prop · GK03175 · 1997-01-01 00:00:00 — När det gäller personer misstänkta för brott finns dock uttryckliga bestämmelser om förvarstagande. Enligt 24 kap. 23 § får ingen som är misstänkt för brott - oavsett samtycke - hållas i förvar annat än enligt föreskrift i lag. En sådan föreskrift finns i 24 kap. 22 § , där det sägs att den som är gripen, anhållen eller häktad skall tas i förvar. Något motsvarande lagstöd finns däremot vare sig i polislagen eller lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB), trots att bestämmelser i dessa författningar i stor utsträckning åberopas som grund för förvarstagande. Inte minst av legalitetsskäl är det givetvis otillfredsställande att bestämmelser som medger inskränkning i rätten till frihet är oklar på denna punkt. Det kan också ifrågasättas om lagstiftningen står i överensstämmelse med bestämmelser. Artikel 5:1 lyder: Var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver: a) när någon lagligen är berövad friheten efter fällande dom av vederbörlig domstol, b) när någon lagligen är arresterad eller på annat sätt berövad friheten antingen med anledning av att han underlåtit att uppfylla en domstols lagligen meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet, c) när någon lagligen är arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att ställas inför behörig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta, d) när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför behörig rättslig myndighet, e) när någon är lagligen är berövad friheten för att förhindra spridning av smittosam sjukdom eller därför att han är psykisk sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare, f) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i förfarande för hans utvisning eller utlämning. Av artikel 2:3 i fjärde tilläggsprotokollet framgår att rätten till frihet får begränsas i lag om inskränkningen i ett demokratiskt samhälle kan anses nödvändig med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott, eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Enligt regeringens mening bör det med hänsyn till det anförda i varje enskilt fall som anges i lagstiftningen övervägas om rätten till frihetsinskränkning skall vara förenad med en rätt eller skyldighet att ta den frihetsberövade i förvar. Ett sätt att författningsreglera i vilka fall förvarstagande kan komma i fråga, vore att föra in en generell bestämmelse om att exempelvis den som omhändertas också får tas i förvar. Uttrycket omhändertagande används emellertid i många olika syften i olika författningar och det måste för flera fall sägas råda tvekan om vilka polisiära befogenheter som är ämnade att följa av begreppet. Saken kompliceras också av att andra uttryck, såsom kvarhållande, ibland är avsedda att ge stöd för att ta någon i förvar. Den naturligaste och från legalitetssynpunkt mest tillfredställande lösningen är därför att för varje bestämmelse pröva om förvarstagande får ske. Utredningen har gjort en genomgång av de bestämmelser i polislagen och vissa andra författningar som ger stöd för omhändertagande eller andra inskränkningar i rörelsefriheten. Regeringen har granskat de bestämmelser utredningen tar upp. Regeringen är medveten om att det finns fler bestämmelser som innefattar inskränkningar i rörelsefriheten, t.ex bestämmelsen om att den som skall kroppsbesiktigas får hållas kvar för ändamålet i enligt 28 kap. 12 § , bestämmelser om omhändertagande för fortsatt verkställighet i annat nordiskt land enligt 8 § lagen (1963:193) om samarbete med , , och ang. verkställighet avstraff m.m. samt bestämmelser om inställelse av personer i lagen (1991:2040) om särskild personundersökning, smittskyddslagen (1988:1472) och lagen (1958:462) om blodunder- sökning m.m. vid utredning av faderskap. Regeringen har dock inte tillräckligt beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende göra en fullständig genomgång av alla de bestämmelser som innefattar en inskränkning i rörelsefriheten. I propositionen behandlas därför endast de författningar som upptagits i utredningens betänkande. I samband med framtida ändringar av övriga författningar av aktuellt slag får övervägas om förvarstagande bör få ske. I det följande föreslås en uttrycklig bestämmelse om under vilka förutsättningar den som omhändertagits med stöd av polislagen (1984:387) och lagen (1976:511) om berusade personer m.m. får tas i förvar. Vidare föreslås vissa ändringar i . Den som hämtats eller tagits med till förhör som misstänkt för brottet skall enligt regeringens förslag i vissa fall kunna tas i förvar. Detsamma föreslås gälla den som är tilltalad i ett brottmål och har hämtats till ett sammanträde inför rätten. Vissa modifieringar föreslås också i bestämmelser om gripande. Regeringen tar också upp frågan om konventionsenligheten av 13 och 14 §§ polislagen. Som tidigare nämnts anser utredningen att övervägande skäl talar för att omhändertaganden enligt 13 § polislagen är oförenliga med . Denna fråga behandlas i avsnitt 6.3. Även frågan om omhändertagande av unga kommer också att beröras i det följande. 6.2 Interimistiska omhändertaganden enligt polislagen Regeringens förslag: Den som har omhändertagits med stöd av 11 § polislagen skall få tas i förvar om detta är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har dessutom föreslagit att de särskilda föreskrifter om omhändertaganden som avses i 11 § räknas upp i ett nytt andra stycke. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker detta. Riksåklagaren anser dock att ändamålet med åtgärden bör vara avgörande för frågan om den omhändertagne skall få placeras i arrest. i framhåller att uppräkningen av de särskilda föreskrifterna bör göras komplett och omfatta alla författningar som ger polismyndigheten rätt att besluta om omhändertagande. Bakgrund: Ett omhändertagande innebär en inskränkning i rörelsefriheten. Hur ingripande denna inskränkning är beror på karaktären, varaktigheten och resultatet av omhändertagandet. Hur omhändertagandet verkställs är naturligtvis också av stor betydelse för bedömningen. Ett långvarigt omhändertagandet där den omhändertagne placeras i arrest eller annat låst utrymme är naturligtvis mer ingripande för den enskilde än ett omhändertagande som t.ex. innebär att polisen skjutsar hem ett barn till sina föräldrar. Bestämmelser om omhändertagande finns i många olika författningar. Vanligen anges det dock inte i bestämmelserna vad som avses med ett omhändertagande. Det framgår t.ex. oftast inte om omhändertagandet är förenat med en rätt att ta den omhändertagne i förvar. Som nämnts i förgående avsnitt är detta givetvis inte tillfredsställande ur legalitetssynpunkt. Enligt 11 § polislagen har en polisman befogenhet att interimistiskt omhänderta en person om polismyndigheten enligt en särskild föreskrift har rätt att besluta om omhändertagande. För att ett interimistiskt omhändertagande skall få ske krävs att föreskrivna förutsättningar för beslut om omhändertagande föreligger och att dröjsmål med omhändertagandet innebär fara för liv eller hälsa eller någon annan fara. Sådana bestämmelser om omhändertagande som avses i 11 § polislagen finns i flera olika författningar. Utlänningslagen Av dessa författningar är det endast utlänningslagen som uttryckligen anger att förvarstagande får ske. Enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) får således en utlänning som fyllt tas i förvar - om hans identitet är oklar och hans rätt att få resa in i eller vistas i riket inte kan bedömas ändå, - om det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i skall kunna genomföras eller - om det antingen är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas eller det blir fråga om att verkställa ett sådant beslut samt det finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . I 6 kap. 3 § utlänningslagen finns särskilda bestämmelser om rätten att ta ett utländskt barn i förvar. Beslut om förvar fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. kan således ta en utlänning i förvar bl.a. i de fall polismyndigheten enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen själv beslutar om avvisning. Dessutom kan polismyndigheten tillfälligt ta en utlänning i förvar om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslutet skall skyndsamt anmälas till den handläggande myndigheten som skall pröva om beslutet skall bestå (6 kap. 9 §). Regeringen har (prop. 1996/97:147) föreslagit att utlänningar som hålls i förvar skall vistas i särskilda förvarslokaler. skall ha ansvaret för dessa lokaler och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Enligt förslaget får placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest endast förekomma i undantagsfall. Lagen om vård av missbrukare Enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall får socialnämnden eller polismyndigheten besluta att en missbrukare skall omhändertas om det dels är sannolikt att han kan beredas vård med stöd av samma lag och dels rättens beslut om vård inte kan avvaktas på grund av att han kan antas få sitt hälsotillstånd allvarligt försämrat om han inte får omedelbar vård eller på grund av att det föreligger en överhängande risk för att han till följd av sitt tillstånd kommer att allvarligt skada sig själv eller någon närstående. skall genast underrätta socialnämnden om ett sådant beslut. Beslutet skall sedan underställas länsrätten eller, om beslutet har fattats efter det att nämnden har ansökt om tvångsvård, den rätt som prövar frågan om vård. Om det finns skälig anledning att anta att någon lider av en allvarlig psykisk störning och är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv eller i övrigt behöver omedelbar hjälp får polismyndigheten enligt 47 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård tillfälligt omhänderta honom i väntan på att hälso- och sjukvårdspersonal kan ge honom sådan hjälp. Den omhändertagne får föras till en sjukvårdsenhet som kan ge stöd och behandling. Utlämningslagarna Enligt 20 § lagen (1957:668) om utlämning för brott och 16 § lagen (1959:524) om utlämning för brott till , , eller får en polismyndighet, som skall biträda vid verkställighet av en utlämning, i anslutning därtill och om den den som skall utlämnas är på fri fot vid behov omhänderta denne, dock längst . Enligt 9 § lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling får polismyndigheten i den ort där någon uppehåller sig som är efterlyst med anledning av beslut som kan föranleda utlämning enligt lagen meddela honom reseförbud eller besluta om hans omhändertagande i avvaktan på framställning om utlämnande. Ett sådant beslut får meddelas endast om det föreligger sannolika skäl att en framställning om utlämnande skall bifallas och det skäligen kan befaras att den efterlyste avviker eller annars undandras sig utlämning. m.m. Om det i ett mål om verkställighet av dom eller beslut om vårdnad eller umgänge finns risk för att barnet förs ut ur landet eller saken av annan anledning är brådskande får länsrätten enligt 21 kap. 10 § förordna att barnet skall tas om hand. Kan länsrättens beslut inte avvaktas får i stället polismyndigheten, oavsett om något mål är anhängigt, vidta sådana omedelbara åtgärder som kan ske utan fara för barnet. I förarbetena till bestämmelsen anges att polisen inte bör företa mer ingripande åtgärder än vad som krävs för att skydda barnet men att barnet i vissa fall får omhändertas (jfr bet. Som utredningen framhåller är det dock mycket tveksamt om bestämmelsen i 11 § polislagen är avsedd att ge polisen befogenhet att omhänderta ett barn med stöd av bestämmelse. Detsamma gäller bestämmelsen i 20 § lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn. Skälen för regeringens förslag: I 17 § polislagen anges att den som har omhändertagits inte får underkastas annan inskränkning i sin frihet än som påkallas av ändamålet med åtgärden, ordningen på förvaringsplatsen eller allmän säkerhet. Någon uttrycklig bestämmelse om förvarstagande finns däremot inte. Som framgått ovan finns det inte heller i de särskilda föreskrifter som avses i 11 §, med undantag för utlänningslagen, några uttryckliga bestämmelser om rätten att ta den omhändertagne i förvar. De särskilda föreskrifterna som ger polismyndigheten befogenhet att i olika situationer omhänderta personer torde emellertid i samtliga fall vara avsedda att ge stöd för förvarstagande. Enligt regeringens bedömning föreligger det i vart fall ett behov av att i vissa fall kunna ta den som omhändertas med stöd av de nu aktuella bestämmelserna i förvar. En uttrycklig bestämmelse om det bör därför införas. Förvarstagande bör dock få komma i fråga endast om detta behövs med hänsyn till ordning och säkerhet. Utredningen har föreslagit att de särskilda bestämmelser som avses i bestämmelsen om interimistiskt omhändertagande enligt 11 § polislagen uttryckligen skall anges i paragrafen. En risk med en sådan uppräkning är dock, som i antytt, att den inte blir fullständig. Regeringen har dessutom svårt att se någon egentlig fördel med en sådan uppräkning. Rätten att omhänderta någon intermistiskt förutsätter ändå att polisen har kännedom om vilka förutsättningar som krävs för ett omhändertagande enligt den materiella bestämmelsen. Någon uppräkning av de bestämmelser som avses kan därför inte anses motiverad 6.3 Omhändertagande enligt 13 § polislagen Regeringens bedömning: Möjligheten att tillfälligt omhänderta en person som stör den allmänna ordningen eller utgör en allvarlig fara för den bör behållas. Detsamma gäller omhändertaganden i syfte att avvärja en straffbelagd gärning. Regeringens förslag: Den som omhändertagits enligt 13 § polislagen skall få tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Utredningens förslag: Bestämmelserna om tillfälligt omhänder- tagande i 13 § polislagen upphävs med motiveringen att de strider mot . I stället utvidgas institutet avlägsnande och möjligheterna till häktning. Avlägsnande defineras som en sådan inskränkning i rörelsefriheten som innefattar att en polisman för någon bort från en plats till hans bostad, till en polisstation eller till någon annan plats. Den som avlägsnats skall kunna förhöras. Enligt en ny bestämmelse skall häktning kunna ske för vissa brott som har typiskt ordningsstörande karaktär, oavsett vilken påföljd som kan följa på brottet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland ombudsmän (), och Justitiekanslern (), delar eller lämnar utredningens överväganden avseende konventionsenligheten av 13 § polislagen utan erinran. Enligt Riksåklagaren torde polislagens regler om omhändertagande, åtminstone vad gäller omhändertagande av den som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, strida mot . Flera remissinstanser, däribland , Överåklagaren vid i , Överåklagaren vid i , samt i uttrycker dock tveksamhet till utredningens bedömning. ifrågasätter om omhändertaganden enligt polislagen, på grund av den korta tid som ett sådant ingripande kan pågå, utgör frihetsberövanden i mening. påpekar också att aldrig har prövat frågan om konventionsenligheten av så kortvariga ingripanden. anmärker vidare att artikel 5:1 c i enligt sin ordalydelse synes ge utrymme för att frihetsberöva en person i brottsförebyggande syfte. Utredningens förslag till ett utvidgat avlägsnandeinstitut tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Några instanser, däribland vid , avstyrker dock förslaget. Enligt skulle en sådan utvidgad möjlighet till avlägsnande i många fall uppfattas som ett förtäckt omhändertagande om ingripandet inte är kortvarigt och om det inte utmynnar i att man släpper kontrollen av den enskilde. Utredningens överväganden om häktning har mött massiv kritik. Förslaget avstyrks sålunda av majoriteten av remissinstanserna. Som skäl för avstyrkandet har åberopats att en sådan bestämmelse skulle strida mot ändamålsprincipen i 2 kap. 12 § regeringsformen och utgöra ett kringgående av bestämmelser. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Den personliga friheten skyddas i genom bestämmelser som tar sikte på dels frihetsberövande, dels andra inskränkningar i rörelsefriheten. Skyddet mot frihetsberövande är betydligt starkare än skyddet mot andra rörelseinskränkningar. Konventionen tillåter inte att frihetsberövanden företas annat än under de förutsättningar som anges i artikel 5:1. Ett frihetsberövande som inte kan stödja sig på denna artikel strider alltså ovillkorligen mot konventionen. Däremot kan andra inskränkningar i rörelsefriheten företas med stöd av artikel 2:3 i fjärde tilläggsprotokollet till . Möjligheterna att göra sådana inskränkningar är mycket större än vad som gäller för frihetsberövanden. För att kunna avgöra om bestämmelserna om omhändertagande i 13 § polislagen är konventionsenliga krävs det därför att man tar ställning till om omhändertagandena utgör frihetsberövanden i konventionens mening. har i ett stort antal fall prövat frågan om ett ingripande varit att betrakta som ett frihetsberövande eller inte. Av utredningens redogörelse över domar från (bet. s. 69 ff) framgår att gränsdragningen mellan frihetsberövanden och andra ingripanden inte är helt självklar. Det rör sig snarare om en gradskillnad än en artskillnad. Bedömningen är dessutom beroende av de närmare omständigheter som förelegat i den konkreta situationen. har framhållit att det finns en mängd olika faktorer att ta hänsyn till, såsom karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden i fråga samt det sätt på vilket åtgärden verkställs. Vad som i och för sig talar för att omhändertaganden enligt 13 § polislagen är att betrakta som frihetsberövanden i konventionens mening är, som utredningen anför, den möjligheten som finns att ta den omhändertagne i förvar. Någon skyldighet att ta den som omhändertagits i förvar finns emellertid inte. Enligt vad utredningen anger har för övrigt möjligheten att placera den omhändertagne i förvar utnyttjats i endast ett fåtal fall. Utredningen har närmare undersökt omhändertagandebladen i polisområde 1 vid i . Av 200 omhändertaganden togs endast 90 i förvar i arrest. Av dessa hade 78 rubricerats om av vakthavande befäl till omhändertagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). Endast 12 personer togs således i förvar med stöd av polislagen. I de flesta fallen pågick omhändertagandena dessutom än de som lagen tillåter. Mot att tillfälliga omhändertaganden enligt 13 § polislagen är att betrakta som frihetsberövanden i mening talar förhållandet att det är frågan om så kortvariga omhändertaganden. Ett omhändertagande enligt 13 § får bestå i högst . De fall som prövat har gällt frihetsberövanden under . har som nämnts uttalat att skillnaden mellan frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten snarare är att bedöma som en gradskillnad än en artskillnad och att bedömningen av om det är fråga om ett frihetsberövande eller en mindre ingripande åtgärd får göras med utgångspunkt i den konkreta situationen och med beaktande av karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden samt sättet på vilket åtgärden verkställts. Det måste också påpekas att många andra länder som har ratificerat har en reglering som medger tillfälliga omhändertaganden i sådana situationer som avses i 13 § polislagen (se bet. s. 115 ff). Vad särskilt gäller nordiska förhållanden kan nämnas att såväl som har antagit polisförfattningar som tillåter sådana ingripanden. Enligt 8 § i den norska polislagen har polisen rätt att till polisstation eller annan lokal som används i polistjänsten "innbringe" den som på offentlig plats stör "ro og orden eller den lovlige ferdsel". Ingen får dock hållas kvar längre än nödvändigt och under inga omständigheter längre än . Enligt 20 § i den finska polislagen har en polisman rätt att avlägsna en person från en plats om det av hans hotelser eller övriga uppförande kan dras den slutsatsen att han sannolikt kommer att göra sig skyldig till brott mot liv, hälsa, frihet eller eller till egendomsbrott. En person kan också avlägsnas från en plats om han uppför sig synnerligen störande eller orsakar överhängande fara för allmän ordning och säkerhet. Om det är uppenbart att det inte är tillräckligt att en person avlägsnas från platsen och störningen eller faran inte annars kan avvärjas kan personen gripas. Den som gripits kan hållas i förvar så länge det är sannolikt att han skulle göra sig skyldig till sådana brott som nämnts eller uppföra sig störande eller vålla fara. Förvarstagande får ske under högst . I förarbetena till den finska polislagen lämnas en redogörelse för och under vilka förutsättningar artikel 5:1 i denna medger att frihetsberövande får ske. Någon närmare analys av gripandebestämmelsens förenlighet med konventionen ges visserligen inte men uppenbarligen förutsätts att konventionen medger frihetsberövanden för nämnda ändamål. I propositionen till den finska polislagen föreslogs att bestämmelsen skulle medge gripande under högst . Under riksdagsbehandlingen höjdes dock, på förslag av förvaltningsutskottet, gränsen . Utskottet anförde att det hör till den enskildes rättigheter att få adekvat skydd av samhället mot brott och störningar av allmän ordning. Utskottet ansåg att det kunde uppstå situationer, exempelvis vid upprepade incidenter, då en tidsgräns inte skulle medge ett tillräckligt sådant skydd. godtog denna bedömning. I lagrådsremissen anförde regeringen att man av de fall prövat knappast kan dra några säkra slutsatser om hur domstolen skulle ställa sig till kortvariga frihetsberövanden. Med hänsyn till det och till att andra länder som ratificerat Europa- konventionen har en reglering som motsvarar 13 § polislagen gjorde regeringen den bedömningen att ett omhändertagande som varar enbart inte bör anses utgöra ett frihetsberövande i mening. Regeringen ansåg därför att ett sådant omhändertagande borde anses förenligt med artikel 2.3 i fjärde tilläggsprotokollet till . Regeringen ansåg däremot att det, liksom beträffande övriga bestämmelser om omhändertagande enligt polislagen, uttryckligen borde framgå av lagen att den som omhändertagits får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Lagrådet har anfört att det, i anslutning till ändringen i 17 §, vilken ändring gäller möjligheterna att ta bl.a. omhändertagna enligt 13 § i förvar, i allt väsentligt instämmer i den bedömning utredningen gjort angående 13 § polislagen och dess bristande överenstämmelse med regler. Eftersom hittillsvarande avgöranden innebär att rättsläget, enligt Lagrådets bedömning, i denna del inte kan anses helt klarlagt vill Lagrådet likväl inte motsätta sig den i remissen valda lösningen. Lagrådet anför att tillräckliga skäl att undanta omhändertaganden enligt 13 § från den generella bestämmelsen om att en person som omhändertagits enligt polislagen skall kunna tas i förvar inte kan anses föreligga. Detta ställningstagande grundar Lagrådet bl.a. på bristen på underlag för en meningsfull bedömning av en sådan reglerings praktiska förutsättningar eller konsekvenser. Därtill kommer, enligt Lagrådet, en osäkerhet huruvida ett sådant undantag på ett avgörande sätt skulle undanröja föreliggande tvivel om 13 § är förenlig med artikel 5.1 i .