prop · GK0375 · 1997-01-01 00:00:00 — Målen måste ge utrymme för prioriteringar av skyddsåtgärder och olika metoder för brukande. En viktig del i regeringens uppdrag till verken var att utveckla mål för arbetet med att bevara biologisk mångfald och hållbart nyttjande. aktionsplan skulle enligt uppdraget koncentreras på att utveckla mål bl.a. som ledning för sektorsmyndigheternas arbete med mål och åtgärder. Företrädare för näringarna har framfört kritik mot att utformningen av mål inom sektorerna, utifrån de övergripande politiska målen, sker av , länsstyrelserna och kommunerna istället för av berörda sektorsmyndigheter i samråd med näringarna. Regeringen vill i anledning av denna kritik särskilt påpeka att den ansvarsfördelning som i stort skall gälla mellan miljömyndigheterna och sektorsmyndigheterna beträffande arbetet med den biologiska mångfalden har av lagts fast genom dess ställningstagande till propositionen om En strategi för biologisk mångfald. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än vad som anges i den propositionen. Vissa förtydliganden vad avser sektorsansvaret anges emellertid i avsnitt 6.2.2. Regeringen anser att aktionsplanerna innehåller redovisningar som på ett förtjänstfullt sätt har utvecklat konkretiserade och preciserade mål liksom att de anger olika åtgärder för att uppnå målen. I aktionsplan finns en på många sätt klargörande beskrivning av målformuleringsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. I aktionsplanen redovisas olika kategorier av mål, uppdelat i övergripande mål, miljökvalitetsmål, mål beträffande belastning eller fysisk påverkan respektive åtgärdsmål. har härigenom på ett systematiskt och bra sätt åstadkommit en ändamålsenlig indelning av olika typer av mål för arbetet med biologisk mångfald. Som verket, och flera remissinstanser, påpekar finns det betydande svårigheter att formulera uppföljningsbara mål som det är en nödvändighet och en styrka för det fortsatta arbetet. redovisar i aktionsplanen ett betydande antal miljökvalitetsmål. I flera fall har verket dock inte ansett det möjligt att nu precisera målen. Ett hinder härför är att det saknas nödvändiga grundläggande kunskaper för att kunna göra en rimlig precisering. För att successivt överbrygga detta hinder är det viktigt med nära kontakter mellan miljöforskningen och miljö- och sektorsmyndigheterna. Regeringen vill framhålla att det är angeläget att arbetet med att utveckla uppföljningsbara mål och åtgärdsprogram för biologisk mångfald fortsätter. Regeringen finner i likhet med flera remissinstanser att verket trots de svårigheter som finns har utvecklat och belyst målbeskrivningarna på ett sådant sätt att de utgör en god utgångspunkt för fortsatt arbete med målformuleringar. Regeringen anser att de olika sektorerna också bör kunna arbeta med denna systematik och att det sektorsvisa arbetet bör bedrivas i samarbete med så att ett enhetligt system för målformuleringar utformas och tillämpas. Regeringen finner dock mot bakgrund av de föreslagna målens karaktär och detaljeringsgrad, inte anledning att ta ställning till de enskilda förslagen till mål. Ett betydande arbete är redan igång på såväl nationell, regional som lokal nivå. kommer även att ha en mycket viktig roll som samordnare i detta arbete. På regional nivå har länsstyrelserna en nyckelroll. På lokal nivå är det i första hand kommunerna som bör vara ledande i arbetet. Arbetet med visar att det lokalt finns ett betydande intresse för detta. I detta sammanhang bör även nämnas att regeringen, med hänsyn till miljöarbetet i vid bemärkelse, i regleringsbrevet för har gett i uppdrag att presentera slutsatser från verkets målanalys och föreslå nya nationella och övergripande miljömål. I uppdraget ingår även att biträda berörda myndigheter och aktörer för att inom ramen för verkets roll som central miljömyndighet samordna sektormyndigheternas förslag till nya miljömål. I beslut har regeringen närmare specificerat uppdragets innehåll. Uppdraget skall i huvudsak avrapporteras . 6.2.2 Utvecklat ansvar för biologisk mångfald för fler sektorer Regeringens bedömning: Arbetet med biologisk mångfald bör successivt utvidgas till att omfatta fler sektorer och sektorsmyndigheter. Inom energi- och trafiksektorerna bör arbetet med biologisk mångfald ingå som en naturlig del vid berörda myndigheters planering och genomförande av verksamheten. Uppföljningen av detta arbetet bör tydliggöras. Genom den beslutade ändringen i verksinstruktionen för Turistdelegationen har delegationen ett ansvar för att efter samråd med bl.a. utveckla kriterier, policy och strategi för en hållbar utveckling av turismen förslag: Sektorsansvaret för biologisk mångfald utvidgas till att omfatta trafiksektorn, energisektorn, försvaret och utbildningssektorn. Sektoransvaret bör förtydligas och preciseras. Kriterier, policy och strategi för en hållbar turism bör utvecklas. förslag: Regeringen föreslås ge , och i uppdrag att ta fram handlingsplaner som anger hur respektive verk skall uppfylla sitt sektorsansvar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser bl.a. länsstyrelserna i , och instämmer i verkens förslag att fler sektorer skall omfattas av ansvaret för den biologiska mångfalden. () ställer sig i huvudsak positivt till att integrera arbetet med den biologiska mångfalden i sitt sektorsansvar för energipolitiken. anser att det inte behövs någon precisering eller förtydligande av sektorsansvaret då sjöfartens påverkan på den biologiska mångfalden bör omfattas av det sektorsansvar som gäller . Flera remissinstanser tillstyrker förslag rörande hållbar utveckling av turismen bl.a. länsstyrelserna i , och f.d. län. påpekar att eftersom sportfisket utgör en mycket väsentlig grund för turism borde en koppling till övriga åtgärder och förslag som rör detta område göras. anser att även förbundet bör beredas möjlighet att medverka vad gäller frågor angående högre fauna. Regeringens överväganden: I propositionen En strategi för biologisk mångfald anges sektorsansvarets innebörd vad avser relationerna mellan näringen och myndigheterna liksom förhållandena mellan miljömyndigheterna och sektorsmyndigheterna. För sektorer som direkt är beroende av de biologiska resurserna, som de areella näringarna, har det varit naturligt att arbeta med handlingsprogram och aktionsplaner rörande den biologiska mångfalden. Men betydligt fler sektorer berörs genom att de genom sin verksamhet påverkar den biologiska mångfalden. Näringar och verksamheter som direkt eller indirekt berör stora arealer eller som utnyttjar specifika naturresurser får ofta betydelse för den biologiska mångfalden. Sådana sektorer är t.ex. trafik- och energisektorn. har bl.a. uppmärksammat vägkanternas betydelse för den biologiska mångfalden. Vägars och järnvägars barriäreffekter har behandlats i ett samarbetsprojekt mellan sektorsmyndigheterna, miljömyndigheter och forskningsinstitutioner. arbetar bl.a. med ballastvattnets betydelse för spridning av främmande organismer. Energiproduktion baserad på biomassa kommer att bli ett ökande inslag i energiförsörjningen. Regeringen finner det mot den bakgrunden naturligt att myndigheterna inom energi- och trafiksektorerna vid planering och genomförande av sin verksamhet verkar för att säkerställa den biologiska mångfalden. Myndigheterna bör även förtydliga och utveckla sin redovisning och återrapportering till regeringen av detta arbetet. Härvid är det naturligt att det sker ett samarbete med de myndigheter som har ett överordnat ansvar beträffande den biologiska mångfalden. Vid den årliga rapporteringen till regeringen skall verken redovisa hur den biologiska mångfalden beaktats i sektorns verksamhet. I regeringens proposition (prop. 1995/96:226, bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63) Hållbar utveckling i landets fjällområden anges att instruktionen för Turistdelegationen skall ändras så att myndighetens sektorsansvar för miljön framgår. En sådan ändring har skett. Inom ramen för detta ansvar för miljön anser regeringen att Turistdelegationen bör utveckla en strategi och kriterier för en hållbar utveckling av turismen som även innefattar hänsyn till den biologiska mångfalden. Inom ramen för det inledda arbetet med att förtydliga myndigheterna miljöansvar i ett bredare perspektiv har Miljövårdsberedningen redovisat betänkandet (SOU 1996:112) Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. I betänkandet redovisas förslag till hur miljöhänsyn kan integreras i myndigheters verksamhet och hur myndigheters miljöarbete kan göras tydligt, konkretiseras och följas upp genom att införa miljöledningssystem. Inom pilotprojektet sker en vidareutveckling och realisering av utredningens förslag. Regeringen har i beslut utsett 25 myndigheter att medverka i projektet. Myndigheterna har fått i uppdrag att påbörja utvecklingen av miljöledningssystem. Detta innebär att göra en miljöutredning, ta fram förslag på miljöpolicy och miljömål, samt formulera ett handlingsprogram för fortsatt integration av miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. Myndigheterna skall redovisa sitt arbete i samband med årsredovisningen för till regeringen. Genom integration av miljöhänsyn i sektormyndigheternas planering, beslut och myndighetsutövning samt genom att ta fram miljömål för sektorerna utifrån de nationella och sektorsövergripande målen, bl.a. skyddet av biologisk mångfald, kan sektorsansvaret för biologisk mångfald tydliggöras. Regeringen vill framhålla att det är väsentligt att arbetet med biologisk mångfald är en angelägenhet för hela sektorn och inte enbart en myndighetsuppgift 6.2.3 Kompensationsbiotoper Regeringens bedömning:Frågan om behovet av kompensationsbiotoper bör utredas. Inom pågår därför ett arbete med att utreda och lämna förslag till ett regelsystem med kompensationsbiotoper och regelmässig naturvärdesinventering. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning om behovet av att utreda frågan om kompensationsbiotoper. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslag att kompensationsbiotoper bör utredas. Huvuddelen av instanserna anser att utredningen inte får leda till att kompensation blir ett argument för exploatering av värdefulla områden och att av människan skapade biotoperna anses som fullvärdiga alternativ till naturliga biotoper. Regeringens överväganden: Utgångspunkten vid nyttjande av naturresuser bör alltid vara att i första hand undvika skada eller negativ påverkan. När så inte är möjligt bör det kunna bli fråga om att kompensera för ett intrång. Frågan om gottgörelse vid intrång är en viktig fråga. I naturvårdslagen finns t.ex. bestämmelser om gottgörelse vid intrång i naturreservat. Det finns även bestämmelser om gottgörelse vid intrång i naturvårdsintresset i samband med beslut om tillstånd till bebyggelse, täkt eller annat arbetsföretag. (M1993:04) har i sitt huvudbetänkande (SOU1996:103) - En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling föreslagit att motsvarande generellt tillämpliga bestämmelser om kompensationsåtgärder skall ingå i . Bestämmelserna kan sägas uttrycka en kompensationsprincip, dvs. den som orsakar ett intrång måste i vissa situationer kompensera intrånget. Metoden har kommit till en alltmer omfattande användning i länder med begränsade natur- och grönområden. Syftet med ett system för kompensationskrav är dels att förhindra gradvis utarmning av naturmiljön, dels att införliva en del av de kostnader som följer av biotopförluster i exploatörens verksamhet. Ett system med kompensationsbiotoper får emellertid inte användas som intäkt för att regelmässigt ge tillstånd till exploatering av värdefulla naturområden utan det bör betraktas som en sista utväg efter en omsorgsfull planerings- och beslutsprocess. En grundläggande förutsättning för att ett sådant system skall fungera är god kunskap om naturtillståndet i de områden som är aktuella för exploatering. Mot den bakgrunden har beslutat om ett uppdrag för att närmare belysa förutsättningarna för att införa ett system för kompensationsbiotoper anpassat till svenska förhållanden samt krav på regelmässig naturvärdesinventering vid exploateringsföretag. Uppdraget skall redovisas . 6.3 Åtgärder på ekosystemnivån 6.3.1 Åtgärder i jordbrukslandskapet bedömning: Arbetet med att fasa in de natur- och kulturmiljövårdsåtgärder i odlingslandskapet som ingick i det tidigare stödet enligt och , i det nya miljöersättningsprogrammet för jordbruket är i huvudsak genomfört. Vidare åtgärder bör avvakta den samlade utvärderingen av miljöersättningsprogrammet för jordbruket som utförs av , och . Genomförande av biotopskyddet får ske i takt med tillgängliga resurser. förslag: Fasa in och i det nationella miljöersättningsprogrammet och i samband därmed bör länsstyrelserna genomföra biotopskyddet i jordbrukslandskapet. Remissinstanserna: Förslaget har kommenterats av ett stort antal länsstyrelser, främst vad avser biotopskyddet. Flera länsstyrelser anser det orimligt och även mindre lämpligt att genomföra biotopskyddet i jordbrukslandskapet inom de tidsramar angett. Beträffande miljöersättningsprogrammet anser i att en omedelbar översyn av de bevarandeinriktade delarna av programmet är påkallad. Regeringens överväganden: För att upprätthålla odlingslandskapets biologiska mångfald är det av grundläggande betydelse att trygga fortsatt hävd av särskilt värdefulla marker framför allt ängar och naturbetesmarker och att säkerställa odlingslandskapets variation av markslag, landskapselement, vegetationstyper etc. Den biologiska mångfalden är dock inte knuten endast till dessa marker. Åtgärdsförslag som är direkt relaterade till jordbruket återfinns i aktionsplan. Till dessa förslag återkommer regeringen . Ett miljöprogram för jordbruket har utarbetats i enlighet med beslut (prop. 1994/95:75, bet.1994/:95JoU7, rskr. 1994/95:126) och verkar i full omfattning . Inom programmet erbjuds jordbrukare att vidta miljöåtgärder för vilka de kompenseras motsvarande den kostnad eller det inkomstbortfall som åtagandet innebär. Ersättning som tidigare utgick enligt program för landskapsvård och ingår numera i miljöersättningssystemet. , och skall till göra en samlad utvärdering och översyn av miljöersättningsprogrammet. Vid regeringens behandling av verkens redovisning är det naturligt att behandla jordbrukslandskapet biologiska mångfald med avseende på såväl ekosystem och arter som genetisk variation. I propositionen om En strategi för biologisk mångfald har regeringen föreslagit hur biotopskyddet i jordbrukslandskapet skall genomföras. har ställt sig bakom regeringens förslag. Regeringen finner inte anledning att nu göra några andra ställningstaganden. Biotopskyddet i odlingslandskapet bör genomföras i den takt som tillgängliga resurser medger. 6.3.2 Nationell bevarandeplan för odlingslandskapet bedömning: Arbetet med en nationell bevarandeplan för odlingslandskapet bör fortsätta i enlighet med förslagen i särskilda redovisning. förslag: har i skrivelse lämnat en redovisning beträffande en nationell bevarandeplan för odlingslandskapet. Arbetet har utförts i samarbete med länsstyrelserna och efter samråd med . Planen omfattar dels de mest värdefulla ängs- och hagmarkerna, dels ett representativt urval av gårdar, byar eller bygder som kan anses typiska inom olika naturgeografiska regioner. De senare benämns i planen hela odlingslandskap. Planen redovisar även nationella kvalitetsmål och åtgärdsmål för bevarande av odlingslandskapet samt en strategi för långsiktigt bevarande av värdefulla områden. Arbete pågår med en utförligare rapport med bl.a. närmare beskrivning av de områden som ingår i planen. Enligt är planen inte komplett vad avser urvalet av de s.k. hela odlingslandskapen med hänsyn till att en sammanvägning med kulturmiljöintressena inte kunnat ske. Detta bl.a. för att kulturmiljövården saknar tillräcklig kunskap för att kunna genomföra ett sådant urval. har påbörjat en landskapsinventering. Resultatet kan enligt verkens bedömning ge en grund till en för naturvård och kulturmiljövård gemensam bevarandeplan för odlingslandskapet. avser att tillsammans med länsstyrelserna upprätta ett åtgärdsinriktat program för genomförande av den redovisade planen. Planen skall bl.a. ligga till grund för olika säkerställandeåtgärder. De objekt som presenteras skall ha så höga värden att ett säkerställande med stöd av naturvårdslagen skall vara befogat om andra styrmedel inte är tillräckliga för att nå kvalitetsmålen. Regeringens överväganden: redovisning är ett viktigt led i arbete med att skydda de mest värdefulla ängs- och hagmarkerna samt helhetsmiljöerna i odlingslandskapet. Regeringen konstaterar i likhet med att den lämnade rapporteringen är ett inledande steg i detta arbete. Regeringen finner det värdefullt att planen har arbetat med målbeskrivningar, på ett likartat sätt som redovisas i aktionsplanen, bl.a. med att ange olika mätbara mål. Härigenom har skapats en god grund för det fortsatta arbetet med att utforma ett åtgärdsinriktat program för genomförande av planen. Regeringen vill framhålla att det är angeläget att föreslagna åtgärder inom programmet får en sådan inriktning att naturvårdslagens ersättningsbestämmelser endast i undantagsfall skall användas för att bevara områdenas värden och då för att skydda de mest värdefulla kärnobjekten. I den utredning som utförts på regeringens uppdrag (Ku96/1653/Ka) om att utveckla samarbetet mellan naturvården och kulturmiljövården uppmärksammas särskilt sektorernas gemensamma möjligheter när det gäller att ta till vara odlingslandskapets mångsidiga värden. Regeringen vill därför understryka betydelsen av att Riksantikvarieämbetes arbete genomförs så att kulturmiljövårdens värden kan inarbetas i planen. 6.3.3 Bevarandefrågor i skogsbruket Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma vad avser skogsbrukets bevarandefrågor sedan givna uppdrag slutredovisats till regeringen. förslag: En ny strategi för skogsreservat bör tas fram samt genomföras genom att nya skogsreservat bildas. Remissinstanserna: Ett förhållandevis stort antal remissinstanser, bl.a. ett flertal länsstyrelser, har lämnat synpunkter beträffande förslaget. Flera remissinstanser anser att åtgärden är angelägen men anför också ett stort antal invändningar. Regeringens överväganden: och skall enligt regeringens uppdrag fortlöpande utvärdera den nya skogspolitikens effekter på den biologiska mångfalden. har på regeringens uppdrag redovisat utvecklingen när det gäller avsättningen av skogsreservat. I redovisningen har verket också bedömt hur EG:s direktiv (92/43/EEG) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) påverkat ställningstagandena i fråga om former för skydd av den biologiska mångfalden i skogsekosystemen. Vidare har på regeringens uppdrag redovisat omfattningen och innebörden av biotopskydd, naturvårdsavtal och frivilliga avsättningar av mark. I redovisningen lämnas bl.a. en bedömning av hur stor areal skogsmark som enligt skogsvårdslagstiftningen skall undantas från avverkning av naturvårdsskäl men även av andra skäl. Genom tilläggsdirektiv har Miljövårdsberedningen regeringens uppdrag att med och redovisningar som grund yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och föreslå olika möjligheter och former att åstadkomma detta. Miljövårdsberedningen skall redovisa uppdraget. Mot bakgrund härav avser regeringen att senare återkomma med sina ställningstaganden i denna fråga. 6.3.4 Utvidgning av förbudet mot markavvattning Regeringens bedömning: Skyddet för våtmarker stärks genom att förbudet mot markavvattning utökas till att gälla delar av och samt i . Regeringen avser att ge länsstyrelserna i och i uppdrag att närmare utreda situationen beträffande våtmarkerna i de områden där förbud inte råder. Såvitt avser utvidgning i det kustnära området längs avser regeringen att senare ta ställning till förslaget. förslag: Skyddet för våtmarker stärks genom att förbudet mot markavvattning utökas till att omfatta det kustnära området längs . Miljöorganisationernas förslag: Naturskyddsföreningarna i , i och i samt har i skrivelse till yrkat att förbudet mot markavvattning enligt 18 d § naturvårdslagen (1964:822) skall utvidgas till att omfatta hela . har i skrivelse till yrkat att all nydikning skall förbjudas i . Bakgrund: Regeringen beslutade om ändringar i naturvårdsförordningen och angav därvid de områden inom vilka förbud mot markavvattning skulle gälla enligt 18 d § naturvårdslagen. Förbudet omfattar hela med undantag för och delar av , och I gäller förbud i och kommuner. I omfattas inte kommun av förbudet och i omfattas inte , och kommuner. Förbudet omfattar dessutom de våtmarker som anmält som särskilt skyddsvärda inom ramen för konventionen om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, den s.k. Ramsarkonventionen. Remissinstanserna:: , Länsstyrelserna i , och samt flertalet kommuner tillstyrker miljöorganisationernas förslag. Företrädare för skogsbruks- och jordbruksintressena anser att förbudet är onödigt och avstyrker förslaget liksom i . i tillstyrker ett förbud, i anser att ett förbud mot nydikning är befogat i länet. Skogsvårdsstyrelserna i och avstyrker ett förbud. anser att nuvarande förbudsområden är omfattande i förhållande till vad som framfördes i prop. 1990/91:90 En god livsmiljö vid införandet av 18 d § i naturvårdslagen. En utökning är enligt mening därför inte förenlig med ovannämnda förarbeten. , som i samband med arbetet med aktionsplanen bedömt att 18 c § naturvårdslagen skulle vara tillräcklig i de nu aktuella delarna av , anser att nya fakta nu motiverar ett förbud mot markavvattning i hela . Verket anför att en bibehållen hydrologi är en grundläggande förutsättning för att upprätthålla den biologiska mångfald som är knuten till våtmarker. Våtmarkernas betydelse som kvävefälla är särskilt väsentligt i . Verket anser att skogsbruket inte försvåras genom ett förbud mot markavvattning. Skogsbruket räknar vanligen inte med dikning i sina skogsbruksplaner. Enligt verket är det bland de små våtmarkerna (mindre än 10 ha) som det finns orörda objekt av någon betydelse. i påpekar att de ansökningar som omfattar orörda våtmarker ofta innehåller så knapphändiga uppgifter att inte utan omfattande utredningsarbete och fältbesiktning kan avgöra ärendena. Regeringens bedömning: proposition om miljöpolitiken (prop.1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) anförde regeringen att förbud mot markavvattning bör kunna införas i begränsade områden där antalet kvarvarande våtmarker är litet och där behovet av att bevara våtmarkerna är särskilt stort från naturvårdssynpunkt. Förbudet utformades som ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om vilka områden i landet som skulle omfattas av ett sådant förbud. I proposition 1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald anmäldes vilka områden som skulle omfattas av det generella förbudet. Sedan förbudet infördes har antalet ansökningar om markavvattning sjunkit högst betydligt i samtliga län utom . Miljöhänsynen utvecklas inom sektorerna och på många håll räknar skogsbruket numera inte med dikning i sina skogsskötselprogram. Utvecklingen går dock inte entydigt i den riktningen. Restaurering och återskapande av våtmarker aktualiseras och genomförs på flera håll. Sådana åtgärder är emellertid ofta både kostsamma och ett sämre alternativ än att vara restriktiv med markavvattningsåtgärder. Belastningen på berörda vattendrag av redan utförda markavvattningsföretag visar också en betydande långtidseffekt. Det finns därför skäl till stor restriktivitet beträffande markavvattning. Nuvarande förbudsområden är därför enligt regeringens bedömning väl motiverade. Våtmarkernas betydelse har stärkts på olika sätt. En bibehållen hydrologi är en grundläggande förutsättning för att upprätthålla den biologiska mångfald som är knuten till våtmarker. Opåverkade våtmarker utgör särskilt viktiga områden.