prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — För de närmare motiveringarna hänvisas till skrivelsen och motionerna. Betänkandet följer i huvudsak skrivelsens disposition. Principiella synpunkter på utjämningen, m.m. (RegSkr s. 11-21) Regeringens förslag innebär i stort att nuvarande utjämningssystem ersätts av ett system bestående av dels en generell, automatiskt verkande del som omfattar alla pastorat och samfälligheter och som jämnar ut såväl skillnader i intäkter som strukturellt betingade kostnadsskillnader, dels en individuell del, där vissa slags bidrag kan beviljas på ansökan. Lagtekniskt avses systemet genomföras genom ändringar i 42 kap. kyrkolagen. Efter relationsändringen skall överta ansvaret för systemet. I regeringens skrivelse poängteras det nära sambandet med arbetet inför relationsreformen och vikten av att systemet är i god funktion när det nya regelverket skall träda 2000. Förutom att möjliggöra en rikstäckande verksamhet, skall systemet tillgodose målen att skapa väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar härför i landets olika delar. Därtill kommer uppgiften att finansiera riksorganisationen och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Utjämningssystemet är, såsom framhålls i skrivelsen, ett uttryck för en grundläggande tanke om solidaritet mellan kyrkans olika delar. har i sitt yttrande understrukit den materiellt välbeställda församlingens skyldighet att bistå församlingar som har brist på materiella resurser och från denna utgångspunkt konstaterat att ett utjämningssystem är läromässigt välmotiverat. Detta är även enligt utskottets mening en grundläggande utgångspunkt. Utskottet kan ansluta sig till regeringens uppfattning (skrivelsen s. 21) att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. Solidaritetstanken tillgodoses i förslaget framför allt genom de föreslagna bestämmelserna om inkomstutjämning (17 §) och om kostnadsutjämning (18-21 §§), varvid tyngdpunkten ligger på den senare delen. Med utskottets synsätt - liksom enligt regeringens - innebär solidaritet- stanken inte bara att ekonomiska resurser ställs till de svagare kyrkokom- munernas förfogande. Solidariteten måste vara ömsesidig. Utskottet har i annat sammanhang (jfr. betänkandet 1 KL 1996:2, Strukturfrågor m.m.) uttalat sig om behovet av förändring i den rådande strukturen på lokalplanet. Utskottet har därvid konstaterat att strukturförändringar i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga. I detta sammanhang finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är, såsom påpekats i skrivelsen, en förutsättning för att systemet skall uppfattas som legitimt och i längden kunna bestå. En annan aspekt, som angår solidariteten och som utskottet vill framhålla som väsentlig, är att utjämningsystemet som helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även till andra strukturellt betingade problem än sådana som direkt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt utskottets uppfattning är regeringens förslag i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskningen av skilda delkomponenter i förslaget är det enligt utskottets mening av vikt att fasthålla vid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn härtill anser utskottet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer eller mindre väl motiverad kritik. Regeringens förslag är utformat med utgångspunkt i vissa grundläggande krav. Av särskild betydelse är att kostnadsutjämningen endast skall avse strukturella kostnader, varmed förstås sådana som inte på kortare sikt kan påverkas av den enskilda kyrkokommunen. Endast strukturellt betingade, objektivt mätbara förhållanden skall läggas till grund för kompensation. Därtill kommer bl.a. kravet att systemet på ett långsiktigt hållbart sätt skall bygga på inomkyrkliga avgifter och rymmas inom en balanserad budget för Kyrkofonden. Utskottet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort i dessa delar. Obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet. (RegSkr s. 18 f, motion 45, yrkande 2) Regeringen har, enligt utskottets mening på goda grunder, avvisat tanken på att försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskomponenter och i stället hänvisat till de verktyg för stiftsstyrelserna som den friare användningen av stifts- och strukturbidragen och de individuella besluten om kyrkobyggnadsbidrag utgör. Utskottet har för sin del redan vid sin behandling av strukturfrågorna i förut nämnda betänkande 1996:2 uttalat att strukturarbetet bör genomföras utan tvång med frivilligheten som utgångspunkt. I det anförda ligger att utskottet inte kan tillstyrka bifall till motion 45, yrkande 2 vari förordas en obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningsystemet. Graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. (RegSkr s. 25-28, motion 45, yrkande 1 a) Regeringen föreslår i likhet med utredningen att inkomstutjämningen skall utjämna hälften av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget. I sina överväganden uppehåller sig regeringen vid skillnaderna mellan de kyrkliga kommunerna och de borgerliga, där en kompensationsgrad på bedöms erforderlig för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det anförs att kyrkokommunerna inte i lika hög grad är tvångssammanslutningar och att lägre utjämning ökar incitamentet att behålla och öka antalet kyrkotillhöriga. Vidare uppehåller sig regeringen vid den stora strukturella spännvidd som kvarstår mellan de kyrkliga kommunerna i fråga om storlek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar samt vid dessa kommuners jämförelsevis större utrymme att själva forma sin verksamhet och tillgång till ideella arbetsprestationer. En hög kompensationsgrad måste leda till flitigare tillämpning av spärregler, varvid systemets enkelhet samt förutsebarheten minskar. De överväganden regeringen redovisar leder den till samma uppfattning som utredningen, att de negativa effekterna minimeras utan att önskad utjämningseffekt går förlorad vid en kompensation på nivån . Motion 45, vänder sig mot ökad kostnadsövervältring på pastoraten i samt därmed förknippad belastning på solidariteten och tar upp risken för att inkomstutjämningen verkar konserverande på strukturer som inte är ekonomiskt försvarbara. En utjämningsnivå om förordas därför. Utskottet konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse på sätt utskottet framhållit i det föregående. Enligt utskottets mening återspeglar utredningens och regeringens förslag en rimlig avvägning. Utskottet delar uppfattningen att de negativa effekterna, till vilka också hör risken för att utjämningen verkar konserverande på icke önskvärda lokala strukturer, minimeras på en så pass låg nivå som . Med hänsyn till remissutfallet torde det vara svårt att finna erforderligt stöd för en lägre grad av inkomstutjämning. En utjämning till hälften framstår följaktligen för utskottet som en naturlig utgångsnivå, vilken dock givetvis låter sig justeras sedan en tids erfarenheter vunnits av tillämpningen. Med det anförda ansluter sig utskottet till regeringens bedömning och avstyrker bifall till motion 45, yrkande 1a. Utskottet godtar även i övrigt förslagets utformning vad gäller inkomstu- tjämningen. Utjämning av strukturkostnader (RegSkr s. 29-42) Regeringen föreslår i likhet med utredningen att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, s.k. strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Därmed avses kostnader som kyrkokommunerna på kort sikt inte själva kan påverka. Med utgångspunkt i de grundläggande krav som uppställs för systemets utformning har utformats fyra särskilda kostnadsutjämningskomponenter. Dessa syftar alla till utjämning endast så vitt gäller den strukturellt betingade merkostnaden, sådan denna framkommer vid jämförelse med motsvarande medelvärden. Utskottet delar uppfattningen att en sådan schabloniserad objektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Utskottet tar i det följande särskilt upp delkomponenterna i vad dessa berörs av motionsyrkanden. Utskottet har i övrigt intet särskilt att anföra i denna del utan godtar regeringens förslag. Kostnader för drift och underhåll av kyrkor (RegSkr s. 30 f.f, motion 51) Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall pastorat med färre kyrkotillhöriga per kyrka än genomsnittligt få ett kyrkounderhållsbidrag, finansierat genom kyrkounderhållsavgift från pastorat med fler kyrkotillhöriga per kyrka. Föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn till kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad får meddelas. Enligt skrivelsen har en ofta återkommande remissynpunkt varit att även stiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkor skall ingå. Vidare har efterlysts ett klarare kyrkobegrepp än utredningens, att införas i lagen. Av regeringens skäl framgår att i fråga om kyrkobyggnadsbidrag har bestämt begreppet kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkolagen, där 40 kap. 3 § ligger närmast en definition. Regeringen har på anförda skäl avvisat en särskild avgränsning av kyrkobegreppet för utjämningsändamålet. En utvidgning av nu ifrågavarande utjämningskomponent till även stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor, där pastoratet åtagit sig underhållsansvar, har regeringen likaså avvisat och i stället funnit en anknytning till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten vara den enda möjliga. Regeringen har därvid hänvisat främst till principen om att utjämningen av strukturkostnader skall grunda sig på förhållanden som pastoratet inte kan påverka. I motion 51 noteras bl.a. att många samarbetskyrkor har etablerats som distriktskyrkor i expanderande bostadsområden till förmån för rikstäckningen. Motionen vänder sig mot regeringens ställningstagande att inte ta med samarbetskyrkorna. Dessa borde ses som ett sätt att uppfylla kyrkolagens krav på församlingarna att upprätthålla kyrklig verksamhet inom sina områden. Vidare anförs att samarbetsavtalet i regel är mycket långsiktigt och medför betydande underhållsansvar. Enligt motionen verkar utjämningskomponenten principiellt emot ställningstagandena om samverkan mellan och resp. . Utskottet har viss förståelse för den kritik som riktas i motionen mot den begränsning av kyrkobegreppet som görs i skrivelsen. Som anförts ovan uppbärs emellertid utjämningen av strukturkostnader av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Detta medför att sådana stiftelse- och samarbetskyrkor som pastoraten åtagit sig ett underhållsansvar för inte kan inkluderas i beräkningen, eftersom det i de flesta fall är fråga om frivilliga åtaganden från pastoratens sida och förhållandena i övrigt är alltför skiftande. Utskottet accepterar detta synsätt. Det är givet att det finns pastorat som drabbas särskilt hårt med en sådan i och för sig restriktiv tillämpning. Det kan exempelvis vara fråga om olika typer av kyrkor där det inte finns något offentligrättsligt underhållsansvar för pastoratet men där pastoratet av andra skäl nödgas svara för kostnaderna. Särskilt drabbade pastorat förutsätts därvid kompenseras genom strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten av att kyrkofondsstyrelsen vid sin bidragsbedömning anlägger ett både flexibelt och generöst synsätt. Detta är viktigt ej minst vad gäller vissa samarbetskyrkor med hänsyn till särskilda relation till EFS. Då utskottet har anledning att utgå från att så blir fallet och på ovan i övrigt anförda skäl saknas anledning att bifalla motionen. Kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser (RegSkr s. 33 f.f, motion 50, yrkande a) Enligt regeringens förslag skall en strukturell faktor utgöras av pastoratens kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser. Pastorat som har färre invånare per begravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare per begravningsplats än medeltalet. Justering av bidrag och avgifter skall ske för varje begravningsplats med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och om det finns krematorium på den. I motion 1996:50, yrkande a, hemställs att denna komponent i struktur- kostnadsutjämningen skall utgå i avvaktan på den statliga utredningen om den framtida begravningsverksamheten. Motivet härför, enligt motionen, är att resultatet av detta utredningsarbete kommer att påverka hela finansieringen av begravningsverksamheten. Det föreslagna utjämningsystemet bygger i och för sig på ett antal självfinansierande komponenter som enligt skrivelsen medför en ökad flexibilitet i den meningen att en enskild komponent kan lyftas ur systemet utan att hela systemet behöver påverkas. Emellertid måste systemet, såsom utskottet särskilt framhållit i det föregående, ses som en helhet. Utskottet kan inte tillstyrka att en hel utjämningskomponent lyftes ur systemet, även om detta endast sker för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras framöver. Av dessa skäl och på de grunder som utskottet anför nedan under 9. Genomförandet avstyrker utskottet bifall till motionen i denna del. Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga (RegSkr s. 37 ff, motion 50, yrkande b) I skrivelsen föreslås en utjämningskomponent baserad på andelen kyrkotillhöriga i pastoratet. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras genom en avgift som betalas av pastorat med fler tillhöriga än medeltalet. Bidrag och avgift skall på visst sätt beräknas efter genomsnittskostnader per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. En särskild spärregel föreslås vad gäller bidragen för att dessa skall stanna på en rimlig nivå. I motion 1996:50, yrkande b, föreslås att denna utjämningskomponent helt skall utgå. Utskottet är medvetet om att denna komponent, sedd för sig, tål diskussion. Ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel kyrkotillhöriga, men det är ingen självklar regel. Församlingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotillhöriga kan motverkas, om ekonomiska motiv sätts i förgrunden. Utskottet är dock av den uppfattningen att detta mer är ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Utskottet tar för givet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt ska bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap. Med hänsyn härtill och vad som anförts i det föregående föreslår utskottet avslag på motion 1996:50, yrkande b. Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat (RegSkr s. 39 f.f, motion 52) Enligt regeringens förslag, som i huvudsak motsvarar utredningens, skall ett pastorat som ligger i glesbygd eller som har högre kostnader än genomsnittligt för uppvärmning och kallortstillägg erhålla årligt glesbygdsbidrag från Kyrkofonden enligt närmare föreskrifter. Utjämningskomponenten är avsedd att finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter i övrigt. Samtliga pastorat på och behandlas som glesbygd. Såvitt gäller utjämning av kostnader på grund av gles bebyggelse, skall utjämningen omfatta glesbygdspastorat med färre än sex invånare per km2 och en tätortsgrad . Bidraget avses beräknas efter en viss procentsats på produkten av antalet kyrkotillhöriga och skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig i glesbygdspastoratet och pastorat i allmänhet. I förhållande till utredningens förslag har regeringen under intryck av vissa remissyttranden med kritik mot tröskeleffekter av gängse glesbygdskriterier minskat tyngden av glesbygdsdelen i denna utjämningskomponent i förhållande till energi- och kallortsdelarna. I motion 52, som hänför sig till stiftsstyrelsens i remissyttrande över kyrkoutjämningsutredningens förslag, påpekas att avstånden i extremfall kan vara alltför stora för att tillräcklig ekonomisk bärkraft och varierad personalstyrka skall kunna uppnås genom sammanslagningar. Motionärerna ansluter sig till ett förslag av stiftsstyrelserna om en uppdelning av glesbygdspastorat i syftet att ett särskilt utjämningsbidrag skall utgå till pastorat som utgör extrem glesbygd i den meningen att merparten av befolkningen bor längre bort än från huvudorten i angränsande pastorat, med vilket annars sammanslagning kunnat ske. Utskottet anser att ett tillgodoseende av motionens önskemål sannolikt skulle ytterligare komplicera det föreslagna utjämningssystemet. har i sitt remissvar framhållit att det pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturerna och att de erfarenheter som där kan vinnas kan komma att utnyttjas för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. Det finns enligt utskottet skäl att tro att detta också kan användas för att förfina utjämningen för glesbebyggelse även i kyrkans eget utjämningssystem. Mot denna bakgrund och på de av regeringen i övrigt anförda skälen föreslår utskottet avslag på motionen. Stifts- och strukturbidragen (RegSkr s. 47 f.f, motion 15) Regeringens förslag innebär att det allmänna utjämningsbidraget för stiftssamfälligheterna avskaffas och inte ersätts av någon generell inkomstutjämning mellan stiften, varvid stiftssamfälligheternas behov av stöd tillgodoses genom stiftsbidrag och genom det extra utjämningsbidrag som kan bevilja pastorat och stiftssamfälligheter enligt föreskrifter som regeringen meddelar (RegSkr s. 28 f.). Vad gäller stifts- och strukturbidrag ur Kyrkofonden innebär regeringens förslag, i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens, att dessa behålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå. Bidragen får emellertid ett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfälligheterna att prioritera angelägna ändamål. Motion 15 gäller fördelningen av stifts- och strukturbidrag och innehåller synpunkter på vissa modeller härför, som utarbetas av i samråd med . Motionen synes förorda en i stort sett schablonmässig fördelning efter vissa objektiva kriterier som återspeglar skiftande stiftsstrukturer och arbetsförhållanden med större frihet för stiften att på bästa sätt främja församlingslivets utveckling. Enligt vad utskottet inhämtat är arbetet med de ifrågavarande s.k. modellerna inte avslutat. Efter genomförd remissbehandling i vilken samtliga stiftsstyrelser blivit hörda har Kyrkofonden för avsikt att ta ett preliminärt beslut ; detta för att sedan kunna informera kyrkokommunerna om förutsättningarna för budgetarbetet inför kommande år. avser kyrkofondsstyrelsen att fatta sitt slutliga beslut. De fördelningsmodeller som avses i motionen uppfattar utskottet som myndighetens egna riktlinjer för sin bidragsgivning. Kyrkofonden är en statlig myndighet under regeringen och är som sådan inte underställd något kyrkligt organ. Att anhängiggöra frågan hos Centralstyrelsen framstår för utskottet som opåkallat. Utskottet föreslår sålunda avslag på motionen. Finansiering av kostnader för den rikskyrkliga verksamheten, m.m. (RegSkr s. 50-54, 42 kap. 14 § förslaget till lag om ändring i kyrkolagen, motion 45, yrkande 1b) Regeringens förslag innebär i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens att den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften samt Kyrkofondens intäkter i övrigt och på samma sätt kostnaderna för prästernas pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för Kyrkofondens administration m.m. Den allmänna kyrkoavgiften skall enligt förslaget vara per skattekrona, beräknad på skatteunderlaget. Enligt skrivelsen innebär rikskyrklig verksamhet på i huvudsak nuvarande nivå ett finansieringsbehov motsvarande på skatteunderlaget. Storleken på den allmänna kyrkoavgiften har bestämts bl.a. med utgångspunkt häri. I motion 45 förordas i anslutning till yrkandet 1b att den allmänna kyrkoavgiften bestäms till endast . Förslaget vilar på uppfattningen att det finns möjligheter till inbesparingar i den rikskyrkliga verksamheten, så att dess finansieringsbehov inte blir så stort som . I motionen anförs också att huvudsakliga verksamhet ännu efter relationsreformen kommer att bedrivas i församlingarna och pastoraten samt att kyrkomötet och ombudsmötet bör vara restriktiva med att ge den rikskyrkliga organisationen uppdrag att verkställa. Utskottet konstaterar för sin del att regeringens förslag i fråga om utgiftsbehovet för den rikskyrkliga verksamheten vilar på fast underlag. Enligt utskottets mening ter sig en sådan drastisk nedskärning av denna verksamhet som motionsyrkandet synes förutsätta knappast realistisk. Utskottet är visserligen medvetet om att en allmän kyrkoavgift om per skattekrona kan tänkas leda till en viss förstärkning av Kyrkofondens kapitalreserv . Enligt utskottets mening är emellertid en sådan eventualitet att föredra framför det motsatta perspektivet, att en höjning av avgiften kan komma att krävas. En viss kapitaluppbyggnad framstår inte som obefogad i betraktande bl.a. av att den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprognosen. Utskottet förordar för sin del regeringens mer försiktiga förslag och avstyrker bifall till motionsyrkandet. Ej heller i övrigt har utskottet någon erinran mot vad regeringen anfört angående finansieringen och de ekonomiska konsekvenserna. Genomförande (RegSkr s. 55 f.f, motion 50, yrkande c) Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall det nya utjämningssystemet träda i kraft . I fråga om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas dock de äldre bestämmelserna även . Ikraftträdandebestämmelserna punkt 3 innebär vidare att effekterna i övrigt får fullt genomslag först efter en övergångstid, på så sätt att förändringen för pastoraten framräknas och reduceras ; med tre fjärdedelar, med hälften och med en fjärdedel. Förändringen beräknas som skillnaden mellan å ena sidan nettot av avgifter och bidrag till följd av de nya reglerna om den allmänna kyrkoavgiften, inkomstutjämningen samt kostnadsutjäm- ningen och å andra sidan motsvarande netto av allmänt utjämningsbidrag och allmän kyrkoavgift, om nuvarande bestämmelser hade tillämpats. Regeringen har övervägt tidpunkten för utjämningssystemets genomförande och stannat för att det bör införas utan dröjsmål. Den har därvid hänvisat bl.a. till fördelen med att det nya systemet kan prövas praktiskt och vara i full funktion när relationsändringen sker. Ett senareläggande bedöms leda till ökad osäkerhet, utöver vad som ändå följer med relations- förändringen, och medföra risker för ytterligare uppskov i strid med beslut, enligt vilket ett väl fungerande utjämningssystem är en förutsättning för rikstäckning. Enligt motion 50 är det föreslagna ikraftträdandet olämpligt med tanke på att den ekonomiska planeringsprocessen för redan nu är i full gång och att församlingarna behöver arbetsro. Motionen ansluter härvidlag till synpunkter som flera pastorat framfört under remissbehandlingen. Utskottet vill för sin del framhålla att pastoraten enligt regeringens skrivelse kommer att få preliminära besked om utjämningen i så god tid att de med kännedom om kyrkomötets beslut kan bedöma vilka belopp som skall tas upp i budgeten. De i motionen befarade svårigheterna med budgetarbetet i församlingar och samfälligheter har därmed minimerats. På grund härav och med åberopande av de av regeringen anförda skälen för reformens genomförande föreslår utskottet avslag på motion 50, yrkande c.