prop · GK0390 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksam- heten utvidgas. Syftet är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighets- gränser kan utformas. Den befogenhet som kommunerna har enligt den nu gällande lagen att sluta avtal med statliga myndigheter m.fl. om att åt dessa utföra sådana för- valtningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning, dvs. information, service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag, kommer även att finnas i den nya lagen. Avtalen kommer fortsättningsvis att benämnas samtjänstavtal. Dessutom tillkommer en möjlighet även för statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också få utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning. , som anger den yttre ramen för samverkan mellan myndigheterna, skall godkännas av regeringen. Förslaget innebär också att försöksverksamheten utvidgas så att de sam- verkande myndigheterna ges en möjlighet att använda varandras personal till att utföra vissa angivna förvaltningsuppgifter som innehåller moment av myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Detta skall ske genom att särskilda anställnings- eller uppdragsavtal upprättas. För att minimera riskerna för intressekollisioner som kan hota rättssäkerheten och integritetsskyddet innehåller förslaget begränsningar när det gäller möjlig- heterna till myndighetsutövning och tillgången till personregister. Den nya lagen föreslås träda i kraft . För att försöksverk- samheten skall ges rimliga möjligheter att nå en sådan omfattning att en utvärdering av verksamheten blir meningsfull föreslås att tidsperioden för försöket utsträcks till utgången av . 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor 5 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Försöksverksamheten utvidgas 9 4.1 Allmänt om den pågående försöksverksamheten 9 4.2 Möjligheterna att samverka utvidgas 12 4.3 Myndighetsutövning och tillgång till personregister 16 4.4 Samtjänstavtal 18 4.5 Anställning eller uppdrag 21 5 Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig hetsutövning 25 5.1 Allmänt om myndighetsutövning 25 5.2 Uppgifter på socialförsäkringsområdet 26 5.2.1 Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg 27 5.3 Uppgifter inom skatteområdet 28 5.3.1 Bevilja jämkning under inkomståret av preli- minär skatt för studerande 29 5.3.2 Medge deklarationsanstånd 29 5.3.3 Registrera flyttningsanmälan 30 5.4 Uppgifter inom arbetsmarknadsområdet 31 5.4.1 Bevilja flyttningsbidrag 31 5.5 Uppgifter på det kommunala området 32 5.5.1 Bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till vissa pensionärer 33 5.5.2 Handlägga ärenden om barnomsorgsplats 33 5.5.3 Bevilja stöd till inackordering 34 5.5.4 Ge tillstånd till annat slag av toalett än vatten- toalett 35 5.5.5 Bevilja parkeringstillstånd åt handikappade 35 5.6 Ytterligare förvaltningsuppgifter 36 6 Utvärdering av försöksverksamheten och det fortsatta utvecklingsarbetet 37 Bilaga 1 Utredningens förslag i sammanfattning 49 Bilaga 2 Utredningens lagförslag 55 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 58 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 59 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 62 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 66 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor Härigenom föreskrivs följande. Samtjänstavtal 1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (sam- tjänst vid medborgarkontor). 2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas än till utgången av . Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om hand- läggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall har. Godkännande och återkallelse 3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen. Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer. Verksamhetsrapporter 4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Myndighetsutövning m.m. 5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter. 6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltningsuppgifter som följer av 7 och 8 §§. Samtjänsten får inte omfatta 1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut, 3. rättelse eller omprövning av beslut, eller 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån. 7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas namn 1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst, 4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter, 5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbokförings- lagen (1991:481), eller 6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. 8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som fyllt för dennes försörjning, 2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, 3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100), 4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en föreskrift, eller 5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade. 9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om personregister bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Denna lag träder i kraft och gäller till utgången av . Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtal skall i tillämpliga delar även gälla i fråga om avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen. Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigade tillkallade civilmi- nistern en arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor. På arbets- gruppens uppdrag redovisade Statskontoret en analys av rättsliga frågor som kan uppstå när olika myndigheter samverkar i med- borgarkontor (rapport 1993:14). Arbetsgruppen remitterade Statskontorets rapport och lade denna till grund för arbetsgruppens slutrapport vid medborgarkontor (Ds 1993:67). ombildade civilministern arbetsgruppen (C 1993:C) och gav den i uppdrag att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. Arbetsgruppen avslutade sitt arbete . Efter remissbehandling av arbetsgruppens slutrapport (Ds 1993:67) beslutade regeringen propositionen Försöksverksamhet med medborgarkontor (prop. 1993/94:187). I propositionen föreslogs en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor som ger kommunerna befogenhet att sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig- hetsutövning. Försöksverksamheten skulle inledas och pågå . Syftet med försöket var att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. beslutade att anta regeringens förslag (KU 1993/94:39, rskr. 1993/94:392, SFS 1994:686). som regeringen beslutade propositionen bemyndigades civilministern att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som lämpligen kan handläggas vid medborgar- kontor (dir. 1994:26). Utredaren skulle lämna förslag om vilka ärendetyper inom polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbets- marknadsområdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera av personal gemensam för flera huvudmän och vilka författningsändringar som var nödvändiga för att göra en sådan handläggning möjlig. Som särskild utredare förordnades rättschefen . Den särskilde utredaren, som har arbetat under namnet MBK-ut- redningen (C 1994:01), överlämnade rapporten hetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i (In96/128). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 5.2 och 5.3 samt i för- fattningskommentaren. Försöksverksamheten utvidgas Fel! Okänt växelargument..Fel! Allmänt om den pågående försöksverksamheten Vad är ett medborgarkontor? Ett medborgarkontor kan närmast beskrivas som en inrättning en plats för offentlig verksamhet där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar för att ge service till medborgarna. i sig är inte en myndighet. En grundläggande tanke med medborgarkontor är att de skall kunna organiseras utifrån de lokala behov som kan finnas. Det finns ett stort antal medborgarkontor etablerade i landet, både i glesbygd och i större kommuner. Samverkan mellan myndigheter i ett medborgarkontor sker på frivillig grund. förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller för medborgarkontor. (1) Medborgarkontor med enbart verksamhet och personal. (2) Medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal. (3) Medborgarkontor där en kommun med stöd av försökslag på uppdrag av andra myndigheter utför förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal. Det finns flera skäl för myndigheterna att inrätta medborgarkontor. En förbättrad och mer lättillgänglig samhällsservice till medborgarna är ett huvudskäl. Ärendena kan behandlas snabbare. Dessutom kan flera ärenden som hör till olika verksamhetsområden behandlas vid samma besök, till och med av samma handläggare. I glesbygd kan en samverkan mellan olika myndigheter innebära att servicen kan få finnas kvar i stället för att flyttas till en större ort. Möjligheterna att göra vissa kortsiktiga eller långsiktiga kostnadsbesparingar är ett annat skäl för att inrätta med- borgarkontor. Myndigheternas verksamheter kan effektiviseras genom att information och serviceuppgifter samt hanteringen av enklare hand- läggningsärenden kan utföras vid . På så sätt får specialistutbildad personal hos myndigheterna mer tid för den kvalificerade ärendehandläggningen. Deras verksamheter kan vidare rationaliseras genom att de utför vissa enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning. De samverkande myndigheterna kan också dela på kostnader för t.ex. lokaler, underhåll, lokalvård och viss utrustning. Vad går försöket ut på? Försöksverksamheten med medborgarkontor inleddes . Ett femtiotal kommuner medverkar i ett nätverk som startades av det dåvarande . Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En utgångspunkt för försöksverksamheten är att ett sektorsövergripande arbetssätt bör kunna förbättra och effektivisera den offentliga verksam- heten. Den snabba utvecklingen av informationstekniken (IT) visar på en stor potential för att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivisera de offentliga verksamheterna. Med de erfarenheter som försöksverksamheten ger kan detta arbetssätt sedan utvecklas. kan medborgarkontoren också ge medborgarna en möjlighet att välja service och påverka dess utformning. kommer ny hemelektronik kombinerad med utvecklade tele- förbindelser också att i allt större utsträckning kunna användas i med- borgarnas kontakter med myndigheterna. Men trots detta kommer med- borgarkontoren, enligt regeringens mening, att fylla en viktig uppgift för stora befolkningsgrupper, inte minst för de äldre och för de språksvaga. försökslag Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor trädde i kraft . Med stöd av lagen kan en kommun träffa avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. får dessa myndigheter härigenom en befogenhet att lämna kommunen ett sådant uppdrag. De uppgifter som kan bli aktuella genom ett samverkansavtal är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Det kan röra sig om allt från att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet av ansökningar. Ett samverkansavtal enligt försökslag måste vara skriftligt och får inte träffas än till och med utgången av när försökslagen upphör att gälla. För att en verksamhet enligt ett sam- verkansavtal skall få sätta igång måste avtalet ha godkänts av regeringen. Ett godkännande kan återkallas om ändrade förhållanden eller annars särskilda skäl motiverar det. skall avtalsparterna gemensamt redovisa för regeringen hur verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. I remissvaren över rapporten vid medborgarkontor (Ds 1993:67) uttryckte de flesta remissinstanserna en positiv grundinställ- ning till tanken på en förbättrad myndighetssamverkan vid någon typ av medborgarkontor. Flera uttryckte dock, med hänvisning till de oklarheter som finns vad gäller den personliga integriteten, sekretessen, rättssäker- heten och de anställdas kompetens m.m., vissa betänkligheter om att föra över sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning från statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor till medborgarkontor. Eftersom regeringen i stort gjorde samma bedömning togs frågan om myndighetsutövning inte med i den nuvarande försökslagen. En utvidgad försöksverksamhet Den utvärdering som har gjorts av verksamheten visar att det finns en stor rationaliseringspotential i försöken. Men det saknas tillförlitliga uppskattningar av möjliga rationaliseringsvinster för de samverkande myndigheterna. Denna brist utgör emellertid inte enligt regeringens mening tillräckliga skäl för att avstå från de möjligheter som bjuds att ytterligare utveckla formerna för en samverkan över statliga och kommunala myndighets- gränser. Statskontoret har i sitt remissvar över rapporten ning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) särskilt framhållit att för- väntningarna på servicenivå och rationaliseringseffekter i samband med inrättande av medborgarkontor är realistiska. Regeringen uppdrog genom beslut åt länsstyrel- serna att undersöka vilka insatser som behövs för att få till stånd en samverkan mellan de kommuner som önskar etablera medborgarkontor och de statliga myndigheter som har sådan verksamhet som är av intresse i sammanhanget. Enligt beslutet skall , Arbets- marknadsverket och genom sina regionala och lokala enheter tillsammans med berörda länsstyrelser och kommuner diskutera förutsättningarna för att medverka vid medborgarkontor. Samtliga 24 länsstyrelser har redovisat på vilka orter som det fanns förutsättningar att samlokalisera förvaltningspersonal med statliga myndighetsfunktioner och personal från försäkringskassa i kommunala medborgarkontor. Med syfte att i större utsträckning än kunna ta till vara den rationaliseringspotential som ser ut att finnas föreslår regeringen att försöksverksamheten utvidgas. Det är nämligen angeläget att ge offentliga myndigheter som vill samverka i medborgarkontor så goda förutsättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar, allt efter de olika lokala behov som kan finnas. Ett utvidgat försök bör omfatta flera tänkbara samarbetsformer och flera tänkbara ärendetyper som också kan innehålla inslag av myndighetsutövning. Därmed skapas också förutsättningar för en bred verksamhet vid medborgarkontoren. Regeringen vill understryka verksamhetens karaktär av försök. En för- söksverksamhet ingår här som ett betydelsefullt moment i utrednings- metodiken. Det handlar om att vinna erfarenheter i praktisk verksamhet för att efter utvärdering komma fram till en permanent ordning. Detta innebär att det inte kan krävas att alla frågeställningar skall ha klarats ut i förväg. Det får i stället ske genom det praktiska försöket. Regeringen betonar ut- värderingens betydelse i detta sammanhang. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6. Okänt växelargument..Fel! Möjligheterna att samverka utvidgas Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för samverkan utvidgas så, att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting ges rätt att inom ramen för försöksverksamheten utföra enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning samt använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter. Samlingsbegreppet samtjänst vid medborgarkontor införs för denna samverkan. Utredningens förslag: Överenstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till att tillämpningsområdet för samverkan utvidgas. tillstyrker, med instämmande av , , , Här- jedalens, och kommuner, att avgränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap upphör. Man påpekar emellertid att på orter där det redan finns kommunala med- borgarkontor bör statliga uppgifter integreras i dessa. Man anser att på nya orter är det självklart att en integration bör ske redan från början. ställer sig för sin del tveksamt till att utan mer genomgripande strukturella förändringar komma till rätta med de svårigheter som följer av den offentliga verksamhetens strikta uppdelning på skilda sektors- och huvudmannaskapsområden. Skälen för regeringens förslag Samverkan enligt försökslag Den samverkan som kan ske med stöd av försökslag har beskrivits i avsnitt 4.1. De uppgifter som en kommun med stöd av lagen tar på sig utför kommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att kommunala regler t.ex. i fråga om sekretess, skadeståndsansvar m.m. blir tillämpliga på uppdragsverksamheten i stället för de regler som annars gäller när den ursprungliga myndigheten utför uppgifterna i fråga (jfr prop. 1993/94:187 s. 15). Exempel på andra samverkansformer i stat och kommun Det finns vid sidan om 1994 års försökslag ett flertal exempel på olika former för samverkan i stat och kommun. Det kan röra sig om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service. Det handlar alltså närmast om en samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifterna, vilket inte kräver någon för- fattningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och olika former av integrerad verksamhet. I de fallen har en författningsreglering skett. På det statliga området har en samordning av resursutnyttjandet kunna ske med stöd av avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen ger statliga myndigheter möjlighet att i en begränsad omfattning bedriva personal- och lokalsambruk inte bara inom den egna myndighetssfären utan också med kommuner och landsting. På grundval av 32 a § förordningen (1990:1510) med länsstyrelsein- struktion (32 a § ändrad senast 1993:1294) får en länsstyrelse efter överen- skommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra förfogande för att delta i hand- läggningen av ärenden. Enligt regeringens förordnande med stöd av 18 kap. 5 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring får en allmän försäkringskassa medverka till personal- och lokalsambruk med en kommun. I Riks- försäkringsverkets allmänna råd (1989:5) sägs denna samverkan ske i en s.k. serviceenhet. En skyldighet för myndigheterna att samverka eller samordna sin verksamhet med angränsande verksamhet föreskrivs vidare i förvalt- ningslagen (1986:223) och i verksförordningen (1995:1322). Författningsreglerade begränsningar i kommunernas och de allmänna försäkringskassornas möjligheter till samverkan När det gäller kommunernas befogenhet att driva eller delta i olika verksamheter finns vissa lagreglerade begränsningar för ett samarbete. Begränsningarna gäller oberoende av om det är fråga om myndig- hetsutövning eller inte. En kommun får enligt kommunallagen (1991:900) inte svara för sådana förvaltningsuppgifter som enbart staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan svarar för. För att en kommun skall få svara för sådana uppgifter fordras det föreskrifter i lag. Genom försökslag ges ett sådant författningsstöd. En kommun får inte heller föra över vården av en angelä- genhet på någon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 § kom- munallagen om kommunala företag. Om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen). Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen gäller vidare den begränsningen att en kommun inte får delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen. Det finns även bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva annan verksamhet än som anges i lagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den.