prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Även den norska modellen har återvändande som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att integrera bosnierna i det norska samhället. De bor under vanliga boendeförhållanden i kommunerna och norsk skolgång och norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer inriktade på en framtida återuppbyggnad av . har för beviljat för åtgärder i som främjar återvändande. Man kan dessutom ansöka om att få ett kontantbelopp på vid återvändande. utbetalas dessutom till den enskilde. Ytterligare kan dessutom tillföras lokala fonder. Ett samnordiskt forskningsprojekt pågår och utvärderar de danska, norska och svenska modellerna för mottagande av de bosniska flyktingarna. Regeringens bedömning: - Insatser internationellt och i bör ha det långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i från första början. - Synsättet att en god integrering i det svenska samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger fortsatt giltighet. - Flyktingar som vill återvända men saknar medel för detta bör få utökat stöd. - Återvandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation. - För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i skall utnyttjas. - Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör utvecklas i lämpliga former. - Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till och beroende på graden av anknytning till vårt land. Skälen för regeringens bedömning: I kapitel 6 har regeringen gjort den bedömningen, att återvandringsperspektivet bör vara en av grunderna för migrationspolitiken. Ingen tvekan får råda om att den som fått permanent uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att förmå en person att återvända till sitt ursprungsland kan enligt vår mening inte accepteras. Alla invandrare måste kunna känna att är deras hemland tills de själva beslutar annorlunda. finns det anledning att ta fasta på det tydliga intresse för återvandringsfrågor som framkommit på många olika håll i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner m.fl. Detta intresse har för övrigt en motsvarighet också i ett antal andra europeiska länder. Det hör bl.a. samman med försämrade möjligheter för många invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från även efter återvändandet. Det kan emellertid inte bli frågan om att kompensera den enskilda i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i ursprungslandet efter ett återvändande. För dem som inte kommit till för att få skydd saknas anledning att ge annat stöd om de lämnar än det som svenska medborgare som utvandrar kan påräkna. ansluter sig, som även framgår av kapitel 6, till det internationellt vedertagna flyktingpolitiska synsättet att ett mål är att flyktingar under säkra förhållanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland. De skyddsbehövande som vill återvända bör i de statliga och kommunala mottagningsprogrammen från i princip första början kunna få stöd för att i görligaste mån kunna integrera sig i på ett sätt som , för den som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av olika skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från början kan vara inställd på detta. Ett beslut att återvända till ursprungslandet är ofta också en i tiden utdragen process för den enskilde eller familjen. Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Det konkreta stödet och arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade förutsättningar och behov. Samverkan med gruppens egna organisationer kan ofta vara väsentlig för att detta skall kunna ske. En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarna aktivt bör deltaga i uppläggningen och genomförandet av verksamhet, antingen det rör sig om deras egna aktiviteter eller om annan verksamhet. Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med rådgivning och annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar bör skapas för mer långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som varit möjligt, så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler. Det är viktigt att beslutet att återvända eller stanna kvar i är väl underbyggt. Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en realistisk anpassning till hemlandets allmänna utveckling. Besöksresor av det slag som förekommer till kan vara värdefulla. Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalningsskyldighet vid återbosättning i . En höjning av resebidraget framstår som motiverad också vid en jämförelse med förhållandena i och . Där utgår utöver reskostnaden ett visserligen relativt begränsat kontantbelopp, som dock är tillräckligt stort för att kunna underlätta den första tidens etablering i ursprungslandet. Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets egna åtgärder och genom internationella insatser. Även i fortsättningen bör ge i förhållande till sina resurser omfattande bidrag till återvändande- programmen hos UNHCR och andra internationella organisationer samt andra insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. När så är lämpligt bör intresset för återvandring bland flyktingar i vägas in vid beslutet om hur det svenska stödet skall fördelas mellan olika program. Uppföljning bör vidare ske av att återvändande från också kommer i åtnjutande av de internationella stödprogram som berör dem. Ett begränsat stöd till lokala fonder i samband med återvändande av flyktingar från bör också vara möjligt, i likhet med vad som gäller i . Stöd till flyktingars reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske antingen genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där eller genom insatser redan i direkt inriktade på att förbereda de återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande för större grupper kan sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling. Kommuner och organisationer har tagit planeringsinitiativ för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte på ett framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen är av teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i ursprungslandet för återuppbyggande insatser. Återuppbyggnadsprojekt kan fungera som broar för att människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en ny chans att få arbeta för och i sitt ursprungsland. Dock måste man alltid iaktta försiktighet och inte alltför snabbt påbörja stora återvandringsprogram i regioner och områden som är osäkra. Programmen kan annars motverka sitt syfte och istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig fredsprocess. Det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan frivilligorganisationer, invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter, kommuner och landsting samt näringslivet. Frivilligorganisationer har en viktig roll för insatserna såväl inom som utom . Regeringen avser att ta initiativ till samverkan i lämpliga former. Ett nära samarbete krävs också med internationella organisationer och hemlandsmyndigheter och -organisationer vid återvändande för olika grupper. Det är angeläget att i arbetet med att stödja återvändande utnyttja den betydande erfarenhet som samlats i det internationella utvecklingssamarbetet samt i flyktingmottagandet och andra integrationsinsatser. Då tillfälliga uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att främja återvändande kommer till stånd. Tyngdpunkten i återvandringsinsatserna bör liksom tidigare ligga på flyktingar och anhöriga till dem. Det hindrar inte att sådana insatserna som information om utvecklingen i ursprungslandet och rådgivning inför återvändande bör kunna komma även andra kategorier av invandrare till del. På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer som vägras uppehållstillstånd i genom att förbereda dem bättre för det nödtvungna återvändandet. bör vidareutveckla verksamheten bland asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i , både för att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina motsvarigheter i det andra landet underlätta återkomsten. Regeringen är medveten om att sådana värdefulla humanitära insatser redan förekommer. Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till och beroende av graden av anknytning till . Hittillsvarande praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika intressen. En strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem. Möjligheterna att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända och det kan därför finnas anledning för att överväga om informationsinsatser behöver göras. Det kan hävdas att en utökning av det individuella stödet för resan och vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske genom att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till . Att resa hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå sig ned i skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant försök. Återvandringen bland senare års invandrare kommer sannolikt långsiktigt att visa sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960-talets och 1970-talets invandrare. Detta sammanhänger delvis med invandringens förändrade struktur, där tredje världens skyddsbehövande först inte kan återvända och sedan liksom andra invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste om en högre levnadsstandard och social trygghet i . I vart fall har det visat sig att dessa invandrare inte återvänder i samma utsträckning efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse för återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av utvandringen efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den slutliga åter- vandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya invandrarna. De internationella erfarenheter som finns av återvandring under det senaste år- tiondet tyder på att stödåtgärder från vistelselandet och ursprungslandet för återvändande spelar en underordnad roll för vilka som återvänder och när. Det finns inte någon anledning att tro att förhållandet skulle vara annorlunda med begränsade svenska åtgärder för återvändande. 16 Genomförande och ekonomiska effekter 16.1Genomförande Ändringarna i utlänningslagen och övriga lagar avses träda i kraft . De organisatoriska förändringar som förutskickas kräver viss förberedelsetid för att kunna genomföras på ett smidigt sätt, för att hålla de kostnader som är förenade med förändringen nere och för att underlätta situationen för berörd personal. Dessa förändringar beräknas emellertid kunna genomföras . 16.2Ekonomiska effekter Migrationspolitiken berör anslagsposter inom flera utgiftsområden. De i propositionen aktuella förändringarna avser vissa bestämmelser i utlänningslagen samt ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom utlänningsområdet. Dessa förslag berör huvudsakligen utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Detta omfattar frågor rörande flyktingpolitik, invandring till , mottagande av asylsökande, utlänningars rätt att vistas i och internationellt samarbete på det migrationspolitiska området. Utgiftsområdet omfattar även frågor rörande invandrares introduktion och integration i det svenska samhället, åtgärder mot främlingsfientlighet, rasim och etnisk diskriminering samt ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagning. Regeringen föreslår i budgetpropositionen (97/98:1) för att utgiftsområdet skall omfatta 3 . Den riktlinje för strukturell besparing inom utgiftsområdet Invandrare och flyktingar, som beslutat om, är vid 20 000 asylsökande. Det kan erinras om, att det årliga antalet asylsökande till har varierat mellan 3 000 och 85 000. Varken uppgångar eller nedgångar har i allmänhet kunnat förutses korrekt av statsmakterna eller i myndigheternas planering. Liknande erfarenheter finns i andra europeiska länder. Planeringen utgår från 15 000 asylsökande . Omräknat till detta antal asylsökande innebär riksdagsbeslutet en besparing på pris- läge. Förslagen i propositionen är utformade för att möjliggöra en strukturell kostnadsbesparing i enlighet med beslut. De förslag som lagts fram i kapitel 9 syftar till mindre begränsningar i nuvarande möjligheter till invandring genom att de som har svagast skyddsbehov samt vissa anhöriga utanför kärnfamiljen inte längre skall få uppehållstillstånd. vidgas tillämpningen av flyktingkonventionen, vilket dock inte medför ytterligare kostnader eftersom den aktuella kategorin redan får skydd enligt andra bestämmelser inom nu gällande utlänningslag. Åtgärder för ökad rättssäkerhet väntas leda till vissa besparingar. Förbättrad identitetskontroll eftersträvas genom noggranna utredningar med tillvaratagande av tillgängliga metoder. Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, vilket minskar antalet ansökningar i olika identiteter. Beslutsmotiveringar av positiva beslut ökar möjligheterna till kvalitetskontroll. Ett ökat inslag av muntlig handläggning beräknas öka kvaliteten samt därigenom något minska antalet överklaganden. Lagändringarna och andra förändringar i politiken väntas även medföra att ett antal personer som annars skulle söka sig till avstår från att göra detta. Följdinvandringen på grund av meddelade uppehållstillstånd är stor. Genom att invandringen enligt ovan något begränsas uteblir även motsvarande betydande följdinvandring. Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i propositionen, vid ett antaget antal personer som söker sig till , bygger till stor del på ett antal relativt osäkra antaganden. Vissa förhållanden kan dock beräknas med stor säkerhet. Inte minst gäller detta de statsbidrag som utgår till kommunerna för deras mottagandeinsatser. De kostnader som uppstår till följd av förslagen i propositionen avser bl.a. ny medelstilldelning för insatser i första asylländer och ursprungsländer samt för återvandring. Andra kostnader avser de insatser för ökad rättssäkerhet, som angetts ovan och som netto ger besparingar. Vissa förslag som har karaktär av systeminvesteringar leder till ökade utgifter medan kostnadsminskningarna slår igenom fullt ut först . I tabellen nedan redovisas den beräknade ackumulerade nettobesparingen år för år till och med med ett antagande om 15 000 asylsökande och de konsekvensbedömningar som gjorts av förslagen. Besparingseffekter år 1997-2001 vid genomförande Budgetår mkr, prisläge 1997 2,4 1998 249,3 1999 476,0 2000 581,8 2001 584,6 Tabellen visar att målet för den strukturella besparingen mer än väl beräknas ha uppnåtts men att målet inte har uppnåtts . I sammanhanget kan konstateras, att det minskade antalet asylsökande innebär att anslagsbehovet ändå blir lägre än i tidigare beräkningar trots att förslagen till strukturella besparingar i propositionen inte får full genomslagskraft förrän . Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna avser de omedelbara statsfinansiella effekterna inom utgiftsområde 8. De konsekvenser förslagen får för kommuner och landsting samt i övrigt samhällsekonomiskt - med de följdverkningar detta i sin tur får statsfinansiellt - är inte beräknade. Totaleffekten bör dock vara att besparingar görs även på dessa områden. 17 Författningskommentar 17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 1 kap. 1 § I paragrafens andra stycke har en ny sista mening lagts till. Den har utformats i enlighet med Lagrådets förslag och innebär att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör ett barn. Förebild för den föreslagna ändringen är artikel 3 i . Enligt den artikeln skall vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lag- stiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet. Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (2 kap. 4, 5 och 5 b §§) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. 2 kap. 4 § Första stycket motsvarar i princip nuvarande första stycke men har delats upp i fler punkter där det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i . Dessa kategorier har närmare kommenterats i avsnitt 9.2.2. Liksom tidigare anges i paragrafen att uppehållstillstånd får ges till vissa anhöriga. Eftersom det i praktiken är fråga om en principiell rätt till uppe- hållstillstånd kan det diskuteras om utrycket skall ges i stället borde använ- das. Som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.2.2 skulle det emellertid i så fall vara nödvändigt att antingen i lagtexten ange en lång rad undantagssituationer eller också att använda uttryck av typen såvitt särskilda skäl inte talar mot det. En bättre lösning är då att i stället använda uttrycket får ges. Enligt utredningens förslag skulle den principiella rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd här avse anhöriga till den som är bosatt här eller som har rätt till uppehållstillstånd här. påpekat kan uttrycket "rätt till uppehållstillstånd här" möjligen missförstås. Utredningens avsikt torde ha varit att markera att rätten för anhöriga att få uppehållstillstånd inte enbart föreligger när någon redan är bosatt här utan också när en familj gemensamt söker tillstånd för bosättning från ett annat land. Avsikten är självfallet inte att en anhörig skall kunna beviljas uppehållstillstånd därför att huvudpersonen har rätt till uppehållstillstånd här om den senare väljer att inte utnyttja denna rätt. För att undvika missförstånd bör lagtexten formuleras så att den principiella rätten till uppehållstillstånd gäller den som på angivet sätt är anhörig till någon som är bosatt här eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning. Orden "för bosättning" bör läggas till för att markera att rätten i regel inte finns för en anhörig till en person som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för en tillfällig vistelse här. Att medlemmar av kärnfamiljen i vissa fall kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som den härvarande framgår av 4 a §. RFSL har begärt att det av utlänningslagstiftningen klart skall framgå att homosexuella familjeband jämställs med heterosexuella. Av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partnerskap har samma rättsverkningar som ett äktenskap utom i vissa i lagen angivna undantagsfall. Samma rätt till uppehållstillstånd som kan finnas för den som är gift med någon här i landet finns därför för den som registrerat sitt partnerskap med någon här i landet. När det gäller sambor reglerar lagstiftningen, lag (1987:232) om sambors gemensamma hem och lag (1987:813) om homosexuella sambor, huvudsakligen de ekonomiska förhållandena. Uttrycket "sambo" torde dock i allmänt språkbruk avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden såvida annat inte uttryckligen anges. Enligt långvarig och fast praxis har också vid tillämpning av utlänningslagstiftningen sambo ansetts innefatta både heterosexuella och homosexuella förhållanden (jfr prop. 1983/84:144 s. 64). Det är därför inte nödvändigt att i utlänningslagstiftningen särskilt ange att med "sambo" skall avses såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden. - Första stycket 4 motsvarar slutet av nuvarande första stycke 1. Genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i kan det i undantagsfall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd. Första stycket 5 och 6 motsvarar nuvarande första stycke 2 och 3. Genom att personer som flyr undan krig och miljökatastrofer får särskilt skydd genom den föreslagna 3 kap. 3 § första stycket 2 kommer dock den nya punkten 5 att till skillnad mot den tidigare punken 2 främst att avse personer med renodlat humanitära skäl, inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära skäl. Den förändrade innebörden har närmare kommenterats i avsnittet 9.1.2. Det nuvarande andra stycket i paragrafen utgår. Samtliga bemyndiganden för regeringen att förordna om när uppehållstillstånd bör ges samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §. Andra stycket motsvarar nuvarande tredje stycke. 4 a § Ändringen i första stycket har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och innebär att det till skillnad mot är regeringen som har att föreskriva om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas för den som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd här. Ett sådant beslut bör meddelas i form av en förordning, där regeringen anger att personer tillhörande en viss grupp under vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet är att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av skydds- sökande som kan komma i fråga för ett tidsbegränsat tillstånd. Enligt nuvarande ordning kan regeringen göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende. I detta lagstiftningsärende föreslås att regeringen i större utsträckning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom förordningar. Ett bemyndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 4 a § innebär en med detta förslag konsekvent utvidgning av regeringens föreskriftsrätt. Andra stycket är nytt. Av det framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd normalt får beviljas för sammanlagt högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts får dock förlängas med ytterligare högst . Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt denna paragraf blir således . Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycke. Den enda ändring som gjorts är att åldersgränsen för barn sänkts från till i enlighet med vad som skett i 4 § första stycket 2. 4 c § Paragrafen är ny. Första stycket tar sikte på situationen där ett utländskt barn behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges barnet och vårdnadshavaren som behövs för vården. I likhet med vad som anförts i motiveringen till 2 kap. 4 § är det här fråga om en principiell rätt till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja uppehållstillstånd i finns då inte.