prop · GK03169 · 1997-01-01 00:00:00 — UNDP, vars huvudsakliga uppgift är att bidra till uppbyggnaden av de fattiga ländernas kapacitet, bistår bl.a. länder med att utveckla nationella definitioner och indikatorer som mäter fattigdomens omfattning, mål för när och hur fattigdomen kan bekämpas och metoder för hur utvecklingen kan mätas och bevakas. Mot bakgrund av UNDP:s centrala roll i FN-systemet är det angeläget att dess verksamhet ges en tydlig inriktning på fattigdomsbekämpning. arbete inriktas ofta på mycket fattiga grupper i syfte att undanröja hög barnadödlighet, undernäring bland barn och låg utbildning bland kvinnor, som både är en orsak till och en följd av fattigdom. samarbetar bl.a. med och att hjälpa länder att uppskatta fattigdomens utbredning och spridning, som underlag för konkreta insatser. WFP strävar att nå de fattigaste av de fattiga i sitt arbete.WFP satsar på utvecklingsprojekt och på katastrofinsatser. Utvecklingsprojekten inriktas på mat för arbete , dvs. att fattiga får mat som lön då de arbetar med t.ex. ett vattenprojekt. IFADs uppgift är att bekämpa hunger och fattigdom på landsbygden i de fattigaste genom att bistå landsbygdsbefolkningen med finansiering på fördelaktiga villkor samt teknisk hjälp avseende produktion och hantering av livsmedel. bygger på att de fattiga själva medverkar i utformningen av projekten. kommer att verka för att organisationen skall vidareutveckla sin roll som föregångare vad gäller att stödja småskaliga projekt, inte sällan med innovativa inslag. roll som källa till och förmedlare av kunskap bedöms komma att växa i betydelse. UNFPA är inriktat på de fattigaste grupperna i de fattigaste länderna. Verksamheten omfattar bl.a. utbildning av kvinnor samt utveckling och omstrukturering av hälsovården så att tillgång till och kvalitet på service på det reproduktiva området förbättras. har varit pådrivande i UNFPA för att stärka fattigdomsorienteringen, t.ex. vad gäller fördelning av resurser mellan länder: av resurserna skall avsättas till länder med en BNP lägre än per capita. Även FN:s aidsprogram () har en klar fattigdomsinriktning. Insatserna, bl.a. att ge stöd till framtagande av nationella aidsprogram, fokuserar på de mest utsatta grupperna, vilka oftast tillhör den fattigaste delen av befolkningen. Fattigdom är en av grundorsakerna till spridning av aids, t.ex. genom social utslagning, drogmissbruk och prostitution. FN:s narkotikaprograms (UNDCP) operativa verksamhet bedrivs huvudsakligen i utvecklingsländer, där såväl produktion som konsumtion av narkotika är intimt förknippad med fattigdom. Odling sker främst i de områden där statens närvaro är svagast - fattiga regioner där alternativa inkomstmöjligheter saknas. Missbruket av narkotika är störst bland fattiga, marginaliserade grupper, t.ex. i slumområden i de större städerna. Eftersom narkotikaproblematiken i är starkt förknippad med marginalisering är den största delen av UNDCP:s verksamhet i allra högsta grad fattigdomsorienterad. Även delar av FN som inte primärt arbetar med fattigdomsbekämpning, som för handel och utveckling () och för utbildning, vetenskap och kultur (), har utarbetat studier om hur fattiga grupper deltar i och påverkas av utvecklingen inom deras respektive ansvarsområden. Internationella arbetsorganisationen (), som har som uppgift bl.a. att främja föreningsrätten, analyserar också bl.a. sambanden mellan fattigdom och arbetslöshet, medan FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) verkar för bekämpning av fattigdom huvudsakligen inom ramen för sitt arbete vad gäller livsmedelssäkerhet. arbetar för att stärka FN:s arbete med fattigdom, både vad avser det normativa och det operationella utvecklingssamarbetet. FN-systemet som helhet måste tydligt definiera sina uppgifter för att de begränsade resurserna skall komma till effektivare användning. FN:s utvecklingssamarbete bör ges en tydlig fattigdomsinriktning. Verksamhet i låginkomstländer bör prioriteras. Det är viktigt att den operationella verksamheten knyter an till ett genomförande av de åtaganden som gjorts i världskonferenserna. FN-arbetet på landnivå bör stärkas genom det nya systemet med integrerade landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med fattigdomsfrågor. Den nuvarande splittrade organisationen bör samlas inom en ram, ha ett gemensamt program och ledas av en FN-representant. Även på högkvartersnivå bör verksamheten konsolideras och effektiviseras. Arbetsfördelningen mellan olika organ bör vara tydlig. Roller och mandat bör utformas i nära samarbete mellan organen på grund av de förslag som presenterades vid ECOSOC . Samarbetet mellan FN- systemet och utvecklingsbankerna måste utvecklas. FN:s verksamhet måste ges en tryggad finansiering och tillräckliga resurser, genom nya metoder och källor för finansiering av verksamheten och en rättvis bördefördelning mellan givarna. vill driva på de ansträngningar som görs inom FN-systemet för att stärka satsningarna på fattigdomsbekämpning. Ett sätt att tydliggöra detta skulle vara att överväga att pröva en form av tematiska bidrag under ett eller flera budgetår, som skulle innebära en öronmärkning av medel för fattigdomsbekämpning i FN:s regi. De skulle kunna fördelas på olika FN- organ, fonder och program som, - eventuellt i samverkan med varandra - presenterar insatser inriktade på att bekämpa fattigdom. Förutsättningarna för en sådan typ av bidrag bör undersökas närmare. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom FN- systemet innebär att verkar för bl. a.: - att FN:s utvecklingssamarbete ges en tydligare fattigdomsinriktning i enlighet med rekommendationerna i denna skrivelse; - att verksamhet i låginkomstländer prioriteras; - att den operationella verksamheten knyter an till genomförande av de åtaganden som gjorts i världskonferenserna; - att FN-arbetet på landnivå stärks genom det nya systemet med integrerade landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med fattigdomsfrågor. 6.3 Utvecklingsbankerna Utvecklingsbankerna - och de regionala bankerna för , och - är de finansiellt viktigaste kanalerna för det internationella utvecklingssamarbetet. kanaliseras ca via dessa institutioner. Bankernas stora fonder för långivning på mycket fördelaktiga villkor till de fattigaste länderna samt deras kapacitet till kvalificerad policydialog, rådgivning, analys och forskning, ger dem goda förutsättningar att verkningsfullt delta i fattigdomsbekämpningen. bedriver bankerna en omfattande långivning på marknadsmässiga villkor till medelinkomstländer och vissa låginkomstländer, inklusive och . I takt med ökningen av de privata kapitalflödena till utvecklingsländerna , förändras bankernas roller. De mer expansiva utvecklingsländerna, främst i och , får i ökad utsträckning tillgång till privat finansiering. förväntas detta leda till att utvecklingsbankernas utlåning koncentreras till de fattigare länderna. På samma sätt sker en förskjutning mellan olika sektorer. Bankerna som tidigare främst finansierade infrastrukturprojekt, inriktar sig allt mer på breda utvecklingsfrågor med fattigdomsproblemen i centrum. Den policybaserade utlåningen utgör alltjämt en viktig del av verksamheten även om inriktningen förändrats från allmänna strukturanpassningslån till sektorinvesteringslån. Världsbanksgruppen är den mest betydande av de internationella finansieringsinstitutionerna. Det är också den största finansiären av biståndsinsatser inom de sociala sektorerna i utvecklingsländerna. Världsbanksgruppen består av Internationalla återuppbyggnads- och (), Internationella utvecklingsfonden (), Internationella finansieringsbolaget (IFC) och Multilaterala investeringsgarantiorganet (MIGA). I många utvecklingsländer står de regionala utvecklingsbankerna, som Asiatiska (AsDB), () och Afrikanska (AfDB), för merparten av låne- och biståndsfinansieringen. Gemensamt för dessa institutioner är deras regionala bas och förankring i låntagarländerna. Låntagarna har ofta ett betydande inflytande på verksamheten. Skillnader mellan de olika regionalbankerna kan i stor utsträckning härledas till specifika utvecklingsproblem i respektive region. Bankernas mål har en övergripande inriktning på fattigdomsbekämpning som förstärkts. Bankerna har börjat utveckla strategier för fattigdomsarbetet, parallellt med att de utökat sin uppföljnings- och analyskapacitet. En samlad strategi för fattigdomsbekämpning formulerades i 1990. Den fokuserade på tre frågor: 1) Hur kan banken bäst bidra till att också fattiga människor får del av den ekonomiska tillväxten? 2) Hur bidrar banken till utveckling av mänskligt kapital i de fattigaste länderna? 3) Hur kan banken hjälpa till att förse utsatta grupper med sociala skyddsnät? Ett viktigt redskap för fattigdomsorientering har varit de Poverty Assessments som har genomfört i över 60 länder (varav en del med svenskt stöd). Dessa har inneburit omfattande metodutveckling, bl.a. en mer systematisk användning av kvalitativa metoder. Lärdomen från bl.a. flera Världsbanksstudier är att tillväxtmönstret spelar en avgörande roll för vilken effekt den ekonomiska tillväxten har på fattigdomen. Fördelningsfrågorna har tydligare kommit i fokus. förespråkar i ökad utsträckning en arbetsintensiv tillväxt inom ramen för en alltmer avreglerad marknadsekonomi. För att tillväxten skall komma fattiga människor till godo behövs såväl produktions- och produktivitetshöjningar som säkrad tillgång till marknader och produktionsmedel som jord och kapital. kanaliseras allt mer av bankens resurser till investeringar i fattiga människors utbildning och hälsa. Syftet är att öka deras möjligheter att delta i den ekonomiska utvecklingen som produktiva samhällsmedlemmar. Barns hälsa, utbildning och utveckling ses som centrala. I synnerhet anses utbildning av flickor vara en god investering med positiv inverkan på flera andra områden. De regionala utvecklingsbankerna har kommit olika långt i arbetet med fattigdomsstrategier. Det kan dock konstateras att policyutvecklingen i de regionala utvecklingsbankerna i princip följer samma huvudfåra som arbete. De betonar att ekonomisk tillväxt är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att minska fattigdomen. Det behövs riktat stöd till sektorer som sysselsätter många fattiga, t.ex jordbruk, byggnadsverksamhet och småskalig företagsamhet. Därutöver behövs särskilda insatser för svaga grupper i samhället, åtgärder för att stärka kvinnans ställning samt investeringar i utbildning, hälsovård, vatten, miljö, osv. Afrikanska var först med att presentera en fattigdomsstrategi 1992. håller på att färdigställa en strategi, medan Asiatiska ännu inte har lagt fram något förslag på detta område. Alla utvecklingsbankerna arbetar med att integrera fattigdomsfrågorna i verksamheten. De fastställer prioriteringar för sin utlåning och tekniska rådgivning. Några av dem (AsDB och IDB) har t.ex. lagt fast mål för hur stor andel av utlåningen som skall gå till sociala projekt. Därutöver lägger bankerna allt större vikt vid nya arbetsformer, t.ex. landstrategiprocesser och policydialog med låntagarna. AfDB har befunnit sig i en djup finansiell, institutionell och operationell kris. Genom en omfattande reformprocess har utvecklingen nu vänt och det finns förutsättningar för att AfDB kan spela en betydelsefull roll som regional samarbetspartner i med ett förstärkt fokus på fattigdomsbekämpning. har, tillsammans med de övriga nordiska länderna, varit starkt pådrivande för att stärka bankernas fattigdomsprofil. Grunderna för detta förändringsarbete är i hög grad och långvariga bilaterala erfarenheter på fattigdomsområdet. Arbetet har lett till avsevärda förbättringar, men mycket återstår att göra. När det gäller bankernas fortsatta policyutveckling bör följande områden uppmärksammas: * Jämställdhet och miljö: Det finns en tendens att dessa frågor behandlas som en särskild sektor i stället för att lyftas fram som en viktig, integrerad del av fattigdomsbekämpningen. verkar i bankerna för ett jämställdhets- och miljöperspektiv i all verksamhet, både vad gäller analys, genomförande och uppföljning. * Människors delaktighet i samhällsutvecklingen: driver på bankernas arbete med att länka fattigdomsbekämpning och demokratisering. För att fattigdomsbekämpningen skall ge bestående resultat måste processen vara brett förankrad. Bankerna har på ett bra sätt introducerat begreppet "good governance". Detta behöver dock fördjupas i ljuset av den demokratisering som äger rum i de flesta låntagarländerna. * Återuppbyggnad: Utvecklingsbankernas expertis och resurser har gjort att de fått en ökad roll när det gäller återuppbyggnad av länder som drabbats av krig, t.ex. Bosnien och . Fattigdomsbekämpning måste bli en tydligare del av detta arbete. * Sociala skyddsnät: Dessa är den minst utvecklade delen av bankernas fattigdomsstrategier. Banken har självkritiskt konstaterat att den på denna punkt kunde och borde ha gjort mera. * Ägarskap: Bristande ägarskap i låntagarländerna har visat sig vara en viktig förklaring till att strukturanpassningslånen gett otillfredsställande resultat. Frågor kring samarbetslandets ansvar och insatsers förenlighet med lokala traditioner och institutioner kommer därför att ges ökad prioritet . På många områden har policy utvecklats i bankerna på fattigdomsområdet, men ännu inte omsatts i de konkreta insatserna. Detta kräver uppbyggnad av kapacitet och erfarenhet, omfattande utbildningsinsatser och nyrekrytering av den kompetens som är nödvändig för att genomföra ett effektivt fattigdomsarbete, inom t.ex. det sociala området. Särskilt viktigt är att stärka bankernas landkontor mot bakgrund av den stora betydelse de bör ha i genomförandet av bankens projekt. Effektiviteten i fattigdomsbekämpningen beror ofta på graden av effektiv givarsamordning och i vilken utsträckning landet själv aktivt medverkar i och helst leder denna process. Utvecklingsbankernas roll och arbetsfördelningen mellan olika multi- och bilaterala givare behöver diskuteras närmare. har i dessa sammanhang starkt förespråkat att även enskilda organisationer på olika sätt inlemmas i koordineringsprocessen. En annan viktig fråga är hur utvecklingsbankerna i sin policydialog på bästa sätt kan påverka den politiska beslutsprocessen. Det är inte helt okontroversiellt för en utvecklingsbank att driva politiskt känsliga frågor som fattigdom, vilka inte alltid prioriteras av låntagarländerna. Fattigdomsprofiler och andra analyser har varit viktiga hjälpmedel för att integrera frågorna i landstrategierna. Det privata kapitalet har en avgörande betydelse för att skapa en långsiktig utveckling. Bankerna kan ha en viktig kompletterande roll genom samfinansiering av vissa projekt. är det viktigt att bankerna inte konkurrerar med privata investerare eller långivare. har utvecklingsbankerna i växande utsträckning intresserat sig för och gett stöd till insatser för förmedling av lån till de absolut fattigaste grupperna. Dessa s.k. mikrokrediter är små, men ofta avgörande för att den fattige skall kunna starta en inkomstbringande verksamhet. Mikrokreditverksamhet bygger vanligen på ett ömsesidigt ansvar i små grupper av låntagare. Erfarenheterna är goda och dessa krediter väntas växa i betydelse. har gått in som medlem i samarbetsorganet för mikrokrediter, for Assistance to the Poorest (CGAP). På är finansieringsfrågorna avgörande. Bankerna är i sitt fattigdomsarbete beroende av regelbundna tillskott från givarna. Som ett resultat av detta har en intensiv diskussion påbörjats om hur medelsbristen kan täckas genom t.ex. internt genererade resurser i bankerna, samfinansiering med bilaterala givare samt även med icke-statliga givare. har mycket aktivt engagerat sig i dessa avgörande framtidsfrågor. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom utvecklingsbankerna innebär att verkar för bl. a.: - att bankernas fortsatta policyutveckling speciellt uppmärksammar jämställdhet, miljö, människors delaktighet i samhällsutvecklingen, fattigdomsbekämpning som en del av återuppbyggnadsarbetet, sociala skyddsnät och ägarskap; - att skapa förutsättningar för en omsättning av policy i konkreta insatser dvs. uppbyggnad av kapacitet och erfarenhet, omfattande utbildningsinsatser, nyrekrytering av den kompetens t. ex. vad gäller social utveckling som är nödvändig för att genomföra ett effektivt fattigdomsarbete samt förstärkta landkontor; - att roller och arbetsfördelning mellan utvecklingsbanker och olika multi- och bilaterala givare klargörs och att även enskilda organisationer på olika sätt inlemmas i dialogen. 6.4 Fattigdomsbekämpning genom EU:s bistånd Europeiska kommissionen är världens femte största biståndsgivare. Tillsammans med medlemsländernas bilaterala bistånd svarar EU för drygt hälften av världens samlade bistånd. Kommissionens bistånd ges i huvudsak som gåva och främst genom två kanaler: gemenskapens ordinarie budget och Europeiska utvecklingsfonden, . Det budgetfinansierade biståndet har länge främst gått till och . går emellertid en allt större andel till . Livsmedelsbistånd, humanitärt bistånd och bistånd genom enskilda organisationer utgör andra stora poster i det budgetfinansierade biståndet. Det humanitära biståndet har fyrdubblats och uppgår nu till av de samlade biståndsutgifterna. finansierar biståndet till AVS-länderna (71 länder i , och ) inom ramen för den sk som förutom bistånd innefattar bl.a. speciella förmåner på handelsområdet. De afrikanska länderna, som hyser av AVS-staternas invånare, får av EUF- biståndet. Dessa länder mottar bistånd även över Kommissionens ordinarie budget, inte minst för humanitära ändamål. Trots minskande andel, är söder om fortfarande den klart största mottagaren av bistånd från EU. Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för EU:s utvecklingssamarbete. I fördragets artikel 130u slås fast att unionens politik avseende utvecklingssamarbete skall främja kampen mot fattigdom i utvecklingsländerna. Gemenskapens politik på detta område skall även ge stöd åt en varaktig ekonomisk och social utveckling samt stödja en gradvis integration av i världsekonomin. I rådsresolutionen för fattigdomsbekämpning (antagen ) anges fattigdom både som ett allvarligt utvecklingshinder och som en potentiell källa till instabilitet och konflikt. Fattigdomsbekämpningen skall inte ses som ett åtgärdsområde bland andra i utvecklingssamarbetet utan som grund för utvecklingsprocessen och således integreras i förberedelser och genomförande av allt utvecklingssamarbete. I den konkreta utformningen av program och projekt, skall prioritet ges till de minst utvecklade länderna och till de mest utsatta grupperna. Stärkandet av det civila samhället skall ges stort utrymme. I riktlinjerna för bekämpandet av fattigdomen framhålls bl.a. skuldproblemen och råvaruprisernas betydelse för fattiga länder. Vidare betonas behovet av politisk vilja och ett nationellt samförstånd för att utjämna fördelningen av resurser i fattiga länder. Demokratisering, upprättande av en rättsstat, god myndighetsutövning och folkligt deltagande anges som centrala förutsättningar för framsteg i kampen mot fattigdomen. Fattigdomsbekämpning skall inte vara ett tillägg till utvecklingspolitiken, utan snarare den pådrivande kraften. Således skall varje utvecklingsaktivitet börja med ett uttryckligt angivande av dess fattigdomspåverkan, vilket skall resultera i utveckling av bl.a. sektorpolicies som gynnar de fattiga. EU:s roll är att stödja samarbetsländernas regeringar i utvecklandet och genomförande av deras egna strategier för fattigdomsbekämpning: regeringarna snarare än givarna skall sitta i förarsätet. Fattigdomsanalysen utvecklas i rådsresolutionen om mänsklig och social utveckling (antagen ), som pekar på behovet av god samhällsstyrning och en kreativ ekonomisk miljö med särskild inriktning på ökad sysselsättning och produktivitet. Även rådsresolutionen om jämställdhet skall ses som ett komplement till resolutionen om fattigdom. Precis som många andra givare vill kommissionen i fattigdomsbekämpningen starkt betona utveckling av policy och strategi i stället för ad hoc-projekt. Jordbruk, sysselsättning, hälsa och utbildning anges som viktigast för fattigdomsbekämpning. En ökad operationell samordning inom hela EU-kretsen har inletts i EU:s regi i , , , , , och . I strategin ingår särskild samordning mellan kommissionen och medlemsländerna samt fattigdomsanalys avseende vart och ett av pilotländerna, eller i förekommande fall sammanställning av redan gjorda analyser. Arbetet har försenats på grund av den vikt som lagts vid lokalt ägarskap och kapacitetsbrist i såväl samarbetsländerna som i kommissionen. tog kommissionen fram landstrategier för samtliga AVS- länder där utvecklingssamarbete pågår. Behandlingen av fattigdomsproblematiken varierade. var pådrivande i kraven på analys bl.a. av fattigdomen. Utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller fattigdomsbekämpning behöver inte nödvändigtvis ske inom EU:s institutioner. I stället bör kommissionen, där så är möjligt, dra nytta av den kompetens som utvecklas bilateralt och i multilaterala organisationer. Målsättningen för det svenska EU-arbetet är att fördragets övergripande målsättningar för fattigdomsbekämpning skall vara styrande i utarbetandet av program och projekt och få genomslag i praktiken. På policyplanet tillerkänns fattigdomsanalyser och jämställdhetsfrågor stor betydelse i arbetet med fattigdomsbekämpning. Ofta ges dock fattigdomsperspektivet otillräcklig tyngd i EU:s landstrategier. har vid upprepade tillfällen pekat på kommissionens kapacitetsbrist på området och pläderar för ökad satsning på personal med kunskap och erfarenhet av fattigdomsbekämpning. Kommissionen förvaltar ett mycket stort livsmedelsbistånd. söker därför i EU främja medvetenhet om risken för att livsmedelsbistånd, särskilt utanför katastrofsituationer, hämmar utvecklingen av lokal produktion. Ett dokument, den s.k. grönboken, om de framtida relationerna mellan AVS- länderna och EU presenterades . Detta utgör ett underlag för en diskussion om hur dessa relationer ska utformas när löper ut . I grönboken betonar kommissionen att samarbetet måste fokuseras på två övergripande teman: dels integration av de fattigaste länderna i den internationella ekonomin, dels integration av de fattigaste befolkningsgrupperna i de nationella ekonomierna. Fattigdomsfrågan behandlas dock endast summariskt. I de informella diskussioner som pågår bl.a. i rådsarbetsgrupperna kan noteras en ansats till konsensus om att fattigdomsbekämpning bör vara det övergripande målet för samarbetet . verkar för bl.a. en prioritering av de fattigaste länderna. Ett starkare fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete genom EU innebär att verkar för bl. a.: - att fördragets övergripande målsättningar för fattigdomsbekämpning blir styrande i utarbetandet av program och projekt och får genomslag i praktiken; - att fattigdomsbekämpning görs till det övergripande målet för det framtida samarbetet; - att de fattigaste länderna prioriteras i samarbetet; - att utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller fattigdomsbekämpning inte nödvändigtvis behöver ske inom EU:s institutioner utan att kommissionen istället bör dra nytta av den kompetens som utvecklas bilateralt och i multilaterala organisationer; - att utveckla och höja kapaciteten på fattigdoms- och jämställdhetsanalyser; - att satsning på personal med kunskap och erfarenhet av fattigdomsbekämpning prioriteras. Slutsatser för svenskt agerande - ett nytt partnerskap i kampen mot fattigdom Aldrig har så många människor lyckats ta sig ur fattigdom som . fortsätter antalet fattiga att öka. Att vända denna utveckling är i första hand en fråga om att fattiga människor skall ta makt över sina liv. Det är också en gemensam utmaning och uppgift för fattiga och rika länder. Utgångspunkten är alla människors lika rätt och värde. Globaliseringen skapar allt starkare ömsesidiga beroenden. Solidaritet betyder gemensamt ansvar inför gemensamma utmaningar.