prop · GK03164 · 1997-01-01 00:00:00 — Staterna är inte skyldiga att till Europol lämna sådana uppgifter som kommer från säkerhetstjänsterna. Vidare finns undantag från skyldig- heten att lämna uppgifter om det i det enskilda fallet skulle skada väsentliga nationella säkerhetsintressen, äventyra resultatet av en pågå- ende polisutredning eller innebära ett hot mot någons personliga säkerhet. (artikel 4). Europol skall efter avslutat analysarbete förse informationsregistret med sådana uppgifter som hör hemma där. Europol kan inhämta uppgifter till analysregistren från andra länder, andra organisationer eller andra EU-organ. De sistnämnda har inte någon fördragsenlig skyldighet att lämna uppgifter. I den mån uppgifter inhämtas från annat håll skall de föras in i lämpliga register av Europol. 4.6 Regler om integritetsskydd Europolkonventionen innehåller att antal regler som tar sikte på enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Beträffande den allmänna skyddsnivån för datalagrade uppgifter, och även sådana icke ADB-baserade uppgifter som finns i registren, gäller att principerna i konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskon- ventionen års Europarådsrekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn, skall iakttas också för Europols dataregister. Innan något utbyte av personuppgifter mellan Europol och medlemsländerna kan ske måste enligt konventionen även medlemsländerna ha en nivå på sitt integritetsskydd som minst motsvarar de nämnda Europarådsdokumenten (artikel 14). Ansvaret för att en uppgift som förs in i ett av registren är riktig åvilar i princip den enhet som har fört in den. Medlemsstaterna ansvarar alltså för att uppgifterna i Europols register är riktiga. Europol ansvarar för att de uppgifter som inhämtats från tredje länder eller andra organisationer är riktiga. Medlemsstaterna ansvarar också för att uppgifter som har överförts till Europol lagligen har kunnat registreras i det ursprungliga, nationella registret och att överföringen till Europol sker för att uppfylla konventionens bestämmelser och i enlighet med medlemslandets interna regler (artikel 15). Uppgifter får införas, avläsas, bearbetas och användas endast för att utföra Europols arbetsuppgifter och uppfylla dess mål enligt konven- tionen. För att kontrollera att missbruk inte sker skall alla uttag ur informationsregistret och vart tionde uttag ur övriga register rapporteras. Kontrollen utförs av Europol, de nationella tillsynsmyndigheterna och den gemensamma tillsynsmyndigheten (artikel 16). Felaktigheter skall rättas av medlemsstaterna, av Europol eller av dessa i samarbete. Europol och medlemsstaterna är också skyldiga att se till att uppgifter som strider mot konventionens bestämmelser om överföring, lagring eller bearbetning av personuppgifter rättas eller utplånas. Om en personuppgift utplånas i ett nationellt register varifrån den har överförts till Europol, skall den också utplånas ur Europols register. Från denna huvudregel finns ett undantag, nämligen om Europol mot bakgrund av underrättelser från annat håll har ett intresse av att uppgiften behålls. Uppgifter om personen i fråga kan då bevaras. Personuppgifter i informationsregistret skall dock alltid utplånas om personen i fråga frikänns eller en utredning läggs ned (artikel 20 och 21). En generell gallringsfrist gäller för personuppgifter i Europols register. Det finns möjlighet att låta uppgiften kvarstå om den fortfarande bedöms vara aktuell. Bevakning av gallringsfristerna skall vad gäller informationsregistret utföras av den som för in uppgiften och beträffande övriga register av Europol. För uppgifter om misstänkta personer finns särskilda bevakningsregler som innebär att om behovet av uppgiften kvarstår efter den första treårsfristen man därefter skall göra en årlig kontroll (artikel 21). Enligt konventionen skall det inrättas en gemensam tillsynsmyndighet som bl.a. skall ha till uppgift att kontrollera att Europol uppfyller sina skyldigheter med avseende på rättelse och utplåning av felaktiga data. Den skall även kontrollera att Europols handhavande i övrigt av person- uppgifter överensstämmer med konventionen. Europol är skyldigt att vidta de åtgärder som föreskrivs av tillsynsmyndigheten (artikel 24). I varje medlemsland skall det finnas en nationell tillsynsmyndighet som har motsvarande uppgifter i förhållande till de nationella enheternas verksamhet. Den skall också se till att inga uppgifter överförs till Europol i strid med nationella regler (artikel 23). Enskilda skall ha rätt att vända sig till vart och ett av dessa organ med begäran om kontroll av att personuppgifter om den enskilde inte finns i registren i strid med bestämmelserna. I konventionen finns också andra bestämmelser som går ut på att enskilda skall kunna ta till vara sina rättigheter mot Europol. Grund- regeln är att var och en antingen skall kunna få tillgång till uppgifter om sig själv i registren, om inte sekretessregler lägger hinder i vägen, eller få till stånd ett förfarande för att kontrollera att eventuella uppgifter är rättsenligt införda. Det avgörande för vilken av dessa möjligheter som står den enskilde till buds är det nationella regelsystemet i den medlemsstat i vilken begäran framställs. De beslut som Europol fattar i ärenden om utlämnande av uppgifter eller kontroll kan överklagas till den gemensamma tillsynsmyndigheten. Beträffande rätten till insyn i eller kontroll av de uppgifter som finns i de nationella registren gäller nationella regler oavsett om uppgifterna härstammar från Europol eller från annat håll (artikel 19). 4.7 Regler om användning av data och om sekretess De uppgifter som finns hos Europol skall användas för polisverksamhet i medlemsländerna. Uppgifterna får dock i princip bara användas för att bekämpa sådan brottslighet som ligger inom Europols behörighet, eller annan grov brottslighet. Europol får endast använda uppgifterna för att fullgöra sina åligganden enligt konventionen. Det finns möjligheter för varje land som lämnar uppgifter till Europol att begränsa användningen av vissa, speciellt känsliga sådana uppgifter till särskilt angivna ändamål. De övriga medlemsstaterna är då i princip skyldiga att respektera dessa begränsningar och får inte utan den uppgiftslämnande statens tillstånd använda uppgiften till annat. Undantag görs för skyldighet att lämna uppgifter till rättsvårdande myndigheter, lagstiftande organ och vissa tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att kunna sekretess- belägga de uppgifter från Europol som skall hållas hemliga. På styrelsens förslag skall rådet anta närmare regler om skydd för sådana uppgifter. Europols anställda och sambandsmännen skall iaktta tystnadsplikt med avseende på hemliga uppgifter de fått del av i tjänsten. Brott mot tystnadsplikten skall straffbeläggas i den nationella lagstiftningen. I vissa fall kan dessa tjänstemän förbjudas att vittna vid domstol om sådana uppgifter under förutsättning att detta är tillåtet i den processordning enligt vilken rättegången förs. 4.8 Skadeståndsansvar Varje medlemsstat ansvarar för skada som åsamkats tredje man genom att felaktiga eller rättsstridigt införda uppgifter från Europol har använts. Talan väcks vid behörig domstol i den stat där den skadebringande handlingen företogs. Om skadan beror på att uppgifter från Europol eller ett annat medlemsland var felaktiga, skall Europol eller den andra staten återbetala vad den stat mot vilken talan riktats har fått betala i skadestånd. 4.9 Immunitet och privilegier De anställda i Europol skall enligt konventionen ha rätt att åtnjuta immunitet och privilegier i sin tjänsteutövning. De närmare villkoren härför skall fastställas i ett särskilt protokoll. 4.10 Tvistlösning mellan medlemsstaterna Enligt konventionen skall tvister mellan medlemsstaterna i första hand behandlas av rådet enligt det förfarande som är föreskrivet i avdelning VI i . Går det inte att lösa tvisten i rådet, får parterna i tvisten själva komma överens om hur denna skall biläggas. I samband med konventionens undertecknande deklarerade alla medlems- stater, utom , att de för sin del kommer att hänskjuta olösta tvister där de själva är parter till . I ett särskilt tilläggsprotokoll har givits behörighet att meddela förhandsavgöranden om konventionens tolkning. Detta berörs närmare i avsnitt 9. 4.11 Europols narkotikaenhet () I avvaktan på att Europolkonventionen skall träda i kraft bedrivs viss verksamhet av Europols narkotikaenhet () som är en föregångare till Europol. har i princip samma verksamhetsområde som Europol skall ha, men saknar bl.a. möjligheter att lagra personuppgifter i dataregister. har inte heller den rättskapacitet som skall tillkomma Europol. Dess organisatoriska uppbyggnad påminner starkt om Europols, bl.a. har alla länder stationerat sambandsmän hos i . När Europolkonventionen träder i kraft och Europol börjar verka skall ENE:s verksamhet upphöra och övertas av Europol. 5 Tillträde till Europolkonventionen Regeringens förslag: skall tillträda Europolkonventionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Datainspektionen har dock anfört att förslagen i promemorian bör behandlas gemensamt med förslagen till svensk lagreglering av polisens motsvarande register för att det skall vara möjligt att bedöma konsekvenserna av ett tillträde till konventionen. Bakgrund: Konventioner antagna inom ramen för EU, dvs. med tillämpning av reglerna i avdelning VI i den s.k. tredje pelaren skiljer sig på väsentliga punkter från vad som i allmänhet gäller i fråga om konventioner. är inte öppna för anslutning för andra än medlemsstaterna. är ett av flera rättsliga instrument som är reglerade i . Formen för att fatta beslut om skiljer sig från andra konventioner på så sätt att den är föreskriven i ett annat rättsligt instrument, nämligen i artikel K.3 i EU- fördraget. Sedan en konventions lydelse har slutförhandlats beslutar rådet enhälligt att anta konventionen och rekommenderar medlems- staterna att anta konventionen i enlighet med sina nationella bestäm- melser. En grundläggande princip inom EU är att alla medlemsstater förväntas ratificera de konventioner som antas inom ramen för tredje pelaren. Dessa träder nämligen som regel inte i kraft innan alla medlemsstater har ratificerat dem. Några reservationer till konventions- texterna brukar normalt inte tillåtas. Nya medlemsstater kommer genom sina anslutningsfördrag att förpliktas att ansluta sig till beslutade eller ikraftträdda konventioner. Detta villkor ställdes i anslutningsförhandlingar och i samband med anslutningsfördraget har och övriga nya medlemsländer gjort ett sådant åtagande. Vid tiden för den svenska anslutningen var ett antal utkast till konventioner under utarbetande, bl.a. Europolkon- ventionen. I en förklaring fogad till anslutningsfördragets slutakt godtog vad de dåvarande medlemsstaterna hade enats om vid tiden för anslutningen. , liksom och , kunde följaktligen delta i de fortsatta förhandlingarna rörande dessa konventioner och instrument endast med avseende på sådana frågor som återstod att lösa (se prop. 1994/95:19 s 119). Skälen för regeringens förslag Europols grundläggande syfte är att vara ett hjälpmedel i kampen mot den internationella organiserade brottsligheten. Ett sådant polissamarbete är särskilt viktigt när rörligheten över gränserna ökar. En grundläggande målsättning för EU är förverkligandet av den fria rörligheten för personer inom unionen. Den fria rörligheten skall uppnås bl.a. genom att i princip avskaffa alla personkontroller vid passage av EU:s inre gränser. Detta kräver särskilda åtgärder för att förhindra att den gränsöverskridande brottsligheten ökar. Inrättandet av Europol är en betydelsefull sådan åtgärd och Europol blir därigenom ett av de viktigaste instrumenten i strävandena att förverkliga den fria rörligheten inom EU inte bara för varor, tjänster och kapital utan också för personer. Genom anslutning till Europolsamarbetet kommer den svenska polisen att kunna fullt ut delta i det europeiska polissamarbetet. Härigenom kommer dess operativa slagkraft här hemma att öka genom att den får tillgång till information, underrättelser och kompetens som den annars knappast hade fått tillgång till. Den svenska polisen kommer genom Europol också att på ett effektivt sätt kunna lämna väsentliga bidrag till andra polismyndigheters brottsbekämpande verksamhet. Inte minst inom området för narkotikabekämpning är Europol ett omistligt samarbetsinstrument. Såsom Europol är uppbyggt, med bl.a. sambands- män från varje medlemsland stationerade på , kommer också bilateralt och multilateralt operativt polissamarbete att förenklas och bli effektivare, exempelvis vid genomförande av s.k. kontrollerade leveranser av narkotika i de fall där flera länder är berörda. Europol kommer också att vara en betydelsefull samarbetspartner för länder och organisationer utanför EU. Genom Europol kan därigenom ytterligare kanaler för polissamarbete öppnas till gagn för det svenska polisarbetet. Förhandlingarna om Europolkonventionen var svåra, och i många frågor har ganska stora åsiktsskillnader funnits mellan medlemsländerna. Den nu föreliggande konventionen är därför resultatet av ett flertal kompromisser där alla länder i större eller mindre omfattning har fått ge avkall på sina ursprungliga ståndpunkter för att erforderlig enighet skulle kunna uppnås. Även om i samband med anslutningsfördraget, som har sagts, hade förklarat sig godta de färdigförhandlade frågorna medförde detta emellertid i praktiken inte någon inskränkning i våra möjligheter att i förhandlingarna om Europolkonventionen föra fram synpunkter även i sådana delar som egentligen var färdigförhandlade för vårt inträde i förhandlingarna. I alla viktiga förhand- lingsfrågor har de svenska ståndpunkterna beretts i samråd med och justitieutskottet varvid bred politisk uppslutning har noterats. Europolkonventionens och tilläggsprotokollets innehåll åter- speglar på det hela taget mycket väl ståndpunkter som utan svårighet har kunnat ansluta sig till. Det föreslås därför att tillträder Europolkonventionen. Konventionen träder i kraft efter det att det sista ratificeringsinstrumentet har deponerats. Justitie- och inrikesministrarna har informellt kommit överens om att konventionen skall vara ratificerad av alla medlemsländer års utgång. Vid Europeiska rådets (EU:s stats- eller regeringschefer) möte i beslöts att tillsätta en arbetsgrupp på hög nivå för att ta fram ett förslag till handlingsplan för bekämpandet av den organiserade brottsligheten inom unionen. Denna arbetsgrupp har avlämnat sin rapport till och har där rekommenderat att rådet bör ges i uppdrag att se till, inte bara att konventionen ratificeras av alla medlemsstater års utgång utan också, att Europol som organisation kan börja verka senast i mitten av 1998. De lagändringar som föranleds av svenskt tillträde till Europol- konventionen behandlas i avsnitt 7 och 8. Med anledning av Data- inspektionens påpekande bör framhållas att konventionens bestämmelser självfallet måste beaktas i det förestående lagstiftningsarbetet med anled- ning av betänkanden. 6 Närmare om Europolkonventionens bestämmelser 6.1 Avsnittets disposition I detta avsnitt redovisas de närmare överväganden och bedömningar som gjorts bl.a. beträffande konventionens förhållande till svenska regler. Avsnittet är uppbyggt på en redogörelse av konventionens innehåll artikel för artikel. Efter redogörelsen för artikelns innehåll görs beträffande vissa artiklar en kort analys av artikelns innehåll i förhållande till konventionstexten i övrigt eller diskuteras hur vissa bestämmelser kan komma att tillämpas i praktiken. Det kan också förekomma upplysningar om hur förhandlingsarbetet förlöpt i vissa avseenden. Dessa upplysningar och överväganden, som redovisas under rubriken , innehåller emellertid inga bedömningar om hur artikeln förhåller sig till svenska regler. Sådana bedömningar redovisas också under respektive artikel men under rubriken svenska regler. De fall när konven- tionsbestämmelserna föranleder lagstiftning behandlas särskilt i avsnitt 7 och 8. 6.2 Konventionens artiklar 6.2.1 Avd I. Upprättande och arbetsuppgifter (artikel 1-6) Artikel 1. Upprättande Medlemsstaterna upprättar genom konventionen den europeiska polis- byrån, Europol. Detta föreskrivs i artikel 1 där också den grundläggande regeln om kopplingen mellan Europol och medlemsstaterna genom en nationell enhet i varje land fastslås. Med medlemsstater avses EU:s medlemsstater för konventionens undertecknande . Artikel 2 och 3. Målsättning och arbetsuppgifter Europols mål och arbetsuppgifter regleras i artikel 2 och 3 vilkas innehåll redan har beskrivits ingående i avsnitt 4.2 och 4.3. Kommentar Av artikel 2.1 framgår att Europols uppgift är att förbättra effektivitet och samarbete mellan de behöriga nationella myndigheterna i deras arbete för att förebygga och bekämpa terrorism, narkotikahandel och annan allvarlig internationell brottslighet. Begreppet behöriga myn- digheter definieras i artikel 2.4. Härmed avses inte bara polismyndigheter utan också andra offentliga organ som enligt nationell lagstiftning är behöriga att förebygga och bekämpa brottslighet. För vår del t.ex. tullmyndigheter och åklagarmyndigheter. Definitionen får sin betydelse i alla fall där konventionstexten hänvisar till Europols mål eller syfte och medför att uppgifter som härrör från Europols register kan användas av de flesta myndigheter inom rättsväsendet om inte särskilda villkor uppställts som inskränker användningen på ett eller annat sätt. Av artikel 2.2 tredje stycket framgår att den begränsning av Europols behörighet till där uppräknade brottstyper inte är avsedd att vara permanent. Europols behörighet kan efterhand utökas med andra allvarliga internationella brott genom ett beslut av rådet. De ytterligare brott som kan komma i fråga anges i en särskild bilaga till konventionen. I bilagan är särskilt angivet att Europol, när dess behörighet utökas till att avse en ny typ av brott, alltid också är behörig vad gäller den penningtvätt som kan vara förbunden med det nya brottet. I samma bilaga definieras också närmare den brottslighet som är omnämnd i artikel 2 (med undantag för narkotikahandel som definieras i själva artikeln, 2.5). I samband med ett beslut av rådet att utöka Europols behörighet med en ny brottstyp kan också med stöd av artikel 43.3 en ny definition införas i bilagan. Konventionens operativa tillämp- ningsområde kan alltså ändras utan att den mer omständliga proceduren för konventionsändring i artikel 43.1 behöver tillgripas. Europols arbetsuppgifter är uppdelade på tre områden enligt artikel 3.1-3. Det första och viktigaste av dessa berör Europols egenskap av underrättelseorgan för främst operativa syften. Det andra området tar sikte på Europols strategiska underrättelse- och informationsverksamhet och det tredje området som kan bli aktuellt om resurserna så medger anger Europols roll som ett slags övergripande serviceorgan till myndigheterna i medlemsstaterna. Nationella enheter Artikel 4 behandlar de nationella enheternas verksamhet, och deras skyldigheter gentemot Europol. Den nationella enheten är enda sambandslänk mellan Europol och medlemsstaterna (artikel 4.1). Den lyder under nationell lag (artikel 4.2). Medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de nationella enheterna kan utföra sina uppgifter och särskilt att de nationella enheterna har tillgång till de nationella uppgifter de behöver (artikel 4.3). Den nationella enhetens huvuduppgift i förhållande till Europol är enligt artikel 4.4 att på eget initiativ förse Europol med de uppgifter och underrättelser som är nödvändiga för att Europol skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (4.4.1) och att tillgodose Europols önskemål om information, underrättelser och råd (4.4.2) samt att uppdatera information och underrättelser (4.4.3). Den skall också överföra uppgifter för lagring i Europols dataregister (4.4.6). Den skall vidare med iakttagande av nationell rätt bl.a. förse sina egna behöriga myndigheter med det material som kommer från Europol (4.4.4) och vidarebefordra förfrågningar från dessa till Europol (4.4.5). Den nationella enheten har ansvar för att allt uppgiftsutbyte mellan enheten och Europol sker i enlighet med nationella bestämmelser (4.4.7). De nationella enheterna är enligt artikel 4.5 inte skyldiga att lämna uppgifter till Europol om detta i det enskilda fallet skulle kunna skada väsentliga nationella säkerhetsintressen eller äventyra en pågående utredning eller någons personliga säkerhet. De är vidare inte heller skyldiga att förse Europol med uppgifter som härrör från nationella säkerhetstjänster. Kostnaden för den nationella enheten skall bäras av medlemsstaten (artikel 4.6). Cheferna för de nationella enheterna skall bistå Europol med råd om detta behövs (artikel 4.7). Kommentar Artikel 4 är i de delar den berör skyldigheten att leverera uppgifter till Europol en av de mest centrala i konventionen. Här slås nämligen medlemsstaternas grundläggande skyldighet att förse Europol med uppgifter fast. Denna skyldighet inskränks i vissa särskilt angivna fall i de artiklar som speciellt reglerar de olika delarna av Europols datasystem, t.ex. artikel 8.4. eller artikel 10.3. Det förtjänar att påpekas att undantagen från huvudregeln att den nationella enheten, och därmed medlemsstaten, är skyldig att leverera de uppgifter till Europol som konventionen kräver när de förekommer i artikel 8 och 10 endast avser vissa särskilt angivna uppgifter. Vidare finns ett generellt undantag i artikel 4.5 i fråga om uppgifter från säkerhetstjänsterna eller sådana uppgifter som kan hota statens säkerhet, en pågående utredning eller enskilda personers säkerhet. Det bör observeras att regeln i artikel 4.4.7 däremot inte utgör något undantag från huvudregeln om skyldighet att leverera uppgifter till Europol utan skall läsas som en sorts garanti för att när uppgifter lämnas, detta skall ske i överensstämmelse med nationell rätt. Cheferna för de nationella enheterna är tänkta att spela en betydande roll i den praktiska utformningen av Europols verksamhet. De skall som framgår av artikel 4.7 träffas regelbundet och utgöra ett viktigt råd- givande organ för som slutligt utformar verksamheten. Som avnämare till Europols tjänster har det ansetts naturligt att de har ett stort inflytande över hur verksamheten bedrivs, vilka prioriteringar som bör göras och hur effektiviteten bäst främjas ur ett användarperspektiv. Förhållande till svenska regler Den svenska nationella enheten kan förutsättas bli inrättad vid Riks- polisstyrelsen som fullgör liknande funktioner i förhållande till och i annat liknande internationellt samarbete. Eventuella frågor om den nationella enhetens uppgifter i förhållande till Europol och till polis- och tullväsendet kan regleras i förordning som beslutas av regeringen. Sambandsmän land skall sända minst en sambandsman till Europol. Styrelsen bestämmer det antal som skall finnas. Sambandsmännen lyder i första hand under nationell rätt om inte konventionens bestämmelser före- skriver annat (artikel 5.1). Sambandsmännens uppdrag är att representera hemlandets intressen i Europol under iakttagande av både hemlandets lagstiftning och Europols regler (artikel 5.2). Sambandsmännen skall enligt artikel 5.3 medverka i informations- utbytet mellan Europol och de nationella enheterna. De skall därvid överföra information från de nationella enheterna till Europol (5.3.1) och omvänt (5.3.2), samarbeta med Europols tjänstemän genom att ge dessa relevant information och råd om hur nationella uppgifter bör tolkas (5.3.3).