prop · GK03175 · 1997-01-01 00:00:00 — Dessa medför ibland att arbetet måste utföras på delvis annat sätt än vid vanliga ordningsstörningar. Som utredningen närmare redogjort för är avlägsnande enligt 13 § polislagen en vanlig åtgärd för att komma till rätta med ordningsstörningar i stora folksamlingar (bet. För att ett ingripande enligt den bestämmelsen skall kunna företas måste dock förutsättningarna för ingripandet prövas för varje enskild person. Det säger sig självt att det i många fall, särskilt i situationer av akut oordning, måste vara svårt för polisen att göra en sådan prövning. Svårigheterna torde i allmänhet öka ju fler människor som samlats och ju mer dessa stör ordningen. Utredningen konstaterar att möjligheten att avlägsna enskilda ordningsstörare med stöd av 13 § polislagen har visat sig vara ett otillräckligt medel för att få bukt med ordningsstörningar av nu aktuella slag. Flera avgöranden från JO talar i samma riktning. Regeringen instämmer därför i utredningens förslag att polisen bör ges befogenhet att avlägsna deltagare i en ordningsstörande folksamling oavsett om var och en av deltagarna kan sägas ha bidragit till ordningsstörningen eller inte. Utredningen har endast föreslagit att befogenheten skall gälla rätten att avlägsna deltagare. Eftersom ett avlägsnande är en mer ingripande åtgärd än ett avvisande följer det av proportionalitetsprincipen att utredningens förslag även bör innebära en rätt att avvisa deltagare. Regeringen anser dock att detta, i likhet med vad som gäller enligt 13 §, uttryckligen bör framgå av lagtexten. Den föreslagna bestämmelsen innebär att polisen kan inskränka prövningen till frågan om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den mot vilken ingripandet riktar sig kan betraktas som deltagare i folksamlingen. Åtgärden bör naturligtvis inte få vidtas annat än om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. Några remissinstanser, bl.a. har framhållit att det kan bli problem med att avgöra vad som avses med uttrycket "deltagare i folksamling". Denna svårighet skall enligt regeringen inte överdrivas. Såsom utredningen påpekat (bet. s. 203) förekommer motsvarande uttryck i 16 kap. 3 § . Den praxis som vuxit fram i anslutning till detta lagrum bör därför kunna vara vägledande vid tillämpningen av den nya bestämmelsen. Lika med utredningen och majoriteten av remissinstanserna anser regeringen att befogenheten att fatta beslut om avlägsnande i första hand bör tillkomma polismyndighet. Vid fara i dröjsmål bör dock sådant beslut också kunna fattas av en enskild polisman. Som utredningen konstaterat torde särskilda regler om tillfälligt kvarhållande av deltagare i en folksamling inte behövas. En sådan befogenhet måste nämligen kunna inrymmas redan i ett meddelat beslut om avlägsnande (jfr prop. 1990/91:129 s. 24). Liksom bör tillfälliga omhändertaganden däremot endast få komma i fråga efter prövning i varje enskilt fall. Som tidigare framgått finns det särskilda bestämmelser om polisens rätt att inställa och upplösa allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar i 2 kap. 22-24 §§ ordningslagen. I föregående avsnitt har regeringen föreslagit en klargörande reglering av polisens befogenheter att ingripa efter det att ett beslut om upplösning meddelats. Regeringen delar utredningens bedömning att bestämmelserna i ordningslagen även fortsättningsvis bör reglera möjligheten för polisen att ingripa för där avsedda fall. De nya bestämmelsen bör därför endast gälla sådana folksamlingar som inte omfattas av bestämmelserna i ordningslagen. 5.4 Avspärrningar Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i polislagen som ger polisen rätt att i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten spärra av eller på annat sätt förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme. Sådana tillträdesförbud skall även få beslutas vid risk för sådana störningar. Som allmän förutsättning skall gälla att åtgärden behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten. Polisen får också rätt att avvisa eller avlägsna den som överträder ett tillträdesförbud. Utredningens förslag : Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ombudsmän () har vissa synpunkter på utformningen av lagtexten och anser att "återställa säkerheten" bör ersättas med "om det är nödvändigt". JO anser vidare att det uttryckligen bör slås fast i lagtexten att den polisman som vid fara i dröjsmål självständigt har fattat ett beslut om avspärrning skall anmäla detta till polismyndigheten som skall pröva om åtgärden skall bestå. Justitiekanslern () anmärker att det vid beslut om avspärrning kan uppstå motstående intressen, såsom enskilds besittningsrätt till egendom. JK anser att det därför bör övervägas att införa en särskild besvärsbestämmelse som ger möjlighet till prövning i domstol. Skälen för regeringens förslag: Att spärra av olika områden och utrymmen är en vanlig och effektiv åtgärd från polisens sida för att förebygga ordningsstörningar och brott. Det kan exempelvis vara fråga om att polisen spärrar av gator eller öppna platser i samband med demonstrationer som kan förväntas leda till angrepp från deltagarna i en motdemonstration. Polisen behöver ha befogenhet att kunna företa sådana ingripanden för att kunna fullgöra sin skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. En avspärrning torde i rättslig mening få betraktas som ett tecken på att polisen har förbjudit tillträde till det avspärrade området. saknas uttryckligt lagstöd för en sådan åtgärd. Att avspärrningar förutsätts kunna förekomma redan enligt gällande rätt framgår dock av bestämmelsen om ohörsamhet mot ordningsmakten i 16 kap. 3 § , som under vissa förutsättningar stadgar ansvar för den som intränger på ett område som har blivit avspärrat för ordningens upprätthållande. JO har påtalat att det saknas rättsligt stöd för sådana tillträdesförbud och påtalat behovet av en uttrycklig reglering på området (se t.ex. de till överlämnade besluten dnr Ju 95/3867 och 96/1883). Det är uppenbart att ett sakligt behov av en sådan möjlighet föreligger. Med hänvisning till det sagda bör en särskild bestämmelse införas som ger polisen befogenhet att i förebyggande syfte förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme. Den föreslagna bestämmelsen sammanfaller i viss utsträckning med 22 § polislagen. Den paragrafen ger polisen befogenhet att förbjuda tillträde till hus, rum eller annat ställe om det på grund av några särskilda omständigheter anses föreligga risk för ett allvarligt brott. Syftet med den nu föreslagna bestämmelsen är att den skall kunna tillämpas i mera allmänt förebyggande syfte. Det krävs dock en konkret risk för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten för att bestämmelsen skall kunna tillämpas. En avspärrning kan undantagsvis, som JK antytt, innebära en begränsning inte bara i medborgarnas rörelsefrihet utan också ett intrång i den enskildes äganderätt. Detta gäller för övrigt även beträffande bestämmelserna om husrannsakan och liknande åtgärder i 20 - 22 §§ polislagen. Inom har upprättats en promemoria Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen En ny princip för prövning i förvaltningsdomstol m.m. (Ds 1997:29). I promemorian föreslås att det skall införas en ny bestämmelse i förvaltningslagen som innehåller en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Det finns därför inte anledning att i detta sammanhang överväga att införa några nya överklagandebestämmelser. Beslutet om tillträdesförbud bör fattas av polismyndigheten. Vid fara i dröjsmål bör dock en polisman, i avvaktan på polismyndighetens beslut, kunna meddela ett sådant förbud. JO anser att det av lagen bör framgå att en polisman skyndsamt skall anmäla ett beslut om tillträdesförbud till polismyndigheten. Regeringen anser inte att en sådan föreskrift är av sådan art att den kräver lagform. För att ett tillträdesförbud skall kunna upprätthållas måste det förenas med en befogenhet för polisen att avlägsna den som överträder förbudet. Polisen bör därför ges en särskild befogenhet att avlägsna var och en som överträder ett tillträdesförbud genom att försöka intränga på avspärrat område eller genom att vägra lämna en plats som har spärrats av. Som utredningen föreslagit bör en sådan bestämmelse formuleras så att den innefattar även den som överträder ett tillträdesförbud som meddelats med stöd av någon annan författning. 5.5 Befallning att följa viss anvisad väg Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i polislagen som ger polisen rätt att anvisa en viss väg i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Detsamma skall gälla om det finns risk för sådana störningar. Som allmän förutsättning skall gälla att åtgärden behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten. Utredningen anser inte att det behövs någon särskild bestämmelse som ger polisen befogenheter att anvisa väg i syfte att förebygga ordningsstörningar. Remissinstanserna: Utredningens överväganden delas eller lämnas utan erinran av majoriteten av remissinstanserna. Några remissinstanser, däribland i , i , i , i samt m.fl., , anser dock att en särskild bestämmelse som ger polisen rätt att anvisa viss väg i syfte att förebygga ordningsstörningar bör införas. Skälen för regeringens förslag: Som utredningen närmare redogjort för (bet. s. 195 ff.) förekommer det att polisen ibland befaller deltagare i en folksamling att följa en anvisad väg från en viss plats. Ett sådant anvisande av väg kan ibland vara ett lämpligt alternativ till skingringsbefallningar (jfr prop. 1990/91:129 s. 25). Befallningar att följa en viss anvisad väg synes förekomma både i syfte att hindra förestående ordningsstörningar och som en förebyggande åtgärd innan någon konkret fara för ordningsstörningar över huvud taget har uppstått. Ofta följer polisen med längs den anvisade vägen för att försäkra sig om att befallningen åtlyds. Som framgår av några beslut från JO som utredningen redogör för kan det exempelvis vara fråga om att följa fotbollspublik till en tunnelbanestation efter matchens slut eller att i bil eskortera bussar med supportrar ut genom staden. Att med tvång förmå någon att följa en viss väg innebär otvivelaktigt en sådan inskränkning i rörelsefriheten som kräver stöd i lag. För att kunna ta ställning till om det finns behov av att införa en sådan bestämmelse bör först prövas om inte de befogenheter som polisen har ger nödvändigt stöd. Att förmå någon att följa viss väg från en plats är som utredningen anger ett ingripande som torde rymmas inom ramen för ett avlägsnande, såväl enligt de regler som gäller, som enligt den föreslagna möjligheten att avlägsna deltagare i folksamlingar. En grupp fotbollssupportrar som efter matchens slut uppträder på ett sådant sätt att de stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna bör således kunna avlägsnas till exempelvis en tunnelbanestation eller till bussar som skall föra dem hem. Ett avlägsnande kan dock, såväl enligt den nu gällande som den föreslagna bestämmelsen, tillgripas först efter det att en ordningsstörning eller en omedelbar fara för en sådan har inträffat. En anvisning att följa viss väg skulle dock kunna tillgripas på ett tidigare stadium, redan om det finns risk för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. En befallning att följa viss väg har onekligen likheter med polisens åtgärd att förbjuda tillträde till ett visst område. Som utredningen anfört torde också en avspärrning i vissa fall kunna ersätta en befallning att följa viss väg eftersom avspärrningen i praktiken innebär att den som vill komma till en viss plats måste ta en annan väg för att nå sitt mål. Enligt regeringens bedömning finns det dock situationer där en anvisning att följa viss väg inte kan ersättas med vare sig ett avlägsnande eller ett avspärrande och där en möjlighet att vidta sådana åtgärder påtagligt skulle kunna underlätta polisens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet. Det gäller särskilt i samband med större evenemang såsom idrottstävlingar av olika slag. Det är av stor vikt att polisen har möjlighet att på ett så tidigt stadium som möjligt ingripa för att förhindra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Som nämnts ovan förekommer det också att polisen ger sådana anvisningar. Det är från legalitetssynpunkt inte tillfredsställande att uttryckliga regler om detta saknas. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att polisens befogenheter i nu aktuella situationer så långt som möjligt kommer till uttryck i klara och lättillämpade regler. Polisen bör därför ges en uttrycklig möjlighet att i preventivt syfte anvisa deltagare i en folksamling att följa en viss väg. En sådan möjlighet bör, liksom för tillträdesförbud, gälla även för det fall folksamlingen skulle utgöra en offentlig tillställning eller en allmän sammankomst enligt ordningslagen. Liksom när det gäller tillträdesförbud bör det krävas en konkret risk för allvarliga störningar av den allmänna ordningen för att polisen i förebyggande syfte skall få anvisa deltagare att följa en viss väg. På samma sätt som när det gäller tillträdesförbud bör polisen ges befogenhet att avvisa eller avlägsna var och en som överträder ett beslut om att följa en viss väg. 5.6 Polisens möjlighet att vägra tillstånd till och upplösa allmänna sammankomster Regeringens bedömning: Polisen bör inte ges utvidgade möjligheter att vägra tillstånd till eller upplösa allmänna sammankomster. För att säkerställa och upprätthålla ordningen och säkerheten bör polisen använda sig av de befintliga reglerna i ordningslagen. De föreslagna nya möjligheterna att ingripa genom avspärrningar och anvisande av en viss väg bör också kunna bidra till att ordningen och säkerheten förbättras. Utredningen tar inte upp denna fråga. Bakgrund: Med anledning av ett antal händelser , bl.a. en demonstration i , där oroligheter uppstod mellan demonstrerande nynazister och motdemonstranter, har frågan aktualiserats om polisens möjligheter att vägra tillstånd till, upplösa samt förbjuda förnyande av allmänna sammankomster bör utvidgas och kunna grundas redan på misstanken om, respektive förekomsten av, brott av vissa slag. Vad som framförallt har varit i blickpunkten är vissa brott mot allmän ordning, bl.a. hets mot folkgrupp. Det är enligt regeringens uppfattning lämpligt att i detta sammanhang presentera regeringens överväganden av huruvida förändringar i lagstiftningen är motiverade för att motverka sådana demonstrationer. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 1 § 3 och 4 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Det innebär bl.a. att var och en har frihet att anordna och bevista sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte samt att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats. Dessa fri- och rättigheter får enligt 2 kap. 14 § regeringsformen begränsas av hänsyn till bl.a. ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. Rätten att delta i möten och sammankomster skyddas också av flera konventioner, bl.a. av . Enligt artikel 11 i har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I ordningslagen (1993:1617) görs de begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheten som ansetts nödvändiga. Allmänna sammankomster, t.ex. demonstrationer, får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser (2 kap 4 § första stycket). Tillstånd till en allmän sammankomst får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten, eller som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap 10 § första stycket). rätt att upplösa en allmän sammankomst har tidigare behandlats i avsnitt 5.1.1. och 5.3. En allmän sammankomst får upplösas om den hålls i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om sådant tillstånd, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 22 och 23 §§). En förutsättning för att en allmän sammankomst skall få upplösas är att mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken (2 kap 24 §). får i vissa uppräknade fall förbjuda förnyande av en allmän sammankomst. En allmän sammankomst kan bl.a förbjudas om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara närhet. I samtliga fall gäller att förbud endast får meddelas om det kan befaras förekomma lagstridigt handlande, oordning, fara för de närvarande eller störning av trafiken och mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga (2 kap 25 §). En allmän sammankomst kan inte förbjudas eller upplösas enbart på den grund att det misstänks förekomma respektive har förekommit brott vid sammankomsten. får däremot meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten eller tillställningen (2 kap. 16 §). Demonstrations- och mötesfriheten är grundläggande fri- och rättigheter som spelar en väsentlig roll som politiskt uttrycksmedel och utgör hörnstenar i vårt demokratiska samhälle. Genom att en demonstration kan genomföras utan egentliga ekonomiska resurser är den vidare ett viktigt och värdefullt komplement till andra medel för opinionsbildning. Skyddet i grundlagen för dessa fri- och rättigheter är av särskild betydelse för att garantera rätten att vid möten och demonstrationer framföra tankar och åsikter som kan uppfattas som starkt kontroversiella. Enbart det förhållandet att det vid en demonstration framförs misshagliga eller provokativa åsikter bör således inte kunna grunda en upplösning av sammankomsten. Å andra sidan finns en gräns för yttrandefriheten också vid demonstrationer. Bestämmelser om hets mot folkgrupp utgör ett exempel. Frågan är då hur mötes- och demonstrationsfriheten skall vägas mot att deltagarna vid tillståndsprövningen kan befaras göra sig skyldiga till eller, som rekvisit för upplösning, gjort sig skyldiga till brott, t.ex. hets mot folkgrupp. Enligt den ursprungliga lydelsen av lagen (1956:618) om allmänna sammankomster, som gällde innan ordningslagen trädde ikraft, kunde allmänna sammankomster, på samma sätt som gäller för offentliga tillställningar, upplösas redan om det förekommit något som stred mot lag. Dessutom kunde upplösande ske om sammankomsten föranlett svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande. genomfördes ett antal lagändringar som utvidgade yttrande- och tryckfriheten på olika områden (prop. 1970:125, bet. 1LU47, rskr. 267, SFS 1976:226). Bl.a. genomfördes ändringar som innebar att vissa yttrandefrihetsbrott som hade aktualiserats i samband med demonstrationer inte längre var straffbara. Vidare avskaffades möjligheten för polismyndigheten att upplösa en allmän sammankomst om det vid denna förekommit något som stred mot lag. Departementschefen angav att den då gällande bestämmelsen främst syftade på yttrandefrihetsbrott och att intresset av att värna församlingsfriheten borde väga tyngre än att kunna stävja och förebygga brott av detta slag. Enligt departementschefen var det inte rimligt att en sammankomst fick upplösas enbart av den anledningen att det förekommit sådana brott vid sammankomsten. Han erinrade om att ändringen inte innebar någon förändring av polisens möjlighet att ingripa mot enskilda gärningsmän som begått brott. En utvidgning av ordningslagens förutsättningar att bl.a. vägra tillstånd och upplösa en allmän sammankomst skulle kunna ske genom att möjligheten att beakta att brott kan befaras eller har begåtts utvidgas eller genom att graden av den befarade eller uppkomna oordningen som grund för vägran eller upplösning mjukas upp. När den nya regeringsformen infördes fanns ingen uttrycklig reglering av för vilka ändamål mötes- och demonstrationsfriheterna fick begränsas. Sådana begränsningsändamål infördes . Dessa, som alltjämt gäller, innebär att begränsning får ske bl.a. av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. Enligt vad som uttalades i propositionen var avsikten främst att täcka den reglering som då fanns i lagen om allmänna sammankomster. Trots att den lagen då inte medgav upplösande av en sammankomst av den anledningen att det vid denna förekommit något som strider mot lag, måste uttrycket ordning och säkerhet i regeringsformen i och för sig kunna anses täcka också förekomsten av brottsliga handlingar. I polislagen (1984:387) definieras för övrigt alla brott som störningar av den allmänna ordningen. Det är alltså formellt möjligt att återinföra en regel som innebär att en allmän sammankomst får upplösas enbart av den anledningen att det vid denna förekommit vissa brott. Med anledning av vad som uttalades i samband med reform bör det dock krävas mycket starka skäl för att införa en sådan ordning. Detsamma gäller i än högre grad en möjlighet att på förhand vägra tillstånd till en sammankomst på grund av misstanke om brott. Regeringen anser därför inte att polisens möjligheter att vägra tillstånd till respektive upplösa en allmän sammankomst bör utvidgas. De möjligheter polisen har att vägra tillstånd till en allmän sammankomst om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten, eller som en direkt följd av den i dess omedelbara närhet, respektive förbjuda att det hålls en sådan sammankomst om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning, är enligt regeringens bedömning tillräckliga. Regeringen utgår från att polisen också använder sig av dessa möjligheter när det är befogat. Naturligtvis kan polisen även ingripa mot enskilda gärningsmän som gör sig skyldiga till brottsliga gärningar. I sammanhanget bör också påpekas att polisen enligt 16 § ordningslagen har rätt att meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten. Om svårare oordning uppstår vid själva sammankomsten bör polisen använda sig av den möjlighet som finns att upplösa sammankomsten. Den klargörande bestämmelsen om polisens befogenheter för att verkställa ett upplösningsbeslut som föreslås i detta lagstiftningsärende bör underlätta för polisen att ingripa för att upprätthålla ordning och säkerhet. Detsamma bör gälla för de nya möjligheter att ingripa genom avspärrningar och anvisningar att följa viss väg som också föreslås i detta ärende. Regeringen vill således framhålla att polisen även med nuvarande regler kan förbjuda att det hålls en allmän sammankomst om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning. 6 Polisens rätt att ta i förvar 6.1 Utgångspunkter för regeringens förslag I lagstiftningen finns en mängd bestämmelser som medger rätt till frihetsinskränkningar, såsom gripande, anhållande, häktning, omhändertagande, hämtning och kvarhållande. I dessa bestämmelser anges dock inte alltid om frihetsinskränkningen är förenad med en rätt eller skyldighet att ta personen i förvar. Med förvar avses i detta sammanhang insättning i arrest eller annan inlåsning. Vanligtvis får man när uttrycklig reglering saknas med beaktande av syftet med bestämmelserna försöka tolka om de avser att ge stöd för förvarstagande. Enligt utredningen råder det hos polisen en betydande osäkerhet om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en person skall få tas i förvar, dvs låsas in (bet. s. 162).