prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Den ena är fall där utlänningen har lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få uppehållstillstånd i under förutsättning att uppgifterna är sanna och där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra situationen är något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ärenden som karakteriseras av att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även bland skyddskategorier. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren enligt utredningen tala med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara närvarande. Ett formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela utredningen skall göras om på nytt. Regeringen vill inledningsvis erinra om att även i fortsätt- ningen själv bestämmer formen för den muntliga handläggningen. Det bör dock understrykas att de råd som har lämnat enligt regeringens uppfattning avsevärt bör kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten med att verkets beslutsfattare i för liten utsträckning själva talar med utlänningen. Framhållas bör även att det finns exempel på ärendekategorier där beslutsfattarens närvaro i princip är obehövlig. Dit hör ärenden om avvisningar till tredje land. Självfallet går det inte att ställa upp något krav på att verket utan urskiljning måste iaktta utredningens råd i minsta detalj. Regeringen utgår dock från att verket kommer att vidta åtgärder som syftar till att eliminera de nu beskrivna problemen. När det gäller förhållandena hos gäller i princip samma problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på att det kan finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen. Ärenden där en tilltrosbedömning är direkt avgörande för utgången av ärendet och s.k. vågskålsfall är av sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av beslutsfattaren kan vara påkallat. Även i andra fall kan ett sådant behov uppkomma. För nämndens vidkommande torde, som påpekat, den naturligaste formen för muntlig handläggning i dessa fall vara formella sammanträden. Regeringen vill slutligen påpeka att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om ärendet avgörs av ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam tar hand om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med deltagande av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter deltar i handläggningen. Regeringen instämmer i Flyktingpolitiska kommitténs rekommendation att i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse om att muntliga utredningar skall spelas in på band. Som kommittén påpekat bör på det sättet t.ex. tveksamheter om vad som avhandlats och hur tolkningen genomförts kunna undanröjas. Verket bör vidare införa regler om att den asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön. En kvinna som har varit utsatt för sexuellt våld bör t.ex. kunna få redogöra för detta för en kvinnlig tjänsteman som har erforderlig utbildning och kompetens för att sköta en utredning av detta slag. Dessutom bör behovet av att tjänstgörande tolk är av samma kön som sökanden beaktas. bör vid utformandet av föreskrifterna fästa avseende vid de rekommendationer som har utfärdat på området (bl.a. EXCOM Conclusion nr 73/1993). har föreslagit ökade möjligheter till rättshjälp i samband med avvisning vid gränsen och har gjort vissa uttalanden om i vilken utsträckning utlänningens offentliga biträde bör närvara vid den muntliga handläggningen. Därefter har som nämnts Rättshjälpsutredning föreslagit en rad förändringar i den nuvarande ordningen bl.a. vad gäller offentliga biträden i utlänningsärenden. Detta ärende bereds inom och här läggs, som nämnts, inga förslag på rättshjälpsområdet. När det gäller tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna utgår regeringen i likhet med från att beaktar vad som sägs i förarbetena till rättshjälpslagen. 12.4Beslutsmotivering och kvalitetskontroll Regeringens förslag: Alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade. Därmed understryks bl.a. kravet på tillfredsställande beslutsunderlag och möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de beslut där bifaller den asylsökandes ansökan. och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna på såväl myndighets- som organisationssidan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Endast två remissinstanser, och /har avstyrkt förslaget. har hemställt att den föreslagna nya ordningen även skall gälla för beslut om arbetstillstånd med undantag för de beslut som rör säsongsarbete. Bland de tillstyrkande remissinstanserna har bl.a. betonats att en motiveringsskyldighet skulle öka förutsebarheten i beslutsfattandet samt underlätta för sökandena att förstå grunderna för besluten. har uttalat vissa betänkligheter mot att avsteg görs från förvaltningslagens regler och har avrått från att frågan lagregleras. Verket föreslår i stället ett system som bygger på att avgör när det är behövligt att motivera ett beslut och framhåller att nyttan och värdet med en motivering av ett positivt beslut inte gör sig lika starkt gällande i alla typer av ärenden. har slutligen anfört att förslaget är resurskrävande samt har ställt sig tveksamt till om det behövs en spridning av verkets positiva beslut mot bakgrund av att och regeringens praxis publiceras. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är behovet av tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar större i asylärenden än i många andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller på annat sätt bristfälliga motiveringar i avslagsbeslut kan inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara för den asylsökande att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även för överinstansen att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett oavvisligt krav att motiveringen är formulerad så att det klart framgår om avslaget beror på att åberopade skäl inte anses tillräckliga eller på att sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av dessa orsaker. Det måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i sig inte är tillräckliga. Enligt den tidigare nämnda ministerrådsresolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden (5585/95 Rev. 1), artikel 15, skall den sökande vid avslagsbeslut i asylärende underrättas om skälen till detta. personal har för framhållit att kvaliteten på beslutsmotiveringar har förbättrats. Enligt nämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i nämnden. Regeringen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill i likhet med betona att det är angeläget att lägger sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i form. beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad gäller motiveringarna. Inte heller har funnit skäl till någon mer generellt utformad kritik. Utredningen betonade dock att det är särskilt viktigt för en instans, vars beslut inte går att överklaga, att utforma sina motiveringar utifrån höga krav på tydlighet, logik och lättbegriplighet. Regeringen delar denna uppfattning och vill särskilt understryka vikten av tydliga beslutsmotiveringar mot bakgrund av att är den huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden. Regeringen är således ense med om att det inte finns skäl att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut. Trots detta finns det, som utredningen funnit, orsak att överväga sakliga ändringar i det nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i utlänningslagen är utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller beslut som ger tidsbegränsat uppehållstillstånd motiveras. Denna ordning är olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla naturligt att beslut som innebär att beviljar permanent uppehållstillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i (jfr 20 § p. 1 FL). Det finns dock en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget. En viktig aspekt är den interna praxisbildande roll som beslut om permanent uppehållstillstånd har. Verket har en regional organisation. Även om verket har minskat antalet regioner kommer även fortsättningsvis asylansökningar att prövas på flera olika platser. Detta innebär en icke negligerbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas. Om verkets beslut rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt förses med beslutsmotiveringar minskar den risken. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att det övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta uppehållstillstånd finns hos ledning. En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att samordna praxisbildningen. Regeringen har viss förståelse för tveksamhet inför behovet av att sprida de positiva besluten mot bakgrund av att och regeringens praxis publiceras. Det är självfallet naturligt att verkets positiva beslut i stora delar avspeglar den praxis som bildas av de sistnämnda instanserna. Även med beaktande av detta anser regeringen att det finns ett behov av en sammanställning av verkets positiva beslut. I annat fall skulle t.ex. den praxis som utbildats till följd av EES- avtalet inte gå att följa. Även andra ärenden torde ibland innehålla aspekter som aldrig prövats av eller regeringen. Det är därför betydelsefullt att ger spridning åt de "positiva" besluten även på asylområdet och andra tillståndsområden så att t.ex. olika frivilligorganisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlig- het att följa utvecklingen. Regeringen har fullt förtroende för att verket kan finna en smidig väg för att få till stånd en ordning som uppfyller detta mål. En annan viktig aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt blir beslut, där en beslutsfattare har att ge en klar, tydlig och enkel skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också att medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på om andra ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella . Regeringen avser t.ex. de, inte sällsynta fall, där fråga om återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande. Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende. En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan, som påpekat, också vara en ändamålsenlig metod för att kontrollera kvaliteten i positiva beslut. överklagas asylärenden som resulterat i avslagsbeslut hos till i av fallen. Det är i stort sett endast avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet som inte överklagas. Handläggningen av överklagandeärenden innebär i sig en kvalitetskontroll liksom den uppmärksamhet sådana ärenden väcker i exempelvis media. Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas även beträffande de negativa besluten måste kontrollbehovet ändå i stort sett anses vara tillfredsställt beträffande dessa beslut. När det däremot gäller bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha system för att kontrollera kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan metod erbjuder en ordning där såväl positiva som negativa beslut måste vara motiverade. Införandet av en sådan ordning bör enligt regeringens uppfattning leda till att kvalitet på handläggning och beslutsfattande kan hållas på en tillfredsställande nivå. Mycket av vad som har sagts beträffande besluten om permanent uppehållstillstånd har bäring också på de beslut som innebär att ett tids- begränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den innebörden skulle kunna vara att en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt hållbart. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utgör i många fall i realiteten endast startpunkten i en fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera ett beslut om permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut. Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar har särskild tyngd i ärenden där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel. Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste ha rätt att få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och det som åberopats mot honom eller henne i vandelsh nseende. Vetskapen om orsaken till det tidsbegränsade tillståndet har till att börja med betydelse för sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt ut. Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd på grund av vandelsanmärkning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den fortsatta prövningen hos myndigheterna. Regeringen föreslår alltså att en ny ordning införs som innebär att alla beslut i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Detta leder till att den praxis som utbildas går att följa upp, något som inte minst är viktigt i beslut som rör barn. Den nya ordningen gör det lättare att följa upp hur åtaganden enligt och andra internationella överenskommelser genomförs i praxis. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat. När det gäller den av AMS väckta frågan om motivering av beslut om arbetstillstånd bör först noteras att personer som beviljas permanent uppehållstillstånd är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Motsvarande förhållande gäller för medborgare i EES-staterna. Även inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd återfinns i många fall personer som ansökt om uppehållstillstånd för bosättning. Resterande ärenden om arbetstillstånd bedöms enligt arbetsmarknadsmässiga grunder. Regeringen kan i dessa fall inte se samma behov av en obligatorisk motiveringsskyldighet som finns i uppehållstillståndsfallen. Någon sådan skyldighet bör därför inte införas. Regeringen vill dock framhålla att det inte finns något som hindrar att prövningsmyndigheterna motiverar även positiva beslut beträffande arbetstillstånd i de fall de anser detta erforderligt. 12.5Överklagande Regeringens förslag: Beslut om uppehållstillstånd får överklagas även om beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. förslag överensstämmer med regeringens förslag frånsett att utredningen även föreslog att rättsprövning skulle införas för de ärenden som enligt utlänningslagen prövas av regeringen som första instans. förordade att frågorna om överklagande och rättsprövning skulle utredas vidare. Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som uttalat sig har tillstyrkt förslag om en vidgad överklaganderätt. Inom den tillstyrkande gruppen finns representanter för såväl myndigheterna som för organisationsvärlden. Till gruppen hör bl.a. Kammarrätten i , LO, , , och . Den sistnämnda organisationen har betonat den föreslagna reformens värde ur rättssäkerhets- och praxisbildningssynpunkt men understrukit att myndigheterna måste beakta de svårigheter som är förknippade med att sökandena i många fall befinner sig utomlands, eftersom överklaganderätten annars riskerar att bli endast en pappersrättighet. De myndigheter som direkt berörs av förslaget har intagit en restriktivare attityd. har anfört att den föreslagna ändringen kommer att beröra ett synnerligen stort antal ärenden och har förordat att frågan utreds vidare. har avstyrkt förslaget. Enligt Invandrarverket medför det förhållandet att beslut av detta slag är motiverade att utlänningen kan avgöra vad som legat till grund för ställningstagandet och ge in en förnyad ansökan med ytterligare skäl om sådana finns. Verket har dessutom för avsikt att i ökad omfattning och mera systematiskt följa upp beslutsfattandet i enskilda ärenden. Detta kommer tillsammans med utbildning av personalen och erfarenhetstillväxt inom organisationen att utgöra en garanti för kvaliteten i beslutsfattandet. Verket har även pekat på att delgivnings- och översättningsproblem kommer att uppkomma samt att den ökade arbetsbördan hos såväl verket som ställer krav på resursförstärkning hos båda myndigheterna. Särskilt problematiskt ställer sig införandet av en överklaganderätt vad gäller återkallade tillstånd samt för flyktingkvotens vidkommande. Enligt Invandrarverket är det inte nödvändigt att införa överklaganderätt för EU/EES-medborgare eftersom dessa oftast ansöker om tillstånd från . Verket kan dock godta en särreglering för EES-kretsen om detta anses påkallat. AMS har föreslagit en reglering som innebär att även alla beslut om arbetstillstånd skall kunna överklagas. Enligt AMS talar såväl principiella som praktiska skäl för ett sådant synsätt. AMS har pekat på att det nuvarande systemet innebär att samma person kan ansöka om arbetstillstånd upprepade gånger och att det inte finns någon gräns för hur ett ärende får omprövas. Detta innebär att en länsarbetsnämnd kan få samma ärende på återremiss utan att finna skäl att ompröva sitt ursprungliga ställningstagande vilket lätt kan leda till ett ineffektivt förfarande enligt AMS. Ett effektivisering kan enligt AMS uppfattning uppnås om besluten får överklagas till , eftersom t.ex. länsarbetsnämnderna då inte behöver befatta sig med ett ärende i större omfattning än själva överklagningsprocessen kräver. Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om Asylprocess- utredningens förslag om rättsprövning. Kristna Råd och i har tillstyrkt förslaget medan har lämnat det utan erinran. Kammarrätten i har anfört att domstolen i princip är positiv till att rättsprövning införs men har inget att invända mot Flyktingpolitiska kommitténs förslag att frågan utreds vidare. har i likhet med kommittén förordat att frågan utreds vidare. Skälen för regeringens förslag: Anpassning till föreskrifterna i direktiv /221/EEG Rådets direktiv /221/EEG av om samordning av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa rör sådana åtgärder som följer av titeln. omfattar bl.a. detta direktiv. Mot bakgrund av att som medlemsstat i EU är bundet av följer att direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl EU-medborgare som medborgare i EES-staterna samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet gäller varje medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för make och vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven /194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda av den staten) och 75/35/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna företagare) till att gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt aktiva. Bestämmelserna omfattar medborgare i EU eller EES-stat, deras makar, barn som är eller beroende av föräldrarna samt släktingar i närmast föregående led som är beroende av medborgarna i EU eller EES-stat eller deras makar. En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet 64/221/EEG gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som det egna landets medborgare i fråga om sådant beslut som har sagts. I direktivets artikel 9.1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.