prop · GK0352 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:52 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om redovisning samt ändringar i kommunallagen (1991:900) och i kommunalförbundslagen (1985:894). Förslagen till ändring i kommunallagen och i kommunalförbundslagen innebär att kommuner, landsting och kommunalförbund skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om ett negativt resultat uppstår skall detta regleras i budgeten senast det negativa resultatet uppkom. I förvaltningsberättelsen skall anges när och på vilket sätt regleringen skall göras. För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås även en redovisningslag. Den bygger på bokföringslagen (1975:125), årsredovisningslagen (1995:1554) och normalreglementet för kommuner och landsting. Den innehåller bl.a. regler om redovisning av pensionsåtaganden. Vidare aviseras att ett oberoende organ bör bildas med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslagen om att intäkterna skall överstiga kostnaderna och om redovisning av pensionsåtaganden får börja tillämpas senare än , dock senast av kommuner och kommunalförbund avseende och av landsting avseende . som sköter landstingskommunal uppgift skall också tillämpa bestämmelserna senast avseende . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 2.1 Förslag till lag om redovisning............ 5 2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen(1991:900) 18 2.3 Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).......................................... 20 3 Ärendet och dess beredning ................................ 22 4 Den ekonomiska bakgrunden till förslagen .................. 23 4.1 ekonomisk förvaltning...................... 23 4.2 räkenskapsföring och redovisning........... 25 4.3 Behovet av skärpt lagstiftning...................... 28 5 ekonomi i balans.................................. 31 5.1 Ett lagreglerat balanskrav.......................... 31 5.1.1 En grundläggande bestämmelse om budget i balans 31 5.1.2 Vilka som omfattas av balanskravet............ 34 5.1.3 Hanteringen av negativa årsresultat........... 36 5.2 Låneförbud regleras inte ........................... 39 6 En redovisningslag ............................... 41 6.1 redovisning lagregleras.................... 41 6.1.1 Den lagtekniska lösningen..................... 41 6.1.2 Huvudlinjerna i lagen......................... 43 6.2 Redovisningslagens tillämpningsområde ............. 46 6.3 Redovisningslagens huvudsakliga innehåll............ 48 6.3.1 Bokföring..................................... 48 6.3.2 Årsredovisning................................ 50 6.3.3 Förvaltningsberättelse........................ 51 6.3.4 Resultaträkning och balansräkning............. 53 6.3.5 Finansieringsanalys........................... 56 6.3.6 Värdering .................................... 56 6.3.7 Sammanställd redovisning...................... 58 6.3.8 Delårsrapport................................. 60 6.4 Redovisningen av kommunala avtalspensioner.......... 61 6.5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser........... 63 6.6 Oberoende redovisningsorgan......................... 64 7 Kostnader.................................................. 66 8 Författningskommentar...................................... 67 8.1 Lag om redovisning......................... 67 8.2 Lag om ändring i kommunallagen...................... 93 8.3 Lag om ändring i kommunalförbundslagen.............. 96 Bilaga 1 Författningsförslag (Ds 1995:57).....................99 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (Ds 1995:57).......100 Bilaga 3 Lagtext (Ds 1996:30)................................101 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser (Ds 1996:30).......116 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................................................117 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om redovisning (1996:000), 2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 3. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894). 2.1 Förslag till lag om redovisning 1 § Kommuner och landsting är bokföringsskyldiga enligt 2 kap. denna lag. De är också skyldiga att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår enligt 3-8 kap. och att upprätta delårsrapporter enligt 9 kap. 2 § Bestämmelserna i denna lag om kommuner och landsting gäller även kommunalförbund. 3 § Bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Om avvikelse görs från vad som följer av allmänna råd eller rekommendationer från normgivande organ på det kommunala området, skall upplysning om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. 4 § Ett räkenskapsår enligt denna lag omfattar ett kalenderår. Allmänna bestämmelser om bokföring 1 § Bokföringsskyldigheten innefattar att 1. kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser och i samband med detta se till att det finns verifikationer till alla bokföringsposter, 2. vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med ett årsbokslut, 3. upprätta en beskrivning över det redovisningssystem som tillämpas, 4. arkivera verifikationer, bokföringsböcker och annat räkenskapsmaterial. 2 § Bokföringen skall vara ordnad så att 1. det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, 2. en tillräcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas, 3. en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. 3 § Alla ekonomiska händelser skall bokföras löpande. Med ekonomiska händelser avses 1. inbetalningar och utbetalningar, 2. uppkomna fordringar och skulder, 3. andra åtgärder eller transaktioner som påverkar förmögenhetens storlek eller sammansättning. Inför ett årsbokslut skall bokföringen också tillföras fordrings-, avsätt- nings- och skuldposter som behövs för att bestämma de intäkter och kostnader som rätteligen hör till räkenskapsåret. 4 § Varje ekonomisk händelse skall bokföras på grundval av en handling som härrör från händelsen eller som särskilt upprättas med uppgifter om denna (verifikation). Har kommunen eller tagit emot en handling om den ekonomiska händelsen, skall denna handling användas som verifikation. Om det krävs med hänsyn till arten av den mottagna handlingen, får bokföringen i stället grundas på en särskilt upprättad hänvisningsverifikation. En verifikation skall på ett varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättades, när den ekonomiska händelsen inträffade, vad den avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den berör och, i förekommande fall, vilka handlingar som låg till grund för händelsen och var originalhandlingen förvaras. För likartade ekonomiska händelser får en gemensam verifikation användas. 5 § Verifikationerna skall på ett varaktigt sätt vara försedda med verifikationsnummer och med övriga uppgifter som fordras för att sambandet mellan verifikation och bokförd post utan svårighet skall kunna fastställas. Om verifikationen rättas, skall det anges när rättelsen har skett och vem som har företagit den. 6 § Verifikationer skall både före och efter bokföringen förvaras ordnade och på ett betryggande och överskådligt sätt. 7 § Bokföringen skall ske på ett varaktigt sätt i ett ordnat och betryggande system. Vad som har bokförts får inte utplånas eller göras oläsligt. När en felförd post rättas, skall det anges när rättelsen har skett och vem som har företagit den. Om rättelse sker genom en särskild rättelsepost, skall verifikation om rättelsen upprättas. Rättelsen skall innehålla en hänvisning till det fel som avses. skall det genom anteckning på den tidigare verifikationen eller på annat sätt säkerställas att man vid granskning av den tidigare verifikationen utan svårighet kan få kännedom om rättelsen. Beskrivning över det tillämpade redovisningssystemet 8 § Den beskrivning som upprättas över det tillämpade redovisningssystemet skall innehålla uppgift om redovisningens organisation och uppbyggnad, använda hjälpmedel och deras funktion samt bokföringens konton och deras användning (kontoplan). Beskrivningen skall kompletteras med systemdokumentation och behandlingshistorik för ADB-baserade redovisningssystem i den utsträckning det behövs för att man utan svårighet skall kunna följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet. 9 § De ekonomiska händelserna skall bokföras i kronologisk ordning (grundbokföring), post för post, efter verifikationsnummer som tilldelats verifikationerna. Verifikationer som avser likartade ekonomiska händelser, får bokföras i sammandrag i en post, om det utan svårighet kan klarläggas vilka ekonomiska händelser som ingår i en sådan post. Kontanta in- och utbetalningar skall bokföras senast påföljande arbetsdag. Fordringar och skulder samt övriga ekonomiska händelser skall bokföras så snart det kan ske. Verifikationer för obetalda fordringar och skulder skall ordnas och förvaras så att betryggande överblick fortlöpande finns över dem. Vid räkenskapsårets utgång skall samtliga då obetalda fordringar och skulder bokföras. 10 § De ekonomiska händelserna skall bokföras i systematisk ordning (huvudbokföring) så att bokföringen gör det möjligt att överblicka verksamhetens ekonomiska utveckling. Konton som i huvudbokföringen förs i sammandrag skall ytterligare specificeras i en sidoordnad redovisning, om det behövs för att ge en tillfredsställande överblick och kontroll. Huvudbokföringen skall hållas aktuell och stämmas av med hänsyn till verk- samhetens förhållanden och god redovisningssed. 11 § Verifikationer och annat räkenskapsmaterial kan utgöras av 1. material i vanlig läsbar form, 2. film eller annat material med registreringar i mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel, 3. annat material med registreringar som genom omedelbar utskrift kan tas fram i en form som avses i punkterna 1 och 2. Material som avses i första stycket 3 får inte användas för sammanfattningar av huvudbokföringen eller för både verifikationer och grundbokföring. Material som avses i första stycket 2 och 3 får användas endast om det kan anses säkerställt att registreringarna är varaktiga, att de registrerade upp- gifterna är lätt åtkomliga och att materialet bevaras på betryggande sätt. 12 § För varje räkenskapsår skall den löpande bokföringen avslutas med ett årsbokslut. Detta består av resultaträkning och balansräkning. Till dessa kan bilagor upprättas. Årsbokslutet skall avfattas i vanlig läsbar form. Bilagor som är särskilt omfattande får dock upprättas i sådan form som avses i 11 § första stycket 2. 3 kap. Allmänna bestämmelser om årsredovisning 1 § Årsredovisningen skall redogöra för utfallet av verksamheten, verksam- hetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut. 2 § Årsredovisningen skall bestå av 1. en förvaltningsberättelse, 2. en resultaträkning, 3. en balansräkning, 4. en finansieringsanalys, och 5. en sammanställd redovisning som omfattar även verksamhet som bedrivs genom annan juridisk person. Resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen får kompletteras med upplysningar i noter. I så fall skall hänvisning göras vid de poster i resultaträkningen eller balansräkningen till vilka upplysningarna hänför sig. 3 § Årsredovisningen skall avfattas i vanlig läsbar form. Ansvaret för årsredovisningens upprättande 4 § I en kommun skall årsredovisningen upprättas av kommunstyrelsen och i ett landsting skall den upprättas av . I ett kommunalförbund med fullmäktige skall årsredovisningen upprättas av styrelsen och i ett kommunalförbund med förbundsdirektion skall den upprättas av förbundsdirektionen. 1 § Förvaltningsberättelsen skall innehålla en översikt över utvecklingen av kommunens eller verksamhet. Upplysningar skall även lämnas om 1. sådana förhållanden som inte skall redovisas i balansräkningen eller resultaträkningen men som är viktiga för bedömningen av kommunens eller resultat eller ställning, 2. sådana händelser av väsentlig betydelse för kommunen eller som har inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut, 3. kommunens eller förväntade utveckling, 4. väsentliga personalförhållanden, 5. andra förhållanden som är av betydelse för styrningen och uppföljningen av den kommunala verksamheten. 2 § Förvaltningsberättelsen skall innehålla en samlad redovisning av kommunens eller investeringsverksamhet. 3 § Förvaltningsberättelsen skall innehålla en redovisning av hur utfallet förhåller sig till den budget som fastställts för den löpande verksamheten. 4 § Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt man avser att göra den i 8 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) föreskrivna regleringen av det negativa resultatet. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Upplysning skall också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. 5 kap. Resultaträkning och balansräkning 1 § Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader och hur det egna kapitalet har förändrats under räkenskapsåret. Resultaträkningen skall ställas upp i följande form. Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag och utjämning Finansiella intäkter Finansiella kostnader Resultat före extraordinära poster Extraordinära intäkter Extraordinära kostnader Årets resultat 2 § Balansräkningen skall i sammandrag redovisa kommunens eller samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser skall tas upp inom linjen. Balansräkningen skall ställas upp i följande form. Tillgångar A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar 1. , byggnader och tekniska anläggningar 2. Maskiner och inventarier 3. Övriga materiella anläggningstillgångar III.Finansiella anläggningstillgångar B. Omsättningstillgångar I. Förråd m.m. II. Fordringar III.Kortfristiga placeringar IV. Eget kapital, avsättningar och skulder A. Eget kapital, därav årets resultat B. Avsättningar I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. Skulder I. Långfristiga skulder II. Panter och ansvarsförbindelser 1. Panter och därmed jämförliga säkerheter 2. Ansvarsförbindelser a) Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b) Övriga ansvarsförbindelser Postindelningen i resultat- och balansräkningarna 3 § Posterna i resultaträkningen och balansräkningen skall tas upp var för sig i den ordningsföljd som anges för respektive uppställningsform. Andra poster än de som finns upptagna i uppställningsformerna får tas upp, om de nya posternas innehåll inte täcks av uppställningsformernas poster. Posterna får delas in i delposter. Kompletterande poster skall ges beteckningar som tydligt anger vad som ingår i posten. 4 § En förpliktelse att betala ut pensionsförmåner som intjänats skall inte tas upp som skuld eller avsättning. Utbetalningar av pensionsförmåner som intjänats skall redovisas såsom kostnader i resultaträkningen. Extraordinära intäkter och kostnader 5 § Intäkter eller kostnader i annan verksamhet än kommunens eller lands- tingets normala verksamhet skall redovisas som extraordinära intäkter och kostnader. Extraordinära intäkter och kostnader skall specificeras till storlek och art i en not. 6 § För varje post eller delpost i resultaträkningen och balansräkningen skall beloppet av motsvarande post för det närmast föregående räkenskapsåret anges. Om principerna för värdering, klassificering eller indelning i poster eller delposter har ändrats, skall posterna för det närmast föregående räkenskapsåret räknas om eller ändras på det sätt som behövs för att de skall kunna jämföras med räkenskapsårets poster på ett meningsfullt sätt. Om det finns särskilda skäl och är förenligt med god redovisningssed, behöver omräkning eller ändring enligt andra stycket inte göras. Skälen för detta skall anges i en not. Vad som är anläggningstillgångar och omsättningstillgångar 1 § Med anläggningstillgång förstås tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Med omsättningstillgång förstås annan tillgång. 2 § Utgifter för forsknings- och utvecklingsarbeten och liknande arbeten som är av väsentligt värde för verksamheten får tas upp som immateriell anläggningstillgång. 3 § Anläggningstillgångar skall tas upp till belopp motsvarande utgifterna för tillgångens förvärv eller tillverkning (anskaffningsvärdet), om inte annat följer av 4, 5 eller 7 §. I anskaffningsvärdet för en förvärvad tillgång skall räknas in, utöver inköps- priset, utgifter som är direkt hänförliga till förvärvet. I anskaffningsvärdet för en tillverkad tillgång skall räknas in, utöver sådana kostnader som direkt kan hänföras till produktionen av tillgången, en skälig andel av indirekta tillverkningskostnader. Ränta på kapital som har lånats för att finansiera tillverkningen av en till- gång får räknas in i anskaffningsvärdet till den del räntan hänför sig till tillverkningsperioden. Utgifter för värdehöjande förbättringar av en tillgång får räknas in i an- skaffningsvärdet, om de har lagts ned under räkenskapsåret eller balanserats . 4 § Anläggningstillgångar med begränsad ekonomisk livslängd skall skrivas av systematiskt över denna livslängd. Den ekonomiska livslängden för en immateriell anläggningstillgång som avses i 2 § skall anses uppgå till högst . 5 § Har en anläggningstillgång vid räkenskapsårets utgång ett lägre värde än vad som följer av 3 och 4 §§, skall tillgången skrivas ned till detta lägre värde, om värdenedgången kan antas vara bestående. En finansiell anläggningstillgång får skrivas ned till det lägre värde som tillgången har på balansdagen även om det inte kan antas att värdenedgången är bestående. En nedskrivning enligt första eller andra stycket skall återföras, om det inte längre finns skäl för den. Nedskrivningar och återföringar som avses i första - tredje styckena skall redovisas i resultaträkningen. 6 § Finansiella anläggningstillgångar som har ett tillförlitligt och bestående värde, som väsentligt överstiger bokfört värde enligt 3 § och 5 § andra stycket får skrivas upp till högst detta värde om det står i överensstämmelse med god redovisningssed. Beloppet får inte tas upp i resultaträkningen. I samband med uppskrivningen skall det i en not lämnas upplysning om storleken på det uppskrivna beloppet. Nedskrivning av tillgång som har skrivits upp skall efter uppskrivningen beräknas med utgångspunkt i det uppskrivna värdet. 7 § Omsättningstillgångar skall, om inte annat följer av 8 §, tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen. Med anskaffningsvärde förstås utgifterna för tillgångens förvärv eller till- verkning. Vid bestämmandet av anskaffningsvärdet tillämpas 3 § andra - fjärde styckena. Med det verkliga värdet avses försäljningsvärdet efter avdrag för beräknad försäljningskostnad. Om det finns särskilda skäl, får det verkliga värdet bestämmas till återanskaffningsvärdet, i förekommande fall med avdrag för inkurans, eller något annat värde som är förenligt med god redovisningssed. Med återanskaffningsvärde avses det belopp som motsvarar den utgift för anskaffandet som kommunen eller skulle ha haft om tillgången anskaffats på balansdagen. Redovisning till bestämd mängd och fast värde 8 § Materiella anläggningstillgångar, råvaror och förnödenheter som omsätts och vars sammantagna värde är av underordnad betydelse för kommunen eller , får tas upp till en bestämd mängd och ett fast värde, om deras kvantitet, värde och sammansättning inte varierar väsentligt. Omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta 9 § Fordringar i utländsk valuta får omräknas enligt balansdagens kurs, om det står i överensstämmelse med god redovisningssed. Skulder i utländsk valuta skall omräknas enligt balansdagens kurs, om denna är högre än kursen vid skuldens uppkomst. Är balansdagens kurs lägre än kursen vid skuldens uppkomst, får omräkning enligt balansdagens kurs ske endast om orealiserad kursvinst kan avräknas mot orealiserad kursförlust och sådan avräkning står i överensstämmelse med god redovisningssed. Periodisering av vissa belopp vid upptagande av lån 10 § Kapitalrabatter och direkta emissionsutgifter vid upptagande av lån skall periodiseras, dock längst över tiden till dess skulden förfaller till betalning. Sådan periodisering behöver dock inte göras om den är utan väsentlig betydelse. 11 § Avsättning skall, om inte annat följer av 5 kap. 4 §, göras för samtliga förpliktelser som är hänförliga till räkenskapsåret eller tidigare räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin förekomst men ovissa till belopp eller till den tidpunkt då de skall infrias. 12 § Principerna för värdering av tillgångar, avsättningar och skulder skall anges. För poster i årsredovisningen som avser tillgångar, avsättningar och skulder i utländsk valuta skall det anges enligt vilka principer beloppen har räknats om till svenska kronor. Uppgifter enligt första och andra styckena får lämnas i not. 1 § I finansieringsanalysen skall kommunens eller finansiering och investeringar under räkenskapsåret redovisas. 1 § Sådana upplysningar som avses i 4 kap. 1 § skall omfatta också sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Sammanställda resultat- och balansräkningar 2 § Den sammanställda redovisningen skall innehålla en resultaträkning som utgör en sammanställning av kommunens eller resultaträkning och resultaträkningarna för de övriga juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande. Redovisningen skall vidare innehålla en balansräkning som utgör en sam- manställning av kommunens eller balansräkning och balansräkningarna för de övriga juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande. 1 § Kommuner och landsting skall minst en gång under räkenskapsåret upprätta en särskild redovisning (delårsrapport) för verksamheten från räkenskapsårets början. Minst en rapport skall omfatta en period av minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. 2 § Delårsrapporten skall innehålla en översiktlig redogörelse för utveck- lingen av kommunens eller verksamhet och resultat sedan föregående räkenskapsårs utgång. Upplysningar skall då lämnas om 1. sådana förhållanden som är viktiga för bedömningen av kommunens resultat eller ställning, och 2. sådana händelser av väsentlig betydelse för kommunen eller som har inträffat eller efter dennas slut. 3 § Om det inte finns särskilda hinder, skall det i anslutning till uppgifter enligt 2 § även lämnas motsvarande uppgifter för samma rapportperiod under det närmast föregående räkenskapsåret. Begrepp och termer skall så långt det är möjligt stämma överens med dem som har använts i den senast framlagda årsredovisningen. Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna skall tillämpas, med de undantag som anges under 3, första gången på bokföring, årsredovisning och delårsrapporter avseende . Bestämmelsen i 4 kap. 4 § tillämpas första gången av kommuner och kom- munalförbund avseende och av landsting avseende . som sköter landstingskommunal uppgift skall dock också tillämpa bestämmelsen första gången avseende .