prop · GK03175 · 1997-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i 13 § gäller också en ordningsvakt, om inte annat framgår av hans för- ordnande. Har en ordningsvakt omhändertagit någon, gäller dock att den omhändertagne skyndsamt skall överlämnas till närmaste polisman. I fråga om befogenhet för en tjänsteman vid att tillämpa 13 § finns särskilda bestämmelser. Bestämmelserna i 10 a och 13 §§ gäller också en ordningsvakt, om inte annat framgår av hans för- ordnande. Har en ordningsvakt omhändertagit någon, gäller dock att den omhändertagne skyndsamt skall överlämnas till närmaste polisman. I fråga om befogenhet för en tjänsteman vid att tillämpa 13 § finns särskilda bestämmelser. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillkallades en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av den rättsliga regleringen av polisens befogenheter. Utredningen antog namnet . gav regeringen genom tilläggsdirektiv utredningen i uppdrag att även se över bestämmelser om beslag, husrannsakan, kroppsvisi- tation och kroppsbesiktning. överlämnade utredningen sitt delbetänkande Polisens rättsliga befogenheter (SOU 1993:60). I betänkandet föreslås vissa ändringar i den rättsliga regleringen av polisens befogenheter. Vidare föreslås ändringar beträffande avgränsningen och placeringen av föreskrifter om polisens befogenheter samt dokumentationen av polisingripanden. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i ärendet (dnr Ju 93/2596). Regeringen tar nu ställning till utredningens förslag. I samband med det behandlas två beslut som () respektive överlämnat till . I besluten har JO, efter anmälan, prövat frågor om polisens rättsliga befogenhet att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar (Ju 95/3867 och Ju 96/1883). Vidare behandlas en skrivelse från i från med begäran om ändring av 4 kap. 9 § ordningslagen i syfte att möjliggöra för polisman att självständigt avvisa eller avlägsna en person från ett trafikföretags område eller färdmedel (Ju 94/860) och en skrivelse från från innehållande vissa synpunkter på polisens befogenhet att använda handfängsel, framförallt vid enmanstjänstgöring (Ju 95/4944). Slutligen har Rikspolissttyrelsen till kommit in med en skrivelse angående polisens möjligheter att få tillgång till transportföretags bokningsregister (Ju 96/359). Enligt bör polisen, på samma sätt som tullen, ges tillgång till sådana uppgifter. Synpunkter på ett sådant förslag har under hand inhämtats från Justitiekanslern, , Datainspektionen, , , , , , och . Synpunkterna finns tillgängliga i ärendet (Ju 93/2596). överlämnade sitt slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47). Förslagen i slutbetänkandet har remissbehandlats och är föremål för beredning inom . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Härefter har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. Lagrådet har haft vissa synpunkter med anledning av bestämmelsen om förvarstagande i 17 § polislagen. I övrigt har Lagrådet lämnat förslagen utan erinran. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4 Utgångspunkterna för regeringens förslag 4.1 Polisens uppgifter De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter och befogenheteter och organisation finns i polislagen (1984:387). De författningsmässiga ramar som rör polisens verksamhet är tämligen vida och rymmer vitt skilda uppgifter. En utgångspunkt för regleringen är 1 § polislagen enligt vilken polisens arbete är ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. I bestämmelsen anges vidare att huvudändamålet med polisverksamheten är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Med utgångspunkt i de ändamål som beskrivs i 1 § görs i 2 § en uppräkning av polisens huvudsakliga uppgifter. Till dessa hör att förebygga brott, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp samt att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. 4.2 Polisens rättsliga befogenheter För att kunna fullgöra sina uppgifter måste polisen vara utrustad med vissa maktbefogenheter, dvs. befogenheter att på olika sätt ingripa mot enskilda. Det kan gälla rätt att meddela tillsägelser eller anmaningar, att stoppa fordon eller spärra av brottsplatser. I sista hand kan det vara fråga om att ingripa med fysiskt tvång. Polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten är närmare reglerad i 23-28 kap. . För den övriga polisverksamheten finns bestämmelser bl.a. i polislagen. I 8 § polislagen anges vissa allmänna principer för polisingripanden. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas skall det ske endast i den form och i den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Bestämmelsen ger uttryck för de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna som skall beaktas vid varje polisingripande. Bestämmelsen är dessutom avsedd att utgöra ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är frågan om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering (prop. 1983/84:111 s. 78). I 10 § finns bestämmelser om i vilka situationer och på vilka villkor polisen har befogenhet att använda våld. En grundläggande förutsättning är att våldsanvändningen syftar till att genomföra en tjänsteåtgärd. Det krävs också att andra medel än våld är otillräckliga för att genomföra åtgärden. Det måste dessutom framstå som rimligt att åtgärden utförs med tvång. Behovs- och proportionalitetsprinciperna har alltså kommit till särskilt uttryck i bestämmelsen om våldsanvändning. I vissa situationer då polisen måste tillgripa våld kan det bli nödvändigt att använda olika hjälpmedel. Bestämmelser om sådana finns bl.a. i kungörelsen (1967:419) med bestämmelser om användning av spikmatta i polistjänsten och kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten. Gemensamt för dessa är att de betraktas som verkställighetsföreskrifter till 10 § polislagen. Användning av särskilda hjälpmedel får således inte tillåtas i vidare utsträckning än vad som medges av den grundläggande bestämmelsen i polislagen (prop. 1983/84:111 s. 83). Dessutom har en polisman, liksom varje annan medborgare, i vissa situationer rätt att utöva våld enligt bestämmelserna om nöd m.m. i 24 kap. . 4.3 Behovet av lagändringar Det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig mot eller på annat sätt kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt som möjligt grundar sig på uttryckligt och tillräckligt preciserat lagstöd. Detta är särskilt betydelsefullt när det är fråga om ingripanden som inskränker de i regeringsformen skyddade grundläggande fri- och rättigheterna. Det är självfallet också angeläget att polislagstiftningen uppfyller de förpliktelser som följer av internationella överenskommelser som har tillträtt. Den konvention som främst är av intresse i detta sammanhang är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som lag här i landet (SFS 1994:1219). Andra konventioner av intresse i sammanhanget är den internationella konventionen om medborgliga och politiska rättigheter () och den av antagna konventionen om barnets rättigheter (). En utförlig redogörelse för konventionerna finns i betänkandet (kapitel 3). Som utredningen kommit fram till torde den svenska lagstiftningen i allt väsentligt stå i god överensstämmelse med konventionerna. I vissa avseenden anser dock utredningen att några förändringar av lagstiftningen är påkallade. Utredningens förslag behandlas i det följande. I samband med större evenemang av olika slag ställs polisen ofta inför särskilt svårbemästrade situationer. Detta gäller framför allt i sådana fall där folksamlingar uppträder på ett sätt som utgör ett allvarligt hot inte bara mot personer utan också mot grundläggande demokratiska värden. Flera händelser har visat att polisens möjligheter att ingripa i förebyggande syfte vid störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten borde förbättras. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att polisens befogenheter i nu aktuella situationer så långt som möjligt kommer till uttryck i klara och lättillämpade regler. I avsnitt 5 tar regeringen upp frågor om polisens rätt att ingripa vid större evenemang. Utredningen har funnit att det hos polisen råder osäkerhet om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en person skall få tas i förvar, dvs. placeras i arrest eller annat låst utrymme. Detta är naturligtvis otillfredsställande ur legalitetssynpunkt. Det kan också ifrågasättas om lagstiftningen är tillräckligt tydlig för att uppfylla krav. I avsnitt 6 behandlar regeringen polisens rätt att ta i förvar den som omhändertagits enligt polislagen och vissa andra författningar. För att den som har gripits skall kunna friges så snart skälen för frihetsberövandet inre längre föreligger föreslår utredningen att polisen under vissa förutsättningar skall få häva ett beslut om gripande. I avsnitt 7 tar regeringen upp bl.a. denna fråga. Polisens rätt att stoppa fordon är inte lagreglerad. Polisen anses ändå ha befogenhet att med våld stoppa ett fordon i vissa fall. Befogenheten anses följa av den rätt polisen har att ingripa på annat sätt mot någon som färdas i fordonet. Utredningen har ifrågasatt om inte en lagreglering av konstitutionella skäl är nödvändig. Utredningen har föreslagit att en bestämmelse om polisens rätt att stoppa fordon för vissa särskilda ändamål införs i polislagen. Denna fråga behandlas i avsnitt 8. Utredningen har vidare föreslagit en uttrycklig lagreglering av rätten att använda fängsel. Enligt regeringens bedömning är det ur legalitetssynpunkt viktigt att det inte råder någon osäkerhet om när en så ingripande åtgärd som användning av fängsel får tillgripas. Användning av fängsel tas upp i avsnitt 9. Ur rättsäkerhetssynpunkt är det nödvändigt att polisens ingripande dokumenteras på ett tillfredställande sätt. Regeringen behandlar utredningens förslag om dokumentation av polisingripanden i avsnitt 10. I avsnitt 11 tar regeringen upp en fråga som aktualiserats av , nämligen polisens rätt att i vissa fall få del av passagerarlistor från transportföretag. Slutligen redovisar regeringen i avsnitt 12 sitt ställningstagande till vissa övriga frågor som behandlat men där regeringen inte lämnar några förslag till ändringar. 5 Åtgärder vid större evenemang 5.1 Nuvarande åtgärder När stora folksamlingar bildas t.ex. i samband med demonstrationer eller konserter ställs polisen ofta inför särskilt svårbemästrade situationer. Särskilda bestämmelser om bl.a upplösning av sammankomster i sådana situationer finns i ordningslagen (1993:1617). Polisen kan också ingripa genom att gripa enskilda deltagare i ordningsstörande folksamlingar om de misstänks för brottslighet exempelvis misshandel, olaga hot, grov skadegörelse eller tillgreppsbrott. Slutligen kan polisen ingripa mot enskilda ordningsstörare enligt bestämmelsen i 13 § polislagen (1984:387). 5.1.1 Ordningslagen Ordningslagen skiljer på allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Med allmän sammankomst avses 1. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, 2. föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, 3. sammankomster som hålls för religionsutövning, 4. teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, 5. andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas samt 6. cirkusföreställningar För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Med offentlig tillställning avses 1. tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, 2. danstillställningar, 3. tivolinöjen och festtåg, 4. marknader och mässor samt 5. andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. För att en tillställning skall anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. I 2 kap. 22-24 §§ ordningslagen finns bestämmelser om polisens rätt att inställa och upplösa allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. En allmän sammankomst får upplösas bl.a. om det förekommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. En offentlig tillställning får upplösas när tillställningen medför oordning, även om den inte är av svårare karaktär, eller fara för de närvarande, även om faran inte är avsevärd. En offentlig tillställning får även upplösas om den medför en allvarlig störning av trafiken. En offentlig tillställning får dessutom upplösas om det förekommer något som strider mot lag. En gemensam förutsättning för att en allmän sammankomst eller offentlig tillställning skall få upplösas är att mindre ingripande åtgärder har visat sig otillräckliga. 5.1.2 Gripande I 24 kap. 7 § finns bestämmelser om en polismans befogenhet att utan anhållningsbeslut gripa den som är misstänkt för brott. Ett gripande förutsätter att det finns skäl att anhålla någon. Förutsättningarna för att anhålla någon som misstänkt för brott är bl.a. antingen att det föreligger skäl att häkta honom eller, om det inte finns häktningsskäl, att det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Häktningsreglerna innebär bl.a. att det normalt inte går att gripa någon om maximistraffet för det brott han är misstänkt för understiger . En misstänkt får normalt inte heller gripas om det kan antas att han endast kommer att dömas till böter. Det innebär t.ex. att den som är misstänkt för ohörsamhet mot ordningsmakten (16 kap. 3 § ) inte kan gripas. Däremot kan enskilda deltagare i ordningsstörande folksamlingar gripas om de är misstänkta för andra brott exempelvis misshandel, olaga hot, grov skadegörelse, tillgreppsbrott eller hets mot folkgrupp eller medverkan till sådana brott. Vid ingripande mot enskilda deltagare i en folksamling kan det också finnas situationer där bestämmelserna om upplopp i 16 kap. 1 och 2 §§ blir tillämpliga. En närmare redogörelse för dessa bestämmelser finns i betänkandet (s. 185 f.f.). 5.1.3 Ingripande enligt 13 § polislagen En av polisens uppgifter är att upprätthålla den allmänna ordningen. För att kunna fullgöra denna uppgift har polisen fått vissa befogenheter att ingripa mot den som stör den allmänna ordningen utöver vad som gäller enligt . I 13 § polislagen regleras polisens möjligheter att ingripa genom att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som gör sig skyldig till ordningsstörning eller beter sig på ett sådant sätt att det föreligger fara för att han skall begå brott. Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna vederbörande från ett visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att det avsedda resultatet skall uppnås får den berörda personen tillfälligt omhändertas. Ett avvisande kan innebära att en person hindras från att komma in i ett område eller en byggnad. Ett avlägsnande kan innebära att en person flyttas från en lokal eller en plats. Det kan också innebära att den som skall föras bort från en plats förflyttas en kortare sträcka, antingen till fots eller i ett polisfordon. Om det är frågan om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp som inte är helt kortvarigt torde åtgärden vara att betrakta som ett omhändertagande. För att polisen skall kunna ingripa med stöd av 13 § polislagen krävs det att förutsättningarna för ingripandet prövas för varje enskilt fall (jfr prop. 1990/91:129 s. 23). En person får således inte avvisas, avlägsnas eller omhändertas enbart för att han deltar i en ordningsstörande folksamling. Den som har omhändertagits enligt 13 § skall förhöras och därefter friges möjligt. Den som är får dock hållas kvar för att genom polisens försorg överlämnas till sina föräldrar, annan vårdnadshavare, en tjänsteman inom eller någon annan lämplig vuxen person. Ingen får hållas kvar längre än . I utredningens betänkande behandlas ingående frågan om ett omhändertagande enligt 13 § polislagen är att betrakta som sådana frihetsberövanden som är oförenliga med . Utredningen anser att övervägande skäl talar för att så är fallet. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om tillfälligt omhändertagande i syfte att upprätthålla ordningen eller avvärja straffbelagd handling tas bort. Regeringen behandlar denna fråga i avsnitt 6.3 nedan. Av skäl som där anges delar inte regeringen utredningens uppfattning att så kortvariga omhändertaganden som det här är frågan om skulle strida mot . Regeringens förslag i det följande skall ses mot denna bakgrund. 5.2 Befogenheter med anledning av ett beslut om upplösning av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning Regeringens förslag: En bestämmelse som klargör vilka åtgärder polisen har rätt att vidta sedan beslut fattats om att upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning införs i polislagen. Utredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Överåklagaren vid regionåklagaren i välkomnar i och för sig förslaget men anser att att bestämmelsen givits en allt för vidsträckt och opreciserad lydelse vad gäller personer som får avlägsnas och det område varifrån avlägsnandet får ske. Skälen för regeringens förslag: Av bestämmelserna om polisens befogenheter att upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning i 2 kap. 22-24 §§ ordningslagen framgår inte vilka polisiära befogenheter som följer av ett beslut om upplösande. Utredningen har därför föreslagit att det införs en särskild bestämmelse som innebär att polismyndigheten, om det behövs för att verkställa ett sådant beslut, får avlägsna deltagare, åskådare och andra som inte lämnar platsen. Möjligheten för polisen att upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning får anses innefatta en rätt för polisen att vidta nödvändiga åtgärder för att verkställa ett sådant beslut. Regeringen delar dock utredningens bedömning att denna rätt uttryckligen bör framgå av polislagen. Eftersom ett avlägsnande är en mer ingripande åtgärd än ett avvisande följer det av proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen att utredningens förslag även bör innebära en rätt att avvisa deltagare m.fl. Regeringen anser dock att detta, i likhet med vad som gäller enligt 13 §, uttryckligen bör framgå av lagtexten. Utredningen har föreslagit att deltagare, åskådare och annan skall få avlägsnas. Överåklagaren vid regionåklagarmyndigheten i har ansett att bestämmelsen givits en allt för vidsträckt och opreciserad lydelse bl.a. vad gäller personer som får avlägsnas. Regeringen kan instämma i detta. Med annan kan i princip avses vem som helst. Det är viktigt att bestämmelser om ingripanden mot enskilda personer är tillräckligt tydliga och preciserade. Med hänsyn härtill och till att bestämmelsen även om den inskränks till att avse enbart deltagare och åskådare bör bli tillräckligt effektiv för att polisen skall kunna verkställa ett upplösningsbeslut anser regeringen att enbart deltagare och åskådare bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen. 5.3 Befogenheter att avlägsna deltagare i ordningsstörande folksamlingar Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i polislagen som ger polisen rätt att avvisa eller avlägsna den som deltar i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om folksamlingen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Utredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. m.fl., anser att bestämmelsen om avlägsnande även bör innefatta en befogenhet för polisen att avlägsna en folksamling som försöker tränga sig in på ett område eller i ett utrymme till vilket tillträde har förbjudits med stöd av polislagen eller annan författning och att detsamma skall gälla en folksamling som vägrar att lämna ett sådant område. Överåklagaren vid i och Överåklagaren vid i anser att möjligheten att hålla kvar deltagare i en folksamling bör lagregleras. och m.fl., anser att befogenheten att fatta beslut om avlägsnande som huvudregel bör tillkomma polisman. ombudsmän () anser att ett tillägg skall göras i den föreslagna bestämmelsen om att åtgärden skall anmälas till polismyndigheten om den har vidtagits utan föregående beslut av denna. Bakgrund: I proposition 1990/91:129 behandlades en skrivelse från som gällde bl.a. möjligheten för polisen att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar. Skrivelsen föranleddes närmast av att skulle stå som värd för Europamästerskapen i fotboll. I avsikt att göra det möjligt för polisen att gripa den som är misstänkt för ohörsamhet mot ordningsmakten, föreslog att straffmaximun för sådant brott skulle höjas till fängelse i högst . framhöll vidare att 13 § polislagen borde kompletteras med en bestämmelse som under vissa förutsättningar även skulle göra det möjligt att tillfälligt omhänderta den som deltagit i en ordningsstörande folksamling utan att för egen del ha bidragit till att störa ordningen. Departementschefen uttalade att gällande bestämmelser gav tillräckligt stort utrymme för polisen att ingripa vid ordningsstörningar och att några författningsändringar därför inte var påkallade i det sammanhanget (a. prop. s. 25). Hon betonade dock att bedömningen inskränkte sig till i vad mån några omedelbara ändringar var påkallade. har behovet av vidgade möjligheter för polisen att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar fått förnyad uppmärksamhet, bl.a. genom ett antal avgöranden från JO. I ett av dessa avgöranden, ett beslut , behandlade JO en anmälan mot i för ett ingripande mot en folksamling. I ärendet var klarlagt att polisen ingripit mot en ordningsstörande folksamling, dels genom att spärra av olika för allmänheten tillgängliga områden, dels genom att transportera bort ordningsstörarna i bussar. JO ifrågasatte om det fanns någon rättslig grund för de avspärrningar som polisen gjort, men ansåg sig ändå inte kunna hävda att åtgärden var rättsstridig. Däremot ansåg JO att polisen saknat rättslig grund för att transportera bort ordningsstörarna på det sätt som skedde. JO hänvisade till arbete och ansåg att det var mycket angeläget att polisens möjlighet att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar blev föremål för en översyn. Skälen för regeringens förslag: I samband med större evenemang och andra speciella händelser ställs polisen ofta inför särskilt krävande uppgifter.