prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — De tillståndsgivande myndigheterna bör bl.a. i sådana fall först hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt måste självfallet fästas vid nämndens synpunkter. I andra stycket behandlas situationen där ett barn eller en presumtiv far till barnet behöver stanna här för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras. Uppehållstillstånd bör självfallet beviljas endast när det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om internationella faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller den presumtive fadern har hemvist här i landet. Om ett barn getts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första eller andra stycket får enligt tredje stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges även till barnets vårdnadshavare. Tillstånd bör självfallet i sådant fall beviljas för såväl barnet som vårdnadshavaren. 5 § Ändringen i andra stycket 1 är en följd av den ändring som föreslås i 3 kap. 1 §. Om ordet asyl förbehålls uppehållstillstånd som beviljas därför att någon är flykting måste framgå att 5 § andra stycket 1 inte enbart gäller utlänningar som har rätt till asyl utan också övriga skyddsbehövande som har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §. I tredje stycket görs en ändrad hänvisning till 2 kap. 4 § som en följd av ändringarna i denna paragraf. Vidare utgår den nuvarande sista meningen i detta stycke som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en särskild paragraf, 2 kap. 14 §. 5 b § Ändringen i första stycket 1 är likaså en följd av den ändring som föreslås i 3 kap. 1 §. Den motsvarar helt den ändring som gjorts i 5 § andra stycket 1. Som framgått av författningskommentaren till 1 kap. 1 § innebär portalbestämmelsen om att barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa särskilt skall beaktas att det, vid en bedömning av om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan komma att ställas något lägre krav för att tillstånd skall beviljas när barn är berörda. 11 § Ändringen innebär att nuvarande tredje stycke utgår som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §. 14 § Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter att meddela generella föreskrifter beträffande förutsättningar för uppehålls- tillstånd. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna bemyndigandena har behandlats i avsnitt 11.3. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13 § RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 § UtlL särskilda bestämmelser. Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det innehåller en erinran om regeringens föreskriftsrätt enligt 4 a § och ger därutöver regeringen rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden har i huvudsak överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 §. Möjligheten att meddela föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått av förarbetsuttalanden (prop. 1988/89:86 s.148) men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett förtydligande av regeringens föreskriftsrätt på detta område. Syftet är att regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter rörande t.ex. vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor inom den humanitära sektorn. Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen meddelar föreskrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses utgöra skäl att enligt 2 kap. 5 § andra stycket 2 bevilja uppehållstillstånd trots att sådant tillstånd söks först efter inresan i . Inom ramen för bemyndigandet har regeringen även rätt att ange om ett uppehållstillstånd av detta slag skall vara permanent eller tidsbegränsat. I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa föreskrifter som följer av internationella överenskommelser. Bestämmelserna har överförts från 2 kap. 5 § tredje stycket och 11 § tredje stycket. Det förstnämnda bemyndigandet har utvidgats något. Syftet med detta är att bereda regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd som följer av internationella åtaganden men som inte är av sådant slag att de bör meddelas i lag. Några ändringar i sak av bemyndigandet i 2 kap. 11 § tredje stycket har inte gjorts. Sista stycket är nytt. Av det framgår att föreskrifter som regeringen meddelar enligt 4 a § skall anmälas till genom en särskild skrivelse . 3 kap. 1 § I första stycket anges att med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Ordet asyl förbehålls således flyktingar, i likhet med det språkbruk som gällde års utlänningslag. I själva lagtexten användes dock överhuvudtaget inte ordet asyl års lag. Internationellt brukar med asyl avses endast uppehållstillstånd som beviljas för flyktingar. Det finns inte skäl att ordet asyl i skall ges en annan innebörd än vad som är internationellt vedertaget. Punkterna 2 och 3 i nuvarande 1 § har ingen motsvarighet i förslaget till ny 1 §. Det innebär att det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar utgår. Ändringen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2. En skyddssökande torde i regel i första hand ansöka om asyl i . Om ansökan uttryckligen avser skydd enligt 3 § bör emellertid ansökan handläggas på samma sätt som en asylansökan. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i andra stycket. 2 § Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande första stycke. I paragrafen har dock gjorts ett tillägg av innebörd att flyktingskap skall anses föreligga under i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Tillägget har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet och har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår från staten. Förslaget i denna del har närmare motiverats i avsnitt 9.1.2. Som framhålls där bör det väsentliga vara om sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår. Flyktingskap bör därför också anses kunna föreligga om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land utlänningen kommer från. Som vid påpekat ligger det visserligen ett visst värde i att den svenska utlänningslagen och flyktingkonventionen ordagrant stämmer överens. Utan det föreslagna tillägget kan det dock vara svårt att få genomslag för den utvidgning av skyddsbegreppet som är avsedd. Till skillnad mot kommittén bedömer regeringen vidare att uttrycket eller på grund av sin fruktan inte vill bör behållas. Det framgår inte av utredningens förslag att någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller skulle vara avsedd. Lagtexten bör då heller inte ändras på denna punkt, särskilt som flyktingkonventionen innehåller ett motsvarande stadgande. Paragrafens andra stycke är oförändrat. 3 § Nuvarande bestämmelser i paragrafen om skydd för krigsvägrare utgår. I stället kommer paragrafen att innehålla nya bestämmelser om skydd för övriga skyddsbehövande, utöver konventionsflyktingar. I första stycket 1 förs in en skyddsbestämmelse för den som är i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I 8 kap. 1 § finns visserligen ett uttryckligt förbud mot att verkställa beslut om avvisning eller utvisning om utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1-4 §§ är emellertid främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Lagstiftningen bör på denna punkt göras tydligare genom att samtliga kategorier av skydds- berättigade anges i 3 kap. Förbud mot verkställighet finns inte infört i 8 kap. 1 § för den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 i innebär emellertid ett sådant förbud. Den skyddsberättigade kretsen i första stycket 1 bör därför uttryckligen innefatta även den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Eftersom numera är svensk lag innebär förslaget i denna del inte någon ändring av gällande rätt utan endast ett förtydligande. Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt, det kan inte sättas ur spel med hänvisning till synnerliga skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges. Skyddet gäller däremot inte om sökanden kan sändas till ett annat land där han eller hon har motsvarande skydd. Det framgår av 4 § andra stycket 3-5. En person som har rätt till skydd enligt första stycket 1 kan självfallet ha rätt till skydd som flykting enligt 2 §. Flyktingskapet måste i så fall prövas först. I första stycket 2 har tagits in bestämmelser om skydd för den som tvingats lämna sitt land på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof. Bestämmelsen har utformats något annorlunda än enligt utredningens förslag eftersom det framstår som något oegentligt att tala om att den som flyr undan en miljökatastrof skulle ha behov av skydd. Det är snarare fråga om behov att stanna utanför hemlandet . Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" har använts för att markera att det inte - som i fråga om det nuvarande skyddet för krigsvägrare - behöver vara fråga om ett krig mellan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan att den som flyr undan inbördeskrig måste ha rätt till samma skydd. I första stycket 3 finns bestämmelser om skydd för den som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Bestämmelsen har närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2. Som ett par remissinstanser fört fram är det knappast så att någon riskerar förföljelse enbart på grund av tillhörighet till visst kön. Det måste vara fråga om att vederbörande på något sätt bryter mot landets regler eller sedvänjor. Motsvarande gäller dock vid förföljelse på flera i flyktingkonventionen angivna grunder, nämligen att risk för förföljelse uppstår först när vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet. Det är inte nödvändigt att i lagtexten särskilt anmärka detta. I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för den som är statslös och som sett sig tvingad att på i första stycket angivna grunder lämna det land där han eller hon varit bosatt. 4 § De ändringar som gjorts i paragrafens två första stycken är i huvudsak följdändringar till de föreslagna ändringarna i 2 och 3 §§. Genom att möjlig- heterna att med hänsyn till mottagningsresurserna inte bevilja uppehålls- tillstånd uteslutande regleras i 8 §, kan särskilda skäl att vägra uppehålls- tillstånd enligt andra stycket 2 inte längre innefatta skäl som hänför sig till mottagningsresurserna. För att markera detta har på Lagrådets förslag lagts till att de särskilda skälen skall hänföra sig till den skyddssökandes person. Utformningen avviker vidare på en punkt från utredningens förslag genom att förslaget innebär att skyddet för konventionsflyktingar och för dem som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet i princip blir detsamma. Paragrafens nuvarande tredje stycke förs i princip oförändrat över till 8 §, där alla bemyndiganden rörande asyl samlas. 8 § Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitten 9.1.2. och 11.3. Första och andra styckena har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet. Första stycket ger regeringen möjligheter att i förordningens form peka ut vissa grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2. Att regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat tillstånd för dessa kategorier följer av 2 kap. 4 a § första stycket. Genom det här intagna bemyndigandet får regeringen även möjlighet att föreskriva att en viss grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd. Bemyndigandet tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett varaktigt behov av skydd i . Andra stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i generella föreskrifter föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljö- katastrof. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta för de nuvarande kategorierna krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men endast genom ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen innebär att regeringens ställningstaganden fortsättningsvis skall ges i form av en förordning. Någon saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen måste alltså utgå från att de som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd skall ha rätt att få stanna även under de nu angivna förhållandena. Möjligheten skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att den tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144 s. 36). Vidare bör möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till rätta med situationen anses vara uttömda. I tredje stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undantag från den i 3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandsprincipen. Bestämmelsen har överförts från det nuvarande tredje stycket i samma bestämmelse. Någon ändring i sak har inte gjorts. Fjärde stycket är nytt. Därav följer att föreskrifter som regeringen meddelar enligt andra stycket skall anmälas till genom en särskild skrivelse . 5 kap. 5 § Den nuvarande första punkten i paragrafen har delats upp i två punkter. Den föreslagna punkten 1 motsvarar första delen av nuvarande punkt 1. I en ny punkt 2 stadgas att fotografering och fingeravtryck alltid får tas av en utlänning som fyllt och som söker uppehållstillstånd och därvid åberopar skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 §. Den nuvarande förutsättningen att utlänningen inte kan styrka sin identitet tas alltså bort för detta fall. Den föreslagna tredje punkten motsvarar helt nuvarande punkt 2. 6 kap. 2-5 §§ De ändringar som gjorts i dessa paragrafer innebär endast att de särskilda bestämmelserna om förvar av barn skall gälla den som är i stället för som den som är . Ändringen har gjorts för att få överensstämmelse med . Enligt konventionen skall som barn anses den som är och som inte är myndig enligt hemlandets lag. De särskilda bestämmelserna om förvar av barn bör dock tillämpas på alla som är , oavsett om de enligt hemlandets lag är myndiga eller inte. 7 kap. 3 § Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 12.5. Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen tas bort för avslagsbeslut i fråga om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut varigenom en ansökan om uppehållstillstånd eller en begäran om förlängning av uppehållstillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om beslutet inte är kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får störst genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i . Av tydlighetsskäl skall anmärkas att en utlänning som sökt permanent uppehållstillstånd men som beviljats ett tidsbegränsat tillstånd inte har rätt att överklaga beslutet. För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd görs ingen ändring. Sådana beslut kan överprövas endast om tillståndsfrågan behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. 11 § Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från till , dels från båda dessa myndigheter till regeringen. Den har behandlats i avsnitt 11.4. Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft får överlämnas till regeringen. Så kallade nya ansökningar enligt 2 kap. 5 b § kan inte längre bli föremål för regeringens avgörande. görs alltså till exklusivt forum för sådana ansökningar. I andra stycket anges vidare i fyra punkter under vilka förutsättningar ett ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har inte ändrats i sak. Ändringarna i de tre övriga punkterna innebär att myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande ordning. I andra punkten behandlas ärenden som innehåller säkerhetsaspekter (s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva dem. För säkerhetsärendenas vidkommande innebär detta att ärenden som kännetecknas av att ansökan under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd inte längre får överlämnas. Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas fullt ut av myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När myndigheterna däremot gör bedömningen att skäl för uppehållstillstånd finns men att säkerhetsskäl kan tala emot att bevilja tillstånd bör ärendena liksom enligt nuvarande ordning överlämnas till regeringen för avgörande. Endast de sistnämnda ärendena kan nämligen sägas ha sådan betydelse av säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem. De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de inrymmer utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för deras vidkommande att inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det. Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till som får bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte. Regeringens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis i större utsträck- ning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att meddela generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts nödvändigt att ha kvar beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i tredje punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas endast i den situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning genom utfärdandet av en förordning. Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som har prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig för utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden enligt denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet av synnerlig betydelse för denna lags tillämpning. Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att får lämna över ärenden direkt till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör innan ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att i en överlämnandesituation först måste sända ärendet till . är därefter skyldig att skyndsamt vidarebefodra ärendet till regeringen med ett eget yttrande som bl.a. måste innehålla nämndens uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom gäller ordningen endast för de ärenden där ett beslut från verket hade kunnat överklagas till nämnden. Ändringen i tredje stycket innebär slutligen också att den i princip aldrig utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett av överlämnat ärende till tas bort. 8 kap. 1 § I paragrafen har ett tillägg gjorts så att hinder mot verkställighet också skall anses föreligga beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Som angetts i kommentaren till 3 kap. 3 § bör ett tillägg av denna innebörd göras för att få överensstämmelse med artikel 3 i . Även sedan de kategorier som avses i denna paragraf fått ett särskilt skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 bör det särskilda skyddet mot verkställighet finnas kvar. Skyddet mot verkställighet får främst betydelse när verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger. Enligt den nya lydelsen får en avvisning eller en utvisning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i den fara som anges i paragrafen. Enligt nuvarande lydelse krävs grundad anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Den ändrade lydelsen får betydelse också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd; hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf inte kan sändas till ett visst land skall ju enligt 4 kap. 12 § första stycket tas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, vilket innebär att sådan hänsyn skall tas också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd. 3 § Paragrafen utgår som en följd av att det särskilda skyddet för krigsvägrare i 3 kap. 3 § utgår. 4 § Ändringen innebär att det särskilda skydd mot verkställighet som gäller beträffande s.k. de factoflyktingar i stället kommer att gälla dem som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof. I likhet med vad som anförts i kommentaren till 1 § får verkställighetssskyddet betydelse framför allt om den väpnade konflikten eller miljökatastrofen inträffar efter det att beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft. Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf gäller således endast dem som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2. För dem som avses i 3 kap. 3 § första stycket 3 kommer samma skydd mot verkställighet som för flyktingar att gälla enligt bestämmelserna i 2 §. För detta krävs ingen lagändring. 8 § Ändringen innebär att den tid inom vilken beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet skall fattas i normalfallet skall räknas från tidpunkten för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd och inte som från inresan. På förslag av Lagrådet har lagtexten förtydligats så att det klart skall framgå att utgångspunkten för beräkningen av tremånaderstiden är den första ansökan om uppehållstillstånd som sökanden gjort efter den senaste inresan i landet. Ansökningar som sökanden kan ha gjort under en tidigare vistelse i eller från ett annat land saknar självfallet betydelse vid tidsberäkningen. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 9.3.4. 10 a § Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4. Den tar som framgår av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att skall inhibera verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkställigheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess att organet har hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som avses är sådana som har folkrättslig behörighet att väcka en fråga av detta slag, dvs. organ som har lämnat medgivande att ta emot klagomål från enskilda.