prop · GK0367 · 1997-01-01 00:00:00 — Radio- och delar i och för sig utredarens uppfattning att den digitala sändningstekniken har så stora fördelar att ett teknikskifte är förestående och att detta kan kräva statsmakternas närmare över- väganden. För slutsatsen att ett marknät för digitala sändningar bör initieras ger betänkandet emellertid inte tillräckligt underlag. ser positivt på den digitala utvecklingen, men måste konstatera att utredningens betänkande är mycket tekniskt inriktat. Utvecklingsförslaget leder till svårbedömbara konse- kvenser för såväl annonsörer som reklamproducenter och konsumenter, konsekvenser som borde analyseras ytterligare. menar att det är positivt om det kan skapas ytterligare utrymme för TV-sändningar för olika intressenter eftersom frekvens- utrymmet för marksänd TV har varit en knapp resurs. StjärnTV, liksom bl.a. , , , avvisar förslaget om att införa digital marksänd TV. Förslaget försvårar och begränsar tillgången till ett brett och diversifierat TV-utbud för användarna. En inriktning mot utbyggda multimediatjänster och interaktivitet försvåras och försenas. TV-A är kritisk till utredningen och slutsatserna som de anser är alltför tekniska och ägnar alltför lite intresse åt marknadsförutsättningar. finner det tillfredsställande med ett statligt ansvar för att den tekniska utvecklingen redan från början styrs i en riktning som ger allmänintresset företräde framför marknadsstyrda behov. 10.1.1 Kostnader och bl.a. , framhåller att motiven för en satsning på ett digitalt markbundet TV-nät är tunna i utredningen särskilt eftersom förslaget är förenat med stora kostnader. Bonnierföretagen och anser att de tekniska förutsättningarna och de sammanlagda investeringskostnaderna måste klargöras innan förslaget kan bedömas fullt ut. 10.1.2 Alternativ KTH betonar att utvecklingen på området sker oerhört snabbt och vill därmed framhålla den osäkerhet som är förknippad med förslaget utan att förorda annat än vad utredningen föreslår. Dessutom öppnar utveck- lingen nya möjligheter för applikationer som någon knappt fullt ut kan förutse. Detta indikerar att man inte utan vidare kan överge distri- butionssätt, exempelvis kabel- och telenät, som kan ge full interaktivitet. Nethold anser att om debatten rensas från en del ideologiska under- toner är frågan om distribution av digital-TV inte särskilt dramatisk. Staten bör kunna säkerställa att den del av televisionen som staten har särskilda intressen att få distribuerad, primärt public service, även finner vägar för att nå hushållen. Sådana beslut kan grundas på mycket praktiska överväganden och baseras på noggranna ekonomiska bedömningar. Härvidlag kommer satellitburen distribution alltid att framstå som mycket attraktiv. I dessa avseenden brister utredningen väsentligt. 10.1.3 Tidsplan Flera remissinstanser anser att tidsplanen för beslut och införande av digital marksänd TV är orealistisk eller alltför optimistisk, bl.a. ABF, , , , , och . ABF anser att det forcerade beslutsfattande som utredaren förespråkar är olyckligt och påpekar att om en utbyggnad av det marksända digitala nätet inte ger det försprång hos allmänheten som utredaren hoppas, är risken uppenbar att public service-traditionen urholkas. menar att den exakta tidsplanen och omfattningen av utbyggnaden av det markbundna sändarnätet bör fastställas först sedan erfarenheter erhållits från konsumenternas intresse samt program- producenternas- och distributörernas tekniska förmåga och affärsmässiga vilja att sända digital-TV i de nuvarande kommersiella medierna (satellit, telenät, datanät). förutsätter att gällande internationellt fastställda normer blir ett krav för den marksända digitala televisionen, men noterar att normarbete ännu pågår. Verket ställer sig av detta skäl undrande till varför digital marksänd TV skall införas så snabbt som utredningen föreslår. Kabelvision anser att det är felaktigt att som ett föregångsland skall införa föreslagen digitalisering. Kabelvision föreslår i stället att skall avvakta med ett beslut i denna frågan till dess ett optimalt utnyttjande av ny teknik kan användas till rimliga kostnader, samt nogsamt ytterligare utreda samtliga de konsekvenser som uppkommer av alternativ till ett digitalt marknät. Bonnierföretagen menar att den stagnation vi nu ser på den svenska TV-marknaden är en följd av en kombination av svag efterfrågan i konsumentledet och på reklammarknaden men också av det faktum att så många TV-frågor just nu är föremål för utredning och kommande beslut. En ny roll för public service-bolaget , koncessions- förhandlingar för TV4 och stora förändringar i den internationella TV- miljön har skapat osäkerhet. Förslaget att digitalisera televisionen måste ses i detta perspektiv, varför det är angeläget att snabba och tydliga besked ges till marknaden. vill framhålla att beslutsordningen som föreslås i utredningen, som innebär att först fattas ett principbeslut om utbyggnad och därefter företas en mer ingående undersökning av marknadsförut- sättningarna och intresset bland tänkbara tillståndshavare, medför vissa risker om ett principbeslut i ämnet är avsett att tas på allvar. Denna ordning kommer troligen bli framgångsrik bara under förutsättning att utredarens förhoppning att ett av staten styrt marksänt digitalt distributionssystem också leder till att det allmänna tar ledningen från de kommersiella aktörerna. 11 Modeller för digital distribution av television I betänkandet framhålls att i och med att det blivit allmänt accepterat att tiden nu är mogen för att använda digital teknik för TV-distribution, har de tidigare europeiska försöken att utveckla förbättrad analog teknik förlorat mycket av sin aktualitet. Resonemanget understryks av flera remissinstanser. KFB menar bl.a. att oberoende av vilken distributionsform som diskuteras utgör introduk- tionen av digital-TV en del i ett bredare teknikskifte som leder fram till en sammansmält infrastruktur för interaktiv multimedia. KFB påpekar också att det i debatten ofta uttrycks oro för att marksänd digital television kommer att bromsa utveckling och spridning av sådana alter- nativ som enligt flertalet bedömare, inkl. utredaren, bör införas på . Även det omvända problemet har påpekats, dvs. att alternativen i kraft av högre prestanda (bl.a. i fråga om interaktivitet) kommer att kon- kurrera ut marknätet redan innan det är färdigutbyggt. I vilken utsträck- ning sådana balansproblem kan förväntas, vilka andra faktorer som spelar in och vad de sammanvägda industri- och näringspolitiska konsekvenser- na blir i olika scenarier behöver utredas ytterligare. anser att det finns två huvudsakliga anledningar varför dagens distribution av television och radio skall digitaliseras. För det första är det enda sättet att tillgodose kraven från morgondagens TV- och multimediatjänster. Det andra skälet är att utnyttjandet av vårt radio- spektrum måste effektiviseras för att ge plats åt mobila tillämpningar. Flera remissvar tar upp frågan om kombinationslösningar av olika tek- niker, bl.a. Statskontoret, , FSMK, och . Statskontoret anser att fortsatt behöver olika alternativ, digitalt marknät, kabel-TV nät samt det fasta telefoninätet använt för fasta bredbandstillämpningar. Utredningen har inte tillräckligt belyst dessa olika alternativ och därmed finns inte heller underlag att välja något alternativ före ett annat. menar att olika typer av kommunikationsnät, som t.ex. satellitnät, marknät, kabel TV-nät, telenät och datanät, i vissa avseenden kommer att komplettera varandra. bedömning är att konkurrens mellan de olika nättyperna, internationella standarder som skapar volym- fördelar samt en tjänsteutveckling som går i takt med nätutvecklingen är viktiga förutsättningar för att nå kostnadseffektiva lösningar. FSMK pekar på att den väsentliga lärdomen av digitalisering av TV är att det inte är mediepolitiskt möjligt att knyta sändningsvillkoren till en viss teknologi. Kombinationslösningar av satellit, kabel- och telenät samt marksändningar kan också tänkas allt efter behovet på olika ställen i landet och . menar att det är uppenbart att det finns ett gemensamt intresse bland såväl marksändande och satellitsändande TV- kanaler att samordna övergången till digitala sändningar så att den kostsamma simulcastperioden med både analoga och digitala sändningar blir så kort som möjligt. SVT stödjer utredarens uppfattning att anpassa SVT:s sändning- ar till samma princip som för TV4 så att antalet slavsändare (mindre sändare) efterhand kan minskas. På så sätt kan ett stort antal frekvenser frigöras; något som bör förenkla planeringen av de många digitala näten och reducera kostnaderna för de analoga parallellsändningarna. Satellitsändningar bör också bli komplement till de analoga parallell- sändningarna. 11.1 Marknät Utredningen redovisar ett antal studier av hur utbyggnaden av marknätet skulle kunna gå till. Sammanfattningsvis visar dessa att det i ett rent digitalt perspektiv borde vara möjligt att bygga ut sammanlagt sex rikstäckande eller så gott som rikstäckande digitala nät vid sidan av de nuvarande analoga näten. Detta sedan nödvändiga frekvenskoordi- neringar genomförts. Sammanlagt upp till 24 programtjänster av god teknisk kvalitet skulle kunna distribueras i dessa. 11.1.1 Lokaloberoende mottagning Utredningen understryker betydelsen av lokaloberoende (portabel) mot- tagning, dvs. mottagning med små enkla antenner som kan placeras i närheten av TV-mottagaren, både inomhus och utomhus. och ansluter sig till utredningens uppfattning i den här frågan. understryker, genom att hänvisa till utvecklingen för mobil- telefoni, hur högt mobilitet värderas av konsumenterna och menar att det därför finns all anledning att väga in värdet av mobilitet när det gäller val av distributionsform. Tjänster som inte gynnas av mobilitet kan distri- bueras i kabelsystem av skilda slag. Full mobilanvändning ställer krav som bäst uppfylls av digital marksändning vid relativt låga frekvenser. vill framhålla vikten av en svensk strategi för digital TV, bl.a. med hänsyn till växelverkan mellan rundradio- och telekomtjänster, för framtida lokaloberoende konsumenter. och vill tona ner betyd- elsen av att hushållen skall kunna ta emot TV-signalen med en enkel antenn vilken är inbyggd i mottagaren. Simulering (Institut für ) visar att endast 20 av de svenska hus- hållen kommer att kunna använda den inbyggda antennen. Övriga hushåll behöver, som , en riktantenn på taket. I praktiken kommer dock andelen hushåll som kommer att kunna använda den inbyggda antennen vara lägre då även en digital signal underkastas de fysikaliska lagarna. Finns det t.ex. mycket armeringsjärn i en fastighet kommer det att finnas svårigheter att ta emot TV-signalerna med en liten inbyggd antenn. Kabelvision påpekar att lokaloberoende mottagning av digitala sänd- ningar via marknätet endast är möjligt om sändningarna håller en viss fältstyrkenivå (effekt) och om de digitala mottagarna har de tekniska egenskaper som erfordras. Kabelvision framhåller att lokaloberoende mottagning endast är möjlig om hushållen är intresserade och finner det värt att betala för mottagningen. Detta anses inte framgå tillräckligt klart i utredningen. 11.1.2 Befolkningstäckning I de studerade alternativen har förutsatts att den andel fasta hushåll som bör kunna ta emot de digitala sändningarna med konventionella takantenner, dvs. genom s.k. stationär mottagning, bör vara . SVT menar att det måste ankomma på företaget själv att avgöra vilka prioriteringar som skall göras beträffande den nya sändningstekniken. I dessa prioriteringar måste ingå överväganden om hur marksändningar ska kombineras med satellitsändningar. Det övergripande krav som SVT har att uppfylla är att sändningarna tekniskt kan nå den andel av hushållen som föreskrivs, i dagens läge . Med en kombination av mark- och satellitsändningar blir den tekniska tillgängligheten i princip . Därutöver får förutsättas att företaget använder det digitala marknätet fullt ut när det är utbyggt. SVT utgår från att den nivå som föreslås i utredningen blir föremål för ytterligare analys och över- väganden i det fortsatta beredningsarbetet. Så länge som inte täckning sätts som mål måste varje lägre nivå värderas utifrån ekonom- iska och andra aspekter i en kombination av digitala sändningar över marken och över satellit. SVT noterar också att sändningar i markbundna nät som är avsedda för fri och öppen mottagning i princip kan ske okrypterat. I betänkandets förslag anges att de markbundna sändarna ska matas via satellit samt att de hushåll som hamnar utanför de markbundna sändarnas täcknings- områden ska betjänas av satellitsignalerna. Därigenom blir kryptering av SVT:s program oundviklig. framhåller att en digitalisering av de marksändande näten även ger hushållen utanför centralorterna möjlighet till ett rikt och varierat programutbud. 11.1.3 Möjligheten till lokala/regionala sändningar Utredningen påpekar att sändarnas räckvidd och i vilken utsträckning de kan realiseras på olika orter inte har studerats närmare inom ramen för utredningsarbetet. Utredningen anser dock att det är rimligt att anta att åtminstone samma täckningsområden, för lokala och regionala sänd- ningar, som vid analog distribution torde kunna erhållas i ett digitalt alternativ och att de frekvensmässiga begränsningarna blir mindre än i ett analogt nät. Flera remissinstanser anser att förutsättningarna för lokala och regio- nala sändningar förändras och på många sätt förbättras genom digital marksänd TV, bl.a. SVT, UR, , , och . SVT konstaterar att regionala sändningar tillmäts en allt större betydelse. Med en begränsning av de digitala nätens tillgänglighet till innebär det att av hushållen måste ta emot rikssänd- ningarna via satellit och att de därmed inte kommer att kunna ta emot SVT:s regionalt nedbrutna marksändningar. SVT:s regionala sändningar bör dock göras tillgängliga för alla hushåll. Olika ambitionsnivåer kan därvid väljas med olika kostnader som följd. Ett alternativ är att samtliga regionala program sänds ut parallellt via satellit. Det ökade kapacitets- behovet medför då en ökad distributionskostnad. Den kan dock påverkas av att lägre datahastighet används i de regionala sändningarna (behov av mindre frekvensutrymme), eventuellt kombinerat med att de regionala sändningarna får snylta på en del av de rikstäckande kanalernas kapa- citet. förespråkar att en kanal redan från början reserveras för lokal publik access, som kan inrymma den verksamhet som bedrivs inom de öppna kanalerna. anser att utgångs- punkten för digitala etersändningar borde vara att säkerställa distri- butionen för lokal- och regional TV, som helt saknar sändarteknisk infrastruktur. Genom att tilldela lokal-TV digitala frekvenser visar man politisk vilja. Den viljan skickar signaler till marknaden och till lokala investerare att börja satsa på lokal-TV. TV4 framhåller att bolaget skulle kunna låta de lokala bolag som sänder i TV4:s lokala fönster få en betydligt utökad sändningstid om TV4 fungerade som multiplexoperatör. 11.1.4 Utfasning av nuvarande analoga sändningar Utredningen menar att för att inte hushållen skall tvingas att köpa mottagare för digital teknik kommer det att vara nödvändigt att låta sändningar av programtjänsterna ske såväl analogt som digitalt . I den första fasen anläggs därför rikstäckande marknät vilket utnyttjas för distribution av de digitala sändningarna av program- tjänsterna. I den andra fasen anskaffar hushållen utrustning för att kunna ta emot de digitala programmen. I den tredje fasen läggs de analoga sändningarna ner. konstaterar att den använda analoga utsändnings- tekniken successivt kommer att ersättas av digital sådan. De analoga marknätens betydelse kommer under alla omständigheter att minska och efter hand att behöva stängas av. De representerar en alltför kostnads- krävande teknik som inte heller ger den möjlighet till fortsatt utveckling av mediet och av tjänsterna som den digitala tekniken skapar. anser därför att de analoga marknäten bör avvecklas så fort som möjligt. SVT anser att det inte redan nu bör fastställas ett datum för när de analoga sändningarna ska upphöra utan att frågan tas upp till förnyad prövning när hushållstäckning har uppnåtts, eller av digitala sändningar, beroende av vad som inträffar först. Frågan om kompensation för höjda kostnader vid parallella analoga och digitala sändningar tas upp av SVT, SR, UR och TV4. SVT, SR, och UR framhåller att särskilda medel måste ställas till för- fogande från gammal till ny distributionsteknik för att täcka kostnaderna för parallella analoga och digitala sändningar. TV4 har inget att invända emot att de bolag som sänder analogt i marknätet också förutsätts sända digitalt så snart sådana sändningar inleds. TV4 anser dock att i och med att den digitala distributionen inleds kommer det också att vara det huvudsakliga distributionssättet. Staten övertar i och med detta ansvaret för de analoga sändningarna både praktiskt och ekonomiskt. TV4 bör från den tidpunkten betala ersättning enbart för den digitala distributionen. anser att betänkandet inte i önskvärd omfattning redogjort för hur länge kapaciteten hos det analoga nät som skall distri- buera retursignalerna från det digitala nätet räcker till när datatrafiken ökar. Inte heller har det tekniska samspelet mellan det analoga och digitala nätet i fråga om signalutbyte klarlagts. 11.2 Satellit RRV understryker att kapaciteten för satellitsänd digital TV byggs ut i snabb takt. beräknar utredningen att det blir möjligt för hushållen att ta emot flera hundra programtjänster via satellit, något som sannolikt ger konkurrensfördelar gentemot ett markbundet sändningsnät. Distribution av programtjänster via satellit är den billigaste sändningsformen. Kostnaden för hushållen behöver inte bli större än den som krävs för mottagning från marknätet. 11.3 noterar att kabel-TV företagen har gjort stora investeringar i nätupp- byggnad och att digitala marksändningar innebär att kabel-TV nätet för- lorar sin betydelse. För att inte riskera att konkurreras ut av det statliga marknätet kan företagen erbjuda sin abonnenter för dem specifik mot- tagarutrustning till en kostnad som inte behöver bli större än den statliga. Kabelvision, StjärnTV, m.fl. påpekar att marksänd digital TV har betydligt lägre kapacitet än kabeldistribution. 11.4 Telenät Utredningen konstaterar att de tekniska och ekonomiska förutsätt- ningarna för att med olika telenätslösningar skapa bredbandiga transport- och accessnät varierar beroende på vilken infrastruktur och vilka investeringar som operatören redan har gjort. En stor del av tekniken finns framme. Utbyggnaden kommer till stor del att styras av marknads- behoven. 11.4.1 Tidsperspektiv Frågan om förutsättningar för telenätet och hur långt utvecklingen av telenätets kapacitet har kommit tas upp i flera remissvar, bl.a. KFB, , , och . KFB framhåller att det i debatten f.n. förekommer skilda uppfattningar om i vilket utvecklingsskede den fiberbaserade distributions- och bred- bandsväxlingstekniken befinner sig i förhållande till målsättningen att kunna nå ut till flertalet hushåll, bl.a. för interaktiva TV-tjänster. Komp- letterande analys krävs för säkrare bedömning, bl.a. med avseende på tidsperspektiv, utvecklingsbehov, kostnader, aktörernas strategier och utvecklingen internationellt. konstaterar att det finns möjlighet att få TV- programmet också via det vanliga telenätet med en hög grad av inter- aktivitet. Företagen bedömer det möjligt att erbjuda hushållen i tillgång till bredbandiga och interaktiva tjänster som superinternet med start och med målet täckning under förutsättning av en gynnsam och konkurrensneutral marknadsut- veckling. menar att även om telenätet i princip kan göras heltäckande kommer detta att ta mycket , särskilt om utbyggnaden enligt dagens tänkande skall ske intäktsstyrt i takt med tjänsteutvecklingen och marknadsbehoven. Enbart TV-tillämpningar kommer inte att vara till- räckligt motiverande för en snabb utbyggnad. Takten kommer att bestämmas av övrigt tjänsteutbud i telenätet och hur snabbt abonnenterna tar till sig detta. beklagar också att utredningen inte kunnat ta ställning till Telias aviserade utbyggnad, då denna inte var känd för utredningen. Det kan därför finnas skäl att komplettera utredningen. anser inte att det är rimligt att andra distributionsalternativ skall uteslutas i syfte att skapa förutsättningar för Telias nätutveckling. övertygelse är i stället att det även kommer att finnas en blandning av olika nätlösningar som både konkurrerar med och kompletterar varandra. menar att när man diskuterar investeringar och kostnader för ny teknik för TV-sändningar bör frågan ställas om inte den trådbundna tekniken kommer att byggas ut i snabb takt, alldeles oavsett satsningarna på marksänd television. En beredskap för att diskutera frågor om inflytande över informationsförmedlingen i denna belysning bör självfallet finnas. Till detta kommer att en satsning på marksänd television kan försena en mer helhjärtad satsning på tråddistribuerad digital kommunikation ("elektroniska huvudleder"). 11.4.2 Teknik menar att det utan tvekan är så att ett bredbandigt telenät kommer att ha tjänstefördelar för abonnenten, inte minst vad gäller möjligheter att individuellt välja program. Interaktiviteten rent tekniskt kan troligen tillgodoses också i ett TV-nät med separat returkanal (från abonnenten, t.ex. via telenätet) och detta kan eventuellt ge tekniska och ekonomiska vinster, vilket bör studeras vidare. lyfter också fram en teknisk fråga som kan behöva belysas, när det gäller distribution via ADSL och VDSL, nämligen om trans- mission av höga frekvenser, upp till flera tiotal MHz, eventuellt upp till , är förenligt med EMC-kraven. Oskärmade kopparledningar, åtminstone ovan jord, torde utstråla elektromagnetisk strålning i en om- fattning som ökar med frekvensen. påpekar att förutom tidsfaktorn och den avsevärt mycket större investering som måste till för att bygga ut telenätet bör man notera att det fasta telenätet inte kommer att kunna erbjuda rörlig och lokal- oberoende mottagning, en utveckling som är påtaglig inom andra sektorer av informationssamhället. 11.5 Beredskapsfrågor Utredningen har gjort en genomgång av de beredskapsmässiga aspekterna av en digitalisering av TV-sändningarna. I slutsatserna påpekas att det från beredskapssynpunkt: är en fördel om det finns flera olika vägar att distribuera television, är angeläget att de programföretag med vilka staten har avtal om verksamheten vid krig och krigsfara utnyttjar sådana distributions- former att hela den svenska allmänheten kan nås av sändningarna, är marknäten som har den största fördelen av en digitalisering genom de möjligheter denna teknik ger till lokaloberoende mottagning, minskning av energiberoendet och en betydligt större motståndskraft mot inmatning av falska signaler i näten. Frågorna har också behandlats av Kommittén (Ku 1994:8) för utredning om radio och television vid krig och krigsfara i betänkandet Viktigt meddelande radio och TV i krig och kris (SOU 1996:80). delar helt de allmänna slutsatser som framförs av utredningen. 12 Regleringsbehov och särskilda frågor Utredningen menar att en aktiv statlig mediepolitik kräver fram- förhållning i tekniska frågor. Staten måste ta ställning till digital sänd- ningsteknik. Ställningstaganden och regleringar är beroende av beslut inom EU. I den gällande medielagstiftningen finns ingen uttalad bered- skap för en övergång till digitala sändningar. Den snabba tekniska utvecklingen av multimedia kan medföra ett behov av helt ny lagstift- ning. I betänkandet behandlas rättsliga frågor i kapitel 7. Strukturen från kapitlet följs i huvudsak i remissvarssammanställningen. Frågorna tas dock upp i sin helhet och genomgången nedan omfattar därför även andra aspekter än de rent rättsliga.