prop · GK0356 · 1997-01-01 00:00:00 — En offentlig redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav ligger också i linje med vad som gäller för riksdagsledamöter enligt lagen (1986:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Av dessa skäl bör man inte lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd. **FOOTNOTES** 1 F.d. justitierådet , ordförande, professorn emeritus , civilekonomen , docenten och direktören . sammanfattning av sin promemoria Utredningsuppdraget; allmänna principer, frågor om redovisning Kommittén har givit sin promemoria rubriken . Gemensamt för de förhållanden och situationer som omfattas av utredningsuppdragen är nämligen, generellt sett, att en konflikt kan föreligga eller i varje fall misstänkas föreligga mellan, å ena sidan, ett statsråds - eller någon statsrådet närståendes - personliga intresse av ekonomisk eller annan art och, å andra sidan, medborgarnas intresse av att statsråden i sin verksamhet iakttar integritet och opartiskhet och låter sig ledas enbart av en strävan att tillgodose vad som är bäst för det allmänna. De regler som kommittén behandlar i promemorian är avsedda att skydda statsrådens integritet och vidmakthålla deras opartikshet samt därmed att slå vakt om och allmänhetens tilltro till regeringens ledamöter. I avsnitt 2 har kommittén redovisat vissa allmänna synpunkter på sitt utredningsuppdrag. Kommittén har därvid understrukit, att de regler som behandlas i följande avsnitt inte tar sikte på det materiella innehållet i regeringens beslut. Fråga är i stället om formella regler, vars syfte är är att statsråden inte skall försättas i situationer som kan äventyra deras förtroende hos och hos allmänheten. Kommittén har i skilda sammanhang understrukit, att ansvaret för iakttagande av de regler varom nu är fråga i första hand faller på vederbörande statsråd själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna misstänkas för att handla i strid med kraven på integritet och opartiskhet, har kommittén också varit angelägen om att framhålla, att statsråden bör iaktta ett betryggande säkerhetsavstånd till gränsen för vad som kan vara ägnat att skada tilltron till dem. Även statsministern har emellertid, såsom kommittén närmare har utvecklat i avsnitt 7, ett ansvar i sammanhanget. Statsministerns ansvar aktualiseras närmast vid regeringsbildningen eller vid ändringar i regeringens sammansättning men gäller också under regeringens bestånd. Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet. För sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern uppställer som villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat avstår från bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan anses vara tillåten för medlem av regeringen eller placerar om förmögenhetstillgångar som eljest skulle kunna ge upphov till jävs- eller liknande konfliktsituationer i regeringsarbetet eller överlämnar sådana tillgångar till extern förvaltning. För att statsministern skall kunna medverka härtill förutsätts en uppgiftsskyldighet gentemot statsministern från statsrådskandidaternas och de utnämnda statsrådens sida. Uppgifterna skall i vissa avseenden belysa uppgiftslämnarnas ekonomiska och andra personliga förhållanden, bl.a. styrelseuppdrag och andra bindningar utanför regeringsarbetet. Kommitténs förslag innebär att detta uppgiftslämnande formaliseras på visst sätt och att de lämnade uppgifterna registreras. Kommittén har blivit starkt övertygad om att öppenhet gentemot allmänheten eller med annat ord offentlighet är av grundläggande betydelse, när det gäller att skapa förtroende för statsråds integritet och opartiskhet. Mot det allmänna intresset av största möjliga offentlighet står visserligen statsrådens beaktansvärda intresse av en från allmän insyn fredad personlig sfär. Enligt kommitténs mening är det emellertid i det uppgiftslämnande som föreslås genomgående fråga om uppgifter av en art, som inte bör hindra offentlighet. Kommittén har därför föreslagit, att de lämnade uppgifterna skall redovisas öppet genom att det register i vilket de införs skall hållas tillgängligt för allmänheten. Bisysslor m. m. I avsnitt 3 har kommittén med utgångspunkt i stadgandet i 6 kap. 9 § andra stycket RF diskuterat statsråds möjligheter att utöva verksamhet vid sidan av statsrådstjänsten. Detta grundlagsstadgande har i första hand till syfte att värna om statsrådstjänstens integritet, bl.a. genom att förebygga uppkomsten av jävssituationer. Ett annat syfte är att statsråd inte skall splittra sina krafter; verksamheten som statsråd är så betungande, att den inte tillåter att statsråd i nämnvärd mån påtar sig uppgifter utanför regeringsarbetet. Nämnda grundlagsstadgande innehåller ett abslout förbud för statsråd att utöva allmän eller enskild tjänst. Stadgandet innebär inte något hinder att för statsråd att med tjänstledighet stå kvar i sin tidigare tjänst, men han eller hon får inte utöva tjänsten . Stadgandet föreskriver vidare, att statsråd inte får inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för statsrådet. Med "uppdrag" avses enligt kommitténs tolkning exempelvis ledamotsskap i styrelse för bolag, föreningar, andra sammanslutningar och stiftelser, vare sig de driver ekonomisk eller ideell verksamhet och vare sig uppdragstagaren uppbär ersättning eller inte. Under uppdragskategorin faller även tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att förrätta bouppteckning, arvsskifte, besiktning eller värdering eller uppdrag att vara boutredningsman eller konkursförvaltare. Med uttrycket "utöva verksamhet" torde bl.a. avses drivande av näringsverksamhet av olika slag samt vetenskaplig, litterär, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet. Till utövande av verksamhet kan kan även vara att hänföra förvaltning av värdepapper eller andra förmögenhetstillgångar, om fråga är om tillgångar av större omfattning. Frågan, huruvida innehav av uppdrag eller utövande av verksamhet är ägnat att rubba förtroendet för ett statsråd, får avgöras med beaktande av omständigheterna i det särskilda fallet. Kommittén har dock anfört vissa allmänna synpunkter i sammanhanget. Innehav av uppdrag i företag, som driver näringsverksamhet i vinstsyfte, kan i allmänhet inte anses vara förenligt med ovannämnda grundlagsstadgande. Undantagsvis kan det dock anses vara tillåtet, att statsråd behåller sådant uppdrag även efter utnämningen till statsråd. Enligt vad kommittén uttalat bör dock statsråd han eller hon sitter i regeringen vara återhållsam med att åtaga sig nya, i och för sig tillåtna uppdrag. I fråga om tillfälliga uppdrag av ovannämnt slag har kommiittén uttalat, att ett statsråd normalt inte bör åtaga sig sådana. Kommittén har inte heller funnit det förenligt med grundlagsstadgandet, att ett statsråd vid sidan av statsrådstjänsten deltar i den dagliga skötseln av en ekonomisk rörelse som han eller hon äger eller vari statsrådet är delägare. I viss, mycket begränsad utsträckning kan det dock anses tillåtet att statsråd tillfälligt utför arbete i sådan rörelse. Kommitténs sålunda redovisade tolkning innebär, att det enligt kommitténs uppfattning normalt inte kan ställas krav på statsråd att de uppger ägar- eller delägarskap i rörelser som de ensamma eller i förening med andra bedriver när de utses till statsråd. Att ett statsråd vid sidan av sin statsrådstjänst ägnar sig åt "verksamhet" i form av förmögenhetsförvaltning är enligt den åsikt kommittén uttalat i princip inte förenligt med grundlagsstadgandet. Utövande av litterär, konstnärlig eller vetenskaplig verksamhet - i den mån sådan inte skulle otillbörligt inkräkta på statsrådets möjligheter att tillfredsställande sköta sin tjänst - har kommittén funnit vara väl förenligt med 6 kap. 9 § andra stycket RF. Vad särskilt gäller författande av artiklar i aktuella politiska ämnen i tidningar och tidskrifter framstår detta enligt kommittén som ett naturligt och ofta nödvändigt led i statsrådstjänsten. Lättare att förena med grundlagsstadgandet än uppdrag eller verksamhet med ekonomisk anknytning synes det kommittén i princip vara att inneha uppdrag i ideella föreningar eller stiftelser eller i andra associationer, som driver ideell verksamhet. Omständigheterna kan dock vara sådana - ansvar för en omfattande finansförvaltning faller exempelvis på uppdragstagaren - att även innehav av uppdrag av detta slag är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd. Kommittén har dock funnit, att de politiska organisationerna i detta sammanhang intar en särställning. Det torde nämligen från demokratiska utgångspunkter vara allmänt accepterat, att statsråd innehar styrelseuppdrag - eller andra förtroendeuppdrag - i sådana organisationer. Vad beträffar arbetsmarknadens organisationer har kommittén funnit, att dessa numera i så vidsträckt omfattning verkar som "pressure groups" på det politiska fältet, att det måste anses vara menligt för förtroendet för ett statsråd om han eller hon inte kan uppfattas som helt fristående i detta sammanhang. Av samma skäl anser kommittén, att statsråd bör avhålla sig från uppdrag i andra intresseorganisationer - bortsett från de politiska - som är inriktade på att inom sitt område påverka regeringspolitikens utformning. I avsnitt 4 har kommittén diskuterat frågor om jäv vid behandlingen av regeringsärenden. När det gäller frågan, i vilka situationer jäv kan anses föreligga för statsråd, har kommittén delat upp regeringsärendena i tre grupper, nämligen riksdagsärenden, regeringens normgivningsärenden och förvaltningsärenden. Till den första gruppen har hänförts ärenden, vari regeringen beslutar hänskjuta förslag till . Sådana ärenden kan avse exempelvis lagstiftning, budgetreglering eller andra frågor, som gäller rikets styrelse. Den andra gruppen avser beslut, som faller inom ramen för regeringens normgivningskompetens enligt 8 kap. RF och som i regel förutsätter bemyndigande av i lag. Till den tredje gruppen har kommittén fört beslut i särskilda fall, t.ex. dispens- och tillståndsärenden av olika slag, besvärsärenden och tjänstetillsättningsärenden. Kommitén har funnit, att den politik som ett partis företrädare verkar för - inför och under en valrörelse och i den fortlöpande politiska debatten, i och utanför - måste de också kunna genomföra i regeringsställning utan hinder av några jävsregler. Regeringen genomför sin politik väsentligen genom beslut, som faller inom ramen för den första och den andra av de ovannämnda ärendegrupperna. Beträffande dessa finns det därför enligt kommitténs mening föga behov av tillämpning av regler om jäv. På annat sätt förhåller det sig med den tredje gruppen av regeringsärenden eller med andra ord de förvaltningsärenden som regeringen avgör. Det är på det området som enligt kommitténs uppfattning jävsregler för statsråd har sin största betydelse. Kommittén har tagit upp frågan om jävsproblemens omfattning för statsrådens del. Därvid konstaterar kommittén, att genom beslut i regeringssammanträde avgörs åtskilliga tusental ärenden och på de flesta regeringssammanträden hundratals ärenden. Det största antalet regeringsärenden bereds enbart i det departement som ansvarar för ärendets handläggning, varefter det anmäls till beslut på visst regeringssammanträde. Dessa ärenden medför komplikationer vid hanteringen av jävsregler genom att i normalfallen andra statsråd än föredraganden inte får någon närmare kännedom om ärendet vare sig före regeringssammanträdet eller vid detta. Ett statsråd, som under nu beskrivna omständigheter medverkar till ett regringsbeslut utan kännedom om att det i ärendet finns omständigheter, som vid en formell tillämpning av jävsregler bort medföra att han avstått från att delta i beslutet, kan enligt vad kommittén uttalat från materiella utgångspunkter sägas i själva verket inte ha varit jävig. Kommittén har emellertid funnit, att jävsreglerna har en så väsentlig betydelse för regeringsledamöternas förtroende bland allmänheten att dessa regler så snart de är formellt tillämpliga också bör i möjligaste mån iakttas, med den verkan att ett statsråd som är eller kan ifrågasättas vara jävig avstår från att delta i behandlingen av det ifrågavarande ärendet. Mot denna bakgrund bör det enligt kommitténs mening inom på tjänstemannaplanet - där regeringsärendena handläggas mera i detalj - fortlöpande bevakas att statsråden inte deltar i ärenden, där de är eller kan ifrågasättas vara jäviga; så sker också . Kommittén understryker i detta sammanhang, att i det alldeles övervägande antalet förvaltningsärenden som regeringen har att handlägga frågor om jäv för statsråd aldrig aktualiseras. I fråga om handläggningen av regeringsärenden finns inte några jävsregler, som är formellt tillämpliga. I regeringens praxis tillämpas emellertid jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Denna ordning har vunnit viss hävd. Kommittén uttalar också som sin mening, att dessa bestämmelser i stort sett är väl lämpade för att iakttas i regeringsarbetet. Kommittén förordar därför, att statsråden även fortsättningsvis i princip iakttar förvaltningslagens jävsregler. Beträffande en av dessa regler och den kanske viktigaste, nämligen regeln om s.k. intressejäv har dock kommittén föreslagit en skärpning för statsrådens del. Någon lagstiftning avseende jävsregler för statsråd har kommittén inte funnit erforderlig. Kommittén uttalar, att det måste anses räcka att regeringen gör klart - för och för allmänheten - vilka jävsregler den anser sig böra tillämpa i regeringsarbetet. I sista hand blir det en fråga för konstitutionsutskott och för själv att i samband med granskningen av regeringens arbete ta ställning till om de av regeringens medlemmar tillämpade jävsreglerna är godtagbara. Av de olika jävsreglerna har kommittén - förutom intressejävet - särskilt uppmärksammat det s.k. delikatessjävet. Sådant jäv kan föreligga, när det finns någon särskild omständighet, som är ägnad att rubba förtroendet till ett statsråds opartiskhet i ett regeringsärende. Så kan exempelvis vara fallet, om ärendet gäller ett företag hos vilket statsrådet har varit anställd eller en organisation vari statsrådet är medlem. Enligt förvaltningslagen föreligger intressejäv för den som skall handlägga ett ärende - såvitt nu är i fråga - om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv eller någon närstående. Kommittén har uttalat den grundsynen, att ett statsråd bör utan hinder av regeln om intressejäv kunna delta i handläggningen av ett regeringsärende om den för statsrådet eller någon närstående väntade nyttan eller skadan av ärendets utgång inte är större än att den vid en objektiv bedömning rimligen inte kan antas påverka statsrådets objektivitet vid ärendets handläggning eller avgörande. Denna grundsyn har kommittén funnit inte rimma väl med den i 11 § förvaltningslagen för intressejäv uppställda förutsättningen, att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren själv eller för någon närstående. Kommittén föreslår den skärpningen, att regeringens ledamöter i sin verksamhet ger regeln om intressejäv den innebörden att ett statsråd skall anses vara av intressejäv förhindrad att delta i ett regeringsärendes behandling när ärendets utgång kan väntas medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet själv eller för någon statsrådet närstående. Kommittén har understrukit, att uppskattningar av väntad nytta eller skada liksom avgörandet i övrigt av jävsfrågan måste göras mot bakgrund av den information som är tillgänglig för statsråden när ärendet handläggs. Statsråden har i princip inte heller någon skyldighet att efterforska omständigheter, som eventuellt skulle kunna vara jävsgrundande. Omständigheter, som blir kända först efter ärendets avgörande, kan inte tas till intäkt för påståenden om att ett statsråd var jävig under ärendets handläggning. För att göra regeln om intressejäv mera hanterlig har kommittén föreslagit en värdegräns, som i fråga om statsråds aktieinnehav från intressejäv utesluter situationer där marknadsvärdet av innehavet i det eller de bolag ett regeringsärende rör understiger två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Om innehavets eller innehavens värde sammanlagt inte uppgår till denna gräns, , är värdet enligt kommitténs mening så lågt, att det får anses uteslutet att beslut i ett regeringsärende rörande bolaget eller bolagen skulle kunna medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet. I sådant fall bör det därför schablonmässigt kunna bortses från regeln om intressejäv. Motsvarande skall gälla i fråga om närståendes aktieinnehav; innehar både statsrådet och den närstående aktier i det eller de ifrågavarande bolagen, skall statsrådet anses jävig om värdet av det sammanlagda innehavet uppgår till eller överstiger två basbelopp. Denna schablonregel anser kommittén kunna ges motsvarande tillämpning även på andra förmögenhetsvärden än aktier, exempelvis konvertibler eller andra sådana värdepapper. Kommittén har som sin mening uttalat, att det förhållandet att ett jävigt statsråd har deltagit i handläggningen av ett regeringsärende normalt inte kan påverka giltigheten av regeringens beslut i ärendet. Vad som däremot kan tänkas ifrågakomma vid klara brott mot tillämpliga jävsregler är utkrävande av politiskt ansvar i de former sådant förekommer. I avsnitt 5 har kommittén behandlat frågor rörande statsråds förmögenhetsförvaltning. Kommittén har inledningsvis uttalat, att innehav av förmögenhet uppenbarligen i princip inte bör vara någon diskvalifikation för att utöva statsrådstjänst. Ett statsråd bör också som regel vara oförhindrad att välja de former för placering av sina förmögenhetstillgångar som står öppna för andra medborgare. I sammanhanget har kommittén funnit anledning att understryka några grundläggande principer, nämligen - att ett statsråd bör välja sådana former för placeringen av sina förmögenhetstillgångar och för förvaltningen av dem att han eller hon i möjligaste mån undviker intressekonflikter och jävssituationer i sin tjänsteutövning, - att ett statsråd inte får för egen eller närståendes på ett otillbörligt sätt dra fördel av sin ställning som statsråd och av information och kunskap som han eller hon inhämtar under tjänstgöringen, exempelvis genom att vid köp eller försäljning av förmögenhetstillgångar till sin egen eller närståendes förmån utnyttja information som statsrådet har inhämtat i sin tjänst men som ännu inte har kommit till allmän kännedom, - att ansvaret för att i tjänsteutövningen förebygga intressekonflikter och jävssituationer i första hand vilar på statsrådet själv. Kommittén har härefter redovisat vissa centrala bestämmelser i insiderlagen, som statsråden är skyldiga att iaktta i sin förmögenhetsförvaltning. I sammanhanget behandlas insiderbegreppets innebörd för statsrådens del i olika typer av regeringsärenden. När fråga är om beslut av mera allmän politisk räckvidd, vilka är av betydelse för handeln på värdepappersmarknaden, kan statsråden vara att betrakta som insiders på hela sektorer av denna marknad eller rent av på hela marknaden. Insiderlagens förbud mot att handla med fondpapper kan då få en häremot svarande omfattning. När det gäller statsråds förmögenhetsförvaltning utanför insiderlagens tillämpningsområde, har kommittén föreslagit vissa riktlinjer för förvaltningen. Dessa riktlinjer är rekommendationer om önskvärda beteenden. Riktlinjerna utesluter inte, att i enskilda fall avsteg kan vara motiverade av särskilda skäl. Kommittén har uppehållit sig vid vissa former av extern förmögen- hetsförvaltning. I detta sammanhang diskuterar kommittén behovet och lämpligheten av att det även hos oss införs en möjlighet till förvaltning i en utformning, som på sina håll utomlands benämns blind trust. Vid denna förvaltningsform åligger det förvaltaren att inledningsvis omplacera tillångar utan att ägaren får någon insyn i förvaltningsåtgärderna och utan att ägaren heller får någon kännedom om den vid varje tid aktuella sammansättningen av förmögenheten. Kommittén har stannat vid att förvaltning i denna form åtminstone inte bör införas i vårt land. De av kommittén föreslagna riktlinjerna i övrigt avser bl.a. placeringar i aktie-, ränte- och obligationsfonder. Sådana placeringar har kommittén, såvitt avser av fonderna förvaltade värdepapper, funnit vara neutrala från insider- och jävssynpunkt. I fråga om placering av av aktier anser kommittén, att statsråd i princip bör avhålla sig från spekulation genom korttidsaffärer. Som korttidsaffär har därvid betraktats transaktioner genom vilka aktier både köps och säljs - eller säljs och köps åter - inom loppet av . Kommittén har dock funnit, att regeln inte kan upprätthållas undantagslöst. Vissa specificerade undantag anges därför. De av kommittén föreslagna riktlinjerna avser även konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning samt placeringar i obligationer, statsskuldväxlar, certifikat och liknande ränteinstrument. Vissa slag av placeringar anser kommittén, att statsråden bör avhålla sig i från, nämligen placeringar i aktieoptioner, aktieterminer, ränteoptioner, ränteterminer, indexoptioner och indexterminer. Riktlinjerna är avsedda att iakttas vare sig statsrådet själv förvaltar sina värdepapper eller förvaltningen har överlåtits åt någon annan. Kommittén har anfört vissa synpunkter även på förvaltningen av andra tillgångar än marknadsnoterade värdepapper. Gåvor och gåvoliknande förmåner I avsnitt 6 behandlas problem med anknytning till gåvor eller gåvoliknande förmåner, som ges till statsrådet i eller för statsrådets tjänst. Kommittén har i en till denna promemoria fogad bilaga, Bilaga A, avsnitt 4, återgivit innehållet i en av utfärdad skrift med rekommendationer rörande gåvor och förmåner till anställda i . Dessa rekommendationer, som torde vara avsedda att iakttas också av statsråden, har kommittén funnit vara väl lämpade för sitt ändamål. Kommittén har därför begränsat sig till att anföra vissa kompletterande synpunkter. Gränsen mellan tillåtna och otillåtna gåvor och gåvoliknande förmåner dras ytterst genom bestämmelser om bestickning och mutbrott. Av central betydelse för gränsdragningen är det i brottsbeskrivningarna förekommande begreppet "otillbörlig belöning". Det är därmed i sista hand en uppgift för domstolarna att i lagtillämpningen dra gränsen mellan godtagbara och otillbörliga gåvor och förmåner. Kommittén har dock ansett sig böra - närmast med ledning av förarbeten - anföra vissa allmänna synpunkter på gränsdragningen. Gåvor och förmåner, som uteslutande eller i allt väsentligt har sin grund i privata vänskaps- eller bekantskapsförhållanden, är tillåtna. Vad som är otillbörligt, när fråga är om gåva eller förmån med anknytning till mottagarens tjänsteutövning, får bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla för det enskilda fallet betydelsefulla omständigheter. Såsom otillbörlig är att betrakta varje transaktion, som objektivt sett är ägnad att påverka mottagarens tjänsteutövning. Vid bedömningen härav kan gåvans eller förmånens ekonomiska värde vara av betydelse. Förmåner av obetydligt värde innebär ringa risk för påverkan och kan därför inte anses som otillbörliga. Någon bestämd värdegräns kan emellertid inte anges. Även förmåner, som med en offentlig funktionärs goda minne överlämnas till funktionärens maka/make eller annan närstående, kan vara att bedöma som otillbörlig belöning till funktionären. Den omständigheten, att en förmån har ett samband med och ingår som ett naturligt och nyttigt led i funktionärens tjänsteutövning, gör i normala fall förmånen tillbörlig. Även förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och uppmärksamhet i umgänget människor emellan - exempelvis blomsteruppvaktningar i samband med högtidsdagar, sjukdom och representation - är tillbörliga.