prop · GK0328 · 1997-01-01 00:00:00 — pågår försök med finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Sjukvårdsdistrikt i fem olika län deltar. I ytterligare en försöksverksamhet ingår också . diskuteras en ytterligare utvidgning av försöken till att också omfatta arbetsmarknadsmyndigheten. Det pågår ett omfattande arbete ute i landet för att utveckla olika former av samverkan. För att få en bättre överblick över lokala projekt tillkallade regeringen en särskild utredning för att kartlägga lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som har näraliggande verksamheter. Betänkandet - - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85) - överlämnades och är under remissbehandling. Sjuk- och arbetsskadekommittén har överlämnat sitt slutbetänkande, En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113). Frågor om förbättrad samverkan ingick i kommitténs uppdrag och betänkandet behandlar bl.a. samordnad rehabilitering för utsatta grupper. Betänkandet är under remissbehandling. Regeringen har således på olika sätt uppmärksammat behovet av förbättrad sam- verkan mellan huvudmän med närliggande verksamhet. Enligt regeringens bedömning är det viktigt att insatserna för rehabilitering och samverkan mellan olika huvudmän fortsätter och att de ansvariga utvecklar och förbättrar rehabiliteringsarbetet. Det är därvid viktigt att ta tillvara de erfarenheter som finns inom rehabiliteringsområdet och på olika sätt verka för att dessa erfarenheter omsätts i det praktiska utvecklingsarbetet. 5 Bedömning av arbetsförmåga när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Bedömning av arbetsförmåga skall| |göras stegvis enligt en modifierad steg-för-steg- | |modell. Bedömningen när den försäkrade inte kan återgå till| |sitt vanliga arbete relateras i första hand till annat| |arbete hos arbetsgivaren. Saknas möjligheter till | |annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant| |alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, skall den| |försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i| |övrigt. Om den försäkrade, trots den sjukdom han eller| |hon har, kan klara ett annat på arbetsmarknaden | |normalt förekommande arbete har han eller hon inte rätt| |till ersättning från försäkringen. | | Om en försäkrad inte längre på heltid klarar sitt | |vanliga arbete, annat arbete hos arbetsgivaren eller | |annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete,| |men en restarbetsförmåga ändå bedöms föreligga, skall rätten| |till partiell förmån prövas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () tillstyrker att arbets- förmågan när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete i första hand relateras till annat arbete hos arbetsgivaren. Vidare är FKF positiva till steg-för-steg-modellen. Mental Hälsa anser att det är ett steg i rätt riktning att arbetsförmåga i första hand relateras till annat arbete hos arbetsgivaren. tillstyrker att arbetsförmågan bedöms i förhållande till arbeten som är normalt förekommande på arbets- marknaden. Förslaget kommer enligt att öka behovet av att använda kompetens, inte minst bedömningar av den försäkrades förutsättningar att klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. () anser att arbetsförmågan bör bedömas i förhållande till i princip alla förekommande arbeten på den nationella arbetsmarknaden. RRV tillstyrker att arbetsförmågan när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete i första hand relateras till annat arbete hos arbetsgivaren, dock under förutsättning att arbetsgivaren får ett betydligt större reellt ansvar för rehabiliteringen och försörjningen av anställda som på grund av sjukdom inte klarar av sitt tidigare arbete. RRV anser vidare att det bör ingå som ett första steg att avgöra om sjukdomen kan anses omöjliggöra att den försäkrade arbetar eller söker arbete. Annars kan man enligt RRV få intryck av att sjukpenning alltid utges, frågan är bara för hur . anser att steg-för-steg-modellen kan bli svår att tillämpa i vissa fall där den försäkrade har eller förvärvar en funktions- nedsättning. En funktionsnedsättning behöver inte innebära att en person saknar arbetsförmåga, det handlar mer om tillgång till nödvändiga hjälpmedel. har inga större invändningar mot steg-för-steg-modellen men vill betona betydel- sen av att bedömningen tydligt också tar hänsyn till de möjligheter till anpassning och utveckling som arbetslivet rymmer. Tjänstemännens central- organisation (TCO) avvisar inte modellen men anser att det finns risker med den. TCO anser att den fokuserar för lite på arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. TCO anser vidare att större krav borde ställas på arbetsgivarna att anpassa arbetet efter den restarbetsförmåga som finns efter en rehabilitering. Skälen för regeringens förslag: Huruvida en försäkrad som drabbas av sjukdom har möjlighet att återuppta sitt vanliga arbete beror i hög grad på vilket arbete han eller hon har. Sjukdomens inverkan på den försäkrades möjligheter att utföra sina arbetsuppgifter har en avgörande betydelse för bedömningen av arbetsförmågan. Arbetsförmåga är inte något statiskt, objektivt påvisbart tillstånd, arbetsförmåga måste bedömas i förhållande till ett visst arbete eller vissa arbetsuppgifter. Mot denna bakgrund har utredningen diskuterat vad den försäkrades arbetsförmåga bör relateras till i de fall han eller hon inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Denna fråga - där det saknas lagreglering och klara och uttalade ställningstaganden - kan naturligtvis inte behandlas helt skilt från frågor som rör rehabilitering. Rätten till ersättning under rehabilitering belyses närmare i det följande i samband med redovisningen av den s.k. steg-för-steg-modellen. Med rehabilitering i detta sammanhang avses arbetslivsinriktad rehabilitering, dvs. utbildning och liknande, inte medicinsk rehabilitering. Utredningen framhåller att de diskussioner om arbetsgivarens rehabili- teringsansvar som fördes i regeringens proposition om rehabilitering och rehabiliteringsersättning (prop. 1990/91:141) kan tas som utgångspunkt även för hur bedömningen bör göras när det gäller arbetsförmåga. I propositionen sägs att inriktningen vid rehabilitering skall vara att den anställde i första hand skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och andra alternativ prövas först när dennes möjligheter är uttömda. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att försäkringens koppling till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar skall bibehållas och att en person som har en anställning bör ges möjlighet att be- hålla denna. Regeringen delar utredningens uppfattning och anser att anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren är viktig att framhålla. Det som förslås bygger på det förstahandsansvar för rehabilitering som en arbetsgivare har för sina anställda. Det förstärker kopplingen mellan arbetsgivaren och den anställde även i det fall den anställde på grund av sjukdom inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Förslaget står också i samklang med de skyldigheter som åvilar en arbetsgivare enligt lagen om anställningsskydd. En nackdel med förslaget kan enligt utredningen vara att rätten till er- sättning från försäkringen blir beroende av förvärvsförhållanden och arbets- givarens förutsättningar att medverka till annat arbete. Alla försäkrade får inte lika rätt till sjukpenning och rätt till ersättning under rehabilitering, eftersom denna rätt inte enbart kopplas till sjukdomen och den därav föranledda arbetsoförmågan utan också till vilka möjligheter till arbete som finns hos arbetsgivaren. Försäkrade som efter rehabilitering har möjlighet att erhålla annat arbete hos sin arbetsgivare får rätt till ersättning från försäkringen även om han eller hon utan rehabilitering skulle kunna utföra annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. En försäkrad som saknar möjligheten till annat arbete hos arbetsgivaren eller saknar anställning har i motsvarande situation inte rätt till ersättning från försäkringen, om han eller hon kan utföra annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Förslaget medför enligt utredningens uppfattning en viss utvidgning i förhållande till dagens regler för rätt till ersättning. Den försäkrade kommer enligt förslaget att ges rätt till ersättning från försäkringen i avvaktan på och under rehabiliteringsåtgärder som skall leda till annat arbete hos arbetsgi- varen trots att han eller hon skulle kunna klara ett normalt förekommande arbete utan eller med mindre omfattande rehabiliteringsinsatser. Regeringen delar utredningens uppfattning att anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren är av stort värde och att detta motiverar en utvidgning i förhållande till dagens regler för rätt till ersättning. De tidsramar för ersättning vid rehabilitering som gäller bör även gälla framöver. Det innebär rätt till ersättning vid en rehabiliteringsinsats som i normalfallet inte tar mer än i anspråk. Förslaget innebär att rehabiliteringsinsatserna, i det fall en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete, inledningsvis fokuseras enbart på möjligheter att få annat arbete hos arbetsgivaren. Detta kan möjligen också uppfattas som en nackdel om det innebär att andra mer ändamålsenliga rehabiliteringsinsatser inte vidtas. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att möjligheten för den försäkrade att i första hand få behålla sin anställning får anses väga betydligt tyngre i detta sammanhang. Saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, bör den försäkrades ar- betsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i övrigt. Bedöms den försäkrade kunna klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete har han eller hon inte rätt till ersättning från försäkringen. Den försäkrade bör bedömas som arbetsför även om arbetet inte finns direkt tillgängligt för honom eller henne. När det gäller sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga krävs det däremot att den försäkrade faktiskt erbjuds ett sådant skyddat arbete för att han eller hon inte längre skall ha rätt till ersättning från försäkringen Bedömningen av arbetsförmågan bör såsom ovan beskrivits göras stegvis, dvs. i första hand relateras till det tidigare arbetet och därefter till annat arbete hos arbetsgivaren. Saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, bör den försäkrades arbetsförmåga prövas mot annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Arbetsförmågan bör härvid, när det gäller rätt till sjukpenning, relateras till arbete av samma omfattning som den försäkrade tidigare haft - dock högst heltidsarbete - eller, när det gäller förtidspension, till förmågan att utföra ett heltidsarbete (angående deltidsarbetande se närmare kapitel 6). För en försäkrad med heltidsanställning bör målet vara att han eller hon skall återgå i heltidsarbete. Kan den försäkrade inte återgå till sitt vanliga arbete på heltid bör i första hand annat heltidsarbete hos arbetsgivaren prövas. Saknas möjligheter till annat heltidsarbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, bör den försäkrades arbetsförmåga prövas mot annat på arbetsmarknaden normalt förekom- mande heltidsarbete. Utredningen har diskuterat hur arbetsförmågan bör bedömas när en person som har en heltidsanställning av medicinska skäl inte längre klarar sitt vanliga arbete på heltid. En situation som under sådana förhållanden inte alltför sällan inträffar är att den försäkrade klarar sitt vanliga arbete på deltid. Som tidigare redovisats delar regeringen utredningens uppfattning att anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren är av stort värde. Det är emellertid viktigt beträffande förtidspension att den utges först när alla möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan har prövats och att den renodlas i syfte att utgöra ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker. Klarar den försäkrade att, trots sitt medicinska tillstånd, arbeta heltid bör arbetsförmågan tas till vara. Detta är ett led i strävandena att stärka arbetslinjen. Därför anser regeringen att denna omständighet bör väga tyngre än anknytningen till arbetsgivaren. Mot denna bakgrund anser regeringen att den försäkrades arbetsförmåga även i dessa fall bör bedömas enligt den steg-för-steg-modell som utredningen föreslår och som närmare redovisas i det följande. Härvid bör den försäkrades bibehållna arbetsförmåga inte bedömas enbart i relation till arbeten som finns direkt tillgängliga. Möjligheterna till annat arbete utan eller med rehabiliteringsinsatser bör alltså prövas i första hand hos den egna arbetsgivaren, först därefter mot arbetsmarknaden i stort. Görs bedömningen att det medicinska tillståndet inte utgör något hinder för den försäkrade att arbeta heltid (eller i ytterligare ett deltidsarbete) i ett annat arbete har han eller hon inte någon rätt till ersättning från försäkringen. När den försäkrade bedöms arbetsför i annat arbete kan han eller hon sägas vara partiellt arbetslös om något annat arbete inte finns tillgängligt. En heltidsarbetande person som inte är anställd bedöms på samma sätt, dock utan den prövning mot arbetsmöjligheter hos arbetsgivaren som bör göras för en anställd. Den försäkrades förmåga att trots sin sjukdom försörja sig genom arbete skulle kunna bedömas gentemot varje typ av arbete som är förekommande på arbetsmarknaden. Utredningen anser dock att en sådan bedömning skulle leda allt för långt och framhåller att den krets av arbeten som den försäkrades arbetsförmåga skall bedömas i förhållande till måste ges en praktisk och rationell avgränsning. Utredningen föreslår därför att den bibehållna arbetsförmågan skall ställas i relation till på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Regeringen delar utredningens uppfattning. Vad som kan anses vara "normalt förekommande arbeten" påverkas av faktorer som inte är statiska. Med den övergripande benämningen "normalt förekommande arbeten" kan tillämpningen anpassas till förändringarna på arbetsmarknaden utan att reglerna behöver ändras. Omfattningen och det förvärvsmässiga värdet av den trots sjukdomen bibehållna arbetsförmågan, är naturligtvis beroende av vilken sjukdom eller skada som drabbat den försäkrade. Den förvärvsförmåga som finns kvar trots sjukdomen kan behöva bedömas i förhållanden till arbeten som på en rad skilda sätt ställer fysiska eller psykiska krav. Av den anledningen är det inte heller möjligt att generellt ange vad som är att anse som "normalt förekommande arbeten". Bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom. Avgörande blir vilken sjukdom som föreligger och på vilket sätt denna sjukdom inskränker den försäkrades förmåga att utföra arbete. En fysisk sjukdom får andra konsekvenser än en psykisk sjukdom. Samma sjukdom kan också påverka olika personer på olika sätt. När en sjukdom och dess konsekvenser är fastställda bör tillämparen bedöma om den bibehållna arbetsförmågan kan utnyttjas av den försäkrade för att försörja sig själv genom ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen anser liksom utredningen att en bedömning som är vidare, dvs. omfattar mer än normalt förekommande arbeten, kan få konsekvenser som inte kan anses vara acceptabla. Om sjukdomen medför att den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med mindre än att han eller hon faktiskt erbjuds det arbetet. Bedöms den försäkrade kunna klara ett normalt förekommande arbete föreligger inte längre rätt till ersättning. Kan den försäkrade inte få ett sådant arbete är han eller hon att anse som arbetslös. Avgränsningen innebär alltså att den försäkrades bibehållna arbetsförmåga inte enbart bör bedömas i förhållande till de arbeten som finns direkt tillgängliga. Vidare bör i begreppet "normalt förekommande arbete" ligga att den försäkrades arbetsförmåga bör bedömas i förhållande till den nationella arbetsmarknaden. Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta arbetsmarknaden på lokal eller regional nivå bör inte ske. I detta sammanhang bör det dock påpekas att möjlighet finns att, såsom framgår av kapitel 4, i vissa fall göra en sammanvägning av andra faktorer utöver de medicinska. Syftet med steg-för-steg-modellen är att beskriva hur tillämparen bör göra bedömningen av arbetsförmåga med olika arbeten som grund och de ställningstaganden som tillämparen bör göra när rätten till ersättning skall avgöras. Om svaret i t.ex. steg 1 är ja behöver ytterligare prövning inte göras. Om svaret är nej går tilllämparen vidare till nästa steg, osv. I förutsättningarna ingår då givetvis att det är klarlagt att den försäkrade lider av en sjukdom, samt att det är denna sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga. Begreppet "rehabilitering" används i detta sammanhang i betydel- sen arbetslivsinriktad rehabilitering. Medicinsk rehabilitering ingår i benäm- ningen nödvändig behandling och konvalescens. Vid bedömningen av arbetsförmågan och rätten till ersättning bör följande överväganden vara vägledande. Kan den försäkrade utföra sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens? I det första steget bör arbetsförmågan i första hand bedömas i förhållande till i vilken utsträckning den försäkrade har förmåga att utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade inte kan utföra sitt vanliga arbete men bedöms kunna göra det efter behandling och konvalescens utges sjukpenning. Kan den försäkrade utföra sina nuvarande arbetsuppgifter efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifterna? Här gäller frågan i första hand om den försäkrade kan anses kunna återgå till sitt vanliga arbete. Bedömningen blir beroende av vilka åtgärder för återgång som krävs och hur omfattande dessa är. Åtgärder som t.ex. fysisk anpassning av arbetsplatsen, exempelvis i form av en anpassad arbetsstol eller liknande, kan anses vara en åtgärd av sådan begränsad omfattning som gör att den försäkrade kan bedömas i förhållande till återgång till sitt vanliga arbete. Sjukpenning utges från försäkringen under nödvändiga åtgärder. Regeringen delar utredningens uppfattning att rehabilitering för återgång till det vanliga arbetet inte alltid bör vara det alternativ som kommer före nästa alternativ (3) enligt vilket den försäkrades arbetsförmåga bedöms i förhållande till annat arbete som den försäkrade kan omplaceras till utan rehabiliteringsåtgärder. Direkt omplacering till annat arbete kan inte heller alltid vara det alternativ som bör komma först. Omständigheterna i det enskilda fallet får vara avgörande för om ersättning under rehabilitering bör kunna utges. Vid bedömningen av vilket alternativ som är lämpligast bör såväl den försäkrades och arbetsgivarens önskemål som kostnaderna för försäkringen vägas in. Om arbetsgivaren erbjuder återgång till det tidigare arbetet bör rätten till ersättning under rehabilitering inför sådan återgång vara begränsad i tiden. Utredningen har vid sina överväganden diskuterat möjligheten att som riktlinje ange att ersättning skulle kunna godtas. Regeringen anser att en sådan riktlinje utgör en rimlig tid för rätt till rehabiliterings- ersättning i dessa fall och att ersättning därför inte annat än i undantagsfall bör lämnas . Kan den försäkrade utföra och erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare utan extra insatser? I och med att det blir klarlagt att den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till möjligheterna att få ett annat arbete, dvs. omplacering hos arbetsgivaren. Om så är fallet bör den försäkrades arbetsförmåga bedömas i förhållande till detta arbete. Sjukpenning utges under nödvändig behandling och konvalescens. Ingen sjukpenning utges i avvaktan på att arbetet blir tillgängligt. Kan den försäkrade erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare efter viss utbildning, anpassning av arbetsuppgifter eller liknande rehabiliterande insatser? Prövningen i denna del får förutsättas ske med utgångspunkt i den begränsade tid under vilken ersättning vid rehabilitering kan utges . Det innebär en rehabiliteringsinsats som inte tar mer än i anspråk. Vidare bör det vara klarlagt att den försäkrade efter rehabiliteringsinsatsen i princip erbjuds ett arbete hos arbetsgivaren. Det är visserligen inte möjligt att garantera vad som sker , men rehabiliteringsinsatserna bör ha ett klart mål och det bör vara troligt att detta mål kan uppnås. Rehabilitering som syftar till en önskad, men inte klarlagd, möjlighet till annat arbete hos arbetsgivaren bör inte ge rätt till ersättning från försäk- Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser? Om det inom ramen för arbetsgivarens verksamhet inte finns något lämpligt arbete bör arbetsförmågan prövas mot arbetsmarknaden utanför den försäkrades anställning. Om den försäkrade, trots den sjukdom han eller hon har, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete har han eller hon inte rätt till ersättning från försäkringen. Den försäkrade är, objektivt sett, arbetsför även om arbetet inte finns direkt tillgängligt för honom eller henne. De föregående stegen tar enbart sikte på försäkrade som har en anställning. För försäkrade som saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa, uppdragstagare och egenföretagare bedöms rätten till ersättning direkt enligt reglerna i detta steg. En närmare redovisning av bedömningen av arbetsförmågan hos arbetslösa lämnas i kapitel 6. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser t.ex. utbildning eller omskolning? Även i detta steg bör prövningen ske med utgångspunkt i de tidsramar för rehabilitering som står till buds. Det innebär en rehabiliteringsinsats som inte tar mer än i anspråk. Rehabiliteringsinsatserna bör syfta till att göra den försäkrade att klara ett lämpligt arbete på arbetsmarknaden. Om något lämpligt arbete inte finns att tillgå efter avslutad rehabilitering, men den försäkrade har förmåga att utföra ett sådant, utges inte längre ersättning från socialförsäkringen. Är den försäkrade varaktigt eller för avsevärd tid arbetsoförmögen? Den prövning som bör göras i detta steg motsvarar den som sker när den försäkrade ansöker om förtidspension/sjukbidrag eller när byter ut den försäkrades sjukpenning mot sådan pension. När det gäller sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga krävs det att den försäkrade faktiskt erbjuds ett sådant skyddat arbete för att han eller hon inte längre skall ha rätt till ersättning från 6 Betydelsen av inkomst- och arbetstidsförändringar vid bedömning av arbetsförmåga ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Vid arbetsförmågebedömningen skall| |en bedömning göras av den försäkrades förmåga att trots| |sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd| |försörja sig genom arbete. Ersättning skall inte utges i| |det fall då den försäkrade, i ett arbete som han eller| |hon bedöms kunna utföra, kan räkna med att få en lön som är| |avtalsmässig eller gängse inom det nya alternativa | |arbetet/yrkesområdet. Vidare skall arbetsförmåga bedömas| |i förhållande till högst ett heltidsarbete utan | |beaktande av tidigare arbetstid eller förvärvsinkomster| |i de fall en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga| |arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att| |utföra mer än ett heltidsarbete. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.