prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — När sådan verksamhet började organiseras på förläggningar gav detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningarna minskade. Man måste dock vara medveten om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte kan sändas till eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. En förvarstagen utlänning som behöver sjukhusvård måste naturligtvis få sådan vård. Behövlig bevakning bör då kunna ordnas på lämpligt sätt. I avsnitt 14.3 föreslås att de inskränkningar som f.n. finns för att placera barn i förvar ändras till att gälla alla . Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar som är nödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för förvarstagna. 10.7 Registrering av fingeravtryck Regeringens bedömning: Ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med stöd av utlänningslagen bör flyttas från till . förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så sätt att utredningen förslår att även fortsättningsvis bör vara registermyndighet. Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig i denna del, , som anser att ett beslut om fingeravtrycksregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ. Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med bestämmelsen om fingeravtryckstagning i utlänningslagen är att underlätta identifikationen av den som söker asyl här. Detta bör ytterligare understrykas genom att ansvaret för registreringen flyttas från till . Genom de bedömningar som görs i avsnitt 10.3 om ändrad ansvarsfördelning för grundutredningar kommer även den praktiska hanteringen då fingeravtryck tas att skötas av personal. Detta talar, liksom de principiella bedömningar som redovisas i avsnitt 10.2, för att också flytta över ansvaret för registerföringen. En sådan förändring bör författningsregleras. Även reglerna i datalagen (1973:289) om inrättande och förande av personregister talar för att en författningsreglering bör komma till stånd. Regeringen har för avsikt att reglera detta i en särskild förordning. Samma sekretessregler bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som för andra uppgifter i register. Detta innebär att andra myndigheter, inhemska eller utländska och mellanstatliga organisationer får tillgång till dessa uppgifter endast i den mån sekretesslagen (1980:100) så medger. Vid prövningen av. en asylansökan bör kunna få upplysningar från Polisens fingeravtrycksregister. bör kunna få stöd av med den praktiska hanteringen vid registreringen av fingeravtryck. personal bör vid utförandet av detta arbete följa instruktioner. 11 Styrning av rättstillämpningen 11.1Gällande ordning Regelverk Utlänningslagen (1989:529, UtlL) reglerar utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt rätten att få asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Regeringen bemyndigas att föreskriva vissa tillämpningsbestämmelser. Hur mottagandet av de asylsökande skall ske regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande. Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan dem har redovisats i kapitel 10. Utlänningslagens bestämmelser En närmare redogörelse för regeringsformens (RF) bestämmelser om normgivningsmakten finns i betänkande (SOU 1995:46 s. 31-37). I 8 kap. 7 § RF ges en möjlighet att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av den bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket" (p. Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område. I utlänningslagen har sålunda regeringen bemyndigats att - föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 § andra stycket), - föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § tredje stycket). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till , - föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 § andra stycket), - föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än (1 kap 4 § andra stycket), - föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra stycket), - föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i 2 kap. 4 § första stycket UtlL (andra stycket samma paragraf), - föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande stat (fjärde stycket samma paragraf), - meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 § tredje stycket), - föreskriva rätt för andra myndigheter än och - i vissa fall - att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (2 kap. 7 § andra stycket) och ge ett organ knutet till exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket samma paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till , - föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas av även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 § första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf), - föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall då utlänningens anknytning till är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket), - meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i och 2. sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till säkerhet (12 kap. 1 §), - dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal (12 kap. 2 §), - meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är flyktingar och som tagits om hand enligt viss tvångslagstiftning (12 kap. 3 § första stycket), - efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare föreskriva avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet ((12 kap. 3 § andra stycket) och - meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse i landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt 5. Omhändertagande i anstalt eller förläggning (12 kap. 4 §). Föreskrifter enligt punkterna 4 och 5 skall - i andra fall än då är i krig - underställas (12 kap. 5 §). Bemyndigandena i utlänningslagen är generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Såvitt gäller det i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL intagna bemyndigandet där regeringen ges rätt att föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som anges i bestämmelsens första stycke, dvs. vid anknytningsfall, humanitära skäl och för personer som har sin försörjning ordnad, sägs t.ex. i specialmotiveringen (prop. 1988/89:86 s. 148) att ett redan i lag angivet krav på uppehållstillstånd inte bör medföra att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen. Regeringen bör enligt propositionen ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall. De exempel som anges är uppehållstillstånd för studier eller besök i . Undantagsklausulens tillämpning Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL som nämnts i avsnitt 9.1 är inte utformad som ett normgivningsbemyndigade och i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1983/84:144 s. 36) klargörs entydigt att frågan om klausulens tillämpning, såvitt gäller mottagningsresurser, bör prövas av regeringen genom att ett ärende överlämnas dit. Vidare understryks vikten av att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också att undantagsklausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl. Klausulen är konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl finns med hänsyn till mottagningsresurserna, utan hörande. Sådana beslut har fattats . Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska gruppen från mot bakgrund främst av att det förelåg ett omfattande invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns tillämpning beträffande gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i ett enskilt ärende . Den andra tillämpningen av regeln härrör . Regeringen meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden med innebörden att endast den som uppfyllde flyktingkonventionens krav eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna påräkna asyl i . Besluten, som i dagligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet, avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder. Situationen som framkallade att undantagsklausulen tillämpades torde dock i allt väsentligt ha varit den stora inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den aktuella tiden. I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet asylsökande lett till att mottagnings- och utred- ningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att möjligheter att ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid årliga granskning av regeringens handläggning av utlänningsärenden uppmärksammades Luciabeslutet särskilt (bet. 1989/90:KU30). Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att situationen vad gällde flyktingmottagandet var sådan att det förelåg förutsättningar för en tillämpning av bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (s._76 bet.). Utskottet anförde vidare att dess granskning visat att en omfattande utredning om Bulgarienturkarnas situation i hemlandet låg till grund för Luciabeslutet. En ny regering tillträdde . I regeringsförklaringen uttalades att en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle komma att etableras successivt efter genomgång land för land och efter samråd med de nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en återgång till prövning enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av bl.a. denna passus i regeringsförklaringen överlämnade ett urval av ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse anförde verket att det i anledning av vad som sades i regeringsförklaringen gått igenom ett antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i syfte att skapa förutsättningar för en i görlig mån enhetlig bedömning utifrån de factokriterierna i 3_kap. 1 § 3 UtlL och att ett urval av de sålunda framtagna ärendena lämnades över till regeringen för ställningstagande och avgörande. Den skärpning av asylrätten som Luciabeslutet medförde upphävdes . I ett principbeslut angav regeringen att hänsyn såväl till rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut den inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett enskilt ärende asyl till en person som bedömts vara de factoflykting men som inte skulle ha fått stanna i med en så snäv tillämpning av UtlL som gällt . Enligt regeringen var det fortsättningsvis den enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av UtlL:s bestämmelser. Professor emeritus har i en artikel i 1990:1 s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för ändring av praxis i utlänningsärenden. I artikeln, som föranleddes av det s.k. Luciabeslutet, granskar den juridiska form som regeringen valde för att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Han analyserar därvid till att börja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4_§ andra stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka uttrycket så att det avser enbart skäl hänförliga till det individuella fallet men att förarbetena klart ger vid handen att det också omfattar vissa skäl av generell karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av asylsökande. Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den enskildes asylbehov. konstaterar att denna konstruktion kan få till resultat att det som i lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas till en huvudregel varvid det i stället kommer att krävas särskilda skäl i form av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas. I artikeln slår fast att regeringens ställningstagande gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att rege- ringens uttalanden haft en vidare syftning, nämligen att fastslå nya principer med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av rege- ringen utan också av . I konstitutionellt hänseende anförde att föreskrifterna i 11_kap. 7 § RF visserligen innebär att regeringen inte får bestämma hur skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stadgandet däremot inte hindrar att regeringen styr beslutsfattande genom generella direktiv. Enligt måste en sådan direktivrätt dock ha rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat inte är tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet - regering som följer av 11 kap. 6 § RF. fastslår att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om "särskilda skäl" för att vägra asyl inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande men hävdar att detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter om en reglering av asylrätten för de aktuella kategorierna mot bakgrund av regeringens rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. En tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser vara att en reglering i förordningsform inte ansågs tillräckligt smidig. slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asylförutsätt- ningarna som Luciabeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar därvid att när nya riktlinjer för praxis införs genom lag eller förordning bringas föreskrifterna till allmänhetens kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först vid en i förväg bestämd tidpunkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom ett beslut i ett enskilt ärende blir, enligt , praxisändringen svårförutsebar eller rentav överrumplande och en efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ. I betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) instämmer den särskilt tillsatte utredaren, förre överdirektören vid , i allt väsentligt i synpunkter. Han påpekar vidare att den inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att ett ärende bedöms utifrån det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte läget när ansökan gjordes, kan ge resultat som kan uppfattas som stötande eller svårbegripliga t.ex. när en restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt utredaren medför en ändrad praxis som förs ut som författning fördelen att det är möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asylsökande som de tillämpande myndigheterna. Utredaren instämmer också i uppfattning att regeringen kunnat etablera den praxis som introducerades genom Luciabeslutet genom generellt utformade föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 13_§ RF. Överlämnande av ärenden till regeringen före tillkomst fanns det bestämmelser i utlänningslagen om rätt att överlämna ärenden till regeringen. fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11 § UtlL överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framförallt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet var företrädesvis av familjeanknytningsnatur. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det också att lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utrikespolitisk betydelse. övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med denna ordning var att regeringen skulle få tillfälle att styra praxis. De nya bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap. 11 § UtlL och innebär bl.a. att eller får överlämna ett ärende till regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i bestämmelsens andra stycke. Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver att ärenden som bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen. Den fjärde punkten öppnar slutligen en möjlighet för myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell uppmärksamhet. Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt men över- lämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s. 45) normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av . förutsätts överlämna sådana ärenden till regeringen om verket inte självt anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges också att det ter sig naturligast att regeringen avgör ärenden som har särskild utrikespolitisk betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i propositionen (s. 24 f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos eller med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till regeringen eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna med styrka talar för att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang. Beträffande ärenden enligt tredje punkten uttalas i propositionen (s._24) bl.a. att de ärenden som överlämnades av enligt det gamla systemet ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Som exempel på sådana ärenden, där regeringen också enligt den nya ordningen borde få tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden, nämns ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett visst land i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. Enligt propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal ärenden. Som exempel nämns ett ärende som regeringen avgjorde efter överlämnande från med frågeställningen om det kunde anses vara ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad. Propositionen (s. 24) tar också upp exempel på fall som inte bör hänskjutas till regeringen. Därvid framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas om utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och hans påstående inte kan avfärdas som uppenbart ogrundat. Enligt propositionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot , om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom emot. Det påpekas också särskilt att det ytterst sällan torde vara befogat att rena lagtolkningsproblem eller renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på som slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda. När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta yttrande från . Den grundläggande förutsättningen är att beslut hade kunnat överklagas till . Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller vidare endast när verket överlämnat ärendet därför att regeringens prövning bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning (punkterna tre och fyra i andra stycket). Om hinder möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synnerligen brådskande får regeringen underlåta att höra . Regeringen har även rätt att överlämna ärenden som hänskjutits till den av till . Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att hänskjuter ärenden till . Möjligheten är dock inskränkt till en enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som finns hos nämnden. I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket "annan liknande orsak" med att det kan vara fråga om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd men som inte tillhör samma familj. Regeringens förordningar om uppehållstillstånd Regeringen kan alltså med stöd av ett av lämnat bemyndigande meddela föreskrifter rörande bl.a. "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 § första stycket 2 RF). Regeringen har utnyttjat bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för att meddela olika föreskrifter i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har tagits in i utlänningsförordningen medan andra har fått formen av fristående förordningar. Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § UtlL beslutade rättsregler i kronologisk ordning. I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehållstillstånd för studier.