prop · GK0390 · 1997-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag Anställning eller uppdrag I enlighet med vad regeringen har föreslagit i det föregående (avsnitt 4.4) skall de myndigheter som önskar samverka i ett medborgarkontor ingå ett samtjänstavtal om denna samverkan. Inom ramen för detta kan det bli fråga om att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning eller som kräver tillgång till myndighetens databaserade personregis- ter. Det uppkommer då frågor bl.a. om formerna för den deltagande personalens medverkan. En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är enligt regeringens mening att försöksverksamheten bör bygga på en modell där den för förvaltnings- uppgiften ansvariga myndigheten behåller ansvaret för och kontrollen över hur uppgiften fullgörs. Vi vill särskilt understryka att det inte kan komma i fråga med en modell där förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning förs över från en myndighet till en annan. För att en myndighet skall kunna utöva ett ansvar för sina förvaltnings- uppgifter bör myndigheten ingå ett särskilt avtal med varje medarbetare från de andra samverkande myndigheterna. Dessa avtal bör reglera medarbetarens ansvarsområde för respektive myndighet och ansvarsför- hållandet mellan medarbetaren och myndigheten. Beroende på avtalens innehåll och uppläggningen av arbetet kan det bli fråga om antingen ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Detta kommer att få avgöras från fall till fall. Om en samverkan mellan myndigheter omfattar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personre- gister skall alltså, enligt vad vi nu föreslår, den som handlägger uppgifterna knytas till den myndighet som primärt svarar för uppgifterna genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Vid remissbehandlingen har det framkommit synpunkter som hänför sig till gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare. Frågan om hur den gränsen skall dras är en välkänd arbetsrättslig fråga som bl.a. har belysts i en rikhaltig rättspraxis. I princip är det avtalets innehåll och de faktiska omständig- heterna i övrigt som är avgörande för vilken bedömning som skall göras. Men principiellt sett skiljer sig situationen inte i någon avgörande del från den som kan uppstå för arbetsgivare i allmänhet när det gäller att avgöra om det föreligger ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Regering- en anser därför att det bör överlåtas på de myndigheter som väljer att samarbeta i ett medborgarkontor att själva avgöra samarbetsformerna. En grundtanke med försöksverksamheten är just att myndigheterna skall få pröva olika former som sedan efter utvärdering kan ligga till grund för vidare överväganden. Vid ett anställningsförhållande blir naturligtvis alla tillämpliga arbets- rättsliga regler i lag och kollektivavtal gällande på förhållandet. Det gäller också i fråga om disciplinansvar och skadereglering. Situationen är an- norlunda i uppdragsförhållandet och det är då viktigt att de skillnader som kan uppstå mellan en anställning och ett uppdrag i så stor utsträckning som möjligt kompletteras eller fylls ut genom avtalet. Frågor om skadeståndsansvar som kan uppkomma på grund av samverkan vid medborgarkontor kan komma att behandlas i samband med det ärende om det allmännas skadeståndsansvar som bereds i . I sammanhanget vill vi också framhålla vikten av att den personal som en myndighet placerar i en samtjänst med en annan myndighet behåller sin anställning hos myndigheten. En samverkan i samtjänst måste således förutsätta att varje handläggare har en grundanställning. Det bör alltså inte i något fall bli fråga om att använda en person som inte redan har en anställning hos någon av de samverkande myndigheterna. Om en myndighet genom särskilda avtal knyter anställda hos andra myndigheter till sig gör man det möjligt att bedriva myndighetsutövningen som en del av den ordinarie verksamheten. kontroll över vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning som med stöd av avtal får anförtros anställda i en annan myndighet bör tillgodoses genom att förvaltningsuppgifterna räknas upp i lagen. Sekretess Den modell som vi föreslår för verksamheten vid medborgarkontor innebär att förvaltningsuppgifter från olika myndigheter kommer att utföras inte bara på samma plats utan också av samma person. I sammanhanget måste därför frågor om sekretess uppmärksammas. Sekretess gäller mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om myndigheten är uppdelad i olika verksam- hetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Om sekretess gäller för viss uppgift får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där sekretessen gäller (1 kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100). Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift både anställda och uppdragstagare. Som förut- sättning gäller att de har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften. Erfarenhetsmässigt är det så att hanteringen av sekretessfrågor är komplicerad. vill vi betona att vad som har framkommit genom utredningen och vid remissbehandlingen visar på att den begränsning i fråga om arbetsuppgifter som kan bli aktuell och den avtalsmodell som föreslås innebär att det inte finns skäl att befara att den enskildes integritetsskydd försämras. Frågan måste dock fortlöpande uppmärksam- mas under försökets gång. Det finns gott om exempel på fall där en person förfogar över uppgifter inom skilda verksamhetsområden. Den som är nämndeman i en domstol kan också vara socialsekreterare i en socialnämnd. Den som är skolkurator under halva arbetsdagen kan vara socialsekreterare under den andra. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen innebär att en person som har flera myndighetsanställningar inte får lämna sekretessbelagda uppgifter mellan verksamheterna eller utnyttja sådana uppgifter utanför den ursprungliga verksamheten. Den som går över från polistjänstgöring till tjänstgöring hos får alltså inte röja eller använda polisregistrets uppgifter om försäkringskassebedrägerier hos försäkrings- kassan. Att en person har flera anställningar eller uppdrag anses inte innebära att sekretessbelagda uppgifter blir överförda mellan de olika huvudmännen. Datainspektionen har i några beslut rörande integrerad nämn- dorganisation funnit att de bakomliggande myndigheterna inte får tillgång till varandras registeruppgifter bara på grund av tjänstemannens anställningsförhållanden. Datainspektionen hänvisar bl.a. till reglerna om uppdragstagare i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Vi har alltså inte funnit att sekretesslagen i sig utgör något formellt hinder mot flera anställningar eller uppdrag. Det innebär emellertid inte att förvaltningsuppgifter i verksamheter av skilda slag med olika sekretessområden utan begränsning kan läggas i en tjänstemans hand. Det finns en gräns för en sådan integrering av uppgifter, både med hänsyn till den enskildes krav på respekt för sin integritet och till intresset av att inte försätta handläggarna i situationer som kan bli svåra att hantera. Utredningen har bl.a. pekat på det tveksamma i att kombinera förvaltningsuppgifter från verksamheter mellan vilka sekretess kan gälla, och där självständiga bedömningar skall göras av handläggaren. Genom att begränsa sådan samtjänst som innefattar myndighetsutövning till vissa utvalda förvaltningsuppgifter, undantas emellertid i stort sett den typen av bedömningar från handläggarna. Genom att sedan också begränsa tillgången till uppgifter i myndighetens personregister, så att handläggaren inte får tillgång till andra personuppgifter än sådana som behövs för att utföra den ifrågavarande arbetsuppgiften, tillgodoses enligt vår mening även den enskildes krav på respekt för sin integritet. Utredningen har lämnat en översikt över de möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda kravet på att en handläggare inte skall ha tillgång till andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuella förvaltningsuppgiften (rapporten s. 161 f.). Vilken metod som skall användas bör rimligtvis avgöras av de ansvariga myndigheterna. Vi nöjer oss i detta sammanhang med att konstatera att det finns flera tekniska metoder att begränsa exempelvis terminalåtkomsten. Slutligen skall vi något beröra frågan om utlämnande av allmänna handlingar. När det gäller allmänna handlingar, inklusive information som lagrats genom automatisk databehandling och som är tillgänglig via terminal vid ett medborgarkontor, ankommer det enligt vanliga regler på den be- fattningshavare inom myndigheten som svarar för vården av handlingen att i första hand pröva frågan om utlämnande. Är denne tveksam till att lämna ut handlingen skall han eller hon om det kan ske utan omgång hänskjuta frågan till myndigheten. Är befattningshavaren i stället säker på sin sak skall han eller hon antingen lämna ut eller vägra att lämna ut handlingen. Ett beslut om att vägra att lämna ut en allmän handling får meddelas muntligen. Eftersom ett sådant beslut inte är överklagbart är befattningshavaren skyldig att upplysa den enskilde om att denne kan få frågan om ett utlämnande hänskjutet till myndigheten för avgörande. Myndighetens beslut är överklagbart. I fråga om sådana ärenden som får förekomma vid ett medborgarkontor är det naturligt att den handläggare som enligt ett särskilt avtal utför ärendet i en myndighets namn också prövar frågan om utlämnande, i samma utsträckning som sker av ordinarie befattningshavare vid den myndigheten. Vid utvärderingen av försöksverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de frågor om sekretess som vi nu har berört. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig hetsutövning Fel! Okänt växelargument..Fel! Allmänt om myndighetsutövning Begreppet myndighetsutövning är väl belyst i lagstiftning och rättspraxis. Trots detta kan det ibland vara svårt att i den praktiska tillämpningen avgöra vad som är myndighetsutövning. Utredningen har redovisat hur begreppet myndighetsutövning används i bl.a. regeringsformen, brotts- balken, skadeståndslagen (1972:207) och förvaltningslagen (1986:223). I det följande ges en allmän beskrivning av vad som är utmärkande för myndighetsutövning. Myndighetsutövning rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Förutsättningarna skall vara fastlagda i offentligrättsliga regler. Myndig- heten skall grunda sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Det förhållandet att en myndighet har tillagts bestämmanderätt i ett visst avseende är dock inte alltid liktydigt med att det är fråga om myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning innefattar bara sådana ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av en myndighet. Till myndighetsutövning räknas med andra ord inte sådan verksamhet som staten utövar i privaträttsliga former. Ytterligare ett kriterium som uppställs på myndig- hetsutövning är att det skall vara fråga om bindande beslut. Detta innebär att råd, upplysningar eller andra oförbindande besked samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde inte innefattas. Myndighetsutövning omfattar inte enbart beslut som innebär för- pliktelser för den enskilde. Karakteristiskt för myndighetsutövning kan nämligen sägas vara att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande till myndigheten. Detta innebär att även ett gynnande beslut kan utgöra ett resultat av myndighetsutövning, nämligen i fall då den enskilde är beroende av myndighetens medverkan. Som exempel kan nämnas tillstånd att vidta en viss åtgärd, befrielse från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av en social förmån. Till myndighetsutövning kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i förhållande till den enskilde. Även beslut som har indirekta rättsverk- ningar, t.ex. registreringsbeslut, kan höra till myndighetsutövning. Under avsnitt 4.3 har regeringen redovisat några viktiga principer som enligt vår mening bör gälla när en myndighet i samtjänsten använder en annan myndighets personal för att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar moment av myndighetsutövning. Dessa principer har varit vägledande för det urval av förvaltningsuppgifter som föreslås ingå i den utvidgade försöksverksamheten. Vi redovisar dessa förslag i avsnitt 5.2 5.5. I avsnitt 5.6 tar vi upp frågan om att tillföra ytterligare för- valtningsuppgifter under försöksperiodens gång. Okänt växelargument..Fel! Uppgifter på socialförsäkringsområdet I detta avsnitt behandlas vissa myndighetsuppgifter på socialförsäkrings- området. Om samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning inom socialförsäkringsområdet, bör de personer som knutits till den allmänna genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal kunna anförtros att i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg. Utredningens förslag omfattar även uppgiften att bevilja bostadsbidrag till barnfamiljer. Regeringen avstår från att nu lägga fram ett förslag som omfattar denna uppgift. Ytterligare överväganden behöver göras i detta fall med hänsyn till att det har kommit ny lagstiftning på området. I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare en förvalt- ningsuppgift nämligen att utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner. Enligt Lagrådets mening kan emellertid denna uppgift inte anses innefatta någon myndighetsutövning. Regeringen ansluter sig nu till denna bedömning. Uppgiften kommer emellertid med regeringens förslag ändå att kunna prövas inom ramen för den utvidgade försöksverksamheten. Som Lagrådet påpekat kräver den nämligen tillgång till personregister. Regeringen föreslår som tidigare redovisats (avsnitt 4.3) att vissa förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister skall omfattas av försöksverksamheten. Uppgiften kommer därför att kunna utföras av sådan personal som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsav- tal. Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads- tillägg till pensionär samt hustrutilllägg. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen beskriver den okomplicerade hanteringen av både ärenden om bostadstillägg och hustrutillägg. Förslaget omfattar dock utan närmare motivering endast beslut om bostadstillägg. Remissinstanserna: ställer sig positivt till ut- redningens förslag. Verket instämmer i att bostadstillägg och hustrutilllägg är förmåner som beror på bostadskostnaden och inkomsten. Verket anser också att dessa ärenden är enklare än ärenden om bostadsbidrag. Enligt verkets uppfattning bör till och med beslut som innebär avslag kunna fattas av handläggare vid medborgarkontor. anser att ärenden om bostadstillägg till pensionärer kan vara lämpliga för en generalist vid ett medborgarkontor att handlägga. understryker behovet av att en pensionär med bostadstillägg bör ha möjlighet att på ett enkelt sätt anmäla t.ex. hyreshöjningar som han eller hon drabbats av och även att kunna söka bostadstillägg till pension vid . Skälen för regeringens förslag: Bostadstillägg till pensionärer baseras på den inkomst och den bostadskostnad som pensionstagaren har. Den bidragsgrundande inkomsten bestäms med utgångspunkt i de faktiska inkomsterna vilket innebär att vissa kontroller och bedömningar måste göras. Detta gäller också vid fastställandet av bostadskostnaden. Många ärenden är emellertid av förhållandevis enkel beskaffenhet och bör därför kunna anförtros åt en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Hit räknas givetvis också gynnande beslut i ärenden om bostadstillägg på grund av ändrade bostads- kostnader. Dessa ärenden är av den enklaste beskaffenheten. I samtjän- stavtalet skall de enklare fallen preciseras närmare. Prövningen av rätten till hustrutillägg skiljer sig inte nämnvärt från vad som gäller för bostadstillägg. Precis som bostadstillägg är hustrutillägg då make uppbär folkpension en inkomstprövad förmån som beror på bostads- kostnaden och inkomsten. Utredningen har också beskrivit förutsätt- ningarna för hustrutillägg. Denna beskrivning visar att även prövningen av rätten till hustrutillägg är ett förfarande som är av enkel beskaffenhet. Utredningen synes emellertid ha förbisett att ta med denna uppgift i sitt förslag. Även om utredningens förslag inte direkt omfattar ärenden om hustrutillägg anser regeringen att detta är en förvaltningsuppgift som i enklare fall också är lämplig att pröva inom ramen för försöksverksam- heten. Okänt växelargument..Fel! Uppgifter inom skatteområdet I detta avsnitt behandlas olika myndighetsuppgifter på skatteområdet. Om samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig- hetsutövning inom skatteområdet, bör de personer som knutits till skattemyndigheten genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal i myndighetens namn kunna anförtros följande uppgifter: att besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom och andra studerande, att i enklare fall få medge deklarationsanstånd, eller att i enklare fall registrera flyttningsanmälningar. Utredningens förslag omfattar några ytterligare uppgifter på skatteom- rådet. Regeringen lägger dock inte nu fram något förslag om att en handläggare vid ett medborgarkontor skall kunna besluta om jämkning av preliminär skatt för andra inkomsttagare än skolungdom och andra studerande. Visserligen är sådana beslut av enkel be- skaffenhet men de kan också vara relativt komplicerade, t.ex. till följd av ett yrkande om avdrag för resor till och från arbetet. Likaså avstår regeringen från att lägga fram förslag om att anstånd med betalning av skatt skall kunna medges vid ett medborgarkontor. Bedömningarna i dessa ärenden är ofta besvärliga och därför får ärendetypen anses som olämplig att handläggas inom ramen för försöksverksamheten med medborgarkon- tor. Regeringen lägger inte heller fram något förslag avseende intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras. Vi avser nämligen att i annat sammanhang föreslå att avskaffa arbetsgivarens skyldighet att göra kvarskatteavdrag. Detsamma gäller i fråga om uppgiften att utfärda duplettskattsedel I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare några förvalt- ningsuppgifter inom skatteområdet som regeringen anser lämpliga att handläggas i samtjänst vid ett medborgarkontor. Dessa uppgifter är att till- handahålla utdrag ur taxeringsuppgiftsregister som innehåller uppgifter som inte omfattas av sekretess, att utfärda taxeringsbevis för fastighet, att utfärda A-skattsedel, att utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter och att utfärda personbevis. Enligt Lagrådets uppfattning kan emellertid uppgifterna inte anses innefatta någon myndighetsutövning. Regeringen ansluter sig nu till Lagrådets bedömning. Uppgifterna, som kräver tillgång till personregister, kan genom regeringens förslag ändå utföras inom ramen för samtjänsten av sådan personal som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Bevilja jämkning under inkomståret av preliminär skatt för studerande förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst och inga kostnader för inkomsternas förvärvande är en förhållandevis enkel ärendehandläggning, som dessutom kan ske med datorstöd. framställer s.k. snabbtabeller vari anges den procentuella skatten vid vissa årsinkomster. Om den studerande inte har haft några inkomster tidigare , kan procenten för skatteuttaget snabbt avläsas i denna tabell utan att någon direkt uträkning behöver göras. Regeringen anser att sådana ärenden bör kunna hanteras vid ett medborgarkontor av en handläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Medge deklarationsanstånd Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få medge anstånd med att lämna självdeklaration. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Verket anför att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljande gransk- ningsverksamheten. Många skattskyldiga sätter i system att lämna sin deklaration sent för att förkorta granskningstiden. På myndigheten finns ofta sådan personkännedom som behövs för att kunna bedöma om anstånd skall medges. Dessutom finns där föregående års deklarationer som kan innehålla värdefulla upplysningar för bedömningen. Skälen för regeringens förslag: Som påpekat kan anståndsprövningen komma att påverka det efterföljande gransknings- arbetet. I vissa fall kan också anståndsprövningen förutsätta information som inte har tillgång till. Det är emellertid uppenbart att en ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration är förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid skall värderas. I många fall är det dock fråga om en okomplicerad prövning eftersom praxis för anstånd är entydig. Beslutet antecknas på ansöknings- blanketten och registreras i skatteregistret eller skrivs ut direkt från skatteregistret och undertecknas. Regeringen anser att beslut om anstånd i dessa enklare fall bör kunna anförtros en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller upp- dragsavtal. Om en anståndsprövning kräver mer ingående bedömningar skall handläggaren hänvisa ärendet vidare. I de fall anståndet gäller ett bolag eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet bör ärendet alltid hänvisas vidare till en handläggare som har sin grundanställning vid den berörda skattemyndigheten. I samtjänstavtalet skall de enklare fallen preciseras. Det är inte heller lämpligt att en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal medger s.k. byråanstånd, dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan. Även dessa fall måste hänvisas vidare antingen till en handläggare vid som har sin grundanställning vid den myndighet som ansvarar för uppgiften eller till denna myndighets huvudkontor. Okänt växelargument..Fel! Okänt växelargument..Fel! Registrera flyttningsanmälan Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i enklare fall få registrera flyttningsanmälningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Verket anför att de uppgifter som lämnas på flyttningsblanketten är av den karaktären att de bör kontrolleras och i vissa fall kompletteras genom förfrågan. anser att denna flyttningskontroll alltid bör göras i samband med handläggningen av anmälan och inte i efterhand när anmälan registrerats. Verket anser vidare att flyttningsärenden inte är så enkla och okomplicerade att de bör handläggas vid ett medborgarkontor.