prop · GK0328 · 1997-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som uttalat sig i frågan är positiva. () är negativa. LRF anser att egenföretagare ställs utanför såväl socialförsäkringssystemet som arbetslöshetsersättningssystemet vid partiell arbetsförmåga eftersom hela rörel- sen måste vara avvecklad för att egenföretagaren skall kunna erhålla arbetslöshetsersättning. LRF anser vidare att bedömningen av arbetsförmågan måste göras på ett annat sätt än enbart utifrån arbetstiden då arbetstiden är ett dåligt mått på arbetsförmåga för egna företagare. Skälen för regeringens förslag: Syftet med dagens förtidspensionering är, enligt förarbetena (SOU 1961:29), i princip att tillförsäkra medborgarna rätt till ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Pensionen avser att vara en kompensation för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser som har sin grund i sjukdom eller skada. Invaliditetsprövningen har skett genom att följande omständigheter regel- mässigt har beaktats: 1. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i den tidigare sysselsättningen. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i andra sysselsättningar som kan komma i fråga. Möjligheten för den försäkrade att få sådan sysselsättning som han med hänsyn till sitt handikapp kan klara. De nu föreslagna förändringarna innebär att prövningen enligt de två första punkterna ovan kommer att finnas kvar. Den tidigare redovisade steg-för-steg- bedömningen av arbetsförmågan kan sägas vara en utveckling av dessa punkter. När det gäller den tredje punkten blir utgångspunkten en annan. Möjligheten att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår i annat heltidsarbete kommer i princip att försvinna då den försäkrades förmåga att, sin sjukdom till trots, försörja sig skall bedömas i förhållande till normalt förekommande arbeten. Det som skall beaktas vid framtida prövning av rätt till ersättning, oberoende av arbetsoförmågans varaktighet, är i vilken utsträckning det medicinska tillståndet påverkar försörjningsförmågan. Andra faktorer utöver de medicinska, vilka i sig kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att faktiskt få ett arbete som han eller hon kan försörja sig på, bör i princip inte längre ge rätt till ersättning. Den eftersträvade renodlingen av regelsystemen får alltså till följd att förtidspension kommer att beviljas i betydligt mindre utsträckning än enligt dagens regler eftersom den kvarvarande arbetsförmågan skall bedömas i förhållan- de till arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som huvudregel med bortseende från de tilläggskriterier som tidigare beaktats utöver de medicinska. Även antalet sjukpenningfall kommer att minska. Ett tydligt angivande av hur arbetsförmågan bör bedömas när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete ger riktlinjer för hur försäkringskassorna bör gå till väga vid bedömningen. Detta bör bl.a. medföra att ställningstagande till den försäkrades möjligheter att utföra arbete kommer till stånd tidigare i sjukfallen än vad som sker . Inom ramen för dagens förtidspensionering finns möjlighet att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår till annat heltidsarbete. Som exempel på detta nämner utredningen en publicerad dom (TAF 29/1967) där Försäkringsdomstolen tagit ställning till invaliditetsbedömning i ett mål angående förtidspension (sjukbidrag) till en person som på grund av sjukdom övergått till annat heltidsarbete. Målet gällde en byggnadsarbetare som på grund av sjukdom övergått till arbete som kontorist. Som byggnadsarbetare skulle han ha haft en inkomst om cirka 27 000 - och som kontorist hade han en inkomst om . Försäkringsdomstolen fann att arbetsförmågan till följd av sjukdom var nedsatt med minst hälften trots att den försäkrade fortfarande utförde ett heltids- arbete. Rätt till sjukbidrag förelåg därför. Enligt vad som föreslås skall vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt den försäkrades förmåga att försörja sig genom normalt förekommande arbete beaktas. Med uttrycket "försörja sig själv genom arbete" avses i detta sammanhang att arbeta heltid och få en lön som överensstämmer med gällande kollektivavtal eller som i övrigt är gängse inom det nya arbetet/yrkesområdet. Detta får till följd att det inte längre finns utrymme för att bevilja partiell förtidspension då den försäkrade arbetar heltid. Den föreslagna förändringen får också motsvarande konsekvenser för försäkrade som arbetar betydligt mer än heltid. Mer än ett heltidsarbete I fråga om rätten till sjukpenning bedöms enligt nuvarande regler arbets- förmågans nedsättning i förhållande till den tidigare arbetsinsatsen och detta gäller oavsett om personen tidigare varit deltidsarbetande eller arbetat betydligt mer än heltid. Beträffande sjukpenningunderlaget kan en försäkrad få en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) beräknad på den sammanlagda inkomsten från flera anställningar om han eller hon kan förutsättas fortsättningsvis förvärvsarbeta i minst samma omfattning. Någon begränsning av inkomstunderlaget i förhållande till arbetstiden görs inte. Däremot gäller generellt att årsinkomster inte beaktas till den del de överstiger 7,5 basbelopp. Beräkningen av SGI för en egenföretagare utgår enligt nuvarande regler från nettoinkomsten av rörelsen men SGI:n får inte beräknas till högre belopp än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. När det gäller rätten till förtidspension bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den försäkrades förmåga att arbeta heltid oavsett hans eller hennes faktiska arbetstid. Det innebär att personer som arbetar deltid eller aldrig kunnat arbeta har fullgott skydd i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. Det finns inte något uttryckligt hinder mot att bevilja partiell förtidspension till en försäkrad som före nedsättningen av arbetsförmågan arbetade mer än heltid och efter nedsättningen av arbetsförmågan kan arbeta heltid. Som tidigare nämnts finns inom ramen för dagens förtidspensionering även möjlighet att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår till annat heltidsarbete. Det har i olika sammanhang diskuterats om det borde finnas en begränsningsregel som hindrar att ersättning utges från försäkringen när personer har fler än ett heltidsarbete, eller har en sammanlagd arbetstid som vida överstiger . Som skäl för förslaget att införa begränsningar av ersättningsrätten för den som har fler än ett heltidsarbete har anförts att en alltför lång veckoarbetstid kan ge upphov till exempelvis förslitningsskador som medför långtidssjukskrivningar och förtidspension. Den allmänna försäkringen bör därför inte stimulera människor att ta flera arbeten och få en sammanlagd arbetstid som vida överstiger normal heltidsanställning. Utredningen anser att arbetsförmågan bör bedömas i förhållande till högst ett heltidsarbete utan beaktande av tidigare arbetsutbud eller förvärvsinkomster i de fall den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att utföra mer än ett heltidsarbete. Enligt regeringens uppfattning är det inte rimligt att ersättning lämnas från socialförsäkringen i de fall en försäkrad före nedsättningen av arbetsförmågan arbetade mer än heltid och efter nedsättningen av arbetsförmågan fortfarande kan arbeta heltid. När den försäkrade kan arbeta heltid måste han eller hon anses ha förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen delar utredningens uppfattning att arbetsförmågan bör bedömas i förhållande till högst ett heltidsarbete utan beaktande av tidigare arbetsutbud eller förvärvsinkomster i de fall den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att utföra mer än ett heltidsarbete. I de fall den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete bör sjukpenning lämnas oavsett arbetsutbud. När den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller när han eller hon inte kan återgå i samma omfattning som tidigare bör bedömningen av hans eller hennes fortsatta förmåga göras i förhållande till om han eller hon kan klara ett annat heltidsarbete. Sjukpenning bör lämnas under nödvändig behandling och konvalescens samt nödvändiga rehabiliteringsåtgärder. En person som bedöms ha förmåga att klara ett annat heltidsarbete bör inte längre ha rätt till sjukpenning eller förtidspension. En person som inte kan återgå i sitt vanliga arbete och inte heller kan få annat arbete hos arbetsgivaren bör alltså enligt vad som föreslås anses arbetsför om han eller hon kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Med annat normalt förekommande arbete avses i dessa fall, när det gäller rätt till sjukpenning, arbete av samma omfattning som personen tidigare haft, dock högst heltidsarbete. När det gäller rätten till förtidspension avses heltidsarbete. Detta medför att en person som trots sin sjukdom bedöms klara att utföra ett heltidsarbete inte längre får rätt till ersättning även om han eller hon tidigare klarade två heltidsarbeten. Varken den tidigare förvärvsinkomsten eller den tidigare arbetstiden bör alltså inverka på bedömningen av arbetsförmågan i de fall då det rörde sig om en arbetstid som översteg ett heltidsarbete. En deltidsanställd person som skulle vilja arbeta heltid men som på grund av sjukdom klarar enbart deltidsarbete i sitt vanliga arbete bör också bedömas enligt den i kapitel 5 redovisade steg-för-steg-modellen (steg 5). När den ordinarie arbetstiden är deltid finns inte någon rätt till sjukpenning som inte utnyttjas för förvärvsarbete. Här föreslås inte någon ändring i denna del. För den del av sin arbetsförmåga som den försäkrade inte utnyttjar för förvärvsarbete anses han eller hon vara arbetslös utan rätt till ersättning från socialförsäkringen vare sig under sjukdom eller under rehabilitering om sådan krävs. En arbetsgivare torde inte kunna åläggas något rehabiliteringsansvar för den arbetsoförmåga som ligger utanför anställningsavtalets arbetstidsmått. På den del av sin möjliga arbetstid som den försäkrade har en deltidsanställning bedöms han eller hon däremot utifrån alla leden i steg-för-steg-modellen. Vid varaktig arbetsoförmåga kan en försäkrad få hel förtidspen- sion/sjukbidrag om förutsättningarna för detta är uppfyllda. När det gäller rätten till förtidspension bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den försäkrades förmåga att arbeta heltid oavsett hans eller hennes faktiska arbetstid. Det innebär att personer som arbetar deltid eller aldrig kunnat arbeta har rätt till förtidspension i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. De nu föreslagna reglerna avses inte ändra på detta. Även bedömningen av hur en sjukdom begränsar arbetsförmågan för arbetslösa kan variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. För den som är föremål för en arbetsmarknadspolitisk åtgärd bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till denna. Om den arbetslöse genomgår t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling bör arbetsförmågan alltså bedömas i förhållande till hur sjukdomen påverkar den arbetslöses förmåga att delta i eller genomföra denna åtgärd. Bedömningen bör i detta fall utgå ifrån att om den arbetslöse kan antas kunna återgå till den arbetsmarknadspolitiska åtgärden bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till åtgärden. Bedöms den arbetslöse däremot inte kunna återgå till åtgärden bör arbetsförmågan bedömas enligt nedan. Är den arbetslöse fortsatt sjuk när arbetsmarknadsåtgärden upphör bör arbetsförmågan även i det fallet bedömas enligt nedan. För den som står till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande bör arbetsförmågan bedömas i ett bredare perspektiv, dvs. i förhållande till arbetsmarknaden i sin helhet. Arbetsförmågan bör bedömas i förhållande till hur sjukdomen begränsar den arbetslöses förmåga att vara aktivt arbetssökande och stå till arbetsmarknadens förfogande och kunna anta erbjudet lämpligt arbete. Arbetsförmågan hos en arbetslös bör alltså bedömas i det bredare perspektivet och bör inte begränsas till att enbart avse arbetsförmågan i förhållande till t.ex. en eventuell yrkesutbildning eller tidigare yrkeserfarenhet utan bör relateras till på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Detta följer av att rätten till arbetslöshetsersättning bl.a. är avhängig att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och är beredd att anta erbjudet lämpligt Förslagen om ändrade kriterier för rätt till sjukpenning respektive för- tidspension är en fortsättning på den inriktning beträffande förtydligande och renodling av regelsystemen inom socialförsäkringen som lades fast i regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25). Syftet var att utforma klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. En besparing om sammanlagt netto aviserades. Den första delen av besparingen togs i propositionen Rätten till förtids- pension och sjukpenning samt folkpension för gifta (prop. 1994/95:147, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Förslag om åtgärder för att förbättra det underlag som ligger till grund för beslut om förtidspension och sjukpenning trädde i kraft . Den resterande delen av besparingen uppfylls genom de förslag som läggs fram. Tillsammans med förslagen som trädde i kraft kommer den totala besparingen inom förtidspension och sjukförsäkring att uppgå till brutto vilket motsvarar netto. Besparingen fördelas på förtidspension respektive sjukpenning. Besparingen inom förtidspensioneringen fördelas i sin tur på folkpension och ATP. Besparingen på förtidspensionsanslaget beräknas till och . För anslaget sjukpenning och rehabilitering beräknas besparingen uppgå till . och därefter beräknas besparingen till . ATP utgifterna beräknas till följd av förslagen i denna proposition minska med och . En renodling av de olika trygghetssystemen kommer att ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika problemområden. Genom att kostnader redovisas inom det område de hör hemma ger de bättre underlag för framtida politiska beslut och prioriteringar mellan välfärdspolitikens olika områden. En renodling av försäkringssystemen är positiv också för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är viktigt att effekterna av den pågående renodlingen av de olika trygghetssystemen följs upp. Regeringen anser därför att de centrala myndigheterna - , och - noggrant bör följa utvecklingen. Det är också viktigt att en tydlig praxis utvecklas så snabbt som möjligt. Som tidigare redovisats i kapitel 4 bör tillämpningen av förslagen noga följas även ur ett 8.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1961:381) om allmän försäkring 3 kap. 7 § I första stycket har gjorts en justering för att det klarare skall framgå att meningen "Vid denna bedömning skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden" syftar på sjukdomsbegreppet (se prop. 1994/95:147 s. 19). Föreskriften syftar visserligen indirekt också på nedsättningen av arbetsförmågan, eftersom det skall vara sjukdom och ingenting annat som orsakar nedsättningen. Detta framgår emellertid av lagtexten även utan något tillägg, och när det gäller bedömningen av hur sjukdomen i det enskilda fallet påverkar den försäkrades arbetsförmåga är det inte alltid riktigt att denna bedömning skall göras med bortseende från de uppräknade faktorerna. Den frågan behandlas i tredje och därpå följande stycken. Fjärde stycket har anpassats till de förändringar i arbetsförmågebegreppet och steg-för-steg-prövningen av arbetsförmågan som regeringen föreslår. Dessa har närmare beskrivits i avsnitt 4-6. Det nya femte stycket innehåller de följande stegen i prövningen. Grundläggande i fråga om arbetsförmågebegreppet är att var och en som bedöms kunna klara att försörja sig själv genom något sådant förvärvsarbete som normalt förekommer på arbetsmarknaden skall anses ha full ar- betsförmåga. Rätt till ersättning från försäkringen föreligger då inte. Det skall här observeras att bedömningen avser förmågan att utföra arbete; om något sådant arbete som den försäkrade bedöms kunna klara inte finns ledigt, och den försäkrade av denna orsak inte kan försörja sig själv genom arbete, saknar detta betydelse för rätten till ersättning från den allmänna försäkringen. Andra arbeten än sådana som är normalt förekommande på arbetsmarknaden skall däremot bara beaktas om de finns faktiskt tillgängliga för den försäkrade. Med uttrycket "försörja sig själv genom förvärvsarbete" avses i detta sammanhang att arbeta heltid och få en lön som överensstämmer med gällande kollektivavtal eller som i övrigt är gängse i det förvärvsarbete som prövningen avser. Steg-för-steg-pröv- ningen såvitt gäller dem som på grund av sjukdomen inte kan återgå till sitt vanliga arbete och som inte heller kan övergå till annat arbete hos samma ar- betsgivare beskrivs i fjärde och femte styckena. Beskrivningen ger uttryck för att förmågan att utföra arbete alltid skall prövas innan rehabiliteringsåtgärder övervägs; om den försäkrade bedöms ha förmåga att utföra arbete utan föregående rehabiliteringsåtgärder skall ersättning inte utges och inte heller rehabili- teringsåtgärder vidtas. Det är först sedan det klarlagts att den försäkrade saknar förmåga att utföra förvärvsarbete som rehabiliteringsåtgärder skall prövas. I fjärde stycket har den gällande föreskriften om beaktande i rehabiliterings- och arbetsbytessituationer av vad som rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare erfa- renhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter tagits bort. Motsvarande bestämmelse, i en något ändrad lydelse, återfinns nu i det nya sjätte stycket. Den ändrade lydelsen markerar det minskade utrymme som enligt regeringens förslag skall finnas för att beakta dessa faktorer vid sidan av rent medicinska förhållanden. Den ändrade ordningsföljden mellan de uppräknade faktorerna avser att återspegla att åldern bör väga tyngst vid den sammanvägning som i förekommande fall skall ske. Det som åsyftas med ålderskriteriet är hur den försäkrade har kvar till den allmänna pensionsåldern. Den försäkrade bör ha kvar till ålderspension för att en bedömning med beaktande av de uppräknade faktorerna skall kunna leda till ett annat resultat än en bedömning efter rent medicinska förhållanden. Ju den försäkrade har kvar till ålderspension desto mindre är utrymmet för att beakta annat än medicinska förhållanden. Frågan har behandlats närmare i avsnitt 4. I det nya sjätte stycket finns också den kompletterande regeln att ar- betsförmåga "utöver" heltid inte skall beaktas vid bedömningen av ar- 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 7 kap. 3 § Första stycket har ändrats på i princip samma sätt som 3 kap. 7 § fjärde och femte styckena, och det nya andra stycket motsvarar det nya sjätte stycket i den paragrafen. I fråga om kommentar till paragrafen hänvisas därför till kommentaren till 3 kap. 7 §. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna punkt 2 Punkten delas upp på den ändring som beslutades genom SFS 1995:508 - borttagandet av 7 kap. 3 § första stycket tredje meningen - och den nu föreslagna ändringen i samma stycke. I fråga om den tidigare ändringen skall de ursprungliga övergångsbestämmelserna gälla oförändrade. Den nu föreslagna ändringen skall inte gälla förtidspension eller sjukbidrag som beviljats före ikraftträdandet . Den skall inte heller gälla förtidspension eller sjukbidrag som beviljas senare men efter en ansökan som gjorts före . Om det är en partiell förmån som beviljas är det denna som omfattas av övergångsregeln. En senare utökning skall då prövas enligt de nya reglerna. En senare prövning av fortsatt sjukbidrag sjukbidragsperiod löpt ut eller en senare övergång från sjukbidrag till förtidspension prövas också enligt de nya reglerna. punkt 3 Punkten har endast ändrats så att den även fortsättningsvis skall gälla bara den ursprungliga ändringen, enligt SFS 1995:508. Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom - Ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid (SOU 1995:149) Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: , Arbetsdomstolen, Justitiekanslern, i , Länsrätten i län, Statens löne- och pensionsverk, , , , , , , , , , , , , , , , , i , , akademikers centralorganisation, , , , Föreningen Svensk Företagshälsovård, , Arbetslöshetskassornas , Handikappförbundens Samarbetsorgan, Neurologiskt , , , Mental hälsa, Ung- domsstyrelsen, och . Utöver ovannämnda svar från remissinstanser har ett antal spontanremisser inkommit. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1996/97:28 Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension.