prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta innefattar bl.a. uppgiften att kontrollera de inresandes handlingar, pröva en resandes rätt att resa in i landet och vistas här samt förhindra inresa av personer som har kriminella avsikter eller kan misstänkas ha för avsikt att begå terrorist- handlingar. Någon reguljär kontroll av utresor från sker inte. Efter en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft (SFS 1996:410) åläggs tullmyndigheterna och att bistå polismyndigheterna vid utlänningskontroll, om detta begärs. har även ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen till sjöss. En konvention avses komma att reglera hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras så att kontrollen av de inre gränserna inom EU kan slopas. Konventionen är ännu inte färdigförhandlad. Parallellt med EU:s arbete har , , , och slutit det s.k. om avskaffande av gränserna mellan berörda stater. Avtalet har undertecknats av tio länder. deltar som observatör i med sikte på medlemskap. undertecknades en konvention om tillämpningen av . Denna trädde i kraft för sju av medlemsländerna och reglerar det praktiska genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Den innehåller bl.a. bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid gränserna mellan länderna. är anslutet till den nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24) och har därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid gränserna mot övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer direkt från dessa länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och på flygplatser. 10.2 Ny ansvarsfördelning Regeringens bedömning: Utredning och prövning av utlänningsärenden bör handläggas av utlänningsmyndigheterna och . Ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd bör därför föras över från Polisen till . Likaså bör ansvaret för förvar och registrering av fingeravtryck, som tas med stöd av utlänningslagen, föras över från Polisen till . Skälen för regeringens bedömning: Frågor som sammanhänger med utlänningars rätt att vistas i har av en rad skäl kommit att handläggas av Polisen även om beslut i ärendena fattats av andra myndigheter. Eftersom polismyndigheterna sköter passkontrollen är Polisen den första svenska myndighet som en utlänning kommer i kontakt med vid ankomsten till för att söka asyl. För att handlägga ansökningar om uppehållstillstånd som lämnas inne i landet har det också varit naturligt att använda Polisens resurser för att utreda skälen för ansökan. Anledningen är att Polisen har särskild kompetens när det gäller förhörsteknik och värdering av trovärdighet. Av betydelse är också att Polisen finns representerad i hela landet. I frågor som rör den inre utlänningskontrollen och verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut tillkommer också den omständliggheten att polispersonal har rätt att tillgripa tvångsmedel. Kvaliteten i det arbete som Polisen utför i utlänningsärenden är genomgående god. Det gäller särskilt i de fall speciell personal avdelats för att arbeta med dessa uppgifter. Den ökande internationaliseringen med snabba och effektiva kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och kompetens hos dem som handlägger framförallt asylärenden. Det är viktigt att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den asylsökande kommer från. Sådana kunskaper finns av naturliga skäl lättare tillgängliga på den centrala utlänningsmyndigheten än på ett stort antal polismyndigheter. Det är också av vikt att den personal som arbetar med utlänningsärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som handläggningen ofta rymmer. Man kan även lägga en mer principiell syn på vilka myndigheter som bör ansvara för tillämpningen av utlänningslagen. har statsmakterna strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Detta medför behov av att definiera varje myndighets verksamhetsidé och att fastställa avgränsningen till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som organisatoriskt skall svara för en verksamhet kan ses i förhållande till såväl sakinnehållet i verksamheten som myndighetens totala roll i samhället. i ett sådant perspektiv är Polisens huvudroll att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Att utreda utlänningars skäl för uppehållstillstånd kan då ses som en främmande verksamhet. Oavsett om den sökande vill vistas i därför att han eller hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland eller vill leva tillsammans med en anhörig, har detta föga med Polisens huvuduppdrag att skaffa. Det kan av utlänningen uppfattas som ett tecken på misstro från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här till väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar med brottsbekämpning. Det är således främst principiella skäl som leder till att Polisens roll bör minska i frågor som berör tillämpningen av utlänningslagen. En sådan utveckling inleddes när ansvaret för de s.k. asylutredningarna flyttades över från polismyndigheterna till . och har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över ytterligare arbetsuppgifter till . Verket har i utredningen visat att detta kan genomföras med i stort samma service till allmänheten och till lägre kostnader. Enligt regeringens mening finns det anledning att fortsätta utvecklingen och föra över ytterligare uppgifter till . Sådana förändringar berör bl.a. civilanställd personal vid polismyndigheterna. De arbetsrättsliga reglerna ger möjlighet för viss personal att följa med verksamheten till . De kan därvid bidra till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Av följande avsnitt framgår regeringens närmare bedömning beträffande de olika arbetsuppgifterna. Efter genomförande av de här beskrivna ändringarna skulle tre större verksamhetsuppgifter inom utlänningsrättens område ligga kvar på Polisen, nämligen verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut samt den yttre och den inre utlänningskontrollen. har föreslagit att ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över från polismyndigheterna till samt att Kriminalvårdens transporttjänst organisatoriskt flyttas till i den del som avser utrikestransporter. Dessa frågor måste emellertid enligt regeringens mening utredas ytterligare, dels beträffande möjligheterna för personal att här använda tvångsmedel, dels i fråga om sambandet med den inre utlänningskontrollen. Frågor om ansvarsfördelning och metoder för den inre utlänningskontrollen bör utredas. 10.3 Förhållningssätt och myndighetskultur Regeringens bedömning: och bör i förhållande till asylsökande och andra som söker uppehållstillstånd i visa respekt för individen och dennes förmåga att ta ansvar för sig själv och sin familj. Skälen för regeringens bedömning: Många faktorer bestämmer en organisations inre kultur och personalens förhållningssätt. Till de viktigaste av dessa faktorer hör verksamhetens mål, systemet för att styra och följa upp verksamheten samt personalens kompetens. Genom de förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som redovisas i denna proposition, kommer att i vissa delar få helt nya arbetsområden. kommer också i övrigt att genom den utveckling som redan inletts ändra karaktär från att vid sin tillkomst ha varit en myndighet med ett fåtal klart specificerade verksamhetsområden, nämligen prövning av ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap samt främjande av invandrares integration, till en organisation med en lång rad uppgifter inom utlänningsrättens område. arbetsområde, överprövning av beslut, kommer däremot att kvarstå utan ändringar. Det är en naturlig följd av internationaliseringen att människor rör sig över nationsgränserna. De myndighetsbeslut detta för med sig måste generellt fattas efter kort handläggning för att rörligheten över gränserna skall kunna ske så obehindrat som möjligt. har som ett övergripande mål att upprätthålla den reglerade invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde utlänningen möjlighet att få uppehållstillstånd och visering i enlighet med lagstiftningen. Statens intresse av att reglera invandringen måste hävdas parallellt med att den enskildes rättigheter tillvaratas och utlänningsärenden administreras så att ett växande internationellt utbyte underlättas. har på så sätt ett sammansatt uppdrag. Det är av grundläggande betydelse att bestämmelserna som reglerar utlänningars rätt att vistas i tillämpas på ett rättssäkert sätt. Samma krav måste naturligtvis ställas här som vid annan lagtillämpning. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för (1996/97:1) att av. de övergripande målen för och bör framgå att ärenden skall handläggas rättssäkert och snabbat. Dessutom är humanitet grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum utan att man bortser från statens intresse att upprätthålla den reglerade invandringen. Det främsta instrumentet för att styra en organisation är att vid sidan om regelsystemet ange de resultat organisationen förväntas nå samt, inte minst viktigt, att följa upp i vilken grad målen nås. Styrningen av och har i hög grad inriktats mot att göra handläggningstiderna så korta som möjligt. pågår också ett arbete inom myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen har för avsikt att i skilda sammanhang verka för att myndigheternas förhållningssätt mot den enskilde individen uppmärksammas. och måste naturligtvis som alla andra myndigheter i hög grad lita till expertutlåtanden och intyg från sakkunniga utanför myndigheterna när särskilda förhållanden som ligger utanför myndighetens omedelbara kompetens berörs. och har tillgång till förtroendeläkare som kan bedöma medicinska utlåtanden som tillförs utlänningsärenden. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning av andra experters arbete är grannlaga. har pekat på vikten av att ett förtroendefullt förhållande upprättas mellan dem som ger expertutlåtanden i utlänningsärenden och myndigheterna. Regeringen understryker i avsnitt 14.4 värdet av sådana initiativ. Även om och ofta måste förlita sig på extern expertis måste tillräcklig kompetens emellertid finnas hos den egna personalen inom områden utanför det rent utlänningsrättsliga. Framförallt Invandrarverket, som har det vidaste uppdraget av de berörda myndigheterna, har gjort stora ansträngningar för att knyta personal med bred kompetens till sig. Likaså har program genomförts för att bredda den redan anställda personalens erfarenheter. De nya uppgifter som tillförs verket ställer nya krav på personal och organisation. 10.4 Asylärenden Regeringens bedömning: Asylansökningar bör lämnas direkt till oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet. bör ta över ansvaret från Polisen för de s.k. grundutredningar som görs i direkt anslutning till att asylansökan lämnas. förslag stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i huvudsak av de remissinstanser som yttrat sig i denna del. Justitiekanslern ser det som svårt att förutse om Polisens arbetskultur kan överföras till . Kammarrätten i instämmer i förslaget. tillstyrker att flyttar närmare gränsen som man varnar för att göra till ännu en gränsbevakningsmyndighet. Lösningen bör i stället vara samverkan mellan myndigheterna. anser att en myndighet bör ha ansvaret för hela asylprocessen och stödjer därför att asylansökningar görs hos vars personal bör ges utbildning rörande brottstyper som kan vara aktuella i samband med inresan. Statskontoret kan se vissa fördelar med att finns närmare gränsen. Förluster görs i flexibilitet genom att Polisen har större spridning och volym. En lösning som Statskontoret pekar på är stationering av personal från vid gränsen utan att huvudmannaskapet i övrigt ändras. Statskontoret pekar på olösta frågor som transporter av utlänningar mellan orter där de söker asyl och kontor. tillstyrker att övertar Polisens uppgift att ta emot ansökningar om asyl och genomföra grundutredningar. Det är viktigt att detta förenas med att de offentliga biträdena förordnas i ett avsevärt tidigare skede än under nuvarande förhållanden. Samfundet tillstyrker att tyngdpunkten i asylprocessen förläggs till gränsen under förutsättning att ett joursystem med offentliga biträden införs. tillstyrker förslagen till ny hantering av inresekontrollen och ansökningarna om uppehållstillstånd. Verket tillstyrker förslaget om myndigheternas organisation för att renodla ansvarsfördelningen vid gränsen och upprätthålla verksamheten över hela landet. pekar på att utredningarna inte berört frågan om Polisen även fortsättningsvis skall kunna besluta om avvisning av icke asylsökande. Verket tillstyrker att regelmässig kontroll vid ankomsten genomförs vid de större flygplatserna. tillstyrker även att asylansökan skall göras vid gränsen eller vid någon av verkets asylenheter och att verket skall genomföra utredningar i anknytnings- och familjeåterföreningsärenden. föreslår att det utreds om ytterligare polisiära uppgifter i ett senare skede kan föras över till verket. anser att de processuella reglerna bör genomgå en totalöversyn. Enligt rådet bör det normala vara att asylansökan görs vid gränskontrollen men att inga frågor då ställs om asylskälen. Dessa bör utredas av i en grundutredning. Den asylsökande skall ha rätt att ha sitt biträde närvarande redan då. bör kunna övergå i en asylutredning om ansökan är välgrundad och kan läggas till grund för ett bifall. skall då kunna bifalla ansökan. UNHCR ser det som viktigt med hög rättssäkerhet även i samband med inresekontrollen. anser att en renodling av Polisens och ansvarsområden vid inresekontrollen är principiellt tilltalande. Det är viktigt med kunskapsöverföring mellan inblandade myndigheter. Enligt nämnden har Polisen en omfattande erfarenhet av inresekontroller medan sådan erfarenhet torde saknas hos . Det tar troligen tid att överföra sådan kunskap till verket. Nämnden understryker vikten av att asylansökan sker vid gränsen men tvivlar på att föreslagna åtgärder får denna effekt. anser att den föreslagna skyldigheten för tullen att bistå Polisen vid in- och utresekontroll kräver ökad bemanning på vissa orter. i , Kristna Råd och tillstyrker i huvudsak förslagen men avstyrker att ansökningar om asyl och familjeåterförening endast skall kunna inges hos , att förvarslokaler drivs av verket och att Polisen och verket skall kunna uppdra åt varandra att utföra vissa arbetsuppgifter. anser att alla delar av asylprocessen bör ligga under samma huvudman med undantag för det direkta användandet av tvångsmedel. I de senare fallen bör Polisen fungera som handräckande myndighet. Enligt innebär förslagen om bl.a. gatekontroll att flygplatser med internationell trafik måste byggas om. Svenska Röda korset avstyrker att skall kunna utföra inresekontroll i Polisens ställe. tillstyrker i huvudsak förslagen och anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas ner. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att personal som arbetar med asylärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som handläggningen av dessa ärenden medför. Den nuvarande organisationsformen där asylansökan kan göras på ett stort antal polisstationer i landet och vid alla passkontrollställen innebär att polispersonalen har goda baskunskaper på området medan de praktiska erfarenheterna kan variera. handläggning av asylärendena är till en del beroende av att de grundutredningar som görs vid ansökningstillfället håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att personal som kan komma att arbeta med asylärenden också har en tillräcklig erfarenhet av sådana ärenden. Effektiviteten i asylprövningen är beroende av var i processen merparten av tillgängliga resurser placeras. är de resurser som används i asyl- prövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att ett asylärende lämnats över från Polisen till för handläggning. Det är till arbetet med de uppföljande fördjupade s.k. asylutredningarna som resurserna koncentrerats. De uppgifter som kan inhämtas redan under grundutredningen är emellertid i många fall synnerligen värdefulla för att allsidigt belysa ett asylärende. För den utlänning som skall vistas i innan ärendet är avgjort, krävs vidare en social utredning. Denna skall klargöra vilka behov av bistånd som föreligger. En sådan utredning kan med fördel genomföras i samband med grundutredningen. I vissa fall kan grundutredningen fortsätta i en asylutredning. Förutsättningarna för att så skall kunna ske är naturligtvis att eventuellt behov av rättshjälp kan tillgodoses. Vid den försöksverksamhet med närvaro på inreseorterna som bedrivit , har det visat sig att en lokalmässig samordning mellan och Polisen har underlättat samverkan och erfarenhetsutbyte. Detta har visat sig såväl i enskilda ärenden som i mer övergripande frågor. Den utlänning som vid personkontrollen vid gränspassagen uppger sig vilja söka asyl bör hänvisas till . Samma bör vara förhållandet om en utlänning som vistas inne i landet vill söka asyl. Antalet inreseorter är stort och ytterst få av dessa passeras av något större antal asylsökande. De flesta asylsökande reser in via de stora flygplatserna och hamnarna. Det bedöms som tillräckligt att personal från koncentreras till de större inreseorterna. På de platser där inte reguljärt har personal stationerad kan arbetsuppgifterna lösas antingen genom att personal tillfälligt utlokaliseras eller genom samverkan med andra myndigheter. I de fall en utlänning befinner sig inne i landet och vill söka asyl uppträder liknande problem. Trots att har en decentraliserad organisation kommer verket inte att kunna vara representerat på mer än ett fåtal platser i landet. I dessa fall måste de asylsökande således kunna hänvisas till närmaste enhet inom . Även här kan samverkan med andra myndigheter vara betydelsefull. Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget. 10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden Regeringens bedömning: Ansökningar om uppehållstillstånd som görs i bör lämnas direkt till som bör ta över ansvaret för utredningarna i denna typ av ärenden. Uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap bör föras över till . Ansökningar som lämnas in i utlandet bör i likhet med tidigare ges in till svensk utlandsmyndighet. förslag stämmer överens med regeringens bedömning i den del som avser ansökningar om uppehållstillstånd. Utredningen har inte föreslagit någon förändring avseende ärenden rörande svenskt medborgarskap. Remissinstanserna: Eftersom utredningens förslag endast avser ärenden rörande ansökningar om uppehållstillstånd, har remissinstanserna endast yttrat sig i denna del. Ytterst få har yttrat sig i frågan och dessa har varit avvaktande. avstyrker att övertar ansvaret för anknytningsutredningar bl.a. med hänsyn till att verket finns på få orter i landet och det därmed kan vara svårt att erbjuda tillräcklig service. anser att frågan om förändrat ansvar för utredningar om familjeåterförening inte analyserats tillräckligt utan bör utredas ytterligare. påminner om de speciella situationer som kan uppkomma på om närmaste enhet inom finns på fastlandet. Skälen för regeringens bedömning: Grunden för regeringens inställning utgörs av den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i skall handläggas av och inte av Polisen. Av Invandrarverkets och redovisning av förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från polismyndigheterna till framgår att servicenivån mot allmänheten även efter en sådan förändring kan bibehållas på en rimlig nivå. En överföring av utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd, som inte avser asyl, till bör dessutom kunna ge rationaliseringsvinster . skickas den färdiga utredningen från en polismyndighet till för beslut. Om ansvaret flyttats över till bör besluten kunna fattas i direkt anslutning till att utredningen genomförts. Tiden för handläggning av ett ärende bör därigenom bli kortare. Frågan om vilken myndighet som skall ta emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap har inte varit föremål för någon ingående utredning. och har dock i sin redovisning konstaterat att det även i fråga om medborgarskapsärenden går att göra vissa rationaliseringsvinster om utredningsansvaret förs över till från Polisen. Rationaliseringsvinsterna blir mest påtagliga om de båda ärendekategorierna förs över till . Det finns vidare enligt regeringens uppfattning samma principiella skäl att förändra myndighetsansvaret för att utreda och handlägga medborgarskapsärenden som vad gäller ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen anser mot denna bakgrund att uppgiften att utreda ärenden om svenskt medborgarskap bör föras över från polismyndigheterna till som utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd förs över. Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget. 10.6 Förvar Regeringens bedömning: bör ta över ansvaret för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen samt driften av de lokaler där de förvarstagna vistas. förslag stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrkes av flertalet remissinstanser. i , Kristna Råd och avstyrker att förvarslokaler drivs av . och ställer sig bakom förslaget att förvarstagna utlänningar inte skall placeras i häkteslokaler. har inga invändningar mot att övertar driften av förvarslokaler om och när frågan belysts grundligare. Statskontoret finner det naturligt att tar över ansvaret för förvarslokalerna. anser att ett förbud bör införas mot att förvara avvisade i arrester, häkten och kriminalvårdsanstalter. tillstyrker att särskilda lokaler inrättas som förvarslokaler. Verksamhetsansvaret för förvarslokalerna bör knytas till verkställighetsansvaret. Frågan om tvångsanvändning bör bli en fråga för berörda myndigheter. UNHCR tillstyrker att särskilda förvarslokaler inrättas. ansluter sig till förslaget som innebär en tydlig markering av skillnaden mellan häkte och förvar. tillstyrker att ansvaret för förvarslokaler överförs till . understryker vikten av att förvarslokaler blir vanliga bostäder och att familjer inte splittras. anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas ner. Skälen för regeringens bedömning: Polismyndigheterna har ansvarat för de utlänningar som tagits i förvar enligt 6 kap. UtlL. Även i denna del är grunden för regeringens inställning det principiella ställningstagandet i avsnitt 10.2. Detta innebär att även ansvaret för dem som tas i förvar enligt utlänningslagen bör föras över till . De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid särskilda anläggningar som drivs av . Bakgrunden till att förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att ut- länningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där. Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande.