prop · GK03158 · 1997-01-01 00:00:00 — främst elförsörjning, telekommunikationer, informa- tionsförsörjning samt ledningssystem finns en sårbarhet. I proposition 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred konstaterar regeringen att en effektiv informations- verksamhet är en grundläggande förutsättning för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. SPF skall enligt propositionen ha till uppgift att ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om information vid svåra påfrestningar. Om en myndighet önskar det skall SPF kunna lämna expertstöd för informationsgivningen vid en inträffad svår påfrestning. Regeringen beslutade om ändring av SPF:s instruktion (1988:853) i enlighet härmed (SFS 1996:1482). Styrel- sen föreslås vidare i prop. 1996/97:11 få i uppgift att göra utvärderingar av hur kommunikationen mellan myndigheter/massmedier och människor fungerat vid inträffade svåra påfrestningar. I propositionen presenteras vidare ett tiotal olika svåra påfrestningar som regeringen anser att det bör finnas särskild god beredskap för. Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem som t.ex. radio och TV är exem- pel på sådana påfrestningar. Regeringen anser att det är av stor vikt att radio och TV har god beredskap mot störningar i fredstid. Det gäller såväl störningar på grund av olyckshändelser eller naturkatastrofer som avsiktliga åtgärder såsom sabotage. SPF har inriktat verksamheten av beredskapsstödjande natur på dagspressen. Public service-företagen och har vidtagit sina beredskapsförberedelser utifrån gällande avtal med staten. Företagens rapportering har skett direkt till regeringen. SPF har ännu inte bedrivit samarbete kring frågor om beredskapsplanering med radio- och TV-företagen utanför public service-kretsen. 5 Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred En grundläggande förutsättning för försvarsviljan hos medborgarna om landet skulle hotas eller angripas är att de har förtroende för och är väl informerade om statsledningens och myndigheternas beslut, över- väganden och verksamhet. Detta förutsätter att det finns ett förtroende också för de huvudsakliga kanalerna för information och nyhets- förmedling, dvs. Snabbhet och uthållighet är egenskaper hos etermedierna som gör dem särskilt värdefulla som informationsmedier i krigs- och krissituationer. Erfarenheter från krigs- och krisområden visar att radion och televisionen har mycket stor betydelse i sådana situationer. En rundradiosändning når mottagaren . Eftersom signalerna rör sig fritt genom rummet är kommunikationen mindre känslig för distributionsstörningar än tråd- bunden eller tryckt information. Särskilt ljudradion ger möjlighet till rörlig mottagning oberoende av elanslutning. En förutsättning för uthål- ligheten är emellertid att sändaranläggningar och sändarnät fungerar, varför frågor om säkerhet och uthållighet i dessa system är särskilt ange- lägna. Inom radio- och TV-området pågår dessutom ständigt en utveck- ling av tekniken, både vad gäller produktion och distribution. T.ex. kommer introduktionen av digital sändningsteknik för radio och TV kräva särskild uppmärksamhet i beredskapsplanläggningen. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap kan beredskapen i höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara, eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. De åtgärder på radio- och TV-området som vidtas för höjd beredskap har stor betydelse även för planeringen av beredskapen vid svåra påfrest- ningar i fredstid, varför en helhetssyn bör prägla samhällets åtgärder. 5.1 Beredskapen på radio- och TV-området Regeringens förslag: Den fredstida strukturen inom radion och televisionen skall bibehållas så långt möjligt även under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. De fredstida, grundlags- fästa principerna om yttrande- och informationsfrihet skall gälla även när höjd beredskap råder i landet. Public service-företagen skall, liksom , ha en skyldighet att utarbeta en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Företagens beredskaps- planering skall ske i samråd med Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). Även andra radio- och TV-företag än public service-företagen skall kunna få stöd och rådgivning vid beredskapsplanläggning i samarbete med det psykologiska försvaret och SPF. Någon generell ersättning för fredstida beredskapsplanering eller kompensation för bortfall av reklam- inkomster för kommersiella radio- och TV-företag vid en kris- eller krigssituation skall inte utgå. SPF skall fungera som samrådsorgan i frågor om beredskap för radio- och TV-företag. I radio- och TV-lagen skall införas en möjlighet för staten att i ett programföretags sändningstillstånd ställa krav på att företaget utarbetar en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt lämnar den både till regeringen och till den myndighet som regeringen bestämmer. Sådant villkor skall ställas på , och . Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder utredningens för- slag att den fredstida strukturen på radio- och TV-området bör behållas även vid krig eller krigsfara. De flesta instämmer även i att SPF ges en ökad roll för massmedier och att de nya aktörerna på radio- och TV- området ges möjlighet att frivilligt inordna sig i beredskapsplanering. och är kritiska till att en statlig myndighet tilldelas rollen som funktionsansvarig myndighet för public service-bolagen. Företagen anser att nuvarande ordning med särskilda avtal mellan staten och public service-företagen där företagen inom egna budgetramar ansvarar för planeringen och rapporterar till regeringen är en modell som fungerar väl. () anför att det är viktigt att bolagets planeringssamband med programföretagen inte bryts. ställer sig negativt till att företaget i beredskapshänseende skulle hänföras till funktionen Telekommunikationer. anför också att en stor del av dagens radio- och TV-företag anlitar för distributionen av sina sändningar. Om dessa företag skall genomföra beredskapsplanlägg- ning måste därför denna samordnas med . Hur denna del av planering skall finansieras framgår inte av betänkandet. Enligt mening bör finansieringen bygga på samma förutsättningar som gäller för public service-företagen, nämligen att planeringskostnader ersätts av radio- och TV-företagen, exempelvis via de avgifter som företagen betalar för distribu- tionen. TV4 påpekar att en överenskommelse mellan TV4 och staten rörande en beredskapsorganisation skulle innebära kännbara ekonomiska påfrest- ningar på företagets verksamhet. TV4 menar också att ekonomisk kom- pensation skulle bli nödvändig om staten skulle ställa krav på TV4 att ingå i en krigsorganisation, främst med tanke på att TV4:s normala inkomster via försäljning av annonstid skulle utebli i en krigssituation. () hävdar att eftersom kontribution och distribution av program är att betrakta som telekommunikation bör PTS vara funktionsansvarig myndighet vad avser verksamhet. Enligt PTS skulle på detta sätt behov kunna sammanvägas med andra aktörers behov. Skälen för regeringens förslag: Statens åtgärder på massmedie- området har som sitt främsta syfte att säkerställa yttrandefrihet, till- gänglighet och mångfald. Staten har ett övergripande ansvar för att ge medborgarna tillgång till information och kultur och för att det finns förutsättningar för en fri och öppen debatt där olika meningar kan fram- föras och bemötas. I en situation där höjd beredskap råder i landet eller vid en svår påfrestning på samhället i fred är det särskilt angeläget att medborgarna har tillgång till den information som behövs för att kunna hålla sig informerade och ta ställning i olika samhällsfrågor. Det är svårt att överskatta betydelsen i sådana situationer av en fungerande radio och TV som förmedlare av nyheter, information och varningsmeddelanden. Det är väsentligt att medborgarna har förtroende för de huvudsakliga kanalerna för information och nyhetsförmedling, dvs. Massmediernas fria ställning i förhållande till staten och myndigheterna är därför grundläggande. Den fredstida strukturen inom radion och televi- sionen skall bibehållas så långt möjligt även under höjd beredskap eller vid svåra påfrestningar på samhället i fred. De grundläggande principerna för yttrande- och informationsfrihet som gäller för medierna i fred, skall gälla för verksamheten också i sådana situationer. Om höjd beredskap råder i eller vid svåra påfrestningar på samhället i fred kommer behovet av information till allmänheten att öka kraftigt. Det gäller bl.a. nyhetsförmedling om händelseutvecklingen och det allmänna läget, meddelanden som har samband med övergången från freds- till krigsförhållanden och varningar till de delar av befolkningen som är utsatta för direkta hot. I fredstid kan hoten gälla både störningar på grund av olyckshändelser eller naturkatastrofer och avsiktliga hand- lingar såsom sabotage och terrorism. Det är angeläget att massmedierna kan fungera på ett sådant sätt att allmänhetens informationsbehov till- godoses och desinformation motverkas. Stöd till radio och TV-företag förutsättning för att den fredstida strukturen på medieområdet skall kunna bevaras så långt det är möjligt också vid svåra fredstida påfrestningar och i händelse av höjd beredskap är att enskilda medie- företag ges möjligheter att fortsätta sin verksamhet. När det gäller radio- och TV-företag som sänder med stöd av tillstånd från regeringen har staten möjlighet att ställa villkor i samband med beslut om sändnings- tillstånd. För public service-företagen, som finansieras med allmänna medel via TV-avgiften, gäller att staten ställer krav på att företagen skall ha en beredskap för verksamheten i krig och krigsfara samt en tillfredsställande säkerhet i sändningarna även under fredstid. För de nya radio- och TV-företag som tillkommit sedan slutet av 1970- talet saknas en reglering av verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred liknande den som gäller för , och . I förlängningen innebär detta att det saknas en överblick över vilka programföretag som i sådana situationer kan fortsätta att sända radio och TV. Under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid har medborgarna behov av och rätt till information från myndig- heter och andra institutioner. Det är sålunda viktigt att säkerställa att det i sådana situationer finns väl fungerande informationskanaler. Principen att alla människor i landet skall kunna nås av oberoende information och nyhetsförmedling, även i en situation där höjd beredskap råder, är i huvudsak tillgodosedd genom att public service-företagen upprätthåller en tillräcklig beredskap. Såväl som sändningar kan tas emot av i stort sett hela befolkningen. Public service-företagen skall, liksom , ha en skyldighet att utarbeta en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Företagens beredskapsplane- ring skall ske i samråd med övriga delar av det psykologiska försvaret och SPF (se även avsnitt 5.5). Med hänsyn till mångfalden på medieområdet är det önskvärt att information under höjd beredskap eller vid en allvarlig fredstida påfrest- ning, liksom under normala förhållanden, ger utryck för ett brett spekt- rum av åsikter, värden och intressen. Regeringen anser därför att utveck- lingen på radio- och TV-området motiverar att även de privata radio- och TV-företag som önskar fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred, bör kunna få stöd och rådgivning vid beredskapsplanläggning. Ett sådant stöd till radio- och TV-företag bör kunna ges av SPF inom ramen för det psykologiska försvaret. Styrelsen bör härvid använda sig av de erfarenheter som sam- arbetet med representanter för pressen samt med enskilda tidningsföretag givit. Det bör understrykas att denna form av stöd förutsätter en frivillig medverkan från privata radio- och TV-företag och att eventuella finansiella insatser sker på företagens bekostnad. I den mån privata radio- och TV-företag vill upprätta en beredskapsplanläggning och förbereda sin verksamhet för att kunna fortsätta fungera även vid svåra påfrest- ningar på landet i fred eller under höjd beredskap är detta en prioritering företagen själva bör stå för. Något generellt stöd i form av ersättning för beredskapsplanering eller kompensation för bortfall av reklaminkomster för kommersiell radio och TV skall sålunda inte lämnas (se även avsnitt 5.9). Statens krav på public service-företagen om beredskapsplanering finns i villkor kopplade till bolagens medelstilldelning. Det är rimligare att sådana krav ingår som en del av förutsättningarna för ett bolag att få sändningstillstånd. I radio- och TV-lagen bör som en följd av regeringens förslag införas en ändring i 3 kap. 2 § innebärande att villkor för sändningstillstånd även får avse skyldighet att utarbeta en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Programföretagen skall lämna beredskapsplanen till regeringen och SPF. Möjligheten för regeringen att ställa krav på beredskapsplan kommer sålunda att vara tillämplig endast på programföretag som sänder med tillstånd av regeringen. Detta innebär att staten inte ställer motsvarande krav på programföretag som sänder lokalradio, sammanslutningar som sänder närradio eller programföretag som sänder i satellit eller kabel. Regeringen anser att krav på beredskapsplanering för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall ställas på , och . Ett programföretag måste enligt 3 kap. 8 § radio- och TV-lagen godta villkor som regeringen vill förena med tillståndet. Regeringens behov av beslutsunderlag Det är av största vikt att regeringen fortlöpande hålls underrättad om aktuella frågor rörande massmediernas beredskap inför såväl svåra på- frestningar i fred som inför höjd beredskap. Det är angeläget att ha en helhetssyn på beredskapen inom massmedieområdet, särskilt i ljuset av den pågående snabba utvecklingen av nya kanaler och ny teknik. Regeringen anser att en statlig myndighet bör följa och analysera utvecklingen av beredskapsfrågor samlat för hela massmedieområdet. Denna uppgift bör SPF ha. Myndigheten bör bedöma mediernas förmåga att fungera vid såväl svåra påfrestningar på samhället i fredstid som vid höjd beredskap. SPF har ett liknande, väl fungerande samarbete med representanter för tidningar och tidskrifter och har ansvar för den övergripande informationsberedskapen i samhället. SPF har tidigare fått i uppgift att ge råd och rekommendationer till myndigheter och andra institutioner om information vid svåra påfrest- ningar samt att, om en myndighet så begär, kunna lämna expertstöd för informationsgivningen när en svår påfrestning har inträffat. SPF har vidare fått i uppgift att göra utvärderingar av hur kommunikationen mellan myndigheter, massmedier och människor fungerat vid i en sådan situation (prop. 1996/97:11). SPF skall vidare, enligt regleringsbrev för myndigheten, verka för att en snabb och korrekt nyhetsförmedling och en konkret och fullständig myndighetsinformation säkerställs genom en god och anpassningsbar informationsberedskap. Vad regeringen här förordar ligger således väl i linje med SPF:s nuvarande uppdrag. De tillkommande uppgifterna kan ses som en ut- vidgning av SPF:s samrådsansvar vid sidan av funktionen Psykologiskt försvar genom att omfatta såväl pressen som radio- och TV-området (se även avsnitten 5.5 5.8). Syftet med beredskapsförordningens föreskrifter om funktionsindel- ning och funktionsansvar är att stärka en samordning av samhällsviktiga verksamheter på olika områden. Beredskapsförordningens bestämmelser om funktionsindelning gäller statliga myndigheter under regeringen. I övrigt sägs att en myndighets planering av sin verksamhet för total- försvaret skall ske i samverkan med de statliga och kommunala myn- digheter, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. SPF:s funktionsansvar gäller således de statliga och kommunala myndigheter som ingår i funktionen Psykologiskt försvar. För att SPF skall kunna ut- föra sin uppgift att följa och analysera beredskapen på massmedie- området krävs dessutom att samråd kan ske med berörda medieföretag. Det bör vara av intresse för medieföretagen att det finns ett forum för samråd i beredskapsfrågor samt att enkla och tydliga ansvarsförhållanden råder inom området. Regeringen vill emellertid understryka att samrådsansvaret på medie- området inte innebär att SPF formellt är överordnad enskilda medieföre- tag. Innehållet i sändningarna berörs överhuvudtaget inte. Beredskaps- krav för radio- och TV-företag som sänder med stöd av tillstånd från regeringen skall formuleras av regeringen i sändningstillstånd. SPF:s uppgift är att i samråd med såväl myndigheter inom funktionen som med samhällsviktiga företag inom press, radio och TV följa och analysera utvecklingen av behoven för mediernas beredskap samt utarbeta underlag för statsmakternas beslut om beredskapen för medieområdet. Utgångs- punkten för med radio- och TV-företag i beredskapsfrågor skall vara de regler och villkor som uttrycks i lag och sändningstillstånd. Programföretag som i sitt sändningstillstånd har ålagts skyldighet att utarbeta en beredskapsplan skall lämna denna till regeringen och SPF. Frågan om till vilken samhällsfunktion distribution av radio och TV skall höra har behandlats av utredningen. Utredningens förslag innebär att distributionsledet inte bör skiljas ut från programverksamheten i övrigt och att därmed skall tillhöra funktionen Psykologiskt försvar. Det stora flertalet remissinstanser stöder i detta avseende utred- ningens förslag. () anser att det inte går att skilja radio- kommunikationer från telekommunikationer. bör därför sortera under funktionen för telekommunikationer, för vilken PTS är funktions- ansvarig myndighet. Regeringen delar utredningens bedömning att distributionsledet inte bör skiljas från programverksamheten i övrigt. Av indelningen av sam- hällssektorer i funktioner följer att viktiga delverksamheter inom en funktion inte kan eller bör skiljas ut. Det är viktigt att en helhetssyn präglar en funktions ansvarsområde i arbetet med inriktning och sam- ordning av beredskapsåtgärder mellan dem som verkar inom funktionen. På samma sätt som det är naturligt att samhällsviktiga programföretag på radio- och TV-området i beredskapsfrågor samarbetar med det övriga psykologiska försvaret bör även företag med ansvar för den huvudsakliga distributionen av radio och TV, i detta fall , tillhöra funktionen. Regeringen vill dock understryka att det finns stor anledning att närmare följa utvecklingen när det gäller alternativ distributionsteknik för radio och TV och dess konsekvenser för bered- skapsplaneringen. Regeringen förutsätter att ett samarbete mellan de berörda kan komma till stånd för att på bästa sätt bevaka utvecklingen på området. SPF skall initiera ett sådant samarbete i den form som myndig- heten anser lämplig och löpande hålla regeringen underrättad om utveck- lingen. Utredningen föreslår vidare att ett särskilt rådgivande organ för eter- mediefrågor, knutet till SPF, inrättas. Regeringen delar uppfattningen att SPF:s samrådsfunktion på medieområdet motiverar att ett särskilt råd inrättas. Ett liknande råd finns för samarbete mellan repre- sentanter för tidningar och tidskrifter. Skillnaderna mellan pressen och radio och TV i beredskapshänseende motiverar att två parallella råd fungerar vid sidan av, men inte oberoende av, varandra. Regeringen anser att ett råd av denna typ har goda förutsättningar att kunna fungera som ett organ för samråd mellan dem som berörs på massmedieområdet, särskilt med tanke på att stora delar av denna samordning saknas. I ett sådant råd bör såväl berörda statliga myndigheter som representanter för distributions- och programföretag på radio- och TV-området ingå. Ett nyinrättat råd bör arbeta i nära kontakt med det motsvarande råd som finns på pressens område. SPF bör utse deltagarna i detta råd. Regeringen förutsätter emellertid att , , , , , PTS samt Försvarsmakten ingår i ett sådant råd. Utredningen föreslår vidare att om ett sådant råd inrättas, bör den nuvarande som står till och förfogande avvecklas. Regeringen delar utred- ningens uppfattning och avser därför besluta att nämndens verksamhet skall upphöra. 5.2 Statens rätt att bestämma över användandet av radiosändare under höjd beredskap Regeringens förslag: Radiokommunikationslagen och förfogande- lagen skall ändras för att möjliggöra för programföretagen att fortsätta med sina sändningar under höjd beredskap. Utredningens förslag: Förslaget om en ändring av förfogandelagen stämmer i stort sett överens med regeringens frånsett att trådanläggningar inte berördes av förslaget. Utredningens förslag om ändring av tillstånd enligt radiokommunikationslagen överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. En annan lagteknisk lösning föreslogs dock. Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks eller lämnas i huvudsak utan erinran av remissinstanserna. () på- pekar att förfogandelagen bör kompletteras så att det klart framgår att radioutrustning som inte utnyttjas kan tas i anspråk för förfogande. i och län anser att förfogandelagen bör kompletteras så att det framgår att det är radiosändare eller utrustning som inte utnyttjas t.ex. på grund av brist på medel eller personal som avses. Radio- och har ingen erinran mot den ändring av 20 § radiokommunikationslagen som föreslagits i departementspromemorian Moderna telekommunikationer åt alla (Ds 1996:38). för radio och TV anser att det borde analyseras vad bestäm- melsen i 20 § radiokommunikationslagen innebär för t.ex. sådana satellit- kanaler med säte utanför som sänder en del av sina sändningar via upplänk i . Rådet för mångfald inom massmedierna anser att det behövs en fördjupad analys av förhållandet mellan förfogandelagen samt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Rådet på- pekar att bestämmelsen i förfogandelagen kan innebära att utrustning som utnyttjas för trådsändning som inte behöver något tillstånd skulle kunna tas i anspråk genom förfogande. anser att utredningens förslag om ändring av 20 § radiokommunikationslagen är bättre än departementspromemorians. Bolaget påpekar också att det oftast är programföretagen som har rundradiotillstånd och som har radiosändningstillstånd enligt 20 § radiokommunikationslagen vilket innebär att undantaget i bestämmelsen även bör täcka tillstånd. (Tidningsutgivarna) anmärker, angående ändringen av förfogandelagen, att även förbudet mot hindrande åtgärder enligt 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen kan aktualiseras vid ett ianspråktagande enligt förfogandelagen av radioutrustning som inte är i bruk. Föreningen är tveksam till utredningens slutsats att utrustning kan tas i anspråk om den inte används på grund av brist på medel eller personal. Tidningsutgivarna konstaterar att det kan röra sig om helt tillfälliga hinder; därför bör förutsättningarna för ingripanden enligt för- fogandelagen övervägas närmare och ges en tydligare avgränsning i lag. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.1 har konstaterats att den fredstida strukturen inom radion och televisionen bör bibehållas så långt möjligt även under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det finns inga bestämmelser i radio- och TV- lagstiftningen som begränsar tillståndshavarnas rätt att sända vid sådana situationer.