prop · GK031D2 · 1997-01-01 00:00:00 — Minskningen av utgiftskvoten bromsas dock av en relativt kraftig prisökning för den offentliga konsumtionen. Löneutbetalningarna till följd av löneavtalen för den offentliga sektorn avseende 1995 och 1996 belastar till stor del de offentliga utgifterna . I volym beräknas den offentliga konsumtionen minska med . Tabell 11.3 Den offentliga sektorns utgifter priser Miljarder Årlig procentuell volymförändring Kronor 1995 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Summa utgifter 1 008 0,8 -0,8 -1,5 -2,0 -0,5 -0,4 Hushållstransfereringar 354 -0,9 -0,9 -1,8 -1,0 -0,8 0,1 Pensioner 183 0,4 0,6 -0,9 0,3 0,7 1,3 Sjukförsäkring m.m. 39 -5,0 -5,5 -4,8 2,5 2,6 1,9 Arbetsmarknadsstöd 49 -8,1 0,5 -2,4 -8,9 -8,7 -4,8 Övrigt 84 2,8 -2,7 -2,3 -0,9 -1,4 -0,9 Övriga transfereringar 116 11,1 -3,9 -4,4 -6,4 -1,6 -1,9 Transfereringar till utlandet25 110,2 1,5 8,1 2,5 1,1 0,6 Räntebidrag till bostäder29 -3,4 -13,7 -18,4 -29,1 -20,4 -26,9 Övrigt 62 -0,7 -1,5 -3,9 -2,7 1,8 1,8 Ränteutgifter 103 8,9 8,3 -4,6 -5,9 2,5 -1,0 Konsumtion 384 -2,3 -1,0 -0,5 -1,2 -0,5 0,2 Investeringar 51 0,6 -9,7 6,9 3,1 -1,8 -3,9 Anm.: Deflatering med implicitprisindex för offentlig konsumtion respektive investeringar. Övriga delar deflaterade med KPI. Källor: , , och . Utgiftsnedgången blir mer påtaglig 1997. Det förklaras bl.a. av att det reala värdet av pensioner och andra basbeloppsstyrda transfereringar reduceras när inflationen stiger. Utbetalningarna från sjukförsäkringen minskar kraftigt till följd av att arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen förlängs. De därav ökade kostnaderna för näringslivet kompenseras delvis genom sänkt arbetsgivaravgift. Förbättringen av de offentliga finanserna Den offentliga sektorns underskott reduceras från av BNP 1998. Förbättringen fördelas mellan en sänkning av utgiftskvoten och en höjning av inkomstkvoten . Den beräknade förbättringen kan jämföras med att programmet för att sanera de offentliga finanserna omfattar åtgärder motsvarande av BNP , varav faller på 1995, på 1996, på på 1998. Förbättringen av de offentliga finanserna går således utöver vad som följer av dessa åtgärder. Det beror på att skatteinkomsterna i stort sett följer BNP-utvecklingen medan utgifterna ökar långsammare än den kalkylerade tillväxten även vid frånvaro av regeländringar. Transfereringarna till hushållen sjunker som andel av BNP med och övriga transfereringar med . Åtgärderna inom konsolideringsprogrammet och den lägre arbetslösheten är de viktigaste förklaringarna. Den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar minskar som andel av BNP med . Detta beror på de besparingar som ligger i konsolideringsprogrammet samt anpassningen till de balanskrav som ställs på den kommunala sektorn. De ackumulerade underskotten medför att den offentliga sektorns konsoliderade skuld är ca större 1998 än 1994. Genom nedgången i ränteläget kan ändå ökningen av ränteutgifterna begränsas och de sjunker som andel av BNP . Skattekvoten stiger med , huvudsakligen till följd av skattehöjningarna i konsolideringsprogrammet. Fallande räntor och försäljningar av statliga tillgångar medför att kapitalinkomsterna minskar som andel av BNP med . Diagram 11.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter, 1970-2000 Källor: , och . Regeringen har aviserat att delar av statens finansiella tillgångar skall avyttras. Det gäller bl.a. statens innehav av aktier i och . Sammantaget skall det enligt konvergensprogrammet ske utförsäljningar m.m. för inklusive tillgångarna i och redan avyttrade aktier i . De tillkommande försäljningarna har inte lagts in i kalkylen. En överslagsmässig beräkning visar att dessa försäljningar kommer att reducera den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP 1997 och 1998 jämfört med vad som redovisas i diagram 11.2. Försäljningarna medför att det finansiella sparandet förstärks med skillnaden mellan reducerade ränteutgifter på statsskulden och bortfallande utdelningar. Dessa försäljningar beräknas medföra att budgetunderskottet kommer . Detta får till följd att den begränsade uppräkningen av basbeloppet som tillämpas skall upphöra från och med fastställandet av basbelopp, som således skall räknas upp av prisförändringen. Detta får till följd att basbeloppsanknutna transfereringar m.m. blir högre. Offentliga sektorns finanser inklusive planerade försäljningar Procent av BNP 1997 1998 1999 2000 Finansiellt sparande -2,5 0,0 0,8 2,3 Konsoliderad bruttoskuld 76,6 72,8 69,0 64,7 11.2 Den statliga sektorn Den statliga sektorn omfattar, förutom den del av statens verksamhet som ingår i statsbudgeten, även fonder m.m. utom budgeten. Statliga affärsverk och bolag ingår däremot inte. Statens (inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna) inkomster består till av skatter och avgifter. bestod utgifterna enligt nationalräkenskapernas redovisning till av konsumtion och investeringar, av transfereringar och till av räntor. Det är endast konsumtion och investeringar som utgör real resursförbrukning och ingår i BNP. Den statliga konsumtionen uppgick till motsvarande av BNP 1995. Den statliga konsumtionen varierar relativt kraftigt mellan åren och har visat sig vara svår att förutsäga. Genom systemet med anslagssparande kan statliga myndigheter delvis förskjuta de budgeterade utgifterna i tiden. Enligt preliminära nationalräkenskaper sjönk den statliga konsumtionen i fasta priser 1995, varav minskade inköp av varor till det militära försvaret bidrog . Till vårpropositionen fanns uppgifter om att den kraftiga nedgången i försvarets inköp skulle kompenseras så att den totala statliga konsumtionen skulle stiga för att sedan gå ned med 1997. Uppgifter tyder på att utfallssiffran felaktigt blivit för låg. beräknas därför den statliga konsumtionen få ett jämnare förlopp och minska i volym för att sedan vara oförändrad . Prognosen är dock alltjämt mycket osäker. Den förbättring av det offentliga sparandet som beskrivs ovan motsvaras av en ännu starkare förstärkning av statens finanser. beräknas budgetunderskottet till ca , korrigerat för en bokföringsmässig omläggning avseende försvaret. Underskottet i det finansiella sparandet väntas uppgå till och statens lånebehov till ca . Skillnaderna mellan de olika saldomåtten förklaras bl.a av att den del av influtna ATP-avgifter som sätts av till det framtida premiereservsystemet inte ingår i budgeten men tillgodoräknas statens finansiella sparande och minskar lånebehovet. Lånebehovet reduceras därutöver med genom att kärnavfallsfondens tillgångar förts över från konto i till och med genom försäljning av aktier och återbetalningar av lån m.m. För har inga ännu icke beslutade försäljningar av aktier m.m. lagts in i kalkylerna. Det innebär att statens lånebehov ligger nära det finansiella sparandet. beräknas underskottet i det finansiella sparandet minska med ca medan lånebehovet exkl. tillkommande försäljningar ökar med . Den fortsatta förstärkningen av den finansiella sparandet leder till att lånebehovet elimineras 1998 och att statskulden amorteras . Statsskuldens utveckling bestäms, förutom av lånebehovet, även av att skulderna i utländsk valuta påverkas av valutakursförändringar. Den mindre appreciering av kronan , som ligger i prognosförutsättningarna, gör att statsskulden skrivs ned med ca . Det kan jämföras med att kronans förstärkning medförde en nedskrivning av statsskulden med nära . Som andel av BNP beräknas statsskulden börja minska . Diagram 11.4 Statsskulden, 1980-2000 Källor:Statistiska centralbyrån, och . Med anledning av den planerade ålderspensionsreformen avsätts en del () av influtna inkomster från ATP-avgiften, ca , till ett räntebärande konto hos . Dessa medel är avsedda att motsvara den pensionsrätt som tjänas in i ett framtida premiereservsystem. Avsättningen ingår i statens finansiella sparande och reducerar statens lånebehov, medan AP-fondens sparande reduceras med motsvarande belopp. I kalkylerna har antagits att nuvarande ordning bibehålls . Det bör dock påpekas att vid utbetalning till individuella premiereserver reduceras det offentliga sparandet med det utbetalda beloppet. AP-fondens sparande har minskat kontinuerligt . Denna utveckling fortsätter . Pensionsutbetalningarna överstiger avgiftsinkomsterna. En allt större del av pensionerna finansieras med avkastningen på fondkapitalet. Sparandet är dock positivt under hela kalkylperioden och därigenom kan fonden fortsätta att växa. Den nuvarande avvecklingsstyrelsen (Fond 92-94) har permanentats inom ramen för AP-fonden och bytt namn till sjätte fondstyrelsen. Denna fondstyrelses placeringar ska i huvudsak ske i svenska aktier. Därigenom får AP-fonden fr.o.m. förvärva aktier för ytterligare . 11.4 Den kommunala sektorn Den kommunala sektorn omfattar primärkommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Kommunala affärsverk, bostadsföretag m.m. ligger utanför sektorn. motsvarade den kommunala sektorns utgifter av BNP, varav den kommunala konsumtionen utgjorde . motsvarade kommunsektorns inkomster i form av skatter och statsbidrag av BNP. Till detta kommer även andra inkomster. Den finansiella utvecklingen i kommunsektorn är av betydelse för uppfyllandet av konvergensprogrammets mål om ett finansiellt underskott för den offentliga sektorn motsvarande högst av BNP 1997 och balans 1998. De av antagna målen gäller således hela den offentliga sektorn. Bland de förutsättningar som kommer att vara styrande för kommunsektorn finns den överenskommelse som regeringen träffat med och . De båda förbunden har i överenskommelsen bl.a. åtagit sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting samt att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker att säga upp fast anställd personal så att denna inte hamnar i öppen arbetslöshet. Regeringen har å sin sida bl.a. åtagit sig att hålla de generella statsbidragen på en nominellt oförändrad nivå samt att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler, utöver åtgärder i 118- miljardersprogrammet för sanering av de offentliga finanserna, som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket. Vidare skall det aviserade lagstadgade balanskravet för kommuner och landsting inte införas respektive 2000. Om en kommun eller ett landsting ändå för åren 1997 eller 1998 höjer skatten i förhållande till nivå skall, enligt ett lagförslag från regeringen (prop. 1995/96:213), det generella statsbidraget till kommunen respektive reduceras med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av skatteinkomsterna som följer av skattehöjningen. Kommunsektorns finansiella sparande var negativt under senare delen av 1980- talet, men förbättrades kraftigt och uppgick till 1992. Därefter försämrades det finansiella sparandet åter och uppgick enligt nationalräkenskapernas preliminära utfall till -5,. En starkt bidragande orsak till de kraftiga svängningarna var det system som tidigare tillämpades för utbetalning av kommunalskattemedel. De kraftiga nominella löneökningarna och 1990 fick med detta system genomslag på de kommunala skatteinkomsterna först . På samma sätt slog nedväxlingen i löneökningstakt igenom först . Ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel infördes , enligt vilket kommunernas och landstingens skatteinkomster beräknas i utbetalningsårets lönenivå. Det nya systemet har i praktiken fått fullt genomslag på kommunernas och landstingens skatteinkomster . Eftersom skatteinkomsterna måste beräknas utifrån en prognos i det nya systemet görs en slutavräkning efter det att de preliminära kommunalskattemedlen utbetalats till kommuner och landsting. Diagram 11.5 Den kommunala sektorns finansiella sparande, , löpande priser Källor: , och . Jämfört med bedömningen i vårpropositionen beräknas det finansiella sparandet för kommunsektorn 1996 nu bli betydligt lägre. Jämfört med 1995 ligger emellertid det finansiella sparandet på en något högre nivå. Detta är en tillfällig förbättring som beror på att de skattemedel som betalades ut till kommunerna och landstingen 1994 baserades på en prognos på skatteunderlaget som visade sig vara en underskattning. Skillnaden mellan utfall och preliminärt utbetalda skattemedel betalades ut i form av en slutavräkning. Till detta kommer en delavräkning avseende 1995. Systemet med delavräkning är avskaffat. En starkt bidragande orsak till nedrevideringen av det finansiella sparandet i förhållande till bedömningen är att prognosen för kommunernas socialbidragsutgifter har reviderats upp med ca . har investeringsutgifterna reviderats ned. Investerings-volymen beräknas nu minska något . Den kommunala konsumtionen beräknas däremot utvecklas i samma takt som enligt bedömningen . Sammantaget innebär detta att besparingskraven ökar något . beräknas den kommunala konsumtionen minska i fasta priser. var prognosen oförändrad konsumtion. Bedömningarna inkluderar effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utbildningssatsningar. Även investeringarna beräknas minska något i fasta priser. har den kommunala konsumtionen reviderats ned något jämfört med beräkningen , till -1,1 respektive -1,. ligger beräkningen kvar på oförändrad konsumtion. Det aviserade balanskravet har varit styrande för bedömningen av den kommunala konsumtionens utveckling. Enligt balanskravet skall de årliga intäkterna överstiga kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt. Kostnaderna skall inkludera pensionsskulds- förändringen beräknad enligt den s.k. blandade modellen, som innebär att innevarande års intjänade pensioner redovisas som en kostnad fr.o.m. det år balanskravet träder i kraft. För landstingen fordras enligt kalkylerna då ett positivt finansiellt sparande som ungefär motsvarar ökningen av landstingens pensionsskuld. Kommunerna kan emellertid klara balanskravet med ett negativt finansiellt sparande. Orsaken är att kommunernas investeringsutgifter är betydligt större än den beräknade kapitalförslitningen (avskrivningarna). Därmed kan en ökad pensionsskuld balanseras med ett ökat realkapital. Även för kommunsektorn som helhet innebär detta att ett negativt finansiellt sparande går att förena med balanskravet. Jämfört med vårpropositionen beräknas de beskattningsbara förvärvs- inkomsterna, och därmed kommunsektorns skatteinkomster, utvecklas något mer gynnsamt . Den slutavräkning som görs avseende skatteinkomster innebär dock att kommuner och landsting kommer att få betala tillbaka skattemedel till staten 1997, vilket gör att skatteinkomsterna beräknas ligga kvar på ungefär samma nivå som enligt bedömningen . Tabell 11.4 Kommunsektorns finanser , löpande priser 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster Skatt 261,4 275,1 274,7 287,5 302,3 316,8 Bidrag från staten och socialförsäkringssektorn72,973,673,4 72,1 72,0 72,3 Övrigt 54,4 53,4 54,3 55,6 57,1 59,0 Summa 388,7 402,1 402,4 415,3 431,5 448,2 Utgifter Transfereringar 78,6 77,7 78,5 79,8 81,3 82,9 Konsumtion 291,3 302,8 311,5 319,2 327,2 338,6 Investeringar 24,7 25,2 25,5 26,5 27,1 27,6 Summa 394,6 405,6 415,5 425,6 435,6 449,1 Konsumtion2, procent-1,2 -1,0 -0,7 -1,1 -1,0 0,0 Finansiellt sparande-5,9 -3,5 -13,2 -10,3 -4,1 -1,0 Kommuner -4,0 -4,8 -12,0 -10,3 -6,0 -4,1 Landsting 0,3 3,2 0,0 0,8 2,7 3,9 Övriga3 -2,3 -1,9 -1,2 -0,9 -0,8 -0,7 1 Utjämningsavgift för respektive utjämningsbidrag till kommuner och landsting ingår inte i kalkylen. 2 Årlig förändring, fasta priser. 3 Kyrkokommuner och kommunalförbund. Resultatutvecklingen fram tills dess att balanskravet uppfylls beräknas innebära en fortsatt försämring av kommunernas och landstingens förmögenhetsställning. uppgick soliditeten för kommunerna till om pensionsskulden exkluderas. Inklusive pensionsskulden, redovisad enligt gällande praxis för redovisning, uppgick soliditeten till . För landstingen uppgick soliditeten till . Som jämförelse kan nämnas att 1990 redovisade såväl kommuner och som landsting en soliditet, exklusive pensionsskuld, på . Soliditeten varierar dock kraftigt mellan enskilda kommuner och landsting. Kommunerna har även betydande borgensåtaganden. uppgick dessa till , som det egna kapitalet uppgick till . Landstingen redovisade 1994 borgensåtaganden på . Den kommunala konsumtionens andel av BNP beräknas fram minska till av BNP och de totala kommunala utgifterna till av BNP. Den kommunala konsumtionen utgör den skattefinansierade, dvs. med kommunalskattemedel och statsbidrag finansierade, delen av de resurser kommunsektorn förbrukar. För att få en fullständig bild av hur kommunsektorns resurser utvecklas bör även den del av resurserna som finansieras med försäljningsinkomster läggas till. Då erhålls värdet av kommunsektorns bruttoproduktion. Försäljningsinkomsterna omfattar bl.a. avgifter av olika slag. har bruttoproduktionen inte minskat lika kraftigt som konsumtionen. En orsak till detta är att graden av avgiftsfinansering av kommunalt producerade tjänster har ökat. beräknas den kommunala konsumtionen minska med totalt , medan bruttoproduktionen beräknas minska med totalt . Att värdet av den kommunala bruttoproduktionen likställs med resursåtgången beror på att produktivitetsutvecklingen inom offentlig sektor i antas vara noll enligt nationalräkenskaperna. Att mäta den faktiska produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn är förenat med svårigheter. De resultat som finns från olika produktivitetsmätningar indikerar att kommuner och landsting, efter en period av minskad produktivitet, har ökat produktiviteten. Därmed har produktionen kunnat hållas uppe trots färre anställda. Sysselsättningen i kommuner och landsting beräknas fortsätta att minska . Antalet anställda bedöms och minska med totalt ca 30 000 personer. Antalet arbetade timmar i kommunsektorn beräknas minska med sammanlagt . Om kommuner och landsting skall klara av att inte säga upp fast anställd personal, avgörs av möjligheterna att klara personalminskningen inom ramen för normal personalomsättning. De personalminskningar som har skett har till största delen kunnat utan uppsägningar av fast anställd personal, något som - med beaktande storleken på personalomsättningen - bör vara möjligt även . Antalet anställda i kommuner och landsting uppgår till drygt 1 miljon. Enligt Landstingsförbundets statistik motsvarade antalet avgångar , exklusive personal som förts över till kommunerna, av antalet anställda i landstingen. Enligt motsvarade antalet avgångar av antalet anställda. Antalet kan dock vara något överskattat, eftersom strejken på den kommunala arbetsmarknaden påverkar statistiken över antalet timanställda.