prop · GK0390 · 1997-01-01 00:00:00 — Den nuvarande formen för samverkan utvidgas Den form för samverkan som försökslag medger bör även fortsättningsvis vara möjlig, men tillämpningsområdet för denna form av samverkan bör sträckas ut så att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting får utföra enklare förvaltningsuppgifter, som inte innefattar myndighetsutövning, för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Det innebär att begränsningen lag till kommunalt huvud- mannaskap för denna form av samverkan bör upphöra. Härigenom blir det t.ex. möjligt att etablera en samtjänst uteslutande mellan statliga myndig- heter eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala förvaltningsuppgifter. Det behöver således inte vara på det viset att samtliga deltagande myndigheter i samtjänsten placerar sin egen personal i , även om en sådan lösning kan framstå som naturlig. Avsikten är att ge myndigheterna så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. Förslaget ger en kommun, ett landsting och en allmän försäkringskassa det uttryckliga lagstöd som behövs för att de skall få delta i en utvidgad verksamhet. Avsikten är dock inte att tillåta mer än en kommun eller en allmän försäkringskassa att delta i en gemensam samtjänst. Något utrymme för att låta två kommuner eller landsting eller två försäkringskassor samverka i en samtjänst föreslås således inte. Det är i och för sig tänkbart att det på någon ort kan finnas ett behov av en sådan samverkan, t.ex. i anslutning till en kommungräns. Ett liknande behov kan kanske även uppstå i försäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har emellertid inte föreslagits av utredningen. Den har inte heller tidigare aktualiserats i samband med tillkomsten av försökslag. En utvidgning i denna riktning bör därför inte göras i detta skede av försöksverksamheten. Ytterligare en form av samverkan blir möjlig Myndigheternas samverkan i samtjänsten bör omfatta även ett direkt personalsambruk. Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun bör få använda varandras personal till att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det innebär förenklat att en myndighet efter överenskommelse med en annan myndighet ställer personal till den andra myndighetens förfogande för att utföra vissa förvaltningsuppgifter. Genom en sådan form av samverkan uppnås två viktiga fördelar i det fortsatta utvecklingsarbetet med försöket, nämligen att de samverkande myndigheterna dels behåller ansvaret för sina respektive förvaltnings- uppgifter, dels kan utöva en direkt kontroll över hur uppgifterna utförs av personalen. Det är viktigt, inte bara mot bakgrund av att förslaget öppnar möjlighet för att sådana förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning skall få utföras i samtjänsten, men också för att kunna utföra sådana förvaltningsuppgifter som närmast är av servicekaraktär men som kräver tillgång till databaserade personregister. Denna form av samverkan genom ett direkt personalsambruk bör därför vara obligatorisk för sådana förvaltningsuppgifter i samtjänsten som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister. Personalsambruk i statlig och är inte något nytt inslag. Personalsambruk får t.ex. enligt länsstyrelseinstruktionen i vissa fall förekomma mellan länsstyrelserna. Det är också i viss ut- sträckning möjligt med stöd av avgiftsförordningen för en statlig myndighet att bedriva personalsambruk med någon utanför den egna myndighetssfären. En sådan möjlighet till personalsambruk ges också de allmänna försäkringskassorna efter regeringsbeslut med stöd av ett bemyndigande i lagen om allmän försäkring. De förslag till personalsam- bruk vid medborgarkontor som vi nu lägger fram följer också de principer som ligger till grund för personalsambruket i de författningar som nämnts. Det får således inte uppstå någon rollkonflikt i myndighetsutövningen eller uppkomma obehörigt intrång i någon enskilds personliga integritet. Dessa och anslutande frågor behandlas närmare i avsnitt 4.5. Kombinationer av de båda samverkansformerna De båda formerna av samverkan bör kunna kombineras i en samtjänst. Det följer av ambitionen att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. För det fall en myndighet önskar gå in i en samverkan med enbart sådana förvaltningsuppgifter som information, rådgivning och annan enklare service utan inslag av myndighetsutövning eller som inte kräver tillgång till personregister för att kunna utföras, bör således myndigheten precis som försökslag kunna uppdra åt en annan myndighet i samtjänsten att utföra dessa uppgifter. Detta bör kunna ske utan hinder av att en eller flera av de andra myndigheterna i samtjänsten använder varandras personal för att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det bör givetvis också vara möjligt för en myndighet som den uppdrar åt en annan myndighet att utföra sådana förvaltningsuppgifter som nämnts, att använda en anställd i den andra myndigheten att för sin räkning utföra andra förvaltningsuppgifter som kan innehålla myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister. Andra samverkansformer bör därmed inte vara uteslutna. Det kan vara fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning och administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa admini- strativa funktioner, men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifterna. Detta kräver inte någon ytterligare författnings- reglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och samtjänst i ett begränsat antal ärenden. Möjligheterna till olika samverkansformer bör således hållas öppna. Okänt växelargument..Fel! Myndighetsutövning och tillgång till personregister Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för försöksverksam- heten utvidgas till att omfatta även vissa förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Justitiekanslern () är positiv till idén med med- borgarkontor men är inte övertygad om att behovet av handläggning av denna typ av ärenden överväger de risker som föreligger. Att nu gå vidare synes i och för sig rättstekniskt möjligt med den lösning som utredningen presenterat, men endast mycket enkla ärenden bör i så fall få handläggas på medborgarkontor. Ärendena bör begränsas till att avse sådana där tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess inte krävs och som inte innefattar egentliga bedömningsfrågor. Hovrätten över och samt Datainspektionen är tveksam- ma till att utvidga försöksverksamheten till att även innefatta myndig- hetsutövning. Skälen för regeringens förslag Myndighetsutövning Den samverkan som blev möjlig genom försökslag begränsades till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Anledningen till denna begränsning var att regeringen i stort delade den kritik som remissinstanserna riktade mot det ursprungliga förslaget i promemorian Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) och som innebar bemyndigande för regeringen att föreskriva i vilken ut- sträckning förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning kunde få utföras av en viss anställd vid ett medborgarkontor. Regeringen ansåg att de rättsliga oklarheter som fortfarande fanns när det gällde ärendehantering och myndighetsutövning genom personal som uttnyttjas gemensamt av samverkande myndigheter, krävde ytterligare analys och överväganden. Regeringen har haft som utgångspunkt att det är av stor betydelse att inom ramen för försöksverksamheten också se vilka erfarenheter som kan göras av att pröva en hantering av förvaltnings- uppgifter som kan innefatta vissa moment av myndighetsutövning. En förutsättning är dock att de rättsliga problemen kan lösas. Den analys som utredningen har gjort visar att det är möjligt att inom ramen för försöksverksamheten låta myndigheter i samtjänst använda varandras personal för att utföra förvaltningsuppgifter som också helt eller delvis innefattar myndighetsutövning. Det innebär dock inte att fältet bör öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning när myndigheter samverkar i ett medborgarkontor. Som flera remissinstanser har påpekat finns det i själva kombinationen av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär myndighetsutövning, en risk för intressekollisioner som kan hota rättssäkerhets- och integritetsintressena. Regeringen anser därför att följande principer bör gälla för myndig- hetsutövning vid medborgarkontor i de fall personal från en annan myndighet används för handläggningen. Det skall bara vara fråga om frekventa och okomplicerade förvaltnings- ärenden. Myndighetsutövningen skall bara gälla beslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde. Handläggaren bör således inte kunna avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd eller ett annat gynnande beslut, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. Ärendena skall vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad.Till- gång till personregister bör begränsas till sådana uppgifter som hand- läggaren behöver för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna. Dessa principer bör i huvudsak komma till uttryck i den lag som avses reglera försöksverksamheten. Tillgång till databaserade personregister Regeringens förslag innebär att de myndigheter som deltar i samtjänsten skall kunna använda varandras personal till att utföra enklare förvaltnings- uppgifter. Dessa uppgifter kan avse den enklaste formen av service såsom ren information och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag, dvs. sådana förvaltningsuppgifter som också kan föras över till en samverkande myndighet (jfr försökslag). De kan också avse vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Oavsett om förvaltningsuppgifterna innefattar myndighetsutövning eller inte så kan det i vissa fall krävas tillgång till ett databaserat personregister för att en uppgift skall kunna utföras. Det kan t.ex. handla om att ge service endast genom att muntligen upplysa en besökande om hur många återstående dagar som denne har rätt till föräldrapenning. Denna uppgift innebär inte någon myndighetsutövning. Detsamma gäller i fråga om utfärdande av vissa registerutdrag, bevis och blanketter (jfr avsnitt 5.2 och 5.3). När en myndighet använder en annan myndighets personal till att utföra vissa förvaltningsuppgifter bör handläggaren naturligtvis ha tillgång till de uppgifter som behövs för att uppgiften skall kunna utföras på samma sätt som om den hade utförts av en ordinarie handläggare hos den för uppgiften ansvariga myndigheten. Som redan nämnts måste dock tillgången till uppgifter ur personregister begränsas för en handläggare som vid ett medborgarkontor utför förvaltningsuppgifter åt en annan myndighet än den från vilken han eller hon kommer. Detta beror framför allt på att handläggaren vid med- borgarkontoret som regel kommer att arbeta inom flera skilda verksam- hetsområden och på så sätt kan få information som det i praktiken är svårt att bortse från och som kanske ger en mer sammansatt bild av en person än den som den som normalt handlägger uppgiften vid den ansvariga myndigheten har. Regeringen gör därför den bedömningen att en handläggare vid ett medborgarkontor som utför förvaltningsuppgifter åt en annan myndighet som deltar i samtjänsten bara skall få tillgång till sådana uppgifter i ett personregister som han eller hon behöver för att kunna utföra uppgiften. Denna begränsning bör komma till uttryck i försökslagen. Okänt växelargument..Fel! Samtjänstavtal Regeringens förslag: Myndigheternas samverkan skall regleras i ett avtal (samtjänstavtal) där samtliga förvaltningsuppgifter som får utföras inom ramen för samtjänsten skall anges. Av avtalet skall också framgå vilka arbetsuppgifter som den enskilde handläggaren har, om någon av dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Avtalen skall godkännas av regeringen för att bli gällande. Utredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans invänder mot att samverkan vid medborgarkontor skall regleras i samtjänstavtal. Däremot finns det vissa invändningar mot de föreslagna formerna, t.ex. att regeringen skall godkänna avtalet, på vilken nivå avtalet skall kunna träffas och att kommunens yttrande skall inhämtas innan avtal mellan statliga myndigheter kan träffas. Skälen för regeringens förslag Avtalets innehåll Utgångspunkten för den samtjänst som föreslås är liksom försökslag att det skall finnas flera förvaltningsområden representerade, såväl statliga som kommunala. När en person vänder sig till ett med- borgarkontor i enklare förvaltningsärenden är avsikten att han eller hon skall få hjälp från en handläggare på , även om ärendena i sin helhet spänner över flera myndighetsområden, kanske både statliga och kommunala. Det skall således inte vara nödvändigt att vända sig till flera handläggare vid kontoret eller till flera myndigheter. Inte bara av effektivitetsskäl utan också av rättssäkerhets- och integritets- skäl förutsätter en sådan ordning dels att den yttre ramen för samtjänsten anges, dels en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltnings- uppgifterna från olika förvaltnings- eller myndighetsområden kombineras hos de enskilda handläggarna när det blir fråga om myndighetsutövning eller personregistertillgång. Regeringen föreslår därför att de samverkande myndigheterna skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall utföras i samtjänsten. Det bör ske genom ett samtjänstavtal. I ett sådant avtal bör också anges samtliga personregister som man behöver tillgång till för att utföra de i samtjänsten förekommande förvaltningsuppgifterna. kommer därmed att ge upplysning inte bara om det samlade serviceutbudet i samtjänsten utan också om alla de däri förekommande förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning samt om personregistertillgången. Vid en sådan integrerad verksamhet mellan olika förvaltnings- eller myndighetsområden som föreslås och som skall få innefatta inte bara myndighetsutövningsuppgifter utan också uppgifter som kräver tillgång till personregister är det emellertid enligt regeringens mening inte tillräckligt att stanna vid detta krav på avtalets innehåll. Ett ytterligare krav som måste ställas på avtalets innehåll är att det skall framgå vilka förvaltningsuppgifter som varje handläggare har som innefattar myndig- hetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Det innebär dels att handläggaren måste namnges, dels att hans eller hennes samtliga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och tillgång till personregister måste anges. Eftersom det även fortsättningsvis i samtjänsten bör vara möjligt för en myndighet att uppdra åt en annan myndighet att utföra enklare för- valtningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, skulle det enligt regeringens bedömning framstå som orimligt att i varje läge kräva av den uppdragstagande myndigheten att peka ut vem eller vilka av personalen som utför dessa uppgifter. Det är här närmast fråga om information, rådgivning och andra serviceåtgärder av enklare slag som det är svårt att närmare precisera. Kravet på precision när det gäller att beskriva förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör däremot ställas högt. Det gäller också sådana förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister. Det är kanske inte alltid möjligt att nå samma grad av precisering vid beskrivningen av t.ex. enklare serviceuppgifter som information och rådgivning, men av beskrivningen bör det alltid framgå vilka personupp- gifter som handläggaren har tillgång till i varje förvaltningsuppgift. Härigenom ges, enligt regeringens bedömning, den nödvändiga grunden för att dessa förvaltningsuppgifter skall kunna utföras i samtjänsten på samma sätt som de skulle ha utförts om de hade handlagts av någon anställd vid den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Den enskilde handläggarens tillgång till personuppgifter bör dessutom som sagts begränsas till enbart de uppgifter som han eller hon behöver för att kunna utföra förekommande förvaltningsuppgifter. En handläggare som deltar i samtjänsten kan också i sin ordinarie anställning ha andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. I ett sådant fall måste även dessa förvaltningsuppgifter och eventuell tillgång till personregister anges i samtjänstavtalet. En av grundtankarna med samtjänsten är som tidigare nämnts att varje handläggare skall kunna hjälpa en person även om hans eller hennes ärende spänner över flera förvaltnings- eller myndighetsområden. Något krav på att handläggarna i samtjänsten skall ha enhetliga s.k. tjänsteprofiler kan dock inte ställas upp. Det beror bl.a. på att systemet skall kunna tillgodose de skiftande behov av samverkan som kan förekomma på lokalplanet. Det kan också av andra skäl, t.ex. av hänsyn till rättssäkerhet och integritet, finnas behov av att göra vissa inskränkningar i vilka förvaltningsuppgifter som kan anförtros enskilda handläggare. Därför bör en utvidgad försöksverksamhet som innehåller förvaltningsuppgifter som innefattar moment av myndighetsutövning begränsas till att avse ett visst urval av förvaltningsuppgifter. Detta innebär emellertid inte att man i varje särskilt fall kan godta en förening av samtliga utvalda förvaltnings- uppgifter. Regeringens prövning Det bör i första hand ankomma på respektive myndighet i samtjänsten att pröva huruvida utbudet av förvaltningsuppgifter och kombinationen av förvaltningsuppgifter uppfyller de gängse kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd. I det avseendet avviker inte detta krav på myndigheterna från vad som normalt gäller för myndigheternas verksamhet. Det är emellertid fråga om en försöksverksamhet. Det finns därför anledning, som vi ser det, att regeringen behåller det övergripande ansvaret för verksamheten. Regeringens uppgift bör dock i detta avseende begränsas till en prövning av om förvaltningsuppgifterna i en samtjänst ligger inom de begränsningar som denna försöksverksamhet ställer upp. Även med de begränsningar och den prövning som föreslås kan det senare visa sig att vissa förvaltningsuppgifter varit mindre lämpliga att ha med i samtjänstavtalet eller att det i övrigt finns skäl att ompröva avtalet. Det faktum att det är fråga om en försöksverksamhet innebär som sagts att det inte kan krävas att alla frågeställningar klarats ut i förväg. För- söksverksamheten kommer att följas kontinuerligt för att få en grund för en permanent ordning. Det kan inte uteslutas att det i det sammanhanget eller på annat sätt uppkommer behov av att förändra ett samtjänstavtal. Regeringen bör därför ges möjlighet att ompröva ett avtal om förhållandena under försöksperiodens gång ger anledning till det. Andra frågor som kan behöva regleras i avtalet I en samtjänst behöver av naturliga skäl även en del andra frågor regleras mellan myndigheterna. Utredningen föreslog bl.a. att det i försökslagen skulle föreskrivas att ett samtjänstavtal skall innehålla uppgift om de ekonomiska och andra villkor som skall gälla mellan parterna vid utförandet av förvaltningsuppgifterna, hur myndigheterna skall styra och övervaka verksamheten, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Till denna lista kan även andra frågor läggas, t.ex. hur myndigheterna anpassar samtjänstavtalets villkor till eventuella särskilda anställnings- eller uppdragsavtal med enskilda handläggare vid tänkbara förändringar av samtjänsten. Flera remissinstanser har också pekat på vikten av att dessa frågor får en tillfredsställande lösning och att den av utredningen föreslagna regleringen inte är tillräcklig. Regeringen är emellertid av den uppfattningen att de nu nämnda frågorna inte bör läggas under regeringens prövning vid samtjänstavtalets godkännande. Regeringen delar dock remissinstansernas syn på att frågorna i varje samtjänst måste ges en tillfredsställande lösning, men att dessa och anslutande frågor i första hand är frågor som myndigheterna måste reglera mellan sig. Okänt växelargument..Fel! Anställning eller uppdrag Regeringens förslag: Om samtjänsten omfattar förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över och anser att utredningen saknar en närmare arbetsrättslig analys av förslagets konstruktion att överföra kompetensen till myndighetsutövning genom anställnings- eller uppdragsavtal med de verksamma tjänstemännen. En grundläggande förutsättning för denna lösning måste enligt hovrätten vara att sådana avtal är civilrättsligt giltiga. anser att den föreslagna konstruktionen med t.ex. dubbla anställningar i sig är invändningsfri. En förutsättning för delegation inom en kommun är dock, enligt styrelsen, att handläggaren har en verklig anställning inom kommunen och får lönen från kommunen. menar att valet av avtalsform inte är avgörande för om ett anställnings- eller uppdragsförhållande föreligger. Mycket talar enligt verket för att det i det nu aktuella fallet är fråga om ett anställningsför- hållande. Verket anser det angeläget att det finns en sammanhållen arbets- givarfunktion. Förslaget strider enligt verket mot den helhetssyn som bör läggas på varje arbetstagares arbetsuppgifter. och kommuner anser att uppdragsavtalen förefaller vara onödigt krångliga. De bör så långt möjligt standardiseras. menar att t.ex. skall vara arbetsgivare för den tjänsteman som sköter kassans uppgifter och att kommunen bör betala ersättning till kassan. () anser att förslaget om personalsambruk är svåradministrerat och opraktiskt. Den som drabbas av sjukdom kan drabbas dubbelt. Även arbetsmiljöfrågor samt frågor om kompetens- utveckling och jämställdhet är beroende av klarhet i fråga om vem som är arbetsgivare. RPS förordar i stället att tjänstemannen är anställd av en arbetsgivare och har oavlönade uppdrag hos en eller flera av de övriga. I samtjänstavtalet bör regleras hur stor andel av lönen var och en skall stå för. Det bör finnas ett regelsystem som garanterar fortsatt anställning hos den tidigare arbetsgivaren om avvecklas. Liknande synpunkter framförs av TCO som ställer sig tveksam till personalsambruk genom anställnings- och uppdragsavtal med flera mydigheter och huvudmän. () ifrågasätter om anställningsförhållandet enligt förslaget endast är en fiktion, ett sätt att kringgå förbudet mot delegering av kommunala uppgifter till någon som inte är anställd "på riktigt" i kommunen. anser att det klart skall framgå att kommunerna har rätt att använda uppdragsavtal. Förbundet hänvisar till att det finns exempel på lagstiftning där kommunerna kan delegera beslutanderätt till personer utanför kommunen, t.ex. räddnings- tjänstlagen. I samtjänstavtalet med en statlig tjänsteman bör enligt förbundet denne utför uppgifter åt kommunen inom ramen för sin statliga anställning. Det bör lösa de arbetsrättsliga problemen. Dessa frågor bör dock utredas vidare anser förbundet.