prop · GK03152 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse Skr. Redovisning av Allmänna pensionsfondens verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av Allmänna pensionsfondens verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av fondstyrelsernas årsredovisningar, en sammanfattning av fondstyrelsernas utvärdering av den egna medelsförvaltningen samt regeringens utvärdering av fondstyrelsernas förvaltning av fondkapitalet. Sammanställningen av fondstyrelsernas årsredovisningar visar att det marknadsvärderade resultatet för hela AP-fonden var mycket gott under verksamhetsåret, . Avgiftsunderskottet i pensions-systemet uppgick till . Sammantaget innebar detta att det totala fondkapitalet ökade med drygt 67 miljarder till . Det marknadsvärderade resultatet motsvarar en avkastning på på det totala fondkapitalet, vilken kan jämföras med avkastningen för på och för . Konsumentprisindex föll vilket innebär att den reala avkastningen på fondkapitalet blev . I skrivelsen sammanfattas de olika fondstyrelsernas egna resultatuppföljningar och regeringens utvärdering av förvaltningen presenteras. Med tanke på fondstyrelsernas långsiktiga placeringshorisonter utvärderar regeringen fondernas resultat under rullande femårsperioder. Första-tredje fondstyrelserna har även om hänsyn tas till risken i portföljen lyckats väl jämfört såväl med marknadsindex som andra förvaltare , möjligtvis med undantag av fastighetsförvaltningen. Första-tredje fondstyrelserna har också lämnat in en omfattande och detaljerad analys av riskerna i förvaltningen. uppnådde både fjärde och femte fondstyrelsen en avkastning på , vilken något understeg avkastningen från Findatas avkastningsindex . På grund av brister i dessa fondstyrelsers målformuleringar och resultatuppföljningar kan dock inte regeringen bedöma huruvida resultatet är en följd av mindre framgångsrik förvaltning eller av att risken i fondstyrelsernas portföljer är lägre vilket kan motivera en lägre avkastning. Regeringens utvärdering av fondstyrelsernas verksamhet innehåller dels en ut- värdering av målformuleringarna, dels en uppföljning av förvaltningen mot bakgrund av de uppställda målen. För samtliga fondstyrelser gäller att rege- ringen funnit brister i målformuleringarna. Kritiken avser såväl målens innehåll som deras precision. Klart formulerade mål är väsentliga såväl för att kunna utvärdera förvaltningens inriktning som för att kunna följa upp dess resultat. I synnerhet saknar regeringen, särskilt vad gäller fjärde och femte fondstyrelserna, preciserade målformuleringar beträffande risknivåerna. Redo- visningen av de faktiska riskerna i den förvaltade portföljen är också bristfällig i ett par fondstyrelsers resultatuppföljningar.Sammanfattningsvis anser regeringen att fondstyrelserna har anledning att se över sina målformuleringar samt att i vissa fall förbättra resultatuppföljningarna. 1 Inledning....................................4 2 AP-fondens verksamhet och organisation m.m...4 2.1 Historik.................................4 2.2 Förändringar i AP-fonden ...5 2.3 Pensionsreformen.........................6 3 Sammanställning av årsredovisningarna........7 3.1 Bakgrund och grundläggande termer........7 3.2 Utvecklingen på de finansiella marknaderna ................................8 3.3 AP-fondens samlade resultat.............11 3.4 Resultaten i fondstyrelserna............14 4 Utvärdering av fondstyrelsernas verksamhet..17 4.1 Regeringens syn på målen för placerings- verksamheten ...............................17 4.2 Första-tredje fondstyrelserna...........18 4.2.1 Sammanfattning av första-tredje fond- styrelsernas resultatuppföljning.19 4.2.2 Regeringens utvärdering av första-tredje fondstyrelsernas mål och resultat.23 4.3 Fjärde och femte fondstyrelserna........25 4.3.1Sammanfattning av fjärde fondstyrelsens resultatuppföljning..............26 4.3.2 Sammanfattning av femte fondstyrelsens resultatuppföljning..............28 4.3.3 Regeringens utvärdering av fjärde och femte fondstyrelsernas mål.......30 4.3.4 Regeringens utvärdering av fjärde och femte fondstyrelsernas förvaltning.32 4.4 Sjätte fondstyrelsen....................35 5 Fastställande av balansräkning..............36 Bilaga 1 Årsredovisning första-tredje fondstyrelserna Bilaga 2 Årsredovisning fjärde fondstyrelsen Bilaga 3 Årsredovisning femte fondstyrelsen Bilaga 4 Årsredovisning sjätte fondstyrelsen Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde inom Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) handhas av sex fondstyrelser , då den s.k. avvecklingsstyrelsen ombildades till en sjätte fondstyrelse (SFS 1996:697). bestod AP-fonden således av fem fondstyrelser samt avvecklingsstyrelsen. Fondstyrelsernas verksamhet regleras i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (APR). Fondstyrelserna skall till regeringen överlämna dels en årsredovisning och en revisionsberättelse, dels en egen utvärdering av sin förvaltning av fondmedlen (resultatuppföljning), som skall ha sin utgångspunkt i de närmare mål för placeringsverksamheten som resp. styrelse har fastställt. Regeringen skall sedan göra en sammanställning av fondstyrelsernas årsredovisningar och en utvärdering av styrelsernas förvaltning av fondkapitalet. Sammanställningen, fondstyrelsernas årsredovisningar och regeringens utvärdering skall överlämnas till . De sex fondstyrelserna har överlämnat sina årsredovisningar för till regeringen, se bilagorna 1-4. Vidare har fondstyrelserna överlämnat sina resultatuppföljningar. Avvecklingsstyrelsen och sjätte fondstyrelsen behandlas tillsammans i skrivelsen. Sjätte fondstyrelsen tillkom genom en ombildning av av- vecklingsstyrelsen inom ramen för AP-fonden. Årsredovisningen för sjätte fondstyrelsen avser därför hela , dvs. även tiden före ombildningen. I skrivelsen lämnar regeringen i avsnitt 2 en redogörelse för AP-fondens verksamhet och organisation och i avsnitt 3 en sammanställning av årsredovisningarna. Därefter följer i avsnitt 4 en sammanfattning av resultatuppföljningarna och regeringens utvärdering av medelsförvaltningen. Fondstyrelsernas resultat presenteras endast översiktligt i avsnitt 3. En mer detaljerad information kan erhållas genom de årsredovisningar som finns bilagda till skrivelsen. 2 AP-fondens verksamhet och organisation m.m. AP-fonden tillkom som en följd av införandet av en allmän tilläggspension. Trots att pensionsreform utformades som ett rent fördelningssystem (dvs. varje års pensioner finansieras genom avgifter på den aktiva befolkningens inkomster under ) fann man det motiverat att en betydande fondbildning kom till stånd. Skälen härför var dels ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin, dels ett behov av att bygga upp en buffert för att klara kortsiktiga skillnader mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. När avgiftsuppbörden till Allmänna tilläggspensionen (ATP) i form av arbetsgivaravgifter inleddes uppdrogs förvaltningen åt tre fondstyrelser; första, andra och tredje fondstyrelserna. Fondstyrelserna skulle enligt lagen huvudsakligen placera medlen i svenska räntebärande värdepapper. Första-tredje fondstyrelserna har sedan AP-fondens tillkomst haft ett gemensamt kansli som sköter förvaltningen. Det är vidare styrelsernas uppgift att tillhandahålla de medel som behövs för utbetalning av ATP-pensionerna inkl. kostnaderna för administrationen av ATP-systemet. För att bredda fondens placeringsmöjligheter till att omfatta även aktier och andra värdepapper på riskkapitalmarknaden inrättades en fjärde fondstyrelse och en femte fondstyrelse . Fjärde och femte fondstyrelserna har separata förvaltningar. 1992 avvecklades löntagarfondstyrelserna och de tillgångar och skulder som då förvaltades av dessa styrelser fördes över till en gemensam förvaltning av en avvecklingsstyrelse. Styrelsen fick i uppgift att förvalta medlen och förbereda en total utskiftning av dessa. beslutade emellertid att de medel som då fanns kvar i avvecklingsstyrelsen, ca 290 miljoner konor, inte skulle utskiftas utan behållas inom AP-fonden och som en temporär lösning förvaltas av avvecklingsstyrelsen. 2.2 Förändringar i AP-fonden beslutade att avvecklingsstyrelsen skulle permanentas inom ramen för AP-fonden och byta namn till sjätte fondstyrelsen (prop. 1995/96:171, bet. 1995/96:NU24, rskr. 1995/96:284, SFS 1996:697). Förändringen trädde i kraft . Sjätte fondstyrelsen förvaltar de medel som fanns kvar i avvecklingsstyrelsen samt ytterligare , som beslutade att omfördela från första-tredje fondstyrelserna till placeringar på riskkapitalmarknaden. De medel som sjätte fondstyrelsen förvaltar skall placeras på den svenska riskkapitalmarknaden. Styrelsen får placera medel i aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, som riskkapital i ekonomiska föreningar samt i andelar i kommanditbolag. Styrelsen får dock förvärva högst av antalet aktier eller röster i ett bolag vars aktier är inregistrerade vid en svensk börs. För övriga tillgångsslag och för aktier i riskkapitalbolag gäller inte några ägarbegränsningar. med inrättandet av en sjätte fondstyrelse, gjordes även några ändringar i APR rörande placeringsregler och tidpunkten för avgivande av årsredovisning m.m. Placeringsreglerna har utvidgats i två avseenden för första- tredje fondstyrelserna. Dels har fondstyrelsernas möjlighet att lämna direktlån till näringslivet utökats till att avse även lån i utländsk valuta. Dels har fondstyrelserna fått rätt att göra s.k. portföljinvesteringar i svenska och utländska fastighetsbolag och i utländska fastighetsfonder. Vad avser tidpunkten för att lämna årsredovisning skall samtliga fondstyrelser avlämna dessa året efter räkenskapsåret. Regeringen skall därefter dels avgöra frågan om fastställande av fondstyrelsernas balansräkningar, dels överlämna sin redovisning av AP-fondens verksamhet till . I anslutning till behandling av budgetproposition uttalade finansminister att regeringen skall se över hela AP-fondens organisation och placeringsregler. Ett arbete med denna översyn pågår inom . Regeringen lade fram ett förslag till ett reformerat ålders- pensionssystem i en riktlinjeproposition (prop. 1993/94:250). Riktlinjerna antogs av . I propositionen redovisas en genomgripande reform av det allmänna pensionssystemet, som bl.a. innebär att den inkomstrelaterade ålderspensionen avskiljs från andra pensionsförmåner för att utgöra ett eget system. Reformen syftar till att göra systemet mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Ett annat syfte är att stärka sambandet för den enskilde mellan avgift och förmån. Systemet skall därmed bli mer robust än dagens system. I det nya ålderspensionssystemet skall huvuddelen av inbetalda avgifter - av avgiftsunderlaget - användas till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem. Avgiftsunderlaget skall utgöras av samtliga inkomster som ger pensionsrätt inom ålderspensionssystemet. Om det uppkommer överskott i denna del skall detta fonderas i AP-fonden. På motsvarande sätt skall underskott även fortsättningsvis finansieras ur fonden. kan AP-fondens roll begränsas till att utgöra en buffert för temporära över- eller underskott i den del av ålderspensionssystemet som är uppbyggd som ett fördelningssystem. Den resterande delen av inbetalda avgifter - - skall avsättas till en individuell premiereserv. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning, , som bl.a. skulle lämna förslag på premiereservsystemets utformning. Utredningen presenterade ett förslag enligt vilket premiereservsystemet skulle innebära ett renodlat sparande i värdepappersfonder under förvärvsaktiv ålder (SOU 1996:83). Den enskilde pensionsspararen skulle sedan, från det han/hon fyller , få använda vad som sparats för att teckna en försäkring hos en statlig försäkringsgivare. Vid beredningen av betänkande fann dock regeringen i samråd med de borgerliga partier, som står bakom pensionsöverenskommelsen, att premiereservsystemet bör ha en annan utformning än den föreslagit. Enligt regeringens mening skall premiereservsystemet vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även . Regeringen beslutade därför att tillsätta en ny utredning vars uppdrag skall vara slutfört . Enligt kommittédirektiven (dir. 1997:46) skall utredaren bl.a. överväga hur förvaltningen för de personer som inte uttrycker något önskemål i fråga om premiereservsystemet bör ske. Tänkbara alternativ är, enligt direktiven, att förvaltning sker i värdepappersfonder, i anslutning till AP-fonden, eller i annan ordning. 3 Sammanställning av årsredovisningarna 3.1 Bakgrund och grundläggande termer AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgifter som erläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspensionen. Målet för fondförvaltningen är att i ett långsiktigt perspektiv maximera avkastningen på tillgångarna som ett krav på tillfredsställande riskspridning tillgodoses. För första-tredje fondstyrelserna gäller dessutom att medlen skall förvaltas så att krav på till- fredsställande betalningsberedskap och betryggande säkerhet tillgodoses. Olika placeringsrestriktioner gäller för de olika fondstyrelserna. Första-tredje fondstyrelserna skall huvudsakligen placera fondmedlen på penning- och obligationsmarknaden, medan fjärde-sjätte fondstyrelserna skall placera på risk- kapitalmarknaden. Som nämnts i avsnitt 2 skapades AP-fonden dels för att kompensera en förväntad nedgång i det privata sparandet när ATP-systemet infördes, dels för att bygga upp en buffert för att klara kortsiktiga skillnader i in- och utbetalningar i pensionssystemet. har underskott uppstått i ATP-systemet. har dock fondens marknadsvärderade resultat, med något undantag, överstigit underskotten. Till sparandet i ekonomin bidrar därför numera endast den del av avkastningen från kapitalet som inte används för att täcka underskottet. För att utvärdera fondstyrelsernas förvaltning bör avkastningen på kapitalet jämföras med avkastningen på de marknader där de olika fondstyrelserna får agera och med de resultat som andra liknande förvaltare presterat. Vid jämförelser och utvärderingar skall man utgå ifrån det marknadsvärderade resultatet. I detta resultat ingår direktavkastningen samt realiserade och icke realiserade värdeförändringar i kapitalet. Det marknadsvärderade resultatet återspeglar således fondkapitalets verkliga värdeförändring . Den del av balansräkningen som i andra sammanhang betecknas som eget kapital, dvs. tillgångarna minus skulderna, benämns här fondkapital. Fondkapitalet består av nettot av inbetalda pensionsavgifter och pensions-utbetalningar samt de ackumulerade överskotten/underskotten i placeringsverksamheten. För att erhålla ett rättvisande avkastningsmått måste det marknadsvärderade resultatet sättas i relation till det marknadsvärderade fondkapitalet. Därvid måste hänsyn tas till hur det placerade kapitalets storlek har varierat . En marknadsvärdering av tillgångarna medför att resultatet kan variera kraftigt till följd av svängningar i marknadspriserna, men sett över tenderar sådana fluktuationer att utjämnas. Det är därför viktigt att i utvärderingarna studera resultatet . En utvärderingsperiod bör således vara tillräckligt lång för att en viss utjämning av slumpmässiga variationer i förvaltningsresultatet skall erhållas. Perioden bör också vara så lång att den omfattar flera faser i en konjunkturcykel. En alltför lång utvärderingsperiod kan dock medföra incitamentsproblem i förvaltningen, varför regeringen funnit att femåriga perioder är en lämplig avvägning. Vid utvärderingen måste hänsyn också tas till de omvärldsfaktorer och restriktioner som påverkar fondstyrelsernas avkastning. Även om fondens värde minskat kan förvaltningen av kapitalet ha varit framgångsrik vid en jämförelse med relevanta index eller andra förvaltare. Omvänt kan fondens avkastning visa på en betryggande värdesäkring av kapitalet trots att förvaltningen inte gått bra vid en sådan jämförelse. Slutligen är en utvärdering av förvaltningen svår, eller t.o.m. meningslös, att göra om inte den erhållna avkastningen kan relateras till något mått på den risk förvaltningen medfört. En hög avkastning kan bero på skicklig förvaltning, på att ovanligt stora risker tagits eller på en kombination av båda. I avsnitt 3.2 beskrivs utvecklingen på de finansiella marknaderna . I avsnitt 3.3 presenteras AP-fondens resultat, såväl totalt som per fondstyrelse. Fondstyrelsernas och regeringens utvärderingar följer sedan i avsnitt 4. 3.2 Utvecklingen på de finansiella marknaderna bedömde mot bakgrund av en förväntat svagare konjunkturutveckling, både i och internationellt, och en starkare kronkurs att det fanns utrymme för lägre styrräntor. fortsatte att sänka reporäntan. Totalt sänktes reporäntan till . De korta marknadsräntorna sjönk allmänt bland EU-länderna, dock var nedgången i de flesta länderna avsevärt mindre än i . Förberedelserna inför den ekonomiska och monetära unionen, EMU, fortsätter både genom nationella strävanden att uppfylla konvergenskriterierna och genom arbete på EU-nivå. Detta bidrog till att skillnaden i obligationsräntor mellan olika europeiska länder minskade påtagligt. Särskilt obligationsräntedifferensen mellan och länderna i södra samt Sverige sjönk . Negativa förväntningar om den europeiska konjunkturutvecklingen bidrog också till fortsatt låga obligationsräntor . De svenska obligationsräntorna gynnades därtill av förbättrade statliga finanser samt av den fortsatt sjunkande inflationen. sjönk den 10- åriga obligationsräntan med till , vilket medförde att avkastningen på placeringar i svenska obligationer var god . Denna var mätt med ett index1 för obligationer med en löptid . har tillväxten i samma index varit . Ser man ränteutvecklingen i ett perspektiv av var obligationsräntorna åter nere på de nivåer som rådde . Detta gäller också obligationsräntedifferensen mot . De korta marknadsräntorna har efter uppgångsfasen och första hälften av sjunkit till de lägsta nivåerna sedan kronan började flyta. Diagram 1 Ränteutvecklingen i ökade sina emissioner av realränteobligationer med . Den utestående stocken av realränteobligationer var vid utgången av året . För en realränteobligation utgörs den nominella avkastningen av en vid emissionstillfället avtalad realränta plus inflationen mätt efter förändringen av konsumentprisindex. Räntan på realränteobligationer sjönk med mellan beroende på löptid. Realräntan på en obligation med 5 årslöptid var vid utgången av . Sedan påbörjade emissionerna av realränteobligationerna har den reala räntan stigit med . Efter den kraftiga nedgången i fastighetspriser i inledningen av har fastighetsmarknaden stabiliserats . fortsatte denna konsolidering och i såväl som ökade hyresnivåerna i centralt placerade kommersiella fastigheter. Fastighetspriserna har också stigit för kommersiella fastigheter i goda lägen i och i . Även marknaden för bostadsfastigheter i de större städerna har förbättrats och trots att de nominella hyreshöjningarna varit små har hyrorna stigit realt på grund av den mycket låga inflationstakten. Stockholmsbörsen utvecklades mycket starkt . Findatas avkastningsindex2 steg . Till detta bidrog de sjunkande räntorna i men också en god utveckling på börserna i andra länder, inte minst i . Utvecklingen var starkast för handelsföretagen vars branschindex3 steg , i huvudsak beroende på kursuppgången för Hennes & Mauritz- aktien. Bankaktiernas index steg till följd av såväl den pågående strukturomvandlingen som de lägre räntorna. Även verkstadsaktier har utvecklats väl med en uppgång på . Aktier i skogsindustri- samt fastighets- och byggföretag som stigit medan utvecklingen för försäkringsaktier var sämre med en uppgång på . har kurserna på stigit . Även på de utländska börserna steg kurserna men inte lika kraftigt som på . På Londonbörsen steg kurserna4 och i var uppgången5 . På var kursuppgången6 . s världsindex steg . Diagram 2 Kursutvecklingen på (Findatas avkastningsindex) samt världsindex i lokal valuta, 1990-01-02=100 Källa: Findata, **FOOTNOTES** 1 JP 5+ index 2 Benämns även Affärsvärldens generalindex total. 3 De branschindex som används är Affärsvärldens index med återlagda utdelningar. 6 Standard & Poor s 500 3.3 AP-fondens samlade resultat Marknadsvärdet på AP-fondens samlade fondkapital var vid årets utgång . Fondens marknadsvärderade resultat för uppgick till , vilket motsvarar en avkastning på på det genomsnittliga fondkapitalet. Av detta resultat användes för att täcka avgiftsunderskott i ATP-systemet. I det följande redovisas en sammanställning av fondstyrelsernas resultat, fondkapital, portföljsammansättning och avkastning. Avsikten är att ge en överskådlig bild av AP-fondens samlade tillgångar. Av AP-fondens kapital är investerat i tillgångsslag vars mark- nadsvärde är direkt beroende av ränteutvecklingen. De sjunkande marknadsräntorna medförde att marknadsvärdet på innehavet av nominella räntebärande värdepapper ökade vilket tillsammans med en direktavkastning på gav i sammanlagd avkastning på fondens nominella räntebärande värdepapper . Värdet på AP-fondens aktietillgångar utvecklades ännu bättre och uppvisade en avkastning på . Detta var en följd av en mycket gynnsam utveckling på . Avkastningen från övriga tillgångsslag var också hög, om än betydligt lägre än aktieavkastningen. var AP-fondens totala avkastning på det genomsnittliga marknadsvärderade fondkapitalet , . Till följd av fallande konsumentpriser blev den reala avkastningen . Det marknadsvärderade resultatet uppgick till 100,6 miljarder- kronor. Resultatet har varierat kraftigt till följd av de stora förändringarna i marknadsräntorna, se tabell 1. uppgick det marknadsvärderade resultatet till , medan det endast var . Detta understryker behovet av att i utvärderingen av fondförvaltningen studera fondens utveckling . Tabell 1 Resultatsammanställning för hela AP-fonden, miljarder kronor ----------------------------------------------------- 1996 1995 1994 1993 1992 ----------------------------------------------------- Årets resultat 56,8 64,5 36,3 59,2 51,2 ----------------------------------------------------- +Ej realiserade 43,9 24,3 -33,7 35,6 7,5 kursvinst- er/förluster ----------------------------------------------------- =Marknadsvärderat100,6 88,8 2,6 94,8 58,7 resultat ----------------------------------------------------- Fondkapital 685,6 618,4 562,4 586 512,3 ----------------------------------------------------- Avkastning, % 16,8 16,3 0,5 18,58,3 ----------------------------------------------------- I tabell 2 presenteras hur fondstyrelsernas fondkapital utvecklats . AP-fondens totala fondkapital uppgick vid slutet av till . Av detta kapital förvaltas av första-tredje fondsty- relserna och av fjärde fondstyrelsen. Femte och sjätte fondstyrelserna förvaltar vardera av det totala fondkapitalet. Fondkapitalets storlek påverkas dels av nettot av till- och frånförda medel, dels av avkastningen från fondkapitalet. Endast avkastningen kan påverkas av fondstyrelserna själva. har, med något undantag, ATP-utbetalningarna överstigit ATP-av- gifterna. Trots underskotten i pensionsystemet har fonden, med undantag av , ökat i värde till följd av att fondens avkastning överstigit underskotten. ökade det marknadsvärderade fondkapitalet med . har kapitalet i nominella termer ökat med . Tabell 2 Fondkapitalets utveckling , marknadsvärde, miljarder kronor ------------------------------------------------------ 1996 1995 1990 1980 1970 1960 ------------------------------------------------------ Avkastning ------------------------------------------------------ 80,2 79,5 45,4 10,4 2,0 0,0 Avgifter ------------------------------------------------------ 84,9 80,7 77,7 22,2 6,1 0,5 Pensionsutbetalningar ------------------------------------------------------ - -113,2 - - -1,2 Överföring 117,9 77,4 19,0 netto t/fr övr. fondstyrelser ------------------------------------------------------ - -0,1 1,1 Administrationskostn.