prop · GK0338 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:38 Överlåtelser av allmännyttiga bostadsföretag eller deras bostäder Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag skall kunna breddas till att omfatta även andra ägare än kommunen utan att företagets ställning som allmännyttigt förloras eller villkoren för räntestöd förändras. Upphör kommunens bestämmande inflytande över företaget skall allmän- nyttigförklaringen dock återkallas och räntestöd inte längre lämnas för före- tagets bostäder. I propositionen föreslås vidare att räntestöd inte längre skall lämnas om ett allmännyttigt bostadsföretag avhänder sig av det bestånd av bostäder företaget ägde . Enligt förslaget skall dock regeringen under vissa förutsättningar kunna medge att fortsatt räntestöd lämnas även i sådana fall. rätten till räntestöd för sitt återstående bestånd, skall också godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag återkallas. Bestämmelserna föreslås tillämpas på ägarförändringar och överlåtelser som sker - . Regeringen avser att senare - efter en särskild utredning om vilka villkor som bör gälla på - återkomma till med förslag till permanenta bestämmelser i frågan. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Inledning.................................................. 4 3 Gällande bestämmelser...................................... 6 4 Regeringens förslag........................................ 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner vad regeringen har förordat om möjligheterna till breddat ägande av allmännyttiga bostadsföretag, 2. godkänner vad regeringen förordat om återkallande av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, 3. godkänner vad regeringen förordat om förlust av räntestöd vid vissa förändringar av ägandet till allmännyttiga och med dessa i vissa avseenden jämställda bostadsföretag eller deras bostäder. Den svenska bostadspolitiken har grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna tar det fulla ansvaret för att de bostäder som behövs också kan erbjudas kommunens invånare. Staten har därutöver lämnat olika former av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapitalkostnaderna för de bostäder som producerats . Staten har även - tillsammans med kommunerna - lämnat olika grupper av hushåll ett direkt ekonomiskt stöd för att dessa på den öppna bostadsmarknaden skall kunna efterfråga bostäder som svarar mot deras behov. Motiven för dessa insatser är främst två: Bostaden har setts som en social rättighet - samhället har ett ansvar för att denna rättighet tillkommer alla. Bostäder är en del av den nödvändiga infrastrukturen - en väl fungerande bostadsförsörjning är en förutsättning för en hållbar samhällsutveckling och ett livskraftigt näringsliv. Politiken har varit framgångsrik. Byggandet av nya bostäder blev omfattande - 3/4 av det bostadsbestånd vi har har kommit till och praktiskt taget alla äldre bostäder har moderniserats. Bostadsstandarden är hög, både i fråga om utrymme och kvalitet. Den höga standarden är jämnt fördelad, särskilt jämfört med vad som gäller i andra länder. De kommunägda allmännyttiga företagen kom att bli ett av de mest centrala verktygen för kommunerna i deras strävanden att utveckla en väl fungerande bostadsförsörjning som når alla medborgare. Företagens bostäder är till för alla utan gränser eller villkor när det gäller inkomst eller familjestorlek. Också i detta avseende skiljer sig den svenska bostadspolitiken från vad som gäller i flertalet övriga industrialiserade länder, där det samhällsstödda byggandet oftast har förbehållits särskilda grupper. Nära 1/4 av alla bostäder som finns har producerats av dessa företag. Genom dem har kommunernas bostadsförsörjningsplaner kunnat genomföras under demokratisk kontroll och utan att byggandet styrts av enskilda vinstintressen. Merparten av landets hyresbostäder har därför kunnat upplåtas till priser som inte överstiger självkostnaden. Genom hyresförhandlingssystemet och den jämförelseprövning som vid tvister om hyran skall göras mot hyrorna i de allmännyttiga företagen har en administrativ hyresreglering kunnat undvikas för marknaden i dess helhet. Det saknar också motsvarighet i de flesta andra länder. Även om bostadspolitiken har haft som mål att hålla bostäder i alla upplåtelseformer tillgängliga för alla typer av hushåll, har olika förhållanden lett till bosättningsmönster där hushåll med likartade ekonomiska, sociala eller etniska förtecken söker sig till bostäder av en viss typ och i allt mer tydligt avskilda områden. Den ökande segregering som följer av denna utveckling är ett av de största hoten mot de allmännyttiga bostadsföretagen och mot välfärden för dem som bor i företagens bostäder. Den är också ett allmänt samhällsproblem. Den beskrivna utvecklingen måste mötas med aktiva insatser bl.a. från bostadsföretagen och deras ägare. Dessa åtgärder kommer att behöva beröra många samhällsområden, men också företagen själva. Också den ekonomiska kris som träffat dels sysselsättningen inom de traditionella näringar som dominerat många svenska orter, dels fastighetsbranschen som helhet, har inneburit kraftiga påfrestningar för många kommuner och bostadsföretag. Förlusterna inom bostadssektorn har uppstått i första hand i olika privata hyresbostadsföretag och bostadsrättsföreningar. De allmännyttiga företagen har som grupp klarat lågkonjunkturens påfrestningar väsentligt bättre, trots sin i allmänhet låga andel eget kapital. Denna behöver dock i flera fall höjas för att företaget skall kunna möta framtiden. Det kan således finnas många goda skäl för en kommun att i olika avseenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och att söka samverkan med andra för att genomföra sådana förändringar. Det kan handla om att bredda ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller stärka dess kapital- försörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på sådant sätt att sammansättningen förbättras och möjligheterna att tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökar. Som ägare måste det vara kommunens sak att pröva vad som bäst gagnar företaget och dess uppgifter. Statsmakterna har emellertid också ett direkt intresse av vad som sker med dessa företag. Det handlar inte bara om vad som händer med de ansenliga ekonomiska resurser som staten över åren tillfört företagen. Statens intresse gäller i första hand att kommunerna även fortsättningsvis kommer att kunna fullgöra de skyldigheter och åtaganden inom bostadsförsörjningens område som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Starka och väl förvaltade självkostnadsbaserade företag som är öppna för alla grupper av medborgare och kan tillgodose deras behov är även fortsatt en nödvändig tillgång. Sådana företag har också i ljuset av de senaste årens erfarenheter visat sig vara en starkt stabiliserande faktor på den svenska bostadsmarknaden. har inom en rad kommuner olika förändringar aktualiserats i fråga om ägandet i de allmännyttiga bostadsföretagen och av deras bostäder. Med hänsyn till statens intressen är det därför motiverat att nu snabbt klargöra i vilka fall som sådana förändringar bör påverka företagens ställning som allmännyttiga bostadsföretag. Det finns anledning att ta ställning till i vilken omfattning som kommunerna och företagen, trots att de allmännyttiga företagen eller deras bostäder helt eller delvis avyttras, genom försäljningarna skall kunna tillgodogöra sig värdet av framtida statliga räntesubventioner. Regeringen kommer skyndsamt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag dels om förutsättningarna för att ett företag skall kunna ha ställningen av allmännyttigt bostadsföretag, dels om villkoren för fortsatt räntestöd för sådana företags bostäder vid försäljningar eller andra över- låtelser som berör företagen eller deras bostäder. I avvaktan på att långsiktiga bestämmelser kan läggas fast, bör vissa tidsbegränsade bestämmelser om överlåtelser av allmännyttiga bostadsföretag eller deras bostäder beslutas. De bör gälla ägarförändringar och överlåtelser som sker - . I ett interpellationssvar redovisades utgångspunkterna för den avvägning mellan kommunernas och statens intressen som ligger till grund för de tillfälliga regler som föreslås . Frågan har beretts vidare inom . I vissa avseenden likartade regler har tidigare funnits i fråga om räntebidrag för fastigheter som såldes av allmännyttiga bostadsföretag - (prop. 1986/87:168, bet. 1987/88:BoU3, rskr. 1987/88:94). Med allmännyttigt bostadsföretag avses i de författningar som reglerar räntebidragsgivningen ett bolag eller en stiftelse som godkänts av läns- bostadsnämnden som allmännyttigt bostadsföretag enligt bestämmelserna i 32 § i den numera upphävda förordningen (1986:694) om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. Förutsättningar för ett sådant godkännande var bl.a. att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte samt att kommunen tillskjuter och utser samtliga ledamöter i företagets styrelse. Företag som har godkänts som allmän- nyttiga behöver inte vara helägda av kommunen. Där kan finnas även andra intressenter, dock inte i större omfattning än att kommunen alltjämt har ett bestämmande inflytande över företaget. De genomgripande förändringar av de statliga bostadsfinansieringsreglerna som gjordes har medfört att nya godkännanden som allmännyttiga bostadsföretag kan lämnas. Ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas om en aktie eller en andel i bolaget eller föreningen annan än kommunen. Det gäller även i fråga om sådana företag där det finns andra intressenter än kommunen. Godkännandet skall återkallas också om det annars görs ändringar i fråga om bolaget eller föreningen som innebär att förutsättningarna för ett godkännande är uppfyllda. Beslut om återkallelse fattas av . Återkallas godkännandet lämnas räntebidrag för företagets bostäder i fortsättningen efter den lägre andel som gäller för företag som inte är allmännyttiga. Bestämmelser om detta finns i förordningen (1986:285) om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. samt i förordningen (1993:1587) om ändrade bestämmelser i fråga om sådana räntebidrag för bostäder som lämnas enligt vissa äldre förordningar. Räntebidrag för bostäder som ägs av allmännyttiga bostadsföretag lämnas i fråga om bostäder som byggts eller byggts om med stöd av de bidragsregler som gällde fram till utgången av till räntekostnaden för av ett underlag som i allmänhet svarar mot den faktiska produktionskostnaden. begränsades den produktionskostnad som gav rätt till fullt räntebidrag dock av ett mot bakgrund av utförandet schablonberäknat högsta belopp. För bostäder som byggts eller byggts om med stöd enligt de bestämmelser som trädde 1992 lämnas räntebidrag till räntekostnaden för av ett underlag som beräknas på i huvudsak samma sätt - dvs. den andel som gällt för hyresbostäder som ägs av andra än allmännyttiga företag. Räntestöd för bostäder som byggs eller byggs om med nu gällande stödsystem, dvs. förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention, lämnas efter schablonberäknade grunder som är lika för alla ägare av hyreshus, oberoende av den faktiska låneskulden. Räntestöd lämnas också alltjämt för en rad andra åtgärder som har genomförts med stöd av olika numera upphävda författningar. Störst ekonomisk betydelse av dessa äldre stödformer har räntebidrag enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål och räntestöd enligt förordningen (1983:974) om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus. Villkoren för räntestöd enligt den senare förordningen är enhetliga för alla ägare av hyres- eller bostadsrättshus. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag | | skall kunna breddas utan att företagets ställning som | | allmännyttigt förloras. Så länge kommunens dominerande inflytande| | består, lämnas räntestöd enligt de regler som gäller för | | allmännyttigt ägda bostäder. | | Upphör kommunens dominerande inflytande över företaget skall | | allmännyttigförklaringen återkallas. Räntestöd skall inte heller| | längre lämnas för företagets bostäder. | | Avhänder sig ett allmännyttigt bostadsföretag - genom försäljning| | eller på annat sätt - av det bestånd av bostads-| | lägenheter som företaget äger , skall ränte- | | bidrag inte längre lämnas vare sig för de bostäder som överlåts | | eller för dem som finns kvar hos företaget. | | Regeringen skall under vissa förutsättningar kunna medge att | | räntestöd lämnas trots att överlåtelserna omfattat | | av företagets bostadslägenheter. | | Har ett företag på grund av överlåtelserna förlorat rätten till| | räntestöd för sina kvarvarande bostäder, skall förklaringen som | | allmännyttigt bostadsföretag återkallas. | | Bestämmelserna skall tillämpas på ägarförändringar och överlåtelser| | som sker - | | 1997. De skall gälla företag som har | | ställning som allmännyttiga bostadsföretag eller som i låne- och| | räntebidragshänseende är jämställda med sådana företag. Skälen för regeringens förslag: De främsta kännetecknen för ett allmännyttigt bostadsföretag - och vad som därmed har utgjort de huvudsakliga kriterierna för att ett företag skall kunna godkännas som allmännyttigt - är att det drivs utan enskilt vinstsyfte och att kommunen kontrollerar företaget genom att utse merparten av dess styrelseledamöter. För de företag som allmännyttigförklarats gäller att kommunen skall utse hela styrelsen och skjuta till företagets hela grundkapital - som skall svara mot av produktionskostnaden för företagets bostäder. Flertalet allmännyttiga bostadsföretag har varit stiftelser med fristående förmögenhetsmassa. har dessa stiftelsers verksamhet i ökande omfattning förts över på av kommunen bildade aktiebolag. Sedan möjligheten att utfärda nya allmännyttig- förklaringar har upphört med utgången av , har regeringen i stor utsträckning medgett att det övertagande företaget jämställs med ett allmännyttigt företag i fråga om villkoren för lån och räntebidrag. Ett företags ställning som allmännyttigt bostadsföretag kan upphävas genom att godkännandet återkallas. Så skall ske exempelvis om en aktie eller en andel i det bolag eller den förening som godkänts som allmännyttigt säljs till någon annan än kommunen. Det skall ske också annars om det görs sådana ändringar i fråga om bolaget eller föreningen att förutsättningarna för godkännandet inte längre föreligger. Dessa regler gäller även företag som är godkända och i vilka det finns andra ägare vid sidan av kommunen. Det är således inte möjligt att bredda ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag utan att företagets ställning som allmännyttigt går förlorad. Som har anförts i det föregående kan en ägarbreddning emellertid i vissa fall vara väl motiverad och till och med eftersträvansvärd. Många allmännyttiga företag behöver ha ett stärkt ägarkapital för att möta framtiden, något som kommunerna inte alltid anser sig ha möjlighet att svara för. Ett breddat ägande kan vidare - om minoritetsposten är tillräckligt stor - bidra till att ge företaget mer långsiktigt stabila förhållanden och tillföra företaget värdefull ledningserfarenhet. Det bör också vara möjligt att engagera de boende eller dem som arbetar i företaget som medägare i företaget. Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl att hålla fast vid att ett allmännyttigt företag måste till ägas eller kontrolleras av kommunen eller att - i fråga om sådana äldre företag som även har andra ägare - utestående aktier eller andelar inte får säljas till annan än kommunen. Det som även för framtiden är väsentligt är att företagets hyror inte är högre än vad som motiveras av dess självkostnader och att kommunen alltjämt har ett bestämmande inflytande över företaget på sådant sätt att företaget kan fungera som ett instrument för kommunen i fullgörandet av de bostadsförsörjningsuppgifter som åligger kommunen. Villkoret att företagets hyressättning skall grundas på självkostnaden har inte avsetts hindra att företaget konsolideras på ett ansvarsfullt sätt. Det har inte heller hindrat att en skälig utdelning lämnas på det kapital som ägarna har skjutit till. Det har sålunda ansetts fullt förenligt med de villkor som gällt för allmännyttigförklaringen att genom utdelning ge en avkastning på aktiekapitalet som svarar mot normal upplåningsränta för långfristiga krediter (jfr prop. 1986/87:168, bet. 1987/88:BoU3, rskr. 1987/88:94). I dessa delar innebär förslaget ingen förändring i förhållande till gällande regler. När det gäller kraven på kommunens inflytande över företaget innebär förslaget däremot att det nu mycket strikta kravet på kommunalt ägande och inflytande över företaget lättas. För att ett företag skall behålla sin karaktär av allmännyttigt bostadsföretag bör fortsättningsvis krävas att kommunen - direkt eller genom ett av kommunen dominerat bolag - har av röstvärdet hos aktierna eller andelarna i företaget när det är fråga om ett bolag eller en förening. I fråga om stiftelser bör krävas att kommunen utser majoriteten av styrelsens ledamöter. Har kommunen inte ett på så vis definierat bestämmande inflytande över företaget, eller görs annars sådana förändringar att de förutsättningar som gäller för godkännandet inte längre föreligger, skall godkännandet som allmännyttigt företag återkallas. Det svarar mot vad som gäller, bortsett från att de krav som rör ägandet i företaget således nu föreslås lättade. Kravet att kommunen skall ha ett fortsatt bestämmande inflytande över företaget bör gälla även sådana företag - oftast nybildade kommunägda aktiebolag som efterträtt tidigare allmännyttiga bostadsstiftelser - som i låne- och bidragshänseende enligt regeringens medgivande skall jämställas med allmännyttiga bostadsföretag. Upphör kommunens bestämmande inflytande över ett sådant företag bör medgivandet återkallas. Ett företag vars ställning som allmännyttigt företag av nu anförda skäl skall återkallas - liksom företag för vilka medgivandet om likställdhet har återkallats - bör inte längre ha rätt till räntestöd för sina bostäder för tiden efter förändringen. Det bör gälla såväl räntebidrag för ny- eller ombyggnad och räntebidrag för ersättningslån som räntestöd för förbättring av bostäder. Återkallelsen i sig får vidare den effekten att hyrorna i det tidigare allmännyttiga företagets bostäder inte längre automatiskt skall tjäna som utgångspunkt för bestämmandet av bruksvärdeshyra vid prövningen av hyrestvister enligt 55 § hyreslagen (JB 12:55). Ett allmännyttigt företags möjligheter att fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningen kan inskränkas väsentligt om företaget avhänds sina bostäder i mer betydande omfattning. Det gäller i synnerhet om överlåtelsen leder till en ökad ensidighet i sammansättningen av företagets bostäder eller i hur de är fördelade över kommunens område. har inom flera kommuner väckts förslag om att sälja ut mycket betydande delar av de bostäder de allmännyttiga företagen förvaltar. I några fall har sådana försäljningar också genomförts. Behållningen av försäljningen har inte avsetts komma att tillföras företaget för att stärka dess förmåga att långsiktigt fullgöra sina uppgifter. Syftet med utförsäljningen av det allmän- nyttiga företagets bostäder har i stället i allmänhet varit att vinna ekonomiska fördelar för kommunen. Även motiv av ideologisk art har anförts för försäljningarna. Ett omfattande statligt stöd har som tidigare berörts lämnats för att bygga upp de allmännyttiga företagens bostadsbestånd. Målet har varit att säkra att hyresbostäder som tillhandahålls utan vinstintressen kan erbjudas alla grupper av hushåll. Inriktningen i denna del har varit att ingen utom de boende skall kunna tillgodogöra sig ekonomiska vinster av stödet - inte heller företagets kommunala ägare eller huvudman. Det finns ett starkt statligt intresse av att motverka försäljningar som leder till en avveckling eller utarmning av en av hörnstenarna för den svenska bostadspolitiken - de självkostnadsbaserade allmännyttiga företagens verksamhet. Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen är det enligt regeringens mening nödvändigt att redan nu - och i avvaktan på att förslag om mera långsiktiga bestämmelser hinner utarbetas - ställa upp regler som motverkar en avveckling av de allmännyttiga företagens bostäder. Det bör ske inte genom förbud eller påbud för kommunerna, utan genom att så långt möjligt ta bort de ekonomiska incitament för sådana försäljningar som ligger i att statens fortsatta räntesubventioner höjer det ekonomiska utbytet av sådana transaktioner. Som har angetts inledningsvis finns det dock i vissa fall fullt rimliga skäl för att sälja en del av ett allmännyttigt företags bostäder. Det gäller först och främst situationer där man genom försäljning och köp behöver strukturera om företagets bostadsbestånd på ett sätt som ökar mångfalden i sammansättningen av dess bostäder eller bryter en alltför stor ensidighet i fråga om ägande eller upplåtelseformer inom ett visst område i kommunen. I andra fall kan en försäljning vara ekonomiskt nödvändig för att hindra ytterligare förluster i företaget eller för att få fram det kapital som företaget behöver för att kunna förvalta sina övriga bostäder på ett försvarligt sätt. De regler som bör ställas upp bör utgå från att kommunerna i allmänhet är inriktade på att fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningen på ett sätt som svarar mot de bostadspolitiska mål som har lagt fast. En konsekvens av detta synsätt är att kommunen själv som ägare av företaget är bäst skickad att avgöra i vilka fall det allmännyttiga företaget långsiktigt främjas av att en del av dess bostäder avyttras. Det bör därför ställas upp förhållande- vis vida ramar för kommunernas handlande i dessa frågor. Så länge det sammanlagda antalet bostadslägenheter som överlåts av ett allmännyttigt bostadsföretag håller sig inom en viss andel - som bör bestämmas till - av företagets totala bestånd av bostadslägenheter bör någon inskränkning i förhållande till dagens regler inte göras. Företagets ställning som allmännyttigt bostadsföretag och statens fortsatta räntestöd till företagets återstående bostäder bör i sådant fall således inte påverkas. På samma sätt som bör eventuellt räntestöd för de överlåtna lägenheterna beräknas efter de regler som skulle ha gällt om de från början hade varit i köparens ägo. Andelen bör avse förändringarna inom det bestånd av bostäder som företaget ägde och beräknas på det antal bostäder inom detta bestånd som företaget sammanlagt - inkl. den aktuella överlåtelsen - har överlåtit efter denna dag. Medför överlåtelsen att den på så vis bestämda andelen kommer att överstiga , bör räntestöd inte längre lämnas, vare sig för de lägenheter som den aktuella överlåtelsen omfattar eller för företagets återstående bostadsbestånd. Det gäller såväl räntebidrag för ny- eller ombyggnad och räntebidrag för ersättningslån som räntestöd för förbättring av bostäder. Om det finns särskilda skäl bör regeringen efter ansökan av företaget kunna medge att räntestöd får behållas av säljare och köpare även efter överlåtelser som medför att den uppställda gränsen vid av företagets bostads- bestånd passeras. Ett sådant medgivande bör kunna lämnas främst i de fall då överlåtelsen är ett inslag i en nödvändig ekonomisk rekonstruktion av företaget och det inte rimligen kan begäras att kommunen skall ytterligare utöka sina åtaganden som ägare till eller huvudintressent i företaget.