prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. I EF Karnov (tredje upplagan, , s. 197) sägs att direktivets viktigaste procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte hänsyn till medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för det (artikel_6), dels att den som beslutet rör skall ha tillgång till samma möjligheter att överklaga beslutet som landets egna medborgare har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt (artikel 8). I EF Karnov (samma sida fotnot 26) anförs vidare att har preciserat kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte får vara försett med särskilda form- eller processkrav som är mindre fördelaktiga än de som gäller för de rättsmedel som statens egna medborgare kan använda sig av såvitt gäller förvaltningsbeslut. Domstolen har vidare uttalat att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna överklagas. Lösningen av det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov bl.a. att ett utvisningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att överklaga beslutet. Direktiv /221/EEG genomfördes i svensk rätt i samband med att utlänningslagstiftningen anpassades till (prop. 1991/92:170 bil. 10, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Därvid infördes en bestämmelse i 11 kap. 3 § UtlL av innebörd att de utlänningar som på grund av får vistas här har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om tidsbegränsat uppehållstillstånd och visering. Någon ändring av överklagandebestämmelserna gjordes inte. har i samband med notifieringen av direktivet i ett "table of correspondance" lämnat en redogörelse för överklagandemöjligheterna i utlänningslagen såvitt gäller beslut som meddelats av polismyndighet respektive i nu aktuellt hänseende. har en redogörelse för sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats. Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka överklagandemöjligheter som bör finnas för medborgare i EU eller EES-stat och deras anhöriga. Denna grupp kallas fortsättningsvis EES-kretsen. Dessa skall som redovisats inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i . Vissa beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltningsdomstol medan andra sådana beslut kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den bakgrunden anser regeringen inte att artikel 8 bör tolkas så att måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden. En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i går att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att för att helt uppfylla direktivet i denna del bör föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att vägra uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvis- ningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan i , inklusive de ansökningar som görs av medborgare i EU eller EES-stat, endast prövas i en instans. För att de svenska bestämmelserna skall bli bättre förenliga med föreskrifterna i artikel 8 bör enligt regeringens uppfattning en överklaganderätt för avslagsbeslut beträffande EES-kretsen införas. invändning att de flesta inom EES-kretsen söker uppehållstillstånd först efter inresan till ändrar inte den bedömningen. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när uppehållstillstånd söks efter inresan samt fall där vägrar att förnya ett uppehållstillstånd. Det förekommer nämligen att sådana avslagsbeslut inte förenas med ett avvisnings- eller utvisningsförordnande i de fall utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut som innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i ett annat land än bör täckas in. Regeringen föreslår att ändringar med denna innebörd görs i utlänningslagen. Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns eftersom utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får verkställas förrän prövat överklagandet. I föregående stycke har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande. har gjort bedömningen att bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett sådant ställningstagande är att enligt gällande rätt inte är skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således föreslås kunna överklagas till torde artikeln även kunna omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den bakgrunden och då regeringens bedömning är att torde kunna jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning som föreslagits är förenlig med artikel 9 (1). Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller - enligt svensk termino- logi - avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämp- ningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om uppehållstillstånd. Det står därmed klart att kommer att utgöra första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar. Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav som direktivet uppställer. Medborgare utanför EES-kretsen Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om uppehålls- tillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehålls- tillstånd i stort. Regeringen delar uppfattning att det i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att gentemot EU har förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater. Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör särskilt beakta att handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att överklaga har även betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga områden av betydelse inom utlänningsrätten är den huvudsakliga prejudikatbildande instansen. Enligt regeringens uppfattning är det mindre lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även på detta område. I propositionen som låg till grund för den nuvarande utlänningslagen (prop. 1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att skulle kunna lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De då angivna skälen för att inte införa en överklaganderätt kan inte anses vara lika starka sedan tillkommit som högsta instans i utlänningsärenden. Förslagen i styrmedelsavsnittet innebär vidare att regeringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bakgrunden och då förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter att styra praxis i utlänningsärenden inte tar sikte på detta område gör sig rättssäkerhets- och praxisbildningsaspekter extra starkt gällande vid ställningstagande till den nu aktuella frågan. En eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att komma i konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Även om konventionen normalt inte påverkar konventionsstaternas rätt att bestämma vilka utlänningar som får vistas på dess territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet påverka denna rätt. I artikel 8 föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv samt att en offentlig myndighet inte får störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. den yttre säkerheten. Artikel 13 innebär att den vars rätt enligt konventionen har kränkts skall tillförsäkras en effektiv möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet. tolkning av artikel 13 ger vid handen att den som på rimliga grunder (an arguable claim) påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott skall ha rätt till ett rättsmedel. Det bör observeras att i fallet , Calabes och Balkandali/konstaterade att åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8. Man kan delvis bortse från den materiella utgången av frågan om respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att domstolen ansåg att artikel 8 var tillämplig. Detta förhållande leder osökt in på frågan om behovet av en överklagandeordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd söks före inresan, eftersom avsaknaden av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot artikel 13 i konventionen. Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör införas för den nu aktuella beslutskategorin. Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan. Den enda större nackdelen med en ökad överklaganderätt är den som påpekat, dvs. att ordningen innebär en ökad arbetsbörda för nämnden. Regeringen kan däremot inte utan vidare instämma i uppfattning att även verkets arbetsbörda kommer att öka som en följd av den tänkta ordningen. Verket har på uppdrag av gjort en genomgång av ett antal ärenden avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan i syfte att bl.a. beräkna andelen s.k. upprepade ansökningar. inkom 10 292 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från personer som befann sig utanför . Av dessa 10 292 ärenden var 8 940 stycken att beteckna som upprepade ansökningar, dvs. 1 980 av de upprepade ansökningarna lämnades in på svenska utlandsmyndigheter medan resten riktades direkt till , vanligen i form av brev med begäran om omprövning. Flertalet av de upprepade ansökningarna eller 7 315 ärenden gällde medborgare i Bosnien. 986 av dessa ansökningar lämnades in till en utlandsmyndighet. Den undersökning som företagits av ger ytterligare stöd för uppfattningen att en möjlighet att överklaga bör införas. Undersökningen tyder dessutom på att problem med delgivning och översättning bör gå att bemästra i allt fall när det rör sig om den krets som söker uppehållstillstånd under åberopande av anknytning till en i bosatt person. Man måste hålla i minnet att deras enda möjlighet att kunna förenas med sina anhöriga i är att ett uppehållstillstånd beviljas. Det finns därför all anledning för dem att låta sig delges besluten samt att överklaga till om besluten gått dem emot. Samma förhållande torde gälla för dem som söker uppehållstillstånd för besök. I bilden bör också vägas in att de som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning i de flesta fall kan få biträde av sina anhöriga i med erforderliga åtgärder i samband med överklagandet. Införandet av en rutin där sökanden bereds möjlighet att ge en anhörig fullmakt i ärendet kan vara ett alternativ för att underlätta handläggningen såväl för myndigheterna som för sökanden. har poängterat att problem av delgivnings- och översätt- ningsnatur kommer att bli särskilt påtagliga i de fall där ett permanent uppehållstillstånd har återkallats. Även om regeringen har förståelse för att problem kan uppkomma i dessa fall anser vi inte att detta utgör tillräcklig anledning för att frångå den tänkta ordningen. Regeringen utgår till att börja med ifrån att gör vissa efterforskningar inför ett så ingripande beslut som att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Det bör dessutom erinras om att delgivningslagen (1970:428) bl.a. innehåller särskilda bestämmelser om delgivning med personer som saknar känt hemvist. De problem som kan uppkomma när det gäller flyktingkvoten torde vara mindre vanliga och bör inte hindra införandet av en heltäckande överklaganderätt på uppehållstillståndsområdet. Mot bakgrund av vad som anförts bör införandet av en möjlighet att överklaga minska arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även den uppmjukning av det generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i som gäller (SFS 1995:773). Denna bestämmelse torde leda till att antalet ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan minskar. Detta förhållande talar för att nackdelen med den ökade arbetsbelastningen för inte bör överdrivas. Den aspekten bör alltså inte ges något avgörande inflytande på regeringens bedömning av frågan. Regeringen anser däremot inte att det finns tillräckliga skäl för att nu införa vidgade möjligheter att överklaga beslut om arbetstillstånd. Avslagsbeslut inom denna sektor grundar sig på en arbetsmarknadsprövning, vilket är ett område där i princip torde sakna möjlighet att göra en annan bedömning än den AMS gjort. En person som klagar på ett avslagsbeslut rörande uppehållstillstånd måste således åberopa andra grunder än ett arbetserbjudande för att skall kunna ändra beslutet. Möjligheten att överklaga bör ändock finnas i dessa fall, eftersom det inte är ovanligt att även anknytning till åberopas. Olägenheten med att överklagandemöjligheterna är inskränkta till frågan om uppehållstillstånd torde kunna överbryggas genom erforderliga upplysningar i samband med fullföljdhänvisningen. Regeringen anser med hänvisning till vad som har sagts att avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan skall kunna överklagas till . Även i övrigt bör samma regler om överklagande gälla som föreslagits för EES-kretsen. En ändring med denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL. Det bör nämnas att det inom förvaltningsrättens område är mindre vanligt att ett lagakraftvunnet avgörande inte kan bli föremål för en ny prövning En person som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på sin framställning har alltså i de flesta fall möjlighet att förnya sin framställning och uppnå en annan utgång under förutsättning att nya omständigheter åberopas. har i rapporten 1994:20 bl.a. föreslagit att antalet ärenden hos skall minskas genom införandet av prövningstillstånd. har uttalat att en sådan ordning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot bl.a. de re- kommendationer som antagits av . Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den nuvarande ordningen bör behållas. Det bör således inte heller krävas prövningstillstånd för att få överklaga till . föreslog som nämnts införandet av rättsprövning för ärenden som avgörs av regeringen som första och enda instans. fann vid sin bedömning av det förslaget att frågan om rättsprövning bör ses från en konstitutionell utgångspunkt. Kommittén föreslog därför att frågan skall utredas närmare inom ramen för den lagstiftningen. Regeringen har för avsikt att utreda möjligheterna att ändra instans- och processordningen för bl.a. utlänningsärenden. Det finns mot den bakgrunden inte någon anledning att genomföra förslag om en vidgad tillämpning av rättsprövningslagens område. Något sådant förslag läggs därför inte fram. 12.6Vilandeförklaring Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som gör det möjligt att vilandeförklara asylärenden bör inte införas. bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna fråga har instämt i utredningens bedömning. Bl.a. Kristna Råd och har förordat en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i de aktuella ärendena. Skälen för regeringens bedömning: I praktiken är det främst två omständigheter som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden "vila". Den första är att myndigheterna skjuter upp prövningen av en viss asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna. Detta förfarande kan förekomma hos såväl som och hos regeringen. Den andra situationen karakteriseras av att eller har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande. Att prövningsmyndigheterna avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om de asylsökande går att sända hem eller inte, kan enligt regeringens uppfattning inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är uppenbart att förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att ett ärende skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 § FL i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts "vila" i förhoppningen att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de asylsökande går att återsända dit. Å andra sidan måste beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid handläggningen av sådana ärenden måste därför godtas. Den andra situationen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i avvaktan på att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig mer främmande om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning. Inom det allmänna domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter upp mål i avvaktan på att skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens roll. Anledningen till att regeringen har en prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställningstaganden. För att den ordningen skall fungera är det oundvikligt att och skjuter upp ärendens avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot förvaltningslagens bestämmelse om en snabb handläggning. Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger myndigheterna rätt att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad ordning som läggs fram i avsnittet om regeringens styrmedel beaktas. Det är särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att regeringen fortsättningsvis i större utsträckning skall styra rättstillämpningen genom förordningar stor betydelse. Att regeringen kommer att handlägga endast ett mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande avgörande från regeringen kommer att minska avsevärt. Något behov av en formell regel om vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte. Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att prövningsmyndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om vilandeförklaring. Som nämnts är det till att börja med enligt regeringens uppfattning förenligt med förvaltningslagens bestämmelser om snabb handläggning att avgörandet av sådana ärenden skjuts upp i avvaktan på att tillförlitlig information finns att tillgå. Till bilden hör också den vidgade möjlighet att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd i massflyktssituationer som föreslås i avsnitt 8.3. Eftersom regeringen enligt förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om dessa tillstånd kommer myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som skjuts upp för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas. Det är däremot inte lämpligt att införa en ny kategori av tidsbegränsade uppehållstillstånd som grundas enbart på att vissa ärendens handläggning fördröjs därför att information måste inhämtas.