prop · GK03104 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/1997:104 Medverkan av i vissa konsumenttvister Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en lag om försöksverksamhet avseende medverkan av () i vissa tvister. Den nya lagen syftar främst till att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter och näringsidkare. I en sådan tvist ges KO möjlighet att företräda konsumenten såsom ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. Försöksverksamheten begränsas till tvister som gäller finansiella tjänster. Ytterligare förutsättningar för lagens tillämpning är att tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller att det annars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. Vidare införs särskilda regler om rättegångskostnader i lagen, vilka innebär att förfarandet vid allmän domstol blir i stort sett kostnadsfritt för konsumenten. Vad gäller de kostnader som KO haft i anledning av sitt biträde skall huvudregeln vara att dessa kostnader stannar på staten oavsett utgången i målet. Den föreslagna lagen föranleder vissa ändringar i sekretesslagen (1980:100). Den föreslagna lagstiftningen avses träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister............... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 6 3 Ärendet och dess beredning................................. 8 4 Utgångspunkter för en ny lagstiftning...................... 8 5 Medverkan av KO i vissa tvister........................... 11 5.1 Behovet av en ny lagstiftning....................... 11 5.2 I vilken typ av tvister skall KO medverka?......... 13 5.3 I vilka instanser skall KO medverka?................ 15 5.4 I vilken egenskap skall KO medverka?................ 6 Rättegångskostnader och kostnader för KO:s biträde........ 18 6.1 Konsumentens egna kostnader och konsumentens an- svar för kostnaderna för KO:s biträde ...............18 6.2 Ansvaret för motpartens kostnader och näringsidkarens ansvar för kostnaderna för KO:s biträde.................... 20 7 De s.k. småmålen........................................... 22 8 Sekretess.................................................. 24 9 Kostnader.................................................. 24 10 Författningskommentar...................................... 25 10.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister............... 25 10.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100) 29 10.3 Ikraftträdande m.m.................................. 31 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet .......................32 Bilaga 2 Betänkandets lagförslag .............................36 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser ....................40 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag .........................41 Bilaga 5 Lagrådets yttrande ..................................45 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .....48 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister, 2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). 2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om medverkan i vissa tvister mellan konsumenter och näringsidkare och om rättegången i sådana fall. 2 § I en tvist mellan en konsument och en näringsidkare, som gäller en finansiell tjänst, får biträda konsumenten såsom ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns särskilda skäl för det. 3 § som är ombud enligt denna lag skall konsumenten få de förmåner som avses i 16-20 §§ rättshjälpslagen (1996:1619). Kostnaderna för dessa förmåner skall stanna på staten. beslutar om sådan utredning som avses i 17 § rättshjälpslagen samt om ersättning till den som medverkat vid utredningen. 4 § Om enligt denna lag biträder en konsument vid talan i allmän domstol skall bestämmelserna om tvistemål om mindre värden i 1 kap. 3 d §, 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8 a § inte tillämpas. 5 § Om konsumenten enligt bestämmelserna i 18 kap. är skyldig att ersätta näringsidkaren dennes rättegångskostnader skall staten i stället för konsumenten förpliktas betala dessa kostnader. Staten svarar dock inte för näringsidkarens kostnader som uppstått efter det att upphört att vara ombud och näringsidkaren underrättats om detta. Om näringsidkaren genom handlande som avses i 18 kap. 6 § föranlett uppskov i målet eller på annat sätt vållat kostnad för är näringsidkaren skyldig att ersätta staten sådan kostnad. 6 § Om en konsument har beviljats rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) skall rättshjälpen upphöra om beslutar att biträda konsumenten. Konsumenten skall i sådant fall endast betala rättshjälpsavgift. 7 § beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft och gäller till utgången av november månad 2002. Lagen tillämpas även på ärenden i vilka beslutat om sitt biträde före utgången av november månad 2002. 2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)1 dels att 9 kap. 21 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 25 §, av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. -------------------------------------------------------------------- 25 § Sekretess gäller hos Konsument- ombudsmannen i ärende enligt lagen (1997:000) om försöks- verksamhet avseende medverkan av i vissa tvister för uppgift som tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist enligt lagen, om det kan antas att den enskildes ställning som part i tvisten försämras om upp- giften röjs. 9 kap. 21 §2 Sekretess gäller i ärende hos eller enligt jämställdhetslagen (1991:433) för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och diskriminering i ärende enligt lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller i verksamhet enligt lagen (1994:749) om för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. -------------------------------------------------------------------- Sekretess gäller hos Konsumen- tombudsmannen i ärende enligt lagen (1997:000) om försöks- verksamhet avseende medverkan av i vissa tvister för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1996:155. 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge () möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella tjänster. Med stöd av detta bemyndigande utsågs hovrättslagmannen till särskild utredare. Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsumenter, överlämnade betänkandet KO:s biträde åt enskilda (SOU 1996:140). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i detta lagstiftningsärende (dnr In 96/2058). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter redovisas närmare i det följande. 4 Utgångspunkter för en ny lagstiftning Arbete med konsumentfrågor bedrivs på många områden och det kan ske såväl genom förebyggande åtgärder som genom tvistlösning. Andra viktiga åtgärder är information och rådgivning. Det förebyggande arbetet går i huvudsak ut på att stärka konsumentkollektivet i stort. En viktig roll i det förebyggande arbetet spelar () som bl.a. kan gripa in mot oskäliga avtalsvillkor och otillbörliga marknadsföringsmetoder. Även den tillsyn som t.ex. och bedriver har stor betydelse i sammanhanget. Genom den förebyggande verksamheten kan man i stor omfattning förhindra att tvister upp- kommer. När tvister trots allt uppkommer finns det flera olika organ för att lösa dessa. Förutom de allmänna domstolarna kan nämnas () och de särskilda villkorsnämnderna. Det finns också organ som ger råd och information till konsumenterna, t.ex. konsumenternas bank- respektive försäkringsbyrå och de kommunala konsumentvägledarna. De sistnämnda är även viktiga i arbetet med att på informell väg klara upp tvistigheter mellan konsumenter och näringsidkare. Genom den tvistlösning som sker vid kan en tvist lösas på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Vidare är den rättsbildning som sker där av stort värde. För tvistlösningen vid gäller dock den betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter upptagande av muntlig bevisning. En skriftlig handläggning kan inte alltid ge en tillfredsställande utredning. Vidare prövar inte alla typer av tvister. En annan begränsning är att nämndens avgöranden inte är bindande för parterna. Det finns således fall där den enskilde konsumenten är hänvisad till att föra en process vid allmän domstol. En sådan process kan i vissa fall bli kostsam för den enskilde. Det förekommer därför att denne avstår från att ta till vara sin rätt eller väljer att inte anlita juridiskt biträde även i fall när detta är motiverat. Härigenom riskerar rättsbildningen på området att begränsas. Det anses vara ett problem att vägledande domstolsavgöranden på konsumentområdet kommer fram i mycket ringa utsträckning. Man bör därför främja konsumenternas vilja att föra principiellt viktiga frågor till allmän domstol och se till att den enskilde konsumenten därvid kan få erforderligt juridiskt biträde i syfte att öka prejudikatbildningen på området och därigenom stärka konsumentkollektivet i stort. Vad särskilt gäller konsumentskyddet på området för finansiella tjänster finns det ett behov av att få fram vägledande avgöranden. Det beror bl.a. på att utbudet av de finansiella tjänsterna har ökat och att de villkor som är förbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Det är även som regel ett ojämnt styrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och den enskilde kunden. Ny lagstiftning har tillkommit för att stärka konsumenternas ställning på området. Lagstiftningen behöver dock fyllas ut med vägledande avgöranden. Konsumentskyddet i samband med finansiella tjänster har prioriterats såväl inom EU som i det nordiska samarbetet. Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstol handläggs den enligt regler. Handläggningen sker enligt de bestämmelser som gäller för s.k. dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Det är parterna i målet som träffas av domens rättskraft, dvs. blir bundna av domen. Ett mål inleds som regel vid tingsrätt, som i tvistemål enligt huvudregeln är domför med tre juristdomare. Flertalet mål avgörs dock av endast en juristdomare. I de s.k. småmålen, med vilket avses dispositiva tvistemål där värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger ett halvt basbelopp och som inte omfattas av undantagen i 1 kap. 3 d § andra stycket , skall tingsrätten bestå av endast en juristdomare. Ett alternativ till att inleda en rättegång vid allmän domstol är den summariska process som inleds genom en ansökan om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Förfarandet står öppet för alla typer av penningfordringar (som är förfallna till betalning) om förlikning i saken är tillåten. Om svaranden bestrider sökandens anspråk skall, om sökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätt för fortsatt handläggning som tvistemål. Saken kan också komma att prövas av tingsrätten om den förlorande parten ansöker om s.k. återvinning. Pågående reformering av rättssystemet på konsumentområdet Att det nuvarande systemet inte i tillräcklig utsträckning främjar prejudikatbildningen på konsumentområdet är, som tidigare nämnts, ett problem. Det finns sannolikt ett betydande antal rättsligt grundade anspråk som inte görs gällande vare sig vid allmän domstol eller på annat sätt. Inte minst är så fallet med tvister av liten ekonomisk betydelse. har lagt fram ett förslag som, om det genomförs, skulle innebära en långtgående reformering av tvistemålsförfarandet såvitt avser möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp av människor (se SOU 1994:151). Utredningen menar att den individualistiska tvåpartstvisten passar dåligt för de former av masskränkningar som är följden av massproduktion, massdistribution och massinformation. Bristerna inskränker sig inte till att enskilda medborgare vid enstaka tillfällen lider en rättsförlust. Att masskränkningar lämnas opåtalade i allt för stor utsträckning medför att processordningen inte heller fyller sina övriga funktioner såsom att vara handlingsdirigerande, prejudikatbildande, rättsskapande m.m. Utredningen anser att grupprättegång är den bästa metoden att bota de brister som det processuella rättsskyddet för gruppanspråk har på bl.a. konsumentområdet. Med grupprättegång avses därvid en processform som tillåter någon att utan rättegångsfullmakt som kärande eller svarande föra talan för en i processen angiven grupp, vars medlemmar omfattas av domens rättskraft trots att de inte är parter i målet. Beroende på vem som för talan som representant för gruppen skiljer utredningen mellan offentlig och privat grupptalan. Om förslaget genomförs kommer sannolikt KO att vara ett av de organ som tillerkänns rätt att föra offentlig grupptalan. Enligt förslag skall en grupprättegång tillåtas endast om talan inte bättre eller lika väl kan föras i någon annan ordning och om vissa andra särskilda processförutsättningar är för handen. Är en stor grupp konsumenter berörd kan det således finnas möjlighet för KO att välja mellan att föra ett pilotmål eller en grupptalan, dock att pilottalan skall väljas om det är ett lämpligare alternativ. Ett system enligt vilket KO kan företräda en enskild konsument och ett system med grupprättegång skulle således komma att komplettera varandra. Ett förslag om lagstiftning med anledning av betänkande kommer att läggas fram tidigast . I sammanhanget bör också nämnas den försöksverksamhet med grupptalan som pågår enligt förordningen (1997:9) om försöksverksamhet med grupptalan vid . Verksamheten avser tvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare. Sådana tvister får prövas om det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot en viss näringsidkare med stöd av väsentligen likartade grunder, tvisterna rör förhållanden som får prövas av nämnden och en prövning av tvisterna är motiverad från allmän synpunkt. Tvister enligt förordningen tas upp till prövning efter anmälan av KO. Om denne för ett visst fall har beslutat att inte göra någon anmälan har en sammanslutning av konsumenter eller löntagare möjlighet att anmäla tvisten för prövning. Vid bifall till en grupptalan rekommenderar näringsidkaren i fråga att vidta en viss åtgärd gentemot de konsumenter som omfattas av talan. Ett system enligt vilket KO ges möjlighet att medverka i konsumenttvister vid bl.a. allmän domstol skulle utgöra en ytterligare förstärkning på konsumentområdet. Frågan om att ge KO möjlighet att biträda enskilda konsumenter har diskuterats tidigare. Bl.a. lade i sitt betänkande Tvistlösning på konsumentområdet (SOU 1978:40) fram ett förslag som innebar att KO i tvist mellan en konsument och en näringsidkare skulle kunna föra konsumentens talan vid allmän domstol i egenskap av befullmäktigat ombud. Förslaget, som inte var enhälligt, fick ett blandat mottagande hos remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning. Remissbehandlingen av utredningen biträde åt enskilda har visserligen gett ett starkt stöd åt att det inleds en försöksverksamhet men har det rests en del principiella frågeställningar och pekats på en del problem vid tillämpningen av den föreslagna lagen. Stödet för att det finns ett behov av att inleda en försöksverksamhet i linje med förslaget är så stort att regeringen menar att ett försök bör inledas. Remissinstansernas synpunkter och vidare överväganden har dock föranlett regeringen att göra en viss omarbetning av utredningens lagförslag. 5 Medverkan av KO i vissa tvister 5.1 Behovet av en ny lagstiftning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En tidsbegränsad lag om försöksverksamhet | | avseende medverkan av KO i vissa tvister införs. Försöksverk- | | samheten skall pågå . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak förslaget. Av dem som uttryckligen har behandlat frågan om behovet av en ökad prejudikatbildning på konsumentområdet anser de flesta att ett sådant behov föreligger. Hovrätten över och , , vid och . och avstyrker förslaget. ställer sig tveksam till förslaget. , som också är negativ till förslaget, ifrågasätter om en ökad prejudikatbildning genom domstolarna verkligen är ägnad att förbättra konsumenternas ställning och hänvisar i sammanhanget till den rättsbildning som sker genom bl.a. ARN:s verksamhet. Vad gäller den föreslagna lagstiftningstekniken ifrågasätter starkt införandet av en ny särskild lag och menar, i likhet med , att de bestämmelser som behövs för att uppnå syftet med förslaget kan inarbetas i redan befintlig lagstiftning. () anser att det som försöksverksamheten pågår kan vara lämpligt att bestämmelserna är samlade i en särskild lag. Om verksamheten skulle komma att permanentas finns det enligt JO dock anledning att överväga om bestämmelserna skall inarbetas i . vid ifrågasätter valet av teknik med försöksverksamhet och tidsbegränsad lagstiftning och anser att försöksperioden under alla förhållanden är för lång. (), i (LO) och Konsumentråd är också av uppfattningen att försöksperioden är för lång och anser att en eventuell permanent lagstiftning som omfattar hela konsumentområdet bör införas . Skälen för regeringens förslag: Den otillräckliga prejudikatbildningen på konsumentområdet är ett problem som har varit föremål för diskussion tillbaka. Det är en allvarlig brist i rättssystemet att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning på ett för medborgarna så centralt och viktigt område. En bidragande orsak till problemet är att de enskilda konsumenterna av kostnadsskäl i vissa fall avstår från att föra sin sak till prövning av allmän domstol. Kostnadsfrågan kan också vara en orsak till att inte anlita sakkunnigt biträde i en process. Det är väsentligt att rättssystemet utformas så att konsumenten inte hindras från att föra sin sak till allmän domstol eller till andra tvistlösande organ när det finns skäl för detta. För att komma till rätta med problemen föreslår regeringen dels att KO ges möjlighet att som ombud företräda enskilda konsumenter vid allmän domstol och kronofogdemyndighet i bl.a. tvister som är av principiellt intresse, dels att det införs särskilda regler om kostnaderna i sådana mål.Det främsta syftet med att införa en möjlighet för KO att företräda en enskild konsument i tvister är att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Systemet kan också komma konsumentkollektivet i stort till godo genom att näringsidkaren efter avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också gentemot andra konsumenter. Det rådgivande arbetet i konsumentfrågor kan komma att underlättas om rättsläget blir klarare. Om det ges möjlighet för KO att medverka i enlighet med regeringens förslag, blir det ett nytt institut på konsumentområdet. Det är därför viktigt att få fram ett underlag för att kunna göra en utvärdering av verksamheten och bedöma behovet och värdet av ett varaktigt system med KO:s biträde åt enskilda konsumenter. Det framstår därför som naturligt att verksamheten inledningsvis bedrivs som en tidsbegränsad försöksverksamhet. Enligt regeringen är det vidare lämpligt att ha de centrala bestämmelserna samlade i en lag och att först i samband med en utvärdering av verksamheten överväga en annan lagstiftningsteknik för en eventuell permanent verksamhet. En faktor att ta hänsyn till när det gäller att avgöra som försöksverksamheten bör pågå är handläggningstiderna vid de allmänna domstolarna. Det kan ta innan ett tvistemål avgörs, särskilt om det förs till . Vidare beräknas antalet ärenden bli relativt lågt. Dessa omständigheter gör att det kan komma att ta innan man kan avgöra om lagen får avsedd effekt på rättsbildningen. Det finns därför skäl att ha en relativt lång försöksperiod. Försöksperiodens längd är dock inte helt avgörande för när en utvärdering kan komma att påbörjas. Skulle det visa sig att det finns tillräckligt underlag innan försöksperioden har löpt ut, bör utvärderingen kunna inledas redan vid denna tidigare tidpunkt. 5.2 I vilken typ av tvister skall KO medverka? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagens tillämpningsområde begränsas | | till tvister mellan konsumenter och näringsidkare som gäller | | finansiella tjänster och i vilka utgången är av betydelse för | | rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för KO:s| | medverkan. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig över förslaget i denna del är positiva till eller har inget att erinra mot att försöksverksamheten begränsas till tvister som rör finansiella tjänster. Hit hör , , , Konsumentråd, TCO, LO och . anser att avgränsningen till finansiella tjänster är motiverad av bl.a. att det rör sig om en försöksverksamhet. Enligt bedömning kommer förväntningarna bland konsumenterna med all sannolikhet att bli stora som KO inte kommer att ha resursmässiga möjligheter att ta sig an mer än ett mycket begränsat antal fall . , och ifrågasätter att prejudikatbildningen på området för finansiella tjänster är otillräcklig. avstyrker av detta skäl att verksamheten endast skall omfatta finansiella tjänster. är av uppfattningen att det inte finns behov av KO:s medverkan i enlighet med förslaget, eftersom det finns ordningar som kan hantera dessa ärenden. vid är negativ till förslaget i denna del och befarar att verksamheten till följd av begränsningen kommer att fungera som en bromskloss vad gäller konsumenträtten sedd i dess helhet, i synnerhet om försöksverksamheten skall pågå som . Även Hovrätten över och ifrågasätter nämnda begränsning och anför att en utvidgning till hela konsumentområdet skulle ge ett bredare erfarenhetsunderlag vid en utvärdering av försöksverksamheten. Hovrätten påpekar vidare att man genom en utvidgning skulle undgå de avgränsningsproblem som kan uppstå på grund av att begreppet finansiella tjänster inte är klart definierat. anser att det bör övervägas att införa en definition av begreppet i lagtexten. är tveksamt till om det överhuvud taget är lämpligt att använda begreppet finansiell tjänst för att bestämma lagens tillämpningsområde.