prop · GK0324 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:24 -------------------------------------------------------------------------------- ------- Skr. Invandrings- och flyktingpolitiken 1996/97:24 -------------------------------------------------------------------------------- ------- Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och Redovisningen avser i huvudsak sista I vissa avseenden redovisas också utvecklingen . Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i det internationella samarbetet. Förkortningar................................................................. ................ 4 Inledning..................................................................... ............... 5 I och världen............................................................ 6 1.Migration i ett globalt perspektiv............................... 6 2.Vem är flykting?......................................................... 7 3.Flyktingsituationen i världen...................................... 9 - Inledning............................................................. 9 - och ............................................10 - ................................................10 - .................................................................12 - ...................................................... 14 - ................................................................14 II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 15 1.Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd...............15 - Flyktingpolitiska kommitténs betänkande........... 17 2.Redovisning av praxis..............................................19 3. Visering....................................................................20 4.Anknytningsutredningen..........................................21 5.Barnen i utlänningsrätten........................................22 - ............................................23 - Flyktingpolitiska kommitténs förslag..............24 - Särskild utredning om och svensk rätt...................................................................25 6.Verkställighet av avlägsnandebeslut......................27 - ..............................28 III Invandringen till , inklusive asylsökande 29 1. Inledning..............................................................29 2.In- och utvandring av utländska medborgare...... 29 3.Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa 31 4.Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar.........................................36 - Anhöriga till kvotflyktingar........................38 5.Arbetskraftsinvandring......................................39 6.Övrig invandring...............................................40 7.Återvandring.....................................................40 IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 42 1.Mottagandet av asylsökande asylansökan prövas..........................................42 2.Det kommunala flyktingmottagandet.............. 46 - Omfattning...............................................46 - Kommunernas introduktionsprogram...... 48 - Statlig ersättning/kostnader...................... 50 - Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen............................51 - Lån till hemutrustning för flyktingar......... 54 V Samråd med frivilligorganisationer m.fl 55 VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll 55 1.Inledning........................................................55 2.UNHCR och övriga FN-organs arbete i flykting- frågor............................................................57 3.UNRWA.......................................................58 4.IOM..............................................................59 5.OECD...........................................................60 6.OSSE............................................................60 7.Europarådet och Öst/Väst-migration........... 61 - CAHAR...............................................61 8.Europaintegrationen....................................61 - EU-medlemskapet och ..... 61 - Avskaffandet av EU:s inre gränser - unionsfördraget.............................. 62 - Utvecklingen ................ 63 - regeringskonferens............... 65 - ........................... 66 9.Samarbete mellan staterna runt 67 10. Det nordiska samarbetet........................... 68 11. De informella konsultationerna................ 69 12. De internationella frivilligorganisationerna 69 Förkortningar CAHAR Ad hoc on the Legal Aspects of Territoral Asylum, Refugees and Stateless Persons/ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor /för migrationsfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga organisationer i ) /Europeiska frihandels- sammanslutningen EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen /of /Internationella rådet för frivilliga organisationer IOM / Internationella migrationsorganisationen regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor Unity/Organisationen för afrikansk enhet for Econonic Co-operation and Development/ och utveckling PARinAc Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer SIDA Styrelsen för internationell utveckling UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie and for Refugees in the Near East/för Programme/Internationella livsmedelsprogrammet Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och flyktingpolitiken Innehållet avser huvudsakligen sista och . En del uppgifter omfattar dock även . redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för . Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . lade fram sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Kommittén föreslår bl. utökad internationell samverkan för att aktivt undanröja orsaker bakom flykt och Betänkandet har remissbehandlats, lagrådsremiss har beslutats av regeringen och en proposition läggs fram för En parlamentarisk kommitté som behandlat frågan om och svensk rätt har i delrapport som redovisades granskat barns ställning i utlänningsrätten. Syftet är att behandla barnkommitténs synpunkter i den migrationspolitiska propositionen. Den svenska invandringen är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. fullvärdig medlem i EU. Det innebär att medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även Invandringen till har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i . Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska - agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, - ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför , - internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, - överföring till , ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse, - mottagande av flyktingar i i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års - ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, - stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna för att bosätta hemlandet eller annat land. Migration i ett globalt perspektiv Migration har alltid förekommit och kommer alltid att finnas. vad vi menar med en migrant förändras över tiden. När vi avser internationell migration skall en internationell gräns passeras. Vistelsetiden skall omfatta en och tillfälliga besökare exkluderas. Människor flyttar av många olika skäl vilka kan spänna över en skala från högsta grad av önskan att flytta till påtvingad flykt. En del flyttningar kan hänföras till en ekonomisk och social elit som rör sig tämligen fritt över Andra flyttningar sker mot bakgrund av obalanser i efterfrågan och tillgång av arbetskraft. En allt ökande andel flyttningar sker som en följd av att människor mer eller mindre tvingas att lämna sina hem. Krig, väpnade interna konflikter, politisk förföljelse, miljöförstöring, fattigdom, ekonomisk stagnation och, kanske framförallt, individens bristande framtidstro och en önskan att göra något åt detta är de drivande krafterna bakom denna typ av I de flesta fall är orsakerna bakom beslutet att migrera sammansatta och det kan vara svårt att bara urskilja en orsak. Alla tecken tyder på att migrationen kommer att fortsätta att öka. Världshandeln och det ömsesidiga beroendet mellan stater ökar. Befolkningstillväxten medför att levnadsbetingelserna förändras på sådant sätt att man måste söka sin utkomst någan annanstans vilket leder till att antalet Krig och konflikter mellan har stater har minskat under de medan istället väpnade konflikter och strider inom nationer har Många av dessa inre konflikter har haft etniska undertoner och civilbefolkningen har drabbats svårt vilket medför stora skaror flyktingar. annan faktor som kan medverka till att migrationen ökar är kommunikationernas Världen har blivit alltmer känd för många och möjligheterna att förflytta sig har förbättrats över hela världen. I de historiskt nya nationalstaterna försöker staterna ha kontroll över vilka personer som har rätt att bo och vistas där och som har rättigheter och skyldigheter i staten. Staterna för en migrationspolitik vilken syftar till att En kategori migranter vars rättigheter omfattas av internationella konventioner och den form dessa får i nationell lagstiftning är de som flyr sina hemländer för att söka skydd i någon annan stat - flyktingarna. Vem är flykting? finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på. Flyktingkonventionen kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen utan dess tidsbegränsning till den 1_eller dess geografiska Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flyktingproblemen i omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna Såvitt gäller har - med stöd av första asylländer i - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal resolutioner från - kommit att utvidgas utöver det I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla konklusioner som antagits av för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR. Inledning Vid ingången av räknade FN:s flyktingkommissarie, , med att 27,4 miljoner människor på ett eller annat sätt var beroende av organisationens hjälp Av dem var 15,5 miljoner flyktingar som hade flytt sina hemländer på grund av förföljelse eller krig. 4 miljoner personer som återvänt till sina hemländer var fortfarande beroende av organisationen för sitt skydd och En vanlig form av flyktingar är s.k. internflyktingar och 5,4 miljoner var flyktingar i sina egna hemländer. Hela 3,5 miljoner var en grupp personer som behövde stöd och skydd utan att för den skull vara flyktingar eller Ett typexempel i den sista kategorin var befolkningen i De globalt sett stora flyktingkatastoferna äger rum i den fattiga delen av är den kontinent som har flest flyktingar med nära 6,5 miljoner (exkl. ). Ofta flyr man undan ett krig i ett fattigt land för att leva som flykting i ett annat fattigt land. När orsakerna som föranledde flykten inte längre är lika akuta försöker man att återvända hem igen. Det är framförallt två konflikthärdar som har lett till ett stort antal flyktingar: och . Nära 3 miljoner har flytt från och drygt 2 miljoner från . hyser 1,7 miljoner flyktingar, 1,6 miljoner och 1 miljon. Krig i fattiga länder har orsakat att redan svaga ekonomier har försvagats ytterligare och andra svaga ekonomier har utsatts för ytterligare påfrestningar genom att de har fått ta emot många flyktingar. Att det framförallt är i och som flyktingar är ett stort problem framgår med skrämmande tydlighet av FN:s statistik för över de länder som har alstrat flest flyktingar respektive tagit emot flest flyktingar. länder som har alstrat flest flyktingar är 2,7, 2,1, 0,8, 0,5 samt 0,4 miljoner. Motsvarande lista över de fem länder som har tagit emot flest är 1,7, 1,6, 1, 0,6 samt Efter en europeisk måttstock är flyktingkatastrofen i Bosnien och av gigantiskt omfång. Inte sedan slutet av har ensamt alstrat så många flyktingar. Även om de allra flesta flyktingarna och hjälpbehövande finns kvar i Bosnien och eller i närområdet har även övriga drabbats av katastrofen. UNHCR räknar med att nära 700 000 personer från området nu finns som flyktingar utanför f.d. . delar av f.d. finns nära 650 000 bosniska flyktingar. Inom Bosnien och gränser finns 1 miljon personer som är fördrivna från sina hem och ytterligare 1,4 miljoner som är helt eller delvis beronde av stöd utifrån. har ca 330 000 flyktingar återvänt till . 1990 till 1993 har således över 3 miljoner flyktingar återvänt till . beräknas dock ca 2,6 miljoner afghanska flyktingar finnas i På grund av kriget i har tagit emot ca 19 000 flyktingar från . Antalet flyktingar i har fortsatt att minska bl.a. på grund av den frivilliga återvandringen av afganska flyktingar till . återvände ca 103 000 afghaner från . Antalet registrerade flyktingar i har därmed reducerats till ca 1 miljon. fanns ca 13 000 indo-kinesiska flyktingar i , vilket är en minskning från föregående år med ca 24 000 personer. skall ses mot bakgrund av The Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees (CPA:s) arbete i området. Genom CPA har ca 70 000 personer återvänt till . fanns ca 1 700 vietnamesiska flyktingar. 1994 blev ca 1 500 vietnamesiska flyktingar repatrierade till tredje land och ca 5 600 personer friviliigt repatrierats till Vietnamn. 1989 ca 760 000 personer repatrierats till tredje land och ca 70 000 personer frivilligt återvänt till Vietnamn. fanns i ca 116 000 flyktingar från (). grund av bilaterala övernskommelser mellan regeringen i och den bangladeshiska regeringen samt UNHCR:s stöd har under den första hälften av år 1995 ca 81 000 personer återvänt till . Efter en överenskommelse mellan och påbörjades ett program för återvandring av tamilska flyktingar från i och återvände ca 18 200 Ca 54 000 tamiler finns nu kvar i . De största flyktinggrupperna i regionen är som tidigare afghaner, irakier (kurder) och palestinier. kvarstår som det största mottagarlandet med ca 2 miljoner flyktingar som framför allt kommer från . irakiska kurder har så gott som stått stilla, trots insatser från Det instabila säkerhetsläget i norra består, eftersom sammandrabbningarna mellan de två kurdiska partierna KDP och PUK fortsätter. Dessutom har den turkiska militären genomfört upprepade attacker i norra som ett led i sin ambition att slå sönder . påverkat UNHCRs insatser i regionen och på grund av oroligheterna har man tvingats att förflytta omkring 15 000 flyktingar till Dohukregionen. UNHCR har fortsatt att bistå och i deras förhandlingar om att möjliggöra ett frivilligt återvändande av de flyktingar som uppehåller sig i Länderna har undertecknat en ömsesidig överens-kommelse att vardera ta emot 7 000 frivilligt återvändande flyktingar. En stor grupp arabiska flyktingar (13 423) befinner sig fortfarande i Rafha- UNHCR har fortsatt sitt arbete med att söka en permanent lösning för denna grupp och ett mindre antal har kunnat lämna lägret och fått uppehållstillstånd genom s.k. resettlement i första hand i , , Vissa har även frivilligt lämnat lägret för att frivilligt UNRWA bistår drygt 3 miljoner palestinska flyktingar i . Genom interimsavtalet om palestinskt självstyre har läget väsentligen förändrats Fredsprocessen har dock stött på motgångar och det är osäkert när bilaterala förhandlingar mellan och det palestinska självstyret om flyktingfrågan kan komma till stånd. I den multilaterala delen av fredsprocessen har en arbetsgrupp bildats för denna fråga. att varken eller med tillsammans drygt en halvmiljon UNRWA- registrerade flyktingar deltar i den multilaterala processen. I domineras flyktingproblemen fortfarande av konflikterna i hoppades man att de som flytt undan folkmorden i skulle kunna återvända. Utvecklingen i har dock inte gått i den riktningen att det varit möjligt för alla att lämna flyktinglägren i , , och . Säkerhetsläget i är fortfarande instabilt, antalet arresteringar av personer som påstås ha deltagit i folkmorden 1994 är fortfarande högt och landet saknar ett säkert rättssystem. insatser har gjorts för att åstadkomma frivillig repatriering till ; som exempel härpå kan nämnas att en trepartskommission med representanter för UNHCR, och har bildats i detta syfte. omkring 82 700 flyktingar återvänt från och 7000 från . Vad gäller läget i har UNHCR, på grund av det rådande säkerhetsläget i de områden varifrån majoriteten av flyktingarna kommer, inte kunnat påbörja repatrieringsplanerna på samma sätt som i . 000 burundier i flyktingläger i och . När det gäller situationen i och på kan nämnas att försöken att uppnå stabilitet i har fortsatt. nu återigen stabiliserats något i de nordvästra delarna (Somaliland) och UNHCR och andra internationella organisationer har kunnat återvända till huvudstaden Förhoppningen är att det pågående uppgörelserna mellan olika klaner skall kunna resultera i ytterligare möjligheter till repatriering från , har ca 30 000 personer återvänt från I fortsätter det segslitna inbördeskriget mellan nord och syd och läget Detta har lett till ökade flyktingströmmar ur fanns t.ex. omkring 322 000 sudanesiska flyktingar i Vad gäller situationen i har en fredsöverenskommelse undertecknats Uppgörelsen följdes av eld-upphör och efter det att en ny regering tillträtt ökade förhoppningarna om att de 750 000 flyktingarna skulle kunna återvända till landet. De människor som flytt befinner sig i grannländerna , , , och . Fredsuppgörelsen har dock ännu inte kunnat genomföras fullt ut. fredsbevarande styrkorna har t.ex. inte utplacerats i den takt som var planerat, och detta har lett till att UNHCR har inte har kunnat verka i de områden som är aktuella för återflyttning. Dessa omständigheter har alltså lett till att Stridigheterna i har lett till att många sökt sin tillflykt till I fanns vid slutet av 1995 120 000 utfärdades allmän amnesti i vilket lett till att 190 000 flyktingar återvänt, i huvudsak från . I och finns nu omkring 95 000 togolesiska flyktingar kvar. De repatrieringsprojekt som leds av UNHCR förväntas leda till att ytterligare flyktingar återvänder hem. I råder relativ stabilitet i de norra delarna vilket lett till att ca 40 000 flyktingar återvänt från , , De flesta har återvänt spontant men några har repatrierats i UNHCR:s I är läget relativt lugnt sedan det råder fred i UNHCR räknar med att omkring 311 000 angolaner skall kunna repatrieras Läget i Mo*ambique är fortsatt stabilt och så gott som samtliga flyktingar har återvänt. UNHCR har därmed genomfört en av sina största repatrieringsprocesser . I beräknas ca 340 000 tredjelands medborgare vistas som icke erkända fanns därutöver ca 48 000 flyktingar i , varav de flesta från . Den frivilliga återvandringen av guatemalanska flyktingar till uppgick till ca 6 000. Trots undertecknandet av det s.k. och den pågående fredsprocessen i en domineras den flyktingpolitiska situationen i fortfarande av Ännu är rörelsefriheten inom Bosnien och har relativt få internflyktingar och personer som flytt till andra länder kunnat återvända till sina hem. Bland de länder utanför f.d. som har fått ta emot ett stort antal asylökande till följd av konflikten har , , , och tillsammans tagit emot av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande av asylsökande. Dessa diskussioner leds av UNHCR. Ingen av de baltiska staterna har ännu undertecknat 1951 års har dock som första baltiska stat antagit en asyllagstiftning och avser att ansluta sig till För att bland de nordiska länderna söka åstadkomma en bättre koordinering av det nordiska samarbetet och biståndet på det migrationspolitiska området till de baltiska staterna har huvudansvaret för koordineringen till , till och till . är fortfarande upptagningsområde för ett stort antal asylsökande från