prop · GK03136 · 1997-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan invändning. och anser dock att konsumenterna alltid skall underrättas genom personligt meddelande. Skälen för regeringens förslag: Nätkoncessionshavaren får avbryta överföringen av el för att vidta åtgärder motiverade av elsäkerhetsskäl eller för att upprätthålla en god drift- och leveranssäkerhet. Det framstår som naturligt att konsumenten vid längre avbrott som i det enskilda fallet är förutsebart underrättas om när avbrottet inträffar och hur länge det skall pågå. Detta utgör en viktig förutsättning för att konsumenten skall kunna undvika eller begränsa omfattningen av de skador som kan uppstå i anledning av driftstörningen. Det är viktigt att nätkoncessionshavaren underrättar konsumenterna om alla förutsebara avbrott . Även kortvariga avbrott kan i och för sig medföra betydande skador, exempelvis förlust av mjukvara i hemdatorer eller förstörd hemelektronik. Konsumentskyddet gör sig emellertid främst gällande vid längre avbrott som kan föranleda störningar i de primära användningsområdena för el, dvs. värme, matlagning, ljus och hygien. Med hänsyn till vikten av att konsumenterna får vetskap om ett kommande elavbrott, bör en lagstadgad underrättelseskyldighet införas vid förutsebara driftstörningar som inte är bara kortvariga. Det kan enligt vår mening inte vara tillräckligt att konsumenten underrättas endast via press eller andra medium. Underrättelser på detta sätt kan inte med tillräcklig grad av säkerhet förväntas nå konsumenten. Aviseringen bör därför normalt ske genom en underrättelse till den enskilde konsumenten, t.ex. genom ett telefonsamtal, hemskickat meddelande eller om det är lämpligt genom anslag i anslutning till konsumentens bostad. Det är i sistnämnda fall angeläget att koncessionsinnehavaren anslår meddelandet på ett sådant sätt, t.ex. på dörr eller anslagstavla, att konsumenten verkligen får del av meddelandet. En underlåtelse att underrätta konsumenten bör kunna leda till att nätkoncessionshavaren ådrar sig skadeståndsansvar för sådana skador som denne hade kunnat undvika om underrättelse skett. Nätkoncessions- havarens skadeståndsskyldighet behandlas i avsnitt 14.4. 14.4 Konsumentens rätt till ersättning i vissa fall vid avbrott i överföringen av el Regeringens förslag: Konsumentens rätt till ersättning vid avbrott i överföringen av el regleras i lagen. Det införs en skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren och elleverantören i de fall överföringen bryts på grund av konsumentens avtalsbrott trots att förutsättningarna för det inte är uppfyllda. Ansvaret ligger hos den som tar initiativ till åtgärden. Vidare införs en skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren i de fall han underlåter att meddela konsumenten om ett förutsebart avbrott i överföringen. Vid andra avbrott i överföringen, vilka inte är motiverade av elsäkerhetsskäl eller för att upprätthålla en god drift- och leveranssäkerhet, skall nätkoncessionshavaren ha ett s.k. kontrollansvar. Detta ansvar innebär att nätkoncessionshavaren kan undgå ersättningsansvar endast om han visar att avbrottet beror på ett hinder utanför hans kontroll som han inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Skadeståndsskyldigheten kan jämkas om den är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden och andra särskilda omständigheter. Konsumenten måste framställa sitt ersättningskrav från det att skadan inträffade, annars går rätten till ersättning förlorad. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte något att invända mot det. Konsumentråd menar att ett strikt skadeståndsansvar bör införas medan , , REL Energileverantörerna, , , Svenska Gasföre- ningen, och anser att kontrollansvaret är alltför långtgående och inte anpassat till elbranschens speciella villkor. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för , , vid och kommun menar att en bagatellgräns eller självrisk bör införas. och anser att kontrollansvarets innebörd bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad som gäller vid avbrytande av överföring av el saknas bestämmelser i lag som reglerar konsumentens rätt till ersättning då överföringen avbryts. Även denna fråga regleras avtalsvägen. De allmänna branschvillkoren ger konsu- menten en viss rätt till ersättning. Det förekommer dock variationer i de enskilda avtalen. Ersättningsrätten är i regel begränsad i flera avseenden och bygger på ett culpaansvar, dvs. ett ansvar endast vid oaktsamhet. Inom annan konsumentlagstiftning, t.ex. konsumentköplagen och konsu- menttjänstlagen, gäller det längre gående kontrollansvaret, vilket i princip innebär att näringsidkaren är skyldig att ersätta skador där avtalsbrottet beror på hinder inom hans kontrollsfär. Detta innebär att konsumentens rätt till ersättning vid avbrott i överföringen av el är mer begränsad än i den konsumenträttsliga lagstiftningen. I lagen bör enligt regeringens mening införas skadeståndsregler som är tvingande till konsumentens förmån. Valet av ersättningsform förutsätter en lämplig avvägning mellan konsu- menternas intresse av ett fullgott skydd och elbranschens intresse av rimliga verksamhetsförutsättningar. Det kan därvid inte bortses från att för- hållandena på elmarknaden är speciella. Elektricitet kan svårligen jämföras med annan lös egendom och överföringen skall normalt ske kontinuerligt dygnet om med hjälp av störningskänsliga anläggningar. Som tidigare berörts är verksamheten som består i produktion av och handel med el i princip öppen för konkurrens medan nätverksamhet alltjämt är ett monopol. En annan omständighet är att det på området finns ett flertal föreskrifter, som företagen är skyldiga att anpassa sin verksamhet till. Vem bör ha ansvaret vid avbrott i överföringen av el? Leverantörens verksamhet utgörs av produktion och handel med el och kan inte avbryta överföringen av el. Ett skadeståndsansvar föranlett av avbrott i överföringen bör således i första hand läggas på nätkoncessionshavaren. Leverantören bör dock kunna komma överens med nätkoncessionshavaren om att denna skall avbryta överföringen om konsumenten begår ett avtalsbrott. Om överföringen avbryts på begäran av leverantören utan att förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda bör leverantören ensam vara skyldig att ersätta konsumenten för skada som uppkommer på grund av avbrottet. Vilken form av skadeståndsansvar skall gälla? Som tidigare påpekats bör en reglering av skadeståndsfrågan innebära en lämplig avvägning mellan parternas intressen. Det är rimligt att konsumenten måste tåla vissa inskränkningar i överföringen, t.ex. kortare avbrott vid underhåll och reparation. Om överföringen av el bryts på grund av konsumentens avtalsbrott utan att förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda, bör konsumenten ha rätt till ersättning för skada av nätkoncessionshavaren. Detsamma gäller om nätkoncessionshavaren inte underrättar konsumenten om förutsebara avbrott. Vad gäller andra avbrott i överföringen finns det enligt regeringens bedömning anledning att i flera avseenden sätta i fråga den gällande avtals- regleingen, som kräver att den avtalsbrytande parten varit oaktsam. Den tekniska utvecklingen gör att det ofta framstår som mindre ändamålsenligt att prövningen utgår från om ett avtalsbrott kan läggas en part till last som vållande. Att det uppstår fel och tekniska störningar i elnätet behöver inte bero på någon försummelse av nätkoncessionshavaren. Men det kan ändå ligga närmare till hands att företaget skall bära konsekvenserna av detta än att den enskilde konsumenten skall göra det. Liknande skäl ligger bakom kontrollansvaret i bl.a. konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen. Man har vid valet av skadeståndsansvar i princip tre olika lösningar att välja mellan; nämligen (1) ett strikt ansvar, eventuellt med undantag för force majeure, (2) ett kontrollansvar, och (3) ett culpaansvar, eventuellt i form av ett presumtionsansvar. Vid valet av alternativ utgår man i köprättsliga sammanhang primärt från frågan om säljaren genom köpeavtalet skall anses ha garanterat att leverans kommer att äga rum eller om säljaren endast får anses ha lovat att med omsorg sträva efter att leverera , såvida han inte gjort någon särskild utfästelse. I det första fallet anses det naturligt att utgå från ett strikt ansvar och i det senare fallet kan endast ett slags culpaansvar komma i fråga. Problemet kan dock svårligen lösas i denna renodlade form. Det är i praktiken fråga om att hitta en reglering av skadeståndsfrågan som innebär en avvägning mellan nätkoncessionshavare och konsument vad avser risken för att nätkoncessionshavarens ansträngningar slår fel och som är rättstekniskt enkel att tillämpa. Överföring av el är i princip en tjänst som skall vara konsumenten tillgänglig dygnet runt, året om. som det är omöjligt att få ett system som är så säkert att det aldrig uppstår driftsstörningar, måste kravet på tillgängligheten ställas i relation till elens grundläggande betydelse för konsumenterna. Konsumenten är alltså i hög grad beroende av att han garanteras avtalsenlig överföring. Det ligger därför närmare till hands att lägga på nätkoncessionshavaren ett strikt ansvar med undantag för force majeure-situationer, än att ansvaret skall stanna vid ett skadeståndsansvar enbart vid oaktsamhet. Med hänsyn till att skälen för ett strikt ansvar inte väger lika tungt som när det gäller elsäkerhet och skador som uppkommit genom inverkan av el är det enligt regeringens bedömning emellertid inte nödvändigt att föreskriva ett sådant ansvar. Däremot är det rimligt att nätkoncessionshavaren bär risken inte bara för egen vårdslöshet utan även för hinder som är att hänföra till företagets egen kontrollsfär. En positiv effekt av detta är att förlusten sprids, eller med andra ord, pulvriseras, på så många händer som möjligt, än att den enskilde individen ensam får stå för hela förlusten. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att nätkoncessionshavaren bör åläggas ett kontrollansvar. Det innebär att konsumenten har rätt till ersättning för den skada han lider genom att överföringen av el avbryts, om inte nätkoncessionshavaren visar att avbrottet beror på ett hinder utanför hans kontroll som han inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Vi återkommer i författningskommentaren till frågan om ansvarsregelns tillämpning. Ersättningens omfattning och jämkning Ersättning på grund av avbrott som sagts bör omfatta ersättning för utgifter, inkomstförlust samt annan förlust på grund av avbrottet, dvs. såväl direkta som indirekta skador. Regeringen har i lagrådsremissen föreslagit att ett skadestånd, efter förebild i bl.a. konsumentköplagen, bör kunna jämkas om skadeståndet i ett enskilt fall framstår som oskäligt betungande. Lagrådet har, med hänsyn till att konsumentköplagen gäller företag av mycket varierande storlek medan den nu föreslagna skadeståndsskyldigheten normalt torde komma att åvila större nätföretag, ifrågasatt behovet av en sådan bestämmelse. Regeringen har förståelse för synpunkten. Regeringens vill emellertid framhålla att nätkoncessionshavaren kan bli skyldig att utge mycket höga skadestånd och att en betungande skadeståndsskyldighet kan drabba även elleverantören i anledning av att överföringen av el avbryts efter leverantörens begäran. Vad beträffar elleverantörerna kommer bland dessa finnas mycket små aktörer. Regeringen gör mot denna bakgrund den bedömningen att en jämkningsregel fyller en funktion. Utan en särskild jämkningsregel skulle regeln i 6 kap 2 § skadeståndslagen vara tillämplig. Det är dock enligt regeringens mening av värde att ha en regel som är direkt anpassad till konsumentskyddet på elområdet. Jämknings- bestämmelsen bör därför införas. Reklamation Det är angeläget för den skadeståndsskyldige att klarhet vad gäller skades- tåndets omfattning nås så snabbt som möjligt. Skador i anledning av avbrott i överföring torde normalt visa sig omgående. Det är därför rimligt att konsumenten åläggs en skyldighet att underrätta nätkoncessionshavaren om sitt krav från det skadan inträffade. Förslaget att införa ett s.k. kontrollansvar innebär att nätkoncessions- havarna åläggs ett ansvar som får anses motsvara vad näringsidkare generellt har på konsumentområdet. Hur stora kostnadsökningar detta medför för nätkoncessionshavarna är svårt att bedöma. Det torde i stor utsträckning bero på förhållandena i det enskilda företaget. 15 Tillsyn m.m 15.1 Myndigheternas tillsyn Regeringens förslag: Ellagens bestämmelser om tillsyn förs över till den nya lagen och samlas i ett kapitel (12 kap.). Bestämmelserna preciseras för att skapa förutsättningar för en effektivare tillsyn. () förslag: har inte lämnat något förslag i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Såvitt avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet bör tillsynen utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Med stöd av detta bemyndigande avser regeringen att utse att vara tillsynsmyndighet för elsäkerhetsfrågor och för frågor om driftsäkerheten hos det nationella elsystemet. I övrigt skall nätmyndigheten vid vara tillsynsmyndighet. I praktiken omfattar nätmyndighetens tillsyn frågorna om koncessionshavarnas skyldigheter. En viktig fråga i det sammanhanget är nättariffernas utformning. I myndigheternas tillsynsansvar ingår bl.a. att se till att de gällande föreskrifterna efterlevs. Tillsynsmyndigheterna bör därför ges befogenhet att utfärda de förelägganden som behövs för detta. De bör även ha möjlighet att förena ett föreläggande med vite. Utformningen av de regler som styr nätmyndighetens övervakning av den nya elmarknaden har lett till vissa problem och oklarheter. Därför bör dessa regler preciseras enligt följande. Av 3 kap 9 § följer en allmän skyldighet för nätkoncessionshavare att på skäliga villkor överföra el åt annan. Tvister beträffande föreskrifter som endast berör få inblandade bör avgöras av nätmyndigheten efter ansökan från någon av de berörda. I lagen anges, såsom i 4 kap 10 §, att tvister om vissa skyldigheter prövas av nätmyndigheten. Beträffande övriga föreskrifter, dvs. sådana som berör hela eller större delen av kundkollektivet, bör det inte krävas någon ansökan från en enskild för att nätmyndigheten skall få agera. Övervakningen av efterlevnaden av dessa föreskrifter kommer därmed att omfattas av nätmyndighetens normala tillsynsarbete. En sådan ordning medför flera fördelar. Beträffande föreskrifter som berör hela kundkollektivet, främst nätföretagens tariffer, blir nätmyndigheten inte bunden av att en enskild ansöker om prövning och den blir inte heller bunden av sökandens yrkande. Därmed får nätmyndigheten större möjligheter att prioritera sitt tillsynsarbete på ett lämpligt sätt. Ingenting hindrar naturligtvis att enskilda kunder uppmärksammar nätmyndigheten på olika problem som sammanhänger med dessa föreskrifter. blir dock inte skyldig att ta upp en sådan anmälan till prövning om det inte framstår som motiverat. Beträffande föreskrifter som endast berör ett fåtal aktörer på elmarknaden är det i praktiken inte möjligt för nätmyndigheten att utöva en aktiv tillsyn. Genom att den enskilde i dessa fall får begära prövning av en tvist kommer dock nätmyndigheten att bli uppmärksammad på fall där det råder tvister beträffande dessa föreskrifter. 15.2 Särskilt om tillsyn som avser elsäkerhet Regeringens förslag: De myndigheter som har tillsynsansvaret för frågor om elsäkerhet får rätt att dels förordna om rättelse på nätinnehavarens bekostnad, dels förbjuda användandet av en elektrisk anläggning eller däri ingående föremål som används på ett sådant sätt att uppenbar fara för person eller egendom uppstår. () förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. har föreslagit att ellagens bestämmelse att beslut som meddelas enligt lagen eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om inte annat bestäms skall gälla , förs över oförändrad till den nya ellagen. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning av remissinstanserna Skälen för regeringens förslag: Samtliga tillsynsmyndigheter bör enligt regeringens förslag ges befogenhet att utfärda de förelägganden som behövs och även ha möjlighet att förena ett föreläggande med vite (avsnitt 15.1). Beträffande nätmyndighetens befogenheter bör detta vara tillräckligt. Om en koncessionshavare vägrar att efterkomma nätmyndighetens förelägganden kan i sista hand nätkoncessionen återkallas. Beträffande de andra två tillsynsmyndigheterna kan dock inte samma synsätt anläggas. Eftersom tillsynsansvaret för dessa omfattar säkerhetsfrågor behöver de mer ingripande befogenheter utöver vitesförelägganden. Om en koncessionshavare, trots vitesföreläggande, till exempel underlåter att utföra reparationer på sitt nät, vilket kan hota säkerheten, bör tillsynsmyndigheten kunna reparera nätet, antingen genom egen försorg eller genom en anlitad entreprenör. Kostnaden får sedan tas ut av koncessionshavaren. I säkerhetsfrågor bör således tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att förordna om rättelse på koncessionshavarens bekostnad. Det finns också situationer då användande av en elektriska anläggning eller däri ingående föremål medför uppenbar fara för person eller egendom. I en sådan situation bör tillsynsmyndigheten kunna förbjuda att den farliga anläggningen eller föremålet används. Enligt den nuvarande ellagen gäller alla beslut som meddelas enligt lagen eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen , om inte annat bestäms. Detta innebär att om en myndighet meddelar ett beslut måste den som beslutet gäller rätta sig efter detta även om han överklagar beslutet. har föreslagit att denna bestämmelse överförs oförändrad till den nya ellagen. Enligt regeringens uppfattning medför en sådan bestämmelse betydande nackdelar. Bestämmelsen medför bl.a. att om nätmyndigheten meddelar ett beslut som innebär att en koncessionshavare skall ändra sin nättariff måste koncessionshavaren göra detta även om han överklagar nätmyndighetens beslut. Om förvaltningsdomstolen senare bifaller hans överklagande skall nättariffen ändras tillbaka till den ursprungliga utformningen. Detta är en opraktisk ordning som orsakar betydande kostnader. Samma problem uppstår beträffande övriga beslut av nätmyndigheten som rör koncessionshavarnas skyldigheter. Bestämmelser om att ett myndighetsbeslut skall gälla även om det överklagas finns normalt bara i samband med myndighetsbeslut som rör säkerhetsfrågor. Det är nämligen bara i de fallen omedelbar giltighet är motiverad. Detta synsätt bör, enligt regeringens uppfattning, läggas även på ellagens tillämpningsområde. Regeringen föreslår därför att omedelbar giltighet av ett myndighetsbeslut bara skall gälla då tillsynsmyndigheten av säkerhetsskäl förbjuder användning av en elektrisk anläggning eller däri ingående föremål, tillhandahållande eller användning av elektriskt materiel eller tillhandahållande av tjänster inom tillsynsområdet. I övrigt bör huvudregeln gälla, dvs. myndighetsbesluten enligt ellagen blir gällande först då de vinner laga kraft. Konsekvenser för domstols- och åklagarväsendet Det i propositionen framlagda lagförslaget innebär i huvudsak att redan befintlig lagstiftning samlas i en ny lag. Det förväntas inte medföra någon nämnvärd ökning av antalet ärenden som överklagas till allmän förvaltningsdomstol och inte heller av ärendemängden vid åklagar- myndigheter och allmänna domstolar. Lagförslaget väntas därmed inte medföra någon nämnvärd påverkan på statsfinanserna. 16 Handel med el Regeringens bedömning: Elhandelsverksamhet regleras genom ellagstiftningen, den generella näringsrättsliga lagstiftningen och värdepappersmarknadslagstiftningen. Tillsammans möjliggör dessa regelverk en tillfredsställande tillsyn av och kontroll över att handeln med el bedrivs i lämpliga och seriösa former. Det är inte motiverat att nu införa ytterligare regler om yrkesmässig handel med el eller mellanhands- och börsverksamhet på elmarknaden. (EBU) förslag: Avviker från regeringens bedömning. EBU föreslår en särskild lag om elhandel. I huvudsak innebär förslaget följande. Vissa generella krav ställs på all yrkesmässig handel med el och på de företag som driver sådan verksamhet. Handeln och företagen skall stå under tillsyn av en särskild myndighet, eltillsynsmyndigheten. I syfte att underlätta tillsynen föreslås en anmälningsskyldighet för alla som yrkesmässigt handlar med el. Organiserad handel med el (elbörsverksamhet) skall vara tillståndspliktig och bedrivas enligt särskilda regler i lagen. Tillsyn över verksamheten utövas av . Clearingverksamhet på elmarknaden får endast bedrivas av clearingorganisation som har tillståndsprövats enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Den elhandel som avser handel med elhandelskontrakt som är finansiella instrument, s.k. elderivat, omfattas av värdepappersmarknads- lagstiftningen. Den av EBU föreslagna lagen om elhandel skall dock innehålla regler om s.k. elmarknadsrörelse, enligt vilka leverans- koncessionärer efter tillstånd från eltillsynsmyndigheten kan bedriva mellanhandsverksamhet med elderivat. Denna verksamhet skall undantas från lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. föreslås ansvara för tillsynen av verksamhet med elmarknadsrörelse. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är i huvudsak positiva till utredningens förslag till ramlagstiftning. Ett tiotal remissinstanser, bl.a. , , , (), , , anför invändningar mot att utredningen allt för skarpt avvisat möjligheten av att etablera flera elbörser. Förslaget att värdepappersmarknadslagstiftningen skall tillämpas vid handel med elderivat tillstyrks av Statskontoret, , och . Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan synpunkter. Ungefär en fjärdedel av remissinstanserna kommenterar förslaget om s.k. elmarknadsrörelse. Huvuddelen av dessa, bl.a. , , , , , är positiva eller i huvudsak positiva till förslaget. Några remissinstanser, bl.a. RRV, och avstyrker föreslaget och anför att samma regler bör gälla för leveranskoncessionärer som för värdepappersföretag när det gäller mellanhandsverksamhet på elmarknaden. Sju remissinstanser, RRV, , , , , och , understryker att behovet av insiderlagstiftning inom elmarknadsområdet bör utredas. Skälen för regeringens bedömning: Elmarknadsreformen innebär ändrade former för handeln med el. Huvuddelen av elleveranserna på den reformerade elmarknaden förväntas liksom tidigare ske genom tidsbundna kontrakt mellan kraftproducenter och distributörer eller slutförbrukare. En viktig förändring är dock att den regionala uppdelningen av elmarknaden luckras upp genom de ökade möjligheter för elförbrukarna att fritt välja elleverantör som det nya regelverket innebär. En annan viktig förändring är utvecklingen av dels den organiserade handel avseende tillfälliga kraftleveranser, dels möjligheterna till prissäkring. Detta möjliggörs genom de handelsplatser som organiseras av den svensk-norska elbörsen (). Den organiserade handeln sänker transaktionskostnaderna i elhandeln och förbättrar prisinformationen och beslutsunderlaget för producenter, återförsäljare och förbrukare av el. Den är därmed en viktig förutsättning för en fungerande elhandel och en effektiv drift av elsystemet. Tillsammans med den bilaterala handel med prissäkringskontrakt som förekommer möjliggör den också riskspridning i elhandeln. En organiserad handelsplats måste för att fylla sitt syfte åtnjuta förtroende hos producenter, elanvändare och andra som handlar med el. Det innebär att den måste bedrivas i sunda och välorganiserade former samt vara neutral och inte diskriminera vissa aktörer.