prop · GK0391 · 1997-01-01 00:00:00 — I artikel 2 beskrivs vad som i konventionen avses med en internationell adoption. Konventionen tillämpas då ett barn med hemvist i en konventionsstat har överflyttats, överflyttas eller kommer att överflyttas till en annan konventionsstat och omfattar bara adoptioner som leder till ett varaktigt föräldra-barnförhållande. I artikel 3 anges att konventionen upphör att gälla om vissa samtycken som krävs enligt artikel 17.c inte har getts innan barnet uppnår ålder. Kapitel II (artiklarna 4 och 5) föreskriver vilka villkor som gäller för internationella adoptioner enligt konventionen genom en beskrivning av respektive stats åligganden. I artikel 4 behandlas de förutsättningar som skall vara uppfyllda på ursprungsstatens sida innan en internationell adoption får genomföras. Ursprungsstaten skall bl.a. ha fastställt att adoptionen är till barnets bästa och att samtycken lämnats i vederbörlig ordning. Artikel 5 behandlar de förutsättningar som skall vara uppfyllda från mottagarlandets sida för att en adoption skall få ske. Mottagarlandet skall bl.a. ha fastställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är lämpliga och att de erhållit den rådgivning som kan vara nödvändig. Kapitel III (artiklarna 6-13) beskriver ett system med centralmyndigheter, andra myndigheter samt godkända organ. Systemet bygger på att staterna själva i stor utsträckning skall kunna avgöra i vad mån en centralmyndighets uppgifter skall delegeras till något annat organ. I artikel 7 anges vissa övergripande funktioner som skall utföras av centralmyndigheten. I artiklarna 8 och 9 anges vissa andra uppgifter som kan delegeras till offentliga myndigheter eller godkända organ. Det gäller bl.a. uppgiften att vidta åtgärder för att förhindra otillbörlig vinst i samband med en adoption och att samla, bevara och utbyta information om barnets och de tilltänkta adoptivföräldrarnas situation. Kapitel IV (artiklarna 14-22) syftar till att utforma handläggningsregler som skyddar de grundläggande intressena hos alla inblandade, särskilt barnet, men också de biologiska föräldrarna och de tilltänkta adoptivföräldrarna. Procedurreglerna innehåller föreskrifter om bl.a. skyldighet för såväl ursprungsland som mottagarland att sammanställa och överlämna rapporter, vad ursprungslandet skall iaktta före beslutet om att ett barn får överlämnas för vård hos blivande adoptivföräldrar, vilka kontroller som skall genomföras före själva överflyttningen och vilka åtgärder som skall vidtas om de tilltänkta adoptivföräldrarna befinns olämpliga efter överflyttningen men innan adoptionen har genomförts. De uppgifter som centralmyndigheten har enligt detta kapitel kan även utföras av en offentlig myndighet eller ett godkänt organ i den utsträck- ning som landets lagar tillåter. Kapitel V (artiklarna 23-27) handlar främst om erkännande av adoptioner meddelade i en fördragsslutande stat (artiklarna 23-25) och fyller ett av de ändamål med konventionen som beskrivs i artikel 1, nämligen att säkerställa att de adoptioner som genomförs i enlighet med konventionen erkänns av de fördragsslutande staterna. Artikel 26 handlar om rättsverkan av en adoption. Artikel 27 behandlar omvandling av adoption från svag till stark. Kapitel VI (artiklarna 28-42) innehåller bestämmelser av vilka en del traditionellt förekommer i Haagkonventionerna, t.ex. sådana allmänna bestämmelser om stater med två eller flera rättssystem (artikel 36), för- hållandet till andra konventioner (artikel 39) samt möjligheten till reser- vationer (artikel 40). Kapitlet innehåller också vissa allmänna bestämmelser speciellt relaterade till internationella adoptioner såsom kontaktförbud i artikel 29 och regler som förbjuder otillbörlig i samband med internationell adoptionsverksamhet (artikel 32). Kapitel VII (artiklarna 43-48) innehåller regler om undertecknande, rati- fikation, godtagande eller godkännande, anslutning, regler om konventionens tillämpningsområde när en konventionsstat består av flera territoriella enheter med olika rättssystem, ikraftträdande, uppsägning samt underrättelser som skall göras till depositarien. Såsom utredningen funnit är konventionsbestämmelserna i huvudsak överensstämmande med svensk rätt eller så innebär de utökad reglering för adoption mellan konventionsbundna stater utan att strida mot svensk lagstiftning. Regeringen kommer i det följande att föreslå att konventionen inkorporeras med svensk rätt genom en särskild lag. Vissa artiklar som föranleder att annan svensk lagstiftning bör kompletteras eller ändras, liksom artiklar som av annan anledning behöver kommenteras närmare, behandlas i följande avsnitt och avsnitt 5.3. I förhållande till de övriga nordiska länderna gäller särskilda regler i förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Förordningen grundar sig på konventionen mellan , , , och innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap . Enligt artikel 39 inverkar konventionen inte på något internationellt instrument som de fördragsslutande staterna är parter i och som innehåller bestämmelser om frågor som regleras av konventionen. Den nordiska konventionen är ett sådant instrument som avses i artikel 39. Detta innebär att de internordiska adoptioner som faller in under den nordiska konventionen inte påverkas av reglering även om de båda berörda nordiska staterna skulle ha tillträtt . Den allmänt tillämpliga internationellt privaträttsliga regleringen i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, som inte grundar sig på något internationellt instrument, kommer däremot i förhållande till de övriga konventionsstaterna att få ge vika för i den mån som innehåller särskilda regler. Detta gäller särskilt regler om erkännande av utländska adoptionsbeslut som kommer att ersätta erkännandereglerna lag. Adoptionens rättsverkningar har däremot inte reglerats på ett uttömmande sätt i . I konventionens artikel 26.1 a-c anges vilka minimiverkningar som en konventionsenlig adoption alltid skall ges i de fördragsslutande staterna. Enligt artikel 26.3 är det dock fritt fram för en konventionsstat som erkänner adoptionen att tillämpa andra regler som är mer gynnsamma för barnet. Om det således visar sig att adoptionens rättsverkningar enligt bestämmelserna lag (4 §) innebär ett starkare skydd för barnet får dessa bestämmelser anses vara tillämpliga som en komplettering till skyddet enligt artikel 26 i . I kapitel 5 i betänkandet finns en noggrannare beskrivning av konventionen och vad den torde innebära för svensk del. 6.2 Införlivande av konventionen med svensk rätt ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: blir del av | |svensk lagstiftning genom en särskild lag, s.k. | | | |inkorporering. Utredningens förslag: Överenstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har godtagits av det stora flertalet remiss- insstanser som berört frågan. vid avstyrker förslaget och menar att man istället borde ändra svensk lagstiftning så att den överenstämmer med konventionen, s.k transformation. Skälen för regeringens förslag: Det finns i huvudsak två metoder för att införliva konventioner i svensk lagstiftning; den ena, transformation, innebär att man ändrar svensk lagstiftning så att den överensstämmer med konventionen; den andra, inkorporering, innebär att man införlivar konventionen genom en särskild lag. Utredningen föreslår att den senare metoden väljs, dvs. konventionen införlivas i sin helhet i svensk lagstiftning genom en särskild lag. Under alla omständigheter kommer vissa skillnader att finnas i regelsystemen när det gäller barn som adopteras från konventionsstater i förhållande till de barn som kommer från icke-konventionsstater. De skillnaderna bör vara så små som möjligt. vid pekar på nackdelarna med metoden; framförallt att icke-juridiskt skolad personal måste tillämpa ett svåröverskådligt regelverk i sitt arbete. Fakulteten menar att med begränsade ändringar i den nuvarande lagtexten uppnår man samma effekt. Mot det kan man ställa de argument utredningen framför. Att bara ändra svensk lagstiftning på vissa punkter innebär risker att vissa delar av konventionen inte tas i beaktande. Det gäller då inte minst dess anda och mer subtila detaljer. Till skillnad från vissa andra konventioner innehåller denna konvention en omfattande och detaljrik reglering när det gäller procedurfrågor som lämpar sig för direkttillämpning. Såsom utredningen anför blir det således enklare, mer praktiskt och framförallt med största sannolikhet mer konkret att inkorporera konventionen med svensk rätt. När det gäller invändningen att en komplicerad konventionstext kan vara svår att använda för svenska myndigheter har den invändningen givetvis tyngd. Man kan dock konstatera att inträde i den Europeiska unionen gjort situationen att olika myndigheter måste tillämpa icke-nationell lagstiftning vardaglig. I det perspektivet väger synpunkten inte längre lika tungt. Sammantaget finner regeringen att övervägande skäl talar för att inkorporera om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner genom en särskild lag. Oavsett vilken metod som väljs finns ett behov av ett regelsystem för konventionsbundna adoptioner och ett för adoptioner utanför konventionens tillämpningsområde. ratificering innebär således att svensk rätt kommer att innehålla tre olika regelsystem rörande internationella adoptioner; den svenska autonoma adoptionsregleringen, Haagkonventionsregleringen och den internordiska regleringen. Den svåröverskådlighet i regelsystemet som blir en följd av flera parallella regleringar kan dock inte nämnvärt minskas genom sättet för en konventions införlivande. Liksom utredningen anser regeringen att det autonoma icke konventionsbundna regelsystemet så långt möjligt bör vara likt reglering, vilket bör underlätta rättstillämpningen. Den internordiska regleringen berörs däremot inte av lagförslaget. 6.3 Central adoptionsmyndighet m.m. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: blir den centrala | |adoptionsmyndighet konventionen kräver. Av | |konventionen framgår att centralmyndigheten skall ha | |vissa uppgifter som inte har. | | skall fatta det beslut om samtycke | |till att adoptionsförfarandet får fortsätta som | |konventionen kräver. Utredningen förslag: Sammanfaller med regeringens. Remissinstanserna: Att blir centralmyndighet har inte mött några invändningar. Däremot har flertalet adoptionsorganisationer haft starka invändningar mot att socialnämnderna skall fatta det slutliga beslutet om att adoptionen får fullföljas. Man vill i stället att det beslutet skall läggas på adop- tionsorganisationerna. Ett viktigt skäl för organisationernas ställningstagande är att man befarar att om socialnämnderna skall fatta beslutet, det drar ut och försvårar eller äventyrar adoptionen. i har också haft invändningar mot förslaget. Man har i sitt remissyttrande tagit upp det juridiskt tveksamma i att beslutet skall fattas av en socialnämnd. Skälen för regeringens beslut: Enligt konventionen skall det i varje land finnas en central myndighet för adoptionsfrågor. På denna myndighet åvilar ett antal uppgifter. Vissa av dessa uppgifter skall utföras direkt av centralmyndigheten, de kan alltså inte delegeras. Andra uppgifter kan delegeras till andra myndigheter eller ideella organisationer. är centralmyndighet för internationella adoptioner. Det finns inte några skäl att ändra på detta i samband med ett införlivande av . En stor del av adoptionsverksamheten administreras av andra organ än . Det gäller bl.a. de uppgifter som sköts av socialnämnderna och de ideella adoptionsorganisationerna. Arbetsfördelningen går väl att förena med konventionen och bör inte förändras. kommer att tillföras vissa arbetsuppgifter som nämnden inte har . Det gäller de funktioner som centralmyndigheten i ett ursprungsland skall utföra i de fall barn adopteras från till ett annat konventionsland (art. 16). Om ett barn står utan vårdnadshavare är det socialnämndens ansvar att ordna barnets situation. I vissa fall kan detta leda till att barnet får adopteras. Adoptioner av barn med hemvist i sker ofta till närstående. Närstående kan givetvis vara bosatta utomlands, vilket kan ge upphov till en internationell adoption. I sådana fall skall en rapport till mottagarlandets centralmyndighet rörande barnet upprättas och avsändas. Detta får ankomma på . Vissa uppgifter när det gäller att informera ett utländskt givarland om barnens utveckling i kan i vissa fall komma att utföras av (art. 20). skall också ta emot rapporter från utländska centralmyndigheter om barn som skall komma till vid enskilda adoptioner (art. 16). Vid adoption genom en auktoriserad organisation bör denna ta emot rapporten. skall även meddela om auktorisationer av svenska adoptionsorganisationer (art. 13). Slutligen skall avsända rapporter till ursprungsstaten om tilltänkta adoptivfamiljer vid enskilda adoptioner (art. 15). I ett mycket begränsat antal fall kommer barn att adopteras från till ett annat konventionsland. Det torde i regel finnas särskild anknytning mellan barnet och de blivande föräldrarna i dessa fall, exempelvis släktskap. På samma sätt som sker vid adoptioner av svenska barn inom landet eller till utlandet bör socialnämnden utreda barnets situation och om adoption är lämplig. Det följer av socialnämndens ansvar för barn enligt socialtjänstlagen (1980:620). bör vara den som formellt upprättar och skickar den i konventionen förutsedda rapporten till landet i fråga. Konventionen medför sannolikt en viss ökad arbetsbelastning för . Vissa arbetsuppgifter tillkommer eller ökar. Andra arbetsuppgifter kommer sannolikt att minska. Sammantaget torde arbetsbelastningen bli större. Frågan om NIA:s resurser bör bli föremål för nya överväganden vid behandlingen av nästa års budget. Då torde också finnas viss erfarenhet av hur konventionen påverkar NIA:s verksamhet. Konventionen föreskriver (art. 17) att innan ett barn får överlämnas till de tilltänkta adoptanterna, en sista avstämning görs i respektive land huruvida förutsättningarna för adoptionen är uppfyllda. Denna prövning aktualiseras först när ett visst barn i ursprungsstaten har föreslagits för adoption till vissa sökande i mottagarlandet och de tilltänkta adoptanterna samtycker till adoptionen. Därefter skall beslut fattas i båda länderna i frågan huruvida adoptionsförfarandet får fortsätta. Förutom att prövningen i de berörda staterna avser en bedömning av de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet är det väsentligen fråga om en rättslig kontroll av att det inte finns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan utgöra hinder för adoptionens genomförande. Detta moment finns inte i den nuvarande svenska lagstiftningen utan innebär en nyhet. Frågan om vilket organ som skall fatta detta beslut har väckt starka reaktioner. Enligt konventionen sköts uppgiften i första hand av central- myndigheten men får delegeras till ett annat offentligt organ eller till auktoriserade sammanslutningar. Utredningen har föreslagit att socialnämnden skall fatta beslutet om adoptionsförfarandet får fortsätta. tillstyrker förslaget och anser att det är viktigt att ger detta tillstånd. Ett beslut att vägra tillstånd till att adoptionsprocessen får fortsätta torde kunna jämföras med ett beslut att vägra eller återkalla ett medgivande menar . Adoptionsorganisationerna har framfört önskemål om att själva få fatta detta beslut medan företrädare för kommunerna - däribland - anser att det är närmast till hands att de fattar också detta beslut. Enligt regeringens bedömning torde det bli ovanligt att adoptionen inte kan fullföljas. Det måste finnas starka och tydliga skäl för att stoppa adoptionen i detta skede i . Emedan konventionen inte anger under vilka förutsättningar som samtycke får vägras är det emellertid svårt att förutse hur restriktivt vetomöjligheten kommer att användas i de konventionsstater från vilka barn adopteras till . Mot bakgrund av att socialnämnden fattar beslut om familjens lämplighet att adoptera och att socialnämnden inte har några intressen i adoptionen bör även detta andra beslut fattas av socialnämnden. Beslutet har tydlig karaktär av myndighetsutövning. De farhågor adoptionsorganisationerna uttrycker om tidsutdräkt måste emellertid tas på stort allvar. Kommunerna får inte dröja med detta beslut, om inte väsentliga skäl för dröjsmål finns. Olika former av delegering inom kommunens socialtjänst bör övervägas. Det bör vara möjligt att till enskild tjänsteman delegera beslut att ge tillstånd till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Avslagsbeslut bör dock inte fattas av enskild tjänsteman. Det måste vidare förutsättas att socialnämnden eller den ansvarige tjänstemannen vid minsta tvekan angående de rättsliga förutsättningarna för adoptionens genomförande konsulterar den förmedlande adoptionsorganisationen och . Lagrådet har ifrågasatt om det är nödvändigt att fatta ett beslut om att adoptionen får fullföljas - motsvarande artikel 17.c i konventionen - i de fall adoptionen inte omfattas av konventionen. Regeringen delar Lagrådets principiella syn att lagstiftningen inte skall göras mer omfattande än nödvändigt. I detta fall väger dock behovet av en något så när enhetlig hantering av olika adoptionsärenden tyngre. Konventionen är till för att stärka rättssäkerheten och barnets skydd vid internationella adoptioner. Artikel 17.c är ett viktigt moment i de strävandena. Det är därför rimligt att det i den svenska lagstiftning som reglerar adoptionsärenden som inte omfattas av konventionen finns en bestämmelse som motsvarar den i artikel 17.c i konventionen. Prövningen, som skall göras sedan ett visst barn har föreslagits, kommer dock inte att omfatta de specifikt konventionsbundna momenten, utan begränsas till huruvida svensk lagstiftning följts och om det föreligger förutsättningar i övrigt för att adoptionen skall kunna genomföras. De fall som inte omfattas av konventionen torde bli få. Ur administrativ synpunkt torde det vara en nackdel om ett fåtal adoptioner inte följde normalmönstret. bör avge en förklaring enligt artikel 22.4 att adoptioner av barn med hemvist på dess territorium endast får genomföras om centralmyndigheternas uppgifter utförs i enlighet med punkt 1 i samma artikel. bör inte avge någon förklaring enligt artikel 22.2. Den bestämmelsen innebär att en fördragsslutande stat kan förklara att centralmyndighetens uppgifter får utföras även av sammanslutningar som inte är auktoriserade eller av enskilda personer. Vidare bör göra en anmälan enligt artikel 23 till depositarien för konventionen att är den myndighet som har rätt att utfärda det intyg som beskrivs i artikeln. Det saknas anledning för att avge en sådan förklaring som avses i artikel 25. Artikeln innebär att en fördragsslutande stat kan i en förklaring ange att den inte skall vara tvungen att erkänna adoptioner som genomförts i enlighet med en överenskommelse som ingåtts genom tillämpning av artikel 39.2. De överenskommelser som avses är överenskommelser mellan konventionsländer som ingåtts för att förbättra tillämpningen av konventionen. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Utrymmet för enskilda (privata) | |adoptioner begränsas till släktadoptioner och andra | |adoptioner där tilltänkta adoptivföräldrar och barn har| |en särskild relation redan före adoptionen. Adoption | |skall också kunna ske om de sökande har särskild anknyt-| |ning till ett visst land och därmed speciella skäl att| |vilja adoptera därifrån. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens, men går i viss mån längre när det gäller att begränsa de enskilda adoptionerna. Remissinstanserna: Utredningens förslag har inte mött några starka invändningar. Flera remissinstanser pekar dock på att inte självklart innebär den starka begränsning av de enskilda adoptionerna som utredningen föreslagit. föreslår att området för enskilda adoptioner görs något vidare än vad utredningen föreslagit. Skälen för regeringens förslag: Antalet enskilda adoptioner varierar över åren och utgör av samtliga adoptioner. Skälen till att man adopterar privat skiftar från fall till fall. Svenskar som arbetar utomlands och som adopterar barn från det landet är en grupp av enskilda adoptanter. En annan är människor bosatta i , men med ursprung i ett annat land, som adopterar barn från detta land. En tredje grupp väljer av olika skäl att adoptera vid sidan av adoptionsorganisationerna, exempelvis därför att de inte kan finna någon organisation som vill hjälpa dem eller att de finner att adoptioner genom organisationer ställer sig för dyra eller att de går för långsamt. Regeringen ställer sig i huvudsak bakom utredningens förslag att de enskilda adoptionerna bör begränsas med hänsyn till den myndighetsmedverkan som konventionen förutsätter vid enskilda adoptioner. Regeringen delar utredningens bedömning att, med den utformning som fått och de lösningar denna utformning leder till för svensk del, är det lätt att få uppfattningen att enskilda adoptioner som sker mellan konventionsbundna stater egentligen är statligt förmedlade adoptioner med en extra grad av säkerhet. Konventionen kräver nämligen att något organ förmedlar de nödvändiga adoptionshandlingarna från familjen till givarlandet. Något annat organ än kan knappast tänkas för en sådan förmedling. Detta kommer dock inte att innebära att i realiteten förmedlar och garanterar adoptionen. Det finns en uppenbar risk att utåt kommer att framstå som en organisation som förmedlar adoptioner i konkurrens med de vanliga adoptionsorganisationerna. Detta är inte en önskvärd utveckling. De enskilda adoptionerna bör således begränsas till särskilda fall där det inte framstår som nödvändigt att anlita en adoptionsorganisation. Utredningen har föreslagit att till sådana fall skall räknas att de sökande bott och arbetat i givarlandet, eller har sitt ursprung där. Därutöver bör en enskild adoption tillåtas om det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. Regeringen delar bedömningen att enskilda adoptioner skall kunna genomföras i sådana här situationer. har i sitt remissvar framhållit att det kan finnas andra särskilda relationer till ett givarland och att kriterierna för när enskilda adoptioner kan tillåtas bör vidgas något. Regeringen menar att när man har någon annan speciell relation till landet kan det vara en sådan situation "där annars särskilda skäl föreligger", såsom det uttrycks i lagförslaget. De sökande som genom förslaget utesluts från möjligheten att adoptera enskilt, och som hänvisas till organisation, är de som på egen hand letar fram ett barn i ett givarland och utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation genomför adoptionen. har i stort sett varit förskonat från skandaler kring adoptionsverksamheten. De oetiskt genomförda adoptioner som uppmärksammats internationellt har ofta handlat om enskilda adoptioner. Det finns alltså risker kopplade till denna typ av verksamhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn tagen till effekterna av finner regeringen det rimligt att begränsa de enskilda adoptionerna på det sätt som föreslås här. 7 Förhållandet mellan 4 kap. och ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: Regleringen i 4 kap. | |är förenlig med om skydd| |av barn och samarbete vid internationella adoptioner.| |Inga ändringar behöver därför nu göras i .| ------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: En ansökan om adoption vid svensk domstol skall enligt 2 § första stycket lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption alltid prövas enligt svensk lag. De materiella svenska reglerna om adoption finns i 4 kap. FB. blir emellertid genom inkorporeringen också del av svensk lag.