prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Såvitt gäller förslaget att regeringens föreskriftsrätt inte skall omfatta förutsättningarna för bifall till en s.k. ny ansökan har tingsrätten understrukit att regeringens föreskriftsrätt enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 RF inte torde kunna inskränkas genom vanlig lag. har hävdat att den föreslagna utformningen av bemyndigandet i 3 kap. 8 § första stycket UtlL inte överensstämmer med vad som sägs i motiven, dvs. att möjligheten endast skall utnyttjas i en extraordinär situation då det visar sig nödvändigt att vidta invandringsbegränsande åtgärder. Beträffande Flyktingpolitiska kommitténs förslag att föreskrifter av detta slag skall redovisas till har anfört dels att tiden förefaller alltför lång, dels att den metoden inte ger något inflytande över frågan. Enligt bör giltighetstiden för en förordning av detta slag vara begränsad till exempelvis , varefter regeringen måste ge in ett lagförslag till om behovet av undantagsreglerna finns kvar. Skälen för regeringens förslag: Vid utformningen av ett system som syftar till att vidga regeringens möjligheter att styra rättstillämpningen i utlänningsärenden finns det i allt väsentligt två metoder som är tänkbara. Den ena går ut på att utvidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd (förordningsmetoden). Den andra är att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen (ärendemetoden). Tänkbara lösningar En av de stora fördelarna med förordningsmetoden ligger i dess förutsebarhet. En förordning skall offentliggöras i () minst en månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras ombud/biträden före ikraftträdandet kan bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det är betydligt svårare för ombuden/biträdena att hålla sig à jour med innehållet i olika regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på samma sätt. Även handläggare och beslutsfattare på myndigheterna torde i viss utsträckning möta samma svårigheter. En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa för de tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av beslut, pressmeddelanden och eventuell information till som i praktiken delvis kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger också större möjligheter att definiera det område som omfattas av regeringens ställningstagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk att ärendet innehåller omständigheter som förhindrar regeringen att uttala sig generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls de problem som behandlas i ärendet. Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir mer stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotiveringen i ett enskilt ärende kan bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan hur finstämt regeringens styrinstrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter en tolkning av olika författningar och dess förarbeten. Detsamma gäller i allt väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och ärendetyper. Främst beror detta på inslaget av lämplighetsöverväganden med politiska ställningstaganden. Enligt regeringens uppfattning för en ordning som bygger på att regeringen använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den välkomna utvecklingen att och ställning förtydligas, som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisutvecklingen i utlänningsärenden. har fått intryck av att det förekommer att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen "i onödan". Oavsett hur det förhåller sig med det är den nuvarande ordningens väl tilltagna överlämnandemöjligheter knappast ägnade att uppmuntra självständigt agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra den situationen till det bättre. Förordningsmetoden har alltså som sådan en rad fördelar gentemot ärendemetoden. Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för tillämpningen som ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är i vilken omfattning det är konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag uttalas i förordning. En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs. betänkande innehåller en analys av dessa frågeställningar (SOU 1995:46 s. 95-103). Undersökningen har baserats på en undersökning av fyra väsentliga uttalanden med riktlinjer, nämligen vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien-/Somaliabesluten och det s.k. Luciabeslutet. Regeringen är ense med utredningen om att förordningsmetodens användande på de två förstnämnda områdena inte väcker några konstitutionella betänkligheter. Även metodens flexibilitet är enligt regeringens uppfattning tillräcklig när det gäller dessa fall. Detta styrker att förordningsmetoden är ett användbart styrmedel för tillståndsgivningen på det humanitära området. Nästa område för utredningens analys om förordningsmetodens användningsområde är ärenden rörande särskilda grupper av asylsökande som t.ex. bosnier eller somalier. Denna fråga är, som utredningen påpekat, betydligt besvärligare. Att hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte pekas ut torde nämligen vara svårt. Om den hittillsvarande ordningen, där regeringens riktlinjer meddelas genom beslut i enskilda ärenden, skall ersättas med en ordning där regeringen i stället styr praxis genom en förordning måste detta således ske genom att förordningar rörande särskilda grupper av asylsökande utfärdas. Man rör sig då inom ett känsligt område. Det finns i och för sig redan enligt nuvarande ordning vissa möjligheter att utfärda förordningar som tar sikte på ett visst lands medborgare. Enligt 4 § lagen (1996:95) om internationella sanktioner får regeringen meddela före- skrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om bl.a. ut- länningars vistelse här i landet. Den nyssnämnda lagen innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av eller som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Tillämpningsområdet för utfärdande av förordningar av detta slag är således mycket begränsat och bakgrunden till utfärdandet en helt annan än utfärdandet av förordningar om asylsökande som kommer från ett visst land. Några konstitutionella hinder mot att utfärda förordningar som avser endast asylsökande som är medborgare i ett visst land torde inte finnas. Sådana förordningar måste anses uppfylla kravet på allmängiltighet. Nationaliteten hör dessutom inte till de otillåtna diskrimineringsgrunderna i 2kap. 15 § RF. Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande återstår dock. Regeringen anser därvid att det står helt klart att föreskrifter som innebär en positiv särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot kan det anses vara olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers skäl för uppehållstillstånd inte är tillräckliga för att bevilja tillstånd. Även rent rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. Dessa skäl har främst att göra med att utlänningslagen är uppbyggd på så sätt att uppehålls- tillstånd skall respektive får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller sig därför naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka dessa förutsättningar är, men märkligt att föreskriva vilka förutsättningar som inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som bara tar sikte på vissa grupper. Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. inom detta område bör alltså uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger. Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i , bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga. Regeringen instämmer slutligen i uppfattning att den typ av genomgripande beslut som innebär att kriterierna för uppehållstillstånd skärps under hänsynstagande till mottagningsförhållanden passar utmärkt för förordningsformen förutsatt att det bemyndigande som krävs finns intaget i utlänningslagen. Av de beslutskategorier som analyserat är det främst när det gäller frågor om särskilda grupper asylsökande som regeringen är tveksam till om en förordning kan medföra lika kraftfull styrning av praxisbildningen som ett beslut i ett enskilt ärende. Det går inte heller att utesluta att även vissa andra ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I åtskilliga relevanta fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för att tillgodose regeringens behov av att kunna styra rättstillämpningen. Den nu gällande ordningen för ärendemetoden, dvs. myndigheternas förutsättningar att överlämna ärenden till regeringen för avgörande, har en utformning som möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är rimligt att regeringen tar ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier som gäller för att ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En tänkbar lösning med innebörden att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför ses från en annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är uppbyggt så att myndigheterna får överlämna ärenden under vissa omständigheter men ett överlämnandet är inte obligatoriskt. Regeringen utgår från att myndigheterna följer vad som sägs i utlänningslagen och dess förarbeten i detta hänseende. Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende av vilken inställning myndigheterna har till överlämnandefrågan. Att ändra gällande ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt regeringens uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden som överlämnas kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i 7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen för avgörande. Frågan har varit föremål för utredning även (se bl.a. betänkande , SOU 1990:79). föreslog att regeringen borde ges en möjlighet att förbehålla sig avgörandet av vissa ärenden. Kommittén nämnde (s. 130) som exempel sådana ärenden som har mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden som är av särskild vikt för förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Regeringen kan i och för sig instämma i bedömning att det beträffande de nu nämnda ärendekategorierna skulle kunna finnas ett berättigat intresse av att regeringen självständigt skulle kunna besluta att ärenden skall lämnas över. Särskilt skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps ärenden tills förhållandena i hemlandet klarnat, men där regeringen anser att förhållandena är sådana att det allmänt sett inte finns några hinder mot att återsända personer dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som nämnts, inte ges formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan som man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är godtagbart från konstitutionell utgångspunkt. När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden kan först noteras att regeringen var slutinstans för utlänningsärenden fram till dess inrättades. Det finns således i sig inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltnings- ärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att såväl som har möjlighet att överlämna ett ärende för regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell utgångspunkt. Det är t.ex. svårt att se något hinder mot att överprövningen av beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast, hos nämnden. Den enda fråga som återstår är då om just det förhållandet att regeringen ges befogenhet att besluta att den och inte myndigheterna skall pröva ett visst ärende kan anses betänkligt. Regeringen har svårt att se hur en ordning som tillåter en regering att förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grund- lagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast till hands att fundera över är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till överordnade organ så till vida att den hindrar regeringen från att ge eller om hur myndigheterna skall besluta i ett visst fall. Den nu diskuterade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer att myndigheterna inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i ärendet utan det rör sig uteslutande om att regeringen ersätter myndigheternas prövning med en egen prövning. Av den anledningen anser regeringen, i likhet med båda de utredningar som behandlat frågan, att den diskuterade ordningen är invändningsfri från konstitutionell synvinkel. Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter innebär inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de viktigaste invändningarna är att den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett mer allmänt plan. Det finns en viss risk för att ett regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen underkänner myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller - i sämsta fall - deras allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på allvar. I synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle bl.a. kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion, vilket vore allvarligt. Som har betonat måste vidare risken att regeringen skulle hamna under tryck att av olika anledningar ta över handläggningen av mer eller mindre slumpvis utvalda ärenden beaktas. Även om den risken inte skall överdrivas delar regeringen utredningens uppfattning att de inte är försumbara. Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen som inte får negligeras. Det är högst antagligt att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt inslag i överklagandeproceduren. Den diskuterade ordningen skulle således kunna medföra att regeringen återigen kom att belastas med i stort sett alla utlänningsärenden; utan att kunna ingripa i mer än ett fåtal fall. Regeringen är mot bakgrund av vad som sagts mycket tveksam till en ordning som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig prövningen av vissa ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda nackdelar. För regeringen framstår det som uppenbart att en vidgad användning av ärendemetoden inte är en bra lösning. Några ökade möjligheter för regeringen att avgöra enskilda ärenden bör av den anledningen inte komma i fråga. Den genomgång av tänkbara lösningar som gjorts leder till slutsatsen att förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning. Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Som framhållits kan dock förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel ifrågasättas för vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av asylsökande. Även andra ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning kan åstadkommas genom ärendemetoden. Övervägandena inför en ny ordning måste därför innefatta ställningstaganden till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör finnas kvar. Förordningsmaktens omfattning Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur omfattande bemyndigande till regeringen bör vara. Regeringen har tidigare slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen vidsträckta. Problematiken är alltså mest av lämplighetskaraktär. En annan aspekt som måste vägas in är utformningen av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Det går inte att bortse från att det finns ett samband mellan den materiella utformningen av tillståndsbestämmelserna och utrymmet för regeringens förordningsmakt. Uttryckt med andra ord leder en tydlig och detaljerad lagreglering till att regeringens förutsättningar att meddela andra generella föreskrifter än s.k. verkställighetsföreskrifter i viss mån minskar. Annars riskerar principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos att undergrävas. förslag till bemyndigande utgår från utlänningslagens nuvarande reglering om uppehållstillstånd som i synnerhet i ett hänseende ger stort utrymme för lämplighetsöverväganden. Den bestämmelse som avses är regeln i 2 kap. 4 § 2 UtlL som inte är utformad som en skyddsbestämmelse men som ger myndigheterna möjlighet att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Inom ramen för denna bestämmelse har uppehållstillstånd beviljats för bl.a. personer som har behov av vård eller som vistats i samt för den stora grupp som flytt undan väpnad konflikt. De förslag till nya regler om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9 innebär en mer stringent och konkretiserad ordning som torde tillgodose JO:s påpekande om att viktigare ställningstaganden bör ligga hos . Förslaget om de nya materiella reglerna måste vägas in vid utformningen av regeringens föreskriftsrätt på uppehållstillståndsområdet. Regeringen återkommer till detta. Innan det närmare behandlas i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör delegeras till regeringen finns det emellertid anledning att något beröra de bemyndiganden som finns . Det kan därvid konstateras att det stora antal bemyndiganden som utlänningslagen innehåller minskar överskådligheten beträffande vad regeringen får göra och inte göra på ett olämpligt sätt. En ambition vid utformningen av en ny ordning bör därför vara att försöka åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning åtminstone vad gäller de bemyndiganden i 2 och 3 kap. UtlL som rör uppehållstillstånd. har i sitt remissyttrande kommit in på frågeställningar som rör regeringens möjligheter att med stöd av meddela verkställighetsföreskrifter. Det ligger mycket i vad tingsrätten anfört att bestämmelser i utlänningslagen inte kan ändra den rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter som följer direkt av RF. Det torde också med fog kunna hävdas att en viss rätt för regeringen att utfärda föreskrifter på uppehållstillståndsområdet går att härleda direkt ur grundlagsregeln. Mot bakgrund av den tveksamhet som under en rad av år rått beträffande omfattningen av denna rätt och som bl.a. kommit till uttryck genom att frågan ventilerats i , bör utlänningslagens bemyndiganden vara så tydliga som möjligt. Att det utöver av vad som framgår av utlänningslagen alltid kommer att finnas ett visst utrymme för utfärdande av verkställighetsföreskrifter är oundvikligt. Regeringen anser dock att det finns betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning går att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Ställning måste därefter tas till frågan vilka bemyndiganden bör ge regeringen för att en ändamålsenlig styrning av praxisbildningen skall kunna komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden som kan bli aktuella. Enligt hör regeringens behov av att styra praxis främst hemma inom det område som enligt gällande rätt aktualiserar uppehållstillstånd på humanitär grund. Regeringen kan instämma i den bedömningen. En anpassning till det föreslagna materiella regelsystemet innebär därvid att bemyndigandet till att börja med bör innefatta en uttrycklig föreskriftsrätt vad gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen bereds därigenom en möjlighet att i förordningens form styra den s.k. vårdfallspraxisen och andra principiella frågor inom denna sektor. Enligt den nuvarande ordningen beviljas även personer som flytt undan krig uppehållstillstånd under åberopande av humanitära skäl. Denna möjlighet ersätts i det föreslagna nya regelsystemet med en bestämmelse som ger rätt till skydd för dem som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver detta. Skyddsregeln omfattar även dem som flyr undan en miljökatastrof. har föreslagit att regeringen skall kunna meddela föreskrifter rörande kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya grupper av asylsökande. En anpassning av det förslaget till den nya skyddsregeln leder till bedömningen att det bör vara möjligt för regeringen att i en förordning ange att en viss grupp bör anses ha behov av sådant skydd som avses i den föreslagna lydelsen av 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Regeringen bör alltså bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Bemyndiganderätten bör utformas så att regeringen ges möjlighet att i förordningen ange om uppehållstillståndet skall vara av permanent slag eller om det skall tidsbegränsas. En förordning om permanent uppehållstillstånd för denna kategori kan aktualiseras endera när de skyddssökande just anlänt till eller då de haft tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att krisen i deras hemland upphört. I avsnitt 9 föreslås att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar. Som tidigare slagits fast bör ett ställningstagande av detta slag ges formen av generella föreskrifter. Den nya bestämmelse som föreslås ersätta undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL bör alltså ges formen av ett normgivningsbemyndigande. Som framhållits tidigare kan det med hänsyn till de avvägningar som måste göras i denna situation - bl.a. grannlaga bedömningar mellan sökandenas skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt utrikespolitiska överväganden - diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av . Regeringen har dock med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt stannat för lösningen att ställningstaganden av denna natur bör kunna göras av regeringen.