prop · GK031 · 1997-01-01 00:00:00 — På grund av statens mycket heterogena karaktär varierar denna andel mycket kraftigt mellan olika verksamhetsområden. Störst är kvinnodominansen inom skatteförvaltningen . Även inom områden som exekutions- och rättsväsende är kvinnornas andel hög. Männen finns framför allt inom kommunikations-, försvars- och polisområdet. Inom de två förstnämnda svarar de för av sysselsättningen medan andelen inom polisen är . Neddragningarna inom framför allt länsstyrelserna, men också i försvaret har medfört att andelen kvinnor har sjunkit inom dessa områden. Inom kronofogdemyndigheterna och kommunikationsområdet har kvinnorna däremot blivit fler relativt sett. Sammantaget innebär förändringarna att andelen kvinnor anställda i staten är lika stor som 1990. En tredjedel av kvinnorna i staten arbetar deltid. Att arbeta deltid är vanligast inom utbildningsväsendet, där omkring hälften av kvinnorna inte har full arbetstid. har deltidsarbete minskat i betydelse inom så gott som samtliga verksamhetsområden. Åldersstrukturen i staten har liksom på arbetsmarknaden i övrigt förändrats kraftigt under den förhållandevis korta . Det är framför allt ungdomar som blivit arbetslösa eller inte ens kommit in på arbetsmark-naden. Det har medfört att medelåldern på arbetsmarknaden stigit. De anställda inom staten har haft den högsta medelåldern jämfört med arbetsmarknaden i övrigt. Inom staten ökade medelåldern från 42,5 till . Motsvarande tal för näringslivet var en uppgång med hela , från 38,5 till 1995. I staten liksom på övriga arbetsmarknaden minskade antalet ungdomar 1990-1995. Andelen statsanställda sjönk från . Staten och landstingen har lägst andel unga bland sina anställda. Även de äldsta på arbetsmarknaden har minskat i antal. Andelen statsanställda mellan minskade till 1995. Även detta mönster finns i övriga sektorer på arbetsmarknaden. De allra yngsta och personer är överrepresenterade bland de uppsagda inom statsförvaltningen. Utbildningsnivån högst i staten Den vanligaste grundutbildningen bland sysselsatta i är tvåårigt gymnasium, men i staten är akademikergruppen störst. Andelen forskarutbildade är också betydligt högre än för arbetsmarknaden i övrigt. Det statliga utbildningsväsendet sysselsätter totalt av de statsanställda, varav ca en fjärdedel har forskarutbildning. Besparingarna har inte minskat personalutbildningens omfattning Besparingarna inom staten har inte haft några negativa konsekvenser när det gäller personalutbildningens omfattning. Den låg på en högre nivå än . Detta mönster går igen inom samtliga sektorer på arbetsmarknaden. Genomgående har andelen som deltagit i personalutbildning varit betydligt högre inom staten och övriga delar av den offentliga sektorn än inom näringslivet. hade av de anställda inom den offentliga sektorn deltagit i någon form av personalutbildning. Inom näringslivet var motsvarande andel . I staten var antalet utbildningsdagar per deltagare eller av arbetstiden. För landstingssektorn redovisades ett högre värde, närmare per deltagare, medan övriga sektorer hade betydligt mindre tal. Genomsnittet för arbetsmarknaden var per deltagare, vilket motsvarade av arbetstiden. Konsumtion av statliga tjänster Konsumtionen av de statliga tjänsterna har inte haft samma entydiga utveckling som sysselsättningen. Efter en tillbakagång första hälft började konsumtionsutgifterna att stiga mot slutet av årtiondet. Först berodde ökningen av konsumtionen av statliga tjänster huvudsakligen på en uppgång i utgifterna för försvaret, som en följd av försvarsbeslut. Bidragande till den ökande konsumtionen av statliga tjänster var också den successivt ökande flyktingströmmen, som höjde konsumtionen av tjänster. , då arbetslösheten började stiga, ökade dessutom satsningarna på utbildning och arbetsmarknadsåtgärder, vilket gjorde att konsumtionen av sådana tjänster ökade kraftigt. gick konsumtionen av statliga tjänster ned något, trots fortsatt arbetslöshet och därmed stora utgifter för arbetsmarknadsåtgärder och utbildning. En förklaring är att AMU ombildades till bolag , varför hela kostnaden för arbetsmarknadsutbildning inte längre betraktas som konsumtion av statliga tjänster. Även bolagiseringen av minskade konsumtionen medan bildandet av ökade den. minskade konsumtionen av statliga tjänster kraftigt, , huvudsakligen beroende på en nedgång i försvarets inköp av varaktiga varor. Genom att sådana investeringar inte bedöms ha någon civil användning påverkar de värdet av konsumtionen. Korrigerat för dessa inköp stannade nedgången vid omkring en halv procent. Minskningen av den statliga konsumtionen fortsatte även . Den sjönk med och preliminära uppgifter pekar på att det berodde på en mer allmän neddragning inom de statliga myndigheterna. Den minskande invandringen bör ha bidragit till att hålla konsumtionsutgifterna nere. har ett antal produktivitetsstudier genomförts som avser statsförvaltningen eller delar av den och som täcker in tiden . Den största svårigheten vid produktivitetsstudier är att väga in kvaliteten på de producerade tjänsterna. I stället får beräkningarna oftast kompletteras med kommentarer kring separata mått på kvaliteten, i den mån sådana finns. Exempel på vanliga kvalitetsmått är handläggningstider och överklagandefrekvens. Produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen exklusive försvaret var sjunkande . Det var framför allt skatteförvaltningen, polisväsendet, utbildningsväsendet och socialförsäkringssektorn som bidrog till de negativa förändringarna. Därefter vände utvecklingen och produktiviteten ökade för så gott som samtliga statliga verksamhetsområden, med undantag främst för socialförsäkringsområdet, där produktiviteten var ungefär oförändrad. Produktiviteten fortsatte att stiga även första hälft, om än i betydligt lägre takt. var det främst den högre utbildningen och näringslivstjänsterna som inverkade positivt på utvecklingen, medan polisväsendet och rättskipningen motverkade den. andra hälft var produktiviteten i stort sett oförändrad för staten som helhet. Det berodde på att en svagt stigande produktivitet inom många statliga verksamhetsområden uppvägdes av en negativ utveckling inom polisen. Inom försvaret var det en annan utveckling. minskade produktiviteten svagt, starkt. För de områden inom vilka produktivitetsberäkningar gjorts kan, med något undantag, visas på en starkt positiv utveckling. Arbetsförmedlingarna och , som haft en mycket stark ökning av efterfrågan på sina tjänster, kunde på grund av detta redovisa höga positiva tal. I vilken grad ökningen i antalet arbetssökande i spåren av lågkonjunkturen respektive antalet asylsökande beroende på oroligheter i omvärlden inneburit försämrad kvalitet i tjänsterna har inte kunnat vägas in i produktivitetsmåtten. De beräkningar som har gjorts baserade på statliga myndigheters årsredovisningar för pekar på en fortsatt positiv produktivitetsutveckling i de flesta studerade myndigheterna. Materialet är dock för litet för att några slutsatser skall kunna dras om förändringen av produktiviteten för hela statsförvaltningen. Produktiviteten varierar erfarenhetsmässigt starkt mellan olika år och mellan olika myndigheter. Därför kan inte några långtgående slutsatser dras grundade på enskildheter. Det kan dock finnas ett samband mellan produktivitetsförändringar i staten och budgetpolitiken. Skärpta besparingskrav har sammantaget medfört produktivitetsförbättringar för den civila statsförvaltningen. För perioden finns det inga heltäckande beräkningar av produktiviteten i staten. Faktorer som sysselsättningsnedgång, att utgifterna för konsumtion av statliga tjänster gått ned samt att lönernas andel av produktionen långsiktigt har minskat, pekar dock på att produktiviteten i statsförvaltningen har fortsatt att stiga. Förvaltningspolitiken skapade förutsättningar för de stora förändringar av statsförvaltningen som skett . Det var framför allt utvecklingen av mål- och resultatstyrningen och affärsverkens successivt ökade ekonomiska självständighet som lade grunden till förändringarna. En starkt bidragande orsak till att förändringstakten sedan accelererade var de dramatiskt försämrade statsfinanserna första . En samlad iakttagelse av organisations- och strukturföränd- ringarna är att de ofta har grundats på överväganden av principiell och generell karaktär, medan tidigare beslut i allmänhet varit mer ad hoc-inriktade. De principiella argumenten har använts framför allt för att avgränsa mot affärsverksamheten och stärka rättssäkerheten. Nyckelord i förändringsarbetet har varit renodling, resultatstyrning, decentralisering och effektivisering. Förändringsmönstret inom statsförvaltningen visar tre huvudlinjer . En huvudlinje är affärsverksamhetens bolagisering. Den resulterade i att fem av de tidigare åtta affärsverken bolagiserades under loppet av och närmare 100 000 anställda berördes. Även statlig verksamhet utanför affärsverkssfären har ändrat verksamhetsform från myndighet till aktiebolag i större omfattning . En annan huvudlinje går ut på att tydligare skilja statens funktioner för förvaltning och rättskipning från varandra. Denna form av renodling har genomförts i större omfattning först i och med utbyggnaden av förvaltningsdomstolarnas uppgifter. Det grundläggande motivet för att skilja förvaltning från rättsskipning är att stärka individens rättsskydd. Den tredje huvudlinjen berör förvaltningsmyndigheternas kärnverksamhet som definieras genom de avgränsningar som gjorts mot affärsverksamhet och rättskipning. Den statliga verksamheten i denna del skall inriktas på frågor som rör kollektiva tjänster och myndighetsutövning och att myndighetsformen bör tillämpas. Decentraliseringstendenserna i staten har varit särskilt påtagliga inom skolan och den högre utbildningen. Inom skolan har ansvaret successivt gått över till kommunerna. Förändringarna inom den centrala högskoleadministrationen har karakteriserats av uppsplittringen på flera organ och av en stor omsättning på myndigheter som bildats och lagts ned. Decentraliseringen innebar att universiteten och högskolorna också fick större frihet att styra sin verksamhet. /94 lades systemet för resurstilldelning om så att den bestäms av de faktiska prestationerna, s.k. studentpeng beroende på antalet studerande och avklarade studiepoäng. Strukturförändringarna inom kärnverksamheten har också haft inslag av centralisering och koncentration. Ett exempel som berört många statsanställda är försvarets omorganisation och bildandet av myndigheten . Ett hundratal tidigare myndigheter ingår nu som enheter i den nya myndigheten, som med 30 000 anställda är största. Ett annat exempel på centralisering är återföringen av huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskolor och annan tvångsvård från kommunerna till staten , då bildades. Centralisering och koncentration kännetecknar också rättsmedicinen, fordonsskatten, bilregistret och handels- och föreningsregistret. I flera fall har också den regionala organisationen . , och lantmäteriorganisationen är exempel på detta. av de statsanställda är berörda av förändringarna Perioden har alltså präglats av stora omstruktureringar. av de statsanställda arbetar i myndigheter som har berörts av att arbetsuppgifter har kommit till eller försvunnit. Omsättningen på myndigheter har också varit stor. till och med har närmare 140 myndigheter avvecklats. Åtgärder av denna typ är de vanligaste som ett led i strukturomvandlingen, näst efter omfördelning av arbetsuppgifter eller av andra orsaker förändrad inriktning av myndigheternas verksamhet. Totalt omfattades av de statsanställda av nedläggningar. av dessa var faktiska avvecklingar, dvs. de innebar att också verksamheten lades ned och statens åtagande upphörde. Dessa avvecklingar berörde endast 300 anställda, varav hälften fanns i och 60 i samt 25 i . Vanligare vid nedläggningar är att verksamheten övergår till en annan ny eller befintlig verksamhet eller att den bolagiseras. En övervägande del av nedläggningarna förde med sig att nya myndigheter bildades. till och med har närmare 90 nya myndigheter bildats. De svarade för drygt en fjärdedel av det totala antalet anställda i staten. Drygt hälften avsåg omorganisationen av försvaret 1994, då nya myndigheter bildades. En nyinrättad myndighet tar över uppgifter från en eller flera myndigheter, som avvecklas eller består med kvarvarande uppgifter. Det finns dock några få undantag, bl.a. . Takten i teknikutvecklingen och förändringsarbetet framstår nu som snabbare än tidigare som kraven att samordna information och funktioner successivt har ökat. Informationsteknik är inte längre enbart ett verktyg för att snabba upp befintliga rutiner och ärendehandläggning på myndigheter. Myndigheters datornätverk och arbetsrutiner integreras gradvis inom myndigheter och vidare över myndighets- och sektorsgränser. En tydlig trend är att nya serviceformer växer fram som underlättar för företag och medborgare i deras myndighetskontakter. Flera myndigheter visar på nya sätt att använda telefon och fax och många använder Internet och s.k. World för att sprida och hämta information. Sammantaget kan utvecklingen beskrivas som att statsförvaltningen är på väg mot en elektronisk förvaltning . Det innebär att handläggnings- och planeringsarbete i ökad utsträckning sker med elektroniska arbetsinstrument. Utvecklingen är dock ännu i ett inledande skede. Regeringen gör följande bedömningar med anledning av Statskontorets redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Statskontorets rapport är ett viktigt underlag för bedömningen av konsekvenserna av de förändringar som har genomförts i statsförvaltningen. Regeringen kan konstatera att trots de mycket stora förändringarna inom statsförvaltningen så uppskattar andelen arbetslösa bara till bland dem som omfattas av det statliga trygghetsavtalet. Det visar enligt regeringens uppfattning att de statsanställda har ett mycket bra trygghetsavtal som är ett effektivt instrument för att hantera övertaligheten hos staten. De statliga arbetsgivarna har också känt ett stort ansvar och i allmänhet skött personalfrågorna på ett bra sätt i samband med omstruktureringarna. har krympt väsentligt och sysselsätter knappt 200 000 personer (årsarbetare). Det omstruktureringsarbete som pågår skall ses som en fortlöpande process. Strukturförändringar är en integrerad del av förnyelsen av förvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de uppgifter och mål som har fastlagts av och regeringen. Det statsfinansiella läget kräver också fortsatta besparingar och strukturförändringar i statsförvaltningen. Regeringens inriktning i detta sammanhang är att värna om kärnverksamheterna och att i största möjliga utsträckning fortsätta arbetet med att renodla den statliga verksamheten. Med krympande resurser blir kravet på att åstadkomma en effektiv statlig förvaltning allt viktigare. Fortsatta ansträngningar bör göras för att genom anbudsupphandling och andra marknadsliknande lösningar åstadkomma en effektivare verksamhet. Centralt är också att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet. Med en god produktivitetsutveckling kan myndigheterna bibehålla, eller öka, kvalitet och omfattning på sin service till medborgarna inom ramen för oförändrade eller minskade resurser. Statskontorets utredning visar att produktivitetsredovisningarna ännu inte uppnått fullgod standard. Den största svårigheten är att väga in kvaliteten på de producerade tjänsterna. Regeringen har mot denna bakgrund gett Statskontoret och i uppdrag att utvärdera hur väl och ändamålsenligt myndigheter med ansvar för olika typer av verksamhet har redovisat produktivitet och kvalitet i årsredovisningarna. De skall också lämna förslag till hur analyser av produktivitet och kvalitet bättre kan utgöra ett redskap för regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet . Det svenska EU-medlemskapet innebär förändrade och delvis nya uppgifter som spänner över samtliga departementsområden och berör ett stort antal förvaltningsmyndigheter. Även om den svenska förvaltnings-modellen är ändamålsenlig och i flera avseenden till fördel för statsförvaltningens arbete i EU så kommer också fortsättningsvis statsförvaltningens organisation och arbetsformer att behöva anpassas till de krav som den fortlöpande utvecklingen av EU-samarbetet medför. Statskontorets studier visar att förutsättningarna för statsförvaltningens arbete inom EU kan för-bättras och att det behövs effektivitetshöjande åtgärder. IT är ett strategiskt verktyg som ger verksledningarna goda möjligheter att ompröva och förnya myndighetens sätt att arbeta. Vissa rutiner kan slopas helt och tidsåtgången för handläggning av vissa ärendetyper kan minskas väsentligt. Årtionden av investeringar i IT har börjat ge både ekonomiska och verksamhetsmässiga resultat. Framtida besparingar finns framför allt att hämta vid ett ökat samarbete och genom förändringar som griper över myndig-hets- och verksamhetsgränser. En bred användning av informationsteknik inom offentlig sektor innebär att myndigheter kan frigöra resurser som bättre kan användas i kärnverksamheten. Arbetet med att renodla och effektivisera den statliga verksamheten påverkar alla politikområden och förändringstakten är hög. Det finns därför ett behov av en principiell analys av hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Den s.k. Förvaltningspolitiska kommissionen, som regeringen tillsatte , har bl.a. till uppgift att göra en sådan analys. Kommissionen skall redovisa sina slutsatser . Redovisning av personalkonsekvenser vid strukturförändringar och besparingar, m.m. budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 8) redogjordes för bedömningar av de personalkonsekvenser som blev en följd av förslagen i budgetpropositionen och de andra särpropositioner som förelagts . Bedömningarna omfattade budgetåren 1995/96 - 1998. En uppföljning har gjorts av personalkonsekvenserna som redovisades i förra årets budgetproposition. Det bör dock understrykas att det finns en betydande osäkerhet i bedömningarna. Staten har cirka 240 000 hel- och deltidsanställda (inkl. affärsverken). Under budgetåren 1995/96 - 1998 beräknas överslagsmässigt cirka 9 200 statsanställda avgå med ålderspension. Detta antal kan komma att öka bl.a. till följd av att arbetstagare kan avgå tidigare med pension eller pensionsersättning motsvarande pension enligt övergångsbestämmelser i pensionsavtalet och bestämmelser i trygghetsavtalet. är den organisation som enligt det statliga trygghetsavtalet bistår dem som är övertaliga (försäkringskasseområdet omfattas inte av avtalet) och som ansvarar för användningen av de medel som parterna har avsatt för trygghetsåtgärder. Enligt vad regeringen inhämtat från , har cirka 45 000 personer sagts upp - . arbetar med en mycket markant arbetslinjeprofil. Detta har lett till att arbetslösheten har kunnat hållas nere. Enligt uppskattas andelen öppet arbetslösa ligga av dem som omfattas av trygghetsavtalet. Den öppna arbetslöshet som redovisas av A-kassorna är dock högre, eftersom den även omfattar anställda som inte omfattas av trygghetsavtalet, dvs tillfälligt anställda, vikarier, anställda som själva sagt upp sig m.fl. Myndigheterna avsätter enligt en överenskommelse mellan parterna på det statliga avtalsområdet av lönesumman till . Inflödet uppgår till . Enligt uppgift från uppgår stiftelsens kapital till . Av dessa skall betalas ut enligt redan fattade beslut om trygghetsåtgärder för uppsagda. 01--utbetalades som stöd till upp-sagda. Nedan följer en uppföljning av de personalkonsekvenser som redovisades budgetproposition samt de bedömningar som gjorts av de personalkonsekvenser som blir en följd av förslaget i årets budgetproposition och de andra särpropositioner som förelagts . Bedömningarna är även preliminära eftersom det finns många osäkra faktorer. Nedan följer en sammanställning av de uppgifter som redovisas per departe- mentsområde. Departements- PersonalminskningPersonalökningarBedömd personal-Bedömda område 950701-960630 950701-960630minskning personalför- (Ökning inom ändringarparentes)1997- 1998 960701-961231 Justitiedepartementet3 698 1 866 867 - 1 651 755 94 233 + 50 Försvarsdepartementet1 693 931 832 (+ 423) - 3 337 Socialdepartementet1 448 216 100 (+ 10) - 210 Kommunikationsdepartementet3 8041 234 625 (+ 102) - 260 2 104 1 146 27 (+ 46) - 458 Utbildningsdepartementet4 0174 034 17 (+25) - 424 261 11 (+ 29)- 30 (> 30) Arbetsmarknadsdepartementet1 023 137 474 (+280) - 950 314 297 101 (+9) - 30 Närings- och handels- departementet 428 474 5 (+30) - 30 Inrikesdepartementet1 106 335 185 - 849 92 124 21 (+ 13) - Totalt 19 906 11 1493 498 (+ 967) - 7 755 Huruvida bedömda minskningar av personalen de facto leder till uppsägningar och arbetslöshet är något som inte kan förutses. De statsanställda omfattas av ett unikt trygghetsavtal. De statsanställda omfattas också av de åtgärder som har till sitt förfogande och som kan användas vid olika sysselsättningslägen och i olika omställningssituationer. Regeringen kommer att informera i dessa frågor. redovisar följande bedömningar. Inom polisväsendet är ca 1 100 personer uppsägningshotade och . Inom kriminalvården beräknas ytterligare 300 personer bli övertaliga. Inom åklagarväsendet minskar enligt prognos antalet åklagare med ett trettiotal och antalet kanslipersonal med uppemot 200. redovisar följande bedömningar. De förslag som sannolikt får störst personalkonsekvenser för () är de som innebär att verket tar över grundutredningar i asylärenden, förvarsverksamheten och utredningar i övriga utlänningsärenden (utom verkställighetsärenden) från polismyndigheterna. De viktigaste personalkonsekvenserna av ett övertagande framgår av den gemensamma rapport med rubrik Förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa verksamhetsuppgifter från polismyndigheterna till , som och lämnade till departementet . Av utredningen framgår att SIV:s behov av ytterligare resurser vid ett övertagande är för asylärenden, för drift av förvar och för övriga utlänningsärenden exklusive verkställigheter. Merparten av kostnaderna utgörs av personalkostnader. Resursbehovet avseende övertagande av grundutredningar i asylären-den är beräknat till 65 årsarbetare. För de övriga verksamheterna pågår utred-ningar. Därför är det svårt att precisera hur stort behovet av personalökningar är. Personalkonsekvenserna kommer t.ex. att påverkas av i vilken utsträckning förvaren kommer att drivas med egen respektive inhyrd personal. Det är dock sannolikt att ett antal anställda, som annars skulle riskera uppsägning p.g.a. arbetsbrist som följd av att antalet asylsökande minskat, kan komma att erbjudas fortsatt anställning. I viss mån kan även extern nyrekrytering bli aktuell. kommer också att utreda om lagen om anställ- ningsskydds regler om verksamhetsövergång kan vara tillämpliga i något avseende. är 10 personer uppsagda vid Sida p.g.a. arbetsbrist. Ytterligare minskning av personalen bedöms komma att ske. Vid kommer personalen att minska med två personer p.g.a. ålderspension . Försvarsdepartementet redovisar följande bedömningar. Personalkonsekvenser som Försvarsmakten bedömt blir en följd av den programplan som inlämnats till regeringen: beräknas personalminskningen till 1 737, varav 250 beräknas behöva avvecklas p.g.a. arbetsbrist. Under beräknas rekryteringsbehovet uppgå till 400 personer. beräknas personalminskningen till 2 300, varav 1 350 beräknas behöva avvecklas p.g.a. arbetsbrist. Rekryteringsbehovet beräknas detta år uppgå till 260 personer. redovisar följande bedömningar. har 8 tidsbegränsat anställda, med nuvarande slutdatum 96- 12-31, direkt knutna till regeringsuppdraget inom alkohol och narkotika vars anställningar kommer att upphöra om inga ytterligare medel beviljas. Institutet har ytterligare 10 tidsbegränsat anställda vilkas förordnande även de upphör .