prop · GK0365 · 1997-01-01 00:00:00 — En bedömning av detta slag har också gjorts på närliggande områden, exempelvis i fråga om inkassoverksamhet där det finns ett tillståndssystem med lämplighetsprövning. Som framgått i avsnitt 4.2 finns det även på dataområdet ett system med bl.a. tillståndsprövning. Sålunda krävs enligt datalagen att den som vill inrätta och föra ett personregister skall ha licens. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för intrång i enskildas personliga integritet, erfordras dessutom ett särskilt tillstånd. Både licens och tillstånd meddelas av Datainspektionen. föreslog i betänkandet En ny datalag (SOU 1993:10) att systemet med licens och tillstånd skulle avskaffas samt att de resurser som därigenom frigjordes skulle användas för en intensifierad tillsyn. Förslaget ledde inte till lagstiftning. Som nämnts arbetar bl.a. med att lägga fram förslag till en ny lag på dataområdet (se närmare avsnitt 4.2). De uppgifter som för den enskilde är mest integritetskänsliga utgör ofta särskilt intressant information från kreditbedömningssynpunkt. Det finns följaktligen ett starkt intresse från kreditbedömare att få tillgång till sådana uppgifter. är kreditupplysningsföretagen angelägna om att kunna erbjuda den information som efterfrågas. Det finns således på kreditupplysningsmarknaden moment som medför att riskerna för intrång i den kreditsökandes integritet är betydande. För att de kreditsökandes intressen skall bevakas på ett effektivt sätt erfordras därför en kontroll från det allmännas sida av att kreditupplysningsverksamhet bedrivs bara av omdömesgilla och kompetenta personer. De angivna skälen talar för att det nuvarande tillståndssystemet behålls. Ett tillståndssystem har vidare den fördelen att det kan förenas med en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att i det enskilda fallet, i samband med tillståndsprövningen eller senare, meddela villkor för hur verksamheten närmare skall bedrivas. Denna möjlighet är betydelsefull på kreditupplysningsområdet eftersom endast några få företag bedriver verksamhet inom i stort sett hela området, medan övriga företag har en mer specialiserad verksamhet. Det gör att möjligheterna till styrning genom villkor är goda och det mesta tyder på att strukturen på kreditupplysningsmarknaden i betydande grad kommer att vara oförändrad. Upplysningscentralen och Soliditet förordar en ordning utan förhandsprövning och med enbart tillsyn. Till stöd härför framförs att ett system med tillståndsprövning är tidsödande och tar resurser i anspråk hos den myndighet som utför prövningen samt att dessa resurser i stället borde läggas på en aktiv tillsynsverksamhet. En lösning med enbart tillsyn ger dock inte samma garantier för att verksam- heten redan från början kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Vikten av att så sker har inte på något sätt minskat sedan lagen infördes. Inte heller finns utan ett tillståndssystem det påtryckningsmedel som ligger i möjligheten att återkalla ett beviljat tillstånd. Som påpekas tar det nuvarande systemet resurser i anspråk hos den myndighet som utför tillståndsprövningen. Det är emellertid fråga om ett relativt begränsat antal företag som har tillstånd enligt kreditupplysningslagen. Antalet företag med tillstånd är ungefär 40. Att frikretsen avskaffas leder inte till någon märkbar ökning av tillståndsprövningen. Merparten av dem som innefattas i frikretsen kommer enligt vad som föreslås i följande avsnitt inte att behöva ansöka om tillstånd, under förutsättning att de med stöd av sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysnings- verksamhet. Det finns inte heller anledning att anta att den möjlighet som finns för utländska företag att bedriva kreditupp- lysningsverksamhet i medför att antalet kreditupplysningsföretag kommer att öka i någon större omfattning. Enligt vad Datainspektionen uppgett har fram till och med utgången av endast ett utländskt företag ansökt om tillstånd. Omfattningen av tillståndshanteringen bör sålunda inte utgöra något avgörande skäl mot att behålla nuvarande system med en tillståndsprövning. Det anförda visar enligt regeringens mening att fördelarna med ett tillståndssystem klart överväger. Kreditupplysningsverksamhet bör därför även i fortsättningen som huvudregel få bedrivas endast efter särskilt tillstånd. Lagens nuvarande förutsättningar för tillstånd bör gälla även fortsätt- ningsvis. De skäl som anförts till stöd för ett tillståndssystem på kreditupplys- ningsområdet gör sig också gällande när det gäller frågan om tillsyn. Sålunda är det i första hand hänsynen till enskilda personers integritet som bör beaktas i sammanhanget. Ett tillsynssystem ger en möjlighet att kontrollera att de krav som bör ställas på en seriöst bedriven kreditupplysningsverksamhet uppfylls. Även det nuvarande systemet med myndighetstillsyn bör därför behållas. Regeringen återkommer i avsnitt 6.3 till frågan om vilken myndighet som skall meddela tillstånd och utöva tillsyn enligt kreditupplysningslagen. 6.2 Skall särskilda regler i fråga om tillstånd gälla för banker och vissa andra kreditinstitut? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Något särskilt tillstånd skall inte krävas för| | banker eller andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande | | auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 183 f.). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: är förmedling av kreditupplysningar inom frikretsen undantagen från kreditupplysningslagens tillämpningsområde. Till denna krets hör som framgått bankerna, Upplysningscentralen och sådana kreditinrättningar i övrigt som står under tillsyn men inte är kreditmarknadsbolag. Datainspektionens tillstånd krävs sålunda inte för kreditupplysningsverksamhet inom denna krets. Däremot krävs tillstånd om en medlem i frikretsen lämnar kreditupplysningar till mottagare utanför kretsen. I avsnitt 5.1 har föreslagits att systemet med en frikrets avskaffas. Om kreditupplysningslagens nuvarande tillståndsbestämmelser behålls oförändrade, skulle det innebära att banker och andra företag inom frikretsen fick bedriva kreditupplysningsverksamhet endast med Datainspektionens tillstånd. Mot en sådan ordning talar att såväl banker som andra kreditinstitut är underkastade ett krav på oktroj eller annat tillstånd enligt den speciella reglering som gäller för kreditinstituten. Tillståndsprövningen görs av regeringen eller - i fråga om kreditmarknadsbolagen - av . Därvid bedöms bl.a. institutens allmänna lämplighet att bedriva finansiell verksamhet. Kreditupplysning ingår traditionellt som en naturlig del av bankernas och vissa andra kreditinstituts verksamhet. I EG-rätten har detta markerats tydligt. Kreditupplysningstjänster berörs i rådets andra direktiv /646/EEG om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv /780/EEG (EGT nr L 386, 30.12.1989, s. 1, Celex 389L0646), det s.k. andra banksamordnings- direktivet. Kreditupplysningstjänster ingår i direktivets förteckning över sådana finansiella verksamheter som omfattas av systemet med ett ömsesidigt erkännande mellan medlemsländerna av auktorisationer och tillsynsfunktioner. EG-direktivets förteckning har också tjänat som förebild för den nya svenska lagstiftningen avseende banker och andra kreditinstitut. De verksamhetsgrenar som är tillåtna för banker har tagits upp i en förteckning i 2 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617). I 3 kap. 1 § lagen om kreditmarknadsbolag (1992:1610) finns en motsvarande förteckning över verksamhetsgrenar som är hänförliga till finansieringsverksamhet. Bägge förteckningarna omfattar till- handahållande av kreditupplysningstjänster. Om en bank eller ett kreditmarknadsbolag efter prövning meddelas oktroj resp. tillstånd, kan man utgå från att institutet kan driva den del av verksamheten som består i att lämna kreditupplysningar på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Det är därför överflödigt att det görs en särskild prövning som tar sikte på kreditupplysningsverksamhet. Kreditupplysningslagens krav på tillstånd bör därför inte gälla för banker med svensk oktroj eller för kreditmarknadsbolag. Tillståndskravet enligt kreditupplysningslagen bör inte heller omfatta utländska kreditinstitut som enligt 1 kap. 4 § bankrörelselagen eller 2 kap. 8 § lagen om kreditmarknadsbolag har tillstånd att bedriva bankrörelse- eller finansieringsverksamhet i . Banker och andra kreditinstitut från EES-området har enligt 3 § andra stycket kreditupplysningslagen rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet i utan Datainspektionens tillstånd, förutsatt att sådan verksamhet omfattas av hemlandsauktorisationen. 6.3 Vilken myndighet skall meddela tillstånd och utöva tillsyn? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Datainspektionen skall även fortsättningsvis| | meddela tillstånd enligt kreditupplysningslagen. Inspektionen | | skall också utöva tillsyn såväl över kreditupplysningsföretag som| | över banker och andra kreditinstitut. Tillsynsverksamheten | | skall finansieras genom att det införs en skyldighet att betala | | avgifter för tillsynen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att enligt utredningen bör utöva tillsyn över banker och andra kreditinstitut (se betänkandet s. 179 f. och 197 f.). Remissinstanserna: Förslaget att Datainspektionen skall ha hand om tillståndsprövningen tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Samtliga utom Finanspektionen och i avstyrker en uppdelning av tillsynsansvaret på det sätt som utredningen föreslår. Flertalet, däribland och , förordar att Datainspektionen anförtros tillsynen. Datainspektionen, , , Upplysningscentralen och Soliditet menar att ligger närmast till hands för denna uppgift. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit att kreditupplysningsverksamhet även fortsättningsvis skall få bedrivas endast efter tillstånd. Banker och vissa andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet skall dock - enligt vad som föreslagits i avsnitt 6.2 - inte behöva något särskilt tillstånd enligt kreditupplysningslagen. I avsnitt 6.1 har också föreslagits att nuvarande system med statlig tillsyn skall behållas. Enligt utredningen bör som nämnts tillståndsprövningen utföras av Datainspektionen. Ansvaret för tillsynen bör dock enligt förslaget vara uppdelat mellan Datainspektionen och . Sålunda bör, enligt utredningen, utöva tillsyn över banker och andra kreditinstitut, medan Datainspektionen bör anförtros tillsynen över de egentliga kreditupplysningsföretagen. I stort sett samtliga remissinstanser avstyrker en uppdelning. Som skäl mot den av utredningen föreslagna ordningen anförs att en uppdelning inte skulle innebära ett effektivt resursutnyttjande och att det finns en risk för att de olika delarna av kreditupplysningsmarknaden inte skulle komma att styras av överensstämmande villkor. Detta skulle i sin tur kunna leda till att konkurrensförhållandena inte blev enhetliga. Vidare framhålls att och Datainspektionen skall tillvarata delvis olika intressen. Regeringen instämmer i de invändningar som framförts. Ett samrådsförfarande mellan myndigheterna, som utredningen föreslår, kan bara delvis undanröja de problem som följer med en uppdelning av tillsynen. Med hänsyn till det anförda bör tillståndsprövningen och tillsynen på kreditupplysningsområdet anförtros åt en och samma myndighet. Frågan är då om det finns anledning att flytta tillståndsprövningen och tillsynsansvaret från Datainspektionen. Datainspektionen anför i sitt remissvar att det med hänsyn till den starka ekonomiska anknytning som kreditupplysningsverksamhet har vore mest lämpligt om ansvaret för all tillstånds- och tillsynsverksamhet låg hos . Integritetsintressena kunde, enligt Datainspektionen, bevakas och tillgodoses genom de kontrollmöjligheter som Datainspektionen har enligt datalagen. Även Upplysningscentralen, Soliditet och förordar en lösning som innebär att tillståndsprövningen och tillsynsverksamheten enligt kreditupplysningslagen flyttas över till . Kreditupplysningsverksamhet har samband med kreditgivning men också med konsumentskyddsfrågor. Detta kan sägas tala för att man väljer eller möjligen som tillstånds- och tillsynsmyndighet. I instruktionen för (SFS 1992:102) anges att de övergripande målen för inspektionen är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Inspektionen har därvid till uppgift att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i bl.a. bankrörelselagen (1987:617). Inspektionen skall vidare följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet. Någon uttrycklig skyldighet för inspektionen att värna om enskildas personliga integritet i kreditupplysnings- sammanhang anges inte i instruktionen eller i de lagar till vilka den hänvisar. Vid kreditupplysningslagens tillkomst påpekade dock departementschefen att den tillsyn som utövades av Bankinspektionen (numera ) var av betydelse för de aktuella kreditinrättningarnas kreditupplysningsverksamhet. Han framhöll därvid att även om denna tillsyn i första hand var inriktad på att se till att insättarnas intressen togs till vara, den också torde innebära en viss garanti för värnandet av låntagares och kreditsökandes personliga integritet (prop. 1973:155 s. 125).Finansinspektionens kunskaper om kreditinstitutens speciella problem och om kreditmarknaden i stort är av värde även i kreditupplysningssammanhang. Kreditupplysningsverksamheten har ett påtagligt samband med kreditbedömning och annan finansiell verksamhet. Detta talar för att tillståndsprövningen och tillsynen enligt kreditupplysningslagen bör ankomma på . Av stor betydelse i sammanhanget är emellertid att , till skillnad från Datainspektionen, inte särskilt har till uppgift att tillvarata den enskildes intresse av integritetsskydd. Att just integritetsskyddsfrågor tilläggs stor betydelse när det gäller vilken myndighet som skall ha ansvaret för tillståndsprövningen och tillsynen är naturligt med tanke på att kreditupplysningslagens huvudsyfte är att förhindra att kreditupplysning leder till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Det förhållandet att Datainspektionen som en av sina huvuduppgifter har att värna om skyddet för den personliga integriteten utgör ett tungt vägande skäl för att Datainspektionen bör handha tillståndsprövningen och ha ansvaret för tillsynen på området. Hos Datainspektionen finns vidare en lång erfarenhet av de frågor som kan bli aktuella i kreditupplysningssammanhang och ett betydande mått av sakkunskap på området. Så gott som all kreditupplysningsverksamhet drivs med hjälp av ADB. På dataområdet är Datainspektionen tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt datalagen. Med tanke på den viktiga roll som ADB sålunda spelar för kreditupplysningsverksamhet är det en fördel om Datainspektionens kompetens på dataområdet kan tas tillvara. I praktiken är det också ofta så att tillståndsprövningen och tillsynsuppgifterna enligt datalagen ocn kreditupplysningslagen sammanfaller. Om Datainspektionen inte skulle anförtros tillsynen över bankers och andra kreditinstituts verksamhet enligt kreditupplysningslagen skulle inspektionen alltså ändå - liksom - utöva tillsyn enligt datalagen över närliggande verksamheter som dessa institut bedriver. En sammanvägning av de omständigheter som diskuterats leder enligt regeringens mening till att Datainspektionen bör ha hand om tillståndsprövningen samt vara tillsynsmyndighet på hela kreditupplysningsområdet.För att tillvarata särskilda kunskaper om finansiell verksamhet i stort i syfte att beakta de särskilda förhållanden som gäller för kreditinstituten bör Datainspektionen samråda med i tillsynsfrågor som rör den delen av kreditupplysningsmarknaden. En bestämmelse om sådant samråd bör införas i kreditupplysningsförordningen (1981:955). Regeringen återkommer i författningskommentaren till vissa av de nu diskuterade frågorna. På flera närliggande områden finns system som innebär att tillsynsverksamheten finansieras genom avgifter från dem som omfattas av tillsynen. Ett exempel är den ordning som gäller för banker och andra kreditinstitut enligt förordningen (1994:1321) om finansiering av verksamhet. Enligt förordningen erlägger kreditinstituten avgifter som är relaterade till deras omsättningsvolym. Som utredningen anför finns det skäl att införa ett sådant system även på kreditupplysningsområdet. En bestämmelse om avgiftsskyldighet bör därför införas i kreditupplysningslagen. Bestämmelsen bör utformas så att regeringen får rätt att föreskriva en skyldighet för den som bedriver kreditupplysningsverksamhet att betala en avgift för tillsynsverksamheten. Det bör vidare anges att avgiften skall påföras av Datainspektionen. 6.4 Villkor för hur verksamheten skall bedrivas m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Datainspektionen skall även | | fortsättningsvis kunna besluta om villkor för hur ett företags | | kreditupplysningsverksamhet närmare skall bedrivas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att utredningen föreslår - i linje med sitt förslag i fråga om tillstånd och tillsyn - att skall kunna meddela villkor i fråga om banker och andra kreditinstitut (se betänkandet s. 179 f.). Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har ingen erinran mot förslaget att tillstånd skall kunna förenas med villkor. Upplysningscentralen och Soliditet, som förordar ett system med enbart tillsyn, menar dock att myndighetens rätt att meddela villkor bör tas bort eller under alla förhållanden begränsas. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser kan Datainspektionen meddela föreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas och om skyldighet att anmäla förhållanden som haft betydelse för tillståndet (4 §). Möjligheten för tillståndsmyndigheten att kombinera ett tillstånd med föreskrifter är av stort värde, bl.a. med hänsyn till integritetsskyddsfrågorna. Denna möjlighet innebär också att särskilda anvisningar kan ges för varje enskilt kreditupplysningsföretag med utgångspunkt från just den verksamhet som det företaget bedriver. Detta är betydelsefullt eftersom flera av de företag som är verksamma inom kreditupplysningsområdet har en speciell inriktning (se avsnitt 4.4). Möjligheten för tillsynsmyndigheten att meddela villkor för hur verksamheten skall bedrivas bör därför behållas. Upplysningscentralen och Soliditet framhåller att nuvarande ordning med en rätt för tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter har lett till en mycket omfattande och svåröverskådlig reglering. De menar att det bästa därför vore om det direkt i kreditupplysningslagen gavs anvisningar om de förutsättningar under vilka verksamheten närmare får bedrivas. Utredningen har som en utgångspunkt för förslagen i betänkandet angett att det är önskvärt att kreditupplysningslagen så fullständigt som möjligt reglerar vad som skall gälla på kreditupplysningsområdet. Ett riktmärke bör därvid enligt utredningen vara att de regler som behövs tas in i lag, även om en viss utfyllnad av lagbestämmelserna kan vara befogad (se betänkandet s. 115). Flera skäl kan anföras för utredningens synsätt att lagen så fullständigt som möjligt bör reglera förutsättningarna för hur kreditupplysningsverksamhet skall bedrivas. Som anförts i avsnitt 3 medför det pågående arbetet med genomförandet av dataskyddsdirektivet och med en översyn av datalagstiftningen i övrigt att flera frågor som kan ha betydelse för kreditupplysningslagens framtida utformning behandlas av . Det är mot den bakgrunden inte lämpligt att i detta lagstiftningsärende ta upp de förslag till omfattande ändringar i kreditupplysningslagen som utredningen förordat. Vissa av de förslag som läggs fram bör dock minska behovet av särskilda beslut från Datainspektionen. Sålunda föreslår regeringen i avsnitt 8.2 ökade möjligheter till utbyte av uppgifter om kreditengagemang och kreditmissbruk. Dessa frågor får därmed sin lösning direkt i lagen, vilket bör förenkla hanteringen hos Datainspektionen. Enligt det nuvarande systemet har Datainspektionen i regel meddelat huvuddelen av villkoren i samband med att ett tillstånd att bedriva kredit- upplysningsverksamhet beviljats. I det föregående har föreslagits att banker och andra kreditinstitut skall få bedriva kreditupplysningsverksamhet utan att det görs någon särskild tillståndsprövning, under förutsättning att institutet enligt sitt grundläggande tillstånd har rätt att bedriva kredit- upplysningsverksamhet. Enligt vad som anförts i avsnitt 6.3 bör Datainspektionen enligt regeringens mening utöva tillsyn även över kreditinstitutens kreditupplysningsverksamhet. För att Datainspektionen skall kunna få tillfälle att meddela de villkor som kan vara behövliga avseende dessa institut, bör en anmälningsskyldighet föreskrivas. Om ett institut har för avsikt att utnyttja sin rätt att enligt den grundläggande auktorisationen bedriva kreditupplysningsverksamhet, bör sålunda anmälan om detta göras till Datainspektionen innan verksamheten påbörjas. Anmälan bör ske innan institutet avser att påbörja kredit- upplysningsverksamhet. En bestämmelse om detta bör tas in i lagens 3 §. Vidare behövs en övergångsbestämmelse i denna fråga. När det gäller filialer till banker och andra kreditinstitut från EES-länderna gäller redan ett underrättelseförfarande enligt bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Sålunda får ett utländskt kreditinstitut driva verksamhet från filial här i landet med början efter det att mottagit en underrättelse från behörig myndighet i institutets hemland. Underrättelsen skall bl.a. innehålla en plan för den tilltänkta filialverksamheten samt en förklaring att den planerade verksamheten omfattas av det grundläggande tillståndet i hemlandet (se 1 kap. 5 § 1 och 7 § första stycket 1 bankrörelselagen resp. 2 kap. 9 § 1 och 12 § första stycket 1 lagen om kreditmarknadsbolag). Genom vad som anges i verksamhetsplanen får besked om de verksamhetsgrenar som institutet avser att bedriva. I artikel 19.2 b i EG:s andra banksamordningsdirektiv sägs att verksamhetsplanen skall ange bl.a. filialens tilltänkta affärsverksamhet och organisationsstruktur. De olika verksamhetsgrenarna återfinns i en bilaga till direktivet och motsvaras, som tidigare nämnts, av förteckningarna i 2 kap. 2 § bankrörelselagen resp. 3 kap. 1 § lagen om kreditmarknadsbolag. Om kreditupplysningsverksamhet finns med bland de i underrättelsen angivna verksamhetgrenarna och behörig myndighet i värdlandet förklarat att den planerade verksamheten omfattas av institutets hemlandsauktorisation, bör Datainspektionen få del av dessa uppgifter. Om något förhållande ändrats efter det att filialen inrättats, skall enligt direktivet den behöriga myndigheten i värdlandet underrättas om det (se artikel 19.6 i direktivet). Utländska kreditinstitut från EES-länderna får också erbjuda och till- handahålla tjänster i utan att etablera sig här. Detta kan ske så snart från en behörig myndighet i institutets hemland mottagit en underrättelse om institutets avsikt att driva sådan verksamhet. Underrättelsen skall innehålla en förklaring om att den planerade verksamheten omfattas av institutets grundläggande tillstånd. Även i dessa fall ger underrättelsen besked om de verksamhetsgrenar som institutet avser att bedriva (jfr artikel 20 i direktivet).