prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks av ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, menade att ett avgiftssystem inte innebär att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verksamhet. Till detta kom att ett system med avgiftsuttag anknöt till tidigare lagstiftning om skatteutjämning. I det sammanhanget nämnde Lagrådet också bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Även om bestämmelserna om utjämning tillkommit utan föregående lagrådsgranskning fann Lagrådet att lagstiftningen kunde sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådets resonemang utmynnade i att man inte motsatte sig att lagförslaget lades till grund för lagstiftning. Mot bakgrund av den diskussion som uppkommit har en parlamentarisk kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111). Utjämning av kostnader mellan pastorat är inte någon ny företeelse. De första bestämmelserna om utjämning är och det nu gällande systemet infördes . Det kyrkliga utjämningssystemet har dock inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den nya regeringsformen infördes . För de borgerliga kommunernas del har det i ett antal rättsfall prövats vad som kan anses vara en kommuns angelägenheter. Av dessa rättsfall kan man dra slutsatsen att lokaliseringsprincipen, dvs. att en kommun inte skall handha andra angelägenheter än sådana som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter. Det är inte självklart att exakt samma begränsningar måste gälla de kyrkliga kommunerna. Av betydelse i sammanhanget är - som närmare utvecklas i avsnitt 4.2 - att skall ha en riksomfattande verksamhet. Detta har kommit till uttryck i 2 kap. 2 § kyrkolagen. Mot bakgrund härav bör de kyrkliga kommunerna kunna anses även ha till uppgift att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. En annan omständighet att beakta är att avgiften som pastoraten betalar till kyrkofonden utgör en allmän finansiering av fonden. Kyrkofonden har att fullgöra sina uppgifter med - förutom avgifterna från pastoraten - avkastningen på fondens kapital och i sista hand kapitalet. Det går inte att säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhet kommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning av ett annat pastorats kostnader. Till detta kommer, som Lagrådet anfört, att lagstiftningen om utjämning får anses ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Resonemanget leder till slutsatsen att utjämningen på det kyrkokommunala området är förenlig med regeringsformen. Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras i 42 kap. kyrkolagen. Där finns utöver regler om de olika utjämningskomponenterna även föreskrifter om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel får användas. Det finns inte några avgörande principiella skillnader mellan det tidigare och det nya utjämningssystemet som motiverar en annan systematik, liknande den som gäller för kommuner och landsting. Till detta kommer att den nuvarande ordningen innebär att den kyrkliga lagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Mot bakgrund härav finns det inte skäl att dela upp bestämmelserna på flera lagar. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämning blir en grundläggande | | komponent i utjämningssystemet. Pastorat med högre skattekraft än| | medelskattekraften får betala en avgift till kyrkofonden och | | pastorat med lägre skattekraft får ett bidrag från kyrkofonden. | | Avgifter och bidrag beräknas genom att överskott respektive | | underskott av skatteunderlag jämfört med medeltalet multi- | | pliceras med en fastställd medelutdebitering. Genom att skatte- | | underlagen över och under medelnivån är lika stora blir utjäm- | | ningen självfinansierande. | | En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag | | och avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av | | skattesatsen skall sådana skillnader i skyldigheter mellan | | olika kyrkokommuner beaktas som t.ex. gäller för | | begravningsverksamheten i . | | Utjämningen begränsas till att utjämna av skillna-| | den mellan pastoratets skatteunderlag och | | medelskatteunderlaget. | | Utjämningen genom den särskilda kyrkoavgiften av inkomster | | från prästlönefonder och prästlönefastigheter behålls oförändrad.| -------------------------------------------------------------------- förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det är ett mindre antal av remissinstanserna som yttrat sig över principerna för inkomstutjämningen. Av dessa är en stor majoritet positiva till förslaget om en inkomstutjämning som sådan. () påpekar att en förutsättning för att inkomstutjämningen skall kunna fungera även efter en relationsändring är att det finns en koppling mellan den borgerliga indelningen och den församlingsindelning som kommer att bestämma om. kyrkomöte godtar förslagets utformning vad gäller inkomstutjämningen. Skälen för regeringens förslag: Skillnaden i skattekraft mellan de kyrkliga kommunerna är mycket stor. En inkomstutjämning måste därför ingå som en grundläggande del av ett kyrkligt utjämningssystem. Vi föreslår en inkomstutjäm- ning som bygger på det enskilda pastoratets skattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägre skattekraft får ett tillskott av skatteunderlag till en viss nivå. Vi kommer längre fram att diskutera hur hög denna nivå bör vara. I nuvarande system finansieras inkomstutjämningen genom en allmän kyrkoavgift på per skattekrona som betalas av alla pastorat och som även täcker kostnader för andra delar av utjämningssystemet. Denna lösning medför att även pastorat som erhåller allmänt utjämningsbidrag får vara med och betala detta bidrag, vilket innebär en rundgång av pengar. Det kan även minska förståelsen för utjämningssystemet att man inte kan se hur mycket man betalar för de olika delarna av utjämningen. Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt eftersom det inte finns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna för inkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna kan därför behöva justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller underfinansierat. Dessa problem undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsak självfi- nansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan man åstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatteunderlag för dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlag för dem som har skattekraft över medelskattekraften. Systemet blir självjusterande och följer utvecklingen av skattekraften. För att beräkna det enskilda pastoratets bidrag eller avgift i kronor måste tillskottet respektive avdraget av skatteunderlag multipliceras med en skattesats. I nuvarande utjämningssystem multipliceras tillskottet med pastoratets egen skattesats. Denna lösning är förenad med en väsentlig nackdel. Vid ett givet tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek i kronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering ger högre utjämningsbidrag medan en lägre utdebitering ger mindre utjämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfredsställande att bidragsmottagare själva kan påverka hur stor del av de gemensamma utjämningsmedlen de tar i anspråk. Att utjämningsbidraget påverkas på detta sätt vid förändringar i utdebiteringen bidrar på lång sikt till en högre utdebiteringsnivå. I ett nytt system för inkomstutjämning bör i stället en gemensam skattesats gälla för beräkningarna. Med tanke på att skatteunderlaget utjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångspunkten vara att den genom- snittliga skattesatsen skall användas. Vid bestämmande av den gemensamma skattesatsen bör hänsyn tas till att kyrkokommunerna är organiserade på olika sätt. Vissa är totala ekonomiska samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet. I andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och de ingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste i sådana fall de olika församlingarnas utdebitering vägas samman med pastoratets till en vägd pastoratsutdebitering. Omfattningen av den kyrkokommunala verksamheten skiljer sig i vissa fall från det vanliga. Inom några kommuner har pastoraten ett mycket begränsat ansvar för begravningsverksamheten. Denna sköts i stället helt eller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad för verksamheten tas ut via kommu- nalskatten och församlingsskatten ligger därför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad bör beaktas när medelskattesatsen skall fastställas. Med vårt förslag beräknas inkomstutjämningens avgifter och bidrag enligt följande. För varje pastorat jämförs det egna skatteunderlaget med det underlag man skulle haft om skattekraften för alla kyrkotillhöriga i pastoratet motsvarat medelskattekraften. Under- respektive överskott av skatteunderlag multipliceras med den fastställda medelutdebiteringen och procentsatsen 50 varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Beloppen betalas till eller från kyrko- fonden som är den centrala utjämningsfunktionen i systemet. Inkomstutjämningen skall omfatta pastorat, pastoratssamfälligheter och flerpastoratssamfälligheter. Vad anfört om behovet av en koppling mellan den borgerliga och den kyrkliga indelningen är en fråga som är av stor teknisk betydelse för utjämningssystemets möjligheter att fungera efter ändrade relationer mellan staten och . Vi förutsätter att frågan får en tillfredsställande lösning i det utredningsarbete som pågår inför relationsändringen. För utjämningssystemets funktion under nuvarande relationer fordras emellertid inte några åtgärder i detta hänseende. Den särskilda kyrkoavgiften har relativt fått en ändrad utformning (prop. 1993/94:73, bet. 1993/94:KU14, rskr. 1993/94:47). Utredningen har ansett att det bör krävas särskilda skäl att redan nu överväga ändringar av den särskilda kyrkoavgiften och föreslår att den skall behållas oförändrad. Vi delar utredningens bedömning och föreslår därför inte några förändringar beträffande denna avgift. 6.1 Underlaget för utjämningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall baseras på de | | kyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomster. | | Vid beräkning av utjämningen skall ett pastorats skatteunderlag | | förändras med samma faktor som påverkar pastoratets skattemedels-| | fordran genom beslutade ekonomiska regleringar mellan staten- | | och de kyrkliga kommunerna för bidragsåret. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal pastorat har yttrat sig över denna fråga och dessa har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: I gällande utjämningssystem görs en åtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställa skattekraften för beräkningar enligt inkomstgarantin och när det gäller att fastställa underlaget för den allmänna kyrkoavgiften. I det förra fallet beaktas skatte- underlaget för alla folkbokförda invånare. I det senare fallet tar man hänsyn till att de som inte tillhör endast betalar församlingsskatt på av inkomsterna. Andelen av befolkningen som tillhör varierar kraftigt mellan olika pastorat. I vissa pastorat i lands- och glesbygd överstiger andelen som tillhör . I förorter till storstäderna kan andelen kyrkotillhöriga ligga , i enstaka fall av antalet invånare. Med så stora skillnader mellan andelen tillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratet väsentligt annorlunda beroende på vilken grupps skatteunderlag som får utgöra grunden för utjämningen. Vid bedömningen av vilket skatteunderlag som bör utgöra grund för utjämningen är det rimligt att se till systemets uppgift att utjämna de ekonomiska skillna- derna mellan pastoraten. Alla beräkningar inom utjämningssystemet bör därför baseras på skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga som är det som pastoraten får huvuddelen av sina skatteinkomster från. blir det också detta skatteunderlag som blir basen för ekonomin för samtliga pastorat inom . har beslutat att reglera kommunernas skattemedels- fordran för att neutralisera ändringar som påverkar det kommunala skatte- underlaget. För de kyrkliga kommunernas del har regleringen även omfattat den skatteadministrationsersättning som beslutat att pastorat skall erlägga. innebär regleringen att skattemedelsfordran vid ingången av året reducerats . Det medför att de faktiska skatteinkomsterna för pastoraten inte motsvarat utdebiteringen på skatteunderla- get. Det har förts fram önskemål om att utjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana förändringar och endast räkna med de inkomster som verkligen kommer pastoraten till del. Regleringarna mellan staten och kyrkokommunerna utgörs av poster av delvis olika karaktär. Neutraliseringarna innebär att kyrkokommunen inte får tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskilda riksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip ses som en kostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst. Oavsett skälen till regleringarna har vi förståelse för önskemålet att utjämningen skall utgå från pastoratets ekonomiska förmåga såsom den avspeglar sig i skatteinkomsterna. Till det kommer att skatteadministrationsersättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratet inte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet om att samma skatteunderlag som ligger till grund för skatteinkomsterna skall ligga till grund för utjämningen. Skatte- underlagen som utgör grund för beräkningarna i utjämningssystemet bör därför förändras procentuellt i samma mån som den statligt ekonomiska regleringen påverkar skattemedelsfordran under bidragsåret. 6.2 Graden av utjämning av skatteinkomsterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall utjämna | | av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och | | medelskatteunderlaget. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har särskilt kommenterat den föreslagna nivån på inkomstutjämningen. Av dessa är det hälften som accepterar nivån , en tredjedel som anser att nivån är för låg och övriga anser att nivån är för hög. , , samt stiftsstyrel- serna i , och hör till dem som tillstyrkt förslaget. Stiftsstyrelserna i , , och anser däremot att utjämningsnivån borde ha varit högre. Bland de kyrkokommuner som yttrat sig spontant har fyra, samtliga från , anfört att utjämningsnivån borde vara lägre. kyrkomöte konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse. Enligt kyrkomötets mening återspeglar regeringens förslag en rimlig avvägning. Man ansluter sig därför till förslaget. Skälen för regeringens förslag: I propositionen angående ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64) föreslog regeringen att de länsvisa skattesatserna skulle bestämmas så att en kompensationsgrad på uppnåddes. Det framhölls i samband därmed att en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som kostnadsskillnader är av avgörande betydelse för möjligheterna att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna är inte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Det grundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen att utjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och kostnader. Som beskrivits ovan i avsnittet om principiella synpunkter på utjämningen har målet för den kyrkliga utjämningen dock begränsats till att den skall resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunerna att bedriva sin verksamhet. Kyrkokommunerna är inte i lika hög grad som de borgerliga kommunerna tvångs- sammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid det lokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomsterna från den utträdande. Med en lägre utjämning ökar incitamenten för pastoraten att försöka behålla eller öka antalet tillhöriga. En annan faktor att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olika kyrko- kommunerna är avsevärt mycket större än mellan de borgerliga kommunerna. De kom- munreformer som genomförts har skapat ett begränsat antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som därefter trots allt kvarstår kan därmed i högre grad förklaras av grundläggande strukturella skillnader och det framstår då som mera motiverat att tillgripa en långtgående utjämning av dessa skillnader. Motsvarande strukturreformer har inte genomförts för kyrkokommunerna. Detta medför att medan det finns 288 borgerliga kommuner, varav nio vid ingången av hade mindre än 5 000 invånare, finns det 1 098 pastorat varav 465 hade mindre än 4 000 invånare. Detta förhållande gör att det finns utrymme för en diskussion om incitament i fråga om storleken på den ekonomiska samfällighet som ingår i utjämningssystemet. bör ha möjlighet att bilda större ekonomiska samfälligheter och därigenom ta vara på de rationali- seringsvinster som bör kunna nås. En samfällighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning på lokal nivå och medför att samfällighetens krav på utjäm- ningssystemet ofta blir mindre än de ingående pastoratens var för sig. Utjämningssystemet bygger på solidaritet mellan ekonomiskt starka och svaga pastorat vilket visar sig i att ekonomiska medel ställs till förfogande där de egna resurserna inte räcker till. har emellertid påpekats att de betalande pastoraten även kan ställa kravet att bidragsmottagarna visar motsva- rande solidaritet genom att organisera sin verksamhet på det mest ekonomiska sättet. Ett kyrkligt utjämningssystem bör således inte motarbeta strukturförändringar som är nödvändiga eller önskvärda. Med nuvarande strukturer kan det antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkar sådana förändringar. Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är karaktären på de kyrkliga uppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs en överväldigande del av verksamheten av viktiga samhällsuppgifter inom skola, vård och omsorg som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kommunmedborgarna har rätt att kräva av dem. har som självständigt trossamfund betydligt större möjligheter att själv forma sin verksamhet. I den egentliga kyrkliga verksam- heten har de enskilda församlingarna möjlighet att i stor utsträckning på egen hand avgöra hur verksamheten skall bedrivas och vad den får kosta. Utrymmet för ideellt arbete är också ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kom- muner. Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det inte av samma stora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga inkomster för alla pastorat. Tekniskt sett leder en hög kompensationsgrad i kombination med fast utdebite- ring till över- och underkompenseringar för vissa pastorat. För att undvika orimliga resultat måste därför spärregler införas. En hög kompensationsgrad leder till att spärreglerna måste tillämpas oftare. Enkelheten och förutsebarheten i systemet minskar därmed. Det som redovisats ovan leder sammantaget till att kompensationsgraden i inkomstutjämningen bör bestämmas till en avsevärt lägre nivå än den som gäller för de borgerliga kommunerna. Vi delar utredningens uppfattning att en inkomstu- tjämning som kompenserar av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är den nivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjämningseffekten går förlorad. I likhet med kyrkomötet anser vi inte att remissutfallet ger stöd för en lägre grad av utjämning. 6.3 Inkomstutjämningens effekter på utdebiteringsnivån I flera av remissvaren från pastorat som får ett sämre utfall i det föreslagna utjämningssystemet än i det nuvarande framförs en oro över att det sämre utfallet måste leda till en skattehöjning, vilket i sin tur medför risk för ökade utträden ur . Särskilt för pastorat med en mycket låg eller en mycket hög skattekraft innebär den nya metoden för inkomstutjämning påtagliga effekter. Det är dock främst pastorat inom som har en utdebitering under medelutdebiteringen som anser att de inte kan höja sin skatt på grund av risk för utträden. Vad gäller de pastorat med en hög utdebitering som får ett sämre utfall genom det föreslagna systemet kommer flera åtgärder att vidtas som dämpar dessa effekter. Dels kommer en övergångsperiod att införas som gör att systemet gradvis får genomslag och pastoratet hinner anpassa sina kostnader. Dels kommer stiften att få ökade möjligheter att använda tillgängliga resurser på ett sätt som främjar en god struktur med syfte att begränsa de högsta utdebiteringarna. Beträffande de pastorat i som har en skattesats under medelutdebiteringen bedömer vi att risken för dramatiskt ökade utträden vid en eventuell skattehöjning är överdriven. Det finns inga klart bevisade och styrkta belägg för ett nära samband mellan utdebiteringsnivå och tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten hög i många kyrkokommuner med långt högre utdebitering än vad som är vanligt i . Även efter de höjningar av skattesatserna som kan bli aktuella kommer utdebiteringen för de ifrågavarande pastoraten att bli mycket lägre än genomsnittet för landet. 6.4 Utjämning av inkomster mellan stiften -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget för | | stiftssamfälligheterna avskaffas och ersätts inte av någon | | generell inkomstutjämning. Stiftssamfälligheternas behov av stöd| | regleras genom stiftsbidrag och det extra utjämningsbidraget. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har behandlat frågan om en obligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfälligheterna. och Stiftsstyrelsen i har inte någon invändning mot att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiftssamfälligheterna, men anser att det borde ersättas av en obligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfälligheterna av samma slag som föreslås för pastoraten, men . Även anser att stiftssamfälligheterna bör omfattas av inkomstutjämningen. Stiftsstyrelserna i och samt kyrkliga samfällighet godtar utredningens förslag och Stiftsstyrelsen i tillstyrker det. Skälen för regeringens förslag: Stiftssamfälligheterna utgör en speciell grupp av kyrkliga samfälligheter. De är mycket stora till sin omfattning, både till invånarantal och yta. Inom sina områden rymmer stiften både storstad och landsbygd, både områden med hög och med låg skattekraft. Genom stiftens storlek utjämnas olikheten i skattekraft i hög grad inom stiften. Dessa ligger därmed som grupp betraktat nära varandra i skatte-kraft, med två tydliga undantag: med en skattekraft på och med en skattekraft på av medelskattekraften. Mot denna bakgrund borde stiftssamfälligheterna ha förutsättningar att i huvudsak själva svara för sin ekonomi och behovet av utjämning borde vara begränsat.