prop · GK03115 · 1997-01-01 00:00:00 — har därför studerat erfarenheter från olika ställen i landet av trafik med bussar som är särskilt väl anpassade till funk tionshindrades behov och där trafiken med sådana bussar varit i drift . Resultaten visar att en hög andel - ända - av dem som har rätt till färdtjänst väljer att åka kollektivt, t.ex. med bussar i servicelinjetrafik. Sådan linjetrafik är en uppskattad reseform bland de funktionshindrade. Trafiken har också visat sig kostnadseffektiv, jämfört med vanlig färdtjänst med taxi. Detta har att göra med att produktionskostnaden per resa i servicelinjetrafik genomsnittligt sett bara är ungefär en fjärdedel, jämfört med vad kom- munen får betala för en resa med taxifordon. Antalet sådana positiva exempel är dock begränsat vilket hänger samman med att det i regel är skilda huvudmän för linjetrafiken och för olika slag av specialtransporter för funktionshindrade. I det följande diskuteras på vad sätt fler av dem som har rätt till färd- tjänst kan få möjlighet att använda sig av den ordinarie kollektivtrafiken. Möjligheterna till besparingar tas också upp till behandling. Vidare behandlas problemen med att termen trafikhuvudman är otydlig. 6 Medel för att öka tillgängligheten för funktionshindrade i kollektivtrafiken Regeringens bedömning: Nuvarande lagstiftning om handikappan- passning av färdmedel som används inom kollektivtrafiken behöver kompletteras med åtgärder som underlättar hela reskedjan för funk- tionshindrade. Detta bör ske genom ekonomiska incitament för handi- kappanpassningen och - övergångsvis - genom statliga stimulansme- del. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser är posi- tiva till de medel som anges i promemorian. och Väg- verket betonar vikten av att nuvarande lagstiftning om handikappan- passning kompletteras med åtgärder som underlättar hela reskedjan för funktionshindrade. Enligt i län ger möjligheten att överföra ansvaret för färdtjänst till trafikhuvudmannen och ett särskilt statligt bidrag ekonomiska incitament för att genomföra en handi- kappanpassning av kollektivtrafiken. Samma uppfattning har Handi- kappförbundens Samarbetsorgan. framhåller att de ekono- miska incitament som ligger i ett gemensamt huvudmannaskap kan leda till en effektivare färdtjänst och en ökad tillgänglighet i kollektivtrafi- ken. Samma uppfattning framförs av , och de trafikhuvudmän som hörts. Statskontoret däremot finner att incitamenten för ökad samordning och besparingar är svagt till följd av att frivilligsystemet valts för huvudmannaskapet. har invändningar mot den nuvarande organisationen för kollektivtrafiken i länen och avstyrker därför lagförslaget. Verket hänvisar bl.a. till de problem som är förknippade med näringsverksam- het som drivs i offentlig regi. 6.1 För- och nackdelar med nuvarande lagstiftning Som tidigare nämnts beslöt om en lag (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. I förordningen (1980:398) regleras , , och befogen- heter att meddela föreskrifter om handikappanpassning av färdmedel som används inom kollektivtrafiken. Föreskrifter för anpassning finns med successivt ikraftträdande . Bestämmelserna har medfört att tillgängligheten för funktionshindrade har ökat inom kollektivtrafiken. Vad gäller t.ex. bussarna har problemen med instegshöjd minskat genom att man använt s.k. låggolvbussar eller lågentrébussar. Sådana bussar beställs nu i allt större utsträckning i . Genom det s.k. nigningssystemet bör även mera svårt rörelsehindrade personer kunna komma ombord eller stiga av. Stöd- handtagen och stödrören har fått en mera ergonomiskt riktig placering och skall dessutom vara kontrastmarkerade, till hjälp för synskadade. Destinationsskyltarna har blivit större och tydligare. , numera , föreskrifter om handikappanpassad kollektivtrafik innehåller också en del bestämmelser som syftar till att underlätta aller- gikers resor osv. Lagstiftningen om handikappanpassad kollektivtrafik har alltså med- fört åtskilliga tekniska förbättringar i syfte att underlätta funktionshind- rades resor. Det bör emellertid observeras att föreskrifterna om handi- kappanpassning är enbart inriktade på de olika slag av färdmedel som används inom kollektivtrafiken. Några föreskrifter som reglerar den funktionshindrades möjligheter att exempelvis ta sig till eller från en hållplats finns således inte. Själva hållplatsens utformning kan också utgöra ett hinder, liksom också brister i den information som kan behö- vas. Om det finns något hinder i någon del av en reskedja kan hela resan omintetgöras. En nackdel med tvingande föreskrifter är att de slår "blint" mot alla fordon av ett visst slag och på alla linjer. Föreskrifterna verkar således generellt. Detta leder till att åtgärderna för anpassning blir dyra, utan att behovet av transport kan garanteras. Som just nämnts fungerar tvingande föreskrifter inte alltid som det är tänkt. En följd av detta är att det vuxit fram andra trafiklösningar som inte är reglerade genom några statliga föreskrifter men som på ett allt bättre sätt kunnat tillgodose funktionshindrades resbehov. Detta framgår tydligt av den utvärdering som regeringen lät utföra av han- dikappanpassningen av kollektivtrafiken (Anpassningen av kollektivtra- fiken i går, , . Utvärdering av genomförda åtgärder. TFB- rapport 1993:13). I rapporten, vars innehåll redovisades för genom budgetpropositionen 1993/94, bilaga 7, konstaterades att kollektivtrafiken genomgått stora förändringar utöver det anpassnings- arbete som dåvarande föreskrifter gett anledning till. Utvärderingen visar att dessa förändringar generellt sett haft större be- tydelse, positivt (t.ex. servicelinjetrafik, låggolvbussar) och negativt (t.ex. försämrad turtäthet), för de funktionsnedsatta än de åtgärder som vidtagits som en direkt följd av föreskrifter. Utvärderingen visar också att mycket annat än tekniska lösningar ef- terfrågas. Det framgår bl.a. hur många små, i och för sig hanterbara svå- righeter tillsammans kan växa till ett oöverstigligt hinder när de uppre- pas under en resa. En annan observation är att de berörda grupperna i ännu högre grad än andra resenärer ser fördelar i en högre närvaro av välutbildad och serviceinriktad personal. De funktionsned- satta har också svårare att anpassa sig till förändringar. Detta betyder bl.a. att de erbjudna tekniska systemen måste ha en mycket hög tillför- litlighet. Avslutningsvis pekar studien tydligt på vikten av ett helhets- perspektiv på kollektivtrafikplaneringen med inriktning mot de funk- tionsnedsatta. Teknisk utveckling av fordonen måste exempelvis kom- bineras med en tillgänglig utemiljö och god fordonsstandard måste kombineras med kunnig personal på plats. Utredningen efterlyser ett helhetsperspektiv på resandet och understryker nödvändigheten av att se till hela reskedjan för den funktionshindrade. 6.2 Servicelinjer Den form av trafik som bäst tillgodoser de krav på helhetssyn på funk- tionshindrades resor som framförs i rapporten är servicelinjetrafik med särskilt väl anpassade bussar. Sådan trafik har också visat sig kostnads- effektiv, förutsatt att alla ingående kostnader och intäkter beaktas. Verksamheten med servicelinjer inleddes i och var inte direkt föranledd av de föreskrifter om handikappanpassad kollektivtrafik som då fanns. Initiativet var kommunalt och med medverkan av den statliga Kollektivtrafikberedningen samt av . Bakgrunden var målet att få till stånd en trafikform som var mer anpassad till en växande resenärsgrupps särskilda behov av god tillgänglighet i trafiken. Det fanns också en önskan att bromsa kostnadsökningen inom den kommunala färdtjänsten. Servicelinjetrafiken kännetecknas av att linjedragningen är särskilt anpassad till äldre och funktionshindrades behov. Hållplatserna ligger nära i anslutning till bostadsentréerna med trafik riktad till servicecentra, vårdinrättningar m.m. Körtiderna skall ge möjlighet för förarna att ge den extra service som kan behövas, t.ex. för hantering av rullstolar. Fordonen som i regel är s.k. minibussar är väl anpassade för trafiken, t.ex. med lågt insteg, plant golv, ramp eller lift för rullstol och särskilda utrymmen för rullstolar med förankringsmöjligheter. Sedan starten har verksamhet med servicelinjer vuxit och system finns i ett 60-tal kommuner. En utvärdering och ef- fektmätning av servicelinjetrafiken i genomfördes (Effekter av en ny servicelinje i , TFB-meddelande nr 42, ) och dess slutsatser var bl.a.: - resandet och komforten ökar för de transportsvaga grupperna i samhället, färdtjänstberättigade personer upplever detta som ett bättre alternativ med större valfrihet än färdtjänst, servicelinjer bidrar till att öka aktivitetsnivån och bryta isoleringen för många äldre. I rapporten redovisas också att trafiken medför besparingar för kommun och stat. De ekonomiska vinsterna har emellertid varit omdiskuterade. Problemet är att det är kommunen som får minskade kostnader genom att färdtjänstberättigade går över till att resa med kollektivtrafik, men att trafikhuvudmannen, och därmed också , får ökade kostnader. I de fall det ekonomiska ansvaret för linjetrafiken ligger på trafikhu- vudmannen vilket är den vanligaste situationen men då kommunen ändå har tagit på sig ansvaret för servicelinjetrafik, drar kommunen på sig kostnader som författningsenligt i stället borde åvilat trafikhuvud- mannen. Servicelinjetrafik som varit i gång leder visserligen totalt sett till nettobesparingar men verksamheten besväras ändå av "kontoresonemang" om vem som i realiteten bär kostnaderna och vem som får de ekonomiska vinsterna. Följden har på sina håll blivit att tra- fiken dragits in, vilket får anses vara olyckligt sett ur resenärernas syn- vinkel. Det förefaller som om trafikeringsformen är framgångsrik i sådana kommuner eller län där det är samma huvudman som svarar ekonomiskt för både kollektivtrafik, inklusive servicelinjetrafik, och färdtjänst. Så är fallet i där inte av de färdtjänstberättigades resor sker med bussar i trafik på servicelinjer. Övergången till servicelinjetrafik i resulterade i en nettobesparing på . Se nedanstående tabell som är hämtad ur rapporten i (). Finansiell kalkyl för olika offentliga intressenter i samband med in- förandet av sju servicelinjer i . Årliga kostnader och intäkter Kostnader Intäkter Resultat TRAFIKUTÖVAREN Kostnader 3 325 000 Ökat driftsbidrag 507 000 Minskade kostnader för färdtjänsten (mar- ginalkostnader) ca 2 900 000 + ca 2 400 000 I har den traditionella stadstrafiken med stora bussar samt en stor del av färdtjänsten med taxi ersatts av servicelinjetrafik. Kostnaderna för färdtjänstresorna har enligt tidskriften , nr 6 1996, utgiven av , gått ner från till . 6.3 Ekonomiska incitament I sin rapport , 1996, framhåller Statskontoret att det är väl belagt att servicelinjer i tätorter kan minska de sammantagna kostnaderna. Detta har sin grund i att mar- ginalkostnaderna för resor med servicelinjer är avsevärt lägre än margi- nalkostnaderna för resor med taxi och specialfordon. I rapporten nämns att kostnadsminskningen bör kunna uppgå till eller mer i områden med tillräckligt stort befolkningsunderlag. Mot bakgrund av de onekligen stora besparingar som gjorts i några kommuner kan man fråga sig varför en trafik med servicelinjebussar inom ramen för den ordinarie linjetrafiken inte förekommer oftare. Svaret är helt enkelt att det i allmänhet finns skilda huvudmän för färdtjänst och ordinarie linjetrafik. Det saknas därmed ekonomiska incitament för en integrering av färd- tjänstresandet i kollektivtrafiken. Följden blir brister i tillgängligheten för funktionshindrade men också onödigt höga kostnader för den kom- munala färdtjänsten eller i några kommuner för sådan servicelinje- trafik som bedrivs vid sidan av den ordinarie linjetrafiken. Slutsatsen blir därför att den nuvarande lagstiftningen om handikapp- anpassning av kollektivtrafiken bör kompletteras med åtgärder som skapar drivkraft för ökad tillgänglighet för funktionshindrade för hela reskedjan. Därvid kan servicelinjetrafik vara ett utmärkt medel för att förbättra tillgängligheten. Ytterligare åtgärder krävs emellertid också i form av bättre möjligheter att nå hållplatserna, ökad tillgänglighet i terminaler och andra hållplatsanläggningar, förbättrad information om resemöjligheter m.m. De förslag till integrering av färdtjänstresandet inom ramen för den ordinarie linjetrafiken som presenterat ligger här till grund för förslag till sådana ekonomiska incitament. Utformningen av sådana åtgärder behandlas i följande avsnitt. Därutöver behövs vissa ekonomiska stimulansmedel i syfte att påskynda handikappanpassningen. Förslag i denna del har lagts fram av regeringen i proposition 1996/97:53 om Infrastrukturinriktning för framtida transporter, som beslöts . har beslutat i enlighet med regeringens förslag och därvid uttalat att särskilda medel bör avsättas för ändamålet. I avsnitt 17 beskrivs ytterligare villkoren för statsbidragsgivningen 7 Samordning av färdtjänst och riksfärdtjänst med kollektivtrafik 7.1 Lag om färdtjänst och lag om riksfärdtjänst Regeringens förslag: En ny lag om färdtjänst ersätter socialtjänst- lagens (1980:620) nuvarande bestämmelser om färdtjänst. Färdtjänst betraktas i första hand som en transportform i stället för ett lämnande av bistånd. Varje kommun ansvarar för färdtjänst inom kommunen och i vissa fall till och från annan kommun. En kommun får också anordna färdtjänst helt utanför kommunens område. En ny lag om riksfärdtjänst ersätter lagen (1993:963) om . Den nya lagen motsvarar i sak den nuvarande lagen om med den skillnaden som anges i avsnitt 7.3. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. I pro- memorian föreslogs dock också en regel om att färdtjänst alltid måste samordnas i beställningscentral. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom en (kommun) som yttrat sig i frågan tillstyrker att rätten till färdtjänst blir reglerad i specialförfattning och därmed utmönstrad ur socialtjänstlagen. Flera domstolar m.fl. har efterlyst att förhållandet mellan färdtjänst som bistånd enligt socialtjänstlagen och som rättighet enligt den föreslagna lagen klargörs. Enligt RRV är det bra att den olyckliga ordningen undviks att beslut om färdtjänst kan baseras på två olika paragrafer i socialtjänstlagen och också kan överklagas på två olika sätt. anser det vara principiellt viktigt att lyfta bort färd- tjänsten från socialtjänstlagen och kan inte acceptera att två olika lagar ger rätt till färdtjänst. De instanser som har uttalat sig om förslaget att färdtjänsresor obligatoriskt skulle samordnas i beställningscentral ställer sig i allmänhet negativa. Enligt finns det inte någon anledning att i lag ha en sådan bestämmelse. Varje kommun skall kunna få avgöra frågan. Det skall enligt lingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna finnas en möjlighet att också stoppa en taxi på gatan. kommun har mindre goda erfarenheter av en gemensam beställningscentral. kommun tillstyrker där- emot förslaget. pekar på svårigheter med att anlita beställningscentral då en kommun anordnar färdtjänst i en annan kom- mun. Skälen för regeringens förslag: Färdtjänst skall inte längre primärt behandlas som en form av bistånd för att uppnå skälig levnadsnivå eller på annat sätt vara en del av . Även om den alltjämt är ett uttryck för social omsorg skall den i huvudsak behandlas som en trafik- politisk fråga i syfte att bidra till en tillfredsställande trafikförsörjning också för funktionshindrade. Avsikten är inte att vidga den personkrets som skall ha tillgång till färdtjänst. Förslaget innebär att en ny lag om färdtjänst ersätter nuvarande regler i socialtjänstlagen vad avser tillståndsgivning till färdtjänst. Dessa be- stämmelser har kritiserats för att vara oklara, när det gäller att bedöma om bistånd skall lämnas i form av färdtjänst eller om bistånd skall ges på annat sätt. Som närmare framgår av regeringens proposition 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen har den opreciserade biståndsrätt som finns i den nuvarande lagen inte utgjort tillräckligt skydd för funktionshindrade. Från kommunalt håll har det oprecisa begreppet "skälig levnadsnivå" kritiserats. Oklarheterna har blivit till nackdel för den sökande men också för tillståndsmyndigheten och de förvaltnings- domstolar som har att pröva överklaganden. Kommunerna har ansett att reglerna medför onödigt höga kostnader i förhållande till behovet av transport. Enligt den föreslagna lagen skall kommunen ansvara för att färdtjänst anordnas i första hand inom kommunen. Om det finns särskilda skäl bör det finnas en skyldighet för kommunen att anordna resor mellan den egna kommunen och andra kommuner. Vidare anges möjligheten för kommunen att anordna resor helt utanför kommunen. Av "Färdtjänsten i fyra regioner" framgår att av de undersökta kommunerna hade regler som begränsade färdtjänstresandet till den egna kommunen. Vad som föreslås innebär att nuvarande praxis kan bibehållas. Frågor om tillstånd till färdtjänst skall prövas av den kommun där sö- kanden är folkbokförd. I avsnitt 11 behandlas frågor om tillståndsgiv- ning och resor utanför kommunen mera utförligt. Det förhållandet att färdtjänst inte längre primärt skall behandlas som en form av bistånd innebär givetvis inte att vad som föreskrivs i 3 § socialtjänstlagen om kommunens yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, inte längre skulle gälla. Det kan inte uteslutas att det alltjämt undantagsvis kan uppstå situationer när funktionshindrade tillfälligt behöver bistånd enligt socialtjänstlagen från kommunen för att kunna resa. Detta är dock inte något specifikt för funktionshindrade. Även en person utan funktionshinder kan behöva sådan hjälp. Enligt den i proposition 1996/97:124 föreslagna regleringen skall för- sörjningsstöd kunna lämnas för skäliga kostnader för bl.a. arbetsresor. Tillämpat i den aktuella frågan skulle detta innebära hjälp med den av- gift som resenären skall betala för färdtjänsten. skall också kunna ge bistånd "i annan form" enligt en föreslagen §. Det kommer däremot inte bli möjligt att kräva av kommunen att regelrätt färdtjänst ges som bistånd eller service enligt socialtjänstlagen. Vad gäller villkoren för att få tillstånd till riksfärdtjänst bör nuvarande lag (1993:963) om innehållsmässigt behållas, dock med den skillnaden angående trafikhuvudmannens roll som beskrivs nedan i avsnitt 7.3. Någon utökning av den personkrets som skall ha rätt till riksfärdtjänst är inte avsedd. Närmare bestämmelser om riksfärdtjänst anges i en ny lag om riksfärdtjänst. Beträffande lagförslaget i promemorian om att färdtjänst skall sam- ordnas i beställningscentral kan konstateras att enighet råder om att det finns stora fördelar, ekonomiskt sett, med att samordna olika slag av samhällsbetalda resor. Många remissinstanser framhåller att fler slag av sådana resor än färdtjänst och riksfärdtjänst borde ha ingått i lagförsla- get, framför allt då sjukresorna. Trafikhuvudmannen i framhåller exempelvis att de ekonomiska incitamenten förstärks om samtliga samhällsbetalda persontransporter kan samordnas. Därmed ökar också förutsättningarna att utveckla kollektivtrafiken så att tillgänglighet för alla kan uppnås. Vad åtskilliga remissinstanser däremot vänder sig emot är att färd- tjänst obligatoriskt skall samordnas i beställningscentral. Det uppkom- mer, såsom framhåller, svårigheter redan med att klart definiera vad som menas med detta begrepp. Rege- ringen kan instämma i bedömningen. Även om det är i hög grad angeläget att olika slag av samhällsbetalda resor samordnas, bl.a. med hjälp av gemensamma beställningscentraler, är det, som kommun framhåller, bättre att utifrån de lokala förutsättningarna ge frihet att ordna transportförsörjningen i ett för funktionshindrade väl fungerande system. Samordningsvinsterna enligt regeringens bedömning bör kunna framstå som så uppenbara att en lag- reglering av beställningscentraler är onödig. 7.2 Länstrafikansvariga och trafikhuvudman förslag: Lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik ersätts med en ny lag om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Innehållet i den gamla lagen bibehålls i hu- vudsak men den "huvudman" som skall finnas i varje län benäms i stället "länstrafikansvariga". Dessa är som huvudregel och kommunerna i länet gemensamt. Den som handhar de länstrafik- ansvarigas uppgifter kallas trafikhuvudman. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens, med den skillnaden att i promemorian föreslås förändringarna ske enbart genom ändringar i den befintliga lagen. Remissinstanserna: Det är bara ett fåtal remissinstanser som utalat sig i frågan. tillstyrker att begreppet "länstrafikansvariga" införs men finner att begreppet "trafikhuvudman" är för vagt. I stället bör, efter internationella förebilder, begreppet "trafikmyndighet" användas. Kammarrätten i anger förslagsvis begreppet "länstrafikutövare". föreslår benäm- ningen "länstrafikanordnare". ser positivt på att förtydliga begreppen men anser inte att de valda benämningarna är lämpliga. anser att den nuvarande otydligheten angående ansvars- och rollfördelning mellan kommuner, landsting och trafikhuvudmannen förstärks om begreppet länstrafikansvariga införs. Trafik anser att begreppen "länstrafikansvariga" och "trafikhuvudman" på ett positivt sätt förtydli- gar de olika rollerna. kommun har samma uppfattning. Även vill använda sig av begreppet "länstrafikansvarig". Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4 finns enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik i varje län en huvudman som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Huvudregel är att och kommunerna i länet är huvudman tillsammans. Begreppet "trafikhuvudman" används i 1 a § nämnda lag, utan att det anges om det är någon skillnad, och i så fall vilken, mellan en "huvudman" och en "trafikhuvudman". Termen "trafikhuvudman" används också i dagligt tal, varvid man ibland menar den i lagen definierade huvudmannen, men oftast det kommunalförbund eller det aktiebolag som handhar hu- vudmannens uppgifter. En tydligare uppdelning och en annan termino- logi är därför motiverad. "Huvudman" föreslås nu bli ersatt av "länstrafikansvariga", alltså i allmänhet kommunerna och i länet. I blir länstrafikansvarigt och i kommunen. I län och län kan ett regionförbund vara länstrafikansvarigt. Begreppet länstrafikansvariga anger på ett tydligt sätt vad det är frå- gan om, nämligen att det skall finnas organ som är ansvariga för den kollektiva persontrafiken i länet. Beteckningen "trafikansvarig" har övervägts, men befunnits olämplig, eftersom den används inom yrkes- trafiklagen (1988:263) för att beteckna något helt annat. Det organ som skall ha hand om de länstrafikansvarigas uppgifter föreslås heta trafikhu- vudman. Termen är inarbetad som benämning på den som faktiskt handhar de uppgifter som anges i lagen. Den bör därför använ- das trots de invändningar som går att resa mot den. Det bör dock inte råda någon tvekan om att det är de länstrafikansvariga, dvs. kommuner och landsting som huvudregel, som har det övergripande ansvaret för trafikförsörjningen. Den föreslagna terminologin används i det följande. Lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik har ge- nomgått flera ändringar till följd av regeringens proposition 1996/97:36 om den regionala samhällsorganisationen. I proposition 1996/97:108 om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i föreslås ytterligare ändringar. Sammantaget med de ändringar och tillägg som här och i avsnitt 13-16 föreslås samt behovet av stora redaktionella för- ändringar är det motiverat att ersätta den gällande lagen med en ny, som bör heta lag om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Lagförslaget har utarbetats redaktionellt i enlighet med Lagrådets synpunkter.