prop · GK0324 · 1997-01-01 00:00:00 — olika f.d. Sovjetrepubliker. I f.d. finns också många asylsökande från och som använder länder i f.d. som transitländer för resa till bl.a. . En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktinfrågor i OSS- länderna (Regional Conference to Address the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighbouring States, CISCONF) har hållits i den 30 - . Liksom i minskar över lag antalet asylsökande i . står tämligen ensamt om att få ett ökat antal asylsökande under II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 1. Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i . En flykting definieras i utlänningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. flyktingkonventionen, och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar. En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd i fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 37 444 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd var andelen konventionsflyktingar 2 _% eller 785 personer. beviljades 7 431 personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. var andelen konventionsflyktingar eller 148 personer av de 3 686 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd. En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2_kap. 4_§_första stycket 2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl. Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. uppehållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln uppgick till 15 636 (majoriteten av dessa kommer från Bosnien) och under 1995 till 1 522. Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Med verkan från genomfördes en ändring i 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här i landet och under Bestämmelsen har tillämpats på en grupp skyddsökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt medborgarskap, som efter ett vägledande beslut av regeringen beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd. Regeringen beslutade att ersätta den tidigare tillsatta parlamentariska Invandrar- och flyktingkommittén med två nya utredningar. Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) överlämnades till regeringen . migrationspolitisk proposition läggs fram för . Kommitténs förslag och överväganden omfattar följande avsnitt: - motiv för en ny politik - grunderna för en ny politik - samarbete i ett globalt perspektiv - barnen, och utlänningslagen - samordning och genomförande. I fråga om invandringen till föreslår kommittén att skydd bör ges till den som är flykting enligt en vidare tolkning av flyktingkonventionen än den som Dessutom bör skydd ges till dem som riskerar att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dem som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof och dem som riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homosexualitet. Kommittén föreslår vidare att de nuvarande skyddsbegreppen de facto-flykting och krigsvägrare försvinner ur utlänningslagen och att man istället inför begreppet övriga skyddsbehövande . Till denna grupp skulle större delen av de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd som de facto-flyktingar eller krigsvägrare komma att räknas. Även begreppet politiskt-humanitära skäl föreslås utgå ur tillämpningen av De situationer begreppet avser ryms i stället delvis inom Kommittén föreslår också vissa ändringar av reglerna om tidsbegränsade uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd ändras. tidsbegränsade uppehållstillstånd då beviljas vid massflykt från ett land med åt gången under högst . Detta bör gälla såväl den som är flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof. Avsikten är att den skyddsbehövande skall kunna stanna i som skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflyktsituation föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i internationell samverkan. Regeringen har fattat vägledande beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis. fattade regeringen beslut rörande några asylsökande från den autonoma kurdiska regionen i norra . Regeringen bedömde att de mot bakgrund av förhållandena i denna region fick anses ha sådana skäl mot att återvända dit att de borde beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt 3 kap. 1 § 3 avgjorde regeringen ärenden rörande några asylsökande från som lämnat hemlandet legalt med gällande utresetillstånd. att det inte fanns någon grund för att bevilja dem uppehållstillstånd här i I några beslut bedömde regeringen att situationen i vid denna tidpunkt var sådan att det inte var möjligt att återsända asylsökande dit, men att det fanns förhoppningar om att situationen skulle förbättras inom en Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljades av humanitära skäl för tiden fram till . avgjorde regeringen flera ärenden rörande personer som verkat för organisationer som enligt vad som var känt gjort sig skyldiga till upprepade grova övergrepp av det slag som åsyftas i artikel 1 F (a) i 1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. enligt samma artikel konventionens skydds-bestämmelser inte var tillämpliga. gällde framför allt personer som verkat för Sendero Luminoso i , för FARC i och för PKK i . Avvisningsbeslut meddelades i några fall, medan hinder mot verkställighet bedömdes föreligga i några andra fall där tidsbegränsade uppehållstillstånd då meddelades. avgjorde regeringen tre ärenden rörande personer som varit bosatta i men som inte var libanesiska medborgare. kommit att vistas i och det hade trots olika försök inte varit möjligt att fastställa om de kunde vara medborgare i något annat land. känt att inte tog tillbaka personer som inte kunde styrka sitt libanesiska medborgarskap eller att de hade gällande uppehållstillstånd i Uppehållstillstånd beviljades i samtliga fall av humanitära skäl. har fortsatt sin kontinuerliga redovisning av vägledande beslut som fattats av nämnden och som ges ut i bokform av förlaget I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i ärenden som överlämnats av eller . Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk I enlighet med den nordiska passkontroll-överenskommelsen strävar efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Vidare pågår arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU. har rådet antagit två förordningar med bäring på viseringspolitiken. I den ena, rådets förordning (EG) nr 2317/95, om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. en lista på ett hundratal stater och territoriella områden vars medborgare skall vara belagda med viseringskrav i samtliga medlemsstater. trätt ikraft och är bindande för . Förordningen har medfört att infört viseringskrav för nio stater som varit viseringsfria. Den andra förordningen, (EG) nr 1683/95, om en enhetlig utformning av Härutöver har rådet antagit en rekommendation om lokalt konsulärt samarbete som syftar till att främja konsulära myndigheters möjlighet att samarbeta i viseringsfrågor. Förordningarna och rekommenda-tionen utgör en del i det pågående arbetet med att harmonisera viseringspolitiken i Rådet har även enats om en gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. Rådet har även fattat beslut med innebörden att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till annan medlemsstat. att underlätta skolelevers resemöjligheter inom medlemstaterna. följd av beslutet gjort en ändring i utlänningsförordningen (1989:547, SFS ansökte om observatörskap i med förbehållet att den nordiska passunionen måste kunna upprätthållas vid ett syftart till en gemensam viseringspolitik och de avtalsslutande staterna har att harmonisera sina Även inom finns en förteckning över de tredjeländer vars medborgare måste ha visering för att tillåtas resa in i någon av de avtalsslutande staterna. En sådan visering, som utfärdas med användande av ett gemensamt viseringsmärke, gäller sedan för alla har, enligt sin instruktion, att leda utvecklingen De riktlinjer som framkommit genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Regelmässigt beviljas dock visering t.e.x. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-ansökningar. Regeringen bemyndigade statsrådet att utse en särskild utredare som skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i bosatta personer. utsåg rättschefen vid till Utredningen har antagit namnet . till utredningen sägs att arbetet skall vara klart . Bakgrunden till utredningen är att det från bl.a. kvinnoorganisationer, kvinnojourer och sociala myndigheter uppgetts att kvinnor som beviljats uppehållstillstånd i på grund av anknytning till en här bosatt man, i vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de i enlighet med reglerna om s.k. uppskjuten invandringsprövning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat . Utredaren skall (Dir. 1996:8): - kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling, - överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas, - undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån. Barns situation i utlänningärenden har fått relativt stor uppmärksamhet under senare tid, inte minst i den allmänna debatten. diskussioner har i stort sett uteslutande varit FN:s konvention om barnets rättigheter (). Utöver kan nämnas två andra för viktiga överenskommelser i detta sammanhang, nämligen den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt Europeiska sociala stadgan. Initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter togs av kom sedan att bli ett av de drivande länderna i Redan innan detta arbete påbörjades fanns dock två deklarationer på området. Den första, i vilken fastslås fem huvudprinciper beträffande barns skydd och välfärd, antogs av . Den andra deklarationen om barnets rättigheter innehåller tio principer och Dessa deklarationer har dock fått ratificerade vilket innebär att iklätt sig en folkrättslig förpliktelse att följa dess bestämmelser. enlighet med den metod som i är vanligast när det gäller internationella överenskommelser, har konventionen inte blivit en direkt del av det svenska Konventionen har alltså inte ställning som lag, utan inför dess ikraftträdande såg man istället till att bestämmelserna på de aktuella områdena motsvarar vad som sägs i konventionen. ansågs inte kräva eller ge anledning till några ändringar eller tillägg i den nationella lagstiftningen. konventionen inte utgör svensk lag innebär emellertid inte att konventionen saknar betydelse för svensk rätt. Enligt uttalanden från kan konventionen användas som tolkningshjälp när svenska bestämmelser tillämpas på ett område som regleras av konventionen. Konventionen innehåller en inledning som sedan följs av 54 artiklar. rättigheter kan hänföras till medborgerliga och politiska rättigheter medan andra är att betrakta som ekonomiska och sociala rättigheter. kategorin kan betecknas som absoluta rättigheter som måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå. De ekonomiska och sociala rättigheterna däremot har mer karaktären av målsättningar och skyldigheten att respektera dem kan därför påverkas av det aktuella landets resurser. I syfte att granska de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina åtaganden enligt konventionen har en särskild tillsatts. lämnade in sin första rapport till kommittén . och de principer som gäller vid tillämpningen av lagarna ansågs av kommittén allmänt sett återspegla konventionens bestämmelser. Den kritik ådrog sig när det gäller utlänningslagen rörde frågan om reglerna om förvarstagande. Kommittén påpekade att man kan frihetsberöva utländska barn medan svenska barn som huvudregel inte får frihetsberövas. föreslog att alternativ till förvarstagande av barn skulle övervägas. har granskat förhållande till I sitt betänkande har kommittén funnit att utlänninglagstiftningen och dess tillämpning i huvudsak stämmer överens med konventionens krav men föreslagit flera ändringar för att utlänningslagstiftningen skall bringas i full överensstämmelse med Kommittén föreslår bl.a. att - konventionens grundsyn, såsom den uttrycks i den s.k. portalartikeln (artikel 3), skrivs in i utlänningslagen med en något annorlunda Enligt denna skall, vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet. - definition, att den som är är barn, även skall gälla utlänningslagens förvarsregler. gäller samma regler för barn mellan som för vuxna i dessa sammanhang. ändring av åldersgränsen tas de ovannämnda synpunkterna av i - skall se över rutinerna när det gäller förhör av barn. betänkandet betonas vikten av att en så viktig regel som barns rätt att få komma till tals förankras i lag samt att bör få avgöra, utifrån barnets ålder och mognad, om och hur barnet skall få komma till - det skall vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat tillstånd under en Ändringsförslaget går ut på att de inblandade parterna i en faderskapsutredning inte skall avvisas eller utvisas så länge utredningen pågår. Kommittén föreslår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som regel bör meddelas när det behövs för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras. - det offentliga biträdet utan särskilt förordnande även skall vara barnets ställföreträdare i ärenden som gäller barn som kommit till utan vårdnadshavare och söker uppehållstillstånd här. vara ställföreträdare också i avseenden som har samband med ärendet om Biträdet skulle alltså i sådana frågor inte behöva fullmakt av den gode man som i regel utses för barn utan vårdnadshavare i - rutinerna vid familjeåterföreningsfall förbättras. För att leva upp till krav på att dessa ärenden skall handläggas på ett positivt, humant och snabbt sätt föreslår kommittén att tillsammans med och skall se över rutinerna när det gäller dessa ärenden. Särskild utredning om och svensk rätt tillsattes en parlamentarisk kommitté (S1996:01), , som skall göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelser (dir.1996:15). Kommittén skall vidare skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet barnets bästa i och svensk Slutligen skulle kommittén med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning och utvisning där barn berörs och då söka bilda sig en uppfattning om ställning och tillämpning i andra länder. Uppdraget skall vara slutfört När det gäller förhållandet mellan och utlänningslagstiftningen fick kommittén i uppdrag att redovisa en delrapport Kommittén överlämnade delrapporten och utlänningslagen (SOU1986:115) . har i huvudsak föreslagit att - övergripande princip (artikel 3) att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid all åtgärder som rör barn skall föras in som en portalparagraf i utlänningslagen, - bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl skall göras med beaktande av artikel 3, - resurser och kompetens skall koncentreras till den inledande fasen av - utredningar och beslutsmotiveringar förbättras, - personal med kunskap om och erfarenhet av barn används vid utredningar som - utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om att det i utredning om barn skall tas hänsyn till vad barnet har att anföra om det inte med hänsyn till barnets ålder, mognad eller annars är olämpligt, - den förtroendeklyfta som uppstått mellan dem som utfärdar intyg och - regeringen initierar en bred översyn av förtroendeläkarsystemet, - de ensamkommande barnen skall behandlas i första hand som barn och i andra hand som asylsökande, - ett ensamkommande barn i princip aldrig får direktavvisas, - samhällets åtgärder måste inriktas på att minimera antalet barn som gömmer sig för att undgå avvisning eller utvisning - de gömda barnen bör tillförsäkras samma hälso- och sjukvård som svenska - bör finna mer okonventionella arbetssätt och se flexibelt på den dokumentation som sökanden åberopar i samband med ansökan om - det bör införas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd en faderskapsutredning pågår, - det vid bedömningen av hur en persons levnadssätt skall påverka rätten till uppehållstillstånd skall - när barn berörs av beslutet - vara fråga om allvarliga brott för att barnets intresse skall få vika, - ett omhändertagande enligt lagen om särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) inte automatiskt bör innebära att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas utan en individuell prövning måste göras där socialnämnden skall höras och dess yttrande tillmäts stor vikt, - det skall finnas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för ett barn och dess vårdnadshavare om barnet är omhändertaget enligt - socialnämndens arbete måste inriktas på att familjen skall återvända till hemlandet när LVU-vården bedöms bli långvarig och föräldrarna inte har uppehållstillstånd och skall avvisas eller utvisas, - åldersgränsen i utlänningslagens förvarsbestämmelser bör höjas till , - förvarslokaler bör utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett vanligt förläggningsboende där uniformerad personal inte skall förekomma - i största möjliga utsträckning förhindra att verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut sker på ett dramatiskt sätt. förslag kommer, som nämnts tidigare, att integreras i den Av utlänningslagen följer att en utlänning som meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall lämna landet. Enligt huvudregeln skall den som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut lämna landet inom . Tidsfristen börjar löpa i och med att beslutet vinner laga kraft. inte frivilligt reser ut ur inom den föreskrivna tiden skall polismyndigheten på den ort där en utlänning vistas verkställa beslutet. Principen att de utlänningar som meddelats avlägsnandebeslut även rent faktiskt skall lämna landet anses i som viktig. I många andra länder har man av olika anledningar inte valt ett sådant system, vilket visat sig kan få till följd att ett stort antal människor lever där illegalt under svåra sociala tillbaka har emellertid allt fler länder börjat ta efter det svenska systemet. Målsättningen att utlänningar som fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut skall lämna landet kan emellertid inte uppfyllas helt. Det inträffar t.ex. inte sällan att den som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd håller sig undan verkställighet av beslutet. En annan anledning till att besluten inte kan verkställas är att vissa länder inte är villiga att återta sina medborgare. överlämnade () en rapport till regeringen i vilken redogörs för den aktuella situationen med avseende på antalet icke I rapporten anges att det fanns 15 088 personer som skulle verkställas, att 7 621 av dessa var efterlysta, att 5 537 personer inte mottogs i sina hemländer samt att 1 930 av andra anledningar inte Som exempel på andra anledningar nämns i rapporten bl.a. att personerna saknade resehandlingar, att personernas identitet utreddes eller att eller tills vidare inställt verkställigheten av beslutet (inhiberat). I rapporten understryks att uppgiften om antalet efterlysta personer, dvs. personer som inte vistas på den adress de senast uppgav, är osäker; anledning härtill är att det inte förekommer någon utresekontroll i och att det således inte med säkerhet kan sägas hur många personer som lämnat landet på egen hand. Vad gäller statistik för perioden i övrigt () kan sägas att det totala antalet verkställighetsärenden legat mellan 12 008 (september 1994) och 15 926 (). Antalet efterlysta har som lägst uppgått till 7 219 () och som mest till 7 991 (). uppdrogs åt en särskild utredare, , att överväga bl.a. vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter