prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Inga kategorier av klagande bör heller undantas. Det sagda gäller även samtliga åklagare. Överklaganden av RÅ, JK och JO i de sällsynta fall de i hovrätten för talan i mål om allmänt åtal bör följaktligen inte prövas utan att prövningstillstånd först meddelats. Införandet av ett krav på prövningstillstånd för de sistnämnda skulle i de flesta berörda målen vålla ett visst dubbelarbete eftersom de sannolikt skulle få sådant tillstånd i flertalet av de mål som de överklagade. Antalet berörda mål är dock mycket litet. Vidare kan det från den enskildes synpunkt framstå som orättvist att han eller hon måste beviljas prövnings- tillstånd för att målet skall prövas i sak trots att det inte gäller för motparten. Det är väsentligt att rättssystemet för den enskilde ter sig rättvist särskilt i de fall den enskilde står mot en part som ter sig starkare. I konventionssammanhang talas om "equality of arms" som ett element i begreppet "fair trial", vilket måste beaktas också i detta sammanhang. I samband med att utredningen föreslagit att krav på prövningstillstånd skall införas för samtliga mål som överklagas till har utredningen också föreslagit att JO, JK och RÅ underkastas krav på prövningstillstånd vid överklagande till i mål om allmänt åtal. Remissutfallet är blandat. Förslaget om krav på prövningstillstånd för JO, JK och RÅ vid överklagande till hovrätt och i mål om allmänt åtal avstyrks av dem själva, av nästan alla tillfrågade åklagarmyndigheter samt av Hovrätten för Nedre , och . avstyrker förslaget såvitt gäller ledet hovrätt-Högsta domstolen. Inte så många andra har uttryckligen kommenterat förslaget. Bland dem som tillstyrker förslaget är och i . Högsta domstolens ledamöter och vid tillstyrker förslaget såvitt avser ledet hovrätt-Högsta domstolen. Regeringen anser att de av utredningen åberopade enhetlighetsskälen inte ensamma kan motivera att JO, JK och RÅ beläggs med krav på prövningstillstånd i hovrätten. När det gäller överklaganden till gör sig några enhetlighetsskäl inte gällande eftersom regeringen inte avser att lägga fram utredningens förslag om generellt krav på prövningstillstånd i ledet hovrätt- (jfr avsnitt 10). Utredningens resonemang om rätten till en rättvis rättegång och våra konventionsåtaganden härvidlag har tagits väl emot av en del remissinstanser medan andra inte anser det motiverat att kräva prövningstillstånd även för JO, JK och RÅ i mål om allmänt åtal. Regeringen anser att frågan i vart fall inte utgör något typexempel på tillämpning av principen om "equality of arms". Något avgörande från som indikerar att undantag från krav på prövningstillstånd för dessa eller likställda befattningshavare skulle innebära ett brott mot den principen synes inte ha förekommit. Till skillnad från vad som förekommit i domstolens praxis är det ju här inte fråga om vilka möjligheter parterna skall ha att framlägga sin sak i den del av processen där själva saken skall avgöras. Såsom ombudsmän påpekat i sitt remissvar är JO, JK och RÅ dessutom ålagda den begränsningen att de skall föra mål vidare till endast om det finns synnerliga skäl för detta och att någon motsvarande begränsning inte gäller i förhållande till den enskilde. Mot denna bakgrund finner regeringen att det inte finns några tvingande konventionsskäl för att belägga de aktuella befattningshavarna med något krav på prövnings- tillstånd. När remissinstanserna kritiserar utredningens förslag anför de bl.a. att det helt saknas en analys av dess konsekvenser, både för de berörda myndigheterna själva, för domstolarna och i övrigt. Man befarar negativa följder för de aktuella ämbetenas tillsynsverksamhet och att deras möjligheter att fullgöra sin uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning allvarligt skulle försvagas. ombudsmän har därutöver anfört bl.a. följande. är ett av instrumenten för kontrollmakt och har enligt regeringsformen att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Det har ofta understrukits att ämbetet bör vara ett extraordinärt organ som arbetar utifrån sina speciella förutsättningar utan att vara inlemmat i det ordinarie rättsväsendet. JO:s talerätt måste därför ses i ett konstitutionellt perspektiv och detta har utredningen inte alls belyst. JO har genom sin tillsynsverksamhet en unik överblick över vilka fel och brister som förekommer i förvaltningen och därmed särskilda förutsättningar att bedöma om det finns skäl att driva ett mål för att få ett prejudikat i . Av betydelse är också att domare och andra befattningshavare inom rättsväsendet står under JO:s tillsyn. Det är särskilt angeläget att det är ett från det ordinarie rättsväsendet helt fristående organ som avgör om ett åtal mot en domare skall prövas i högre instans. Remisskritiken kan enligt regeringens mening ingalunda avfärdas. I likhet med många remissinstanser konstaterar regeringen också att ett flertal viktiga frågeställningar inte har belysts och analyserats av utredningen. Det är inte möjligt att nu tillföra ärendet ett fullgott beredningsunderlag och utan ett sådant är regeringen inte beredd att ställa sig bakom utredningens förslag i dessa frågor av mycket stor betydelse. Regeringen lägger därför nu inte fram några förslag till förändringar när det gäller krav på prövningstillstånd för JO, JK och RÅ vid överklagande till hovrätt och i mål om allmänt åtal. Av vad vi nu sagt följer att vi i ett senare sammanhang mycket väl kan komma att föreslå ändringar i den riktning som anvisat. Det är därvid inte säkert att ett kompletterande beslutsunderlag kommer att ge vid handen att de tre befattningshavarna bör behandlas lika när det gäller krav på prövningstillstånd. Sålunda står det ju redan nu klart att RÅ i flera avseenden har en ställning som skiljer sig från de båda andra befattningshavarna. RÅ för det allmännas talan endast i brottmål. När JO och JK har att föra talan i brottmål gäller det i huvudsak bara speciella typer av mål såsom t.ex. tryckfrihetsmål samt åtal mot domare och andra befattningshavare vid statliga och kommunala myndigheter, medan RÅ huvudsakligen har allmänna brottmål som berör gemene man. Påtagligt är också att RÅ för talan i en betydligt större mängd brottmål än de övriga. Från dessa utgångspunkter förefaller det vara en fullt tänkbar utveckling att RÅ, men inte nödvändigtvis JO och JK, underkastas krav på prövningstillstånd i mål om allmänt åtal. Som framgår av vad som sagts i det föregående måste det dock beaktas vilka möjligheter RÅ har att verka för en enhetlig rättstillämpning i ett sådant system. 10 Krav på prövningstillstånd i för mål som inletts i hovrätt ? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Inga ändringar görs när det gäller reglerna| | om prövningstillstånd vid överklagande till i mål| | som inletts i hovrätten. Utredningens förslag: Samma dispensregler som föreslagits för hovrätterna införs även i ledet mellan hovrätt och beträffande de domar och beslut i mål som har inletts i hovrätten och som enligt nuvarande regler är undantagna från kravet på prövningstillstånd. En generell möjlighet att hålla sammanträde i prövningstillståndsfrågan införs. Remissinstanserna: De få som uttalat sig har i princip accepterat att det införs krav på prövningstillstånd i för de mål som inleds i hovrätten. Ingen har emellertid uttryckligen stött den närmare utformningen av reglerna som utredningen föreslagit. Högsta domstolens ledamöter och Region- åklagarmyndigheten i har invänt mot att samma dispensgrunder som i hovrätten skall tillämpas. Skälen för regeringens bedömning: En del mål och ärenden som inleds i hovrätt är helt befriade från krav på prövningstillstånd vid överklagande till . Frågan är om detta är den lämpligaste ordningen om, såsom föreslagits i det föregående, ett så gott som generellt krav på prövningstillstånd införs i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Utredningen har, på sätt som vi återkommer till strax, föreslagit att alla mål som överklagas från hovrätten till skall vara underkastade krav på prövningstillstånd. De regler som gäller är närmare bestämt följande. Prövningstillstånd krävs i för överklagade domar och slutliga beslut från hovrätten i mål och ärenden som inletts i tingsrätt. Det spelar ingen roll om den fråga som avses med överklagandet har varit föremål för prövning också i tingsrätten, utan avgörande är bara om själva målet eller ärendet har inletts där eller inte. Överklagbara beslut som inte är slutliga behandlas på samma sätt. Mål som överklagas från annan myndighet än tingsrätt till hovrätt behandlas också på samma sätt, enligt 21 § promulgationslag. Principen att målet skall ha inletts i tingsrätt är genombruten på så sätt att även ett slutligt beslut av hovrätten i ett ärende som har ett direkt samband med ett mål eller ärende som väckts vid tingsrätten omfattas av krav på prövningstillstånd (jfr prop. 1988/89:78). De beslut som avses är främst beslut som, efter det att dom i målet har meddelats, ges beträffande för sent framställda yrkanden eller beträffande förordnande av offentlig försvarare och liknande. Genom införandet av denna ordning har alltså ytterligare en del av avgörandena kommit att beläggas med krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte för beslut som avses i 54 kap. 17 § RB, nämligen för ett överklagat beslut genom vilket hovrätten har avvisat en missnöjesanmälan, en ansökan om återvinning eller återupptagande eller ett överklagande av hovrätts dom eller beslut. De mål som skall inledas i hovrätt, och där avgörandena sålunda inte kräver prövningstillstånd i , anges i 2 kap. 2 § RB. Det är dels mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott i yrkesutövningen som förs mot domare eller inskrivningsdomare i tingsrätt, dels andra mål som anges i lag. Till mål och ärenden som enligt lag skall upptas av hovrätt som första instans hör främst vissa - men inte alla - ärenden om verkställighet av utländska domar och skiljedomar, vissa familjemål med internationella moment i sig och vissa frågor om rättegångsförseelser i hovrätten. För domar och beslut i dessa mål skulle alltså nya regler om prövningstillstånd få betydelse. Detsamma gäller beslut som avses i 54 kap. 17 § RB. Det är sammanlagt bara fråga om en liten andel av överklagandena till . Mål om allmänt åtal mot domare i tingsrätt är dessutom endast delvis av intresse i detta sammanhang, eftersom det allmännas överklaganden till i sådana mål endast kan göras av RÅ eller JO, vilka enligt regeringens förslag skall vara befriade från krav på prövningstillstånd även fortsättningsvis. Utredningen har föreslagit att ett krav på prövningstillstånd införs för de mål och ärenden som inletts i hovrätten, i huvudsak efter samma mönster som gäller för de mål och ärenden som inletts i tingsrätten. Remissinstanserna synes i princip ha godtagit att det införs ett krav på prövningstillstånd, även om det endast är ett fåtal som sagt något särskilt om förslaget och ingen som har uttryckligen tillstyrkt detaljerna. Högsta domstolens ledamöter har ifrågasatt om det för målen som inleds i hovrätt finns tillräcklig anledning att avvika från de regler som gäller för den dispensprövning som görs i övriga mål. i har invänt mot att samma dispensgrunder som i hovrätten skall tillämpas. Myndigheten har därvid hänvisat dels till den särställning som de mål har som inleds i hovrätt, dels till den speciella ställning som har. Om man inför ett system med generellt krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt, ligger det visserligen nära till hands att, såsom utredningen föreslagit, införa krav på prövningstillstånd i för de mål som handläggs i första instans i hovrätt, eftersom i dessa mål har samma funktion som hovrätten har i förhållande till tingsrätten, nämligen främst att rätta felaktiga avgöranden. Men utredningens förslag skulle innebära att man bygger upp ett helt nytt dispenssystem i för att användas bara på ett litet antal mål. Det blir lagtekniskt komplicerat och skulle bara innebära marginella vinster. Å andra sidan anser regeringen att man inte generellt kan begränsa möjligheterna till en andra prövning för dessa hovrättsavgöranden så kraftigt som man skulle göra om man endast tillät prejudikatdispens och extraordinär dispens, vilket skulle bli fallet om man helt enkelt tillämpade Högsta domstolens dispensregler som gäller för mål som inletts i tingsrätt. skulle då inte kunna fullgöra sin främsta uppgift i dessa mål. Av dessa skäl stannar regeringen för att i detta ärende inte förorda några ändringar i de dispensgrunder som gäller i . Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissvar tagit upp vissa frågor som gäller Högsta domstolens sammansättning. Regeringen avser att återkomma till dessa frågor i ett senare sammanhang. 11 Vissa konsekvenser av förslaget för tingsrätterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Reformen kan innebära en marginell ökning| | av arbetsbelastningen på tingsrätterna. Kvaliteten i dömandet vid| | tingsrätterna skall bibehållas eller ökas. En hög kvalitet på | | tingsrätternas avgöranden gör att färre avgöranden måste ändras | | vilket får till följd att systemet med prövningstillstånd blir | | effektivare. En del av de resurser som frigörs genom reformen | | bör komma tingsrätterna till del. Vissa åtgärder vidtas för att | | förstärka sammansättningen i tingsrätt. Ökade satsningar görs på| | kompetensutveckling för domare. Utredningens bedömning: För att ett system med generellt krav på prövningstillstånd skall bli riktigt effektivt bör rättskipningen i tingsrätterna vara av så hög kvalitet att hovrätterna mera sällan finner skäl att betvivla avgörandenas riktighet. Tingsrätterna bör förstärkas på lämpligt sätt. Remissinstanserna: Många remissinstanser har anfört att tingsrätterna kommer att få en ökad arbetsbörda genom de föreslagna ändringarna. Det förordas från många håll att tingsrätterna får personalförstärkningar. En del föreslår också att behörighetsreglerna stramas upp. Därvid varnas det dock för att detta kan få negativa konsekvenser för rekryteringen av domare och för domarutbildningen. Skälen för regeringens bedömning: Det system med generellt krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt som regeringen nu föreslår kan, såsom ett flertal remissinstanser diskuterat, leda till en ökad arbetsbörda för tingsrätterna. Det finns ett par faktorer som pekar i den riktningen. Den första faktorn är att parterna inte kan vara säkra på att målet i hovrätten får en andra prövning i sak, eftersom det behövs prövningstillstånd där. Detta gör att de kan förväntas öka sin insats i tingsrätten på olika sätt, t.ex. genom att lägga ner mer arbete och omsorg på argumentationen och mera noggrant se till att all relevant bevisning åberopas redan i tingsrätten. Detta är naturligtvis en fördel, men på så sätt kan processmaterialet svälla. Regeringen tror emellertid att det är lätt att överskatta utsikterna för att arbetsbördan av dessa skäl skulle öka. finns goda incitament till att satsa fullt ut på processen i tingsrätten; det kan vara förenat med allvarliga nackdelar att i onödan förlora målet i tingsrätten och det finns i tvistemål stränga begränsningar för möjligheterna att åberopa ny bevisning och nya grunder för talan i hovrätten. Att parterna förbereder sig bättre kan även innebära att tingsrätten får en minskad arbetsinsats i vissa mål. Det är också viktigt att betona det önskvärda i att det faktiskt sker en kraftsamling till processen i första instans. En annan omständighet som skulle kunna innebära en ökad belastning på tingsrätterna har att göra med i vilken utsträckning tvistemål och brottmål kan avgöras med medverkan av endast en lagfaren domare. Vid huvudförhandling i tvistemål är tingsrätten enligt huvudregeln domför med tre lagfarna domare. Denna regel kommer emellertid inte till tillämpning särskilt ofta. De flesta tvistemål avgörs nämligen på något annat sätt än vid huvudförhandling. Vidare är rätten domför med en domare vid huvudförhandling i samband med muntlig förberedelse, s.k. förenklad huvudförhandling. Sådan huvudförhandling får hållas om parterna samtycker till det eller om saken är uppenbar. Även annars är rätten vid huvudförhandling domför med en domare, om rätten anser detta tillräckligt och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Det är några remissinstanser som antar att parternas benägenhet att acceptera ensamdomare vid de olika formerna av huvudförhandling kommer att minska när de inte har en ovillkorlig rätt till en ny sakprövning i hovrätten. Regeringen finner det visserligen svårt att göra en prognos på denna punkt men anser ändå att man inte heller här bör överdriva riskerna för någon väsentligt ökad arbetsbörda. Till att börja med är det som sagt endast en liten del av tvistemålen som överhuvudtaget går till huvudförhandling. Vidare innebär alternativet ensamdomare regelmässigt att målet företas till avgörande betydligt snabbare än om tre domare skall delta. Ett snabbt avgörande är i flertalet fall av mycket stor betydelse för parterna. Reglerna för tingsrättens sammansättning vid huvudförhandling i tvistemål har varit föremål för översyn och ändringar under . Remissinstanserna har inte påfordrat att några ändringar görs , åtminstone inte i riktning mot ett mindre inflytande för parterna på rättens sammansättning. Regeringen finner inte heller att den aktuella reformen påkallar något initiativ till ändringar av sammansätt- ningsreglerna i tvistemål. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att tingsrätternas arbetsbörda när det gäller tvistemål inte kommer att öka mer än marginellt. För brottmål är huvudregeln att tingsrätten vid huvudförhandling är domför med en lagfaren domare och nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får ytterligare en lagfaren domare delta. Förutsättningarna för att ta in ytterligare en lagfaren domare är alltså ganska snäva och flera remissinstanser har föreslagit att två lagfarna domare skall kunna delta i fler fall. Regeringen anser inte - som en del remissinstanser gett uttryck för - att man bör förstärka sammansättningen i tingsrätt i syfte att försöka kompensera för eventuella brister i ett system med omfattande krav på prövningstillstånd i hovrätten. Detta är enligt vår mening ett felaktigt synsätt. Vår bedömning är dessutom att tingsrätternas avgöranden håller hög kvalitet och att det är försvarbart, och i ett större perspektiv rent av till fördel för rättssäkerheten, att införa det system för prövningstillstånd med generösa dispensgrunder som vi har förordat i det föregående. Här noterar vi att varken överklagande- eller ändringsfrekvensen när det gäller tingsrätternas avgöranden är hög eller har varit föremål för ökning . Detta hindrar givetvis inte att vissa förstärkningar på tingsrättsnivå ändå görs. Såsom utredningen understrukit är det nämligen viktigt för effektiviteten hos systemet med prövningstillstånd att avgörandena i tingsrätt håller så hög klass som möjligt för att så få mål som möjligt skall behöva meddelas prövningstillstånd. Detta gäller såväl ändringsdispens som granskningsdispens och extraordinär dispens. När det gäller brottmålen anser regeringen att det skulle kunna vara värdefullt för avgörandenas kvalitet att rätten oftare än består av två lagfarna domare i stället för en. Detta tillgodoses genom ett förslag i en lagrådsremiss om domstols sammansättning m.m., som regeringen beslutat. Förslaget där går bl.a. ut på att kravet på särskilda skäl för att utöka tingsrätten med ytterligare en lagfaren domare tas bort och ersätts med en regel som helt enkelt säger att detta får göras om det finns skäl för det (1 kap. 3 b § RB). Några förslag till ändringar i den paragrafen tas därför inte upp i detta ärende (jfr lagrådsremissens lagförslag). Mål och ärenden vid tingsrätt får under vissa omständigheter avgöras av icke ordinarie domare, nämligen assessorer, fiskaler eller notarier. Möjligheterna till detta och begränsningarna i behörigheten regleras huvudsakligen i tingsrättsinstruktionen (1996:381). I ljuset av att tingsrättens avgöranden vid överklagande inte automatiskt i hovrätten skall få ytterligare en sakprövning har flera av remissinstanserna ifrågasatt det lämpliga i att mål avgörs av icke ordinarie domare och i vart fall att detta skall få ske i samma utsträckning som . Regeringen anser visserligen inte att man helt kan bortse från denna aspekt på dömandet, men menar ändå att saken inte har kommit i något dramatiskt ändrat läge genom den föreslagna prövningstillståndsreformen. En stor del av de mål och ärenden som de icke ordinarie domarna, och framför allt notarierna, kan få behörighet att avgöra är underkastade krav på prövningstillstånd. Det gäller bötesbrottmål, dispositiva tvistemål om värden upp till ett basbelopp samt vissa domstolsärenden. Det bör också noteras att ingenting tyder på att avgöranden av icke ordinarie domare överklagas eller ändras i större utsträckning än andra avgöranden. Vissa behörighetsändringar i uppstramande riktning avser regeringen dock att överväga medan lagförslagen i detta ärende behandlas av . Något som regeringen därvid förutser är tydligare regler om att fiskaler inte bör döma i svårare mål. Några större ingrepp bör dock inte vidtas förrän i samband med den vidare beredningen av de förslag om domstolsväsendets framtida organisation som kommer att läggas fram av . Kommitténs förslag kan förväntas verksamt bidra till ökad kvalitet på rättskipningen i tingsrätt. Man kan i det perspektivet räkna med att en högre andel av målen kommer att avgöras av ordinarie domare, att domarrollen ytterligare renodlas och att fiskaler och notarier ägnar mer tid åt ett kvalificerat beredningsarbete. Mot bakgrund av det som anförts ovan kan det finnas anledning att ge tingsrätterna ett ökat utrymme för satsningar på kompetensutveckling och i viss utsträckning tillföra extra domarpersonal. Detta kan ske genom att man låter delar av de resurser som frigörs genom reformen stanna inom domstolsväsendet. Vi återkommer närmare om detta i avsnittet om ekonomiska konsekvenser. Dessa resurser skulle ge utrymme för att avgöra mål i en mer kvalificerad sammansättning när det finns skäl för det och även visst utrymme för domare att ägna mer tid och omsorg åt målen. Det blir inte fråga om några stora och generella ökningar av utrymmet för mer domarpersonal. Något sådant behov finns inte heller. målstatistik visar att de senaste årens minskade tillströmning av tvistemål och brottmål fortsätter och att målantalet minskade med jämfört med . Även målbalanserna minskar. Andra omständigheter som underlättar tingsrätternas arbete är den fortgående teknikutvecklingen, renodlingen av arbetsuppgifter, ökade möjligheter till delegering och inte minst senare års och pågående reformer på processrättens område. 12 Ekonomiska konsekvenser och konsekvenser av förslaget för hovrätternas arbetssituation -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Reformen kommer att innebära en väsentlig| | avlastning för hovrätterna. Vissa av de resurser som frigörs bör| | behållas inom domstolsväsendet, i syfte att främja kvalitet och | | ökad snabbhet vid hovrätterna och tingsrätterna. Hovrätternas inre| | organisation ses över dels före reformens ikraftträdande, dels på| | något med utgångspunkt i resultatet av | | arbete. Utredningens bedömning: Om utredningens samtliga reformförslag genomförs torde resurser motsvarande frigöras inom domstolsväsendet. De resurser som frigörs inom hovrätterna, , bör tills vidare behållas inom dessa. Därmed kan de stora och komplicerade målen ägnas till gagn för kvaliteten i dömandet, handläggningstiderna bli kortare och målbalanserna minskas.