prop · GK03169 · 1997-01-01 00:00:00 — Men även i de mest optimistiska scenarierna kommer fattigdomen att vara mycket omfattande och antalet fattiga kommer att fortsätta att öka i söder om . De fattiga kommer även främst att finnas i och i samt i länder över hela världen med stora inkomstskillnader och bristande fattigdomsinriktning i sin politik. En ökande andel kommer att finnas i städerna och en ökande andel kommer att vara kvinnor och barn. Polarise- ringen kommer sannolikt att fortsätta, med ökad marginalisering av individer, regioner och hela länder som följd. Sysselsättningsökningen inom den formella ekonomin blir begränsad och den informella sektorn, sociala nätverk och offentliga skyddsnät kommer att få allt svårare att upprätthålla levnadsstandarden för de utslagna. Ekonomisk och social misär, politisk instabilitet och ett återupplivande av gamla etniska konflikter, liksom utarmningen av jordar och bristen på vatten, ökar riskerna för nya konflikter och flyktingströmmar. De problem som drabbar i-länderna med ohållbara konsumtions- och produktionsmönster börjar uppstå i många u- länder. Födelsetalen har fallit starkt under . De likaså snabbt minskande dödstalen har inneburit att befolkningstillväxten avtagit långsamt, men antalet födda barn per kvinna faller, vilket innebär lägre folkökning. Skillnaderna mellan olika länder och regioner är dock stora. Siffrorna är starkt påverkade av av världens befolkning. I har befolkningstillväxten inte sjunkit under 80- och 90- talen. En faktor som kommer att kraftigt påverka den demografiska bilden de kommande decennierna i många fattiga länder är spridningen av aids. Detta är redan den dominerande dödsorsaken i många och kommer att leda till minskad befolkningstillväxt. Effekterna av detta är speciellt negativa, eftersom främst människor i de produktiva åldrarna drabbas. Prognoser tyder på att det kommer att få drastiska effekter på medellivslängden i de närmaste decennierna. Också barnadödligheten ökar kraftigt som följd av aids. Därtill kommer de sociala problem som uppstår genom det stora antal barn som förlorar sina föräldrar. Även om prognoserna för framtidens fattigdom som helhet kan synas pessimistiska, måste det betonas att det endast rör sig om prognoser och att verkligheten kan bli bättre. De ekonomiska förutsättningarna finns globalt sett, och de tekniska möjligheterna är bättre . Stora förändringar har skett , t.ex. en kraftig ökning av utländska privata investeringar i . Tekniska framsteg sprids snabbt till varje del av jorden. som prognosen är dyster för många fattiga, har den aldrig varit så optimistisk för ett så stort antal människor i utvecklingsländerna. Utmaningen är att se till att denna utveckling även kommer fler av de fattiga till godo. Det finns dessutom anledning att anta att den demokratiska utvecklingen som påbörjats kommer att fortsätta. De fattigas kamp för sin rätt är sällan konfliktfri. En fördjupad demokratisering öppnar både fler möjligheter till framgång och minskar risken för våldsamma konflikter. Även om demokratiseringsprocessen inte kan tas för given är respekten för mänskliga rättigheter, demokratiskt styrelseskick och fredlig konfliktlösning betydligt starkare än tidigare i de flesta länder. Förutsättningar för fattigdomsbekämpning 4.1 Den internationella ramen Utvecklingssamarbetet står i fokus för denna skrivelse. Globaliseringen medför emellertid att andra aspekter av i-ländernas politik alltmer påverkar de fattiga ländernas möjligheter till social utveckling och fattigdomsbekämpning. Det gäller säkerhetspolitik lika väl som handels-, jordbruks-, miljö- och ekonomisk politik. En hållbar utveckling kräver åtgärder på global, regional, nationell och lokal nivå i såväl i-länder som u- länder. Flertalet fattiga länder är beroende av vad som händer t.ex. med budgetunderskotten i och med den internationella räntenivån. De rika ländernas marknader är för nästan alla länder av större betydelse än biståndet. ökar u-landsmarknadernas andel i världshandeln. Många av de s.k. koherensfrågorna, dvs. samstämmigheten mellan skilda politikområden behöver angripas inte bara på nationell nivå utan framförallt internationellt. Ett starkt internationellt regelverk gynnar den ekonomiska utvecklingen globalt och speciellt för mindre och ekonomiskt svagare länder. ligger frihandel i allas intresse och WTO (") spelar här den ledande rollen. Det är i detta sammanhang viktigt att uppmärksamma de minst utvecklade ländernas situation; för många av dessa länder innebär anpassningen till frihandel en svår process som inte ger omedelbara fördelar. Regional integration, i den mån den är ett led i liberaliseringen av handeln, är av stort värde både för i-länder och . EU kan här spela en viktig roll genom de speciella relationerna med ett stort antal av de fattigaste länderna inom ramen för . Det föreligger ett starkt positivt samband mellan länders integration i världs- ekonomin och deras tillväxttakt. De länder vars integration (mätt som utrikeshandel/BNP) ökat snabbast är också de som haft den snabbaste tillväxten. De fattigaste länderna har däremot blivit alltmer marginaliserade i världsekonomin. Det är speciellt tydligt i söder om . Medan utrikeshandeln i världen ökade dubbelt så snabbt som bruttonationalprodukten , var utvecklingen i den motsatta. Detta innebär inte automatiskt att en ökad öppenhet gentemot världsmarknaden är tillräcklig för att uppnå ekonomisk tillväxt. För en långsiktig tillväxt krävs dock att ett land inte avskärmar sig och bygger upp ineffektiva ekonomiska strukturer. Men erfarenheterna från visar också att en utåtriktad politik inte är detsamma som frånvaro av statlig styrning Under alla omständigheter är de fattigaste länderna beroende av den internationella ekonomin. Deras minskade integration i denna har inte minskat beroendet. Mest uppmärksammat är deras beroende av råvaruprisernas utveckling. Eftersom exporten oftast är koncentrerad till ett fåtal råvaror och priserna på dessa är utsatta för särskilt starka svängningar, blir ländernas ekonomier sårbara. Det har dessutom funnits en allmän tendens att råvarurpriserna sjunker relativt priserna på förädlade produkter och att därför de fattiga ländernas bytesförhållande ( terms of trade ) försämras. En annan viktig faktor är de handelshinder de fattiga länderna ofta utsätts för på i-ländernas marknader både vad gäller jordbruksvaror och industrivaror. Ett nytt fenomen är ett omfattande nettoflöde av långfristigt kapital från i-länder till (ca 1995). Den helt dominerande delen av detta är privata flöden i form av lån, portföljinvesteringar och direkta investeringar. Den största komponenten är direktinvesteringar; av alla direktinvesteringar går till utvecklingsländer. Men en mycket liten del av detta har gått till de fattigaste länderna. Kapitalflödet till söder om (ca 12 miljarder ) utgörs nästan helt och hållet av bistånd som dessutom visar en tendens att sjunka i reala termer. Det finns dock även i länder som tagit emot betydande privata kapitalflöden . tyngs många av de fattigaste länderna fortfarande under den skuldbörda som man ådrog sig i samband med den omfattande upplåningen . I en del länder har detta förstärkts genom omfattande upplåning, delvis på hårda villkor från utvecklingsbankerna och (). Det råder nu enighet om att ett antal fattiga länder har en ohållbar skuldsituation och ett initiativ för att reducera de fattigaste ländernas skulder i samverkan mellan multilaterala organ och bilaterala kreditorer och givare, Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries (det s.k. HIPC-initiativet), är ett erkännande av detta. En hållbar lösning på de fattiga ländernas skuldproblem är en nödvändig förutsättning för långsiktig fattigdomsbekämpning och HIPC-initiativet är välkommet och värt allt stöd. Men även om det genomförs som planerat, kommer det att ta innan skuldbördan definitivt lättats för dessa länder. 4.2 Politiska och institutionella aspekter De politiska förutsättningarna spelar en helt avgörande roll för hur fram- gångsrikt ett land blir i att bekämpa sin fattigdom. Avgörande är huruvida ett lands beslutsfattare har den politiska viljan och förmågan att bedriva en politik som gynnar folkflertalet. Viljan saknas ofta på grund av att tillfredsställande av vissa starka gruppers särintressen prioriteras snarare än fattigdomsbekämpning. Att fattiga människor får tillgång till den politiska makten och att makthavarna med jämna mellanrum får ställas till svars för sin politik i fria och demokratiska val, där alla ges samma förutsättningar att delta och rösta på representanter som företräder vad de själva anser vara deras intressen, är därför viktigt för att få till stånd en förändrad politik. Grunden för den demokratiska processen är att människor samarbetar och sluter sig samman för att delta och utöva inflytande i samhället. Detta samspel måste vila på demokratiska värderingar såsom respekten för mänskliga fri- och rättigheter. I grunden byggs demokratin på alla människors lika rätt och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska tillgångar, etnisk tillhörighet, kön, ålder osv. Dålig eller icke existerande folkbokföring, komplicerade valregistreringsprocedurer, dålig utbildning, brist på partier som företräder de fattigas intressen och media som inte speglar frågor av intresse för fattiga människor är dock omständigheter som försvårar ett aktivt deltagande på lika villkor i det politiska livet. Det räcker naturligtvis inte med att vilja föra en fattigdomsbekämpande politik. Förmågan att förverkliga sin vilja är minst lika viktig. En faktor som påverkar förmågan är ett lands politiska stabilitet och förutsägbarheten i den förda politiken. En fungerande offentlig sektor med tydliga och klart avgränsade uppgifter och nödvändiga resurser och kapacitet att utföra dem är annan en viktig förutsättning för ett lands förmåga att genomföra en fattigdomsbekämpande politik. Detta försvåras i de minst utvecklade länderna som ofta har en centraliserad, ineffektiv och ibland korrupt offentlig sektor byggd på en blandning av arvet från den koloniala administrationen och inflytande från planekonomiskt utvecklingstänkande. Den administrativa kapaciteten är svag och lider brist på såväl mänskliga, institutionella som ekonomiska resurser. Skattesystemen fungerar dåligt och de omfördelande mekanismerna är ineffektiva. Fattiga länder har generellt sett dåligt fungerande rättsystem på grund av avsaknad av formella rättsliga traditioner, begränsade resurser inom rättsväsendet, dålig utbildning av jurister, arkaisk lagstiftning och en korrupt För att få tillgång till rättssystemet krävs ofta pengar vilket får som konsekvens att det främst är de rika och resursstarka grupperna som skyddas av rättsväsendet. Ett annat problem är att i en del länder är rättsväsendet ett viktigt led i makthavarnas förtryck av mänskliga rättigheter - poliser som torterar för att få fram bevis, domstolar som dömer människor utan tillräckliga bevis och med undermåligt försvar och fängelserna som är överfulla av människor som aldrig fått sin sak prövad. En central och ofta fortfarande underskattad aspekt av förutsättningarna för utveckling är nivån och innehållet i vad som brukar kallas socialt kapital. Det omfattar t.ex. normer, institutioner, nätverk, organisationer, traditioner och attityder i ett samhälle. Mycket tyder på att detta är en av de viktigaste faktorerna bakom en långsiktigt framgångsrik utveckling. Fysiskt och mänskligt kapital är nödvändigt, men saknas socialt kapital i form av en väl fungerande social struktur, samhörighet, förtroende och öppenhet, blir framstegen i form av ekonomisk, demokratisk och social utveckling begränsade. Betydelsen av det sociala kapitalet kan belysas ur ett institutionellt perspektiv. I saknas t.ex. ofta starka institutioner på grund av bristande samband mellan formella och informella, mellan moderna och historiskt rotade, institutioner. De formella institutionerna har införts utifrån, av kolonialmakterna och senare inte sällan av biståndsgivarna, och saknar koppling till de traditionella institutionerna och värderingarna och brister därför ofta i legitimitet. 4.3 Ekonomiska aspekter Ett av de få säkra resultaten av alla de studier som gjorts är att det existerar ett starkt positivt samband mellan ett lands framgång i att reducera fattigdomen hos sin befolkning och tillväxten av dess BNP per capita. Det finns inga exempel på länder som kunnat minska fattigdomen utan en god ekonomisk tillväxt. Även det omvända gäller: inget land kan uppnå en långsiktig tillväxt om inte framsteg görs vad gäller social utveckling. Detta beror både på att tillväxt av det mänskliga kapitalet är en viktig grund för ekonomisk tillväxt och på att en politik som är inriktad på social utveckling skapar en stabilare och därmed mer tillväxtbefrämjande social och politisk miljö. Det råder alltså ingen motsättning mellan fattigdomsbekämpning och ekonomisk tillväxt. En fri marknadsekonomi är en förutsättning för en långsiktigt hållbar fattigdomsbekämpning. Det ger människor större frihet, kapacitet och möjligheter att skapa bättre liv för sig själva och för andra. är att utveckla och vidmakthålla den fria marknaden och att ge den en social och mänsklig karaktär. Detta är långtifrån ett självklart resultat av liberalisering, avreglering och privatisering. Risken är stor att marknaden, både genom för mycket och för lite reglering, tas över av särintressen och eliter. urholkar det marknadsekonomins kreativa potential. En social marknadsekonomi förutsätter således såväl en i den ekonomiska politiken integrerad social dimension som en politik för att utveckla ett modernt samhälles hela institutionella ramverk. En social marknadsekonomi kan därmed erbjuda den hållbara länken mellan demokratiska och marknadsekonomiska samhällsomvandlingar. Fungerande marknader är en nödvändig förutsättning för att den privata sektorn ska kunna bidra till ekonomisk och social utveckling. Staten har en viktig roll i att tillhandahålla en ram inom vilken detta kan ske. Det gäller t.ex. makroekonomisk stabilitet, fysisk infrastruktur och enkla och tydliga spelregler för alla aktörer. Inom ramen för makroekonomisk balans måste statens utgifter och inkomster fördelas på ett sätt som bidrar till social utveckling. En satsning på att utveckla landets mänskliga kapital ger ur ett fattigdomsperspektiv såväl direkta som indirekta effekter. Bättre hälsa och bättre utbildning höjer livskvaliteten direkt och bidrar dessutom till att höja produktiviteten. För individerna ökar därmed möjligheterna till egen försörjning och för landet som helhet möjligheterna för hållbar fattigdomsbekämpning. För att t.ex. utbildningssatsningar skall ha positiv effekt på den ekonomiska utvecklingen måste de vara av en kvalitet och art som efterfrågas av samhället. Utbildning som inte kommer till praktisk användning har marginell betydelse för landets fortsatta utveckling. De flesta utvecklingsländer har bedrivit en ekonomisk reformpolitik, inriktad på stabilisering, liberalisering och institutionell omvandling. Denna process är minst lika djupgående i många länder i och som i . I många länder har denna politik formaliserats i s.k. strukturanpassningsprogram som syftar till att lägga grunden för stabil tillväxt och social utveckling. I de flesta länder har en avreglering skett av såväl inhemska marknader som transaktioner med utlandet. Genom detta har ökad effektivitet uppnåtts, kostsamma och snedvridande subventioner avskaffats och incitament skapats för ökad produktion och sysselsättning. Men insikten har ökat om att detta inte är tillräckligt för att åstadkomma hållbar ekonomisk utveckling och reducera fattigdomen. Det har visat sig svårt att upprätthålla makroekonomisk balans och speciellt att undvika stora budgetunderskott. Detta har lagt en stor del av bördan för stabilisering på penningpolitiken, som därmed riskerar att bli alltför restriktiv och hämma investeringar och tillväxt. Skuldbördan är också ett fortsatt problem i många länder, trots de skuldlättnader som genomförts. I ett läge där statsutgifterna bör minska har en allt större del av dessa utgjorts av skuldtjänstbetalningar, vilket tvingat fram nedskärningar av andra statsutgifter. I de flesta fall har regeringarna, med stöd av bl.a. , sökt skydda de sociala sektorerna i denna nedskärningsprocess. De sociala sektorernas andel av statsutgifterna, exklusive skuldtjänst, har ökat under strukturanpassningsprocessen och även deras andel av BNP har ofta kunnat upprätthållas eller öka. Men när man använder det mest relevanta måttet, nämligen utgifterna per capita, visar det sig att dessa har fallit i de flesta länder. Problemet är alltså inte att strukturanpassningen speciellt drabbat sociala sektorer, utan att den inte haft tillräckligt positiva tillväxteffekter. Under alla omständigheter har programmen i många fall associerats med en försämrad situation för fattiga grupper. Mer kan och måste göras för att integrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen. Ofta har fattigdomsbekämpning lagts ovanpå programmen under rubriken social dimensions of adjustment men utan att ges samma tyngd som det ekonomiska reformprogrammet. måste effekterna på de fattiga vara en utgångspunkt för programmen Strukturanpassningsprogrammen har utsatts för hård kritik. De har upplevts som påtvingade utifrån, främst av IMF och , som villkor för dessa institutioners långivning. råder emellertid stor enighet om att en nödvändig förutsättning för att dessa program ska lyckas lägga grunden för långsiktig tillväxt är att de utformas och genomförs av landets egen regering och egna institutioner. Regeringarnas och institutionernas legitimitet och demokratiska förankring hamnar därmed i centrum. 4.4 Fördelningsaspekter Det råder alltså ett klart positivt samband mellan tillväxt och fattigdomsminskning på nationell nivå. Men vad som gäller länder i genomsnitt gäller inte nödvändigtvis alla invånare i dessa länder. Fördelningen av vinsterna av den ekonomiska utvecklingen är lika viktig. Om fördelningen blir mer ojämn, bidrar den ekonomiska utvecklingen mindre (eller inte alls) till fattigdomsbekämpning. Fördelningen av inkomster och framförallt av naturresurser (jord och vatten) är också en viktig förklaring till varför länders ekonomiska utveckling skiljer sig så starkt. Det är allmänt vedertaget (inte minst på grundval av erfarenheterna från de asiatiska mirakelländerna ) att en relativt jämn fördelning förbättrar inte bara förutsättningarna för social utveckling utan även för ekonomisk utveckling och tillväxt. På lång sikt är det just interaktionen mellan ekonomisk utveckling och en socialt acceptabel fördelning som skapar de bästa förutsättningarna för fattigdomsbekämpning. Ekonomisk tillväxt kan vara av olika typer med olika effekter på fattigdomen. En snabb ekonomisk tillväxt kan ske på bekostnad av långsiktigt hållbar utveckling, genom överutnyttjande av begränsade naturresurser och olika former av miljöförstöring. Den kan också vara koncentrerad till isolerade delar av ekonomin, t.ex. råvaruutvinning, utan nämnvärda positiva effekter för majoriteten av befolkningen. Det som eftersträvas är alltså inte bara tillväxt i allmänhet utan vad som skulle kunna kallas jämlik tillväxt. En jämlik tillväxt måste uppfylla bl.a. följande villkor: - den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande av naturresurserna, - den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor, - den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många olika sektorer, - den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad, - den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för den helt övervägande majoriteten av befolkningen, - den måste leda till ökad sysselsättning. 4.5 Jämställdhet En majoritet av världens fattiga (enligt FN:s beräkningar ca. ) utgörs av kvinnor. Fattigdomen har ofta fått ett kvinnligt ansikte och det talas alltmer om en ökad feminisering av fattigdomen. Kvinnors fattigdom kan mätas både i ekonomiska termer och i termer av bristande ekonomiska möjligheter att forma sina egna liv och att delta i beslut som rör den egna familjen, lokalsamhället och nationen. Fattiga kvinnor såväl på landsbygden som i städerna har ofta dubbla roller med arbete i och utanför hemmet. Trots att kvinnorna utför nästan allt hemarbete svarar de också för huvuddelen av jordbruksarbetet och är överrepresenterade inom den informella sektorn. I fattiga familjer med begränsade resurser tvingas ofta flickor stanna hemma från skolan, både på grund av kostnader för skolgången och eftersom flickornas arbete bidrar till familjens försörjning. I fattiga familjer diskrimineras också ofta flickor vad gäller tilldelning av mat och mediciner. Det ekonomiska argumentet för jämställdhet är starkt men ofta underskattat. Med ökad jämställdhet ökar förutsättningarna för hållbar utveckling. Jämställdhetsaspekter kan vara avgörande för om ett ekonomiskt reformarbete skall lyckas. Kvinnors begränsade tillgång till resurser i form av kapital, mark, inkomster eller krediter liksom ofta begränsade möjligheter för kvinnor att delta i beslutsfattande fora försvårar kvinnors och därmed ofta lokalsamhällets möjligheter att t.ex. investera i lönsam produktionsteknik och att svara på marknadsekonomiska incitament. Det är därför viktigt att i ekonomisk planering analysera och ta hänsyn till både kvinnors och mäns roller och till såväl den produktiva som den reproduktiva delen av ekonomin. Det behövs också en djupare kunskap om hur förändringar på det makroekonomiska planet påverkar mikronivån, särskilt inom familjen så att ekonomisk tillväxt sker i samspel med en jämnare resursfördelning som ger alla, oberoende av kön, ekonomisk eller social ställning, del av utvecklingen. Genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv på olika politikområden skapas varaktiga förutsättningar för att förändra politiska, ekonomiska, sociala och kulturella betingelser i ett samhälle på ett sätt som både bidrar till jämställdhet mellan kvinnor och män och till bättre möjligheter att bekämpa fattigdom. Jämställdhet mellan män och kvinnor är en rättighetsfråga och en grundläggande utgångspunkt för en samhällsutveckling där fattigdomsbekämpning prioriteras. 4.6 Miljö Det existerar ett nära men komplext samband mellan miljö och fattigdom. Många miljöproblem orsakas eller förvärras av fattigdom, exempelvis överbetning, avskogning, jorderosion och förstörelse av den miljön. Negativa effekter på miljön uppstår oftast när fattigdomen är kombinerad med andra faktorer, som hög befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser, otillräcklig lagstiftning, kortsiktig ekonomisk politik och olika marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap samt frånvaro av demokratiskt inflytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra viktiga faktorer. Alla dessa faktorer leder till ytterligare svårigheter för människor att försörja sig och därmed till ökad fattigdom. Att bekämpa fattigdom är därför nödvändigt för att uppnå en, ur naturresurssynpunkt, hållbar utveckling. är insatser för att förbättra miljön i de fattiga länderna centrala för fattigdomsbekämpning. Ofta drabbas fattiga kvinnor extra hårt av miljöförstöring, exempelvis eftersom minskad tillgång på ved och rent vatten tvingar dem gå allt längre och använda en allt större del av sin arbetstid åt detta, vilket lämnar mindre tid för både jordbruket och barnen. Miljöförstöring bidrar också till naturkatastrofer och till att förvärra dess effekter för de fattiga. Miljontals människor har tvingats lämna sina hem på grund av brist på naturresurser och detta antal kommer att öka kraftigt. Ett tiotal länder med över 400 miljoner invånare, beräknas stå inför akut vattenbrist inom . Men miljöproblem är inte alltid kopplade till fattigdom. Det finns många exempel på att fattiga människor utvecklat ett levnadssätt med stort hänsynstagande till miljön.