prop · GK0356 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1996/97:56 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen resultatet av sina strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Redovisningen knyter an till den diskussion om detta som har förts i . 1 Saken har utretts av och diskuterats i 3 2 Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd............... 3 2.1 Förbud mot bisysslor................................ 3 2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla värdepappersinnehav................................. 4 2.3 Jävsreglerna........................................ 5 2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen 5 3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen.............. 7 3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt........ 7 3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i ................................... 8 3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller har ordnat med fristående förvaltning................... 8 3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av uppdraget som statsråd redovisas offentligt....................... 8 3.5 anställningar och uppdrag redovisas offentligt 8 3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av ärendeförteckningar inför regeringssammanträden..... 9 3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera........... 9 4 Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd? Bilaga Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria..... 12 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 21 1 Saken har utretts av och diskuterats i (Ju 1991:E)1 har utrett frågor om intressekonflikter för statsråd och allmänhetens förtroende för integriteten i uppdraget som statsråd. Kommittén har redovisat sina synpunkter i en promemoria . Kommitténs sammanfattning av promemorian finns i bilagan till denna skrivelse. Dessa frågor har sedan diskuterats i vid behandlingen av en motion om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd (bet. 1994/95:KU13), vid tillkomsten av lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen (bet. 1995/96:KU13) och vid granskning av ett regeringsbeslut om permutation av en stiftelse (bet. 1995/96:KU30 s. 30). 2 Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd Uppdraget som statsråd ställer särskilda krav på innehavarens integritet. Grundläggande är de regler om detta som tar sikte på att hindra att statsrådets privata intressen eller de intressen som statsrådet har i någon annan egenskap kolliderar med de samhällsintressen som statsrådet skall tjäna. Det gäller regler om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv. 2.1 Förbud mot bisysslor Ett förbud mot bisysslor finns i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Det går ut på att statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst. Statsråd får inte heller ha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. Det främsta syftet med dessa regler är att värna om statsrådsuppdragets integritet. Reglerna är också ägnade att förebygga jävssituationer. I grundlagspropositionen finns följande uttalande om deras räckvidd (prop. 1973:90 s. 284): Det får från fall till fall bedömas om det rubbar förtroendet för ett statsråd att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en viss verksamhet. I allmänhet torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd har uppdrag inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter sig emellertid inte göra. Å andra sidan kan också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på förtroendet för den som utövar statsrådstjänst. uttalade i sitt granskningsbetänkande 1979 (bet. 1978/79:KU30 s. 36) att statsministern innan han utser ett statsråd skall ta reda på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med grundlagsbestämmelsen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav bör ha betydelse för statsministerns ställningstagande får bedömas från fall till fall enligt utskottet. Detta uttalande gjorde utskottet sedan det i den allmänna debatten i samband med regeringsskiftet hade hävdats att de ägarintressen som ett par av de tillträdande statsråden hade i det privata näringslivet var ägnade att rubba förtroendet för dem. skriver i sin promemoria : Som kommittén ser det får förvaltning av förmögenhetstillgångar betraktas som utövande av verksamhet, när den för att kunna göras på ett tillfredsställande sätt kräver särskild sakkunskap och inte låter sig utövas enbart som en fritidssysselsättning. Från dessa utgångspunkter torde den som förvaltar fastigheter regelmässigt "utöva verksamhet", och även förvaltning av värdepapper i en portfölj med normal riskspridning och med ett värde, som kan räknas i , torde i regel omfattas av detta begrepp. 2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla värdepappersinnehav Ett annat värn mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd är statsrådens skyldighet att anmäla sitt innehav av finansiella instrument och varje ändring i innehavet. Anmälan görs till rättschefen i Statsrådsberedningen. Denna skyldighet, som följer av 11 § insiderlagen (1990:1342) och av ett regeringsbeslut i anslutning till den lagen, skall ses mot bakgrund av att lagen förbjuder att någon som på förhand får kännedom om omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansmarknaderna (insidern) utnyttjar informationen för att göra affärer innan omständigheterna blivit allmänt kända eller upphört att ha betydelse för kurssättningen. Skyldigheten att anmäla innehav av finansiella instrument underlättar kontroll av att detta handelsförbund efterlevs. Anmälningsskyldigheten bidrar också till att jävssituationer uppmärksammas och kan undanröjas. Vi återkommer strax till detta. Handelsförbudet och anmälningsskyldigheten gäller aktier, obligationer och sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Reglerna skall också tillämpas på s.k. derivat av olika slag, t.ex. emissionsbevis och optioner, och på andra rättigheter eller förpliktelser avsedda för handel på värdepappersmarknaden. Handelsförbudet binder statsråden oavsett om den kurspåverkande informationen avser ett visst företag eller har generell betydelse för handeln på värdepappersmarknaden. Ett exempel är att regeringen i en proposition om den ekonomiska politiken lägger fram förslag som kan påverka räntenivån. Förbudet kan då omfatta hela sektorer av värdepappersmarknaden eller till och med hela denna marknad. Anmälningsskyldigheten avser bara eget innehav. Men lagen hindrar inte att också uppgifter om makes och andra närståendes innehav kan anmälas. De innehav av värdepapper som statsråden anmält till rättschefen i Statsrådsberedningen redovisas i en förteckning som rättschefen för. I 9 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse om sekretess för de uppgifter om värdepappersinnehav som lämnas på detta sätt. Sekretess gäller, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men. Om den som är uppgiftsskyldig frivilligt lämnar uppgifter även om närståendes innehav, kommer också dessa uppgifter att omfattas av sekretess. En annan sak är att sekretessen kan efterges av den som uppgiften rör. är den tillsynsmyndighet som vakar över att insiderlagen följs. Den som är jävig i ett ärende skall inte föredra ärendet eller på annat sätt delta i beredningen eller avgörandet. Regler om detta finns i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223). Trots att regeringen formellt faller utanför tillämpningsområdet för dessa regler tillämpas reglerna i regeringsärenden. Jävssituationer är naturligtvis ingen vanlig företeelse i regeringsarbetet. De flesta situationer av detta slag som har uppkommit hos regeringen avser antingen vad man brukar kalla intressejäv eller jäv enligt den s.k. generalklausulen. Intressejäv för en person kan föreligga om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående. Jäv enligt generalklausulen förutsätter att det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Förvaltningslagen anger också att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse och att den som känner till någon omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skall ge det till känna självmant. 2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen I förarbetena till den äldre förvaltningslagens jävsregler, som den nuvarande lagens regler i sak stämmer överens med, anfördes som ett exempel på intressejäv att den som handlägger ett ärende är huvuddelägare i ett aktiebolag som uppträder som part (prop. 1971:30 s. 340). Ett fall som behandlat i sitt betänkande 1980/81:KU25 s. 56 gällde frågan om den dåvarande industriministern var jävig när regeringen beslutade att föreslå att ge ekonomiskt stöd till ett bolag som hade ekonomiska svårigheter (). Industriministern hade s.k. industribevis i bolaget till ett värde av . ansåg att han inte var jävig. Detta med hänsyn till det förhållandevis ringa förmögenhetsvärde som innehavet av industribevis utgjorde. anför om detta fall: Man kan emellertid fråga sig om industribevisen var det egentliga problemet i sammanhanget. Den dåvarande industriministern hade sedan gammalt mycket starka band med den norrländska skogsägarrörelsen, även om måhända hans formella anknytning till denna var avbruten . Om bolagets svårigheter hade lett till konkurs eller till att bolaget på annat sätt nödgats avveckla sin verksamhet, skulle det ha inneburit inte bara en ekonomisk förlust för många norrländska skogsägare utan också ha varit ett svårt slag för hela skogsägarrörelsen i norra . Hade skogsägarna i uppfattat att industriministern inte gjorde sitt yttersta för att reda ut bolagets problem, är det därför inte orimligt att tänka sig att detta skulle ha påverkat industriministerns ställning när han en gång lämnade sin statsrådsbefattning. Medvetenheten om en sådan situation kan hos medborgarna i gemen väcka misstankar att ett statsråd i sitt handlande inte bara vägleds av det allmänna bästa och att hans eller hennes integritet och opartiskhet därmed kan sättas i fråga. Den här typen av situationer torde lätt kunna uppkomma för statsråd även i många andra sammanhang. Deras kamp för intressegrupper, organisationer och företag, som står dem nära, kan uppfattas inte bara som ett uttryck för att de anser det vara rätt och riktigt att gynna dessa. Hos allmänheten kan det uppstå misstankar att de i sitt handlande är påverkade av hur ett annat agerande skulle inverka på deras egen framtida livssituation. Det problem kommittén här pekat på är en följd av att det inte ansetts vara rimligt att kräva att blivande statsråd skulle fullständigt och definitivt skära av alla band med sin tidigare civila verksamhet. Ett sätt att komma till rätta med dessa problem är att statsråd i känsliga situationer av förevarande slag under åberopande av jäv enligt generalklausulen avstår från att delta i regeringsärendets handläggning. Som jämförelse kan nämnas ett fall som Justitiekanslern prövat genom ett beslut (dnr ). Fallet gällde två chefer inom högskolan. De hade företrätt högskolan vid ingående av avtal med - och vid betalningar till - bolag som de var knutna till genom aktieinnehav. I jävsfrågan tog Justitiekanslern hänsyn till att aktieägarkretsen var begränsad och till hur aktiernas röstvärde var fördelat. Endast 30 personer hade tecknat aktier. Även om de båda chefernas aktier inte motsvarade någon större förmögenhet (110 000 respektive ) kunde dessa innehav inte betraktas som obetydliga minoritetsposter. Justitiekanslern ansåg att cheferna haft ett inte obetydligt intresse av att bolagsverksamheten var framgångsrik och att de på grund av intressejäv inte borde ha medverkat vid några transaktioner mellan högskolan och bolagen. Exempel på situationer som skall bedömas enligt generalklausulen om jäv är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part eller intressent i ärendet, att någon är ekonomiskt beroende av en part eller en intressent och att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343). Ett fall av jäv för ett statsråd enligt generalklausulen har behandlat i sitt granskningsbetänkande 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 30). Statsrådet deltog som arbetsmarknadsminister i ett regeringsbeslut i ett permutationsärende där ett annat statsråd var föredragande. Han gjorde detta utan att uppmärksamma att ärendet berörde en ekonomisk förening (ek.för.) där han före sitt inträde i regeringen hade tagit befattning med saken som styrelseledamot och styrelseordförande på ett sätt som måste anses göra att han var jävig i regeringsärendet. konstaterade att han inte borde ha deltagit regeringsbeslutet. Utskottet tillade att det för enskilda statsråd är förenat med stora svårigheter att i jävshänseende bevaka samtliga regeringsärenden men underströk att det yttersta ansvaret för att jäv anmäls ligger och bör ligga på vederbörande statsråd. På grund av svårigheterna att på egen hand bevaka eventuella jäv i regeringsärenden krävs det enligt utskottet hjälp av rutiner och system inom . 3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen Den regering som efterträddes av den nuvarande regeringen hade utvecklat rutiner för att genom insyn och kontroll säkerställa en strikt tillämpning hos regeringen av de regler som har angetts i avsnitt 2. Vid regeringsskiftet klargjorde statsministern i den tillträdande regeringen att dessa rutiner skall tillämpas också i fortsättningen. De har sedan utvecklats ytterligare. Som framgår närmare av det följande bygger rutinerna på överenskommelser mellan statsråden. 3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt Genom en överenskommelse eftergav statsråden sekretessen för de uppgifter om deras fondpappersinnehav som rättschefen i Statsrådsberedningen förtecknar. Dessa innehav är alltså öppna för insyn från press och allmänhet. Detta gäller även uppgifter om ändringar i innehaven. 3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i som sekretessen för eget fondpappersinnehav eftergavs kom statsråden överens om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav för närstående till dem (makar och barn). Det sker på samma sätt som för det egna innehavet. De närståendes innehav har dock inte offentliggjorts. Dessa uppgifter omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. 3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller har ordnat med fristående förvaltning I väntan på resultatet av överväganden om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd träffade statsråden en överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med fondpapper eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen självständigt. 3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av uppdraget som statsråd redovisas offentligt Överenskommelsen innebär också att statsråden på samma sätt som för fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra följande typer av engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd: - Näringsverksamhet i bolag eller i annan form (t.ex. som lantbrukare, som innehavare av annan fastighet än egen bostadsfastighet eller eget fritidshus, som advokat, som konsult och som revisor). - Avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön, pension eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en arbetsgivares sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter. - Avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om anställning, uppdrag eller liknande engagemang. Detta gäller andra engagemang än engagemang för det egna partiet och dess organisationer. 3.5 anställningar och uppdrag redovisas offentligt Statsråden åtog sig genom en överenskommelse att redovisa vissa ytterligare uppgifter. Detta sedan det visat sig att frågan om jäv i regeringsarbetet kan komma upp även med anledning av en anställning eller ett uppdrag som ett statsråd haft före utnämningen till statsråd. Sådana anställningar och uppdrag redovisas därför offentligt på samma sätt som fondpappersinnehav. Detta åtagande gäller dock inte engagemang som upphört tidigare än före utnämningen till statsråd. Det är vidare begränsat till engagemang hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende. 3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av ärendeförteckningar inför regeringssammanträden Inför regeringssammanträdena görs särskilda kontroller för att undvika att statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara jäviga i på grund av fondpappersinnehav eller engagemang i andra verksamheter. Kontrollerna går till på följande sätt. Dagen före varje regeringssammanträde går rättschefen i Statsrådsberedningen igenom de ärendeförteckningar som departementen upprättat inför regeringssammanträdet. Han jämför ärendeförteckningarna med de förteckningar över fondpappersinnehav och engagemang i andra verksamheter som han för. Om jämförelsen ger vid handen att något statsråd har en sådan anknytning till ett ärende som kan grunda jäv (t.ex. aktier i ett bolag som är part i ett tillståndsärende eller som tillhör samma koncern som ett sådant bolag), ser rättschefen till att jävsfrågan anmäls vid regeringssammanträdet. Dessa kontroller skall ses i ljuset av dels den stora mängden regeringsärenden (i runt tal 11 000), dels de arbetsformer för regeringen som är förankrade i regeringsformen. Arbetsformerna skall vara sådana att i princip alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällda beslut. Flertalet ärenden realbehandlas emelllertid av endast ett eller ett par statsråd. De andra statsråden får i normalfallet inte någon närmare kännedom om ärendet. Deras möjligheter att själva bevaka jävssituationer är i motsvarande mån begränsade. Om ett statsråd är med vid ett regeringssammanträde utan kännedom om att det i ett ärende finns omständigheter som, om statsrådet hade känt till dem, borde ha avhållit statsrådet från att delta i avgörandet, kan det visserligen stå klart att statsrådets medverkan saknar betydelse för utgången i ärendet. Men också sådana situationer bör undvikas i regeringsarbetet så långt det är möjligt. 3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv ger i tillämpningen ibland utrymme för tvekan om vilka situationer som reglerna omfattar. I sådana fall väljer man hos regeringen den tillämpning som är strängast. När det gäller statsrådens ägarintressen i bolag som är parter i regeringsärenden hålls ett mycket långt säkerhetsavstånd till vad som kan utgöra jäv. Även om ägarintresset är helt obetydligt eller symboliskt avstår statsrådet från att delta i behandlingen av regeringsärendet. På så sätt upprätthålls hos regeringen i denna fråga en praxis som är enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera. 4 Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: av den typ som med| | en engelsk term har kallats blind trust förutsätter att man | | föreskriver avsteg från viktiga principer i vår rättsordning och| | utestänger allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav som | | förvaltningen omfattar. Just frånvaron av insyn i ett sådant | | system gör att det inte är bättre ägnat att skapa förtroende hos| | allmänheten än den offentliga redovisning av statsrådens | | förmögenhetsinnehav som finns . Man bör därför inte lagstifta| | om sådan förvaltning för statsråd. bedömning överensstämmer med regeringens. Bakgrunden till regeringens bedömning: I vissa andra länder förekommer det att regeringsledamöter lämnar över sina förmögenheter till förvaltning i vad som med en engelsk term kallas blind trust. Ägaren får då inte ta del i förvaltningen på något sätt. Den sköts i stället av professionella förvaltare. Ägaren får inte heller veta vilka åtgärder som förvaltaren vidtar. I inledningsskedet sker en total omplacering av förmögenhetstillgångarna för att ägaren skall vara ovetande om sammansättningen av förmögenheten. utrett förutsättningarna för att införa denna form av förmögenhetsförvaltning för statsråd i och sedan frågan diskuterats i , har den övervägts närmare i regeringen. Skälen för regeringens bedömning: En tänkbar åtgärd för att ytterligare stärka garantierna och förtroendet för statsråds integritet och opartiskhet är att införa en särskild förmögenhetsförvaltning av den typ som har behandlat i sin promemoria. Om ett sådant system införs konsekvent och tillämpas lojalt, kan de förmögenhetsinnehav som det omfattar inte leda till några intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i regeringsarbetet. Det skulle emellertid krävas lagändringar på flera områden. Man måste t.ex. föreskriva undantag från reglerna om självdeklaration och den skattskyldiges rätt till insyn vid taxeringen. Detta för att hindra att ägaren den vägen får inblick i förvaltningen av förmögenheten. Av liknande skäl skulle det bli nödvändigt att begränsa den rätt som var och en har enligt 3 kap. 13 § aktiebolagslagen (1975:1385) att få uppgifter ur aktieboken om ägare med mer än 500 registrerade aktier i avstämningsbolag. Dessa exempel visar att ett införande av en förmögenhetsförvaltning av detta slag skulle stå i viss konflikt med intressen som vår nuvarande lagstiftning tar sikte på att skydda. Allmänt gäller att denna form av förvaltning inte går att förena med en öppen redovisning av förmögenhetsinnehaven. Den insyn i statsrådens förmögenhetsinnehav som press och allmänhet har genom Statsrådsberedningens förteckning skulle inte längre vara möjlig i fråga om de förmögenhetsinnehav som förvaltningen omfattar. Frågan om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd har också en skatteaspekt. Med de skatteregler som gäller skulle förvaltarens åtgärder kunna utlösa realisationsvinstbeskattning. Framför allt gäller detta vid den totala omplaceringen i förvaltningens inledningsskede. Antag t.ex. att ett statsråd lämnar över ärvda börsaktier värda till särskild förvaltning och att förvaltaren säljer aktierna för att investera försäljningssumman i andra aktier. När de sålda aktiernas anskaffningsvärde inte kan utredas skall den s.k. schablonmodellen tillämpas vid beskattningen. Statsrådet måste då betala skatt med för omplaceringen. Om man vill undvika att omplaceringar inom ramen för en särskild förvaltning får effekter av detta slag, måste skattelagstiftningen ändras, t.ex. så att dessa transaktioner tas undan från beskattning. Ett sådant undantag kan uppfattas eller utmålas som en skattefördel för statsråd och på så sätt påverka allmänhetens förtroende för förvaltningen negativt. Frågan är om ett system med särskild förmögenhetsförvaltning mot den bakgrund som här har angetts är bättre ägnat att skapa förtroende hos allmänheten än den öppna redovisning som finns . Regeringen anser inte det. I ett land som vårt med djupt rotade offentlighetstraditioner kan just frånvaron av insyn för allmänheten i ett sådant system göra att systemet inte inger det förtroende som är en förutsättning för att det skall fylla sitt syfte.