prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Men då handlar det om överklagande i den för laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) gällande ordningen, dvs. det är endast lagligheten av beslutet som prövas. Något nytt beslut kan inte sättas i det överklagades ställe. Enligt regeringens mening är det inte önskvärt med en återgång till den detaljerade form av lagstiftning som fanns innan socialtjänstreformen. Kommunerna bör, som , ha utrymme att i samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som är bäst ägnade att tillgodose föreliggande behov. Det är på den lokala nivån som man är bäst skickad att utforma insatser efter individuella behov och lokala förutsättningar. Det är också den lokala nivån som är mest flexibel och därmed har bäst möjligheter att anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden och att fortlöpande ta hänsyn till framväxten av nya kunskaper och erfarenheter. En detaljlagstiftning är inte lämplig för att uppnå dessa syften. En annan fråga gäller rättighetslag eller skyldighetslag. Enligt regeringens mening är det uteslutet med en socialtjänstlag som enbart är en skyldighetslag. Det skulle innebära att den enskilde inte skulle ges några möjligheter att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Hur långtgående rättighetslagstiftningen skall vara måste dock avvägas mot det ovan nämnda behovet av att undvika detaljregleringar. Olika konventioner lägger också hinder i vägen för ett totalt borttagande av rätten till förvaltningsbesvär. Kravet på rätt till domstolsprövning enligt (artikel 6) innebär bl.a. att om den enskilde i lag tillerkänns en individuell rättighet av ekonomisk natur så skall han också ha rätt att kunna få sitt anspråk prövat av domstol (Se bl.a. målen Salesi mot och Schuler- Zraggen mot , Ser. A vol 257-E och 263). Och räcker inte t.ex. kommunalbesvär; domstolen måste ha full prövningsrätt av alla omständigheter och den skall också kunna fatta ett för parterna bindande beslut i saken. Detta får konsekvenser för hur man kan utforma lagstiftningen. Väljer man en rättighetslagstiftning på t.ex biståndsområdet så måste också förvaltningsbesvär accepteras. Vill man att endast laglighetsprövning enligt kommunallagen skall vara möjlig så måste lagstiftningen utformas som en skyldighetslagstiftning på så sätt att den en- skilde inte får någon definierbar "rätt", utan den beslutande myndigheten ges ett stort skönsmässigt utrymme för att avgöra under vilka förutsättningar ekonomiskt stöd skall lämnas. Sådant stöd bör därför falla utanför artikel 6 tillämpningsområde och kravet på domstolsprövning bortfaller. 6.2 Behov av ny översyn -------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det finns behov av att | | utifrån de samhällsförändringar som skett se över | | socialtjänstlagen. En ny utredning som skall vara | | färdig skall därför tillsättas. Kommitténs förslag: Den framtida socialtjänstlagstiftningen bör liksom den nuvarande byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighetsregler. Lagen bör omarbetas och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning. Remissinstanserna: Remissutfallet är här blandat. Ett antal instanser instämmer i ställningstagandet att behålla socialtjänstlagen som en målinriktad ramlag med inslag av detaljreglering samt att lagen bör vara en kombination av rättighets- och skyldighetslag. Många instanser anser dock att lagförslaget innebär en detaljreglering som snävar in på kommunernas självbestämmande och vill att grundtanken med en målinriktad ramlag skall bestå. De ifrågasätter om lagförslaget fortfarande kan betraktas som en ramlag och anser att detaljregleringen i förslaget visar brist på tilltro till kommunernas förmåga att bedriva en bra verksamhet. Ett antal remissinstanser anser att lagens konstruktion som både rättighets- och skyldighetslagstiftning är svår att förstå sig på och förklara för den enskilde och efterlyser förtydliganden. Flera kommuner anser inte heller att lagförslaget löser den obalans som finns mellan å ena sidan riksdag, regering och domstolar och å andra sidan kommunernas självbe- stämmande och alltmer begränsade resurstilldelning. anser att de nya skyldigheterna t.ex. att bedriva en verksamhet med god kvalitet, utvärdera, följa upp och stödja anhöriga, bör åtföljas av en utvecklad tillsyn för att få genomslagskraft. I stället för detaljerade föreskrifter i lagstiftningen bör den statliga tillsynen skärpas och kopplas till kraven på laglighet och rättssäkerhet, på kvalitet och kompetens i arbete. anser det helt nödvändigt att det i lagen på ett konkret sätt preciseras vilka rättigheter den enskilde kan göra anspråk på. Ett stort antal remissinstanser anser att en sammanläggning med LSS och socialtjänstlagen borde ha prövats. Flera instanser anför att det ofta är oklart vilken lag som har företräde framför den andra. () avvisar alla tankar att sammanföra socialtjänstlagen och LSS. efterlyser en samordning mellan hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen. Ett antal remissinstanser påtalar också att kommitténs betänkande saknar framtidsperspektiv och att någon analys av utvecklingen framåt inte finns. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen konstaterar att Social- tjänstkommitténs direktiv i vissa fall begränsade kommitténs möjligheter att analysera frågor som ter sig mycket viktiga. Regeringens bedömning är att förslag till helt ny socialtjänstlag inte fullt ut uppfyller de krav och behov som ställs på och beaktar de diskussioner som i vissa delar nu förs. Remissinstansernas synpunkter är blandade och den analys som görs av de sociala förändringar som inträffat och som kan förutskickas framöver har inte fullt ut koppling till förslag. Ett flertal frågor behöver utredas och beredas ytterligare innan de kan presenteras som färdiga förslag. Att föreslå en helt ny lagstiftning och en ny kapitelindelning för att kanske behöva göra nya kompletteringar, uppdelningar och förändringar är knappast rationellt. Regeringen bedömer därför att ett fortsatt utredningsarbete är nöd- vändigt som bör bedrivas skyndsamt och vara avslutat . Denna nya utredning skall få till uppgift att särskilt granska bl.a. följande. Förändringarna i transfereringssystemen har i viss utsträckning givit en ny roll som allmän inkomstgarant. Det finns dock ingen riktig analys gjord av om de underliggande problemen. En sådan analys borde ta upp frågan om förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkring, socialförsäkring, bostadsbidrag, barnbidrag, underhållsstöd m.fl. och socialbidraget. Hur skall man se på samspelet mellan ändringar i transfereringssystemet och socialbidraget? Den ekonomiska krisen har visat på svagheter i finansieringen av . Det blir orimligt om statligt sparande i socialförsäkringen ökar kommunenrnas kostnader för socialbidraget som i sin tur tränger undan resurserna för äldre-, handikapp- och barnomsorgen. Långsiktig stabilitet i resurserna på omsorgsområdet är nödvändigt. finansiering borde därför belysas ytterligare. I synnerhet bör belysas om det är möjligt att genom förändringar i lagstiftning och andra centralt fastställda regelverk kan tillskapas ett utrymme för omprioriteringar inom ramen för de resurser som anslås till . Hela socialtjänstlagens struktur och konstruktion kan behöva ses över. Är det ändamålsenligt att blanda olika lagstiftningsprinciper i en lag? Socialtjänstlagens karaktär av social behandlingslag som det är en lag om social service gör innehållet motsägelsefullt och svårt att arbeta efter. Kan det vara bättre att nu dela upp lagen i t.ex. en lag om socialt arbete och en lag om äldre- och handikappomsorg? Avgränsningen mellan rättighetslagstiftning och skyldighetslagstiftning är i nuvarande lagstiftning oklar och förvirrande. Det finns behov av avgränsningar och förtydliganden som borde utredas ytterligare. Begreppet skälig levnadsnivå bör utredas. Vidare bör rättssäkerhetsaspekterna och kostnadskonsekvenserna för kommunerna när det gäller förvaltningsbesvär analyseras. Den höga arbetslösheten har förändrat arbete i riktning mot att bli mera arbetsmarknadsförberedande verksamhet för främst ungdom, invandrare och ensamstående föräldrar. Lagstiftningen har dock inte följt med i denna förändring. Lagstiftningen borde därför ses över och anpassas efter dessa nya förutsättningar. Tillsynen över behöver effektiviseras. utövar tillsyn på nationell nivå och länsstyrelserna på regional nivå. Tillsynen över hälso- och sjukvården utövas av sex regionala tillsynsenheter. Gränserna mellan kommunernas socialtjänst (t.ex. äldreomsorg och psykiatri) samt hälso- och sjukvården har i vissa avseenden luckrats upp. En mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för båda områdena borde kunna utvecklas. Regeringen avser att mer i detalj utforma direktiv till en sådan utredning. Den kommande utredningen får till följd att de nu framlagda förslagen inte medför den totala revision av socialtjänstlagen som varit avsedd. Det går inte att motivera att regeringen lägger fram en proposition och utifrån förslag föreslår en helt ny kapitelindelning och omfattande ändringar i lagens konstruktion. Dock finns ett mycket viktigt mate- rial i utredningens förslag, som getts starkt stöd av remissinstanserna och som inte bör försenas genom avvaktan av den kommande utredningen. Regeringen föreslår därför i detta sammanhang, trots de stora återstående frågeställningarna, en partiell reform med betydande räckvidd. Det som presenteras i det följande omfattar de i sak viktigaste av de förslag som presenterat. Förslagen presenteras dock i form av ändringar och tillägg till nuvarande socialtjänstlag. 7 Allmänna bestämmelser för 7.1 Personal och kompetensfrågor -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För att utföra | | uppgifter skall det finnas personal med lämplig | | utbildning och erfarenhet. En ny bestämmelse med | | detta innehåll införs i socialtjänstlagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det är positivt att personalens kompetens tas upp i lagstiftningen. påpekar att det inte nämns något om vikten av att det finns tillräckligt med personal för att kunna fullgöra uppgifterna. En sådan precisering finns både i HSL 13 §, LSS 6 § och i de nya barnomsorgsreglerna. Några remissinstanser utvecklar sin syn på behovet av särskild kompetens inom men också att förtydligande krävs av vad som menas med lämplig utbildning och erfarenhet. Skälen för regeringens förslag: I socialtjänstlagens förarbeten nämns personal och kompetensfrågor mycket översiktligt och i lagstiftningen saknas bestämmelser om personal. Enligt 2 d § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skall det där det bedrivs hälso- och sjukvård finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård skall kunna ges. Enligt 6 § lagen (1993:357) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. infördes i socialtjänstlagen en bestämmelse (13 b §) om personal inom barnomsorgsverksamheten: "För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnomsorg skall det finnas personal med sådan utbildning och erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses". Mot denna bakgrund anser regeringen att socialtjänstlagen bör kompletteras med en allmänt hållen bestämmelse om personal. Frågan om kompetens och kunskapsutveckling är enligt regeringens uppfattning av central betydelse för möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet och det ligger i sakens natur att med sina vitt skilda uppgifter behöver personal med skiftande utbildning och erfarenhet. Det är också en tillgång om det finns personal inom som speglar befolkningens språkliga, kulturella och etniska mångfald. Begreppet kompetens är mångtydigt och kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I allmän mening handlar det om förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss organisation och i en viss verksamhet. Begreppet syftar inte bara på formell behörighet utan hänvisar också till ord som kvalifikation, kunskap, erfarenhet, förmåga, lärande och färdighet. Beroende på omständigheterna kan någon aspekt på kompetens överväga. Samhället förändras i allt snabbare takt vilket påverkar inriktningen av uppgifter och ansvarsområde. Enligt regeringens mening måste kompetensutveckling ske ute i verksamheten och vara en integrerad del i en ständigt pågående underhålls- och förnyelseprocess. Samhällets utbildningssystem lägger dock grunden för den långsiktiga kompetens- och kunskapsutvecklingen. Inriktning och kvalitet på grund- och vidareutbildningarna spelar därmed en betydande roll även för senare satsningar på intern kompetensutveckling. Det är därför av stor vikt att samhällets utbildningssatsningar följer de nya krav som verksamheter i ständig förändring ställer. I uppdraget till ingick att belysa utbildnings- och kompetensfrågor. I direktiven betonades särskilt arbetet inom individ- och familjeomsorg och behovet av en fördjupad kartläggning av socialsekreterarnas yrkesroll och utbildning. Mot bakgrund av de stora förändringar som skett inom äldre- och handikappomsorgen beslöt kommittén att även belysa yrkesroll, arbetsfält och utbildning för handläggare och administratörer inom dessa områden. redovisade ett delbetänkande om kompetens- och kunskapsutveckling - om yrkesroller och arbetsfält inom (SOU 1995:58). Av direktiven (1991:50) till framgår att kommittén bör "förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad utbildning som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara oförhindrad att anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och inriktning". Förutsättningarna för kommitténs arbete kom dock att ändras i samband med genomförandet av högskolereformen som trädde i kraft . I den nya högskolelagen anges de grundläggande målen och förutsättningarna för utbildning och forskning. Den centralt reglerade linjeorganisationen, avskaffades fr.o.m. /94. Högskolereformen innebär vidare att regeringen i högskoleförordningen anger grundläggande bestämmelser om vilka examina som får utfärdas, vilka krav som skall uppfyllas för att få en viss examen och vilka universitet och högskolor som har rätt att utfärda examen. I samband med högskolereformen infördes ett nytt system för resursfördelning. Detta bygger på ett utbildningsuppdrag som utarbetas inom och som anger omfattningen av den utbildning som skall bedrivas och därmed åtföljande ekonomisk ersättning från staten till utbildningshuvudmannen. Varje högskola är inom de ramar som högskoleförordningen anger och de tilldelade resurserna fria att själv bestämma hur resurserna skall fördelas och hur olika utbildningar skall utformas så att de uppfyller de kvalitetskrav som anges i högskoleförordningen. Detta innebär att den närmare utformningen och genomförandet av olika utbildningar är ett område där besluten decentraliserats till utbildningshuvudmännen på den lokala nivån. betänkande om kompetens och kunskapsutveckling berör dels den statliga högskolans utbildning för socionomexamen och dels vårdhögskolornas utbildning till social omsorgsexamen och som förbereder för yrkesverksamhet som arbetsledare och handläggare på äldre- och handikappområdet. Betänkandet utgör, enligt regeringens mening, ett värdefullt underlag för den fortsatta diskussionen mellan utbildningshuvudmännen och kommunerna kring behov av förändringar av dessa båda grundutbildningar. Sådana förändringar kan handla om utformning av det centrala utbildningsuppdraget, om kraven på kunskaper för att få ut examina enligt högskoleförordningen och om resurstilldelningen. I betänkandet redovisas också en översyn av arbetsfält, yrkesroll och utbildning av arbetsledare och handläggare inom äldre- och handikappomsorgen. Den nu aktuella översynen är den senaste i en lång rad av motsvarande översyner i vilka brister i utbildningen framträder som ett återkommande inslag. Översynerna har lett till en successiv förlängning av utbildningen men först fr.o.m. /95 uppnår utbildningen en omfattning av 120 poäng. Som jämförelse kan nämnas att socionomutbildningen inom den statliga högskolan haft en utbildningslängd motsvarande 140 poäng. Som ett genomgående drag framgår också att vårdhögskolorna saknar eller har en tämligen bristfällig anknytning till forskarvärlden. Enligt kommitténs mening föreligger ett stort behov att öka kvaliteten i utbildningen och professionaliteten hos en yrkeskår som ansvarar för en årlig fördelning av resurser motsvarande . Kommittén gjorde bedömningen att vårdhögskolornas sociala omsorgsprogram bör överföras till de universitet och högskolor som har utbildningsprogram i socialt arbete (socionomutbildningen) och integreras med denna utbildning. Regeringen gav dåvarande i uppdrag att utvärdera de medellånga vårdutbildningarna. redovisade resultatet av utvärderingen i rapporten i högskolan - en utvärdering (rapportserie 1996:7 R). Av rapporten framgår bl.a. att den sociala omsorgsutbildningen i ett nationellt perspektiv karaktäriseras som högskolemässigt svag. Regeringen har i budgetpropositionen uttryckt som sin mening att utredningen inte tillräckligt beaktat att högskolans uppgift också är att ge en god yrkesutbildning. uppdrog regeringen åt Högskole- verket att bl.a. lämna underlag för ställningstagande till dels en framtida geografisk fördelning av vårdhögskoleutbildning, dels om staten bör ta ansvar för vissa vårdutbildningar och i så fall vilka. I uppdraget ingår också att komplettera den utvärdering som lämnades till regeringen vad avser förmedlande av yrkeskunnande och yrkeskompetens. redovisade en utredning Högskoleutbildningar inom vård och omsorg (rapportserie 1997:2 R). Av utredningen framgår att både avnämare och övriga intressenter i utbildningen för omsorg om äldre- och funk- tionshindrade bestämt framfört att den nuvarande utbildningen för social omsorgsexamen inte ger tillräcklig bredd och tillräckligt djup kompetens för de ökande krav som verksamheten ställer. föreslår att yrkesexamen avvecklas och utgår ur förteckningen bilaga 3 högskoleförordningen. Verket föreslår vidare att de statliga högskolor som anordnar såväl samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar som vårdutbildningar övertar ansvaret för att utveckla utbildningarna för äldre- och handikappomsorg. behörighetskommitté (S 1994:01) har överlämnat sitt huvudbetänkande till socialministern med förslag till ny behörighetsreglering för hälso- och sjukvårdspersonalen. I direktiven till kommittén angavs också att förslag väckts om legitimation för yrken inom i syfte att tillförsäkra allmänheten en god och professionell handläggning inom . Enligt direktiven borde överväganden beträffande behovet av rättslig reglering för yrken inom utgå från samma principer som föreslås gälla för yrken inom hälso- och sjukvården. Kommittén behandlar i enlighet med sitt uppdrag behörighetsfrågor inom . I sina överväganden redovisar kommittén uppfattningen att det inte bör skapas ett legitimationsförfarande för yrken inom . Det finns, enligt kommittén, goda skäl att ställa höga krav beträffande utbildning och lämplighet hos de personer som deltar i beslutsprocesser och handläggning av ärenden inom . Personal inom är emellertid på annat sätt än inom hälso- och sjukvården beroende av vad som beslutats av politiskt tillsatta nämnder. Någon motsvarighet till hälso- och sjukvårdspersonalens särskilda ansvar för medicinska åtgärder finns inte inom . Kommittén pekar också på den varierande utbildningsbakgrunden och erfarenheten hos de pesoner som är verksamma inom . För kommitténs del är det främst skillnaderna beträffande det personliga ansvaret i yrkesutövningen som föranlett ställningstagandena att ett legitimationsförfarande motsvarande det inom hälso- och sjukvården inte bör tillskapas för socialtjänstområdet. Kommittén understryker dock att denna ståndpunkt inte innebär att den tagit ställning mot en behörighetsreglering inom . Som ett alternativ nämns en behörighetsreglering knuten till vissa tjänster. Den föreslagna särskilda bestämmelsen om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för utförande av uppgifter är visserligen mycket allmänt formulerad men syftar ändå till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kompetens och välja personer med lämplig bakgrund och personlighet för yrken inom . -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En bestämmelse införs i | |socialtjänstlagen om att insatser | |skall vara av god kvalitet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén använder begreppet kvalitetssäkring i sina förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till att införa en bestämmelse om att insatser skall vara av god kvalitet, men flera av dem efterlyser en konkretisering av begreppet. , Bodens kommun och m.fl. anser att kvalitetsbegreppet bör utvecklas utifrån det resultat man vill uppnå och att kvalitetsbegreppen därför ytterligare bör preciseras. påpekar att kraven på god kvalitet även bör gälla privata aktörer från vilka individ- och familjeomsorgen köper tjänster. kommun framhåller definitionssvårigheterna samt de ännu outvecklade metoderna för kvalitetssäkring. Flera remissinstanser påpekar vikten av att metoder för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring tas fram. Behovet av kunskap om utvärdering etc. bör beaktas i såväl fortbildning som i socionomutbildningen. Tolkningen av begreppet kvalitetssäkring har tagits upp i flera remissvar. m.fl. anser att det bör övervägas att ersätta begreppet kvalitetssäkring med kvalitetsutveckling. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande socialtjänstlag saknas särskilda bestämmelser om kvalitet i . Kravet på god kvalitet skall gälla både privat och offentlig verksamhet inom och för såväl myndighetsutövning som övriga insatser. Begränsade ekonomiska resurser i kommunerna i kombination med nya principer för styrning och ledning av verksamheterna har aktualiserat frågor om kvalitet och kvalitetsutveckling. Betydelsen av att kunna värdera effekter och resultat av verksamhet och få en samlad överblick över innehåll och utveckling har ökat. Det finns behov av att kunna jämföra den egna verksamheten med verksamhet hos privata vårdgivare och hos andra kommuner. På central nivå och i kommunerna bedrivs ett omfattande arbete när det gäller att finna metoder för att utveckla och bedöma kvalitet. Länsstyrelserna och ger stöd till lokal utveckling samt arbetar på regeringens uppdrag fram mål och metoder för tillsynen av där kvalitetsaspekterna har en framskjuten position. En nationell iniativgrupp för kvalitetsutveckling har bildats i samarbete mellan , och Föreningen . Regeringen ser positivt på det pågående utvecklingsarbetet och kan konstatera att det är svårt att bedöma och definiera kvalitet i olika verksamheter. Kvalitet är ett svårfångat begrepp och vad som är god kvalitet låter sig inte fastställas på ett entydigt och objektivt sätt. Människors olika behov och förväntningar påverkar deras föreställningar av vad som är god kvalitet. har betydelse för flera intressenter. Kvalitet kan därför inte enbart ses ur klientens/brukarens synvinkel utan bör även bedömas ur ett personal-, lednings- och medborgarperspektiv. menar att även om kunskapen om vad som avses med kvalitet inom är begränsad så vet vi att vissa faktorer är av stor betydelse för att verksamhetens skall sägas ha god kvalitet. Bland annat skall insatser ges i enlighet med de mål och övriga bestämmelser som lagen anger samt på ett sådant sätt att den enskildes behov av stöd och hjälp tillgodoses och syftet med insatsen eller verksamheten uppnås.