prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — Enligt regeringens mening bör det därför vara tillräckligt med särskilda skäl för att den som borde ha haft en försäkring skall kunna få rättshjälp. En särskild fråga är hur den föreslagna regeln skall tillämpas om den rättssökande har en försäkring som är av mindre omfattning än de som i övrigt erbjuds på marknaden. Även om rättsskyddsförsäkringarna är av i stort sett samma omfattning är en framtida förändring inte utesluten. Sådana villkorsändringar bör naturligtvis inte drabba den enskilde försäkringstagaren. Det bör således inte bli fråga om att annat än i rena undantagsfall avslå en rättshjälpsansökan med motiveringen att den enskilde borde haft en mer omfattande försäkring. Risken för en urholkning av innehållet i försäkringsskyddet torde dock inte vara överhängande. Det finns visserligen inte några bestämmelser i försäkringsavtalsrätten eller i den näringsrättsliga regleringen om hur en rättsskyddsförsäkring skall se ut. har dock i sina föreskrifter definierat en rättsskyddsförsäkring som en försäkring för risker för rättegångskostnader och andra kostnader i rättsliga angelägenheter (FFFS 1994:1). Några föreskrifter om det närmare utseendet på rättsskyddsförsäkringar finns inte men en försäkring kan inte utformas helt fritt. Enligt 19 kap. 1 § försäkringsrörelselagen (1982:713) skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Inspektionen skall ingripa mot missförhållanden genom erinringar och vid allvarligare fall genom förelägganden. Inspektionen kan alltså ingripa om ett bolag erbjuder villkor som strider mot sundhetskravet . Försäkringsbolagens verksamhet faller dessutom under allmänna bestämmelser i marknadsföringslagen (1995:450) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konumentförhållanden. Det innebär bl.a. att kan ingripa mot otillbörlig marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor. Enligt regeringens bedömning torde försäkringsbolagen genom den föreslagna konstruktionen även ha intresse av att, som en del i en paketförsäkring, erbjuda en rättsskyddsförsäkring som täcker i stort sett samma område som . Lagrådet har anfört följande: Genom bestämmelserna i paragrafen föreslås rättshjälpen - på sätt som även rättshjälpsutredningen förordade - bli generellt subsidiär till det rättsskydd som innefattas i bl.a. de på marknaden förekommande hem- och villaförsäkringarna. Förslaget innebär en genomgripande och principiellt viktig förändring i förhållande till nuläget. Åtgärden är till stor del förestavad av statsfinansiella skäl och den beräknas enligt lagrådsremissen leda till en betydande årlig besparing på statens utgifter för rättshjälp. Förslaget är betydelsefullt inte minst från rättssäkerhetssynpunkt och har också lett till ingående diskussion under remissbehandlingen av utredningsförslaget, varvid vissa instanser har framfört betänkligheter bl.a. med hänsyn till den osäkerhet som bedöms råda om i vilka former, i vilken omfattning och till vilka kostnader rättsskyddsförsäkringar kommer att erbjudas allmänheten framöver. Lagrådsremissens förslag utgår från att några större förändringar inte kommer att ske i fråga om rättsskyddsförsäkringarna på marknaden. Rättsskydd förväntas komma att erbjudas under i huvudsak sådana villkor som gäller, dock att en mindre kostnadsökning beräknas uppstå för försäkringstagarna som följd av att ansvaret för rättsskyddet vidgas. Som svar på framförd kritik mot utredningsförslaget framhålls i lagrådsremissen att garantier måste skapas för en oförändrat hög försäkringstäckning avseende rättsskydd. Vidare anges det vara möjligt att utforma lagreglerna så att för- säkringsbolagen inte får anledning att separerarättsskyddet från hem- och villaförsäkringarna och så att försäkringstagarna inte frestas att välja bort sitt försäkringsskydd. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats under remissbehandlingen t.ex. från företrädare för försäkringsbranschen och från framstår det enligt Lagrådets mening som svårt att göra några klara förutsägelser om den framtida utvecklingen på rättsskyddsmarknaden. Att skapa egentliga garantier för en lika god försäkringstäckning inom rättsskyddet som lär också möta svårigheter och någon sådan garanti synes i vart fall inte ha uppnåtts genom nu föreslagen reglering. I linje med vad som sägs i lagrådsremissen bör emellertid reglerna kunna utformas så att de bidrar till att främja det angelägna önskemålet om fortsatt hög försäkringstäckning, och så långt bedömer Lagrådet att föreslagna bestämmelser uppfyller rimliga anspråk. I lagrådsremissen utvecklas den närmare innebörden av de föreslagna bestämmelserna om rättshjälpens subsidiaritet. Dessa motivuttalanden går ut på att den kompletterande borde-regeln i paragrafens andra stycke kan och bör få till effekt att rättshjälp oftast inte ges åt personer som inte har skaffat sig rättsskydd; endast undantagsvis avses borde-regeln kunna leda till annat resultat. Enligt Lagrådets mening finns, med hänsyn till vad som nämnts i det föregående om rättsskyddsvillkoren, anledning att betona att remissens motiv- diskussion bygger på utgångspunkten att förutsättningarna inom rättsskydds- området inte ändras väsentligt framöver. På ett ställe, i författnings- kommentaren, berörs därutöver den situationen att en person har en mindre omfattande rättsskyddsförsäkring, och anförs i anslutning härtill att detta i regel inte bör gå ut över den rättssökande. Med den uppfattning som Lagrådet på grundval av främst remissinstansernas synpunkter har fått om svårigheten att förutsäga rättsskyddets utveckling ter det sig som en brist att motivdiskussionen inte klarare belyser innebörden av borde-regeln för den händelse andra förutsättningar beträffande rättsskyddet skulle komma att råda än de som lagrådsremissen utgår ifrån. Tydligt är väl dock att, om nuvarande rättsskyddsvillkor inte består, borde-regeln skulle kunna få en avsevärt mer begränsad effekt än som antagits i lagrådsremissen. Om borde-regeln under sådana andra förutsättningar inte skulle kunna tillämpas så som avsetts i remissen, talar starka skäl för att rättshjälp beviljas i en helt annan omfattning än den beräknade. Vad nu sagts leder fram till att tolkningen av borde-regeln blir till stor del direkt beroende av om och i vilken utsträckning försäkringsbolagen väljer att behålla eller förändra rättsskyddets nuvarande omfattning och villkor i övrigt. En flexibel tillämpning för berörda situationer som här antytts torde från rättssäkerhetssynpunkt vara ofrånkomlig, eftersom behoven av juridiskt biträde annars inte skulle tillgodoses i tillräcklig mån vare sig genom rättsskyddet eller genom rättshjälpen. Lagrådets uttalanden om den föreslagna borde-regelns tillämpningsområde har redan kommenterats i det föregående. Som Lagrådet anför är det regeringens uppfattning att, med den utformning som bestämmelserna fått, några större och mer genomgripande förändringar inte kommer att ske i fråga om rätts- skyddsförsäkringarna på marknaden. Som vi tidigare redovisat är vår bedömning att försäkringsbolagen även kommer att ha intresse av att, som en del i en paketförsäkring, erbjuda en rättsskyddsförsäkring som täcker i stort sett samma område som . Självfallet kan några fullständiga garantier för detta aldrig skapas. Utformning av bestämmelserna bör dock som Lagrådet konstaterar bidra till att främja det angelägna önskemålet om fortsatt hög försäkringstäckning. Borde-regeln kan som Lagrådet anför få en mer begränsad effekt om rättsskyddsförsäkringarnas utformning förändras väsentligt. I en sådan situation torde som Lagrådet påpekar en flexibel tillämpning av borde-regeln vara ofrånkomlig från rättssäkerhetssynpunkt. Den nu föreslagna konstruktionen av bestämmelsen sammantaget med undantagsbestämmelsen om särskilda skäl ger enligt regeringens mening tillräckliga garantier för att den enskilde inte skall behöva lida någon rättsförlust till följd av eventuella förändringar på försäkrings- marknaden. Som många remissinstanser har påpekat är det av stor vikt att utvecklingen på försäkringsmarknaden bevakas. Detta är en fråga bl.a. för , som har till uppgift att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet, och för som kan ingripa mot otillbörlig marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor. Regeringen har också för avsikt att följa upp det nya systemet och att göra en utvärdering av bestämmelserna när de varit i kraft . Allmänheten kommer också att ges utförlig information om de nya reglerna i samband med att den nya lagen träder i kraft. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Rättshjälp skall föregås av minst en timmes| | rådgivning. Om rådgivning är uppenbart obehövlig eller om det | | finns särskilda skäl kan dock rättshjälp beviljas även om rådgivning| | inte har skett. | | Rådgivning enligt rättshjälpslagen skall kunna ges i alla | | rättsliga angelägenheter och kunna pågå i . Vid behov | | skall rådgivningen kunna delas upp på två tillfällen. | | Avgiften för en timmes rådgivning, skall liksom , i princip | | motsvara den timkostnadsnorm som gäller för ersättning till rätts-| | hjälpsbiträden. För dem som har det sämst ställt skall avgiften,| | liksom , kunna sättas ned till hälften. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag skall det dock inte vara möjligt att göra undantag från den obligatoriska rådgivningen. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnat dem utan erinran. och Föreningen jurister vid allmänna advokatbyråer avstyrker förslaget om obligatorisk rådgivning. Kammarrätten i har ifrågasatt om det alltid finns behov av rådgivning i sådana mål i förvaltningsdomstol där rättshjälp kan bli aktuellt. Skälen för regeringens förslag: Rådgivning regleras i 46-48 §§ rättshjälpslagen. Rättshjälpsformen rådgivning innebär enligt 46 § rådgivning eller annan jämförlig åtgärd i en rättslig angelägenhet under högst . Rådgivning kan lämnas i nästan alla rättsliga angelägenheter. Vissa angelägenheter är dock undantagna, t.ex. upprättande av självdeklaration, förrättande av bouppteckning och inskrivningsärenden enligt jordabalken. Rättshjälp genom rådgivning står öppen för såväl fysiska som juridiska personer oavsett inkomst. Rådgivning sker mot en avgift som för varje påbörjad tidsperiod motsvarar en fjärdedel av grundbeloppet. Avgiften får sättas ned så att den inte överstiger den grundavgift som skulle ha bestämts om allmän rättshjälp beviljats. Rådgivning ges av advokat eller av biträdande jurist på advokatbyrå. Den som meddelar rådgivningen har rätt att sätta ned avgiften. Ersättningen till den som har meddelat rådgivning utgörs av rådgivnings- avgiften. Om avgiften har satts ned utgår ersättning för mellanskillnaden av allmänna medel till den som har meddelat rådgivningen. Denne har också rätt till ersättning för kostnader för tolk och för översättning som uppdraget har krävt. Om allmän rättshjälp beviljas efter rådgivning skall kostnaden för rådgivningen anses som en kostnad för den allmänna rättshjälpen. Erläggande av rådgivningsavgift skall anses som en betalning på grundavgiften. Rättshjälpsformen rådgivning har kommit att utnyttjas i allt mindre omfattning. Under /74 uppgick antalet utförda rådgivningar till ca 25 000. Ersättning för nedsatt eller eftergiven rådgivningsavgift begärdes i ungefär hälften av fallen. Av de ca 25 000 rådgivningsärendena svarade de allmänna advokatbyråerna för 16 500 eller . (/94) uppgick antalet rådgivningsärenden vid de allmänna advokatbyråerna till 1 987. Någon statistik för enskilda byråer finns inte. Om man antar att förhållandena är desamma som skulle det totala antalet rådgivningar uppgå till drygt 3 000. Till detta torde komma de ärenden där rådgivningen övergår i ett rättshjälpsärende och därför inte redovisas särskilt. Utredningen föreslår att rådgivning skall vara obligatoriskt och att rättshjälp inte skall lämnas innan rådgivning skett. De flesta av remiss- instanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. vid allmänna advokatbyråer anser att rådgivningsintitutet bör avskaffas eftersom det inte längre fyller någon funktion. Enligt föreningen är det utomordentligt sällan en rådgivning räcker ens för en inledande bedömning av klientens sak och även en rådgivning på högst skulle i de allra flesta fall vara helt otillräckligt. Det är naturligtvis svårt att göra några säkra uttalanden om varför rådgivning kommit att utnyttjas i allt mindre omfattning. En bidragande orsak till detta kan vara att informationen till allmänheten varit dålig.En annan orsak kan vara konstruktionen av avgiftssystemet. motsvarar rådgivningsavgiften grundbeloppet. Grundbeloppet motsvarar i sin tur den ersättning som ett biträde får för en timmes arbete. Biträdet får således samma ersättning oavsett om arbetet utförs som allmän rättshjälp eller som rådgivning. Eftersom rådgivningsavgiften får räknas av från grundavgiften blir kostnaden densamma även för den som får allmän rättshjälp. Om den rättssökandes grundavgift är lika med grundbeloppet kan han således, om han ansöker om rättshjälp, erhålla en längre konsultation utan att behöva betala mer än vad han skulle få göra för en timmes rådgivning. I lagrådsremissen föreslog regeringen att rådgivning skulle vara en obligatorisk inledning till ett rättshjälpsärende. Enligt Lagrådet synes det inte av det remitterade förslaget framgå om det finns mera allmänt förekommande brister i dagens ordning som förslaget är ägnat att motverka. Det finns enligt Lagrådet en risk för att det system för rådgivning som föreslås i lagrådsremissen och de olika avräkningsreglerna i åtskilliga fall kommer att framstå som en komplikation i handläggningen, i synnerhet som de i lagförslaget föreskrivna tidsramarna för rådgivning - och högst - är avsedda att tillämpas i alla slags rättsliga angelägenheter. Lagrådet menar att i den mån en naturlig inledande fas i biträdets kontakter med den rättssökande kan urskiljas kommer denna säkert i praktiken - beroende på angelägenhetens art, den rättssökandes förmåga att tillgodogöra sig informationen, tillgången på relevant material och andra faktorer - ibland att bli kortare och ibland längre än som förutsatts i lagen. Till detta kommer enligt Lagrådet att det ibland kan förutsättas vara först i ett senare skede - då man t.ex. fått besked om motpartens inställning - som det är mest angeläget att den rättssökande får information om vad som kan komma att krävas av honom i bevishänseende och vilka kostnader som kan komma att uppstå. Under alla omständigheter bör enligt Lagrådets mening rådgivning inte ens från det remitterade förslagets utgångspunkter föreskrivas som ett undantagslöst obligatorium. Lagrådet pekar på att det kan tänkas förekomma fall då både den rättssökande och biträdet av ett eller annat skäl är väl informerade om förutsättningarna för den rättsliga angelägenhetens fortsatta hantering och en formaliserad ytterligare rådgivning enligt lagen till följd härav framstår som uppenbart överflödig. Så t.ex. kan biträdet, i ett läge då behov av rättshjälp inte kunde förutses, ha lämnat information utan tillämpning av rättshjälpslagen eller den rättsliga angelägenheten utgöra en fortsättning av en tidigare procedur, såsom när en skadeståndsfråga särskilts från ett brottmål och den offentlige försvararen skall övergå till att bli rättshjälpsbiträde. kan situationen också tänkas vara den att den rättssökande inte disponerar över frågan om hur den rättsliga angelägenheten skall drivas vidare och att det till följd härav är svårt att särskilja en inledande fas avsedd att ge den rättssökande beslutsunderlag. Det kan t.ex. gälla vissa fall då den rättssökande är instämd i ett indispositivt mål eller talan förs mot honom eller henne i ett förvaltningsmål. Slutligen erinrar Lagrådet om att behovet av rättshjälp ibland kan vara mycket brådskande, såsom när en tidsfrist är på väg att gå ut eller förhandling skall äga rum. Lagrådet menar också att det kan tänkas uppstå komplikationer i andra fall, såsom när den rättssökande är bosatt utomlands. Lagrådet förordar att ett undantag från kravet på rådgivning föreskrivs för fall då sådan skulle framstå som uppenbart överflödig eller annat särskilt skäl föreligger. Enligt regeringens mening kan rådgivningsinstitutet med den konstruktion som det har möjligen ifrågasättas. Som en inledning till ett rättshjälpsärende kan däremot rådgivning vara meningsfull. Även om rådgivning mera sällan kan komma att helt ersätta rättshjälpen kan det dock finnas skäl att skilja på en inledande fas och en senare handläggning. Om den rättssökande får en första översiktlig information om vad som kan komma att krävas av honom i t.ex. bevishänseende och en ungefärlig uppfattning om kostnaderna har han ett bättre underlag för sitt beslut om hur han skall gå vidare. I en del enklare fall kan rådgivningen vara tillräcklig för att han skall kunna kontakta sin motpart och diskutera en förlikning eller någon annan lösning. Med bättre information och en tydlig blankett för ansökan om äktenskapsskillnad kan en rådgivning bli ett viktigt komplement för makar som själva vill komma överens om sina framtida förhållanden. Om rådgivningen dessutom kan pågå i än kan den i vissa enklare fall ersätta rättshjälp. Detta skulle innebära kostnadslättnader för både de rättssökande och för staten. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens mening goda skäl att låta rättshjälp föregås av rådgivning. Regeringen ansluter sig till Lagrådets uppfattning att rådgivningen inte bör vara ett undantagslöst obligatorium. Bestämmelsen bör därför kompletteras med ett undantag i enlighet med Lagrådets förslag. Om rådgivning i enklare fall skall kunna utgöra ett verkligt alternativ till rättshjälp är det inte alltid tillräckligt med rådgivning under endast och vid endast ett tillfälle. I vissa ärenden kan t.ex. den rättssökande eller biträdet behöva inhämta vissa uppgifter innan något klart råd kan ges. I äktenskapsskillnadsmål med betänketid kan det emellanåt vara av värde att rådgivning även ges inför ansökan om fullföljd.Regeringen anser därför - liksom utredningen - att rådgivning i en och samma angelägenhet bör kunna pågå under sammanlagt och kunna delas upp på två tillfällen. Den närmare bedömningen av rådgivningens omfattning får göras av den som lämnar rådgivningen. Om rådgivningen ges i mer än bör avgiften för den över- skjutande tiden avräknas från den minimiavgift som skall betalas i rätts- hjälpsavgift. Som skall rådgivning i första hand ges av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Om den rättssökande väljer att vända sig till någon annan som kan förordnas till rättshjälpsbiträde bör dock även en sådan konsultation räknas som rådgivning i rättshjälpslagens mening. Det innebär visserligen att den som inte tidigare förordnats som rättshjälpsbiträde själv får avgöra om han eller hon uppfyller förutsättningarna för att kunna förordnas till biträde. Det torde dock endast bli fråga om enstaka fall. Den som lämnar rådgivning kommer relativt snart att ha anledning att ansöka om att förordnas som biträde i något ärende där han lämnat rådgivning och får därmed besked om han uppfyller förutsättningarna eller inte. Avgiften bör lämpligen motsvara den timkostnadsnorm som gäller vid övrig rättshjälp, f.n. . För den som har små ekonomiska resurser bör nedsättning av avgiften, liksom , kunna ske till halva beloppet eller ca . I sådant fall bör mellanskillnaden mellan ordinarie avgift och nedsatt avgift betalas av allmänna medel. Den som meddelar rådgivningen bör också kunna sätta ned avgiften. Om rådgivning lämnats av någon som inte kan godkännas som rättshjälpsbiträde bör han självfallet inte erhålla någon sådan ersättning. Den rättssökande bör dock i de flesta fall tillgodoräknas även sådan konsultation som rådgivning, dvs. rättshjälp bör kunna beviljas utan ytterligare rådgivning. menar i sitt remissvar att hela rådgivningsavgiften bör kunna avräknas från rättshjälpsavgiften. Enligt regeringens mening är detta inte lämpligt. Tvärtom skulle det kunna motverka de intentioner som ligger bakom lösningen med en mer eller mindre obligatorisk rådgivning. Avgiften för den inledande rådgivningen kan istället ses som en första grundavgift, lika för alla utom för dem som har det sämst ekonomiskt ställt. För att den rättssökande inte av ekonomiska orsaker skall tveka om att utnyttja den förlängda, frivilliga rådgivningen bör denna beaktas när rättshjälpsavgiften skall fastställas. Regeringen delar också utredningens uppfattning att rådgivning bör kunna ske i alla slags angelägenheter. Den rättssökande betalar ju som regel, genom sin avgift, hela kostnaden för rådgivningen. Utredningen föreslår också att den som vill komma i fråga som rätts- hjälpsbiträde skall vara skyldig att ge rådgivning. Det rådgivningssystem som vi föreslår blir ofta en inledning till rättshjälp. De som vill komma i fråga som rättshjälpbiträden har därmed ett eget intresse av att ge rådgivning så att de senare kan åta sig rättshjälpsuppdraget. Det finns därför inte något behov av en sådan regel som utredningen föreslår. Enligt regeringens uppfattning kommer ändå tillräckligt många att ge rådgivning. 7 Förutsättningar för rättshjälp -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp| | sänks från nuvarande sju basbelopp () till | -------------------------------------------------------------------- Utredningen föreslår att inkomstgränsen sänks till . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. , och avstyrker en sänkning av den nuvarande inkomstgränsen för rättshjälp. Skälen för regeringens förlag: Rätten till allmän rättshjälp har allt sedan rättshjälpslagens tillkomst begränsats av att den rättssökandes inkomst inte får överstiga ett visst belopp. Fram till var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en beräknad årsinkomst som översteg åtta gånger basbeloppet kunde då inte komma ifråga för rättshjälp. I samband med ändringar i rättshjälpslagen upphävdes kopplingen till basbeloppet bland annat av besparingsskäl och inkomst- gränsen bestämdes till ett fast belopp, . Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas allt eftersom förändringar i penningvärdet motiverade det. Någon sådan omprövning skedde dock inte förrän genom rättshjälpsreform. Då höjdes inkomstgränsen från till sju basbelopp (prop. 1987/88:73). ligger gränsen vid sju basbelopp, dvs. räknat basbelopp (12 § rättshjälpslagen). Regeringen föreslog i en proposition till (prop. 1991/92:159) att den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. avslog propositionen (rskr 1991/92:307). anförde i sitt betänkande (bet. 1991/92:JuU26 s. 9) att en samlad översyn av rättshjälpssystemet borde ske eftersom besparingar och effektiviseringar krävdes inom systemet. Utskottet uttalade också att ett genomförande av förslaget kunde komma att medföra en återgång till den ordning som gällde på den fria rättegångens tid, nämligen att enbart de allra sämst ställda och de som har god ekonomi skulle ha möjlighet att ta till vara sina rättsliga intressen. Flertalet vanliga inkomsttagare för vilka ett rättsligt förfarande innebär avsevärda ekonomiska påfrestningar skulle enligt utskottets uppfattning komma att helt utestängas från möjligheten till rättshjälp. Hur stor del av befolkningen som varit berättigad att erhålla rättshjälp har varierat över tiden. () för statistik över inkomstförhållandena i . På grundval av tillgänglig statistik går det inte att göra några exakta uträkningar av hur många som skulle vara berättigade till rättshjälp vid en viss angiven inkomstgräns.