prop · GK03105 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen får när det nya bildas ta ställning till om lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam landsting skall upphävas. 6 Förenklade regler om kommunalförbund 6.1 De viktigaste nyheterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag som rör kommunalförbund innebär bl.a. följande| | nyheter | | - reglerna om kommunalförbund tas in i kommunallagen, | | - bildandet av kommunalförbund förenklas, | | - det blir möjligt att inrätta interimsorgan, | | - förbundsmedlemmarna får själva bestämma hur kommunalförbundets varaktighet skall regleras, | | - möjligheterna att reglera detaljfrågor i förbundsordningen | | vidgas, | | - överlämnade uppgifter behöver inte längre vara gemensamma förmedlemmarna,| | - det blir möjligt att inrätta nämnder i kommunalförbund meddirektion,| | - förbundsmedlemmarna ges en frihet att bestämma om representationen i den beslutande församlingen och i förbundetsövriga organ, | | - förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning och insyn | | stärks, | | - möjligheten att ställa interpellationer vidgas, | | -förbundsmedlemmarna får en ovillkorlig rätt att utträda ur ett kommunalförbund, | | - kommunalförbund får inte längre en rätt att anordna folkomröstningar eller att anlita valnämnd hos en medlemskommun, | | - det blir möjligt för förbundsstyrelsen att vara ställföreträdare| | förden beslutande församlingen och fatta beslut som annarsankommer på förbundsfullmäktige. 6.2 Enklare att bilda ett kommunalförbund -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarna bör själva genom | | samstämmiga beslut i medlemmarnas fullmäktige få bestämma när ett| | kommunalförbund skall vara bildat. Detta behöver inte uttryck- | | ligen anges i lag. | | från det att beslut fattas om bildandet och tills | | förbundet börjar sin verksamhet får förbundet företrädas av ett | | interimsorgan. Förslaget finns intaget i 3 kap. 25 § andra | | stycket och 28 § 2 kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Hovrätten över och anser att det i lag bör vara fastlagt när ett kommunalförbund är bildat och får rättskapacitet eftersom kommittén inte föreslår något förfarande för registrering av kommunalförbund. Detta krav kan enligt hovrätten inte uppfyllas på annat sätt än genom att man bibehåller nu gällande föreskrifter om tidpunkten för kommunalförbundets bildande samt förbundsordningens tillgänglighet. Statskontoret avstyrker förslaget att förbundsordningen inte längre skall vara underskriven av samtliga parter för att förbundet skall anses vara bildat. RRV instämmer i att staten inte på något vis skall godkänna bildandet av olika typer av kommunalförbund men anser däremot att det bör införas en anmälningsplikt när bildandet sker, vid större förändringar, eventuell avveckling m.m. Anmälningsplikten bör enligt RRV ske till exempelvis eller myndighet som regeringen utser. välkomnar att det blir enklare att bilda kommunalförbund men anser att det bör framgå av lagtexten att medlemmarna skall bestämma tidpunkten för när kommunalförbundet anses bildat eftersom det är viktigt från vilken tidpunkt förbundet kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Skälen för regeringens förslag Behov av förenklade och tydliga regler Enligt kommunalförbundslagen är ett kommunalförbund bildat först när förbunds- ordningen har antagits och undertecknats av samtliga medlemmar (1 kap. 7 § andra stycket). När medlemmarna är många kan en sådan procedur dra ut . Denna ordning har givit upphov till osäkerhet om exakt ett förbund har bildats. Denna tidpunkt är avgörande för när förbundet kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det har t.ex. diskuterats hur man skall agera om ett gemensamt dokument inte undertecknats utan medlemmarna i stället undertecknar var sitt exemplar av förbundsordningen. Det finns därför behov av att förenkla och förtydliga reglerna om bildandet av kommunalförbund.Regeringen anser att undertecknandet av förbundsordningen inte bör vara det som i första hand avgör när ett kommunalförbund är bildat. Det bör i stället vara en fråga för förbundsmedlemmarna att besluta om genom samstämmiga beslut av medlemmarnas fullmäktige. Inget krav på att reglera varaktigheten Enligt nu gällande regler skall ett kommunalförbund bildas för bestämd eller obestämd tid (1 kap. 6 § kommunalförbundslagen). Regeringen ser inga skäl att behålla denna begränsning. Regeringen föreslår därför att förbundsmedlemmarna i stället själva bör få bestämma om hur ett förbunds varaktighet skall regleras. När ett kommunalförbund skall bildas kan det behöva vidtas olika förberedande åtgärder såsom att upprätta budgetförslag, rekrytera personal och ingå avtal som förflyter mellan medlemmarnas beslut om att bilda ett förbund och anta en förbundsordning tills förbundet anses formellt bildat. saknas möjligheter i kommunalförbundslagen att inrätta ett interimsorgan. Ett interimsorgans främsta uppgift är att företräda förbundet. Uppgifterna för ett sådant organ kan variera beroende på vilken typ av verksamhet som förbundet skall bedriva, verksamhetens omfattning, tidpunkten för bildandet m.m. Förbundsmedlemmarna skall i förbundsordningen kunna meddela föreskrifter om interimsorganets sammansättning, uppgifter, befogenheter och arbetsformer (jfr 3 kap. 28 § 2 kommunallagen). Inget krav på registrering av kommunalförbund Ett par remissinstanser har tagit upp frågan om behovet av registrering av kommunalförbund hos myndighet. Regeringen finner för egen del att det saknas skäl att införa krav på registrering eller annan anmälningsplikt till myndighet. bildas helt på kommunernas och landstingens egna initiativ och utan inblandning av staten. I tidigare sammanhang har man också avvisat tanken på att kommunalförbund skall registreras (prop. 1984/85:216 Ny kommunal- förbundslag s. 21). 6.3 Lagreglerna förenklas och förbundsordningen får ökad betydelse -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En rad av de frågor rörande kommunal- | | förbundets organisation och arbetsformer som regleras i | | lag skall i stället regleras av parterna själva i en | | förbundsordning. Förbundsordningen skall fastställas av | | medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har tagits in i 3 kap. 27 § | | kommunallagen. | | Vad som skall regleras i en förbundsordning framgår av 3 kap. | | 28 § kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag för 3 kap. 28 § kommunallagen som i kommitténs förslag innehåller en uppräkning av både obligatoriska och icke obligatoriska uppgifter som skall eller kan regleras i förbundsordningen. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. är tveksam till om bestämmelser om en förbundsordning behöver vara så detaljrika eftersom avregleringen med ökad organisationsfrihet och flexibilitet kan komma att begränsas av nya tvingande regler i förbundsordningen. Hovrätten över och anser att den förslagna lagtexten i 3 kap. 28 § kommunallagen bör ses över på så sätt att de punkter som avser uppgifter som inte är obligatoriska bryts ut och regleras i en egen paragraf. Det bör även enligt hovrätten övervägas om uppgifter som är obligatoriska för kommunalförbund med direktion skall regleras för sig. Skälen för regeringens förslag Även om ett stort antal bestämmelser i kommunallagen även fortsättningsvis blir direkt tillämpliga på kommunalförbunden finns ett stort antal frågor som är speciella för varje förbund och som lämpar sig sämre för en generell reglering. Regeringen har valt att i lag reglera endast sådana frågor som är av konstitutiv karaktär. Hit hör bl.a. reglerna om ett kommunalförbunds bildande och vilka som är valbara till den beslutande församlingen. Övriga detaljfrågor överlämnas åt förbundsmedlemmarna själva att lösa inom ramen för förbundsordningen.I lag kommer därför endast att anges vad regeringen anser skall regleras i förbundsordningen. Hit hör t.ex. antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur ledamöterna och ersättarna skall vara representerade i förbundets organ, var förbundets kungörelse och andra tillkännagivanden skall anslås, medlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet och förfarandet vid en medlems utträde ur förbundet. Även andra frågor kan lösas genom bestämmelser i förbundsordningen om medlemmarna önskar detta. Det är sedan upp till förbundsmedlemmarna själva att närmare besluta om förbundsordningens innehåll. Sådana frågor kan gälla förbundsmedlemmarnas representation i förbundets övriga organ samt mandattiden för ledamöterna och ersättarna i organen, ersättarnas tjänstgöring i förbundets samtliga organ samt föreskrifter om förbundsdirektionens verksamhet och arbetsformer. Det viktiga är att medlemmarna genom samstämmiga beslut i respektive fullmäktige är överens om hur frågorna skall lösas. Innehållet i för- bundsordningen kommenteras närmare i författningskommentaren (avsnitt 9.1). Ändringar i förbundsordningen bör enligt regeringens mening få göras på det sätt och som medlemmarna kommer överens om. Frågan behöver inte lösas i förbundsordningen. Har man inte kommit överens sker ändringar i förbundsordningen på samma sätt som då ett förbund bildas (jfr avsnitt 6.2). När förbundsordningen ges ett vidare innehåll torde behovet av att dessutom utfärda ett reglemente för förbundsdirektionen minska betydligt. Förbundsordningen torde i de flesta fallen vara tillfyllest. Förbundsdirektionen kan inte heller själv besluta om reglemente för sig. Det är en fråga för förbundsmedlemmarna. 6.4 Ökad frihet att bestämma om ändamålet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarna får stor frihet att | | bestämma om ett kommunalförbunds ändamål. | | En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund behöver inte| | vara gemensam för medlemmarna. Det enda krav som ställs är att | | uppgiften skall vara en angelägenhet. | | Ett kommunalförbund får ha hand om hela verksamheter eller | | geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade | | uppgifter. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 20 § kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget. Hovrätten över och erinrar att förslaget att kommuner och landsting får samverka i kommunalförbund om verksamheter som åligger dem var för sig kan föranleda praktiska problem eftersom kostnadsfördelningen då måste stå i överensstämmelse med regeringsformens föreskrift om beskattningsrätten. Enligt kan förslaget innebära att kommunalförbundet bör kunna ersätta den lokala försöksverksamheten med finansiell samordning genom s.k. beställarförbund. Det blir således möjligt att integrera primärvård och socialtjänst mellan en del av landstingsområdet inom ett landsting och en kommun. Det hade varit önskvärt om kommittén också hade utrett och lagt förslag om formerna för ett sådant kommunalförbunds finansiella samverkan med den allmänna . Även anser att det hade varit önskvärt att få frågan om ett kommunalförbunds samverkan med utredd. Statskontoret anser att ett kommunalförbunds ändamål skall vara vård av gemensamma angelägenheter och är tveksam till att en kommun får överlåta viss verksamhet till ett kommunalförbund utan att de andra parterna överlåter motsvarande verksamhet. , som avstyrker förslaget, anser att kommittén borde ha klargjort dels vilka verksamheter som åsyftas med förslagen om kommuners och landstings ökade möjligheter till samverkan, dels aktuella problem. anser att förslagen är relativt generellt hållna och ger mycket vida ramar för kommuner och landsting att gemensamt bedriva verksamheter eller bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. Dessutom borde enligt behovet av samarbete ha analyserats enligt nuvarande lagstiftning och de verksamheter kommuner och landsting får bedriva med hänsyn till den kommunala kompetensen borde ha preciserats. kommun anser att förslaget, som tillåter samverkan på alla verksamhetsområden, ger fina möjligheter att finna samverkansformer som bibehåller servicen till en lägre totalkostnad för de medverkande kommunerna. Skälen för regeringens förslag Samverkan möjlig inom ramen för den kommunala kompetensen En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund måste vara kompetensenlig och gemensam för samtliga medlemmar. Samverkan är i och för sig möjlig både mellan kommuner, mellan landsting och mellan kommuner och landsting. Genom kravet på att en uppgift måste vara gemensam för medlemmarna är det emellertid inte möjligt att samverka om en uppgift om den inte är tillåten eller obligatorisk för var och en av medlemmarna att handha. Det är därför nästan enbart för skötseln av frivilliga uppgifter som t.ex. främjande av kultur och turism som en kommun och ett landsting gemensamt kan bilda ett kommunal- förbund. Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att undanröja detta hinder för kommuner och landsting att samverka i kommunalförbund. Med en friare ordning kan man vinna ekonomiska samt drifts-, kvalitets-, och vårdmässiga fördelar om t.ex. äldreomsorg och geriatrisk vård integreras. Det bör även öppnas en möjlighet för samverkan i kommunalförbund mellan kommuner för uppgifter som inte i alla delar är gemensamma för medlemmarna. Samverkan bör då kunna avse både frivilliga och obligatoriska uppgifter. En sådan ordning medför således att det blir formellt möjligt att bilda flersaksförbund, där förbundets uppgifter inte är gemensamma för samtliga medlemmar. Regeringen anser därför att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om i kommunalförbund är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens. Samverkan i kommunalförbund skall alltså vara möjlig för alla kommunala angelägenheter. Regeringen utgår ifrån att man i praktiken bildar flersaksförbund i sådana fall då det finns verksamhetsmässiga skäl för det. Därmed blir omfattningen av den verksamhet som får lämnas över till ett kommunalförbund samma som får lämnas över till ett kommunalt bolag. I 3 kap. 16 § första stycket och 20 § kommunallagen sägs därför att det är vården av kommunala angelägenheter som får lämnas över till ett kommunalt bolag. Genom att avskaffa gemensamhetskravet blir kommunalförbundet en mer användbar samarbetsform och därmed tillgodoses behovet av samverkan utan att rätten att ingå uppdragsavtal behöver utvidgas. Regeringen anser dock att medlemmarna bör anförtros att i förbundsordningen lösa de formella och praktiska problem som kan uppstå om en sådan samverkan undantagsvis blir aktuell. Hovrätten över och pekar på att kostnadsfördelningen mellan förbundsmedlemmarna bör stå i överensstämmelse med regeringsformens föreskrift om beskattningsrätten i förbund med uppgifter som inte är gemensamma för samtliga medlemmar. Det är därvid enligt regeringens mening särskilt viktigt att det framgår i förbundsordningen att kostnadsfördelningen mellan medlemmarna är rättvis och står i överensstämmelse med regeringsformens regler i 1 kap. 7 § att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Ett par remissinstanser har funnit det önskvärt att få samverka med genom kommunalförbund. Denna proposition behandlar emellertid såsom framgår ovan endast samverkan om kommunala angelägenheter. Hela verksamheter eller avgränsade uppgifter I 1 kap. 1 § kommunalförbundslagen sägs att kommuner och landsting får sluta sig samman till ha hand om en eller flera kommunala angelägenheter. Varken lagtexten eller förarbetena ger någon säker vägledning om det är tillåtet att till ett kommunalförbund överlämna skötseln av geografiskt eller på annat sätt avgränsade delar av verksamheter eller av funktioner inom verksamheter.Mot bakgrund av den frihet kommunerna har att organisera sin verksamhet är det naturligt att det också klargörs att kommunerna skall kunna ta kommunalförbundet i anspråk för samverkan om uppgifter som är begränsade på ett annat sätt än som förutsattes när kommunalförbundslagen kom till. Enligt regeringens mening bör därför kommunerna få lämna över till kommunalförbund att sköta hela verksamheter eller verksamhetsgrenar samt verksamheten vid en eller flera anläggningar som betjänar samtliga medlemmar eller vissa medlemmar. Regeringen anser att det i lagen inte uttryckligen behöver anges för vilket ändamål ett kommunalförbund får bildas. Det är tillräckligt att det framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och att de får lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Det bör i stället anges i förbundsordningen vad som mer exakt skall vara förbundets ändamål (jfr 3 kap. 20 § och 28 § 1). Särskilt beträffande förbund med direktion I förbund med direktion ges förbundsmedlemmarna möjlighet att i förbundsordningen bestämma om direktionens verksamhet och arbetsformer. Förbundsmedlemmarna kan även överlämna åt direktionen att besluta i dessa frågor (jfr avsnitt 9.1). 6.5 Ökad frihet att bestämma om organisationen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarna får stor frihet att | | bestämma om ett kommunalförbunds organisation. I lagen ställs | | endast krav på att det skall finnas en beslutande församling och| | ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Den | | beslutande församlingen kan vara förbundsfullmäktige eller en | | förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 23 § första | | stycket kommunallagen. | | I kommunalförbund med förbundsfullmäktige skall en förbunds- | | styrelse tillsättas. Liksom kan den beslutande för-| | samlingen och det verkställande organet vara ett och samma - en | | förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 25 § första | | stycket kommunallagen. | | I kommunalförbund med direktion får förbundsmedlemmarna en möj-| | lighet att inrätta nämnder. Förslaget följer av 3 kap. 25 § andra| | stycket kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag av att kommittén även föreslog möjligheten att välja en ny form av kommunalförbund med förbundsstämma som beslutande församling. Det specifika med förbundsstämma var enligt kommittén att delegaterna kunde utses för varje sammanträde med stämman. Förbund med stämma föreslogs därför vara en alternativ organisationsform för förbund med ett stort antal förtroendevalda som inte behövde sammanträda mer än en enstaka gång . Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. uttalar att ett problem i ett kommunalförbund med direktion är att direktionen i sin roll som arkivmyndighet utövar tillsyn över sig själv. Problemet ligger i att direktionen inte ansvarar inför något överställt organ. har synpunkter beträffande begreppet beslutande församling. anför att begreppet församling endast förekommer i regeringsformen och då avser landstings- och kommunfullmäktige som är direkt valda vid allmänna val. Dessutom används be- greppet beslutande församling i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) som en gemensam beteckning för kommun- respektive . Eftersom ledamöterna i kommunalförbundets beslutande organ enligt förslaget inte skall väljas bland medlemmarnas fullmäktige är begreppet mindre lämpligt. kommun anser att förbundet självt bör kunna avgöra organisationen, om inte medlemmarna uttryckligen förbehållit sig rätten i förbundsordningen. Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget att införa för- bundsstämma. förväntade sig att kommittén närmare borde ha utvecklat förslaget om att införa nyheten förbundsstämma och fann det vara omständligt att ombuden till en förbundsstämma skall väljas för varje stämma. och pekar på att införandet av begreppet förbundsstämma kan vålla viss oklarhet eftersom det inte framgår av den föreslagna lagtexten att den skall ha en mer begränsad roll än förbundsfullmäktige och förordar därför att begreppet slopas. i län anser att det är positivt att det skapas ytterligare ett organisatoriskt instrument för samverkan, nämligen förbundsstämma. anför att de inte har något att invända mot förslaget till förbundsstämma men anser att formen lämpar sig dåligt för räddningstjänsten. 6.5.1 Nuvarande former av samverkan i kommunalförbund behålls Det finns två former av kommunalförbund. Den ena formen har fullmäktige, styrelse och eventuellt nämnder, den andra har enbart en förbundsdirektion. Den enklare formen med direktion var tänkt för uppgifter utan större omfattning och av teknisk art. Direktionsmodellen har emellertid i allt större utsträckning kommit att användas för mer omfattande uppgifter och för kommunalförbund med ett större antal medlemmar.Båda modellerna uppfattas för vissa ändamål i sin nuvarande utformning som onödigt komplicerade och inte särskilt väl anpassade till dagens behov. Begränsningen när det gäller direktionens möjligheter att tillsätta nämnder har särskilt ifrågasatts. Av samtliga remissinstanser har endast ett fåtal direkt berört den av kommittén föreslagna nyheten för kommuner och landsting att välja formen kommunalförbund med förbundsstämma. Något särskilt starkt stöd bland dessa för att införa förbundsstämman som en alternativ organisationsform har inte visats föreligga. Kommittén har inte heller närmare utvecklat behovet av och förutsättningarna för att det inrättas en ytterligare form av kommunalförbund. Regeringen anser för sin del att det inte framkommit tillräckligt starka skäl för att inrätta den av kommittén föreslagna nya formen med förbundsstämma. De nuvarande organisationsmöjligheterna blir med de förenklingar som regeringen föreslår mer attraktiva som samverkansformer. Regeringen har haft som utgångspunkt för sina förslag att kommuner och landsting som vill samverka genom kommunalförbund ges en så stor frihet som möjligt att välja hur förbundet skall organiseras. Regeringen föreslår därför att det endast skall krävas att det skall finnas en beslutande församling och ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Med detta läggs den grundläggande organisationen fast. Den beslutande församlingen kan vara en fullmäktigeförsamling eller en direktion (jfr 3 kap. 23 § första stycket kommunallagen). I övrigt bör förbundsmedlemmarna själva få bestämma sin organisation. I kommunalförbund med fullmäktige skall det även fortsättningsvis tillsättas en förbundsstyrelse vilken skall svara för verkställighet och förvaltning. Om man väljer att organisera ett förbund med direktion kommer direktionen att som vara både beslutande församling och styrelse. En särskild styrelse behöver då inte utses utan det följer direkt av lagtexten att direktionen tillika är styrelse (jfr 3 kap. 25 § första stycket kommunallagen). Lämpligheten av att införa begreppet beslutande församling för ett kommunalförbunds beslutande organ har ifrågasatts av . Eftersom de förtroendevalda i det beslutande organet enligt regeringens förslag nu skall väljas bland de som redan är ledamöter och ersättare i medlemmarnas fullmäktige anser regeringen att det inte föreligger något hinder mot att använda begreppet (jfr avsnitt 6.6.3). Förbundsordningen anger ramen för kommunalförbundets organisation Det är medlemmarna som skall bestämma hur förbundet skall vara organiserat. Detta framgår av att förbundsmedlemmarna föreslås fastställa en förbundsordning som bland annat skall ange förbundets organisation samt organens befogenheter och inbördes förhållanden (jfr 3 kap. 27 § och 28 § 2 kommunallagen).