prop · GK039D1 · 1997-01-01 00:00:00 — Slutligen måste man hålla i minnet att behovet av rättshjälp ibland kan vara mycket brådskande, såsom när en tidsfrist är på väg att gå ut eller förhandling skall äga rum. Komplikationer kan också tänkas uppstå i andra fall, såsom när den rättssökande är bosatt utomlands. Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att ett undantag från kravet på rådgivning föreskrivs för fall då sådan skulle framstå som uppenbart överflödig eller annat särskilt skäl föreligger. Andra stycket kan med denna utgångspunkt få följande lydelse: För att rättshjälp skall beviljas krävs att rådgivning enligt 4 § har lämnats i angelägenheten i , om inte sådan rådgivning är uppenbart obehövlig eller det finns något annat särskilt skäl . 6 § Enligt denna paragraf får rättshjälp endast beviljas en fysisk person, vilket medför att ett dödsbo, i motsats till vad som gäller enligt 7 § rättshjälpslag, inte kan beviljas rättshjälp. Till stöd för nu gällande ordning anfördes i prop. 1972 s. 245 att det kan åberopas starka sociala skäl. Som exempel på när rättshjälp borde kunna lämnas ett dödsbo nämndes det fallet att det i samband med avveckling av ett dödsbo uppkommer tvist angående någon tillgång eller skuld i boet. Ett annat exempel var att dödsboet för talan för att utfå ersättning för begravningskostnad. I lagrådsremissens allmänna motivering (avsnitt 8) sägs att de starka sociala skäl för att ett dödsbo skall kunna beviljas rättshjälp, som anfördes i tidigare lagstiftningsarbete, knappast är lika starka . Därvid hänvisas till den skyldighet som åligger åklagare att biträda en målsägande samt den utbredda förekomsten av försäkringar. Enligt Lagrådets mening kan det, trots vad som anförs i remissen, inte uteslutas att det kan uppkomma fall av de slag som nämndes proposition och där det skulle kunna strida mot grundtankarna i rättshjälpssystemet att utesluta möjligheterna för ett dödsbo att få rättshjälp. Ett dödsbo kan t.ex. behöva föra talan för att utfå begravningskostnader utan samband med ett brottmål. Ett av de väsentliga syftena med de föreslagna ändringarna i rätts- hjälpssystemet - att uppnå kostnadsbesparingar - torde inte nämnvärt påverkas om den nuvarande ordningen beträffande dödsbon behålls. I remissens avsnitt Ekonomiska konsekvenser har inte redovisats vilka besparingar förslaget i detta hänseende skulle medföra. Om det ändå anses ofrånkomligt att ändra på denna ordning, bör det enligt Lagrådets mening i vart fall tillskapas en möjlighet att för undvikande av stötande konsekvenser i speciella fall kunna bevilja ett dödsbo rättshjälp. En bestämmelse i det syftet bör i så fall tas in i paragrafen och ges följande lydelse. Rättshjälp får även beviljas ett dödsbo, om det finns synnerliga skäl. 7 § Paragrafen anger som en allmän förutsättning för rättshjälp att den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och att detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I förhållande till gällande rätt betyder detta främst den ändringen, att prövningen skall koncentreras på biträdesbehovet och inte avse eventuellt behov av andra rättshjälpsförmåner. I den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1) redovisas hur bedömningen av om den rättssökande har behov av biträde bör göras. Av vad som sägs där framgår att förslaget inte syftar till någon väsentlig förändring i möjligheterna att få rättshjälp i mål vid förvaltningsdomstol. För vissa förvaltningsmål som rör funktionshindrade personer förespråkas dock, som det får förstås, en något liberalare tillämpning än vad nuvarande praxis medger. Det som närmare anförs i dessa frågor ter sig enligt Lagrådets uppfattning knappast som tillräckligt fullständigt eller klarläggande. I lagrådsremissen framhålls att förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar gör att det liksom normalt inte bör anses föreligga behov av juridiskt biträde i mål och ärenden vid förvaltningsdomstol. Den förändring som skett genom att tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstol uppges inte innebära någon minskad utredningsskyldighet för domstolarna och därmed inte heller något ökat rättshjälpsbehov. I det fortsatta resonemanget behandlas emellertid för vissa mål som rör funktionshindrade personer särskilt situationer som uppstår då en förvaltningsmyndighet - med tillämpning av den genom tvåpartsprocessen införda överklagandemöjligheten - överklagar med yrkande till nackdel för den rättssökande. För sådana fall anges det kunna finnas anledning att bevilja rättshjälp. Enligt Lagrådets mening beaktar dessa uttalanden inte tillfredsställande den utveckling som fortgår på förvaltningsprocessens område och som medfört förändringar, vars betydelse för rättshjälpen behöver bli föremål för diskussion. Lagrådet vill först erinra om den pågående utvecklingen mot att olika frågor med större eller mindre rättslig anknytning inom förvaltningsområdet förs över till avgörande av förvaltningsdomstol, något som ytterligare utökat förvaltningsdomstolarnas rika flora av måltyper. Genom att nedflyttning skett av åtskilliga måltyper från kammarrätt till länsrätt har alla tre domstolsinstanserna numera ett synnerligen brett målområde, inom vilket de mest skiftande frågeställningar kan komma upp till bedömning. Sedan tillträtt och därpå blivit medlem i EU har dessutom EG:s omfattande och komplexa regelverk blivit att beakta inte minst i förvaltningsrättskipningen, något som inte sällan medför behov av ingående diskussioner och överväganden utifrån aspekter som inte krävt uppmärksamhet. En av konsekvenserna av att europarättsliga principer får genomslag i vårt land är för övrigt att handläggningen i förvaltningsmål allt oftare torde få inslag av muntlighet med partsnärvaro. Det etappvis införda systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätt i flertalet mål förtjänar också att nämnas. De förenklingar som därigenom uppnås vid handläggningen bör om möjligt ge utrymme åt ytterligare insatser för kvalitativt högtstående rättskipning i de mål som tas upp till fullständig sakprövning; självfallet bör därvid förbättrad biträdeshjälp i de mer komplicerade målen ses som en positiv faktor. Införandet av tvåpartsprocess har visserligen inte medfört förändring i domstolarnas lagreglerade utredningsskyldighet, men det står väl ändå rätt klart att följden blir att domstolarnas handläggning mer än tidigare blir präglad av förhandlingsprincipen och mindre av officialprincipen. Mot bakgrund av bl.a. dessa förändringar och tendenser inom förvalt- ningsprocessen ligger det enligt Lagrådets bedömning närmast till hands att utgå ifrån att behoven av rättsligt biträde i förvaltningsmål kommer att bli i vart fall något större än som återspeglas i hittillsvarande starkt återhållsamma praxis (jfr även vad som anförts i betänkande på s. 209 och under remissbehandlingen av ). Ett ökat biträdesbehov lär framför allt göra sig gällande för sådana angelägenheter där de faktiska omständigheterna är svåröverskådliga och de rättsliga frågeställningarna okända eller svårbedömbara för de rättssökande. Det framstår emellertid knappast som praktikabelt att på förhand urskilja speciella målgrupper som framför allt bör komma i fråga för rättshjälp eller uteslutas från rättshjälp. För detta talar bl.a. att EG-rättsliga problem kan tänkas komma att aktualiseras i mycket skilda sammanhang. Lagrådsremissen ger motivledes stöd åt den utvidgningen, att rättshjälp i vissa fall skall kunna beviljas personer med sådana funktionshinder som gör det svårt för dem att föra sin egen talan i mål av väsentlig betydelse för dem. Frågan måste ställas om avgränsningen av förslaget till funktionshindrade är den lämpliga. Med uttrycket funktionshinder, som introducerades i lagstiftningen i samband med tillkomsten av lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), avses enligt förarbetena till LSS förvärvade eller medfödda fysiska eller psykiska funktionshinder på grund av sjukdom eller skada (prop. 1992/93:159 bil. 1 s. 55). Det är således ett föga precist uttryck, som i stort sett endast anger att en person har större eller mindre nedsättning i funktionsförmågan i något avseende, vilket som helst. Den begränsning som inryms i lagrådsremissens motivuttalande ligger således egentligen i att personen i fråga skall ha svårt att själv föra sin talan i en för honom viktig angelägenhet. Som Lagrådet ser saken är anknytningen till funktionshinder inte särskilt meningsfylld i förevarande sammanhang. För tillämpningen av rekvisitet om biträdesbehov ger anknytningen inte någon direkt vägledning, utan riskerar snarare att missuppfattas. Enligt Lagrådets mening är det att föredra att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse betonas såsom det grundläggande när biträdesbehovet skall prövas. Som angetts förut synes därvid inte böra särskiljas speciella målgrupper, utan prövningen torde få ske för varje uppkommande rättslig angelägenhet för sig gentemot de kvalitativa och andra krav som anses böra gälla. Med utgångspunkt i en sådan bedömning får det göras en samlad prövning av den rättssökandes förmåga att föra sin talan i angelägenheten, oavsett om den rättssökande kan anses funktionshindrad eller ej. Huruvida den rättssökande i angelägenheten intar positionen av klagande eller av motpart till en förvaltningsmyndighet kan givetvis ibland vara av betydelse, men bör inte generellt tillmätas avgörande vikt för bedömningen i rätts hjälpsavseende. 8 § Enligt 8 § första stycket 13 rättshjälpslag gäller att allmän rättshjälp inte får meddelas den som saknar befogat intresse av att få sin sak behandlad. Denna regel föreslås ersatt av förevarande paragraf, enligt vilken rättshjälp får beviljas endast om det med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Den nya regeln avses enligt den allmänna motiveringen (avsnitt 7.4) att inkludera sådana fall som omfattades av den äldre regeln men att därutöver ge möjlighet att utestänga sådana fall från rättshjälp då den rättssökande visserligen har befogat intresse av att få sin sak behandlad men det inte är befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. Lagrådet instämmer i att den nya regeln bör kunna tillämpas i vissa fall då tvisten rör sådan hobbyverksamhet som ligger nära näringsverksamhet, särskilt som begreppet näringsverksamhet enligt förslaget begränsas i förhållande till den innebörd begreppet har enligt gällande lag. Likaledes gäller att regeln bör kunna tillämpas i en del situationer då den angelägenhet som är i fråga redan har varit föremål för rättslig prövning; avslag på en rättshjälpsansökan torde dock i dessa fall ha kunnat beslutas även med tillämpning av den nuvarande regeln i 8 § första stycket 13 rättshjälpslag. När det däremot gäller en sådan mera kvalitativ bedömning av rättsanspråkets karaktär som förefaller åsyftas i motiven blir prövningen långt vanskligare. Detta belyses av vissa av de exempel som lämnas. Ett av dessa utgörs av tvister om återbetalning av svarta pengar som betalats för en hyresrätt. I den situation som måste åsyftas har den rättssökande dock ett anspråk som normalt har karaktär av skadestånd för ett straffbelagt åsidosättande av en social skyddslagstiftning (12 kap. 65 § jordabalken). Enligt vad som uttalas på flera andra ställen i motiven, t.ex. i kommentaren till 9 §, skall målsägandes skadeståndsanspråk anses röra särskilt väsentliga och betydande intressen för den rättssökande, och uttalandena är således något motsägelsefulla. Lagrådet har svårt att se skälen till att tvister av nu avsett slag skall särbehandlas. En annan sak är att målsägandens talan i dessa fall ofta kan föras av åklagare i samband med ett brottmål. Ett annat exempel som nämns i motiven gäller tvister som uppkommit i samband med aktiespekulation, varvid bl.a. uttalas att man i sådana fall kan utgå från att den rättssökande har eller har haft stora tillgångar. Prövningen i vad mån den rättssökande har tillgångar bör dock principiellt sett ske i samband med den bedömning som förutsätts i 6 §, där det uppställs som en förutsättning för rättshjälp att den rättssökandes ekonomiska underlag inte överstiger . Den omständigheten åter att den rättssökande kan tänkas ha haft tillgångar synes enligt Lagrådets mening inte utan vidare böra utestänga honom eller henne från rättshjälp. Med i bilden finns också det förhållandet att många av de tvister som här avses i praktiken gäller fall då den rättssökande iklätt sig krediter och påstår sig ha blivit vilseledd i ett eller annat avseende. Det måste vidare vara svårt och ofta bli i viss mån godtyckligt, i synnerhet i ett inledande skede, att bedöma om ett aktieförvärv som har gett upphov till en tvist skall karakteriseras som spekulativt eller ej. Liknande svårigheter kan tänkas föreligga när det gäller frågan om en tvist uppkommit i samband med skatteplanering, vilket också nämns som exempel på fall när det inte skall anses vara rimligt att det allmänna helt eller delvis bekostar tvisten. Med det anförda har Lagrådet inte velat motsätta sig den föreslagna regeln utan endast avsett att understryka att den rimlighetsbedömning som förutsätts ofta måste bli mycket grannlaga och bör ske med försiktighet, i synnerhet om den skall göras av den domstol som skall pröva tvisten i sak. Det synes enligt Lagrådets mening tveksamt om, med hänsyn till de förutsättningar för rättshjälp som i övrigt föreslås, den nya regeln i praktiken kommer att ge något väsentligt ökat utrymme att avslå en rättshjälpsansökan i förhållande till den nuvarande regeln i 8 § första stycket 13 rättshjälpslag. 9 § Genom bestämmelserna i paragrafen föreslås rättshjälpen - på sätt som även rättshjälpsutredningen förordade - bli generellt subsidiär till det rättsskydd som innefattas i bl.a. de på marknaden förekommande hem- och villaförsäkringarna. Förslaget innebär en genomgripande och principiellt viktig förändring i förhållande till nuläget. Åtgärden är till stor del förestavad av statsfinansiella skäl och den beräknas enligt lagrådsremissen leda till en betydande årlig besparing på statens utgifter för rättshjälp. Förslaget är betydelsefullt inte minst från rättssäkerhetssynpunkt och har också lett till ingående diskussion under remissbehandlingen av utredningsförslaget, varvid vissa instanser har framfört betänkligheter bl.a. med hänsyn till den osäkerhet som bedöms råda om i vilka former, i vilken omfattning och till vilka kostnader rättsskyddsförsäkringar kommer att erbjudas allmänheten framöver. Lagrådsremissens förslag utgår från att några större förändringar inte kommer att ske i fråga om rättsskyddsförsäkringarna på marknaden. Rättsskydd förväntas komma att erbjudas under i huvudsak sådana villkor som gäller, dock att en mindre kostnadsökning beräknas uppstå för försäkringstagarna som följd av att ansvaret för rättsskyddet vidgas. Som svar på framförd kritik mot utredningsförslaget framhålls i lagrådsremissen att garantier måste skapas för en oförändrat hög försäkringstäckning avseende rättsskydd. Vidare anges det vara möjligt att utforma lagreglerna så att försäkringsbolagen inte får anledning att separera rättsskyddet från hem- och villaförsäkringarna och så att försäkringstagarna inte frestas att välja bort sitt försäkringsskydd. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats under remissbehandlingen t.ex. från företrädare för försäkringsbranschen och från framstår det enligt Lagrådets mening som svårt att göra några klara förutsägelser om den framtida utvecklingen på rättsskyddsmarknaden. Att skapa egentliga garantier för en lika god försäkringstäckning inom rättsskyddet som lär också möta svårigheter och någon sådan garanti synes i vart fall inte ha uppnåtts genom nu föreslagen reglering. I linje med vad som sägs i lagrådsremissen bör emellertid reglerna kunna utformas så att de bidrar till att främja det angelägna önskemålet om fortsatt hög försäkringstäckning, och så långt bedömer Lagrådet att föreslagna bestämmelser uppfyller rimliga anspråk. I lagrådsremissen utvecklas den närmare innebörden av de föreslagna bestämmelserna om rättshjälpens subsidiaritet. Dessa motivuttalanden går ut på att den kompletterande borde-regeln i paragrafens andra stycke kan och bör få till effekt att rättshjälp oftast inte ges åt personer som inte har skaffat sig rättsskydd; endast undantagsvis avses borde- regeln kunna leda till annat resultat. Enligt Lagrådets mening finns, med hänsyn till vad som nämnts i det föregående om rättsskyddsvillkoren, anledning att betona att remissens motivdiskussion bygger på utgångspunkten att förutsättningarna inom rättsskyddsområdet inte ändras väsentligt framöver. På ett ställe, i författningskommentaren, berörs därutöver den situationen att en person har en mindre omfattande rättsskyddsförsäkring, och anförs i anslutning härtill att detta i regel inte bör gå ut över den rättssökande. Med den uppfattning som Lagrådet på grundval av främst remissinstansernas synpunkter har fått om svårig- heten att förutsäga rättsskyddets utveckling ter det sig som en brist att motivdiskussionen inte klarare belyser innebörden av borde- regeln för den händelse andra förutsättningar beträffande rättsskyddet skulle komma att råda än de som lagrådsremissen utgår ifrån. Tydligt är väl dock att, om nuvarande rättsskyddsvillkor inte består, borde-regeln skulle kunna få en avsevärt mer begränsad effekt än som antagits i lagrådsremissen. Om borde-regeln under sådana andra förutsättningar inte skulle kunna tillämpas så som avsetts i remissen, talar starka skäl för att rättshjälp beviljas i en helt annan omfattning än den beräknade. Vad nu sagts leder fram till att tolkningen av borde-regeln blir till stor del direkt beroende av om och i vilken utsträckning försäkringsbolagen väljer att behålla eller förändra rättsskyddets nuvarande omfattning och villkor i övrigt. En flexibel tillämpning för berörda situationer som här antytts torde från rättssäkerhetssynpunkt vara ofrånkomlig, eftersom behoven av juridiskt biträde annars inte skulle tillgodoses i tillräcklig mån vare sig genom rättsskyddet eller genom rättshjälpen. 13 § I paragrafens andra stycke ges en definition av näringsidkare. Denna utgår från den konsumenträttsliga lagstiftningens näringsidkarebegrepp men omfattar inte juridiska personer, vilket är en konsekvens av att rättshjälp enligt förslagets 6 § endast kan beviljas en fysisk person. Som uttalas i remissens motiv har begreppet näringsidkare tillagts en mera vidsträckt innebörd vid tillämpning av rättshjälpslag än den som i andra sammanhang brukar intolkas i begreppet. När det gäller näringsverksamhet som bedrivs i bolagsform har sålunda inte bara bolaget utan också den som har ett bestämmande inflytande över detta betraktats som näringsidkare i rättshjälpslagens mening (jfr Arrfelt, Rättshjälp, 2 uppl. s. 50 ff och SOU 1995:81 s. 135 samt NJA 1981 s. 873 I-III och V). Tvister som haft samband med exempelvis en aktieägares borgensåtagande för bolagets skulder, med det allmännas anspråk på personlig betalningsskyldighet för innehållen preliminärskatt eller mervärdesskatt eller med överlåtelse av aktier i bolaget har således under angivna förutsättning betraktats som tvister som haft samband med den rättssökandes näringsverksamhet. Av remissens motiv framgår att även den nya lagens näringsidkarebegrepp är avsett att tillämpas på detta sätt. Lagrådet har ingen erinran mot detta. Den berörda tillämpningen är emellertid svår att förena med den legaldefinition som har föreslagits, eftersom denna utgår från att det skall vara den fysiska personen som driver den verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig. Lagrådet förordar med anledning härav att andra stycket i förevarande paragraf får följande lydelse: Med näringsidkare avses en fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig eller har ett bestämmande inflytande över en juridisk person som bedriver sådan verksamhet. 23 § I författningskommentaren sägs att det av ordalydelsen i förevarande paragraf framgår att avgiften aldrig kan överstiga kostnaderna för rättshjälpsbiträdet. Lagrådet finner dock att lagtexten inte otvetydigt ger vid handen att bestämmelsen har den innebörden. För tydlighetens skull föreslår Lagrådet därför att paragrafens andra stycke inleds på följande sätt. Rättshjälpsavgiften, som aldrig får överstiga kostnaderna för rätts hjälpsbiträdet, utgör 27 § Ett rättshjälpsbiträde har enligt paragrafen rätt till skälig ersättning för det arbete, den tidsspillan och de utlägg som uppdraget krävt. I författningskommentaren sägs att en nyhet är att ersättning till tekniskt biträde inte kan ges inom ramen för biträdets arvode. Detta framgår emellertid inte av lagtexten, som i sak har samma innehåll beträffande biträdesersättning som 22 § rättshjälpslag. Gällande rätt i detta hänseende har kommit till uttryck i rättsfallet NJA 1985 s. 634. fann i det målet att ersättning för arbete som tekniskt biträde inte kunde utgå enligt rättshjälpslagen men att kostnaderna för det tekniska biträdet skulle ersättas inom ramen för rättshjälpsbiträdets ersättning. I lagrådsremissen (avsnitt 19) sägs att det inte är rimligt att denna möjlighet för ett rättshjälpsbiträde att få ersättning för kostnaderna för tekniskt biträde behålls som biträdeshjälpen begränsas i övrigt. Lagrådet anser sig böra godta det resonemanget. Med hänsyn till rättsläget i detta hänseende, såsom det kommit till uttryck i Högsta domstolens nämnda avgörande, kan det emellertid enligt Lagrådets mening inte anses tillräckligt att ändringen av gällande rätt kommer till stånd endast genom ett uttalande i förarbetena till den nya rättshjälpslagen. Lagrådet föreslår att i paragrafens första stycke införs en ny andra mening av följande lydelse. Ersättningen får inte avse kostnader för anlitande av tekniskt biträde. 30 § Enligt första stycket gäller i princip bestämmelser i lag om ansvar för motparts kostnader i rättegång eller annat motsvarande förfarande även i fråga om kostnader för motparts rättshjälpsbiträde. I andra stycket föreskrivs att den som är ersättningsskyldig för rättshjälpskostnader skall till den rättssökande betala ett belopp som motsvarar dennes rättshjälpsavgift medan återstoden skall betalas till staten. Med den sålunda föreslagna regleringen kommer inga särskilda bestämmelser att gälla i fråga om den rådgivningsavgift som den rättssökande - enligt förslaget undantagslöst - har betalat innan rättshjälp beviljades och som inte ingår i rättshjälpskostnaderna. Konsekvensen blir att avgiften utgör en rättegångskostnad för den rättssökande, för vilken denne, om han vinner målet, normalt är berättigad till ersättning av motparten enligt reglerna i 18 kap. . Ett särskilt yrkande om detta måste då framställas och domstolen måste särbehandla denna kostnad i domen. Detta kommer ofta att behöva ske inte bara i första instans utan också i den händelse att domen överklagas. Eftersom det enligt 42 § ankommer på att fatta beslut om återbetalningsskyldighet för motpart med avseende på rättshjälpsavgiften, blir följden vidare att motpartens betalningsskyldighet gentemot den rättssökande för rättshjälpsavgift och rådgivningsavgift kommer att följa av olika exekutionstitlar. Vill man undvika dessa konsekvenser, som otvivelaktigt är ägnade att komplicera handläggningen, erbjuder sig två möjligheter. Antingen kan särskilda bestämmelser införas om att rådgivningsavgift inte skall ersättas som rättegångskostnad eller också kan förevarande paragraf utvidgas till att också gälla rådgivningsavgift. Lagrådet förordar det senare alternativet.