prop · GK03155 · 1997-01-01 00:00:00 — Försäkringskassorna och RFV bör själva få bestämma vilka socialförsäkringsregister som behövs Vid tillkomsten av SofrL konstaterades att de bestämmelser om social- försäkringsförmåner och andra förmåner som RFV och försäkringskassorna handlägger är omfattande och i många fall komplicerade. Det framhölls att stora delar av rättsområdet ofta förändras och att en fullständig reglering i lag av registeranvändningen skulle bli allför detaljerad och också bli föremål för ständiga förändringar. En socialförsäkringsregisterlag borde därför utformas så att den lämnade kvar vissa delar av ämnet åt regeringen att reglera, bl.a. frågan om det närmare innehållet i ett register och om det skall föras lokalt eller centralt. SjfrL är däremot betydligt mer detaljerad och reglerar i stort sett uttömmande olika registerfrågor. Den lagen skiljer sig också från SofrL på så sätt att det inte krävs någon kompletterande förordning om inrättande av ett register. Under arbetet med den utfyllande reglering som SofrL förutsätter har det visat sig att en sådan författningsreglering kommer att bli mycket omfattande. En ordning med en mängd registerförordningar för handläggningen av olika slag av förmåner och ersättningar är inte ändamålsenlig från effektivitetssynpunkt. Detta innebär till en början att RFV och de allmänna försäkringskassorna själva inom lagbestämmelsernas ram bör få avgöra vilka register som behövs för verksamheten. De socialförsäkringsförmåner och andra förmåner och ersättningar som sköts av RFV och försäkringskassorna är i detalj reglerade i olika författningar. Som kommer att framgå i det följande, avsnitt 9.4, föreslås vidare registerändamålen bli uttömmande reglerade i registerlagen. Vid sådant förhållande och i betraktande av de övriga skyddsregler som föreslås ingå i lagen kan det inte anses möta något hinder från integritetsskyddssynpunkt att låta socialförsäkringsadministrationen själv bestämma om uppbyggnaden av de särskilda registren. I detta sammanhang kan också erinras om skyldigheten enligt datalagen för en registeransvarig att föra en förteckning över de personregister som han är ansvarig för samt den tillsyn som utövas av Datainspektionen. Det bör alltså följa direkt av lagen att RFV och försäkringskassorna skall få föra socialförsäkringsregister. Styrande för vilka register som får finnas skall vara de registerändamål som finns i lagen. Till skydd för den enskildes personliga integritet bör, förutom bestämmelserna om ändamålen, begränsningar gälla i fråga om vad ett register får innehålla. I samma syfte bör bestämmelser om sambearbetning, direkt åtkomst till registrerade uppgifter, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp och gallring tas in Regleringen av vilka integritetskänsliga uppgifter som skall få registreras bör ske i lagen RFV framhåller att en nackdel med förslaget är att i stort sett alla före- skrifter skall finnas i lag. Det anges bl.a. i lagen vilka känsliga uppgifter som får registreras. RFV anför att uppräkningen i lagen av vilka känsliga uppgifter som får registreras ofta kommer att behöva ses över. Verksamheten kommer att ställa krav på nya uppgifter som måste få registreras. Ändringar och reformer av lagstiftningar kommer också att ställa krav på justeringar och kompletteringar. I samband härmed kan det vara svårt att förutse behovet av förändringar. RFV anser att en annan modell kan vara att regeringen i förordning anger vilka känsliga uppgifter som får registreras. Regeringen är medveten om de praktiska problem det medför att ha uppräkningen av de känsliga uppgifterna i lagen. Denna ordning innebär att förändring måste beslutas av i stället för av regeringen. Detta gör att proceduren för att få till stånd en ändring kommer att ta än om regeringen hade ett bemyndigande att i förordning meddela erforderliga föreskrifter. Av integritetsskyddsskäl vill dock regeringen inte nu frångå den i promemorian föreslagna modellen. Med anledning av önskan om ett klargörande i frågan om de blivande socialförsäkringsregistren utgör s.k. statsmaktsregister kan sägas att den föreslagna lagen innebär att register som förs i enlighet med lagen skall anses inrättade av i den mening som avses i 2 a § datalagen (1973:289). ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: En flexibel och effektiv | |struktur för ADB-behandling inom | |socialförsäkringsadministrationen förutsätter att upp-| |byggnaden av ADB-systemen sker med utgångspunkt i det| |logiska samband som finns mellan de uppgifter som | |skall få registreras. Den fysiska lagringen av | |uppgifter bör således inte vara styrande för | |registerstrukturen. | | Genom särskilda åtkomstbegränsningar, såväl rättsliga som| |tekniska, kan skyddet för den enskildes personliga | |integritet upprätthållas även i en sådan struktur. | |Begränsningarna gör det möjligt att låta uppgifter i ett| |register vara tillgängliga endast för en försäkringskassa| |eller lokalt organ inom en sådan, även om den fysiska| |lagringen av uppgifterna sker på annat håll. Departementspromemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: RFV ser det som positivt med en uppbyggnad av registerstrukturen som inte låser fast en viss typ av organisation av ad- ministrationen av verksamheten. anför att genom förslaget möjliggörs en anpassning av organisationen till de verkliga behoven. Skälen för regeringens bedömning: SjfrL utgår i princip från att den maskinella utrustningen för lagringen av uppgifterna i sjukförsäkringsregistren skall finnas hos lokalkontoren. Lagen har dock utformats så att små kontor skall kunna ha en möjlighet att placera sin databas hos ett större kontor. Regeringen och har sedermera förordat att denna möjlighet används i större utsträckning, eftersom en sådan lösning kan beräknas medföra betydande kostnadsminskningar. I detta sammanhang uttalades att det viktiga är att åtkomsten till uppgifterna är begränsad, vilket är möjligt genom den tekniska utvecklingen, och att skyddet för den enskildes integritet och datasäkerheten kan tillgodoses tillfredsställande även med en sådan teknisk utformning (prop. 1995/96:128, bet. 1995/96:SfU6, rskr. 1995/96:186). Förarbetena till SofrL utgår från att den tekniska utrustningen för ett lokalt register inte behöver vara lokalt förlagd (prop. 1994/95:8, bet. 1994/95:SfU3, rskr. 1994/95:60). Ett flexibelt och rationellt ADB-stöd inom socialförsäkringsadministrationen förutsätter, som RFV gett uttryck för i sin modell till ny registerstruktur, att man inte utgår från de fysiska strukturerna för lagring av uppgifter. Utgångspunkten bör i stället vara det logiska sambandet mellan olika uppgifter som skall registreras. Genom att själva de registrerade uppgifterna i stället för det fysiska lagringsstället bildar grundvalen för registerhanteringen låser man inte fast handläggningen vare sig geografiskt eller organisatoriskt. Systemen kan därmed fungera vid förändringar inom försäkringskasseorganisationen. Vidare är det som RFV påpekat möjligt att styra handläggningen av vissa slag av ärenden till vissa försäkringskassor. En ny registerlag bör således utformas så att den inte hindrar uppbyggnad av registerstrukturen enligt den modell som RFV presenterat. Genom bestämmelser om åtkomstbegränsningar och genom tekniska begränsningar kan i en sådan registerstruktur skyddet för de enskildas personliga integritet upprätthållas på en minst lika hög nivå som enligt nuvarande lagstiftning. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Registerändamålen skall anges | |uttömmande i socialförsäkringsregisterlagen i | |huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller enligt| |de nuvarande registerlagarna. | | Som registerändamål skall således gälla att | |socialförsäkringsregister får användas för handläggning av| |sådana ärenden som omfattas av lagen samt för | |förberedande åtgärder för sådan handläggning. | | Socialförsäkringsregister skall även få användas för| |uppföljning, utvärdering, tillsyn och framställning av| |statistik. | | Socialförsäkringsregister skall också få användas av| |Statens löne- och pensionsverk (SPV) och det organ för| |administration av personalpensioner som är gemensamt | |för kommunerna och landstingen, för handläggning av | |ärenden om utbetalning av socialförsäkringsförmåner och| |samordning av avtalspensionsförmåner. Socialförsäk- | |ringsregister skall vidare få användas hos SPV för | |handläggning av ärenden om statens | | | |tjänstegrupplivförsäkring. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men omfattar inte användningen hos SPV för ärenden om statens tjänstegrupplivförsäkring. Remissinstanserna: RFV och instämmer i de bedömningar som görs i promemorian om de registerändamål som bör gälla för lagstiftningen. Arbetarskyddsstyrelsen föreslår att registerändamålen utvidgas så att de omfattar också behov av uppgifter om sjukfrånvaro och rehabiliteringsfall sammanställt på arbetsställenivå samt uppgifter om sjukfrånvaro och eventuellt godkännande för fall av anmälda arbetsskador. Statens löne- och pensionsverk hemställer att registerändamålet utvidgas så att verket även i fortsättningen kan ha direkt åtkomst till den sjukbild med uppgifter om avslutade och pågående ersättningsärenden (den s.k. 036-bilden) som verket behöver för sin handläggning av statens tjänstegrupplivförsäkring, TGL-S. Skälen för regeringens förslag: Vid tillkomsten av de nuvarande regis- terlagarna har av integritetsskäl inte accepterats att försäkringsregistren byggs upp i syfte att också utgöra informationskälla för intressen utanför socialförsäkringsområdet. Registerändamålen har därför begränsats till att avse behoven hos försäkringskassorna och RFV och främst ärendehandläggningen där. Undantag från denna princip har gjorts såvitt avser den utbetalning av socialförsäkringsförmåner och samordning av avtalspensionsförmåner som sköts av Statens löne- och pensionsverk (SPV) och av det organ som tidigare hette Kommunernas Pensionsanstalt. De integritetsskyddsavvägningar som ligger bakom utformningen av de nuvarande registerändamålen äger fortfarande giltighet. Registerändamålen bör alltså även i fortsättningen huvudsakligen begränsas till RFV:s och försäkringskassornas verksamhet. I likhet med vad som gäller bör ändamålen uttömmande anges i lagen. I första hand skall således socialförsäkringsregister få användas för att tillgodose behovet av ärendehandläggningsstöd hos försäkringskassorna och RFV. Vidare bör som socialförsäkringsregister få användas av RFV och försäkringskassorna för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av statistik över verksamheten. Socialförsäkringsregister bör också som få användas av SPV och det organ för administration av personalpensioner som är gemensamt för kommunerna och landstingen för pensionsutbetalning och samordning av avtalspensionsförmåner. Denna användning har ett nära samband med försäkringskassornas och RFV:s verksamhet. SPV har begärt att registerändamålen utvidgas så att SPV kan fortsätta att ha direkt åtkomst till de uppgifter om pågående och avslutade ersättningsärenden som presenteras på en särskild databild (den s.k. 036-bilden). SPV behöver dessa uppgifter för handläggningen av statens tjänstegrupplivförsäkring, TGL-S. har SPV direkt åtkomst till bilden på grund av beslut av Datainspektionen. SPV anför att uppgifter från denna bild är nödvändiga vid prövning av bl.a. om den avlidne uppfyllde arbetsförhetskravet för att omfattas av försäkringsskydd. Om SPV inte har direkt åtkomst till databilden i fråga innebär det att SPV i nästan varje grupplivärende måste inhämta de för handläggningen nödvändiga uppgifterna genom skriftliga förfrågningar hos . Det torde därvid handla om cirka 1 000 förfrågningar som i många fall måste kompletteras. Med hänsyn till att SPV har godtagits som registeranvändare för vissa ändamål i nu gällande lag anser regeringen att SPV även fortsättningsvis bör kunna ges tillgång till nödvändiga uppgifter i grupplivärenden genom direkt åtkomst, så som myndigheten har till följd av tillstånd av Datainspektionen. Registerändamålen i den nya lagen bör utformas med beaktande härav, liksom även bestämmelserna om direkt åtkomst, se avsnitt 9.8. Regeringen anser inte att någon ytterligare utvidgning bör göras i fråga om registeranvändning utanför socialförsäkringsadministrationen. När det gäller behov av uppgifter från försäkringskassorna eller RFV kan detta tillgodoses utan någon sådan utvidgning, även om uppgifterna skall lämnas från socialförsäkringsregister. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 9.9. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Socialförsäkringsregister skall få| |innehålla uppgifter om den som förekommer i ett ärende| |som omfattas av lagen. Socialförsäkringsregister skall| |också, då förberedande åtgärder för handläggning vidtas, få| |innehålla uppgifter om en person som kan förekomma i | |ett sådant ärende. Vidare skall som förutsättning för| |registrering gälla att uppgifter i fråga om personen | |har betydelse för handläggningen av ärendet. | | I socialförsäkringsregister skall få förekomma allmänna| |och särskilda ärendeuppgifter. Allmänna ärendeuppgifter är| |identifierings- och adressuppgifter samt uppgift om | |kön, civilstånd, medborgarskap och födelseort. Särskilda| |ärendeuppgifter är uppgifter om sådana ekonomiska och| |personliga förhållanden som har betydelse för | |handläggningen av ärenden. | | Särskilda ärendeuppgifter som utgör känsliga uppgifter| |skall i princip inte få registreras. Undantag skall | |dock medges härifrån i vissa särskilt angivna fall. | | Sjukdomsdiagnos skall normalt inte få registreras i| |de register som förs gemensamt av försäkringskassorna| |och RFV. I register som förs för handläggning av ärenden| |om tandvårdsersättning skall dock uppgift om behandling| |få anges, men endast i kodad form. | | Regeringen skall i förordning kunna begränsa inne- | |hållet i socialförsäkringsregister ytterligare. | | Regeringen skall ges bemyndigande att få föreskriva| |att uppgifter om sjukdomsdiagnos får registreras i | |socialförsäkringsregister om det behövs för angelägna| |uppföljningsändamål. Sådan registrering skall vara av| |begränsad omfattning och får endast avse vissa social-| |försäkringsregister. | | Försäkringskassorna och RFV skall få möjlighet att | |använda sig av s.k. elektroniska akter vid | |ärendehandläggningen. En sådan akt skall få innehålla| |handlingar som har kommit in eller framställts i ett | |ärende, även om handlingen innehåller sådana känsliga| |uppgifter som enligt huvudregeln inte får registreras.| |Särskilda skyddsregler skall därför gälla för de elek-| |troniska akterna. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringen har dock föreslagit vissa ändringar och kompletteringar av vilka känsliga uppgifter som skall få registreras. Vidare föreslås den utvidgningen jämfört med förslaget i departementspromemorian att regeringen ges ett bemyndigande att kunna föreskriva att uppgifter om sjukdomsdiagnos under vissa förutsättningar får registreras i socialförsäkringsregister, om det behövs för angelägna uppföljningsändamål. Remissinstanserna: RFV anför att socialförsäkringsadministrationen inom ramen för ändamålen bör få registrera alla uppgifter som är nödvändiga för verksamheten. Om förslaget i departementspromemorian följs anser RFV att det bör ske vissa ändringar och kompletteringar i uppräkningen av vilka känsliga uppgifter som skall få registreras. RFV anser b.a. att diagnosgrupp i kodad form och vårdgivare skall få registreras. RFV tillstyrker att försäkringskassorna skall kunna arbeta med s.k. elektroniska akter. anser liksom RFV att alla för verksamheten nödvändiga uppgifter skall få registrereras och att, om så inte blir fallet, uppräkningen av känsliga uppgifter behöver kom- pletteras med bl.a. diagnosgrupp och vårdgivare. Socialvetenskapliga forsk- ningsrådet föreslår att lagen skall utformas så att det blir möjligt att också ta med diagnosuppgifter i registren. Praktiska svårigheter kan dock göra det nödvändigt och lämpligt att begränsa denna registrering till urval av sjukförsäkringsfallen. anser att lagförslaget innebär begränsningar där relativt små risker för personlig integritet fått företräde framför viktiga intressen för forskning om arbetsvillkor och andra socialmedicinska förhållanden. Sålunda bör uppgifter om diagnoser och vårdgivare kunna inkluderas i registret. anser det som en central brist i förslaget att man utesluter möjligheterna att registrera sjukdomsdiagnos. Sådana uppgifter skulle inte minst i kombination med uppgifter om yrke (yrkeskod) vara av stort forskningsmässigt intresse. anser att om ett register upprättas bör uppgift om diagnos registreras liksom vissa basala uppgifter - bl.a. om intygsgivande vårdinstans. anser att det är tveksamt om ett tillräckligt integritetsskydd kan upprätthållas med den föreslagna modellen och anför att även om det kan vara väl beskrivet vilka uppgifter som får registreras kan det i vissa fall bli svårigheter att bedöma om en viss uppgift skall få registreras. tillstyrker förslaget om elektroniska akter. Kammarrätten i kan inte ställa sig bakom förslaget om elektroniska akter. Om förslaget ändå genomförs anser kammarrätten att bestämmelserna i lagförslaget i departementspromemorian om restriktioner av möjligheterna att registrera känsliga uppgifter även skall gälla för de elektroniska akterna. anser att möjligheten att bilda elektroniska akter får negativa konsekvenser för arkivvården, om inte möjlighet ges även till registrering av sådana uppgifter som avses i 15 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100). Vidare påpekar att det inte kommenteras i vilken utsträckning inkomna handlingar, tjänsteanteckningar, promemorior och andra handlingar som haft betydelse för ett ärendes avgörande även måste finnas i pappersbaserad form. i anser angående de elek- troniska akterna att det är viktigt att säkerställa att hanteringen inte för- sämrar den enskildes integritet. Vissa remissinstanser anser att behovet av en förstärkning av sekretesskyddet för uppgifter inom socialförsäkringsområdet bör övervägas. Detta förs fram av Kammarrätten i , RFV och . anser att frågan om ett eventuellt behov av förstärkt sekretesskydd inom socialförsäkringsområdet inte har berörts tillräckligt utförligt i promemorian. Skälen för regeringens förslag: En central fråga är vad ett socialförsäk- ringsregister bör få innehålla och hur den närmare regleringen av innehållet bör utformas. Som framgått i det föregående innehåller de nuvarande registerlagarna uppräkningar av vilka uppgifter som får registreras. Tekniken är dock inte densamma i de båda lagarna. I SjfrL regleras i princip uttömmande vilka uppgifter som får registreras. SofrL bygger däremot på tanken att regeringen i förordning närmare skall ange vad ett register får innehålla. I den nya lagen bör så klart som möjligt anges vilka uppgifter som får registreras. Det är dock totalt sett för alla ärendeslag fråga om en mycket stor mängd uppgifter, som till stor del redan är definierade genom innehållet i de materiella författningarna. En uppräkning är därför varken möjlig eller Bestämmelserna om vilka personer som får registreras bör utformas på motsvarande sätt som i SofrL När det gäller frågan om vilka personer som skall få antecknas i ett social- försäkringsregister, bör bestämmelserna i den nya lagen utformas på motsvarande sätt som gäller enligt SofrL. Ett register bör således få innehålla uppgifter om en person, om han eller hon förekommer i ett ärende som det ankommer på de allmänna försäkringskassorna eller RFV att handlägga eller, då förberedande åtgärder för handläggning vidtas, kan förekomma i ett sådant ärende. Som förut- sättning bör vidare gälla att uppgifter i fråga om personen har betydelse för handläggningen av ärendet. Genom en sådan bestämmelse täcks inte bara den personkrets som får antecknas enligt de nu gällande registerlagarna utan även tandläkare som begär tandvårdsersättning och de patienter som tandläkaren begär ersättning för behandling av. Allmänna och särskilda ärendeuppgifter bör få registreras Den typ av identifierings- och adressuppgifter som räknas upp i 7 § SofrL, och som kan kallas allmänna ärendeuppgifter, bör alltid få registreras. Till de allmänna ärendeuppgifterna bör också räknas kön, civilstånd, medborgarskap och födelseort. Särskilda ärendeuppgifter är uppgifter om relevanta ekonomiska och personliga förhållanden. Tekniken för att ange vilka sådana uppgifter som skall få registreras bör lämpligen ansluta till motsvarande regler i SofrL. Uppgifter om relevanta ekonomiska och personliga förhållanden skall således få registreras, men sådana uppgifter som är integritetskänsliga skall få registreras endast i den utsträckning som framgår direkt av lagen. Som har framhållits i det föregående innebär den detaljeringsgrad som utmärker de författningar som reglerar de olika förmånerna och ersättningarna inom socialförsäkringsområdet att det i de flesta fall står klart vilka uppgifter som är relevanta att ta in i ett register. Registrering av integritetskänsliga uppgifter är det enligt SjfrL inte tillåtet att registrera vissa känsliga uppgifter. Det är således inte tillåtet att registrera uppgifter om att den som registreringen avser misstänks eller har dömts för brott, avtjänar eller har avtjänat straff, undergår eller har undergått annan påföljd för brott eller är eller har varit föremål för annat tvångsingripande för vård eller omsorg (15 §). Det är inte heller tillåtet att registrera uppgifter om diagnos och sjukdomsorsak, omdömen eller andra värderande upplysningar i fråga om den registrerade. I SofrL är reglerna om registrering av känsliga uppgifter konstruerade på ett annat sätt än i SjfrL. I SofrL läggs som en grundläggande princip fast att inga integritetskänsliga uppgifter får registreras. Från detta medges dock undantag i viss omfattning. Det sker genom en uppräkning av uppgifter som får registreras även om de är känsliga. Registrering av diagnos (sjukdomsorsak) medges dock inte. Den modell som används i SofrL bör också användas i den nya lagen. Med integritetskänsliga uppgifter menas här, som tidigare angetts, sådana uppgifter som anges i 4 § och 6 § andra stycket datalagen (1973:289). Integritetskänsliga uppgifter är således bl.a. uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för vissa andra i lagen uppräknade tvångsingripanden, t.ex. enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Känsliga uppgifter är vidare bl.a. uppgift om någons sjukdom, hälsotillstånd eller uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom . Som känsliga personuppgifter räknas också uppgifter som utgör omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade. De känsliga uppgifter som föreslås få registreras överensstämmer i stort med vad som gäller enligt SofrL. Vissa ändringar och kompletteringar föreslås dock. I ärenden om återbetalningsskyldighet av förmåner eller bidrag som lämnats felaktigt eller med för högt belopp kan grunden för återbetalningen vara att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt orsakat att felaktiga uppgifter lämnats. Detta kan innefatta ett brottsligt förfarande. Vissa grundläggande uppgifter i ärenden om återbetalning bör därför tas med i uppräk- ningen av känsliga uppgifter som skall få registreras. Det finns också behov av att få registrera uppgift om att hos kronofogdemyndighet begärt exekutiva åtgärder för att få en skuld reglerad. Uppgifter om utmätningsbelopp och utmätningsfria belopp har för vissa försäkrade betydelse för utbetalning av ersättningar. Det finns behov av att kunna registrera även dessa uppgifter i ett socialförsäkringsregister.