prop · GK0365 · 1997-01-01 00:00:00 — | | Lagen blir därmed tillämplig på all kreditupplysningsverksamhet.| -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 117 f.). Remissinstanserna: Genomgående tillstyrker remissinstanserna förslaget eller lämnar det utan erinran. Upplysningscentralen, som inte motsätter sig att frikretsen avskaffas, framhåller dock att ett avskaffande förutsätter att tillsynsmyndigheten inte ges möjlighet att i detalj reglera bankernas interna informationsutbyte. Skälen för regeringens förslag: Enligt de nuvarande reglerna omfattar kreditupplysningslagen inte förmedling av kreditupplysningar inom en krets som utgörs av riksbank och sådana kreditinrättningar eller för kreditupplysningsverksamhet inrättade företag som står under tillsyn och inte är kreditmarknadsbolag. Denna s.k. frikrets omfattar i första hand bankaktiebolagen och sparbankerna samt Upplysningscentralen, eftersom detta företag enligt sin bolagsordning står under tillsyn. I frikretsen får också anses ingå filialer till banker från andra EES-länder som bedriver bankrörelse här i landet med stöd av sin hemlandsauktorisation samt utländska bankföretag som har fått regeringens tillstånd att driva bankrörelse genom filial här i landet. Genom en lagändring som trädde i kraft upphörde företagsformerna finansbolag och kreditaktiebolag. Företagen i fråga ryms numera under det gemensamma begreppet kreditmarknadsbolag. Bestämmelsen i 1 § andra stycket kreditupplysningslagen om frikretsen ändrades . Fram till var kreditaktiebolagen undantagna från lagens tillämpningsområde, medan de nya kreditmarknadsbolagen fördes in under tillämpningsområdet på samma sätt som de tidigare finansbolagen. Med hänsyn härtill har i övergångsbestämmel- serna till lagändringen föreskrivits att de kreditmarknadsbolag som vid lagens ikraftträdande hade rätt att driva verksamhet enligt lagen (1963:76) om kreditaktiebolag fortfarande skall ingå i frikretsen. Systemet med en frikrets har funnits alltsedan kreditupplysningslagen infördes . Reglerna föranleddes av att den information som förmedlades mellan banker och andra kreditinrättningar ansågs vara av mycket stor betydelse för deras kreditgivning (prop. 1973:155 s. 124 f.). Om samma inskränkningar i informationsinnehållet skulle gälla beträffande kreditinrättningarnas interna upplysningsförmedling som i fråga om annan kreditinformation, antogs besvärande konsekvenser kunna uppstå. Detta ansågs särskilt gälla kreditinrättningarnas in- tresse av att få information om att en kund hos någon annan hade missskött en kredit. Risken för integritetskränkningar bedömdes som små inom denna krets. När det gäller att bedöma frågan om systemet med en frikrets bör behållas finns det anledning att erinra om att lagens huvudsyfte är att förhindra att kreditupplysning leder till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. En naturlig utgångspunkt för en lag med ett sådant syfte är att den bör omfatta all kreditupplysningsverksamhet som kan leda till ett sådant intrång. Om ett integritetsintrång riskeras, bör det krävas starka skäl för att verksamheten skall undantas. Att märka är därvid att redan insamlandet, lagrandet och spridandet av vissa uppgifter kan utgöra ett integritetsintrång, oberoende av vilket slags företag som hanterar uppgifterna. Det nu angivna argumentet för att lagens tillämpningsområde görs så generellt som möjligt framhölls redan i propositionen med förslag till kreditupplysningslag (prop. 1973:155 s. 124 f.). Betydelsen av en generell tillämpning har ökat sedan lagen infördes , särskilt med tanke på att hanteringen av information om enskilda har blivit alltmer omfattande under de år då lagen varit i kraft. Vikten av att enhetliga regler om skydd mot integritetsintrång och om rätt till insyn och rättelse gäller inom hela kreditupplysningsområdet talar med betydande styrka mot ett system som innebär att stora delar av kreditupplysningsverksamheten undantas från lagens tillämpning. Det sagda understryks ytterligare av att de förändringar som skett på den svenska kreditmarknaden i praktiken lett till att betydligt fler företag än tidigare kommit att ingå i frikretsen. Denna utveckling sammanhänger till viss del med att inrättats genom sammanslagningen av . Härigenom står numera försäkringsbolagen och värdepappersbolagen under tillsyn och det har hävdats att även dessa företag omfattas av den nuvarande definitionen av frikreten. har inneburit att bl.a. vissa utländska banker och filialer till banker numera får anses ingå i frikretsen. Som framgått görs det skillnad mellan banker och kreditmarknadsbolag genom att bankerna men inte kreditmarknadsbolagen är undantagna från de krav som kreditupplysningslagen ställer. En grundläggande fråga är om det är befogat att göra en sådan åtskillnad. För såväl banker som kreditmarknadsbolag ingår tillhandahållande av kreditupplysningar i den uppräkning av tillåtna verksamhetsgrenar som återfinns i bankrörelselagen (1987:617) resp. lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Bägge typerna av företag står under tillsyn och deras verksamhet regleras av likartad lagstiftning, bl.a. i fråga om tystnadsplikt. Skillnaden mellan dessa båda former av kreditinstitut rör främst förutsättningarna för att ta emot inlåning från allmänheten. Denna skillnad är inte av ett sådant slag att den kan motivera att lagen behandlar instituten markant olika när det gäller deras kreditupplysningsverksamhet. Inte heller i övrigt går det att finna tillräckliga skäl för en sådan grundläggande åtskillnad. Mot denna bakgrund bör kreditmarknadsbolagen och bankerna behandlas lika i kreditupplysningssammanhang. Om frikretsen skulle behållas och dessutom, i konsekvens med det sagda, utvidgas till att avse även kreditmarknadsbolagen, skulle kreditupplysningslagen komma att reglera endast en mindre del av kreditupplysningsmarknaden. En sådan ordning vore betänklig med hänsyn främst till de integritetsintressen som lagen syftar till att skydda. Det skäl som främst föranledde införandet av systemet med en frikrets var, som nämnts, behovet av ett friare informationsutbyte mellan banker och andra kreditinrättningar. Det finns för banker och andra kreditinstitut ett stort behov av att kunna utbyta uppgifter om exempelvis kreditengagemang och kreditmissbruk. Detta behov är knappast mindre än vid tiden för lagens tillkomst. Det är därför viktigt att behovet kan tillgodoses. Regeringen föreslår i avsnitt 8.2 att det skall bli möjligt för bl.a. banker och kreditmarknadsbolag samt kreditupplysningsföretag att, utan hinder av regler om tystnadsplikt, utväxla uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsummelser och kreditmissbruk. Den föreslagna lösningen ger förutsättningar för ett friare utbyte av information mellan dessa företag. Behovet av ett friare informationsutbyte mellan bl.a. bankerna utgör därmed inte längre något tungt vägande skäl för att frikretsen skall behållas. Upplysningscentralen anför i sitt remissvar att det är av lika stor betydelse som vid lagens tillkomst att informationsutbytet mellan bankerna kan ske utan att effektiviteten hämmas av myndigheternas detaljreglering. Upplysningscentralen motsätter sig inte att frikretsen avskaffas men framhåller att detta förutsätter att tillsynsmyndigheten inte ges möjlighet att i detalj reglera bankernas interna - direkt eller genom Upplysningscentralen förmedlade - utbyte med varandra. Frågan om tillsynsmyndighetens möjligheter att besluta om villkor för hur ett företags kreditupplysningsverksamhet närmare skall bedrivas behandlas i avsnitt 6.3. Redan här kan dock sägas att regeringen inte har skäl att utgå från annat än att Datainspektionen kommer att meddela villkor endast i den mån det finns ett behov av det och att inspektionen därvid beaktar de negativa effekter som en alltför detaljerad reglering kan få. När det gäller tillsynsmyndighetens behov av att meddela villkor för informationshanteringen kan det finnas skäl att också här peka på förslagen i avsnitt 8.2. Förslagen bör i någon mån minska behovet av villkor eftersom förutsättningarna för det där avsedda informationsutbytet kommer att regleras direkt i lagen och därmed inte behöver bygga på en dispensprövning i det enskilda fallet. Ytterligare ett skäl för att avskaffa frikretsen är att en kreditupplys- ningslag med så generell tillämpning som möjligt ger ökade förutsättningar för en konkurrens på lika villkor på kreditupplysningsmarknaden. Även sett från rättssystematisk och lagteknisk synpunkt är det en fördel om lagen omfattar all kreditupplysningsverksamhet eftersom det annars uppstår gränsdragnings- och tillämpningsproblem. Ett samlat övervägande av de omständigheter som diskuterats i det föregående leder till att systemet med en frikrets bör slopas. 5.2 Andra frågor om lagens tillämpningsområde 5.2.1 Begreppen kreditupplysning och kreditupplysningsverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Innebörden av begreppen kreditupplysning | | och kreditupplysningsverksamhet skall vara oförändrad i sak. | | Definitionen av kreditupplysning förses dock med ett | | förtydligande som anger att uppgifter, råd och omdömen som lämnas| | till någon i dennes kreditupplysningsverksamhet inte utgör | | kreditupplysning. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (se betänkandet s. 125 f.). Remissinstanserna: Med undantag för Upplysningscentralen tillstyrker remissinstanserna förslaget eller lämnar det utan erinran. Upplysningscentralen anser att begreppet kreditupplysning bör definieras närmare i lagen. Soliditet efterlyser en närmare definition av begreppet kreditupplysningsverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagens definition avses med kreditupplysning uppgift, omdöme eller råd som lämnas till ledning för bedömning av annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende (2 §). Begreppet kreditupplysningsverksamhet definieras inte. Lagens tillämpningsområde omfattar dock sådan kreditupplysningsverksamhet som innebär att någon lämnar kreditupplysningar mer än i enstaka fall mot ersättning eller som ett led i näringsverksamhet. Lagen gäller också annan kreditupplysnings- verksamhet, om den är av större omfattning (1 § första stycket). Det är viktigt för de företag som bedriver kreditupplysningsverksamhet och för tillsynsmyndigheten att begreppen kreditupplysning och kreditupplysnings- verksamhet avgränsas på ett så klargörande sätt som möjligt. Detta är av vikt även för den enskilde, särskilt med tanke på lagens syfte att utgöra ett skydd mot kränkningar av den personliga integriteten. Avgränsningen i lagtexten får inte göras för komplicerad. Lagens nuvarande bestämningar utgör enligt regeringens mening en rimlig avvägning mellan dessa önskemål och de tycks inte ha lett till några tillämpningsproblem av betydelse. Något egentligt behov av en särskild definition av begreppet kreditupplysningsverksamhet - vid sidan av definitionen av begreppet kreditupplysning - har inte påvisats. På en punkt föreslår utredningen ett förtydligande av lagens definition av kreditupplysning. Syftet med förslaget är att klargöra att det uppgiftslämnade som sker till kreditupplysningsföretagen faller utanför lagen. Kreditupplysningsföretagen använder inte de mottagna uppgifterna för att göra kreditbedömningar eller liknande utan för att lämna dem vidare till andra som avser att göra sådana bedömningar. Det torde därför enligt utredningen inte ha varit lagstiftarens mening att lämnandet av uppgifter till kreditupplysningsföretagen under några förhållanden skall anses som en form av kreditupplysningsverksamhet. För att klargöra att detta uppgiftslämnande faller utanför lagen föreslår utredningen att lagens definition av kreditupplysning utformas så att därmed avses uppgift, omdöme eller råd som lämnas till ledning för mottagarens bedömning för egen del av annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är värdefullt med ett klargörande på denna punkt. Lagtexten bör dock - för undvikande av missförstånd särskilt i det fallet att den som mottar en kreditupplysning är en annan än den slutlige användaren - utformas något annorlunda än utredningen föreslagit. Regeringen återkommer i författningskommentaren till vissa frågor som rör den närmare innebörden av begreppen kreditupplysning och kredit- upplysningsverksamhet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En uttrycklig bestämmelse införs om att | | myndigheternas utlämnande av uppgifter faller utanför kreditupp-| | lysningslagen, om de lämnas med stöd av lag, förordning eller sär-| | skilt beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen | | har bestämt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 125 f.). Remissinstanserna: Med undantag för Upplysningscentralen och Soliditet tillstyrker remissinstanserna förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: När myndigheter lämnar uppgifter kan det ske t.ex. enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen eller som ett led i myndigheternas serviceskyldighet. Uppgifter ur ett personregister kan också enligt 7 § datalagen (1973:289) säljas utan att den registrerade lämnat sitt medgivande därtill. En förutsättning är dock att det föreligger ett uttryckligt stöd för detta i lag eller förordning eller i ett särskilt beslut av regeringen. Uppgifterna kan tillhandahållas med hjälp av ADB-teknik, eventuellt sedan vissa sammanställningar har gjorts i enlighet med beställarens önskemål. I propositionen med förslaget till bestämmelsen i 7 § datalagen framhölls att det i samband med ett medgivande till försäljning bör anges vilka uppgifter och sammanställningar som får säljas och även till vem försäljning får ske. Vidare angavs att utgångspunkten vid bedömningen av om försäljning av personuppgifter kan tillåtas alltid måste bli en avvägning mellan nyttan och behovet av en försäljningsverksamhet och respekten för de registrerades personliga integritet (se prop. 1990/91:60 s. 50 f.). Intresset för information som tillhandahålls av myndigheter synes ha ökat . Som exempel på uppgifter av detta slag kan nämnas uppgifter från kronofogdemyndigheterna och . Uppgifter från dessa myndigheter kan användas till ledning för bl.a. kreditbedömningar. Därmed konkurrerar uppgiftslämnandet på sitt sätt med kreditupplysningsföretagens verksamhet. Oberoende av om uppgifterna lämnas mot ersättning eller ej kan utlämnandet ske i större omfattning (se 1 § första stycket kreditupplysningslagen). Uppgiftslämnandet uppfyller i sådana fall, med en strikt tillämpning av ordalagen, förutsättningarna för att lagen skall vara tillämplig. Lagstiftarens avsikt har emellertid aldrig varit att lagen skall omfatta myndigheternas uppgiftslämnande när uppgifterna lämnas med stöd av lag, förordning eller ett särskilt beslut. I de fall då uppgifterna lämnas ut med stöd av tryckfrihetsförordningen skulle en tillämpning av kreditupp- lysningslagens regler dessutom i vissa fall stå i direkt strid med offent- lighetsprincipen, t.ex. med rätten att ta del av en allmän handling utan att det föreligger ett objektivt behov av det (jfr 9 § kreditupplysningslagen) och utan att mottagaren behöver ge sig till känna (jfr 11 §). Myndigheternas utlämnande av uppgifter har även i övrigt reglerats särskilt. De intressen som ligger bakom de olika reglerna är delvis andra än dem som kreditupplysningslagen syftar till att tillgodose. Det är mot denna bakgrund inte en lämplig lösning att - såsom Upplysningscentralen och Soliditet förordat - låta vissa delar av myndigheternas uppgiftslämnande falla under kreditupplysningslagen. Den omständigheten att uppgiftslämnandet innefattar en verksamhet som i viss mening konkurrerar med kreditupplysningsföretagen kan inte ändra den bedömningen.Det behov av skydd som kan föreligga, främst mot ingrepp i den personliga integriteten, bör beaktas i de särskilda bestämmelser som reglerar uppgiftslämnandet, t.ex. i tryckfrihetsförordningen, förvaltningslagen (1986:223) och datalagen. I konsekvens med det anförda bör kreditupplysningslagen innehålla en uttrycklig bestämmelse om att lagen inte är tillämplig när en myndighet lämnar ut uppgifter med stöd av lag, förordning eller beslut av regeringen eller myndighet som regeringen har bestämt. Bestämmelsen bör införas som ett nytt stycke i 1 § kreditupplysningslagen. Lagrådet har pekat på situationen att en myndighet för kreditupplysnings- ändamål säljer sammanställningar av uppgifter som inte ingår i ett personregister, utan att det föreligger någon skyldighet att lämna ut uppgifterna i denna form enligt bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Om inte försäljningen har stöd i en författning eller ett särskilt regeringsbeslut blir, såsom Lagrådet framhållit, det föreslagna undantaget inte tillämpligt, och myndigheten kan bli skyldig att söka tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det i dessa fall är rimligt att kreditupplysningslagen blir tillämplig på uppgiftslämnandet. Antalet fall av beskrivet slag torde dock enligt regeringens bedömning vara litet. De gränsdragningsproblem som den föreslagna bestämmelsen kan ge upphov till bör mot denna bakgrund bli förhållandevis obetydliga. 5.2.3 Kreditupplysning inom koncerner -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kreditupplysningslagen skall inte heller i | | framtiden omfatta förmedling av uppgifter mellan företag inom | | samma koncern. Lagen skall dock vara tillämplig när ett kredit- | | upplysningsföretag lämnar kreditupplysningar till andra företag | | inom samma koncern. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 129 f.). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § tredje stycket kreditupp- lysningslagen undantas förmedling av kreditupplysningar mellan företag inom samma koncern från lagens tillämpning. Beträffande bakgrunden till bestämmelsen, som funnits alltsedan lagen kom till, uttalade departementschefen i anslutning till avgränsningen av begreppet kreditupplysningsverksamhet att en förutsättning för att sådan verksamhet skall anses föreligga måste vara att det är fråga om förmedling av information utanför det egna företaget (prop. 1973:155 s. 130). När ett företag samlar information enbart i syfte att själv använda sig av den faller verksamheten således inte under lagens tillämpningsområde. Inte heller är lagen tillämplig när upp- lysningar förmedlas mellan olika avdelningar inom ett företag. I många fall kan informationsutbytet mellan olika delar i ett företag jämställas med den förmed- ling av uppgifter som sker mellan olika företag i en koncern. Med hänsyn härtill ansåg departementschefen att övervägande skäl talade för att man från lagens tillämpningsområde undantog sådan informationsförmedling som sker mellan företag inom samma koncern. De skäl som anfördes i samband med lagens tillkomst har fortfarande bärkraft. Kreditupplysningar mellan företag inom samma koncern bör därför även fortsättningsvis som huvudregel vara undantagna från lagens tillämpningsområde. När det gäller kreditupplysningsföretag som ingår i en koncern är situationen emellertid en annan. Kreditupplysningsföretaget samlar till helt övervägande del in uppgifter i syfte att använda dem i kreditupplysningsverksamhet riktad till personer och företag utanför den egna koncernen. De kreditupplysningar som ett sådant företag lämnar till andra företag inom koncernen skiljer sig därför inte från den övriga kreditupplysningsverksamhet som företaget bedriver. Ett sådant informationsutbyte inom koncernen avviker däremot påtagligt från det slag av utbyte som beskrevs av departementschefen i anslutning till lagens tillkomst och som närmast kan jämställas med ett utbyte av uppgifter mellan olika avdelningar inom ett och samma företag. De skäl som föranledde undantagsregeln för koncerner gör sig således inte gällande i fråga om kreditupplysningsföretagens förmedling av uppgifter, råd och omdömen till andra företag inom den koncern som kreditupplysningsföretaget tillhör. Det saknas därför anledning att undanta sådan förmedling från lagens tillämpningsområde. diskuteras närmare i författningskommentaren. 6 Tillstånds- och tillsynsfrågor 6.1 Skall nuvarande system med tillståndskrav och statlig tillsyn behållas? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Kreditupplysningsverksamhet bör även | | fortsättningsvis som huvudregel få bedrivas endast efter särskilt| | tillstånd. Kriterierna för att få ett sådant tillstånd bör behållas| | oförändrade. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkandet s. 179 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar regeringens bedömning. Upplysningscentralen och Soliditet förordar dock ett system med enbart tillsyn. Skälen för regeringens bedömning: Kreditupplysningsverksamhet får enligt den nu gällande huvudregeln i 3 § kreditupplysningslagen bedrivas endast efter tillstånd av Datainspektionen. Enligt 4 § får tillstånd meddelas bara om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Departementschefen underströk vid lagens tillkomst vikten av att kreditup- plysningsverksamhet organiserades på ett sätt som gav betryggande garantier för efterlevnaden av de regler som ställts upp till skydd för de kreditsökande. Därvid framhölls vikten av att man så långt som möjligt kan förebygga riskerna för integritetskränkningar och att det därför bör ske en kontroll av de företag som avser att utöva kreditupplysningsverksamhet samt att det bör finnas en fortlöpande tillsyn över verksamheten. Att tillstånd kunde förenas med erforderliga föreskrifter om hur verksamheten skulle bedrivas sågs som en fördel. En god preventiv effekt förväntades genom möjligheten att återkalla tillstånd (prop. 1973:155 s. 81 f.). Vid den översyn av kreditupplysningslagen som gjordes ifrågasattes inte att tillståndsplikten skulle vara kvar (prop. 1980/81:10). Vid bedömningen av om tillståndssystemet bör behållas måste hänsyn tas till bl.a. konkurrensintresset. Ett krav på tillstånd utgör ett hinder för ett fritt marknadstillträde och kan medföra en risk för marknadsdominans och monopolten- denser. Kreditupplysningslagen innehöll tidigare en bestämmelse om att tillstånd till kreditupplysningsverksamhet fick meddelas endast om det från allmänna synpunkter fanns behov av verksamheten. Detta krav har, bl.a. med hänvisning till en strävan mot etableringsfrihet och lika konkurrensvillkor, avskaffats med verkan från (se prop. 1992/93:12 s. 11). Andra intressen än konkurrensintresset måste emellertid beaktas när det gäller kreditupplysningsverksamhet. Som tidigare framhållits gör sig hänsynen till enskilda personers integritet starkt gällande. Den som vill bedriva kreditupp- lysningsverksamhet bör ha god kännedom både om kreditupplysningslagens regler och om andra bestämmelser som syftar till att skydda enskilda personers integritet. Kreditupplysningsverksamhet kan innebära besvärliga avvägningar och ställningstaganden, vilket förutsätter ett gott omdöme hos den som har att fatta besluten. Såväl enskilda personer som företag kan drabbas hårt om felaktiga eller missvisande kreditupplysningar lämnas om dem. Det är därför viktigt att upplysningarna är korrekta och att den omfrågade snabbt och enkelt kan få rättelse till stånd om ett misstag har begåtts. Genom ett tillståndssystem kan man få vissa garantier för att kreditupplys- ningsverksamhet bedrivs av kompetenta personer och på ett seriöst sätt.