prop · GK0363 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen avser att ge RFV och ASS i uppdrag att i samråd med SCB arbeta fram ett system som täcker samhällets behov av information om den korta sjukfrånvaron . En utgångspunkt bör vara det system som utarbetats av SCB och som bygger på en kombination av dagens system och ett urvalssystem. De sammanlagda kostnaderna för såväl staten som uppgiftslämnarna torde bli lägre med ett system som delvis bygger på urval. Vidare skulle uppgiftslämnarbördan minska kraftigt för de små företagen. För att förbättra uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet anser Sjuk- och arbetsskadekommittén att, oavsett vilket av alternativen för sjuk- löneavisering som regeringen väljer, en fråga om sjukfallet orsakats av en ar- betsskada bör tas med i aviseringen. Kommittén föreslår vidare att det särskilda läkarutlåtandet efter 28 dagars sjukfrånvaro kompletteras med arbets- skadeinformation för att man skall få den detaljerade information som behövs. Enligt gällande regler, 8 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF), är arbetsgivarna skyldiga att till anmäla arbetsskada. Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) utan dröjsmål underrätta om olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet föranlett dödsfall eller svårare personskada eller drabbat flera arbetstagare. Enligt vad regeringen erfarit är det ett känt faktum att anmälningsbenägen- heten successivt minskar. Genom att arbetsskadeförsäkringen kraftigt förändrats har drivkraften att anmäla arbetsskada försämrats. Införandet av reglerna om sjuklön har också inneburit att saknar kännedom om korta sjukfall. Kommittén anser att det därför finns skäl att överväga en ändring av den tidpunkt när arbetsskadeanmälan skall lämnas till . Kommittén anser att arbetsgivarnas generella anmälningsplikt avseende arbetsskador bör behållas. Kommittén föreslår dock att 8 kap. 1 § LAF ändras så att arbetsskadeanmälan skall göras senast när sjukfall som följer på skadan överlämnas till enligt 12 § första stycket lagen om sjuklön. Regeringen anser att det är viktigt att informationen om arbetsskador är god. Arbetsskadeanmälan och den statistik som bygger på denna anmälan är av stor betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet, inte minst för tillsyn. Anmälningsbenägenheten har som kommittén konstaterar successivt minskat. Detta minskar naturligtvis kunskaperna om arbetsskador och möjligheterna att förebygga dessa. Mot denna bakgrund anser regeringen att det aviserade uppdraget även bör omfatta att utarbeta ett förslag som ger bättre statistik över arbetsskador. 11 Försäkring vid arbetsskada ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: Nuvarande regler för | |arbetsskadeförsäkringen bör behållas tills vidare i | |avvaktan på en översyn av försäkringen. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Vid skada till följd av olycksfall i arbetet eller s.k. färdolycksfall skall ersättning lämnas i form av en arbetsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenningen från den allmänna försäkringen skall motsvara av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Samordningstiden föreslås vara . Det bör klargöras i lagtext att rätten till livränta vid arbetsskada inträder då den försäkrade fått sin förmåga att skaffa inkomst genom arbete bestående nedsatt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommiténs för- slag vad gäller ersättning vid olycksfall med den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika. Arbetarskyddsstyrelsen ställer sig bakom motiven till förslaget men tar inte ställning till sakfrågan. tillstyrker förslaget om en utvidgad offentlig försäkring. i (LO) och () anser att förslaget är en viktig men otillräcklig markering. allmänna försäkringskassa, , allmänna försäkringskassa, (), (SoS), Mental hälsa, , , , , och anser att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar skall behandlas lika. FKF, SoS, och anser att förslaget inte är könsneutralt. läns allmänna försäkringskassa och () pekar på administrativa problem. RFV och Länsrätten i pekar på att ett återinförande av arbetsskadesjukpenningen innebär att man får tillbaka de problem som man hade i det tidigare systemet. Statens löne- och pensionsverk pekar på gränsdragningsproblem mellan olika grupper av försäkrade. Akademikers centralorganisation () avvisar bestämt förslaget om att återinföra arbetsskadesjukpenning. , Kammarrätten i och avstyrker förslaget. Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över kommitténs bedömning att försäkringen skall vara offentlig även i fortsättningen. LO, TCO, Statskontoret och anser att arbetsskadeförsäkringen skall vara offentlig även i fortsättningen. anser att försäkringen skall finansieras i form av en mellan parterna avtalad försäkringslösning. delar inte kommitténs bedömning att en offentlig försäkring har sådana fördelar att en privatiserad arbetsskadeförsäkring kan uteslutas. anser att försäkringen bör bedrivas i privat regi. En konkurrensutsatt försäkring för arbetsskadeolycksfallen bör vara ett första steg i riktningen mot ökad försäkringsmässighet. Av de remissinstanser som yttrat sig om när rätten till livränta inträder anser flertalet att frågan bör genomarbetas ytterligare. allmänna försäkringskassa är positiv till förslaget. och tillstyrker förslaget om livränta. allmänna försäkringskassa och läns allmänna försäkringskassa är positiva till förslaget men anser att flera frågor måste klarläggas. Länsrätten i anser att det är bra med ett klar- görande som rätten till livränta inträder. Länsrätten anser dock att kommitténs förslag inte "räcker ända fram". RFV anser att förslaget bör utvecklas och genomarbetas. Förslaget leder enligt RFV till såväl ökade administrativa kostnader som till ökade kostnader för försäkringen. Skälen för regeringens bedömning: Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare och ger ersättning för inkomstbortfall till den som drabbas av skada i sitt arbete. LAF omfattar skador enligt ett generellt arbetsskadebegrepp. Begreppet arbetsskada är i LAF definierat som skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan. Med annan skadlig inverkan avses i princip varje i arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska hälsan ogynnsamt. höjdes kravet på skadlighet hos en arbetsmiljöfaktor från sannolikhet till hög grad av sannolikhet. skärptes kravet på orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och den försäkrades skada så att samband skall anses föreligga om övervägande skäl talar för det. Före skulle samband anses föreligga om inte betydligt starkare skäl talar emot Genom en lagändring slopades den särskilda arbetsskadesjuk- penningen för den som är sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Vidare lämnas från samma tidpunkt inte längre ersättning från arbetsskadeförsäkringen för andra kostnader än för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel. föreligger i princip från arbetsskadeförsäkringen endast rätt till ersättning i form av livränta för den som ådrar sig en arbetsskada. Vid bestående nedsättning av arbetsförmågan med minst en femtondel har den försäkrade rätt till livränta för den inkomstförlust som uppkommer. Livräntan motsvarar skillnaden mellan den inkomst den försäkrade skulle ha haft om skadan inte hade inträffat och den inkomst den försäkrade trots skadan kan beräknas komma att få. Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom socialavgifter och avkastning från arbetsskadefonden. Den utveckling som skedde , med ett ökat antal ärenden och en liberalisering av praxis, kom att leda till att försäkringens utgifter ökade kraftigt. Eftersom någon höjning av avgiften då inte vidtogs hamnade försäkringens ekonomi i obalans. Arbetsskadefonden uppvisar ett underskott. Socialavgiften höjdes dock från till och (socialavgiften för egenföretagare är ). Arbetsskadefonden tillfördes dessutom från delpensionsfonden . Vid utgången av var det ackumulerade underskottet ca . De löpande underskotten har finansierats över statsbudgeten. /95 är utgifterna lägre än inkomsterna. Sjuk- och arbetsskadekommittén anförde i sitt delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) att direktivens förstahandsalternativ för till- äggsförsäkringen vid arbetsskada inte var en framkomlig väg på grund av att sam- syn mellan representanter för arbetsmarknadens parter saknades. Detta alternativ innebar att en lagstadgad skyldighet att teckna tilläggsförsäkring borde införas. Tilläggsförsäkringen skulle finansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Inriktningen enligt direktiven var att de grundläggande försäkringsvillkoren för arbetsskadeförsäkringen samt formerna för finansiering skulle läggas fast i lag. Kommittén anförde i delbetänkandet att den avsåg att pröva huruvida det sär- skilda skyddet vid arbetsskada bör bibehållas som en av staten organiserad försäkring eller huruvida en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare hos konkurrerande försäkringsgivare är att föredra. I slutbetänkandet har kommittén granskat förutsättningarna för en privatise- ring av försäkringen. Utgångspunkten har därvid varit att skapa en försäkring som vilar på en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare att hos valfri försäkringsgivare teckna arbetsskadeförsäkring till förmån för sina anställda. Kommittén har belyst en rad olika frågor inför sitt slutliga ställningstagande. Vid en samlad bedömning har kommittén kommit fram till att en arbetsskadeförsäkring i form av en offentlig försäkring har sådana fördelar att något förslag om en privatisering inte läggs fram. Sjuk- och arbetsskadekommittén har vidare granskat möjligheten att förbättra den ekono- miska ersättningen till de arbetsskadade. De diskussioner kommittén fört i denna fråga har i första hand avsett skador till följd av olycksfall i arbete. Bakom kommitténs diskussioner står det faktum att den som drabbas av en arbetsskada får vidkännas påtagliga inkomstförluster, även om den ekonomiska skadan till viss del lindras av överenskommelser i kollektivavtal. Nedskärningar i social- försäkringssystemen har påverkat alla försäkrade, men i fråga om inkomstförlust till följd av arbetsskada kan en rad skäl åberopas för att ge en ersättning som, så långt som möjligt, håller de drabbade ekonomiskt skadeslösa. Kommittén framhåller arbetsskadeförsäkringens reparativa och preventiva roll. En förbättring av den ekonomiska ersättningen till den som drabbas av olycksfall i arbetet skulle enligt kommitténs uppfattning förstärka försäkringens reparativa och preventiva roll. Kommittén konstaterar att det inte är möjligt att höja ersättningsnivåerna i alla typer av arbetsskador. Att på nytt införa en arbetsskadesjukpenning för skador till följd av annan skadlig inverkan (dvs. arbetssjukdomar) skulle riskera att driva upp kostnaderna i försäkringen, som utredningen av anmälningar skulle komma att ta betydande administrativa resurser i anspråk. Kommittén anser att en höjning av ersättningsnivån i första hand bör avse skador till följd av olycksfall i arbete på grund av att det sällan är svårt att fastställa vare sig olycksfallsmoment eller samband mellan olycksfallet eller den skada som uppkommit. Sammantaget skulle kostnaderna i arbetsskadeförsäkringen komma att öka med ca , brutto, till följd av kommitténs förslag. Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommitténs förslag i denna del med den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika samt att förslaget inte är könsneutralt. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning och vill framhålla vikten av att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar i möjligaste mån behandlas lika inte minst på grund av det s.k. genderperspektivet. Regeringen kan konstatera att försäkringskostnaden för de arbetsskador som inträffar är låg. Detta beror dels på att någon sjukpenning inte utges från LAF, dels på att bedömningsreglerna skärpts. Resultatet har blivit att arbetsskadeförsäkringen nu ger ett visst överskott. blev överskottet ca , att jämföra med att det samlade underskottet i arbetsskadefonden vid utgången av det året var . blev överskottet ca och det ackumulerade underskottet uppgick till ca . gäller lagen (1996:1053) om statsbudgeten. I budgetlagen fastställs principen att statens inkomster och utgifter skall bruttoredovisas. Dessutom gäller att statsbudgeten, med vissa undantag, skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Mot bakgrund härav skall en översyn göras av nuvarande fonder inom respektive departementsområde. Förslag till förändring, vilket kräver riksdagsbeslut, skall läggas i budgetpropositionen för . Detta får till konsekvens att alla ofinansierade utgiftsökningar försvagar statsbudgeten. Mot denna bakgrund avser regeringen inte att föreslå någon höjning av ersättningsnivån i form av arbetsskadesjukpenning vid skada till följd av olycksfall. Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Dessa oklarheter gäller bl.a. frågan om rätt till livränta inträder. Genom att den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har liv- räntans betydelse som ersättningsform kommit att öka. Eftersom den tidigare LAF- sjukpenningen kompenserade inkomstbortfallet av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning till LAF-livränta i flertalet fall inte någon större betydelse. Då den försäkrade numera uppbär sjukpenning eller rehabiliteringsersättning under sjuk- domstiden har tidpunkten för övergången blivit central. Sjuk- och arbetsskadekommittén anser att det bör klargöras att rätten till livränta vid arbetsskada inträder då den försäkrade fått sin förmåga att skaffa inkomst genom arbete bestående nedsatt. Kommittén föreslår därför att eventuella oklarheter i fråga om när livränta kan utges och de skillnader i tillämpningen som kan uppkomma som ett resultat av sådana oklarheter, åtgärdas genom vissa redaktionella ändringar i lagtexten. Av den anledningen föreslår kommittén att 4 kap. 1 § LAF ges en lydelse som anknyter till kapitlets rubrik, så att det framgår att rätten till livränta inträder då nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas vara bestående. Regeringen delar visserligen kommitténs uppfattning att oklarheter föreligger i fråga om när rätten till livränta inträder. Syftet med att föreslå en lag- ändring måste därför vara att klargöra reglerna. Kommittén förslag bidrar emellertid inte till att klargöra problemen vilket också påpekats av flera remissinstanser. RFV påpekar t.ex. att det fortfarande återstår att avgöra när en skada får förvärvsmässiga effekter för framtiden. Utredningen har inte heller belyst de ekonomiska effekterna som ett klargörande av reglerna kan få för såväl försäkringen som administrationen. Av kommitténs förslag framgår att livränta skulle kunna utges även om den ska- dade ges läkarvård eller någon annan medicinsk vård eller medicinsk reha- bilitering. Enligt regeringens mening bör det dock vara svårt att bedöma om arbetsförmågan är bestående nedsatt så länge den försäkrade är i medicinsk reha- bilitering. För att kunna göra en bedömning av hur en skada påverkat en försäkrads möjlighet att arbeta måste i många fall resultatet av medicinsk utredning och behandling avvaktas. Regeringen konstaterar vidare att kommitténs förslag i denna del sannolikt skulle innebära att vissa arbetsskadade beviljas livränta från en tidigare tid- punkt. Detta skulle i sin tur öka arbetsskadeförsäkringens kostnader. Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att föreslå någon ändring av nuvarande regler. Frågan bör bli föremål för ytterligare genomarbetning. Regering har för avsikt att se över reglerna för arbetsskadeförsäkringen. I översynen bör bl.a. ingå frågan om när rätt till livränta inträder. Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställas. Enligt de övergripande målen som finns angivna i regleringsbrev avseende skall socialförsäkringsadministrationen aktivt verka för att: - administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn, - förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktionshindrade personer möjlighet att åter kunna arbeta, - säkerställa likformighet och rättsäkerhet samt kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden. Inom administrationen fattas över 40 miljoner beslut inom ca 48 olika ärendeslag. Verksamheten är organiserad med en central, en regional och en lokal nivå. Den centrala nivån utgörs av (). Den regionala nivån består av 25 allmänna försäkringskassor. Det finns i princip en försäkringskassa för varje län samt en för . Försäkringskassorna är organiserade i ett centralkontor och ett varierande antal lokalkontor. fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca 16 400 personer arbetade vid kassorna . Försäkringskassorna har i () en gemensam intresse-, service och arbetsgivarorganisation. Arbetsgivarfunktionen på central nivå utövar FKF gemensamt med . När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkrings- administrationen i huvudsak två verksamhetsfält - handläggning, beslut och utbetalning av bidrag och försäkringsersättningar respektive aktiva insatser för att personer som uppbär ersättning till följd av ohälsa skall kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsområden ställer olika krav på organisationen. är det viktigt att understryka det nära sambandet mellan verksamhetsområdena. Kvalificerade bedömningar och utredningar präglar arbetet inom båda områdena, liksom personliga kontakter och hög servicegrad. Utbetalningsverksamheten kännetecknas av att den är regelstyrd och avser en mängd olika ersättningar. Administrationens viktigaste uppgift inom detta fält är att besluta om och betala ut de ersättningar den enskilde har rätt till, till så låga kostnader som möjligt och med god kvalitet. Verksamhetsfältet kännetecknas vidare av krav på hög kompetens i handläggningen, i den meningen att bedömningar och beslut ofta är grannlaga och avser stora belopp, som arbetet innehåller en stor volym repetitiva uppgifter som rör utbetalning och redovisning. Till följd härav har funktioner och rutiner försetts med centralt ADB-stöd i varierande utsträckning. I vissa viktiga avseenden är denna verksamhetsgren helt automatiserad. Den grundläggande egenskapen att försäkringen är nationell i kombination med hög grad av regelstyrning ger i princip inte något utrymme för lokala/regionala variationer i tillämpningen. Typiskt för verksamhetsområdet är kraven på produktivitet, likformighet, kvalitet och kontroll av att rätt ersättning utgår. Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag. Administrationen av vissa försäkrings- och bidragsområden är i princip helt automatiserad. För barnbidragen är normalt hela handläggningskedjan maskinell. Aviseringar sker automatiskt från folkbokföringen och leder till utbetalningar på i lagen angivna tidpunkter och till fastställt belopp. Motsvarande gäller i hög grad inom ålderspensionssystemet. Här kan dock behovet av information och personliga kontakter väntas öka. Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid sjukdom och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga m.m. på flera olika underlag, ofta efter omfattande utredning. Handläggarna gör således kvalificerade bedömningar. I vissa fall då beslutet innehåller stort inslag av skälighetsbedömning skall enligt lagen beslutet fattas av förtroendevalda i socialförsäkringsnämnderna. Insatser mot ohälsa - det andra stora verksamhetsområdet - har andra verksamhetsförutsättningar skilda från det nämnda. Socialförsäk- ringsadministrationens samordningsansvar för rehabilitering har tillkommit . Genom åtgärder för rehabilitering m.m. skall sjukperioder kortas, förtidspensioner undvikas och människor komma i arbete varigenom samhällets kostnader för ohälsa kan nedbringas. Sådana insatser görs med inriktning på den enskilde försäkrades situation. Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom vidta åtgärder i syfte att åstadkomma bättre samverkan med arbetsgivare, arbetsmarknadsmyndigheter, landsting och kommuner för att stimulera till ökade satsningar hos dessa. Det regionala/lokala behovet av handlingsutrymme är skiftande och i vissa avseenden stort. Mål- och resultatstyrningens möjligheter till lokalt anpassade arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för ett gott resultat beror av en rad faktorer som t.ex. lokal arbetsmarknad och näringslivsstruktur, geografiska och demografiska förhållanden, hälso- och sjukvård samt hur samverkansorganisationen ser ut. Kännetecknande är således att administrationens insatser inte kan följa på förhand uppgjorda generella rutiner utan får anpassas till lokala förhållanden och de omständigheter, som råder i varje särskilt fall. Härtill kommer att verksamhetsgrenen är relativt ny för administrationen, att kunskaper saknas om vilka åtgärder som, i olika sammanhang, leder till det bästa resultatet kort- eller långsiktigt. Behovet av att pröva olika lösningar är därför stort. Likaså är behovet av uppföljning och utvärdering, i syfte att bygga upp ny kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort. Förutom de två verksamhetsgrenarna utbetalning av ersättning och åtgärder mot ohälsa återfinns ytterligare en verksamhetsgren - samlade insatser för analys och kvalitetssäkring. Denna verksamhetsgren syftar till att säkerställa de särskilda krav på resultatuppföljning som mål- och resultatstyrningen ställer. Årsredovisning och olika resultatmått har blivit viktiga styrinstrument. Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är insatser för likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen prioriterade liksom utvecklingsinsatser för att förbättra analys av resultat, kostnader och kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete hanteras däremot där de hör hemma inom någon av de först beskrivna verksamhetsgrenarna. Utvecklingen till det som är socialförsäkringarna började . När industrialiserades och urbaniserades, sönderföll de skyddsnät som funnits inom familje- och bygemenskapen i det agrara samhället. Den gamla fattigvården var otillräcklig som skydd för städernas växande befolkning i ett snabbt expanderande industrisamhälle. Vid sjukdom, ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet behövdes ett bättre socialt skyddsnät än vad den tidens kommunala fattigvård kunde ge. Olika försäkringsslag började ta form inom skilda organisatoriska lösningar. Pensionsförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen tillkom på statligt initiativ, medan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen växte fram på frivillig basis. Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen och infördes . Den allmänna pensionsförsäkringen infördes genom riksdagsbeslut efter flera decenniers utredningsarbete. Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta anorna. Den växte fram utifrån spontana initiativ ur de breda folklagren. På frivillig basis bildades olika understödskassor. Det var sjuk- och begravningskassor, s.k. hundramannaföreningar, fackförbunds- och yrkesskade- kassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassorna organiserades dels av de tre stora folkrörelserna arbetarrörelsen, och , dels av de liberala arbetarföreningarna, dels också av arbetsgivare och arbetstagare vid olika industrier och bruk, som själva tog initiativ till bildandet av understödskassor för dem som var verksamma vid en gemensam arbetsplats. Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde på medlemskap i en förening.