prop · GK0336 · 1997-01-01 00:00:00 — Statsamten är 14 till antalet och har mycket begränsade uppgifter. Regeringen utser statsamtmanden (landshövdingen). Vad gäller den regionala självstyrelsen, motsvarar amtskommunerna i våra landsting. De geografiska gränserna sammanfaller med statsamtens. Amtskommunernas uppgifter kräver ett större befolkningsunderlag än varje enskild kommun och rör främst sjukvård samt fysisk och regionalekonomisk planering. Beträffande den statliga regionala förvaltningen är utvecklingen i snarlik den i . I de numera 19 fylkena har fylkesmannen en rad kontrollfunktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. Genom att införa fylkeskommuner ville man stärka den regionala självstyrelsenivån i stället för att som i bilda storkommuner. Fylkeskommunerna handlägger bl.a. regionalpolitiska frågor. står mitt uppe i en omfattande förändring av den offentliga regionala administrationen och organisationen. I påminner den statliga regionala förvaltningen mycket om den svenska. Länsstyrelserna är 11 till antalet och har som chef en landshövding som utses av regeringen. viktigaste ansvarsområden utgörs av kontroll och tillsyn av verksamhet. I är den kommunala samverkan på regional nivå uppbyggd på ett sätt som skiljer sig från de övriga nordiska länderna. Någon direkt folkvald sekundärkommun finns inte, däremot bl.a. 20 landskapsförbund som övertagit roll för bl.a. ansvaret för den regionala utvecklingen och planeringen samt beslut om statliga utveck- lingsanslag. Konsekvenser av den europeiska integrationen I diskussionen om relationen mellan EU och medlemsstaterna har de lokala och regionala nivåerna kommit att få ökad uppmärksamhet. Kommuner och regioner förväntades bli betydelsefulla aktörer i det europeiska samarbetet. När trädde 1993 inrättades därför . Därmed togs ytterligare ett steg mot ett ökat inflytande för kommuner och regioner på EU:s politik. Kommittén har rådgivande status. Vissa organisatoriska förutsättningar för granskas nu i samband med översynen av fördraget under den pågående regeringskonferensen. En av de mest intressanta utvecklingstendenserna är de nya samarbetsformer mellan kommuner och mellan regioner som växer fram på olika håll i . Begreppet regioner i Europasamarbetet avser dock ofta befolkningsmässigt stora enheter som inte behöver ansluta till administrativa gränser. Flera regioner i går t.ex. över nationsgränser. Ett ökat samarbete mellan regioner runt har också etablerats. Moderniseringen av näringslivet och infrastrukturen bildar ofta utgångspunkt för nya samarbetsmönster. Regionindelningen torde därför mer än komma att utgå från hur man tolkar de förändringskrafter som verkar inom näringslivet och samhällsutvecklingen i vid mening och hur man väljer att formera sig för att möta nya krav. För olika verksamheter kan olika geografiska områden ingå i en region. Den administrativa indelningen har underordnad betydelse i flera av regioner. Tendenserna mot allt starkare regionala samarbetssträvanden som uppstår ur ekonomiska behov är sällan anpassade till de administrativa nationsgränserna. I och med att nationsgränserna förlorar sin betydelse stimuleras utbytet mellan näraliggande regioner. 5.1 Förslag om den regionala organisationen Förutsättningarna för ekonomisk utveckling, välstånd och en god livsmiljö kommer att bli allt mer beroende av de insatser som görs på lokal och regional nivå. Företagsetableringar påverkas inte bara av kostnadsfaktorer utan även av arbetskraftens kunskaper, kommunikationerna, kvaliteten i den lokala samhällsservicen samt tillgången till högre utbildning och forskningsmiljöer, kultur och miljö. Många företag inom industri- och serviceverksamhet verkar på en internationell marknad med begränsad koppling till de enskilda nationernas gränser. Detta gör att samspelet mellan företagen och aktörerna på den nationella politiska nivån ändrar karaktär. Det praktiska samspelet mellan näringslivet och den offentliga verksamheten förskjuts i ökad utsträckning till lokal och regional nivå. Den nationella nivån är emellertid av fortsatt betydelse när det gäller att påverka rambetingelserna för näringslivet, t.ex. skattepolitiken. Den europeiska integrationen förstärker effekterna av ekonomins inter- nationalisering i övrigt. Rörligheten över nationsgränser av varor, tjänster, människor och kapital, innebär att konkurrensen mellan företagen och mellan regionerna skärps. De regioner som kan erbjuda de bästa förutsättningarna för företag och människor har de bästa framtidsutsikterna. Den regionala nivån har också kommit allt mer i centrum för diskussionen om den offentliga organisationen. En anledning till detta är de initiativ som lokala och regionala företrädare har tagit för att lyfta fram sin egen regions kvaliteter och utvecklingsmöjligheter. Detta kan ses som ett inslag i den allt hårdare konkurrensen om företagens etableringar. Det blir således allt vanligare, också i vårt land, att de regionala politikerna utvecklar strategier för sin regions utveckling. Det pågår också ett sökande efter nya politiska arenor för att manifestera regionaliseringssträvandena. I slutbetänkandet Regional framtid (SOU 1995:27) har Regionberedningen presenterat ett förslag till utformning av den offentliga organisationen på regional nivå. Förslaget innebär för det första att ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen ändras så att det regionala utvecklingsansvaret förs över från länsstyrelserna till landstingen. För det andra föreslår Regionberedningen att och slås samman till län och att och , och samt slås samman till . har godkänt regeringens förslag att län bildas . har också i princip godtagit regeringens förslag att ett västsvenskt län skall bildas genom en sammanläggning av och , och (bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Regeringen har gett i uppdrag åt en särskild utredare (dir. 1996:11) att klarlägga den geografiska utformningen av ett nytt västsvenskt län. Regeringen kommer att förelägga förslag om det västsvenska länet . ansökte i en skrivelse till regeringen om att, på försök, få bli s.k. landstingsfri kommun. och kommuner gjorde motsvarande framställningar respektive . Till stöd för framställningarna åberopades bl.a. demokrati- och effektivitetsskäl. Ärendena överlämnades av regeringen till Regionberedningen för yttrande. Regionberedningen har i sin tur inhämtat synpunkter från bl.a. landstingen i , och . Landstingen avstyrkte bifall till respektive framställning. Regionberedningen redovisade sin bedömning till regeringen i en skrivelse . Beredningen framhöll därvid att det är av grundläggande betydelse att det finns en bred uppslutning i berörda regioner för förändringar av den regionala uppgiftshanteringen. Enligt beredningen föreligger inte någon sådan uppslutning beträffande någon av de tre aktuella framställningarna om att bli landstingsfria kommuner. Regionberedningen avstyrkte därmed ansökningarna. Regeringens bedömning är att det kan finnas fördelar för en enskild kommun att svara för de uppgifter som ankommer på . Om ett utträde ur bedöms kunna skapa svårigheter för eller övriga kommuner i länet så måste hänsyn tas till detta. Mot den nu redovisade bakgrunden anser regeringen inte att något försök med s.k. landstingsfria kommuner bör genomföras i de aktuella fallen. 5.2 Starkare demokratisk förankring Samhällsutvecklingen har successivt ökat den lokala och regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentralisering av ansvar och befogenheter har skett till framför allt kommunerna. Därigenom har medborgarnas möjligheter till inflytande över samhällsverksamheten ökat. Enligt regeringens mening bör nu ytterligare åtgärder vidtas för att ge medborgarna vidgade möjligheter att utöva ett inflytande över den regionala samhällsverksamheten. Detta bör i första hand ske genom att de kommunala självstyrelseorganen inom ramen för en försöksverksamhet får ett ökat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå. Regeringen anser därför att det bör inledas en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Huvudsyftet med denna försöksverksamhet är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. I försöksverksamheten skall det också vara möjligt att föra över viss beslutskompetens från staten till regionala självstyrelseorgan. Regeringen redovisar i avsnitt 6 sina närmare överväganden om genomförandet av en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. 5.3 Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting Den kommunala självstyrelsen och den decentralisering av beslut som skett har gjort de lokala och regionala nivåerna till betydelsefulla aktörer inom allt fler politikområden. Denna utveckling vill regeringen nu förstärka. Fördelningen av uppgifter bör emellertid utgå från förutsättningen att alltjämt skall vara en enhetsstat och att någon federalistisk utveckling inte skall eftersträvas. Det finns ett antal verksamheter där ansvaret bör anförtros endast statliga myndigheter. Dessa verksamheter kan ordnas i två grupper. En första grupp bildas av de uppgifter som det behövs ett centraliserat beslutsfattande och en enhetlig ledning för. Uppgifter som militärt försvar, säkerhetspolitik och utrikespolitik i övrigt är av denna karaktär och kan inte anförtros andra än statliga myndigheter. Även om en central ledning är nödvändig behöver dock, t.ex. på försvarets område, åtskilliga delar av verksamheten decentraliseras till regional och lokal nivå. Till denna grupp hör också de frågor som kräver överblick över hela landet och som uttrycker en nationell syn på hur t.ex. stora kommunikationsstråk i form av vägar, järnvägar och teleförbindelser bör utformas. Uppgiften bör anförtros organ med nationell räckvidd, vilket direkt undantar kommuner och landsting som var för sig verkar inom endast begränsade delar av landet. Däremot bör det vara möjligt att öka den andel av resurserna som har en regional anknytning och där de slutliga besluten fattas på denna nivå. För den sistnämnda gruppen av frågor är det naturligt med en demokratisk förankring grundad i det politiska livet på lokal och regional nivå. Frågor som gäller rättsvården eller avser fiskala angelägenheter utgör en andra grupp av uppgifter, som bör ses som renodlat statliga angelägenheter. Även om ett decentraliserat arbetssätt tillämpas även här bör ansvaret för verksamheten ligga på nationell nivå. Även om det t.ex. finns utrymme för medverkan i vissa delar av polisverksamheten ändrar detta inte den principiella bedömningen att polis, åklagarväsende och domstolar bör vara statliga uppgifter liksom tull-, skatte- och exekutionsväsende. Välfärdspolitiken är ett gemensamt ansvar för staten och den kommunala självstyrelsen. Staten har ett övergripande ansvar för att ställa upp nationella mål och garantera att medborgarna ges möjlighet till en likvärdig utbildning och samhällsservice oberoende av var de bor. Kommuner och landsting har det praktiska ansvaret för de välfärdsfunktioner som riktar sig direkt till medborgarna i form av utbildning, barnomsorg, äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. Behovet av och möjligheterna att anpassa verksamheten till lokala och regionala förhållanden inom de ramar som en nationell lagstiftning medger, ger den kommunala självstyrelsen en viktig roll i fråga om välfärdsstatens uppgifter. Till detta område av grundläggande uppgifter för självstyrelse skall också räknas de frågor som avser teknisk service såsom vatten, avlopp, renhållning och energi. De ansvarsområden som den kommunala självstyrelsens organ åtagit sig med stöd av kommunallagens allmänna kompetensregel hör definitionsmässigt till ansvarsområdet för självstyrelse. Det pågår en utveckling inom flera verksamhetsområden som innebär att staten behåller ett övergripande ansvar för politikens inriktning men ger de kommunala självstyrelseorganen allt större möjligheter att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. Denna utveckling är särskilt tydlig inom närings-, regional-, arbetsmarknads- och miljöpolitiken. Enligt regeringens mening bör denna utveckling mot en ökad samverkan mellan staten och den kommunala självstyrelsen få ytterligare konkreta uttryck. 5.4 Utvecklingen av den statliga förvaltningen på regional nivå De motiv som låg till grund 1991 är enligt regeringens mening alltjämt aktuella och utgör därför utgångspunkt för utvecklingen av den statliga regionala förvaltningen. Motiven som då framfördes för den samordnade länsförvaltningen var bl.a. att minska sektoriseringen och att stärka den regionala överblicken. Länsstyrelsernas verksamhet borde dessutom breddas för att på så sätt bidra till en fortsatt decentralisering av den statliga verksamheten. Enligt regeringens mening finns det ett stort behov av fortsatt reformering av den statliga förvaltningen. Frågan om den samlade statsförvaltningens struktur bereds i utredningen om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 1995:93) och det arbetet skall ligga till grund för fortsatta överväganden om en ny statlig förvaltningspolitik. Även andra pågående utredningar kan förväntas lämna bidrag till den fortsatta diskussionen om den statliga regionala nivån, bl.a. frågor om organisations- och uppgiftsfördelningen mellan centrala statliga förvaltningsmyndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå. Det nu pågående arbetet med bildandet av län och förberedelserna för ett nytt västsvenskt län kommer noggrant att följas av regeringen och erfarenheterna härifrån kommer naturligtvis att tas till vara när överväganden görs om den fortsatta utvecklingen av den statliga förvaltningen på regional nivå. Regeringen vill emellertid redan i det här sammanhanget ge sin principiella syn på några frågor som aktualiseras genom Regionberedningens förslag. I avsnitt 7 redovisar regeringen vissa överväganden beträffande ansvarsfördelningen inom den statliga sektorn. Där behandlas också frågor om länsstyrelsernas länsexperter. har stora och viktiga samhällsuppgifter decentraliserats. Det är enligt regeringens mening därför viktigt att det finns en sammanhållen och kompetent statlig organisation på regional nivå som kan svara för tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En given utgångspunkt härvidlag är att staten, hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas , måste se till att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i landets alla delar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra en samordning av offentlig verksamhet som kan tillgodose samhällets helhetssyn. På länsplanet har båda uppgifterna anförtrotts . I detta ligger bl.a. att sammanväga skilda nationella statliga intressen och att uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. Samordningsrollen och uppgiften att stå för avvägningen mellan olika samhällssektorer har ökat i betydelse i takt med samhällets tilltagande komplexitet och kravet på ett effektivare resursutnyttjande. Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen så att den fullt ut kan ta till vara de möjligheter som en sådan modell innebär. Ett konsekvent användande av som det regionala statliga organet har stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter från central till regional och lokal nivå. Förutsättningarna för att flytta centrala myndighetsfunktioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare. I avsnitt 7 redovisar regeringen sina närmare överväganden om genomförandet av en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i . Regeringen överväger även att tillkalla en utredare för att pröva förutsättningarna att inordna länsarbetsnämnderna i länsstyrelseorganisationen. Sedan 1991 års länsreform kan noteras att länsstyrelsernas arbetsinriktning utöver traditionell myndighetsutövning utvecklas allt mer mot en helhetssyn, samverkan och samordning. Regeringen anser att denna utveckling i länsstyrelserna är positiv för utvecklingen av den samordnade länsförvaltningen. Regeringen avser att se över instruktionen för länsstyrelserna så att det av denna tydligare framgår att länsstyrelsernas huvuduppgift är att vara statens företrädare i länet. Det övergripande målet är att se till att länet utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag, som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar. 6 Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning 6.1 Försöksverksamhetens syfte och avgränsning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En försöksverksamhet genomförs i fyra län | | varav verksamheten i tre län regleras i lag. I dessa tre län | | överförs det regionala utvecklingsansvaret från till| | ett kommunalt organ på regional nivå. Vidare överförs till sådant| | organ ansvaret för vissa statliga uppgifter, som är knutna till | | det regionala utvecklingsansvaret. | | I län överförs ansvaret till ett region-| | förbund som bildas av länets samtliga kommuner och . | | I övertar kommunen ansvaret från . I| | län överförs utvecklingsansvaret till ett | | regionförbund som bildas av länets kommuner och landsting. När | | det nya i län är bildat överförs ansvaret| | till . | | I görs försök med ett samverkansorgan på regional| | nivå. I detta län sker ingen ändring av ansvarsfördelningen mellan| | staten och den kommunala nivån. Verksamheten behöver därför inte| | regleras i lag. | | Försöksperioden omfattar tiden till den 31 | | . Regionberedningens förslag: Regionberedningen har föreslagit att det regionala utvecklingsansvaret samt ansvaret för vissa statliga uppgifter skall överföras till landstingen i samtliga län i landet . Remissinstanserna: Regionberedningens förslag att föra över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna till landstingen har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flertalet statliga myndigheter inklusive en majoritet av länsstyrelserna är negativa till förslaget medan landstingen som regel är positiva. Kommunerna är mer splittrade. Något fler kommuner är emellertid negativa till förslaget. I samband med remissbehandlingen av Regionberedningens förslag har det i några län formulerats förslag om försöksverksamhet med att överföra det regionala utvecklingsansvaret till samverkansorgan mellan kommunerna och landstingen. Skälen för regeringens förslag: Många remissinstanser har varit tveksamma eller negativa till Regionberedningens förslag om att flytta över utvecklingsansvaret från till landstingen. En framgångsrik samverkan på regional nivå kan enligt regeringens mening inte skapas om de offentliga organen i regionen motsätter sig föreslagna former för samverkan. Regeringen bedömer därför att Regionberedningens förslag inte kan genomföras. En försöksverksamhet bör i stället genomföras i ett begränsat antal län för att i praktisk verksamhet pröva olika former för samverkan. Försöksverksamhetens omfattning och inriktning bör regleras i en särskild lag. Regeringen vill genom försöksverksamheten tillmötesgå det intresse som finns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demokratisk förankring. En bred förankring av det regionala utvecklingsarbetet kan bidra till en bättre samordning och därmed till ett effektivare utnyttjande av de resurser som finns inom regionen. En sådan kraftsamling av resurser på regional nivå bör kunna underlätta utvecklingen av konkurrenskraftiga regioner. För flera svenska regioner är det också angeläget att ha en tydlig representation vid kontakter inom EU. Representanter för några län har hos regeringen anmält intresse för en försöksverksamhet. Framställningarna har utgjort grunden för urvalet av försökslän. I denna proposition föreslås att fyra län skall medverka i försöksverksamheten, nämligen , , och . Regionala självstyrelseorgan som omfattas av försöksverksamheten Olika former för det demokratiska inflytandet över den regionala utvecklingen bör prövas. Avsikten är att få ett brett underlag av erfarenheter från olika stora län och län med olika förutsättningar för regional utveckling. Beteckningen regionalt självstyrelseorgan bör användas som ett samlat begrepp för de olika regionala organ som föreslås få ansvaret för länets långsiktiga utveckling, dvs. det regionala utvecklingsansvaret. I län bör ansvaret överföras till ett regionförbund som skall bildas av länets samtliga kommuner och . konstruktion och uppgifter beskrivs närmare i avsnitt 6.3. I bör kommunen överta ansvaret. I bör utvecklingsansvaret överföras till ett region- förbund som skall bildas av länets samtliga kommuner och landsting. När det nya i län är bildat överförs ansvaret till läns landsting. Ansvarsförändringen föreslås ske . För att markera att är ett regionalt självstyrelseorgan bör kunna få kallas regionfullmäktige och motsvarande namnändring bör även kunna ske från till . En sådan namnändring kan för medborgare, myndigheter och näringsliv markera förändrade roll i regionen. I skall Jämtforum verka som ett samrådsorgan på regional nivå. Jämtforum är ett informellt organ på länsnivå som består av företrädare för , kommuner, landsting, näringsliv och organisationer. Jämtforum kommer inte att i formell mening ta över beslutskompetens från någon annan part utan skall enbart vara ett organ för diskussion och samordning av frågor som behöver behandlas på en regional nivå. Försöksverksamheten i behöver därför inte regleras i lag. Om framställning senare görs från regionala organ som visar att verksamheten bör bedrivas i någon annan form som kräver lagstöd, får regeringen ta ställning till denna fråga och i så fall återkomma till med förslag till lagändring. Försöksverksamheten bör inledas . Regeringen föreslår därför att det regionala utvecklingsansvaret överförs till de regionala självstyrelseorganen . Försöksverksamheten bör bedrivas att erfarenheter kan vinnas av den förändrade ansvarsfördelningen bl.a. vad gäller arbetet med utvecklingsprogram. Försöksverksamheten bör fortlöpande utvärderas och erfarenheterna läggas till grund för statsmakternas beslut i frågan före utgången av . Regeringen föreslår att försöksperioden avslutas . 6.2 Innehållet i försöksverksamheten 6.2.1 Ett regionalt utvecklingsansvar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I de tre län som omfattas av den föreslagna| | försökslagen överförs utvecklingsansvar till ett | | regionalt självstyrelseorgan. | | Det regionala utvecklingsansvaret omfattar uppgiften att | | utarbeta ett program för länets långsiktiga utveckling (regionalt| | utvecklingsprogram). Det regionala utvecklingsprogrammet skall | | bl.a. redovisa de långsiktiga målen för länets utveckling, vilka| | åtgärder som bör vidtas för att de uppsatta målen skall nås, hur| | olika parter förväntas medverka i genomförandet och hur | | insatserna avses finansieras. Utvecklingsprogrammet bör i första| | hand inriktas på åtgärder som stimulerar tillväxt och | | sysselsättning och har betydelse för näringslivets struktur och | | utveckling. | | Ett fastställt regionalt utvecklingsprogram skall beaktas av | | statliga myndigheter i den mån som deras verksamhet i länet | | berörs av programmet. Ansvaret för verksamhet förändras| | inte. Regionberedningens förslag: Regionberedningen föreslår att landstingen skall upprätta regionala utvecklingsplaner och att länsstyrelsernas ansvar för regionala utvecklingsfrågor begränsas i motsvarande mån. Frågor som har regional betydelse - näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism och jämställdhetsfrågor - bör ingå i det regionala utvecklingsansvaret.