prop · GK03158 · 1997-01-01 00:00:00 — Om desinformation under höjd beredskap sprids i en radio- eller televisionssändning kan detta innebära ansvar för yttrandefrihets- brott. Finns det skäl att ifrågasätta ett programföretags sändningsrätt skall de regler om återkallelse av tillstånd, som även gäller i fredstid, till- lämpas. Det finns dock bestämmelser om innehav och förfogande av de tekniska hjälpmedel som behövs för sändningarna som indirekt kan försvåra för de programföretag som vill och har möjlighet att fortsätta sända TV eller radio i händelse av krig eller krigsfara. Det skall betonas att det inte är möjligt för myndighet eller annat allmänt organ att utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) på grund av innehållet i ett program förbjuda eller hindra innehav eller användning av sådana tek- niska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot sändningen (1 kap. 3 § YGL). Den som sänder radio eller television med stöd av tillstånd från regeringen eller Radio- och är även skyldig att söka tillstånd från för att få inneha och använda en radio- sändare. Bestämmelser om detta finns i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Enligt 20 § radiokommunikationslagen upphör giltigheten av tillstånd att använda radiosändare om kommer i krig. Detta sker utan föregående förordnande av regeringen. Det gäller inte tillstånd som har meddelats statliga myndigheter eller kommuner eller tillstånd som har meddelats enskilda organisationer eller företag som under krig skall bedriva verksamhet som är av särskild betydelse för totalförsvaret. Är i krig eller krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig får regeringen enligt 20 § radiokommunikationslagen meddela de föreskrifter om tillstånd att inneha och använda radiosändare som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. Bestämmelsen utgör grund för regeringens befogenhet enligt 13 kap. 6 § regeringsformen att i en krigssituation eller motsvarande meddela sådana föreskrifter om innehav och användning av radiosändare som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt (prop. 1992/93:200 s. 331). Radion och televisionen får inte tystna under höjd beredskap. Public service-företagens verksamhet är av stor betydelse för totalförsvaret. Bestämmelsen i radiokommunikationslagen om att meddelade tillstånd upphör att gälla kommer sannolikt inte att påverka deras sändningsrätt. Utredningen konstaterade att det är väsentligt att få detta fastslaget i förväg samt att det även är viktigt att lokal- och närradions sändningar kan fortsätta, för att kunna förmedla information till befolkningen i närområdet i en krigssituation. Utredningen föreslog därför en komplette- ring av bestämmelsen i radiokommunikationslagen så att de programföretag som sänder radio eller television med stöd av tillstånd från regeringen eller Radio- och enligt de radiorättsliga författningarna helt skall undantas från bestämmelsens tillämpning. I departementspromemorian Moderna telekommunikationer åt alla (Ds 1996:38) föreslås att bestämmelsen i 20 § första stycket radiokommuni- kationslagen upphävs. Det konstateras i promemorian att en tillämpning av bestämmelsen i praktiken skulle medföra att även innehavet av en radiosändare skulle bli otillåten, vilket inte är önskvärt eftersom sam- hället under höjd beredskap så långt det är möjligt måste kunna fungera som i fredstid. Förslagen i promemorian har i dessa delar ännu inte lett till något förslag till . Regeringen anser att principen om bevarandet av den fredstida struktu- ren för radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred bäst tillgodoses om bestämmelsen i 20 § första stycket radiokommunikationslagen upphävs helt. Det av utredningen föreslagna undantaget fyller främst funktionen att betona vikten av att radions och televisionens frekvenser inte bör tas i anspråk i en krigssituation. Även om ett sådant undantag skulle införas har regeringen alltid en möjlighet enligt 20 § andra stycket att meddela föreskrifter om tillstånd att inneha och använda radiosändare som behövs för försvaret eller säkerheten. Den möjligheten kan användas för det fall Försvarsmakten har behov av frekvenser som i fred utnyttjas av civila tillståndshavare och som i en krigssituation inte fyller lika stor funktion. Såsom har påpekats av och TV innebär utredningens förslag att vissa sändningsformer, t.ex. satellitsändningar, inte skulle omfattas av undantaget. För att bevara den fredstida strukturen inom radion och televisionen under höjd beredskap är det nödvändigt att bestämmelsen i 20 § första stycket radiokommunikationslagen inte blir tillämplig på tillståndspliktig ljudradio och TV. Eftersom bestämmelsen är otidsenlig och inte heller fyller någon funktion för telekommunikationer bör bestämmelsen upphävas. Andra bestämmelser som kan utgöra hinder för programföretagen att fortsätta med sina sändningar i en krigssituation är reglerna om för- fogande av egendom. Enligt förfogandelagen (1978:262) kan vid krig, krigsfara eller andra särskilt angivna förhållanden förfogande ske av egendom för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrån- komliga behov av sådan egendom, som inte utan olägenhet kan tillgodo- ses på annat håll. Genom förfogande kan t.ex. fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt och annan egendom med äganderätt eller nyttjande- rätt. Förfogande får inte riktas mot staten. Av förfogandeförordningen (1978:558) framgår att förfogandet kan avse radioanläggningar (2 § 3). Radiosändare ingår i radioanläggningar. Förfogande av en radiosändare är därför möjligt enligt nuvarande bestämmelser. Att förfogande inte får riktas mot staten innebär att statens egendom inte får tas i anspråk. Däremot är inte egendom som ägs av statliga företag såsom självständiga juridiska personer undantagen från be- stämmelsen om förfogande (prop. 1977/78:72 s. 88). De flesta program- företag som sänder radio eller TV i marknätet köper utsändningstjänster av , som är ett statligt ägt bolag. som sänder lokalradio och sammanslutningar som sänder närradio använder sig av egna sändare. Eftersom är en självständig juridisk person kan bolagets radiosändare tas i anspråk genom förfogande om landet kommer i krig eller krigsfara. Att förfoga över en radiosändare eller radioutrustning som är i drift är en yttrandefrihetsbegränsning. En begränsning av yttrandefriheten kan vara tillåten om den sker med hänsyn till rikets säkerhet (2 kap. 13 § regeringsformen). Begränsningar av rätten att sända radio- och TV- program i marknätet får även ske genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 2 § YGL). Regeringen anser att det kan finnas situationer när staten kan behöva förfoga över radiosändare eller sändarutrustning, antingen för att kunna nå ut med viktiga meddelanden till allmänheten eller av andra skäl med hänsyn till rikets säkerhet. Av yttrandefrihetsskäl är det dock viktigt att sändningar i radion och televisionen kan fortsätta under höjd beredskap och att sändare som används för detta ändamål inte skall tas i anspråk genom förfogande. Det vore önskvärt att all sändarutrustning som används för sändningar till allmänheten, oavsett vilken sändningsteknik som tillämpas, skulle undantas från risken att tas i anspråk. De sändare det finns starkast skäl att värna om är de som kontinuerligt används för radio- och TV-sändningar till allmänheten och som når ut till nästan hela befolkningen. Det är radiosändarna som brukas för de sändningar som sker med stöd av tillstånd från regeringen eller Radio- och ; dvs. sändningar från public service-företagen, TV4 och lokal- och närradion. Utredningen föreslår att ett undantag skall införas för radiosändare som utnyttjas för tillståndspliktiga sändningar enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen. Regeringen delar den uppfattningen. Rådet för mångfald inom massmedierna har påpekat att bestämmelsen innebär att en anläggning för trådsändning skulle kunna tas i anspråk genom för- fogande. Så torde vara fallet med nuvarande regler. Eftersom de TV- sändningar som regeringen ger tillstånd till skall vidaresändas i kabel- näten i enlighet med bestämmelsen i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen skulle ett förfogande av anläggningen kunna innebära att de tillstånds- pliktiga sändningarna från och tystnar. Rege- ringen anser att det inte överensstämmer med förslaget om oförändrade sändningsmöjligheter för programföretagen under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Undantaget bör därför även gälla sådan anläggning för trådsändning som vidaresänder de tillståndspliktiga TV-sändningarna i nätet. Några starkt vägande skäl mot att ta i anspråk utrustning som inte stadigvarande är i bruk finns inte. Det kan finnas olika skäl till att sänd- ningsutrustning inte begagnas. Programföretaget kan vara utan personal eller medel för att sända. Är utrustningen endast tillfälligt ur bruk skall den inte kunna tas i anspråk. Regeringen anser därför att förfogandelagen skall kompletteras så att det klart framgår att förfogande inte får ske av radiosändare eller utrustning som stadigvarande är i bruk för sändningar enligt de radio- rättsliga författningarna eller av trådanläggning som vidaresänder till- ståndspliktiga TV-sändningar. 5.3 beredskapsradio Regeringens bedömning: Regeringen är inte nu beredd att föreslå några åtgärder med anledning av utredningens förslag. Utredningen: Utredningen föreslår att kommunerna bör få möjlighet att vid krig eller förhöjd beredskap bedriva radioverksamhet i samarbete med den eller de som har tillstånd att sända närradio eller lokalradio i kommunen. För det fall att lämpliga samarbetspartners saknas bör man kunna gå ihop med angränsande kommuner och använda det regionala nätet i samarbete med kanal P4. Kommunalt avgränsade sändningar i kommunens egen regi bör också kunna komma i fråga som en sista utväg. Remissinstanserna: Ett fåtal kommuner har lämnat synpunkter på betänkandet. Flertalet av dessa stöder i huvudsak utredningens förslag. Vissa kommuner, exempelvis , ser dock svårigheter med inrättande av beredskapsradio på grund av att inte alla kommuner besitter den kompetens som krävs för att kunna samla in, redigera, presentera och sända material på ett sätt som motsvarar allmänhetens krav på god information och säker teknisk kvalitet. Radio- och påpekar att det inom närradion inte finns en självklar part att teckna avtal med, sådant avtal skulle behöva träffas med varje enskild sammanslutning som innehar tillstånd att sända närradio inom en kommun. Dessutom, menar verket, ökar svårigheterna med tanke på att kretsen av tillståndsinnehavare för närradion är synnerligen föränderlig. ställer sig tveksamt till att kommuner delvis skulle kunna ta över P4-nätet för egen informationsverksamhet. Det finns en risk för en sammanblandning av egeninformation och obunden nyhets- och informationsförmedling som skulle verka för- virrande för lyssnarna och kunna minska tilltron till de lokala SR- kanalernas opartiskhet. anser att det tydligare bör klargöras vilken beredskap kommunerna egentligen skall ha i ett krigsläge. Bakgrund: Kommunerna är högsta total- försvarsmyndighet på lokal nivå (lagen (1994:1720) om civilt försvar). Beträffande befolkningsskydd och räddningstjänst finns en överenskommen arbetsfördelning om varningssystemet Viktigt Med- delande till Allmänheten, VMA (se avsnitt 4.4). SRV har träffat överens- kommelser med den lokala kommersiella radion genom dess sam- om tillämpningen av VMA- systemet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är en uppgift för kommunerna själva att i första hand kartlägga och bedöma genomslagskraften av de sändningar som förekommer på lokal nivå och därefter analysera vilka behov som finns vad gäller möjligheterna att nå medborgarna med särskilt anpassad information. Regeringen är inte beredd att nu föreslå några åtgärder med anledning av utredningens förslag. 5.4 Varningsmeddelanden Regeringens förslag: Skyldigheterna för den kommersiella lokal- radion skall ändras till att gälla varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens frånsett att utredningen dels föreslog att VMA-systemet skulle inarbetas i program- företagens tillståndsvillkor, dels att den kommersiella lokalradion skulle få samma skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som public service-företagen. Remissinstanserna: Remissinstanserna stöder i huvudsak utred- ningens förslag. Många remissinstanser betonar hur väsentligt det är att skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden även omfattar de kommersiella radio- och TV-företagen. har inte svarat på remissen. konstaterar att den kommersiella lokalradion är en viktig resurs för att förmedla lokal information och viktiga meddelanden till allmänheten, inte minst vid akuta krissituationer och påfrestningar på samhället. i och län pekar på att det är i varningsskedet som det från samhällets synpunkt är mest angeläget att de kommersiella sändarna fungerar så att så många som möjligt nås av varning och en första information. Radio- och tillstyrker utredningens förslag att programföretagens skyldigheter skall framgå av lag och tillståndsvillkor men anser att det inte bör hindra att överenskommelser träffas mellan och tillståndshavarna om de närmare villkoren för hur meddelandena skall sändas, så länge villkoren grundas på de i lag angivna skyldigheterna. Verket har inget principiellt att erinra mot utökade skyldigheter för lokalradion att sända myndighetsmeddelanden men pekar på att, i synnerhet om skyldigheten skall gälla under nu- varande tillståndsperiod, innebörden av bestämmelsen bör preciseras så att skyldigheten inte gäller för mer ordinära myndighetsmeddelanden. och TV ifrågasätter om inte den före- slagna lydelsen av 23 § lokalradiolagen går längre än som behövs; det bör vara varningsmeddelanden och inte meddelanden av mer allmän karaktär som skall omfattas av skyldigheten. och anser att lagstiftningen bör vara allmänt hållen och inte så detaljerad och omfattande att programföretagens själv- ständighet inom ramen för yttrandefrihetslagstiftningen påverkas. Rådet för mångfald inom massmedierna anser att det faktum att en skyldighet att sända myndighetsmeddelanden bör framgå av lag och sändnings- tillstånd inte skall hindra ett fortlöpande samarbete mellan program- företagen och eller annan myndighet inom totalförsvaret på frivillighetens grund angående meddelandets utformning. Lokal- och närradiokommittén anser att lagändringen om myndighetsmeddelande för lokalradion bör genomföras och träda i kraft redan under löpande tillståndsperiod, under förutsättning att det gäller varningsmeddelanden om situationer av visst allvar, där fara för liv, hälsa eller egendom föreligger och inte myndighetsmeddelanden av mer alldaglig karaktär. Kommittén anser att förslaget kan genomföras under nuvarande tillståndsperiod. Enligt kommittén finns det nämligen ett sådant starkt allmänintresse av en sådan ändring som den belastning skyldigheten skulle innebära för tillståndshavaren är liten i förhållande till den skyldighet som finns . Bakgrund: För att få sända radio och television i marknätet krävs tillstånd antingen av regeringen eller Radio- och . Regeringen är tillståndsmyndighet för TV-sändningar och radiosändningar i hela landet och till utlandet. Sändningstillstånd har meddelats bl.a. , , och (publ) (TV4). Sändningstillstånd meddelade av regeringen får förenas med villkor av olika slag. Ett sådant villkor som får ställas på ett programföretag är skyldigheten att kostnadsfritt sända myndighets- meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. I sändningstillstånden för , och föreskrivs en sådan skyldighet att sända meddelanden, medan för TV4 gäller att meddelanden endast behöver sändas kostnadsfritt i nödsituationer. Radio- och meddelar tillstånd att sända närradio och lokalradio. Enligt 23 § lokalradiolagen (1993:120) skall den privata kommersiella lokalradion i nödsituationer sända meddelanden till allmänheten utan ersättning om en myndighet begär det. och har haft överenskommelser med () om tillämpning av informationssystemet Viktigt meddelande till allmänheten, VMA. Överenskommelserna förnyades , när även TV4 träffade en motsvarande överenskommelse med SRV. har SRV en överenskommelse även med om den lokala kommersiella radions medverkande i VMA-systemet. Föreningen, som är branschorgan för kommersiell lokalradio, förbinder sig i denna överenskommelse bl.a. att verka för att programbolag och radiostationer informeras om överenskommelsen och dess rutiner. För närradio, kabelsändningar och satellitsändningar finns inga be- stämmelser om myndighetsmeddelanden. Skälen för regeringens förslag: Tillkomsten av nya radio- och TV- kanaler vid sidan av public service-radio och TV har inneburit att människors lyssnande och tittande har kommit att spridas på allt fler kanaler. Att snabbt nå människor med varningsmeddelanden vid allvar- liga krissituationer bör därmed inte längre vara en uppgift endast för public service-företagen. Möjligheten att nå ut med viktiga meddelanden till allmänheten är en grundläggande förutsättning för att kunna skydda medborgare och egendom såväl vid allvarliga olyckor i fredstid som under höjd bered- skap. För att säkerställa att så kan ske finns en möjlighet för staten att i sändningstillstånd ställa krav på att radio- och TV-företag som sänder med tillstånd av regeringen skall sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. För den kommersiella lokal- radion återfinns motsvarande skyldighet i lokalradiolagen. Utredningen har föreslagit att kommersiell radio åläggs samma skyl- digheter som public service-företagen när det gäller myndighetsmed- delanden. Detta skulle innebära att myndigheter har rätt att kräva att samtliga typer av meddelanden sänds, inte endast sådana som krävs för att varna allmänheten vid en svår påfrestning, olycka eller liknande. Regeringen anser i likhet med några av remissinstanserna att förslaget går för långt. Vill myndigheterna i normala situationer använda lokalradion för att informera medborgarna bör de göra detta under köpt reklamtid (jfr prop. 1992/93:70 s. 28). Syftet med att ställa krav på radio- och TV-företag att sända med- delanden på begäran av en myndighet är att säkerställa att allmänheten i alla situationer kan nås av varningsmeddelanden när det bedöms finnas risk för skada på människor, egendom eller miljön. Mot bakgrund av att flera privata lokalradiostationer har relativt stora lyssnargrupper, särskilt bland yngre människor, är det av stor vikt att också deras lyssnare kan nås av viktiga meddelanden. Även varningsmeddelanden som sänds ut i syfte att förebygga och begränsa skador på egendom eller miljö bör, enligt regeringens mening, kunna omfattas av en sådan bestämmelse. Lokalradiolagens bestämmelse om skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden i nödsituationer bör således ändras till att avse sådana varningsmeddelanden. Programföretag bör därutöver kunna träffa frivilliga överenskommelser med SRV angående varningssystemets närmare utformning. Regeringen föreslår alltså att de programföretag som sänder lokalradio får något utökade förpliktelser jämfört med . Utredningen föreslog att deras förslag gällande lokalradion, som innebar ännu större förplikt- else, skulle träda i kraft först . Som skäl för detta anfördes att staten riskerar att bli skadeståndsskyldig för det fall reglerna för lokal- radion ändras under pågående tillståndsperiod. har ansett att ändringen kan träda i kraft redan under nuvarande tillstånds- period. Ingen remissinstans har haft kritiska synpunkter på utredningens förslag. Regeringen anser att den föreslagna skyldigheten att sända varnings- meddelanden inte innebär någon stor förändring jämfört med skyldig- heten att sända myndighetsmeddelanden i nödsituationer. Det finns ett starkt allmänintresse av att en sådan ändring av bestämmelsen görs. Vid en avvägning mellan statligt och enskilt intresse av ändringen anser regeringen det allmänna intresset väga tyngre. Eftersom lokalradion på frivillig väg åtagit sig att medverka vid sändningar av VMA torde detta inte vara något problem för branschen. Krav på att sända myndighetsmeddelanden gäller således program- företag som sänder med tillstånd av regeringen och tillståndshavare för lokalradio, men inte för närradiosändningar eller sändningar i satellit och kabel. Det av SRV utvecklade VMA-systemet bedöms i huvudsak fungera väl av de programföretag som tillämpar det. Regeringen ser VMA- systemet som ett sätt att praktiskt tillämpa de krav som staten via lag och sändningstillstånd ställer på programföretag. VMA-systemet kan ses som en del av hela systemet med myndighetsmeddelanden i radio och TV. VMA utgör en i detalj närmare utformad arbetsordning på befolk- ningsskyddets och räddningstjänstens område mellan räddningsledare runt om i landet och programföretagens sändningsledning. En sådan tydlig arbetsordning fyller en viktig funktion i och med att alla in- blandade vid exempelvis en allvarlig olycka känner till vilka som skall kontaktas (se avsnitt 4.4). Regeringen bedömer att SRV bör kunna fortsätta samarbetet via frivilliga överenskommelser om VMA-systemet med radio- och . Regeringen utgår därför från att de överenskommelser som finns mellan SRV och olika programföretag kommer att fortsätta gälla även . Programföretagens skyldigheter att sända myndighets- meddelanden skall framgå av lag och sändningstillstånd. Räddnings- verkets överenskommelser med programföretag om VMA-systemet skall grundas på de regler som gäller i radio- och TV-lagen samt i olika pro- gramföretags sändningstillstånd, i de fall sådana förekommer. Överens- kommelser av detta slag är frivilliga och skall inte gå längre än de krav som ställs i lag och sändningstillstånd. Regeringen vill understryka att de krav om att sända myndighets- meddelanden som finns i radio- och TV-lagen, lokalradiolagen samt i olika programföretags sändningstillstånd, gäller alla myndigheter. Även myndigheter utanför befolkningsskyddets och räddningstjänstens område, dvs. myndigheter som inte omfattas av VMA-systemet, har alltså rätt att få viktiga meddelanden sända i radio och TV. 5.5 Beredskapen för den avgiftsfinansierade radion och televisionen Regeringens bedömning: Utgångspunkten för de villkor om bered- skapsplanering som staten ställer på public service-verksamheten skall liksom vara att de bestämmelser om bolagens program- verksamhet som meddelas i sändningstillstånd skall vara vägledande också för verksamheten under höjd beredskap eller vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Liksom skall föreskrivas att om höjd beredskap råder i landet skall och utgöra själv- ständiga organisationer inom totalförsvaret och lyda direkt under regeringen. Utbildningsradions resurser skall i en sådan situation tillföras de två andra programbolagen. Vidare skall liksom nu ansvaret för en tillräcklig beredskap vila på de verkställande direktörerna för och . Bakgrund: beslutade om propositionen En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997-2001 (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). fattade regeringen beslut om sändningstillstånd för , och . De nya sändningstill- stånden gäller . Undantaget är Utbildningsradions tillstånd som gäller . regleras verksamheten i krig och krigsfara genom villkor i samband med , och Utbildningsradios medelstilldelning. Skälen för regeringens bedömning: Tillgången till radio- och TV- program varierar kraftigt. Vissa hushåll har enbart tillgång till de tre markbundna kanalerna SVT1, SVT2 och TV4, medan andra hushåll även väljer att ta emot TV-program som sänds via satellit. På samma sätt varierar tillgången på radioprogram. I vissa områden finns enbart kanaler. Hela radio- och TV-utbudet når alltså inte alla hushåll i . Public service-företagens kanaler når dock i stort sett samtliga hushåll.