prop · GK03133 · 1997-01-01 00:00:00 — Härtill kommer att det är ovanligt att någon av rättens ledamöter får förhinder under en pågående process varför en undantagsregel skulle behöva tillgripas mycket sällan. Enligt rege- ringens mening finns det mycket att vinna i effektivitetshänseende om det för hovrätt införs en regel som en påbörjad förhandling kan fullföljas även en juristdomare eller en nämndeman får förhinder. Tingsrätt och länsrätt De ändringar i bestämmelserna om underrättens sammansättning som vi föreslagit i avsnitt 5 och 6 föranleder vissa överväganden om när rätten kan slutföra ett mål trots att någon eller några av ledamöterna fått förhinder. Utgångspunkten är som vi har redovisat att för varje måltyp finna den handläggningsform som objektivt sett är så effektiv och rationell som möjligt och som uppfyller nödvändiga rättssäkerhets- och kvalitetskrav. För att detta mål skall vara uppfyllt krävs bestämmelser om domförhet vid förhinder för en ledamot. I annat fall skulle rätten vara tvungen att sammanträda i en förstärkt sammansättning utan att målets svårighetsgrad eller omfattning motiverar detta. Vid normalsammansättningen en juristdomare och två nämndemän föreslås i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. att rätten om en av nämndemännen får förhinder skall vara domför med en juristdomare och en nämndeman. pekar i sitt remissvar på att detta visserligen påverkar majoritetsförhållandet mellan juristdomare och nämndemän men att man inte har någon erinran mot förslaget eftersom den situationen kan förväntas bli ovanlig. Länsrätten i avstyrker att rätten skall vara domför med endast en nämndeman eftersom sammansättningen skulle bli alltför tunn. Enligt länsrätten är behovet av en sådan regel också tämligen begränsat. Även Riksåklagaren avstyrker att ett mål skall kunna avgöras av en juristdomare och en nämndeman varvid nämndemannen ensam i vissa fall skulle kunna bestämma utgången. Som påpekats under remissbehandlingen torde det bli ovanligt att endast en nämndeman deltar i avgörandet. I mer omfattande mål kommer ju en förstärkt sammansättning att förekomma. Enligt rege- ringens mening skulle dock avsaknaden av en regel om fortsatt domförhet vid förhinder för en nämndeman medföra att rätten ser sig tvungen att sammanträda i en förstärkt sammansättning för säkerhets skull . Andra gånger torde, vid förhinder för en nämndeman, en kanske nästan avslutad förhandling få tas om, något som knappast är till fördel för parterna. Enligt vår mening är det inte rationellt eller effektivt att rätten skall sammanträda i förstärkt sammansättning annat än när ett måls faktiska svårighetsgrad eller omfattning motiverar detta. Vid en avvägning av dessa omständigheter anser regeringen att man får acceptera att ett mål eller ärende vid det fåtal tillfällen det kan bli fråga om avgörs i en något svagare sammansättning än vad som följer av huvudregeln. Även vid förstärkt sammansättning bör ett mål kunna avgöras vid förhinder för någon eller några av ledamöterna. Samtliga remissinstanser tillstyrker promemorians förslag i denna del eller lämnar det utan erinran. Flera av remissinstanserna har dock synpunkter på den lagtekniska utformningen. Enligt sin nuvarande lydelse utgör 1 kap. 3 b § första stycket rättegångs- balken en domförhetsregel medan bestämmelsen i tredje stycket är en fakultativ regel som reglerar möjligheten att utöka rättens sammansättning. Även i fortsättningen bör domförheten följa av huvudregeln, dvs. vid förhinder för en ledamot är rätten domför med, i ytterlighetsfallet, en jurist- domare och en nämndeman även om förhandlingen har inletts i förstärkt sammansättning. Självfallet måste rätten i sådant fall överväga om målet, mot bakgrund av dess omfattning och svårighetsgrad, är lämpligt att avgöras i en mindre kvalificerad sammansättning eller om det bör tas om i från början. Formellt är dock rätten alltid domför enligt regeln i första stycket. Enligt regeringens mening krävs det inga särskilda bestämmelser om detta. Likväl bör, för tydlighetens skull, en hänvisning göras till domförhetsregeln i paragrafens första stycke. Vårt förslag i denna del avviker från Lagrådets förslag. För att inte nämndemännen skall kunna hamna i en minoritetssituation gentemot juristdomarna bör vidare en särskild regel införas av innebörd att rätten aldrig kan vara domför med två juristdomare och en nämndeman. Det innebär alltså att en förhandling där rätten när förhandlingen inleds består av två juristdomare och tre nämndemän kan avslutas med en juristdomare och tre, två eller en nämndeman eller två juristdomare och två nämndemän. Vårt förslag avviker således i detta avseende från promemorians förslag. Det har också omarbetats i anledning av remisskritiken. Motsvarande reglering föreslås för 1 kap. 8 § RB, 14 kap. 17 § och 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 8 Utvidgad ensamdomarkompetens i länsrätt Regeringens förslag: En generell regel införs om att länsrätt är domför med en juristdomare ensam vid slutligt avgörande i mål av enkel beskaffenhet. Denna regel föreslås ersätta gällande regler om ensamdomarbehörighet i vissa av de fall som räknas upp i 18 § fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Möjligheten att avgöra ett mål med en juristdomare ensam utökas också till att avse ytterligare ett antal uppräknade målkategorier. Gränsen för ensamdomarbehörighet i mål som rör inkomstbeskatt- ning höjs från till ett halvt basbelopp. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker förslagen i huvudsak. ombudsmän avstyrker dock förslaget om en generell regel om ensamdomarbehörighet i mål av enkel beskaffenhet medan vill att en generell regel ersätter hela 18 § fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Länsrätten i , som tillstyrker en generell regel kompletterad med vissa uppräknade fall, avstyrker den föreslagna utvidgningen av antalet målkategorier. Kam- marrätten i och avstyrker en belopps- regel i skattemål medan Regeringsrättens ledamöter och Länsrätten i anser att en generell beloppsregel bör införas för alla mål. Länsrätten i och anser att gränsen bör sättas högre än ett halvt basbelopp. Skälen för regeringens förslag: En länsrätt är som huvudregel domför med en juristdomare och tre nämndemän (17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Särskilda domförhetsregler gäller för mål enligt kommunallagen, kyrkolagen och fastighetstaxeringslagen. Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan omständighet får fyra nämndemän sitta i rätten. I vissa uppräknade fall är rätten domför med en juristdomare (18 § samma lag). Sådana mål som har avgjorts av ensam- domare benämns i bl.a. statistiksammanhang som E-mål. I avsnitt 5 föreslås att länsrätten som huvudregel skall vara domför med en juristdomare och två nämndemän samt att rätten i svåra och omfattande mål skall kunna bestå av två juristdomare och tre nämndemän. I detta avsnitt behandlas frågan om när länsrätten skall kunna avgöra ett mål med en juristdomare utan medverkan av nämndemän. När det gäller inriktningen av en sådan översyn vill regeringen framhålla följande. Som tidigare angetts råder en bred enighet om att lekmannamedverkan vid våra domstolar är av stort värde för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn och kontroll. Medverkan av nämndemän är ägnat att vidmakthålla medborgarnas förtroende för rättskipningen. Säkerheten i dömandet främjas av om mer än en domare sitter i rätten. Såväl en rättsfråga som en bevisfråga får i princip antas bli säkrare bedömd av en domstol med flera ledamöter än av en ensamdomare. Särskilt bevisfrågornas bedömning gagnas av en flerdomarsammansättning. Till förmån för endomaralternativet talar effektivitetshänsyn. Det är viktigt att särskilt mindre och enklare mål avgörs genom ett snabbt, smidigt och billigt förfarande. Ett sätt att åstadkomma detta är att utnyttja möjligheten att avgöra mål i enklare sammansättning. Såväl juristdomarna som nämndemännen kan därigenom koncentrera sig på prövningen av de svårbedömda målen. Inget mål bör avgöras av fler domare än som är motiverat i det enskilda fallet. Vid den avvägning som alltså nu är aktuell vid utformningen av domförhetsreglerna för länsrätt gör sig några särskilda aspekter gällande. De statsfinansiella kraven har alltjämt hög aktualitet för förvaltnings- domstolarna. Organisationen är föremål för betydande nedskärningar. Under sådana förhållanden bör ingen del av verksamheten vara undantagen strävandena för en ökad effektivisering. innebär införandet av prövningstillstånd i kammarrätt att tyngdpunkten i rättsskipningen förskjuts mot länsrätterna och att kraven på rättssäkerhet i första instans blir särskilt framträdande. Införandet av prövningstillstånd kan emellertid inte ses som en isolerad företeelse. Genom att regler om obligatorisk tvåpartsprocess införts vid de allmänna förvaltningsdomstolarna ökas förutsättningarna för att utredningen i målen blir fyllig och att saken blir allsidigt belyst. Vidare innebär de ändrade instansreglerna i många fall att länsrätten förts in i instanskedjan som därigenom fått en betryggande längd. De måltyper som tillförts länsrätten har tidigare avgjorts utan lekmannamedverkan i kammarrätt. När det särskilt gäller skattemålen innebär den nya taxeringslagens system med omprövning av skattenämnd ett starkt lekmannainflytande. Från läns- rättshåll har riktats kritik mot den nuvarande ordningen för att den är alltför restriktiv när det gäller att godta ensamdomarbehörighet. Sammanfattningsvis talar starka skäl för en ordning som ger möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om ett mål skall avgöras av en juristdomare ensam eller om nämndemän skall medverka i avgörandet. Mål av enkel beskaffenhet Länsrätten är domför med en juristdomare ensam i de fall som anges i 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Denna uppräkning avser även vissa måltyper som annars enligt 17 a § samma lag skulle avgöras av en juristdomare och två särskilda ledamöter. Bestämmelsen är utformad som en katalog som noga preciserar vilka kriterier som skall gälla för att ett mål skall få avgöras av en ensam domare. Katalogen avslutas med en bestämmelse om att mål i vilken saken är uppenbar alltid kan avgöras av ensamdomare. En utgångspunkt för regleringen är att den skall fånga upp okomplicerade och brådskande mål. I promemorian Översyn av förvaltningsprocessen föreslås en generell regel om att länsrätt är domför med en juristdomare ensam vid slutligt avgörande i mål av enkel beskaffenhet. Denna regel föreslås ersätta gällande regler om ensamdomarbehörighet i vissa uppräknade fall. Remissinstanserna är överlag positiva till en sådan ordning. Justitie- ombudsmannen anser däremot att den nuvarande ordningen bör behållas. Som konstaterats ovan finns det enligt regeringens mening flera om- ständigheter som talar för ett utökat utrymme för E-målsdömande. Länsrätternas nya målgrupper innehåller självfallet mål som ofta är såväl enkla som brådskande. Exempel på detta är studiestöds- och kriminal- vårdsmål. Mål om förvar enligt utlänningslagen är i allmänhet brådskande. Bland dessa mål finns dock enstaka som både är komplicerade och sådana som inte påkallar snabba beslut. För den genomsnittliga länsrätten har den nya ordningen inte inneburit tillskott av någon enskild, numerärt stor måltyp. Att konstruera lämpliga, individuellt utformade domförhetsregler för ett målområde som innehåller flera hundra måltyper är i praktiken ogörligt. Varje måltyp innehåller i sin tur såväl enkla som svåra mål. Vad som skall tillhöra den ena eller andra gruppen kan dessutom förändras genom ändringar i den materiella lag- stiftningen och genom praxisbildningen. Sammanfattningsvis saknas det enligt regeringens mening förut- sättningar att systematiskt utvidga katalogen över ensamdomarmål med nya målgrupper. I stället bör, som föreslås i promemorian, metoden med ett generellt rekvisit som överlåter ställningstagandet till rätten få utökat utrymme. Det kan emellertid ligga ett värde i att, vid sidan av ett generellt rekvisit, behålla en del av de uppräknade målgrupperna och besluts- situationerna, dels i fråga om beslut som inte innebär att mål avgörs slutligt dels när det gäller avgöranden i mål som utan att vara okomplicerade ändå av skilda skäl bör kunna anförtros ensamdomare. Vilken omfattning en sådan katalog skulle få hänger delvis samman med räckvidden av det generella rekvisitet. Vi återkommer till denna fråga i det följande. Det nuvarande kriteriet - att saken skall vara uppenbar - har kritiserats för att vara alltför snävt. Det finns mål som är enkla utan att för den skull vara uppenbara. Vid utformningen av motsvarande regel för tingsrätterna förekom ingående överväganden som sträckte sig över en följd av år innan bestämningen mål av enkel beskaffenhet infördes. Någon principiell skillnad med utgångspunkt i målområden eller något annat förhållande, som skulle utgöra hinder för att införa detta rekvisit även för förvalt- ningsdomstolarnas del finns enligt vår mening inte. Enligt är det ur rättssäkerhetssynpunkt olyckligt om det införs en domförhetsregel som grundar sig på en så allmänt hållen regel som den nu föreslagna och att den lämnar ett alltför stort utrymme för olika tolkningar. Enligt regeringens mening bör för länsrätternas del samma ordning kunna gälla som för tingsrätterna, nämligen att man med förtroende kan överlämna till den enskilde domaren att, med ledning av en allmänt hållen regel av angiven innebörd, avgöra frågan om rättens sammansättning. Vid tillkomsten av den motsvarande regeln i framhölls risken för att domar, som meddelats med stöd av en sådan regel, skulle komma att undanröjas av hovrätten på grund av att hovrätten skulle anse att målet inte varit av enkel beskaffenhet. Detta hade nämligen inträffat i ett par uppmärksammade fall. För att förhindra sådana konsekvenser infördes med den nya regeln en ordning i , enligt vilken det krävdes att den bristande domförheten kunde antas ha inverkat på målets utgång och inte utan väsentlig olägenhet kunde avhjälpas i hovrätten. I lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:95 s. 51 f.) uttalades också att en sådan regel medförde att återförvisningsfrågorna kunde lösas på ett godtagbart sätt. Bristande domförhet kan enligt system angripas genom klagan över domvilla och även beaktas vid överklagande av domar i ordinär väg. I förvaltningsprocesslagen saknas institutet domvilla. Omständigheter, som kan föranleda undanröjande av ett beslut på grund av domvilla, kan emellertid beaktas vid prövning av en resningsansökan. Regeringsrätten har även i en del fall vid talan mot avgöranden i ordinär väg återförvisat mål på grund av bristande domförhet. Detta har bl.a. skett i mål enligt kommunallagen vari kammarrätt åsidosatt kravet på särskilda ledamöter när förutsättningen enligt 13 a § lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar, att överklagandet uppenbarligen inte kan bifallas, inte varit uppfylld. Det förekommer även att kammarrätt återförvisar mål till länsrätt när saken inte bedömts ha varit uppenbar. Problematiken rörande risk för återförvisning är således en realitet även i förvaltningsdomstolarna och det blir därmed mer en gradskillnad än en artskillnad om kriteriet uppenbar ersätts med enkel beskaffenhet . ifrågasätter om det inte bör införas en uttrycklig regel även för förvaltningsdomstolarna av innebörd att bristande domförhet skall föranleda undanröjande endast om det kan antas att det har inverkat på målets utgång. Även om det för förvaltningsprocessens del inte skapas någon uttrycklig regel av innebörd att bristande domförhet skall föranleda undanröjande endast om det kan antas att det inverkat på målets utgång, saknas det anledning att anta att Regeringsrätten eller kammarrätterna skulle upprätt- hålla en strängare tillämpning än vad som gäller för tingsrätternas del. Även om det nuvarande regelsystemet och praxis i frågan hos de allmänna domstolarna (NJA 1991 s. 783) kan tjäna till viss ledning, finns det anled- ning att för förvaltningsdomstolarnas del särskilt framhålla att ett begrepp av arten enkel beskaffenhet till sin natur är sådant att det ger ett visst utrymme för olika tolkningar. Vid bedömningen av om återförvisning skall ske eller inte i ett konkret fall bör särskild vikt läggas vid frågan om vad som, såvitt avser utgången i målet, kan vinnas genom en återförvisning. Borde utgången i målet enligt den överprövade domstolens bedömning bli densamma som tidigare, torde undanröjande ske med restriktivitet. Risken för återförvisning på grund av felaktig tillämpning av dom- förhetsreglerna torde därmed enligt vår mening bli så ringa att den inte utgör något hinder mot införandet av enkel beskaffenhet som ett generellt kriterium för ensamdomarprövning eller medföra att någon sär- skild regel av den innebörd som föreslår behöver införas. Vi föreslår mot denna bakgrund att det nuvarande kriteriet i 18 § fjärde stycket 11 p. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om mål i vilken saken är uppenbar ersätts med lokutionen mål av enkel beskaffenhet . I konsekvens med detta föreslås i promemorian att motsvarande änd- ringar göras i 17 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar för mål enligt kyrkolagen respektive kommunallagen, dvs. att även dessa kategorier av mål skall kunna avgöras av en juristdomare ensam utan medverkan av särskilda ledamöter, i de fall målet är av enkel beskaffenhet. Den nuvarande rättsbildningen när det gäller återförvisning i kommunala mål blir därigenom inaktuell. Länsrätten i anser att nuvarande regler om att särskilda ledamöter alltid skall delta i avgöranden i mål som prövas i sak och där överklagandet inte är utsiktslöst bör behållas. Regeringen anser dock inte att det finns några skäl att särbehandla dessa mål. Övriga remissinstanser har heller inte haft några erinringar mot förslaget. Samma rekvisit bör alltså gälla i dessa mål som för ensam- domarmål i övrigt. Regeln i 18 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om att mål skall prövas i fullsutten rätt om det är påkallat av särskild anledning, utgör enligt vår mening en tillräcklig garanti för att nämndemän kommer att medverka i erforderlig utsträckning även . Återstoden av innehållet av 18 § bör utformas mot bakgrund av det nya rekvisitet och med utgångspunkten att detta rekvisit i princip skall täcka de behov som uppstått framförallt genom länsrätternas utvidgade målområde. Förslagen i detta avsnitt medför att en översyn av behörigheten för notarier att avgöra mål måste göras. Regeringen har för avsikt att göra en sådan översyn. Beträffande första stycket föreslog regeringen i lagrådsremissen att punkt 4 som innehåller särskilda bestämmelserna om tillvidarebeslut rörande körkort skulle upphävas. Detta till följd av att länsrätt inte längre meddelar sådana tillsvidarebeslut i avvaktan på slutligt avgörande av ett mål. Denna befogenhet utövas numera av länsstyrelse. Lagrådet menar dock att punkten bör stå kvar eftersom beslut kan överklagas till länsrätten som bör kunna avgöra målet med endast en juristdomare i uppenbara fall. Regeringen delar uppfattningen att sådana mål som avser prövning av beslut som regel bör kunna avgöras av en ensam juristdomare. En sådan behörighet följer emellertid redan av den nya bestämmelsen om att mål av enkel beskaffenhet skall kunna avgöras av en juristdomare. Någon särskild bestämmelse för dessa mål behövs alltså inte. Även beslut enligt punkt 5 har numera flyttats från länsrätt. Sådana beslut om bl.a. certifikat och elevtillstånd fattas numera av . Även denna punkt kan således upphävas. Det finns inte skäl att göra några ändringar i andra eller tredje stycket som innehåller regler om ensamdomarbehörighet vid beslut som inte innefattar prövning i sak respektive åtgärder som avser beredandet av ett mål. Katalogen De frågor avses med fjärde stycket 1-10 är av skiftande karaktär. I promemorian föreslås att vissa av punkterna upphävs och att andra behålls. Vidare föreslås att katalogen skall kompletteras med ytterligare några punkter om ensamdomarbehörighet i vissa måltyper. Riksskatte- verket anser att alla punkter i 18 § fjärde stycket bör mönstras ut och ersättas en generell regel av innebörd att länsrätten är domför med en juristdomare ensam vid beslut som innebär avgörande i sak av mål som rör mindre belopp, mål av brådskande karaktär liksom mål av enkel beskaffenhet. Metoden att i lagtexten ta upp en katalog över mål som omfattas av ensamdomarbehörigheten har den nackdelen att den kan bli oöverskådlig och, framförallt, att den kräver ständiga justeringar i takt med att ändringar sker i speciallagstiftningen. Flertalet av de situationer som f.n. och senare kan behöva anges i uppräkningen i punkterna 2-4 skulle också kunna fångas in med rekvisitet mål av brådskande beskaffenhet . Regleringen skulle kunna kompletteras med motivuttalanden av innebörd att situationer som omfattas av de angivna punkterna är sådana som avses med rekvisitet. En nackdel med en sådan bestämning är dock att den är oprecis. I länsrätt finns ett antal målgrupper som enligt domstolens arbetsordning är för- tursmål eller av förturskaraktär och i den meningen är brådskande men där det ingalunda bör komma i fråga att avgöra dem med ensamdomare. Ett exempel på detta är intagningsbeslut i den psykiatriska tvångslagstift- ningen, som enligt uttryckligt stadgande skall prövas skyndsamt och tas upp till avgörande från den dag då ansökan eller skrivelse med överklagande kom in till länsrätten (35 § lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård och 21 § lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård). Det bör inte heller komma i fråga att avgöra mål om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga - vilka i allmänhet handläggs med förtur - slutligt utan medverkan av nämndemän. En möjlighet vore att i lagtexten särskilt ange målgrupper som visserligen är brådskande men som ändå kräver nämndemannamedverkan. Mot en sådan ordning skulle emellertid samma kritik kunna riktas som mot den nuvarande. Enligt regeringens mening talar därför övervägande skäl för att i detta hänseende behålla den nuvarande lagstiftningstekniken. Det finns t.o.m. anledning att komplettera uppräkningen med ytterligare målgrupper som handläggs av länsrätt som första domstolsinstans. Vi återkommer strax till detta. När det gäller den nuvarande katalogen gör regeringen följande bedömning. Punkt 1 - mål om utdömande av vite - hade för länsdomstolsreformen 1971 sin betydelse i skattemål och mål om verkställighet enligt . Förstnämnda måltyp, som oftast föranleds av underlåtenhet att fullgöra deklartionsskyldigheten, torde i allmänhet vara av enkel beskaffenhet. Mål om utdömande av vite enligt kan ha mera skiftande karaktär och ibland innehålla bevisfrågor. Majoriteten av vitesmålen i länsrätt följer viteslagen och avser överträdelser av lagar om bl.a. arbetsmiljö, naturvård, djurskydd, hälso- skydd, miljöskydd, skogsvård samt byggnadslagstiftningen. Sådana mål är inte sällan komplicerade och avser inte obetydliga belopp. Sammantaget saknas det skäl för att behålla punkten som alltså bör upphävas. Punkt 2 om vissa mål med anknytning till beskattningsområdet, punkt 3 om mål om vissa brådskande omhändertaganden och i viss mån punkt 4 om bl.a. mål om anstånd med betalning av skatt eller socialavgifter innehåller mål som typiskt sett är brådskande men ingalunda enkla. Det nya rekvisitet påkallar i sig ingen justering av innehållet i dessa punkter. Det är heller inte aktuellt att för de situationer som avses med punkterna ändra omfattningen av ensamdomarbehörigheten. Mål enligt punkt 5 - mål om uppdelning av taxeringsvärde, punkt 7 - mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna, punkt 8 - mål om offentligt biträde i ett ärende hos en annan myndighet, punkt 9 - vissa körkortsmål och punkt 10 - vissa mål enligt luftfartslagen - är till sin karaktär sådana att