhetsvillkor istället bör gälla, dvs att valbar är den som är valbar till den egna kommunens fullmäktige. finner att den av kommittén förda argumenteringen att beslutanderätt kan överlåtas till ett kommunalförbund under samma förutsättningar som till ett aktiebolag inte är övertygande. För förslagets grundlagsenlighet talar enligt att beskattnings- och finansieringsmakten, som är en förutsättning för den kommunala självstyrelsen och inte kan överlåtas till ett kommunalförbund, är beroende av vad förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar bestämmer. Skillnaden mellan ett kommunalförbund och sammanläggningsdelegerade, som måste väljas bland kommunernas fullmäktigeförsamlingar, är enligt bl.a. att de senare kan utöva beskattningsrätten och fastställa skattesatsen för de i sammanläggningsdelegerade ingående kommunerna. uttalar vidare att förslaget, som innebär att det inte måste vara den egna kommunens fullmäktige som utser en ledamot i förbundsfullmäktige eller förbundsdirektion, i och för sig ökar möjligheterna att sprida förtroendeuppdragen och underlättar rekryte- ringen men kan ställa sig tveksamt ur demokratisk synpunkt genom att bryta mot grundsatserna för vem som är valbar till ett förtroendeuppdrag i en kommun. anser att förslaget ökar möjligheterna att sprida förtroendeuppdragen och kommer att underlätta rekryteringen av förtroendevalda till kommunalförbund men anser också att lösningen innebär avsteg från de demokratiska grunderna för vilka som kan väljas till kommunala förtroendeuppdrag. Förbundet förutsätter dock att kommunerna tillämpar friheten att välja ledamöter som inte har rösträtt i kommunen enbart i sådana fall då det bäst gagnar samarbetet och tillstyrkte därför förslaget. Skälen för regeringens bedömning Till ledamot eller ersättare i förbundsfullmäktige eller i förbundsdirektionen får en förbundsmedlem endast välja den som är ledamot eller ersättare i den egna kommunens eller det egna fullmäktige (jfr 2 kap. 6 § första stycket och 3 kap. 3 § första stycket kommunalförbundslagen). När förbundsfullmäktige utser förbundsstyrelse eller någon annan nämnd gäller kommunallagens regler om valbarhet i 4 kap. 5 och 6 §§. Ledamöter och ersättare behöver inte utses bland ledamöter och ersättare i medlemmarnas fullmäktige. Det räcker med att de är valbara till respektive fullmäktige. Den nuvarande regleringen får anses innebära att förbundsfullmäktige respektive förbundsdirektionen kan välja ledamöter och ersättare till förbundsstyrelsen eller en annan nämnd bland en krets som består av alla dem som är röstberättigade till respektive kommunfullmäktige. Kommittén har i sitt betänkande föreslagit att kretsen av valbara till den beslutande församlingen i ett kommunalförbund skall vara de som är röstberättigade till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige och gjort en jämförelse med kommunala bolag. Detta har ifrågasatts av bl.a JO. Regeringen delar JO:s uppfattning. I 1 kap. 7 § regeringsformen sägs som nämnts ovan att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Denna bestämmelse innebär inte bara att alla medlemmar måste vara representerade i förbundet utan även att man bara kan välja den som sitter i ett direktvalt organ. Dessutom innebär bestämmelsen att det bör finnas en sådan direkt koppling mellan medlemmarnas fullmäktige och förbundets beslutande församling att den som är valbar till den beslutande församlingen sitter i den egna medlemmens fullmäktige. Denna bestämmelse har därför medfört att t.ex. indelningsdelegerade enligt lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade måste väljas bland ledamöterna och ersättarna i fullmäktige i de kommuner och landsting som berörs av en indelningsändring (SOU 1978:32 s. 74-77, prop. 1978/79:157 s. 128, bet. KU:1978/79:40, rskr. 1978/79:363). Likaså har föreskriften i regeringsformen medfört att ledamöter och ersättare i regionfullmäktige i och län måste väljas bland de förtroendevalda i respektive läns kommun- eller lands- tingsfullmäktige (prop. 1996/97:36 s. 53 och 78, bet. 1996/97:BoU4, rskr. 1996/97:77). Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför att valbar till ett kommunal- förbunds beslutande församling endast kan vara den som är valbar till respektive förbundsmedlems fullmäktige. Valbar till förtroendeuppdrag i ett kommunalförbunds övriga organ är liksom den som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I ett kommunalförbund med fullmäktige | | eller direktion väljer förbundsmedlemmarna den beslutande | | församlingen eller den som anges i | | förbundsordningen. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 24 § och 28 § 3 kommunallagen.| -------------------------------------------------------------------- Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Förbund med fullmäktige eller direktion gäller att ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen i ett kommunalförbund väljs , räknat året då allmänna val i hela riket till kommunfullmäktige och landstings- fullmäktige har ägt rum (jfr 2 kap. 7 § första stycket och 3 kap. 3 § första stycket kommunalförbundslagen). Det har ifrågasatts om det alltid är ändamålsenligt att ett kommunalförbunds mandattid sammanfaller med de allmänna valperioderna dvs. mandattiden för medlemmarnas fullmäktige. Det har bl.a. framförts önskemål om att kunna tillsätta ett förbund med kortare mandattid eller en mandattid som kan tillåtas löpa över de allmänna valen. Regeringen har valt att öppna för denna möjlighet men anser inte att det är befogat att ge möjlighet till längre mandattider än . Om inget annat föreskrivs i förbundsordningen kommer mandattiden för ett förbund med fullmäktige eller direktion att löpa året efter det att allmänt val av fullmäktige i kommuner och landsting ägt rum (jfr 3 kap. 24 § kommunallagen). Övriga organs mandattider bör inte vara begränsade i tiden på det sätt som regeringen föreslår för den beslutande församlingen. Det är alltså möjligt att ha andra tider för styrelsen och övriga organ än för den beslutande församlingen genom att införa bestämmelser om detta i förbundsordningen. Det är också en ordning som stämmer väl med vad som gäller i en kommun eller ett landsting. Däremot är det inte sannolikt att styrelsen och andra nämnder ges en mandattid som är längre än . Eftersom förbundsdirektionen både fungerar som beslutande församling och styrelse kan den inte besluta om ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i direktionen eller till revisorerna och revisorsersättarna. Kommunallagens bestämmelser om jäv förhindrar detta. Förbundsmedlemmarna bör därför reglera frågan i förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 17 kommunallagen). 6.7 Medlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet stärks -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn | | i ett kommunalförbunds ekonomi och verksamhet stärks. | | Föreskrifter om detta lämnas i förbundsordningen. Förslaget har | | införts i 3 kap. 28 § 12 kommunallagen. | | Styrelsen i en kommun eller ett landsting som är medlem i ett | | kommunalförbund åläggs att ha uppsikt över förbundets verksamhet.| | Detta sker genom ett tillägg till 6 kap. 1 § andra stycket | | kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget. Statskontoret tillstyrker förslaget men anser att man inte kan bortse från risken att viktiga frågor av förbiseende kanske förblir oreglerade i förbundsordningen och att en oönskad beslutskompentens därmed överförs till kommunalförbundet. Statskontoret förordar att det bör anges ett antal begränsningar som skall gälla om inte något annat har överenskommits i förbundsordningen, t.ex. skall möjligheten att bilda bolag inte finnas om det inte uttryckligen har angetts i förbundsordningen. Vidare bör kommunalförbundet vara skyldigt att inhämta medlemmarnas yttrande i frågor av större vikt såvida inte annat har överenskommits i förbundsordningen. kommun konstaterar att förslagets möjlighet att genom ägardirektiv styra förbundets verksamhet är angelägen i den typ av av räddningstjänst som är aktuell i kommunen. Skälen för regeringens förslag Frihet välja styrmedel och styrsystem Medlemmarna måste ha goda möjligheter att styra ett kommunalförbund efter det att förbundet startat sin verksamhet. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att medlemmarna skall bidra med ekonomiska resurser till förbundet. Medlemmarna åtar sig också att svara för förbundets skulder. Medlemmarna kan inte ge förbundet formellt bindande direktiv på sätt som är möjligt visavi ett kommunalt aktiebolag. Det har ansetts att medlemmarnas styrningsmöjligheter är alltför svaga. Det har också hävdats att det demokratiska inflytandet är alltför svagt bl.a. på grund av att de beslutande organen utses indirekt av medlemmarna och inte av medborgarna i direkta och allmänna val. Regeringen har därför valt att öka medlemmarnas möjligheter att välja de styrmedel och styrsystem som de anser lämpade i de enskilda fallen. Regeringen anser att det är viktigt att förbundsordningen innehåller bestämmelser om hur medlemmarna skall styra och ha insyn bl.a. i ett kommunalförbunds ekonomi och verksamhet. Förbundsmedlemmarna kan till exempel i förbundsordningen ge föreskrifter om att förbundet skall upprätta sin budget inom de ekonomiska ramar och i övrigt enligt de riktlinjer som medlemmarna enats om. Man kan vidare ålägga förbundet att följa upp verksamheten och rapportera till medlemmarna på olika sätt. Ett kommunalförbunds självständighet och möjlighet att agera kan således inskränkas kraftigt om medlemmarna önskar det.