prop · GK0330 · 1997-01-01 00:00:00 — 4.3 Hyresgästinflytande som förutsättning för statligt stöd vid ombyggnad Som ett komplement till bestämmelserna om hyresgästinflytande i bo-stadssa- neringslagen fanns det i det äldre bostadsfinansieringssystemet regler om hyres- gästinflytande vid bygglovspliktiga ombyggnader. Dessa regler avskaffades som bostadssaneringslagen upphävdes. beslutade att införa ett extra statligt stöd för förbättring av permanentbostäder (se SFS 1994:1994). Bidrag lämnas för vissa ombyggnadsåtgärder samt underhålls- och reparationsåtgärder som har påbörjats - och slutförts . Något krav på yttrande eller godkännande av hyresgäster eller hyresgästorganisation ställs inte. Det extra statliga stödet har naturligtvis bidragit till att vissa fastighets- ägare har tidigarelagt ombyggnader och reparationer av hyreshus. I flera sammanhang har fastighetsägare kritiserats därför att de forcerar fram ombyggnader utan att ta hänsyn till de berörda hyresgästernas synpunkter. Hyresvärdarna påstås alltså ha utnyttjat det förhållandet att det saknas bestämmelser om egentligt hyresgästinflytande vid ombyggnad. Det har dessutom hävdats att hyresgästerna i stor utsträck-ning har sagts upp från sina hyresavtal inför en ombyggnad. Med anledning av denna utveckling har godkänt regeringens förslag om att det skall införas en ny bestämmelse om hyresgästinflytande som förutsättning för statligt stöd för ombyggnad av hyreshus (se prop. 1995/96:101, bet. 1995/96:BoU10, rskr. 1995/96:227, SFS 1996:349). Den nya regleringen är avsedd att vara temporär och gälla i avvaktan på att regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad tas in i hyreslagstift-ningen, dock längst till utgången av . Den provisoriska bestämmelsen om hyresgästinflytande vid ombyggnad har tagits in i 6 a § förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnads-subvention och är tillämplig om den aktuella ombyggnaden har påbörjats efter . Bestämmelsen innebär att en hyresvärd som har sagt upp eller avser att säga upp en hyresgäst inför en ombyggnad, kan få statligt räntestöd endast om den förhandlande hyresgästorganisationen eller, om det inte gäller någon förhandlingsordning för huset, en majoritet av de hyresgäster som är uppsagda eller kommer att sägas upp tillstyrker det. Kravet på samtycke gäller inte om hyresvärden har förelagts av en myndighet att utföra ombyggnadsåtgärden. 5 Överväganden och förslag 5.1 Allmänna utgångspunkter för en reform Syftet med den borgerliga regeringens politik på bostadslagstiftningens område uppgavs vara att stärka de enskilda bostadskonsumenternas ställning. De ändringar som genomfördes i hyreslagstiftningen motiverades bl.a. med att man ville öka hyresgästernas valfrihet (se prop. 1993/94:199 s. 49). De ändringar som genomfördes innebar emellertid i praktiken att de enskilda hyresgästernas ställning försvagades och att balansen mellan parterna rubbades i flera viktiga avseenden. Den allvar-ligaste försämringen för hyresgästerna består i att regleringen i 55 a § hyreslagen knappast ger hyres- gästen något verkligt inflytande över förbättringsåtgärder i den egna lägenheten eller i de gemensamma utrym-mena. En annan brist gäller de s.k. fria inflyttningshyrorna; genom en ändring av bestämmelserna om förhandlingsord- ningens omfattning har hyresvärdarna fått möjlighet att hyra ut en ledig lägenhet till den som är beredd att betala den högsta hyran. Ytterligare försämringar för hyresgästerna har uppstått genom att det numera är tillåtet med flera förhandlingsordningar för ett och samma hus, vilket har minskat hyresgästernas inflytande över gemensamma frågor. Enligt regeringens uppfattning förutsätter en väl fungerande hyresmarknad att det råder balans mellan parterna. Reglerna måste således vara ut-formade så att en fastighetsägare har möjlighet att bedriva en rationell fastighetsförvaltning som en hyresgäst har möjlighet att i rimlig utsträckning ha inflytande över sin bostad. De lagändringar som föreslås syftar till att stärka hyresgästernas ställning så att det återigen uppstår balans mellan hyresvärdarna och hyresgästerna. 5.2.1 Skall det kunna gälla flera förhandlingsordningar för ett och samma hus? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det återinförs en bestämmelse om att det får| | gälla endast en förhandlingsordning för ett och samma hus. | | Vid prövningen av om en förhandlingsordning skall gälla skall | | hänsyn tas till det antal lägenheter som förhandlingsordningen | | kan förväntas komma att omfatta. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 58 - 62). Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstanser har tillstyrkt ut- redningens förslag om att det bara skall kunna gälla en förhandlingsordning för ett hus. Några få remissinstanser har ansett att det skall kunna gälla flera förhandlingsordningar, om hyresvärden går med på det. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt att det vid prövningen av om en förhandlingsordning skall gälla skall tas hänsyn till bl.a. det antal lägenheter som förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta. Många remissinstanser har ansett att det tydligare bör anges vad som krävs beträffande den förväntade omfattningen. Några remissinstanser har ansett att det bör uppställas ett majoritetskrav. Skälen för regeringens förslag: En eller flera förhandlingsordningar för ett och samma hus? När förbudet mot flera förhandlingsordningar avskaffades motiverades det bl.a. med att det från principiell synpunkt var mycket otillfredsställande att hyresgästerna i ett hus i praktiken hade så små möjligheter att välja vem som skulle företräda dem vid kollektiva för- handlingar. Det sades också att ett system med flera förhandlande hyres- gästorganisationer kunde skapa förutsättningar för en ökad konkurrens mellan organisationer på hyresgästsidan, vilket borde vara till fördel för hyresgästerna (se prop. 1993/94:199 s. 62 f.). Det kan möjligen anföras principiella skäl för att tillåta flera förhand- lingsordningar för ett hus. Av större betydelse är emellertid vilket prak-tiskt behov som det finns av att tillåta flera förhandlingsordningar och vilka praktiska verkningar som en sådan ordning får för berörda hyres-värdar och hyresgäster. Några remissinstanser har särskilt ifrågasatt om det finns ett praktiskt behov av att tillåta flera förhandlingsordningar för samma hus. De pekar på det förhållandet att den nya ordningen inte tycks ha fått någon genomslagskraft i praktiken. En remissinstans, i , har menat att de nya reglerna inte har inneburit någon förändring. I de fall där den organiserade hyresgästföreningens förhandlingsrätt har ifrågasatts beträffande ett visst hus har förhållandena ofta varit sådana att det funnits en opinion bland hyres- gästerna för en ändring. Den har då kunnat genom-föras på så sätt att den konkurrerande organisationen har övertagit för-handlingsrätten. Det praktiska behovet av att tillåta mer än en förhand-ingsordning framstår alltså som mycket begränsat. Till detta kommer att den nuvarande ordningen kan befaras få negativa verkningar, om den trots allt får genomslag i verkligheten. Det tidigare gällande förbudet mot flera förhandlingsordningar för ett hus motiverades med att det skulle uppstå en i praktiken ohållbar situa-tion, om hyresvärden var förhandlingsskyldig mot flera organisationer be-träffande samma lägenhetsbestånd (se prop. 1977/78:175 s. 114 f.). Vid remissbehandlingen av förslaget om att avskaffa detta förbud var flera remissinstanser negativa. Det anfördes bl.a. att det kunde medföra problem för hyresvärdarna att förhandla med flera organisatio-ner och att det kunde leda till att förhandlingsarbetet fördyrades. Remiss-instanserna anmärkte dessutom att det kunde uppstå praktiska problem, om flera organisationer förhandlade om t.ex. gemensamma utrymmen. Från fastighetsägarhåll betonas ofta att utvecklingen på hyresmarknaden går mot att hyresgästerna får ett allt större inflytande, inte bara över den egna lägenheten, utan även över gemensamma utrymmen och service. Som utredningen har anfört är det inte svårt att föreställa sig hur en ord-ning med flera förhandlande hyresgästorganisationer kan komplicera sam-arbetet mellan hyresvärden och hyresgästerna beträffande sådana gemen-samma frågor. Dessutom finns det, som () har påpekat i sitt remissvar, en risk för att den nuvarande ord-ningen leder till att organisationerna av konkurrensskäl koncentrerar för-handlingsinsatserna på en sänkning av hyran på bekostnad av att till-sammans med hyresvärden utveckla en sund bostadsförvaltning och olika former av boendeinflytande. Mot den bakgrunden anser regeringen att de praktiska skäl som talar mot att tillåta flera förhandlingsordningar i ett hus väger tyngre än de principiella skäl som kan åberopas för att behålla den nuvarande ord-ningen. Regeringen anser således att de skäl som anfördes för den ordning som gällde före är giltiga och att förbudet mot flera förhandlingsordningar i ett och samma hus därför bör återinföras. Några remissinstanser har ansett att det skall kunna gälla flera förhand- lingsordningar för ett hus, om hyresvärden accepterar det. Även en sådan ordning är emellertid olämplig av de skäl som nämns ovan. Det kan i det sammanhanget påpekas att den hyresgäst som inte vill företrädas av den förhandlande organisationen har möjlighet att få förhandlingsklausulen slopad (se avsnitt 5.2.3) och därefter lämna ett förhandlingsuppdrag till en konkurrerande organisation. och har ansett att en hyresvärd och en konkurrerande organisation skall kunna ingå avtal om förhandlingsordning trots att det redan gäller en förhandlingsordning för huset men att den nya förhandlingsordningen skall träda i kraft först sedan den gamla har upphört. Utredningens lagförslag innebär en återgång till vad som gällde före . Den ordningen fungerade väl och medförde aldrig några problem för hyresvärdarna. Mot den bakgrunden anser regeringen att de båda remissinstansernas förslag inte bör genomföras. Vad skall förhandlingsordningen omfatta? Utredningen har tagit upp frågan om en förhandlingsordning skall omfatta ett eller flera hus eller om den skall kunna omfatta någon annan enhet, t.ex. en eller flera fastigheter. Nuvarande regel innebär att en förhandlingsordning kan avse ett eller flera hus (se 6 §). Det finns alltså inget som hindrar att en och samma förhandlingsordning gäller för samtliga hus i ett bostadsområde under förutsättning att det är samma hyresvärd i alla hus. I betänkandet nämns att det inte är ovanligt att utrymmen och service är gemensamma för flera hus, husgrupper eller i vissa fall även hela bostadsområden. En tvättstuga som är belägen i ett hus kan exempelvis vara avsedd även för hyresgäster i ett intilliggande hus. Motions- eller fritidslokaler kan anordnas gemensamt för flera hus. Inte sällan anordnas gemensamma aktiviteter eller gemensam service för större enheter än de enskilda husen. Utredningen har uttalat att förhandlingar i gemensamma frågor torde underlättas om husen omfattas av en och samma förhandlingsordning. I betänkandet konstateras att fastighetsindelningen inte är gjord med tanke på en avgränsning av enheter där det finns ett gemensamt boendeintresse. Utredningen har därför föreslagit att nuvarande regel bibehålls. Så gott som samtliga remissinstanser som har yttrat sig beträffande den frågan har redovisat samma uppfattning. Även regeringen delar utredningens uppfattning att en förhandlingsordning skall avse ett eller flera hus. Vilka omständigheter skall avgöra om det finns en rätt till förhandlings- ordning? I betänkandet har utredningen vidare tagit upp frågan vilka rekvisit som skall gälla vid prövningen av om en hyresgästorganisation eller en hyres-värd har rätt till förhandlingsordning. gäller enligt 10 § hyresförhandlingslagen att en hyresgästorganisation respektive en hyresvärd har rätt till förhandlingsordning, om det med hänsyn till organisationens kvalifikationer, organisationens stöd bland hyresgästerna och omständigheterna i övrigt kan anses skäligt mot hyresvärden respektive hyresgästorganisationen att den begärda förhandlingsordningen skall gälla. Före gällde att hänsyn skulle tas till hyresgästernas inställning i stället för organisationens stöd bland hyresgästerna (se avsnitt 4.1.4). I betänkandet ställs frågan om något av dessa kriterier skall gälla eller om det skall uppställas något annat kriterium. Utredningen har uttalat att avgörande för vilket kriterium man väljer bör vara om det kan förväntas att den aktuella organisationen kommer att förhandla för en viss andel av lägenheterna. Utredningen har därför för-ordat att frågan prövas bl.a. med hänsyn till det antal lägenheter som för-handlingsordningen kan förväntas komma att omfatta . Många remissinstanser har delat den uppfatt- ningen. Flera remissinstanser har emellertid ansett att det i stället skall tas hänsyn till organisationens stöd bland hyresgästerna eller hyresgästernas in- ställning . Några remissinstanser har också pekat på att hyresgästernas inställning får betydelse vid kon-kurrens mellan två organisationer. Regeringen delar utredningens uppfattning att det knappast kan begäras av en hyresvärd att han skall förhandla med en hyresgästorganisation, om förhandlingsresultaten inte kommer att få något eller endast mycket be-gränsat praktiskt genomslag. På motsvarande sätt gäller att det inte är rim-ligt att tvinga en hyresgästorganisation till förhandlingar om hyresgästerna inte är intresserade av det. I normala fall torde de kriterier som diskuteras ge samma resultat. Hyresgästernas inställning avspeglas i organisationens stöd bland hyresgästerna och båda faktorerna kan sägas vara avgörande för vilket antal lägenheter som den aktuella förhandlingsordningen kommer att om-fatta. Det kan emellertid finnas situationer där de nu nämnda rekvisiten ger olika utfall. Som framgår av avsnitt 5.2.2 föreslår regeringen att som huvudregel även en outhyrd lägenhet skall omfattas av den förhandlings-ordning som gäller för huset. Samma huvudregel föreslås gälla för en lägenhet av ett hyresförhållande. Det av utredningen föreslagna rekvisitet kommer att omfatta även sådana lägenheter. I dessa fall blir det därför lättare att få till stånd en förhandlings-ordning, om hänsyn skall tas till det antal lägenheter som för- handlings-ordningen kan förväntas komma att omfatta i stället för till hyresgästernas inställning eller organisationens stöd bland hyresgästerna . Enligt regeringens mening är detta önskvärt, eftersom det kollektiva förhand- lingsförfarandet innebär fördelar för hyresgästerna. Rekvisitet organisationens stöd bland hyresgästerna bör därför ersättas med det antal lägen-heter som förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta . Därutöver bör, liksom , hänsyn tas till organisationens kvalifikationer och omständigheterna i övrigt. Omständigheterna bör, liksom , vägas samman vid en skälighetsbedömning. Hur stort antal lägenheter skall krävas? Vid en sådan skälighetsbedömning skall det vägas in hur många lägen-heter som kan förväntas omfattas av förhandlingsordningen. Frågan är då vilket antal som bör krävas. När 10 § fick sin nuvarande lydelse uttalades att kravet på organisationens stöd bland hyresgästerna inte borde ställas alltför högt (se prop. 1993/94:199 s. 64). Det ansågs att ett alltför högt krav skulle kunna hindra att reformen med flera förhandlingsordningar fick genomslag i praktiken. En lämplig utformning av kravet ansågs därför vara att orga-nisationen skulle ha stöd av av hyresgästerna i det eller de hus som förhandlingsordningen skulle omfatta. Någon exakt gräns ville man emellertid inte ställa upp. Det relativt lågt ställda kravet på hyresgäststöd hängde alltså samman med en önskan att främja möjligheterna att teckna mer än en för- handlingsordning för varje hus. föreslås ett förbud mot flera förhandlingsordningar i ett hus. Det är därför naturligt att ställa högre krav beträffande det antal lägenheter som en förhandlingsordning minst bör omfatta. Utredningen har ansett att antalet inte bör vara för litet. Det är emeller-tid enligt utredningen inte lämpligt att ange antalet i procent. Flera remissinstanser har ansett att det behövs tydligare riktlinjer för bedömningen av hur stor andel av lägenheterna som det skall krävas att förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta. Några remiss- instanser har ansett att det bör uppställas ett majoritetskrav. Inte heller regeringen anser att det är lämpligt att i lagtexten ange antalet lägenheter i procent. bör ha frihet att göra en helhetsbedömning av samtliga de omständigheter som skall ligga till grund för prövningen. Detta ger större möjligheter att i det enskilda fallet komma till ett rimligt resultat. Vid bedömningen måste bl.a. beaktas att meningsfullt förhandlingsarbete förutsätter att ett inte obetydligt antal lägenheter omfattas av systemet. Rent allmänt kan dock vissa riktlinjer ges. Om antalet lägenheter som skulle komma att omfattas av förhandlings-ordningen uppgår till mer än ett hundratal, torde det regelmässigt vara skäligt att förhandlingsordningen skall gälla. Är antalet lägenheter som skulle omfattas av förhandlingsordningen lägre, torde det i allmänhet vara skäligt att förhandlingsordningen gäller om den kommer att omfatta ett flertal av lägenheterna i det eller de hus som förhandlingsordningen skulle gälla. Några remissinstanser har tagit upp frågan hur man bör bedöma den situationen då två eller flera hyresgästorganisationer konkurrerar om för-handlingsrätten beträffande ett och samma hus. Enligt regeringens mening bör skälighetsbe- dömningen i en sådan situation normalt utfalla till förmån för den förhand- lingsordning som kan antas komma att omfatta flest lägenheter. Vem skall ha bevisbördan för att det finns förutsättningar för en förhand- lingsordning? gäller att den part som begär förhandlingsordning skall visa att förutsättningarna för en sådan är uppfyllda. Utredningen har ansett att det inte bör göras någon ändring på den punkten. Inte heller de remissinstanser som har tagit upp frågan anser att den nuvarande bevis-börderegeln bör ändras. Regeringen delar utredningens bedömning. Det bör således även i fort- sättningen vara den som begär förhandlingsordning som skall visa att denna kan förväntas komma att omfatta tillräckligt antal lägenheter och att övriga rekvisit är uppfyllda. På motsvarande sätt bör den som begär att en förhand- lingsordning skall upphöra visa att rekvisiten för rätt till förhandlingsordning är uppfyllda. Skall det tas hänsyn till i vilken utsträckning hyresgästerna är medlemmar i hyresgästorganisationen? I betänkandet diskuteras om det vid en prövning av rätt till förhandlings- ordning bör kunna beaktas i vilken utsträckning hyresgästerna är medlem-mar i hyresgästorganisationen. gäller att en hyresgästorganisation kan tvingas vara part i en förhandlingsordning för ett hus även om inte någon av hyresgästerna är medlem i organisationen. Utredningen har kommit fram till att en sådan ordning generellt sett kan accepteras. Den har härvid hänvisat till att en förhandlande organisation skall ha rätt till förhandlingsersättning. Ut- redningen har emellertid ansett att det inte är uteslutet att avsaknaden av med- lemmar i ett hus kan vara en omständighet som, tillsammans med andra, kan medföra att det inte är skäligt mot organisationen att förhandlingsordningen skall gälla. Det innebär också, enligt utredningen, att det inte skall vara möjligt för en organisation att säga upp en gällande förhandlingsordning mot hyresvärdens vilja endast därför att ingen av hyresgästerna är medlem i organisationen. Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat någon mening i frågan. och har instämt i utred-ningens bedömning. De har hänvisat till att det är viktigt att de hyresgäster som bor i servicelägen- heter, gruppbostäder och f.d. ålderdomshem får hjälp med att bevaka sina intressen. , å andra sidan, har ifrågasatt utredningens ståndpunkt. Hovrätten har ansett att det i allmänhet torde framstå som oskäligt att tvinga en liten, fristående hyresgästorganisation att förhandla för ett hus där den saknar medlemmar. Även har framfört kritik mot utredningens uttalanden. Som har nämnt i sitt remissyttrande gjordes i förarbetena till hyresförhandlingslagen vissa uttalanden beträffande frågan om orga-nisationens förhandlingsskyldighet. Det angavs, såvitt nu är ifråga, att hyresnämnden bör godta en invändning från organisationen om att den inte har tillräckliga resurser för förhandlingsuppdraget. Det ansågs näm-ligen att en organisation inte bör åläggas ett vidsträcktare förhandlings-ansvar än vad den har möjlighet att åta sig. Slutsatsen blev att det endast i sällsynta undantagsfall kan bli aktuellt att ålägga en hyresgästorganisation förhandlingsordning mot dess vilja (se prop. 1977/78:175 s. 118). Regeringen anser att dessa motivuttalanden fort- farande har giltighet. De omständigheter som och har framfört är visserligen beaktansvärda men ger inte anledning till annan bedömning av denna fråga . 5.2.2 Hyresgästens rätt att stå utanför det kollektiva förhandlings-systemet (förhandlingsordningens omfattning) -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En hyresgäst skall även i fortsättningen ha| | rätt att själv avgöra om den egna lägenheten skall omfattas av de| | kollektiva förhandlingar som förs för huset. Denna rätt föreslås| | emellertid bli förenad med vissa inskränkningar. | | En förhandlingsordning skall som huvudregel omfatta samtliga | | bostadslägenheter i det eller de hus som förhandlingsordningen | | avser, oberoende av om det enskilda hyresavtalet innehåller en | | för-handlingsklausul. En lägenhet skall dock inte omfattas av en| | för-handlingsordning, om hyresnämnden har beslutat att hyresav- | | talet inte skall innehålla en förhandlingsklausul. Detsamma | | skall gälla om hyresvärden och hyresgästen, tidigast | | efter det att hyresförhållandet inleddes, skriftligen har kommit| | överens om att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlings-| | klausul. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom så tillvida att utredningen har föreslagit att förhandlingsordningens parter skall kunna undanta viss lägenhet från förhandlingsordningens omfattning. Utredningen har dessutom föreslagit att hyresvärdens och hyresgästens skriftliga överenskommelse skall kunna träffas först efter det att hyresförhållandet inleddes (se betänkandet s. 63 - 67). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag beträffande omfattningen av en förhandlingsordning. Förslaget har dock avstyrkts av i /, , , , och . Några av dessa remissinstanser har ansett att förslaget i alltför hög grad inskränker parternas avtalsfrihet och begränsar möjligheterna att utforma individuella hyresavtal. Förslaget om att en överenskommelse skall kunna träffas först efter en tidsfrist har fått ett blandat mottagande. Flertalet remiss- instanser har avstyrkt att tidsfristens längd bestäms . Några remissinstanser har ansett att tidsfristen skall vara kortare. Andra remissinstanser har ansett att hyresgästen skall ha rätt att ställa sig utanför det kollektiva systemet vid hyresavtalets undertecknande eller efter det att hyresförhållandet har inletts. Skälen för regeringens förslag: Genom den lagändring som genomfördes har den enskilde hyresgästen en i princip ovillkorlig rätt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Regeringen anser att rätten att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet skall bibehållas. Vad frågan i stället gäller är hur man skall motverka de nackdelar som ur hyresgästernas synvinkel har visat sig följa med den nuvarande regleringen. Möjligheterna till missbruk bör i största möjliga utsträckning förhindras. Risken för att en lägenhet av förbiseende ställs utanför det kollektiva systemet måste elimineras. Nackdelarna med nuvarande reglering