prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Prövningstillstånd får meddelas endast om 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av högre domstol, 2. anledning förekommer till ändring i det slut till vilket tingsrätten kommit eller 3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. I fråga om meddelade pröv- ningstillstånd skall 54 kap. 11 § tredje stycket rätte- gångsbalken tillämpas. Meddelas inte prövningstillstånd står tingsrättens beslut fast. En upplysning om detta skall tas in i hovrättens beslut. Denna lag träder i kraft . I fråga om beslut som meddelats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser. 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen tillkallades en särskild utredare för att se över formerna för rättegången i hovrätt och överklagande av mål dit. Utredningen antog namnet . avgav utredningen betänkandet Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124). Betänkandet innehåller tre huvudavsnitt. Dessa gäller förslag till ett generellt krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt, vissa ytterligare åtgärder för ett ändamålsenligt hovrättsförfarande samt åtgärder för att begränsa flödet av mål till hovrätterna. I betänkandet presenteras resultaten av vissa undersökningar som genomförts under arbetets gång. Sålunda har i samarbete med utredningen gjort en undersökning av överklagande- och ändringsfrekvens i hovrätt (1995:3 Överklagande och ändring). Vidare har utredningen gjort en enkät angående begränsade prövningstillståndsreform. Slutligen har Statskontoret utfört en kartläggning av hovrättsdomarnas arbetstid, m.m. Av utredningens förslag tar regeringen i detta ärende upp förslagen som gäller ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätten samt ett fåtal av de övriga förslagen. Återstoden av utredningens förslag kommer att behandlas i annat sammanhang. Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens lagförslag i aktuella delar finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju95/4888). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Även om det enligt Lagrådet finns omständigheter som talar mot att nu ta ställning till en så omfattande reform som den föreslagna har Lagrådet i princip ingen erinran mot det föreslagna systemet med ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrättsprocessen. Yttrandet finns i bilaga 4. Lagrådet utvecklar sitt ställningstagande till reformen i yttrandets inledande del. Vi berör vissa av dessa synpunkter i avsnitt 5, 7, 8.1, 8.13 och 9. Lagrådet har vissa förslag till ändringar. Vi har en annan uppfattning än Lagrådet när det gäller den lagtekniska utformningen av dispensgrunderna (se avsnitt 8.1) och förslaget om en generell reglering av delgivning med statliga myndigheter (se författningskommentaren till 51 kap. 8 § ). Vi godtar Lagrådets övriga ändringsförslag. Dessa behandlas i författningskommentaren avsnitt 14.1 (vid 2 kap. 4 a § och 49 kap. 13 § ) och avsnitt 14.6. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådsremissens förslag till ändring i 1 kap. 3 b § har på skäl som redovisas i avsnitt 11 inte tagits upp i propositionen. 4 Bakgrund och utgångspunkter Det övergripande målet för domstolsväsendet är att domstolarna skall avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt. I detta ligger krav på att domstolsavgörandena är riktiga och kommer inom rimlig tid och att förfarandet är så utformat att parterna inte drabbas av onödiga kostnader eller andra olägenheter. pågår ett arbete med att utifrån det angivna övergripande målet göra domstolsväsendet mer ändamålsenligt. Ett stort antal viktiga reformer har genomförts. Arbetet riktar in sig både på att förbättra förfarandereglerna och på att göra förbättringar på det organisatoriska och administrativa planet. En del av reformarbetet har varit inriktat på att renodla domstolarnas arbetsuppgifter så att domstolarna i princip bara skall ägna sig åt rättskipande verksamhet. Även i förhållandet mellan domstolsinstanserna har renodlingsprincipen fått genomslag. Ett effektivt domstolsväsende förutsätter att varje instans bara ägnar sig åt det som den är avsedd för. Instansordningen bygger på en funktionsfördelning mellan de olika nivåerna och på att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Den andra domstolsinstansen har i första hand en kontrollerande och korrigerande funktion medan den högsta instansen främst skall ägna sig åt prejudikatbildning. Genom en reform flyttades den första domstolsprövningen av bl.a. utsökningsmål ner från hovrätt till tingsrätt. Den första domstolsprövningen i allmän domstol sker i tingsrätt i stort sett i alla mål där det inte av sakliga skäl är motiverat att den sker i högre instans. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del har ett omfattande reformarbete med att flytta ner mål i instansordningen från kammarrätt till länsrätt genomförts och har i det närmaste slutförts . Vid tillkomsten av fanns det i princip inga begränsningar när det gällde möjligheten att få ett tingsrättsavgörande prövat av hovrätt. Inte heller förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehöll vid sin tillkomst några begränsningar beträffande möjligheten att få ett länsrättsavgörande prövat i kammarrätt. Som ett led i strävandena att göra förfarandet i andra instans mer ändamålsenligt har införts vissa krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Reformarbetet har här kommit mycket långt i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. I förvaltningsprocesslagen finns regler av generell karaktär som gör det möjligt att ställa krav på prövningstillstånd i kammarrätt och regler om krav på prövningstillstånd gäller numera för merparten av mål som överklagas från länsrätt till kammarrätt. För de allmänna domstolarnas del infördes regler om prövningstillstånd i hovrätt men den reformen begränsades till att gälla de s.k. småmålen. När småmålslagen upphävdes och reglerna arbetades in i blev reglerna om prövningstillstånd tillämpliga även på vissa mål vid fastighetsdomstolarna. Något senare infördes också regler om prövningstillstånd för ärenden om felparkeringsavgift. utvidgades prövningstillståndsförfarandet i hovrätt till att omfatta bl.a. ytterligare tvistemål samt bötesmål och utsökningsmål. Förfarandereglerna ändras också i andra hänseenden. En ny lag om domstolsärenden (1996:242) har trätt i kraft. Den nya ärendeprocessen har stora likheter med förvaltningsprocessen. Ett viktigt skäl bakom reformen är att de mer kvalificerade domstolsärendena skall kunna hanteras på ett mer rättssäkert och effektivt sätt. Förvaltningsprocessen har stöpts om till en tvåpartsprocess och såväl förvaltningsprocesslagen som ses över i syfte att förenkla och rationalisera handläggningen av mål. Rättegångsbalks- översynen koncentreras i första hand på förfarandet i tingsrätt medan förvaltningsprocessöversynen inbegriper alla tre instanserna. I fråga om förfarandet i hovrätt har - som redovisats i avsnitt 3 - en särskild utredare presenterat förslag till ändringar i betänkandet Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124). Vidare har en kommitté, , fått i uppdrag att göra en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. I direktiven anges att översynen skall göras med utgångspunkt bl.a. i de ökande kraven på domstolarnas, främst underrätternas, kompetens och förmåga att handlägga allt svårare mål. Domstolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Domstolarna måste också ges personalmässiga och organisatoriska förutsättningar att utforma sin beredningsorganisation på ett sätt som i högre grad än kan medverka till att domarrollen renodlas mot de dömande uppgifterna. får också undersöka om det finns behov av att reformera notarie- och domarutbildningen samt lämna förslag till sådana förändringar. En annan utgångspunkt för utredningen är att samverkan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall utvecklas betydligt. Genom en reformering av hovrättsprocessen vill regeringen fullfölja strävan att åstadkomma ett ändamålsenligt domstolsväsende med tyngdpunkten förlagd till första instans. Mot bakgrund av hovrättens uppgift i instansordningen - att kontrollera och korrigera eventuella felaktigheter i tingsrättens avgörande - är det enligt vår mening en högst befogad fråga att ställa sig om den nuvarande ordningen, som innebär att det stora flertalet mål som överklagas till hovrätten får en ny fullständig prövning, är ändamålsenlig. Det finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Det viktigaste skälet är att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om förhållandet mellan de resurser som ställs till tingsrätternas förfogande och de resurser som ställs till hovrätternas förfogande är rätt avvägt med hänsyn till tingsrätternas uppgifter i instansordningen. Borde inte tingsrätterna ha en större andel av domstolsväsendets resurser? De nu ställda frågorna är berättigade även med hänsyn till det allmänna intresset av en effektiv användning av statens resurser. I ett samhälle med begränsade resurser för offentlig verksamhet måste man på varje enskilt verksamhetsområde regelbundet pröva om inriktningen av verksamheten är den rätta utifrån de uppgifter verksamheten har. Domstolsväsendet utgör inget undantag. Från att under en lång följd av år ha varit förskonat från sparkrav har numera också domstolsväsendet stora krav på sig att sänka sina kostnader. Om domstolsväsendet skall klara sänkningen av kostnadsnivån utan att verksamheten påverkas negativt krävs att förfarandet är ändamålsenligt och att organisationen och administrationen fungerar effektivt. Som framgår av vad vi nu har sagt är det inte besparingskravet som ligger till grund för den nu aktuella reformen av hovrättsprocessen. Däremot kan det hävdas att detta varit den utlösande faktorn, den tändgnista som har behövts för att vi skulle komma till verklig insikt om styrkan i förändringsbehovet. Mot bakgrund av vår strävan att förstärka rättssäkerheten totalt sett anser vi att en god del av de resurser som kan frigöras genom en reform av hovrättsprocessen bör behållas inom domstolsväsendet. Det krävs insatser för att stärka tingsrätterna men också hovrätterna bör behålla viss del av de frigjorda resurserna. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten 11 och 12. I det följande avsnittet redovisar vi mot den bakgrund vi har tecknat våra närmare överväganden när det gäller inriktningen av en reform av hovrättsprocessen. 5 Inriktningen av en reform -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Hovrättens främsta uppgift är att, efter en| | kontroll av den materiella riktigheten av ett | | tingsrättsavgörande, rätta eventuella felaktigheter i avgörandet.| | Därutöver bör hovrätten kontrollera om tingsrätterna handlägger målen| | formellt korrekt och ha ett ansvar för rättsbildningen. Med | | dessa utgångspunkter är det nuvarande hovrättsförfarandet, där i| | princip alla överklagade avgöranden prövas på nytt i alla delar,| | mer omfattande än som motiveras av hovrättens uppgift i | | instansordningen. Ett system med ett mer generellt eller | | väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd bör därför införas i| | ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna håller med om bedömningen av vad som är hovrättens främsta uppgift och anser att den bästa inriktningen av en reform är att satsa på prövningstillstånd åtminstone i väsentligt ökad omfattning. En del remissinstanser anser att synsättet att hovrättens främsta uppgift är att korrigera felaktiga tingsrättsavgöranden är för snävt och menar att även noggrann kontroll och vakande över rättsenhetligheten är viktiga inslag i hovrättsarbetet. En del anser att andra lösningar än prövningstillstånd borde övervägas mer förutsättningslöst och att man därvid borde kunna rucka på principerna om omedelbarhet, muntlighet och koncentration. Skälen för regeringens bedömning Vi har i det föregående framhållit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Tingsrätten har till uppgift att kunna slutligt avgöra alla tvistemål, brottmål och ärenden oavsett storlek och svårighetsgrad och detta på ett sätt som inte lämnar utrymme för tvivel angående domstolens kompetens. , som är sista instans, är sedan 1971 års överklagandereform i första hand en prejudikatinstans, dvs. en instans med uppgift att åstadkomma avgöranden som styr senare rättstillämpning. För prövning fordras som regel prövningstillstånd. Hovrätten är i instansordningen placerad mellan tingsrätten och . Med hänsyn till de snävt utformade reglerna för prövningstillstånd i är emellertid hovrätten i praktiken slutinstans i flertalet mål. Nuvarande regler innebär att hovrätten beträffande samtliga målkategorier - med undantag för de mål som är underkastade krav på prövningstillstånd och de brottmål vilkas prövning är begränsad enligt den särskilda regeln i 51 kap. 23 a § (RB) - på nytt prövar varje överklagat avgörande (eller överklagad del av avgörandet) i dess helhet. Enligt utredningen har hovrätten tre huvuduppgifter. Dessa är - att kontrollera tingrättsavgörandenas materiella riktighet och rätta even- tuella materiella oriktigheter i dessa avgöranden, - att vaka över att tingsrätterna handlägger målen formellt korrekt, och - att ha ett ansvar för rättsbildningen. Regeringen ställer sig i likhet med en majoritet av remissinstanserna bakom denna bedömning. Enligt Lagrådet kan den överprövning som sker i hovrätten inte alltid utan vidare inordnas i de redovisade kategorierna. Lagrådet nämner här som exempel mål där huvudfrågan är beroende av en skälighetsbedömning. Vi återkommer till detta i avsnitt 8.1 under rubriken . De angivna uppgifterna överensstämmer väl med vad som traditionellt ansetts vara hovrättens huvuduppgifter och ligger nära vad som sägs i rekommendation , No. R (95) 5, som gäller förbättringar av appellationsförfarandet i tvistemål. Bedömningen att dessa uppgifter är de viktigaste står enligt regeringens mening inte i motsatsställning till vad flera remissinstanser anfört om vikten av att hovrätterna gör en noggrann kontroll och att de arbetar för att garantera rättsenhetlighet och rättssäkerhet. Vi anser att detta innefattas i vad som följer av de angivna huvuduppgifterna och också måste tillgodoses i vilket system man än väljer. Av de angivna uppgifterna är den främsta tveklöst att, efter en kontroll av den materiella riktigheten, rätta eventuella felaktigheter i tingsrätts- avgörandena. Hovrätten skall alltså i första hand vara en garant för materiellt riktiga avgöranden. Det är dock uppenbart att denna hovrättens uppgift måste ha vissa begränsningar. Framför allt innebär instansordningens princip och principen att tyngdpunkten i rättskipningen bör ligga i första instans begräns- ningar i hovrättens möjligheter att kontrollera och rätta materiellt felaktiga tingsrättsavgöranden. Vidare bör hovrätten även i samband med prövning av överklaganden på eget initiativ vaka över att rättegången i tingsrätten genomförts i överensstämmelse med gällande processuella regler. Av domstolsdisciplinära skäl bör hovrätten, oberoende av yrkande, vara skyldig att ingripa mot vissa allvar- ligare rättegångsfel även om dessa inte lett till materiellt oriktiga avgöranden. Vad därefter beträffar ansvaret för rättsbildningen är betydelsen av hov- rätternas avgöranden som vägledande för andra fall mindre framträdande, dels eftersom hovrätterna är flera och avgöranden med olika utgång därför kan förekomma parallellt, dels eftersom de enskilda hovrätterna inte kan antas ha riktigt samma överblick över det juridiska fältet som den högsta instansen. Hov- rätternas avgöranden kan därför främst få betydelse för rättsbildningen när det gäller mål i vilka hovrätten är sista instans och mål inom sådana områden där prejudikat från av något annat skäl saknas. Den största betydelsen för rättsbildningen torde i övrigt hovrätterna ha genom att meddela prövningstillstånd i mål som kan vara av intresse från prejudikatsynpunkt så att dessa kan överklagas till . Mot denna beskrivning av vad hovrätten skall ha för uppgifter i instansordningen skall ställas det sätt på vilket hovrätten arbetar enligt dagens system. Nuvarande arbetssätt innebär att nästan alla överklagade mål prövas i alla delar. En stor del av arbetet i hovrätterna läggs således ned på prövning av mål där tingsrättens avgörande inte är materiellt oriktigt, där inget formellt fel begåtts under handläggningen i tingsrätten och där avgörandet saknar prejudikatintresse. Det finns enligt regeringens mening också starka skäl att kraftfullt markera och i verklig mening genomföra principen om att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Rättssäkerheten skall, som vi tidigare framhållit, komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Att hovrättens prövning är mer omfattande än som motiveras av hovrättens uppgifter innebär nackdelar för parterna. Deras processkostnader blir totalt sett högre än de behöver vara. Vidare får den berättigade parten i många tvistemål vänta på sin rätt än som är nödvändigt. Att den berättigade snabbt och med så liten ekonomisk uppoffring som möjligt kommer till sin rätt är ett mycket viktigt rättssäkerhets- och samhällsintresse. I brottmål innebär kortare handläggningstider bl.a. att den tilltalade inte onödigt länge behöver sväva i ovisshet om utgången i målet och att den straffrättsliga reaktionen kommer så nära brottet som möjligt. Även för målsäganden och vittnena är det från flera synpunkter bäst att domstolsförfarandet avslutas . Från flera håll hävdas att det nuvarande systemets utformning har lett till att parterna i vissa större brott- och tvistemål redan från början utgår från att målet skall prövas på nytt i hovrätten och att tingsrättsprocessen ses som ett slags förberedande förfarande inför processen i hovrätten. Härigenom finns risk att hovrätten blir det forum där den egentliga rättskipningen äger rum. En sådan ordning är naturligtvis mycket olycklig. Förutsättningarna för en seriös och gedigen tingsrättsprocess och därmed ett riktigt avgörande ökar om de inblandade aktörerna vet att det är här och det gäller och att man inte med säkerhet kan räkna med en rättegång även i hovrätten. Vidare kan konstateras att de nuvarande handläggningsreglerna leder till att tillgängliga resurser inte utnyttjas optimalt. Att resurserna används så effek- tivt som möjligt är en förutsättning för att hovrätterna på bästa sätt skall kunna upprätthålla och stärka rättssäkerheten. Om hovrätten kan koncentrera sin verksamhet och sina resurser till sådant som direkt motiveras av hovrättens funktion blir hovrätterna effektivare och får därmed bättre förutsättningar att hantera sina uppgifter. Detta förutsätter att man gör avvägningar mellan insatser för skilda mål inom hovrätterna. Det är önskvärt att hovrättsförfarandet är så flexibelt att varje mål kan handläggas på det för målet mest ändamålsenliga sättet. Då läggs rättsväsendets resurser där de bäst behövs. Det nu sagda visar att en reform av hovrättsprocessen i syfte att förändra handläggningsreglerna så att de bättre svarar mot den funktion hovrätten har är angelägen att genomföra oberoende av vilka resurser som står till buds. Utredningen har i betänkandet diskuterat två olika metoder som innebär mer generella begränsningar av hovrättsprövningens omfattning. Den ena metoden, som ibland förespråkats i debatten, är att med vissa mer eller mindre långtgående undantag begränsa hovrättens prövning till rättsfrågor. Den andra metoden är att införa ett system med ett generellt eller väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd som bl.a. inbegriper dispensgrunden ändringsdispens i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Begränsning av hovrättens prövning till rättsfrågor Prövningen av mål skulle - i enlighet med vad som skett på sina håll utomlands - teoretiskt sett kunna begränsas till att bara avse rättsfrågor, dvs. frågor som rör den rent rättsliga bedömningen av de faktiska omständigheterna i ett mål. En sådan ordning skulle innebära att den högre instansen skulle vara bunden av vad den lägre funnit utrett om sakförhållandena. Regeringen bedömer att det kan finnas vissa fördelar med ett sådant system men att nackdelarna klart överväger. Den allvarligaste nackdelen är att en sådan begränsning inte skiljer ut de överklagade tingsrättsavgöranden som innehåller materiella felaktigheter. Hovrätten skulle i så fall inte bli det forum för korrigering av felaktiga avgöranden vilket, enligt vad som utvecklats, är dess främsta uppgift i instansordningen. Hovrätten skulle i stället ofta få lägga ner resurser på att pröva rättsfrågor som uppenbart är riktigt avgjorda. Däremot skulle felaktiga bedömningar i sakfrågor inte kunna rättas, vilket skulle innebära en väsentlig sänkning av den totala rättssäkerhetsnivån i dömandet. Vidare är det synnerligen vanskligt att försöka finna klara skiljelinjer mellan rättsfrågor och sakfrågor, vilket leder till handläggningssvårigheter och påtaglig risk för rättsförluster. I likhet med utredningen förkastar regeringen därför tanken på ett system där hovrättsprövningen koncentreras till rättsfrågor och noterar därvid att remissinstanserna inte heller har velat gå fram på den vägen. Ett generellt eller väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd En reform av hovrättsprocessen bör utgå från grundtanken att hovrätten skall koncentrera sig på sådana tingsrättsavgöranden där en förnyad prövning fyller någon saklig funktion, dvs. i huvudsak sådana där avgörandena kan vara felaktiga. När grunderna för det befintliga instanssystemet lades fast i det reformarbete som föregick tillkomsten av utgick man uppenbarligen från att uppgiften att kontrollera och rätta materiellt oriktiga avgöranden i princip krävde att de överklagade avgörandena prövades på nytt i sin helhet i hovrätten. Kvaliteten på handläggningen och avgörandena i tingsrätterna är generellt sett högre och jämnare än när balken infördes. De egentliga domskälen skrivs i allmänhet öppnare och utförligare än . Frågan är mot den bakgrunden om full- görandet av denna hovrättens uppgift fortfarande kräver att de allra flesta överklagade mål prövas där på nytt i sin helhet. Man kan säga att hovrätten enligt dagens ordning i flertalet fall undersöker om det överklagade avgörandet är felaktigt och i förekommande fall rättar detta inom ramen för samma förfarande. Genom ett system med ett mer generellt krav på prövningstillstånd som inbegriper dispensgrunden ändringsdispens skulle man dela upp förfarandet i två delar utifrån dessa båda moment. Prövningen av de mål som tingsrätten avgjort på ett sätt som inte ger anledning att överväga ändring kan då begränsas till att hovrätten - genom ett beslut att inte meddela prövningstillstånd - konstaterar att målet är riktigt avgjort. Om man även kan meddela prövningstillstånd för prejudikatvärda fall och i fall där det föreligger en resningssituation eller där domvilla har förekommit, har man teoretiskt sett kommit mycket långt mot en anpassning av hovrättsförfarandet till hovrättens roll i instanssystemet. För att det i praktiken skall vara möjligt att införa ett mer generellt krav på prövningstillstånd krävs dock att risken för att hovrätten avslår begäran om prövningstillstånd i mål där avgörandet är materiellt felaktigt kan begränsas i tillräcklig utsträckning. Detta förutsätter att förfarandet ger en godtagbar möjlighet för hovrätten att värdera tingsrättens bedömning av sakfrågan (bevis- frågan) i målet. Rättsfrågan vållar normalt inte samma principiella eller praktiska problem vid en tillståndsprövning.