prop · GK03169 · 1997-01-01 00:00:00 — Å andra sidan är de rika, både i i- och , orsak till långt mer omfattande miljöförstöring än de fattiga. Snabb ekonomisk tillväxt och därav följande nya produktions- och konsumtionsmönster leder ofta till ökad miljöförstöring som särskilt drabbar de fattiga i , framförallt i städerna. Men med dagens och än mer morgondagens tekniska lösningar är det långtifrån nödvändigt. Det är därför viktigt att ställa miljökrav på den ekonomiska utvecklingen som en grundläggande förutsättning för att åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling. Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet 5.1 De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningen Målen för utvecklingssamarbete har växt fram under bred politisk enighet. Det svenska utvecklingssamarbetet har mycket länge haft en klar inriktning på fattigdomsbekämpning. Redan i regeringens proposition 1962:100 angavs att "målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå". Efter den biståndspolitiska utredningen (SOU 1977:13) antog en liknande formulering. Utvecklingssamarbetet skulle syfta till att "åstadkomma en höjd levnadsnivå och rättvisare levnadsvillkor för fattiga människor, för att deras grundläggande behov skall bli tillfredsställda och för att de skall bli engagerade i de politiska beslut som styr samhällsutvecklingen" (UU 1978/79:1). Målet uttyddes i följande delmål: - resurstillväxt, - ekonomisk och social utjämning, - ekonomisk och politisk självständighet, - demokratisk samhällsutveckling. Ett femte biståndsmål om: - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön antogs av (prop 1988/89:100, UU 1988/89:19, rskr 1988/89:163) efter en översyn av de biståndspolitiska målen (SOU 1987:28). Ett sjätte biståndsmål om att: - främja jämställdhet mellan kvinnor och män antogs av (prop 1995/96:153, UU 1994/95:15). Regering och riksdag har slagit fast att det inte finns någon inbördes rangordning mellan de biståndspolitiska målen (prop 1995/96:153). En samverkan mellan de angivna målen är nödvändig för att uppnå det övergripande målet att förbättra de fattiga folkens levnadsnivå. Målen är viktiga i sig, men också förutsättningar för att det övergripande målet skall nås. som målen fortsatt är relevanta, har metoder och synsätt på utvecklingens villkor och förutsättningar gradvis fördjupats. Det gäller inte bara i utan även internationellt. Jämfört med tidigare ofta förenklade analyser och lösningar ses utveckling som något mycket komplext. Synen på statens roll har förändrats, medan betydelsen av såväl näringslivet som det civila samhället lyfts fram. Att all utveckling måste bygga på samarbetsländernas egen vilja och förmåga är grundläggande. Denna bredare analys ligger till grund för förändringar i utvecklingssamarbetets inriktning, former och instrument. Biståndet har emellertid ofta kännetecknats av en betydande tröghet. Den dagliga verksamheten för många givare domineras fortfarande av mer eller mindre fristående projekt, som ofta är illa integrerade med samarbetslandets prioriteringar och förmåga. Denna skrivelse är ett inslag i det förändringsarbete som det svenska utvecklingssamarbetet genomgår. Med tanke på att det internationella utvecklingssamarbetet med varje utvecklingsland involverar ett stort antal givarländer, multilaterala och enskilda organisationer, måste det svenska utvecklingssamarbetet, liksom andras, utformas i samarbete och samsyn med både samarbetslandet och med andra givare. Förutsättningarna för detta är på det hela taget bättre än . Den internationella samsynen har stärkts påtagligt . Insikten är nu allmän om vikten av ett nytt partnerskap, som ger utvecklingsländerna större ansvar och större möjligheter att uppfylla detta ansvar. Utmaningen är att förverkliga denna insikt. Men utvecklingssamarbetet är bara ett, om än viktigt, instrument för stöd till de fattiga ländernas utveckling. Det är därför viktigt att prioritering av fattigdomsbekämpning präglar även andra politikområden. I dessa avseenden har ofta varit och bör förbli ett föregångsland, med sin starka strävan efter fred, frihandel och solidaritet. Utvecklingssamarbetet måste också inriktas så att det ger stöd till andra politikområden, t.ex. genom bidrag till uppbyggnad av kapacitet i samarbetsländerna. har, liksom andra i-länder, skäl att ständigt pröva koherensen, samstämmigheten i den förda politiken, utifrån en strävan att bidra till ett solidariskt internationellt samarbete. 5.2 Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning Utvecklingssamarbetet kan inte skapa demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna. Detta måste växa fram inifrån nationen själv, men utvecklingssamarbetet kan spela en viktig, strategisk roll som stöd i de demokratiska processerna genom att stödja framväxten av ett civilt engagemang för sådana processer och utvecklingen av för ett demokratiskt styrelseskick nödvändiga institutioner. En politik som främjar utveckling av demokrati och respekt för mänskliga rättigheter för de allra fattigaste innebär först och främst att förbättra fattiga mäns och kvinnors möjlighet att påverka sin egen och sina barns situation genom att stärka deras möjligheter att delta i det politiska livet och att hävda Det handlar om att skapa förutsättningar för alla att delta i val och vara tillräckligt informerade för att kunna fatta självständiga beslut. Även om nationella val naturligtvis är viktiga för alla människor i ett land är de lokala valen och det lokala styret och förvaltningen ofta det som närmast berör fattiga människor. Det är också på det lokala planet som fattiga människor har en reell möjlighet att aktivt delta i beslutsfattandet. FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna avser att slå vakt om alla människors rätt och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska tillgångar, etnisk tillhörighet, kön etc. Generellt sett kan man dock säga att det är de rika som får sina rättigheter tillgodosedda, medan de fattigas rättigheter kränks vad avser de politiska och medborgerliga såväl som de ekonomiska, kulturella och sociala rättigheterna. Fattiga människor saknar ofta både kunskap om sina rättigheter och resurser för att få dem tillgodosedda. Ansträngningarna att befästa demokratin blir inte framgångsrika om inte rättsstaten stärks. Ett fungerande och oberoende rättsväsende är dels en garant för demokratin och dess institutioner, dels en förutsättning för att de medborgerliga och politiska mänskliga rättigheterna skall respekteras. En grundpelare i vårt sätt att se på demokrati är att kvinnor och män skall ha lika möjligheter att delta i de demokratiska processerna. Trots att många länder anslutit sig till FN:s konvention om eliminering av alla former av diskriminering av kvinnor råder fortfarande stor ojämlikhet mellan kvinnor och män. Kvinnor i allmänhet, och fattiga kvinnor i synnerhet är ofta diskriminerade både vad gäller deltagande i det politiska livet och åtnjutande av mänskliga rättigheter. Kvinnor utsätts för olika former av förtryck, diskriminering och våld. En speciell fokusering på kvinnors deltagande i de politiska processerna och kvinnors rättigheter är därför nödvändig. Fattiga barn är mer sårbara och utsatta än andra barn för kränkningar av mänskliga rättigheter. Även om ratificerats av nära nog samtliga FN:s medlemsländer återstår mycket arbete innan barnens rättig- heter respekteras i alla länder. Föräldrars fattigdom är i praktiken ofta en orsak till att barnens rättigheter kränks. Barn drabbas hårt av krig och kon- flikt, inte minst genom att de ofta tvingas delta som soldater. Därför är en bättre tillämpning av och utvecklingen av ett starkare skydd mot barnsoldater något som främst kommer de fattiga barnen till del. Att verka för efterlevnad av FN:s konvention om barnets rättigheter utgör en viktig del i det svenska utvecklingssamarbetet - såväl multilateralt som bilateralt. Ökad uppmärksamhet ägnas åt det växande våldet och den för- nedring som barn, inte minst fattiga barn, utsätts för. är aktivt såväl i arbetet med att få till stånd ett tilläggsprotokoll till om barn i väpnade konflikter som höjer rekryteringsåldern från 15 till som i arbetet mot kommersiell och sexuell exploatering av barn. Regeringars och myndigheters utövande av god samhällsstyrning framhålls alltmer som en fundamental förutsättning för en utveckling som kommer alla medborgare i ett land till del. Demokratiskt styrelseskick är av funda- mental betydelse för god samhällstyrning då ansvaret för den offentliga sektorns skötsel främst utkrävs genom att de ansvariga politikerna ställs till svars vid allmänna val. Insyn i förvaltningen förutsätter också oberoende media och fri opinionsbildning. Reformering av förvaltningen är nödvändig för att förhindra ineffektivitet i många offentliga verksamhet. Korruption är en faktor som förhindrar en god samhällsstyrning i många länder och som dessutom leder till omfattande slöseri med statens resurer. Genom stöd till reformering av statsförvaltningen, t.ex. när det gäller principer för rekrytering, lönesättning och befordran, kan biståndet bidra till att minska förutsättningarna för korruption. Biståndsgivarna bör också ta upp dessa frågor i dialogen med samarbetsländerna och tydliggöra att korruption inte tolereras i samband med användningen av biståndsmedel. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att främja demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning innebär bl .a. : - att i dialogen med de svenska samarbetsländerna i ännu större utsträckning lyfta fram och på ett tydligt och öppet sätt diskutera frågor som rör demokrati och respekten för mänskliga rättigheter; - att prioritera stöd till utvecklingen av lokal demokrati; - att stödja reformer av offentlig förvaltning och öka fokuseringen på decentralisering och ; - att stärka rättsstaten med tonvikt på de funktioner som är viktiga för fattiga människor; - att i stöd till valprocesser prioritera de delar som förbättrar fattiga kvinnors och mäns möjligheter att delta i val; - att särskilt främja kvinnors deltagande i de demokratiska processerna; - att verka för och på olika sätt stödja länderna i deras strävan att leva upp till FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, särskilt kvinnors och barns rättigheter; - att särskilt motverka att barn utsätts för våld och förnedring, - att stödja utvecklingen av oberoende och pluralistiska media som behandlar fattigdomsrelaterade frågor och /eller riktar sig till fattiga människor, - att i dialogen med samarbetsländerna tydliggöra att korruption inte tolereras i samband med användningen av biståndsmedel. 5.3 Konflikter och katastrofer Fattigdom och väpnade konflikter är ofta sammanfallande företeelser. Av världens 45 fattigaste länder har över hälften fått sin sociala och ekonomiska bas ytterligare eroderad av krig och andra våldshandlingar. Även om de flesta sociala konflikter i någon mån kan härledas till fattigdom, är orsakssambanden dem emellan komplicerade och utan automatik: fattigdom leder inte självklart till konflikt men däremot leder konflikter till ökad utarmning. De flesta människor strävar efter att uppnå så stor säkerhet som möjligt för sig själva och sina närmaste. I situationer med ojämn fördelning av resurser, diskriminering och marginalisering av vissa grupper i samhället finns det ett intresse hos dessa grupper att få till stånd en förändring av situationen. Om samhället saknar förmåga att lösa sådana konflikter med fredliga medel finns det stor risk för att man istället försöker lösa dem med våld. Den väpnade konflikten är ett faktum. En alarmerande tendens är att kriget ibland utvecklas till försörjningskälla för vissa grupper. Stridigheterna handlar inte alltid om politiska mål, utan om kontroll över resurser och lukrativ illegal handel. Ett fattigdomsbekämpande och konfliktlösande bistånd måste därför inriktas på att skapa och stimulera civila utkomstmöjligheter, såväl i städerna som på landsbygden. En grundförutsättning för utveckling är fredlig samexistens och respekt för kulturella olikheter. All utveckling är inte fredsfrämjande. En fredsfrämjande social utveckling innebär att sociala orättvisor minskas, att ekonomisk eller politisk marginalisering motverkas och att hänsyn tas till minoritetsgruppers rättigheter. Dessa grupper är ofta inbegripna i konflikter utan att grundorsaken till våld ligger i etniska eller kulturella skiljaktigheter. Snarare är det ofta så att politisk oförmåga eller ovilja att ta itu med marginaliseringen av vissa grupper i samhället är den verkliga bakomliggande orsaken till att samhällsmotsättningar urartar i våldsamma konflikter. Ett fattigdomsinriktat bistånd måste därför särskilt beakta sociala orättvisor och skevheter när det gäller hur gemensamma och knappa resurser utnyttjas och fördelas. Allt utvecklingsbistånd bör präglas av konfliktmedvetenhet. På samma sätt som miljökonsekvensbedömningar numera ingår i normal biståndshantering bör även konfliktanalys ingå i biståndets beredningsprocess. Metoder för detta bör utarbetas. Såväl det humanitära biståndet (katastrof- och flyktingbistånd samt bistånd till återuppbyggand) som det mer långsiktiga utvecklingssamarbetet bör vinnlägga sig om konfliktmedvetenhet. Det långsiktiga biståndet kan få oavsiktlig inverkan på lokala konfliktskeenden. Den dramatiska utvecklingen i , ett av världens mer biståndsberoende länder, är ett exempel på hur angeläget det är att utvecklingsbiståndet tar fasta på konfliktrisken. Trots långvarigt och omfattande bistånd som i enskildheter varit lyckosamt har utvecklingsbiståndet till inte fungerat som konfliktdämpande faktor. Nittiotalets svårlösta interna konflikter är en påminnelse om nödvändigheten av att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i biståndshanteringen. Detta gäller såväl vårt eget bistånd som vårt agerande i multilaterala organisationer. Det råder ett komplext mönster av samband mellan konflikter, fattigdom och akuta katastrofer. En katastrofsituation ses ofta som en relativt temporär och isolerad situation, men detta överensstämmer inte med verkligheten. Det är de fattiga som drabbas av konflikter och katastrofer, något som i sin tur förstärker deras fattigdom. Naturligtvis inträffar naturkatastrofer även i utvecklade och politiskt stabila länder, men beredskap och kapacitet finns att återställa uppkomna skador, även när de är omfattande. till effekterna på människors levnadsbetingelser är naturkatastrofer i själva verket inte så mycket beroende av naturen som av fattigdomen och dess miljö. Akut hungersnöd beror inte på brist på mat globalt sett. Ofta finns mat tillänglig inom relativt korta avstånd från den plats där svält förekommer. Naturkatastrofer är inte heller alltid tillfälliga. Vissa grupper inom vissa områden drabbas t.ex. av mer eller mindre regelbundet återkommande torkkatastrofer. För att lindra situationen för offren för konflikter och katastrofer, går en stor del av biståndet till humanitärt bistånd. Denna andel har ökat kraftigt . Detta bistånd måste i högre grad ta hänsyn till de komplexa orsakssambanden bakom katastrofsituationer. Att lindra en konflikts sociala effekter måste även inbegripa ansträngningar att få till stånd en bestående lösning på det mänskliga lidandet. Det gör biståndets olika instrument - humanitär hjälp, uppbyggnad av ett rättsväsende och av demokratiska styrsystem samt socialt och ekonomiskt bistånd - nära sammanflätade. Det gör också att biståndet i konfliktsituationer måste knytas till politiska initiativ för fred och säkerhet i utsatta områden. Gränsen mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd är flytande. Det humanitära biståndet måste beakta de långsiktiga orsakerna till katastrofer liksom de långsiktiga effekterna av det bistånd som ges. Katastrofbistånd har ofta haft negativa effekter, t.ex genom livsmedelsbistånd som minskat förutsättningarna för lokal produktion. Ofta har biståndet riktats till de direkta symptomen men bortsett från de drabbades totala situation. Stödet vid torkkatastrofer inriktas främst på att lindra den akuta hungern, medan mindre uppmärksamhet riktas mot långsiktiga effekter, exemplevis förlust av boskap. måste det ske ett närmare samspel mellan olika biståndsformer där målet är att skapa varaktiga förbättringar och förebygga katastrofer. Ett brett perspektiv måste anläggas där inte bara den akuta nödsituationen utan även begrepp som livsmedelssäkerhet, som står för ett helhetsperspektiv, står i fokus. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet i samband med konflikter och katastrofer innebär bl. a.: - att inarbeta metoder för konfliktanalys i beredningsprocessen; - att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i den allmänna biståndshanteringen; - att i konfliktsituationer knyta biståndet till politiska initiativ för fred och säkerhet i utsatta områden; - att beakta katastrofernas komplexa orsaker och de drabbades totala situation vid utformandet av humanitärt bistånd; - att i katastrofsituationer samordna humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd med det gemensamma målet att skapa varaktiga förbättringar och förebygga framtida katastrofer. 5.4 En jämlik tillväxt Viktiga delar av biståndet syftar främst till att främja mottagarlandets ekonomiska tillväxt, exempelvis stöd till strukturanpassning, kapacitetsutveckling och fysisk infrastruktur. Men de ömsesidiga sambanden mellan ekonomisk tillväxt och social och mänsklig utveckling gör att det knappast är möjligt att skilja på fattigdomsorienterat och tillväxtorienterat bistånd. Däremot är frågan om tillväxtens innehåll av avgörande betydelse. Syftet med utvecklingssamarbetet bör vara att stärka den positiva interaktionen mellan ekonomisk och social utveckling, dvs. att bidra till en jämlik tillväxt. Fördelningen av inkomster och resurser spelar en stor roll. En positiv utveckling uppnås lättare i ett land med jämn fördelning. Det är svårt att på kort sikt förändra den grundläggande fördelningen i ett samhälle. Biståndets roll i en sådan process är begränsad, men inriktningen av biståndet kan ändå spela en viktig roll på lång sikt. Nationella omfördelningstrategier kan vara svåra att genomföra i praktiken. De flesta utvecklingsländer har outvecklade institutioner och förvaltningens administrativa kapacitet är svag. Skattesystem fungerar dåligt och de omfördelande mekanismerna är ineffektiva. Rikare regioner med ett bättre utgångsläge gynnas ofta medan de fattigare, ofta svårtillgängliga, regionerna riskerar tilltagande marginalisering. Resurser för nödvändiga investeringar för att bryta denna negativa spiral når inte fram. Biståndsresurser som överförs till den centrala regeringen går i oproportionerligt stor utsträckning till de större städerna. I sådana fall kan det vara nödvändigt att överväga en decentralisering av insatserna. Ett utvecklingssamarbete direkt med lokala myndigheter, institutioner och grupper kan vara effektivast för att bekämpa fattigdomen. Genom de ekonomiska reformer som genomförts har förutsättningarna ökat för att uppnå en mer jämlik tillväxt. Till följd av avregleringarna avspeglar priserna bättre de verkliga knapphetsförhållandena, dvs. kapitalet är dyrt och arbetskraften billig, vilket bör leda till mer arbetsintensiva investeringar och ökad sysselsättning. Reformerna inom jordbrukssektorn har skapat bättre förutsättningar för småbönder att sälja sina produkter, tack vare bättre priser och friare val av kanaler för marknadsföring och vidareförädling. Liberaliseringen har också skapat bättre förutsättningar för privata småföretagare som tidigare hindrades av omfattande regleringar och byråkrati. Det finns många exempel på att detta verkligen medfört ökade inkomstmöjligheter för de fattigare delarna av befolkningen. Men de positiva effekterna uppstår inte automatiskt. En viktig orsak till detta är att många strukturella hinder för en jämlik tillväxtprocess återstår även efter att en ekonomi uppnått grundläggande makroekonomisk balans och skapat grundförutsättningar för en fungerande marknadsekonomi. Inom jordbruket är ofta den ojämna fördelningen av jord det största hindret, speciellt i och i södra . Någon form av omfördelning av jordbruksmark är nödvändig i dessa länder, men erfarenheterna visar att drastiska jordreformer är svåra att genomföra. Ökad beskattning av stora och extensivt utnyttjade jordar samt skapande av en fungerande marknad för köp och försäljning av jord kan vara ett alternativ i en del länder. Vid alla jordreformer måste dock småbönderna garanteras säkra brukningsrätter till jorden. Speciellt viktigt är att kvinnor ges lika rättigheter att bruka jorden, t.ex. vid arvskiften. Grundläggande problem för småjordbrukarna är bristande tillgång till krediter, utsäde, gödningsmedel och jordbruksredskap. Ansträngningar för att öka tillgången till insatsvaror och stärka kanalerna för avsättning av produkterna för småjordbruket bidrar till en jämlik tillväxtprocess. Men även effektiva program för småjordbrukarna når sällan de allra fattigaste på landsbygden, exempelvis bönder i avlägsna områden eller lantarbetare utan egen jord. Jordbruksprogram tenderar dessutom att rikta sig till männen och bortser ofta från kvinnornas situation. Program som direkt riktar sig till avlägsna områden, jordlösa och kvinnor är nödvändiga för en jämlik tillväxt. Forsknings- och utbildningsinsatser för produktionsökning inom jordbrukssektorn bör göras på ett sätt som främjar en uthållig och kretsloppsanpassad produktion av livsmedel. Därför är det av vikt att stödja lokalt anpassad forskning och utbildning, i synnerhet med inrikting på områden med lägre potential. Både i städerna och på landsbygden behövs speciella åtgärder för att göra det möjligt för småföretagare att utnyttja de förbättrade förutsättningar som de ekonomiska reformerna skapat, främst genom krediter och anpassad utbildning. Speciellt viktigt ur fattigdomsperspektivet är mikroföretag (med mindre än 10 anställda). Dessa utgör en stor del av företagssektorn, speciellt när det gäller sysselsättningen. De leds ofta av kvinnor och är till stor del lokaliserade på landsbygden. En jämlik tillväxt förutsätter ökad sysselsättning. Reformprocessen, liksom biståndet, måste bygga på en prioritering av arbetsintensiv tillväxt, som kvinnor och män måste garanteras likvärdiga arbetsvillkor i denna process. Den fysiska infrastrukturen är av avgörande betydelse för en jämlik tillväxt, både som förutsättning för större investeringar och för att människor ska kunna utnyttja sina resurser och tillfredsställa sina behov. Investeringar i en storskalig infrastruktur är nödvändiga men ofta mycket kostsamma och skapar begränsat antal arbetstillfällen. Det finns i de flesta länder möjligheter att finansiera dessa med privat kapital. Ett fattigdomsorienterat bistånd bör därför främst inriktas på småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensiva metoder. Den framtida driften och underhållet av investeringarna bör ges särskild uppmärksamhet. De fattiga bör själva delta i planering och genomförande och ges huvudansvaret för underhållet. Även när det gäller finansiering av investeringar finns det goda skäl att prioritera lokala lösningar. Det formella finansiella systemet har ofta visat sig dåligt anpassat för att finansiera småskaliga projekt på landsbygden, även om dessa kan vara mycket lönsamma. Lokalt baserade finansiella institutioner (den mest kända är i ) kan också vara mycket framgångsrika i att bidra till resursmobilisering för de fattiga. För kvinnor, som ofta saknar tillgång till krediter genom andra kanaler, kan s.k. mikrokrediter vara ett effektivt medel att ta sig ur fattigdomen och skapa en egen försörjning. För vissa infrastrukturinvesteringar (t.ex. brunnar) kan också användaravgifter vara en finansieringskälla, förutsatt att de behålls av projektet och att lokalbefolkningen har inflytande över förvaltningen.