prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — I syfte att göra reglerna i ExL om oskadlighetsprövning och nedsätt- ning i panthavarnas intresse tillämpliga även vid förhandlingsöverens- kommelser har arbetsgruppen föreslagit att domstols fastställande av ersättningen görs obligatoriskt. Vidare har, med viss modifikation av regeln i ExL, föreslagits att panthavarnas samtycke skall vara en förutsättning för att en förlikning som innehåller naturaprestationer skall godkännas av domstolen. har tillstyrkt de föreslagna lösningarna. I övrigt har arbetsgruppens förslag till metoder för att skapa skydd för kreditgivarna lämnats utan närmare kommentarer vid remissbehandlingen. Regeringen ansluter sig till vad arbetsgruppen föreslagit i fråga om skydd för panthavarna och delar också dess bedömning att det inte bör föreligga hinder mot att stadfästa en förlikning som innehåller natura- prestationer, så länge panthavarna lämnar sitt samtycke. Är staten och den enskilde tillståndshavaren överens, kan ersättningen fastställas tämligen omgående. Domstolen måste dock även beakta pant- havarnas intressen. Enligt vad som tidigare redovisats kommer målet vid fastighetsdomstolen att handläggas i huvudsak enligt reglerna om expropriationsmål; dock att vissa särskilda förutsättningar skall tillämpas vid bestämmande av ersättning enligt förevarande lag. Med beaktande av dessa regler bestämmer domstolen ersättningen och avgör i vad mån nedsättning skall ske. Vid nedsättning, fördelning och utbetalning tillämpas ExL:s regler. I promemorian föreslås att regler om fördelning av rättegångskostnader i tvistemål skall tillämpas i stället för ExL:s regler. Arbetsgruppen konstaterar att huvudprincipen i ExL är att den expro- prierande svarar för såväl sina egna som motpartens kostnader. Det har ansetts otillfredsställande om sakägaren inte får ersättning för alla befogade kostnader för utredning m.m. Enligt arbetsgruppen gör sig emellertid inte samma hänsyn gällande i mål om ersättningstalan i an- ledning av återkallat drifttillstånd. Förslaget har mött stark remisskritik. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att den särskilda rättegångskostnadsregeln i ExL från början närmast lär ha grundats på vissa billighetsskäl (jfr NJA II 1918 s. 257 och även NJA II 1950 s. 284 f.); den enskilde parten drabbas oförskyllt av en tvist som ofta rör komplicerade och svårutredda frågor, och det har därför tett sig rimligt att han som huvudregel slipper svara för kostnaderna. Fakultetsstyrelsen konstaterar att detta tydligen har ansetts gälla alla som utsätts för expropriation, oavsett förmögenhets- ställning. Även Kammarrätten i har anfört principiella skäl till varför förslaget i denna del är otillfredsställande, även om det från strikt ekonomisk synpunkt inte kan anses oskäligt betungande för statens motpart att svara för sina egna rättegångskostnader. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det även i denna del finns anledning att följa ExL:s reglering. De relevanta reglerna i 7 kap. ExL om rättegångskostnadsersättning bör således göras tillämpliga på ersättningsmål enligt den nu föreslagna lagen. Regeringens förslag till lagtext överensstämmer i huvudsak med promemorieförslaget. I förslaget till lag om kärnkraftens avveckling har tillkommit en rätt till förskott på ersättningen (10 §) och en hänvisning till ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader (13 §). Beträffande beslutskriterierna har ett kriterium tillkommit och ett av de tidigare föreslagna modifierats (3 § andra stycket). På förslag av Lagrådet har bestämmelserna om regeringens beslut placerats närmast efter 1 §. Bestämmelsen i 7 § första stycket 1 har också ändrats i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit. Bestämmelsen om fixerad kalkylränta har utgått, vilket medfört att regeln om antagande om drifttid numera återfinns i 7 § första stycket 2. I 14 § har en hänvisning även gjorts till 6 §. I övrigt har remissvaren föranlett att vissa av bestämmelserna erhållit en annan utformning utan avsedd ändring i sak. 8.1 Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling 1 § Av bestämmelsens första stycke framgår lagens tillämpningsområde, dvs. att rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi skall upphöra som en följd av omställningen av energisystemet i . Med begreppen "kärnkraftsreaktor" och "utvinna kärnenergi" avses detsamma som enligt kärntekniklagen (se 1 och 2 §§ kärntekniklagen). Forsknings- reaktorer omfattas således inte av lagen. Syftet med omställningen av energisystemet framgår av det andra stycket. De kriterier som tas in i en lag om kärnkraftsavveckling måste bygga på de förutsättningar för avvecklingen som ingår i energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Till grund för beslutet ligger att omställningen av energisystemet i skall ha som syfte att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att till- försäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt kon- kurrenskraftiga villkor. Syftet med omställningen och dess genomförande skall enligt 3 § ut- göra utgångspunkt för regeringen när den fattar beslut enligt lagen. Genom regeringens beslut upphävs tillstånd enligt kärntekniklagen till viss del, nämligen såvitt avser rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi. I övrigt kvarstår tillståndet oförändrat. Tillstånds- havarna har alltså även efter beslut om upphörande av tillstånd enligt denna lag rätt och, i vissa fall, skyldighet att vidta åtgärder som inte berörs av att rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör (se avsnitt 8.2). Genom bestämmelsen ges regeringen rätt att besluta att tillstånd enligt kärntekniklagen skall upphöra att gälla såvitt avser rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi. För beslutet saknar det betydelse om tillståndet genom särskilt villkor är tidsbegränsat eller inte (se bilaga 1, s. 22 f.). De överväganden som ligger bakom beslutsordningen redovisas i avsnitt 7.2. I beslutet skall anges från vilken tidpunkt som rätten till reaktordrift skall upphöra att gälla. Tillståndsha- varen är skyldig att se till att driften upphör senast . I paragrafen anges de kriterier som regeringen har att beakta vid bestäm- mande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna. I första stycket anges att beslut enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genom- förande enligt 1 § andra stycket. Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 7.2) blir den fortsatta avvecklingen efter det inledningsskede som beskrivs där beroende av utvecklingen i en lång rad avseenden, vilket gör det svårt att nu närmare konkretisera den praktiska innebörden av detta övergripande kriterium. I andra stycket upptas kriterier som rör den enskilda reaktorn. Hänsyn skall alltså inom ramen för det övergripande kriteriet i första stycket också tas till faktorer som gäller enskilda reaktorer. Som framgår av allmänmotiveringen anses det inte möjligt att nu rangordna reaktorerna på grundval av reaktorsäkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Skulle en återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall, som framgår av 4 §, kärntekniklagen tillämpas. Det sagda hindrar dock inte att aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen av i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift (se avsnitt 7.2). Som exempel på vad som skall beaktas anges i andra stycket geografiskt läge, ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. Konstruktion har valts i stället för det i promemorian föreslagna reak- tortyp , eftersom det senare uttrycket kan leda till en alltför snäv tolkning. Kriteriet betydelse för energisystemet finns inte i promemorieförslaget. Med detta kriterium görs klart att vid bedömningen skall beaktas frågor som reaktorns produktionskapacitet och hur ett eventuellt urdrifttagande skulle påverka balansen i elnätet. Vid denna bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha viss betydelse. Det bör understrykas att regeringen skall göra en samlad bedömning där olika handlingsalternativ får vägas mot varandra. De angivna kriterierna skall ses som exempel och deras betydelse kan variera i det enskilda fallet. Som framgår av allmänmotiveringen kan med hänsyn till frågans stora betydelse de olika handlingsalternativen förväntas bli ingående belysta och debatterade. Paragrafen, som motsvarar 2 § andra stycket i arbetsgruppens förslag till lagtext, behandlar konkurrenssituationen då en återkallelse av tillståndet aktualiseras enligt 15 § kärntekniklagen. Är det fråga om någon åter- kallelsegrund som anges i den bestämmelsen, dvs. någon omständighet av betydelse från säkerhetssynpunkt, skall det först avgöras om tillstån- det skall återkallas enligt kärntekniklagen. Om resultatet blir att till- ståndet inte återkallas, kan ett beslut enligt förevarande lag bli aktuellt. Tillståndshavare och fastighetsägare som berörs av att tillståndet till reaktordrift upphör har rätt till ersättning för förlust som de lider i sam- band med att rätten att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen (första stycket). Frågor om förlust i samband med återkallelse av tillstånd enligt kärntekniklagen skall självfallet bedömas enligt den lagen. Kärntekniklagen saknar bestämmelser om ersättning. Vid lagens till- komst anfördes att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid återkallelse eller annat ingrepp av säkerhetsskäl (prop. 1983/84:60 s. 227). De allmänna övervägandena till grund för ersättningsregeln finns i avsnitt 7.3.1. Bevisbördan för påstådd förlust ligger i princip på den ersättnings- berättigade. Vid värdering av en rörelseskada åligger det tillstånds- havaren att tillhandahålla utredning om tillgångar, omsättning etc. i rörelsen. Allmänna ersättningsrättsliga principer gäller, t.ex. att ersätt- ning inte skall utgå om den ersättningsberättigade hade kunnat begränsa sin skada eller om han kan kompensera sig på annat sätt än genom ersätt- ning. Enligt andra stycket skall vad som sägs om ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift även gälla innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. Följden blir att innehavare av särskild rätt blir berättigad till ersättning enligt lagen samt erhåller talerätt i enlighet med 8 §. Liksom flera andra lagar som innehåller ersättningsregler vid offentliga ingrepp (se avsnitt 5.2.1) hänvisar även denna lag till ExL. Avvikande bestämmelser finns i 7 §. I ExL förekommer tre ersättningsformer, nämligen löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning (beträffande definitioner av dessa termer, se avsnitt 5.2.2). Löseskilling förekommer inte enligt lagen om kärnkraftens avveckling, eftersom lagen saknar möjlighet till inlösen (angående denna fråga, se avsnitt 7.3.1). Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift jämställs med intrångsersättning enligt ExL. Detta får bl.a. till följd att ersättning för sådan värdeminskning skall sättas ned och fördelas mellan panthavarna i fastigheten, såvida inte dessa medger annat. Kompensation i enlighet med lagen kan i övrigt avse annan ersätt- ning för utebliven kraftproduktion på grund av att rätten till reaktordrift upphävts, vilket framgår av den sista meningen i paragrafen. Som annan ersättning kan också kompensation utgå för andra sådana direkta kost- nader som urdrifttagandet medför och som inte täcks av fonderade medel. Det kan inträffa att fastighetsägaren och den som har tillståndet att driva kärnkraftsreaktorn är olika rättssubjekt, låt vara att det ofta torde finnas en koncerngemenskap eller annan intressegemenskap mellan dem. I så fall är både fastighetsägaren och tillståndshavaren berättigade till ersättning. Även om ersättningen i ett sådant fall skall bestämmas individuellt för varje ersättningsberättigad ligger det i sakens natur att den totala ersättningen normalt inte bör överstiga vad som skulle ha utgått om fastighetsägare och tillståndshavare hade varit en och densamme. Den intrångsersättning som tillkommer fastighetsägaren bör i ett sådant fall, om panthavarna inte medger annat, bestämmas med ledning av de arrendeintäkter eller motsvarande som upplåtelsen till tillståndshavaren ger. I så fall får vid bestämmandet av ersättning till tillståndshavaren för rörelseskada motsvarande kostnader för arrendeavgifter beaktas när framtida driftsnetton bestäms. När ersättningen skall bestämmas aktualiseras en avkastningsvärdering. I denna paragraf anges särskilda förutsättningar som skall tillämpas vid en sådan bedömning. Syftet med dessa förutsättningar är att bestämma en skälig nivå och att skapa förutsebarhet beträffande ersättningens storlek. Som framgått av avsnitt 7.3.2 anser regeringen att paragrafen inte bör innehålla en regel om fixerad kalkylränta. I princip står det parterna fritt att träffa överenskommelser som avviker från värderingsresultat där förutsättningarna har tillämpats. Domstolen är dock skyldig att, på sätt som föreskrivs i ExL, se till panthavarnas intressen när ersättningen fastställs. Bestämmelsen i första stycket punkten 1 bygger på den s.k. influens- regeln i 4 kap. 2 § ExL (se avsnitt 5.2.3) och har justerats i enlighet med Lagrådets förslag. En tillståndshavare bör inte kompenseras för förlust till den del denna har samband med en prishöjning som beror på att reaktordriften upphör till följd av ett beslut enligt lagen. Har upphörandet av driften vid en reaktor medfört inverkan av någon betydelse på elpriset, skall därför ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Vid varje beslut får alltså en uppskattning ske av prisnivån för beslutat driftstopp om reaktorn inte hade tagits ur drift. Beträffande priset på högspänd el hänvisas i avsnitt 7.3.2 till officiella statistik angående uppgift om det pris som kan användas vid bedömningen. Prishöjningar som inte har samband med att rätten att driva reaktorn upphör har tillståndsha- varen rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens bestämmande. En annan viktig omständighet vid användning av avkastningsmetoden är bedömningen av kärnkraftsreaktorns livslängd. I första stycket punkten 2, motsvarande punkten 3 i lagrådsremissen, föreskrivs att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas . Utgångspunkten för beräkningen av tiden är det tillfälle då reaktorn togs i kommersiell drift. Härmed avses den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. Det skall antas att reaktorn inte kan nyttjas . Med beaktande av vad som anförts i allmänmotiveringen (avsnitt 7.3.2) angående valet av schablontid torde parterna normalt utgå från en drifttid av . Av andra stycket framgår att värdetidpunkten vid bestämmande av ersättning enligt lagen är den tidpunkt vid vilken rätten att driva en reaktor för att utvinna kärnenegi skall upphöra att gälla i enlighet med regeringens beslut. Den ersättningsberättigade skall få kompensation för förändringar i det allmänna prisläget mellan det att reaktorn togs ur drift och den tidpunkt då ersättningen fastställs, vilket framgår av bestäm- melsen i andra punkten som ansluter till 4 kap. 4 § andra stycket ExL. Ersättning enligt lagen skall alltid fastställas av domstol och bestämmel- sen innehåller regler om väckande av ersättningstalan. Det får förutsättas att beslut enligt 3 § följs av förhandlingar mellan staten och tillstånds- havaren om ersättningens omfattning. Skälet till att fastställelse krävs i de fall där en uppgörelse träffas är att skyddsreglerna för borgenärer med panträtt i fastigheten äger tillämpning även för dessa fall. Av första stycket framgår att staten, tillståndshavare och ägare till fastighet som har använts vid reaktordrift har talerätt. Sådan rätt tillkommer också innehavare av särskild rätt till fastighet, eftersom rättighetshavaren enligt 5 § andra stycket jämställs med fastighetsägare. Talan väcks genom ansökan om stämning. För att markera vikten av att ersättningsfrågan inte hålls svävande har en tids- gräns införts för statens del. Om inte någon av parterna har väckt talan , skall staten ansöka om stämning. Tvister enligt lagen handläggs i princip enligt reglerna om expropria- tionsmål (se 9 §), vilka prövas av fastighetsdomstol. I andra stycket före- skrivs därför att talan skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars domkrets reaktorn är belägen. Paragrafen hänvisar till 5 kap. ExL, som innehåller bestämmelser om rättegången i expropriationsmål m.m. I 5 kap. 12 § finns vissa särskilda bestämmelser om den materiella processledningen vid handläggning av expropriationsmål i fastighetsdomstolen. Enligt paragrafens andra stycke skall domstolen, om det inte är uppenbart obehövligt, genom särskilt beslut meddela parterna vilken utredning som enligt domstolens mening bör förebringas i målet (utredningsbeslut). Bestämmelsen i 5 kap. 23 § ExL att ersättningen skall bestämmas särskilt för varje sakägare får betydelse i de fall tillståndshavaren och fastighetsägaren inte är densamme. Enligt nämnda paragraf skall intrångsersättning och annan ersättning bestämmas var för sig. Enligt 5 kap. 25 § ExL skall hänsyn tas till borgenärers rätt när ersättningen bestäms och detta skall ske även om parterna är överens om ersättningens storlek. Ersättningen skall enligt 5 kap. 27 § ExL bestämmas i pengar att betalas på en gång. I andra stycket föreskrivs att ersättning får bestämmas i annat än pengar om partena är överens och medgivande har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Till skillnad mot vad som gäller enligt ExL är det alltså möjligt att, under angivna förutsättningar, fastställa att ersättning skall ske helt eller delvis genom naturaprestationer. Paragrafen innehåller bestämmelser om förskott. Bestämmelsen överensstämmer nära med de bestämmelser om förskott som finns i 5 kap. 17 § tredje stycket och 20 § ExL men är av naturliga skäl inte kopplad till den lagens regler om tillträde. Frågan om förskott kan tas upp av domstolen på yrkande av den ersättningsberättigade så snart talan om fastställande av ersättning har väckts vid fastighetsdomstolen. Den begränsningen gäller dock att beslut om förskott inte får meddelas innan tillståndet att driva kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi har upphört (se första stycket). Lagtexten lämnar ingen ledning i fråga om förskottets storlek. Det är naturligt att förskottet bestäms med beaktande av vad som slutligen kan komma att utdömas i det enstaka fallet. Eftersom det är fråga om ett förskott, bör det givetvis tillses att förskottet inte kommer att överstiga den slutliga ersättningen. Det är därför naturligt att domstolen skattar förskottet med viss försiktighet. I andra stycket har intagits en regel som förhindrar upprepade förskottsframställningar. Bestämmelsen har sin förebild i ExL (se 5 kap. 20 § andra stycket ExL). Beträffande förfarandet i samband med att förskott beslutas hänvisas i tredje stycket till 5 kap. 21 § ExL. Av hänvisningen följer att frågan om förskott kan tas upp utan föregående stämning givetvis under förutsättning att talan om fastställande av ersättning tidigare är väckt och att parterna skall få tillfälle att yttra sig innan förskott beslutas. Frågan om förskott skall avgöras genom dom. Domen behöver inte föregås av en huvudförhandling, men det kan givetvis från processlednings- och utredningssynpunkt ändå vara lämpligt att en huvudförhandling hålls. Paragrafens fjärde stycke rör överklagande av ett beslut om förskott. Regleringen överensstämmer med den i 5 kap. 22 § ExL. Första stycket hänvisar till bestämmelserna i 6 kap. ExL om betalning och nedsättning av expropriationsersättning. Intrångsersättning betalas enligt 6 kap. 1 § ExL normalt genom nedsättning hos . Syftet med nedsättning är att se till att innehavare av panträtt i fastigheten inte lider förlust av att fastighetens värde minskar. Nedsättning skall enligt 6 kap. 2 § ExL inte ske om fastigheten inte svarar mot någon beviljad eller sökt inteckning eller om de borgenärer som har panträtt i fastigheten medgett att ersättningen betalas ut till den ersättnings- berättigade. Medgivande behövs inte av panthavare för vars rätt av- görandet saknar betydelse. Det är praktiskt att domstolen först gör en oskadlighetsprövning och därefter talar om vilka medgivanden som behövs. Enligt 6 kap. 3 § ExL skall domstolen när den bestämmer in- trångsersättningen ange i vad mån nedsättning skall ske. Om nedsättning inte sker skall ersättningen enligt 6 kap. 4 § ExL betalas ut direkt till den ersättningsberättigade. Tidsfristen för betalning eller nedsättning anges i andra stycket. Den där angivna tremånadersfristen överensstämmer med vad som gäller enligt 6 kap. 7 § ExL med den skillnaden att det inte har föreskrivits någon kortare betalningsfrist för betalning av förskott. Paragrafen innehåller bestämmelser om ränta. I första meningen anges den avkastningsränta som löper från det att rätten att driva kärnkrafts- reaktorn upphör till den tidpunkt då ersättningen skall betalas. Andra meningen innehåller bestämmelser om dröjsmålsränta för det fall att ersättningen betalas senare än som hade bort ske. Paragrafen innehåller en hänvisning till ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader. Hänvisningen innebär att huvudprincipen blir att staten kommer att svara för såväl sina egna som motpartens kostnader i målet vid fastighetsdomstolen (7 kap. 1 §) och, vad gäller målet i högre rätt, att den ersättningsberättigade får svara för sina egna kostnader endast när han själv överklagat och förlorat (7 kap. 3 §). Undantag gäller för sådana fall som avses i 18 kap. 6 och 8 §§ . Som nämnts vid 9 § skall domstolen meddela ett s.k. utredningsbeslut. Av 7 kap. 1 § andra stycket följer att om den ersättningsberättigade förebringat utredning i strid med utredningsbeslutet, så ersätts kostnaden för sådan utredning endast i den mån utredningen haft betydelse för utgången i målet. I 7 kap. 5 § ExL regleras frågan om förskott på ersättning för rättegångskostnader. Paragrafen innehåller vissa anvisningar vid tillämpningen av bestäm- melserna i ExL. Reglerna i 3 och 4 §§ används i stället för reglerna i ExL om förfarandet vid beviljande och verkställande av expropriationstill- stånd. Vid tillämpning av ExL:s bestämmelser om ersättning och rättegång skall dock vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut enligt 3 §. 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Som antytts vid kommentaren till 1 § lagen om kärnkraftens avveckling kvarstår i princip tillståndshavarens skyldigheter enligt kärntekniklagen efter ett beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra enligt avvecklingslagen. För att detta klart skall framgå har 14 § kärntekniklagen kompletterats i enlighet med vad Lagrådet har förslagit (promemorieförslagets hänvisning i 15 § kärntekniklagen har utgått). Enligt 10 § 3 kärntekniklagen är tillståndshavaren skyldig att på ett säkert sätt avveckla och riva en anläggning i vilken verksamheten inte längre skall bedrivas. Häri ligger bl.a. ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder skall kunna vidtas. I skyldig- heten ingår en fullständig demontering och bortforsling av t.ex. en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen (prop. 1983/84:60 s. 90 f.). Av 13 § kärntekniklagen följer att bestämmelser om reaktorhavares skyldighet att betala en avgift till staten finns i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen).