prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — Sådana faktorer kan vara egendomens art, förlustens art (varvid följdskador intar en speciell ställning), ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek. En sammanvägning av olika faktorer torde ofta bli avgörande. Det är dock svårt att finna något som ger ledning i fråga om faktorernas närmare innebörd och deras inbördes Förmodligen är de olika faktorernas betydelse också olika från fall till fall. Några remissinstanser ansåg att rätten till ersättning vid införandet av det fria handredskapsfisket på ostkusten borde grundas på expropriationsrättsliga principer. Departementschefen uttalade att han närmast lutade åt att dåvarande 2 kap. 18 § RF inte var tillämplig, men att innehavare av enskild fiskerätt som gjorde en förlust genom det fria handredskapsfisket ändå borde ges rätt till ersättning för denna förlust enligt grunder som anges i lag (prop. 1984/85:107 s. 14). Han menade att handredskapsfisket inte generellt kunde sägas ha ett marknadsvärde, vilket talade emot att ersättningarna skulle utges som ersättning för fastighetsskador (dvs. enligt expropriationsrättsliga principer). Han fann att en reglering med hänsyn till den förmögenhetsskada (härmed avsågs nettoinkomstbortfall) som drabbade fiskerättshavaren personligen var mer ändamålsenlig och rättvisande. Lagrådet, som behandlade förslagets förenlighet med såväl RF som , föreslog att ersättningen skulle täcka i princip alla typer av skador. Lagrådet ansåg att mellan klara fall av den karaktär som grundlagsstadgandet då åsyftade och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränk ningarna finns en "gråzon". I fall inom angiven gråzon, menade lagrådet, var det från rättssäkerhetssynpunkt mest tillfredsställande att utforma lagstiftningen så, att den fyller kraven enligt grundlagsbestämmelsen (se anförd prop. s. 153). I det angivna lagstiftningsärendet fann lagrådet vidare (se anförd prop. s. 153 ff) att den i remissprotokollet angivna principiella utgångspunkten (att ersättning för förlusten skulle utges enligt grunder som bestämdes i lag) inte i tillräcklig grad hade realiserats i utformningen av de föreslagna ersättningsreglerna. lagrådet bl.a. följande. Den ersättningsgrund som finns upptagen i förslaget kan inte anses tillräckligt vid för att bereda fiskerättshavare kompensation för det intrång och de skador i övrigt, som det ändrade läget i fiskerättsligt avseende direkt föranleder. Den i remissprotokollet uttryckta uppfattningen att tillkomsten av fritt handredskapsfiske inte kan antas inverka sänkande på berörd fastighets marknadsvärde finner lagrådet inte anledning att ifrågasätta såvitt angår det stora flertalet fall; enstaka undantag kan dock antagas förekomma. Att beakta är vidare det fallet att en fiskerättshavare råder över vatten, vilket fiskerättshavaren kunnat utnyttja på ett sätt som givit honom inkomster genom arrendeupplåtelse eller fiskekortsförsäljningar. Att fiskerättshavaren av ett eller annat skäl tills vidare avstått från att ekonomiskt tillgodogöra sig ett sålunda slumrande värde berättigar inte till bedömningen att något ersättnings-gillt värde aldrig kan anses existera i dylika fall. Minskat utbyte av yrkesfiske eller husbehovsfiske kan också i vissa fall tänkas bli en följd av vidgat fritt fiske med handredskap, och därvid utan att ett egentligt inkomstbortfall kan vara påvisbart. Med tanke på fall av nu angiven art synes mot bakgrunden av det förut anförda - inte minst den i remissprotokollet intagna principiella utgångspunkten för detta resonemang - ersättningslagens tillämpningsområde böra göras mer omfattande, så att alla typer av skadefall i princip fångas upp. Men därav följer ingalunda att varje påstående om skadlig inverkan till följd av reformen skulle berättiga till ersättning. Till en början bör från den principiella ersättningsrätten utmönstras fall, då skadan har en ekonomiskt försumbar nivå. Vidare bör ställas vissa krav på den utredning som ersättningssökande har att lägga fram som grund för sitt anspråk. I princip torde böra krävas att den ersättningssökande på ett tillfredsställande sätt visar såväl den uppkomna skadans art som dess omfattning. Detta synes, åtminstone i fråga om sådan skada som består av inkomstbortfall, bäst kunna ske genom utdrag av deklaration eller bokföring. Det torde dock vara ofrånkomligt att godta annan typ av bevisning (lagrådet hänvisade här till principen om fri bevisprövning). Vad här anförts om sättet att förebringa utredning om inkomstbortfall vid sidan av deklarationer och bokföring gäller även andra typer av skador som lagrådet förordar skall omfattas av ersättningsrätten. Vad som anförts leder sammanfattningsvis till att lagrådet vill förorda att ersättningsrätt tillerkänns inte endast de fiskerättshavare som åsamkats inkomstbortfall utan även de fiskerättshavare som på annat sätt lider skada i följd av reformen. Beträffande den sistnämnda kategorin förordas dock en "tröskel", åsyftande att skada för att vara ersättningsgill skall gå utöver vad som kan betecknas som en skälig toleranspunkt. Beträffande sådana skador, vilka såsom indirekta inte omfattas av den nu aktuella ersättningsregleringen (som exempel nämndes olägenheter för strandägarna i form av ökad förslitning på naturen och risk för skador på den fiskeutövande kustbefolkningens fiskeredskap) ges i remissprotokollet det i och för sig oklanderliga beskedet att ersättningsanspråk är att rikta mot den som åstadkommit skadan. Beträffande det remitterade förslagets förenlighet med synes det lagrådet som om inga invändningar med fog kan resas. Beaktas vad lagrådet i det föregående anfört beträffande ersättningsfrågorna, torde i allt fall några problem i det nu diskuterade konventionshänseendet inte uppkomma. Departementschefen konstaterade att lagrådet instämt i bedömningen att reformen inte var att karaktärisera som ett sådant förfogande som avsågs i dåvarande 2 kap. 18 § RF. Han menade att alla berättigade ersättningsanspråk tillgodosågs genom förslaget och uttalade: "För att tillgodose det skydd för den enskilde, som man vill uppnå med 2 kap. 18 § regeringsformen, är det alltså enligt min mening inte behövligt att komplettera ersättningsregleringen på sätt lagrådet föreslår". - Endast inkomstbortfall ersattes, dock utan kvalifikationsgränser. Vad gäller ersättningens beräkning bör man i vissa fall kunna hänvisa till gällande rätt; de regler som tillämpas anses tydligen kunna godtas enligt 2 kap. 18 § RF. En naturlig metod när man vill klargöra regelns närmare innebörd i fråga om ersättningsnivån är därför att analysera gällande rätt i fråga om ersättning vid tidpunkterna års ändringar; syftet synes ju ha varit att grundlagsfästa gällande rätt. På detta vis skulle man kunna konstatera vad som kännetecknar de bestämmelser om reducerad ersättning som har ansetts förenliga med grundlagsbestämmelsen och den standard som den vill skydda. antas att eventuella nya regler om reducerad ersättning åtminstone bör uppvisa likheter med sådana fall. Det finns dock inget som hindrar att enstaka lagbestämmelser är mer generösa än vad grundlagen kräver. Det kan tyckas närliggande att anse att en viss reduktion av ersättningen bör vara tillåten, om det förekommer något liknande inom lagstiftning på andra, helst närliggande, områden. Det var på främst sådana grunder man promemoria ansåg sig kunna föreslå att ersättning inte skulle utgå för utebliven vinst. Å andra sidan uppvisar en kärnkraftsavveckling sådana särdrag att godtagbara jämförelser När det gäller att bestämma ersättningens storlek hänvisas i PBL med fler lagar i allmänhet till ExL:s regler om expropriationsersättning. Till dessa hänvisade även när uttrycket "för förlusten" infördes i 2 kap. 18 § RF. Reglerna i 4 kap. ExL kan sägas vara grundläggande i fråga om beräkning av ersättning vid intrång enligt den fastighetsrättsliga lagstiftningen. Vissa lagar, som t.ex. PBL och NVL, innehåller dock kompletterande ersättningsregler. I samband med införandet av PBL uttalade regeringen (prop. 1985/86:1 s. 401) att de ersättningsregler som skall vara generellt tillämpliga vid olika former av tvångsingripanden bör finnas i ExL. Det ansågs dock föra för långt att föra in alla ersättningsregler, som är specifika för ersättningssituationer i olika lagar, i ExL. Utgångspunkten för en beräkning av förlusten måste nog vara den s.k. differensmetoden, som anses tillämplig vid bestämning av skadans storlek enligt expropriationslagstiftningen och i olika skadeståndsrättsliga sammanhang. Vid denna metod gör man en jämförelse mellan det faktiska händelseförloppet - den skadelidandes ekonomiska situation till följd av ingreppet - och ett hypotetiskt förlopp, som skulle ha följt om inte något ingrepp hade inträffat. Skillnaden utgör förlusten. Jämförelsen behöver dock inte alltid utgå från den mest gynnsamma sannolika utvecklingen. Om verksamheten t.ex. är så farlig att den inte skulle tillåtas - i vart fall inte på det sätt som den utövas - kan man inte gärna utgå från ett tänkt händelseförlopp där den enskilde fortsätter att bedriva verksamheten på samma sätt som förut. En utgångspunkt bör i stället vara att endast värdet vid tillåten användning kan bli föremål för kompensation. Man får utgå från att den ersättningsberättigade skulle ha övergått till en lagenlig användning av egendomen. Det är svårt att säga vilken nivå ersättningen skall nå för att en ersättningsregel inte skall anses som ett otillbörligt avsteg från 2 kap. 18 § RF. Den diskussion som förekom om olika procentsatser i anslutning till förslaget om PBL (avseende kvalifikationsgränserna) är i viss mån belysande. När denna diskussion fördes omfattades dock inte rådighetsinskränkningarna av tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § RF. Situationen är annorlunda och kvalifikationsgränserna i fråga har t.o.m. införts i grundlagstexten, som en förutsättning för att en rådighetsinskränkning skall omfattas av den ersättningsgaranti som grundlagen stadgar. Vid det senaste lagstiftningsärendet rörande 2 kap. 18 § RF har PBL och närliggande lagstiftning tjänat som förebild och har bedömts stå i överensstämmelse med grundlagen. Lagrådet ansåg, i det lagstiftningsärende som rörde införandet av PBL, att en reduktion av ersättningen som uppgår till av fastighetsvärdet inte var oförenlig med RF, därför att RF inte avsåg rådighetsinskränkningar. ifrågasatte lagrådet om en sådan reduktion var förenlig med rättsordningen i övrigt; en sådan nedsättning skulle stå i mindre god överensstämmelse med tillämpade ersättningsprinciper medan däremot från denna synpunkt kunde vara godtagbart (se prop. 1985/86:1 s. 388). Reduktionens omfattning är dock knappast ensamt avgörande; en mycket kraftig nedsättning av ersättningen kan i och för sig göra en ersättningsregel oacceptabel, men i allmänhet bör kanske beaktas också sådana faktorer som förlustens art (t.ex. om det är fråga om "direkta kostnader" eller utebliven vinst) och skälen för reduktionen. En fråga är vilka värderingsprinciper som skall användas. En lagstiftning som föreskriver ersättning efter vissa oförmånliga värderingsprinciper, t.ex. taxeringsvärden eller i vissa fall bokförda värden, skulle kunna kritiseras som oförenlig med 2 kap. 18 § RF. Bestämmelser om att skälig ersättning skall utgå eller liknande kan i allmänhet godtas. Frågan blir hur skälighetsbedömningen skall närmare utföras för att bli förenlig med ersättningsgarantin i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Detta kan sällan anges i lagtext utan riktlinjer får beskrivas i motiven. Dessa är dock inte bindande för en domstol på samma sätt som lagtexten. Att det inte finns några hinder mot en skälighetsbedömning som går ut på en uppskattning av en svårberäknad skada är uppenbart (jfr 35 kap. 5 § ). Enligt klara motivuttalanden till 2 kap. 18 § RF behöver den ersättning som skall utgå inte vara kontant. Det godtas som kompensation för förlusten att den enskilde genom ingreppet får ekonomiska fördelar som kan anses motsvara vad han avstått (ett annat sätt att se på saken är att i sådant fall uppkommer inte någon förlust). Fördelarna behöver inte vara förbundna med ingreppet utan kan vara sådana som kan väntas på . Det avgörande torde vara en skälighetsbedömning. Det är dock knappast godtagbart om lagstiftaren åberopar värdet av avlägsna och osäkra fördelar för den enskilde som adekvat kompensation. Ett ingrepp kan medföra följdskador av olika slag, t.ex. avbräck i en rörelse som en fastighetsägare driver på den fastighet mot vilken ett ingrepp riktas, värdeminskning på annan egendom, skadeståndsskyldighet mot tredje man på grund av svårigheter att fullgöra skyldigheter mot denne etc. Enligt ExL utgår i princip ersättning för följdskador (4 kap. 1 § första stycket) och det kan te sig naturligt att anse dem inbegripna i den förlust varom 2 kap. 18 § andra stycket RF talar. Vissa möjligheter torde dock lagstiftaren ha när det gäller att föreskriva reduktion av ersättning för följdskador när grunderna för ersättningens bestämmande skall anges i lag. Kravet på adekvat kausalitet måste i vart fall kunna upprätthållas. Åtminstone tidigare, när regeln tog sikte på förmögenhets-överföringar, har "för förlusten" kunnat läsas som för förlusten av egendomen. Med en sådan tolkning verkar det rimligt att från grundlagsskyddet utesluta ersättning för följdskador. Vid rådighetsinskränk-ningar blir en sådan tolkning svårare, men detta hänger närmast samman med att det är svårare att värdera förlusten av en rådighet. Vid rådighetsinskränkningar enligt PBL m.fl. lagar skall dock ersättningen bestämmas på motsvarande sätt som vid delexpropriation; man får jämföra marknadsvärdet före och efter ingreppet - skillnaden skall i princip ersättas. Härtill kommer ersättning för annan skada, t.ex. så kallad rörelseskada som uppkommer på grund av att driften måste läggas om (prop. 1985/86:1 s. 377 - 378). beskrivs förutsättningarna för ersättning så att vissa skadeposter, främst förväntningsvärden, faller utanför vad som ersätts. En del argument kan ändå åberopas för att 2 kap. 18 § RF i första hand skulle avse att tillförsäkra den enskilde det ekonomiska värdet av själva objektet för ingreppet. Förut synes regeln ha syftat till att utjämna effekterna av förmögenhetsöverföringar. Man tycks, åtminstone tidigare, i betydligt mindre grad ha tänkt på att trygga den enskildes rätt till ersättning för att han mister den vinst han i olika sammanhang kan få av egendomen eller annars lider allehanda förmögenhetsförluster i anledning av ett ingrepp. Förväntningsvärden har som sagts delvis fallit utanför ersättningsskyldigheten. Inte heller ersätter man konsekvent andra förmögenhetsförluster i anledning av ingrepp, även om sådan ersättningsskyldighet förekommer vid bl.a. expropriation. Förfogande- och ransoneringslagarna ger exempel på att ersättning för följdskador av olika slag har kunnat begränsas. Å andra sidan måste kanske beaktas att bestämmelserna i dessa lagar är avsedda för vissa Före de senaste ändringarna av 2 kap. 18 § RF har koncessionshavare i vissa fall tillförsäkrats endast en reducerad ersättning och i vissa fall inte någon ersättning alls. Särskilt sällsynt har det varit med ersättning för utebliven vinst. Den enskilde har således själv fått stå en del av risken för förlust i sin verksamhet. Det är osäkert om den ersättningsstandard, som 2 kap. 18 § RF skall garantera, innefattar en rätt till ersättning för utebliven vinst. Det finns inte något egentligt stöd för att påstå att just denna typ av skada alltid skulle ersättas. Än mindre kan det påstås att en ersättning, som ändå inkluderar även utebliven vinst, inte skulle kunna beräknas på visst i lag angivet sätt, t.ex. som en skälig förräntning av nedlagt kapital. I fråga om ingreppets art bör rimligen olikheten mellan överföring av egendom och rådighetsinskränkningar vara viktigast. Vid sidan härav skulle skillnaden mellan generella och speciella ingrepp kunna vara av intresse. En sådan åtskillnad förefaller dock inte ha uppmärksammats av lagstiftaren i de lagstiftningsärenden som har rört 2 kap. 18 § RF. Den kommer dock till uttryck i NVL. Det kan ligga nära till hands att godta en mer långtgående reduktion av ersättningen när ingreppet träffar alla enskilda och all egendom av samma slag på samma sätt, än i fall där t.ex. en grupp av enskilda drabbas i förhållande till andra enskilda i motsvarande ställning. En sak som möjligen kan tala mot i vart fall en större reduktion, är om ingreppet gynnar sådana enskilda med vilka de utsatta har att konkurrera. En reduktion bör också kunna grundas på skälen för ingreppet. Ju angelägnare ett ingrepp ter sig, desto rimligare torde det vara att den enskilde själv får bära en del av förlusten. Lagstiftningen på området synes också i någon mån ge uttryck för en sådan intresseavvägning. Det sagda torde gälla särskilt om det allmänna ingriper t.ex. av hälsoskyddsskäl eller mot en verksamhet som är farlig för miljön eller närboende. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF ger dock knappast uttryck för ett sådant synsätt annat än om det kan inläsas i "grunder som anges i lag". Stöd för en sådan tolkning går dock onekligen att finna i förarbetsuttalanden till bestämmelsen, som tycks utgå från att bestämmelsen i dess nya lydelse inte medför rätt till ersättning i de fall där ersättning inte har utgått. En sådan tolkning synes också stämma väl överens med det synsätt som konventionsorganen har anlagt vid tolkningen av . En reduktion bör dock stå i visst samband med ingreppets syfte. Det är svårt att mot bakgrund av de lagstiftningsärenden som behandlat ersättningens kvalitet konstatera vad regeln i 2 kap. 18 § RF garanterar. Detta gäller såväl i fråga om vilka skadeposter som skall ersättas som i fråga om hur ersättningen skall beräknas. lagstiftning, som har ansetts förenlig med grundlagens krav, föranleder slutsatser i någon bestämd riktning. Det sagda hindrar emellertid inte att man, med visst stöd av lagtexten och något bättre stöd av förarbetena, kan förmoda att ersättning för hela förlusten är huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i vissa situationer, där det anses påkallat, kan begränsas. De antydda gränsdragningarna är onekligen ganska oklara. Om någon uppenbar grundlagsstridighet torde det dock kunna bli tal bara i flagranta fall. Vid rådighetsinskränkningar borde arten av det allmänna intresse som föranleder ingreppet rimligen få betydelse för möjligheterna att reducera ersättningen. sådana ingrepp har lagstiftaren tidigare ansett sig ha möjligheter att föreskriva en reduktion. Den senaste grundlagsändringen tycks i vart fall inte ha varit avsedd att innebära någon ändring av de principer som har gällt härvidlag. 4.4.2 Ersättningsskyldighetens omfattning enligt I fallen och uttalade sig i frågan om ersättningens storlek. Domstolen menade härvid att ett egendomsberövande utan ersättning, som står i rimlig relation till egendomens värde, normalt är att anse som en oproportionerlig åtgärd, som inte är tillåten enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet. Domstolen uttalade dock vidare att artikeln inte garanterar en rätt till full ersättning under alla förhållanden. Legitima åtgärder i ett allmänt intresse, såsom åtgärder som utgör ett led i en ekonomisk reform eller åtgärder i syfte att uppnå större social rättvisa, ansågs kunna innebära en rätt till ersättning som inte motsvarar fulla marknadsvärdet. I de båda nämnda fallen misslyckades klagandena med att visa att de aktuella ersättningsreglerna föll utanför den vida bedömningsmarginal som staten ansågs ha. I fallet (klagandena var missnöjda med den ersättning som lämnades vid en nationalisering av den brittiska flyg- och skeppsbyggnadsindustrin) uttalade domstolen i huvudsak: Även om ett äganderättsintrång av expropriationskaraktär normalt bör medföra rätt till ersättning för att inte komma i konflikt med principen om proportionalitetet, kan principerna för hur en sådan ersättning skall beräknas vara annorlunda vid nationalisering än vid andra former av äganderättsöverlåtelse. Konventionsstaterna har en betydande bedömningsmarginal när det gäller att avgöra ersättningens storlek och att balansera ägarens intresse av att erhålla full ersättning mot det allmännyttiga intresset. Statens bedömning i detta hänseende får godtas om den inte är uppenbart utan rimlig grund. - Klagandena menade att ersättningen (som utgick efter bestämmelser, enligt vilka ersättningen sattes i relation till värdet på aktierna i de nationaliserade bolagen) var oproportionerlig. Ersättning betalades nämligen ut med hänsyn till värdet på aktierna än den vid vilken aktierna formellt övertogs. Domstolen menade att det i förutsägbarhetens intresse är viktigt, när ett beslut om nationalisering tas, att villkoren för ersättning fixeras i förväg. Domstolen konstaterade också att staten i och för sig hade dragit fördelar i fall där företagens förmögenhet hade stigit då övertagandet skedde, men också att staten hade drabbats i de fall förmögenheten i stället hade sjunkit. Dessutom uttalade domstolen att det inte kunde uteslutas att de värdestegringar som hade uppstått i klagandebolagen under den aktuella tidsperioden kunde bero på en mängd olika faktorer, av vilka en del stod utanför klagandenas kontroll, såsom t.ex. själva nationaliseringen. I fallet (där hyresgäster fick överta hyresfastigheter) fick hyresgästerna lösa fastigheterna för ett pris som ungefärligen motsvarade markvärdet. ansågs redan ha betalat för byggnaderna genom de hyror m.m. de betalat . Detta ansågs av domstolen utgöra en rimlig kompensation. Här synes domstolen ha beaktat särskilt att den aktuella lagstiftningen utgjorde ett led i en social reform. Domstolen uttalade att dess överprövning är begränsad till fastställande av om valet av ersättningsvillkor faller utanför statens vidsträckta diskretionära kompetens på detta område (se a.a. s. 251). Beträffande ersättningens storlek tycks domstolen, enligt , ställa något lägre krav vid i och för sig tillåtna ingrepp än i fråga om sådana ingrepp som i sig är konventionsstridiga (se a.a. s. 25). Ett exempel utgör fallet . De i målet aktuella expropriationstillstånden, som rent faktiskt hindrade klagandena att förfoga över sina fastigheter, hade varit i kraft under 23 respektive . Domstolen fann det rimligt att en kommun, efter att ha beviljats expropriationstillstånd, behöver för att upprätta och färdigställa den planering som är nödvändig för att förbereda ett slutligt beslut rörande expropriationen. Domstolen ansåg att hade varit en tillräckligt för kommunen att nå fram till ett beslut och skadeperioderna sattes därför till 19 respektive . Härav torde också kunna förstås att om kommunen inte hade tagit på sig än vad som kunde anses rimligt, hade den aktuella intresseavvägningen utfallit så att klagandena, till följd av det allmänna intresse i vilket åtgärden vidtogs, hade fått tåla ingreppet utan rätt till ersättning. Enligt praxis skall i princip full ersättning betalas vid berövande av egendom. Det finns dock fall som kan motivera avsteg från denna huvudregel (jfr ovan). Om kravet på full ersättning kan anses uppfyllt är i viss mån en avvägningsfråga, men ersättningen skall åtminstone stå i rimlig relation till rättighetsintrånget eller i förekommande fall till egendomens värde. Normalt torde nog konventionsorganen anse rätten till ersättning som större när egendomen tas i anspråk än när endast användningen av den inskränks. Huruvida tolererar att en viss skadepost särskilt utesluts är osäkert. Det kan antas att en skada, som är en rimligt förutsägbar konsekvens av åtgärden i fråga, i princip berättigar till ersättning, men att den intresseavvägning som alltid skall göras kan innebära att vissa skadeposter kan uteslutas i det särskilda fallet. Det finns inte något stöd för att egendomsskydd skulle innebära någon garanti för ersättning för utebliven vinst i alla situationer.