prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — I en avslutande bestämmelse föreskrivs att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn enligt lag om tillsyn över stiftelser. I detta sammanhang kan nämnas att utbildningsministern tillskrev styrelserna för de sju forskningsstiftelserna för att precisera regeringens syn på stiftelserna. I skrivelserna angavs bl.a. följande. Regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa samma principer om offentlighet som gäller för forskningsfinansierande myndigheter. Det förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse ledamöter när mandatperioden är över stämmer enligt regeringen inte överens med allmänna demokratiska principer. Med hänsyn härtill och med tanke på behovet av samverkan mellan regering, myndigheter och övriga forskningsfinansiärer är det önskvärt att stiftelserna finner former för förnyelse av styrelserna vilka dels tillfredsställer nyssnämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsernas arbete hos regering, riksdag och - inte minst - forskarsamhället. Det sätt på vilket detta kan ske är att styrelserna till regeringen inkommer med ansökningar om permutation vad avser stiftelsernas stadgar i denna del. Permutationen bör syfta till att en förnyelse av styrelserna efter den löpande mandatperioden sker på sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som gäller för forskningsråden. När det gäller inriktningen av stiftelsernas medelsanvändning anser regeringen, mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget, det rimligt att styrelserna avsätter en del av stif- telsernas avkastning för verksamheter som stöds av statliga forsk- ningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då kunna kompensera regeringens besparingar så att det svenska forskningssystemet kan upprätthållas i största möjliga utsträckning. Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under med svar på utbildningsministerns skrivelser. Stiftelserna förklarade sig villiga att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av principer om offentlighet. Ingen av stiftelserna förklarade sig emellertid villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsens förnyelse. Flera av styrelserna angav att skälet härför var att stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske på sådant sätt att förtroendet för stiftelserna och deras verksamheter bevaras. I några svar angavs därutöver att en ändring i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå utbildningsministerns önskemål om en formell överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlighet med vad som angetts i utbildningsministerns skrivelser. Detta skulle enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelserna hade åtagit sig att följa. Utbildningsministerns ovan beskrivna handlande gentemot forskningsstiftelserna har efter anmälan granskats av . I anmälan gjordes gällande att utbildningsministern utövat påtryckningar som kan uppfattas som hot. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, liberalerna och angavs att utbildningsministern får anses ha agerat på ett olämpligt sätt genom att ha försökt att förmå stiftelserna att fördela sina medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa (se bet. 1994/95:KU30 s. 273). När det gäller Stiftelsen har förordnandet i stort sett samma uppläggning som för flertalet av stiftelserna enligt föregående avsnitt. En viktig skillnad är emellertid - som tidigare framgått - att styrelsens ledamöter inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare skall utses av regeringen. En annan skillnad är att det i förordnandet anges att stiftelsen skall successivt förbruka sin förmögenhet . Regeringen beslutade att enlediga fyra personer från uppdraget att vara ledamöter i styrelsen för Stiftelsen . beslutade regeringen att förordna fyra nya styrelseledamöter. I anslutning till bytet av styrelseledamöterna tillskrev kulturministern ge sin syn på stiftelsens arbete. I skrivelsen angav kul- turministern bl.a. följande. Utbytet av ledamöter i styrelsen är en direkt följd av regeringsskiftet och det syftar till att stiftelsens ändamål skall kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens intresse att stärka kulturen i samhället. Det är önskvärt att stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt balanseras i förhållande till fördelningen av statliga resurser på kulturområdet. Därutöver angavs en önskvärd fördelningsmodell för stiftelsens utdelningar. I en granskningsanmälan till angavs att utskottet borde granska kulturministerns handlande vid avsättningen av styrelseledamöterna och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete som utseendet av de nya ledamöterna förenades med. Granskningen föranledde inte något uttalande från sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet och liberalerna angavs att den av kulturministern förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet saknar stöd i stiftelseförordnandet och att hon därför inte kan anses ha handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt i samband med utbytet av styrelseledamöter i stiftelsen (se bet. 1994/95:KU30 s. 272 f.). Också stiftelseförordnandet för inleds med en bestämmelse om stiftelsens ändamål. Till detta ansluter en särskild bestämmelse om de principer som skall vägleda verksamheten. I bestämmelsen om stiftelsekapitalet anges bl.a. de aktier som ingår i kapitalet. Dessa aktier får inte avyttras. Övriga tillgångar (kontanta medel) får omplaceras i andra tillgångar som ger betryggande säkerhet. Styrelsen skall bestå av sju eller nio ledamöter. Högskolans rektor skall alltid vara ledamot. Studenterna och regeringen utser vardera en ledamot. Övriga ledamöter utses av en särskild elektorsförsamling. Styrelsen utses första gången av regeringen efter förslag från studenter och de organ som skall utse elektorsförsamlingen. Högskolan skall som redan framgått ha en rektor, tillika verkställande direktör, som utses av styrelsen. Rektorn har det övergripande ansvaret för högskolan och har bl.a. vetorätt i fråga om anställning av lärare. Bestämmelserna om beslutsfattande i styrelsen och rätten att företräda stiftelsen överensstämmer i stort sett med vad som gäller för flertalet av stiftelserna. Den tidigare omtalade elektorsförsamlingen skall ha femton ledamöter. De utses av sju olika organ (var och en av dem har rätt att utse en till tre ledamöter). Stiftelsens förvaltning skall revideras av en eller två auktoriserade re- visorer. Enligt en särskild bestämmelse skall det vid högskolan finnas en disci- plinnämnd, vars verksamhet inte regleras närmare i stiftelseförordnandet. I en avslutande bestämmelse anges att, om stiftelsen skulle upplösas, dess förmögenhet skall tillfalla staten för att användas för högre utbildning och forskning. För finns ett stiftelseförordnande som i stort sett överensstämmer med det som gäller för . Det finns dock inte några bestämmelser om rektor och disciplinnämnd, frånsett en bestämmelse om att rektor är ledamot i styrelsen. 6 Ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande när stiftelsen har bildats av det allmänna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I fråga om stiftelser som har bildats av | | staten skall regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens | | samtycke kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförord-| | nandet. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av| | detaljnatur skall dock inte få ändras eller upphävas. Det skall | | inte ställas upp några särskilda materiella förutsättningar för | | ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som omfattas av | | förslaget. Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller | | upphävande utan ansökan. Promemorians förslag: Bestämmelserna om ändring eller upphävande av stiftelseförordnanden skall gälla även för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall kunna ändras, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det skall vara möjligt att i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i ett stiftelseförordnande samt att ändra m.m. förvaltningsföreskrifter av detaljnatur. Om stiftelsen har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, skall frågor om ändring eller upphävande prövas på ansökan av stiftaren. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens förslag (se promemorian s. 30 f.). Remissinstanserna: Förslaget avstyrks helt av en majoritet av remissinstanserna, häribland Juridiska fakulteterna vid och samt , , och . Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget finns också , , och allergiforskning, och kompetensutveckling, av högre utbildning och forskning, Stiftelsen , vid , inom områden med anknytning till och , Stiftelsen samt Stiftelsen (härefter Stiftelserna ). ombudsmän, , , vid , , Stiftelsen och i ställer sig huvudsakligen negativa till förslaget, dock utan att direkt avstyrka det. tillstyrker förslaget såvitt gäller ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande som avser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt, men avstyrker förslaget i övrigt. samt avstyrker förslaget såvitt gäller stiftelser som har bildats av landsting. Den kritik som riktas mot förslaget går bl.a. ut på att det inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och . Stiftelserna, och anser att det är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna vid , Lunds och samt Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden. I stort sett alla remissinstanser delar emellertid - uttryckligen eller underförstått - den bedömning som görs i promemorian, att de problem som rör frågan om egendomsskyddets omfattning bara torde uppstå när det gäller äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna. Vidare anför Stiftelserna mot förslaget att det skulle leda till att de egendomsbildningar som bildats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser, bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftelselagens krav i detta hänseende. , vid och Kammarkollegiet är inne på liknande tankegångar. I nära anslutning till denna invändning anför de nu nämnda remissinstanserna - samt även ombudsmän, och - att förslaget i vart fall leder till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende. En annan invändning mot förslaget, som framförs av Stiftelserna, är att det strider mot bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen. Oförenligheten skulle bestå i att förslaget ger regeringen en så vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt att det inte är fråga om en beslutanderätt i särskilt angivna fall utan i realiteten en normgivningsbefogenhet. Denna befogenhet är av ett sådant slag som inte får överlåtas till regeringen. Kammarrätten i , , Närings- och teknik- utvecklingsverket , , , , kommun samt , tillstyrker i huvudsak förslaget eller förklarar sig inte ha något att erinra mot det. De flesta av dessa instanser begränsar dock sitt yttrande till särskilda områden. Sålunda yttrar sig Kammarrätten i bara över de konstitutionella och konventionsrättsliga frågorna, yttrar sig över förslagets konsekvenser för Stiftelsen och yttrar sig i huvudsak över vissa forskningsfinansieringsfrågor. De flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar ett i vissa delar längre gående förslag som innebär att kommuner och landsting ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat. Skälen för regeringens förslag: Behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av det allmänna Principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att en stiftelses förvaltning inte skall vara beroende av sådana önskemål hos stiftaren som inte kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är sedan gammalt grundläggande inom svensk stiftelserätt. Att stiftelserna behandlas som självständiga juridiska personer som ensamma svarar för ådragna förpliktelser bygger till stor del på att stiftaren inte kan utnyttja denna juridiska form för att löpande tillgodose sina egna intressen. Även om kretsen av destinatärer kan vara förhållandevis obestämd och dessa saknar rättslig möjlighet att själva tillvarata sina intressen, måste rättssäkerheten i regel anses kräva att man utan vidare kan förlita sig på stiftelseförordnandet i vart fall såvitt gäller stiftelsens ändamål och dess förvaltning. Också hänsyn till tredje man, främst stiftelsens eventuella fordringsägare, motiverar en sådan ståndpunkt. I promemorian anförs att man vid en särskild typ av stiftelser emellertid kan sätta i fråga om dessa grundsatser till alla delar bör upprätthållas. När det gäller stiftelser inrättade av det allmänna bör man ta hänsyn också till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt promemorian otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt. I promemorian framhålls vidare att förutsättningarna för verksamheten kan förändras även när det inte föreligger sådana ändrade förhållanden och liknande som utgör grund för permutation enligt stiftelselagen, och man kan inte utgå från att styrelsen eller förvaltaren tar de initiativ som enligt stiftelselagen krävs för en omläggning. Och i de fall där det är styrelsens uppgift att utse och entlediga styrelseledamöter, kan den rådande politiska ledningen inte heller påverka styrelsens sammansättning. Även om ändamålet är fastslaget, kan detta uppnås på olika sätt, och för de enskilda besluten kan det ha stor betydelse vilka allmänna värderingar som ligger bakom. De statliga stiftelsebildningar som ägt rum med medel ur Allmänna pensionsfonden illustrerar enligt promemorian väl de nackdelar som stif- telselagens bestämmelser om permutation kan komma att medföra i fråga om sådana stiftelser. Genom dessa stiftelsebildningar har stora medel för forsknings- och utbildningsverksamhet undandragits från ordinär kontroll och budgetbehandling i ett läge där det av statsfinansiella skäl är särskilt viktigt att löpande pröva resursernas användning. Också när kommunala stiftelser inrättas kan detta enligt promemorian ske för att tillgodose intressen hos en tillfällig majoritet, som - kanske inför ett väntat regimskifte i kommunen - vill ställa det nya kommunstyret inför ett fullbordat faktum. I promemorian anförs vidare att det är från demokratiska utgångspunkter rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit allmänna i någon mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges av staten eller en kommun också sedan medlen avskilts för att bilda en självständig stiftelse. Det är från sådana utgångspunkter också rimligt att medlen även efter en stiftelsebildning hanteras så att man kan garantera en offentlig insyn i verksamheten. I promemorian påpekas att stiftelselagens bestämmelser om permutation av stiftelseförordnanden skulle vid statliga och kommunala stiftelsebildningar kunna föra med sig att de allmänna medlens fortsatta användning helt undandras demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll. Av dessa skäl föreslås med sikte på dessa speciella stiftelsetyper i pro- memorian ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubblighet. Några remissinstanser, häribland Stiftelserna och , anser att de rättspolitiska skäl som framförs i promemorian inte utgör tillräckliga motiv för förslaget. däremot ansluter sig till uppfattningen som framförs i promemorian att det är otillfredsställande att man genom vissa stiftelsebildningar, som rör stora belopp och avser väsentliga inslag i offentlig verksamhet, har skapat en situation som innebär att de allmänna medlens fortsatta användning undandras demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll. Utgångspunkten för ställningstagandet bör därför enligt vara att försöka åstadkomma en förbättring i detta hänseende. De flesta remissinstanserna kommenterar dock inte förslaget utifrån de ovan angivna rättspolitiska utgångspunkterna. Lagrådet har uttalat förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom det remitterade förslaget, som i huvudsak överensstämmer med promemorieförslaget. Lagrådet har emellertid anfört att förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Lagrådet har vidare anfört att det i lagrådsremissen inte har gjorts någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forskningsstiftelserna. Lagrådet har också efterlyst en diskussion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser. Även när det gäller förslaget i lagrådsremissen rörande stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har Lagrådet anfört att motiven för de föreslagna bestämmelserna är bristfälliga. Det finns ett stort antal stiftelser som har bildats av staten. De statliga stiftelserna har kartlagts i olika sammanhang. I betänkandet Stiftelser för samverkan (SOU 1989:50) görs en inventering av stiftelser som har bildats för samverkan mellan högskola och näringsliv. I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) finns en redovisning av bl.a. statliga stiftelser som har fått organisationsanslag. Och i betänkandet Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) beskrivs bl.a. statliga stiftelser som är verksamma inom tre särskilda områden: kultur, forskning och utveckling samt organisationer med verksamhet i utlandet. I betänkandet redovisas också sådana stiftelser som olika myndigheter har bildat utan att inhämta tillstånd från statsmakterna i strid med regeringsformens bestämmelser. I de ovan nämnda betänkandena lämnas också för några av de statliga stiftelserna en närmare beskrivning av stiftelsens stadgar och verksamhet. De kartläggningar av statliga stiftelser som finns är dock inte heltäckande. För att bedöma behovet av lagstiftning är det enligt regeringens mening inte heller nödvändigt att göra en fullständig inventering av de stiftelser som staten har bildat. För de flesta av de statliga stiftelserna torde stiftelseförordnandet vara så utformat att det tillfredsställer det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också skäl att anta att en offentlig insyn är garanterad i de flesta statliga stiftelser. Och för de statliga stiftelser som uppfyller rimliga krav på demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll behöver i normala fall inte heller några andra permutationsbestämmelser tillämpas än de som finns i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av särskilda permutationsbestämmelser uppkommer framför allt i fall där de ovan nämnda kraven har åsidosatts. Som tidigare framhållits är en brist på demokratiskt inflytande särskilt besvärande i fråga om stiftelser där förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten. Även om de särskilda bestämmelserna skulle komma att tillämpas endast i ett mindre antal fall, anser regeringen att behovet av lagstiftning är starkt. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att lagbestämmelser om permutation bör ges en generell avfattning och att de bör gälla även för statliga stiftelser som bildas . Regeringen har därför samma uppfattning som uttrycks i promemorian om behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten. Frågan om det behövs särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun behandlas i ett särskilt avsnitt nedan. Vilken betydelse för frågan har egendomsskyddet i regeringsformen och ? I promemorian framhålls att man vid utformningen av de särskilda per- mutationsreglerna får hålla i sikte förslagets förenlighet med vedertagna allmänna rättsprinciper, bl.a. de som fastslagits i regeringsformen och genom till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som är införlivad med svensk rätt. Här kan det enligt promemorian uppkomma särskilda problem framför allt när det gäller det grundlagsfästa skyddet för egendom. I promemorian konstateras dock att de problem som rör frågan om egendomsskyddets omfattning torde uppstå bara när det gäller äldre stiftelser, dvs. stiftelser som kommit till före ikraftträdandet av de nu diskuterade lagändringarna. De nya stiftelser som bildas efter ikraftträdandet tillkommer under de förutsättningar som lagen anger och får därmed redan från början den mera osjälvständiga ställning som följer med bestämmelserna om permutation. När stiftaren sedan utnyttjar sin rätt att ändra stiftelseförordnandet, innebär det inte att stiftelsen berövas någon rätt som den har. Ett annat sätt att uttrycka saken är enligt promemorian att stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt redan från början får en mera begränsad eller villkorad rätt att bestämma över stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt får. Bedömningen i promemorian är därför att varken regeringsformens eller bestämmelser om egendomsskydd hindrar den förordade ändringen såvitt gäller stiftelser som bildas efter ikraftträdandet. De flesta remissinstanser delar promemorians bedömning på denna punkt. Regeringen är av samma mening. Frågan om egendomsskyddets betydelse för de äldre stiftelserna behandlas i avsnitt 7. Bör möjligheterna till permutation begränsas av andra skäl? Några remissinstanser anför att förslaget skulle leda till att de egen- domsbildningar som skapats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser, bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftel- selagens krav i detta hänseende. Stiftelselagen skulle därmed inte bli tillämplig på dessa offentliga egendomsbildningar. Flera instanser framför den mindre långtgående, men i sak närliggande invändningen att förslaget i vart fall skulle leda till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp som är av mera osjälvständigt slag än vanliga stiftelser och att detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende. En osäkerhet skulle enligt dessa instanser uppkomma bl.a. när det gäller frågor om ansvarsfördelningen mellan styrelsen och stiftaren, styrelseledamöternas skadeståndsansvar, ansvaret för stiftelsens åtaganden och andra frågor som hänför sig till förhållandet till tredje man. Det är helt klart att promemorians förslag om permutation innebär att staten och kommunerna får ett i förhållande till stiftelselagens nuvarande bestämmelser ökat inflytande över de aktuella stiftelserna. Ett klart uttalat syfte med förslaget är också att i viss mån säkra det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut.