prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att vilandeförklara vissa ärenden om uppehållstillstånd. Mot införandet av en sådan ordning talar också att en bestämmelse om vilandeförklaring närmast skulle uppmuntra till en handläggning där ärenden skjuts upp . Regeringens bedömning blir därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras. 12.7Handläggning Regeringens bedömning: Omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger. Den framtida utformningen av. instans- och processordningen inom utlänningsrätten bör utredas. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer i huvuddrag med regeringens. Remissinstanserna: instämmer i kommitténs bedömning samt betonar, att kravet på korta handläggningstider måste gå hand i hand med kraven på rättssäkerhet och kvalitet. Skälen för regeringens bedömning: Utlänningsrätten reglerar frågor där myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och för samhället. Det är av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt underlag. I betänkande (SOU 1988:2) drogs slutsatsen, att kortare väntetider än vad som då ofta förekom är till fördel ur humanitära och ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare skäl sammanhänger med behovet av att upprätthålla invandringsregleringen och att främja de invandrarpolitiska målen. Lång handläggningstid är i sig svår att förena med den syn som kommer till uttryck i förvaltningslagen. I samma riktning pekar EU:s tidigare nämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) samt bestämmelse om handläggningen av ansökningar om familjeåterförening (artikel 10). Ett annat skäl att eftersträva korta tider mellan ansökan och slutligt beslut är humanitärt. För många är det påfrestande att i vänta på ett definitivt avgörande om man får stanna. Detta är fallet även om ett avslagsbeslut i första instans kommit relativt snabbt. Vid familjesammanföring kan lång väntan vara påfrestande både för den som vistas i och för den som uppehåller sig i ett annat land. Särskilt är detta ofta fallet när barn berörs. En utdragen väntan i på ett slutligt beslut om uppehållstillstånd kan vidare försämra förutsättningarna för invandraren att därefter etablera sig här som självförsörjande, vilket är en central strävan inom invandrarpolitiken. För den som till slut tvingas resa hem kan återintegreringen bli svårare. De statsfinansiella konsekvenserna talar i första hand för att flexibelt anpassa resurstilldelningen till utlänningsmyndigheterna efter de uppgifter dessa står inför och som erfarenhetsmässigt kan variera på ett sätt som har få motsvarigheter inom andra offentliga verksamheter. Kvalitetskraven gör emellertid att det kan vara svårt att snabbt öka utrednings- och beslutskapaciteten vid en kraftig ökning av antalet ansökningar. Vad gäller invandringsregleringen är det väl känt även i andra europeiska länder att ett förfarande med långa handläggningstider i sig ofta synes få till följd att nya omständigheter uppstår, som är relaterade till vistelsen i det land man söker asyl i. Trots att det under processens gång konstaterats att skyddsbehov saknas får detta ofta till följd, att uppehållstillstånd till slut meddelas. Helt naturligt kan exempelvis familjeanknytning uppstå. Praxis om hänsyn till lång vistelsetid för barn samt särskilda s.k. vistelsetidsförordningar har i haft stor betydelse för många beviljade uppehållstillstånd. Att handläggningstiden i så hög grad kan påverka, vilka som till slut får stanna i , medför att den sortering myndigheterna gör av ansökningarna i kategorier som skall behandlas med eller utan förtur eller av utredningsskäl få avvakta med beslut också torde ha fått sådan effekt. Det kan noteras att handläggningstiden också påverkar vilken följdinvandring som i ett senare skede kommer att äga rum. Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om invandringen till betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg när de sökande en gång reste in i . Det finns därför starka skäl att eftersträva korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är emellertid en hög kvalitet i utredning och beslut. I annat fall uppstår risk för negativa effekter från humanitär, invandrarpolitisk och statsfinansiell synpunkt liksom med hänsyn till rättssäkerhet och invandringsreglering. Ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller hon själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels myndigheternas utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet och snabb handläggning. Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för att kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i måste vi dock kunna kräva, att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten fastställs liksom att andra uppgifter, som är av betydelse för bedömningen, är riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordning som tillförsäkrar flyktingar asyl bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov föreligger. Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om rätten till familjeliv och därpå grundade möjligheter att få förena sig med nära anhöriga i ett annat land. Det är därför ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det missbruk som förekommer har under ett flertal år varit en källa till oro för bl.a. UNHCR. Uppslutningen kring och legitimiteten i ländernas flyktingpolitik äventyras. kan detta leda till en utbredd reaktion även mot att låta personer som verkligen behöver skydd få stanna. Inte minst av detta skäl är det nödvändigt att ställa krav på dem som söker uppehållstillstånd att lämna riktiga uppgifter. I utlänningslagen kommer kravet på den enskilde till uttryck genom att oriktiga uppgifter eller medvetet förtigande kan leda till att ett beviljat uppehållstillstånd återkallas. uppmärksammades stora problem med att många asylsökande inte styrkte sin identitet. Reglerna skärptes då så att återkallelse i princip blev obligatorisk om tillstånd meddelats på grund av oriktiga uppgifter om identiteten. Lagstiftaren har emellertid förutsett, att det kan finnas starka humanitära skäl som leder till att utlänningen trots detta bör få stanna kvar i (2 kap. 9 § UtlL, prop. 1988/89:86 s. 152). I andra fall av oriktiga uppgifter får tillståndet återkallas (2 kap. 10 § UtlL), vilket även sker i flertalet situationer. har ansvaret för tillämpningen av dessa bestämmelser med som andra instans. har inte lagt fram något förslag om att ändra bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget framhållas, att även saknar mer än hälften av. de asylsökande identitetshandlingar. har tagit upp återkallelsefrågan och konstaterat att lagstiftningen inte strider mot . Vidare menar kommittén, att det är svårt att hävda att det i lagen inte skulle finnas utrymme för att återkalla tillstånd. konstaterar, att ansvaret för en sådan situation ligger hos den som lämnat oriktiga uppgifter, men anser att kritik ändå kan riktas mot de utredande och beslutande myndigheterna (SOU 1996:115 s. 85 f.). I likhet med anser regeringen det väsentligt att den sökande får utförlig information om sitt ansvar och om konsekvenserna av att lämna oriktiga uppgifter. Främst utgörs dessa konsekvenser av att det uppehållstillstånd han eller hon har fått på sina uppgifter i princip skall återkallas när det rätta förhållandet upptäcks. förespråkar, att man så långt möjligt skall förhindra att sådana situationer uppstår, där personer eller familjer som med myndigheternas tillstånd har bott i landet och börjat bygga upp ett nytt liv här får ett permanent uppehållstillstånd återkallat. Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor kan i vissa fall var ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveck- la metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde. I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder som ger relativt entydiga resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande behärskar ett språk som talas i det uppgivna hemlandet, känner till omgivningen i den trakt han eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper om ett politiskt parti som han eller hon skulle ha varit verksam i. I andra fall kan det emellertid vara svårbedömt om den sökande lämnar riktiga uppgifter i avgörande avseenden. Ärenden om familjesammanföring är för vissa länder svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg om släktskap. Det kan finnas anledning att närmare studera vilka metoder andra mottagarländer använder i dessa fall. I asylärenden är utrikesförvaltningens rapporter om den politiska utvecklingen i olika länder av stort värde vid sidan om andra källor, t.ex. UNHCR och . De möjligheter till ytterligare förbättringar, som följer av överförandet av ansvaret för utlänningsrättsliga frågor till Utrikes- departementet, bör tas tillvara. När trovärdigheten av de skyddsgrundande uppgifterna är tveksam krävs emellertid ofta kunskaper om förhållanden i hemlandet av mycket detaljerat och speciellt slag. Informationsinhämtandet måste då basera sig på erfarenheterna från tidigare utredningar av utlänningsärenden. har föreslagit, att inhämtandet av information effektiviseras bl.a. genom att och systematiskt söker information på plats i aktuella länder och att utlänningsattachéer stationeras i ett visst land. Kommittén föreslog att sistnämnda fråga utreds närmare (SOU 1995:75 s. 191). Delegationer för att inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag har sänts ut av och vid skilda tillfällen. har vidare några tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands. Deras uppgifter torde dock ha mer kontrollinriktad karaktär än vad avsåg. Frågan om utlänningsattachéer är vidare föremål för överväganden inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor. saknas dock tillräckligt underlag för förslag i denna fråga. I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständlig- heterna i ett enskilt ärende. Noggranna utredningar är emellertid ägnade att hos de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga uppgifter. Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland få leda till att en sökande får uppehållstillstånd även om han eller hon i verkligheten saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis finnas anledning att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter men inte med den grad av säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett påstående om risk för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt ofrånkomliga förhållande får emellertid inte leda till att man underlåter att utreda oklarheter så långt detta är möjligt och i stället beviljar uppehållstillstånd. Resultatet blir då att invandringsregleringen kringgås och att migrationspolitiken kommer att brista i tydlighet och konsekvens. Risken för att så sker i enskilda fall ökar i en situation där myndigheternas interna styrsystem ensidigt är inriktade på att minimera handläggningstiderna. En sådan inriktning har under trycket av stor ökning av antalet asylansökningar varit märkbar inom under vissa perioder. Den målstyrning som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange som eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos och fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste emellertid i verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till regelstyrningens beredningskrav. Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar ärendeutvecklingen med utnyttjande av olika tekniska möjligheter bör understrykas. Likaså att rutiner så att anhopningar av ärenden undviks i olika moment av hanteringen. Detta gäller också det totala ärendeflöde som kan beröra såväl utrikesförvaltningen som Polisen, , och Kriminalvårdens transporttjänst, i vissa fall även andra myndigheter. har ett särskilt ansvar att verka för effektivitet i detta avseende, förtydligat genom en ändring av verkets instruktion fr.o.m. . Myndigheterna har i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Den gäller såväl omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar emot. Det ansvar myndigheterna har fråntar inte den sökande skyldigheten att lämna riktiga och fullständiga uppgifter om identiteten och andra väsentliga omständigheter. Att de rätta förhållandena i största möjliga utsträckning klarläggs på ett så tidigt stadium som möjligt är av betydelse både för humaniteten och legitimiteten i migrationspolitiken och för att framtida skyddsbehövande skall kunna räkna med en i . Det är också invandrarpolitiskt väsentligt att den svenska befolkningen - infödda och tidigare invandrare - inte får anledning att dra den slutsatsen, att många nya invandrare får bosätta sig i på oriktiga grunder, och att man därför får en negativ inställning till dem. Att klarlägga de rätta förhållandena är också viktigt för att förebygga kriminalitet av olika slag, t.ex. flyktingspionage, könshandel och organiserad illegal invandring.. Därigenom bör i stor utsträckning kunna förebyggas sådana situationer, där myndigheterna återkallar uppehållstillstånd i enlighet med vad som stadgas i utlänningslagen. Bedömning av möjligheterna att förbättra handläggningen av utlänningsärenden görs givetvis inom ramen för nu gällande regelsystem. Det finns anledning att erinra om den möjlighet som kan finnas att förbättra handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten. Regeringen har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utreda denna fråga. Det kan vidare nämnas att och kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av utlänningsärenden inom utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service. 13 Organiserad illegal invandring 13.1Gällande ordning Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in illegalt i . De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till illegal inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. Fängelse eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en utlänning att komma in i i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Är brottet grovt kan dömas till fängelse i högst . Av tredje stycket framgår att även försök och förberedelse till sådant brott är straffbart. infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar resor till för utlänningar som saknar behövliga tillstånd för inresa. Ursprungligen var straffsatsen högst fängelse. Genom utlänningslag skärptes straffmaximum till högst fängelse. Genom ändring som trädde i kraft gjordes även vissa former av medhjälp till sådant brott straffbara. Straffbestämmelsen för organisatörer finns nu i 10 kap. 5 § UtlL. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i illegalt. Det saknar också betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis därför att han eller hon är flykting enligt flyktingkonvention. Vad som är relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till utan erforderliga handlingar samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken på den organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var . Bestämmelsen tar således endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nämnts har i praxis ansetts tillräckligt för straffansvar (NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av straffbestämmelsen. Till följd av internationella åtaganden är skyldigt att föreskriva åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid mot gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens () konvention nr 143 behandlar missbruk i samband med migration. I artikel 3 sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal syselsättning, dels mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom eller till dess territorium (jfr prop. 1981/82:146, s. 166 f.). Regeringens förslag: Straffmaximum för den som organiserar illegal invandring till ändras från två till fängelse. har föreslagit att uttrycket "i vinstsyfte" skall ersätts med "mot betalning". I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med regeringens. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker kommitténs förslag om straffskärpning. avstyrker en straffskärpning eftersom skyddsvärdet enligt samfundet är relativt lågt i jämförelse med andra uppsåtsbrott. Förslaget att ändra uttrycket "i vinstsyfte" till "mot betalning" tillstyrks av Kammarrätten i och . ifrågasätter om det inte bör vara straffbart att organisera resor till oavsett om det skett mot betalning eller inte. Skälet för detta skulle vara att det i efterhand kan vara svårt för polis och åklagare att styrka om verksamheten skett mot betalning eller inte. Övriga remissinstanser som yttrat sig avstyrker förslaget i denna del. Det gäller bl.a. samtliga frivilligorganisationer samt och vid . Skälen för regeringens förslag: har det blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till genom att betala stora summor till olika organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge. Om många asylsökande kommer till på nämnt sätt kan det minska våra möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att driva en human och rättvis flyktingpolitik. Människor som har större behov av hjälp än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot. Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga konsekvenser som den medför för såväl enskilda som samhället måste brottslighet av detta slag betraktas som allvarlig. Ett sätt för samhället att understryka det klandervärda i ett brott är att belägga det med kännbara påföljder. Påföljden för den som organiserar utlänningars resor till bör därför skärpas. Härigenom markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna att beivra brottet Regeringen bedömer i likhet med utredningen och en nästan samstämmig remissopinion att en höjning av straffmaximum från fängelse till fängelse är motiverad. Även för de fall där omständigheterna är mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. En höjning av straffmaximum svarar också mot rättsutvecklingen i många andra europeiska länder. Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten skall ha skett "i vinstsyfte" skall ändras till att den skett "mot betalning". Regeringen bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här ansöka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Kravet på att det för straffbarhet måste visas att det förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som utredningen föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse. Som tidigare nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte skall anses föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nämnts. De bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av denna typ torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket "i vinstsyfte" eller "mot betalning" används. Frågor om andra straffbestämmelser i utlänningslagen än den om organiserad illegal invandring i 10 kap. 5 § har inte behandlats av kommittén och tas inte heller upp i denna lagrådsremiss. Det bör emellertid avslutningsvis nämnas, att det kan finnas ett behov av att se över utlänningslagstiftningens straffbestämmelser, bl.a. i vad avser hur bestämmelsen om straff för organiserad illegal invandring förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 2 a § om straff för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. 14 Barn 14.1Gällande ordning Internationella åtaganden En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn skall tas till barns bästa. Denna hänsyn återspeglas också inom utlänningsrätten. har genom att ratificera olika internationella överenskommelser frivilligt bundit sig på olika sätt vad gäller barn och ungdom eller familj inom utlänningsrätten. Vissa åtaganden gäller specifikt yngre personers rättigheter och situation. Andra åtaganden, som gäller utan hänsyn till ålder, har naturligtvis ofta också stor betydelse just för barn och ungdomar. Här kan nämnas artikel 8 i , som förpliktar staterna att respektera den enskildes rätt till privatliv och familjeliv. Inom den artikelns räckvidd faller sålunda skälen för en mycket stor del av de invandrare som kommit till . ratificerade om barnets rättigheter utan förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstift- ningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser ..." (prop. 1989/90:107, s. 28). Beträffande bedömningen i alla detaljer framhöll statsrådet, att konventionen måste "tolkas så, att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta." Konventionen trädde för del i kraft . har inte karaktären av lag. Det finns inte heller någon internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa att en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma sanktioner. I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén.