prop · GK03169 · 1997-01-01 00:00:00 — har givarna delvis kommit till insikt om problemen med projektinriktningen av biståndet, även om projektverksamheten fortfarande ofta bedrivs relativt isolerad från de övergripande bedömningarna. En följd av detta har blivit uppkomsten av nya biståndsformer, ofta under samlingsnamnet programbistånd. Ett syfte med dessa är att minimera ingreppen i landets egna system och prioriteringar. Mottagarlandet ska istället ges huvudansvar för att utforma ett program, till vilket olika biståndsgivare kan ge sina bidrag. Programmet kan vara hela statsbudgeten, budgeten för en viss sektor eller ett speciellt program inom ett visst område. Ett programbistånd, även om det är riktat till en viss sektor eller till ett större program, måste baseras på en överenskommen ram för makroekonomisk politik och prioriteringar, både för hela statsbudgeten och för den aktuella sektorn. Risken är annars stor att biståndet enbart skapar utrymme för andra utgifter eller skapar obalans i budgeten. Dessutom måste det ske en bättre koordinering av olika givares stöd under mottagarlandets ledning. Det finns en stark tendens för alla givare att rikta sitt bistånd mot samma områden och institutioner, inte minst när det gäller fattigdomsbekämpning som har hög prioritet för flertalet biståndsorgan. Det är också mycket viktigt att bistånds- givarna är beredda att harmonisera sina procedurer så att mottagarlandets administration förenklas. Sammanfattningsvis bör ett fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete stå på "två ben": För det första en strävan att ersätta traditionella givarcentrerade biståndsformer med programbistånd baserat på samarbetslandets egna prioriteringar och under dess ledning och samordning. För det andra enskilda insatser med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga processer på lokal nivå. Utformningen av kontrakt. Varje relation i utvecklingssamarbetet regleras i någon form av kontrakt. Alla dessa kontrakt bör utformas i en partner- skapsrelation med samarbetslandet och särskilt med utgångspunkt från målgruppens ansvar och ledarskap. En partnerskapsrelation förutsätter någon form av jämlikhet mellan parterna när kontraktet ingås. Detta kan naturligtvis vara svårt när den ena parten kontrollerar pengarna. En god förutsättning är därför om även samarbets- partnern går in med ett finansiellt ansvar från början. En partnerskapsrelation förutsätter att båda parter har egna intressen i samarbetet. Även om målen för biståndet uttrycks i termer av den andra partens direkta intressen (t.ex. fattigdomsbekämpning), betyder inte detta att det saknas egenintressen i utvecklingssamarbetet. För det första har i denna skrivelse betonats det gemensamma intresset av fred och hållbar utveckling. För det andra har t.ex. de svenska biståndspolitiska målen fastställts i en intern svensk politisk process och det finns naturligtvis ett legitimt svenskt intresse av att specifikt följa upp dessa i samarbetet. För det tredje finns tydliga egenintressen hos enskilda svenska parter i utvecklingssarbetet, t.ex. företag och enskilda organisationer. Det är viktigt att betona att egenintressen som inte överensstämmer med den andra partens direkta intressen inte behöver utgöra något hinder för utvecklingssamarbetet. Men en partnerskapsrelation förutsätter att dessa intressen tydliggörs för alla parter när ett kontrakt tecknas. I många fall har detta inte skett inom biståndssamarbetet. Slutligen skall kontrakten naturligtvis efterlevas av båda parter. Detta kan tyckas självklart, men har inte alltid varit fallet i biståndssammanhang. Det måste också göras tydligt hur man hanterar en situation där den ena parten inte uppfyller sina åtaganden. Partnerskap: exemplet Ett exempel på ett försök att etablera ett mer genuint partnerskap är den diskussion som förts mellan de nordiska länderna och . arrangerades ett möte mellan regeringarna i , , , och i , för att diskutera nya samarbetsrelationer. Grunden för den överenskommelse som nåddes är en politisk vision, formulerad av . Den innehåller åtaganden för demokratisering, decentralisering, korruptionsbekämpning och en sund ekonomisk politik De nya samarbetsrelationerna innebär bl.a.: tar ledningen och äger helt och hållet programmen när det gäller planering, utformning, genomförande och uppföljning. tar fullt ansvar för programmen och resurserna. Parterna upprätthåller en öppen dialog om alla aspekter i programmen. Alla aktiviteter överenskoms på basis av delad finansiering, där den tanzaniska delen ökar över tiden. Datum för avslutande överenskoms från början. De nordiska parterna ska vara villiga att göra långsiktiga finansiella åtaganden. De nordiska parterna är villiga att så snabbt som möjligt övergå till programstöd, när tydliga tanzaniska policies för olika sektorer föreligger. Utvecklingssamarbetet ska bara omfatta aktiviteter som ges prioritet av . Utvecklingssamarbetet ska vara efterfrågestyrt, inte drivas av de externa parterna. Samarbetet syftar till att övergå till bredare relationer baserade på långsiktiga ömsesidiga intressen. Särskilda ansträngningar ska göras för att integrera genderaspekter i detta samarbete. Exemplet från visar på möjliga vägar, men också på en rad problem i etablerandet av en partnerskapsrelation, t.ex.: - De övergripande åtagandena kan uppfattas som en ensidig konditionalitet från givarnas sida. Här krävs större tydlighet. Å ena sidan måste en enighet finnas mellan parterna på några grundläggande punkter, exempelvis makroekonomisk balans, dialog med det civila samhället och vilja till fattigdomsbekämpning. Å den andra kan inte givarna lägga på en rad detaljerade villkor utöver denna ram. - Hela diskussionen har förts mellan regeringar. Men det är av central betydelse att de fattiga själva kan artikulera sina intressen via det civila samhället och till regeringen. kan det vara nödvändigt för utländska partners att direkt reagera på behov som uttrycks i det civila samhället, även om detta inte prioriteras av regeringen. - Den nya relationen förutsätter en ökad flexibilitet hos de nordiska regeringarna och biståndsorganen, vilket i sin tur kräver ändrade regler och rutiner. Överhuvudtaget förutsätter partnerskap en vilja till grundläggande förändring hos givarorganisationerna. Erfarenheterna av givarledd biståndskoordinering är inte uppmuntrande och kraven på anpassning kommer att bli ännu radikalare om samarbetsländerna verkligen tar ledningen i denna koordinering. tillhör visserligen de mest flexibla givarna, men även för oss kommer t.ex. en omställning till programstöd att möta svårigheter. Det kommer inte längre gå att identifiera enskilda svenska insatser och den uppföljning som görs av kanske inte tillfredställer svenska krav på redovisning och revision. - Partnerskapsrelationen förutsätter ett stort tålamod hos "givarna". Kapaciteten hos "mottagarna" att hantera denna nya relation är ofta mycket låg. Risken för återfall i den gamla relationen är därför stor. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom nya samarbetsrelationer innebär bl.a.; - att utvecklingssamarbetet inriktas på att stödja processer där de fattiga själva har ansvar och känner delaktighet; - att allt bistånd måste omorienteras från en snäv inriktning på relationen givare-mottagare till ett brett partnerskap på olika nivåer i samhället och bygga på en öppen dialog med regeringen i respektive land; - att prioriteringen av samarbetsländer styrs både av ländernas fattigdom och av deras vilja och förmåga att bekämpa fattigdomen; - att visa större flexibilitet vid valet av samarbetspartners och kanaler för utvecklingssamarbetet; - att biståndet främst "står på två ben": ett programbistånd med aktiv samordning av biståndet under mottagarlandets ledning och enskilda insatser med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga processer på lokal nivå; - att ökad tonvikt läggs vid att regeringen i samarbetslandet i sin tur är öppen för en dialog med det civila samhället; - att traditionellt villkorsställande ersätts av en samsyn och tydliga åtaganden som regleras i kontrakt mellan parterna; - att också de svenska enskilda organisationerna helst skall se till att normativt arbete och organisationsutveckling i större utsträckning får en tydlig fattigdomsinriktning; - att en dialog uppmuntras mellan företrädare för näringslivet i och i samarbetsländerna, i syfte att samverka i arbetet med fattigdomsbekämpning. Fattigdomsarbetet i kanalerna för svenskt utvecklings- samarbete 6.1 Sida På grundval av ett omfattande utredningsarbete om hur fattigdomsfrågor bäst skulle behandlas inom det svenska biståndet publicerade Sida en slutrapport, . Med utgångspunkt i denna utredning har Sida tagit fram och till regeringen överlämnat ett Handlingsprogram för att stödja bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom . Regeringen delar det synsätt och de ambitioner som kommer till uttryck i programmet. Sida:s arbete har varit en viktig utgångspunkt för denna skrivelse. I programmet betonas att kampen mot fattigdom kräver omfattande, komplementära insatser inom ramen för de sex biståndspolitiska målen för att främja en utveckling som är politiskt, ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar. Det räcker inte att höja inkomsterna för fattiga människor, utan det handlar också om att garantera dem, särskilt kvinnor och barn, mänskliga rättigheter och friheter, öka valmöjligheterna, förbättra miljö, stärka säkerhet och göra det möjligt för fattiga kvinnor och män att medverka i utvecklingsprocessen. Framförallt måste deras förmåga att ta sig ur fattigdomen stärkas. För att åstadkomma detta krävs engagemang från regeringarna i de fattiga länderna och en stabil ram för utveckling, bestående av fred och säkerhet, ekonomisk tillväxt, god samhällsstyrning, starka institutioner och kontinuerlig utveckling av mänsklig kapacitet. Sida konstaterar att det svenska biståndet inriktats på de fattigaste länderna och argumenterar för att denna inriktning bör bibehållas, som det i ökad utsträckning bör koncentreras till de länder som faktiskt söker följa ett utvecklingsmönster som minskar fattigdomen. Sida har även utarbetat handlingsprogram för hållbar utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter samt jämställdhet. Dessa är också nära kopplade till att skapa levnadsförhållanden som förbättrar de fattigas villkor. Fattigdomsprogrammet, som består av tre delar - policy, erfarenhetsredovisning och handlingsplan - utgör ett ramverk för Sida:s samlade verksamhet och innehåller specifika, fattigdomsinriktade policies, program och projekt. Den grundläggande principen är att huvudansvaret för fattigdomsbekämpning ligger hos mottagarländernas regeringar. Sida betonar att den politiska viljan är avgörande och att det svenska stödet bör anpassas till ländernas egna ansträngningar att minska fattigdom. Sida kommer aktivt att medverka till att stärka dialogen med regeringarna, i synnerhet med demokratiskt valda regeringar, för att medverka till att skapa eller vidareutveckla en effektiv policy för fattigdomsbekämpning. Detta kräver att Sida har en fältrepresentation av hög kvalitet i viktiga samarbetsländer. Programmet identifierar fyra nivåer för fattigdomsinriktat bistånd: i) Direkt stöd till fattiga genom målgruppsinriktat projekt- och sektorstöd. ii) Stöd till insatser där de fattiga, men även andra grupper i samhället, är inbegripna. I sådana insatser skall en analys av förväntade effekter på fattiga kvinnor och män ingå i Sida:s bedömning, uppföljning och utvärdering. iii) Stöd till policy och institutioner för att skapa stabil grund för fattigdomsbekämpning. iv) Insatser som indirekt påverkar fattigdomen, t.ex. genom att skapa förutsättningar för tillväxt av resurser och arbetstillfällen och som bevarar naturresurser. Förväntade effekter på fattigdom ska ingå i beslutsunderlaget och i utvärderingen av resultatet. Vilken typ eller grad av fattigdomsinriktning som väljs för en viss insats kommer att avgöras av de bedömningar som görs i landstrategin för respektive land, vilken måste baseras på grundliga fattigdomsanalyser. Dessa strategier, kompletterade med regionala analyser och strategier, kommer att utgöra viktiga instrument för att fokusera det svenska biståndet på att bekämpa fattigdomen. Vissa grupper av fattiga kommer att bli föremål för särskild uppmärksamhet i Sidas arbete: - kvinnoledda hushåll, - mödrar och barn, - hushåll i områden som missgynnats av den ekonomiska utvecklingen, - etniska grupper som hotas av marginalisering, - människor med fysiska eller psykiska handikapp. Sida:s kunskap om fattigdomsproblemen skall bl.a. inhämtas från samarbetsländernas forsknings- och utredningsverksamhet. Sida kommer också att vid behov stödja länderna att utveckla statistik och analys ur ett fattigdomsperspektiv. I dialogen med regeringar liksom med andra biståndsgivare skall fattigdomsproblemen och vilken politik som kan befrämja fattigdomsbekämpning stå i fokus. Enskilda organisationer skall mer systematiskt inbjudas att strategiskt samverka i arbetet med att minska fattigdomen. När enskilda organisationer verkar på Sidas uppdrag kommer samma krav att ställas på dem beträffande fattigdomsinriktning som på Sida:s egen verksamhet. Detta gäller även katastrofbistånd. En genomgång av Sida:s utvärderingar visar att biståndets effekter på fattigdom sällan undersökts. Det finns flera förklaringar till detta, bl.a. att man tagit för givet att det svenska biståndet bidrar till att minska fattigdomen genom valet av länder och sektorer. Det är också svårt att urskilja och mäta biståndets effekter. Det som påverkar fattigdomen är mottagarländernas ansträngningar, som kan stödjas men aldrig ersättas av bistånd. Analyserna av sambanden mellan mål och medel har överlag varit bristfälliga och bör därför skärpas i framtida utvärderingar. I handlingsplanen redovisas dels övergripande metoder för att bekämpa fattigdom, dels avdelningarnas fattigdomsinriktade verksamhet och prioriteringar. Som Sida påpekar borde presentationen snarare ha strukturerats efter problem- och policyområden. Detta kommer dock att göras i kommande revisioner av programmet, som regeringen ser fram emot att ta del av. En permanent arbetsgrupp kommer att upprättas inom Sida i avsikt att arbeta långsiktigt med fattigdomsfrågorna, bl.a. genom metodutveckling och uppföljning av handlingsprogrammet. Gruppen skall bevaka och förbättra Sida:s fattigdomsinriktning och analysera resultaten. Den skall även följa upp och analysera landstrategierna, bl.a. genom att utarbeta en fattigdomsprofil, som kan utgöra en grund för strategiernas fattigdomsanalyser. Alla Sida:s chefer och handläggare kommer att utbildas i fattigdoms- och jämställdhetsproblematiken. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt utvärderingsverksamheten, bl.a. genom att effekter på fattigdomen framöver ska beaktas i alla Sida:s utvärderingar. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom Sida innebär bl. a.: - att Sida genomför, följer upp och reviderar sitt Handlingsprogram för att stödja bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom ; - att en permanent arbetsgrupp för fattigdomsminskning inrättas på Sida; - att inriktningen på de fattigaste länderna bibehålles och biståndet i ökad utsträckning koncentreras till de länder som för en politik inriktad på att bekämpa fattigdomen; - att landstrategierna baseras på grundliga fattigdomsanalyser; - att effekter på fattigdomen framöver beaktas i alla Sida:s utvärderingar; - att Sida har en fältrepresentation av hög kvalité i viktiga samarbetsländer; - att alla Sida:s chefer och handläggare utbildas i fattigdoms-, miljö- och jämställdhetsfrågor. 6.2 FN-systemet Att bekämpa fattigdomen har varit ett centralt tema i FN:s utvecklingsdebatter . har också genomgående verkat för att merparten av FN:s verksamhet för ekonomisk och social utveckling skall inriktas på de fattigaste länderna och på de fattigaste grupperna i dessa länder. Fattigdomsfrågan stod i fokus sex stora världskonferenser, vilka behandlat miljö och hållbar utveckling, mänskliga rättigheter, befolkning och utveckling, social integration, kvinnor och boende- och bebyggelsefrågor. Vid konferenserna antogs rekommendationer om att skapa bättre levnadsvillkor för världens människor, i första hand de mest utsatta. Konferenserna betonade att fattigdomen skall minskas och den extrema fattigdomen avskaffas. FN har en betydande roll att spela både i genomförandet av konferensernas resultat och för att säkra en effektiv uppföljning. Särskilda arbetsgrupper har upprättats för att samordna och övervaka uppföljningen. En av dessa inriktas särskilt på fattigdomsbekämpning. Fattigdomen stod i fokus vid om miljö och utveckling (UNCED) i . Vid konferensen antogs bl.a. Riodeklarationen och handlingsprogrammet . I deklarationen slås bl.a. fast att hållbar utveckling är det övergripande långsiktiga målet för världssamfundet. Hållbar utveckling ställer människan i centrum och syftar till att minska skillnaderna i levnadsvillkor, att bättre tillgodose behoven hos majoriteten av jordens befolkning och att avskaffa all fattigdom. Att avskaffa fattigdom var ett särskilt tydligt tema vid FN:s sociala toppmöte i . Fattigdom definierades i vidare termer än rent ekonomiska för att också innefatta bl.a. brist på utbildning och hälsovård samt bristande deltagande i samhällslivet. Vid mötet betonades bl.a. behovet av att bekämpa de strukturella orsakerna till fattigdom samt vikten av att tillgodose basbehov och att eliminera hunger. Köpenhamnsdokumentet betonade att människor som lever i fattigdom skall ges tillgång till produktiva resurser, i form av t.ex. krediter och mark. Dessutom framhölls att de fattigas behov skall avspeglas i nationella budgetar och nationell politik. Under det sociala toppmötet betonades också fattigdomens komplexa orsaker liksom kopplingarna mellan fattigdomsbekämpning, fred och hållbar utveckling. i uppmärksammade att fattigdomen alltmer oproportionerligt drabbar kvinnor. Handlingsplanen från konstaterar att många kvinnor drabbas hårt av fattigdom, social upplösning och marginalisering. Planen betonar vikten av att kvinnor får ökad delaktighet i beslutsprocesser som rör deras egna liv, bl.a. i verksamheter som syftar till att motverka och bekämpa fattigdom. Hela handlingsplanen genomsyras av att jämställdhet både är en fråga om rättigheter och demokrati och om att lägga grunden för effektivare utveckling. S.k. mainstreaming har en central roll, vilket innebär att all politik och verksamhet i samhället skall präglas av ett tydligt jämställdhetsperspektiv och bl.a. visa hur kvinnor och män påverkas av olika beslut. Planen uppmanar givarna att utforma biståndet så att kvinnors villkor förbättras, bl.a. vikten av att utforma makroekonomiska reformer så att de tar hänsyn till kvinnors villkor. Planen, som i hög grad ligger till grund för bl.a. Sidas verksamhet, framhåller också vikten av att omfördela offentliga resurser så att kvinnors behov tillgodoses bättre och att bygga ut sociala skyddsnät så att de i ökad utsträckning omfattar kvinnor. Regeringar uppmanas att vidta reformer, bl.a. genom lagstiftning, föratt öka kvinnors tillgång till mark, krediter, teknologi och utbildning. Vid FN:s sociala toppmöte i beslutades att skulle proklameras som FN:s år och som FN:s dekad för avskaffande av fattigdom. Temat , under dekaden, är fattigdom, miljö och utveckling, medan temat för är mänskliga rättigheter och utveckling. Syftet med FN:s fattigdomsår är att rikta uppmärksamheten på världens fattiga och att engagera hela det internationella samfundet i syfte att bekämpa fattigdomen genom långsiktiga insatser och strategier inriktade på kvinnor samt på särskilda sociala och etniska grupper, med betoning på åtgärder som syftar till att stärka de fattigas självtillit. Behoven av social service understryks, liksom delaktighet och insatser riktade till de mest behövande, bl.a. människor med funktionshinder. Enskilda stater uppmanas precisera sina uppskattningar om antalet människor som lever i absolut fattigdom, att angripa de strukturella orsakerna till fattigdomen och att identifiera möjliga lokala, nationella, regionala och internationella åtgärder. Dekaden uppmärksammar FN:s åtgärder vad gäller fattigdomsbekämpning, bl.a. FN:s särskilda Afrika- initiativ och behovet av att prioritera de allra fattigaste länderna. Avskaffande av fattigdom stod också i fokus under mötet med FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) , med särskild tonvikt på tre områden: resursmobilisering för fattigdomsinsatser, ett klarare jämställdhetsperspektiv och behovet av samordning av FN:s insatser. Under toppmötet om livmedelssäkerhet i , som inte formellt var en världskonferens men som utgör ett viktigt komplement, behandlades bl.a. livsmedelsförsörjningens centrala roll i fattigdomsbekämpningen. Mötet antog ett handlingsprogram som visar på de komplexa sambanden och på det helhetsgrepp som krävs för att minska fattigdomen och öka livsmedelssäkerheten. Planen berör många av de centrala frågorna kring fattigdomsbekämpning, som jämställdhet, demokrati, forskning och utbildning samt vikten av ökad uthållig livsmedelsproduktion. Betoning och inriktning av fattigdomsbekämpning varierar inom olika delar av FN-systemet. (), , (), Världslivsmedelsprogrammet (WFP) m.fl. har en uttalad politik vad gäller fattigdomsbekämpning, och tar t.ex. hänsyn till BNP per capita vid fördelningen av resurser. Andra delar av FN-systemet har mer sällan en klar inriktning på fattiga grupper, även om flertalet insatser sker i de fattigaste länderna. En tydligt uttalad och samordnad strategi föreligger inte ännu, även om ansatser görs inom ramen för FN:s fattigdomsdekad i syfte att definiera FN:s roll vad gäller fattigdomsbekämpning Formellt sett är FN:s avdelning för policysamordning och hållbar utveckling samordnande inom FN-systemet vad gäller fattigdomsinsatser. Inom FN- systemet finns en grupp med representanter för de olika fackorganen som på begäran kan ställas till enskilda länders förfogande för insatser som syftar till att minska fattigdomen. I mottagarländerna ansvarar ofta UNDP tillsammans med mottagarländerna för samordningen mellan de olika FN- organen och, från fall till fall, för en samordning som också omfattar andra givare. Som ett led i försöken att stärka en angelägen samordning på landnivå av FN:s operativa verksamhet, som ofta varit splittrad, fungerar i ett begränsat antal länder nu ett nytt system med s.k. integrerade landstrategier. Även om insatserna ofta är begränsade, kan FN-systemet bistå enskilda länder dels genom att hjälpa till med att mäta och analysera fattigdomens omfattning och struktur i syfte att ta fram underlag för insatser, dels genom kapacitetsuppbyggnad, dels genom bistånd i form av grundläggande social service och insatser inriktade på de fattiga gruppernas behov. Den sistnämnda formen av bistånd omfattar bl.a. insatser vad gäller utbildning, hälsovård, reproduktiv hälsa, rent dricksvatten, nutrition m.m., främst genom , , WFP och UNFPA. FN-systemet arbetar också med att tillhandahålla inkomstbringande verksamhet i form av krediter, utbildning, teknologi och offentliga arbeten, bl.a. genom UNDP, WFP, Internationella jordbruksutvecklingsfonden () och för industriell utveckling UNIDO. Särskilda satsningar görs också för nå fattiga kvinnor, t.ex. genom , , och . FN arbetar nu med att stärka sin analysförmåga för mer effektiva fattigdomsatsningar och genom metodutveckling. FN-systemet har också valt ut sex försöksländer för en fördjupning av detta arbete, där sysselsättning står i fokus jämte social service och hållbar utveckling. Några delar av FN:s operativa verksamhet förtjänar särskilt att lyftas fram. UNDP har en klart utarbetad policy vad gäller fattigdomsbekämpning och anslår ca. av sina resurser till fattiga grupper. Enligt den fastställda målsättningen skall av basbudgetresurserna gå till länder med lägre BNP än per capita.