prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — Vi vill i detta sammanhang särskilt peka på att rättshjälps- och rättsskyddssystemen är sammanvävda på ett sätt som inte är helt logiskt och som motverkar de syften som ligger bakom regler om ansvar för rättegångskostnader. De två systemen är t.ex. ofta parallellt tillämpliga i ett och samma ärende. Det innebär att rättshjälpen kan utnyttjas för att täcka de egna rättegångskostnaderna medan rättsskyddet täcker grundavgiften och eventuell ersättningsskyldighet för motpartens rättegångskostnader. De som har såväl rättshjälp som rättsskydd har därmed ett mindre incitament för att försöka begränsa kostnaderna i ärendet. Om förhållandet mellan rättshjälpen och rätts- skyddet blir det omvända försvinner denna möjlighet till dubbelt skydd vilket i sin tur kan medverka till att den rättssökande blir mer kostnadsmedveten. framhåller i sitt remissvar att det på en rad områden övervägs att öka försäkringsbolagens ansvar i angelägenheter som det allmänna ansvarar för. Förbundet menar att om alla förslag genomförs kan det sammantaget leda till påtagliga premiehöjningar med den följden att den enskilde kan få ekonomiska svårigheter att klara av att hålla ett fullgott försäkringsskydd. Enligt förbundet är det därför viktigt att man för varje rättsområde noga överväger hur det offentligas och de privata försäk- ringslösningarna skall hänga samman. Det framhålls också att det finns andra områden som är bättre lämpade för besparingar genom överföring till privat försäkring. Självfallet måste varje förändring som innebär att försäkringsbolagen får ta över ansvar för områden som staten svarar för föregås av noggranna överväganden. Enligt regeringens mening är emellertid ett ändrat inbördes förhållande mellan rättshjälpen och rättsskyddet en relativt sett liten förändring jämfört med de förändringar som t.ex. diskuteras på hälso- och sjukvårdens område (se bl.a. Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi, SOU 1995:59 och Försäkringsskydd vid sjukdom, SOU 1995:149). Det hänger samman med att det redan finns ett utbyggt rättsskyddssystem och att det - som vi strax skall utveckla närmare - inte handlar om att till försäkringsbolagen överföra ansvar på områden som inte redan täcks av försäkringar. Diskussionen begränsar sig till frågan vilken av de båda systemen - rättshjälpen eller rättsskyddet - som skall tas i anspråk först. De premiehöjningar som skulle följa med en reform som innebär att rättsskyddet blir primärt i förhållande till rättshjälpen är också så måttliga att det inte finns anledning att befara att försäkringstagarna till följd därav skulle tvingas avstå från sitt försäkringsskydd. Vi återkommer som sagt ytterligare till denna fråga i det följande. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte nu finns anledning att överväga ett obligatoriskt försäkringssystem, vare sig i offentlig eller privat regi. En sådan ordning har förkastats tidigare, se t.ex. SOU 1965:13 s. 46 f., prop. 1972:4 s. 226 och SOU 1984:66 s. 61 f. Regeringen är heller inte beredd att överväga en ordning som innebär att rättsskyddet skulle ta över hela den allmänna rättshjälpen, dvs. annat och mer än vad som täcks av försäkringsvillkoren. I likhet med utredningen anser regeringen således att utgångspunkten bör vara de existerande försäkringsvillkoren. Regeringen är angelägen om att understryka det nu sagda. En del av kritiken mot utredningens förslag torde nämligen bygga på missförstånd när det gäller räckvidden av förslaget i denna del. Vi talar i det följande således endast om ett förändrat förhållande mellan rättshjälp och rättsskydd på de områden där det finns ett försäkringsalternativ. Det innebär t.ex. att den stora grupp rättsliga angelägenheter som har samband med äktenskapsskillnad inte påverkas av en reform på området. Regeringen är också angelägen om att framhålla att en reform inte får utformas så att svaga grupper drabbas och ställs utan rättsligt stöd. Vad det handlar om är att överväga förutsättningarna för att lyfta bort från rättshjälpsområdet den stora andel angelägenheter som täcks av försäkringar - och där den rättssökande har en rättsskyddsförsäkring - och låta rättshjälpen gripa in först där sådant försäkringsskydd saknas. På detta sätt kan rättshjälpslagstiftningens karaktär av social skyddslagstiftning renodlas. Det gäller här att dra gränsen mellan dem som får rätt till rättshjälp respektive dem som inte får sådan på ett rimligt och rättssäkert sätt så att de som är i behov av samhällets stöd också får det. En stor del av remisskritiken riktar in sig på hur utredningsförslaget utformats i denna del. Enligt regeringens mening finns det visst fog för den kritiken. Vi återkommer närmare till den frågan i avsnitt 5.6. Villkor och förmåner i de båda systemen En förutsättning för att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddet är att förmånerna i de båda systemen är likvärdiga. Som framgår av redovisningen i avsnitt 5.4 är denna förutsättning på det hela taget uppfylld. Vissa skillnader som finns mellan systemen kommer att jämnas ut genom den nya rättshjälpslag vi föreslår. Vissa andra skillnader innebär att rättsskyddet är mer förmånligt än rättshjälpssystemet. Övriga olikheter mellan systemen är små och inte av sådan betydelse att de ensamma bör hindra en reform. Vi kommenterar i det följande några av de viktigaste villkoren och förmånerna. Den viktigaste förmånen i båda systemen är att biträdeskostnader och kostnader för bevisning och utredning ersätts. En viktig skillnad är att rättsskyddet här innehåller ett tak som saknas inom rättshjälpen. Den sammanlagda ersättning som ges genom rättsskydd är begränsad till ett visst högsta belopp, vanligen . I avsnitt 11.2 föreslår vi att förmånen av rättshjälp skall begränsas så att ersättning endast ges för en viss biträdesinsats och i avsnitt 11.3 föreslår vi att den ersättning som enligt rättshjälpslagen skall ges för utredningskostnader skall begränsas till högst . Härigenom minskar skillnaderna mellan de båda systemen högst påtagligt. En annan skillnad är att en försäkringstagare, inom ramen för den totala ersättningen, kan erhålla ersättning även för motparts rättegångskostnader som han eller hon ålagts att betala. Någon sådan ersättning ges inte genom rättshjälpssystemet. På denna punkt är således rättsskyddet mer förmånligt än rättshjälpen. I avsnitt 11.4 föreslår vi dessutom att kostnader för inställelse till en förhandling inte automatiskt skall ersättas vid rättshjälp. Rättsskyddet kommer därigenom att bli förmånligare även på denna punkt eftersom försäkringsersättning utgår för sådana kostnader. Ytterligare en skillnad mellan systemen är att självrisken i försäk- ringssystemet, till skillnad från vad som gäller vid rättshjälp, endast är beroende av kostnaderna i ärendet och inte alls påverkas av den rättssökandes ekonomiska situation. Det innebär att den som lever under små ekonomiska förhållanden, i en dyrare tvist, kan komma att slutligt få stå för ett relativt högt belopp på grund av bestämmelserna om självrisk. Beloppet kan i dessa fall bli högre än som skulle varit fallet om den rättssökande beviljats rättshjälp och endast fått betala rättshjälpsavgift. Som regel skall dock kostnaderna inte betalas vid ett enda tillfälle. Den största kostnaden utgörs vanligtvis av arvode till ombud. betalas detta arvode löpande medan ett ärende pågår. Försäkringstagaren hinner då arbeta upp betalningsförmåga allt eftersom tiden går. Försäkringstagaren är också medveten om att ett ärende pågår och kan göra avsättningar . Den som vinner en tvist kan dessutom som regel få ersättning för sina kostnader av motparten. Situationen kan också jämföras med den svåra ekonomiska situation som den som har rättshjälp, men inget rättsskydd, kan hamna i om han eller hon måste ersätta motparten dennes rättegångskostnader eftersom den kostnaden inte täcks av rättshjälpen. Enligt regeringens mening är självrisksystemets utformning inte av så avgörande betydelse att det bör hindra en reform. Frågan måste självfallet bevakas noggrant, inte minst från ett jämställdhetsperspektiv. Inte heller den skillnad mellan systemen som består i att ett ombud kan begära ytterligare ersättning av klienten utöver den ersättning som betalas ur försäkringen medan det för ett rättshjälpsbiträde finns ett uttryckligt förbud att begära ytterligare ersättning utöver vad som betalats enligt rättshjälpslagen bör hindra en reform. Den rättssökande kan inte drabbas av några obehagliga överraskningar i efterhand eftersom det krävs att parterna redan när ombudet anlitas uttryckligen kommer överens om att ytterligare ersättning skall utgå utöver den som försäkringen betalar. Bevisbördan för att en sådan överenskommelse har träffats torde också helt vila på ombudet. Inte heller denna skillnad har enligt regeringens mening sådan betydelse att det hindrar en reform. Försäkringstäckningen och premiernas storlek Som vi redan framhållit är ett av skälen till att det finns förutsättningar för att göra rättsskyddet primärt i förhållande till rättshjälpen att försäkringstäckningen numera är så stor. Som vi redovisat i avsnitt 5.3 har enligt utredningens beräkningar av de som bor i en rättsskyddsförsäkring. I sitt remissvar anför att antalet försäkringstagare sjunkit och att av dem som bor i flerfamiljshus numera skulle sakna hemförsäkring. Enligt regeringens mening finns det inga belägg eller tecken i övrigt på att så skulle vara fallet. Inte heller remissvaret från försäkringsbranschen antyder något i den riktningen. En angelägen fråga är därför att se till att försäkringsbolagen och försäkringstagarna inte får anledning att ändra sitt beteende i för- säkringshänseende och att en reform på området inte leder till att den 95- procentiga försäkringstäckningen blir lägre . Några av remissinstanserna har framfört farhågor för att försäkringsbolagen skulle höja premierna för hemförsäkringar som inkluderar rättsskyddsförsäkring så att premierna skulle bli så höga att många av ekonomiska skäl skulle avstå från försäkring. Enligt utredningen - som här bygger på uppgifter från försäkringsbolagen själva - kan reformen beräknas leda till premiehöjningar på i genomsnitt eller för en hemförsäkring respektive eller för en hem- och villaförsäkring. En ökning i denna storleksordning måste bedömas som mycket måttlig i sammanhanget. Även om premiehöjningen, som vissa remissinstanser befarar, inte skulle stanna vid dessa låga siffror ligger höjningen i en storleksordning som enligt regeringens mening får anses fullt acceptabel. En premiehöjning av en helt annan storleksordning skulle däremot kunna uppkomma om rättsskyddet separerades från hemförsäkringen och endast kunde tecknas separat. Ett rimligt antagande är också att väsentligt färre antal personer skulle teckna en sådan försäkring och att de som ändå gjorde det skulle vara de mest tvistbenägna och att det skulle bli fråga om ett s.k. moturval. Detta skulle i sin tur leda till betydligt större höjningar av premierna. Några remissinstanser, däribland , och tar upp denna fråga och menar att ytterligare utredning krävs bl.a. av konsekvenserna om rättsskyddet skulle separeras från hemförsäkringen. Flera av remissinstanserna pekar på att försäkringsbolagen kan komma att separera rättsskyddsförsäkringarna från hemförsäkringen och att detta troligen skulle leda till en sämre försäkringstäckning. pekar särskilt på att försäkringsbolagen inte kan garantera att rättsskyddet kommer att finnas kvar i hem- och villaförsäkringspaketet. Rättsskyddet kan komma att utgå ur paketförsäkringen för att paketet på så sätt skulle bli billigare. Den svenska försäkringsmarknaden är dessutom i högre grad än tidigare utsatt för påverkan av utländska försäkringsbolag som sällan har den typ av paketförsäkringar som inkluderar rättsskydd. I stället får rättsskyddet tecknas separat som ett tillägg till hemförsäkringen. Det finns all anledning att ta dessa remissynpunkter på allvar. Det kan noteras att samma farhågor framfördes i samband med att det s.k. fastighetsundantaget infördes. Dessa farhågor har, som kan konstateras, inte besannats. För att en reform av den omfattning som diskuteras skall kunna genomföras är det likväl nödvändigt att skapa garantier för en oförändrad - helst förbättrad - försäkringstäckning. En utbredd försäkringstäckning är av stort värde - inte bara vad avser rättsskydd - utan också för den enskildes trygghet i övrigt. Enligt regeringens mening är det möjligt att utforma reglerna så att bolagen inte får anledning att separera rättsskyddet från paket- försäkringen och så att försäkringstagarna inte frestas att välja bort sitt försäkringsskydd. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.6. Där behandlas även Lagrådets synpunkter i denna del. En annan fråga som har berörts under remissbehandlingen gäller försäkringsbolagens möjligheter att bestämma ombudens arvode. Enligt har försäkringsbolagen sämre förutsättningar att pröva ombudens arvode än domstolar och har och att detta kan verka kostnadsdrivande och leda till höjda försäkringspremier. Det ligger nog en del i dessa synpunkter även om svårigheterna inte skall överdrivas. Försäkringsbolagens och förutsättningar att bedöma kostnadsräkningar är i princip likvärdiga. Till stor del handlar det om vilka krav som bolagen ställer på ombudets kostnadsräkningar. När det gäller ersättning till ombud som inte är advokater eller biträdande jurister finns möjligheter till en kvalificerad prövning i . Enligt vad regeringen erfarit har också kontakter tagits mellan försäkringsbranschen och för att diskutera inrättandet av en motsvarande och biträdande jurister. Regeringen ställer sig positiv till en sådan utveckling. Regeringen anser sammantaget att det finns såväl goda skäl som goda förutsättningar för en reform på detta område. Vi föreslår mot denna bakgrund att rättshjälpen blir subsidiär till rättsskyddet i de fall försäkringsskyddet täcker den aktuella angelägenheten. På de områden där rättsskyddsförsäkringar saknas föreslås ingen ändrad ordning. Som vi återkommer närmare till i avsnitt 23 är en väl tilltagen övergångstid nödvändig för att försäkringsbolagen skall kunna anpassa sin organisation m.m. till de nya förutsättningarna. 5.6 Bestämmelsernas närmare utformning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den som har en rättsskyddsförsäkring som | | täcker den aktuella angelägenheten skall inte få rättshjälp. Inte| | heller skall den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i | | övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha| | haft en rättsskyddsförsäkring kunna få rättshjälp. Om det finns sär-| | skilda skäl skall dock den som borde ha haft en rättsskydds- | | försäkring kunna få rättshjälp. Utredningens förslag: Utredningen förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Av utredningens förslag framgår inte vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om den rättssökande borde ha haft rättsskydd. Vidare krävs det enligt utredningens förslag synnerliga skäl för att den som borde ha haft rättsskyddsförsäkring skall kunna erhålla rättshjälp. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. De flesta av de remissinstanser som tillstyrkt subsidiariteten, tillstyrker även förslaget om minskade möjligheter att få rättshjälp för den som borde ha haft en försäkring. Några av dessa instanser anser att det bör vara tillräckligt med särskilda skäl för att de som borde ha haft en försäkring skall få rättshjälp. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , , LO och Föreningen jurister vid allmänna advokatbyråer har avstyrkt den borde-regel som utredningen föreslår med hänvisning till att den skulle drabba ekonomiskt utsatta grupper. Skälen för regeringens förslag: En reglering som innebär att rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddet bör i första hand träffa dem som faktiskt har en rättsskyddsförsäkring som täcker den aktuella angelägenheten. De som har en sådan försäkring skall inte kunna få rättshjälp. Såsom vi redovisat i avsnitt 5.5 är det angeläget att se till att dessa även i fortsättningen försäkrar sig. Detta kräver i sin tur att paketlösningarna inte försvinner. Reformen får inte urholkas genom att försäkringstäckningen minskar. Ett sätt att säkerställa en fortsatt hög anslutningsgrad till rättsskydds- försäkringarna är att utforma bestämmelserna så att rätten till rättshjälp knyter an till den rättssökandes försäkringsskydd i övrigt; den som har en hemförsäkring eller motsvarande försäkringsskydd men väljer bort rättsskyddsmomentet bör inte beviljas rättshjälp. Tanken bakom en sådan regel är att den som faktiskt väljer att försäkra sig mot risker i övrigt bör kunna försäkra sig mot risker för kostnader i samband med rättsliga tvister. Genom en sådan reglering finns det inga skäl för försäkringsbolagen att lansera nya försäkringar utan rättsskyddsmoment. En sådan lösning bör kunna bidra till en fortsatt hög försäkringstäckning. Enligt regeringens mening bör rättshjälp inte heller komma i fråga för personer som helt och hållet avstått från försäkringsskydd men som haft möjlighet att skaffa ett sådant. De som lever under sådana ekonomiska och sociala omständigheter att de borde ha kunnat försäkra sig men medvetet valt bort ett försäkringsskydd bör inte kunna få rättshjälp. Det bör alltså inte löna sig att vara oförsäkrad. Detta bör i vart fall gälla dem som närmar sig den övre gränsen för att rättshjälp skall kunna beviljas. Även näringsidkare bör som regel kunna försäkra sig mot risker i samband med rättsliga tvister. det är rimligt att kostnader för tvister och försäkringar bärs av näringsverksamheten. Denna fråga behandlas utförligare i avsnitt 9. Som utredningen föreslår bör alltså den som borde ha haft en rätts- skyddsförsäkring inte kunna få rättshjälp. Flera av remissinstanserna avstyrker borde-regeln med hänvisning till att den skulle drabba ekonomiskt utsatta grupper. Ett system som innebär att rättshjälpen blir subsidiär till rättsskyddet får inte utformas så att det ställer de svagaste grupperna utan något skydd. Många lever under sådana omständigheter att det inte är möjligt att hänvisa dem till försäkringsalternativ. Som exempel på sådana personer kan nämnas personer som inte har något hem att försäkra, t.ex. efter en äktenskapsskillnad, utlandsvistelse eller vräkning eller vid långvarig vistelse på sjukhus eller anstalt. Andra exempel är ungdomar som flyttat hemifrån och personer med små ekonomiska resurser, språkproblem eller andra sociala problem. Dessa bör även i fortsättningen kunna få rättshjälp. Detsamma gäller personer som skaffat sig bostad av annan anledning, t.ex. efter en separation. Självfallet kan det aldrig bli fråga om att neka rättshjälp till den som avstått från försäkring för att få råd med mat och kläder till sig själv eller sina barn. Enligt regeringens mening lider utredningens förslag av den bristen att det inte av lagtexten utan endast motivledes framgår vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om en rättssökande borde ha haft rättsskydd och därmed inte har rätt till rättshjälp. Detta torde också förklara en del av remisskritiken och ha orsakat en del missförstånd när det gäller möjligheterna för svaga grupper att få rättshjälp enligt utredningens förslag. Att i lagtext fånga in den grupp ekonomiskt svaga och i övrigt utsatta personer som enligt vad vi redovisat även i fortsättningen bör ha rätt till rättshjälp och som alltså inte skall fångas in av en borde-regel är naturligtvis inte alldeles enkelt. Genom en annorlunda utformad regel som hänvisar till den rättssökandes ekonomiska och personliga förhållanden torde emellertid tydligare än enligt utredningens förslag framgå vilken avgränsning som avses. Därigenom tillgodoses också den kritik som riktat mot utredningens förslag; med en naken borde-regel riskerar man att inge föreställningen att det föreligger någon slags allmän förpliktelse att vara försäkrad, vilket naturligtvis inte är avsikten. Vi föreslår därför - utöver en föreskrift om att rättshjälp inte får beviljas den som har rättsskydd - att bestämmelserna utformas så att rättshjälp inte får beviljas den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha haft ett sådant skydd. Därigenom täcker man in dels de som är försäkrade i övrigt men som valt bort rättsskyddsmomentet dels de som lever under så ordnade och goda förhållanden att de har möjlighet att försäkra sig; de skall således inte beviljas rättshjälp. Personer som hör till de mer ekonomiskt svaga och utsatta grupperna som vi beskrivit i det föregående och som av ekonomiska eller andra orsaker inte haft möjlighet att försäkra sig faller utanför; man kan inte anse att dessa personer borde ha försäkrat sig. Lagrådet menar att lagrådsremissens motivuttalanden när det gäller den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen går ut på att borde-regeln kan och bör få till effekt att rättshjälp oftast inte ges åt personer som inte har skaffat sig rättsskydd; endast undantagsvis skulle borde-regeln anses kunna leda till annat resultat. Regeringen instämmer i Lagrådets tolkning såvitt avser de i lagrådsremissen två först nämnda kategorierna; dvs. de som är försäkrade i övrigt men - för det fall detta skulle bli möjligt - väljer bort rättsskyddsmomentet och de som lever under så ordnade och goda förhållanden att de har möjlighet att försäkra sig. Dessa kategorier skall så gott som alltid anses ha bort försäkra sig och därmed inte kunna få rättshjälp. Däremot skall som tidigare påpekats de som på grund av ekonomiska eller andra orsaker inte haft möjlighet att skaffa sig en försäkring fortfarande kunna få rättshjälp. Hur många som skall beviljas rättshjälp och hur stor del av rättshjälpsansökningarna som skall avslås med hänvisning till borde-regeln är naturligtvis svårt att sia om. Ett rimligt antagande är att de som inte har en rättsskyddsförsäkring i det stora flertalet fall hör till den kategori som av ekonomiska eller andra orsaker inte haft möjlighet att skaffa försäkring. Dessa personer skall som tidigare angetts även i fortsättningen kunna få rättshjälp. Regeln syftar ju inte till att utestänga de som inte har möjlighet att försäkra sig utan till att förhindra ett förändrat försäkringsbeteende. Utredningen föreslår vidare att rättshjälp skall kunna ges till den som inte har men som borde ha haft en försäkring under förutsättning att det föreligger synnerliga skäl för rättshjälp. Utredningen understryker att det verkligen skall krävas synnerliga skäl för att tillämpa denna undantagsregel och att det närmast skall gälla fall där det vid en samlad bedömning skulle vara direkt stötande om inte rättshjälp beviljades. Flera remissinstanser har varit tveksamma till en sådan snävt formulerad undantagsregel. Bl.a. har , Kammarrätten i och Arbetsdomstolen föreslagit att rättshjälp skall kunna beviljas redan om det föreligger särskilda skäl. Den regel som regeringen föreslagit medför att de flesta av dem som saknar försäkring kommer att kunna få rättshjälp. Detta minskar naturligtvis behovet av en regel av det slag utredningen föreslagit. Det kan dock finnas situationer när någon blir inblandad i en tvist som är av särskilt stor betydelse för honom då det skulle vara stötande att neka rättshjälp även om han lever under sådana goda förhållanden att han borde ha haft en rättsskyddsförsäkring. För sådana situationer, som alltså främst tar sikte på den rättsliga angelägenhetens art och betydelse, bör det finnas en möjlighet till undantag från huvudregeln. Ett sådant exempel är när åklagaren inte kan bistå ett brottsoffer och denne inte heller har rätt till målsägandebiträde. I ett sådant fall kan det finnas anledning att staten bidrar till kostnaderna genom att bevilja rättshjälp. Andra situationer är tvister där barn är inblandade. Ett krav på synnerliga skäl ger enligt vår uppfattning alltför begränsade möjligheter till rättshjälp.