prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta behöver dock inte innebära krav på stiftsstyrelserna att göra någon omfattande be- arbetning av ansökningarna. Parallellt med att överväger ramarna kan stiftsstyrelsen gå vidare med att bereda ansökningarna för beslut. Man bör därvid i stor omfattning kunna dra nytta av den utredning rörande projektets kulturhistoriska, tekniska och ekonomiska förhållanden som tas fram i det tillståndsärende som i flertalet fall löper med bidragsansökan. Den modell för samråd mellan de berörda organen som Stiftsstyrelsen i föreslagit kan vara ett praktiskt sätt att organisera samarbetet. Med den vilja till samförstånd och samarbete mellan och de kulturvårdande myndigheterna som dokumenterats kyrkobyggnadsutrednings betänkande Fädernas kyrkor - och framtidens (utredningar 1996:1) bör det också finnas möjligheter att utarbeta modeller för samarbete som passar i olika delar av landet. Genom ett sådant arbetssätt kan stiftsstyrelsens insatser begränsas till att ta fram underlag för en bedömning av den aktuella kyrkans betydelse för församlingslivets behov, pastoratets ekonomiska förmåga och strukturförhållandena. Det bör kunna överlämnas till de myndigheter som berörs av bidragshanteringen att gemensamt finna former för arbetet som tillgodoser kravet på allsidig beredning utan att arbetet blir tungrott. Några remissinstanser har efterlyst klarare regler dels för Kyrkofondens styrelses fördelning av ramar mellan stiften, dels stiftsstyrelsernas fördelning av bidrag mellan pastoraten. Vi anser emellertid inte att det är motiverat att detaljreglera prövningen på annat sätt än vad som gäller , dvs. att bidrag får beviljas pastorat som har behov av bidrag. Bidragets plats inom utjämningssystemets ram innebär att kravet att det skall föreligga behov av bidrag måste vara grundläggande. Tolkningen av detta kriterium i det enskilda fallet måste dock överlämnas till de organ som beslutar om bidrag. Det har även förts fram förslag om att kyrkobyggnadsbidrag skall kunna beviljas för arbeten på de kyrkliga inventarierna. Ansvaret för inventarier ligger på församlingarna medan kyrkobyggnaderna är pastoratens ansvar. Det är endast pastoraten som kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag. En utvidgning av bidragen till att omfatta inventarier berör därför fördelningen av kompetens mellan församling och pastorat. har före- slagit att kompetensfördelningen ändras så att pastoraten får ansvar för anskaffande och underhåll av lös egendom och kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag för underhållet av de kyrkliga inventarierna. Vi har förståelse för önskemålet att vidga tillämpningen av kyrkobyg- gnadsbidraget till att även omfatta de kyrkliga inventarierna. ser vi inte något skäl att göra skillnad mellan vården av kyrkobyggnaden och dess fasta inventarier å ena sidan och de lösa kyrkliga inventarierna å andra sidan. En ändring av den kyrkokommunala kompetensen är emellertid en ingripande åtgärd och bör inte utan föregående remissbehandling prövas i detta sammanhang. Vi lägger därför inte nu fram något förslag i denna del. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som ut- | | jämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom | | kunna lämnas både efter ansökan och utan särskild framställning.| | Oförändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare| | av denna bidragsform och kvarstår som | | beslutsfattande instans. | | Regeringens bedömning: Med hänsyn till att man på olika | | sätt får ett förbättrat system för utjämning jämfört med nuläget| | förutsätts att omfattningen av de extra utjämningsbidragen | | kommer att minska. förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Av den cirka en tredjedel av remissinstanserna som yttrat sig över det extra utjämningsbidraget tillstyrker en majoritet förslaget att bidraget skall finnas kvar oförändrat. De som har avvikande mening berör främst frågan om extra utjämningsbidrag till stiftssamfälligheterna och frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag till pastoraten. och stiftsstyrelserna i , , och anser att endast bör fördela generella extra utjämningsbidrag till pastoraten. Individuella bidrag bör beslutas av stiftsstyrelserna. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i bedömer att med den ordningen kan ramen för extra utjämningsbidrag halveras från nivån . Stiftsstyrelserna i och anser att extra utjämningsbidrag inte behövs till stiftssamfälligheterna. Dessa bör få sina tillskott från kyrkofonden genom stiftsbidrag. Samtliga pastorat som har yttrat sig över bidraget har tillstyrkt att det finns kvar. och kyrkokamerala förening betonar vikten av att pastorat som drabbas särskilt av övergången till det nya systemet kan hjälpas genom extra utjämningsbidrag . Skälen för regeringens förslag: Det extra utjämningsbidraget har fyllt en viktig funktion under de år som nuvarande utjämningssystem varit i funktion. Det har erbjudit ett praktiskt verktyg för att dels kompensera pastoraten för snabba förändringar i omvärlden, dels komplettera utjämningssystemet när detta varit otillräckligt i det enskilda fallet. Genom bidraget har statliga medel tidigare kunnat slussas till den kyrkokommunala sektorn som kompensation främst för förändringar som påverkat skatteunderlaget. Genom bidraget har också kunnat lämna generella bidrag för förändringar som berört alla pastorats ekonomi. Senast skedde det som kompensation för ändringarna i av- räkningen på församlingsskatten för sådana som inte tillhör , det så kallade dubbla avdraget. Det extra utjämningsbidraget bör därför finnas kvar som systemets säkerhetsventil. Bidragen bör även fortsättningsvis utgå som individuellt bestämda bidrag vid särskilda behov, men utrymme bör också finnas för som att - om så skulle bli erforderligt - besluta om bidrag enligt generellt verkande regler. Ett par remissinstanser har ifrågasatt behovet av extra utjämningsbidrag till stiftssamfälligheterna med hänsyn till den behovsprövning som skall göras för stiften vid fördelningen av stiftsbidrag. Det är riktigt att det mesta av stiftens medelsbehov bör kunna fångas upp i den process som leder fram till fördelning av stiftsbidragen. Dessa bidrag beviljas dock i taget vilket innebär att det kan gå från det ansökan om stiftsbidrag upprättats till dess att verksamhetsåret avslutats. Det extra utjämningsbidraget är till sin karaktär särskilt anpassat för akuta händelser som inte fångas upp i en normal budgetprocess. Det kan därför fortfarande finnas anledning att ha kvar en säkerhetsventil även på denna nivå. Erfarenheten visar att det är sällan som det uppstått behov av att stödja stiftssamfälligheterna genom bidrag av detta slag. Vi bedömer därför inte att det finns någon risk att det skall leda till negativa konsekvenser att behålla möjligheten till sådana bidrag för stiften. Vad gäller den av remissinstanserna väckta frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag till pastoraten gör vi följande bedömning. Med den friare användning av stiftsbidraget som vi föreslår kommer gränserna för användningen av strukturbidrag respektive extra utjämningsbidrag inte längre att vara så skarpa. Stiftsstyrelserna har därmed redan ett instrument med vilket man kan tillgodose speciella behov även av akut karaktär hos pastoraten inom stiften. Det är inte troligt att en möjlighet för stiften att också besluta om extra ut- jämningsbidrag skulle innebära någon avsevärd förbättring i detta hänseende. För att göra det möjligt för stiftsstyrelserna att besluta om extra utjämningsbidrag skulle också krävas att först fördelar medelsramar mellan stiften på liknande sätt som vi föreslår beträffande kyrkobyggnadsbidragen. Med hänsyn till de relativt sett mindre belopp som fördelas genom individuella extra utjämningsbidrag samt den snabbhet och flexibilitet som ofta krävs vid beslut om sådana bidrag förefaller detta vara en tungrodd handläggningsordning. Vi är därför inte beredda att flytta besluten om individuella extra utjämningsbidrag till stiftsnivån. Att behålla denna beslutanderätt hos ligger också i linje med det övergripande ansvar som styrelsen har för ut- jämningssystemets funktionssätt. Sannolikt kommer den friare användningen av strukturbidragen att minska behoven av centralt beslutade individuella extra utjämningsbidrag. Det är en utveckling som det finns anledning att se positivt på. De individuellt fördelade bidragen ligger emellertid redan på en relativt låg nivå . Det är således en mindre del av de extra utjämningsbidragen som fördelas på detta sätt. Den erforderliga nivån för extra utjämningsbidrag i budgeten för kyrkofonden beror huvudsakligen på bedömningen av behovet av insatser genom generella bidrag under budgetåret. Det är därför inte möjligt att, som har föreslagits, halvera posten för extra utjämningsbidrag utan en närmare analys av behoven. 10 Stifts- och strukturbidragen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Stifts- och strukturbidrag ur kyrkofonden | | behålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå. | | Bidragen får ett bredare användningsområde med ökad frihet för | | stiftssamfälligheterna att prioritera bidragen till de mest | | angelägna ändamålen. Liksom beslutar | | om den stiftsvisa bidragsfördelningen. | | Finansieringen av stifts- och strukturbidragen sker | | oförändrat genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens | | intäkter i övrigt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har yttrat sig angående stifts- och strukturbidragen. En klar majoritet av dessa tillstyrker förslaget. Även bland stiftssamfälligheterna finns det en majoritet för detta. tillstyrker en friare användning av bidragen. Be- träffande fördelningen av bidrag mellan stiften upplyser styrelsen att det pågår diskussioner med Centralstyrelsen om utveckling av ett system för generell bidragsfördelning baserad på flera strukturella faktorer. avstyrker förslaget att bibehålla stifts- bidragen. Man föreslår i stället en skatteväxling med 4, eventuellt per skattekrona och en 100-procentig inkomstutjämning. Behovet av bidrag till stiften blir därmed mycket begränsat. Bidragen bör grundas på tydliga struk- turella förhållanden för stiftssamfälligheterna. På stiftsnivå anser stiftsstyrelserna i , och att man i första hand bör genomföra en skatteväxling. Stiftsstyrelsen i delar Centralstyrelsens uppfattning att en fullständig inkomstutjämning dessutom skall genomföras för stiften. Stiftsstyrelserna i , , , , , , , och är i huvudsak positiva till förslaget. Några av dem betonar dock att en förutsättning är att fördelningen av stiftsbidragen baseras på klara och mätbara kriterier. Beträffande strukturbidragen framhåller några stiftsstyrelser att klara kriterier måste finnas för hur bidragen skall fördelas och vad de får användas till. Det måste betonas att bidragen är en del av utjämningssystemet och inte ett allmänt verksamhetsstöd. Ett par stiftsstyrelser är tveksamma till en friare användning av strukturbidragen eftersom större delen av bidragen är låsta till fasta ändamål och resurserna inte räcker för att tillgodose de användningsom- råden som finns . Skälen för regeringens förslag: Frågan om finansieringen av den regionala kyrkliga verksamheten behandlades redan av Kyrkoberedningen i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Där föreslog beredningen att stiftsbidragen skulle avskaffas och att stiftssamfälligheternas kostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skulle finansieras genom att stiftsskatten höjdes med som pastoratens utdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänktes med motsvarande öretal. För att stödja de stift som skulle förlora på en sådan skatteväxling jämfört med tidigare läge föreslogs att ett nytt bidrag, särskilt stiftsbidrag, skulle kunna ges ur kyrkofonden. Remissinstanserna var genomgående positiva till Kyrkoberedningens förslag. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelserna angav emellertid som en förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte fick innebära en minskning av stiftssamfälligheternas inkomster. erinrade om att stiftsbidragen vid införandet hade motsvarat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragen hade därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andra smärre justeringar. Den avvägning av stiftens resursbehov och den styrning av verksamheten inom stiften som förutsattes i samband med bidragsformens införande hade därför inte skett. tillstyrkte i princip att stiftsbidragen avskaffades och att en skatteväxling skedde mellan pastorat och stift. noterade dock att förslaget i denna del tillkommit då det kommunalekonomiska läget var tämligen gott och då dessutom skattestopp gällde för kommunerna. Ingendera av dessa förutsättningar förelåg konstaterade förbundet, varför man förordade att genomförandet av reformen senarelades till en gynnsammare tidpunkt. Från framhölls att erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma skattesänkningar antydde att det kunde erfordras konkreta garantier för att en sänkning av skatten verkligen kom till stånd. En liknande inställning kom till uttryck också på annat håll bland remissvaren och någon instans avstyrkte uttryckligen förslaget i denna del. har i princip ställt sig positiv till tanken på att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfälligheternas verksamhet via en höjning av stiftsskatten med . Utredningen instämmer emellertid i församlings- och pastoratsförbunds bedömning att tidpunkten för skatteväxling inte kan anses gynnsam i det ekonomiskt besvärliga läge som pastoraten befinner sig i. Med hänsyn härtill finner utredningen att risken är stor för att en skatteväxling inte skulle gå att genomföra fullt ut, utan i stället leda till sammanlagda skattehöjningar. Utredningen stannar därför vid att föreslå att stiftsbidragen tills vidare behålls. Vi delar utredningens tveksamhet inför att i nuvarande ekonomiska situation genomföra en skatteväxling mellan pastorat och stiftssamfälligheter. Det kan av konstitutionella skäl ifrågasättas om det är möjligt att införa regler som garanterar att pastoraten sänker sin utdebitering i samma grad som stiftsskatten höjs. Risken måste därför bedömas vara betydande att resultatet av åtgärden blir en sammanlagd skatteökning. Även den allmänna osäkerhet som kan finnas på många håll inför den förestående förändringen av relationerna mellan staten och kan verka i samma riktning. I nuvarande läge för svensk ekonomi är det inte godtagbart att den kyrkokommunala sektorn på detta sätt tar ökat samhällsekonomiskt utrymme i anspråk. Det strider även mot våra generella strävanden att motverka kommunala skattehöjningar. På den kyrkliga sidan har den genomsnittliga utdebiteringsnivån höjts med , vilket motsvarar en ökning . Reformer bör inte genomföras som kan leda till en ytterligare höjning. Den ifrågasatta skatteväxlingen har inte sådana påtagliga fördelar att den inte kan skjutas upp . Stifts- och strukturbidragen ur kyrkofonden bör därför tills vidare behållas som en del av finansieringen av stiftsverksamheten. Utredningen har föreslagit en friare användning av de bidrag som går till stiftssamfälligheternas egen verksamhet. Bidragsprövningen föreslås också bli förenklad med en grundligare prövning och däremellan uppräkningar av bidragen. Några remissinstanser har i stället efterlyst klara och mätbara kriterier för fördelningen av bidragen. har meddelat att diskussioner pågår med om ett system för generell fördelning av bidrag baserat på strukturella faktorer. Mot denna bakgrund anser vi att det finns anledning att överväga hur långt författningsregleringen av fördelningen av bidrag bör sträcka sig. Bidragens ställning som en del av utjämningssystemet anger att det bör vara behovet av bidrag som bör vara grundläggande. Hur detta behov skall fastställas borde emellertid kunna överlämnas till de verkställande organen att besluta om. Det har varit en medveten strävan från regeringens sida att överlämna åt dessa organ att själva bestämma inom sina områden. Det bör därför överlämnas till att i samråd med Centralstyrelsen utforma kriterier för fördelningen av bidragen och rutiner för hanteringen av bidragsansökningarna. Även i fråga om strukturbidragen har från några håll påpekats att man vill se klarare avgränsningar av vad strukturbidragen skall användas till. gäller att bidragen kan användas relativt fritt. Utredningen har föreslagit en fri användning, särskilt har möjligheten att använda bidragen för aktiva strukturåtgärder framhållits. På samma sätt som gäller för bidraget till stiftssamfälligheterna ser vi inte några skäl för att detaljreglera vilka kyrkliga ändamål som bör stödjas framför andra. Det bör vara möjligt att med beaktande av det grundläggande behovskravet uppnå enighet om hur bidragen skall fördelas mellan stiften och vilka ändamål stiftsstyrelserna kan stödja genom bidrag. Vi är därför inte villiga att låsa utvecklingen genom en noggrann avgränsning av vissa ändamål. Några stiftsstyrelser har pekat på att möjligheterna att använda struktur- bidrag för särskilda insatser är begränsade eftersom medlen inte förslår till de ändamål som man stödjer . Det kan i det sammanhanget finnas skäl att understryka att det nya utjämningssystemet kommer att betyda ökade resurser för den lokala nivån inom kyrkan. Införandet av ett nytt system innebär att vissa pastorat får väsentligt mer i bidrag, andra mindre. Det är då naturligt att stiftsstyrelserna ser över och omprövar behovet av strukturbidrag för samtliga pastorat. I denna process bör utrymme kunna skapas även för att stödja satsningar av annorlunda och tidsbegränsad karaktär. 11 Den allmänna kyrkoavgiften och finansieringen av kostnader för rikskyrklig verksamhet m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivå | | finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens | | intäkter i övrigt. Kostnaderna för prästernas pensioner och | | arbetsgivaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för | | driften av utjämningssystemet och kyrkofondens administration | | m.m. finansieras på samma sätt som den rikskyrkliga | | verksamheten. | | Den allmänna kyrkoavgiften fastställs i lag och betalas av | | alla pastorat till kyrkofonden. Med hänsyn till de kostnader | | som i det nya systemet skall täckas av avgiften och till | | kyrkofondens övriga intäkter kan avgiften halveras jämfört med i| | dag och fastställas till per skattekrona. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En mindre del av remissinstanserna har yttrat sig över denna del av förslaget. Ingen avstyrker det men några instanser har lämnat synpunkter på storleken av den rikskyrkliga verksamheten. pekar på att utvecklingen och driften av kyrkobokföring föreslås bli gemensamt finansierad genom kyrkofonden. Kostnaden för detta kan beräknas till . Stiftsstyrelsen i anser att kyrkans verksamhet bör bedrivas så lokalt som möjligt. Den rikskyrkliga verksamheten bör begränsas till sådant som är kyrkans gemensamma ansvarstagande, t.ex. den kyrkliga utbildningen, som inte alls bör belasta stiften. Stiftsstyrelsen och några församlingar menar att kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten är för höga och bör utredas närmare. Några remissinstanser behandlar särskilt frågan om pensioner. Stiftsstyrelsen i framhåller att kyrkokommunerna även har ansvar för pensioner för den kyrkokommunala personalen och föreslår fortsatt utredning i detta avseende. betonar vikten av att utjämningssystemet har sådana resurser att pensions-åtagandena för prästerna kan tryggas. Man pekar också på behovet av fortsatt utredning rörande utjämningssystemets relation till den kyrkokommunala personalens pensioner. framhåller även att bidraget för den rikskyrkliga verksamheten måste fastställas med hänsynstagande till penningvärdeförsämringar m.m. så att en god personalförsörjning för den rikskyrkliga verksamheten och pensions-åtagandena för denna personal kan tryggas. kyrkomöte har avvisat ett motionsyrkande om ytterligare sänkning av den allmänna kyrkoavgiften till och stöder regeringsförslaget att fastställa avgiften till per skattekrona. Skulle förslaget leda till en viss kapitalförstärkning för kyrkofonden framstår inte det som obefogat med tanke på att den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprog-nosen anser kyrkomötet, som inte heller i övrigt har något att erinra mot förslaget om finansiering av den rikskyrkliga verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har bedömt att kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten i det nya systemet i huvudsak kommer att behöva ligga kvar på nuvarande nivå. Det innebär ett finansieringsbehov som motsvarar på skatteunderlaget. Storleken av den allmänna kyrkoavgiften har bestämts med utgångspunkt bland annat från detta behov. En huvudsaklig finansiering genom den allmänna kyrkoavgiften innebär att de tillgängliga resurserna förändras i takt med skatteunderlagsutvecklingen. Uppskattningen av kostnaderna till ett visst öretal av den allmänna kyrkoavgiften innebär emellertid inte att ramen för kostnaderna därigenom är låst. Utrymmet i kyrkofondens budget bestäms av samtliga intäktskällor och utgiftsposter och ingen utgift är formellt låst till en viss intäktspost. Minskade kostnader inom ett område kan leda till större insatser på ett annat. Kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten får således prövas inom ramen för kyrkofondens resurser. Med hänsyn till fondens omslutning ser vi inte någon risk för att kostnader för rikskyrkligt anställd personal eller nya åtaganden såsom kostnaderna för kyrkobokföringen inte skall kunna rymmas inom kyrkofondens budget. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten och vilka verksamhetsområden som bör ligga på rikskyrklig nivå. Vi anser att denna fråga inte bör avgöras i detta lagstiftningsärende. Den får i första hand prövas i de årliga besluten i kyrkomötet om budget för den rikskyrkliga verksamheten och av regeringen genom beslutet om budget för kyrkofonden. kyrkomöte har uttalat att någon drastisk nedskärning av utgiftsbehovet för den rikskyrkliga verksamheten knappast är realistisk. I likhet med kyrkomötet ser vi inte någon anledning att föreslå ändringar på denna punkt. Kyrkofondens ansvar för prästpensioner infördes vid en reform av familjepensioneringen för präster. I samband därmed överfördes medel för pensionskostnaderna till fonden. Med hänsyn till kyrkofondens stiftelseliknande karaktär gäller stor restriktivitet i fråga om att ta fondens medel i anspråk för andra ändamål än de ursprungligen bestämda. Frågan om utjämning även av kostnaderna för den kyrkokommunala personalens pensioner fordrar därför särskilda överväganden. I en av de utredningar som pågår med anledning av principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och kommer olika aspekter på den kyrkokommunala personalens ställning att behandlas. Det finns inte någon anledning att vidta förändringar i utjämningssystemet i detta hänseende innan resultatet av stat-kyrka-arbetet föreligger. 12 Ekonomiska konsekvenser av förslaget -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I avsnitt 7.4 i propositionen föreslås | | justeringar i glesbygdskomponenten som förbättrar utfallet för de| | pastorat på och som annars skulle få de största | | försämringarna av nettot från utjämningssystemet. Tillsammans med| | övergångsreglerna medför det att de ekonomiska konsekvenserna av| | ändringarna i utjämningssystemet för flertalet pastorat kommer | | att ligga på en rimlig nivå. Uppkommer trots detta svårigheter för| | enskilda pastorat får individuella bidrag - främst extra | | utjämningsbidrag - användas.