prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till den betydelse reaktordriften har för fastighetens värde innehåller förslaget även en rätt för fastighetsägaren att få ersättning, trots att själva fastigheten inte tas i anspråk. Lagen bör enligt regeringens mening anknyta till det expropriationsrättsliga sakägarbegreppet. Därmed utesluts från sakägarområdet innehavare av sakrätter utan anknytning till reaktorfastigheten. Innehavare av rent obligatoriska anspråk, t.ex. leverantörer och kunder, kommer inte att anses som sakägare. Inom sakägarbegreppet faller däremot innehavare av hyresrätt eller annan särskild rätt till fastighet. Vid remissbehandlingen har framförts krav på att tillerkänna fler kategorier av skadelidande ersättning enligt lagen. Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl att utvidga kretsen av ersättningsberättigade så att den blir större än vad som skulle varit fallet vid en expropriation av fastigheten. Leverantörer och andra som drabbas kan indirekt erhålla kompensation från staten genom att ersättning kommer dem tillhanda via tillståndshavare eller fastighetsägare. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har i konsekvens med vad som gäller expropriationsrättsligt föreslagit att lagen även tillerkänner innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning. Regeringen kan ansluta sig till denna bedömning. Vad som sagts ovan om fastighetsägare kommer således även avse innehavare av särskild rätt till fastighet. I departementspromemorian diskuteras frågan om en eventuell rätt för fastighetsägarna att påkalla inlösen. Arbetsgruppen konstaterar bl.a. att det i flera av de lagar som reglerar offentliga ingrepp som berör en fastighet finns en rätt till inlösen av fastigheten och att det där anses vara avgörande om fastigheten till följd av ingreppet blivit så onyttig för ägaren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommu- nen. Arbetsgruppen menar att man visserligen kan hitta argument för inlösen men att särskilt de skyldigheter som föreligger enligt kärntekniklagen och den tid avvecklingsåtgärderna kan beräknas ta medför att någon rätt till inlösen inte bör införas. Flera remissinstanser förordar en rätt till inlösen för fastighetsägarna och hänvisar till vad som normalt gäller vid offentliga ingrepp. Enligt regeringens mening utgör i detta sammanhang de särskilda skyldigheter som är förenade med reaktordriften en avgörande skillnad mot andra ingrepp där ExL:s regler blir tillämpliga. Kärnkraftsföretagen har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningarna samt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. De har också det ekonomiska ansvaret för dessa åtgärder. Det finns inte skäl att göra ändring i denna ordning. Företagens skyldigheter kvarstår som huvudregel till dess att de har full- gjorts även om tillstånden återkallas. Arbetet med rivning och avveckling kan beräknas pågå . Fastighetsägaren har en rätt att bli kompenserad genom ersättning enligt denna lag, såvitt det inte rör sig om kostnader som hänför sig till reaktorhavarnas skyldigheter enligt kärntekniklagen. Regeringen instämmer därför i arbetsgruppens slutsats att någon rätt till inlösen inte bör införas. Följden av att frågan om återkallelse av tillstånd enligt kärntekniklagen aktualiseras Enligt promemorian skall en bedömning först ske om reaktorhavarens tillstånd skall återkallas enligt kärntekniklagen, för det fall fråga skulle uppkomma att återkalla tillståndet enligt någon av grunderna i 15 § kärntekniklagen (dvs. någon omständighet av betydelse från säkerhetssynpunkt). Arbetsgruppens förslag innebär att ersättning enligt lagen om kärnkraftens avveckling endast kan lämnas om rätten till reaktordrift upphör att gälla till följd av ett beslut som fattats med stöd av den lagen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har föreslagit att en jämkningsregel införs i avvecklingslagen. Jämkningsregeln skulle tillämpas i de fall då regeringen beslutat att reaktordriften skall upphöra vid en viss framtida tidpunkt och säkerhetsskäl motiverar en stängning enligt 15 § kärntekniklagen innan reaktorn tagits ur drift enligt avvecklingslagen. I stället för att reaktorhavaren helt skulle bli utan ersättning på grund av säkerhetsbrister i själva avvecklingsskedet, skulle ersättningen kunna sättas ned efter skälighet. vid anser det är en brist att inte säkerhetskraven i kärntekniklagen och strålskyddslagen ses över i detta ärende. har, när det gäller arbetsgruppens reglering av konkurrenssituationen med kärntekniklagen, framhållit att frågor rörande säkerhet bör behandlas enbart i kärntekniklagen och inte bli föremål för bedömning enligt den föreslagna lagen. Regeringen anser det vara av vikt att hålla isär bedömningen enligt avvecklingslagen, vilken rör omställningen av energisystemet, och de säkerhetsöverväganden som skall göras enligt kärntekniklagen. Frågor om kärnsäkerhet m.m. behandlas i prop. 1996/97:84, avsnitt 10. Krav på ersättning för förlust i samband med återkallelse av tillstånd enligt kärntekniklagen skall bedömas enligt den lagen. Som redovisats i inledningen till detta avsnitt saknar kärntekniklagen särskilda regler om ersättning. En självklar utgångspunkt är att kärnkraftsavvecklingen sker på ett sätt som är fullt godtagbart från säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att införa en särskild jämkningsregel för den situation som avses med yttrandet. Vissa remissinstanser anser att de skattemässiga konsekvenserna bör utredas närmare. Av dessa anför att tillståndshavare och fastighetsägare bör kompenseras för eventuella skattekonsekvenser som kan uppstå. Enligt förslaget skall ersättning utgå med tillämpning av bestämmelserna i . Som har anfört är den skatterättsliga behandlingen av ersättning som bestäms enligt ExL etablerad i lag och praxis. Några skäl att ytterligare utreda frågan finns därmed inte. 7.3.2 Särskilda förutsättningar rörande värdering och bestämmande av ersättning Begränsning och precisering genom särskilda förutsättningar Regeringens förslag: Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbe- stämmelser skall särskilda förutsättningar gälla angående hur elpris- ändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget innehåller som ytterligare förutsättning ett antagande om den kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, däribland företrädarna för kraftindustrin och näringslivet i övrigt, är kritiska till de särskilda förutsättningarna. Förutsättningarna bör enligt denna remiss- opinion utgå eller i vart fall ges en annan utformning. Flera instanser, bland dem , , , och Ledarna, anser att reglerna i ExL bör gälla fullt ut. ifrågasätter om inskränkningarna är förenliga med 2 kap. 18 § RF och saknar en analys av konsekvenserna. anser att promemorian inte uppfyller det krav på utförlig motivering av reduktioner som bör ställas och att rättssäkerhetsaspekterna inte har beaktats i erforderlig grad. Tekniska Högskolan anser det vara en rimlig princip att man skall ersättas både för produktionsbortfallet och för den förlorade extra vinst man skulle ha gjort. avstyrker införandet av särskilda förutsättningar. Samfundet finner det inte rimligt att lagen skall binda parterna eller domstolarna med för ersättningstagarna oförmånliga regler om ersättningens beräknande. menar att syftet med förutsättningarna är vällovligt, men att det inger vissa betänkligheter från principiell synpunkt att låsa t.ex. kalkylräntan. anför att den grundläggande principen är att full ersättning skall utgå för förlusten. De rent politiska skäl som ligger till grund för energiuppgörelsen kan inte legitimera en reduktion. Enligt bör ersättningen helt bestämmas med tillämpning av ExL:s regler och den praxis som utvecklats på detta område. Därmed skapas också, enligt föreningen, möjligheter att beakta de skilda förhållanden som kan råda vid beräkningen av ersättningen vid avställningen av olika anläggningar. Avvecklingen kan förutses komma att pågå . Föreningen menar att det är olämpligt att i lag ange alltför preciserade förutsättningar. anser att att ersättningsreglerna i så hög grad som möjligt bör efterlikna ExL:s regler. De särskilda förutsättningarna medför en reduktion av ersättningen, vilket enligt bolaget är oförenligt med RF och . och anser att de särskilda förutsättningarna är ensidigt utformade i statens intresse. Om lagförslaget skall uppfylla bestämmelserna i och , måste det enligt dessa remissinstanser innehålla regler som innebär att full ersättning skall utgå. Tillstyrkande svar har lämnats av vid och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , vilka anser att de särskilda förutsättningarna är förenliga med grundlagen. Även i län anser att det framstår som rimligt att begränsa ersättningen inom vissa schablonmässiga riktlinjer. Skälen för regeringens förslag: (SOU 1995:139 s. 432 ff) pekar på svårigheten att finna godtagbara jämförelser med en kärnkraftsavveckling och anför, beträffande bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF, att man kan förmoda att ersättning för hela förlusten är huvudregeln, men att grundlagen ger utrymme för att ersättningen i vissa situationer kan begränsas. Faktorer att väga samman vid en bedömning av ersättningsnivån skulle kunna vara egendomens art, förlustens art, ingreppets art, skälen för ingreppet och reduktionens storlek. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för elproduktionen radikalt för- ändras och avställningsåtgärderna kan förväntas medföra stor påverkan på prisbildningen på el. öppnas nya möjligheter att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar för mera schabloniserade ersättningsregler. En affärsverksamhet är alltid förknippad med risker och driften av kärnkraftverk utgör inget undantag. Ny kunskap kan förändra och skärpa säkerhetskraven utan att politiska beslut behöver fattas. Även utan ändrade säkerhetskrav är det svårt att förutse hur länge en anläggning kan leva upp till redan existerande stränga säkerhetskrav. Det är vidare svårt att förutse det framtida behovet av driftsuppehåll på grund av större renoveringar. Dessa och liknande typer av osäkerhetsfaktorer måste man ta hänsyn till för att få en marknadsliknande värdering av reaktorerna. Ett problem med en anknytning till ExL:s marknadsvärdeprincip är svårigheterna att objektivt bestämma marknadsvärdet för en kärnkrafts- anläggning. Det är nämligen mycket svårt att i en sådan kalkyl ta hänsyn till de ekonomiska risker som verksamheten är förknippad med. Det är alltså vanskligt att förutsäga utgången av en process där man söker bestämma ersättningen enligt ExL utan att göra ytterligare preciseringar av hur ersättningen skall bestämmas. Det är också uppenbart att de särskilda riskerna med verksamheten är en omständighet som måste få betydelse vid bestämmande av ersättningen. Hänsyn till risk bör i första hand tas genom att framtida driftsnetton tillsätts olika förväntningsvärden. Det är därvid viktigt att de antaganden som görs om framtida tillgänglighet (driftstider och kapacitetsutnyttjande) är välgrundade, eftersom möjligheterna att bruka anläggningarna har stor ekonomisk påverkan. Om man lyckas göra goda bedömningar av framtida tillgänglighet minskar behovet av att riskjustera den kalkylränta som används vid diskontering av framtida driftsnetton. Regeringen anser att de nu behandlade förhållandena motiverar en viss schablonisering av ersättningen genom att det i lagen närmare bestäms vissa för ersättningens storlek särskilt betydelsefulla parametrar. Härigenom görs en grundläggande skälighetsavvägning beträffande prin- ciperna för bestämmandet av ersättningens storlek. Vidare skapas större klarhet i frågor som annars utan tvekan skulle bli föremål för omfattande utredning och argumentation vid domstolen. Att reglerna utformas på detta sätt hindrar förstås inte att parterna vid en eventuell överenskommelse angående ersättningen använder andra metoder eller parametrar vid värderingen, så länge resultatet är möjligt att lägga till grund för den begränsade officialprövning som domstolen har att göra. I likhet med har arbetsgruppen funnit att en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen bör föregå bedöm- ningen av om ersättningen bör reduceras och, om så skulle vara fallet, den närmare omfattningen av en sådan reduktion. Arbetsgruppen har funnit att det i lagen bör anges vissa särskilda förutsättningar för bestämmande av ersättningen. Syftet med dessa är dels att bestämma en skälig nivå, dels att skapa förutsebarhet i frågor som annars skulle bli föremål för omfattande utredning och argumentation vid domstolen. Från flera remissinstanser har framförts att bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF innebär en rätt till full ersättning i förevarande fall och att lagförslaget därmed innehåller en otillåten reduktion. Vissa av remissin- stanserna har dessutom ifrågasatt motivet bakom de särskilda förutsätt- ningarna och anfört att det vore olämpligt att frångå vad som skulle ha gällt vid enbart en tillämpning av de expropriationsrättsliga bestämmelserna. I denna fråga gör regeringen följande bedömning. Vad som tillförsäk- ras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten". I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet ingen ändring. I för- arbetena anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avväg- ningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen be- stämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonven- tionen innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder. Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning, bara att ersättningen skall vara någorlunda adekvat; den får inte endast vara symbolisk. Bedömningen av om, och i så fall hur ersätt- ningen bör begränsas, får, i enlighet med vad och arbetsgruppen anfört, ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Det är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgående inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbart begränsningar av verksamheten utan denna måste upp- höra helt, vilket kommer att få omfattande ekonomiska effekter för före- tagen. En tillståndshavare bör normalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kan driva sin verksamhet och företa investe- ringar inom den ram som tillståndet anger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andra säkerhetsaspekter. Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagna lagen i flera delar hänvisar till ExL (se avsnitt 7.3.1 och 7.4), kan därför de särdrag som är förknippade med avvecklingen i vissa fall motivera ett val av andra lösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningen av till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk vikt för landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde vara ägnade att minska till- ståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten vidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift 1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd gäl- ler, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet (då ett stort antal av reaktorerna ännu inte var i kommersiell drift) att avvecklingen skulle vara slutförd , bidrar emellertid till att begränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt avser tiden . Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när avvecklingen inleds har varit i bruk . Regeringen bedömer sammanfattningsvis att promemorieförslagets särskilda förutsättningar vid bestämmande av ersättning är väl förenliga med grundlagen och . Såvitt avser förutsättningarna rörande elprisändringar och drifttid bör dessa införas i huvudsak på det sätt arbetsgruppen föreslagit. Däremot bör det, av skäl som utvecklas nedan, inte införas någon regel om fixerad kalkylränta. De av arbetsgruppen föreslagna förutsättningarna behandlas närmare i det följande. Regeringens förslag: Har upphörandet av driften vid en kärnkrafts- reaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i , skall ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Prishöjningen som skulle beaktas var dock sådan höjning som hade samband med avvecklingen enligt lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att regeln synes svår att tillämpa. , och hör till dem som anser det vara närmast omöjligt att separera avvecklingens inverkan från elprisets utveckling i stort. Några, bland dem , Riksförbundet Energileverantörerna och , hävdar att det inte finns något särskilt pris på högspänd el. önskar en precisering av vad som avses med detta pris. anser det vara oklart om influensregeln i ExL ersätts och i vilken utsträckning prisförändringar skall beaktas. Utgångspunkterna för regeln godtas av bl.a. och Justitiekanslern; den senare anser dock att regeln kunde vara tydligare. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att det knappast är lämpligt att ange 4 kap. 2 § ExL som ett mönster för en influensregel. och påpekar att influensregeln i ExL endast gäller vid bestämmande av löseskilling och intrångsersättning, men inte vid bestämmande av annan ersättning. Något avsteg från denna princip bör enligt dessa företag inte göras i avvecklingslagen. konstaterar att andra elproducenter får tillgodogöra sig ett eventuellt högre pris till följd av avvecklingen. Att bortse från avvecklingens priseffekt framstår därför enligt tingsrätten som mycket tveksamt. Skälen för regeringens förslag: Som framkommit har regeringen anslutit sig till arbetsgruppens förslag att regleringen av ersättningsfrågan med vissa undantag skall ske genom hänvisning till ExL:s regelsystem. En genomgång av relevanta regler i ExL finns i avsnitt 5.2. I 4 kap. 3 § ExL anges att presumtionsregeln endast berör den del av egendomens marknadsvärde som utgörs av förväntningsvärde. Med den bedömning som regeringen gjort i fråga om betydelsen av att tillstånden tidsbegränsats, föreligger inte några förväntningar om ändring i tillåtet användningssätt som skulle kunna aktualisera en tillämpning av bestämmelsen i den aktuella situationen. Enligt promemorieförslaget torde däremot en tillämpning av principen i 4 kap. 2 § ExL kunna bli aktuell. Principen innebär som nämnts att om det företag för vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit (se vidare avsnitt 5.2.3). har nämnts den expropriationsrättsliga principen att den exproprierande har ett befogat anspråk att inte behöva ersätta sådana värden som tillskapas genom hans egna eller samhällets insatser. Enligt arbetsgruppen borde denna princip tillämpas på det sättet att om avvecklingen av kärnkraften orsakar höjda elpriser, så bör denna höjning inte beaktas vid bestämmande av ersättning för produktionsbortfallet. Prishöjning som inte har samband med avvecklingen skulle däremot tillståndshavarna ha rätt att tillgodoräkna sig vid ersättningens be- stämmande. Arbetsgruppen har därför föreslagit att det vid beräkningen av driftsnettot skall antas att priset för högspänd el i vid lagens ikraftträdande inte har ändrats eller kommer att ändras mer än vad som skulle ha skett utan en avveckling av kärnkraften enligt lagen. Detta innebär alltså att oavsett när en viss reaktor ställs av, driftsnettot skall beräknas med utgångspunkt i den elprisnivå som gäller när denna lag träder i kraft. Det får sålunda ske en uppskattning av den prisnivå som skulle ha förelegat vid respektive reaktors avställning om lagen inte hade införts. Remissinstanserna har riktat kritik mot regeln. En vanlig synpunkt är att det ter sig svårt eller omöjligt att utskilja avvecklingens betydelse för prisutvecklingen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att det redan av allmänna ersättningsregler följer att endast sådan skada skall ersättas som orsakats av det ansvarsgrundande förhållandet. Fakultetsstyrelsen anser visserligen att en förtydligande bestämmelse om detta bör införas, men också att en hänvisning till ExL skulle kunna ge anledning att ställa frågan varför inte den föreslagna regeln skulle modifieras i enlighet med allmänvanlighetsrekvisitet (se avsnitt 5.2.3). Vidare anknyter inte bestämmelsen i ExL till någon prisnivå som ligger före expropriationsbeslutet. Fakultetsstyrelsen anser att det finns skäl att föreskriva att sådana prisändringar inte skall få beaktas som får antas bero på avstängningen av en viss reaktor. Även Lagrådet anser att det bör övervägas om inte bestämmelsen bör beg- ränsas på så sätt att man skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet ifråga inte skall behöva ersättas. Det är i och för sig riktigt som påpekats att motsvarande bestämmelse i ExL rör endast intrångsersättning och löseskilling. Skälen bakom bestämmelsen att ersättning inte skall utgå för värden som inte hade uppkommit om någon expropriation inte hade skett gör sig emellertid i detta fall gällande även vid bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen. En fördel med att införa en uttrycklig regel i avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL, kan också vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde. Som Juridiska fakultetsstyrelsen vid anfört i sitt yttrande är det oklart hur man skall resonera när allmänvanliga förhållanden påverkat fastighetsvärdet i positiv riktning (jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp II, 1991, s. 256 ff med hänvisningar). Med hänsyn till ersättningssituationens mycket speciella karaktär anser regeringen att det inte bör finnas någon motsvarighet till allmänvanlighetsrekvisitet vid kärnkraftsavvecklingen. Som några remissinstanser har påpekat finns inte ett enda pris på högspänd el. Det kortsiktiga elpriset förändras över dygnet, veckan och året, medan de elpriser som avtalas genom långsiktiga kontrakt är beroende av de övriga leveransvillkor som omfattas av respektive avtal. De förändringar av elprisutvecklingen som bör beaktas vid esättningens bestämmande måste så långt möjligt vara oberoende av såväl kortsiktiga prisfluktuationer som särskilda avtalsvillkor. I officiella statistik publiceras elenergipriser för typkunder med olika stor årsförbrukning och förbrukningsprofil. Bland dessa prisuppgifter torde prisutvecklingen för stor elintensiv industri kunna användas som en uppskattning av prisutvecklingen för större försäljningsvolymer.