prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Hur man än konstruerar ett system med prövningstillstånd kan man emellertid aldrig undvika att några mål som är felaktigt avgjorda vägras prövningstillstånd. Frågan blir då om detta kan accepteras. Utredningen har besvarat frågan jakande och menar att man med ett omsorgsfullt utformat system med prövningstillstånd dels kan minimera riskerna för att felaktigheter inte upptäcks, dels kan uppnå en totalt sett mera rättssäker ordning än den vi har . Remissutfallet är blandat. Majoriteten är välvilligt inställd till ett system med generellt krav på prövningstillstånd, men många i denna grupp har reservationer av olika slag. En ganska stor minoritet avstyrker en reform med sådan inriktning, men flera i denna grupp ser också positiva sidor med utredningens förslag. Bland dem som sålunda tillstyrker är fem av hovrätterna, de flesta av de tillfrågade tingsrätterna och kronofogdemyndigheterna, Riksåklagaren och nästan alla tillfrågade åklagarmyndigheter, , , , Statskontoret, Arbetsdomstolen, Kammarrätten i , Länsrätten i , och . Ytterligare några remissinstanser lämnar grundtankarna i förslaget utan erinran. Hovrätten för , och tingsrätter, ombudsmän, , , , , , Svenska avdelningen av samt de flesta av dem som uttalat sig för de juridiska fakulteterna i , och . De som tillstyrker anför bl.a. att ett system med generellt krav på prövningstillstånd är den bästa tänkbara reformen i dagens läge för att på ett mer ändamålsenligt sätt fördela tillgängliga resurser mellan överklagade mål, effektivisera domstolsarbetet och påskynda handläggningen av målen. Man anser att erfarenheterna av de regler om prövningstillstånd som vi har är goda och att riskerna för att feldömda mål inte rättas är små. Regeringen fäster stor vikt vid att i ett system med mera långtgående krav på prövningstillstånd domstolsväsendets resurser i högre grad kan avsättas för mål med krävande rätts- och sakfrågor, något som i sin tur otvivelaktigt bidrar till en ökad rättssäkerhet. Möjligheterna till sådana omdisponeringar av resurserna är särskilt viktiga eftersom andelen större och mera komplicerade mål ökar. Vidare medför ett system med prövningstillstånd att handläggningstiderna blir kortare. Även detta är av betydelse från rättssäkerhetssynpunkt, inte minst eftersom muntlig bevisning blir mindre tillförlitlig . Härtill kommer att parterna i tvistemål snabbare kommer till sin rätt. I brottmål slipper den tilltalade vara i ovisshet om utgången längre än nödvändigt och om han eller hon fälls till ansvar kommer den straffrättsliga reaktionen närmare brottet i tiden. Målsäganden och vittnena slipper att besväras av ytterligare förhör och av konfrontationer med den tilltalade. Parter i tvistemål kan begränsa sina rättegångskostnader, om prövningstillstånd inte meddelas i de mål där tingsrättens avgörande inte skall ändras. Detta gäller särskilt i mål där hovrätten enligt nuvarande regler skulle ha hållit huvudförhandling, trots att tingsrättens avgörande alltså är riktigt. Erfarenheterna av de regler om prövningstillstånd i hovrätten som införts är goda, vilket styrks av remissbehandlingen. Med ett system med generellt krav på prövningstillstånd skulle man vidare på ett kraftfullt sätt genomföra den eftersträvade förskjut- ningen av tyngdpunkten i rättskipningen mot tingsrätterna. Ett sådant system skulle också ligga i linje med de reformer som på ett framgångsrikt sätt har genomförts på förvaltningsprocessens område, där man successivt har fört den första domstolsprövningen från kammarrätt till länsrätt och beträffande i stort sett alla måltyper infört krav på prövningstillstånd i ledet mellan länsrätt och kammarrätt, allt i syfte att bättre utnyttja resurserna och nå snabbare avgöranden (jfr bl.a. prop. 1993/94:133, 1994/95:27 och 1995/96:22). En del remissinstanser har anmärkt att utredningens synsätt är väl snävt när den konstaterar att det, med utgångspunkt i hovrättens uppgift att rätta felaktiga avgöranden, kan hävdas att hovrättsprocessen är onödig i de fall det redan från början står klart att det saknas anledning att ändra tingsrättens dom. Remissinstanserna framhåller att ett viktigt moment i hovrättsprövningen är att den skall fungera som en garant för parternas rättssäkerhet. En stor del av remissinstansernas kritik mot ett mer generellt krav på prövningstillstånd förefaller bottna i en föreställning om att ett krav på prövningstillstånd skulle innebära att man därigenom i vissa mål helt utestänger parterna från en hovrättsprövning. Så är ingalunda fallet. Genom tillståndsprövningen får klaganden en prövning där hovrättens kontrollerande funktion står i fokus. Med ett omsorgsfullt utformat system vad avser grunder för prövningstillstånd och handläggningsregler innebär ett beslut att inte meddela prövningstillstånd att hovrätten faktiskt har gjort en prövning av hur tingsrätten har handlagt och bedömt målet utan att hovrätten har funnit något som ger anledning att betvivla utgångens riktighet. Under remissbehandlingen har mot ett system med ett mer generellt krav på prövningstillstånd anförts att det vid överklagande bör finnas en ovillkorlig rätt att få mål, som inte är bagatellartade, prövade i sak på nytt i åtminstone en instans och att det utan en sådan rätt blir svårt att upprätthålla den allmänna tilltron till domstolsväsendet. Enligt regeringens mening är det en självklarhet att tingsrättens avgöranden utom i mycket speciella fall skall kunna överklagas till hovrätt. Rättssäkerheten kräver att felaktiga domar skall kunna korrigeras i andra instans. Däremot är det inte en självklarhet att hovrätten skall pröva alla överklagade mål i sak i alla delar. Ett system som innebär att hovrättens prövning i vissa fall begränsas till en tillståndsprövning är på intet sätt unikt, sett i ett internationellt perspektiv. En internationell utblick ger vid handen att krav på prövningstillstånd i andra instans förekommer i varierande utsträckning i åtskilliga rättsstater i vår närhet (se betänkandet s. 105-123). gäller krav på prövningstillstånd bara i tvistemål om ett visst högsta värde och i brottmål med ett visst högsta straffmaximum, men exempelvis i är kravet på prövningstillstånd mycket långtgående, särskilt i brottmål. Ett generellt eller mycket omfattande krav på prövningstillstånd skulle alltså inte framstå som någon udda ordning i en internationell jämförelse. En del länder har också gått längre än vad förordat på så sätt att överrättsprövningen där kan vara begränsad till rättsfrågor, eller också att man t.ex. genom höga beviskrav har begränsat möjligheterna att faktiskt få prövningstillstånd. En sådan mer juridisk-teknisk avgränsning av hovrättens prövning som en prövning begränsad till rättsfrågor innebär torde inte ha förutsättningar att vinna den svenska rättssökande allmänhetens förtroende. Regeringen eftersträvar en annan sorteringsmekanism med en finmaskigare reglering som även bevarar hovrättens möjligheter att korrigera felaktigheter såvitt avser sakfrågor. Med en sådan ordning kommer allmänhetens tilltro till rättsväsendet att kunna bevaras och till och med kunna stärkas. En remissynpunkt som är värd att tas på största allvar är den att en del domar eller beslut, som med dagens system skulle ha ändrats av hovrätt, inte kommer att få prövningstillstånd. Regeringen vill inte förneka att det med ett system med ett mer generellt krav på prövningstillstånd finns risk för att detta i enstaka fall kan inträffa. Innebär då denna risk att ett sådant system är oacceptabelt? Frågan kan enligt regeringens mening till viss del besvaras med en motfråga. Är vi alldeles säkra på att hovrättens dom i det tänkta fallet skulle vara mer riktig än tingsrättens? Kanske är det så att tingsrättens dom ändrades efter förnyade förhör i hovrätten och att det ändrade domslutet helt enkelt berodde på att vittnena lämnade mindre säkra uppgifter än i tingsrätten och att detta i sin tur kan tillskrivas det faktum att det gått sedan den omvittnade händelsen ägde rum. Eller också kan det vara fråga om att förhörspersoner i hovrätten tar tillbaka sina uppgifter till följd av någon otillbörlig påverkan och att utgången i hovrätten därför blir en annan. I sådana fall som exemplifierats kan det inte sägas att tingsrättens avgöranden var materiellt felaktiga och i den mån det är sådana avgöranden som inte får prövningstillstånd är ingen skada skedd. Med en betydligt mer förfinad reglering än den nuvarande vad gäller förutsättningar för prövningstillstånd och handläggning av tillståndsfrågan blir risken för att feldömda mål inte fångas upp minimal. Enligt regeringens mening uppvägs risken för att enstaka domar faller utanför mer än väl av de nämnda utomordentligt stora fördelar som ett mer generellt utformat dispenssystem ger. Regeringen fäster stort avseende vid synpunkter under remissbehandlingen om att tingsrätterna kommer att belastas ytterligare och få svårt att klara av de ökade krav som måste ställas på dem om mer generella regler om prövningstillstånd införs. En reform av detta slag bör enligt regeringens mening kombineras med en resursförstärkning för tingsrätterna. Av de medel som genom reformen kan frigöras genom en effektivare hovrättsprocess kan en del tillföras tingsrätterna. Vi återkommer till detta i avsnitt 11. Den översyn av förfaranderegler som gjorts av en särskild utredare har samma syfte (Ds 1997:7 Domstolsförfarandet - Förslag till förbättringar). Ambitionen är att ta bort onödiga hinder i verksamheten och göra tingsrättsprocessen så effektiv som möjligt. En annan synpunkt som framförts under remissbehandlingen är att vinsterna med en reform är osäkra eftersom många mål riskerar att släppas fram och tillståndsprövningen blir betungande. Även Lagrådet uttrycker viss tvekan till hur verksam reformen blir som instrument för en koncentration av arbetet till prövningsvärda mål och en sådan effektivisering som eftersträvas. Lagrådet framhåller att denna osäkerhet naturligtvis inte får leda till jämkningar i de nya regler som finns i remissen och som motiveras av rättssäkerhetsskäl. Flera remissinstanser pekar också på personalomställningsproblem för hovrätterna. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 12. Regeringen bedömer att införandet av ett generellt eller väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd totalt sett skulle kunna innebära bättre garantier för riktiga domstolsavgöranden än nuvarande regler och dessutom kunna åstadkomma en snabbare handläggning och en handläggning utan onödiga resursinsatser. Rättssäkerheten kräver dock att vi skapar en mer förfinad reglering än den nu gällande vad beträffar grunder för prövningstillstånd och handläggningsregler. En självklar förutsättning är också att reglerna är utformade så att de inte står i strid med våra konventionsåtaganden. Lika självklart är att nya regler inte får komma i konflikt med några svenska grundlagsbestämmelser, och Lagrådet har i sitt yttrande bekräftat att så inte blir fallet. Det är enligt regeringens uppfattning mindre lämpligt att välja ut vissa grupper av mål som man försöker ge särskilda garantier i rättssäkerhets- hänseende. En sådan lösning skulle ju innebära att man utgår från att ett system med prövningstillstånd leder till ett mindre rättssäkert slutresultat och att man får finna sig i att vissa mål får en mindre rättssäker behandling än andra. Ambitionen bör i stället vara att finna ett enhetligt system för prövningstillstånd som är tillräckligt rättssäkert för alla mål. En viktig del i ett sådant system är att man skapar ytterligare garantier för att prövningstillstånd inte skall vägras i de fall tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Detta kan ske genom åtgärder som förbättrar förutsättningarna för hovrätten att bedöma tingsrättens avgörande, framför allt dess bedömning av sakfrågan. Regeringen redovisar sina närmare överväganden i dessa delar i olika avsnitt längre fram. Utredningen har undersökt möjligheterna att genom andra regelförändringar, inom ramen för nuvarande ordning med en mer eller mindre fullständig prövning av flertalet överklagade mål, uppnå en bättre överensstämmelse mellan hovrättsförfarandet och hovrättens roll i instansordningen. Utredningen har gått igenom möjligheterna att begränsa hovrättens prövning utifrån överklagandets utformning, att ändra reglerna om åberopande i hovrätten av nya omständigheter och bevis, att ändra reglerna om förnyad bevisupptagning samt att öka använd- ningen av skriftligt förfarande. Reformer på dessa områden kan enligt utredningens bedömning inte bli särskilt långtgående. Regeringen delar denna bedömning. Några av dessa frågor behandlas i detta ärende, men de flesta kommer att tas upp i ett senare sammanhang. Även om merparten av dessa förändringar genomförs skulle hovrätterna i betydande utsträckning komma att göra en mer omfattande prövning än vad deras uppgifter motiverar. En justering av befintliga bestämmelser är således inte tillräcklig för att hovrättens handläggningsregler i önskvärd utsträckning skall kunna anpassas till hovrättens roll i instansordningen. En sådan begränsad reform bidrar inte heller i någon större utsträckning till att på annat sätt effektivisera verksamheten i hovrätterna. I några remissvar har det efterlysts en mera förutsättningslös analys av möjligheterna till ett väsentligt mer flexibelt system för hovrättsprövningen än vad gjort. Därvid har man i remissvaren talat om olika möjligheter till förenklingar och begränsningar av hovrättsprocessen. En del förändringar skulle innebära att man ger efter på principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration och bl.a. öppnar för en s.k. blandad process även i brottmål och tvistemål, på likartat sätt som förekommer i s.k. Ö-mål i hovrätten och inom förvaltningsprocessen. En del av de frågeställningar som utredningen har gått igenom gäller just den inriktning som förordas i de nämnda remissyttrandena, men det är riktigt att det inte finns några förslag som gäller blandat skriftligt och muntligt förfarande i brottmål och tvistemål. Denna fråga behandlades av i dess slutbetänkande (SOU 1987:46) som ägnades åt just hovrättsfrågor. Där avvisades idén om en blandad process. Skälen var främst att mycket litet stod att vinna med en sådan, men även att det var vanskligt att ange gränserna för skriftligheten och vad som skulle vara att anse som processmaterial. En motsvarande ordning för tingsrätternas del hade tidigare avvisats i det processrättsliga reformarbetet (prop. 1986/87:89 s. 83). Regeringen kan inte finna att frågan nu har kommit i något annat läge eller att den antydda vägen skulle vara framkomlig. Utredningen har också gått igenom vissa andra förbättringsåtgärder avseende hovrättsförfarandet samt olika möjligheter att begränsa flödet av mål till hovrätterna. Gemensamt för dessa åtgärder är dock att de inte bidrar till att ytterligare anpassa hovrättsförfarandet till hovrättens huvudsakliga uppgifter. De bidrar inte heller i någon större utsträckning till att på annat sätt effek- tivisera verksamheten i hovrätterna. 6 Gällande regler om prövningstillstånd i hovrätt I tvistemål krävs prövningstillstånd vid överklagande av avgöranden i mål som enligt 1 kap. 3 d § första stycket RB har handlagts av en lagfaren domare, dvs. dispositiva tvistemål där tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett halvt basbelopp () och som inte omfattas av vissa undantag i paragrafens andra stycke. För andra dispositiva tvistemål än dessa s.k. FT-mål krävs prövningstillstånd om tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett basbelopp. Från kravet på prövningstillstånd har undantagits avgöranden i tvistemål som skall handläggas av tingsrätt i särskild sammansättning, t.ex. patentmål, tryckfrihetsmål, yttrandefrihetsmål och vissa familjemål. Vidare har beslut som rör någon annan än en part eller en intervenient, beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare och beslut genom vilket missnöjesanmälan eller en ansökan om återvinning eller ett överklagande avvisats undantagits från krav på prövningstillstånd. I brottmål krävs prövningstillstånd om den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . Prövningstillstånd krävs dock inte om domen överklagas av Riksåklagaren (), Justitiekanslern () eller ombudsmän (). Omfattar domen flera tilltalade avgörs frågan om prövningstillstånd för varje tilltalad för sig. Om det krävs prövningstillstånd, omfattas - med undantag för enskilt anspråk - alla frågor som har avgjorts i domen av kravet på prövningstillstånd. Om tingsrätten genom en dom i brottmål även prövat enskilt anspråk mot den tilltalade, gäller i den delen reglerna om prövningstillstånd för tvistemål. Prövningstillstånd krävs dock inte för ett enskilt anspråk, om prövningstillstånd inte krävs i brottmålsdelen eller meddelas i denna del, förutsatt att överklagandet avser frågan om den tilltalade skall dömas för den åtalade gärningen. Till skillnad från vad som gäller för prövningstillstånd i tvistemål har kravet på prövningstillstånd i brottmål inte knutits till yrkandena i tings- rätten, utan till den faktiska utgången i målet. Det innebär bl.a. att det inte finns något krav på prövningstillstånd för beslut som har fattats i ett brottmål innan tingsrätten avgjort målet. Enligt en uttrycklig bestämmelse är dock beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av dom underkastade krav på prövningstillstånd (49 kap. 13 § fjärde stycket RB). Krav på prövningstillstånd gäller också alla beslut av tingsrätt i utsökningsmål, i mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, i mål om betalningsföreläggande och handräckning, i skuldsaneringsärenden samt i felparkeringsärenden. Prövningstillstånd behövs dock inte om överklagandet avser ett beslut som rör någon annan än en part, ett beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller ett beslut genom vilket en missnöjesanmälan eller ett överklagande - eller såvitt avser felparkeringsärenden anmälan om bestridande - avvisats. Grunderna för prövningstillstånd (dispensgrunderna) är desamma för samtliga mål och ärenden som är underkastade krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Prövningstillstånd får meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), om anledning förekommer till ändring i det slut tingsrätten kommit till (ändringsdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Prejudikatdispens är främst avsedd att möjliggöra överklagande till av mål med prejudikatintresse. Som tidigare anförts är hovrättens roll som prejudikatinstans mindre framträdande. Hovrätternas avgöranden får främst betydelse för rättsbildningen när fråga är om mål i vilka hovrätten är sista instans och mål inom sådana områden där prejudikat från av något annat skäl saknas. Det torde inte vara särskilt vanligt att hovrätten meddelar prövningstillstånd på denna grund. Den centrala dispensgrunden är ändringsdispens. Hovrätten skall bevilja prövningstillstånd om "anledning förekommer till ändring i det slut tingsrätten kommit till". Den extraordinära dispensen har sin motsvarighet i den dispensgrund för rättegången i som finns upptagen i 54 kap. 10 § första stycket andra punkten RB. Extraordinär dispens kan enligt förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen beviljas om det överklagade avgörandet kan göras till föremål för resning eller undanröjas på grund av domvilla samt när det överklagade avgörandet kommit till på grund av grovt förbiseende eller grovt misstag med avseende på sakmaterialet. I kravet på att förbiseendet eller misstaget skall vara grovt ligger att det i väsentlig grad har påverkat utgången. Processuella fel kan beaktas endast om de utgör domvillogrund. En annan situation av extraordinär natur då prövningstillstånd av rättviseskäl bör kunna meddelas oberoende av prejudikatintresset är då ett stort antal likartade mål överklagats men prejudikatintresset endast motiverar att ett eller några få ges sådant tillstånd. Denna dispensgrund aktualiseras inte heller särskilt ofta eftersom flertalet av de fall som täcks av bestämmelsen också täcks av bestämmelsen om ändringsdispens. Utgångspunkten för tillståndsprövningen är de dispensskäl som klaganden anför. Om det krävs prövningstillstånd skall klaganden i överklagandet ange de omständigheter som han vill åberopa till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas. Underlåter klaganden att anföra sådana skall hovrätten förelägga denne att avhjälpa bristen, men det är relativt vanligt att hovrätten i stället presumerar att det som åberopas till stöd för ändring av tingsrättens avgörande också åberopas till stöd för ändringsdispens. Sedan skriftväxlingen avslutats beslutar hovrätten om prövningstillstånd skall meddelas. När det finns skäl för det får dock frågan tas upp utan att skriftväxling skett. I praktiken sker skriftväxling före tillståndsprövningen i en relativt liten andel av målen. Har båda parter överklagat kan prövningstillstånd begränsas till den ena partens talan. Vidare kan i tvistemål prövningstillstånd begränsas till rättegångskostnadsfrågan. I övrigt finns inga möjligheter att bevilja partiellt prövningstillstånd. Ett beslut att meddela prövningstillstånd omfattar domen eller det överklagade beslutet i den utsträckning parten har överklagat avgörandet, överklagade beslut som tagits in i domen eller det slutliga beslutet och som inte angår ett ombud, ett vittne, en sakkunnig eller någon annan som inte var part eller intervenient i hovrätten samt överklagade beslut som får överklagas endast i samband med att domen eller det slutliga beslutet över- klagas. Om prövningstillstånd inte meddelas, förfaller eventuell anslutnings- klagan. Avgöranden i mål som handlagts av hovrätten i första instans är inte i något avseende underkastade krav på prövningstillstånd för att överklagandet skall prövas av . Utredningen har pekat på att det finns ett par till synes omotiverade skillnader i kravet på prövningstillstånd i hovrätt. Det ena fallet rör förverkande och annan särskild rättsverkan på grund av brott. Om ett mål i tingsrätten enbart rör sådana frågor är avgörandet alltid underkastat krav på prövningstillstånd, men om frågan i stället handläggs i samband med en fråga om ansvar för brott blir den utdömda påföljden avgörande för om prövningstillstånd krävs. Det andra fallet gäller viten som föreläggs part eller annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång (utevaroviten). Ett beslut att döma ut ett utevarovite får överklagas särskilt. Döms ett sådant vite ut i ett tvistemål som omfattas av 49 kap. 12 § RB krävs prövningstillstånd enligt huvudregeln i denna bestämmelse. Om vitet avser annan än part eller intervenient kan emellertid beslutet överklagas utan sådant krav. Ett beslut att döma ut vite i ett brottmål kan alltid överklagas utan krav på prövningstillstånd eftersom beslut som fattas under rättegången och som skall överklagas särskilt faller utanför regeln i 49 kap. 13 § RB. Denna skillnad leder till att parter behandlas olika ifråga om krav på prövningstillstånd vid utdömande av utevarovite i tingsrätt beroende på om målet är ett tvistemål eller ett brottmål. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Ett generellt krav på prövningstillstånd är| | förenligt med den rätt till omprövning som genom | | internationella åtaganden har förbundit sig att garantera | | personer som dömts för brott. Vidare gör regeringen den bedöm- | | ningen att gjorda konventionsåtaganden inte innebär att | | klaganden annat än undantagsvis har rätt till muntlig förhandling| | i samband med tillståndsprövningen. Ett sådant undantag kan före-| | ligga om part begär förhandling i hovrätten när någon sådan inte| | hållits i tingsrätten och hovrätten har för avsikt att inte | | meddela prövningstillstånd.