prop · GK0352 · 1997-01-01 00:00:00 — SCB har angett att jämförbarheten försämras om man tillåter att en redovisning av avtalspensionerna får genomföras under olika tidsperioder för kommuner och landsting. Skälen för regeringens förslag De föreslagna bestämmelserna i kommunallagen om budgetbalans ges en tidsmässig koppling till bestämmelsen i redovisningslagen om redovisningen i förvaltningsberättelsen av hur regleringen av negativa resultat skall ske. Bestämmelserna i redovisningslagen om den framtida redovisningen av de kommunala avtalspensionerna föreslås träda i kraft . De är således inte tidsmässigt kopplade till balanskravet. Genom en övergångsbestämmelse bör dock kommunerna, landstingen och kommunalförbunden ges en möjlighet att göra denna tidsmässiga koppling genom att börja redovisa pensionerna enligt det nya systemet än den då lagen träder i kraft, dock senast då balanskravet formellt träder i kraft. Regeringen har bl.a. mot bakgrund av vad som framkommit vid remissbehandlingen av rapporten ekonomi i balans (Ds 1996:30) funnit att det för många kommuner och landsting skulle innebära stora svårigheter att utan neddragningar i verksamheten uppfylla balanskravet . Däremot har det inte framkommit något som motiverar att redovisningslagen i övriga delar inte träder i kraft . Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen gjort bedömningen att kom- muner och landsting behöver en rimlig tid för att anpassa sig till balanskravet. Balanskravet bör därför gälla fr.o.m. för kommunerna och kommunalförbunden och fr.o.m. för landstingen. som sköter landstingskommunal uppgift skall dock anpassa sig till systemet som landstingen, dvs. fr.o.m. (jfr. 1995/96:150 s. 172). -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Ett oberoende organ för kommunala redo- | | visningsfrågor bör tillskapas. Organet bör ha till uppgift att | | främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och | | landsting i enlighet med redovisningslagen. Dess form, | | uppgifter och sammansättning kommer att bli föremål för | | överläggningar mellan regeringen och och| | . Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslog att det i det fortsatta bered- ningsarbetet också skulle tas upp frågan om inrättandet av ett oberoende organ som skall överta den roll som förbundens Referensgrupp har på redovisningsområdet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra mot förslaget. stöder förslaget under förutsättning att kommunsektorn ges ett majoritetsinflytande. , som stöder förslaget, anger att majoriteten i organet bör representera kommunsektorn genom och . Andra remissinstanser såsom och Föreningen anger att förutom förbunden bör även och Föreningen ekonomer ha inflytande på organisation och bemanning. Några remissinstanser som avstyrker förslaget, däribland RSV, , och , anger att all normgivning borde ske hos ett enda organ. Några kommuner, däribland och , avstyrker förslaget och anger det inte finns behov av att ersätta den nuvarande referensgruppen med ett annat organ. Skälen för regeringens bedömning: Både i arbetsgruppens förslag och i promemorian föreslås att ett oberoende organ bildas för den kommunala redo- visningen och ges till huvuduppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med lagen om redovisning. Rege- ringen delar denna bedömning. I promemorian föreslås att organet skall - göra uttolkningar av begreppet god redovisningssed och i anslutning där- till göra uttalanden i form av anvisningar och rekommendationer, - sprida information om givna uttalanden, - vara remissinstans, - delta i nationellt standardiseringsarbete inom redovisningsområdet, - följa utvecklingsarbete inom redovisningsområdet i och internationellt och därvid efter behov och lämplighet medverka i eller stödja sådant arbete, - ta initiativ till utveckling av begreppet god redovisningssed i kommuner och landsting, och - ansvara för uppföljning av den egna verksamhetens genomslag i kommuners och landstings externa redovisning. I den remitterade promemorian redovisades alternativa verksamhetsformer för ett oberoende organ. De verksamhetsformer som bedömdes vara möjliga att använda angavs vara aktiebolag, ideell förening, myndighet eller stiftelse. I promemorian bedömdes dock ideell förening respektive myndighet ha störst förutsättningar att passa för den tilltänkta verksamheten. I promemorian föreslogs att organet, oavsett verksamhetsform, såsom expertorgan skall ledas av en professionell styrelse med lägst fem, högst sju ledamöter inklusive ordföranden. Vilken form och vilka uppgifter det nya organet bör ha liksom organets sam- mansättning och eventuell referensgrupp knuten till organet kommer att bli föremål för överläggningar mellan regeringen och och . De föreslagna bestämmelserna om bokföring och årsredovisning anknyter i mycket stor utsträckning till dagens praxis i kommuner, landsting och kommunalförbund. Det är dock ofrånkomligt att vissa initiala kostnader uppstår i samband med införandet av lagstadgade regler på redovisningsområdet. Utbildning måste ske, redovisningssystemen behöver utvecklas och vissa rutiner måste arbetas om. Det kan också få till följd att vissa arbetsmoment måste tidigareläggas vilket kan få en engångseffekt i kostnadshänseende. som tillfälliga kostnader kommer att uppstå i vissa fall, kommer samordningen att medföra flera positiva effekter, t.ex. att jämförelser mellan enskilda kommuner och landsting underlättas. Totalt sett bedömer regeringen att kostnadskonsekvenserna för kommuner, landsting och kommunalförbund blir marginella. De kostnader som uppstår för ett nytt oberoende organ är dels kostnader i samband med att organet bildas, dels kostnader för driften av organets verksamhet. Frågan om kostnadernas storlek och fördelning är en av de frågor som kommer att bli föremål för överläggningar mellan regeringen och och . 8.1 Lag om redovisning 1 § Kommuner och landsting är bokföringsskyldiga enligt 2 kap. denna lag. De är också skyldiga att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår enligt 3-8 kap. och att upprätta delårsrapporter enligt 9 kap. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.1 och 6.2. Av paragrafen framgår att lagen behandlar kommuners och landstings skyldighet att upprätthålla bokföring samt upprätta årsredovisning och delårsrapporter. Lagen reglerar den externa redovisningen och inte den interna redovisningen på nämndnivå. Hur redovisningen på nämndnivå skall hanteras förblir en kommunintern fråga. Med kommuner och landsting avses här detsamma som i kommunallagen. För- samlingar och skilda slag av kyrkliga samfälligheter omfattas således inte av lagen. Begreppen kommuner och landsting omfattar inte heller olika slag av kommunala samverkansorgan. Såsom framgår av 2 § är dock även kommunalförbund skyldiga att följa lagens regler. 2 § Bestämmelserna i denna lag om kommuner och landsting gäller även kom- munalförbund. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2 och i författningskommentaren till lagen om ändring i kommunalförbundslagen. Av paragrafen följer att också kommunalförbund är bokföringsskyldiga och skyldiga att upprätta årsredovisning och delårsrapporter enligt lagens be- stämmelser. Ett kommunalförbund är enligt kommunalförbundslagen (1985:894) en sammanslutning av kommuner eller landsting tillkommen för att ha hand om en eller flera kommunala angelägenheter. kan vara organiserat med fullmäktige, styrelse och andra nämnder (kommunalförbund med fullmäktige) eller vara organiserat enbart med en förbundsdirektion (kommunalförbund med förbunds- direktion). Båda dessa slag av kommunalförbund omfattas av reglerna i förevarande lag. 3 § Bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Om avvikelser görs från vad som följer av allmänna råd eller rekommendationer från normgivande organ på det kommunala området, skall upplysning om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.1.2. Lagen är inte avsedd att ge en uttömmande reglering av alla de redovisnings- principer och regler som bör ligga till grund för den kommunala bokföringen och årsredovisningen. Det förutsätts således att normbildningen även fortsättningsvis kommer att ske genom praxis och genom uttalanden av redovis- ningsexpertis. I förarbetena till bokföringslagen (1976:125) anförde departementschefen att den som enligt hans mening borde inrättas - den sedermera inrättade - skulle komma att utöva stort inflytande på hur frågor om god redovisningssed skall bedömas i olika situationer (se prop. 1975:104 s. 148 f.). torde begreppet god redovisningssed ha kommit att knytas allt närmare till de rekommendationer och andra uttalanden som har utfärdats av och andra normbildande organ på redovisnings- området, t.ex. . I förarbetena till årsredovisningslagen be- skrivs god redovisningssed som en allmän rättslig standard grundad framför allt på - utöver lag - förekommande praxis och rekommendationer (se prop. 1995/96:10 del 2 s. 11). Bokföringslagen syftar inte till att ge begreppet god redovisningssed någon annan innebörd än den som begreppet haft . Det krav som ställs i första stycket på att bokföring och redovisning skall ske i överensstämmelse med god redovisningssed innebär att kommuner, landsting och kommunalförbund har att iaktta - utöver lagens bestämmelser - förekommande allmänt accepterade normer för bokföring och redovisning. Såsom har berörts har regeringen gjort den bedömningen att det bör tillskapas ett normbildande organ med samma roll på det kommunala området som och har i fråga om företagens redovisning. De uttalanden som ett sådant organ gör bör kunna få ett mycket stort inflytande över vad som anses som god redovisningssed på det kommunala området. I avvaktan på mer heltäckande uttalanden från detta organ bör uttalanden från annan expertis på redovisningsområdet, t.ex. Svenska Kommunförbundets och Landstings- förbundets Referensgrupp för redovisningsfrågor, tillmätas stor betydelse. Det ligger ofta nära till hands att man vid bedömningen av vad som är god redovisningssed drar paralleller med de krav som ställs på företagens redovis- ning. Exempelvis kan god redovisningssed innebära att också kommuner och landsting normalt tillämpar de grundläggande redovisningsprinciperna fortlevnadsprincipen, principen om konsekvens och försiktighetsprincipen. Vidare skall intäkter och kostnader som är hänförliga till räkenskapsåret tas med oavsett tidpunkten för betalning (periodisering). Tillgångar får inte kvittas mot skulder eller avsättningar och intäkter får inte kvittas mot kostnader (kvittningsförbudet). Ingående balans skall stämma överens med utgående balans för det närmast föregående räkenskapsåret (kontinuitetsprincipen). Bland dessa redovisningsprinciper torde försiktighetsprincipen och fortlevnadsprincipen ha särskild betydelse på det kommunala området. Därutöver bör principen om öppenhet nämnas, eftersom den är en av grundförutsättningarna för det demokratiska systemet. Det ligger också nära till hands att i kravet på god redovisningssed tolka in en skyldighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen med tilläggsinformation om det behövs för att ge en korrekt och allsidig bild av kommunens eller verksamhet, resultat och ställning (jfr kravet på rättvisande bild i 2 kap. 3 § årsredovisningslagen). Det är aldrig god redovisningssed att frångå uttryckliga lagregler. För det fall en avvikelse görs från vad som följer av uttalanden från det normgivande organet skall upplysning lämnas i en not. Vidare skall skälen till avvikelsen även lämnas (se andra stycket). 4 § Ett räkenskapsår enligt denna lag omfattar ett kalenderår. Eftersom kommuners och landstings budget enligt 8 kap. 4 § kommunallagen skall omfatta ett kalenderår är det naturligt att också det räkenskapsår som kommunernas årsbokslut och årsredovisningar omfattar är ett kalenderår. Allmänna bestämmelser om bokföring 1 § Bokföringsskyldigheten innefattar att 1. kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser och i samband med detta se till att det finns verifikationer till alla bokföringsposter, 2. vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med ett årsbokslut, 3. upprätta en beskrivning över det redovisningssystem som tillämpas, 4. arkivera verifikationer, bokföringsböcker och annat räkenskapsmaterial. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.3. Paragrafen överensstämmer i princip med 2 § bokföringslagen samt 2 § Svenska Kommunförbundets och normalreglemente. Jämfört med normalreglementet har kraven på att upprätthålla en tillräcklig kontroll i redovisningslagen lagts in i 2 §. Motivet för detta är att i denna del åstad- komma en så stor samstämmighet med bokföringslagens regler som möjligt. Paragrafen är dock kompletterad, jämfört med bokföringslagen, genom punkten 3, dvs. bokföringsskyldigheten innefattar krav på att upprätta beskrivning över det redovisningssystem som tillämpas. Punkten 1 specificeras i 9 och 10 §§, punkten 2 i 12 §, punkten 3 i 8 § och punkten 4 i 11 §. I arkivlagen (1990:782) ges bestämmelser om myndigheters arkiv. Lagen gäller även för kommuner och landsting. I lagen anges bl.a. att fullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen. Vad som anges i arkivlagen och i de föreskrifter som fullmäktige meddelar om arkivvården gäller även för hanteringen av bokföringsmaterial. 2 §Bokföringen skall vara ordnad så att 1. det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, 2. en tillräcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas, 3. en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.3.1. Paragrafen har ingen direkt motsvarighet i bokföringslagen men sammanfaller med 3 § normalreglementet, dock med tillägg enligt punkten 2. Punkt 1 skall ses mot bakgrund av budgetens centrala roll för styrning och resursfördelning i kommuner och landsting. Redovisningen utgör ett viktigt instrument för analys, utvärdering och ansvarsutkrävande. Redovisningen bör därför samordnas med budgeten på ett sådant sätt att budgeten kan stämmas av mot verkligt utfall. Punkt 2 innebär att styrelsens och övriga nämnders kontroll skall vara ända- målsenlig för styrning och uppföljning av kommunens och ekonomi. Den skall också innehålla kontroller som på ett effektivt och rationellt sätt garanterar att redovisningen ger upplysning om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Punkt 3 innebär att redovisningen skall vara ordnad på ett sådant sätt att tillförlitlig finansstatistisk information kan tas fram. 3 § Alla ekonomiska händelser skall bokföras löpande. Med ekonomiska händelser avses 1. inbetalningar och utbetalningar, 2. uppkomna fordringar och skulder, 3. andra åtgärder eller transaktioner som påverkar förmögenhetens storlek eller sammansättning. Inför ett årsbokslut skall bokföringen också tillföras fordrings-, avsätt- nings- och skuldposter som behövs för att bestämma de intäkter och kostnader som rätteligen hör till räkenskapsåret. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.3.1. Paragrafen motsvarar 4 § bokföringslagen respektive 4 § normalreglementet. 4 § Varje ekonomisk händelse skall bokföras på grundval av en handling som härrör från händelsen eller som särskilt upprättas med uppgifter om denna (verifikation). Har kommunen eller tagit emot en handling om den ekonomiska händelsen skall denna handling användas som verifikation. Om det krävs med hänsyn till arten av den mottagna handlingen får bokföringen i stället grundas på en särskilt upprättad hänvisningsverifikation. En verifikation skall på ett varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättades, när den ekonomiska händelsen inträffade, vad den avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den berör och, i förekommande fall, vilka handlingar som låg till grund för händelsen och var originalhandlingen förvaras. För likartade ekonomiska händelser får en gemensam verifikation användas. Paragrafen motsvarar delvis 5 § bokföringslagen respektive 7 § normalregle- mentet. 5 § Verifikationerna skall på ett varaktigt sätt vara försedda med verifika- tionsnummer och med övriga uppgifter som fordras för att sambandet mellan verifikation och bokförd post utan svårighet skall kunna fastställas. Om verifikationen rättas, skall det anges när rättelsen har skett och vem som har företagit den. Bestämmelserna återspeglar delar av 5 § fjärde stycket bokföringslagen respek- tive 7 § normalreglementet. 6 § Verifikationer skall både före och efter bokföring förvaras ordnade och på ett betryggande och överskådligt sätt. Bestämmelsen återspeglar 5 § fjärde stycket andra meningen bokföringslagen respektive 7 § normalreglementet. 7 § Bokföringen skall ske på ett varaktigt sätt i ett ordnat och betryggande system. Vad som har bokförts får inte utplånas eller göras oläsligt. När en felförd post rättas, skall det anges när rättelsen har skett och vem som har företagit den. Om rättelse sker genom en särskild rättelsepost, skall verifikation om rättelsen upprättas. Rättelsen skall innehålla en hänvisning till det fel som avses. skall det genom anteckning på den tidigare verifikationen eller på annat sätt säkerställas att man vid granskning av den tidigare verifikationen utan svårighet kan få kännedom om rättelsen. Paragrafen motsvarar 6 § bokföringslagen respektive 8 § normalreglementet. Beskrivning över det tillämpade redovisningssystemet 8 § Den beskrivning som upprättas över det tillämpade redovisningssystemet skall innehålla uppgift om redovisningens organisation och uppbyggnad, använda hjälpmedel och deras funktion samt bokföringens konton och deras användning (kontoplan). Beskrivningen skall kompletteras med systemdokumentation och behand- lingshistorik för ADB-baserade redovisningssystem i den utsträckning det behövs för att man utan svårighet skall kunna följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet. Paragrafen motsvarar 7 § bokföringslagen respektive 24 § normalreglementet. Bestämmelsen är en precisering av 1 § punkt 3 i detta kapitel och innefattar ett uttryckligt krav på en beskrivning av tillämpat redovisningssystem. Kravet motiveras av bl.a. kommunernas och landstingens omfångsrika redovisning och därmed redovisningssystemens omfattning och komplexitet. All beskrivning och dokumentation som avses i paragrafen utgör räkenskaps- material. 9 § De ekonomiska händelserna skall bokföras i kronologisk ordning (grund- bokföring), post för post, efter verifikationsnummer som tilldelats verifika- tionerna. Verifikationer som avser likartade ekonomiska händelser får bokföras i sammandrag i en post, om det utan svårighet kan klarläggas vilka ekonomiska händelser som ingår i en sådan post. Kontanta in- och utbetalningar skall bokföras senast påföljande arbetsdag. Fordringar och skulder samt övriga ekonomiska händelser skall bokföras så snart det kan ske. Verifikationer för obetalda fordringar och skulder skall ordnas och förvaras så att betryggande överblick fortlöpande finns över dem. Vid räkenskapsårets utgång skall samtliga då obetalda fordringar och skulder bokföras. Bestämmelsen motsvarar 8 § bokföringslagen respektive 5 § normalreglementet. Kravet på att fordringar och skulder samt övriga ekonomiska händelser skall bokföras så snart det kan ske har behandlats i avsnitt 6.3.1. Där sägs bl.a. att samma krav bör ställas på kommuner och landsting som ställs på näringsidkare enligt bokföringslagen. Den nya bestämmelser torde komma att innebära konsekvenser i form av förändrade rutiner i flera kommuner och landsting. Bokföringslagen anger att bokföring skall ske så snart en faktura eller annan handling som tillkännager anspråk på vederlag har utfärdats eller mottagits eller sådan handling bort föreligga enligt god affärssed. I kommentarerna till normalreglementet sägs att motsvarande krav bör kunna ställas på utgående fak- turor vilka upprättats i kommunen/och i ett långsiktigt perspektiv även på inkommande fakturor . Den föreslagna bestämmelsen innebär således en skärpning av nuvarande praxis. Det bör enligt regeringens mening ställas samma krav på kommuner och landsting som på näringsidkare enligt bokföringslagen. En anpassning till bokföringslagens högre krav kan också motiveras med att ändamålsenliga rutiner för fakturahantering krävs mot bakgrund av kommunernas och landstingens redovis- ningsskyldighet avseende mervärdesskatt. Att fakturorna skall bokföras så snart kan ske innebär inte något krav på preciserad tidsgräns såsom föreslagits beträffande kontanta in- och utbetalningar. Omständigheterna i det enskilda fallet får avgöra hur snart en bokföring kan ske. I vart fall bör fakturorna åtminstone ankomstregistreras de inkommer. har uttalat sig i denna fråga (BFN, R6). Om starka skäl framkommer som talar för att krav motsvarande de som gäller för företag inte är helt relevanta för kommuner och landsting bör utvecklingen prövas inom ramen för god redovisningssed. Denna har att beakta de eventuella specifika omständig- heterna inom den kommunala sektorn. 10 § De ekonomiska händelserna skall bokföras i systematisk ordning (huvudbokföring) så att bokföringen gör det möjligt att överblicka verksamhetens ekonomiska utveckling. Konton som i huvudbokföringen förs i sammandrag skall ytterligare specificeras i en sidoordnad redovisning, om det behövs för att ge en tillfredsställande överblick och kontroll. Huvudbokföringen skall hållas aktuell och stämmas av med hänsyn till verk- samhetens förhållanden och god redovisningssed. Paragrafen motsvarar 9 § bokföringslagen respektive 6 § normalreglementet. 11 § Verifikationer och annat räkenskapsmaterial kan utgöras av 1. material i vanlig läsbar form, 2. film eller annat material med registreringar i mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel, 3. annat material med registreringar som genom omedelbar utskrift kan tas fram i en form som avses i punkterna 1 och 2. Material som avses i första stycket 3 får inte användas för sammanfattningar av huvudbokföringen eller för både verifikationer och grundbokföring. Material som avses i första stycket 2 och 3 får användas endast om det kan anses säkerställt att registreringarna är varaktiga, att de registrerade upp- gifterna är lätt åtkomliga och att materialet bevaras på betryggande sätt. Paragrafen motsvarar 10 § bokföringslagen respektive 9 § normalreglementet. 12 § För varje räkenskapsår skall den löpande bokföringen avslutas med ett årsbokslut. Detta består av resultaträkning och balansräkning. Till dessa kan bilagor upprättas. Årsbokslutet skall avfattas i vanlig läsbar form. Bilagor som är av särskilt omfattande får dock upprättas i sådan form som avses i 11 § första stycket 2. Bestämmelsen är en precisering av 1 § punkt 2 i detta kapitel. Den motsvarar 11 § bokföringslagen som dock är mera utförlig. Bestämmelsen har ingen direkt motsvarighet i normalreglementet. I 2 § normalreglementet punkt 2 sägs dock att vid räkenskapsårets utgång skall detta avslutas med ett bokslut som skall sammanfattas i en årsredovisning. Årsbokslutet utgör ett avslut av årets bokföring. I årsbokslutet sammanfattas årets bokföring i en resultaträkning och em balansräkning. I årsbokslutet ingår bl.a. specifikationer till huvudbokens konton. Årsbokslutet skall behandlas som räkenskapsmaterial. Enligt 11 § bokföringslagen kan till balansräkningen och resultaträkningen upprättas bilagor. Det finns inte skäl att ålägga kommuner och landsting strängare krav vad gäller bilagor än vad som gäller för den privata sektorn. En anpassning till bokföringslagen bör dock ske på så sätt att det även i redovisningslagen anges att det till balans- och resultaträkningen kan upprättas bilagor. 3 kap. Allmänna bestämmelser om årsredovisning