prop · GK0311 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisas regeringens ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det slag av påfrestningar som det bör finnas en särskilt hög beredskap inför redovisas och ställning tas till vissa av de förslag som Hot- och riskutredningen lämnat beträffande åtgärder för att förbättra beredskapen mot svåra påfrestningar. Vidare redogörs för hur beredskapsåtgärderna mot svåra påfrestningar på samhället i fred skall kunna fogas in i det statliga mål- och resultatstyrningssystemet. Huvudsyftet med propositionen är att för redogöra för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar bör utformas. 1 Förslag till riksdagsbeslut.................................. 4 2 Ärendet och dess beredning................................... 5 3 Inledning.................................................... 7 4 Svåra påfrestningar på samhället i fred...................... 10 4.1 Regeringens förslag...................................... 10 4.2 Allmänt.................................................. 10 4.3 Svåra påfrestningar på samhället som särskilt böruppmärksammas 11 4.4 Beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred............................................ 14 5 Att hantera svåra påfrestningar på samhället ifred........... 19 5.1 Inledning................................................ 19 5.2 Ledningsprinciper i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred........................ 20 5.3 Användning av totalförsvarsresurser...................... 23 5.4 Informationsaspekter..................................... 24 5.5 Behov av förberedelser................................... 25 5.6 Behov av författningsändringar........................... 27 6 Mål- och resultatstyrning.................................... 29 7 Säkerhetskrav i samhällsplaneringen.......................... 31 8 Informationsfrågor........................................... 36 9 Forskning.................................................... 38 10 Vissa slag av svåra påfrestningar på samhället i fred för vilka det bör finnas en särskilt högambition för beredskapen. 41 10.1 Nedfall av radioaktiva ämnen............................ 41 10.2 Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem.......... 49 10.2.1 Elförsörjning................................... 49 10.2.2 Telekommunikationer............................. 61 10.2.3 Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning. 62 10.2.4 Försörjning med vatten.......................... 74 10.2.5 Radio och TV.................................... 68 10.3 Översvämningar och dammbrott............................ 70 10.4 Massflykt av asyl - och hjälpsökande till ....... 77 10.5 Allvarlig smitta........................................ 81 10.6 Terrorism............................................... 84 10.7 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen tillsjössm.m. 85 10.8 Säkerhet i samhällsviktiga datasystem................... 90 11 Informationskrigföring....................................... 93 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser ....................... 95 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................................... 98 1 Förslag till riksdagsbeslut godkänner vad regeringen föreslagit om åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred (avsnitt 4.1). 2 Ärendet och dess beredning beslutade om totalförsvarets inriktning för åren 1992/93- 1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). framhöll i sitt betänkande att det kunde finnas skäl att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot skulle kunna stärkas. Som ett led i förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut ansåg utskottet det angeläget att i det sammanhanget även vissa frågor inom totalförsvarets civila del blev föremål för överväganden genom en parlamentarisk kommitté. gav regeringen detta till känna som sin mening. Med anledning härav beslutade regeringen att en parlamentarisk kommitté skulle tillkallas för att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del (dir. 1993:4). Kommittén benämnde sig Hot- och riskutredningen. Hot- och riskutredningen lämnade huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle samt delbetänkandena (SOU 1995:20) Utan el stannar , (SOU 1995:21) Staden på vattnet utan vatten, (SOU 1995:22) Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i , (SOU 1995:23) Brist på elektronikkomponenter och (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår . , , lämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1993:89) Massflykt till av asyl- och hjälpsökande. Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Yttrandena över samtliga betänkanden utom Massflykt till av asyl- och hjälpsökande förvaras i Försvarsdepartementet (dnr. FO95/635/). Yttrandena över sistnämnda betänkande förvaras i (dnr. UD 96/427 MIGR). På uppdrag av regeringen redovisade erfarenheter av den kommunala räddningstjänstens insatser i samband med översvämningarna i älvar i och i . Försvarsministern informerade om översvämningarna . Sammanfattningsvis konstaterades att den kommunala räddningstjänsten fungerat bra men att ytterligare forskning behövs om sådana faktorer som påverkar vattenflödena. Mot bakgrund av Hot- och riskutredningens förslag uppdrog regeringen åt vissa myndigheter att utreda och lämna förslag på åtgärder inom några av de områden som utredningen behandlat, främst beredskapen mot störningar av el- och vattenförsörjningen. Rapporter har lämnats till regeringen . Inom Försvarsdepartementet har utarbetats promemorian Ds 1996:4, Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian innehåller ett förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Förslaget har utarbetats mot bakgrund av Hot- och riskutredningens ställningstagande till behovet av lagstiftning. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Yttrandena förvaras i Försvarsdepartementet (dnr. FO96/98/RS). har i samråd med på regeringens uppdrag redovisat resultatet av en översyn av nu gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss. Hot- och riskutredningen hade enligt direktiven bl.a. till uppgift att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna var tillräckliga. Utredningens uppgift var att beskriva ett antal scenarion och belysa konsekvenserna för samhället. Utredningen skulle därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden var tillräckligt samordnade och om erfarenheter från ett område kunde utnyttjas i större utsträckning inom andra områden. Utgångspunkten för övervägandena och förslagen skulle enligt direktiven vara att samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället skulle vara oförändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas. Utredningen, som betonar att den inte haft till uppgift att "riskanalysera" , föreslår i sina betänkanden ett stort antal åtgärder med syfte att förebygga och lindra konsekvenserna av fredstida påfrestningar. Förslag lämnas till principer för styrning av samhällets resurser inom kommuner, i län och på central nivå. Vidare föreslås ändringar i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102) innebärande att såväl myndigheter och kommuner som enskilda skall kunna åläggas att delta med personal och egendom vid fredstida påfrestningar enligt de principer som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen. Utredningen lämnar också förslag när det gäller information och forskning samt beträffande säkerhetsarbetet i samhällsplaneringen. Slutligen föreslås ett stort antal olika sektorvisa åtgärder. Hot- och riskutredningen föreslår i huvudbetänkandet (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle att en helhetssyn bör formuleras för ansvar och befogenheter inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Helhetssynen innebär att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas vid alla slag av händelser såsom stora olyckor och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. De myndigheter som får i uppgift att vidta beredskapsåtgärder skall göra det med hänsyn tagen till att de skall kunna utnyttjas i hela hotskalan fred-krig. beslutade om inriktningen av säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin för (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96 UFöU1, rskr. 1995/96:44 och bet. 1995/96 FöU 1, rskr. 1995/96:45). Beslutet utgör den första etappen totalförsvarsbeslut. Regeringen beslutar denna dag en proposition avseende totalförsvarsbeslutets andra etapp (prop. 1996/97:4). I propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse framhöll regeringen att de senaste årens utveckling medför att vi måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hot som långsiktigt inte kan uteslutas, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Sammantaget talar detta för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Regeringen ansåg att med utgångspunkt från det vidgade säkerhetsbegreppet skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. konstaterade att det bland partier fanns en bred uppslutning bakom behovet av den helhetssyn som regeringen eftersträvade och föreslog att godkände vad regeringen förordat om denna helhetssyn. Regeringen redovisade i propositionen om totalförsvarsbeslutets första etapp grunder för dimensionering och utformning av totalförsvaret. Därvid framhölls att totalförsvarets resurser också bör utformas för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar och katastrofer, även när dessa inte i sig utgör något hot mot frihet och oberoende. Syftet skall vara att i extraordinära lägen kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hantering av risker och störningar. Detta innebär emellertid inte någon ändring av ansvarsförhållandena för myndigheter och andra organ när det gäller beredskapen mot olyckor och katastrofer. Vidare läggs den ambitionen fast att totalförsvarsresurserna skall utformas för att också kunna användas för att genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Denna nya syn på vad som skall styra utformningen av totalförsvarsresurserna har sitt ursprung i det vidgade säkerhetsbegreppet. Den proposition avseende totalförsvarsbeslutets andra etapp som regeringen beslutar innehåller förslag till lagstiftning av totalförsvarsbegreppet. I det sammanhanget föreslås också att det i lag slås fast att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. I fråga om svåra påfrestningar på samhället i fred utgör totalförsvarets bidrag sålunda en förstärkning av samhällets förmåga att hantera dessa påfrestningar. Enligt regeringens mening måste det emellertid finnas en statsmaktsambition för samhällets beredskap inför hela det spektrum av händelser som kan inrymmas inom det vidgade säkerhetsbegreppet, dvs. också för de olika slag av svåra påfrestningar på det fredstida samhället som kan inträffa. Vidare måste säkerställas att en beredskap enligt statsmakternas intentioner kan uppnås och upprätthållas. För den del av säkerhetsbegreppet som avser militära hot finns inom ramen för totalförsvarsplaneringen ett system för att åstadkomma en beredskap som svarar mot bedömningen av nuvarande och framtida hot. Som framgår av det följande är det inte regeringens avsikt att föreslå någon utvidgning av detta system till att även omfatta beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Däremot måste det även för denna vidgade del av säkerhetsbegreppet skapas ett system med syfte att söka säkerställa en god beredskap inför dessa fredstida hot. Huvudsyftet med denna proposition är att för redogöra för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar bör utformas. Propositionen innehåller sålunda en redogörelse för vilka svåra påfrestningar som det enligt regeringens mening är särskilt viktigt att ha en god beredskap inför och för ansvarsförhållandena vid sådana påfrestningar. En allmän ambition redovisas för beredskapen mot dessa påfrestningar. Det nuvarande läget för beredskapen anges liksom det fortsatta arbetet med att förbättra denna. Förslag lämnas till övergripande mål för beredskapen mot svåra påfrestningar. Vidare redogörs för ett system som innebär att man inom ramen för den normala mål- och resultatstyrningen skall kunna säkerställa att en god beredskap uppnås och upprätthålls. I propositionen läggs inte fram några förslag till lagändringar. Regeringen återkommer i avsnitten 5.6 och 10.7 till de lagförslag som lagts fram av Hot- och riskutredningen. Dessa gäller särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar, utrymning av befolkning, kemikalieolyckor och transport av farligt gods. När det gäller frågan om vilka konkreta beredskapsåtgärder som bör vidtas för att förbättra samhällets beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred konstaterar regeringen att Hot- och riskutredningens förslag, med undantag för lagförslagen, i allt väsentligt avser sådana åtgärder som ligger inom regeringens kompetensområde. Dessa förslag behöver således inte underställas . Regeringen anser emellertid att bör ges en mer samlad bild av hur regeringen avser att säkerställa beredskapen mot svåra påfrestningar både när det gäller mål och medel. Regeringen har därför valt att i propositionen redovisa vissa viktigare åtgärder grundade på Hot- och riskutredningens förslag som regeringen avser att vidta eller i några fall redan har vidtagit. 4 Svåra påfrestningar på samhället i fred -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Åtgärder skall vidtas för att minska risken för och konsekvenserna| | av svåra påfrestningar på samhället i fred. Om en sådan svår | | påfrestning skulle inträffa skall människors liv, personliga | | säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom | | hindras eller begränsas. I propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse redogjorde regeringen för det vidare spektrum av hot och risker som bildar bakgrunden för vår säkerhetspolitik. Sådana hot och risker kan få konsekvenser för vårt samhälle i form av bland annat svåra påfrestningar i fred. I propositionen (s. 8) framhålls beträffande sådana påfrestningar bl.a. följande. "Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar. Naturkatastrofer kan inte mötas med resignerad ödestro. På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa icke- militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt som kan påverka vår nationella säkerhet. Att betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt. För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och påfrestningar som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar i fred och krig. En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen. Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke- militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det civila försvaret i fred - på samma sätt som skall ske i krig - uppnår vi större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade nationella säkerheten. Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i av nya hot och nationella påfrestningar." En god beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred är en viktig del av vår säkerhetspolitik. Detta är en skillnad jämfört med vad som gällde för Hot- och riskutredningens betänkande. Liksom för andra delar av säkerhetspolitiken är det viktigt att klarlägga vilken ambition som skall gälla på det område som avser säkerhet mot svåra fredstida påfrestningar. Detta blir en ny och viktig uppgift för statsmakterna. Det är därför enligt regeringen nödvändigt att närmare precisera vilka slag av svåra påfrestningar i fred som det skall finnas en särskilt hög beredskap mot, ange vilken ambition som bör gälla för denna beredskap samt tillförsäkra att en sådan beredskap kan uppnås och upprätthållas. I sammanhanget bör betonas att det här rör sig om frågor som ligger inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet men utanför det traditionella totalförsvarsbegreppet. Totalförsvarsbeslutets första etapp innebär att totalförsvarets resurser skall utformas på ett sådant sätt att de kan stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar. I det förslag till lag om ändring av lagen (1992:1403) om höjd beredskap som regeringen framlägger i propositionen om totalförsvarets fortsatta utveckling används termen "svåra påfrestningar på samhället i fred" och inte som i proposition 1995/96:12 "svåra nationella påfrestningar i fred". Det senare begreppet kan nämligen ge intrycket att en katastrof måste omfatta och lamslå hela landet för att den skall vara att betrakta som en svår påfrestning. Det är enligt regeringen inte rimligt att förutsätta att det skulle vara fråga om landsomfattande konsekvenser för att man skall tala om svåra påfrestningar. Av det skälet har i stället termen "svår påfrestning på samhället i fred" använts. Det begrepp som används i denna proposition överensstämmer sålunda med totalförsvarspropositionen. 4.3 Svåra påfrestningar på samhället som särskilt böruppmärksammas Hot- och riskutredningen använde sig i enlighet med sina direktiv av scenarioteknik för att kunna bedöma beredskapen mot svåra påfrestningar i fred. Scenariona var följande. * Massflykt till av asyl- och hjälpsökande * Ett omfattande avbrott av vattenförsörjningen till * Långvariga avbrott av elförsörjningen till stora delar av landet * Nedfall av radioaktiva ämnen i ett jordbruksområde * Ett avbrott i tillförseln av högteknologiska varor * Utsläpp av ammoniak från en järnvägstankvagn Vissa förberedande studier gjordes vidare för ett scenario innebärande översvämningar till följd av ett dammbrott i . inträffade översvämningar i älvar i och i . På uppdrag av regeringen redovisade en utvärdering av de insatser som den kommunala räddningstjänsten då gjorde. Sammanfattningsvis visade utvärdering att den kommunala räddningstjänsten i allt väsentligt fungerat väl, men att ytterligare forskning behövs om sådana faktorer som påverkar vattenflödena. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 10.3. De scenarion som utredningen valde ut var inte ett resultat av någon analys avseende vilka situationer som det är särskilt viktigt att ha en beredskap inför. Syftet var i stället att man genom att beskriva ett antal scenarion lättare skulle kunna åskådliggöra förloppet vid svåra påfrestningar och vilka konsekvenserna skulle kunna bli för samhället. Generellt kan dock många situationer tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Enligt regeringen bör ambitionen för samhällets fortsatta beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred vara att risken för och konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred skall minska. Om en svår påfrestning skulle inträffa, skall människors liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på miljö och egendom hindras eller begränsas. Naturligtvis bör en beredskap finnas för alla de svåra påfrestningar som kan inträffa. Det är emellertid, enligt regeringens mening, inte möjligt att i förväg förutse alla de händelser som kan innebära en svår påfrestning på vårt samhälle. Det är inte heller möjligt att uttrycka ett generellt behov av beredskapsåtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred. De tänkbara situationerna får nämligen mycket olikartade konsekvenser för samhället. För att säkerställa en god generell beredskap bör man därför enligt regeringen gå fram på två vägar. En väg är att välja ut ett antal konkreta exempel på svåra påfrestningar som det bör finnas en särskilt hög beredskapsambition för. Det bör betonas att dessa fall eller scenarion aldrig kan bli heltäckande - det är inte möjligt att exakt förutsäga vilka situationer som kan uppkomma och inte heller tidpunkt och plats. Strategin bör enligt regeringen i stället vara att dels välja ut så många olika tänkbara situationer att det på rimliga grunder kan hävdas att en god beredskap inför dessa situationer innebär en generell grundberedskap för även andra svåra påfrestningar, dels lägga fast att beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i allmänhet måste uppmärksammas mer än . Urvalet av tänkbara situationer kommer naturligtvis, inte minst mot bakgrund av samhällsutvecklingen, att förändras över tiden. Regeringen redovisar i det följande en särskild ambitionsnivå för beredskapen inför vissa situationer som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anger också att skall få en redovisning i budgetpropositionen av beredskapsläget i dessa avseenden. Urvalet av tänkbara situationer kommer självfallet att förändras framgent när behov av detta uppstår. Detta kommer att återspeglas i regeringens redovisning till . En annan väg för att förbättra den generella beredskapen innebär att förstärka förmågan på områden som har stor betydelse oavsett vilken svår påfrestning som inträffat. Regeringen behandlar i det följande två sådana områden, nämligen i kapitel 5 den allmänna förmågan hos myndigheter och andra organ att hantera svåra påfrestningar som inträffat och i kapitel 8 den del av denna förmåga som avser informationsgivning. Regeringen vill betona att utgångspunkten är att en stärkt förmåga inför svåra fredstida påfrestningar skall uppnås genom att de resurser som finns inom samhällets olika delar skall användas effektivare. För det fall att kostnaderna för beredskapen på något område kommer att öka får finansiering ske inom givna ekonomiska ramar. I det följande anges ett tiotal olika svåra påfrestningar som regeringen anser att det bör finnas en särskilt god beredskap mot. De kan uppträda enskilt eller i kombination med varandra. De avser katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar. * Nedfall av radioaktiva ämnen