prop · GK0335 · 1997-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för kyrkogårdarna kring innerstadens kyrkor vore sannolikt i stort sett desamma om kyrkan endast var omgiven av en kyrkotomt. De övervägande kostnaderna för begravningsverksamheten bärs av den borgerliga kommunen och pastoratens utdebitering är avpassad efter detta. Eftersom begravningsväsendet handhas av den borgerliga kommunen blir antalet invånare per begravningsplats för pastoratet inte ett rättvisande nyckeltal. Att låta dessa pastorat delta i utjämningen skulle innebära att de inte deltog i utjämningen på samma villkor som övriga pastorat i . skulle få betala en avgift. Om utdebiteringen för pastoratet skulle ökas för att finansiera utjämningen i den delen medför detta en belastning för de kyrkotillhöriga, som redan betalar för begravningsväsendet via kommunalskatten. Det skulle medföra ett komplicerat regelverk att försöka väga in den borgerliga kommunens kostnader för begravningsväsendet i utjämningen mellan pastoraten. Huvudprincipen måste därför vara att ett pastorat endast skall delta i utjämningen avseende sådana kostnader som ligger inom kompetensen för det pastoratet att sköta. I gränsfall får överlämnas åt tillämpningen av utjämningssystemet att avgöra om ett pastorat skall ingå i utjämningen av en viss strukturkostnad eller ej. 7.3 Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En komponent införs som jämnar ut kostnader| | på grund av en låg andel kyrkotillhöriga. Pastorat med färre | | tillhöriga än medeltalet i landet får ett bidrag som betalas | | genom en avgift från de pastorat som har fler tillhöriga än | | medeltalet. Bidrag och avgift beräknas som under- respektive | | överskottet av tillhöriga multiplicerat med genomsnittskostnaden| | per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. | | En spärregel införs som begränsar bidragen vid mycket låg andel| | kyrkotillhöriga. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast en mindre del av remissorganen har yttrat sig särskilt över denna utjämningskomponent. Av dem som yttrat sig är det övervägande antalet positiva till förslaget. De remissinstanser som är negativa eller uttrycker tveksamhet till förslaget tar fasta på ett par olika förhållanden. Ett par stiftsstyrelser och pastorat har i olika grad uppfattningen att det ger fel signaler att gynna pastorat med låg andel tillhöriga och att lägga avgifter på dem med hög andel tillhöriga. En församling tillstyrker förslaget men anser att utjämningen skall finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften så att hög kyrkotillhörighet inte uppfattas som en belastning. , Stiftsstyrelsen i samt och församlingar pekar på att en betydande del av strukturbidragen går till invandrarverksamhet och ifrågasätter om inte detta är ett bättre sätt att stödja pastorat med låg andel tillhöriga. Några remissvar innehåller synpunkter på underlaget för beräkningar inom komponenten. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i anser att begravnings- kostnader inte skall ingå i beräkningsunderlaget. Anledningen till detta är att även de icke-tillhöriga genom dissenterskatten bidrar till begravningskost- naderna. Ett par samfälligheter anser att endast icke-tillhöriga från utom- nordiska länder bör beaktas i utjämningen eller att större hänsyn skall tas till denna kategori icke-tillhöriga. kyrkomöte framhåller att ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel tillhöriga, men det är ingen självklar regel. Att församlingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotill- höriga skulle motverkas av den aktuella komponenten anser kyrkomötet vara mer ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Man tar för givet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt skall bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap. Kyrkomötet har därför ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den undersökning som utredningen låtit genomföra visar att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medför behov av en mängd olika arbetsinsatser som sammantaget medför att avsevärda resurser tas i anspråk. När dessa ökade kostnader skall bäras av en mindre andel kyrkotill- höriga uppkommer en snedfördelning av kostnader som det är rimligt att beakta i en obligatorisk utjämning. Arbetet bland de icke-tillhöriga kan också betraktas som en angelägenhet för hela . Andelen tillhöriga i olika pastorat är emellertid mycket ojämn. Vi bedömer inte heller att den i någon högre grad är möjlig för pastoraten att påverka, i varje fall inte på kort sikt. Den är därför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning. Vi delar inte vissa remissinstansers uppfattning att förslaget i denna del på ett felaktigt sätt skulle gynna pastorat med mindre andel tillhöriga och att det skulle kunna uppfattas som en belastning att ha en hög andel tillhöriga. Vi förutsätter att pastorat skall ha förståelse för principerna bakom utjämningen och att arbetet för att uppnå en hög andel tillhöriga i ett pastorat inte skall påverkas av de oftast små förändringar av den totala ut- jämningen som kan uppstå genom denna komponent. Vissa remissorgan har pekat på möjligheterna att genom strukturbidrag stödja verksamhet bland icke-tillhöriga. Den ekonomiska ramen för strukturbidrag är dock inte av den storleken att bidragen kan ersätta den utjämning som utredningen föreslår. Strukturbidrag har inte heller den långsiktighet som utmärker ett regelbundet bidrag som fördelas genom generella normer utan är ofta mer projektinriktade. Därför anser vi att strukturbidrag inte får ses som ett alternativ utan ett komplement till den föreslagna utjämningskomponenten. Vi föreslår alltså en utjämning av kostnader som grundar sig på andelen icke- tillhöriga i ett pastorat. Principen för utjämningen är densamma som föreslås för övrig kostnadsutjämning. Utgångspunkten för utjämningen är medeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägre än medeltalet får ett bidrag som betalas genom en avgift från pastorat med en andel tillhöriga som är högre än medeltalet. Bidraget respektive avgiften beräknas som under- respektive överskottet av tillhöriga jämfört med medeltalet, multiplicerat med genomsnittskostnaden per kyrkotillhörig för egentlig kyrklig verksamhet och den procentsats för komponenten som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen har föreslagit att den genomsnittligt redovisade kostnaden per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet skall användas vid beräkningen. Detta begrepp, som förekommer både i bokslut och statistik, innefattar i huvudsak administration, fastighetsförvaltning och församlingsverksamhet. Ett par remissinstanser har invänt att i begreppet ingår kostnaderna för begravningsverksamhet, som de icke-tillhöriga bidrar till genom dis- senterskatten. Pastoraten skulle därmed få dubbel kompensation för denna kostnad. Helt utslagsgivande för utjämningen mellan pastoraten inom en viss strukturkostnadskomponent är den basfaktor som valts för utjämningen, i detta fall andelen tillhöriga i pastoratet. Utjämningsbeloppet i kronor bestäms därefter till viss del av den kostnadsfaktor som väljs, men i lika hög grad av den procentsats som bestäms för komponenten. Den slutliga storleken av en ut- jämningskomponent är resultatet av avvägningar mellan de olika struktur- kostnadskomponenterna i syfte att uppnå bästa möjliga helhetsresultat. Detta innebär att kostnadsfaktorerna i systemet får karaktären av schabloner. En förändring av en kostnadsfaktor kan helt kompenseras av en motverkande ändring av procentsatsen som bestämmer nivån. Kravet att kostnadsfaktorn till varje del måste ha direkt samband med den strukturella faktorn behöver därför inte vara absolut. Även om remissinstansernas påpekande har fog för sig anser vi att den förenkling det innebär att använda begreppet egentlig kyrklig verksamhet har stora fördelar. Den kan därför godtas i detta sammanhang. Behov av en spärregel Andelen tillhöriga varierar starkt mellan olika pastorat. Det medför att också utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt. Enligt beräkningar som utredningen har gjort skulle bidrag enligt denna komponent för vissa pastorat kunna motsvara per skattekrona. kan konstateras att det inte går att exakt bestämma de kostnader som är en följd av hög andel icke- tillhöriga. Man kan därmed inte heller avgöra om kostnaderna ökar i direkt proportion till andelen icke-tillhöriga. Mot denna bakgrund är det motiverat att iaktta försiktighet vid fördelningen av bidrag. Det bör därför göras begräns- ningar inom den grupp som får bidrag så att dessa stannar på en rimlig nivå. För sådana begränsningar fordras en särskild spärregel. Vi föreslår att regeln utformas på det sättet att den vid minskande andel tillhöriga gradvis reducerar ökningen av bidraget. Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får besluta om den närmare utformningen av regeln. 7.4 Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänför sig| | till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. | | Utjämningen finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och | | kyrkofondens intäkter i övrigt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över denna utjämningskomponent tillstyrker den. Endast tre instanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser inte att det visats att glesbygd behöver medföra ökade kostnader för kyrklig verksamhet. Det är rimligare att tro att högre kostnader beror på högre standard eller högre kostnader för annat än den egentliga verksamheten. En utjämning kommer därför att förhindra att arbetet bedrivs effektivare. Skall faktorn ingå i utjämningssystemet bör den inte få slå igenom så starkt som föreslagits. Stiftsstyrelsen i anser att systemet skulle vinna på att glesbygdsstödet reducerades och anser att Rikskyrkan själv borde få utforma ett system där erforderliga medel ställs till förfogande till dem som behöver sådana bidrag. , , Stiftsstyrelsen i samt kyrkliga samfällighet är positiva till glesbygdsutjämning men framhåller att indelningen av pastoraten i olika grupper ibland ger otillfredsställande effekter. Pastorat som i övrigt är lika varandra men där det ena har klassats som landsbygd och det andra som glesbygd får väsentligt olika utfall. Stiftsstyrelsen i föreslår en uppdelning av glesbygds-pastoraten i normal och extrem glesbygd. () framhåller i sitt remissvar att det inom SCB pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturer. De erfarenheter man där vinner kan bli möjliga att utnyttja för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. SCB upplyser vidare att verket i sin anslags- framställning för föreslagit att församlingsvisa uppgifter om landareal inte längre skall àjourhållas. Uppgifterna utgör ett av underlagen för glesbygdsklassificeringen. Flera remissinstanser, bl.a. Stiftsstyrelsen i , i och pekar särskilt på den speciella situation som råder för pastoraten i . Man menar att dessa är att jämställa med glesbygd- spastorat och därför bör tilldelas bidrag enligt samma beräkningsgrund som glesbygdspastoraten. kyrkomöte anser att en indelning av pastoraten i ännu en kategori, extrem glesbygd, skulle ytterligare komplicera utjämningssystemet. SCB:s arbete med analys av glesbygdsstrukturer kan dock komma till nytta för utjämningen . Mot denna bakgrund har kyrkomötet inte någon invändning mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Att vissa verksamhetskostnader såsom transportkostnader och uppvärmningskostnader ökar i glesbygd och vid kallt klimat torde vara odiskutabelt. För de borgerliga kommunerna har också en be- tydande utjämning beslutats för klimat- och glesbygdsrelaterade kostnader. Ut- redningen har inte kunnat kartlägga hur stor betydelse sådana kostnader har för den kyrkliga verksamheten. Den föreslagna utjämningen har dock begränsats till tre områden där objektivt mätbara faktorer kan utgöra grund för utjämningen. Dessa faktorer - glesbygdsgrad, energiindex och index för kallortstillägg - visar skillnader som bör ha betydelse för kostnaderna för den kyrkliga verksamheten. Med hänsyn till detta och den entydiga inomkyrkliga opinionen på alla nivåer till förmån för en glesbygdsutjämning anser vi att en utjämning av geografiskt betingade kostnader bör ingå i utjämningen mellan kyrkokommunerna. Den av utredningen föreslagna utformningen av denna utjämningskomponent och den tyngd den fått i den totala utjämningen synes i huvudsak vara väl avvägd. Några remissinstanser har dock pekat på att i glesbefolkade regioner har klassificeringen av pastorat i landsbygd respektive glesbygd ibland fått oönskade konsekvenser. Pastorat som i övrigt har förhållandevis likartade strukturella förhållanden har fått väsentligt olika utfall av utjämningen beroende på om de klassats som glesbygd eller landsbygd. Kriterierna för glesbygdsklassificeringen tar inte heller tillräcklig hänsyn till om pastoratet har en stor tätort med omgivande glesbygd eller om det är fråga om ett stort område med jämnt utspridd men gles bebyggelse. Vi delar remissinstansernas uppfattning att glesbygdsklassificeringen skulle kunna vara mera fingraderad så att tröskeleffekterna mellan landsbygds- och glesbygdspastorat inte blir så stora. Det arbete som bedrivs inom SCB skulle här kunna utgöra grunden för en översyn av klassificeringen som resulterar i en glesbygdsindelning som uppfattas som mera rättvis. Enligt vad vi erfarit finns dock inte något förslag till ändrad klassificering som kan påverka föreliggande förslag till utjämningssystem. Som kyrkomötet har anfört bör det dock finnas möjligheter att använda detta arbete för att förfina utjämningen för gles bebyggelse. SCB har meddelat att redovisningen av arealuppgifter på församlingsnivå, vilken utgör grunden för glesbygdsklassificeringen, kan komma att upphöra . Det blir därmed en fråga för att avgöra om den aktuella redovisningen skall upphandlas från SCB som en del av administrationen av utjämningssystemet. En åtgärd som kan sänka de påtalade tröskeleffekterna mellan landsbygds- och glesbygdspastorat är att minska den tyngd glesbygdsfaktorn fått inom utjämnings- komponenten jämfört med energifaktorn och kallortsfaktorn. Enligt utredningens förslag väger glesbygdsfaktorn tyngre än de båda andra. Vi föreslår i stället att alla delar skall väga lika inom denna komponent. Med en sådan beräkning minskar de negativa konsekvenserna av nuvarande glesbygdsklassificering- väsentligt. Vi föreslår således att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskillnader hänförliga till gles bebyggelse och strängt klimat. De faktorer som bör ingå i komponenten är en allmän glesbygdsfaktor, en energi- och uppvärmningsfaktor samt en faktor som bygger på det högre löneläge som härrör från tidigare kallortstil- lägg. Med hänsyn till att de olika delkomponenterna tangerar varandra är det motiverat att behandla dem inom en sammanhållen utjämningskomponent där de får ingå med ungefärligen lika stora andelar. Utjämningen av kostnader på grund av gles bebyggelse skall omfatta pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per km2 och en tätortsgrad . Ett bidrag beräknas som produkten av antalet tillhöriga i pastoratet, skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastorat och motsvarande kostnader för samtliga pastorat i landet, samt den procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utjämningen av uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som återger skillnader i uppvärmningskostnader. För pastorat som ligger i en kommun där index överstiger 1,0 utgör bidraget produkten av antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, en sjättedel av genom- snittskostnaden för fastighetsförvaltning, den del av indextalet för pastoratet som överstiger 1,0 och den procentsats som regeringen fastställer. Utjämning av kostnader till följd av att kallortstillägg tidigare tillämpats på en ort baseras på ett kallortsindex framtaget för de borgerliga kommunerna. För ett pastorat som ligger i en kommun där indextalet överstiger 1,0 beräknas ett bidrag som utgör produkten av antalet tillhöriga i pastoratet, den genomsnittliga lönekostnaden per tillhörig för den kyrkliga verksamheten, den del av index som överstiger 1,0 samt den procentsats som fastställs av regeringen. Eftersom denna utjämningskomponent består av tre olika delkomponenter och två av dem inte är relaterade till medelvärden bör komponenten finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkter i övrigt. Särskilt om pastoraten på och Det samlade utfallet för pastoraten på och innebär att ett stort antal av dessa pastorat får försämringar som uppgår till eller mer per skattekrona jämfört med nuvarande läge. I remissvaren från berörda pastorat och stiftsstyrelser har framhållits att detta inte är acceptabelt och att särskilda lösningar måste sökas. Som ett förslag har framförts att pastoraten på med hänsyn till det geografiska läget skall jämställas med glesbygdspastorat. Vi instämmer i remissorganens bedömning att resultatet av utjämningen för pastoraten på och enligt utredningens förslag inte är helt till- fredsställande. Visserligen får flertalet av de aktuella pastoraten även efter försämringarna höga nettobelopp från utjämningssystemet. Som remissorganen fram- hållit är förhållandena på och dock mycket speciella med en låg skattekraft bland den fasta befolkningen och ett stort tryck från fritidsbe- folkningen . Den glesbygdsliknande situation som kan sägas råda för pastoraten på öarna förstärker svårigheterna. Även om det finns mer att göra för att stärka samarbetet och de ekonomiska strukturerna på och är det inte rimligt att pastoraten inom dessa områden förlorar en stor del av sitt ekonomiska underlag. Vi är därför beredda att gå remissorganen till mötes och föreslår att samtliga pastorat på och i utjämningshänseende behandlas som glesbygd. Det innebär att för pastoraten beräknas bidrag i glesbygdsdelen inom komponenten för utjämning av kostnader för gles bebyggelse och kallt klimat. För Gotlandspastoraten har föreslagits att bidragen skulle beräknas samlat för alla pastoraten och fördelas av stiftsstyrelsen. En sådan lösning skulle enligt vår uppfattning innebära ett alltför stort avsteg från de generella regler som gäller för utjämningssystemet. Vi är därför inte beredda att föreslå det. I den mån ett glesbygdsbidrag tillfaller ett pastorat som inte har lika stort behov av det som andra pastorat bör stiftsstyrelsen ha möjlighet att beakta detta t.ex. vid fördelning av strukturbidragen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som en kompo-| | nent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas för alla| | arbeten på en kyrka. Beslutanderätten över bidragen flyttas till| | stiftsstyrelserna. fastställer | | ramanslag för stiften. förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Närmare hälften av remissinstanserna har yttrat sig över förslaget rörande kyrkobyggnadsbidraget och så gott som samtliga tillstyrker utredningens förslag. Stiftsstyrelsen i anser dock att besluten om kyrkobyggnadsbidrag även i fortsättningen bör ligga kvar hos . Stiftsstyrelsen i föreslår att bidraget bör upphöra och att all ersättning för kyrkounderhåll skall bakas in i den nya kost- nadsutjämningen avseende drift och underhåll av kyrkor. och statens historiska museer understryker starkt kyrkobyggnadsbidragets avgörande betydelse för vården av det kyrkliga kulturarvet. Man har ingen principiell invändning mot förslaget att bidraget utvidgas till alla slags åtgärder på kyrkor, men betonar att förändringen ej får leda till en sänkt ambition för de kulturhistoriskt värdefulla kyrkorna. Ämbetet föreslår att bidrag i vissa fall skall kunna ges till kyrkor ägda av stiftelser samt även för underhåll av kyrkliga inventarier. pekar på att pastoratens aktuella ekonomiska situation fått ökad betydelse för fördelningen av bidrag och förutsätter att denna modell för behovsprövning kan överföras till stiftsstyrelserna. framhåller att nivån på det samlade bidraget bör sänkas till tidigare nivå, . Det bör också klargöras hur bidragsramen skall fördelas mellan stiften. Flertalet stiftsstyrelser har tillstyrkt att beslutanderätten flyttas till stiftsnivå, men några uttalar oro för att hanteringen av bidragen skall bli tungrodd och fordra särskild kompetens. Stiftsstyrelsen i föreslår ett samrådsforum mellan stift, länsstyrelse och länsmuseum som en enklare och effektivare metod. Stiftsstyrelsen i betonar att den utvidgade användningen av bidragen inte får leda till att det kulturhistoriska skyddet får stå tillbaka och Stiftsstyrelsen i anser att det bör övervägas om bidrag skall kunna beviljas för vård av lösa inventarier. Lunds kyrkliga samfällighet anser att bidraget bör kunna nyttjas för att ge ekonomiska incitament till en önskvärd strukturomvandling. Man föreslår att bidrag skall kunna ges för åtgärder i kyrkotäta områden som innebär att man lägger kyrkor i malpåse och tar dem ur bruk. kyrkliga samfällighet och anser att bidrag bör kunna beviljas alla pastorat för särskilt omfattande investeringar, inte bara små pastorat med dålig ekonomi. Skälen för regeringens förslag: Remissutfallet på betänkande visar att det finns en stor enighet om att kyrkobyggnadsbidraget är effektivt för utjämning av kostnader för kyrkorestaurering och att bidragstypen bör behållas i ett nytt utjämningssystem. Det finns även ett brett stöd för den föreslagna utvidgade användningen av bidraget och den ändrade handläggnings- ordningen. Vi föreslår därför ett friare och decentraliserat kyrkobyggnadsbidrag i enlighet med utredningens förslag. Även beträffande detta bidrag har frågan väckts vilka byggnader som skall kunna omfattas av bidraget. Önskemål har framförts om att stiftelsekyrkor, begravningskapell och hyrda kyrkolokaler skall bli bidragsberättigade. Vi finner det naturligt att i allt väsentligt samma kriterier som skall gälla för de byggnader som skall omfattas av utjämningen inom kostnadskomponenten för kyrkounderhåll även skall tillämpas för kyrkobyggnadsbidraget. Vi hänvisar därför till vad som i tidigare avsnitt av propositionen sägs om definition av begreppet kyrka. Ett antal remissinstanser har framhållit vikten av att den vidgade användningen av bidraget inte får leda till att det kulturhistoriska skyddet eftersätts. Vi anser inte att vårt förslag behöver innebära någon sådan risk. Kulturminneslagens regler till skydd för de kyrkliga kulturminnena gäller fortfarande för kyrkobyggnaderna. Det innebär en skyldighet att vårda och underhålla dem. De kulturvårdande myndigheternas krav på pastoraten i detta avseende påverkas inte av reglerna för kyrkobyggnadsbidraget. I flertalet kyrkor får ingrepp inte göras utan tillstånd från . Stiftsstyrelserna och länsstyrelserna bör i stor utsträckning kunna samarbeta i den process som leder fram till beslut om fördelning av bidrag. Vi förutsätter att stiftsstyrelserna därvid inte beslutar om bidrag för åtgärder som står i konflikt med kulturminneslagens bestämmelser. Flera stiftsstyrelser befarar att hanteringen av ansökningarna om kyrkobyg- gnadsbidrag skall bli tungrodd och resurskrävande. Det blir emellertid i stor uträckning beroende av stiftsstyrelserna själva vilken arbetsinsats man väljer att lägga ned på ärendena. Med det antal ansökningar som gjorts kommer det att vara ett begränsat antal ansökningar som skall behandlas av varje stiftsstyrelse. För att skall kunna fastställa bidragsramarna är det nödvändigt att styrelsen får del av ansökningarna från stiften.