prop · GK0346 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:46 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny bestämmelse i vattenlagen om att den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall vara strikt ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri. Det föreslås att den nya bestämmelsen skall träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext ................................................... 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker...................... 6 5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar ................... 7 5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet ........ 7 5.2 Skadeståndsansvaret................................. 8 6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas?......................... 7 Närmare om ansvarsregeln................................... 11 8 Kostnader.................................................. 14 9 Ikraftträdande............................................. 14 10 Författningskommentar...................................... 14 Bilaga 1 Departementspromemorians sammanfattning............. 17 Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag................. 18 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.................... 21 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag......................... 22 Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................................. 24 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291). Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291) Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en ny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 17 kap. -------------------------------------------------------------------- 4 § Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri), även om varken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för är vållande till skadan. Den underhållsskyldige är dock fri från ansvar, om han visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning riktade i en skrivelse regeringens uppmärksamhet på konsekvenserna av ett dammhaveri i någon av de större dammarna i och på det oklara rättsläget när det gäller ansvaret för en sådan händelse (dnr Ju95/2099). Enligt skrivelsen skulle, att döma av analyser av de ekonomiska konsekvenserna av dammhaverier i två av våra största dammar, Suorva och Trängslet, skadekostnaderna vid ett plötsligt brott på någon av dammarna kunna uppgå till mångmiljardbelopp. Förbundet framhöll att det var angeläget att rättsläget beträffande dammägarnas ansvar blev helt klarlagt. Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar har behandlats i ett flertal statliga utredningar, t.ex. i betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40). Utredningarna berör dock inte frågan om ersättning för översvämningsskador på grund av dammhaveri. Genom beslut förordnade professorn, f.d. justitierådet att utreda vissa frågor om skadeståndsansvaret för skador till följd av dammbrott. Uppdraget inne-bar att utreda gällande rätt i fråga om skadeståndsansvar för skador till följd av dammbrott och att ta ställning till om ansvaret behövde skärpas. Vidare ingick att överväga om skadeståndsansvaret behövde kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. Utredarens överväganden och förslag till ny lagstiftning redovisades i promemorian Ersättning vid dammbrott (Ds 1996:6). I promemorian lämnades två alternativa förslag till en ny bestämmelse i vattenlagen om ett strikt skadeståndsansvar för den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering för skador som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Vidare föreslogs i promemorian att skadelidande skulle ges samma försäkringsskydd som det som genom miljöskadeförsäkringen gäller för miljöskadornas del. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslag som lades fram återges i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju96/390). I denna proposition behandlar regeringen enbart frågan om skade-ståndsansvaret vid dammhaveri. De flesta remissinstanserna - bland dem , , , , och Miljöskadekonsortiet - avstyrkte promemorians förslag till försäkringslösning. Flera remissinstanser pekade på andra möjliga försäkringslösningar och menade att frågan behövde utredas ytterligare. Regeringen avvaktar därför med försäkringsfrågan för att - om det visar sig nödvändigt - återkomma till den i ett senare sammanhang. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker Dammanläggningar byggs för olika ändamål. Enligt länsstyrelsernas registreringar finns det upp emot 6 000 dammar i av varierande storlek. Viktigast i detta sammanhang är kraftverks- och regleringsdammar. Som exempel på dammar för andra ändamål kan nämnas sågverks- och kvarndammar, invallningsdammar samt dammar anlagda vid gruvor och anrikningsverk för avfallssedimentering. Ofta talar man om "höga dammar" när det gäller dammar med en höjd . Omkring 140 dammar är så höga. Tre av dessa är högre än . De vanligaste typerna är jordfyllningsdammar, med en kärna av packad morän, samt betongdammar. En vanlig orsak till dammras av fyllningsdammar är överströmning som snabbt kan gröpa ur dammen på nedströmssidan och i krönet. För att förebygga överströmningsskador fordras olika anordningar - t.ex. luckor - som kan släppa fram tänkbara flöden. Anordningarna manövreras ofta, liksom dammanläggningen i övrigt, från en driftscentral på annan ort. En annan tänkbar orsak till ras av fyllningsdammar är inre erosion som dock inte inträffar lika snabbt och inte i något känt fall har lett till fullbordat dammbrott. Betongdammar, som normalt grundläggs på berg, är inte på samma sätt som fyllningsdammar utsatta för erosion men kan däremot skadas av frost och isbildning. Underhållsfrågan har här särskild vikt genom att betongen åldras till följd av mekanisk och kemisk påverkan. I har ett antal dammbrott inträffat i mindre dammar. inträffade ett ras i i varvid ett människoliv krävdes. Beträffande dammar är endast ett dammbrott känt, i Noppikoski . Ett antal tillbud har inträffat även i större dammar, t.ex. inträffade ett läckage i på grund av otäthet i berggrunden. Riskerna för dammbrott genom höga vattenflöden har särskilt studerats av den s.k. som tillsattes av () och kraftindustrin. I slutrapporten för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar, som lades fram , föreslog kommittén vissa riktlinjer för beräkning av möjliga flöden och dammarnas funktion i olika fall, bl.a. en indelning i riskklasser av i huvudsak följande innebörd. Till den högsta riskklassen, riskklass I, fördes dammar där dammbrott medförde icke försumbar risk för människoliv eller annan personskada, beaktans- värd risk för allvarlig skada på viktig trafikled, dammbyggnad och annan därmed jämförlig anläggning eller på betydande miljövärde, eller uppenbar risk för stor ekonomisk skadegörelse. Till riskklass II fördes dammar där ett dammbrott medförde icke försumbar risk för skada på trafikled, dammbyggnad eller därmed jämförlig anläggning, miljövärde eller annan dammägaren tillhörig egendom i andra fall än som angetts vid riskklass I. Utanför riskklassindelningen föll dammar som inte ens vid dammbrott kan orsaka skada för annan än dammägaren. Kommittén gav också i sin slutrapport anvisningar för hur nya dammbyggnader borde planeras, konstrueras, utföras, underhållas och skötas för att kunna motstå och släppa fram på visst sätt beräknade flöden utan att skador på dammen inträffade. Befintliga dammar som i händelse av dammbrott kunde orsaka skada av någon betydelse för annan än dammägaren borde enligt kommittén kontrollberäknas så att man kunde utröna om de uppfyllde de krav på magasinerings- och avbördningsförmåga som skulle gälla för motsvarande nya dammar. Utredningen om dammsäkerhet och höga flöden konstaterade i sitt betänkande Älvsäkerhet (SOU 1995:40) att dammsäkerheten i är god och på väg att ytterligare förbättras. En viktig utgångspunkt för det fortsatta dammsäkerhetsarbetet borde enligt utredningen vara riktlinjer. Utredningen anförde i betänkandet att en anpassning av dammanläggningarna i ett älvsystem till dessa riktlinjer enligt kraftindustrins planering dock tar att genomföra. I betänkandet föreslogs vissa ökade insatser från statens sida för styrning och kontroll över dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar. 5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar 5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet Vattenlagen (1983:291) innehåller en rad bestämmelser som reglerar dammar och deras säkerhet. Uppförande, ändring och lagning av dammar utgör vattenföretag i lagens mening och kräver tillstånd av vattendomstol (1 kap. 3 §). Domstolen skall vid sin bedömning beakta även säkerhetsaspekterna (13 kap. 47 §; jfr prop. 1988/89:116 s. 28 f.). En vattenanläggning skall också underhållas så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena (17 kap. 1 §). Vattenföretag som inverkar på vattenför- hållandena skall drivas så att de inte i onödan skadar allmänna eller enskilda intressen (17 kap. 2 §). Särskilda regler finns om tillsyn och besiktning (18 kap.). I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns regler om vissa förebyggande åtgärder som ägare och innehavare av anläggningar skall vidta. Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön är ägaren eller innehavaren skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador (43 § första stycket). Tillsynen över dammanläggningar har närmare behandlats i det ovan nämnda betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40), där vissa nya regler föreslagits om skärpt tillsyn just i fråga om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. I betänkandet framhölls som allmänna utgångspunkter följande. Eftersom en damm lika litet som andra konstruktioner kan göras fullständigt säker finns det alltid en viss om än liten risk för att den brister. Om det finns bebyggelse i farozonen nedströms dammen kan, som det visat sig utomlands, följderna av ett sådant dammbrott bli svåra med dödsoffer och stor förödelse. Riskerna finns främst, men inte enbart, bland de större kraftverksdammar och regleringsmagasin som uppförts i samband med vattenkraftens utbyggnad. Erfarenheterna av dessa dammars tekniska säkerhet är dock mycket goda. Deras nytta för elproduktionen har framstått som så stor i förhållande till riskerna att säkerheten aldrig har ansetts vara något skäl mot att uppföra och bruka dem. Beträffande dammar i högsta riskklass - de flesta av de 140 dammar som är högre än - ansågs det rimligt att sätta som säkerhetsmål att inga dammbrott skall inträffa. Vad angick dammanläggningar i övrigt borde målet i första hand vara att undvika personskador men även mer omfattande egen-domsskador. Vid en stor del av landets dammar skulle ett dammbrott inte medföra några personskador därför att dammhöjderna är låga och vattenmängderna små. När endast egendomsskador kunde förutses måste samhällets ambitioner för säkerhetsarbetet få anpassas till värdet av hotad egendom. De krav som sålunda fick ställas utvecklas närmare i fortsättningen av betänkandet, där också vissa organisatoriska förändringar av tillsynen föreslås. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds i . Det finns inte några särskilda lagbestämmelser som direkt reglerar skade- ståndsansvaret vid dammhaverier. Utgångspunkten är därför skadeståndslagens regel om att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan (2 kap. 1 § skadeståndslagen). Som nämndes innehåller vattenlagen flera föreskrifter som tar sikte på dammsäkerheten. Någon regel om skadeståndsskyldighet ges inte i vattenlagen men försummat underhåll kan utgöra sådan vårdslöshet som medför skade- ståndsskyldighet enligt skadeståndslagen för den ansvarige ägaren, på grund av vållande hos företagets ledning eller dess personal (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § skadeståndslagen). Oaktsamhet vid anläggningens konstruktion och utförande kan också medföra rätt till ersättning för uppkomna skador, om en damm skulle brista med översvämning som följd. I sammanhanget kan också nämnas 15 kap. 17 § vattenlagen, som behandlar skador till följd av ett vattenföretag eller en vattenanläggning vilka inte förutsågs av eller förrättningsmannen när tillstånd gavs enligt lagen. Den skadelidande får i så fall inom vissa angivna tidsfrister framställa anspråk på ersättning enligt 9 kap. 1-10 §§ samma lag. Bestämmelsen är dock tillämplig bara vid en missbedömning av de faktiska verkningarna av ett vattenföretag. En oförutsedd skada enligt bestämmelsen skall alltså anses föreligga när eller förrättningsmannen har förbisett att en skada skulle uppstå eller missbedömt skadans omfattning (jfr prop. 1981/82:130 s. 582) Skadorna vid dammhaverier är typiskt sett inte en sådan omedelbar effekt av det tillåtna företaget. Vattenlagens bestämmelser medför således inte någon skadestånds-skyldighet för dammhaverier som går längre än skadeståndslagens regler om ansvar för vållande. En annan sak är att de stränga krav som ställs på ett vattenföretag när det gäller åtgärder mot skaderisken gör att man när en översvämningsolycka beror på anläggningens bristfälliga skick kan konstatera att det föreligger oaktsamhet. Man kan i och för sig tänka sig att en domstol vid ett dammhaveri med stöd av allmänna, icke lagfästa rättsgrundsatser skulle ålägga ett skärpt ansvar för översvämningsskador, ett ansvar som går längre än uppsåt eller vårdslöshet. Det skulle då närmast bli fråga om allmänna rättsgrundsatser om strikt ansvar för farlig verksamhet. I promemorian, som ligger till grund för denna lagrådsremiss, görs en grundlig genomgång och analys av relevant rättspraxis. Slutsatsen där blir att - även om vissa allmänna argument som brukar anföras för ett strikt ansvar vid farlig verksamhet också kan åberopas vid skada till följd av brustna dammar och liknande - man i alla händelser inte kan utan vidare utgå från att ett skärpt ansvar föreligger enligt gällande rätt. Till detta kommer att det är svårt att se hur en domstol skulle komma att närmare utforma ett skärpt ansvar vid skador av det här slaget. De flesta remissinstanserna synes godta slutsatsen i promemorian. 6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ett strikt ansvar för skador till följd av | | dammhaveri införs i 17 kap. vattenlagen. Ansvaret skall ligga på| | den som är skyldig att underhålla dammanläggningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget att det i vattenlagen införs en regel om strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri för den som är skyldig att underhålla dammanläggningen. Skälen för regeringens förslag: Sannolikheten för att dammhaverier av någon betydelse skall inträffa är visserligen inte särskilt stor. Emellertid förekommer alltjämt riskmoment som först efter åtskilliga års säkerhetsarbete kan väntas bli avhjälpta. Mycket talar för att det skulle föreligga ett strängt ansvar för ägare av damm-anläggningar när dammen inte fungerar och översvämningar upp-kommer, men rättsläget är inte klart. Detta är naturligtvis redan i sig otillfredsställande, särskilt när det gäller en ansvarsfråga av de proportioner som det kan bli fråga om vid ett haveri i någon av våra större dammar. Osäkerheten gör det svårt för vattenföretagen och för försäkringsbolagen att bedöma hur stora ansvarsriskerna är och vilka åtgärder som bör vidtas. Privata försäkringslösningar på ena eller andra sidan försvåras. Försäkrings- bolagen kan inte förutse under vilka förhållanden en ansvarsförsäkring tas i anspråk eller möjligheten till regress om skadorna inkluderas i vanlig egendomsförsäkring; från försäkringsbranschens sida har framhållits att ett strikt ansvar mycket väl kan accepteras bara rättsläget blir klarlagt. Skulle ett dammhaveri inträffa kan man befara processer rörande frågan om vållande förekommit på företagets sida och om ansvar kan åläggas även annars. Rättsläget måste klarläggas. Det ligger då nära till hands att föreskriva ett strikt ansvar vid dammhaveri. Vattenreglering genom dammar innebär ofta en latent fara av betydande omfattning. Om inte dammanläggningarna har konstruerats med vederbörlig skicklighet och omsorg och underhållits på godtagbart sätt, uppkommer en betydande skaderisk. Visserligen är dammhaverier och liknande statistiskt sett sällsynta, men möjliga skador kan bli så omfattande att det finns goda skäl att tala om farlig verksamhet i varje fall när det gäller större dammanläggningar. Verksamheten medför också ekonomiska fördelar för den som bedriver den; just genom dammanläggningen genomförs den vattenreglering som produktionen bygger på. Det kan därför sägas vara rimligt att denne som kostnader i verksamheten bär risken för de skador som kan orsakas. Ett ytterligare skäl för ett strikt ansvar vid dammbrott är att skadekostnaderna bäst reduceras, om de läggs på den som har största möjligheten att kontrollera risken. Det är företagen som kan göra något åt risken medan de skadelidande har högst begränsade möjligheter att skydda sig mot den. Det är angeläget att de skadelidande ges ett tillräckligt skydd och att de inte behöver visa att vållande föreligger. Det finns sålunda åtskilliga vägande skäl för att en lagstiftning om strikt ansvar vid dammhaverier införs. Till detta kommer att mera rättstekniska skäl också talar för ett strikt ansvar. Det är beträffande farliga verksamheter enklare att utan vidare tillämpa ett strikt ansvar än att göra en aktsamhetsbedömning som ändå i de allra flesta fall leder till att företaget anses ha försummat att vidta de åtgärder som kan krävas på grund av den bety- dande skaderisken. Skaderegleringen kan på detta sätt underlättas och de skadelidande snabbare komma i åtnjutande av ersättning. Det är alltså välmotiverat att nu ta det korta steget från ett sannolikt föreliggande strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri till ett lagfäst sådant ansvar. En ansvarsskärpning av denna typ är inte så ekonomiskt ingripande att det kan väcka några betänkligheter. För att ta in de nya reglerna i vattenlagen talar att risken är direkt föranledd av vattenföretag som faller under tillståndsreglerna i denna lag. Det strikta ansvaret hör nära samman med bestämmelserna om underhåll i 17 kap. vattenlagen. De nya lagbestämmelserna bör därför föras in där. 7 Närmare om ansvarsregeln -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ett strikt ansvar - inskränkt endast genom | | vissa bestämda undantag - skall gälla för skada till följd av att| | dammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten, | | dvs. Från det strikta ansvaret skall undantag gälla | | endast i de fall där den ansvarige visar att orsaken till | | dammhaveriet är en krigshandling eller liknande. Det strikta | | ansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för | | vattenreglering. Promemorians förslag: Promemorian innehåller två alternativa lagtekniska utformningar av det strikta ansvaret. Huvudförslaget är formulerat så att den underhållskyldige skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen på grund av brister i fråga om utformning, skick eller läge eller felaktig manövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Det alternativa förslaget överensstämmer med regeringens. I promemorian har föreslagits att undantag från ansvar skall göras även i de fall där orsaken till dammhaveriet är att det vållats av tredje man med avsikt att orsaka skada eller berott av trafik med motordrivet fordon, järnvägstrafik, luftfart eller sjöfart. I promemorian har föreslagits att alla dammanläggningar för vattenreglering omfattas. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat i fråga om ansvarsregelns lagtekniska utformning. Av de remissinstanser som sär-skilt uttalat sig om de olika alternativen har en liten majoritet, däribland , , och , uttalat sig för alternativformuleringen. De remissinstanser som har uttalat sig för huvudförslaget i promemorian har inte särskilt berört undantagen i alternativförslaget (såsom huvud-förslaget är formulerat lär det strikta ansvaret där dock inte infalla i någon av de situationer som enligt alternativförslaget undantagits från ansvar). Av de remissinstanser som uttalat sig för alternativförslaget har , och Miljöskadekonsortiet uttryckligen angett att endast skador som berott på krigshändelse och liknande bör undantas från det strikta ansvaret. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag att det strikta ansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för vattenreglering eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: En regel om strikt ansvar för dammhaveri kan lagtekniskt utformas på olika sätt. Efter en diskussion om tänkbara varianter blir slutsatsen i promemorian att övervägande skäl talar för att föreskriva ett ansvar för brister i dammens funktion eller manövrering, dvs. med inslag av viss vållandebedömning. Regeln om strikt skadeståndsansvar vid dammhaveri måste vara klar och enkel så att man undviker bevissvårigheter, vilka i praktiken kan riskera att urholka de avsedda fördelarna för de skadelidande. Den bör utformas så att den kan underlätta en enkel och därmed billigare skadereglering samt klarlägga förutsättningarna för parterna vid avtal om ansvarsförsäkring. Enligt regeringens uppfattning uppfyller prome-morians alternativa förslag bäst dessa krav. Lagregeln bör föreskriva att den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vatten-reglering skall ersätta skada som orsakas av ett dammhaveri, även om varken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för är vållande till skadan, och detta ansvar bör vara begränsat endast genom vissa uppräknade undantag. Motsvarande formulering av en ansvars-regel förekommer i atomansvarighetslagen (1968:45) och för olje-skadornas del i 10 kap. sjölagen (1994:1009). För att fördelarna med en regel om strikt skadeståndsansvar skall bibehållas bör regeln förses med så få undantag som möjligt. Det är rimligt att en dammägare inte skall hållas ansvarig för skadehändelser som har samband med krig eller krigsliknande händel-ser. Detta stämmer också överens med de undantag från strikt ansvar som görs i atomansvarighetslagen och i sjölagens regler om ansvar för oljeskada. I promemorian har föreslagits att det görs undantag även för de fall där sabotage eller trafikskada varit orsak till dammhaveriet. Det ligger dock mycket i de invändningar som flera remissinstanser har riktat mot förslaget i den delen. När det gäller sabotagesituationen finns det ett allmänt intresse i att dammägarna omgärdar sina ofta lättillgängliga dammar med vederbörliga säkerhetsanordningar i syfte att förhindra sabotage. Det är utan tvekan dammägaren som har bäst möjlighet att förutse och förebygga skador som kan orsakas av tredje man. Detsamma gäller för skada till följd av fordon och andra tran-sportmedel.