prop · GK03109 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:109 Lokala styrelser med elevmajoritet Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I denna proposition föreslås att kommunerna under en fyraårig försöks- period får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner till en lokal sty- relse med elevmajoritet. Funktionerna ligger på styrelsen för utbild- ningen eller rektorn för en skola. De lokala styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommu- nallagen (1991:900). Försöksverksamheten skall omfatta gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Försöksperioden skall börja . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 3 3 Elevinflytandet - hur ser det ut? 4 4 Försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet 6 5 Kostnader och ikraftträdande 12 6 Elevinflytande i läroplanerna och andra förordningar 12 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1996:22) Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar 14 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över betänkandet (SOU 1996:22) Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 22 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner den huvudsakliga inrikt- ningen av en försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux) i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 4). 2 Ärendet och dess beredning beslutade i samband med behandlingen av propositionen om ny läroplan och ett nytt betygssystem för , sameskolan, spe- cialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82) att ge regeringen till känna vad Utbild- ningsutskottet anförde om elevers och föräldrars ansvar och inflytande i skolan. Utskottet ville att frågan om att stärka elevers och föräldrars in- flytande i skolan skulle få en ordentlig belysning. De existerande sam- verkansformer där elever och föräldrar har ett institutionaliserat infly- tande i skolan och de juridiska begränsningarna för dessa som finns i da- gens lagstiftning skulle kartläggas. Därefter skulle regeringen återkomma till med förslag i frågan. Regeringen har i propositionen Lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan (prop. 1995/96:157) lagt förslag om föräldrainflytande i skolan. I propositionen föreslås att kommunerna under en femårig för- söksperiod skall få överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner som lig- ger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en grundskola eller särskola till en lokal styrelse med föräldramajoritet. har god- känt regeringens förslag (bet.1995/96:UbU9, rskr.1995/96:259). Be- stämmelserna om lokala styrelser med föräldramajoritet finns i förord- ningen (1996:605) om försöksverksamhet med lokala styrelser i skolan. Till grund för regeringens förslag låg dels delbetänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor från , dels rapporten (Ds 1995:5) från en särskild utredare. har i delbetänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22) belyst och kartlagt samt redovisat sina ställningstaganden vad gäller elevinflytande i skolan. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. har i rapporten Vad tycker du? också be- handlat elevers inflytande i skolan. Elevernas inflytande och delaktighet i skolan måste öka, anser kommittén, såväl när det gäller undervisningen som skolans förvaltning. Eleverna måste också kunna välja skola och skoltyp. Kommittén kommer att lägga fram sitt betänkande . En arbetsgrupp inom har haft i uppdrag att utreda frågor som rör rekryteringen till industriprogrammet. Med slut- rapporten rekrytering till gymnasieskolans industriprogram (Ds 1996:53) har arbetsgruppen slutfört sitt uppdrag. I syfte att stimulera kontakterna mellan skolan och arbetslivet föreslår arbetsgruppen en för- söksverksamhet med lokala styrelser där arbetslivsföreträdare är i majo- ritet. För att hämta in synpunkter på arbetsgruppens rapport anordnades ett remissmöte. En sammanställning av synpunkterna samt förteckning över deltagarna finns i . En parlamentarisk kommitté har tillsatts för att följa utvecklingen i gymnasieskolan. Enligt direktiven skall kommittén bl.a. följa hur elever- nas inflytande på skolans verksamhet, framför allt på planeringen av undervisningen, tillgodoses. I kommitténs andra delbetänkande, Den nya gymnasieskolan - steg för steg (SOU 1997:1), behandlar kommittén bl.a. elevernas valmöjligheter i skolan samt inflytande på studierna och studie- takten. 3 Elevinflytandet - hur ser det ut? Många olika studier av elevinflytandet har genomförts . Alla visar i stort sett samma bild. Eleverna har inte något egentligt infly- tande på undervisningen. De kan inte påverka undervisningens upplägg- ning och innehåll i någon högre grad, de är inte med och väljer läromedel och de kan inte påverka prov och hemuppgifter. utvärderingar pekar entydigt på att eleverna vill ha infly- tande över sin dagliga arbetssituation, på ämnets innehåll och undervis- ningens uppläggning. En undersökning av av elever i årskurs 9 (rapport nr 127) visar att pojkar upplever en större grad av medinflytande än vad flickor gör. Flickor uttalar en klart större villighet att ställa upp och ta ansvar än pojkar. Eleverna i tycker generellt att de kan vara med och på- verka undervisningen och planeringen i de praktiskt-estetiska ämnena - och särskilt slöjdämnet - betydligt mer än i övriga ämnen. Två tredjedelar av eleverna uppger att de i slöjden får lära sig att ta ansvar, lösa konkreta problem och arbeta utan att bli jämförda. De får ofta vara med och pla- nera ett arbetsområde i taget. har undersökt hur kommunerna har hanterat bestämmel- serna i grundskoleförordningen vad gäller bl.a. elevens val och om kom- munen haft svårigheter när det gäller att tillgodose valet. Undersökningen visar att endast ett fåtal kommuner förutsättningslöst frågar eleverna vil- ken inriktning de vill ha. Det vanligaste sättet är att erbjuda ett "smörgåsbord" utifrån vilket eleverna gör sina val. Detta utbud tycks ofta utgå från lärarnas kompetens och intresse. Även lärarnas behov av fyll- nadstimmar är en faktor som sägs påverka utbudet. undersökningar visar att det finns ett samband mellan ele- vernas uppfattning om skolans kvalitet och deras inställning till infly- tande. Ju sämre betyg eleverna ger läraren och innehållet i ämnena, desto mindre tycker de att de kan påverka undervisningen. Elever som byter från en skola till en fristående skola upp- ger ofta som motiv att den nya skolan är liten och lugn och att där finns engagerade lärare. De nämner också att eleverna får ta ett eget ansvar och att de har möjligheter till inflytande. Från en undersökning av om studieavbrott i gymnasiesko- lan (rapport nr 85) vet vi att eleverna ansett att de haft för litet eller inget inflytande över det egna lärandet. De har inte kunnat bestämma takten i lärandet utifrån sina tidigare kunskaper. Undervisningen har haft för liten koppling till deras egen verklighet, förutsättningar och behov. Eleverna i den nya gymnasieskolan ser mer positivt på sitt eget infly- tande över bl.a. arbetssätt och innehåll jämfört med elever i den gamla gymnasieskolan. Vissa program tycks också i högre grad än andra stärka elevernas delaktighet och ansvarstagande för studierna. Det gäller t.ex. för elever som går på ett individuellt program. Det förefaller dessutom vara så att det är vid gymnasieskolans teoretiska utbildningar som elever- nas inflytande är minst utvecklat. utveckling har funnit att kommunerna i relativt stor utsträckning försöker tillgodose elevernas önskemål när det gäller att välja program, gren, kurser och ämnen. Däremot är det få elever som anser sig ha haft möjlighet att påverka innehållet i de valda pro- grammen, grenarna etc. Med hänsyn till den betydelse för studiefram- gången det har om eleverna får gå en utbildning de är intresserade av, understryker kommittén vikten av att kommunerna anstränger sig för att tillgodose elevernas val. Kommittén framhåller också att eleverna tar ett större ansvar för sina studier - vilket positivt påverkar deras resultat - om de får möjlighet att ha inflytande över sina studier. Av rapporten (Ds 1995:5), som innehåller en kartläggning av elev- och för- äldrainflytandet i skolan, framgår att det formella elevinflytandet med bl.a. klassråd, elevråd och skolkonferenser är etablerat inom de flesta skolor och fungerar relativt bra. Men också de formella samrådsformerna behöver utvecklas, anser utredaren, framför allt i de högre årskurserna i och i gymnasieskolan. Det finns för få institutionaliserade möten i skolan där de olika parterna kan komma till tals och bl.a. disku- tera uppkomna problem. genomförde en utvärdering av den gym- nasiala vuxenutbildningen (rapport nr 91). Av rapporten framgår bl.a. att det - om man ser de studerandes valfrihet och inflytande i ett samman- hang - kan finnas en risk för att valfriheten stannar vid val av kurser. Det är mera ovanligt att vuxenstuderande har stort inflytande över arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval. Enligt lärarna är den korta kurstiden ett hinder för studerandeinflytandet. har utvärderat den grundläggande vuxenutbildningen . Ett centralt mål är att verksamheten skall utgå från individernas behov och egna önskemål gällande utbildningen. Utvärderingen visar att det finns en mycket stor variation i förmågan att möta dessa krav. Syste- matiska inventeringar av utbildningsbehov och efterfrågan är relativt ovanliga. Deltagarna är ändå generellt sett nöjda med sina möjligheter att påverka utbildningen och ha inflytande över undervisningen. De betonar framför allt ett icke-formaliserat inflytande genom direktkontakter med skolledning och personal. 4 Försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet Regeringens förslag: bör styrelsen för utbild- ningen få överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som lig- ger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse. Försöksverksamheten skall omfatta gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). De lokala styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen. I den lokala styrelsen skall elevernas representanter vara i majoritet. Även omyndiga elever skall kunna ingå. Försöksperioden skall börja och omfatta . Om det inrättas en lokal styrelse vid en gymnasieskola skall det inte vara obligatoriskt att också ha en skolkonferens. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommitténs förslag omfattade endast gymnasieskolan. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Många av dem anser dock att det är viktigt att klargöra relationen och ansvarsfördelningen mellan elevstyrelsen och de professionella i skolan. påpekar i sitt yttrande att kommunerna har olika system för samverkan, såväl formaliserade överläggningar som mer informella samverkansformer. Alla dessa samverkanssystem måste korrespondera, anser , även om man överlåter en del beslut till en lokal styrelse, så att man inte riskerar att inskränka de olika personalgruppernas rätt till samråd och inflytande. understryker att lokala styrelser med elevmajoritet endast skall ses som en del i arbetet med att förbättra elevinflytandet i skolan. Skälen för regeringens förslag: Behovet av ökat elevinflytande De frivilliga skolformerna står inför stora krav på förnyelse. Öppenheten och förändringsbenägenheten måste öka, flexibiliteten och samarbetet likaså. Ett av de viktigaste förändringskraven är att elevinflytandet ökar. Med ökat inflytande ökar jämlikheten. Rätten att kunna påverka är grundläggande. Detta kommer till uttryck i bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter. Artikel 12 ger barn och unga rätt att föra fram sina åsikter i alla frågor som rör dem, varvid bar- nets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I skollagen (1985:1100) föreskrivs också att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas. Eleverna skall ha inflytande därför att det ingår i skolans uppgifter att fostra demokratiska medborgare. För att kunna utveckla tolerans och för- ståelse för andra måste eleverna involveras i samarbetet med andra. Ele- verna måste få erfarenhet av att ta ansvar och utöva inflytande som byg- ger på demokratiska grunder. Med ett större inflytande ökar också an- svarstagandet. Vuxenstuderande är ofta vana att ta ansvar i privatlivet och i arbetet. En viktig uppgift för komvux är att öka de studerandes vilja och förmåga att förstå, kritiskt granska och medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv så att de aktivt kan bidra till det demokratiska samhällets utveckling. Elevinflytande är dock inte enbart en rättvise- och demokratifråga utan också en fråga om utbildningskvalitet. Först med ett stort inflytande över det egna lärandet kan eleven omvandla lärarens undervisning till kunska- per som fungerar som egna verktyg för ett fortsatt lärande. Med ökat in- flytande ökar motivationen. Ett ökat inflytande är också en förutsättning för att skolan skall lyckas utbilda för livslångt lärande. Elever måste tycka att det är roligt och vik- tigt att gå i skolan, så att de även efter skoltiden har lust och förmåga att förbättra sin utbildningsnivå och öka sin kompetens. Det formella elevinflytandet behöver också utvecklas. Ett formellt in- flytande som markerar att eleverna är kompetenta att ta ett större ansvar är en viktig markering. Det är en hållning som får återverkningar på un- dervisningen. Den försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldramajoritet, som fattat beslut om, begränsades till och den obligatoriska särskolan. Enligt vår mening är det inte rimligt att ge samma utrymme för föräldrainflytande när det gäller gymnasieskolan. Vi menar att eleverna i gymnasieskolan är så vuxna, att de är kompetenta att ta ett ansvar för sin utbildning och för sin skola och att deras kompetens bör utnyttjas som en resurs för skolledningen. Många av eleverna blir dessutom myndiga under sin gymnasietid. Regeringen föreslår att det som försöksverksamhet i gymnasieskolan och komvux skall vara möjligt att inrätta en lokal styrelse. Dessa styrelser kan vara ett sätt att stärka elevernas inflytande. Långt viktigare är dock att öka elevernas inflytande över undervisningens innehåll och arbetsformer. Såväl kommuner som landsting skall kunna delta i försöksverksamhe- ten. Liksom för föräldrastyrelserna vill vi understryka att förutsättningen för att verksamheten skall fungera är att det finns ett genuint intresse hos en stor grupp elever att ta på sig ett större ansvar för sin skola. Det är också viktigt att det finns ett positivt gensvar hos huvudmannen, skolle- darna, lärarna och den övriga skolpersonalen. i framhåller att det formella inflytandet i en lokal styrelse gör det lättare för eleverna att kräva inflytande även i klassrummet och i övrigt på skolan. - Elevråds samarbetsorganisation - framför i sitt remissvar att de är beredda att ta aktiv del i stödjandet av försöks- verksamheten och åtar sig gärna rollen som informationsspridare till ele- verna. Regeringen gör den bedömningen att man sannolikt måste arbeta mer aktivt för att få till stånd styrelser med elevmajoritet jämfört med föräldrastyrelserna och att stöd från elevorganisationerna kommer att be- hövas. skall finnas vid varje gymnasieskola enligt bestämmel- ser i gymnasieförordningen (1992:394). Några remissinstanser bl.a. och och kommuner förespråkar att ytterligare ansträngningar bör göras för att utveckla skolkonferensen innan nya samverkansformer prövas. Regeringen är medveten om att skolkonferensen åtminstone på en del skolor fyller en viktig funktion som forum för att ta upp viktiga frågor. Vi tycker dock att det är viktigt att kunna ta steget till en lokal styrelse för de kommuner som skulle vilja pröva den nya styrelseformen. Om det inrättas en lokal styrelse vid en gymnasieskola bör det inte vara obligatoriskt att också ha en skolkonferens. Regeringen föreslår att försöksperioden skall omfatta . Försöksverksamheten med lokala styrelser med föräldramajoritet skall bilda modell för hur de lokala styrelserna med elevmajoritet skall utfor- mas. Detta innebär bl.a. att dessa styrelser i formellt hänseende bör utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen (1991:900). Det innebär vidare att fullmäktige får besluta att en nämnd får uppdra åt den lokala styrelsen att handha vissa frågor och styrelsen för utbildningen skall fastställa en arbetsordning för den lokala styrelsen. Av arbetsordningen skall tydligt framgå vilka arbetsuppgifter och befogenheter som styrelsen har. För den försöksverksamhet som vi föreslår behövs på samma sätt som när det gäller försöksverksamheten med lokala styrelser med föräldra- majoritet i skolan vissa ytterligare föreskrifter utöver dem som finns om självförvaltningsorgan. Bland annat skall styrelserna få andra befogen- heter än vad enbart kommunallagen medger. Föreskrifterna bör finnas i en särskild förordning. Enligt 15 kap. 1 § första stycket skollagen får regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommunernas befattning i övrigt med utbildning som avses i skollagen. Enligt 15 kap. 4 § skollagen får försöksverksamhet anordnas inom det offentliga skolväsendet enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I sådana föreskrifter får göras undantag från organisatoriska bestämmelser i lagen. Enligt regeringens bedömning kan de ytterligare föreskrifter som be- hövs ges inom ramen för dessa bemyndiganden. Det kan därvid särskilt nämnas att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § bör kunna föreskriva om undantag från den begränsning i fråga om självförvaltningsorgan som gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen. Närmare om elevernas medverkan I likhet med anser regeringen att representanterna för eleverna skall vara i majoritet. I det följande redovisas regeringens syn på frågan om omyndiga ele- vers medverkan i styrelsearbetet. Ledamöterna i en lokal styrelse blir inte förtroendevalda i kommunal- lagens mening. Det innebär bl.a. att man inte behöver vara för att kunna ingå i en lokal styrelse. Självklart behöver därmed de elever som röstar fram förslag till elevrepresentanter inte heller vara myndiga. Rep- resentanten behöver heller inte vara folkbokförd i kommunen. Elever som inte bor i kommunen eller har därför samma rätt att ingå i styrelsen som de elever som är folkbokförda i kommunen. Frågan om omyndiga elevers medverkan i styrelsearbetet måste bedö- mas mot bakgrund av vilket ansvar det är lämpligt att lägga på omyndiga elever. Bakgrunden till försöksverksamheten är att ge eleverna en ökad möj- lighet till reellt inflytande över sin studiesituation. Trovärdigheten i för- söksverksamheten bygger på att alla inblandade parter uppfattar den lo- kala styrelsens arbete som seriöst och att styrelsen får beslutanderätt i frågor som passar för ett organ av den aktuella typen. Eleverna får egen erfarenhet av ett inflytande som bygger på demokratiska grunder bl.a. genom att de får föreslå vilka elevrepresentanter som skall företräda dem i styrelsen. Det är visserligen den kommunala nämnden som, efter förslag av eleverna, väljer de elevrepresentanter som skall sitta i den lokala styrelsen. Ändå är det viktigt att inte utan starkt vägande skäl begränsa kretsen av elever som kan ingå i en lokal styrelse. Elever som inte är myndiga kan också tänkas känna ett större förtroende för styrelsens arbete om deras jämnåriga skolkamrater ingår i styrelsen. Enligt 7 kap. 22 § kommunallagen kan nämnden återkalla ett uppdrag som har givits till ett självförvaltningsorgan (en lokal styrelse), om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gäller uppdraget för enskild leda- mot. Nämnden har alltså det formella ansvaret för att styrelsen får en så- dan sammansättning att den kan utföra de tilldelade uppgifterna på ett tillfredsställande sätt. En viktig fråga i sammanhanget är vilket skadeståndsansvar eleverna riskerar att ådra sig i styrelsearbetet. Den lokala styrelsen kommer att vara ett kommunalrättsligt organ under nämnden. Styrelsen är alltså inte någon från nämnden i rättsligt hänseende fristående enhet. Nämnden har ett skadeståndsansvar som överensstämmer med det som kommunen eller har gentemot andra utomstående eller nyttjarna och det är kommunen respektive som enligt reglerna i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) bär skadeståndsansvaret för nämndens verksamhet. Den skada som eventuellt tredje man kan åsamkas genom beslut fattade av en lokal styrelse skall alltså den kommunala nämnden svara för. Det är viktigt att konstatera att t.ex. ekonomiska beslut som rör driften av en skola står nämnden ansvarig för. I förhållandet mellan nämnden och ledamöterna i den lokala styrelsen gäller däremot allmänna skadestånds- och straffrättsliga regler. Slutligen kan det konstateras att det är nämnden som har det revisionsansvar som kan komma i fråga. Om uppgifterna som överlåts till den lokala styrelsen är lämpligt ut- valda anser regeringen sammanfattningsvis, att det faktum att vissa gym- nasieungdomar är omyndiga inte kan utgöra något hinder för att de skall medverka som ledamöter i den lokala styrelsen. I propositionen Lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan uttalade regeringen sin avsikt att återkomma till frågan om det är möjligt för en omyndig elev att vara fullvärdig ledamot i en lokal styrelse i och den obligatoriska särskolan (prop.1995/96:157 s. 10). Med hänvisning till vad vi anfört ser vi inget hinder mot att omyn- diga elever kan få vara med som ledamöter i en lokal styrelse med föräldramajoritet. Från vilken ålder detta kan ske bör inte regleras. Det är självfallet så att det oftast blir aktuellt när eleverna går i de högre års- kurserna. Som sagts avser regeringen att i förordning meddela de före- skrifter för försöksverksamheten som behövs utöver kommunallagens bestämmelser. För information vill regeringen emellertid redovisa sin syn på vissa övriga frågor. Det gäller då främst styrelsens uppgifter och sammansättning m.m. Den lokala styrelsen skall kunna behandla frågor som är viktiga för skolan. I likhet med kommittén anser regeringen att styrelsen skall kunna behandla en del av de frågor som enligt gymnasieförordningen och läro- planen ankommer på styrelsen för utbildningen (nämnden) eller rektorn. Eftersom vi föreslår att försöksverksamheten också skall omfatta komvux, kommer även uppgifter som vilar på styrelsen för utbildningen och rektor enligt förordningen (1992:403) om vuxenutbild- ning att kunna beslutas av en lokal styrelse. Nämnden skall också till en lokal styrelse kunna överlåta sådana upp- gifter för vilka det inte finns särskilt angivet att de skall handhas av någon särskild befattningshavare. Nämnden får dock inte avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Uppgifter som innebär myndig- hetsutövning eller som på annat sätt avser individuella fall får inte heller läggas på en sådan styrelse. Rektor skall även i en skola med lokal styrelse svara för ledningen av utbildningen. En lokal styrelse kan därför inte få uppgifter som leder till att rektor inte kan utöva sin ledningsfunktion. När det gäller förhållandet mellan lärare och den lokala styrelsen inne- bär förslaget ingen förändring av ansvaret för att planera och genomföra undervisningen. kan aldrig överta det professionella ansvaret för hur undervisningen skall bedrivas. Försöksverksamheten med elevstyrelser skall kunna omfatta en hel skola eller delar av en skola, t.ex. något program eller några klasser.