prop · GK031 · 1997-01-01 00:00:00 — Införandet av utgiftstak och borttagande av förslagsanslag påverkar dessutom garantiverksamheten på andra sätt. Staten måste alltid kunna infria sina garantiåtaganden. Ett icke budgeterat infriande av en garanti som medför revideringar av anslag och därmed kräver godkännande, kan innebära att staten inte kan uppfylla sina åtaganden på grund av den tid som behandling av regeringens förslag tar i . Detta problem undanröjs om garantiverksamheten hanteras på föreslaget sätt. Regeringens förslag till lösning på detta problem under är att bemyndigar regeringen att under vissa omständigheter överskrida de anslag som finansierar statlig garantiverksamhet. De grundläggande principerna bakom denna modell tillämpas redan av , varvid förslagen inte innebär någon förändring av myndighetens verksamhet. Det som anför om att det kan finnas en risk för att kapitalförsörjningen försvåras till företagen i landsbygd och glesbygd om förslaget genomförs, anser regeringen inte föreligga. kan, om synnerliga skäl finns, alltid besluta att garantiavgift skall utgå eller minskas. Med den föreslagna modellen kommer dock alltid kostnaden för ett sådant beslut att synliggöras. Regeringen föreslår också under utgiftsområde 19: Regional utjämning och utveckling att systemet med kreditgarantier inom landsbygdsstödet skall avskaffas och ersättas med regionala utvecklingslån. Regeringens förslag: Avgifts- och anslagsmedel skall reserveras på ett konto hos , en reserv per resultatområde. Eventuella återvinningar tillförs garantireserven och reserven finansierar infrianden, administration och andra utgifter. En obegränsad kredit bör kopplas till kontot. Rapportens förslag: och föreslår i sin rapport att med hänvisning till kraven på styrning och kontroll föreslås att administrationskostnader budgeteras och finansieras över ett särskilt anslag (eller anslagspost) som disponeras av respektive resultatansvarig myndighet samt att en reglering i efterhand görs mellan garantireserven och en inkomsttitel. Remissinstanserna: avvisar utredningens huvudförslag att administrationskostnaderna skall budgeteras och finansieras över särskilt anslag. Någon risk för att verksamheten i annat fall skulle växa oproportionerligt finns inte enligt . förordar att garantimyndigheten bemyndigas att av garantireserven använda ett visst belopp för administration. Bakgrunden till regeringens förslag: De riskrelaterade avgifter som inflyter till garantiverksamheten och de anslagsmedel (subventioner) som avräknas statsbudgetens anslag skall reserveras för att finansiera infrianden, administration och andra utgifter. På sådant sätt kan modellen jämföras med en försäkringsverksamhet. Statens garantiverksamhet kommer dock troligen att uppvisa större slumpmässiga variationer avseende infrianden än motsvarande försäkringsverksamhet, eftersom statens portfölj med risker kan innehålla en hel del unika engagemang. Betydande periodvisa över- och underskott är att förvänta. Över en längre tidsperiod bör dock positiva och negativa årsresultat i garantiverksamheten jämna ut varandra. Avgifter, räntor och subventionsanslag inom ett resultatområde skall täcka samtliga förväntade kostnader för garantierna inom resultatområdet. Reserven skall även finansiera administrationskostnader. Regeringen anser med andra ord att administrationskostnader ej bör finansieras via särskilt anslag. Ju större resultatområdet är, desto större är möjligheten att utnyttja utjämningseffekter (pooling) mellan olika grupper av garantier. För att underlätta bl.a. resultatuppföljningen bör varje resultatområde tilldelas en egen reserv. Avgifts- och anslagsmedel bör lämpligast reserveras på ett eller flera räntebärande konton hos . På så vis påverkar inte de statliga subventioner som belastar anslag det statliga lånebehovet eller den offentliga sektorns sparande utan blir endast interna statliga transaktioner. I den mån reserverade medel inte räcker till vid ett infriande, får en kredit på kontot utnyttjas. Denna bör inte begränsas av samma skäl som beskrevs ovan rörande statens skyldighet att alltid infria garantier. Ränta beräknas på kontot och därmed får verksamheten bära eventuella räntekostnader eller tillgodoräkna sig eventuella ränteintäkter. Regeringens förslag: Garantiverksamheten i staten bör delas in i tre områden. Tre myndigheter, , och , får resultatansvar för var sitt område. får ansvar för den garantiverksamhet som hanteras av övriga myndigheter. bör löpande i vår- och budgetpropositionen informeras om garantiverksamhetens omfattning och resultat. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att de myndigheter som har program för kreditgarantier även i fortsättningen bör ha befogenhet att besluta om garantier. avstyrker förslaget med vad man kallar för ett centraliserat beslutsfattande, som bedöms som svårhanterligt. i föredrar en av de decentraliserade modellerna som beskrivs i rapporten i stället för att lägga över ansvaret på tre myndigheter. i menar att rapporten innehåller ett antal oklara punkter, bl.a. den praktiska konsekvensen för den sektoriella eller lokala myndigheten. i vill understryka vikten av att ansvarsfördelningen mellan och Länsstyrelserna blir tydlig. i betonar vikten av ett lokalt inflytande över verksamheten även fortsättningsvis, inte minst med tanke på att verksamheten har tydliga regionalpolitiska förtecken. i menar att det för del vore olyckligt om arbetet med kreditgarantier enbart skulle innebära att initierar vissa ärenden och i övrigt utför vissa servicetjänster åt en central myndighet. i betonar vikten av att handläggning, beslut och uppföljning sker på samma myndighet. i län förutsätter att man även fortsättningsvis skall hantera garantier i oförändrad omfattning, men att bistår med erforderligt stöd. i anser att värderingen av risker och prövning av garantiutfästelser även skall göras av när det gäller garantier inom ramen för olika stödprogram. framhåller att det vid bestämning av de resultatkrav som ska gälla för respektive myndighet är väsentligt att resultatkravet definieras så att det klart framgår om resultatkravet är kassamässigt eller riskmässigt. uppfattning är att resultatkravet bör anges med utgångspunkt från ett riskmässigt synsätt. anför att om dess rapporteringsplikt skall utökas med rapporter till , utgår man ifrån att dessa skall lämnas i första hand för att möjliggöra kompletta RRV-sammanställningar över den statliga garantigivningen. bör även fortsättningsvis ha förstahandsansvaret att löpande följa upp och kontrollera garantiverksamheten. anför att det är angeläget att skapa klara regler för fördelningen av ansvaret för olika delar av hanteringen. Om man utgår från nuvarande ordning med uppdrag att täcka förluster i anledning av länsstyrelsernas garantiåtagande, bör ansvaret för att kontrollera risk ligga hos de för garantiåtagandena beslutande länsstyrelserna. Med den föreslagna modellen att svarar för utbetalning skulle uppgift vara själva beslutet om infriandet samt rapportering, enligt remissvaret. anser att de presspolitiska bedömningarna i samband med beviljande av kreditgarantier även fortsättningsvis bör göras av . Bakgrunden till regeringens förslag: En myndighet som utfärdar garantier kan sägas ha fyra huvuduppgifter: värdering och prissättning, avtalskonstruktion och säkerhetsarrangemang, skadehantering och återvinning samt kontroll av statens portfölj och resultatuppföljning. I undersökningar har framkommit att hantering och verksamhetsorganisation kring statens garantier delvis är bristfällig. Bl.a. har flera myndigheter knapp eller ingen kunskap rörande riskvärdering och prissättning av garantier. Avseende ansvarsfördelning råder ibland oklarhet både vad gäller resultatansvar och vem som ansvarar för den ekonomiska redovisningen och rapporteringen. Regeringen vill därför föreslå en ny organisation för den statliga garantihanteringen. Syftet med den nya organisationen är att få ett tydligare resultatansvar och att få till stånd en kvalificerad värderingsfunktion i staten. Förslaget kan beskrivas med nedanstående bild. En huvudmyndighet ges funktionsansvar för ovanstående områden inom sitt resultatområde, medan marknadskontakt, information och uppföljning sker decentraliserat hos myndigheter nära garantimottagarna. På så vis kan stordriftsfördelar i exempelvis värderingsfunktionen och avtalskonstruktion tas tillvara, som lokal kännedom fortfarande kommer organisationen till gagn. Därför bör exempelvis individuella säkerhetsprövningar och marknadskontakt fortsättningsvis vara decentraliserade. finns det tre myndigheter med en omfattande garantiverksamhet. Det är , och . Dessa myndigheter har stor kunskap om garantier inom sitt respektive område och en utvecklad organisation denna. Regeringen föreslår därför att dessa myndigheter får ett huvudansvar för den statliga garantiverksamheten på respektive område. och bör alltså ansvara, som , för garantierna inom bostadssektorn respektive inom exportfinansiering, och får ansvar för alla övriga områden. Den exakta organisationen avseende lokala och centrala enheter samt resurstilldelningen respektive resursomfördelning avseende garantiverksamheten bör beredas vidare, och regeringen avser återkomma till i dessa frågor i samband med vårpropositionen 1997. Regeringen vill dock betona att med den föreslagna modellen bevaras den lokala kännedomen om garantitagarna, som flera av remissinstanserna har påpekat vara betydelsefull ur bl.a. regionalpolitisk hänsyn, som stordriftsfördelar tas tillvara i tekniskt avancerade och specialistinriktade funktioner som riskvärdering och avtalskonstruktion. Den föreslagna modellen innebär att prövning av garantiverksamheten sker dels när subventionsanslagen prövas, dels när garantiramarna beslutas. Med anledning av de stora belopp som garantiverksamheten omfattar är det av stor vikt att informeras löpande om garantiverksamhetens omfattning, resultat och risk. Regeringen föreslår därför att information skall lämnas i budgetpropositionen omfattande garantiramar, garantiutfästelser, garanterad kapitalskuld, antal garantier, utgifter och inkomster. Vidare skall information lämnas om verksamhetens intäkter och kostnader, garantireservens storlek och förändring samt förväntade kostnader och riskbedömningar. I vårpropositionen bör lämnas information om förändringar avseende riskbedömningar och garantireservens storlek. Regeringens förslag: Den föreslagna modellen för hanteringen av statens garantier bör gälla för nya garantier fr.o.m. och för redan utfärdade garantier fr.o.m. . Vid en övergång till den nya modellen bör garantiverksamheten delas upp i två resultatområden, nya och gamla garantier. Resultatområdet med nya garantier bör vara helt självbärande medan resultatområdet gamla garantier kan få kapitaltillskott från statsbudgeten om ett underskott uppkommit som bedöms vara permanent. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I fråga om hanteringen av befintliga garantiåtaganden skulle föredra om det skapades flera garantireserver inom resultatområdet, om man ser verksamhet som ett resultatområde. pekar i detta sammanhang på de skillnader i risk som är förenade med garantier som är lämnade och enligt olika regelverk. påpekar att redan lämnade garantier i vissa fall skett under förutsättningen att garantiavgifter inte skall tas ut. anser inte att villkoren för garantier skall ändras under löpande avtalsperiod. Bakgrunden till regeringens förslag: Regeringens förslag till ny modell och organisation för garantiverksamheten i staten innebär alltså att garantiverksamheten delas in i tre resultatområden för vilka , och är ansvariga. Risk-relaterade avgifter reserveras på ett konto hos . Reserven finansierar infrianden, administration och andra utgifter. Modellen bör kunna tillämpas för nya garantier redan fr.o.m. . Vad gäller den befintliga stocken av garantier bör ett införande av modellen för dessa garantier avvakta till . , som redan tillämpar modellens principer, bör driva verksamheten som . För att erhålla en tydlig resultatuppföljning av nya och gamla garantier bör dessa betraktas som två resultatområden. Till resultatområdet Gamla garantier förs alla redan utfärdade garantier. Invärderingen av den befintliga stocken av garantier bör ske på sådant sätt att dessa värderas till noll. Med detta menas att de subventionsvärden som finns i den gamla stocken ej belastar budgeten och tillförs reserven i detta skede. Avgifter som betalats in efter införandet av den nya modellen tillfaller reserven. Vid eventuella infrianden täcks kapitalbehovet genom inbetalda avgifter och lån. Om det vid riskvärdering av en redan utfärdad garanti står klart att för låg avgift tas ut, bör avgiften om möjligt höjas genom att avtal eller liknande ändras. Tillskott från anslag på statsbudgeten kan göras om resultatområdet Gamla garantier uppvisar ett underskott som bedöms vara permanent. Till det självbärande resultatområdet hänförs alla nya garantier som ställts ut. Dit förs även så mycket som möjligt av den befintliga garanti-stocken efter hand baserat på en individuell genomgång av befintliga garantier. Vad avser utfärdade och redan infriade garantier som redovisas som fordringar på garantitagaren i den garantigivande myndighetens balansräkning, bör dessa garantier helt lämnas utanför den nya modellen. 5.3.2.5 Lån till näringslivet Regeringens förslag: En ny generell modell för redovisning och finansiering av lån till näringslivet bör inte införas . Istället föreslås att den nya modellen för garantier följs upp efter införandet och att det senast i samband därmed också utreds hur en motsvarande modell skulle kunna införas för låneverksamheten. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Enligt Kammarkollegiet tycks utredningen bara ta sikte på lån till näringslivet, men kollegiet ifrågasätter om inte alla statliga lån borde hanteras efter samma modell, i likhet med vad som föreslås för garantierna. Bakgrunden till regeringens bedömning: Statens verksamhet med lån till näringslivet liknar mycket verksamheten kring garantierna. Risken i engagemangen är liknande, och därmed finns en värderings- och kontrollproblematik. Regeringen är av den uppfattningen att lån till näringslivet bör kunna hanteras enligt samma modell som garantierna. Lån till näringslivet uppgår dock till betydligt mindre belopp än garantierna, och risken att slå i utgiftstaket finns inte på samma sätt som för garantierna. Det är därför inte lika angeläget att införa en ny modell för lånen. Det kan också vara lämpligt att inte förändra och omorganisera både garanti- och låneverksamheten. Det kan därför finnas skäl att avvakta med ett generellt införande av modellen även för lånen. Den nya modellen för garantier bör följas upp efter införandet, och i samband med detta bör ställning tas till om motsvarande modell skall införas för lånen. 5.3.3 Höjning av vissa garantiavgifter I vårpropositionen aviserade regeringen att man i budgetpropositionen skulle återkomma med förslag avseende höjningar av garantiavgifter som beräknades öka statens inkomster med fr.o.m. . Syftet var dels att få en bättre överensstämmelse mellan risk och uttagen avgift, dels att stärka det offentliga sparandet. Regeringen har klarlagt vilka höjningar av garantiavgifter som är möjliga och lämpliga att genomföra. Ingen av dessa ändringar av garantiavgifter kräver något beslut av . I vissa av fallen krävs regeringsbeslut. Avgiftshöjningarna väntas ge en inkomstförstärkning på totalt . 5.4 Lån för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål samt myndigheters räntekontokrediter i Regeringens förslag: Regeringen får för besluta om lån för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål i intill ett sammanlagt belopp av . Vidare får regeringen för besluta om krediter för myndigheters räntekonton intill ett sammanlagt belopp av . har godkänt ett generellt införande av lån i för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. /94 enligt de principer som redovisades budgetproposition (prop.1992/93:100 bil.1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). I regeringens förslag till budgetlag (prop. 1995/96:220) fastställs att inom låneramar som fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verk- samhet skall finansieras med lån i . Vidare fastslås att inom en kreditram som fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i . I följande tabell redovisas för varje utgiftsområde dels utfallet avseende upptagna lån som finansierar anläggningstillgångar för förvaltningsändamål , dels låneramar som regeringen tilldelat myndigheterna för innevarande budgetår med hänsyn taget till regeringsbeslut som fattats t.o.m. , samt beräknat sammanlagt behov av låneramar för . I enlighet med vad som beslutats om principerna för lånemodellen och i enlighet med regeringens förslag till budgetlag, avser låneramsbeloppen den totala skuld som regeringen via myndigheterna högst får ha till under det aktuella budgetåret. Tabell 5.2 Lånebemyndigandet för Upptagna lånTilldelade låne-Låneramar Utgiftsområde 1996-06-30ramar 1995/96 1997 UO1 100 876 184 905 175 620 UO2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 85 199 131 890 127 200 UO3 och uppbörd557 079865 000865 000 UO4 Rättsväsende 1 708 785 2 621 340 2 638 800 UO5 och intern samverkan 114 890 213 000 261 800 UO6 Totalförsvar 1 152 149 1 589 691 2 217 935 UO7 Internationellt bistånd39 897 44 750 45 550 UO8 Invandrare och flyktningar32 93650 800 37 500 UO9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 99 877 210 500 190 420 UO10 Ekon. trygghet vid sjukdom och handikapp 543 994 852 000 1 086 000 UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv434 927559 150706 200 UO16 Utbildning och universitets- forskning 2 085 996 3 378 711 3 876 503 UO17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 102 448 178 129 315 677 UO18 Samhällsplanering, bostads- försörjning och byggande264 947 374 150 369 650 UO19 Regional utjämning och utveckling1 3291 4002 200 UO20 Allmän miljö- och naturvård34 26863 450 51 150 UO22 Kommunikationer 98 711 175 595 181 354 UO23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar464 796 741 600 660 000 UO24 Näringsliv 73 505 139 970 199 390 Till regeringens disposition 30 969 692 051 Summa 7 996 609 12 400 000 14 700 000 Upptagna lån t.o.m. understiger väsentligt den totalt tilldelade låneramen. Detta kan ha sin förklaring bl.a i att myndigheterna i många fall endast tar upp lån och då vid halv- och helårsskiften. Upptagna lån väntas därmed öka . Stora ökningar av låneramar mellan budgetåren 1995/96 och 1997 kan ses bl.a. på U06 Totalförsvar och UO10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. Den ökade låneramen på UO10 skall bl.a. finansiera ett nytt datasystem för det nya pensionssystemet. Regeringen beräknar för det samlade lånebeloppet till . Av beloppet beräknas ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör av det sammanlagda beloppet. Ökat utnyttjande av befintliga ramar och höjda ramar gör att lånen ökar. Statens lånebehov för att finansiera detta kan därmed öka med . Bemyndigande för total kreditram ingår alla myndigheter i en modell för finansiering och placering av kortfristig likviditet. Modellen innebär att myndigheterna placerar tillfällig överskottslikviditet och finansierar tillfälliga likviditetsunderskott i . Myndigheterna har för detta ändamål ett räntekonto med kredit i . I följande tabell redovisas för varje utgiftsområde beräknat sammanlagt kreditbehov för . Tabell 5.3 Kreditbemyndigandet för UO1 158 166 UO2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 133 666 UO3 och uppbörd 571 471 UO4 Rättsväsende 138 233 UO5 och intern samverkan168 124 UO6 Totalförsvar 5 071 073 UO7 Internationellt bistånd 41 231 UO8 Invandrare och flyktningar 57 807 UO9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 210 180 UO10 Ekon. trygghet vid sjukdom och handikapp564 121 UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv 469 764 UO16 Utbildning och universitetsforskning1 606 995 UO17 Kultur, medier, trossamfund och fritid117 739 UO18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande236 240 UO19 Regional utjämning och utveckling 3 943 UO20 Allmän miljö- och naturvård 75 206 6 737 UO22 Kommunikationer 2 188 962 UO23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar395 604 UO24 Näringsliv 106 902 Till regeringens disposition 677 837 Summa 13 000 000 Detta är krediter som är kopplade till myndigheternas räntekonto och i de flesta fall förvaltningskostnader. Utöver dessa räntekontokrediter finns andra krediter kopplade till visst ändamål. Dessa krediter redogörs för under respektive utgiftsområdesavsnitt. Regeringen beräknar för det samlade kreditbeloppet för myndigeterna till . Av beloppet beräknas ca ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör av det sammanlagda beloppet. 5.5 Staten i omvandling Statskontoret har regeringens uppdrag att göra en samlad och översiktlig redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Syftet är att skall få en betydligt bättre och mer allsidig information om de strukturella förändringarnas inverkan på ekonomi och sysselsättning m.m. Statskontoret har överlämnat sin första rapport till regeringen. Rapporten beskriver tre huvudområden. Först belyser Statskontoret statens betydelse när det gäller sysselsättning, konsumtion av statliga tjänster och produktivitetsutveckling. Sedan redovisas konsekvenserna av den förda förvaltningspolitiken i form av organisations-och strukturförändringar i staten. Slutligen tas de förändringar upp som IT-utvecklingen har medfört för statsförvaltningen. Från 1960 till 1980- talets mitt skedde hela sysselsättningsökningen i i den offentliga sektorn. Det var framför allt kommuner och landsting som byggdes ut, men också i staten ökade sysselsättningen . har antalet anställda i staten minskat. Om man korrigerar för effekterna av sådana organisatoriska förändringar som byte av huvudmannaskap, nybildningar och nedläggningar minskade sysselsättningen . accelererade nedgången i antalet anställda och uppgick även till . 1995 sysselsatte staten (exkl.affärsverken) knappt 200 000 personer. Det är av sysselsättningen i . När affärsverken och socialförsäkringssektorn räknas in i den statliga sfären uppgår antalet till 242 av sysselsättningen. Om effekterna av de organistoriska förändringarna som har skett beaktas, har antalet anställda minskat från ca 410 000 till ca 242 000. Av minskningen hänför sig knappt 100 000 till bolagiseringarna av affärsverk. Genom denna omfattande bolagisering av affärsverk som har skett finns det nu bara fyra kvar. Det är , , och . De hade tillsammans drygt 20 000 anställda 1995 och svarade för av sysselsättningen i . Deltidsanställda är omräknade till helårspersoner i ovanstående stycke. Diagram 5.1 Sysselsättningen i den offentliga och privata sektorn . Källa: SCB:s nationalräkenskaper och centrala företagsregistret. Om affärsverken undantas blir antalet uppsägningar drygt 27 000. De flesta uppsägningarna gjordes dels inom försvaret, dels inom området näringsliv i samband med AMU-Gruppens bolagisering och neddragning. Nästan lika många uppsägningar rörde de allmänna tjänsterna vid framför allt , länsstyrelserna, och skattemyndigheterna. Nedgången motverkades dock av lågkonjunkturen. Den höga arbetslösheten medförde satsningar på den högre utbildningen och arbets-marknadsåtgärder. Antalet anställda vid universitet och högskolor steg liksom vid , länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar. berodde uppsägningarna ofta på nedläggningar av myndigheter. Orsakerna till uppsägningar har mera sällan varit totala nedläggningar utan de berodde på besparingar och omstruktureringar i befintliga verksamheter. I genomsnitt är något av de statligt anställda kvinnor.