prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Bland dem som avstyrker dominerar kommunerna. Ett tiotal avstyrker dock med motivet att de i ställer föredrar nuvarande bredare bruttonormssystem såsom den preciseras genom allmänna råd. Av de statliga myndigheterna och förvaltningsdomstolarna intar de allra flesta en klart positiv inställning till förslaget om en riksnorm. Ytterligare en fråga som splittrar remissopinionen är synen på finansieringen av ett eventuellt försörjningsstöd. Ett stort antal av såväl dem som avstyrker som dem som tillstyrker förslaget, framför allt bland kommunerna, anser att staten bör överta finansieringen av försörjningsstödet. Även vid remissbehandlingen av huvudbetänkandet Ny socialtjänstlag är remissutfallet splittrat i synen på kommitténs förslag om försörjningsstöd. De som i huvudsak är positiva till kommitténs förslag är , , Länsrätten i , , , , , , , , , , och kommuner. Även SSR, , , , , , , och tillstyrker kommittens förslag, liksom ett flertal intresseorganisationer som yttrat sig på eget initiativ. Bland dem som anser att nuvarande bruttonorm fyller en mer ändamålsenlig funktion i det sociala arbetet än kommitténs förslag finns kommun, som anser att förslaget innebär ett steg tillbaka. Man anför att man arbetat med bruttonormer som skall täcka alla kostnader för den dagliga livsföringen. kommun förespråkar en "riksnorm" som grundas på bruttonormprincipen så att fler poster kan schabloniseras och ingå i än vad kommitténs förslag medger. Även kommunförbundet i samt , , , och kommuner anser att kommittens förslag strider mot människors självbestämmanderätt. Förslaget ses som en återgång till den lagstiftning som gällde före socialtjänstlagens till- komst med prövning av varje utgift för sig. Man påpekar att förslaget leder till mer handläggning, mer tid att räkna och kontrollera uppgifter och därmed ökade kommunala kostnader. i har liknande synpunkter och anser att den enskildes ansvar tillgodoses på ett bättre sätt genom en bruttonorm. Andra kommuner ställer sig tveksamma eller helt avvisande till tanken på en statlig reglering av . Man anser att kommunerna själva bör ges rätt att fastställa sin egen socialbidragsnorm. Den huvudsakliga invändningen är att förslaget innebär en oacceptabel detaljstyrning av kommunerna och kan medföra kostnadsökningar. Påpekanden görs ävan om att staten bör stå för kostnaderna om generella regler för bidragsnivån införs. Negativa till förslaget till en riksnorm är , , , , , , , , , , , , , , , och kommuner samt Kommunförbunden i , , och län. Även Statskontoret avstyrker förslaget i den del som avser försörjningsstödet. Nedan redovisas separat synpunkter som framförts av vissa remissinstanser: motsätter sig inte förslaget till riksnorm men anser att kommittén inte tillräckligt analyserat problemet. Förslaget innebär en begränsning av kommunernas inflytande över socialbidragets nivå, men styrelsen anser att det är rimligt att staten lägger fast en miniminivå, lika för alla i landet, medan ersättning härutöver kan ske utifrån lokala bedömningar och behov. Vidare ifrågasätter om individuellt behovsprövat socialbidrag är det bästa försörjningsstödet för ungdomar, flyktingar och nytillkomna invandrare som står till arbetsmarknadens förfogande. I fråga om dessa grupper anser att ekonomiskt bidrag i stället direkt bör sammankopplas med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Äldre invandrares försörjning bör tryggas genom att de ingår i socialförsäkringssystemet. har, trots starka invändningar, förståelse för att staten kan vilja garantera medborgarna en miniminivå för socialbidrag, men anser som ett absolut krav att staten tar det fulla ansvaret för finansieringen av bidraget upp till den lagstadgade miniminivån. I annat fall bör förvaltningsdomstolarnas rätt att fastställa nivån på biståndet begränsas så att dessa endast ges befogenhet att bedöma om rätt till bistånd föreligger samt att upphäva överklagade beslut där bistånd inte beviljats. Förbundet anser att det ankommer på kommunerna att besluta om nivån på socialbidraget och inte på domstolen. Även kommunförbundet anser att andra ersättningssystem bör garantera försörjningen för bl.a. invandrare och ungdomar som inte kommit in på arbets- marknaden. Även är tveksam till förslaget till riksnorm med hänvisning till att socialbidraget är en viktig del av det totala sociala arbetet och därför bör vara en angelägenhet. Om staten inför en riksnorm innebär det i realiteten att staten tar över ansvaret från kommunerna och det uppstår ett dubbelt huvudmannaskap. För att uppnå mer enhetliga socialbidragsnivåer regionalt föreslås att kommunerna i en region via sina länsförbund kommer överens om socialbidragsnivån i länet. LO framhåller särskilt vikten av att en enhetlig socialbidragsnorm införs. Man anför bl.a. att det i och för sig kan vara befogat med olika bidragsnormer beroende på varierande levnadsomkostnader i landet, men att den stora variationen som finns mellan olika kommuners normer snarare bottnar i att beslutsfattarna i de olika kommunerna har olika människosyn och olika värderingar om vilket samhälle vi skall ha. TCO stödjer förslaget till en riksnorm lika över hela landet. TCO anför som skäl att rätten till försörjningsstöd inte ska vara beroende av en kommuns ekonomiska situation eller politiska majoritet. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för har samhällsutvecklingen i kännetecknats av hög arbetslöshet som inneburit stora påfrestningar på samhällsekonomin. Nödvändiga besparingar har skett även inom välfärdssystemen. Socialbidragssystemet har bl.a. av dessa orsaker utsatts för stora påfrestningar. Socialbidragets syfte är inte att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan skall endast behöva träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av försörjningsproblem. Biståndsparagrafens vaga lydelse i kombination med möjligheten till förvaltningsbesvär har successivt medfört att bestämmandet av dess konkreta innehåll i allt högre grad förskjutits från de valda politiska församlingarna till statliga myndigheter och de förvaltningsdomstolar som avgör överklagandena i enskilda ärenden. Det finns kommuner som tillämpar lägre normer än vad rekommenderar. Antalet besvärsärenden har ökat kraftigt. Majoriteten av alla besvärsärenden gäller numera kommunernas socialbidragsnormer. Människor som behöver ekonomiskt bistånd från tillhör i betydande omfattning utsatta grupper i samhället. Många som erhåller bistånd begagnar sig inte heller av möjligheten att överklaga kommunens beslut till förvaltningsdomstolarna. Systemet försvårar möjligheterna till långsiktig ekonomisk planering för kommunerna. beslutar om villkor och nivåer för andra ekonomiska trygghetssystem, bl.a. sjukförsäkringar och pensioner, ersättning från arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd, studiebidrag och bostadsbidrag. Utformningen av de ekonomiska trygghetssystemen hör till de faktorer som är av betydelse för hur många människor som blir beroende av bistånd. Det är endast som kan samordna och justera de olika trygghetssystemens inbördes förhållanden till varandra. Regeringen anser att det är rimligt att även till viss grad beslutar om nivåerna för det ekonomiska stödet enligt socialtjänstlagen. Motsvarande slutsats har de flesta remissinstanserna som tillstyrker kommitténs förslag dragit. Bistånd i form av sociala tjänster som t.ex. färdtjänst, hjälp i hemmet och sär- skilt boende inryms i begreppet livsföring i övrigt. Inom det område som om- fattas av annat bistånd är en detaljreglering på samma sätt som för för- sörjningsstödet vare sig lämplig eller möjlig. Det finns dock skäl att i lagen avgränsa och tydliggöra också rätten till annat bistånd. 8.7 Precisering av försörjningsstödet -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det ekonomiska stödet till | | försörjning delas upp i en för hela riket gällande | | norm (riksnorm) samt i en del som avser rätt till | | ersättning för skälig kostnad för ett antal andra be-| | hovsposter. | | Riksnormen skall täcka hushållets normala kost- | | nader för livsmedel, kläder och skor, lek och | | fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt | | dagstidning, telefon och TV-licens. | | Därutöver utges i förekommande fall ersättning | | motsvarande skäliga kostnader för boende, hushållsel,| | hemförsäkring, arbetsresor, avgift till fackförening| | och erkänd arbetslöshetskassa, läkar- och akut tand-| | vård samt glasögon. | | Om särskilda skäl föreligger kan försörjningsstödet| | justeras med skäligt belopp. Kommunen äger också rätt| | att utge försörjningsstöd inom ramen för en bredare | | schablon och med högre belopp än vad som annars | | | | gäller. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommitténs förslag till försörjningsstöd omfattar även avgift för barnomsorg och hemtjänst. Skälen för regeringens förslag: När det gäller försörjningsstödets innehåll kan det finnas skäl att i detta sammanhang lyfta fram socialtjänstlagens portalparagraf, som bl.a. slår fast att verksamhet skall bygga på respekt för människorna självbestämmanderätt och integritet. Regeringen anser att denna princip bör prägla socialtjänstlagen även fortsättningsvis. En konsekvens av detta synsätt är att försörjningsstödet bör utformas så att bidragstagaren själv ges utrymme att planera och fatta beslut om den egna ekonomin inom ramen för det erhållna biståndet. Stödet bör utformas så att det gynnar rationell metodutveckling och administrativt överarbete motverkas. Vid kortare hjälpperioder uppkommer inte vissa utgifter. När det gäller andra kostnader förekommer stora variationer beroende på olika stora behov eller beroende på var man bor. Sådana kostnader är mindre lämpliga att schablonisera, och bör behovsprövas utifrån den kostnad som kan beräknas uppstå. De kostnadsposter som regeringen anser utgör nödvändiga vardagsutgifter och lämpliga att ingå i en schabloniserad del i ett försörjningsstöd (riksnorm) är följande: - livsmedel - kläder och skor - lek och fritid - förbrukningsvaror - hälsa och hygien - dagstidningar/telefon/TV-licens Därutöver föreslår regeringen att följande kostnader vid behov skall ingå i försörjningsstödet: - boende - hushållsel - hemförsäkring - arbetsresor - läkarvård och akut tandvård - glasögon - avgift till fackförening och arbetslöshetskassa En prövning av huruvida dessa senare kostnader är skäliga måste dock alltid göras. Största betydelsen torde denna skälighetsprövning ha när det gäller kostnaden för boende. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig boendestandard skall vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig. Om bostadskostnaderna bedöms vara för höga i förhållande till vad som är skäligt för det aktuella hushållet är det rimligt att ställa krav på byte av bostad. Krav på byte av bostad är främst motiverat vid långvarigt biståndsbehov. Om biståndsbehovet bedöms vara kan det inte ställas lika långtgående krav på att den enskilde skall medverka till att byta bostad. Om bostaden representerar ett ekonomiskt värde, t.ex. i form av egen villa eller bostadsrättslägenhet, och socialbidragsbehovet bedöms bli långvarigt bör detta också utgöra ett skäl för byte av bostad. skall medverka till bostadsbyte om den enskilde eller familjen har svårigheter att få annan bostad. De krav som ställs på att den sökande skall flytta till en billigare bostad måste naturligtvis utgå från en individuell bedömning och ske med hänsynstagande till de sociala konsekvenser som kan uppstå för hushållet, framför allt när det gäller familjer med barn. Förutsättningen för krav på flyttning eller en reduktion av ersättningen för bostadskostnaderna är att det finns faktiska möjligheter för familjen att erhålla en annan bostad som uppfyller skäliga krav samt att oskäliga sociala konsekvenser inte uppstår. Den enskilde måste dessutom få skälig tid för att byta eller avyttra bostaden. Om det är svårt att sälja bostaden på grund av bostadsmarknaden på orten eller andra omständigheter som den enskilde inte kan råda över skall detta vägas in i helhetsbedömningen av rätten till bistånd. Om bidragssökanden anser sig behöva byta bostad under pågående bidragstid, och detta är förenat med ökade boende- eller andra kostnader, anser regeringen det rimligt att detta alltid sker i samförstånd med . Om det kan anses rimligt att den bidragssökande flyttar till en billigare bostad, men han eller hon ändå inte gör det, kan biståndet för boendekostnader fastställas till ett skäligt belopp helt utan beaktande av den faktiska kostnaden. Vad gäller bistånd till arbetsresor avses möjlighet att resa till och från arbetsplatsen. I begreppet arbetsresor skall även ses resbehov för att aktivt kunna söka arbete eller delta i andra aktiva åtgärder som kommunen eller arbetsmarknadsmyndigheten anordnar. Det är då naturligt att utgå från kostnader för ett månadskort för lokala resor. Bistånd till glasögon bör utgå i de fall behov styrks enligt läkarordination eller om den enskilde på grund av olycksfall behöver ett nytt par glasögon. Bistånd till avgifter till fackförening eller arbetslöshetskassa skall utgå med det belopp som gäller för den organisation den enskilde tillhör. I det fall det är möjligt att få helt eller delvist reducerad avgift skall i första hand sådan ansökan göras. Av , - en översyn, framgår att skillnaden i de reala disponibla inkomsterna mellan socialbidragstagarna och vissa lågavlönade grupper har minskat sedan utfärdade sin bruttonorm. Det gäller både ungdomar som arbetar eller studerar och barnfamiljer. Detta beror till viss del på genomförda förändringar i skatte- och transfereringssystemen. En annan orsak är konstruktionen av värdeuppräkningen av nuvarande socialbidragsnorm. har reviderat underlaget för mätningar av matkostnaden och övriga utgiftsposter som ingår i bidragsnorm. har gått ut med nya allmänna råd till kommunerna som bygger på konsumtions- och prisundersökningar. har i dessa allmänna råd även reviderat sin tidigare åldersindelning för att bättre överensstämma med konsumentverkets pris- och konsumtionsundersökning. Regeringen anser att försörjningsstödets nivå även fortsättningsvis bör grunda sig på de konsumtions- och prisstudier som gör. Beloppen för de olika konsumtionsposterna som ingår i försörjningsstödets schablon bör sedan justeras utifrån de reala förändringar som sker för de olika posterna. Försörjningsstödets nivå bör som delas upp på olika hushållstyper och åldersintervaller och utgå från senaste pris- och konsumtionsundersökningar. Nivån för de olika kostnadsposterna bör preciseras genom förordning som regeringen beslutar. I författningskommentaren till 6 b § anges exempel på vilka särskilda skäl som kan föreligga för att gå ifrån schablonbeloppet i ett enskilt fall. -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Med annat bistånd avses | |färdtjänst, hjälp i hemmet (hemtjänst) och särskilt | |boende för äldre eller funktionshindrade. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens men innehåller flera typer av annat bistånd. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna som yttrat sig över kommitténs förslag har tillstyrkt förslaget att precisera biståndsrätten på det sätt som utredningen föreslår. Bland dem som tillstyrker förslaget finns fyra statliga myndigheter och tolv domstolar. , och 17 kommuner tillstyrker förslaget. Statskontoret, Länsstyrelserna i och , , i samt sex kommuner förordar avslag på kommitténs förslag med motivet att den kommunala självstyrelsen urholkas. framhåller att ekonomisk behovsprövning bör ske i fråga om bistånd i form av plats på behandlingshem för t.ex. höginkomsttagare. och anser att dagverksamheter bör kunna beslutas som bistånd. anser att förslaget innebär att ramlagskonstruktionen ytterligare försvagas och att preciseringar snabbt kan bli inaktuella. Dessutom anser kommunen att "det finns uppenbara svårigheter att precisera rätten till annat bistånd då alla sådana försök tenderar till att begränsa socialnämndernas handlande". tillstyrker förslaget med motiveringen att den enskildes rättighet stärks och att det är en fördel att lagen har en likartad konstruktion som LSS. DHR och SRF föreslår att valfriheten lyfts fram tydligare samt att uppräkningen av det personliga stödet bör preciseras med bl.a. läs- och skrivhjälp för synskadade samt ledsagarservice. PRO vill särskilt understryka att bistånd till färdtjänst och hemtjänst inte får prövas mot den enskildes ekonomi. Skälen för regeringens förslag: Grundläggande frågor när det gäller rätten till bistånd är dels vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den enskilde och samhället och dels hur den enskildes behov av hjälp och stöd skall kunna garanteras i lagstiftningen. Socialtjänstlagens karaktär av målinriktad ramlag innebär att kommunerna har en betydande frihet att utforma verksamheten utifrån skiftande lokala förutsättningar och behov. Socialtjänstlagen innehåller målgruppsrelaterade handlingsregler, riktlinjer och bestämmelser som allmänt rör mål, innehåll, ansvar och uppgifter. Bestämmelsen om den enskildes rätt till bistånd har i lagstiftningen inga preciseringar vad avser personkrets eller typ av insatser. I förarbetena till socialtjänstlagen anfördes olika skäl som talade emot en tydligare precisering av biståndsrätten. Det ansågs inte förenligt med den helhetssyn som skall prägla det sociala arbetet att knyta rätten till bistånd till vissa angivna situationer eller insatser. Statens tillsyn och besvärsrätten ansågs utgöra tillräcklig garanti för att tillgodose den enskildes rättssäkerhet. Lagstiftaren överlämnade åt kommunerna att tolka innebörden i begreppet "livsföring i övrigt" och att fastställa vilken levnadsnivå som kunde anses vara skälig. har kritiken mot den opreciserade regleringen av rätten till bistånd ökat både från brukare och från kommunerna. Genom (dir. 1988:53) arbete visades att socialtjänstlagens opreciserade biståndsrätt inte utgjort ett tillräckligt starkt lagstöd för att tillförsäkra svårt funktionshindrade erforderligt stöd och service. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som trädde 1994, innehåller nu preciserade bestämmelser om svårt funktionshindrades rätt till olika former av stöd och service. Från kommunhåll har man kritiserat det oprecisa uttrycket "skälig levnadsnivå" och även tagit upp frågan om den enskildes rätt att välja biståndsinsats och frågan om avgränsning mot landstingens ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser. Regeringen föreslår att biståndet delas upp i två begrepp; bistånd till "försörjningsstöd" samt "annat bistånd" varmed det senare endast avses färd- tjänst, hjälp i hemmet och särskilt boende för äldre eller funktionshindrade. I det följande ges en närmare beskrivning av de föreslagna biståndskategorierna. När det gäller frågan om vilken nivå som avses med begreppet skälig levnadsnivå för annat bistånd är avsikten med förslaget inte att föreslå en precisering av nivån på biståndet. Begreppet skälig levnadsnivå kvarstår i lagen och avsikten är inte att ifrågasätta den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser. arbete och utformning av insatser skall alltid utgå från den enskildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafen. Målsättningen för verksamheter är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Färdtjänsten är ett komplement till den allmänna trafikförsörjningen och utgör ett stöd för personer som har betydande svårigheter att förflytta sig på egen hand eller använda allmänna kommunikationer. infördes ett särskilt statsbidrag till verksamheten som bidrog till att den byggdes ut kraftigt och kunde samtliga kommuner erbjuda färdtjänst. hade totalt ca 430 000 personer färdtjänsttillstånd varav var . Drygt 360 000 ålderspensionärer eller knappt en fjärdedel av denna åldersgrupp var berättigade till färdtjänst. Färdtjänstens regelsystem varierar från kommun till kommun. Skillnaderna gäller både vilka kriterier som tillämpas vid bedömningen av färdtjänsttillstånd och begränsningar av antalet resor per tidsperiod, resans längd och kostnad samt krav på samåkning. Det finns också stora variationer mellan kommunerna både i fråga om andelen färdtjänstberättigade personer i olika åldrar och i fråga om antalet resor per färdtjänstberättigad person. Enligt en aktuell översyn från (Färdtjänsten i fyra regioner, kostnads- och kvalitetsutveckling , 1997) är den vanligaste avgiftskonstruktionen att resenären betalar en viss procentandel av taxameterbeloppet. En del kommuner använder sig av periodkort. Det förekommer också att färdtjänstresenärerna betalar samma taxa som den som gäller för övrig kollektivtrafik. Färdtjänsten är en viktig socialpolitisk och trafikpolitisk fråga. Handi- kapputredningen har behandlat båda dessa aspekter på färdtjänsten och föreslog i sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) ett samlat ansvar på länsnivå för , riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lägga fram förslag till bättre samordning i länen av olika slag av offentligt betalda resor. I betänkande Allmänna kommunikationer - för alla? (SOU 1995:70) konstateras att äldre och funktionshindrade personer har goda möjligheter att använda sig av kollektiva färdmedel förutsatt att dessa och även den fysiska miljön blir betydligt bättre anpassad till resenärernas förflyttningsbehov. Enligt utredningen innebär dock det skilda huvudmannaskapet för linjetrafiken och specialtransporterna att trafikhuvudmannen inte får del av de minskade kostnader inom t.ex. färdtjänsten som en ökad handikappanpassning skulle kunna medföra. Utredningen föreslår en lagstiftning som innebär att trafikhuvudmannen inte bara skall svara för den lokala och regionala linjetrafiken utan också för den särskilda kollektivtrafiken. Med detta begrepp avses resor inom länen med , riksfärdtjänst och sjukresor. Den föreslagna lagstiftningen om ett enhetligt huvudmannaskap för linjetrafik och specialtransporter ligger i linje med målen för handikappolitiken som innebär en normalisering av funktionshindrades resor. Hjälp i hemmet (hemtjänst) Under de år som gått sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har roll och uppgifter kraftigt förändrats. Under verksamhetens uppbyggnad bestod uppgifter huvudsakligen i praktisk hjälp med hemmets skötsel, inköp och matlagning. Omstrukturering och reducering av institutionsvården med bl.a. kortare vårdtider inom den somatiska akutsjukvården har inneburit att personlig omvårdnad och insatser av sjukvårdskaraktär fått en alltmer framskjuten plats . har både an- talet och andelen äldre i olika åldersgrupper som får hemtjänst minskat. fick av ålderspensionärerna hemtjänst och uppgår andelen som har hjälp från till . Variationen mellan kommunerna med avseende på täckningsgrad är stor och låg mellan och för åldersgruppen . För den äldsta åldersgruppen, , låg variationen mellan och . som antalet hjälpmottagare minskat har hemtjänstverksamheten byggts ut och antalet arbetstimmar har ökat kraftigt . Detta har inneburit en kraftig förskjutning av insatserna till de allra äldsta och till dem med de mest omfattande behoven av omsorg och vård och en ökande andel hjälptagare har kunnat få mer omfattande insatser i det egna hemmet. En stor andel av hjälptagarna, f.n. , får relativt begränsad insats - . En ökande andel äldre får omfattande insatser och uppskattas ha hjälp motsvarande eller mer. Möjligheterna att bo kvar i det egna hemmet även med omfattande behov av omsorg och vård var tämligen begränsade . får närmare en fjärdedel av vårdtagarna hjälp dygnet runt. Olika slags insatser från avser att underlätta den dagliga livsföringen och i många fall också möjliggöra ett kvarboende i det egna hemmet.