prop · GK0353 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår i propositionen en utveckling av transportinfrastrukturen som skall främja ett miljöanpassat och trafiksäkert transportsystem och bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet. Denna inriktning föreslås ligga till grund för trafikverkens infrastrukturplaner för perioden 2007. Regeringen föreslår vidare att skall användas för att förverkliga inriktningen . Av dessa medel skall användas för nyinvesteringar och förbättringar av befintlig infrastruktur, främst vägar och järnvägar. föreslås användas för drift- och underhållsåtgärder. Resterande används för infrastrukturanknutna åtgärder som kan minska vägtrafikens miljöpåverkan och öka dess trafiksäkerhet. Särskilda bidrag föreslås för att stimulera miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom väghållning samt trafikhuvudmännens åtgärder för att anpassa kollektivtrafiken till de funktionshindrades behov. Infrastrukturen på den nationella nivån planeras i nationella planer för vägar och järnvägar. På regional nivå föreslås en ny form för länsbaserad regional investeringsplanering av samtliga trafikslag och med såväl statliga, kommunala som privata aktörer. Länsstyrelserna, eller i förekommande fall regionala självstyrelseorgan, ges ansvaret att förankra och samordna regionala infrastrukturåtgärder i en s.k. länsplan så att den nationella inriktningen uppnås på regional nivå. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Ärendet och dess beredning 6 3 En planprocess för ökad måluppfyllelse 7 3.1 Behovet av en effektiv målinriktad planering 7 3.2 Infrastrukturåtgärder och framtida trafikpolitik 8 3.3 En samordnad investeringsplanering 10 3.4 En länsbaserad regional investeringsplanering. 11 3.5 Ett förbättrat beslutsunderlag 17 3.6 Pågående arbete i EU m.m. 19 4 Inriktning för transportinfrastrukturen 1998 2007 21 4.1 En sammanvägd inriktning 21 4.2 En stark och pålitlig infrastruktur för näringslivet 26 4.2.1 En förutsättning för ökad tillväxt och sysselsättning 26 4.2.2 Ökad transportkvalitet på väg och järnväg 30 4.3 En jämnare regional fördelning av infrastrukturåtgärder 33 4.4 Aktiv miljöanpassning av transportinfrastrukturen 37 4.4.1 En inriktning mot ett miljöanpassat transportsystem 37 4.4.2 Kretsloppsanpassning av infrastrukturen 40 4.4.3 Minskade risker för mark och vatten 42 4.4.4 Minskat buller invid trafikinfrastrukturen 43 4.4.5 Infrastrukturens intrångs- och barriäreffekter 52 4.5 Högsta ambition inom trafiksäkerheten 54 5 Medel för infrastrukturåtgärder 57 5.1 Anslagsfinansierade väg- och järnvägsåtgärder 57 5.2 Alternativ finansiering av väg- och järnvägsåtgärder 63 5.3 Sjöfartens planerade investeringar i infrastruktur 66 5.4 Luftfartens planerade investeringar i infrastrukturen 68 6 Regionala planeringsförutsättningar 70 6.1 Användningen av den regionala planeringsramen 70 6.2 Förbättrat regionalt väg- och järnvägsnät 72 6.3 Förbättrad miljö och trafiksäkerhet 73 6.4 Satsning på regional kollektivtrafik 74 6.5 Bidrag till ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken 76 7 Nationella planeringsförutsättningar 80 7.1 Investeringar i nationella stamvägar 80 7.2 Nya förutsättningar med transportinformatik 82 7.3 Investeringar i stomjärnvägar 84 7.4 Vissa infrastrukturprojekt 85 7.4.1 Förslag och bedömningar i sammandrag 85 7.4.2 i och godstrafikåtgärder i 86 7.4.3 Ökad spårkapacitet i m.m. 86 7.4.4 90 7.4.5 Götalandsbanan m.m. 92 7.4.6 94 7.4.7 Plansamarbete med 94 Bilaga 1 Remissinstanser som yttrat sig över Kommunikations- kommitténs delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26). 96 Bilaga 2 Den nuvarande regionala planerings- och budget- processen 98 Bilaga 3 regionindelning 99 Bilaga 4 Den nya regionala planerings- och budgetprocessen 100 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 101 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner en ny regional planeringsprocess som omfattar samtliga trafikslag (avsnitt 3.4), 2. godkänner en inriktning som innebär att åtgärderna i infrastrukturen 2007 skall bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet, leda till förbättrad transportkvalitet genom en förbättrad befintlig trafikinfrastruktur, öka infrastrukturens miljöanpassning, minska störningar från trafikbuller, utformas med utgångspunkt från högsta ambition för trafiksäkerheten (avsnitt 4), 3. godkänner att den finansiella planeringsramen för perioden 2007 skall användas enligt följande: för investeringar i nationella stamvägar, för investeringar i stomjärnvägar, för investeringar i regional transportinfra- struktur, för drift och underhåll av statliga vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar samt för kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhetsområdena (avsnitt 5.1), 4. godkänner att planeringsramen för investeringar i regionala infrastrukturåtgärder skall användas för: investeringar och förbättringsåtgärder i statliga vägar som inte är nationella stamvägar, investeringar och förbättringsåtgärder i statliga järnvägar som inte är stomjärnvägar, bidrag till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar inkl. kommunala flygplatser och kajanläggningar, bidrag till kommunala väghållare för fysiska åtgärder eller transportinformatik för förbättrad miljö eller ökad trafiksäkerhet, bidrag till trafikhuvudmän för åtgärder som ökar tillgängligheten till kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer (avsnitt 6), 5. godkänner att följande särskilda projekt skall inrymmas inom planeringsramen för stomjärnvägar: delfinansiering av i utbyggnad av fyra spår mellan och i , ytterligare ökad spårkapacitet genom centrala , upprustning av mellan och , ökad kapacitet på järnvägen mellan och (avsnitt 7.4), 6. godkänner att åtgärder skall inrymmas i planeringsramen för investeringar i nationella stamvägar för att inom planperioden ge väg E 6 mellan och den planerade avgiftsfinansierade sträckan vid en standard motsvarande 13-metersväg (avsnitt 7.4), 7. bemyndigar regeringen att utnyttja anslagsmedel från planeringsramarna för bidrag till samfinansieringsprojekt med privata intressenter (avsnitt 5.2). 2 Ärendet och dess beredning har uttalat (bet. 1993/94:TU16) att en utgångspunkt för investeringsplaneringen måste vara en helhetssyn på trafiksystemet och att, vid sidan av väg- och järnvägsinvesteringar, övriga trafikslag på ett bättre sätt borde integreras i planeringsprocessen. Vidare begärde att en kommission skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i . Utgångspunkten skulle därvid vara att investeringarna skall ges en sådan inriktning att vi kan uppnå ett miljöanpassat transportsystem som bidrar till ökad välfärd och tillväxt. Planen skulle vidare innehålla förslag till långsiktig finansiering av kommunikationerna. Med anledning av uttalanden beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta en nationell kommunikationsplan. Kommittén, som antog namnet (K 1995:01), fick i uppdrag att lämna dels ett förslag till inriktning av infrastrukturinvesteringarna för åren 1998 2007, dels ett underlag till ett trafikpolitiskt beslut. Regeringen beslutade senare också att trafikverken och vissa andra statliga myndigheter skulle biträda med underlagsmaterial. lämnade ett delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), med förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen och försök med ökad politisk förankring av de regionala infrastrukturplanerna. I betänkandet presenterades också de alternativa inriktningar som hade varit en utgångspunkt för kommitténs förslag. betänkande har remissbehandlats. Remissinstansernas yttranden finns tillgängliga i (dnr K96/854/3). En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. Regeringen uppdrog också åt trafikverken och () att utföra fördjupade analyser av underlaget till , bl.a. i enlighet med de önskemål som kommittén framfört i betänkandet. Regeringen uppdrog också till att göra en studie om den internationella transportutvecklingen vilken redovisades . har också inhämtat särskilda underlag om kulturmiljöeffekter av transportinfrastruktur, om kretsloppsanpassning av väg- och banhållningen, om väginformatik, om länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen (SOU 1996:142) samt om Götalandsbanan, (SOU 1996:95), i och trafiklösningar i (bl.a. SOU 1996:121). Samtliga dessa underlag har remissbehandlats. 3 En planprocess för ökad måluppfyllelse 3.1 Behovet av en effektiv målinriktad planering Regeringens bedömning: Kraven på trafikinfrastrukturen blir alltmer komplexa, som behovet av samordning accentueras. Därför ökar behovet av en väl fungerande planering av trafikens infrastruktur. Den långsiktiga planeringen av åtgärder i infrastrukturen syftar till att öka den trafikpolitiska måluppfyllelsen. Vilka åtgärder som skall komma till genomförande och när detta skall ske bestäms inom ramen för trafikverkens långsiktiga planering med utgångspunkt från beslut till följd av denna proposition. Skälen för regeringens bedömning: Investeringar i transportinfra- struktur är långsiktiga åtgärder med en förväntad livslängd på . Väg- och järnvägsnäten är mycket omfattande. Det krävs därför omfattande investeringar för att skapa påtag- liga förändringar av transportsystemens funktion. Luftfart och sjöfart är mer anpassningsbara, men har liknande låsningar i flygplatser och hamn- anläggningar. Valet av vilka infrastrukturåtgärder som skall komma till genom- förande måste grundas på en bedömning av åtgärdernas långsiktiga posi- tiva och negativa effekter. Det är oftast omöjligt att ta bort eller flytta viktigare infrastrukturåtgärder som investeringar i motorvägar, järnvägar, hamnar och flygplatser, om utfallet av de långsiktiga effekterna skulle vara mindre positivt än väntat. Anläggningar som väl fyller samhällets behov kan å andra sidan föranleda en stor mängd följdinvesteringar och lokalt få stor betydelse för samhällsutvecklingen eller miljön . Större investeringar i infrastrukturen bör planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. är de framtida förutsättningarna svårförutsägbara. Näringslivet och arbetstagarna blir alltmer lättrörliga och det är därför nödvändigt att ny infrastruktur tillsammans med den befintliga kan utgöra ett robust system, dvs. att den är användbar vid flera olika tänkbara utvecklingsvägar. Regeringen ser infrastrukturen som en del av de givna förutsättningarna för samhällets utveckling, runt vilka det övriga samhällsbyggandet sker. En väl utvecklad planering och samordning är därför fundamental. Behovet av en utvecklad planering gäller inte bara infrastrukturåtgärder utan är även önskvärd för förändringar i andra samhällssektorer som inverkar på transportbehoven. En väl utförd planering och utformning av investeringsåtgärder är en lång process som inte kan forceras. Därefter vidtar en ofta flerårig byggnadsperiod. Eftersom tillskapandet av ny infrastruktur tar bör riksdagsbesluten för användningen av medlen under budgetåret kom- pletteras med långsiktig planering. Utgångspunkten för det långsiktiga planeringsarbetet bör vara väl preciserade mål för vad samhället vill uppnå med transportsystemet och en strategi för hur dessa egenskaper i transportsystemet skall kunna utvecklas. Bedömningar av den totala effektbilden och av den samhällsekonomiska lönsamheten är viktiga instrument för att i en komplex planeringssituation finna de effektivaste åtgärderna för att uppnå målen. Regeringen föreslår i denna proposition hur planeringen av infrastruk- turåtgärder 2007 bör inriktas. Inriktningen läggs fast genom principer för den långsiktiga planeringsprocessen, genom inriktningsmål och finansiella ramar samt genom planeringsförutsätt- ningar för vissa projekt. Under arbetet med denna proposition har såväl regeringen som och trafikverken mottagit utredningar, skrivelser och opinionsyttringar rörande specifika frågor om transportinfrastruk- turen i vissa regioner. Vidare har företrädare för olika regioner eller in- tressen uttalat sig för eller emot specifika projekt. Det är naturligt att lokala och regionala företrädare önskar få projekt genomförda som har stor lokal eller regional betydelse. Utgångspunkten för de anförda förslagen i propositionen är dock ett nationellt trafikpoli- tiskt perspektiv. Det är regeringens avsikt att så långt möjligt styra ge- nom mål och medel i detta sammanhang. I de fall enskilda projekt är relevanta utifrån de här uppställda förutsättningarna, och avser statliga vägar eller järnvägar, skall de tas upp i den fortsatta långsiktiga planeringen av infrastrukturåtgärder som , och länsstyrelserna kommer att bedriva . Den fysiska planeringen och utformningen av de enskilda åtgärderna är en separat process som bedrivs i särskild ordning och enligt särskilda regelverk. 3.2 Infrastrukturåtgärder och framtida trafikpolitik Regeringens bedömning: Infrastrukturinriktningen för perioden 2007 bör basera sig trafikpolitik och beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som har presenterat. Den satsning på utbyggd transportinfrastruktur som beslutades av kommer till största delen att fullföljas. : I direktiven till anges att kommittén först skall lämna ett delbetänkande om infrastrukturen och därefter ett om övriga trafikpolitiska överväganden. Kommittén har i delbetänkandet analyserat infrastrukturens betydelse i olika trafikpolitiska sammanhang och utifrån en trafikpolitisk bakgrund kommit fram till ett förslag om inriktning av transportinfrastrukturen. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har anmärkt på den omvända eller ologiska ordningen för de uppgifter som ålagts enligt direktiven. Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett samband mellan investeringar i infrastruktur och trafikpolitiken i stort. Generella trafikpolitiska åtgärder kan påverka hur gynnsamma åtgärder i infrastrukturen blir. Infrastrukturåtgärder kan i viss mån vara utbytbara mot andra trafikpolitiska åtgärder. Ofta är dock infrastrukturåtgärder ett otillräckligt instrument för att uppnå de trafik- och miljöpolitiska målen. Satsningar på infrastrukturåtgärder måste kompletteras med satsningar på fordons- och trafikrelaterade åtgärder. De effektivaste åtgärderna för minskade utsläpp och ökad trafiksäkerhet ligger exempelvis inte inom infrastrukturområdet. Investeringar i vägar påverkar vägtrafikens omfattning och avgasutsläppens storlek i begränsad utsträckning, även om effekterna kan vara större lokalt. Kapaciteten och framkomligheten i det statliga vägnätet är på nästan alla håll redan så god att ytterligare väginvesteringar inte märkbart kommer att påverka valet av färdsätt. Inte heller kan investeringar i nya järnvägar generellt påverka valet av bilen som färdsätt i någon nämnvärd omfattning. Vägtrafikens volym regleras i hög grad av andra faktorer. Förändringar av transportinfrastrukturen kan emellertid sammantaget med andra strukturförändringar i samhället leda till ökad vägtrafik om avstånden mellan olika målpunkter ökar och om det inte skapas alternativ till personbilsanvändning. På lång sikt finns det enligt regeringen möjligheter att minska behovet av transporter genom att förbättra tillgänglighet och närhet till service och arbetsplatser samt genom att öka integreringen av trafik-, bebyggelse- och markanvändningsplanering. Regeringen är därutöver väl medveten om att satsningar på infrastrukturen bör samordnas med statliga åtgärder för att utveckla trafikeringen och förbereder därför ytterligare förslag till i detta avseende. Regeringen avser att lägga fram en proposition om en ny trafikpolitik. har i uppdrag att lämna underlag till en sådan proposition i sitt slutbetänkande . Redan i sitt delbetänkande Ny kurs i trafikpolitiken presenterade tankar om hur trafikpolitiken kan utvecklas mot ytterligare miljöanpassning och ökad trafiksäkerhet. Regeringen avser dock inte att föregripa en ny trafikpolitik i denna proposition. De långsiktiga planerna för väg- och järnvägsåtgärder är 10- åriga på såväl nationell som regional nivå. De nu gällande planerna omfattar investeringar för perioden 2003. De långsiktiga planer som denna proposition är ett underlag för kommer att avse åren 1998 2007. Nästkommande period blir 2002 2011. För att klara den demokratiska förankringen och tillgodose kraven på kvalificerat underlagsmaterial krävs det att en revidering av de långsiktiga infrastrukturplanerna föregås av en planprocess . Arbetet med att utforma de reviderade infrastrukturplaner som skall gälla bör därför påbörjas efter det att den nya trafikpolitiken beslutats i . Förslag till ny inriktning utarbetas . Ett nytt inriktningsbeslut för infrastrukturen bör läggas fram för . De långa ledtiderna i planeringsprocessen medför att infrastruktur- planen åren 1998 2007 både måste bygga trafikpolitik och beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som har presenterat i sitt delbetänkande. På grund av investeringarnas långsiktiga karaktär påverkar redan beslutade åtgärder nästkommande planperiod. En stor del av investeringarna som beslutade om (prop. 1993/94:176, bet. 1993/94:TU30, rskr. 1993/94:434) kommer att vara färdigställda eller påbörjade . 3.3 En samordnad investeringsplanering Regeringens bedömning: En mellan trafikslagen samordnad investeringsplanering ger ökade förutsättningar att nå de trafikpolitiska målen. Samordning bör även ske med kommunala och privata infrastrukturägare. : betänkande Ny kurs i trafikpolitiken baseras på analyser av transportmarknaden för såväl sjö- och luftfart som väg- och järnvägstrafik. De åtgärder som föreslås gäller emellertid endast statliga vägar och järnvägar. Kommittén redovisar dock de investeringar som planeras ske för sjö- respektive luftfartens infrastruktur. Åtgärder på kommunala vägar behandlas inte. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att sjöfart och luftfart glömts bort i kommitténs utredning. Det är främst myndigheter och intresseorganisationer inom sjö- och luftfart samt några länsstyrelser som påpekat denna brist i kommitténs utredning. anser att det är en betydande nackdel att sjöfartens roll som en del i en kombinerad transportkedja inte har behandlats i betänkandet. tycker att det borde vara naturligt att redan i ett inriktningsplaneringsskede beakta sjö- och luftfartens infrastruktur. I annat fall går helhetssynen förlorad och risken för snedfördelning av tillgängliga resurser förstärks. i anser att den nya kursen i trafikpolitiken omfattar en sedvanlig koncentration på vägar och järnvägar. Flyg och sjöfart berörs knappt, vilket kan få negativa effekter på den regionala balansen. Skälen för regeringens bedömning: Sjöfarten och flyget svarade enligt nationalräkenskaper för drygt en tredjedel av det samlade produktionsvärdet i transportsektorn. Verksamheten bedrivs enligt trafikpolitiska beslut nästan helt med krav på full kostnadstäckning. Därmed har sjöfarten och flyget andra principer för den ekonomiska styrningen och finansieringen av infrastrukturen än järnvägen och vägtransporterna, där de dominerande delarna av infrastrukturens utbyggnad och underhåll finansieras genom anslag. Till en del skiljer sig också de faktorer som är styrande för beslut om infrastrukturinvesteringar mellan transportslagen. Även om politiska överväganden, t.ex. regionalpolitik, näringspolitik, miljöpolitik, finns med vid planeringen inom samtliga transportslag är inslaget av företagsekonomiska överväganden jämförelsevis större inom luftfart och sjöfart, som en följd av deras finansieringsform. Prioriteringar av investeringar i statliga vägar och järnvägar sker å andra sidan jämförelsevis mest renodlat efter samhällsekonomiska principer. Investeringar i kommunala infrastrukturanläggningar som flygplatser, hamnar och gator beslutas vanligtvis utifrån politiska överväganden, exempelvis kan hamnar och flygplatser vara regionalpolitiskt betydelsefulla. I grunden är dock dessa anläggningar beroende av finansiering genom intäkter. Det finns andra faktorer som skiljer sjöfart och flyg å ena sidan och landburna transporter å den andra. Både sjöfarten och flyget har en stark internationell prägel och påverkas i hög grad av internationella regelsystem. De största investeringskostnaderna ligger i fartyg och flygplan medan infrastrukturkostnaderna är förhållandevis små. Sjö- och luftfart är emellertid beroende av de vägar och järnvägar som går till hamnar och flygplatser. Vidare är beroendet av terminaler och omlastningspunkter större än för väg- och tågtrafik. En ökad samordning mellan transportslagens långsiktiga infrastrukturplanering är därför nödvändig för att skapa ett effektivt transportsystem där möjligheterna i samtliga transportslag utnyttjas fullt ut. En sådan ökad samordning bör dock även ta hänsyn till affärsverkens behov av marknadsanpassning och kräver inte att de grundläggande förutsättningarna för affärsverken förändras. Även om det har utförts en avancerad samordnad analys av hela transportmarknaden inkl. sjö- och luftfart som grund för förslagen i denna proposition berör förslagen i huvudsak vägar och järnvägar. Den målstyrning som nedan beskrivs för trafikens infrastruktur 2007 avser av detta skäl i större utsträckning väg- och bansektorernas planering. I tillämpliga delar bör dock riktlinjerna även ligga till grund för den mer långsiktiga planeringen inom sjöfarten och luftfarten. 3.4 En länsbaserad regional investeringsplanering Regeringens bedömning: Den regionala investeringsplaneringen bör förnyas för att få en ökad förankring i samhället. behöver de olika aktörernas roller förtydligas. Trafikverken, kommunerna och andra aktörer med ansvar för transportinfrastrukturen bör ges möjlighet till ökad samordning av sina planer. Den nya regionala planeringsprocessen bör följas upp och utvärderas. Regeringens förslag: Åtgärder i regional och lokal infrastruktur skall samordnas och förankras i en länsplan. En länsövergripande beredning av länsplanerna skall ske inom vilken fördelningen av medel mellan länen beslutas. Länsplanen skall fastställas av eller, i förekommande fall, av regionala självstyrelseorgan. Nuvarande regionala infrastrukturplanering: Huvudansvaret för den nuvarande regionala infrastrukturplaneringen delas mellan och länsstyrelserna. ansvarar för upprättandet och godkännandet av s.k. regionala väghållningsplaner, som omfattar mål för standard, inriktning av byggande och drift samt ekonomiska ramar och åtgärder för statliga riks- och länsvägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet. Länsstyrelserna ansvarar för upprättandet och fastställandet av s.k. länstrafikanläggningsplaner (LTA-planer), som omfattar investeringar i länsvägar, regionala kollektivtrafikanläggningar, länsjärnvägar och åtgärder på stomjärnvägar som är föranledda av regional tågtrafik. Med kollektivtrafikanläggningar avses hållplatser, terminaler samt kommunala flygplatser och kajanläggningar. beslutar om den länsvisa fördelningen av LTA-anslaget. I de båda planeringsprocesserna ges trafikverk, länsstyrelser, kommuner, näringsliv, trafikhuvudmän m.fl. möjlighet att lämna sina synpunkter. har skapat en regional organisation med sju väghållningsregioner för att stärka samordningen och höja kompetensen i en för transportplanering funktionell geografisk indelning. En översiktlig figur över den nuvarande regionala planerings- och budgetprocessen finns i bilaga 2. föreslår i sitt delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), en försöksverksamhet i fyra län med regional hantering av infrastrukturfrågor. I och föreslås att ansvaret för att upprätta och fastställa planer för länstrafikanläggningar (LTA) flyttas från länsstyrelserna till respektive , i syfte att stärka den politiska förankringen av infrastrukturplaneringen. I och föreslås försöksverksamheten inriktas på att stärka länens inflytande över användningen av medel för vissa förbättringsåtgärder på länsvägarna.