prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — De mål som angavs totalförsvarsbeslut har därför kunnat sänkas. Regeringen bedömer därför att Försvarsmakten har god förmåga att lösa sina uppgifter i det rådande säkerhets- och militärpolitiska läget och att de genomförda åtgärderna skapar en god grund för ett fortsatt utvecklingsarbete. Till detta bidrar inte minst den kompetens som finns i organisationen. 6.2 Det civila försvaret Tillståndet inom det civila försvaret brukar beskrivas genom det s.k. beredskapsläget. Med detta avses det civila försvarets bedömda förmåga att lösa sina uppgifter i säkerhetspolitiska kriser och i krig. Under krigsförhållanden utgörs det civila försvaret av hela den sam- hällsverksamhet som då skall bedrivas, dvs. av hela det omställda civila samhället. Förmågan hos det civila försvaret bestäms därför väsentligen av det fredstida samhällets inneboende flexibilitet, stabilitet och möjlighet att hantera störningar. Möjligheterna att göra mer realistiska bedömningar avseende hela samhällets förmåga i en så svårbedömd situation som ett krig är självfallet begränsade. Inom det civila försvaret har emellertid successivt utvecklats metoder som innebär att analysen av denna förmåga koncentreras till sådana områden som bedöms kunna ha mest avgörande betydelse i krig. Strävan är att koncentrera analysen till sådana nyckelområden. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla de delar i samhälls- utvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila försvarets förmåga vid väpnat angrepp. Det gäller bl.a. samhällets ökade beroende av sårbara tekniska system inom elförsörjning, telekommunikationer och informationsteknologi. Beroendet gör att svåra störningar snabbt kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga och därmed också för totalförsvaret. I en rapport i anslutning till sin programplan redovisar , med utgångspunkt års totalförsvarsbeslut, funktionsvisa bedömningar av beredskapsläget . Redovisningarna har utgjort ett viktigt underlag för regeringens slutsatser be- träffande läget i det civila försvaret som helhet och i fråga om de enskilda funktionerna. Enligt regeringens mening bör detta underlag i den framtida planeringen tas fram i ett system med funktionsvisa rapporter kompletterade med särskilda bedömningar för geografiska områden såsom civilområden och län. De bedömningar av det civila försvarets förmåga som redovisas i Det civila försvarets programplan 1997-2001 grundas på underlag från de funktionsansvariga myndigheterna. Mot bakgrund av Överstyrelsens redovisning och den förändrade inriktningen av planeringen och uppgifterna för det civila försvaret enligt försvarsbeslutets första etapp, gör regeringen följande bedömning av läget inom det civila försvaret vid inledningen av den nya totalförsvarsbeslutsperioden. Det civila försvaret har generellt sett en acceptabel förmåga. När det gäller försörjningsområdena livsmedel och försörjning med industrivaror, befolkningsskyddet, räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt transporter är beredskapsläget relativt tillfredsställande. I fråga om stabilitet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturområdena, dvs. främst elförsörjning, telekommunikationer, informationsförsörjning samt ledningssystem finns en sårbarhet. Sammantaget bedömer regeringen att nuvarande försvarsförmåga och beredskapsläge väl motsvarar de hot som i det rådande säkerhets- och militärpolitiska läget kan riktas mot landets frihet och oberoende. Möjligheterna att bidra till förmågan att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred liksom möjligheterna att genomföra internationella insatser behöver emellertid uppmärksammas. 7 Mål och uppgifter för totalförsvaret 7.1 Övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret -------------------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning | | | |Totalförsvaret skall - 2001 ha de uppgifter som| |beslutade . I kapitel 4 "Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter" i denna proposition redovisas regeringens bedömning av resultatet av den säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts . Slutsatsen är att säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning ligger fast. Enligt regeringens mening föranleder den internationella utvecklingen inte heller några förändringar av uppgifterna för totalförsvaret, såsom de angavs i försvarsbeslutets första etapp. I sammandrag anger försvarsbeslutets första etapp följande uppgifter för totalförsvaret. Ett vidgat säkerhetsbegrepp skall vara styrande och en helhetssyn skall prägla samhällets hantering av hot och risker i fred och krig. Innebörden av detta är att resurserna måste utformas för bredare uppgifter än tidigare och med hänsyn till att olika anspråk ställs i skilda tidsperspektiv. På kort, sikt eller så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden består, bestäms de omedelbara kraven på tillgänglig förmåga främst av behov att hävda territoriell integritet, att hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, att delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar och risker i fred. Den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter sig däremot i nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande. Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande uppgiften inte desto mindre är och förblir att möta väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan på försvarsmyndigheternas verksamhet i närtid. En tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att en betydande förmåga fortlöpande upprätthålls, inte minst kvalitativt. Även med låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande inflytande på uppbyggnaden av resurser för totalförsvaret. förmåga att möta väpnat angrepp skall på ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden. Förmågan skall förutom genom variationer i beredskap fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående förändringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget. Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Vi skall sålunda ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning mot vårt territorium. skall med militära och civila resurser kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser för sådana. Uppbyggnad av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en huvuduppgift för totalförsvarsmyndigheterna. Myndigheterna skall också aktivt delta i det växande internationella förtroendeskapande samarbetet. För vår säkerhet är samarbetet inom Östersjöom- rådet för att främja den regionala stabiliteten och samverka om övervakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse. Totalförsvarsresurserna skall stärka samhällets samlade förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer inom landet. 7.2 Allmän inriktning av totalförsvarets utformning 7.2.1 Helhetssyn på hantering av hot och risker Inriktningen av försvarspolitiken i försvarsbeslutets första etapp utgår bl.a. från en vidgad säkerhetssyn. Bakgrunden är de senaste årens utveckling som medfört att det finns anledning att teckna en bredare bild än tidigare av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. För att hantera alla dessa hot och risker krävs åtgärder av många olika slag, säkerhetssynen behöver vidgas. För att skapa säkerhet behövs förmåga till försvar mot väpnat angrepp men också konfliktförebyggande samarbete och internationella insatser av humanitär och fredsfrämjande karaktär. Vi behöver också skydda oss mot följderna av konflikter och oro i omvärlden, mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, terrorism, stora miljöolyckor etc. Ofta kan de resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar. Det kan därutöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som är risker i fredssamhället och vad som är att betrakta som säkerhetspolitiskt relevant. I försvarsbeslutets första etapp beslöts med bred uppslutning från partier att totalförsvaret skall utformas mot bakgrund av en helhetssyn på hantering av olika hot och risker. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. En helhetssyn på hantering av olika hot och risker har således varit vägledande för den utformning av totalförsvarets resurser som regeringen här föreslår. På ett grundläggande plan tar sig detta utryck i att totalförsvarets resurser skall utformas också för att kunna medverka till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att kunna stärka förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället. Enligt regeringens mening är det av stor vikt att den vidgade säkerhetssynen och helhetssynen på hantering av olika hot och risker också på stor bredd genomsyrar verksamheten i alla organ med uppgifter inom totalförsvaret. Därigenom skapas förutsättningar för en folklig uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik och de nya förutsättningar för denna som omvärldsutvecklingen medfört. Det är också väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. För detta krävs samordning och löpande samverkan i form av övningar och gemensamma insatser mellan olika ansvariga parter. Detta bör genomföras såväl mellan Försvarsmakten och olika ansvariga parter inom det civila försvaret som mellan totalförsvarsorganisationer och säkerhetsansvariga organ inom samhället i stort. Regeringen avser att i anvisningarna för programplaneringen ge Försvarsmakten och i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur helhetssynen skall kunna tillämpas i totalförsvarsplaneringen. 7.2.2 Anpassning och handlingsfrihet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Förmågan till anpassning skall vara styrande för totalförsvarets| | framtida utformning. | | | | Krigsdugligheten kan höjas . | | | | Den utveckling av totalförsvaret som regeringen föreslår ger | | förutsättning för en anpassning på lång sikt. Utvecklingsarbetet i| | dessa avseenden måste dock drivas vidare. | | | | Särskilda åtgärder krävs för att säkerställa förmågan att fatta beslut| | om anpassningsåtgärder. | | | | Regeringens åtgärder | | | | förmåga att analysera och bereda frågor av | | betydelse för anpassningsförmågan skall stärkas. | | | | Underrättelsetjänsten skall ses över. I försvarsbeslutets första etapp lade fast den av regeringen föreslagna anpassningsprincipen som en grund för totalförsvarets fortsatta utveckling. anslöt sig härvid till regeringens uppfattning om lämpligheten och nödvändigheten av att kunna anpassa totalförsvarets krigsduglighet, såväl i det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska läget i vår omvärld, som mer långsiktigt med hänsyn till omvärldsutvecklingen i vidare mening. Den syn på behovet av och förutsättningarna för anpassningsförmåga som regeringen redovisade inför försvarsbeslutets första etapp utgick från två viktiga konstateranden; det mycket begränsade militära hotet i nuvarande omvärldsläge, som bedömdes medge att totalförsvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap begränsades, och den grundläggande osäkerheten när det gäller utvecklingen på som kräver förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. För att kunna möta de hot som skulle kunna uppstå om existerande angreppsstyrkor sattes i stånd måste totalförsvarets förmåga snabbt och säkert kunna ökas genom att de medvetna begränsningarna i krigsduglighet och beredskap planmässigt åtgärdas . Regeringen poängterade vikten av att tillräcklig och noga planerad förmåga finns att snabbt och resolut höja krigsdugligheten, att en stabil grund byggs upp för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på och att förmågan att fatta beslut om anpassning säkerställs. underströk betydelsen av sådana åtgärder. De överväganden som skett efter försvarsbeslutets första etapp har bestyrkt regeringens uppfattning att försvarets förmåga till anpassning är en central fråga för försvarspolitiken. Endast under två omständigheter kan vi bortse från behovet av denna förmåga; då den framtida utvecklingen i alla aktuella avseenden kan förutsägas eller då resurserna medger att alla utvecklingsalternativ kan hanteras. Sådana omständigheter torde aldrig föreligga. Dagens situation utmärks i stället av två andra viktiga omständigheter. Svårigheten att förutsäga den framtida utvecklingen ställer krav på förmåga till anpassning i säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska och tekniska avseenden. De i närtid begränsade anspråken på förmåga till försvar mot väpnade angrepp ger möjligheter även till sådana omstruktureringar och omprioriteringar som temporärt minskar försvarets förmåga. De tre frågor som regeringen behandlar i det följande är - hur möjligheterna att fatta beslut i anpassningsfrågor kan säkerställas, - hur planeringen och andra åtgärder, för att med tillräcklig säkerhet kunna höja krigsdugligheten, bör utformas och - hur totalförsvaret bör utformas för att öka möjligheterna till långsiktig anpassning och vilka särskilda åtgärder som därvid erfordras. Tillgång till ett bra beslutsunderlag är av stor vikt för att kunna skapa och vidmakthålla en tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna fatta beslut om erforderliga anpassningsåtgärder. Härvid kommer såväl särskilda forskningsinsatser och mera traditionell underrättelsetjänst som förmåga till analys att erfordras. I försvarsbeslutets första etapp anförde regeringen att ett säkerställande av anpassningsförmågan krävde särskilda insatser på underrättelseområdet i syfte att tillse att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt. Vidare underströks behovet av att skapa organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Särskild vikt borde därvid läggas vid långsiktiga utvecklingsten- denser på områden av betydele för säkerhet. fann det motiverat med en översyn av underrättelsetjänsten för att därmed säkerställa att denna gavs en ledning och utformning som svarade mot de särskilda behov som den ovannämnda inriktningen av totalförsvaret leder till. En översyn av underrättelsetjänsten är enligt regeringens mening motiverad även av andra skäl. Omvälvningarna i den internationella miljön innebär att behovet av underrättelser om de nya hot och risker som behandlas inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet bör uppmärksammas. Den nya öppenheten om den militära utvecklingen innebär vidare att mycket av den information som det tidigare krävdes omfattande insatser för att inhämta nu finns öppet tillgänglig. Underrättelsetjänsten kan och bör därför i högre grad kraftsamlas till kvalificerad analys av detta underlag. Till de förändrade förutsättningarna hör också den snabba utvecklingen inom informationshantering och kommunikation. Underrättelseverksamheten måste kunna utnyttja och hantera det alltmer omfattande och tekniskt sett mer lättillgängliga globala kunskapsflödet. Mot denna bakgrund avser regeringen besluta om en översyn av underrättelsetjänsten för att säkerställa att denna ges former som svarar mot dagens krav och en ledning som är i linje med totalförsvarets utformning och behovet av att kunna anpassa försvarsförmågan . I utredningen kommer även att behandlas vissa frågor som rör den parlamentariska insynen. Forskningsverksamhet av betydelse för anpassningsåtgärder ligger i stor utsträckning inom berörda myndigheters normala ansvar. Härutöver krävs dock särskilda forskningsinsatser för att ge regeringen erforderligt underlag. I budgetförslaget för liksom i planeringen för försvarsbeslutsperioden har regeringen avsatt ökade resurser för den av regeringen direkt finansierade försvarsforskningen. Regeringen har vidare vidtagit åtgärder för att öka samordningen och styrningen av denna forskning. I kapitel 15 redovisas regeringens syn på forskningsfrågorna. Regeringen redovisade i försvarsbeslutets första etapp försvarsberedningens förslag om att ett självständigt säkerhetspolitiskt råd borde övervägas och att regeringen avsåg att återkomma i ärendet i försvarsbeslutets andra etapp . Syftet med det skulle vara att genom ett breddat beredningsunderlag stärka förmågan att fatta beslut om anpassning. Vid frågans fortsatta beredning har regeringen funnit att detta syfte kan uppnås bättre på andra sätt. Säkerhetspolitiska kontrollstationer, såsom de genomförts inom ramen för det nu aktuella försvarsbeslutet, finner regeringen därvid ändamålsenliga. Genom ett inträngande utredningsarbete i den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen skapar förberedelserna för kontrollstationerna goda förutsättningar för att nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden skall få en bred politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning till statsmakternas ställningstagande till den svenska försvarspolitikens inriktning. I tider med svårbedömda förhållanden i omvärlden eller fortgående förändringar av dessa förhållanden bör frekventa kontroll-stationer genomföras. En kontrollstation är planerad att genomföras . Det bör ankomma på regeringen att avgöra om en ytterligare kontrollstation bör genomföras tidigare. Regeringen avser också att utveckla och förstärka förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till omvärlds-utvecklingen och behovet av anpassning av totalförsvaret . Det finns behov av kompetens att följa och utvärdera myndigheternas åtgärder för att skapa anpassningsförmåga liksom deras planering för sådana anpassningsåtgärder. Vidare fordras kompetens att analysera säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska eller tekniska förändringar som kan föranleda anpassningsåtgärder eller förändringar av anpassningsplaneringen. Därvid skall bl.a. utnyttjas den ökade satsning på forskning om säkerhetspolitik och hot och risker som regeringen föreslår. Regeringen avser också att i detta sammanhang ta ställning till vissa av de förslag om former för beredning av statsmakternas styrning av försvarsmyndigheterna som lämnats av utredningen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Dessa frågor behandlas i kapitel 19. Av betydelse för att utveckla förmåga är även den översyn av den militära underrättelsetjänsten som regeringen berört i det föregående. Berörda myndigheter har, med försvarsbeslutets första etapp som grund, redovisat förslag till planering för att höja krigsdugligheten. Den närmare innebörden av denna planering redovisas i kapitel 16. Det förtjänar att påpekas att de åtgärder rörande främst det militära försvaret som erfordras för att i närtid höja krigsdugligheten, och som därför redovisas i planeringen, i huvudsak återspeglar nuvarande brister i krigsdugligheten. Åtgärderna är alltså inte konsekvenser av förslagen i denna proposition utan en följd av tidigare fattade beslut och redan vidtagna åtgärder. De redovisade planerna bestyrker riktigheten i försvarsutskottets konstaterande i betänkandet 1995/96:FöU1 att totalförsvaret års försvarsbeslut hade ett reellt behov av förberedda åtgärder för att höja krigsdugligheten. Med den redovisade planeringen som grund bedömer regeringen att det finns tillräckliga förutsättningar för att vidmakthålla en förmåga att snabbt och resolut höja krigsdugligheten. Som framgått av den säkerhetspolitiska redovisningen har regeringen inte funnit anledning att ompröva sin syn på de tidsbedömningar som ligger bakom kravet på att höjningen av krigsdugligheten skall kunna genomföras . Behovet av förmåga till långsiktig anpassning har sin grund i svårigheterna att förutsäga den framtida utvecklingen. I stället för att inrikta utvecklingen mot en relativt preciserad framtidssyn måste ett vitt spektrum av omvärldsutvecklingar kunna hanteras. Det vore inte en rimlig hushållning med resurserna att nu dimensionera försvaret efter de svåraste hot som skulle kunna uppstå på lång sikt. Däremot bör vi vidta nödvändiga åtgärder för att ha tillräcklig förmåga att möta sådana hot om och i så fall när det blir aktuellt. Totalförsvaret måste alltså ges en mera generell förmåga till anpassning i stället för att följa en utvecklingslinje som i sig innebär en förutbestämd anpassning. Viktiga utgångspunkter när det gäller att ange behoven av anpassningsförmåga kan dock återfinnas i utvecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna. utveckling gör det möjligt att dra slutsatser om karaktären av eventuella framtida militära konflikter. Förmågan till anpassning är beroende dels av hur myndigheter och andra organ med totalförsvarsuppgifter organiseras och hur deras verksamhet utformas, dels av vilka särskilda åtgärder som vidtas för att öka förutsättningarna i sådana avseenden som är särskilt betydelsefulla från anpassningssynpunkt. Behovet av och förutsättningarna för långsiktig anpassningsförmåga är olika beträffande civilt och militärt försvar. Anpassningsförmågan i det civila försvaret grundas i stor utsträckning på den flexibilitet som finns i det fredstida samhället mot bakgrund av kravet att ständigt anpassas till ändrade förutsättningar. Härutöver behöver emellertid vissa särskilda åtgärder vidtas. Förmågan till anpassning i det militära försvaret måste däremot i allt väsentligt skapas genom medvetna åtgärder. Gemensamt är att mycket tidskrävande och långsiktiga åtgärder, t.ex. i fråga om infrastruktur eller komplicerade vapensystem, redan från början måste utformas eller dimensioneras så att erforderlig handlingsfrihet skapas. Regeringen föreslår i kapitel 14 särskilda satsningar för att öka an- passningsförmågan vad gäller möjligheter till materiell förnyelse inom det militära försvaret. Betydelsen av vår förmåga till modifiering och andra anpassningsåtgärder för befintliga system betonas. Vidare redovisar regeringen hur det militära försvarets materielförsörjning kan främjas genom internationellt samarbete. Den långsiktiga anpassningsförmågans inverkan på utvecklingen av civilt och militärt försvar redovisas i kapitel 16. Regeringen vill framhålla att åtgärderna för att skapa en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan inte är slutliga. Ett betydande utvecklingsarbete återstår. Regeringen avser att lägga kompletterande förslag i samband med redovisningen av kommande kontrollstationsarbete. 7.2.3 Beredskap och uthållighet När det gäller antaganden om påfrestningar i fred och om karaktär och längd av kriser och krig skall samma grundförutsättningar utnyttjas för det civila och det militära försvaret. Av statsmakterna angivna grundförutsättningar har som syfte att ange en gemensam ram för att bl.a. dimensionera kostnadskrävande investeringar. är det väsentligt att de olika delarna av samhället - inom denna ram - tar hänsyn till sina specifika krav och problem. Det är därvid viktigt att utnyttja möjligheterna att kunna vidta åtgärder som innebär förbättringar utan att detta nödvändigtvis behöver innebära ökade kostnader. Vissa utgångspunkter för planeringen inför svåra påfrestningar i fred och väpnade angrepp har redovisats i prop. 1995/96:12. Där redovisas också vissa utgångspunkter i övrigt.