prop · GK03147 · 1997-01-01 00:00:00 — Detta leder till att regelsystemet som helhet blir tydligast om denna lagtekniska lösning väljs. Ett annat tänkbart alternativ är att, som föreslår, ta in bestämmelserna i en ny lag. Till saken hör att en utredning tillsatts med uppdrag att bl.a. göra en språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen (UD 1997:04). Mot den bakgrunden och då en annan bra lösning kan vara att föra in bestämmelserna i ett eget kapitel i utlänningslagen bör fortsatta överväganden om placeringen av de nya reglerna om förvarsverksamheten lämpligen göras i detta sammanhang. De nya paragraferna har utformats med beaktande av annan lagstiftning som innehåller bestämmelser om användande av tvångsmedel, bl.a. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och kriminalvårdslagstiftningen. Det förtjänar dock att framhållas att de omständigheter som föranleder ett beslut om förvar enligt utlänningslagen i åtskilliga hänseenden skiljer sig från omständigheterna vid andra tvångsbeslut. Bakgrunden till utformningen av de nya bestämmelserna som föreslås gälla för förvarsverksamhet behandlas närmare i avsnitt 12. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den slår fast att det är som har ansvaret för att ett beslut om förvar verkställs. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Dess första stycke ålägger polismyndigheten att på begäran av eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar lämna biträde för att genomföra förvarsbeslutet. Med denna formulering avses att polismyndigheten skall delge den utlänning som tagits i förvar beslutet och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker även in situationen där en utlänning avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste genomföras på nytt. Bestämmelsen innebär att ges behörighet att begära biträde av polismyndigheten för att befordra ett förvarsbeslut till verkställighet i alla fall och inte endast i de fall där det är verket som har fattat förvarsbeslutet. Som Lagrådet uttalat gäller detta t.ex. i ett fall då utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet har börjat verkställas; det skall i ett sådant fall inte behöva ankomma på exempelvis , om det är denna som fattat förvarsbeslutet, att vid behov begära polisens biträde. I de fall beslutet om förvar har fattats av en annan myndighet än ger bestämmelsen även beslutsmyndigheten möjlighet att begära biträde, t.ex. i sådana fall där myndigheten bedömer verkställigheten brådskande. Det skall slutligen betonas att det självfallet inte finns något som hindrar att sköter delgivningen av sina egna förvarsbeslut när polisens bistånd med delgivning inte behövs. Polisens ansvar för förvarsverksamheten är reglerad i utlänningsförordningen (1989:547). Mot bakgrund av att ansvar för verksamheten nu föreslås bli lagreglerat bör även förutsättningarna för att begära polishandräckning tas in i lag. I första hand bör anlita kriminalvårdens transporttjänst eller använda egen personal för att transportera en utlänning som hålls i förvar. Det kan dock i vissa fall vara befogat att polismyndigheten lämnar biträde vid en transport. Detta kan vara fallet då en person är rymningsbenägen eller har visat tendenser att bli våldsam. Enligt gällande ordning kan inte anlita kriminalvårdens transporttjänst direkt utan måste gå via polisen. I andra stycket ges en möjlighet för att begära biträde av polisen vid en förflyttning av en förvarstagen utlänning. Paragrafen gäller för alla utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen oberoende av var de vistas. Den syftar till att inskärpa betydelsen av att humanitet och respekt skall visas för de svårigheter som är förknippade med förvarssituationen. Bestämmelsen förutsätter bl.a. att personalen är lyhörd för de förvarstagnas behov. Förebilden till bestämmelsen har hämtats från riktlinjer som UNHCR har utfärdat rörande villkoren för utlänningar som hålls i förvar. I första meningen av paragrafens första stycke finns en huvudregel med innebörden att de personer som hålls i förvar enligt utlänningslagen skall vistas i särskilt anordnade lokaler som kallas förvarslokaler. Syftet med att bestämmelsen uttryckligen anger att den gäller dem som tagits i förvar enligt utlänningslagen är att tydliggöra att regleringen inte gäller för personer som tagits i förvar med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vilka myndigheter som kan besluta om förvar av utlänningar och under vilka förutsättningar framgår av föregående paragrafer i 6 kap. utlänningslagen. Med begreppet förvarslokal avses främst de särskilda utrymmen som ställer i ordning för detta ändamål i anslutning till mottagningscentra eller på andra platser. Begreppet täcker emellertid även in andra utrymmen som ordnats av , t.ex. ett hotellrum, om verket i något undantagsfall skulle finna en sådan placering lämplig. Av tydlighetsskäl skall vidare anmärkas att uttrycket förvarslokal inte tar sikte endast på den byggnad där de som hålls i förvar vistas utan självfallet avser hela det låsta utrymmet inklusive rekreationsytor utomhus. Av första styckets andra mening framgår att har ansvaret för såväl förvarslokalerna som för behandlingen av de personer som vistas där på grund av ett förvarsbeslut. I andra stycket ges en exklusiv rätt att besluta att en utlänning som hålls i förvar under vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar skall placeras på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Den första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Denna punkt innehåller inte några ytterligare rekvisit för att ett beslut om en sådan placering skall få fattas. Avsikten med detta är att ge möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall således inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där. Andra punkten tar sikte på utlänningar som har beslutat skall hållas avskilda med stöd av 22 §. För att utlänningen skall få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning skall kunna göras fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. Tredje punkten ger ett mycket begränsat utrymme för placering på t.ex. ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt framgår av att lokutionen synnerliga skäl används. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras eller i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. I tredje stycket slås fast att barn aldrig kan komma i fråga för en placering enligt andra stycket. I bestämmelsens första stycke anges att de följande paragraferna i kapitlet är tillämpliga på de utlänningar som enligt huvudregeln i 19 § första stycket vistas i förvarslokaler som har ansvar för. I andra stycket föreskrivs vilka regler som gäller för utlänningar som hålls i förvar men som är placerade i kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. Den sistnämnda bestämmelsen har utformats med 5 kap. 13 § utlänningsförordningen (1989:547) som förebild. Vissa språkliga ändringar har gjorts. Paragrafens första stycke ger befogenhet att hindra en utlänning som hålls i förvar att lämna förvarslokalen och att vidta andra begränsningar i den förvarstagnes rörelsefrihet som krävs för att ändamålet med förvar skall tillgodoses eller som är nödvändiga för ordningen och säkerheten i lokalen. Såsom Lagrådet har påpekat bör det även framgå av lagtexten att begränsning av rörelsefriheten får ske om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Utgångspunkten är naturligtvis att personalen så långt det är möjligt skall försöka undvika att använda tvångsmedel men måste det finnas stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas. Bestämmelsens andra stycke har kommenterats närmare i avsnitt 12. Den understryker betydelsen av den s.k. portalbestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket första meningen utlänningslagen, dvs. att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt. Dessutom framhålls att de enda inskränkningar av en förvarstagens persons rättigheter som får förekomma är de som framgår av första stycket. Den enda begränsning som i praktiken kan komma i fråga såvitt avser den självklara rätten att få utöva sin religion, är att de förvarstagna utlänningarna skulle kunna hindras från att utöva sin religion utom förvarslokalen. I första stycket anges de förutsättningar under vilka får besluta om att hålla en utlänning som hålls i förvar avskild från de andra. De förutsättningar som anges i bestämmelsen är de enda som kan föranleda ett sådant beslut. Exempel på beteenden som kan föranleda ett beslut om avskiljande är när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende. Bestämmelsen får endast tillämpas beträffande personer som fyllt . Beslut om avskiljande fattas av . Detta framgår av andra stycket. Där föreskrivs även en skyldighet att ompröva beslutet så snart som det finns anledning till det och under alla förhållanden minst . I tredje stycket åläggs att se till att den som avskiljts för att han eller hon utgör en fara för sig själv undersöks av en läkare så snart det kan ske. Det sistnämnda uttrycket används bl.a. i 15 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. I paragrafen anges vissa primära rättigheter för utlänningar som vistas i förvarslokaler. Den behandlas närmare i avsnitt 12. Uppräkningen är, som framhålls där, inte avsedd att uppfattas som uttömmande. De exempel som anges skall främst ses som en upplysning om att de uppräknade rättigheterna särskilt bör framhållas. De enda restriktioner som får förekomma är de som framgår av de bestämmelser som förs in i utlänningslagen i detta lagstiftningsärende. I första stycket, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, fastslås att utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför förvarslokalen om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande. Därigenom uttrycks det självklara förhållandet att förvarstagna utlänningar inte skall jämföras med brottslingar när det gäller kontakterna med yttervärlden. De skall kunna ta emot besök, ringa, skriva och på olika sätt ha i princip obegränsad kontakt med personer, frivilligorganisationer, samfund och myndigheter utanför lokalen. Den enda begränsning det kan vara fråga om när det gäller besök är om det av rent praktiska skäl inte går att genomföra besök i den omfattning och på de tider som önskas. Dessutom kan det finnas situationer när ett besök av säkerhetsskäl behöver övervakas. Detta framgår av andra stycket. Där finns också en särreglering såvitt gäller utlänningens rätt till att tala i enrum med sitt offentliga biträde eller advokat. I den situationen får ett besök övervakas endast om biträdet eller advokaten kräver detta. Enligt huvudregeln är det förbjudet att inneha berusningsmedel eller egendom som kan skada någon eller riskera ordningen i förvarslokalen. I vissa situationer kan det dock finnas skäl för den som förestår lokalen att tillåta sådant innehav t.ex. i fråga om injektionssprutor för en diabetiker eller sömnmedel. Bestämmelsen kan även ge utrymme för föreståndaren att tillåta de förvarstagna att t.ex. dricka ett glas öl till maten. Otillåtet innehav och brukande av narkotika eller föremål som är särskilt ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika i förvarslokalen skall jämställas med vad som gäller utanför lokalen, dvs. det som gäller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Paragrafens första stycke anger förutsättningarna för att en utlänning som hålls i förvar skall få kroppsvisiteras. Av lydelsen framgår att det krävs en viss grad av misstanke för att detta skall få ske och att den misstanken skall gälla egendom som utlänningen antingen inte får inneha enligt föregående paragraf eller enligt narkotikastrafflagen. Andra och tredje styckena har utformats med bl.a. 2 b § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. som förebild. En viss språklig justering och anpassning till förvarssituationen har gjorts. I bestämmelsens första och andra stycke anges förutsättningarna för att en försändelse som kommer till en förvarstagen utlänning skall få undersökas innan den vidarebefordras till utlänningen. Detta får endast ske i utlänningens närvaro och endast om det finns skälig misstanke att den innehåller egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Syftet med bestämmelsen är att förhindra att egendom som kan orsaka skada eller utgöra en risk för ordningen eller narkotika skall komma in i förvarslokalen. Något annat skäl till undersökning av försändelser finns inte. Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro får den tas om hand men inte undersökas. En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att mottaga klagomål från enskilda samt UNHCR får aldrig underkastas undersökning. Detta framgår av tredje stycket. Där finns också en regel som uttrycker det självklara i att en undersökning aldrig får avse det skriftliga innehållet i brev eller andra försändelser. Principen är dock så viktig att den bör framgå direkt av lagtexten. Paragrafen reglerar uttömmande möjligheten att undersöka försändelser som är adresserade till eller på annat sätt avsedda för en person som hålls i förvar. Detta innebär att alla försändelser som utlänningen vill skicka med post skall vidarebefordras utan undersökning. Första stycket reglerar förutsättningarna för att egendom som påträffas i en förvarslokal eller som en förvarstagen utlänning bär på sig får tas om hand. För detta krävs att egendomen endera inte får innehas i enlighet med bestämmelserna i 25 § eller enligt narkotikastrafflagen. I det sistnämnda fallet samt i andra fall där det kan antas att utlänningens innehav eller mottagande av egendom utgör brottslig gärning skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. Detta följer av andra stycket som även innehåller motsvarande föreskrift för egendom som saknar känd ägare. Egendom som tagits om hand men som inte överlämnats till polisen enligt andra stycket skall enligt tredje stycket förvaras för utlänningens räkning. Paragrafen föreskriver att försändelser som omhändertagits enligt 27 § andra stycket och egendom som tagits om hand enligt tredje stycket i föregående paragraf skall lämnas tillbaka till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Det sistnämnda uttrycket tar sikte såväl på när ett förvarsbeslut har upphävts som när det upphört att gälla därför att ny prövning inte skett inom föreskriven tid. Bestämmelsen behandlas i avsnitt.11 Den innebär att förvarstagna utlänningar har rätt till samma dagersättning som en utlänning som är inkvarterad på en förläggning där fri kost ingår och till s.k. särskilt bidrag för annat angeläget behov enligt 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I paragrafens första stycke anges att alla utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ utlänningslagen, dvs. personer som ansökt om tillstånd under åberopande av skyddsbehov. Bakgrunden till bestämmelsen berörs närmare i avsnitt 11. Den innebär att de som hålls i förvar och som fyllt får tillgång till den hälso- och sjukvård som staten ger ersättning för enligt 2 § andra stycket förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och att barn får tillgång till samma hälso- och sjukvård som svenska barn (tredje stycket samma bestämmelse). Eftersom det inte bör förekomma att en lag innehåller en hänvisning till en förordning har i stället jämförelsen med de som sökt asyl eller uppehållstillstånd som övriga skyddsbehövande använts. Andra och tredje styckena innehåller en reglering av situationen när en person som hålls i förvar behöver sjukhusvård. Bestämmelserna har på inrådan av utformats med 24 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall som huvudsaklig förebild. En viss justering för att anpassa bestämmelserna till förvarssituationen har gjorts. 7 kap. 7 a § Paragrafen som är ny innebär att en förvarstagen utlänning har rätt att till allmän förvaltningsdomstol överklaga alla beslut av inskränkande karaktär som fattas av i samband med verkställigheten av ett förvarsbeslut. Såvitt gäller frågan om vilka utöver utlänningen som har klagorätt beträffande inskränkande beslut vad gäller besök enligt 24 § hänvisas till vad som anförs i propositionen Besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, m.m (1995/96:196 s. 18 f). Uttryckssättet i särskilda fall har använts i syfte att markera att allmänna ordningsregler inom förvarslokalen inte får överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Sammanfattning av promemorian Förvar enligt utlänningslagen Bilaga 1 har instämt i regeringens bedömning att skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. I detta lagstiftningsärende lämnas förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga för att genomföra den förändringen. Det föreslås att i lag ges huvudansvaret för utlänningar som hålls i förvar och för de för ändamålet särskilt anordnade förvarslokalerna. För att skall kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Som förebilder till förslaget om tvångsmedel har använts bland annat lagstiftning om vård av unga och missbrukare. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna föras in i utlänningslagen och träda i kraft . Promemorians lagförslag Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 7 kap. 7 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas elva nya paragrafer, 6 kap. 16- 26 §§, dels att det närmast före 6 kap. 16 och 20 §§ skall införas nya rubriker av följande lydelse. 6 kap Ansvaret för utlänningar som i hålls i förvar Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). har ansvaret för förvarslokalerna och för de utlänningar som vistas där. Om det finns särskilda skäl får utlänningar hållas i förvar på annat sätt. Utlänningar som hålls i förvar skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med deras situation. 18 § Bilaga 2 För de utlänningar som hålls i förvar och som Statens invandrar- verk har ansvar för gäller bestäm- melserna i 19-26 §§. I annat fall gäller lagen (1976:371) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar i fråga om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar. eller, om utlänningen är intagen i en polisarrest som inte är anordnad i anslutning till häkte, polismyndigheten skall därutöver bevilja utlänningen de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordning och säkerhet inom anstalten, häktet eller polisarresten. Utlänningar som hålls i förvar skall i skälig omfattning ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk trän- ing och vistelse utomhus. Den som vill utöva sin religion skall ges tillfälle till det i den utsträckning det är möjligt. Särskilda befogenheter Bilaga 2 20 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att hålla dem i förvar skall upprätt- hållas eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En utlänning som hålls i förvar får tillfälligt förses med handfängsel för att hindras från att uppträda våldsamt om andra medel visar sig vara otillräckliga och det är absolut nödvändigt för utlän- ningens egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. En utlänning som hålls i förvar och har fyllt får hållas avskild från andra som tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller annan. Kan utlänningen inte hållas avskild i en förvarslokal får han eller hon placeras i kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller allmänt häkte Beslut om att hålla någon avskild fattas av den som förestår lokalen. Beslutet skall upphävas så snart det kan antas att det inte längre finns skäl för åtgärden. En person som hålls avskild för att han eller hon utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. 22 § Bilaga 2 Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd av den som förestår förvarslokalen inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt avsedda för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. De får inte heller inneha något annat som kan skada dem eller någon annan eller vara till men för ordningen inom lokalen. Om det anses nödvändigt, får utlänningar som hålls i förvar, kroppsvisiteras för kontroll av att de inte bär på sig något som inte är tillåtet att inneha enligt 22 §. Detta gäller också om det under vistelsen i lokalen uppkommer misstanke att sådan egendom skall påträffas hos de som hålls i förvar. Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som ändamålet med åtgärden kräver. All den hänsyn som omständigheterna med- ger skall iakttas. Kvinnor får inte kroppsvisiteras av och i närvaro av andra än kvinnor, läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att före- mål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genom- föras och bevittnas av en man. 24 § Bilaga 2 Utlänningar som hålls i förvar får ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen i den omfattning det lämp- ligen kan ske. Om det behövs med hänsyn till säkerheten får ett besök övervakas. En försändelse till en utlänning som hålls i förvar får undersökas om det finns misstanke att den innehåller sådan egendom som avses i 22 §. Försändelsen skall undersökas i adressatens närvaro och får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. Påträffas inom en förvarslokal eller i samband med kroppsvisitation eller kontroll av försändelse egen- dom som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha enligt 22 § får egendomen tas omhand. Kan det antas att utlänningen genom att inneha eller mottaga egendomen gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare skall egendomen överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas omhand för utlänningens räkning. 7 kap Bilaga 2 7 § Beslut av en polismyndighet, av eller av om förvar får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.