prop · GK0383 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta bidrar till den osäkerhet som finns på marknaden om vilka nationella regler som är förenliga med principen om ömsesidigt erkännande. Harmonisering (tillnärmning) Den andra modellen som gemenskapen använder sig av för att få den inre marknaden att fungera är att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning dvs. att tillse att medlemsstaternas lagstiftning överensstämmer med varandra. Varje harmoniseringsåtgärd har sin grund i EG-fördraget. Beroende på område kan rådet fatta beslut om åtgärder för tillnärmning med antingen kvalificerad majoritet eller enhällighet. Problem uppstår ibland när det gäller att klarlägga vilken rättslig grund en rättsakt skall baseras på. Ett tydligt exempel är rättsakter om miljöåtgärder som antingen kan stödja sig på artikel 100a eller 130s i fördraget. Vilken artikel som läggs till grund för rättsakten påverkar grad av harmonisering, om beslut fattas med majoritet eller enhällighet och möjligheten att använda sig av nationella avvikelser. Harmonisering sker vanligtvis genom direktiv. Dessa kan utformas på olika sätt beroende på hur stor likhet man eftersträvar mellan medlemsstaternas lagstiftning. Det finns olika modeller. Total harmonisering innebär att alla medlemsstater måste tillse att varor som uppfyller de gemensamma kraven får fritt tillträde och att man utestänger de varor som inte uppfyller kraven. Optionell harmonisering innebär att man inte får hindra marknadstillträdet för varor som uppfyller de gemensamma reglerna, men man får behålla nationella regler. Minimiharmonisering slutligen innebär att medlemsstaterna lämnas ett stort utrymme att föreskriva om nationell reglering. De gemensamma reglerna slår endast fast en lägsta nivå vilken medlemsstaterna inte får underskrida. Minimiharmonisering gäller ofta skyddsnivåer och gränsvärden. Den vanligaste harmoniseringsmetoden är direktiv enligt nya metoden. Den innebär att de väsentliga säkerhetskraven totalharmoniseras. Eventuella tekniska detaljlösningar utarbetas i standarder som tas fram av de europeiska standardiseringsorganen. Även om inte standarder utgör bindande rättsregler, förutsätts en produkt som uppfyller en sådan standard leva upp till direktivens krav. Undantag från harmoniserade områden Huvudregeln när ett område är harmoniserat är att nationella avvikelser inte är tillåtna. I EG-fördraget finns emellertid en begränsad rätt för medlemsstater att göra avvikelser från de harmoniserade reglerna. Enligt artikel 100a p.4 kan medlemsstaterna efter det att rådet med kvalificerad majoritet beslutat om en harmoniseringsåtgärd tillämpa strängare nationella regler när dessa grundar sig på väsentliga behov som anges i artikel 36 eller som avser miljö eller arbetsmiljöskydd. Artikel 100a.4 innebär helt klart en avvikelse från huvudregeln och har givit upphov till många tolkningar. Av den anledningen är det svårt att med klarhet uttala sig om vad som i praktiken kan räknas som undantag från grundprincipen. I den pågående regeringskonferensen har fört fram förslag om att artikel 100a.4 bör förtydligas. anser att det klart bör framgå att medlemsstaterna skall ha rätt att införa nationella bestämmelser efter det att harmonisering har genomförts om det sker med stöd av nya omständigheter som inte var kända när harmoniseringsåtgärden vidtogs. Slutligen kan även s.k. skyddsklausuler medföra provisoriska avvikelser från harmoniserade områden. syn på ömsesidigt erkännande och harmonisering Även om är en av de mindre medlemsstaterna i EU och följaktligen är mycket beroende av att de gemensamma reglerna tillämpas enhetligt, bör från svenskt håll betonas att harmoniseringsåtgärder inte får bli ett självändamål. Många områden är av olika skäl inte lämpliga att harmonisera och behovet av harmonisering skiftar kraftigt mellan olika områden. Härtill kommer att harmonisering i vissa fall kan innebära påfrestningar för de nationella rättssystemen. Det gäller särskilt inom civilrätten. Enligt mening bör harmoniseringsåtgärder endast användas då det är nödvändigt för att uppnå EG- fördragets målsättningar. Vid avvägningar om ett område skall harmoniseras eller inte måste såväl proportionalitetsprincipen som subsidiaritetsprincipen iakttas. Med tanke på det breda genomslag som harmoniserade rättsakter får i medlemsstaterna och mot bakgrund av svårigheterna att rätta till uppkomna brister är det viktigt att arbetet präglas av stor noggrannhet. Även i övrigt måste samma kvalitetskrav ställas på gemenskapslagstiftning som på nationell lagstiftning. På oreglerade områden är det angeläget att medlemsstaterna tillämpar den grundläggande principen om ömsesidigt erkännande och att nationella särbestämmelser som hindrar den fria rörligheten verkligen är befogade och förenliga med EG-fördraget. För att gemenskapen skall kunna utvecklas och bli mer effektiv måste ömsesidigt erkännande tillämpas av samtliga medlemsstater. förekommer att medlemsstater i strid med denna princip kräver ytterligare kompletteringar när det gäller varor, tjänster, etableringar eller intyg av olika slag. Viktigt är att gemenskapens principer för bedömning av överensstämmelse får genomslag i hela unionen. En framtida väg för att få gemensamma regler är att använda standarder på flera områden och i större utsträckning än vad som sker . Användandet av standarder innebär att samtliga länder får samma utgångspunkter för att kunna tillämpa ömsesidigt erkännande. 3.2 Genomförande av gemenskapslagstiftning Ett grundläggande krav för att den inre marknaden skall fungera effektivt är att den lagstiftning som medlemsstaterna har beslutat om också genomförs i nationell lagstiftning. har av de åtgärder som finns upptagna vitbok genomförts i samtliga medlemsstater. Enligt den senaste rapporten från är och bäst på att genomföra gemenskapsdirektiv upptagna vitbok i nationell lagstiftning (båda ). ligger på tredje plats med 213 anmälda direktiv eller . Sämst av medlemsstaterna är och . omfattar totalt 218 direktiv som skall vara genomförda och anmälda. Enligt motsvarande sammanställning över samtliga 1421 inremarknadsdirektiv har genomfört 1213 stycken (90,) vilket innebär en nionde plats. En kontroll i av tidigare lämnade uppgifter visar dock preliminärt att ytterligare 100 direktiv är både genomförda och anmälda. I och med att en stor del av vitboksdirektiven antagits blir det nationella genomförandet avgörande för den inre marknadens funktion. Det faktum att medlemsstaterna vidtagit åtgärder för att genomföra direktiven är dock ingen garanti för att det skett på ett korrekt sett. Det är för alla berörda, inte minst de små och medelstora företagen, viktigt att lika villkor skall gälla för alla ekonomiska aktörer. Risken finns annars att konkurrenssnedvridning uppstår mellan de ekonomiska aktörerna inom unionen. Det är därför mycket angeläget att bristande nationellt genomförande av gemenskapslagstiftning och felaktig tillämpning av principer om ömsesidigt erkännande åtgärdas samt att detta görs inom rimlig tid för företag och enskilda som drabbas. Sker inte detta finns risk för att legitimiteten hos den inre marknaden hotas och därmed hela unionen. anser i likhet med kommissionen att det är framförallt på nationell nivå som åtgärder skall vidtas. Medlemsstaterna måste leva upp till de förpliktelser som de själva varit med om att besluta. anser emellertid att om en medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser, kommissionen bör ta det övervakningsansvar som ålagts den och använda de möjligheter som finns för att förmå medlemsstaterna att fullgöra sina skyldigheter. I arbetet med att genomföra ett direktiv på nationell nivå upptäcks ofta att bestämmelser fått en utformning som i efterhand framstår som mindre lämplig. Det ligger då i alla medlemsstaters intresse att en snabb justering kan komma till stånd. Vid själva genomförandet av direktiv ställs medlemsstaterna ofta inför en rad vägval. Enligt mening finns ett intresse av att medlemsstaterna i möjligaste mån väljer samma lösningar. anser därvid att det är viktigt att medlemsstaterna i större utsträckning samråder och utbyter information i dessa frågor för att undvika att medlemsstaterna genomför rättsakterna på olika sätt och därigenom skapar avvikelser i den gemensamma lagstiftningen. Den inre marknaden kritiseras ofta för att inte vara tillräckligt effektiv och för att vara överreglerad. Inom EU har tanken väckts att avreglera på EU-nivå och i högre utsträckning lita till ömsesidigt erkännande. anser dock rent principiellt att det finns mycket att vinna på att samtliga medlemsstater förvaltar det som har åstadkommits och att man låter den inre marknaden få en möjlighet att konsolideras. Enligt mening är det mycket viktigt att tillse att regler inte får handelshindrande effekter. För att undvika att sådana effekter uppstår kan man liberalisera reglerna genom att ta bort, ändra eller införa nya regler. Naturligtvis innebär även ett enhetligt genomförande av EG-direktiv att man undviker handelshindrande effekter. Även utan handelshindrande effekter kan emellertid regler få negativa konsekvenser av annat slag. När det gäller att motverka sådana konsekvenser talar man i EU liksom i andra medlemsstater om regelförenkling och annan regelreformering. Med regelförenkling avses ofta att regler görs lättillgängliga och klara och att man undviker byråkrati samt för många regler. Regelförenkling innebär ibland avreglering, vilket ofta kan vara liktydigt med omreglering eller val av andra styrmedel. avskaffas ett regelsystem men andra typer av styrmedel sätts in för att motverka negativa effekter. Regelförenkling syftar ofta till att sänka kostnaderna och minska byråkratin, vilket ofta är särskilt viktigt för små och medelstora företag. har kommissionen tagit alltfler initiativ i arbetet med regelreformering. Det gäller förslag på åtgärder, i synnerhet förenkling, som effektivt skall samverka för att göra gemenskapslagstiftningen klarare och mer lättillgänglig. Förslagen har särskilt uppmärksammat små och medelstora företags situation. Kommissionens initiativ har följt två huvudsakliga handlingslinjer: nya lagförslag skall uppfylla bestämda kriterier på stringens, klarhet och genomskådlighet. Vidare skall gällande lagstiftning revideras och texterna göras mer lättillgängliga. Kommissionen har vidare lanserat ett projekt för att förenkla lagstiftningen, Förenklad lagstiftning på den inre marknaden (SLIM - ett pilotprojekt). Syftet är att utvärdera hur man på lämpligaste sätt kan förenkla reglerna inom vissa sektorer och därmed minska de svårigheter som finns . Arbetet sker i grupper där experter och jurister från medlemsstaterna ingår och skall utmynna i rekommendationer som kommissionen sedan skall gå igenom. Projektet är ett första steg på vägen och kommissionen påpekar att andra institutioner och medlemsländer måste följa efter för att projektet skall få fullt genomslag. Det är framför allt viktigt att medlemsstaterna tillser att den nationella överregleringen åtgärdas eftersom många av problemen ligger på nationell nivå. Regeringen vill understryka vikten av god regelkvalitet. Reglerna skall vara ändamålsenliga för sitt syfte och uppfylla krav på klarhet, begriplighet och lättillgänglighet. finns ett för stort antal regler vilket gör att det är svårt att veta vad som gäller och att det är onödigt krångligt för många företag att verka på den inre marknaden. En minskning av antalet regler och en förenkling av befintliga regler är därför nödvändig. Regeringen ser arbetet med regelreformering som ett av de nödvändiga instrumenten för att främja ekonomisk tillväxt samt ökad och tryggad sysselsättning både på den inre marknaden och i . För regeringen är det mycket viktigt att löpande och mer metodiskt och effektivt arbeta med regelreformering. På så sätt kan man motverka att regler i onödan snedvrider konkurrensförutsättningarna, skapar kostnader och hinder, särskilt för de små och medelstora företagen eller på annat sätt fördyrar produktionen eller distributionen. som regeringen delar kommissionens grundsyn vad gäller regelreformering vill regeringen dock starkt understryka att det självfallet är nödvändigt att beakta de intressen som regler skall skydda. Försämringar av skyddet för viktiga intressen såsom liv och hälsa, arbetar- och konsumentskydd samt miljön får inte ske. Regeringen stöder därför det arbete som pågår inom EU med att förenkla och förbättra regelverket inom den gemensamma marknaden. I detta arbete betonar kvaliteten i lagstiftningsprodukterna. Arbetet bör leda till en förbättring av dagens situation då den komplicerade beslutsprocessen har en tendens att utmynna i diffusa kompromisser som är juridiskt otillfredsställande. Det ovannämnda är högt prioriterat och regeringen ställer sig positiv till att projektet fortsätter med nya sektorer. bör aktivt vara med och påverka vilka sektorer som skall prioriteras. Kommissionen har starkt, och vid upprepade tillfällen, understrukit att arbetet med regelreformering måste bedrivas effektivt också på den nationella nivån. Regeringen delar denna uppfattning. I har regelreformeringsarbetet till en början och sedan under en följd av år drivits inom ramen för ett program för god regelkvalitet. Regeringen förstärkte därefter arbetet genom anvisningar för myndigheterna att göra konsekvensanalyser av sina egna regler. /95 togs ännu ett grepp i detta arbete. Genom ett regeringsbeslut infördes ett system för en systematisk genomgång i av regler som berör företagen. Bland annat rör det analys av vissa reglers konsekvenser och effekter för marknadens förmåga att fungera effektivt. Regeringen bedömer att det är angeläget att påtagligt bredda och intensifiera arbetet med att identifiera och söka lösa sådana problem som särskilt de små företagen upplever. Därför har regeringen beslutat att förstärka arbetet med regelreformering med en bred satsning för att i aktiva former hjälpa småföretagen genom att bl.a. identifiera och rensa bort onödiga hinder för småföretagsetableringar och småföretagstillväxt. För denna uppgift har regeringen tillsatt en särskild Småföretagsdelegation. Den skall kontinuerligt föreslå åtgärder för att undanröja sådana hinder. Delegationsarbetet skall baseras bl.a. på en bred och åtgärdsinriktad dialog med näringslivets organisationer, fackliga organisationer, statliga myndigheter och kommuner (Dir. 1996:60). Regeringen driver således ett omfattande och brett samt aktivt och praktiskt utformat program för regelreformering, med särskild inriktning på småföretagen. Det viktiga arbetet kommer att fortsätta efter praktiskt utformade huvudlinjer. arbetar redan i den riktning som kommissionen önskar. Det är i hög grad angeläget att arbetet också på gemenskapsnivå får genomslagskraft i tillräcklig grad i alla medlemsstater, samt att betydande praktiska resultat uppnås i bred omfattning inom rimlig tid. Kommissionen har som "fördragets väktare" en viktig roll i att övervaka att medlemsstaterna tillämpar och genomför EG-rätten på ett riktigt sätt. Till kommissionen kommer det in klagomål från enskilda eller andra medlemsstater om påstådda överträdelser av EG-rätten. Kommissionen kan också på eget initiativ ta upp sådana frågor. Om kommissionen anser att en medlemsstat inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt fördraget eller andra rättsakter gäller enligt artikel 169 i EG-fördraget att kommissionen skall avge ett motiverat yttrande efter att ha givit den berörda staten tillfälle att komma in med sina synpunkter. Därefter får kommissionen föra ärendet vidare till domstolen. Det första steget i det formella överträdelseförfarandet är alltså att kommissionen genom en s.k. formell underrättelse ger medlemsstaten tillfälle att komma in med synpunkter på det påstådda fördragsbrottet. Normalt har det dock tagits flera informella kontakter, innan ett ärende har avancerat så långt att kommissionen lämnar över en formell underrättelse till medlemsstaten. Kommissionen brukar inledningsvis lämna över en skriftlig förfrågan om de ifrågasatta nationella reglerna till medlemsstaten. Det förekommer också andra informella kontakter i ärendena, såväl före som efter ett eventuellt beslut om formellt förfarande. Det kan röra sig om ytterligare skriftväxling eller möten mellan kommissionen och företrädare för regeringen. Bland annat hålls möten i , s.k. paketmöten, mellan kommissionens generaldirektorat för den inre marknaden (DG XV) och företrädare för berörda departement angående aktuella ärenden som ligger inom det generaldirektoratets verksamhetsområde. Beträffande formella överträdelseförfaranden mot har detta skett i ett fåtal ärenden. Det har bl.a. rört frågor om svensk reglering på bilavgasområdet, kemiområdet och det alkoholpolitiska området. För att den gemensamma marknaden skall fungera räcker det inte med att länderna satt upp ett gemensamt regelverk, utan det måste även genomföras i de olika ländernas lagstiftning och tillämpas på ett likartat sätt. De senaste undersökningarna har visat att länderna skiljer sig åt kvalitativt och kvantitativt när det gäller både genomförande och tillämpning av gemenskapslagstiftningen. Den bakomliggande orsaken till att medlemsstaterna hanterar lagstiftningsfrågorna olika är kulturella skillnader och skillnader i rättstraditioner. De nationella administrationerna i medlemsstaterna skiljer sig helt enkelt åt. Likaledes skiljer sig strukturen åt, liksom de enskilda tjänstemännens bedömningar av olika frågor. Sist men inte minst är sanktionssystemen i medlemsstaterna olika. För att det gemensamma regelverket skall fylla den funktion som varit avsikten och utgöra ramen för den fria cirkulationen av varor, tjänster, personer och kapital, krävs ytterligare insatser. Det gäller samarbetet mellan förvaltningarna nationellt och internationellt och kontakterna mellan förvaltningarna och medborgarna/konsumenterna och företagen. För att få den inre marknaden att fungera på ett bra sätt har rådet i tre resolutioner uppmanat medlemsstaterna och kommissionen att intensifiera sina ansträngningar - rådets resolution av om att ge fritt spelrum för dynamiken och den innovativa potentialen i små och medelstora företag, inbegripet hantverkssektorn och mycket små företag, i en konkurrensinriktad ekonomi (94/C 294/04), - rådets resolution av om utveckling av det administrativa samarbetet i samband med genomförandet och tillämpningen av gemenskapsrätten inom den inre marknaden (94/C 179/01), - rådets resolution av om samarbete mellan förvaltningar för att genomföra den lagstiftning som rör den inre marknaden (96/C 224/03). Lagstiftningen och dess tillämpning skall undersökas och förvaltningssamarbetet ytterligare utvecklas. Den första resolutionen är särskilt inriktad på små och medelstora företag och möjligheterna att eliminera de lagstiftningsmässiga och administrativa hinder som dessa möter. Medlemsstaterna uppmanas att inrätta särskilda kontaktpunkter där små och medelstora företag kan få hjälp. Vidare skall formerna för informationsutbytet mellan medlemsländerna intensifieras. Den andra resolutionen är inriktad på samarbetet mellan myndigheterna i . Också här skall kontaktpunkter inrättas. Ett stort antal områden för förvaltningssamarbete anges. Det gäller områden där samarbetet varit etablerat, t.ex. tullområdet och veterinära kontroller samt bank- och försäkringsfrågor. Vidare skall även nya områden omfattas av samarbetet såsom livsmedel, strategiska produkter och läkemedel. I resolutionen nämns också produktsäkerhet, transport och telekommunikation, skjutvapen och kulturföremål m.m. Det är särskilt angeläget för svenskt vidkommande att ett vidare samarbete kommer till stånd. Särskilt är industrivaror och offentlig upphandling viktigt. Den tredje resolutionen lyfter fram det gemensamma samarbete som behövs för att upprätthålla en acceptabel kontroll inom områden som täcks av direktiv enligt nya metoden. Medlemsstaterna uppmanas även inrätta kontaktpunkter för enskilda personer för att underlätta för dem att utöva sina rättigheter. Med hjälp av utbildningssamarbete i Karolusprogrammet och transeuropeiska elektroniska nätverk skall samarbetet förstärkas. Det slås även fast att kontaktpunkterna och samarbetet som etablerats på europeisk nivå skall sättas i förbindelse med samarbetet som utvecklats på nationell nivå. Förvaltningsområdet håller således på att knytas samman för att stödja samarbetet i det gränslösa vilket är en förutsättning för det förtroende som krävs bl.a. för effektiv marknadskontroll och ömsesidigt erkännande. En utredning pågår f.n. om hur det svenska kontaktpunktsystemet svarar mot de tre resolutionerna. 3.6 Medborgarnas möjligheter i EU För den enskilda människan innebär en väl fungerande inre marknad även rätt att flytta från ett land till ett annat och arbeta, studera eller bo där. Reformer när det gäller pensioner, socialförsäkringsförmåner och ömsesidigt erkännande av examina har ytterligare underlättat den enskilde medborgarens val. Kommissionen har i nära samarbete med och medlemsländerna tagit initiativ till en omfattande satsning för att utöka medborgarnas möjligheter att bättre utnyttja den inre marknaden. Tanken är att ge allmänheten saklig och lättillgänglig information om vad medlemskapet innebär - vilka möjligheter som erbjuds, men också vilka begränsningar som finns. Informationsinitiativet innebär att sju informationsbroschyrer inom olika områden har presenterats och kommer att presenteras . Broschyrerna som utkom handlar om att arbeta i ett annat EU- land, att flytta till ett annat EU-land och att studera, yrkesutbilda sig eller forska i ett annat EU-land. kommer två broschyrer om att köpa varor och tjänster i EU, inklusive finansiella tjänster och att resa i EU. Parlamentet har beviljat medel för den första delen som sträcker sig till . Om medlemsländerna ställer sig positiva till en fortsättning kommer de två sista broschyrerna att ges ut och kommer att behandla hälsa, säkerhet och jämställdhet samt tredjelandsmedborgarnas rättigheter på den inre marknaden. I pågår arbete med att ta fram förenklade broschyrer anpassade för handikappade. Dessa börjar distribueras . Regeringen stödjer en fortsatt satsning på informationsprojektet som är en del av kommissionens informationsprogram. 4 Grundläggande friheter på den inre marknaden 4.1 Fri rörlighet för varor Redan genom åtog sig att avskaffa tullar, kvantitativa restriktioner och andra hinder i handeln mellan medlemsstaterna. Eftersom medlemsländerna har samma tullar och samma handelspolitik mot tredje land finns det i princip inget behov av kontroller i handeln mellan dem av produkter som kommer från tredje land. När en vara har importerats till gemenskapen och tullbehandlats i något medlemsland skall den fritt kunna säljas mellan alla länder i gemenskapen. EG har en gemensam jordbrukspolitik, vilket innebär att frihandeln också kan omfatta jordbruksvaror. På samma sätt finns en gemensam fiskeripolitik. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Konsumenternas och företagens förtroende | | för den inre marknaden måste förstärkas. De ekonomiska aktörerna| | måste kunna utnyttja resultatet av de positiva ändringar som | | faktiskt genomförts och konsumenterna och arbetstagarna måste | | kunna lita på att produkterna uppfyller en tillfredsställande | | standard. | | Den fria varurörligheten är starkt beroende av klara regler. | | Gemensamt beslutade regler måste genomföras på ett enhetligt sätt.| | En gemensam bas är nödvändig inte minst som grund för avtalen med| | tredje land. | | Om reglerna är utformade i nationella bestämmelser måste | | principen om ömsesidigt erkännande av likvärdiga regler | | respekteras. Den nya informationsproceduren kommer | | förhoppningsvis att leda till att ömsesidigt erkännande används i| | större utsträckning och på ett mer enhetligt sätt. Överlag anser| | regeringen att informationsprocedurerna bör utnyttjas mer | | effektivt för att undvika handelshinder för svenska företag.