prop · GK03102 · 1997-01-01 00:00:00 — () har i ett meddelande (dnr 6887- 95/708) till kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs förordat följande tillämpning av 12 § sjätte stycket FRL. Enligt RSV bör man i regeln tolka in kravet, att den anställde även skall ha haft ett väsentligt inflytande på företagets verksamhet, för att hans fordringar skall uteslutas från förmånsrätt. RSV anser vidare, att bestämmelsens sista punkt, dvs. att redan en närståendes ägande kan diskvalificera från förmånsrätt, bör lämnas utan avseende. RSV har i en skrivelse till regeringen (A95/5479/RS) hemställt om att 12 § FRL ändras. Regeringen har beslutat om tillsättande av en parlamentarisk kommitté som skall se över bl.a. vissa frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti (dir. 1995:163, Ju 1996:02). Kommittén skall överväga om löneskyddet vid konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. För att lösa den här berörda bristande överensstämmelsen mellan direktiv /987/EEG i dess lydelse efter anslutning till Europeiska unionen och bestämmelsen om närståendes löneskydd i förmånsrättslagen bör kommitténs arbete, som skall vara avslutat vid utgången av , emellertid inte avvaktas. Det är angeläget att arbetstagarna åtnjuter det löneskydd som direktivet föreskriver. De regeländringar som krävs för att detta skall uppnås bör därför göras . Vid övervägande av vilka ändringar av 12 § sjätte stycket FRL som sålunda bör vidtas skall utgångspunkten vara att de svenska reglerna fullt ut skall garantera samma skydd som följer av direktiv /987/EEG. Förslag till förändringar som uppfyller dessa krav har lämnats i promemorian. De har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Naturligtvis hindrar inget, att de svenska reglerna utformas så att de ger ett mera vidsträckt skydd än direktivet. Väsentlig andel och betydande inflytande Förslagen i promemorian innebär för det första, att det bör framgå av lagtexten att begränsningen av löneskyddet omfattar endast sådana arbetstagare som ensamma eller tillsammans med nära anförvanter har ägt en väsentlig andel i företaget och som har haft ett betydande inflytande över dess verksamhet. Enligt den nu gällande bestämmelsen är det tillräckligt om den ägda andelen uppgår till minst en femdedel. Av remissinstanserna har och i förordat att denna bestämmelse behålls även framgent. Det är också riktigt att jämfört med förhållandena års lagändring, innebär en i lagtexten preciserad andel stora fördelar ur såväl rättssäkerhetssynpunkt som vid tillämpningen. En ägarandel om tjugo procent framstår även som såpass stor att den i och för sig väl låter sig förenas med benämningen väsentlig. Det synes vidare rimligt att anta att den som äger en andel av den här diskuterade storleken normalt också har relativt stort inflytande över företaget. Ett sätt att uppnå överensstämmelse med den för gällande anpassningen av direktivet kunde därför vara, att nuvarande 12 § sjätte stycket FRL försågs med en presumtion om att den som på det i regeln angivna sättet har ägt en femtedel av företaget skall anses ha ägt en väsentlig andel i företaget och ha haft ett betydande inflytande över dess verksamhet. Genom en sådan lösning kunde den nuvarande bestämmelsens fördelar i form av klarhet och enkelhet vid tillämpningen behållas, som man kunde undvika att åter föra in kravet på betydande inflytande som ett självständigt rekvisit, något som hade varit önskvärt mot bakgrund av den kritik som riktats mot bestämmelsens tidigare utformning. Även om en så utformad regel således skulle ha vissa fördelar lider den av en avgörande svaghet, nämligen att någon fullständig överensstämmelse med direktivet inte uppnås. En presumtion innebär enligt sin natur att alla fall med vissa gemensamma kännetecken skall bedömas lika. Den som - ensam eller tillsammans med nära anförvanter - äger en femtedel av ett företag har emellertid inte alltid även ett betydande inflytande över företagets verksamhet. Förekomsten av ett sådant inflytande beror på en mängd omständigheter, såsom ägarförhållandena beträffande övriga andelar samt hur arbetet med företagets ledning har organiserats. Om en presumtion av det angivna slaget infördes skulle en sådan arbetstagare riskera att utestängas från förmånsrätt och därmed direktivets skydd, trots att han i praktiken kanske inte har haft något inflytande över företagets verksamhet. Som tidigare nämnts, bör målet för den regeländring som företas vara att de svenska löneskyddsbestämmelserna fullt ut skall motsvara det skydd som föreskrivs i direktivet 80/987/EEG. Någon presumtion av det skisserade slaget bör därför inte föras in i bestämmelsen. I stället bör, för att den nödvändiga överensstämmelsen mellan regelverken säkert skall uppnås, regelns ordalydelse nära ansluta till den som finns i den för gällande anpassningen av direktivet. I promemorian har föreslagits att de vars ägarandel kan sammanläggas med arbetstagarens vid bedömningen av om ägandet uppgår till en väsentlig andel även fortsättningsvis skall betecknas med ordet "närstående", trots att den ifrågavarande kategorin i anpassningen angetts som "nära anförvanter". Några remissinstanser har pekat på denna skillnad i ordalydelsen och därvid anfört att begreppet "närstående" förekommer även i 4 kap. 3 § konkurslagen (1987:672, KL). Som anmärkts av i har förmånsrättslagens och konkurslagens närståendebegrepp emellertid aldrig samordnats på ett sådant sätt att de tillagts exakt samma innebörd. I förarbetena till 12 § FRL nämns däremot att uppräkningen i 5 § andra stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. kan tjäna till ledning även i förevarande sammanhang. I nämnda paragraf uppräknas föräldrar, far- och morföräldrar, make, avkomling och avkomlings make. Enligt förarbetena bör emellertid även syskon och den som sammanbor med vederbörande i äktenskapsliknande förhållanden kunna ingå under begreppet. Det finns en möjlighet att beakta de faktiska förhållandena i det enskilda fallet och inte enbart grunda prövningen på släktskap eller svågerlag. Även ett indirekt ägande genom t.ex. ett moderbolag bör kunna beaktas. (Utsök- ningsrätt IX [SOU 1969:5] s. Även om närståendebegreppet i 4 kap. 3 § KL har speciellt tillskapats för konkursrättsliga sammanhang såsom återvinning m.m. (prop. 1986/87:90 s. 134), har det ibland ansetts kunna tjäna till ledning även vid bedömning av förmånsrättslagens närståendebegrepp. Det är viktigt att närståenderegeln i förmånsrättslagen får en lydelse som undanröjer alla tvivel om huruvida det svenska löneskyddet överenstämmer med det som följer av EG-rätten. Det kan visserligen sägas att närståendebegreppet i förmånsrättslagen enligt förarbeten och praxis knappast har ett annat innehåll än som kan inläsas i orden nära anförvanter. Emellertid är det genom denna senare definition som den ifrågavarande kretsen anges i den svenska anpassningen av direktiv /987/EEG. Enligt regeringens mening bör denna formulering därför även föras in i den svenska lagtexten. Lagrådet har berört frågeställningen i sitt yttrande. Några remissinstanser har även berört frågan om det föreligger någon saklig skillnad mellan begreppet betydande inflytande, som återfinns i anpassningens lydelse och som har föreslagits i promemorian, och begreppet väsentligt inflytande, som fanns i lagtexten års ändringar. Enligt regeringens mening är det svårt att se att dessa två begrepp skulle ha ett från varandra avvikande innehåll i förevarande sammanhang. praxis och uttalanden i förarbeten bör därför kunna tjäna till ledning även framgent vid bedömningen av om betydande inflytande föreligger. Genom ändring infördes det i 12 § sjätte stycket FRL en tidsbegränsning av när ägandet skulle ha förekommit för att vara diskvalificerande. Endast ägande före konkursansökningen skall således beaktas. I promemorian har föreslagits att denna tidsgräns behålls även i fortsättningen då den får anses vara förmånligare för arbetstagare jämfört med att det inte anges någon tidsgräns alls. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Ackordscentral och LO har däremot ansett att tidsgränsen kan strida mot den för gällande anpassningen av direktivet och föreslagit att den tas bort. Som påpekats av Ackordscentralen gällde , då tidgränsen infördes, enligt förarbetena till den dåvarande regeln att fordringarna omfattades av förmånsrätt om andelsinnehavet hade avvecklats i så god tid före konkursen att något samband mellan vederbörandens inflytande och konkursen inte kunde anses föreligga (Utsökningsrätt IX, [SOU 1969:5] s. 151). Då någon precisering av detta slag inte har tagits in i anpassningen av direktiv /987/EEG kan det sättas ifråga vilken betydelse detta uttalande i förarbetena kan få , om tidsgränsen nu tas bort så att ordalydelsen åter överensstämde med den års ändring. Denna invändning kan anses gälla även det av Kronofog- demyndigheten i framförda förslaget att knyta tidsgränsen till när företaget får allvarliga betalningsproblem. Det skulle i för sig också kunna hävdas att anpassningens ordalydelse innebär att såväl ägandet som inflytandet skall föreligga vid konkurstidpunkten för att kunna påverka förmånsrätten. Enligt regeringens mening kan en sådan tolkning emellertid inte godtas mot bakgrund av de möjligheter till manipulationer dagarna före en konkurs i form av överlåtelse av andelar och avhändande av inflytande som den skulle öppna för. Ett till ägande och inflytande knutet intresse att påverka företaget bör därför kunna beaktas även om den avvecklats någon tid innan konkursen inträffat. Av det sagda följer att en tidsgräns för när ägande och inflytande senast skall ha avvecklats för att arbetstagarens lönefordringar skall omfattas av förmånsrätt bör gälla även fortsättningsvis. Den nuvarande tidsgränsen före konkursansökningen synes väl avvägd genom att den medger förmånsrätt för sådana lönefordringar som innehas av arbetstagare som saknat inflytande före företagets konkurs. Med hänsyn till att det saknas anledning att förutsätta att regeln strider mot direktiv /987/EEG bör den tidsgränsen därför behållas. När det sedan gäller 12 § sjätte stycket sista meningen FRL, nämligen att redan en närståendes ägande kan medföra att arbetstagarens fordringar utesluts från förmånsrätt, torde det inte råda något tvivel om att en sådan regel ansågs gälla i praxis års lagändring. Denna praxis grundade sig på uttalanden i förarbeten till förmånsrättslagen där det framgår att även det fallet att arbetstagaren "själv inte hade någon andel men hans närstående hade en väsentlig andel i företaget är avsedd att inbegripas" (Utsökningsrätt IX [SOU 1969:5] s. 151, jfr prop. 1970:142 s. 137). I ett rättsfall (NJA 1980 s. 743) fann HD att uttalandet, trots att det inte kommit till uttryck i lagtextens lydelse, kunde läggas till grund för ett avgörande som innebar att lönefordringar av en arbetstagare som hade haft väsentligt inflytande i företaget inte omfattades av förmånsrätt till följd av att hans son ägde en väsentlig andel i företaget. Enligt förarbetena till förmånsrättslagen gäller vidare att väsentligt inflytande kan grundas även på innehavet av en väsentlig andel (Utsökningsrätt IX [SOU 1969:5] s. 151). ändring av 12 § FRL innebar bl.a. att uttalandena i förarbeten och praxis kodifierades i lagtexten genom att det därav klart framgick att ägande av en viss andel i konkursföretaget skulle vara diskvalificerande i förmånsrättshänseende även om andelen hade helt ägts av en närstående till arbetstagaren. Den praxis och de uttalanden i förarbeten som berörts ovan har emellertid inte flutit in i den svenska anpassningen av direktiv /987/EEG. I promemorian har det därför föreslagits att 12 § sjätte stycket FRL ändras så att endast fordringar från sådana arbetstagare som själva äger del i företaget kan uteslutas från förmånsrätt med stöd av regeln. En övervägande majoritet av remissinstansserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. , och i har däremot förordat att nämnda förarbetsuttalanden och praxis skall vara vägledande även för framtiden. Regeringen instämmer i den bedömning som har gjorts i promemorian att det är tveksamt om den tidigare svenska tillämpningen av dåvarande 12 § tredje stycket FRL kan tolkas in i anpassningens lydelse. I denna riktning talar även bestämmelsen i artikel 1.2 i rådets direktiv /987/EEG där det sägs att medlemsstaterna får "undantagsvis" utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde. Vad som ovan nämnts om JK:s handhavande av skadeståndsanspråk mot svenska staten tyder på att även JK gjort denna bedömning. Enligt regeringens mening är det angeläget att de svenska reglerna garanterar arbetstagarna ett löneskydd av minst samma omfattning som följer av gällande EG-rätt. De svenska reglerna bör alltså inte tolkningvis kunna ges ett innehåll som utesluter från skydd även sådana arbetstagares fordringar vilka inte uttryckligen har undantagits i den svenska anpassningen. Det sagda leder till att en ny lydelse av den svenska närståenderegeln i 12 § FRL bör utgå ifrån att endast fordringar från sådana arbetstagare som själva äger del i företaget kan undantas från förmånsrätt och lönegaranti, förutsatt att övriga villkor är uppfyllda. praxis och uttalanden i förarbeten enligt vilken det varit tillräckligt om andelen har helt ägts av en närstående till arbetstagaren skall alltså inte längre tillmätas betydelse. Lagrådet, som har ansett att regeringens uttalanden härvidlag är ägnade att ligga till grund för rättstillämpningen, har utvecklat sin syn på frågan i sitt yttrande. Lagrådet har därvid refererat till ovan nämnda avgörandet NJA 1980 s. 743 i vilket fann att en arbetstagare som hade betydande inflytande över företaget men själv inte ägde någon andel i det, inte skulle ha förmånsrätt för sina lönefordringar till följd av att hans son ägde en väsentlig andel i företaget. I rättsfallet fann det uteslutet att bestämmelsen skulle göra någon grundläggande skillnad mellan det fallet att arbetstagaren själv ägde en procent och hans närstående och å andra sidan det fallet att arbetstagaren inte själv ägde någon andel men hans närstående ägde hela företaget. Lagrådet har framhållit att med den av regeringen föreslagna regeln kan det uppstå just sådana till synes irrationella konsekvenser som pekade på i det nämnda avgörandet. Lagrådet har därför ifrågasatt om inte bestämmelsen i 12 § sjätte stycket FRL lämpligen borde förses med ett tillägg av innebörd att den inte blir tillämplig i det fallet att den andel som arbetstagaren själv äger är helt obetydlig. Mot bakgrund av de synpunkter som Lagrådet har att beakta har Lagrådet dock inte velat hävda att en sådan saklig ändring av bestämmelsen är nödvändig. Regeringen har förståelse för de av Lagrådet framförda övervägandena. Enligt regeringens mening skulle ett tillägg till regeln av det ifrågasatta slaget emellertid inte innebära en tillfredställande lösning på de problem som Lagrådet har pekat på. I sak skulle ett sådant tillägg medföra att ytterligare en grupp arbetstagare, nämligen de som hade ett betydande inflytande över företaget men ägde endast en helt obetydlig del av det, skulle undantas från regelns tillämpningsområde. Det synes svårt att i lagtext precisera när ett ägande är helt obetydligt i det enskilda fallet. Om tillägget skulle införas utan att en sådan precisering görs skulle regeln å andra sidan sannolikt medföra stora problem vid tillämpningen. Uppenbart är också att oavsett utformningen får undantagsregler av det slag som 12 § sjätte stycket FRL är ett exempel på med nödvändighet vissa tröskeleffekter. Regeringen är alltså inte beredd att införa ett tillägg till bestämmelsen av det slag som har ifrågasatts av Lagrådet. Det kan vara värt att understryka i detta sammanhang att syftet med den av regeringen nu föreslagna bestämmelsen är att undanröja den orättvisa som legat i att regeln tidigare drabbat även arbetstagare som inte ägt någon del i företaget. Avsikten har således inte varit att även därutöver förbättra löneskyddet för arbetstagare som tillhör ägarkategorin i företagen. En bestämmelse med den av regeringen förordade utformningen kan visserligen inte tillämpas i sådana näringsidkares konkurs, som ensam äger hela rörelsen, t.ex. i form av enskild firma. Då anställda hos en sådan näringsidkare - även om de skulle utgöras av make/maka eller barn till näringsidkaren - på grund av sakens natur inte kan äga någon andel i företaget, kan förmånsrätten för deras lönefordringar inte inskränkas med stöd av regeln. Detta är samma slag av konse- kvens till följd av närståenderegelns krav på ägarandel i konkursföretaget som vi sett prov på redan förut såvitt avser juridiska personer som inte är närings- idkare. Som berörts tidigare, saknar ideella föreningar och stiftelser normalt delägare, vilket var en av orsakerna till att bestämmelsen som gjorde närståenderegeln tillämplig även på sådana rättssubjekt togs bort vid lagändring. Det bör emellertid påpekas att förhållandet torde få något större praktisk betydelse när det gäller företag i form av enskilda firmor. var antalet företagskonkurser 11 315. Av dessa avsåg 1 547 enskilda firmor med totalt 543 anställda. Sammanfattningsvis leder de här gjorda övervägandena till att 12 § sjätte stycket FRL delvis bör återfå samma lydelse som det hade . Således bör bestämmelsen omfatta endast arbetstagare som själva eller tillsammans med nära anförvanter äger en väsentlig andel i företaget och som har ett betydande inflytande över dess verksamhet. Dock bör, till skillnad från tidigare, endast den som själv äger andel i företaget kunna drabbas av regeln. Den omständigheten att en nära anförvant till arbetstagaren äger konkursföretaget eller en del därav skall alltså i fortsättningen inte självständigt inverka på arbetstagarens löneförmånsrätt. För att kunna vara helt på den säkra sidan om att kommer att uppfylla direktivets krav har det i promemorian föreslagits att den språkliga utform- ningen som anpassningen kommit att få när det gäller arbetstagarens efterlevande beaktas på så sätt, att de i fortsättningen helt undantas från närståenderegelns tillämpningsområde. Förslaget har lämnats utan erinran av de flesta remissinstanserna. Den föreslagna ändringen ligger i linje med den ovan behandlade begränsningen av regelns tillämpningsområde till endast sådana arbetstagare som själva äger andel i företaget. Som betonats i promemorian talar emellertid även sakliga skäl för att arbetstagarens efterlevande inte bör drabbas av regeln. Det förhållandet att arbetstagaren har ägt en andel i före- taget innebär inte nödvändigtvis en ekonomisk fördel för hans efterlevande. Det beror på en mängd omständigheter, bl.a. innehållet i eventuella testamentariska förordnanden. Den grupp vi här talar om bör rimligtvis vara relativt begränsad. Det gäller alltså efterlevande till sådana arbetstagare som inte skulle ha haft förmånsrätt för sina lönefordringar på grund av närståenderegeln och som avlidit före konkursansökningen. Att utsträcka förmånsrätten och lönegarantin till sådana efterlevandes eventuella pensionsfordringar torde endast innebära en försumbar ytterligare kostnadsbe- lastning på lönegarantin. Ett förtydligande av 12 § första stycket FRL , Ackordscentral och LO har föreslagit att den allmänna regeln om löneförmånsrätt i 12 § första stycket FRL ändras så att det därav framgår att förmånsrätten omfattar fordringar som avser av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären, oavsett om fordringen har förfallit till betalning . Regeringens delar denna bedömning. Som påpekats av LO har en sådan begränsning av förmånsrättens omfattning som regelns nuvarande ordalydelse kan ge intryck av aldrig varit åsyftad. Bestämmelsen torde för övrigt i de allra flesta fall ha tillämpats på det sättet att förmånsrätten ansetts omfatta t.ex. avlöningen även för den sista anställningsmånaden, trots att beloppet förfallit till betalning först efter det att anställningen har upphört. Det rätta förhållandet bör emellertid framgå tydligt även av lagtexten varför den föreslagna, närmast lagtekniska, ändringen nu bör genomföras. 5.1 Bakgrunden till att karensregeln infördes Under lågkonjukturen ökade antalet företagskonkurser kraftigt och kostnaderna för lönegarantin sjudubblades , från ca till över 4 mdkr per budgetår. De starkt ökade kostnaderna ledde till en intensiv debatt i massmedia om lönegarantins effekter och regelsystemets utform- ning. Den omfattande kritiken mot lönegarantisystemet som framfördes tog framför allt sikte på löneförmånsrättens omfattning och på vissa förfaranden, som ansågs utgöra missbruk eller i vart fall en inte avsedd användning av lönegarantin. Löneförmånsrätten hade varit i stort sett oförändrad sedan reglernas tillkomst . På sina håll ansåg man att förmånsrätten var för generös och krävde en översyn av reglerna. Det anfördes också kraftig kritik mot använd- ning av lönegarantin i samband med rekonstruktion av konkursföretag, en företeelse som i debatten fick namnet "handel med lönegaranti". Garantin ansågs i dessa fall påverka konkurrensen negativt genom att fungera som en subvention av lönekostnaderna och på så sätt möjliggöra att verksamheter som rekonstruerats efter en konkurs höll lägre priser än övriga. Man menade att dessa förfaranden ledde till en osund utveckling av hela branscher med en överetablering av inte livskraftiga företag och en utkonkurrering av företag som undvikit konkurs. Även andra förhållanden kritiserades. Det pekades bl.a. på att det förekom att släktingar och bekanta anställdes strax före konkurs. Man menade att syftet med anställning i dessa fall ofta kunde vara att bereda någon förmåner på lönegaran- tins bekostnad. Som bekant omfattade löneförmånsrätten års lagändring fordringar för bl.a. avtalad uppsägningstid, dock maximalt . Frågan om översyn av reglerna hade visserligen tagits upp lagstiftningsärende avseende den nya lönegarantilagen, varvid regeringen under- strukit behovet av att reglerna sågs över i syfte att effektivisera granskningen av att garantin användes på det sätt som den var avsedd för (prop. 1991/92:139 s. 12). En översyn av lönegarantisystemet hade senare efterlysts även i flera riksdagsmotioner och lagutskott hade förutsatt att en sådan skulle komma till stånd (bet. 1991/92:LU6 s. 17 och bet. 1991/92:LU37 s. 20). Regeringen beslutade om direktiv för översyn av den stat- liga lönegarantin vid konkurs (dir. 1992:103). Utredningen, som antog namnet lönegarantiutredning, avlämnade betänkandet Förändringar i lönegarantisystemet (SOU 1993:96). De ändringar i förmånsrättslagen och lönegarantilagen som genomfördes (prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU34, rskr. 1993/94:394) grundade sig huvudsakligen på utredningens förslag. Både 1970 och lönegarantilag hade i princip saknat regler som var direkt riktade mot missbruk av garantin. I den debatt, som hade föregått lönegarantiutredning, hade ett av kraven varit att det skulle vidtas åt- gärder mot vissa former av användning av garantin vilka uppfattats som missbruk av lönegarantisystemet. Utredningen hade även lämnat förslag som skulle göra det möjligt att ingripa mot de kritiserade förfarandena. I propositionen föreslogs det därför en karensregel, 9 a § LGL, som skulle förhindra att lönegarantin användes upprepade gånger för att bestrida lönekostnader i en viss verksamhet, och en allmän missbruksregel, 9 b § LGL, som riktade sig mot anställningar eller löneförhöjningar som gjordes strax före en konkurs i syfte att utnyttja lönegarantin. 5.2 Karensregeln och dess senare ändring Karensregeln i 9 a § LGL i den lydelse den hade vid införandet (SFS 1994:636) var tillämplig på arbetstagare som före konkursbe- slutet hade beviljats lönegarantiersättning för fordringar som hade uppstått i huvudsakligen samma verksamhet.