prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Med beaktande av det anförda föreslår regeringen att tillsynsmyndig- heten vid tvist om villkor som rör samtrafik på ansökan av part skall meddela det beslut som behövs för efterlevnaden av lagen. Denna befo- genhet skall i enlighet med förslaget till samtrafikdirektiv gälla även vid tvist om villkor som rör sammankoppling av nätkapacitet enligt 20 d § telelagen. Det är således fråga om att förvaltningsbeslut med tillämpning av telelagens regler träder i stället när parterna inte lyckas sluta avtal om samtrafik. beslut kan liksom andra beslut enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Se i övrigt författnings- kommentaren till 33 § telelagen. Dessa frågor bör inom myndigheten avgöras av befattningshavare som inte tagit del i tillsyns- eller med- lingsärendet. Regeringen avser att meddela närmare föreskrifter om detta i förordningsform efter vidare överväganden. Enligt direktivförslaget skall tillsynsmyndigheten fatta beslut . Denna skyldighet för tillsynsmyndigheten behöver dock inte föreskrivas genom lag. föreslår att tidsgränsen minskas för att underlätta för den part som vill komma i gång med verksamheten. Regeringen instämmer i bedömning att tidsfak- torn är viktig. är enligt förvaltningslagen (1986:223) skyldig att handlägga varje ärende där enskild är part så en- kelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det är dock inte befogat att sätta en så snäv tidsgräns med tanke på det svåra utrednings- och analysarbete som ofta är förknippat med en komplicerad samtrafikkonflikt. Denna befogenhet för tillsynsmyndigheten kommer även att få bety- delse för att underlätta konkurrensen på samtrafikområdet. Erfarenhe- terna sedan telelagens tillkomst visar att nuvarande bestämmelser när det gäller samtrafik inte riktigt har varit tillfyllest för att åstadkomma full konkurrens. har behållit sin dominans på när- och regionsamtalen. Samtrafikförhandlingarna har varit långdragna. Regeringens bedömning är därför att tillsynsmyndigheten bör få ökade befogenheter även på ett antal andra punkter för att åstadkomma en ökad effektivitet i samtrafikförfarandet. Detta är också i linje med förslaget till samtrafikdirektiv, där regleringsmyndigheten ges en mycket central roll. förslag stöds även i denna del av . skall således på begäran av endera parten sätta tidsgränser för när en samtrafikförhandling skall vara avslutad. Om för- handlingen misslyckas, är myndigheten skyldig att medla mellan par- terna. Om synnerliga skäl föreligger skall tillsynsmyndigheten också ha be- fogenhet att tvinga två operatörer att bedriva samtrafik. Ett sådant beslut måste dock förutsätta att viktiga samhällsintressen, främst målet om effektiva telekommunikationer för alla, står på spel. Operatörer med betydande inflytande på marknaden åläggs att publi- cera sina taxor för samtrafik. Om taxorna inte överensstämmer med lagen får tillsynsmyndigheten möjlighet att begära ändring av taxorna. Om PTS i samband med sin granskning av till myndigheten inlämnade samtrafikavtal finner villkor som kan tänkas vara i strid med konkur- renslagen bör myndigheten ha en skyldighet att uppmärksamma Konkur- rensverket på förhållandet. Det har från flera remissinstanser framförts att telelagen bör komplet- teras med någon typ av sanktioner efter mönster bl.a. i konkurrenslagen. Denna fråga kräver dock ytterligare analys och beredning. Ett sådant för- slag kan därför inte tas upp i detta lagstiftningsärende utan får övervägas i annat sammanhang. Flera remissinstanser har också påtalat att tillsynsmyndigheten bör ha samma befogenheter vid tvister om upplåtelse av nätkapacitet som vid samtrafiktvister. En sådan befogenhet följer inte av något EG-direktiv. Enligt regeringens bedömning föreligger inte heller samma behov av en sådan möjlighet till bindande konfliktlösning när det gäller upplåtelse av nätkapacitet. Regeringen vill därför inte nu föreslå att tillsynsmyndig- heten får sådana befogenheter även på detta område. Däremot föreslås reglerna för samtrafik gälla även vid tvist som kan uppstå vid samman- koppling av nät för tillhandahållande av nätkapacitet. 7.3 Taxesättning Regeringens bedömning: Tillhandahållandet av telefonitjänsten skall ske till rimligt pris. Bedömningen av vad som skall avses med rimligt pris bör göras utifrån ett konsumentperspektiv. Kravet på rimligt pris innebär att vissa geografiska varia- tioner i taxorna bör kunna medges. Sänkningar av taxor i vissa regio- ner skall emellertid inte kompenseras genom höjningar i andra regio- ner. Telelagens 18 och 19 §§ utgör utgångspunkter för en fortsatt pris- reglering sedan statens avtal med , och den däri ingående pris- taksregleringen, löpt ut . Med stöd av 19 § avser regeringen att införa ett pristak på domine- rande operatörers abonnemangsavgifter avseende telefoni mellan fasta nätanslutningspunkter för hushåll och företag med direkttelefon. PTS ges i uppdrag att löpande följa prisutvecklingen. Bakgrund: I promemorian diskuteras begreppet rimligt pris, och pro- memorians bedömning överensstämmer med regeringens. Vad gäller prisregleringen i övrigt ger promemorian endast en övergripande rekom- mendation att inte reglera de konkurrensutsatta delarna av marknaden. PTS har på regeringens uppdrag utrett hur en prisreglering kan utfor- mas, som på ett bättre sätt än dagens modell tillvaratar användarnas in- tressen och säkerställer konkurrensneutraliteten. I rapporten diskuteras ett antal alternativa former för prisreglering. Det som föreslås är antingen ett förstärkt krav på lågförbrukarabonnemang i kombination med vilande pristak eller en reglering av hushållens när- och regionsamtal, enbart eller i kombination med abonnemangsavgiften, knutet till utvecklingen av nettoprisindex (NPI). Remissinstansernas synpunkter: Beträffande promemorians förslag om rimligt pris för samhällsomfattande tjänster anser Europolitan att definitionen av rimligt pris är oklar varför en tydligare definition ef- terlyses. Länsrätten i skulle ha sett som en fördel om be- greppet rimligt pris kunde preciseras i samarbete med och medlemsstaterna. menar att de olika utgångspunkterna för bedöm- ningen av rimlighet leder till ett otydligt resonemang, vilket kan leda till tolkningsproblem. Konsumentråd anser att promemorians diskussion om att reg- leringen av priset skall ske från användarsynpunkt inte är tillräckligt ut- vecklad. Den omständigheten att prishöjningar inte föranleder uppsäg- ning av abonnemang eller minskning av bruket av tjänsterna kan inte användas som utgångspunkt för bedömningen av rimligheten i taxorna. anser, i likhet med promemorian, att geografiska prisvariationer bör få förekomma inom rimliga gränser. , , , Konsumentråd, , Telenord- ia och kritiserar dock i större eller mindre utsträckning förslaget att tillåta geografiska prisvariationer. Enligt kommer geografiska prisvariationer att leda till regio- nala obalanser, med risk för att kommunerna kommer att bygga egna nät för att kunna erbjuda sina invånare rimlig tillgång till mer avancerade datakommunikationstjänster. anser vidare att promemorians jämförelse med andra grundläggande produkter som inte är prisreglerade (baslivsmedel, kläder, husgeråd etc.) är missvisande, eftersom det hand- lar om områden där infrastrukturen inte kan delas på flera individer. , som betraktar annat än marginella geografiska prisvari- ationer som helt oacceptabla, avvisar också jämförelsen med baslivsme- del, kläder och husgeråd. anser att under inga omständigheter får tillåtas diffe- rentiera taxorna förrän PTS utrett och genomfört principer om särredo- visning av accessnät (dvs. nätet av anslutningar till de enskilda abonnen- terna) och om samtrafikavgifter. Flera remissinstanser instämmer i promemorians förslag att inte reglera konkurrensutsatta teletjänster. Länsrätten, , , och ställer sig bakom de resonemang kring prisreglering som förs i promemorian. instämmer i promemorians krav på kostnadsbasering av samtals- taxorna, men anser det i övrigt inte vara motiverat med någon prisregle- ring alls. Med rådande marknadskrafter bedömer inte att det finns någon risk att taxorna kommer att höjas till orimliga nivåer och man före- slår därför att även 19 § i telelagen utgår. SITO och anser att om prisreglering trots allt måste införas så skall den vara tidsbegränsad. är kritiskt till principen att kräva kostnadsbasering av alla operatörer, då det enligt verket leder till en byråkratisering som gynnar de stora aktörerna och de små aktörerna förhindras att tillämpa en flexi- bel prissättning. PTS påpekar att det bör framgå att enbart taxor för samtal som sker mellan fasta nätanslutningspunkter skall ha krav på kostnadsbasering. Flera remissinstanser framhåller att relationen mellan kostnaden för tjänsterna, inte minst samtrafikkostnaden, och slutkundstaxor måste tas i beaktande när krav på rimlighet fastställs. T.ex. menar att inte bör tillåtas ta ut samma priser av sina slutkunder som de tar av kon- kurrenter som begär samtrafik med . Europolitan anser att förhållandet mellan kravet på kostnadsbasering och kriteriet rimligt pris är oklart och bör förtydligas. anser att PTS bör ges rätt att godkänna Telias ändringar i teletaxorna till slut- kund samt att telelagen bör innehålla ett uttryckligt förbud mot under- prissättning. Vad gäller PTS utredning om framtida prisreglering upprepades delvis samma synpunkter som redovisas ovan vid en hearing som Kommunika- tionsdepartementet anordnade . Några synpunkter återges nedan. redogjorde för en utredning av utvecklingen på telemarknaden som bl.a. visar att samtalstaxorna i ligger mycket lågt internatio- nellt sett, att konkurrensen ökat avsevärt räknat i samtrafiktillväxt och samtalsminuter utanför samt att telefonitjänsten inte är särskilt priskänslig. Telias budskap var att något behov av prisreglering inte längre föreligger. hävdade att det framför allt är nuvarande pris- reglering som motverkat konkurrensen, eftersom det förhindrat bolaget att höja närsamtalen till den nivå de egentligen bör ha i förhållande till kostnaderna. Stattel-delegationen framhöll vikten av att i en eventuell prisreglering framför allt värna om den bräckliga konkurrensen. Prisreglering bör vara i en form som följer den allmänna prisutvecklingen och som omfattar alla kundgrupper, även småföretag. betonade vikten av stabilitet och tydlighet i prisreg- leringen samt att staten klargör vilket syftet med regleringen är. Verket frågar sig också när eller utifrån vilka kriterier det i PTS utredning för- slagna vilande pristaket skulle träda ikraft. PTS svarade att det inte skulle utgöra något problem att uppställa sådana kriterier om denna mo- dell väljs. opponerade sig mot kombinationen höga abonne- mangsavgifter och låga samtalskostnader och menade att det finns risk att många kan komma att behöva säga upp sina abonnemang på grund av för höga fasta kostnader. Skälen för regeringens bedömning: telelagsproposition (s. 78) framhålls vikten av att telefoni skall tillhandahållas under sådana villkor att alla har råd att utnyttja tjänsten. Detta övervägande ligger i linje med definitionen av samhällsomfattande tjänster enligt förslaget till nytt taltelefonidirektiv, där kommissionen föreslår att telefonitjänsten skall erhållas till ett rimligt pris. Rimligt pris för telefonitjänst Att definiera vad som avses med rimligt pris är naturligtvis en bedöm- ningsfråga, men ett par viktiga utgångspunkter bör vara följande. - Rimligheten i priset bör ses utifrån konsumentens perspektiv. En ut- veckling av kostnaderna där en allt större andel av användarna av pri- vatekonomiska skäl avstår från att utnyttja telefonitjänsten kan inte accepteras. I syfte att säkerställa att priset är rimligt på vissa grund- läggande tjänster som inte är konkurrensutsatta i någon nämnvärd grad bör en fortsatt prisreglering gälla. - Hänsyn bör även tas till kostnaderna för tillhandahållandet av tjäns- terna. Om den tekniska utvecklingen leder till kostnadssänkningar bör dessa också leda till sänkningar i priset för tjänsterna. Vidare bör inte investeringar i infrastruktur och tjänster, vars syfte är att tillhandahålla mer sofistikerade tjänster än telefonitjänsten, påverka priset på själva telefonitjänsten. - Alltför stora prisvariationer mellan regioner eller mellan olika mark- nadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster bör inte accepteras. Genomsnittspriser bör vara styrande: om taxor i t.ex. storstadsområden sjunker till följd av en effektiv konkur- rens och de genomsnittliga taxorna därmed sjunker, bör inte taxorna i regioner där samma grad av konkurrens inte råder släpa påtagligt efter, utan följa den genomsnittliga utvecklingen. Av den sistnämnda punkten ovan framgår att regeringen anser att geo- grafiska variationer i taxorna bör tillåtas, vilket är en avvikelse från tidi- gare praxis. Kravet på enhetliga taxor finns i dagens läge visserligen inte angivet i telelagen, men vissa avsnitt telelagsproposition (s. 112 113) kan tolkas som att enhetlighet i vissa avseenden ändå skall gälla. Det är denna tolkning har gjort vid medde- landet av Telias tillstånd. Där anges som villkor för tillståndet att telefo- nitjänsten skall tillhandahållas på likartade villkor, vilket dock medger att olika villkor kan gälla för olika kundkategorier eller för samma kundka- tegori i olika marknadssituationer. Regeringen anser att det är viktigt att se till att telemarknaden blir en marknad där konsumenterna erbjuds mångfald och valfrihet och där pris och produktutveckling tillåts följa de principer som gäller för andra marknader. Onödig reglering kan leda till skevheter i prisbildningen och kan hämma produktutvecklingen, vilket missgynnar konsumen- terna. Ett enhetligt pris, utan möjligheter att sänka priser i regioner eller i marknadssegment där konkurrensen är hårdare, leder inte bara till att an- vändarintressena i dessa regioner eller segment blir lidande, utan också att samtliga användare går miste om positiva effekter. Genom att priset inte tillåts sjunka någonstans kommer heller inte genomsnittspriset att sjunka, vilket med den föreslagna tillämpningen annars skulle leda till prissänkningar även för de mindre hårt konkurrensutsatta regionerna och segmenten. Ytterligare ett argument för en geografisk prisdifferentiering är att den dominerande operatören måste tillåtas möta konkurrensen i de områden där konkurrensen är hårdast. Syftet med en prisreglering av fast telefoni är i första hand att skydda konsumenterna mot för höga priser. En prisreglering bör inte vara så utformad att den motverkar konkurrens. För att skydda främst hushållsabonnenterna mot alltför snabba höj- ningar av samtalstaxorna i samband med telelagens ikraftträdande ingick som en del i avtalet mellan staten och ett särskilt pristak på föränd- ringar av nettoprisindex minskat med en procentenhet på en korg av tjänster bestående av abonnemang och samtliga samtalsslag. PTS har i sin uppföljning av pristaket 1996 fun- nit att taxorna för när- och regionsamtal ökat räknat i löpande priser, dvs. Långdistans- eller fjärrsam- talen har minskat med drygt en tredjedel, eller . Abonne- mangsavgifterna per kvartal har ökat med för privatpersoner medan de i princip varit oförändrade för före- tagskunder med direkttelefon. Avgifterna för den senare gruppen var re- dan ombalanserade innan den nuvarande prisregleringen infördes. Tax- orna för utlandssamtalen har minskat med 5 på de vanliga samtalspriserna, en total minskning med . Räknar man in effekterna av olika prisplaner blir minskningen ännu mer markant. Siffrorna visar att en kraftig s.k. ombalansering av priserna skett från utlands- och långdistanssamtal till lokalsamtal och abonnemangsavgifter. Det bör då hållas i minnet att de tidigare prissättningarna innebar en kraftig obalans mellan kostnader och intäkter för olika samtalsslag. Denna obalans hade sitt ursprung i dåvarande tekniska förutsättningar samt en medveten politik att subventionera lokaltrafik genom att sätta extra höga priser på långdistanstrafik. Vidare har i direktivet om full konkurrens (96/19/EG) ansett att en sådan prispolitik står i strid med konkurrensreglerna i . Ombalanseringen har på kort sikt inneburit negativa effekter på de hushåll som ringer många närsamtal. För att uppnå långsiktigt effektiva telekommunikationer är det dock viktigt att undvika de snedvridningar som kraftiga subventioner mellan olika samtalsslag innebär. uppger att ombalanseringen nu i princip är genomförd. De juste- ringar som återstår bör enligt bolagets bedömning vara genomförda un- der första hälften av . Statens avtal med , och den däri ingående pristaksregleringen, löper ut . Utgångspunkten för en fortsatt prisreglering bör vara telelagens 18 § och 19 §. I 18 § föreskrivs att taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter inom ett allmänt tillgängligt telenät skall grunda sig på tillståndshavarens kostnader. Enligt 19 § får rege- ringen rätt att, utan hinder av 18 §, föreskriva att dessa taxor inte får överstiga en viss nivå. Enligt regeringens bedömning talar marknadssituationen inom telefo- niområdet, med en ensam aktör som dominerar marknaden med , för en fortsatt reglering av priset för vissa telefonitjänster. I likhet med vad som uttalas i promemorian och av flertalet remissin- stanser anser regeringen att en reglering av konkurrensutsatta tjänster är obehövlig. Hit hör definitivt utlands- och fjärrsamtalen. Beträffande de tjänster som inte är föremål för konkurrens i någon nämn- värd grad, nämligen abonnemang samt när- och regionsamtal, har PTS angivit olika alternativ för hur dessa kan regleras. Viktigt för bedömningen av behovet av fortsatt prisreglering är att de investeringar som görs för att tillhandahålla ytterligare tjänster vid sidan om telefonitjänsten inte leder till fördyringar i tillhandahållandet av själva telefonitjänsten. Såvitt regeringen nu kan bedöma kommer abonnemangen inte att ut- sättas för någon nämnvärd konkurrens . En prisreg- lering bör därför omfatta abonnemangsavgifter. Därigenom säkerställs att kostnaden för tillgången till telefonitjänsten hålls på en rimlig nivå. Det finns däremot inte tillräckliga skäl att låta en sådan reglering omfatta även priserna för när- och regionsamtal, trots att det ännu inte föreligger någon nämnvärd konkurrens på dessa områden. Utrymmet att höja taxor- na på dessa tjänster torde nämligen vara begränsat. Det viktigaste skälet för detta är att successivt sänkta samtrafikavgifter bl.a. till följd av ovan föreslagna ändringar i samtrafikreglerna kommer att innebära att det sannolikt räcker med en relativt begränsad höjning i närsamtalstax- orna för att sådana marginaler skall uppstå att det lönar sig för konkur- renter att gå in på marknaden. Den därvid uppkomna konkurrensen kan i sin tur förmodas begränsa utrymmet för ytterligare prishöjningar. Ett ytterligare skäl är att abonnenten har möjlighet att påverka sin samtalskostnad genom att anpassa ringandet. Regeringen avser därför att i en förordning utforma ett pristak där abonnemangsavgiften hos operatörer med dominerande ställning på den relevanta marknaden endast får förändras i takt med prisutvecklingen, mätt i nettoprisindex. De abonnemang som avses är hushåll och företag med direkttelefon. Pristaket skall också gälla de kringtjänster som är för- knippade med abonnemang. kommer pristaket i praktiken endast att omfatta . I takt med att övriga operatörer etablerar egen infrastruktur med direktanslut- ning till abonnenterna är det emellertid inte uteslutet att en annan opera- tör än kan bli dominerande på en avgränsad marknad. Ett argument som skulle kunna anföras mot ett pristak på abonne- mangsavgiften är att kostnaderna för att tillhandahålla och upprätthålla själva anslutningen, dvs. accesskostnaden, inte helt täcks av abonne- mangsintäkterna. Detta resonemang framförs bl.a. av , som menar att det förekommer ett s.k. accessunderskott. Den fördelning av kostnaderna som refererar till är emellertid inte en självklar modell utan baserar sig i stor utsträckning på tradition. Merparten av kostnaderna för att tillhandahålla telefoni är som nämnts fasta, givet en viss kapacitet. Att täcka fasta kostnader, eller i realiteten i detta fall en del av de fasta kostnaderna, med en öronmärkt fast intäkt är ingen självklarhet. Argumentet att abonnemangsavgiften måste höjas för att täcka accesskostnaden kan därför starkt ifrågasättas. För att uppnå en tillfredsställande bevakning av målen om rimligt pris och om likvärdiga villkor är det viktigt att prisutvecklingen på telefo- nitjänsten noga följs ur ett konsumentperspektiv. Regeringen avser att i PTS instruktion ålägga myndigheten att följa utvecklingen av telefonipri- serna inom olika regioner och för olika abonnentkategorier samt redovisa den i samband med sin årsredovisning. Särskild uppmärksamhet bör därvid läggas på effekterna av eventuella prisförändringar för särskilt utsatta grupper som t.ex. funktionshindrade personer och äldre. PTS bör dock även däremellan uppmärksamma regeringen på om priserna snabbt förändras i en för vissa konsumentgrupper ogynnsam riktning. Rege- ringen avser att rapportera om utvecklingen till . Den föreslagna regleringen bör i första hand gälla under tre . Erfarenheten av tidigare prisreglering på teleområdet har visat att en så- dan tidsperiod är en optimal tid för en prisreglering, eftersom det dröjer för regleringen att få effekt. kommer en över- syn av hela pristakskonstruktionen att göras. Regeringen avser att ge PTS i uppdrag att till bl.a. analysera hur eventuella rationaliseringar eller tekniska förändringar hos påverkat kostna- derna för tillhandahållandet av telefonitjänsten och prissättningen på bo- lagets övriga, icke prisreglerade tjänster samt hur marknaden påverkats. 7.4 Nummer-, adress- och katalogfrågor 7.4.1 Katalog och nummerupplysningstjänst för telefoni Regeringens förslag: Kravet att lämna ut publicerad abonnentinfor- mation utsträcks till att gälla alla anmälningsskyldiga operatörer. In- formationen skall göras tillgänglig för allmänheten genom en num- merupplysningstjänst. Operatören skall på skäliga villkor lämna ut re- gister med informationen till den som för nummerupplysningsändamål begär det. förslag: Utöver regeringens förslag vill utreda- ren att en tryckt katalog med geografisk indelning skall spridas utan sär- skild avgift till alla abonnenter i regionen, inte bara egna kunder. Dess- utom vill utredaren att teleoperatörerna tvingas samverka för att åstad- komma en komplett nummerupplysning. Remissinstanserna: Det råder stor enighet om behovet av att tillskapa en möjlighet att i ett sammanhang få tillgång till uppgifter om samtliga operatörers abonnenter. Däremot framförs kritik mot förslaget att tvinga fram kataloger i tryckt form. Remissinstanserna pekar på möjligheten att använda tekniska lösningar t.ex. som gör det onödigt med ett definitivt krav på tryckt katalog. Dessutom framhåller man att kostna- derna för att tillhandahålla en tryckt katalog kan bli orimligt höga och att en sådan inte är miljövänlig. Ett stort antal av remissinstanserna vill se som den yttersta garanten för att en samlad kata- log kommer till stånd. Skälen för regeringens förslag: Förslaget syftar främst till att ge grundläggande förutsättningar för den som vill skapa en sammanhållen nummerupplysningstjänst. Syftet med detta är i sin tur att underlätta an- vändarnas sökning av teleadresser. bör ambitionen vara att göra alla teleadresser, oavsett om det är telefoni eller data, sökbara i ett sam- manhang. Regeringen ser liksom utredaren den framtida katalogen som datorbaserade delkataloger, vilka via datakommunikation samverkar så att de för en användare uppfattas som en och samma katalog. Regeringen delar utredarens uppfattning att det inte går att skapa en sådan katalog. På kort sikt måste behovet av en samlad katalog troligtvis lösas med en gemensam databas.