prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter helhetssyn. Först på en sådan grund kan målsättningarna för skilda politiska områden fås att samverka och förstärka varandra. ger människor som är förföljda eller drabbade av väpnade konflikter skydd och arbetar för att minska klyftorna i världen och fördjupar sina ansträngningar att förebygga konflikter och katastrofer innan de resulterar i humanitära tragedier. Med de intensiva kontakter som finns över gränserna är det helt naturligt många som vill bosätta sig i ett annat land, stadigvarande eller tillfälligt. Detta gäller inte minst för del med tanke på att en femtedel av den svenska befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett annat land. sluter aktivt upp kring principen att nära anhöriga måste ha en möjlighet att bo i samma land. De överenskommelser om fri rörlighet mellan de nordiska länderna och inom Europeiska unionen som ingått eller anslutit sig till är också viktiga framsteg. måste de som slår sig ner i ha möjlighet att arbeta och vara delaktiga i samhället. En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan och samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan departement, myndigheter och organisationer. I det helhetsperspektiv som måste prägla migrationspolitiken har mellanstatligt samarbete och internationella åtgärder kommit allt mer i förgrunden. Det är mot denna bakgrund som ytterligare en stor del av migrationsfrågorna överförts till . Den hörnsten, som kopplingen mellan invandrings- och invandrarpolitik länge utgjort i , måste vara ett fokus inom den sammanhållna migrationspolitiken. Respekt för mänskliga rättigheter Grundläggande för den svenska migrationspolitiken är respekten för de mänskliga rättigheterna. har en lång tradition på detta område. Under fann mer än 150 000 skyddsbehövande en i vårt land. Antifascisterna i och i var två av dem. Röda korsets vita bussar hämtade under ledning av mellan 30 000 och 40 000 människor från tyska koncentrationsläger till räddning i . Väl kända är också diplomaten insatser under kriget för att bl.a. genom att utfärda skyddspass rädda ungerska judar. Genom internationellt solidaritetsarbete har en framskjuten position i kampen för mänskliga rättigheter i olika områden i världen. Inom migrationspolitiken har detta tagit sig uttryck i att ännu fler än under har fått skydd undan väpnade konflikter och förföljelser. När situationen i ursprungsländerna ändrats till det bättre har många återvänt för att leva i sina hemländer och bidra till deras utveckling. Liksom har förkämpar för reformer och mänskliga rättigheter sökt sin tillflykt till ; nuvarande president är ett exempel på detta. Solidaritet och kamp för mänskliga rättigheter skall också i fortsättningen prägla migrationspolitiken. Migration och mänskliga rättigheter regleras i flera internationella överenskommelser. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som från utgör svensk lag, ger genom sina principer en viktig grund för nära anhöriga att bosätta sig här och har även i flera avseenden betydelse för skyddssökande människor som tagit sig hit. Flyktingkonventionen, ofta benämnd , utgör grunden i det internationella systemet för flyktingskydd. Andra överenskommelser som kan framhållas är Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, , om barnets rättigheter och Europeiska sociala stadgan. Invandrares ställning behandlas bl.a. i Europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsliga ställning och nr 143 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Av betydelse är även den europeiska gemenskapens (EG) regelverk och olika nordiska överenskommelser. deltar aktivt i arbetet för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna runt om i världen. Det är ett arbete som sker inom FN och andra internationella organ, genom samverkan inom , EU och i direkta bilaterala relationer med andra länder. Att värna asylrätten i är en viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med de konventioner som anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De skall bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor som inte har behov av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier följer, skall också veta att de inte kan tas emot och varför. Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart har mer än hundratusen människor flyttat till för att bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet att också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som väljer att bosätta sig här. För att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig, effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga skäl för att få stanna lockas till . Att de sedan tvingas återvända hem är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt. Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken äventyras. Detta drabbar ytterst dem som behöver skyddet eller har annan rätt att få bosätta sig här. Internationell solidaritet - global samverkan Utvecklingen i världen pekar på att allt fler människor kommer att vilja lämna sitt hemland för att bosätta sig i ett land där de kan vara trygga eller ha större möjligheter. Orsakerna är ofta sammansatta. Fattigdom, underutveckling, ojämn fördelning av resurser, ofrihet och förtryck spelar avgörande roller. En ond cirkel uppstår där utslagning, nöd och desperation kan leda till fanatism, terror och krig. Denna cirkel förstärks när orättvisorna ökar. blir klyftorna på många håll allt större mellan fattiga och rika, både inom och mellan länder. Den globala ekonomiska omvandlingen och den politiska upplösningen av gamla maktsfärer och doktriner har lett till en ändrad världsordning. Det slut väckte förhoppningar om en snabb utveckling för avspänning, ekonomiska framsteg, fred och demokrati i världen. Detta infriades också när diktatur och ofrihet på många håll har fått ge vika. Men demokrativågen, som svepte över en rad tidigare enpartistater, sköljde också bort spärrar som tidigare undertryckt inre konflikter, ofta med djupa historiska rötter. Det minskade hotet om krig mellan länder ersattes av ett förstärkt mönster av konflikter mellan grupper och människor inom en och samma stat. Svårlösta och långvariga konflikter har brutit ut, inte minst i , och orsakat humanitära katastrofer som drivit människor på flykt i stort antal. När de inre spänningarna är stora kan demokratisering på kort sikt vara destabiliserande och konfliktutlösande med ökad emigration som följd. På lång sikt är ändå demokrati en förutsättning för att drabbade länder varaktigt skall kunna komma till rätta med konflikter och andra orsaker till utvandring. Flykt undan förföljelse upphör naturligt nog nästan helt när diktaturer blir demokratier. De som tidigare förföljts behöver inte längre söka skydd utomlands. Till de flyktorsaker som förföljelse och väpnade konflikter utgör kan läggas den oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet med folkomflyttningar som följd. Detta accelererar i sin tur problematiken i nya områden. För de allra fattigaste är marginalerna små som befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar möjligheterna att bekämpa fattigdomen. Världens befolkning ökar med cirka 100 miljoner , en ökning som till äger rum i utvecklingsländerna. På alla dessa områden behövs förstärkt multilateralt samarbete och bättre internationell styrning. Hoten mot mänskligheten är globala. Därför är också ansvaret för att minska klyftorna i världen och att skapa rättvisa och säkerhet gemensamt. Möjligheterna för det internationella samfundet att hantera denna utveckling, inte minst på det flyktingpolitiska området, har både förbättrats och försämrats. handlingsutrymme har efter det slut ökat betydligt. har den nya politiska utvecklingen med många konflikthärdar ställt krav som FN inte förmått hantera fullt ut, varken ekonomiskt eller organisatoriskt. Detta har lett till en allvarlig ekonomisk situation och djup förtroendekris. är en väl fungerande oumbärlig för den internationella samverkan som krävs . har tagit en aktiv roll i FN:s reformarbete. De nordiska länderna presenterade 1991 ett gemensamt reformförslag, det nordiska . Förre statsministern ledde tillsammans med Shridath Ramphal den kommission som presenterade reformrapporten globala grannskap. Aktioner för att förebygga ofrivillig migration måste ofta vara mångfacetterade och internationellt förankrade. De kan omfatta allt från utvecklingsbistånd, handel och internationellt ekonomiskt samarbete som på både kort och lång sikt bidrar till en jämnare fördelning av de globala resurserna, till preventiv diplomati och konfliktförebyggande åtgärder. Till stor del måste de förebyggande aktionerna ske regionalt. Ett exempel utgör den konferens om , som hölls i , och det fortsatta arbetet på konferensens grund. Utgångspunkten för det internationella samfundet måste vara att de som behöver skydd skall få det, oavsett var i världen de befinner sig och vem som ger skydd. Den stora majoriteten av världens skyddsbehövande har flytt från fattiga länder och hamnar i andra fattiga länder i det direkta närområdet. Dessa stater har därför en central roll. Internationella insatser och åtgärder måste i större utsträckning än fokuseras på och utgå från de förutsättningar och förhållanden som råder i dessa länder. Det finns många fördelar, både för det internationella samfundet och för de skyddsbehövande själva, med att organisera skydd i närområdena. Närheten till hemlandet är i sig ofta en trygghet i den krissituation som en flykt innebär för den enskilda människan. Det är också ofta mindre resurskrävande för omvärlden att göra skyddsinsatser i närområdet jämfört med de kostnader flykt till avlägsna länder kan innebära. Tillvaron i närområdet kan emellertid vara osäker för de skyddsbehövande själva. De kan också medföra problem för de länder där de vistas. För att kunna ge ett tillfredsställande skydd i närområden måste det internationella samfundet samordna sina åtgärder effektivare och i större utsträckning än . Uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt flyktingar har FN:s flyktingkommissarie, . Omfattande och engagerat stöd till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i svensk flyktingpolitik. När det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har det internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra skyddsmöjligheter. är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna som är nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker förutsättningarna för en global, framsynt och human migrationspolitik. Förebyggande insatser Det är svårt att i ett skede, där problemen gått så långt att människor börjat fly, förbättra människors levnadsvillkor och därigenom minska orsakerna till migration. Tvärtom tenderar migrationen i sig att förvärra migrationsorsakerna. Det kan bli en ond cirkel av destabilisering och förfall som är svår att bryta utan insatser utifrån. Därför är det viktigt att i det internationella arbetet starkare betona det förebyggande arbetets centrala roll. I generella termer utgör biståndet en del av arbetet för att främja ekonomisk och social utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Ofta handlar det om orsaker och stöd för processer av långsiktig karaktär. Folkomflyttningar där människor söker skydd i andra länder är av akut karaktär och orsakas ofta av inbördeskrig och andra interna konflikter. I biståndsarbetet måste därför också en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter ingå. För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn som inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt per- spektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska mål- sättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet Förutsättningarna har minskat för och andra europeiska stater att driva en egen migrationspolitik som avviker från den som förs i flertalet länder i regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande förändring i detta hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i samverkan med EU och delvis som en del av dess politik. En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är att alla medlemsstater har slutit upp kring och flyktingkonventionen. Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om vägledande principer för migrationspolitiken. vill medverka till att dessa principer vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och praktik. skall verka för att politiken i än högre grad än utgår ifrån sambanden mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och att värn om asylrätten och respekt för andra mänskliga rättigheter också utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. skall verka för att tyngdpunkten i politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och samverkar med varandra. De viktigaste målsättningarna är att undanröja orsakerna till flykt och påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - i närregionen eller på andra håll i världen, att åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan länder och att finna effektivare åtgärder mot organisatörerna av illegal invandring. I jämförelse med de flesta andra i-länder driver en ambitiös migrationspolitik i förhållande till landets resurser. resurser är dock i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik svensk påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de principer som förespråkar i migrationspolitiken. Migration till kommer företrädesvis från eller genom närområden. Här intar länderna vid södra och en särställning. stöder EU:s insatser för att genom det s.k. Euromed-arbetet åstadkomma en stabiliserande utveckling i detta område med snabb befolkningsutveckling, otillräcklig ekonomisk utveckling och underliggande eller öppna politiska spänningar. Demokratisering och ökad välfärd är ägnad att motverka flykt och ekonomiskt betingad utvandring från området. EU:s handelspolitik har en särskild betydelse i detta sammanhang. Liksom biståndspolitiken bör den ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljösitua- tionen. eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar ekonomisk tillväxt. vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Det beslut som fattades i den s.k. Uruguayrundan om dessa områden är steg i rätt riktning och från svensk sida följer regeringen noga hur EU genomför detta. har EU:s gemensamma jordbrukspolitik lagt hinder i vägen för att öka marknadstillträdet för jordbruksprodukter. Detta har begränsat möjligheter att öka sin export till EU. Dessa begränsningar har överförts i nya avtal med stater i södra och östra och har också införts i Europaavtalen. vill verka för att justera dessa avtal och skapa större öppenhet och bättre villkor för berörda länder. På samma sätt är EU:s stöd till och utbyte med länder i som står utanför unionen viktigt. företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. EU:s kommande utvidgning har betydelse också ur ett migrationspolitiskt perspektiv. Kriget i f.d. har tvingat miljoner människor på flykt, inom de egna länderna och ut i . Det har blivit smärtsamt tydligt vilka följder etniska och nationella konflikter kan få. Erfarenheten har lärt oss att och EU måste prioritera konfliktförebyggande åtgärder. Det ligger självklart i intresse att alla länder i får migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och värnar asylrätten. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om medlemskap i är i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i . De har också undertecknat eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar nationella asylsystem och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska samarbetet. Mycket återstår ännu och dessa länder behöver såväl politiskt som ekonomiskt stöd. Internationella organisationer som UNHCR och för Migration (IOM) spelar tillsammans med och EU en viktig roll. Också samarbetet med och är en högt prioriterad fråga för det svenska samhället och i den svenska utrikespolitiken. I samarbetet ingår ett migrationspolitiskt perspektiv. Att skapa en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund är en viktig del av dessa länders demokratiska utveckling. Effektiv gränskontroll utgör en annan del av migrationspolitiken, nödvändig bl.a. för att motverka brottslighet och människohandel. Östersjösamarbetet har som en av sina uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med detta stora mänskliga och sociala problem. Inom EU är stödet till länder i för att utveckla en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gräns- kontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns. måste ta aktiv del i detta arbete med målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands- medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också skall förverkligas mellan EU-länderna och andra länder. Förutsättningarna i En effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i samhället bakom den internationella solidaritetens grundläggande värderingar. I tider av ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts solidariteten på prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen mellan människor. Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta emot och att på ett bra sätt integrera fler skyddsbehövande och andra invandrare i . Fri rörlighet råder inom . Invandringen till har i övrigt på olika sätt varit reglerad under större delen av. Den nuvarande regleringen omfattar bl.a. den inflyttning som följer av den fria rörligheten av arbetskraft inom EU, familjebildning och familjeanknytning samt möjligheterna för specialister att ta anställning efter särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller tillfälligt i . Grunder av dessa slag har givit en relativt stor invandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt. Uppgiften är särskilt svår i med sådana samhällsekonomiska problem som råder och med den svaga arbetsmarknaden. Ännu tydligare framgår utmaningens storlek mot bakgrund av den oavsett arbetslöshets- och konjunkturläge trendmässigt fallande sysselsättningsgraden bland de anlända invandrarna. Vissa åtaganden enligt internationella konventioner är absoluta. Vi måste under alla omständigheter klara att fullfölja internationella åtaganden enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen dock ta hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor nu och för alla som bor i landet. måste kunna neka dem, som inte uppfyller lagens kriterier, att bo här. Så länge som ojämlikheten i världen består kommer invandringssystemet i och andra länder att vara utsatt för tryck. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer att bosätta sig i kommer att stöta emot vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen. Migrationspolitikens uppgift är också att skapa förutsättningar för att upprätthålla den breda samhälleliga solidariteten. Ett uttryck för denna solidaritet och ett stort värde för det svenska samhället är att de som invandrar från början har i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. De som saknar en etablerad ställning på arbetsmarknaden, och dit hör många ungdomar och invandrare som inte haft någon fast anställning i , drabbas särskilt hårt i tider av hög arbetslöshet. När resurserna är otillräckliga för stat och kommun riskerar de att höra till dem som får känna av nedskärningar i de sociala trygghetssystemen. I en utsatt tid krävs det särskilda ansträngningar för att försvara det grundläggande värde som solidariteten utgör i den svenska demokratin. Vi måste värna asylrätten och försvara vår humana flyktingpolitik. Människors attityder och behandling av de mest utsatta i samhället utgör, mer än ord, måttet på den svenska demokratins styrka. För att de stora resurser som satsas skall komma till största möjliga nytta är det viktigt att asylregler, asylförfarande och särskilda åtgärder för invandrare i även i fortsättningen är underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimitet och trovärdighet i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen. Återvandringsperspektiv Den som fått permanent uppehållstillstånd i skall själv avgöra om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. En grundläggande internationell princip när det gäller flyktingar är att den som riskerar förföljelse inte skall tvingas att återvända. uppslutning kring denna princip är absolut. Den som tvingats fly kan välja att återvända när orsakerna till flykten undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Många fattiga första asylländer saknar förutsättningar för att kunna låta stora grupper som fått skydd bosätta sig stadigvarande. Repatriering är därför i praktiken ofta enda möjligheten när väl skyddsbehovet upphört. Vid massflykt kan detta komma att gälla även dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd i . Internationella flyktinginsatser bör ha det långsiktiga målet att skyddsbe- hövande skall kunna återvända när säkra förhållanden råder i urpsrungslandet. Det är också den princip som inte minst UNHCR arbetar efter och som bör vara en central del av den svenska migrationspolitiken. Stödet bör utgå genom UNHCR eller bilateralt. Att återvända är ett lika stort och svårt steg som det var att lämna hemlandet, särskilt om vistelsen i det nya landet varat . Det är därför viktigt att möjligheten att återvandra är ett aktivt och positivt inslag i politiken redan från början och inte genomförs eller uppfattas som en påtryckning gentemot dem som fått permanent uppehållstillstånd i . En aktiv tillvaro här är exempelvis en bra förberedelse för en framtida återetablering i ursprungslandet. Beslutet att återvända och själva åter- vändandet är den enskildes rättighet och ansvar. skyddsbehövande som saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till ursprungslandet.