prop · GK031D7 · 1997-01-01 00:00:00 — International , som har såväl regeringar som internationellt förankrade enskilda organisationer som medlemmar, är ett institut med hela världen som bas och med plats för alla olika aktörer som deltar i de demokratiska processerna världen över. Jämställdhet mellan kvinnor och män är både en fråga om kvinnors rättigheter och en förutsättning för ett effektivt arbete mot fattigdom och marginalisering av människor. Att stärka kvinnors villkor och delaktighet i beslutsfattandet är också ett sätt att fördjupa och bredda satsningar på demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. beslutade på förslag från regeringen att jämställdhet mellan kvinnor och män skulle utgöra ett nytt mål inom det svenska utvecklingssamarbetet. arbetar nu vidare utifrån de riktlinjer som antagits av regeringen med att utforma strategier för detta arbete och gör en inventering av behovet av kompetens och resurser på jämställdhetsområdet. Sida utarbetar ett handlingsprogram. Jämställdhetsmålet innebär att allt utvecklingssamarbete skall genomsyras av jämställdhet mellan kvinnor och män inklusive mellan flickor och pojkar. Ett väl genomtänkt jämställdhetsperspektiv skall prägla arbetet med landstrategier och analyser av samarbetsländernas ekonomi och samhällsstruktur liksom utformningen av enskilda insatser. skall också verka aktivt för att jämställdhetsperspektivet skall prägla det multilaterala utvecklingssamarbetet och analyser och insatser som genomförs av FN och de multilaterala utvecklingsbankerna. Ett jämställdhetsperspektiv i biståndet innebär att insatser ska analyseras med utgångspunkt från de olika roller kvinnor och män spelar samt hur resurser, arbete, inflytande och makt fördelas mellan kvinnor och män. Ett jämställdhetsperspektiv ställer också krav på att både kvinnor och män deltar i beslut på alla nivåer och utarbetar visioner, mål och medel för arbetet vad gäller utbildning, hälsa, ekonomi etc. Vid FN:s fjärde kvinnokonferens i antogs en handlingsplan som i många avseenden är mycket konkret utformad. Planen ger bl.a. vägledning för hur bilaterala givare och det internationella samfundet kan stödja nationella satsningar på att förbättra kvinnors villkor. Dessa kan inriktas på att bekämpa fattigdom bland kvinnor, förbättra kvinnors hälsa och utbildning, bekämpa våld mot kvinnor och stärka respekten för flickors och kvinnors mänskliga rättigheter. 4 A 1. 4.1 A 1.1. stöd till FN:s utvecklingssamarbete och till de multilaterala utvecklingsbankerna är omfattande. Av den totala biståndsbudgeten avsätts cirka en fjärdedel till multilateralt utvecklingssamarbete. Till detta kommer de svenska bidragen till EU:s gemensamma bistånd (behandlas i separat avsnitt). Regeringen bedömer att denna fördelning även är ändamålsenlig. Inom det multilaterala anslaget upprätthålls 1995 och bidragsnivå till FN:s utvecklingssamarbete, främst FN:s biståndsprogram (UNDP), () och FN:s flyktingkommissarie (). Framöver kommer de svenska bidragen till verksamhet i de fattigaste länderna, , att ta en större andel av anslaget i anspråk. En hög kapacitet bibehålls att delta i såväl särskilda konfliktförebyggande insatser som insatser på miljöområdet. Nytt är att medel reserveras för medlemskap i () och deltagande i nya finansiella arrangemang i . Regeringen beräknar att till multilateralt utvecklingssamarbete avsätta . Detta är en minskning med () i förhållande till föregående budgetår beräknat med hänsyn tagen till att vissa budgetposter överförts till och från andra anslag. Ingående reservation beräknas uppgå till . Av dessa medel är intecknade i form av redan lagda skuldsedlar, dvs. bindande åtaganden, till och de regionala utvecklingsbankerna. budgeteras inte längre enligt lagda skuldsedlar utan enligt dragningar, dvs. förutsedda faktiska utbetalningar under budgetåret. Detta innebär att de intecknade reservationerna successivt kommer att minska . Besparingen på har i huvudsak fördelats jämnt mellan de tre delposterna FN:s ekonomiska och sociala verksamhet, Internationella finansieringsinstitutioner respektive Övrigt multilateralt samarbete. Medelsfördelning samt prognos för utfall och ingående reservation 1997, i , framgår av nedanstående tabell. FN:s ekonomiska och sociala verksamhet Under /96, som omfattade 18 månader, utbetalades två fulla årsbidrag till flertalet frivilligfinansierade FN-organ. Omräkningen av budgetåret tillät dock endast en femtioprocentig ökning varför bidragen skulle ha minskat mycket kraftigt. För att undvika en alltför kraftig minskning av årsbidragen föreslog regeringen i föregående års budgetproposition (Prop. 1994/95:100 Bilaga 4) att medel från används till årsbidrag . En möjlig fördelning av årsbidragen 1995-1997 skisserades, som innebar inte fullt så kraftiga nedskärningar vilket skulle blivit fallet om två fulla årsbidrag hade finansierats enbart med anslaget /96. Denna modell utgick dock från en oförändrad total biståndsbudget. För att trots den totala nedskärningen på kunna upprätthålla en oförändrad bidragsnivå har, under /96, en del ointecknade reservationer från andra anslagsposter omfördelats för att kunna utbetala hela bidrag till några FN-organisationer. Detta betyder att en mindre andel av medel behöver användas till årsbidrag . I de fall budgeterade medel för överstiger årsbidrag 1997 i nedanstående tabell beror således detta på att den överskjutande delen avser delutbetalning av årsbidragen . Detta gäller och . (WFP) föreslås få minskade anslag. En viktig anledning till detta är att en stor del av det svenska livsmedelsbiståndet numera kanaliseras via EU. En ingående reservation om medför dessutom att endast behöver budgeteras. Under FN:s ekonomiska och sociala verksamhet finansierades tidigare basbudgetstöd till /internationella handelscentrum ITC. Basbudgetstöd till ITC föreslås vara en del i den nya budgetposten FN:s handelsrelaterade verksamhet. En ny budgetpost för det nya FN-programmet föreslås inrättas. Det svenska bidragets storlek och utformning till blir avhängigt beslut om styrelseform och den samlade bidragsbilden. Möjligheten att övergå till basbudgetstöd övervägs. För att det ska vara möjligt förutsätts att organisationens verksamhet styrs av en exekutiv styrelse som möts , samt en rättvis bördefördelning mellan en bred krets av givare. De multilaterala utvecklingsbankernas reguljära verksamhet, som består av utlåning till marknadsmässiga villkor, baseras på långsiktiga kapitalinsatser från medlemsländerna. Dessa bankers särskilda fonder för förmånlig kreditgivning utgörs däremot av åtaganden för perioder om ett begränsat antal år. Resurserna används sedan successivt över . Bidragen till fond för Förmånlig kreditgivning, , har fram till förhandlas genom påfyllnader ungefär . Under föregående budgetår färdigförhandlades den elfte påfyllnaden, 11. Bidragen till har fram till /92 budgeterats genom att hela det internationellt förhandlade svenska årsbidraget erlagts i form av en skuldsedel som deponerats hos . Då organisationen begärt tillgång till resurserna har medel dragits från skuldsedeln. Eftersom resurserna har utnyttjats som är längre än påfyllnadsperioden, har med detta budgeteringssystem s.k. intecknade reservationer uppstått. anslås endast belopp motsvarande de förväntade dragningarna, vilket gör att de intecknade reservationerna successivt minskar. F.n. sker dragningar på nionde, tionde och elfte påfyllnaden (9, 10 och 11). Regeringen avser att införa samma budgeteringssystem för Asiatiska utvecklingsfonden (AsDF) och Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) fr.o.m. nästa påfyllnadsperiod. Detta betyder att de åtaganden som påtar sig kommer att budgeteras först senare budgetår. Tabellen visar budgetbehovet för , dvs. förväntade dragningar i de fall medel inte budgeterats redan tidigare, samt som jämförelse /96 (12 månader): I övrigt multilateralt samarbete ingår bl.a. multilaterala miljöinsatser, multilaterala konfliktförebyggande insatser och övriga insatser. Utrymmet för multilaterala miljöinsatser ökar något trots den nominella minskningen av delposten. Detta möjliggörs genom en ändrad budgeteringsteknik för den största enskilda miljöinsatsen, skuldsedlar till Globala miljöfonden, GEF. I likhet med skuldsedlar till internationella finansieringsinstitutioner (jämför föregående avsnitt) avser regeringen fortsättningsvis att budgetera enligt dragningsschema i stället för efter läggande av skuldsedlar. Eftersom dragningar på den GEF-påfyllnad som är under förhandling sannolikt inte kommer att ske och budgetering redan gjorts för föregående påfyllnad är budgetbehovet betydligt mindre . Utan att den samlade kapaciteten för multilaterala konfliktförebyggande insatser, tidigare kallad FN:s aktioner för fred och återuppbyggnad, urholkas, bedöms det möjligt att minska storleken på denna budgetpost. Under budgetposten beräknas dessutom finnas en del ointecknade medel som kan tas i anspråk under . är ett komplement till det fredsbevarande anslaget under utgiftsområde 5 och till budgetposten humanitärt bistånd under anslagsposten för bilateralt samarbete. är avsedd för strategiskt riktade, men finansiellt ofta begränsade insatser för att främja civila, konfliktförebyggande och humanitära insatser i det fredsbevarande arbetet. Under övriga insatser finansieras bl.a. - bidrag till multilaterala organisationer utanför "FN-familjen", t.ex. Internationella familjeplaneringsfederationen (IPPF) och för demokrati och fria val (). - i tiden avgränsade bidrag till organisationer, program och seminarier som bedöms vara av särskilt politiskt eller utvecklingsekonomiskt värde, - återkommande men beloppmässigt små bidrag till organisationer vars verksamhet bedöms vara särskilt värdefull, - samt eventuellt övriga oförutsedda insatser av betydelse för det multilaterala utvecklingssamarbetet. Eftersom anslaget för multilateral rekrytering har disponerats av Sida är det naturligt att medlen sammanförs med anslag för fältpersonal under den bilaterala delposten Särskilda utvecklingsprogram fr.o.m. till Sida. 4.1.1 Det multilaterala systemet i förändring som behovet av multilateralt samarbete är större än någonsin står multilateralismen inför en allvarlig kris. Politisk ovilja i vissa länder, främst men inte bara i , har lett till minskande resurser för multilateralt utvecklingssamarbete. Detta har drabbat FN:s arbete, men även och flera av de regionala utvecklingsbankerna. Det internationella samarbetet kan också uppvisa betydande framsteg, främst tydliggjort genom den långa raden av FN-konferenser där avgörande framtidsfrågor behandlats. är FN och särskilt dess operativa system i behov av genomgripande organisatoriska reformer. Samordningen mellan FN, och de bilaterala givarna behöver förbättras radikalt. Systemet måste bygga på ansvar för sin egen utveckling och en process där både män och kvinnor deltar. Sammantaget kan sägas att gapet mellan det multilaterala system vi har och det vi behöver växer. Om detta gap fortsätter att öka kan efterkrigstidens multilaterala system hotas i grunden. Varför multilateralt samarbete? Behovet av internationellt samarbete ökar. De stora hoten mot människors säkerhet är globala. Därtill kan globala lösningar och globalt samarbete i frågor av gemensamt intresse, såsom handel, kommunikationer, ekonomi och energi, i många fall öka möjligheterna för utveckling på nationell basis. Samarbete genom multilaterala organisationer - regionala och globala - fungerar således som komplement till bilateralt samarbete, för att skapa fred och utveckling. Fattigdomen är en av fredens största fiender. Fattigdom skapar konflikter mellan etniska och sociala grupper, mellan länder och regioner. Särskilt i de fattigaste länderna och i de länder som drabbats av svåra katastrofer är behovet av multilaterala insatser stort, i syfte såväl att möta de omedelbara behoven som att stärka ländernas kapacitet till långsiktig och hållbar utveckling. Globala miljöhot kräver multilateralt samarbete för att bemästras. Inget land kan t.ex. på egen hand klara hoten mot ozonlagret, förhindra klimatförändringar eller stoppa överutnyttjande av naturresurser. Ingen nationell gränskontroll kan heller i praktiken helt förhindra flyktingströmmar, stoppa narkotikahandel, motverka terrorism eller skydda mot nya, smittsamma sjukdomar. För att motverka dessa gränslösa hot krävs ett effektivt multilateralt samarbete. De multilaterala organen ansvarar således för funktioner som inte alltid kan tas över av andra aktörer. Samarbete i dessa organ främjar också utbyte av idéer och erfarenheter som kan bidra till att effektivare lösningar på gemensamma eller liknande problem kan utformas. De erbjuder en arena där olika aktörer kan träffas och diskutera gemensamma problem. Det universella medlemskapet ger FN legitimitet att uppfylla denna roll. Sådant normskapande är FN:s främsta uppgift. Men det räcker inte att skapa normer, FN måste också kunna stödja länder och då särskilt de fattigaste länderna vid genomförandet av dessa åtaganden. Detta sker genom den operationella biståndsverksamheten, som därigenom dels är betydelsefull i sig, dels ger ytterligare legitimitet åt det normativa arbetet. Därtill uppfattas FN av en del länder som en lämplig och angelägen samarbetspartner på för mottagarländer känsliga områden, t.ex. utvecklandet av demokratiska institutioner och genomförandet av fria val. På såväl det humanitära som på det mer långsiktiga utvecklingsområdet kan kopplingen mellan bistånd och FN:s bredare arbete för att främja internationellt samarbete och säkerhet bli en viktig tillgång. som FN:s universella medlemskap är organisationens viktigaste tillgång kan det utgöra ett hinder genom att beslutsmekanismerna blir långsamma. Det är lätt för några länder att förhindra nödvändiga förändringar. Detta har gjort reformtakten inom FN långsam och bidragit till att FN bevarat en ineffektiv besluts- och organisationsstruktur. FN:s problem, liksom FN:s styrka, är egentligen medlemsländernas. Det är medlemsländerna som skapar förväntningar. Det är också medlemsländerna som begränsar FN:s förmåga att leva upp till kraven som ställs, genom att man bidrar med alltför begränsade resurser och inte förmår enas kring nödvändiga reformer. Detta kan beskrivas som FN-systemets onda cirkel. Minskande relevans skapar minskande resurser som i sin tur ytterligare minskar relevansen och förvärrar det som beskrivits som FN-systemets marginalisering. Bilden är emellertid inte entydig. Särskilt de globala FN-konferenserna har givit FN en ny roll på det normativa området. Frågan är hur FN ska kunna leva upp till de krav som ställs på uppföljning och genomförande. De internationella utvecklingsbankerna, som genom sin finansiella konstruktion kan låna upp stora resurser på kapitalmarknaderna, har vida överlägsna möjligheter att finansiera utveckling. Genom FN-systemets ökande problem har de kommit att spela en större normativ roll än vad som ursprungligen var avsikten. Utvecklingsbankerna har haft en utveckling från ren projektverksamhet till att bli partners i utvecklingssamarbetet. Detta är välkommet. är det angeläget att denna utveckling inte leder till oklara roller och mandat inom det multilaterala systemet. FN-konferenserna - Från till De världskonferenser som hållits har behandlat frågor om miljö och hållbar utveckling, mänskliga rättigheter, befolkning och utveckling, social utveckling, kvinnors situation samt boende- och stadsplaneringsfrågor. Ett kommande toppmöte behandlar global livsmedelssäkerhet. Konferenserna kan alla ses som uttryck för en växande medvetenhet om de utmaningar av global karaktär som världen står inför. Vid om miljö och utveckling, UNCED, som hölls i , enades världens stater att sträva efter hållbar utveckling. Sociala toppmötet lyfte på samma sätt fram behovet av social utveckling. Genom konferenserna har utvecklingsbegreppet vidgats från ett mer renodlat ekonomiskt till ett flerdimensionellt, där social och ekologiskt hållbar utveckling är viktiga element. Fattigdomens utrotande med utgångspunkt från individens behov är ett genomgående tema för samtliga konferenser. Den ekonomiska och sociala politiken skall inriktas på att uppfylla grundläggande mänskliga behov som tillgång till livsmedel, vatten och sanitet samt utbildning, primärhälsovård och annan social service. Dessa åtgärder är att betrakta som mål i sig. Fattigdomsperspektivet är tillsammans med jämställdhet mellan kvinnor och män viktiga aspekter av en hållbar utveckling. Balans måste råda mellan befolkningsutveckling och resurstillväxt. Slutligen fastslår samtliga konferenser behovet av gynnsamma makroekonomiska förutsättningar för utveckling. Målet är att genom en stabil makroekonomisk, ekologiskt och socialt hållbar politik på nationell nivå skapa ramverk som främjar utveckling. Ansvaret för att genomföra konferensernas handlingsprogram och resultat åvilar i första hand medlemsländerna, som genom åtaganden vid konferenserna förbundit sig göra detta. Detta räcker emellertid inte. Alla delar av det internationella samfundet har vid de stora FN-konferenserna åtagit sig att stödja nationella satsningar för att förverkliga intentionerna. En effektiv och integrerad uppföljning av konferenserna inom ramen för FN, en fungerande samordning inom systemet och ett ändamålsenligt stöd till medlemsstaterna är några av ledorden för såväl FN:s som utvecklingsbankernas arbete efter konferenserna. Även enskilda organisationer, såväl internationella som nationella och lokala, ges ett betydande utrymme och ansvar för uppföljningen. Men när normerna skall omsättas i praktisk handling uppstår i många fall problem. Hur förverkligas ambitiösa program med de bristande resurser som står till förfogande på såväl internationell som nationell basis? medverkar aktivt i syfte att skapa bättre förutsättningar i detta avseende. En strävan är att åstadkomma en effektiv arbetsfördelning och en väl fungerande struktur, där olika multilaterala organisationers särskilda fördelar kommer till sin rätt. Det är således särskilt angeläget att se till att det multilaterala systemet har kapacitet att arbeta vidare och genomföra de åtaganden som gjorts. har traditionellt fäst stort avseende vid de stora FN-konferenserna och deras resultat. Inför konferenserna har intagit en aktiv roll både när det gällt att skapa en förankring i hemmaopinionen och att företräda i förhandlingarna. Inte minst folkrörelserna har spelat en mycket betydelsefull roll i det svenska förberedelsearbetet. har därigenom, ofta i parlamentarisk enighet, kunnat lägga fast en långsiktig policy på alla de områden som stått i fokus. Förändringar i den finansiella basen för det multilaterala utvecklingssamarbetet Ett starkt multilateralt system som lever upp till de förväntningar som ställs förutsätter att länderna tar sitt ansvar och fullgör ingångna överenskommelser. Medlemskap innebär både rättigheter och skyldigheter men medlemsmoralen är på väg att urholkas och biståndsviljan och betalningsdisciplinen underminerad. Gjorda åtaganden som utgör grunden för systemets stabilitet honoreras inte. Drastiska nedskärningar av bidrag från framför allt har redan genomförts och nya har aviserats. mer än halverades det amerikanska bidraget till UNDP. var skuld till 935 miljoner USD. Detta agerande kan undergräva hela det multilaterala systemet genom den risk som uppstår för motsvarande neddragningar från andra länder. FN-organisationerna har drabbats hårt av nedskurna bidrag. minskade den totala omfattningen på gåvobiståndet (ej inräknat katastrofinsatser). Minskningen var , från 4,8 miljarder till 4,6 miljarder . Det nya är att även de multilaterala utvecklingsbankerna påverkas. Om bidragen till Världsbanksgruppen (främst ) inräknas i FN-systemet blir nedgången 1995 än tydligare, nämligen , från 6,4 miljarder till 5,8 miljarder USD året därpå. Finansieringsmodellen för bankernas fonder för förmånlig kreditgivning bygger på regelbundna påfyllnader och att givarna delar på finansieringsbördan på ett rimligt sätt. Detta system har länge setts som en garant för stabilitet, men kan nu vändas till det motsatta, när och en del andra givare minskar sina bidrag eller inte lever upp till ingångna avtal. En annan viktig utveckling är den kraftiga nedgången av biståndsmedel som de privata kapitalflödena ökat snabbt. De privata strömmarna har koncentrerats till , och medan de fattiga länderna i inte kunnat dra till sig kapital av detta slag. Det blir mot denna bakgrund än viktigare att gåvobistånd och mjuka lån i högre utsträckning fördelas till de fattigaste länderna och till fattigdomsbekämpande verksamheter. De ökade privata kapitalflödena har gett Världsbanksgruppens privatsektordelar (IFC och MIGA) en allt större betydelse. Detta, tillsammans med en strävan att hitta former för att utvidga verksamheten till att omfatta allt fler fattiga länder, kommer att påskynda ställningstagandet vad gäller Multilaterala investeringsgarantiorganets (MIGA) framtida kapitalbehov. Reformer av det multilaterala systemet Det multilaterala systemet måste ha förmåga att anpassa sig till förändringar och nya utmaningar. Verkligheten ser annorlunda ut än när FN-systemet skapades. FN:s alltmer tilltagande marginalisering har nämnts. FN:s arbete är ofta byråkratiskt och ineffektivt. På landnivå är systemet alltför splittrat. Styrningen av systemet främjar inte medlemsstaternas medansvar och deltagande. Förmågan att klargöra arbetsfördelningen mellan de många olika FN-organen är begränsad. Kopplingen mellan ansvar för att driva och att finansiera verksamheten är bristfällig. För att det multilaterala systemet skall kunna leva upp till de krav som ställs i en allt mer globaliserad värld krävs ett intensivare förändringsarbete. FN och dess ekonomiska och sociala verksamhet behöver reformeras i syfte att stärka organisationen och tydliggöra dess effekt på landnivå och dess roll som forum för att ta itu med globala förändringar. I de multilaterala utvecklingsbankerna ställs inte minst genom de osäkrare finansieringsperspektiven för de särskilda fonderna nya krav på kvalitets- och effektivitetshöjande förändringar. För att FN ska kunna agera måste det finnas en gemensam vilja att använda FN, att samarbeta genom FN, och att rätta sig efter FN:s beslut. En huvuduppgift i reformarbetet är att skapa medvetenhet om detta gemensamma ansvar och om behovet av förändringar i syfta att stärka FN. För att lyckas krävs därför att medlemsländerna gemensamt har en övergripande vilja att förnya och förstärka multilateralismen. Regeringen ser som en av sina främsta uppgifter att förstärka denna vilja. Därvid ansluter sig regeringen till det synsätt som kommer till uttryck i rapporten från kommissionen om globalt samarbete, "Vårt globala grannskap". En betydande del av ansträngningarna riktar sig mot en dialog med FN:s medlemsländer på hemmaplan. Utan aktivt stöd från regeringar och opinion i länderna själva kommer reformarbetet inte att lyckas. I många länder upplevs globaliseringen ha negativa konsekvenser. Regeringen har därför för avsikt att intensifiera diskussionen om dess sociala konsekvenser. Genom förhandlingar inom ramen för görs stegvisa framsteg och förändringar av verksamheten. Det gäller frågor som finansiering, styrformer och ECOSOC:s arbete. Detta arbete är av grundläggande betydelse för att successivt höja effektiviteten och förbättra det arbete som utförs. Sannolikt krävs dock betydligt mer genomgripande reformer än de som förhandlas fram i Generalförsamlingen och dess underkommittéer. avser att tillsammans med de nordiska länderna och EU utarbeta förslag och driva kraven på nödvändiga reformer. Arbetet måste bedrivas i flera steg. Ett första steg är att medvetandet om reformbehovet måste öka i alla regioner. Klyftan mellan nord och syd måste överbryggas.