prop · GK03164 · 1997-01-01 00:00:00 — Bakgrund: I lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet finns bestämmelser som gör det möjligt för svenska myndigheter att uppfylla villkor som inskränker användningsområdet för vissa uppgifter som svenska myn- digheter har fått från bl.a. utländska myndigheter. I 1 § första stycket föreskrivs att om en svensk myndighet har fått upplysningar eller bevismaterial från en främmande stat för att användas vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott och gäller på grund av överenskommelse med den främmande staten villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndigheter följa villkoret oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. I andra stycket, som infördes i samband med ikraftträdande, utsträcks bestämmelserna till att gälla också överens- kommelse med mellanfolklig organisation. Skälen för regeringens förslag: Lagens räckvidd med avseende på typen av uppgifter är inte tillräcklig för de behov som föranleds av Europolkonventionens bestämmelser. Lagen täcker sådana uppgifter som har överlämnats till svenska myndigheter för att användas vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott. Ordalydelsen ger vid handen att det är fråga om utredningar av konkreta brott, alltså att en förundersökning har eller skall inledas, eller att utredningen har nått så långt att ett rättsligt förfarande redan har inletts. Europol är ett underrättelseorgan. Tyngdpunkten i dess verksamhet ligger i utbyte av kriminalunderrättelser mellan medlemsstaterna. Det gör att en stor del av de uppgifter som kommer från Europol till svenska myndigheter kommer att vara av den karaktären att de inte direkt kan hänföras till en pågående förundersökning eller ett pågående rättsligt förfarande. Europols arbete utgörs alltså huvudsakligen av sådan verksamhet som benämner underrättelseverksamhet (SOU 1996:35). Med underrättelseverksamhet avses i sådan polisverksamhet som inte bedrivs med stöd av regler om förunder- sökning utan med stöd av 2 § polislagen. Enligt den bestämmelsen åligger det polisen att bedriva inte bara spaning och utredning av brott som hör under allmänt åtal utan också att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Registerutred- ningen har som sagts lämnat ett förslag till lag om polisens underrättelseregister. I förslaget definieras underrättelseverksamhet som polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Bestämmelserna i 1 § lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet omfattar som har sagts inte uppgifter i underrättelseverksamhet. Detta innebär att svenska myndigheter inte utan att åsidosätta svenska regler kan respektera ett villkor som inskränker användandet av sådana uppgifter för annat ändamål än det som har föreskrivits av uppgiftslämnaren. Eftersom en betydande del av de uppgifter som kommer från Europol är just uppgifter av underättelsekaraktär och dessa ofta kan vara förenade med villkor med avseende på användningssättet, bör lagen kompletteras med en bestäm- melse som gör det möjligt för svenska myndigheter att efterkomma villkor som inskränker användningen av underrättelseuppgifter från Europol. Detta kan lämpligen göras genom att ett tillägg görs i 1 § första stycket i lagen. Slutligen bör i detta sammanhang frågan om förhållandet till sekretess- lagen kort beröras. Lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet innefattar ingen begränsning i rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar. De uppgifter som överlämnas från Europol omfattas av reglerna om s.k. förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och polisregistersekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. För polisregistersekretessen gäller över huvud taget inte reglerna i 14 kap. sekretesslagen om kommunikation av sekretessbelagt material mellan myndigheterna. Frågan om förhållandet till reglerna i 14 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen är däremot av intresse i förhållande till den s.k. förundersökningssekretessen. Frågan berördes i förarbetena till lag och där sägs bl.a. följande ( prop. 1990/91:131 s. 25): Enligt bestämmelserna i 14 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen kan en myndighet begära att få ta del av sekretessbelagda uppgifter som finns förvarade hos en annan myndighet, om vissa förutsättningar som anges i paragrafen föreligger. Förbudet för svenska myndigheter enligt den förevarande paragrafen att utnyttja sådana uppgifter får emellertid till följd att en annan myndighet inte kan utnyttja uppgifterna i sin verksamhet. Frågan om att lämna ut uppgifterna till en annan myndighet torde därför inte bli aktuell. Något behov av utökad sekretess på detta område för att säkerställa att uppgifter från Europol inte används i strid mot restriktioner som har meddelats med stöd av konventionen torde alltså inte finnas. 9 Förhandsavgörande från 9.1 Bakgrund Genom ett tilläggsprotokoll till Europolkonventionen som under- tecknades har medlemsstaternas domstolar givits möjlighet att begära förhandsavgörande från om konventionens tolkning i de fall den nationella domstolen anser att ett sådant avgörande är nödvändigt för att ett pågående mål eller ärende skall kunna avgöras. Om ett sådant förhandsavgörande lämnas av är det bindande för den nationella domstolen. En medlemsstat får dock själv bestämma om den skall låta sina domstolar utnyttja denna möjlighet vilket skall tillkännages genom en särskild förklaring till protokollet. I förklaringen skall staten också ange om den önskar ge alla domstolar eller endast de domstolar vilkas domar eller beslut inte kan överklagas rätt att begära förhandsavgörande. Efter samråd med har regeringen undertecknat tilläggs- protokollet. Regeringen har vidare avgivit en sådan förklaring till protokollet som innebär att svenska domstolar kan ges möjlighet att inhämta förhandsavgöranden från om konventionens tolkning. 9.1.1 Tilläggsprotokollets innehåll Tilläggsprotokollet om förhandsavgöranden av be- träffande tolkning av Europolkonventionen innehåller huvudsakligen följande (den fullständiga texten finns i bilaga 5). Enligt den inledande bestämmelsen ges behörighet att på de villkor som föreskrivs i protokollet meddela förhandsavgöranden i frågor om tolkning av Europolkonventionen (artikel 1). Medlemsstaterna ges sedan i artikel 2 möjlighet att genom en förklaring i samband med undertecknandet av protokollet, eller senare, godkänna behörighet att meddela sådana förhandsavgöranden vilket innebär att en nationell domstol, om denna anser att ett sådant avgörande är nödvändigt för att kunna avgöra ett pågående mål eller ärende, kan inhämta för- handsavgörande från . En sådan förklaring kan antingen avse alla nationella domstolar (artikel 2.2 b) eller bara de domstolar vars avgöranden inte kan överklagas (artikel 2.2 a). Enligt protokollet skall stadga och processregler tillämpas i mål om förhandsavgörande och varje medlemsstat, oavsett om den avgivit en förklaring som tillåter dess egna domstolar att inhämta förhandsavgörande eller ej, har rätt att inkomma med yttranden i pågående mål enligt protokollet (artikel 3). I övrigt innehåller protokollet sedvanliga regler om antagande, ikraftträdande, deposition och ändring m.m. Genom protokollets bestämmelser ges alltså en allmän behörighet att meddela förhandsavgöranden. Protokollet ger dock medlemsstaterna valrätt i frågan om huruvida de skall låta sina domstolar utnyttja möjligheten att inhämta förhandsavgöranden eller ej. De får alltså en möjlighet, men ingen skyldighet, att göra detta. För de stater som väljer att utnyttja möjligheten föreskrivs inte heller i protokollet någon skyldighet för deras domstolar att inhämta förhandsavgöranden utan detta kan ske när domstolen finner det nödvändigt. Ingenting hindrar dock att en sådan skyldighet tas in i de nationella rättsordningarna. Det förutsattes i samband med utarbetandet av protokollet att en medlemsstat kan förbehålla sig rätten att i sin nationella processordning föreskriva att de domstolar vars avgöranden inte kan överklagas skall vara skyldiga att inhämta förhandsavgörande av om tolkning av Europol- konventionen. Några länder har avgivit särskilda förklaringar med detta innehåll. 9.1.2 Den svenska förklaringens innehåll Regeringen har efter samråd med och justitieutskottet lämnat en sådan förklaring som avses i artikel 2 i tilläggsprotokollet. Förklaringen innehåller att godkänner EG- domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av Europolkonventionen och att varje svensk domstol får begära att EG- domstolen meddelar ett förhandsavgörande i ett mål eller ärende som uppkommit vid den svenska domstolen och som rör tolkningen av Europolkonventionen när den svenska domstolen anser att ett sådant avgörande i frågan är nödvändigt för att avgöra målet eller ärendet. Texten till förklaringen finns i bilaga 6. Förklaringen skall betraktas som preliminär, dvs den måste precis som själva konventionen och tilläggsprotokollet godkännas av för att kunna slutligen tillträdas. 9.2 Tillträde till protokollet och förklaringen Regeringens förslag: skall tillträda tilläggsprotokollet om förhandsavgörande från och avge en förklaring att EG- domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande på begäran av svensk domstol i enlighet med protokollets artikel 2.2 b. Svenska domstolar ges därigenom möjlighet att begära förhandsavgörande från om tolkning av Europolkonventionens bestämmelser när den svenska domstolen bedömer att ett sådant är nödvändigt för att avgöra ett pågående mål eller ärende. Denna möjlighet förbehålls inte domstolarna i sista instans utan skall finnas också för under- instanserna. Däremot bör det inte vara obligatoriskt för domstolarna i sista instans att begära förhandsavgörande om konventionens tolkning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Tilläggsprotokollet Enligt artikel K.3.2.c i kan, när en konvention upprättats i enlighet med den föreskriften, också bestämmas att , enligt de regler som fastställs i konventionen, skall vara behörig att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra tvister om deras tillämpning. Frågan om roll i förhållande till Europolkonventionen var kontroversiell och diskuterades mycket ingående under utarbetandet av konventionen. Den fick inte heller i sin helhet någon lösning innan konventionen undertecknades . Ett stort antal länder ansåg under förhandlingarna att skall ges rätt att avge förhandsavgörande om tolkningen av konventionen i pågående rättegångar i medlemsstaterna, alltså få i princip samma funktion som enligt artikel 177 i EG-fördraget. Vid i bestämdes att denna fråga skulle lösas genom ett tilläggsprotokoll till konventionen och att detta skulle vara klart . Vid toppmötet i enades stats- och regeringscheferna om den principiella lösning på frågan om EG- domstolens rätt att avge förhandsavgöranden som avspeglas i tilläggs- protokollet. Rådet har därefter enhälligt enligt artiklarna K.3 och K.4 rekom- menderat medlemsstaterna att anta tilläggsprotokollet i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. har undertecknat proto- kollet. För att tilläggsprotokollet till Europolkonventionen om dom- stolens roll sålunda skall träda i kraft och därigenom de stater som så önskar skall kunna ge behörighet i detta avseende krävs att alla medlemsstater ratificerar protokollet. Härtill kommer att den bindande kraften hos de förhandsavgöranden som domstolen meddelar rörande konventionens tolkning är beroende av att protokollet har antagits i enlighet med den beslutsprocedur som gäller för den tredje pelaren, dvs att alla stater tillträder protokollet. Detta framgår av artikel L.b i där det föreskrivs att den gemen- skapsrätt som rör domstolens och de europeiska gemenskapernas befogenheter och utövande av dessa befogenheter skall tillämpas även på bestämmelser i bl.a. de fall där har givits tvistlösnings- eller tolkningsbehörighet enligt en konvention som ingåtts med artikel K.3 som grund. Det föreslås därför att tillträder tilläggsprotokollet. Förklaringen Tilläggsprotokollet i sig ger inte svenska domstolar möjlighet att begära förhandsavgörande om konventionens tolkning. För att detta skall bli fallet måste en förklaring avges som innebär att är berett att låta sina domstolar utnyttja denna möjlighet. Regeringen har preliminärt avgivit en sådan förklaring. Svenska domstolar bör ges denna möjlighet Förklaringen bör därför godkännas av . Frågan om det är nödvändigt och lämpligt att låta meddela förhandsavgöranden till de nationella domstolarna om kon- ventionens tolkning har under förhandlingarna besvarats olika av medlemsstaterna. En utförlig redovisning av den diskussion som fördes inom rådet och de berörda rådsarbetsgrupperna finns i promemorian. Regeringen har i de diskussioner som föregått ställningstagandet att godta protokollet haft en pragmatisk utgångspunkt vid ställningstagande till om förhandsavgöranden bör accepteras eller ej. Många exempel som i diskussionen förts fram som argument för nödvändigheten av att ge EG- domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden är sådana att de svårligen kan anses tillämpbara på svenska förhållanden. Frågor om utlämnande av uppgifter till enskild ur polisregister kan aktualiseras beträffande uppgifter som härrör från Europol. Men så länge dessa uppgifter finns i ett svenskt register är svensk rätt exklusivt tillämplig och behov av att tolka konventionens bestämmelser torde knappast uppkomma. I fråga om uppgifter som finns i något av Europols register finns detaljerade regler om förfarandet när en begäran om utlämnande av dessa skall behandlas. Svenska myndigheter skall i vissa fall avge yttrande till Europol eller den gemensamma tillsynsmyndig- heten och skall då tillämpa vissa konventionsbestämmelser. En del yttranden är av rent rådgivande karaktär, medan andra binder särskilt Europols handlande. Dessa yttranden kan inte bli föremål för domstols prövning. Det kan emellertid inte uteslutas att det i mål om skadestånd i sådana situationer som avses i artikel 38 i konventionen kan uppkomma frågor om konventionens tolkning som är av betydelse för målets utgång. Det kan inte heller helt uteslutas att allmän förvaltningsdomstol i något fall skulle ha behov av att tolka konventionen. Det är knappast meningsfullt att här försöka upprätta en katalog över situationer där det är tänkbart respektive otänkbart eller långsökt att en fråga om tolkning av Europolkonventionen måste göras av svenska domstolar. Den svenska ståndpunkten under förhandlingarna har näm- ligen också varit att bedömningen av om svenska domstolar skall få begära förhandsavgörande om konventionens tolkning från EG-dom- stolen inte rimligen kan avgöras enbart ur ett snävt nationellt perspektiv där det rent inhemska behovet får vara avgörande. Utifrån ett sådant synsätt skulle det antagligen vara mest naturligt att avstå från denna möjlighet om man beaktar det fåtal situationer där behov av tolkningshjälp från kan förutses. Å andra sidan kan man säga att om det finns ett sådant behov, om än något avlägset, så bör domstolarna ges denna möjlighet. Man vet inte heller säkert hur den framtida rättsutvecklingen gestaltar sig. Ny lagstiftning och rättspraxis kan medföra att frågor som inte kommer under domstols prövning kan komma att göra det. Detta talar för att EG domstolen bör ges en sådan behörighet. Även om svensk rätt i de delar som kan beröras av Europolkonven- tionen är utformad på ett sätt som gör att behovet av förhandsavgöranden inte är särskilt påtagligt måste man också ta hänsyn till andra länders rättssystem där behovet av förhandsavgöranden kan vara mycket större. Men hänsynen till andra länder har också betydelse för den efterföljande frågan om också svenska domstolar skall få möjlighet att inhämta förhandsavgöranden. Frågor som hänger samman med vår trovärdighet som samarbetspartner inom EU talar för ett sådant ställningstagande. Om man av skäl hänförliga till en strikt nationell bedömning av den inhemska nyttan vid ett givet tillfälle av förhandsavgörande om tolkningen av en rättsakt av detta slag avstår från att låta sina egna domstolar inhämta sådana kan man komma att ställa sig vid sidan av rättsutvecklingen. Gemensamt intresse av enhetlighet i tolkningen Att centrala begrepp i Europolkonventionen eller andra konventioner inom den tredje pelaren kan få en så enhetlig tolkning som möjligt är ett gemensamt intresse. prejudikatbildning borde bli mer effektiv ju fler länder som i praktiken ansluter sig till systemet. ger varje mål om förhandsavgörande en möjlighet att i sina avgöranden väga in inte bara de särskilda förhållanden som råder i de länder varifrån frågorna ställs utan också andra länders förhållanden eftersom alla medlemsstater enligt tilläggsprotokollet har rätt att yttra sig skriftligen i pågående mål. Detta gäller även för de länder vars domstolar inte deltar i systemet. Ett annat viktigt argument är den framtida utvidgningen av EU. Alla nya EU-länder skall ansluta sig till Europolkonventionen. I det perspektivet är det viktigt att en någorlunda enhetlig tolkning av konventionsbestämmelserna har fått fäste inom unionen. En enhetlig tolkning av konventionen kan också få direkt betydelse för Europols egen verksamhet. Det är nog i själva verket på detta område som betydelsen av enhetlighet är störst. Europol skall i all sin verksamhet tillämpa konventionens bestämmelser. Om det visar sig att några medlemsländers domstolar har tolkat exempelvis de centrala bestämmelserna i artikel 2 om Europols ändamål och behörighet på olika sätt kommer detta att direkt inverka på Europols verksamhet till men för informationsutbytet med Europol. Kan förhandsavgöranden förenas med mellanstatligt samarbete? Vidare måste också den principiella frågan beröras om bindande förhandsavgöranden i tolkningsfrågor kan ha sin plats i ett i grunden mellanstatligt samarbete. Det kan hävdas att tillämpning av ett sådant institut sätter mellanstatligheten åsido och berövar medlemsländerna och deras domstolar deras suveränitet i de frågor som kan bli föremål för förhandsavgörande. Detta är naturligtvis korrekt i så måtto att de förhandsavgöranden som lämnas är bindande för domstolarna. Det nu föreliggande tilläggsprotokollet bygger emellertid på frivillighet även för domstolarna om inte staten ifråga väljer att föreskriva något annat i sin interna lagstiftning. Om något obligatorium inte föreskrivs är det alltså domstolen själv som avgör om den skall begära ett förhandsavgörande. Staterna avgör alltså själva vilken grad av överstatlighet de vill underkasta sig i detta avseende. En mellanstatlig konvention innehåller naturligtvis förpliktelser som medlemsstaterna har att uppfylla, i sista hand genom att ändra sin lagstiftning. Dessa förpliktelser är folkrättsligt tvingande varför staten redan genom att ingå en konvention i praktiken har givit upp en bit av sin suveränitet på det område som konventionen täcker. För svenskt vidkommande har detta varit en realitet eftersom vi alltid har bemödat oss om att uppfylla sådana åtaganden. Inom gemenskapsrättens område tillkommer rättsakterna på initiativ av en gemensam institution, kommissionen. De antas i rådet i de flesta fall genom majoritetsbeslut av något slag. Reglerna i de antagna rättsakterna gäller i många fall direkt som lag i medlemsstaterna. Gemensamma institutioner, kommissionen och domstolen, övervakar alla rättsakters efterlevnad i de enskilda medlemsstaterna enligt generellt uppbyggda kontrollmekanismer vilka inte går att välja bort. Inom ramen för det mellanstatliga samarbetet inom tredje pelaren tillkommer däremot rättsakterna på medlemsstaternas initiativ (även om kommissionen inom vissa delar har en initiativrätt, som dock sällan utnyttjas). Rättsakterna antas med enhälliga beslut i rådet och konventionerna träder i kraft först efter ratificering i enlighet med nationella förfaranden. De regler som föreskrivs i konventionerna måste för att bli gällande genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dess interna lagstiftningsprocedur. I varje mellanstatlig konvention måste särskilt bestämmas om medlems- staterna är villiga att underkasta sig rättsliga kontrollmekanismer och i så fall i vilken form. Dessa förhållanden utgör de viktigaste skillnaderna mellan gemenskapsrätten enligt EG-fördragen och de mellanstatliga delarna av och utgör därigenom den verkliga skiljelinjen mellan överstatlighet och mellanstatlighet. Frågan om att ge de nationella domstolarna möjligheten att begära förhandsavgöranden av EG- domstolen påverkar därför inte den mellanstatliga karaktären hos Europolkonventionen. Skall andra domstolar än sista instans få möjlighet att begära förhandsavgörande? Nyss har redovisats de skäl som finns för att låta svenska domstolar få begära förhandsavgörande från om Europolkonventionens tolkning i det fall detta är nödvändigt för att avgöra ett pågående mål eller ärende. Frågan uppkommer då vilka domstolar som skall få göra detta. Tilläggsprotokollet ger ju staterna rätt att välja mellan att antingen låta bara de domstolar mot vilkas avgörande det inte finns något rättsmedel begära förhandsavgörande (alternativ A) eller att låta alla domstolar få denna rätt (alternativ B). Regeringen har som tidigare nämnts avgivit en förklaring som innebär att alla svenska domstolar kan ges rätt att begära förhandsavgöranden från om kon- ventionens tolkning. En regel som innebär att alla domstolar får möjligheten att inhämta förhandsavgöranden stämmer bäst med artikel 177 i EG-fördraget. Det bör finnas bärande skäl för att här välja en annan ordning än den som i allmänhet gäller för inhämtande av förhandsavgöranden. Det saknas sådana skäl. Att låta inhämta förhandsavgöranden är inte en så besvärlig, resurskrävande eller juridiskt komplicerad procedur att det på grund härav är befogat att förbehålla endast de högsta domstolarna denna rätt. Visserligen bör utredningen och bevisläget i målet vara klarlagt innan man kan ta ställning till om ett förhandsavgörande behöver inhämtas eller ej. Det skulle på denna grund kunna hävdas att beslut om förhands- avgörande lämpligen inte bör fattas förrän i en överinstans. Detta argument är dock inte tillräckligt för att avhända också domstolar i första instans möjligheten att när det är önskvärt inhämta förhandsavgörande redan på det stadiet i processen. Även processekonomiska skäl talar starkt för detta. Det skulle vara otillfredsställande om ett mål eller ärende där det tidigt står klart att det är nödvändigt att inhämta ett förhands- avgörande skulle behöva föras ända till sista instans för att åstadkomma ett sådant. Då skulle de mellanliggande instansernas arbete riskera att bli mer eller mindre meningslöst eftersom ett viktigt moment för en riktig bedömning av målet skulle saknas. En sådan ordning skulle strida mot principen att tyngdpunkten i processen skall ligga i första instans och att allt relevant processmaterial skall finnas tillgängligt redan där. Den tidsutdräkt som är förknippad med inhämtande av förhandsavgöranden talar också för att ett sådant om möjligt bör inhämtas redan i första instans. Således bör alla domstolar vara berättigade att inhämta förhands- avgörande från om Europolkonventionens tolkning i den mån det behövs för att kunna avgöra ett pågående mål eller ärende. Skall det vara obligatoriskt eller frivilligt för domstolarna i sista instans att inhämta förhandsavgöranden?