prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Det kan handla om människor som på grund av sjukdom, fysiska, psykiska och/eller sociala funktionshinder eller annan orsak behöver stöd och hjälp i den dagliga livsföringen. insatser är inte bara förbehållna äldre och yngre personer med funktionshinder. För människor med missbruksproblem eller psykisk sjukdom kan utgöra ett viktigt stöd och möjliggöra ett bo- ende på egen hand. traditionella innehåll kan allmänt sett indelas i uppgifter av servicekaraktär och uppgifter som mer inriktas mot personlig omvårdnad. Med serviceuppgifter kan avses bl.a. praktisk hjälp med hemmets skötsel - städning och tvätt - och hjälp med inköp, ärenden på post och bank och med tillredning av måltider eller distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Detta kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä sig och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser för att bryta isolering och för att känna trygghet och säkerhet i det egna hemmet. Regeringen vill i detta sammanhang markera betydelse för att underlätta och möjliggöra människors dagliga livsföring i det egna hemmet. En flyttning till särskilt boende kan i vissa fall vara den bästa lösningen i de fall behoven av tillsyn och trygghet för den enskilde och närstående inte fullt ut kan tillgodoses i det egna hemmet. De flesta undersökningar visar dock att människor i det längsta vill bo kvar i sin invanda miljö och där få den omsorg och vård som behövs. Institutionsboende i form av ålderdomshem och långtidsjukvård utgjorde den huvudsakliga formen för äldreomsorg i . Vanligen skedde placering på ett ålderdomshem när hjälpbehovet förändrades från praktiska vardagssysslor till mer omfattande behov av personlig omvårdnad eller när antalet hemtjänsttimmar nått en bestämd nivå efter vilken det ansågs billigare att vårdas på ett ålderdomshem. Ofta kunde omoderna bostäder med dålig standard och tillgänglighet vara en bidragande orsak till flyttning. Ålderdomshemmen var dock sällan anpassade för att klara omsorgen om människor med stora funktionshinder eller svåra sjukdomstillstånd. Ytterligare en flyttning till långtidssjukvården blev därför ofta nödvändig. Moderna äldrebostäder i form av serviceboende växte fram och många omoderna ålderdomshem har byggts om för att tillgodose krav på tillgänglighet och god arbetsmiljö. tillkom gruppbostaden som en småskalig boendeform särskilt anpassad för personer med åldersdemens. Ädel-reformen innebar att kommunerna övertog ca 31 000 sjukhemsplatser från landstingen. Genom tillfälliga statsbidrag om som utgick beräknas antalet äldrebostäder ha ökat med ca 20 000 och en stor del av dessa utgörs av gruppboende för personer med åldersdemens. I förhållande till ökningen av antalet äldre har andelen som bor i särskild boendeform minskat . har utvecklingen med en kraftigt utbyggd hemtjänst och en förskjutning av insatserna till dem med stora vårdbehov, inneburit att drygt 40 000 äldre får insatser i det egna hemmet dygnet runt. Möjligheten att flytta till en särskild boendeform torde också ha ökat i takt med högre medelålder vid inflyttningen och därmed större omsättning av boende. Vårdtyngden i särskilda boendeformer har ökat betydligt . av de boende var och närmare två tredjedelar hade någon form av åldersdemens. Variationen mellan kommunerna när det gäller andelen boende i särskilda boendeformer är stor. Andelen ålderspensionärer totalt som bor i särskilt boende varierar mellan och och mellan och för åldersgruppen . Huvudinriktningen när det gäller omsorger om äldre och personer med olika slags funktionshinder är att förstärka möjligheterna till eget boende. Detta bör vara utgångspunkten även i de fall den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet kan tillgodoses i det egna hemmet bör det finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform. Det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollektivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. Traditionella benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och sjukhem har en historisk bakgrund och kommer att förlora betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. När man kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet - oavsett vad det kallas - kunna erbjuda en god vård som beaktar den enskildes behov av självbestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet. Avsikten med förslaget är således varken att utvidga eller begränsa rätten till dessa stödinsatser i förhållande till vad som omfattas av rätten till bistånd. 8.9 Bistånd i andra fall -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kommunen skall ha rätt att ge | | bistånd även i andra fall än vad som omfattas av | | "försörjningsstöd" och "annat bistånd". Detta stöd | | skall bl.a. ses som ett komplement till försörj- | | ningsstödet och kan exempelvis omfatta | | flyttningskostnader, komplettering eller | | nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV m.m., | | skuldsanering, alternativ medicinsk behandling, | | psykoterapikostnader, mer omfattande tandvård, | | rekreations- eller semesterresor m.fl. | | Bistånd kan även ges i andra former såsom olika | | former av stöd samt vård- och behandlingsinsatser. | | Beslut om bistånd av detta slag skall inte kunna | |överklagas genom förvaltningsbesvär. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag att i lagen precisera ett grundstöd är, såsom framgår av avsnitt 8.7, avsett att täcka den enskildes ekonomiska försörjningsbehov. Försörjningsstödet är avsett att täcka de mest grundläggande behoven. Därutöver kan finnas ytterligare behov av ekonomiskt stöd som ett hushåll kan ha. Kommunen kan därför behöva utge även annat ekonomiskt stöd. De kostnader som kan ingå i sådant stöd är exempelvis kostnader för flyttning, komplettering eller nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV m.m., flyttningskostnader, skuldersanering, alternativ medicinsk behandling, psykoterapikostnader, mer omfattande tandvårdsbehandling, rekreations- eller semesterresor. Kommunen kan också besluta att anta normer som i praktiken utgör ett tillägg till det lagreglerade försörjningsstödet. Ett antal kommuner har normer som överstiger remommendationer. Enligt 5 § SoL hör det till socialnämndens uppgifter att bl.a. svara för upp- lysningar, råd, stöd och vård och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I 10 § SoL anges ytterligare insatser som bl.a. riktar sig mot barn, ungdomar, familjer, vuxna missbrukare och enskilda med psykosociala problem. I bestämmelsen nämns bl.a. rådgivningsbyråer, social jour och kontaktperson. I 11 § återfinns bestämmelser som rör åtgärder mot missbruk. Enligt 11 § skall socialnämnden aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. I 12 § SoL finns bestämmelser som innebär att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. skall samarbeta nära med hemmen och därvid rikta särskild uppmärksamhet mot utvecklingen hos de barn och ungdomar som visat tecken till en ogynnsam utveckling. Barn och ungdomar skall beredas det skydd och stöd som de behöver och om det är motiverat placeras utanför det egna hemmet. Kommunen skall enligt paragrafens nuvarande lydelse tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan föreligga hos barn och ungdomar efter det att en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Enligt 12 a § skall kommunen erbjuda samarbetssamtal för att hjälpa föräldrar bli eniga i frågor rörande vårdnad och umgänge. Bland de uppräknade insatserna ingår sådana insatser som kan sägas utgöra grunden för det sociala arbetet med barn, ungdomar, familjer, vuxna missbrukare och enskilda personer med psykosociala problem såsom det bedrivs inom . Detta kan bl.a. innefatta att lämna upplysningar till den enskilde, hänvisa till eller förmedla kontakt med andra samhällsorgan, motivationsarbete, all slags öppenvårdsinsatser samt vård utanför hemmet i form av placering i familjehem eller i hem för vård eller boende. har kommunerna utvecklat arbetet med öppenvårdsinsatser så att allt mer av det sociala arbetet bedrivs i öppna former på hemmaplan. har en metodutveckling skett. Arbetet riktas till individer eller till grupper och ges såväl av professionella som av lekmän. Det blir t.ex. allt vanligare att det inrättas gruppverksamheter för barn till missbrukare och även för barn till psykiskt sjuka. Forskning har visat att den här typen av stöd är betydelsefull och kan förebygga behov av mer omfattande insatser . Olika verksamheter där familjer kan få stöd i öppna former har också utvecklats. Detta underlättar för de familjer som är dåligt motiverade att ta emot det stöd som erbjuder. kan dessa insatser utgöra ett alternativ till de mer ingripande och dramatiska insatser som en placering utanför hemmet innebär. Även när det gäller insatser för vuxna missbrukare har kommunerna utvecklat mer öppna behandlingsformer på hemmaplan. Dessa kan utöver ett nödvändigt motivationsarbete också innefatta t.ex. gruppbehandling enligt den s.k. 12-stegsmodellen, stöd i boendet, sysselsättning och arbete eller andra former av vårdkedjor med lokal anknytning. Missbrukare erbjuds i vissa fall boende i inackorderingshem. Ett mycket vanligt sätt att stödja barn och ungdomar är att tillsätta kontaktpersoner eller kontaktfamiljer. Det förekommer även att vuxna personer får stöd i form av en kontaktperson. Kontaktpersoner och kontaktfamiljer är oftast lekmän som rekryteras av till dessa uppdrag, som kan vara av mer eller mindre omfattande karaktär. Inom detta område finns behov av utvärdering och metodutveckling. Barn under skolåldern kan, som ett led i en behandling, erbjudas möjlighet att vara i familjedaghem eller på daghem. Det kan röra sig om ett barn där hemmet av olika skäl, t.ex. missbruk, psykisk sjukdom eller andra psykosociala svårigheter, inte kan tillgodose barnets behov av stimulans och utveckling på ett tillfredsställande sätt. Detta bör lämpligen ske i samverkan mellan , barnomsorgen och andra stöd- och behandlingsverksamheter kring barn. I den mån den enskildes vårdbehov inte kan tillgodoses genom insatser i mer öppna former kan det bli fråga om placering utanför hemmet. Det kan ske i antingen familjehem eller hem för vård eller boende. Familjehemmen gör mycket betydelsefulla insatser för många barn och ungdomar, men även för en del vuxna. Familjehemmen rekryteras, utreds, godkänns, utbildas och handleds av kommunerna och kan ha mer eller mindre formell kompetens för sitt uppdrag. De som placeras har i regel en relativt omfattande problematik som ställer allt större krav på dem som åtar sig uppdrag att vara familjehem. Placering i familjehem är i de allra flesta fall att föredra framför placering i hem för vård eller boende. Hem för vård eller boende (HVB-hem) erbjuder dygnetrunt-vård och är därmed, i synnerhet när det gäller barn och ungdomar, personalkrävande. Det finns dock situationer när vård- och behandlingsbehovet hos individen är så stort att det inte kan tillgodoses på annat sätt än genom en HVB-placering. Ett HVB-hem kan vara en mycket liten hemliknande institution men också ta emot ett större antal personer. De kan drivas såväl i enskild som offentlig regi. HVB-hem tar emot barn och ungdomar som kommer ensamma, hela eller delar av familjer och vuxna med missbruk eller annan psykosocial problematik. Placeringstiden inom HVB-hemmet varierar från att vara mycket korta akutplaceringar, längre utredningsplaceringar till behandlingsplaceringar som sträcker sig . Beslut om annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd skall inte kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Besluten kan dock överklagas genom laglighetsprövning. Ett överklagat beslut kan då upphävas om det inte tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Den förvaltningsdomstol som prövar ett överklagat beslut kan däremot inte pröva skäligheten i ett en- skilt fall eller sätta ett annat beslut i stället för kommunens beslut. Beslut i frågor om bistånd i form av olika former av stöd samt vård- och be- handlingsinsatser som ankommer på kan enligt nuvarande regler överklagas med förvaltningsbesvär. Vilka möjligheter som finns för den enskilde att överklaga olika beslut av socialnämnden har dock ingen betydelse för kommu- nens skyldighet att erbjuda sådana insatser när det behövs. Kommunens skyldighet härvidlag framgår bl.a. av 11 och 12 §§ socialtjänstlagen samt av LVU och LVM. Av 9 § socialtjänstlagen framgår vidare att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. Den enskilde är därmed tillförsäkrad ett inflytande över insatserna. Det sociala arbetet har sedan socialtjänstlagens ikraftträdande kommit att präglas av detta synsätt och utvecklas i riktning mot en arbetsmetod som går ut på att tillvarata och stärka den enskildes egna resurser. Den enskilde själv spelar en mera aktiv roll när det gäller bedömningen av behovet av olika åtgärder och bestämmandet av målet för en viss insats. eftersträvas ett samspel med den enskilde snarare än ensidiga myndighetsbeslut. Behovet av särskilda överklagningsmöjligheter när det gäller beslut om här aktuella åtgärder blir därmed mindre framträdande . Det ter sig dessutom ytterst osannolikt att en person som är i verkligt behov av stöd, vård eller behandling skulle vägras detta av kommunen. Vad den enskilde och kommunen kan ha olika uppfattningar om är i första hand valet av insats eller utformningen av insatsen. Detta är knappast en fråga som lämpar sig för juridisk överprövning. Regeringen anser av dessa skäl att möjligheten att anföra förvaltningsbesvär över denna typ av beslut inte behövs för att kommunen skall tillgodose de varierande behov av stöd, vård eller behandling som enskilda kan ha. Regeringen vill betona det stora ansvar som kommunen har för att det finns lämpliga åtgärder att sätta in för bl.a. barn och unga i svårigheter och för människor med missbruksproblem. Överklagande får i stället ske enligt den ordning som anges för laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Regeringen utgår från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv. Begreppet skälig levnadsnivå kvarstår i lagen och den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser avses inte att ifrågasättas. arbete och utformning av insatser skall alltid utgå från den enskildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafen. Målsättningen för verksamheter är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. 8.10 Återkrav av utgivet ekonomiskt bistånd -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Återkrav av försörjningsstöd | | enligt 6 § SoL får ske endast när biståndet utgivits| | som förskott på social förmån, till den som är indragen| | i en arbetskonflikt eller till den som på grund av | | förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats | | från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.| | Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom | | underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt| | förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigt | | eller med för högt belopp får besluta| | om att återkräva biståndet. | | Om någon av andra orsaker obehörigen eller med för| | högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han | | skäligen borde ha insett detta får | | också besluta att återkräva det belopp som utbetalats| | för mycket. | | Om den enskilde inte betalar godvilligt får | |socialnämnden föra talan hos länsrätten. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta som yttrat sig i frågan anser att ekonomiskt bistånd enligt 6 § SoL inte är förenat med en skyldighet om återbetalning, annat än enligt särskilda undantagsbestämmelser. Ett flertal remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag till den utvidgning av reglerna för återbetalning av utgivet socialbidrag som kommittén föreslår. delar kommitténs uppfattning men anser att det bör övervägas om inte beslut om återbetalning borde vara möjligt att överklaga. Några av remissinstanserna som yttrat sig i frågan pekar på behov av vissa preciseringar, bl.a. Kammarrätten i som anser att reglerna är onödigt omständiga och Länsrätten i som påpekar att terminologin i 6 kap. och 8 kap. 3 § bör bättre anpassas till varandra liksom att förutsättningarna i 4 § är alltför otydligt formulerade. avstyrker kommitténs förslag vad gäller frågan om återbetalningsskyldighet av felaktigt utbetalt socialbidrag och anser att frågan borde ha belysts ytterligare. JO anser att det är mindre lämpligt att föra talan i civilrättsliga frågor hos förvaltningsdomstolar och ifrågasätter om det finns något egentligt behov av en reglering i frågan då kommunen dessutom i många fall har möjlighet att föra talan om ersättning vid allmän domstol. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser kan socialnämnden ge hjälp och stöd utöver vad den enskilde har rätt till med stöd av 6 § SoL. Syftet härmed är att förebygga att ett senare akut biståndsbehov uppkommer. Sådan ekonomisk hjälp kan också utgå i rehabiliterande syfte när rätt till bistånd enligt 6 § inte föreligger. Möjligheten att återkräva ekonomisk hjälp som ges på annan grund än rätten till bistånd regleras i 33 § andra stycket SoL. Enligt bestämmelsen får socialnämnden återkräva denna hjälp om den getts under villkor om återbetalning. Bistånd till försörjningen är således enligt huvudregeln inte återbetal- ningspliktigt. Möjlighet att återkräva sådan hjälp föreligger endast om den getts som förskott på en social förmån eller som ersättning till den som är in- dragen i en arbetskonflikt. De förmåner som här avses kan bl.a. vara förtidspension eller någon form av försäkringsförmån. De undantagsbestämmelser som gäller omfattar inte sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden som han inte själv kan råda över hindrats från att förfoga över sin inkomster och tillgångar och därigenom varit berättigad till bistånd för sin försörjning. Sådana situationer som har uppstått är t.ex. i samband med bankkonflikten då tredje man drabbades genom att innestående medel inte kunde betalas ut. Andra exempel på sådana situationer är om tekniska problem förhindrar överföring av medel, t.ex. löneutbetalningar. Det har framförts önskemål om att återkravsrätten skall vidgas ytterligare för att bl.a. omfatta de beskrivna situationerna. Från vissa håll har framförts önskemål om en ytterligare vidgning av återbetalningsskyldigheten som ger biståndsrätten mer karaktär av ett låneinstitut. Återbetalning av ekonomiskt stöd som inte omfattas av försörjningsstödet Regeringen anser att kommunernas befogenhet att utge ekonomiskt stöd utöver vad som omfattas av rätten till bistånd enligt 6 § SoL fyller en viktig funktion i mer långsiktiga förebyggande arbete. Den nya 6 h § ger enskilda möjlighet att få ekonomiskt stöd t.ex. i rehabiliterande syfte eller för tillfälliga eller akuta hjälpbehov även om rätt till försörjningsstöd inte före- ligger. Omfattningen av sådant ekonomiskt stöd är enligt regeringens uppfattning helt en fråga för kommunens bedömning. Att den enskilde, när den sociala och ekonomiska situationen så medger, återbetalar stödet är en naturlig konsekvens. Regeringen anser att bestämmelsen i 33 § andra stycket SoL om kommunens möj- lighet att återkräva ekonomiskt stöd som utgivits på andra grunder rätten till bistånd bör behållas. Detta gäller också bestämmelserna om kommunens möjlighet att föra talan om återkrav samt att efterge ersättningsskyldighet. Vad gäller återbetalningsskyldighet av försörjningsstöd finner regeringen inte skäl att frångå huvudprincipen att sådant stöd inte skall ges med villkor om återbetalning. Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen utgör det yttersta skyddsnätet i samhällets olika trygghetssystem för medborgarna. Den som saknar arbetsinkomst och inte heller omfattas av andra försörjningssystem, t.ex. arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsförsäkring, sjukpenning eller allmän pension garanteras genom rätten till bistånd en skälig levnadsnivå. Principerna för samhällets olika försörjningsstöd innebär att dessa vanligtvis utges utan skyldighet för den enskilde att återbetala vad han erhållit. Detta gäller t.ex. kontant arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsersättning, socialförsäk- ringsförmåner och bostadsbidrag. Motsvarande princip bör också gälla för ekonomiskt stöd som utges enligt bestämmelserna om rätten till bistånd i socialtjänstlagen, dvs. Undantagen från denna huvudregel bör vara tydligt motiverade och väl preciserade i särskilda bestämmelser. Undantagen i nuvarande lagstiftning är som nämnts tidigare bistånd som utgetts som förskott på en social förmån eller ersättning samt bistånd till den som är indragen i en arbetskonflikt. Att införa en generell återbetalningsskyldighet för ekonomiskt bistånd skulle ge en funktion av låneinstitut. Utöver vad som framförts tidigare finner regeringen en sådan lagkonstruktion som oförenlig med biståndets principiella funktion som en rättighet. Därtill skulle andra icke önskvärda effekter kunna uppstå. Människor som ansöker om banklån för att klara en till- fällig ekonomisk belastning skulle kunna riskera att hänvisas till lånesystem. Även administrativa skäl talar mot ett sådant utvidgat lånesystem. Det skulle kräva att kommunerna bygger upp en dyrbar återkravsverksamhet som kontinuerligt bevakar och reviderar betalningsplaner och driver processer för att väcka talan om återkrav i de fall beviljade lån inte betalas enligt uppgjord plan. med den begränsade kravverksamhet som vanligtvis förekommer anser många kommuner att en kravverksamhet kräver allt för stora resurser. I likhet med majoriteten av remissinstanserna som lämnat synpunkter på denna fråga anser regeringen att den nuvarande generella principen inte skall frångås. Däremot kan det finnas skäl att komplettera undantagsbestämmelsen om återkrav till att även omfatta sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindras att förfoga över sina inkom- ster eller tillgångar. Regeringen bedömer det inte som rimligt att enskilda med tillräckliga medel till sin försörjning men som t.ex. på grund av andra yrkesgruppers arbetskonflikter inte förfogar över dessa medel inte skall återbetala utgivet försörjningsstöd. Detta inträffade för många människor vid bankkonflikten . Motsvarande situation kan också uppstå bl.a. på grund av felaktigheter i de tekniska system som används vid löneutbetalningar eller banktransaktioner. Regeringen föreslår därför en kompletterande bestämmelse som medger att får återkräva försörjningsstöd som den enskilde erhållit om stödet lämnats till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster eller tillgångar. Återbetalning av hjälp som utbetalats på felaktiga grunder I gällande socialtjänstlag saknas bestämmelser om kommunens möjligheter att be- sluta om återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter. Talan mot den enskilde får i dessa fall föras vid allmän domstol.