prop · GK0363 · 1997-01-01 00:00:00 — Medlemmarna valde inom sig föreningens styrelse. Man beslöt själv om de avgifter och förmåner som skulle gälla, och man utförde själv kontrollen av att försäkringen utnyttjades på ett riktigt sätt. På så vis var det folkliga inflytandet och lekmannakontrollen i högsta grad något reellt. Gradvis utvecklades organisationsformerna för sjukförsäkringen i riktning mot att täcka allt större grupper som försäkringsvillkoren gick mot ökad likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett viktigt instrument för att befrämja dessa utvecklingstendenser var att det statliga ansvarstagandet ökades successivt. När den första rikstäckande organisationen, allmänna sjukkas- seförbund, hade bildats , blev målsättningen snart att åstadkomma ett statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem. Opinionsbildning var en viktig del av verksamheten. Man eftersträvade rättvisa och likformiga villkor för alla medborgare, en spridning av riskerna över så stora kollektiv som möjligt och högsta möjliga garanti för att förmånerna skulle utbetalas när de behövdes. , , hade man nått målet om en allmän sjukförsäkring garanterad av staten. Arbetslöshetsförsäkringen är en annan del i socialförsäkringen, en del som inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första arbetslöshetskassorna, som var knutna till respektive förbund och endast öppna för förbundets medlemmar. Denna försäkring administreras av arbetslöshetskassorna, vilka är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan år 1937 utgår dock statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten utövar genom Arbetsmark- nadsverket tillsyn över försäkringen och dess tillämpning. De som inte är medlemmar i en arbetslöshetskasssa kan få s.k. kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Detta stöd utbetalas av de allmänna försäkringskassorna. Regeringen har föreslagit att det införs en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, som består av både en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, vilken skall admini- streras av arbetslöshetskassorna (prop. 1996/97:107). Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna välfärds- - både som organisatör och som opinionsbildare - har motiverat ett bibehållande av den särskilda konstruktionen med formellt fristående försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen förstatligades valde man att bevara denna unika organisationsform för administrationen av försäkringen. De uttalade motiven var att man ville försäkra sig om att den ideella folkrörelsetradition, som hade varit en ledstjärna under sjukförsäkringens och organisationens framväxt, skulle bevaras och även i fortsättningen fungera som garant för det särskilda engagemang som följde av just denna form av lokalt förtroendemannainflytande. Man konstaterade att sjukkassorna fungerade väl och att de hade visat prov på stor flexibilitet och genomförandekraft. Detta var också nödvändigt att ta vara på inför de stora reformprogram som genomfördes . och framåt samordnades allt fler av försäkringarna. Försäkringskassorna fick till uppgift att, utöver sjukförsäkringen, administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner, bl.a. den allmänna pensioneringen. Den centrala tillsynsmyndigheten och de fristående försäkringskassorna fick således dela ansvaret för en stadigt växande och alltmer omfattande verksamhet. blev försäkringen reglerad i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Även verksamhet, behörigheter och befogenheter reglerades i denna lag (18 kap.). innebar utvidgningar av socialförsäkringen. Administrationen av barnbidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till försäkringskassorna respektive . kom också föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Under det årtiondet förstärktes barnbidraget kraftigt och havandeskapspenningen tillkom. Pensionsförmånerna byggdes ut. Speciella förmåner som handikappersättning och vårdbidrag infördes, vilka kompletterades med bilstöd till handikappade. kom även tandvårdsförsäkringen och en ny arbetsskadeförsäkring. präglades mer av administrativa förändringar. Så t.ex. pre- senterades nya principer för styrning och hantering av försäkringskassornas adminstrationskostnader. Försäkringskassornas centralkontor, som dittills i hög grad hanterat och ansvarat för handläggning av socialförsäkringsärendena, fick en mer samordnande och styrande funktion på länsnivå, medan handläggning av enskilda ärenden alltmer decentraliserades till lokalkontoren. En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassornas verksamhet följde av beslut i anledning av propositionerna 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering respektive 1990/91:141 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91:AU22, rskr. 1990/91:302 och bet. 1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303). Försäkringskassorna gavs nu en ny roll med att samordna och driva på utvecklingen inom rehabiliteringsområdet samt att arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete. Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen försköts mot arbetslivet. Nya bestämmelser om rehabilitering fördes in i 22 kap. AFL vilka trädde 1992. Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidgning av administrationens ansvar för försäkringskostnadernas utveckling inom ohälsoområdet. Av tidsredovisningen /95 framgår att rehabiliteringsverksamheten står för av lönekostnaderna i administrationen. tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Uppdraget var att se över och behandla frågor rörande de allmänna försäkringskassornas organisation och förvaltningskostnader. Kommittén lämnade ett delbetänkande (Ds S 1980:7) samt ett slutbetänkade (Ds S 1981:13). Utredningen resulterade i propositionen 1980/81:135 om former för styrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter m.m. och propositionen 1982/83:127 om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen. I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassornas för- valtningskostnader. I propositionen 1980/81:135 föreslogs att det skulle ske en prövning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter inom ramen för det allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksamhet. Förändringen trädde i kraft och var ett led i att markera försäkringskassornas självständiga ansvar för förvaltningen inom givna regler och anslagsramar. Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att förändra styrningen av försäkringskassorna från styrning genom detaljerade anvisningar och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekonomiska resurserna och öka möjligheterna till decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter till försäkringskassorna. Därutöver angavs att RFV på grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter samråd med FKF skulle göra en framställning om den totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV skulle även disponera anslaget till försäkringskassorna och efter samråd med FKF svara för fördelning av medlen mellan försäkringskassorna. En huvudidé var att administrationen skulle effektiviseras genom att beslut fattades närmare den försäkrade. I propositionen 1982/83:127 markerades RFV:s lednings- och tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmakternas beslut och intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av insatser för att tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och rättvist, att allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service och information oavsett bostadsort och att en rationell och effektiv resursanvändning säkerställdes. Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i författning eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna. I verkets uppgifter skulle ligga en generell befogenhet att - inom ramen för gällande författningsregler - närmare bestämma vilka uppgifter som skulle ankomma på RFV respektive kassorna. Därutöver betonades i propositionen vikten av att alla möjligheter till decentralisering tas till vara. Ett viktigt inslag i de allmänna försäkringskassornas verksamhet är förtroen- demannainflytandet. Genom AFL tillskapades i de allmänna försäkringskassorna en styrelse för kassan, en eller flera pensionsdelegationer samt en kommun inom verksamhetsområde. Efter en utredning (SOU 1985:21) beslutade (prop. 1985/86:73, bet. 1985/86 SfU12, rskr. 1985/86:142) att förtroendemannainflytandet skulle stärkas och göras tydligare. Argumentet för detta var att skulle utnyttja de förtroendevaldas praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika områden som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringsregler m.m. De förtroendevaldas kännedom om specifika lokala och regionala förhållanden skulle tas till vara vid bedömningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare motiv var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Reformen innebar att försäkringsnämnderna och pensionsdelegationerna avskaffades och i stället inrättades ett antal socialförsäkringsnämnder vid varje kassa. Det gjordes en arbetsfördelning mellan de förtroendevalda inom administrationen. Försäkringskassornas styrelser skulle ha det övergripande ansvaret för verksam- heten och besluta i administrativa frågor medan socialförsäkringsnämnderna skulle besluta i vissa enskilda försäkringsärenden. samt har statsförvaltningen strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyrningen, se t.ex. propositionen 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen. För- ändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäkringsadministra- tionen. Inom försäkringskassorna har en omfattande decentralisering av arbetsuppgifter genomförts från de regionala centralkontoren till lokalkontoren. har man miskat antalet lokalkontor i syfte att åstadkomma rationaliseringar. Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitioner. Den traditionella regelbaserade styrningen skulle ersättas av en mål- och resultatorienterad styrning. () har till regeringen överlämnat rapporten led- ning Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet (RRV 1996:60). RRV anför i rapporten att försäkringskassornas verksamhet präglas av att utformningen av skilda förmåns- och bidragssystem varierar. Regelsystemen är mer eller mindre detaljreglerade och den enskilda handläggarens handlingsfrihet är därmed olika stor beroende på vilket ersättningssystem som handläggs. Detta medför att de krav som ställs på bedömning i olika typer av ärenden varierar. En dylik verksamhet fodrar en väl genomtänkt arbetsorganisation, styrning och uppföljning såväl centralt som lokalt. RRV har vidare funnit att socialförsäkringsadministrationens organisationsform och ansvarsfördelning är otydlig, vilket medför att diskussionen tenderar att fokuseras på dylika frågor på bekostnad av mer väsentliga frågor. För att få till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning krävs dock även andra minst lika väsentliga förändringar som att finna former för kommunikation och erfarenhetsutbyte. I rapporten föreslår RRV bl.a. följande: - att olika åtgärder vidtas för att klargöra ansvarsfördelningen inom soci- alförsäkringsadministrationen, - att kassorna inordnas i den statliga myndighetsstrukturen, - att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergripande verksamhetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor, - att regeringen klargör innebörd och konsekvenser av RFV:s tillsynsroll. Dessa och angränsande frågor tas också upp i RRV:s remissyttrande över betänkandet (SOU 1996:64). Utöver ändrad organisation anser RRV att ytterligare förutsättningar bör skapas för att få till stånd en väl fungerande styrning och uppföljning. Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK), som är en parlamentarisk kommitté, behandlar i sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) vissa frågor som rör social- försäkringsadministrationen. Förslagen från den utredningen behandlas utförliga- re i avsnitt 7 i denna proposition. I utredningen förs det fram förslag angående styrning och ledning av den all- männa sjukförsäkringen. SAK anser att försäkringen skall administreras av för- säkringskassor som arbetar med stor självständighet och eget ansvar. Ledningen skall präglas av mål- och resultatstyrning liksom ett starkt förtroendeman- nainflytande. För kassornas samordning och behovet av stöd- och serviceinsatser på nationell nivå skall det finnas en styrelse och ledningsfunktion. Denna fun- ktion skall bl.a. i nära samverkan med kassorna ta ansvaret för dialogen med och regeringen om riktlinjer och ramar för verksamheten. Tillsynsfunktionen skall i huvudsak finnas utanför försäkringsorganisationen. beslutade regeringen om direktiv för en särskild utredare att göra en översyn av socialförsäkringens administration Utredaren överlämnade betänkandet - Översyn av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) . I be- tänkandet presenterar utredaren förslag till att inordna de allmänna försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen som kassornas befogenheter utvidgas i vissa avseenden. Bakgrunden till att utredningen tillsattes var bl.a. att frågor vad gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna aktualiserats . hade med anledning av detta funnit det påkallat med en översyn avseende de krav som bör ställas på försäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). I samband med detta uttalade att översynen också bör se över formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas Regeringen lämnar i det följande förslag till riktlinjer för förändringar av socialförsäkringsadministrationen. Under förutsättning av godkännande kommer dessa senare att genomföras dels genom förordningsändringar, dels genom att regeringen förelägger förslag till lagändringar. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: De allmänna försäkringskassorna | |skall bibehålla nuvarande associationsform. Utredarens förslag: Försäkringskassorna inordnas i den statliga förvalt- ningsstrukturen genom att organisationen anpassas till den gängse ordning som gäller för regionala myndigheter i staten. Remissinstanserna: Flertalet instanser som inkommit med remissynpunkter har berört frågan om försäkringskassornas associationsform. En majoritet av remissinstanserna avstyrker utredarens förslag. Till dem som avstyrkt förslaget hör de allmänna försäkringskassorna, med undantag för en försäkringskassa som tillstyrkt och en som inte tagit ställning. Även , och avstyrker förslaget. () anförde i sitt remissvar att de inte såg något bättre alternativ än det utredningen föreslagit. FF har efter att de lämnat sitt remissvar gjort ett gemensamt uttalande med som överlämnats till regeringen (S97/1161/F). Av uttalandet framgår att FF avstyrker utredarens förslag. Till dem som tillstyrkt utredarens förslag hör flera statliga myndigheter såsom bl.a. Statskontoret, RRV och (). Även Kammarrätten i och () tillstyrker, liksom () och akademikers centralorganisation (). RRV anför att det inte finns skäl att göra avsteg från den renodlade statliga myndighetsstrukturen i syfte att stärka den regionala nivåns inflytande. RRV hänvisar också till rapporten (RRV 1996:60). Flera av remissinstanserna har inte tagit ställning till frågan om huvudmannaskap, däribland RFV, i (LO) och (). RFV anför i sitt svar att ett enhetligt statligt huvudmannaskap skulle göra det enklare att åtgärda ett flertal av de problem som tas upp av utredaren, men framhåller att ett enhetligt huvudmannaskap inte löser alla problem och att det är möjligt att lösa en hel del problem med fortsatt självständiga kassor. LO anser att oavsett vilken associationsform som väljs kan rättssäkerheten tillämpas. Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringsadministrationen är reglerad dels i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), dels i förordningen (1988:1204) med instruktion för . De allmänna försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ men kan vid myndighetsutövning betraktas som förvaltningsmyndigheter. Den nuvarande organisationen som kombinerar en central statlig myndighet med formellt fristående regionala organ har fördelar i form av en lokal förankring och ett lokalt engagemang. Det finns dock begränsningar och problem inom den nuvarande organisationen och dessa hör samman med avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna. Otydligheten framgår av bestämmelserna i och i förordningen (1988:1204) med instruktion för . RFV har i instruktionen tilldelats rollen att svara för den centrala ledningen och tillsynen av de allmänna försäk- ringskassornas verksamhet. Med hänsyn till att försäkringskassorna formellt är självständiga och utgör särskilda offentligrättsliga organ skiljer sig RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet från jämförbara myndigheters med en regional organisation. RFV har i motsats till dessa inte givits den formella rollen som chefs- myndighet för kassorna utan socialförsäkringsadministrationen består av 26 självständiga och formellt åtskilda organisationer. innebär kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen och likvärdig behandling av de försäkrade att hela administrationen skall samverka och fungera som om den vore en organisation. För detta krävs en mycket tydlig uppdelning av ansvar och befogenheter mellan de olika delarna av organisationen. Någon sådan kan inte sägas finnas med dagens regler. I 18 kap. AFL, där kassornas ställning och ansvar regleras bl.a. i förhållande till RFV, stadgas det i 2 § att RFV utövar tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och att dessa har att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse. I samma kapitel finns emellertid en utförlig reglering av försäkringskassornas organisation och förvaltning vilken kan uppfattas - och har uppfattats - som ett uttryck för en så uttalad autonomi att regelverket framstår som motsägelsefullt. De områden där utredaren funnit att det särskilt har uppstått problem på grund av oklarheter avser bl.a. kassadirektörens ansvarsförhållanden, samrådsförfarandet, komplicerade beslutsprocesser i strategiska frågor t.ex. i budgetprocessen, lokalkontorsnätet och ADB-verksamheten. En förändring av associationsformen, som utredaren föreslår, genom ett för- statligande av kassorna skulle bidra till att tydliggöra rollfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen. Den gängse statliga förvaltningsmodellen med ett centralt verk som chefsmyndighet skulle då införas. Statens legitima behov av att kunna styra verksamheten inom givna ekonomiska ramar och mot uppsatta mål skulle på det sättet kunna tillgodoses i vedertagen form. Men ett förstatligande löser inte i sig alla problem och otydligheter. I en sådan organisationsstruktur kan det dessutom vara svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala inflytandet. Det är därför för regeringen angeläget att med bibehållen associa- tionsform för försäkringskassorna öka tydligheten inom socialförsäkringsad- ministrationen bl.a. avseende ansvaret för olika uppgifter. Socialförsäkringsadministrationen måste tillgodose krav på tydlighet i ledningsansvar med ett bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt säkerställa en fungerande dialog mellan olika delar av verksamheten. Socialförsäkringen bör även vara nationellt enhetlig och finansierad av egen- och socialavgifter. Det innebär att organisationsstrukturen måste tillgodose kraven på en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringarna och övriga förmåner som handhas inom socialförsäkringsadministrationen. Organisationen måste också kunna hantera tidens krav med snabba reformer och de förändringar i form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat som kan förväntas. Försäkringskassornas självständiga ställning bör därför stärkas och RFV:s roll klargöras. För tillämpningen av socialförsäkringarna och för förmåner där kraven på likformighet är höga finns ett berättigat krav på ett starkt centralt inflytande i form av normgivning, tillsyn och uppföljning. Inom arbetet med insatser mot ohälsa finns det skäl att låta verksamheten utvecklas med stor regional/lokal frihet där man kan söka den mest rationella och effektiva lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med mål- och resultatstyrning som är en styrningsform som tas i bruk i allt större utsträckning. Regeringen har också i avsnitt 7 framfört som sin uppfattning att det är av stor betydelse att utveckla friare mål- och resultatstyrd användning av medel avsedda för samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. Det finns ett stort behov av att mer effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stödåtgärder. Inom detta område - insatser mot ohälsa - finns det skäl att låta verksamheten utvecklas med stor frihet för att man skall kunna finna den mest rationella och effektiva lösningen. Regeringen redovisar i det följande ett antal förslag till riktlinjer för för- ändringar av uppgifter och funktioner för RFV och de allmänna försäkringskassor- na i syfte att tydliggöra ansvaret och skapa goda förutsättningar för en bättre fungerande socialförsäkringsadministration. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: ledningsroll| |inom socialförsäkringen skall tydliggöras genom | |ytterligare preciseringar av uppgifterna i verkets | |instruktion. | | RFV skall även i fortsättningen ansvara som | |systemägare för de centrala ADB-systemen och för att de| |utvecklas i överensstämmelse med regelverket för social-| |försäkringarna. Formerna för hur ADB-verksamheten skall| |organiseras skall ses över med syfte att effektivisera| |verksamheten och att pröva i vilken utsträckning det är| |möjligt att konkurrensutsätta den samt att förbättra de| |allmänna försäkringskassornas möjlighet till ett reellt| |inflytande. Utredarens förslag: Utredarens förslag utgår från att RFV skulle få rollen som chefsmyndighet för försäkringskassorna med därtill hörande ansvar och befogen- heter, dock med vissa undantag. Därtill lämnar utredaren ett antal synpunkter och förslag när det gäller RFV:s arbetsformer och organisation. Därutöver föreslås när det gäller produktion och utformning av information att dessa delar skall ligga fristående och vara uppdragsfinansierade. Detsamma föreslås beträffande drift och förvaltning av ADB-systemen där formerna för detta föreslås utredas i särskild ordning inom organisationen. För att markera att det är en ny myndighet med delvis nytt ansvar föreslår utredaren en namnändring för till . Remissinstanserna: Remissinstansernas ställningstagande till RFV:s roll tar sin utgångspunkt i utredningens förslag att RFV skulle bli chefsmyndighet för försäkringskassorna och är avhängigt av deras syn på ett förstatligande av kassorna. De remissinstanser som avstyrker ett förstatligande accepterar ändå i stort den uppgiftsfördelning mellan RFV och försäkringskassorna som förslaget innebär. De remissinstanser som tillstyrker ett förstatligande gör det ofta med utgångspunkt i att RFV då ges en tydlig ledningsroll. Bland dessa remissinstanser poängterar RRV vikten av ett tydligt och sammanhållet ledningsansvar för verksamhets- och resursfrågor. RRV liksom även Statskontoret avstyrker därför de avsteg som görs från den statliga förvaltningsmodellen i utredarens förslag. Båda understryker också att det bör vara den nya myndighetens ansvar att själv besluta om sin interna organisation.