prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — En annan fråga är om ingreppet är tillåtligt. Man kan härvid utgå från att en avvecklingslagstiftning tillkommer i ett sådant intresse som konventionen godtar (se ovan under avsnitt 3.1). ersättning nämns inte uttryckligen i artikeln. Vid bedömningen gäller dock, enligt praxis, att en avvägning skall göras mellan det allmänna intresse som motiverar ett ingrepp och de enskilda intressen som angrips. I domstolens och kommissionens praxis har det ansetts spela en viktig roll vid bedömningen av om en lagstiftning på ett godtagbart sätt tillgodoser denna intresseavvägning, i vad mån den enskilde har tillförsäkrats kompensation för ingreppet. Det är härvid oklart var gränsen går för sådana ingrepp som accepterar trots att ingen eller starkt reducerad ersättning utgår. Inskränkningar i rätten att använda egendom är vanliga i alla länder och de medför normalt inte några problem i förhållande till artikelns andra stycke. Egendomsskyddet har gett upphov till ganska många klagomål inför konventionsorganen. har dock intagit en försiktig hållning när det gäller att konstatera att ingrepp har varit otillåtna. kan dock inskränkningar tänkas vara så betungande för den enskilde att överensstämmelsen med artikeln kan ifrågasättas. Om en rimlig balans vid intresseavvägningen inte uppnås, kan således ett ingrepp komma att anses strida mot artikeln (se a.a. s. 253). synsätt måste dock beskrivas som strängt mot den enskilde. Artikelns bestämmelser om vilka ingrepp som är tillåtna får sitt huvudsakliga innehåll genom de tolkningar som domstolen gör i sina avgöranden. Domstolen har i ett flertal fall (se t.ex. fallet ) framhållit att tre olika regler kan utläsas ur artikeln. Den första regeln, som återfinns i första meningen i första stycket, är av allmän natur och slår fast principen om respekt för äganderätten (the principle of peaceful enjoyment of property). Den andra regeln, i andra meningen i första stycket, uppställer villkoren för berövande av egendom. regeln, i andra stycket, behandlar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom. Denna regel erkänner att staterna har rätt att bl.a. kontrollera användningen av egendom i enlighet med det allmänna intresset genom sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för detta syfte. Domstolen har påpekat att de tre reglerna har ett visst samband med varandra på så sätt att den andra och den tredje regeln avser speciella fall, som bör bedömas i ljuset av den allmänna första regeln. Dessutom har den första regeln medfört att rätten till egendom har bedömts kunna kränkas, även om det inte har varit fråga om egendomsberövande eller reglering av nyttjandet av egendom (se fallet , som delvis gällde expropriationstillstånd). har framhållit att äganderätten i stor utsträckning kan bli illusorisk om ägaren kan berövas sin egendom utan ersättning. Domen i fallet torde kunna förstås så att medan ägaren inte har någon konventionsskyddad rätt till ersättning för smärre ingrepp så får han en sådan rätt när ingreppet, efter en intresseavvägning, framstår som alltför betungande. har uttalat att en rimlig balans inte föreligger om berörda enskilda drabbas av en individuell och orimligt stor börda (individual and excessive burden). Om ersättning lämnas påverkar det kraftigt bedömningen av om balansen vid intresseavvägningen är rimlig, men ersättning är inget självständigt krav enligt Det intrång som en nyttjandereglering innebär får inte vara oproportionerligt i förhållande till sitt i och för sig legitima syfte (se a.a. s. 35). Att staten i sådana fall erbjuder rimlig ersättning utgör inte kompensation för ett otillåtet ingrepp, utan medför i stället att hela ingreppet får betraktas som legitimt (se , a.a. s. 24). Det sagda belyser den första allmänna regelns betydelse vid intresse- avvägningen när en av de speciella reglerna prövas. Allmänt kan sägas att ju lättare det allmänna intresse som föranleder ingreppet väger och ju mer betungande ingreppet är för den enskilde, desto större blir möjligheterna för den enskilde att hävda rätten till ersättning. Flera avgöranden erbjuder exempel på det stränga synsätt som anläggs mot I fallet Mellacher m.fl. mot prövades en österrikisk hyresregleringslag. Denna lag medförde att vissa avtalade hyror reducerades till en bråkdel av vad som var avtalat. fann att de ifrågasatta hyressänkningarna innefattat en reglering av klagandenas rätt att utnyttja sina fastigheter. Domstolen ansåg dock att lagen var en godtagbar inskränkning i fastighetsägarens rätt att utnyttja sin egendom och att inskränkningen inte var oproportionerlig. Domstolen uttalade att staterna, när det gäller genomförandet av den typ av socialpolitiska och ekonomisk-politiska lagstiftning som det var fråga om, måste ha stor frihet att avgöra både behovet av åtgärder och valet av lämplig åtgärd. I flera mål har klagats inför kommissionen över att allmänheten i har getts rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten. Kommissionen har funnit att lagstiftningen härom har inneburit en inskränkning i ägarnas rätt att utnyttja sin egendom men att det inte har förelegat någon brist på proportionalitet. Lagstiftningen har godtagits som en inskränkning i det allmännas intresse. Ett offentligrättsligt näringstillstånd kan, som ovan sagts, åtminstone indirekt falla under tillämpningsområdet för den berörda artikeln. I åtskilliga fall som gällt indragning av olika typer av tillstånd har domstolen funnit att ingreppen inte har varit oproportionerliga. Hänsyn har tagits till sådant som om tillståndshavaren kunnat ha några legitima förväntningar på att verksamheten skulle få fortgå eller att klagandena tagit en betydande risk när de köpt mark för exploateringsändamål. Kommissionen uttalade i fallet Pudas att frågan om ett tillstånd faller under artikelns tillämpningsområde beror på om tillståndet kan anses för tillståndshavaren skapa rimliga och legitima förväntningar på tillståndets varaktighet och på möjligheterna att fortsätta dra fördel av driften av den tillståndspliktiga verksamheten. Emellertid, noterade kommissionen, ges tillstånd ofta på vissa villkor och tillstånden kan återkallas om dessa villkor är uppfyllda. Enligt kommissionen kan en tillståndshavare inte sägas ha rimliga och legitima förväntningar på att få fortsätta sin verksamhet, om de villkor som är kopplade till tillståndet är uppfyllda eller om tillståndet dras in i enlighet med bestämmelser i lag, som var i kraft då tillståndet meddelades (jfr dock nedan angående fallet ). Det svenska fallet är belysande för tolkningen av den nu berörda artikeln. Klagandena hade förvärvat en fastighet, liksom tidigare ägares tillstånd till grustäkt på fastigheten (tillstånden gavs ). Efter ändringar i NVL (se ovan under avsnitt 4.1.2 beträffande 18 § femte stycket NVL), innebärande bl.a. att vissa tillstånd kunde återkallas , hade klagandena påbörjat grusutvinningen . gjorde klagandena investeringar för ca . beslutade senare, vilket beslut fastställdes i huvudsak av regeringen efter överklagande, dels att grusutvinningen skulle upphöra, dels att klagandena skulle ställa säkerhet för återställningskostnader vid utvinningens upphörande. brott mot artikel 6 på den grunden att de inte haft rätt att få frågorna om återkallelse av tillståndet och ställande av säkerhet prövade av domstol, mot artikel 14 i förening med artikel 1 i första tilläggsprotokollet på den grunden att deras fall särbehandlats i jämförelse med andra jämförbara fall och mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet på den grunden att återkallelsen av tillståndet utgjort ett oberättigat intrång i deras äganderätt. Legitimiteten av syftet med NVL sattes i och för sig inte i fråga av klagandena, men domstolen slog ändå särskilt fast att i dagens samhälle är miljöskyddsfrågor av tilltagande vikt. I fråga om artikel 6 fann domstolen att de ifrågasatta besluten rört klagandenas civila rättigheter och att det rått tvist om beslutens laglighet. På grund härav, och då regeringen som sista instans avgjort tvisterna, hade klagandenas rätt enligt artikel 6 kränkts. I fråga om den påstådda särbehandlingen fann domstolen att klagandena inte förmått visa att deras fall i relevanta avseenden varit jämförbart med andra fall och att någon fråga om diskriminering därför inte kunde uppkomma. Med avseende på det påstådda brottet mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet konstaterade domstolen att de ifrågavarande åtgärderna hade syftat till att kontrollera användningen av egendomen. Efter att ha konstaterat att åtgärderna vidtagits i enlighet med lag, att det skett i ett legitimt syfte, att tillämpningen av aktuella lagbestämmelser varit tillräckligt förutsebar och att åtgärderna inte varit oproportionerliga i förhållande till det syfte för vilket de vidtagits, fann domstolen att klagandenas rätt enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet inte hade kränkts. Härvid uttalade sig domstolen på ett flertal punkter av intresse. Domstolen menade sig ha begränsade möjligheter att göra någon bedömning av tillämpningen av nationell lag (domstolen har i flera fall, se t.ex. , uttalat att det i första hand är de nationella myndigheterna som har att tolka och tillämpa nationell lag). Domstolen fann härvid att klagandena inte hade visat att åtgärden var oförenlig med inhemsk lag med hänsyn till bl.a. de intresseavvägningar som NVL förutsätter. Domstolen fann att det inte fanns något som tydde på att återkallelsen av tillståndet syftade till att tillgodose något annat syfte än det som låg till grund för NVL. Vad gällde förutsägbarheten menade domstolen att de regler i NVL som var aktuella med erforderlig precision bestämde tillämpningsområdet och de ramar som myndigheterna vid tillämpningen hade att besluta inom. Domstolen uttalade att regeln om ingrepp i rätten att nyttja egendom, enligt stadgad praxis, skall ses i belysning av den allmänna regeln i artikelns första mening. Innebörden härav är att en rimlig balans måste uppnås mellan det allmänna intresset och den enskildes rätt. efter denna balans, menade domstolen, återspeglas i hela den aktuella artikelns uppbyggnad; det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan de åtgärder som vidtas och det syfte som skall uppnås med åtgärderna. Härvid åtnjuter staten en vid bedömningsmarginal vad gäller valet av åtgärder för att uppnå detta syfte samt vid avvägningen av om konsekvenserna av åtgärderna är berättigade i det allmänna intresset och för att uppnå syftet med den aktuella lagstiftningen. Domstolen fann att klagandena i den uppkomna situationen hade lidit betydande förluster jämfört med om de hade kunnat fortsätta sin verksamhet i enlighet med tillståndet (klagandena förebringade intyg utvisande att deras förluster - bestående i huvudsak av sänkta marknadsvärden på marken och det bolag, i vilket verksamheten bedrevs - uppgick till ca ). Emellertid fann domstolen att man vid bedömningen av förlusterna inte bara kunde se till hur mycket grus som återstod att utvinna efter det att driften hade upphört; man fick också ta i beaktande lagliga restriktioner beträffande utnyttjandet av grustäkten. Klagandena hade påbörjat sina investeringar efter den aktuella lagändringen. Denna möjliggjorde återkallelser av existerande tillstånd efter en Domstolen ansåg att klagandena därför rimligen måste ha varit medvetna om risken för att de skulle kunna förlora sitt tillstånd efter . Dessutom stod det klart att myndigheterna inte hade gett klagandena några försäkringar om att de skulle tillåtas fortsätta verksamheten efter detta datum. I samband med att de hade fått tillstånd till att bygga en kaj, hade tvärtom uttryckligen påpekats att detta beslut inte innebar något ställningstagande beträffande möjligheten till framtida överväganden i fråga om verksamheten. När investeringarna gjordes kunde klagandena således, menade domstolen, förlita sig endast på myndigheternas skyldighet att ta vederbörlig hänsyn till deras intressen vid framtida beslut beträffande naturvård. En sådan skyldighet ansågs inte rimligen ha kunnat grunda några legitima förväntningar för klagandena, när de gjorde investeringarna, på att få fortsätta verksamheten på . Dessutom, uttalade domstolen, hade klagandena fått på sig att avveckla verksamheten och myndigheterna visade viss flexibilitet när senare, på klagandenas begäran, förlängdes . Med beaktande av det legitima syftet med NVL fann domstolen att det inte kunde sägas att beslutet om återkallelse av tillståndet var otillbörligt eller oproportionerligt (inappropriate or disproportionate). Domstolen framhöll således att staten har ett betydande utrymme för diskretionära bedömningar när det gäller frågan om vad som erfordras för att tillgodose det allmänna intresset samt att klagandena, när de investerade i grustäkten, var medvetna om risken för att tillståndet kunde komma att upphöra och att de därför inte kunnat ha några legitima förväntningar på att få fortsätta utvinningen av grus . Domstolen anser sig vid sina bedömningar inte bunden av hur en stat benämner ett Även ett ingrepp som formellt t.ex. inskränker användningen av egendom torde kunna framstå som så betungande att domstolen betraktar ingreppet som ett berövande av egendomen. I fallet uttalade domstolen således att termen berövande (deprivation) täcker inte bara formell expropriation utan även "de facto-expropriation". Klagandena hade nämligen gjort gällande att återkallelsen av tillståndet de facto utgjorde ett berövande av egendomen (markens marknadsvärde synes ha sjunkit med ca till ett ungefärligt taxeringsvärde om ). Domstolen fann inledningsvis att åtgärden var utformad så att den kontrollerade klagandenas användning av sin egendom och att den inte i övrigt påverkade deras lagliga möjligheter att förfoga över fastigheten eller det bolag i vilket verksamheten bedrevs. Därefter prövade domstolen om åtgärden ändå, med hänsyn till konsekvenserna av återkallelsen, var så betungande att den de facto innebar ett berövande av klagandenas egendom. Med hänsyn till vissa speciella förhållanden fann domstolen att så inte var fallet. Domstolen beaktade att den aktuella fastigheten hade avstyckats från annan mark, att avstyckningen föreföll ha varit en formalitet (simply a formality) och att återkallelsen av tillståndet inte verkade ha påverkat värdet på marken i övrigt. Vidare beaktade domstolen att klagandena fortfarande ägde grusresurserna på fastigheten, men att återkallelsen hade medfört svåra effekter, både med avseende på inkomster och egendomens värde, i jämförelse med den situation som skulle ha varit aktuell om de hade fått fortsätta driften av verksamheten i enlighet med tillståndet. Å andra sidan menade domstolen att grusexploateringen, sett över åren, hade blivit alltmer reglerad och att lagändringen gav myndigheterna möjlighet att, utan ersättningsskyldighet, återkalla äldre tillstånd . Konsekvensen härav, ansåg domstolen, var att klagandenas möjlighet att fortsätta verksamheten efter detta datum framstod som osäker. Med hänsyn till omständigheterna fann domstolen att åtgärden inte skulle bedömas som ett berövande av egendom utan som en kontroll av användningen av den. I fallet fann domstolen att de ekonomiska intressen som var förknippade med klagandens restaurangrörelse var att anse som egendom i den mening som avses i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Vidare fann domstolen att det alkoholutskänkningstillstånd som saken gällde var en viktig förutsättning för fortsatt drift av rörelsen och att återkallelsen av tillståndet hade påverkat bl.a. värdet på rörelsen. Återkallelsen ansågs utgöra ett ingrepp i klagandens egendomsrätt. Domstolen fann dock att ingreppet, även om det var betungande för klaganden, inte utgjorde något egendomsberövande. Domstolen framhöll härvid att klagandebolaget, trots att det inte längre kunde driva restaurangrörelsen, hade vissa ekonomiska intressen i den orubbade, eftersom bolaget kunde hyra ut rörelsen och fortfarande ägde inventarier m.m. Domstolen fann, med hänsyn härtill, att ingreppet i stället var att bedöma som en inskränkning i användningen av egendom (control of the use of property). Enligt gällande svensk lagstiftning medför vissa rådighets-inskränkningar, t.ex. att det ställs vissa krav på byggnader enligt PBL eller att förelägganden och förbud meddelas i hälsoskyddets intresse, inte någon rätt till ersättning. Andra rådighetsinskränkningar - såsom att marklov vägras i vissa fall, att bygglov vägras för att ersätta en riven eller förstörd byggnad eller att rivningsförbud i vissa fall vägras - ger rätt till ersättning men endast för kvalificerad skada. Fri- och rättighetskommittén menade att det inte fanns något avgörande från de europeiska organen som talade för att dessa regler inte skulle utgöra en rimlig avvägning mellan det allmännas intresse och den enskildes skydd för äganderätten. Kommittén uttalade att, såvitt den kunnat överblicka, svenska regler om inskränkningar i äganderätten torde stå i överensstämmelse med (SOU 1993:40, Del B s. 92). 4.4.1 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF Framställningen i detta avsnitt bygger till vissa delar på arbete, Ersättning vid offentliga ingrepp 1, . Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättning utgå "för förlusten". För förlusten är ju i sig ett rätt intetsägande uttryck. Det kan läsas som avseende förlusten och skulle i så fall inte säga mer än det självklara. RF torde inte i alla fall kräva "full" ersättning. osäkert och ytterst omdebatterat vilka marginalerna är. Uttrycket "för förlusten" tillades i aktuell bestämmelse , då bestämmelsen tog sikte på endast förmögenhetsöverföringar. konstaterade i det betänkande som föregick ändringen (SOU 1978:34 s. 167) att det dittills gällande ersättningskravet ansågs ha en materiell innebörd, men att det var oklart vilken ersättningsstandard som krävdes (enligt tidigare förarbetsuttalanden - prop. 1975/76:209 s. 124, KU 1975/76:56 s. 35 - skulle en ersättning som bara var symbolisk inte fylla grundlagens krav). Utredningen föreslog att regeln skulle ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än tidigare knöt an till vad som är föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte föreslog utredningen att preciseringen "för förlusten" skulle läggas till. Detta skulle, enligt utredningen, ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp lett till (SOU 1978:34 s. 168). Stadgandet skulle således inte hindra sådana föreskrifter som t.ex. den i 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719), härefter ExL. Ersättning skulle få begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Stadgandet skulle inte innebära någon bindning vad avser bevisbördans placering. Det skulle inte heller hindra prisreglering. Därvid sades det vara det prisreglerade värdet och inte något fingerat marknadsvärde som skulle läggas till grund för bestämmandet av ersättningen. Slutligen framhöll utredningen att om ett expropriativt ingrepp medför också reella fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning. övrigt innebar utredningens förslag inte någon ändring av regleringen i 2 kap. 18 § RF. 1978/79:195 anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade anfört. godtog förslaget utan ändring (KU 1978/79:39, rskr 359; KU 1979/80:1, rskr 2). nämnde som exempel på godtagbara ersättnings- regler de förslag till sådana regler i förfogande- och ransoneringslagar, som förelåg i proposition. I dessa lagförslag föreskrevs att skälig ersättning skulle utgå i vissa hänseenden. Här var det tydligt att ersättningen kunde beräknas så att vissa skador inte kompenserades helt. Enligt förslagen skulle dessutom inte någon ersättning utgå för vissa skadeposter - indirekta skador eller förluster, vartill räknades bl.a. utgifter som berodde på att ingångna avtal inte kunde uppfyllas. Enligt Fri- och rättighetskommittén ger bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF inte någon anvisning om hur ersättningen skall bestämmas. Kommittén angav sig dela en tidigare ofta framförd uppfattning att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Kommittén såg inte heller några skäl att i sammanhanget föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattades av den föreslagna grundlagsändringen. Vid remissbehandlingen ansåg flera instanser att den enskilde genom bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Regeringen uttalade i anslutning härtill (prop. 1993/94:117 s. 17): Det skulle emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana förväntningsvärden, som enligt 4 kap. 3 § ExL inte är ersättningsgilla, inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten, vilket får anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare bör, såsom kommittén stannat vid, den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt ske i vanlig lag. Nämnas kan att såväl den norska som den danska grundlagen stadgar full ersättning. Saluvärde, bruksvärde eller återanskaffningsvärde kan ligga till grund för ersättningen. Innebörden av krav på full ersättning är också omdebatterad. När orden "för förlusten" lades till i 2 kap. 18 § RF var syftet således framför allt att precisera ersättningsnivån. I den allmänna debatten och även i vissa litteraturuttalanden har man ibland ansett en garanti för full ersättning vara grundlagsregelns egentliga innebörd. Med normalt språkbruk får kanske uttrycket "för förlusten" också uppfattas så att det i princip avser den försämring av den enskildes ekonomi som ingreppet medför (här bortses från inadekvata skador m.m.). Förarbetena till 2 kap. 18 § RF visar dock att en för alla fall garanterad full ersättning inte har varit avsikten; tvärtom har lagstiftaren uttryckligen tagit avstånd från att införa en sådan ersättningsgaranti i grundlagen. Om uttrycket "för förlusten" kan anses tyda på full kompensation, förtas dock intrycket härav av att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Dessa grunder kan nämligen vara, och är i olika fall som har ansetts förenliga med grundlagsstadgandet, utformade på ett sätt som innebär att full ersättning inte behöver utgå. Man kan således fråga sig vilken ersättningsnivå grundlagen egentligen garanterar och vad för något den har överlämnat till att bestämmas i vanlig lag. Motivuttalandena är inte särskilt belysande. Det finns utrymme för flera tolkningsmöjligheter. En tänkbar tolkning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF är att alla typer av ekonomisk skada skall ersättas, men att de skall beräknas på sätt som anges i lag. uttalade sålunda att "grunderna för beräkning av förlusten och ersättningen fastställs i vanlig lag" (SOU 1978:34 s. 209). Om en lagregel innebär att reduktionen går så långt, att man inte rimligen kan uppfatta regelns innehåll som ett angivande av ett sätt att beräkna förlusten efter vissa grunder, kan det sålunda tänkas att regleringen anses oförenlig med 2 kap. 18 § RF. En annan tolkning är att lagen kan begränsa de typer av skada som skall kompenseras, medan varje skadepost som skall ersättas skall ersättas fullt ut. Enligt bl.a. ExL, som har ansetts förenlig med grundlagen, ersätts emellertid i princip inte förväntningsvärden. Gränsen mellan de båda tolkningarna är flytande. Då lagtexten säger att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag tycks den medge att ersättningsnivån varierar med hänsyn till förhållandena vid olika ingrepp. En rad olika faktorer kan tänkas inverka på bedömningen.