prop · GK0375 · 1997-01-01 00:00:00 — I stället för hjälpmedlet kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) har undertecknats av 134 stater bl.a. och 13 andra medlemsstater i EU. har EU arbetat med en ny förordning på CITES-området som skall ersätta den nu gällande förordningen . EU:s miljöministrar har antagit en förordning om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Förordningen innebär en skärpning av bestämmelserna förordning. Den nya förordningen skall träda i kraft . Förordningen, förutom artbilagorna, finns i bilaga 1. fick i uppdrag av regeringen att utreda och till regeringen lämna förslag till den reglering av befattningen med djur och växter som behövs för att skydda vilt levande djur- och växtarter. I uppdraget ingick också att utreda och lämna förslag till den reglering av yrkesmässig eller annars i förvärvssyfte bedriven handel, förevisning och preparering av exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behövs för att skydda sådana arter. redovisade uppdraget till regeringen. har med dessa utgångspunkter upprättat en promemoria med förslag till ändring i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter samt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Denna promemoria har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Remissinstanser har varit , , , , , , , , , , och . En sammanställning av remissvaren finns i (Dnr M96/4632/1). Utöver det nu nämnda bör vissa ändringar införas i den svenska lagstiftningen för att det tydligare skall framgå hur direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) har genomförts i . Av den anledningen föreslås nu vissa ändringar i jaktlagen (1987:259). De föreslagna ändringarna i naturvårdslagen (1964:822), fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149) är i huvudsak föranledda av behovet av att säkerställa att blir tillfrågad och att nödvändiga kompensationsåtgärder fastställs, innan skyddet försämras för områden som beretts skydd enligt fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet, s.k. Regeringen behandlar i denna proposition även en skrivelse från (Dnr M96/4632/1) där det begärs en ändring i lagen om medverkan vid polisiär övervakning av innebörd att lagens tillämpning även skall omfatta brott mot lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. har under hand hörts över skrivelsen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har yttrat sig över dessa förslag. Yttrandet finns i bilaga 4. Regeringen har helt anslutit sig till vad Lagrådet har anfört. Vissa redaktionella ändringar har dessutom gjorts i lagtexterna. beslutade regeringen att uppdra åt att utarbeta en aktionsplan för biologisk mångfald med åtgärder som syftar till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Regeringen gav även , , och i uppdrag att utarbeta motsvarande aktionsplaner med utgångspunkt i sina respektive sektorer. I uppdrag ingick att utveckla mål för arbetet med att bevara biologisk mångfald och hållbart nyttja biologiska resurser, bl.a. som ledning för andra sektorers arbete. Verket skulle dessutom utifrån en helhetsbedömning göra en utvärdering av de sektorsvisa aktionsplanerna. lämnade sin redovisning i Rapport 4463 Aktionsplan för biologisk mångfald. har i rapporten för biologisk mångfald vid byggd miljö redovisat sina förslag. Även , och har redovisat sina uppdrag. Aktionsplanerna har remissbehandlats i ett sammanhang. Förteckningar över remissinstanserna redovisas i bilaga 5. Sammanställningar av remissyttrandena vad avser aktionsplan och aktionsplan finns tillgängliga i (Dnr M95/5058/4). I regleringsbrevet för /96 för gavs verket i uppdrag att utarbeta en nationell bevarandeplan för odlingslandskapet. Planen omfattar dels de mest värdefulla ängs- och hagmarkerna, dels ett representativt urval av hela odlingslandskap. Uppdraget har utförts i samarbete med länsstyrelserna och efter samråd med (, Dnr M96/2298/4). Naturskyddsföreningarna i , i och i samt i har i skrivelse till regeringen begärt att förbudet mot markavvattning enligt bestämmelserna i naturvårdslagen utökas till att omfatta hela . har i skrivelse till regeringen anfört att nydikning i bör förbjudas. Skrivelserna har remissbehandlats. Förteckning över remissinstanserna redovisas i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Dnr M96/429/4 och Dnr M96/1375/4) 4 Bakgrund 4.1 Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter och dess uppföljning Det förekommer en omfattande internationell handel med vilda djur och växter av vilka en del är hotade till sin existens eller utbredning. Handeln med dessa regleras i konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES, SÖ 1974:41 och SÖ 1980:72). Genom konventionen finns mycket stränga regler för den internationella handeln med de mest hotade arterna. Handeln med dessa arter är i praktiken nästan totalförbjuden. Gränskontroller är en viktig del i CITES-arbetet. Utöver CITES finns det ett stort antal globala, regionala och nationella bestämmelser beträffande hanteringen med hotade vilda djur och växter. Bland dessa bestämmelser bör särskilt framhållas konvention om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (, SÖ 1983:30). I den svenska lagstiftningen har av tradition artskydd beträffande vilda djur och växter huvudsakligen behandlats i lagstiftning om naturvård, jakt och fiske varvid huvudvikten lagts vid reglering av tagandet av exemplar från naturen. Vidare finns reglering med delvis artskyddssyfte; bl.a. i de veterinära in- och utförselreglerna, djur- och hälsoskydds- lagstiftningarna samt växtskyddslagstiftningen. omfattas av EU:s lagstiftning. För att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre gränserna har antagit förordning (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av CITES, den s.k. CITES-förordningen. Genom förordningen infördes bl.a en för EU-länderna gemensam CITES- kontroll vid gemenskapens gräns mot tredje land. Vidare regleras genom förordningen viss handel med och transporter av hotade djur och växter inom unionen. Svenska regler med utgångspunkt i CITES-förordningen tillkom genom lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter (prop. 1994/95:117, bet. 1994/95:JoU 10, rskr. 1994/95:94) och förordningen (1994:2027) med samma namn. Handel och transporter inom EU har dessutom reglerats i fågeldirekti- vet och i art- och habitatdirektivet. Direktivsbestämmelserna innebär bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att strängt reglera handel och transport inom EU av hotade europeiska arter av vilda djur och växter. I propositionen 1994/95:117 och i departementspromemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. har huvuddelen av de bestämmelser som berör skyddet av arter sammanställts. I det följande skall därför inledningsvis endast närmare redogöras för EU:s nya CITES-förordning samt lagstiftning om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Vidare redogörs särskilt för nu gällande påföljdsbestämmelser och för kontrollen av efterlevnaden av artskyddsreglerna. 4.1.1 EU:s nya CITES-förordning Gemenskapens kontroll av CITES-reglerade varor vid unionens gräns mot tredje land har utsatts för både internationell och intern kritik för bristande effektivitet. har EU därför arbetat med att utarbeta en ny förordning på CITES-området. EU:s miljöministrar har vid rådsmötet antagit förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Förordningen (exklusive artlistor) bifogas som bilaga 1. Den nya förordningen skall ersätta CITES-förordning. Av förordningen (EG) nr 338/97 framgår inledningsvis att medlemsstaterna har möjlighet att vidta strängare skyddsåtgärder än som följer av förordningen. Dessa åtgärder får emellertid inte innebära handelshinder i strid med . I förordningen påpekas särskilt möjligheten för medlemsstaterna att reglera innehav av levande exemplar av vilda arter. Vissa djur och växter, som inte omfattas av CITES eller har ett begränsat skydd enligt konventionen, kommer trots detta att omfattas av den nya förordningens strängaste skyddsregler. Detta gäller bl.a. de europeiska CITES-arter som inte omfattas av konventionens strängaste skyddsregler men som omfattas av de strängaste skyddsreglerna i fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet. Vidare införs en möjlighet att på gemenskapsnivå förbjuda eller på annat sätt reglera handel med utomeuropeiska djur och växter som utgör ett ekologiskt hot mot de europeiska arterna. Till den nya förordningen hör fyra bilagor, bilagorna A-D, med förteckningar över djur och växter. Beträffande somliga arter på CITES- listorna har EU:s medlemsstater avgett reservationer. Dessa arter har då flyttats från den lista i förordningen (EG) nr 338/97 som korresponderar mot listning i CITES till en lista som innebär mindre strängt skydd enligt förordningen. I bilaga A förtecknas de djur och växter som omfattas av förordningens strängaste skyddsåtgärder. Det rör sig bl.a om arter med vilka internationell handel är i det närmaste totalförbjuden. I bilaga A, som i huvudsak motsvaras av CITES bilaga I, förtecknas också ett antal övriga arter som av EU anses utrotningshotade eller särskilt sårbara vid handel. Bilaga B svarar mot CITES bilaga II. Därtill innehåller bilaga B en förteckning över arter som anses vara föremål för så omfattande handel att dess överlevnad eller naturliga förekomst hotas. Här återfinns även bilaga I-arter som EU:s medlemsstater har reserverat sig emot. Bilaga C motsvarar CITES bilaga III. Därtill innehåller bilaga C arter i bilaga II som är föremål för reservation. Bilaga D innefattar arter som är föremål för import i sådan omfattning att övervakning är befogad samt CITES bilaga III-arter som är föremål för reservation. I förordningen (EG) nr 338/97, liksom i den tidigare förordningen, regleras passerandet av EU:s yttre gräns samt handel och transporter inom unionen. Den gemensamma gränskontrollen förstärks liksom skyldigheten för medlemstaterna att samarbeta med och informera andra medlemsstater och kommissionen om tillämpningen av förordningen. Vid införsel till och utförsel från gemenskapen av de aktuella arterna erfordras i allmänhet tillstånd. Men även den interna handeln med hotade arter regleras. Det kommer således att vara förbjudet inom gemenskapen att köpa, att erbjuda sig att köpa, att för kommersiella ändamål förvärva eller för allmänheten förevisa, att använda i vinstsyfte, att försälja eller inneha för försäljning, att saluföra eller transportera för försäljning exemplar av arter som upptagits i bilaga A. Den administrativa CITES- myndigheten i en medlemsstat kan i enskilda fall medge undantag från förbuden. Vidare kan kommissionen, i samråd med medlemsstaterna, medge allmänna undantag. De ovannämnda förbuden gäller även exemplar av arter som upptagits i bilaga B, om det inte kan visas att exemplaret förvärvats inom eller införts till EU i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter. Även transporter inom unionen är i vissa fall detaljreglerade genom den nya förordningen. Således skall varje förflyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A, från den plats som anges i införseltillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med förordningen, godkännas av den administrativa myndigheten. Godkännandet skall bekräftas genom att myndigheten utfärdar ett transportintyg. I andra fall av förflyttning av levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A krävs att den för transporten ansvarige kan visa att exemplaret är lagligt åtkommet. Överlag innebär den nya förordningen att medlemsstaten och dess tillsynsorgan på ett tydligare sätt åläggs att bevaka att intentionerna med CITES förverkligas. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i förordningen. Om behöriga myndigheter får anledning att misstänka att förordningens bestämmelser inte efterlevs, skall de vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna eller anhängiggöra en rättslig talan. Den nu gällande förordningen saknar direkta regler om att dess förbudsbestämmelser skall sanktioneras. I förordning (EG) nr 338/97 däremot anges de överträdelser av förordningen som medlemsstaterna är skyldiga att straffbelägga eller på annat sätt vidta sanktioner mot. De åtgärder som medlemsstaten vidtar skall anpassas efter karaktären på och graden av överträdelse och omfatta bestämmelser om beslag och förverkande av exemplar. Kommissionen har vidare presenterat ett utkast till tillämpningsförordning till den nya CITES-förordningen. Förordningen skall ersätta kommissionsförordningen (EEG) nr 3418/83. Den nya tillämpningsförordningen innehåller bl.a. bestämmelser om utformning av handlingar, märkning m.m. samt även generella undantag från förbudet mot kommersiella aktiviteter i EU:s nya CITES-förordning. Arbetet med den nya kommissionsförordningen är i sitt slutskede. Ett slutligt förslag har presenteras av kommissionen . 4.1.2 lagstiftning om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter Lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter trädde i kraft tillsammmans med en därtill hörande förordning (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. trädde vissa ändringar i jaktlagen (1987:259) och naturvårdslagen (1964:822) i kraft. Genom lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter bemyndigas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela de föreskrifter angående in- och utförsel, transport, handel, preparering och förevisning avseende djur och växter som behövs för att uppfylla internationella åtaganden på området eller av andra skäl. I lagen straffbeläggs, förutom befattning med djur och växter i strid mot föreskrift m.m. som meddelats med stöd av lagen, även sådan befattning i strid mot bestämmelserna i nuvarande CITES- förordning. Vissa av de förfaranden med djur och växter som kan straffbeläggas genom föreskrifter meddelade med stöd av lagen uppfyller också rekvisiten för jakthäleri enligt 46 § jaktlagen (1987:259) eller den motsvarande bestämmelsen i 37 b § naturvårdslagen (1964:822). För att undvika konkurrens föreskrivs i jakt- och naturvårdslagarna att dessa bestämmelser inte skall tillämpas när förutsättningar att tillämpa ansvarsbestämmelserna i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter föreligger. Ansvarsbestämmelser i sistnämnda lag skall dock inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i eller i lagen om straff för varusmuggling. I lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter finns också bestämmelser om tillsyn, avgifter och förverkande. I förordning (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter meddelas huvudsakligen kompletterande föreskrifter för tillämpning av EG:s CITES-förordning och kommissionens därtill hörande tillämpningsförordning. Vidare har i förordningen införts ett förbud mot import av skinn från ungar av grönlandssäl och klappmyts i enlighet med direktiv /129/EEG om import till medlemsstaterna av skinn från vissa sälungar och produkter av sådana skinn. Enligt den svenska förordningen är svensk administrativ och behörig myndighet och svensk vetenskaplig myndighet. har också den centrala tillsynen över att transport, handel, förvaring, preparering och förevisning i sker i överensstämmelse med bestämmelserna i den svenska lagstiftningen och EU:s förordningar. Motsvarande regionala tillsyn handhas av länsstyrelserna. Tillsynen av att handel med tredje land sker i enlighet med ovannämnda svenska författningar och EU:s förordningar på området handhas av tullmyndigheten. I föreskrifter (SJVFS 1995:48) om åtgärder beträffande djur som tillhör skyddade arter (ändrad genom SJVFS 1996:27) samt (SJVFS 1996:28) om åtgärder beträffande växter som tillhör skyddade arter, finns ytterligare tillämpningsföreskrifter på området. 4.1.3 Påföljdsbestämmelser som avser åtgärder med hotade djur- och växtarter Enligt CITES skall konventionsstaterna straffbelägga handel med eller besittning av djur eller växter i strid mot konventionen (artikel VIII.1). EU:s nuvarande CITES-förordning innefattar ingen särskild sanktionsbestämmelse. För svenskt vidkommande finns dock redan en straffrättslig reglering i dessa frågor. Enligt 8 § lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter döms således den till ansvar som med uppsåt eller av oaktsamhet tar sådan befattning med djur och växter m.m. som strider mot en föreskrift som meddelats angående in- och utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning. Detsamma gäller den som bryter mot ett villkor som uppställts i samband med att tillstånd meddelats eller mot annat beslut i enskilt fall. Även den som handlar i strid med en bestämmelse CITES-förordning om in- och utförsel, transport, handel och förevisning kan bestraffas. Strafflatituden för brott av normalgraden är böter eller fängelse . Om brottet är grovt, är straffet fängelse i högst . Om gärningen är att bedöma som ringa, skall dock ansvar inte dömas ut. Slutligen föreskrivs i paragrafen att ansvar enligt den bestämmelsen inte heller skall utdömas för det fall gärningen är belagd med straff enligt eller lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Enligt 9 § i lagen 1994:1818 döms den till böter som i ansökan eller annan handling, som ges in enligt lagen, enligt föreskrift som meddelats med stöd av lagen eller enligt CITES-förordning, med uppsåt eller oaktsamhet underlåter att lämna en uppgift eller lämnar en oriktig uppgift. 4.1.4 Tillsyn och kontroll över hanteringen med hotade djur och växter Tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om hotade arters skydd handhas av och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har genom lagen 1994:1818 erhållit befogenheter att begära upplysningar om verksamheter med hotade arter som bedrivs i förvärvssyfte, att meddela förelägganden och förbud och äger rätt till tillträde till vissa lokaler. Polisen har ålagts att biträda i tillsynsverksamheten. Kontroll av handel med tredje land Tullagstiftningen bygger på en skyldighet att till en tullmyndighet för förtullning anmäla in- och utförsel av vissa varor. kontrollerar om varan får införas respektive utföras och fastställer i förekommande fall tull och annan skatt samt avgift. kontroller är såvitt gäller gräns mot tredje land dels slumpmässiga, dels baserade på konkreta misstankar. Gränskontrollen mot tredje land upprätthålls även av och polisen. Även anställda vid eller lots- och fyrstaten har att fullgöra viss gränskontroll. sedvanliga kontrollverksamhet i förhållande till tredje land regleras främst i tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558). De befogenheter som följer av dessa föreskrifter kan tillämpas utan att brottsmisstanke föreligger. Skulle sådan misstanke uppkomma tillämpas varusmugglingslagen. Enligt den lagen är det straffbart att, utan att ge det till känna hos vederbörlig myndighet, uppsåtligen föra sådant gods in i eller ut från landet som enligt lag eller annan författning erfordrar tillstånd. Det är också straffbart att lämna oriktig uppgift i tulldeklaration eller på annat sätt vilseleda myndighet i samband med tullbehandling av gods. Som varusmuggling anses också bl.a. om någon uppsåtligen förfogar över gods som är belagt med in- eller utförselförbud på sådant sätt att bestämmelse härom överträds. Beträffande införsel av djur finns dessutom särskilda bestämmelser i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. samt genom föreskrifter (1996:24) om införsel av djur, sperma, ägg och embryo. Vid införsel från tredje land erfordras i regel införseltillstånd, hälsointyg, registrering av importören samt anmälan till tullmyndighet. Beträffande införsel av växter finns bestämmelser bl.a. i förordningen (1995:681) om växtskydd. Kontroll av handel inom EU Den fria inre marknaden utan kvantitativa importrestriktioner eller andra åtgärder med motsvarande verkan är en av EG-rättens grundläggande målsättningar. Den ovan nämnda tullagstiftningen tillämpas därför inte beträffande handel med gemenskapsvaror mellan och andra EU-länder. Restriktioner vid import och export får dock i viss utsträckning alltjämt förekomma. En förutsättning härför är att restriktionerna baseras på vissa i artikel 36 i närmare angivna skyddsbehov, bl.a. det för artskyddet mest relevanta - skyddet för djur och växter. Restriktioner får dock inte innebära en godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt handelsbegränsning. För det fall skyddsintresset har blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns inte utrymme för ytterligare nationella begränsningar av passagen över den inre gränsen. CITES-förordningens bestämmelser om handel och transport inom gemenskapen utgör kompensatoriska åtgärder. Även de i fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet föreskrivna reglerna om transport och handel inom EU utgör sådana åtgärder. Om dessa åtgärder visar sig otillräckliga för att skydda djur och växter i den svenska naturen kan det bli aktuellt att införa nationell reglering av passagen över den inre gränsen med exemplar av hotade arter, i den utsträckning lagstiftningsområdet inte är harmoniserat inom unionen. Enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (prop. 1995/96:166) får kontroller ske beträffande vissa angivna varor såsom vapen och narkotika, men dessa kontroller får inte ske slumpmässigt utan ett urval av kontrollobjekt måste ske med hjälp av tullpersonalens erfarenhet av smuggling. Lagen ger dock inte befogenhet att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i om transport och handel inom unionen. 4.2 Konventionen om biologisk mångfald och dess uppföljning undertecknades konventionen om biologisk mångfald. Konventionen som trädde i kraft har genom sin breda ansats möjligheter att få en samordnande roll inom det internationella naturvårdsarbetet. Konventionen syftar till att bevara den biologiska mångfalden, till ett långsiktigt hållbart nyttjande av mångfaldens beståndsdelar och till en rättvis fördelning av de nyttigheter som kan vinnas ur genetiska resurser. Det sistnämnda avser förhållanden mellan länder som tillhandahåller genetiska resurser och länder som med hjälp av teknik och kunskaper utvecklar produkter ur dessa resurser. I konventionen finns bestämmelser om inrättande av skyddade områden, om utveckling av långsiktigt hållbara brukningsmetoder, om miljöansvaret inom olika samhällssektorer samt om utbildning och forskning. Rätten för varje land att självt bestämma över användningen av inhemska genetiska resurser slås fast och rekommendationer utfärdas om ekonomiskt stöd till utvecklingsländernas arbete med att tillämpa konventionen. Vidare bör staterna enligt konventionen ta fram nationella aktionsplaner eller handlingsprogram för mångfaldens bevarande och nyttjande. Konventionens struktur är likväl så flexibel att den ger utrymme för varje land att utforma en självständig politik på detta område. anslutning till konventionen godkändes av (prop. 1992/93:227, bet. 1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27). antog propositionen En strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87). I propositionen läggs en strategi fast för arbetet med biologisk mångfald.