prop · GK0365 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan om innebörden av den tystnadsplikt som gällde hos banker och finansbolag jämförd med tystnadsplikten enligt kreditupplysningslagen blev föremål för tämligen omfattande argumentation i ett mål i . () väckte talan mot affärsbankerna och av dessa ägda finansbolag, sparbankerna samt Föreningsbank. NO yrkade att samtliga banker och bankägda finansbolag skulle åläggas vid vite att tillhandahålla Soliditet uppgifter om beviljade krediter samt om missbruk av checkräkningskrediter och personkonton på samma villkor som Upplysningscentralen fick tillgång till dem. Bankerna bestred yrkandet. Huvudfrågan i målet var om särbehandlingen av Upplysningscentralen i förhållande till Soliditet var befogad med hänsyn till tystnadsplikten hos banker och finansbolag eller om det var fråga om en otillåten konkurrensbegränsning. Enligt bankerna skilde sig tystnadsplikten enligt bankrörelselagen i två avseenden från den tystnadsplikt som hade gällt om uppgifterna funnits hos Soliditet. Det ena var att tystnadsplikten hos bankerna var absolut i den be- märkelsen att den inte innefattade något skaderekvisit och det andra var att ingen meddelarfrihet rådde för uppgifter som omfattades av denna tystnadsplikt. Bankerna menade att båda dessa skillnader var motiverade av syftet med tystnadsplikten enligt bankrörelselagen, nämligen att värna förtroendet för bankerna. Detta medförde enligt deras uppfattning att den ifrågasatta konkurrensbegränsningen var en sådan med avsikt förbunden del av särregleringen som gjorde det försvarligt att inte lämna ut uppgifterna i fråga till Soliditet, även om det skulle anses ha en konkurrensbegränsande effekt. Bankerna åberopade också att deras kreditengagemangsregister utgjorde kundregister och att de hade ett legitimt intresse av att sådana företagshemligheter inte röjdes. fann att bankernas vägran att lämna ut uppgifter till Soliditet utgjorde en konkurrensbegränsning i den då gällande konkurrenslagens mening och en diskriminering av Soliditet. Domstolen ansåg att Soliditets näringsutövning försvårades av diskrimineringen samt att bankernas förfarande påverkade prisbildningen och hämmade effektiviteten på kreditupplysnings- marknaden. Med hänvisning till pågående arbete bedömde domstolen emellertid att ett åläggande för bankerna att lämna ut de begärda uppgifterna skulle komma att föregripa statsmakternas ställningstagande i lagstiftningsärendet. I den situationen ansågs bankernas vägran att lämna upp- gifterna inte vara otillbörlig från allmän synpunkt på det sätt som krävdes för ingripande enligt den tidigare konkurrenslagen. NO:s talan lämnades därför utan bifall. En utförlig redogörelse för målet återfinns i avsnitt 10 i betänkandet, s. 93 f. Sammanfattningsvis kan det sägas att uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsummelser och kreditmissbruk är av stor betydelse i kredit- upplysningssammanhang, att endast Upplysningscentralen av landets kre- ditupplysningsföretag har tillgång till uppgifterna, att detta har stor bety- delse från konkurrenssynpunkt samt att den centrala lagstiftningsfrågan i sammanhanget är om en effektiv konkurrens i nu angivet avseende kan uppnås utan oacceptabla ingrepp i personlig integritet och tystnadsplikt. En ökad tillgång till uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsummelser och kreditmissbruk När en kreditgivare står inför att pröva om en sökt kredit skall beviljas är det betydelsefullt för kreditgivaren att ha kännedom om vilka kreditengagemang som den kreditsökande har tidigare. Flera remissinstanser har också framhållit att uppgifter om kreditengagemang utgör en viktig del av underlaget för kreditbedömningar. Även uppgifter om betalningsförsummelser och kreditmissbruk anses vara av stor betydelse i kreditupplysningssammanhang. Med tanke på den vikt som sålunda tillmäts denna information är en ordning där endast ett av företagen på kreditupplysningsmarknaden - Upplysningscentralen - har möjlighet att förmedla information om bl.a. kreditengagemang hämmande för konkurrensen. Vidare motverkas etablerandet av en effektiv kreditupplysningsmarknad. Enligt utredningen talar skäl för att ett förfarande som innebär att Upp- lysningscentralen men inte andra kreditupplysningsföretag får information från banker och kreditmarknadsbolag om kreditengagemang strider mot 6 § konkurrenslagen (1993:20). Det saknas anledning för regeringen att ta ställning till denna fråga. Däremot måste det för framtiden övervägas om det finns förutsättningar att sprida tillgången till uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsummelser och kreditmissbruk. Inledningsvis begränsas övervägandena till uppgifter om kreditengagemang. När denna fråga prövas måste beaktas inte bara integritetshänsyn och önskemålet om en effektiv kreditupplysningsmarknad. Av betydelse är också att de uppgifter som det är fråga om kan vara känsliga uppgifter för banker och andra kreditinstitut genom att de kan avslöja företagens kundregister och därmed ha karaktären av företagshemligheter. I 14 § kreditupplysningslagen anges att den som är eller varit verksam i kreditupplysningsverksamhet inte obehörigen får röja vad han till följd därav fått veta om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter. Även om den tystnadsplikt som följer av denna bestämmelse i något avseende kan anses mindre sträng än den tystnadsplikt som gäller för banker och kreditmarknadsbolag, ger den enligt regeringens mening ett tillräckligt gott skydd för såväl kreditinstituten som för deras kunder. Som utredningen funnit bör därför alla kreditupplysningsföretag kunna ges tillgång till uppgifter om kreditengagemang. En annan fråga är hur uppgifterna skall få lämnas ut i kreditupplysningsverksamheten. Härmed sammanhänger frågan om vilka företag som i övrigt skall kunna få ta del av uppgifterna utan hinder av regler- na om tystnadsplikt. Som redovisats i avsnitt 8.1 får informationen , enligt det tillstånd som Datainspektionen lämnat, spridas endast inom en sluten användargrupp. Utredningen har föreslagit att en motsvarande reglering införs i lagen. Förslaget har fått ett i allt väsentligt positivt remissbemötande. Även regeringen anser att detta är den lämpligaste lösningen. Frågan är då hur den slutna användargruppen närmare bör avgränsas. Ett nära till hands liggande kriterium för en sådan avgränsning är att utgå från företag som står under myndighetstillsyn. Denna tillsyn får anses ge en viss garanti för att uppgifterna hanteras enligt gällande föreskrifter. Det bör vidare enligt regeringens mening inte finnas något hinder mot att lämna ut uppgifterna om det råder en tillfredsställande tystnadsplikt för de företag som tar emot uppgifterna. Om man begränsar kretsen av mottagare till kreditgivare i vars verksamhet det råder en författningsreglerad tystnadsplikt som ger ett tillräckligt gott skydd mot fortsatt spridning, bör en tillfredsställande ordning kunna uppnås. Såväl banker som kreditmarknadsbolag står, som nämnts, under Finansinspek- tionens tillsyn. Som framgått omfattas också deras verksamhet av författningsreglerad tystnadsplikt. Banker och kreditmarknadsbolag bör således - i likhet med vad som är fallet enligt de nu meddelade tillstånden - kunna ges tillgång till uppgifter om kreditengagemang. har framhållit att värdepappersbolag som fått tillstånd att lämna kredit ingår i kretsen av professionella kreditgivare och därför har samma skäl som bl.a. bankerna att ha tillgång till denna information. Detta gäller enligt föreningen oavsett att värdepappersbolagens krediter i normalfallet lämnas mot standardiserade former av säkerheter i finansiella instrument. Även har pekat på att försäkringsbolagen i viss utsträckning bedriver kreditgivning till såväl privatpersoner som företag. Såsom nämnts anser också att det bör övervägas om inte kretsen kan utvidgas med hypoteksinstitut och sådana försäkringsföretag och värdepappersbolag som har rätt att lämna kredit. Den verksamhet som bedrivs av denna grupp av företag står i likhet med bankers och kreditmarknadsbolags verksamhet under tillsyn. När det gäller värdepappersbolagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt i 1 kap. 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I bestämmelsen sägs att en styrelseledamot eller befattningshavare hos ett värdepappersbolag eller ett utländskt värdepappersföretag, vilken i den egenskapen får kunskap om en uppdragsgivares affärsförhållanden eller personliga förhållanden, inte obehörigen får röja vad han har fått veta och inte heller utnyttja kunskapen i strid med uppdragsgivarens intressen. Den tystnadsplikt som följer av denna bestämmelse ger ett tillräckligt skydd mot oönskad spridning av uppgifterna (jfr prop. 1978/79:9 s. 191 och 1990/91:142 s. 156 f.). Med hänsyn till det anförda finns det enligt regeringens mening förut- sättningar för att låta värdepappersbolagen ingå i den slutna användargruppen. När det gäller försäkringsbolagen finns i försäkringsrörelselagen (1982:713) endast en bestämmelse som tar sikte på frågor om tystnadsplikt. Den återfinns i 7 kap. 20 § och innebär ett förbud mot utlämnande av uppgifter ur personregister till den som enligt försäkringstagarens dispositioner är förmånstagare. I övrigt saknas författningsreglerad tystnadsplikt. Frågan om införande av en allmän bestämmelse om tystnadsplikt i försäkrings- rörelselagen har varit föremål för diskussion , se bl.a. genomgång och förslag i betänkandet Försäkringsväsendet (SOU 1987:58) s. 363 f. Kommittén anförde bl.a. att det beträffande behovet av en lagfäst allmän sekretess på försäkringsområdet kunde konstateras att det , förutom i viss mindre utsträckning förekommande reglerad försäkringssekretess, också finns en s.k. oreglerad försäkringssekretess. Försäkringsbolagen iakttar nämligen utan direkt stöd av lag en tystnadsplikt gentemot sina kunder. Utan att ha gjort några särskilda undersökningar kunde kommittén konstatera att det i mycket liten utsträckning torde förekomma att uppgifter som lämnats till försäkringsbolag yppas till obehöriga. Allmänna missförhållanden beträffande sekretessen kunde således, enligt kommittén, inte åberopas som skäl för att föreslå en lagfäst försäkrings- sekretess (s. 380 f. i kommitténs betänkande). Efter att ytterligare ha redovisat sina överväganden fann kommittén att det ändå fanns skäl att föreslå en allmän sekretessbestämmelse. Någon sådan bestämmelse har emellertid inte införts i lagen. I likhet med bankerna, kreditmarknadsbolagen och värdepappersbolagen står försäkringsbolagen under tillsyn av . Detta förhållande utgör, som tidigare anförts, en viss garanti för en korrekt informationsbehandling. Som framgått saknas emellertid författningsreglerad tystnadsplikt jämförbar med den som gäller för banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag. Det saknas därmed ett författningsskydd mot fortsatt spridning av informationen. Med hänsyn till den vikt som enligt vad som tidigare framhållits bör fästas vid förekomsten av en tystnadsplikt när det gäller att bestämma hur den slutna användargruppen närmare bör avgränsas, finner regeringen att det inte finns förutsättningar att låta försäkringsbolagen ingå i denna grupp. Regeringen kommer i annat sammanhang att överväga om en lagfäst tystnadsplikt på försäkringsområdet bör införas. Om en sådan bestämmelse införs, finns det inte något hinder mot att försäkringsbolagen får ingå i den slutna användargruppen. När det gäller hypoteksinstituten förhåller det sig så att såväl stads- som landshypoteksinstitutionerna ombildats och utgör kreditmarknadsbolag. De ingår därmed i den föreslagna slutna användargruppen. Frågan om en ombildning har varit föremål för diskussion även för Svenska del. Någon ombildning har dock ännu ej skett. Frågan är då om ändå bör ingå i den krets inom vilken uppgifter om kreditengagemang kan utväxlas. står under tillsyn men saknar för sin verksamhet författningsreglerad tystnadsplikt. Med hänsyn härtill bör - av samma skäl som försäkringsbolagen - inte ingå i den slutna användargruppen. En särskild fråga är om även utländska banker samt motsvarigheterna till kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag bör ha tillgång till uppgifter om kreditengagemang. När det gäller sådana företag som har svenskt tillstånd att driva verksamhet av aktuellt slag här i landet skall frågan självfallet besvaras jakande. När det gäller utländska företag som inte har sådant tillstånd, bör man göra skillnad mellan företag inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som bedriver verksamhet här i landet med stöd av sin hemlandsauktorisation och andra utländska företag av detta slag. Det skulle strida mot förbudet mot diskriminering på nationell grund (artikel 6 första stycket ) att utesluta banker och andra företag med hemvist inom EES från möjligheten att ta del av information av detta slag. Företag från EES-området bör alltså ha samma rätt som motsvarande svenska företag att få del av uppgifter om kreditengagemang. Det finns också beträffande dessa företag anledning att utgå från att deras verksamhet omfattas av en tystnadsplikt liknande den som gäller för motsvarande svenska företag. Annorlunda förhåller det sig beträffande banker och andra företag från länder utanför EES, som inte har svenskt tillstånd att driva verksamhet här i landet. Dessa bör inte få del av den aktuella informationen på samma sätt som motsvarande inhemska företag. Lagrådet har i sitt yttrande utgått från att avsikten varit att riksbank - som ingår i frikretsen - skall ingå i den slutna användargruppen. riksbank har inte haft något att erinra mot utredningens förslag om en sluten användargrupp inom vilken bl.a. uppgifter om kreditengagemang kan utväxlas. Och enligt utredningens förslag ingick, som framgått, inte i användargruppen. inställning får ses mot bakgrund av att dess uppgifter - som framhållit i sitt remissvar - genom lagen (1988:1385) om riksbank renodlats till centralbanksuppgifter som inte innefattar någon lånerörelse i vilken kreditupplysningsförmedling ingår. Med hänsyn till den renodlade funktion som sålunda har finns det enligt regeringens mening inte skäl att låta ingå i den slutna användargruppen. Flera remissinstanser med anknytning till företagen inom handeln framhåller att även denna kategori av företag, av vilka många sysslar med försäljning på kredit, har ett stort behov av att i samband med kreditgivning och andra ekonomiska riskbedömningar få tillgång till uppgifter om bl.a. kreditengagemang. Företagen inom handeln omfattas inte av någon författningsreglerad tystnadsplikt. De står inte heller under tillsyn. Det finns mot denna bakgrund inte förutsättningar att i kreditupplysningslagen föreskriva att företag utanför den ovan beskrivna användargruppen skall kunna ges tillgång till information med det känsliga innehåll som det här är fråga om. Flera remissinstanser har i anslutning till önskemålet om att även företagen inom handeln skall få tillgång till uppgifter om bl.a. kreditengagemang framhållit att ett system byggt på den tyska s.k. Schufa-modellen bör övervägas. I tillämpas ett system med slutna användarkretsar inom vilka information sprids. I en sådan krets ingår banker och liknande kreditinstitut men även andra företag kan bli medlemmar. En förutsättning är dock att företaget sysslar med mer långsiktig kreditgivning. Den som ansöker om kredit hos exempelvis en bank får underteckna en klausul ( Schufa-klausul ) som innebär att han eller hon förklarar sig införstådd med att uppgifter om bl.a. kreditengagemang sprids i enlighet med Schufas regler. Ett liknande system förekommer i . Ett system av beskrivet slag grundas på att den som söker kredit medger att information sprids inom användarkretsen enligt vissa överenskomna bestämmelser. Ett sådant system utgör i betydande grad en privaträttslig lösning som inte självklart bör regleras i författning. Härtill kommer - såsom närmare angetts i avsnitt 3 - att det pågående arbetet i med att överväga hur EG:s dataskyddsdirektiv bör införlivas med svensk rätt innebär att frågor med koppling till direktivet i huvudsak bör hållas utanför detta lagstiftningsärende (jfr dock avsnitt 7). Därvid är särskilt att beakta att bl.a frågan om samtycke generellt skall krävas för databehandling av uppgifter om fysiska personer behandlas i direktivet. Det finns med hänsyn till det anförda inte skäl att nu överväga en ordning liknande Schufa-systemet. Det kan dock finnas anledning att återkomma till frågan, exempelvis i samband med en utvärdering av de nu föreslagna lagändringarna. Sammanfattningvis bör alltså tystnadsplikt inte hindra att uppgifter om kreditengagemang utväxlas för kreditupplysningsändamål inom en sluten användargrupp. Gruppen bör bestå av banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag samt kreditupplysningsföretag. Även vissa utländska företag bör få tillgång till informationen. De skäl som i det föregående anförts till stöd för ökad tillgång till upp- gifter om kreditengagemang gör sig också gällande i fråga om uppgifter om betalningsförsummelser och kreditmissbruk. Även sådan information bör därför få spridas inom den slutna användargruppen utan hinder av eventuell tystnadsplikt. En bestämmelse i kreditupplysningslagen med detta innehåll medför inte i och för sig att bankerna, kreditmarknadsbolagen och värdepappersbolagen blir skyldiga att lämna ut informationen, endast att de inte på grund av tystnadsplikt är förhindrade att göra det. och har ställt sig tveksamma till om den förordade lösningen är tillräcklig för att förmå bl.a. bankerna att lämna ut uppgifter av ifrågavarande slag även till andra kreditupplysningsföretag än Upplysningscentralen. och har i sina remissvar inte haft något att erinra mot utredningens förslag i denna del. Det finns därför anledning att utgå från att bl.a. bankerna, efter det att frågan om tystnadsplikt fått sin lösning, kommer att på lika villkor lämna ut information av aktuellt slag till samtliga kreditupplysningsföretag. Om något kreditinstitut trots allt skulle välja att lämna ut information om exempelvis kreditengagemang endast till ett eller ett par kreditupplysnings- företag, bör förfarandet kunna prövas enligt konkurrenslagen. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att det saknas skäl att i lagen föreskriva en skyldighet att lämna ut informationen. Även om information i enlighet med vad som har förordats bör kunna lämnas ut inom en vidare krets än som är fallet , kan det diskuteras hur detaljerat detta uppgiftslämnande behöver och bör vara. Bl.a. intresset av att så långt som möjligt skydda kreditinstitutens företagshemligheter talar mot att ingående information om varje särskild kredit lämnas ut. Det bör i allmänhet vara tillräckligt att information lämnas om en persons samlade kreditengagemang, eventuellt uppdelade på olika huvudtyper av krediter, t.ex. banklån och kontokortskrediter. Det saknas anledning för regeringen att närmare gå in på hur sådana sammanställningar skall kunna åstadkommas. Den föreslagna lösningen innebär att den tystnadsplikt som gäller enligt bankrörelselagen, lagen om kreditmarknadsbolag och lagen om värdepappersrörelse inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål. En erinran om det bör tas in i bestämmelserna om tystnadsplikt i de aktuella lagarna. 9 Skyldigheten att lämna en kreditupplysningskopia -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Alla fysiska personer - även näringsidkare | | och därmed jämställda personer - skall ha rätt att i en kreditupp-| | lysningskopia inte bara få besked om vilka faktiska uppgifter | | som lämnats om dem utan också om vilka omdömen och råd som har | | lämnats och om vem som har begärt kreditupplysningen (beställar-| | uppgift). När det gäller juridiska personer införs däremot inte nå-| | gon rätt till vare sig en kreditupplysningskopia eller en | | beställaruppgift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 191 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser - däribland Datainspektionen och - tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran, medan några - däribland Soliditet och Upplysningscentralen - avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: När en kreditupplysning om en privatperson lämnas ut skall, enligt 11 § kreditupplysningslagen, den som avses med upplysningen och kostnadsfritt tillställas ett skriftligt meddelande om de uppgifter, omdömen och råd som upplysningen innehåller om honom (kreditupplysningskopia). Den omfrågade skall också underrättas om vem som har begärt upplysningen (beställaruppgift). Denna information anges regelmässigt på kreditupplysningskopian. En person som är näringsidkare har en motsvarande rätt att kostnadsfritt erhålla ett meddelande om vilka faktiska uppgifter som lämnas om honom eller henne. En näringsidkare har däremot inte rätt att få veta vilka omdömen och råd som lämnas eller vem som har begärt upplysningen. Detsamma gäller för en person som, utan att vara näringsidkare, har ett så väsentligt inflytande i någon viss näringsverksamhet att en uppgift om personens egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning. En juridisk person har inte någon laglig rätt att få vare sig en kreditupplys- ningskopia eller en beställaruppgift när en kreditupplysning om den juridiska personen lämnas. har det väckts ett flertal riksdagsmotioner med krav på att kreditupplysningslagen skall ändras så att fler får rätt till beställaruppgift. Motionerna har i första hand tagit sikte på sådana fysiska personer som är näringsidkare eller knutna till en näringsverksamhet. Vid behandlingen av motionerna har näringsutskottet framhållit att det gäller å ena sidan att skydda enskilda personers integritet mot otillbörligt intrång, å andra sidan att värna om möjligheterna till en effektiv kreditupplysningsverksamhet som kan förebygga missriktad kreditgivning och andra icke önskvärda dispositioner. Motionerna har avslagits med motiveringen att den gällande ordningen representerar en rimlig avvägning mellan dessa två intressen. Därvid har framhållits att in- tegritetsskyddet, i enlighet med grundtankarna bakom kreditupplysningslagen, i första hand har ansetts gälla för de personer som är föremål för kreditupplysning. Men det kan också, har det påpekats, betraktas som en form av integritetsskydd att upplysningar om en näringsidkares vederhäftighet i ekonomiskt hänseende kan inhämtas utan att beställaren behöver röja sig för den han begär upplysning om (se bl.a. bet. 1991/92:NU9). När frågan senast behandlades i ansåg emellertid näringsutskottet, mot bakgrund bl.a. av att det hade gått nära frågan senast remiss- behandlades, att det borde uppdras åt att ta upp frågan om näringsidkares rätt till beställaruppgift till prövning. Ytterligare en anledning till en förnyad prövning ansågs vara att det ekonomiska läget hade medfört att näringsidkare numera oftare blev föremål för kreditupplysningar (se bet. 1992/93:NU22). ställde sig bakom betänkandet (rskr. 1992/93:213). Fysiska personer som är näringsidkare eller på annat sätt knutna till näringsverksamhet har, som nämnts, rätt till en kreditupplysningskopia som ger besked om vilken faktisk information som har lämnats ut om dem. De får däremot inte veta vilka råd och omdömen som har lämnats eller vem som har beställt upp- gifterna. Ett av de oftast framförda argumenten för att införa en rätt till beställaruppgift är att det för den omfrågade personen är förknippat med obehag att inte veta vem som har beställt en kreditupplysning och därmed fått tillgång till integritetskänsliga uppgifter om honom eller henne. Det har därvid särskilt uttryckts en oro för att uppgifterna i kreditupplysningen kan komma att användas till annat än bedömning av vederhäftigheten i ekonomiskt hänseende (jfr 2 §), t.ex. för att tillfredsställa beställarens nyfikenhet eller för brottsliga syften.