prop · GK0375 · 1997-01-01 00:00:00 — Bl.a. anförs att olika myndigheter bör få i uppdrag att utarbeta aktionsplaner för biologisk mångfald. Uppdrag om aktionsplaner gavs av regeringen till fem centrala myndigheter. I uppdragen anges att som grund för arbetet skulle bl.a. ligga den en av antagna strategin om biologisk mångfald och den landstudie om den biologiska mångfalden som utfört i samarbete med bl.a. flera andra statliga myndigheter, forskningsinstitutioner och organisationer. I landstudien ges en objektiv beskrivning av kunskaperna om mångfaldens tillstånd och förändringar, hotfaktorer, nyttjande av biologiska resurser, ekonomiska värderingar m.m. I budgetpropositionen 1996/97:1 anges att skyddet av den biologiska mångfalden är en prioriterad del av miljöpolitiken. Regeringen anför att utrymme för att genomföra en aktionsplan för biologisk mångfald bör skapas genom omprioriteringar av befintliga resurser. I propositionens avsnitt 6 redovisas regeringens ställningstaganden till och aktionsplaner. Såvitt avser , och aktionsplaner avser regeringen senare att återkomma med en redovisning av sina ställningstaganden till förslagen i dessa planer. 5 Förstärkt skydd för hotade växter och djur m.m. 5.1 Insatser mot fauna- och florakriminalitet Regeringens bedömning: arbete som central tillsynsmyndighet för tillämpningen av lagen (1994:1818) om åtgärder beträffade djur och växter som tillhör skyddade arter och annan artskyddslagstiftning bör intensifieras och ingå som en del i arbetet med att genomföra en aktionsplan för biologisk mångfald. I detta arbete bör ingå att delta i särskilda utbildningsinsatser för personal vid de brottsbekämpande myndigheterna samt att vägleda länsstyrelserna i deras tillsynsarbete, bl.a. genom att utfärda föreskrifter om tillsynsarbetet och anordna utbildning av länsstyrelsernas personal. förslag i aktionsplanen: Fauna- och flora- kriminalitet är nästan undantagsvis ett så speciellt problemområde att det inte ryms inom den allmänna verksamhet som exempelvis polisen och tullen bedriver. Specialsatsningar är därför nödvändiga. Naturvårds- förvaltningen, polis, åklagarmyndigheter och tull bör därför ges utökade resurser för övervakning, utredningar och utbildning inom området. anser att om ett positivt resultat skall nås är tillsyn och övervakning, liksom ökade utbildnings- och informationsinsatser nödvändiga inom ovan nämnda myndigheter. Samarbete med ideella föreningar bör även fortsättningsvis tas tillvara. Remissinstanserna: anser att under rubriken fauna- och florakriminalitet borde också illegala introduktioner i naturen av främmande arter ha berörts. Sådan är i vissa fall ett stort problem som kan ha förödande konsekvenser för den biologiska mångfalden. anser att det är angeläget att bekämpa olika former av fauna- och florakriminalitet, men påpekar att utrymmet för ytterligare polisiära insatser är begränsat eftersom även sådana insatser måste rymmas inom ramen för tillgängliga resurser. Det ankommer enligt i första hand på polismyndigheterna att själva prioritera sin verksamhet. framför också att det kan finnas anledning att överväga en ändring av straffsatserna på miljöområdet eftersom det annars finns en risk för att blir ett transitland för bl.a. fauna- och florakriminalitet. framhåller att förslag kräver avsevärda penningmedel om inte förslaget enbart skall bli en pappersprodukt . Förbundet anser bl.a. att erforderliga resurser måste ges polisen och då främst inom björn- och vargområdena. Regeringens överväganden: Regeringen delar inställning att illegala introduktioner i naturen av främmande arter bör räknas till fauna- och florakriminaliteten. Frågan har, med utgångspunkt i internationella åtaganden på naturvårdsområdet, behandlats i proposition 1994/95:117 Lag om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, m.m. Av propositionen framgår bl.a. att som part i konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen), konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö () och konventionen om biologisk mångfald åtagit sig att strängt kontrollera utsättningen i naturen av främmande arter. Som medlem i EU har också ett motsvarande åtagande enligt bestämmelserna i direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). Ändamålet från naturvårdssynpunkt med en utsättningskontroll är att skydda inhemska vilda djur- och växtarter samt naturmiljön. I den svenska lagstiftningen finns särskilda regler om utsättning av fiskar, växter, vilda däggdjur och fåglar samt om spridning av biologiska bekämpningsmedel. Därutöver har regeringen genom 14 c § i naturvårdslagen (1964:822) fått ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av en vilt levande djur- eller växtart i naturmiljön. Om det eftersträvade skyddet för djur, växter eller naturmiljön skall upprätthållas med stöd av speciallagstiftning så skall dock sådan reglering alltid tillämpas. Av förordningen (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter framgår bl.a. att och länsstyrelserna skall utöva tillsyn över efterlevnaden av artskyddsföreskrifter avseende transport, handel, förvaring, preparering och förevisning av vilda djur och växter. har den centrala tillsynen, samordnar tillsynsverksamheten och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelserna utövar tillsyn inom respektive län. Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med statliga och kommunala organ som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. De skall också verka för att överträdelser av artskyddsföreskrifterna beivras. Enligt lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter skall polismyndigheten lämna det biträde som behövs för tillsynen. En viktig uppgift för som central tillsynsmyndighet är att informera de andra tillsynsmyndigheterna samt de brottsbekämpande myndigheterna och allmänheten om artskyddslagstiftningen. I detta arbete bör ingå att delta i särskilda utbildningsinsatser för personal vid de brottsbekämpande myndigheterna samt att vägleda länsstyrelserna i deras tillsynsarbete, bl.a. genom att meddela föreskrifter för arbetet och anordna utbildning av länsstyrelsernas personal. Som föreslår bör de berörda myndigheterna samarbeta bl.a. med de ideella föreningar som arbetar för att bevarar de vilda djuren och växterna. En viktig del av arbetet med att förebygga och utreda fauna- och florakriminalitet är inhämtande av information från allmänheten och förmedling av information till denna. Speciellt i denna del kan de ideella föreningarna lämna värdefulla bidrag bl.a. genom att informera sina medlemmar om artskyddsbestämmelserna och syftet med dessa samt hjälpa till med att förmedla information till myndigheterna om fauna- och florakriminalitet. Övervakningen av efterlevnaden av artskyddsbestämmelserna samt kompetensutvecklingen inom de brottsbekämpande myndigheterna behandlas i avsnitt 5.3 Lagen om medverkan vid polisiär övervakning. Frågan om ändring av straffsatserna för brott mot artskyddslagstiftningen behandlas i avsnitt 5.5 Lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. 5.2 Naturvårdslagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen 5.2.1 Undantag från naturvårdsföreskrifter Regeringens förslag: 12 och 19 c §§ naturvårdslagen (1964:822), 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988), 8 § ledningsrättslagen (1973:1144) och 9 § anläggningslagen (1973:1149) ändras så att det klart framgår att vissa beslut om undantag från naturvårdsföreskrift kräver tillåtelse av regeringen, om beslutet avser ett särskilt skyddsområde eller ett särskilt bevarandeområde. Skälen för regeringens förslag: I samband med att blev medlem i EU infördes nya regler i naturvårdslagen om områdesskydd. Dessa regler återfinns i 19 a-c §§. För att skall uppfylla sina förpliktelser enligt fågeldirektivet skall värdefulla livsmiljöer för fåglarna skyddas och förklaras som särskilda skyddsområden för fåglar. Vidare skall , i enlighet med art- och habitatdirektivet, till kommissionen lämna förslag på naturområden i av intresse för gemenskapen. Om kommissionen delar den svenska bedömningen att skyddet av de föreslagna områdena är av intresse för gemenskapen, skall förklara områdena som särskilda bevarandeområden och bereda dem nödvändigt skydd. De områden som förklaras som särskilda skyddsområden eller särskilda bevarandeområden skyddas eller skall skyddas med stöd av någon av naturvårdslagens olika områdesskyddsbestämmelser. Områdena kan således skyddas som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområden eller i enlighet med 14 b § (djur-eller växtskyddsområde) eller 20 § (samrådsområde). De särskilda skyddsområdena och de särskilda bevarandeområdena skall ingå i ett europeiskt ekologiskt nätverk - Natura 2000. Enligt fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet föreligger skyldighet för medlemsstaterna att bereda dessa områden nödvändigt skydd samt att bibehålla skyddet. Det är bara under vissa i sistnämnda direktivet angivna förutsättningar, som undantag från eller helt eller delvis upphävande av skyddsföreskrifter eller områdesskydd får ske. En sådan förutsättning är att om skyddet försämras på ett betydande sätt måste nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att skydda det övergripande sammanhanget av Natura 2000. I vissa sådana fall skall också kommissionens åsikt i frågan först inhämtas. Med hänsyn till detta föreskrivs i 19 c § naturvårdslagen att ett helt eller delvis upphävande av områdesskyddet för ett särskilt skyddsområde eller ett särskilt bevarandeområde får ske endast efter att regeringen lämnat tillstånd därtill. Det är , och i vissa fall en myndighet, som i enlighet med de särskilda reglerna därom i naturvårdslagen skall pröva alla frågor om upphävande av områdesskydd, om undantag från skyddsföreskrifter och om tillstånd enligt sådana föreskrifter. De krav på tillåtelse från regeringen som föreskrivs i 19 c § ersätter därför inte myndigheternas prövning. De tillstånd regeringen enligt 19 c § lämnar skall endast avse frågan om det aktuella beslutet är tillåtet enligt EG:s rättsordning. Regeringen kan dock villkora ett bifallsbeslut, om detta krävs för att uppfylla en EG-bestämmelse. Om regeringen finner att ett bifallsbeslut skulle strida mot EG:s rättsordning, är myndighet som skall pröva den aktuella frågan om upphävande eller undantag bunden av regeringens bedömning i den delen. Med hänsyn till att regeringens prövning enligt 19 c § således inte ersätter ett myndighetstillstånd bör orden "helt eller delvis upphävas endast efter tillstånd från regeringen" i paragrafen bytas ut mot " inte upphävas helt eller delvis utan regeringens tillåtelse". Det har med hänvisning till lydelsen av 19 c § ifrågasatts om kravet på tillstånd av regeringen även omfattar vissa beslut som formellt betecknas som undantag från naturvårdsföreskrifter. Sådana beslut innebär ofta i praktiken att delar av ett skyddat område får tas i anspråk för annat ändamål och att områdesskyddet i praktiken delvis upphävs. Regeringen anser att dessa beslut redan nu omfattas av kravet i 19 c § på tillstånd från regeringen. För att detta förhållande klart skall framgå direkt av lagtexten bör 19 c § ändras i enlighet härmed. Det är dock inte alla av dessa undantagsbeslut som innebär en sådan risk för skada på områdets naturvärden att en särskild regeringsprövning är motiverad. De undantagsbeslut beträffande vilka det är uppenbart att den verksamhet som prövas inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden bör således undantas från kravet på regeringens förprövning. I 19 c § bör därför ändras i enlighet med vad som ovan anförts. Enligt 12 och 19 §§ i naturvårdslagen får i särskilda fall medge undantag från meddelade reservatsföreskrifter. Vidare får enligt dessa paragrafer den myndighet som meddelat beslut om naturreservat eller naturvårdsområde helt eller delvis upphäva beslutet om det finns synnerliga skäl. Om ett naturreservat eller ett naturvårdsområde även är ett särskilt skyddsområde eller ett särskilt bevarandeområde, krävs enligt 19 c § naturvårdslagen i vissa fall tillåtelse från regeringen, innan sådana beslut om undantag eller upphävande får meddelas. För att tydliggöra detta bör i 12 § hänvisas till 19 c §. I 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen, 8 § ledningsrättslagen och 9 § anläggningslagen föreskrivs att om det finns särskilda skäl får eller i vissa fall en myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten, medge undantag från bl.a. naturvårdsföreskrifter. Sådana beslut innebär att ett enligt naturvårdslagen skyddat område får tas i anspråk för annat ändamål. Om beslutet avser ett särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde krävs enligt 19 c § i naturvårdslagen i vissa fall tillåtelse från regeringen innan ett sådant beslut om undantag får meddelas. För att tydliggöra detta bör i de angivna paragraferna hänvisas till 19 c § i naturvårdslagen. 5.2.2 Övergångsbestämmelse i naturvårdslagen Regeringens förslag: I naturvårdslagen införs en övergångsbestämmelse som klarlägger att beslut om att fridlysa ett djur eller en växt och beslut om att inrätta ett djurskyddsområde eller växtskyddsområde som meddelats med stöd av 14 § i dess lydelse före skall anses som meddelade med stöd av 14 § eller 14 a-b § i dess nuvarande lydelse. Skälen för regeringens förslag: trädde vissa ändringar i naturvårdslagen ikraft (SFS 1994:1821). Syftet var att skulle uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Lagändringen innebar bl.a. att 14 § delades upp i tre paragrafer, 14 och 14 a b §§. Vid domstols bedömning av överträdelser av äldre beslut har det ansetts att hänvisningen i nuvarande straffbestämmelser inte innefattar beslut enligt den äldre formuleringen av 14 §. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i naturvårdslagen som innebär att förbud eller föreskrifter som meddelats före lagändringen , skall vid tillämpningen av straffbestämmelserna i 37 och 37 b §§ anses som om de meddelats enligt 14 § respektive 14 a b §§. Bestämmelsen avser endast överträdelser som sker efter . Det är således inte fråga om någon retroaktiv reglering. 5.3 Lagen om medverkan vid polisiär övervakning Regeringens förslag: Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning ändras så att får polisiära befogenheter även när myndigheten bedriver verksamhet för att hindra brott mot föreskrifter i författningar som gäller åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Lagen om medverkan vid polisiär övervakning ändras även så att får polisiära befogenheter också när myndigheten bedriver verksamhet för att hindra brott mot lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och med stöd av den lagen meddelade föreskrifter. Promemorians förslag:: Överensstämmer med regeringens förslag i den del förslaget ger polisiär befogenheter för att hindra brott mot föreskrifter i författningar som gäller åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. förslag: har föreslagit att skall få polisiära befogenheter när myndigheten bedriver verksamhet för att hindra brott mot lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. I den delen överensstämmer förslag med regeringens. har hörts under hand över förslaget och har inte haft något att erinra mot det. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är i princip positiva till att får utökade uppgifter i kampen mot fauna- och florabrottslighet. påpekar dock att det till den större delen blir fråga om att tillämpa tullagstiftning även i förhållande till trafik inom EU då sjögräns i EU-sammanhang alltid betraktas som tredjelandsgräns. Vidare anför att det är obehövligt att införa ytterligare en punkt i lagens 1 §, utan att de föreslagna arbetsuppgifterna kan inrymmas i uttrycket "annan naturvård" som ingår i bemyndiganden enligt lagen (1 § p. Slutligen anser att det bör framgå av förarbetena att 12 § lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter om förverkande av fortskaffningsmedel även avser fartyg. uppger att det efter inträde i EU uppstått svårigheter att beivra handeln med hotade arter, särskilt som tullpersonalens begränsade ingripandemöjligheter medfört att samarbetet med andra tullmyndigheter rörande transporter inom EU omöjliggörs. Styrelsen anser vidare att det är synnerligen anmärkningsvärt att kontroll såvitt gäller utrotningshotade arter inte skall kunna utföras i samband med annan kontroll i EU-sammanhang, när sådan kontroll får göras såvitt avser överträdelser av de veterinära bestämmelserna. Styrelsen anför att borde få samma befogenhet som föreslås få och att därigenom blir en del av den nationella yttäckande kontrollverksamheten. Kontrollerna ska då inte ses som riktade mot trafiken därför att den är gränsöverskridande utan som kontroller i de naturliga knutpunkter i trafiken som exempelvis färjeläger utgör. De harmoniserande reglerna skulle då inte utgöra något hinder. Även , , och Världsnaturfonden anser att bör tilldelas befogenheter att kontrollera transporter inom unionen. Världsnaturfonden påpekar särskilt att det är mycket svårt att stävja handeln över gränsen i norra eftersom antalet polismän där är litet. påpekar att landets polisiära resurser för fauna- och floraövervakning måste förstärkas. Skälen för regeringens förslag: Beträffande gränsen mot tredje land är nuvarande gränskontroll tillfyllest såvitt gäller de legala möjligheterna att kontrollera varor som förs över gränsen. Således har tullmyndigheten rätt att kontrollera att införsel och utförsel av djur och växter anmäls på rätt sätt och att erforderligt tillstånd föreligger. Om misstanke om brott föreligger får tvångsåtgärder tillgripas enligt varusmugglingslagen. Någon ny reglering vad gäller kontrollen gentemot tredje land föreslås därför inte. Vad härefter gäller gränsen mot annat EU-land har situationen ändrats radikalt sedan blev medlem i unionen. Gränskontrollen såvitt avser hotade arter har som nämnts ovan ersatts av en EU-intern handelsreglering i form av bl.a. CITES-förordningen. Vid beredningen av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, fann regeringen (prop. 1995/96:166) att det saknades möjlighet att införa gränskontroll med tullmyndighet mot andra medlemsstater såvitt gäller hotade arter. Det angavs dock att frågan bör återupptas för ytterligare prövning. Eftersom EU:s CITES-förordning med förbud mot bl.a. vissa transporter av hotade arter utgör en s.k. kompensatorisk åtgärd, som omnämnts ovan, måste dessa åtgärder anses vara otillräckliga för att gränsskydd skall kunna motiveras. Den nya CITES-förordningen som ytterligare stärker hotade arters skydd har ännu inte trätt i kraft. Det är således för tidigt att nu bedöma om gränskontroller av trafik mot andra medlemsstater bör och får sättas in. Regeringen avser att följa utvecklingen på området och utvärdera effekten av EU-förordningen sedan den tillämpats . Om det vid en sådan utvärdering visar sig att det skyddssystem som byggs upp inom unionen inte är effektivt för att skydda hotade arter i , kan det dock vara möjligt enligt EG-rätten att återinföra ett nationellt gränsskydd såvitt gäller transporter, framförallt export, av hotade arter. Kontrollen av handelsreglernas efterlevnad får enligt EG-rätten inte koncentreras till gränsen utan måste avse hela landet. Detta är en polisiär kontrolluppgift. Enligt regeringens bedömning är det med nuvarande artskyddslagstiftning inte möjligt att med hjälp av tullen vid landets gränser mot annan EU-stat kontrollera att transporter av vilda djur etc. sker i enlighet med reglerna i EU:s CITES-förordning, om inte tulltjänstemännen också bemyndigas utföra sådana polisiära uppgifter. Detta är inte aktuellt. Det kan befaras att utebliven tullkontroll inte helt kan ersättas av polismyndighetens arbete; i vart fall inte med de resurser som står till polisens förfogande. Av 1996:6 Illegal hantering av djur och växter, framgår att , och satsat resurser på bekämpning av fauna- och florakriminalitet. Det föreslås i rapporten att för del kompetensen bör ökas såväl vid polis- som åklagarmyndigheten samt resurserna inom polisen samordnas på lämpligt sätt. Det framstår som klart att effektiva insatser från rättsväsendets sida är avgörande för om brottsligheten på området skall kunna stävjas. Detta är särskilt tydligt eftersom andra länder i unionen ofta synes vara destinationen för hotade fåglar och andra djur som tas från svensk natur. Mot bakgrund av den ovan beskrivna situationen är det angeläget att övriga tillgängliga bevakningsresurser sätts in i arbetet med att bekämpa fauna- och florarelaterad kriminalitet. resurser bör därför tas i anspråk. Det föreslås således att polisiära befogenheter utvidgas till att även avse övervakning för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Enligt regeringens förslag skall fullgöra polisiära uppgifter relaterade till fauna- och florabrottsligheten inom dess övervakningsområde. Arbetsuppgiften är inte helt ny för som redan utför gränsbevakning såvitt gäller bl.a. in- och utförsel av skyddade djur och växter. Vidare arbetar redan nu med att förhindra brott mot naturvårdsförfattningarna. Regeringen anser inte att de nu aktuella befogenheterna lagtekniskt helt kan inrymmas i de befogenheter som redan nu har enligt lagen om medverkan vid polisiär övervakning. Ett direkt bemyndigande avseende de hotade arterna är nödvändigt då bestämmelserna om handel med dessa även avser sådant som svårligen kan inordnas under det allmänna begreppet naturvård. Kommersiell handel med livsmedel eller smycken som framställts av skyddade arter omfattas t.ex. av de här aktuella bestämmelserna vilket inte utan problem kan anses innefattas i naturvårdsbegreppet. Det är väsentligt att det klart framgår av lagtexten att övervakningen av tillämpningen av samtliga författningsföreskrifter, som gäller åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, omfattas av befogenhet. Beträffande den av uppmärksammade frågan om förverkande enligt 12 § även avser fartyg, framgår det av bestämmelsens allmänna ordalag - "fortskaffningsmedel" - att även fartyg omfattas av regeln. Sammanfattningsvis har att i enlighet med bekämpa fauna- och florakriminaliteten inom EU med medel som inte innefattar ren gränskontroll. Sådana ingripanden mot enskild som det är fråga om här är det lämpligast att polismyndigheten och handhar. En viktig förutsättning för ett gott resultat är att underrättelser om misstänkt verksamhet kommer rätt befattningshavare till del. Det är därför angeläget dels att myndigheterna utvecklar sitt informationsinsamlande på området, dels att polisen, och tullen samarbetar. Det är också av stor vikt att utbildning av personal sker. Detta på grund av att det för en effektiv bekämpning av denna speciella brottslighet är viktigt att känna till hur gärningsmännen går till väga samt att ha en grundläggande kunskap beträffande de arter som omfattas av lagstiftningens skydd. Fullständig artkännedom kan naturligtvis inte krävas utan i den delen får experter anlitas. Som framgår av utvecklas polisens kompetens på området. En speciell utbildning planeras och en handbok innehållande bl.a. metodfrågor har tagits fram. Många polismyndigheter har kontaktmän som utgör ett viktigt kontaktnät för underrättelseverksamheten. Vid finns en befattningshavare som enbart handhar frågor med anknytning till den illegala handeln med hotade växter och djur och vid underrättelseenhet har en befattningshavare det nationella och internationella samordningsansvaret för dessa frågor. Av särskilt intresse är utvecklingen av ett europeiskt polissamarbete.