prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Statskontoret påpekar att frågan om konkurrensneutrala samtrafikav- gifter inte kan reduceras till en redovisningsmässig uppgift, utan att rege- ringen framför allt bör ta ställning till konsekvenserna av att samtrafik- avgifterna är för höga eller för låga. Förslaget om att inkludera även mobiltelefonioperatörer med bety- dande marknadsinflytande i kravet på kostnadsbaserade samtrafiktaxor får stöd av RRV, Europolitan och är kritiska till förslaget och anser det principiellt fel att reglera en marknad med hård konkurrens. Europolitan anser emellertid att om kostnadsbaseringskravet enligt 20 § skall gälla så bör förmedling av den mobila telefonitjänsten bytas ut mot förmedling av telefonitjänst till mobil anslutningspunkt . SITO, Europolitan och anser att kravet på kostnadsbaserad samtrafikersättning bör utsträckas till att omfatta inte bara telefonitjänst och fasta teleförbindelser, utan även andra tjänster som tillhandahålls över det fasta nätet. Ett förslag som också framfördes vid hearingen och som fick visst stöd var att koppla samtrafikavgiften till slutkundspriset. I stället för att rela- tera samtrafiktaxorna till kostnaderna för samtrafiken med alla de svårig- heter det medför, borde samtrafikavgiften enligt det synsättet fastställas som en procentuell andel av dominantens slutkundspris. Siffran nämndes därvidlag. Skäl för regeringens förslag: Prissättningen av samtrafik är inte helt okomplicerad eftersom en stor andel av kostnaderna är fasta och gemen- samma och fördelningen av dem på enskilda samtal kan göras på ett godtyckligt sätt. Detta, i kombination med grundprincipen om affärsmäs- siga förhandlingar och begränsade befogenheter för PTS att såväl styra beräkningsprinciperna som att ingripa och fatta beslut, har gjort en del samtrafikkonflikter mycket svårlösta. Konkurrensen är ett viktigt medel för att åstadkomma mångfald i utbu- det av telekommunikationstjänster, prispress, bättre service och valfrihet för telekunderna. Relationen mellan samtrafiktaxan och slutkundspriset är därför, som påpekats från många håll, av fundamental betydelse för möjligheten att konkurrera. Detta behandlas bl.a. i rapporten steg i telepolitiken (Ds 1996:29), som gjorts av ekonomerna på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). I rapporten (fortsättningsvis kallad ESO- rapporten), som analyserar konkurrensförutsättningarna på marknaden för fast telefoni, belyses den s.k. klämeffekten, dvs. det faktum att Telias samtrafikavgifter varit så höga att de i flera fall överskrider slut- kundspriset. Detta förhållande har effektivt motverkat konkurrens fram- för allt på närsamtal, som är den volymmässigt största delen av telefonin. En radikal åtgärd för att komma tillrätta med problemet kan då tyckas vara att sätta upp ett relationskriterium för samtrafikavgiften som en viss procent av slutkundspriset. Detta skulle garantera en positiv bruttovinst för alla och säkerligen stimulera konkurrensen på alla samtalsslag. Det finns emellertid uppenbara nackdelar och risker med det. Dels skulle det innebära att konkurrenterna knyts till den dominerande opera- törens prissättning vilket knappast gynnar variation i taxestrukturen. Dels finns det en uppenbar risk att ett system där parterna enas om att samtra- fikavgiften skall utgöra en viss procent av samtalspriset driver priserna uppåt. Ju högre samtalspriser, desto mer kommer alla parter att få i brut- tovinst. Det ligger nära till hands att befara att det med ett sådant system skulle komma att utvecklas priskarteller. Ytterligare ett påtagligt skäl emot en sådan struktur är det faktum att EG:s reglering kräver kostnadsorientering, och är som medlem i EU skyldigt att införa dessa regler i den nationella lagstiftningen. Det är viktigt att , då merparten av telemarknaderna inom EU skall avregleras och det öppnas en gemensam marknad för teletjänster, skapa någorlunda likartade principer för såväl beräkning av taxorna som övriga villkor för samtrafik. Kostnadsorientering skulle kunna tolkas som ett något lindrigare krav än kostnadsbasering, vilket är det begrepp som an- vänds här och som är liktydigt med det som anges i 20 § telelagen, dvs. att ersättning för samtrafik skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen. Så är dock inte fallet om man ser till vilka krav som förslaget till samtrafikdirektiv innehåller. Ett par remissorgan har framfört att kravet på kostnadsbasering av samtrafiktaxorna bara bör omfatta operatörer med betydande inflytande på marknaden. Motiveringen är att nya operatörer med mycket höga in- vesteringskostnader annars kan tvingas ta ut samtrafikavgifter som blir högre än Telias, vilket i sin tur skulle försvåra parternas förhandlingar. Det förtjänar därför påpekas att syftet med kravet på kostnadsbasering är att förhindra att någon operatör försvårar samtrafik eller i övrigt hindrar konkurrens genom att ta ut alltför höga avgifter, dvs. att det sätts en övre gräns för samtrafikavgifterna. Däremot står det alla operatörer fritt att ta ut avgifter som ligger lägre. Kravet på kostnadsbaserade samtrafiktaxor i telelagen omfattar alla tillståndshavare som tillhandahåller telefonitjänst, vilket har ansetts avse endast telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt. Regeringen ser inga skäl att ändra nu gällande ordning. Däremot bör kravet, för att harmoni- sera den svenska lagstiftningen med EG:s, utsträckas till att gälla även de mobiloperatörer som av myndigheten bedömts ha ett betydande infly- tande på marknaden. Kostnadsbasering är inget exakt definierat begrepp. Enligt telelagsproposition (s. 139) avses härmed att avgifterna för samtrafik skall fastställas med de faktiska kostnaderna som grund. I beräknade kostnader bör ingå även en rimlig avkastning på investerat kapital, lik- som avskrivningar, dvs. en slags självkostnadskalkyl. Den som tillhanda- håller samtrafik skall också kunna ställa krav på skälig lönsamhet. Detta är den metod som tillämpats i och då främst av . Självkostnadskalkylen innebär emellertid, som bl.a. framhållits i ESO- rapporten, ett visst mått av godtycke då historiska kostnader skall förde- las på enskilda samtal. Den utredning som PTS gjort på regeringens upp- drag har studerat för- och nackdelar med såväl självkostnadsmetoden som alternativa kostnadsberäkningsmetoder. PTS drar slutsatsen att den metod som på engelska kallas Long Run Average Incremental Costing (LRAIC) skulle kunna spegla de relevanta särkostnaderna för samtrafik på ett bättre sätt än den nuvarande självkostnadsmetoden och san- nolikt leda till lägre samtrafiktaxor. Metoden innebär att man använder kostnaderna för framtida ytterligare kapacitetsutbyggnad som utgångs- punkt, snarare än de historiska kostnaderna. Samma slutsats har också flera andra, av varandra oberoende, utredningar kommit fram till (t.ex. brittiska regleringsmyndigheten och ovan nämnda ). De olika beräkningsmetoderna håller också på att utvärderas av EG- kommissionen, och riktlinjer för beräkning av samtrafikavgifter planeras att publiceras . Enligt preliminära uppgifter från kommis- sionen kommer den i riktlinjerna sannolikt att rekommendera en över- gång till LRAIC-kalkylering. Ett problem med de alternativa kalkyleringsmetoderna, t.ex. LRAIC, är att de än så länge är outvecklade och att det kan vara svårt i början att finna rätt avvägningar. Enligt PTS bedömning bör därför självkost- nadskalkylen tills vidare användas som utgångspunkt för beräkningarna, och att man avvaktar något med att börja tillämpa en ny beräkningsmetod till dess riktlinjer kommer från kommissionen eller praxis utvecklas. Regeringen instämmer i PTS bedömning och anser att det bör finnas möjlighet att använda andra sätt att beräkna kostnaderna för sam- trafik än självkostnadskalkylen. Bevisbördan för att samtrafiktaxorna är kostnadsbaserade föreslås, lik- som i förslaget till samtrafikdirektiv, läggas på betydande operatörer. Detta innebär i praktiken att operatörer som omfattas av kravet alltid måste hålla en beredskap att på begäran från tillsynsmyndigheten kunna visa sina kostnadskalkyler och underlag för dessa. Det blir operatörens uppgift att framlägga utredning till styrkande av att taxorna är kostnads- baserade, varefter det blir myndighetens sak att bedöma det framlagda bevismaterialet. En särskild bestämmelse härom införs i lagen. Att hitta ett lämpligt sätt att fördela kostnaderna för samtrafik är som framgår av ovanstående en komplicerad procedur. Det ligger alltid nära till hands för konkurrenter till en dominerande operatör att misstänka operatören för diskriminering t.ex. av konkurrerande operatörer i förhål- lande till den egna organisationen. Ett sätt att förenkla problematiken, som föreslagits av bl.a. , vore att strukturellt separera accessnätet från övriga för att därmed åstadkomma en neutral be- handling av alla operatörer. Detta förslag behandlas under nästa avsnitt om särredovisning. Enligt 20 § telelagen får samtrafikavgifterna inkludera ersättning för särskilda åtaganden enligt tillståndshavarens villkor. I förslaget till sam- trafikdirektiv ges medlemsländerna viss valfrihet när det gäller finansie- ringen av samhällsomfattande tjänster, genom en fond eller via samtra- fikavgifter. Direktivet anger vad som får räknas in i den totalkostnad som får finansieras kollektivt via andra operatörer. Syftet är därmed att undvika att olika länder kräver kollektiv finansiering av eventuella övriga extra åtaganden som de valt att lägga på operatörerna och därigenom skapar hinder för marknadsinträde. Regeringen bedömer, i det fall en kollektiv finansiering av särskilda åtaganden för samhällsomfattande tjänster blir aktuell, att denna bör tas ut i form av en särskild avgift för alla anmälningsskyldiga operatörer. Avgiften bör beräknas i förhållande till operatörens omsättning eller på annan likvärdig objektiv grund. Den grundläggande servicen bör sedan upphandlas. Huvudskälet till att finansieringen inte bör ske genom sam- trafikavgifter är att avgifterna för samtrafik resp. för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster så långt som möjligt bör renodlas. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 20 § om ersättning via samtrafikavgifterna för eventuella särskilda åtaganden utgår. 7.2.3 Krav på särredovisning av samtrafik och accessnät Regeringens förslag: För att underlätta myndighetens kontroll åläggs alla operatörer som bedriver samtrafik och som har ett betydande in- flytande på marknaden att ha separat redovisning av samtliga kostna- der och intäkter för samtrafik. Krav får ställas på den dominerande operatören att redovisa viss del av verksamheten avskild från annan verksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas: , , , , , Stattel-delegationen, m.fl. remissinstanser stöder kravet på separat redovisning. påpekar vikten av att detta krav även omfattar organisationer som har betydande inflytande inom annan bransch än telebranschen. Tele2 tror inte att särredovisning får någon praktisk betydelse om det inte kopplas till ett förbud för att av slutkunden ta ut samma pris för tjänsterna som själva betalar internt inom bolaget till sin nätenhet. Ett mycket stort antal remissorgan, bl.a. , samt de flesta operatörer vid sidan om , förespråkar en radikalare lösning innebärande att Telias accessnät (dvs. nätet av anslut- ningar till enskilda abonnenter), som utgör ett de facto-monopol, bör av- skiljas i eget bolag för att åstadkomma verklig konkurrensneutralitet. anser dessutom att Telias kabel-TV-nät, InfoMe- dia , bör skiljas från koncernen eftersom är domine- rande även på denna marknad. Som ensamägare till i princip all övrig access har ännu inte haft några direkta incitament att utnyttja den potential för telefoni som kabel-TV-nätet utgör. Stattel-delegationen påpekar vikten av en externt kontrollerad bokföringsmässig avskiljning av accessnätet inom . Stattel poäng- terar också det angelägna i att konkurrerande operatörer försäkras till- gång till nyare förbindelsekapacitet i Telias nät, t.ex. digital-X-line och framtida ATM-baserade tjänster. föreslår att frågan om accessnätets huvudmannaskap utreds förutsättningslöst med utgångspunkt i att en väl fungerande kon- kurrens på marknaden eftersträvas. RRV menar att frågan om en organi- satorisk lösning bör kunna tas upp igen om samtrafiken inte utvecklas tillfredsställande. finner argumentationen mot ett avskiljande av accessnätet föga övertygande, men intar en avvaktande hållning i brist på en mer ingående analys av konsekvenserna. TCO delar promemorians bedömning att ett avskiljande av accessnätet från skulle göra mer skada än nytta. Skäl för regeringens förslag: Enligt förslag till samtrafikdirektiv skall alla operatörer med betydande inflytande på marknaden som tillhandahåller telefonitjänst mellan fasta nätanslut- ningspunkter vara skyldiga att hålla redovisningen av intäkter och kost- nader för samtrafik åtskild från övrig redovisning. Detta krav på särredo- visning syftar till att åstadkomma bättre insyn och underlätta kontroll. Kravet omfattar även organisationer som har exklusiva och speciella rät- tigheter inom en annan bransch än telebranschen och som tillhandahåller samtrafik. Regeringen finner kraven i förslaget till samtrafikdirektiv väl motive- rade. Genom en ökad insyn och kontroll kan man undvika långdragna konflikter, som förekommit , om samtrafiktaxornas storlek. För tillsynsmyndigheten kommer kravet på separat redovisning av samtrafik- kostnader att underlätta arbetet med bl.a. tillsyn och konfliktlösning. Redan inför bolagiseringen av fördes en diskussion om ett eventuellt avskiljande av accessnätet (dvs. nätet av anslutningar till de enskilda abonnenterna) eller alternativt Telias hela nät. De hu- vudargument för ett avskiljande som senare framförts i flera rapporter och av flera remissinstanser, är Telias dominerande ställning och avsak- naden av öppenhet i beräkningar av kostnader samt bristande konkur- rensneutralitet. I steg i telepolitiken skisseras olika möjligheter att kompensera för denna dominans genom ett avskiljande av de delar av verksamheten som inte är konkurrensutsatta i någon nämnvärd grad, främst accessnätet. En avskiljning av accessnätet skulle enligt rapporten kunna ske på fyra olika sätt: 1. separat ekonomisk redovisning, 2. ett eget bolag inom , 3. ett separat externt bolag men under samma ägare (staten), 4. ett separat externt bolag under annan ägare. En sådan avskiljning skulle kunna medföra såväl för- som nackdelar. Bland fördelarna kan framför allt nämnas en mer konkurrensneutral för- handlingsposition för marknadens alla parter, inklusive . Genom att accessbolaget skulle teckna avtal med alla underlättas också kontroll och skulle därmed undgå misstankar om favorisering av det egna för- säljningsbolaget. Ett avskiljande av accessnätet i någon form skulle också tvinga fram en tydlig avgränsning av detta näts början och slut, vilket skulle underlätta kontroll av kostnadsbilden vid eventuella diskussioner kring prissättning. Ytterligare ett skäl som framförts som argument för en strukturell se- paration är att Telias planerade satsning på bredbandskapacitet till hus- hållen, som bygger på tillgången till accessnätet, eventuellt i kombination med kabel-TV-nätet, ytterligare kan förstärka den dominans har och t.o.m. utvidga denna dominans till att gälla andra tjänster än telefoni. Det finns emellertid också starka skäl som talar emot en avskiljning, åtminstone i dess mer långtgående form. Dels förlorar samdrifts- fördelar, t.ex. genom dubblering av servicepersonal, dels kan det inne- bära en fördyring totalt sett genom ytterligare administrativ överbyggnad. Det har också ofta framhållits av att accessnätet är mycket dyrt att underhålla. Om så är fallet är utsikterna för lönsamhet i det separata accessbolaget små med litet utrymme för investeringar, såvida bolaget inte kompenserar sig för detta genom att ta ut extra avgifter av de andra operatörerna för att finansiera framtida investeringar. Detta riskerar att hämma den tekniska utvecklingen alternativt fördyra tjänsterna för abonnenterna. Regeringens bedömning är att det kommer att utvecklas konkurrens på accessnätet. Dels kommer detta att åstadkommas genom utbyggnad av ny infrastruktur så som sker i en hel del kommuner, dels genom radiolösningar (markbaserade eller satellit) och inte minst genom att kabel-TV-näten kan kompletteras med utrustning som möjliggör telefoni. Ytterligare en faktor som talar mot ett avskiljande av accessnätet är att inget av de europeiska telebolagen som utgör konkurrenter till har gjort ett sådant ingrepp. Det är viktigt att får samma verksamhets- förutsättningar som övriga stora teleoperatörer i . Regeringen an- ser att ett avskiljande av acessnätet avsevärt skulle försvaga bolaget och därmed minska allmänhetens möjligheter att få tillgång till god teleser- vice. Regeringens samlade bedömning är således att ett fysiskt avskil- jande av accessnätet inte bör göras. Däremot föreslår regeringen att krav skall kunna ställas på en dominerande operatör att särredovisa viss del av sin verksamhet. För att öka insyn och kontroll kan med stöd av bemyn- digandet i 17 b § en dominerande operatör bl.a. åläggas att särskilt redo- visa intäkter och kostnader för accessnätet. 7.2.4 Utvidgade befogenheter för tillsynsmyndigheten förslag: får utvidgade befogen- heter på ett antal punkter. Den kan kräva ändringar i publicerade stan- dardprislistor om taxorna inte stämmer överens med lagen. Till- synsmyndigheten skall vidare kunna ålägga operatörer att bedriva samtrafik om viktiga samhällsintressen så kräver. Den skall också på begäran av endera parten sätta tidsgränser för förhandlingar om sam- trafikvillkor samt, om förhandlingarna inte är avslutade inom tids- gränsen, medla mellan parterna. skall på ansökan av en part fatta det beslut som behövs för att sam- trafik skall kunna bedrivas enligt lagen. Ett sådant beslut överklagas liksom andra beslut av tillsynsmyndigheten till allmän förvaltnings- domstol. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att ge tillsynsmyndigheten ökade befo- genheter får ett brett stöd bland operatörerna med undantag av som menar att nuvarande system fungerar bra, att samtrafikavtal framför allt bör vara en kommersiell angelägenhet mellan parterna och att det därför inte är befogat att utöka PTS befogenhet på denna punkt. menar också att regeringen bör avvakta det slutliga ställningstagandet rörande samtrafikdirektivet innan beslut om ändrad reglering tas. Även TCO an- ser att det är omotiverat att ge PTS utvidgade befogenheter. vill särskilt betona tidsfaktorn och menar att bör räcka innan PTS kan fatta beslut. och vill ut- sträcka PTS befogenheter ifråga om samtrafik till att gälla även tillhanda- hållandet av fasta förbindelser. ställer sig tveksamt till om ändring av standardavtal skall ges retroaktiv verkan. Tele2, och liksom SITO efterlyser sanktionsmöjligheter samt uttryckliga bestämmelser om skadeståndsskyldighet vid brott mot telelagen. PTS och stöder också förslaget om utökade befo- genheter. PTS framhåller dock att den ökade beslutsrätten bör begränsas till en tillämpning av den tvingande förvaltningsrättsliga lagstiftningen om tillståndsvillkor m.m. PTS anmärker också att ett beslut om ett sam- trafikavtal inte kan betraktas som en del av ett sådant avtal utan snarare som ett förvaltningsbeslut som reglerar förhållandet mellan parterna i avsaknad av ett giltigt avtal på det aktuella området. PTS menar att det bör betonas i lagtexten att rätten att föreskriva om villkor för samtrafik har till syfte att stimulera konkurrensen och att säkerställa funktionalitet i telesystemet. Kammarrätten i och Länsrätten i ifrågasät- ter det lämpliga i att tillsynsmyndigheter ges befogenheter att föreskriva vad som skall ingå i ett samtrafikavtal. Kammarrätten avstyrker att PTS på offentligrättslig grund ges rätt att ersätta innehållet i ett civilrättsligt avtal. Konsekvenserna av ett sådant förfarande anser kammarrätten, lik- som även Statskontoret, bör analyseras mer. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att bedriva samtrafik är helt avgörande för att det övergripande telepolitiska målet, att alla skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer, skall kunna säkerställas på en konkurrensutsatt telemarknad. Mot denna bakgrund och med beaktande av att en dominerande operatör inte alltid har ett naturligt kommersiellt intresse av att ingå samtrafikavtal med andra som bedriver konkurrerande verksamhet föreligger ett starkt samhällsintresse av en effektiv ordning för tvistlösning. I lagen föreskrivs nu att tillsynsmyndigheten skall ägna särskild upp- märksamhet åt att samtrafikavtal kommer till stånd. Om det uppkommer tvist om villkor som rör samtrafik skall myndigheten skyndsamt under- söka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten har därvid möjlighet att på begäran av part yttra sig över om erbjudna villkor för samtrafik är godtagbara (32 §). kan däremot inte fatta för parterna bindande beslut i dessa frågor. I lagstiftningsärendet vid telelagens tillkomst diskuterades om tillsynsmyndighetens medlings- och yttrandemöjlighet skulle komp- letteras med någon form av tvistlösning. Ingående kunskap i teletekniska frågor ansågs som en förutsättning för förståelse av problemställning- arna. Likaså måste ekonomiska bedömningar av olika slag göras om ett kostnadsorienterat pris skulle kunna bestämmas. Regeringen bedömde att det förelåg ett behov av särskild sakkunskap (prop. 1992/93:200 s. 152). Olika lösningar övervägdes och en form av legalt skiljeförfarande för- ordades. Mot en sådan ordning talade dock de allmänna strävandena mot enhetlighet och samordning av domstolsväsendet. En principiell utgångs- punkt var att en fristående specialdomstol skall accepteras endast om det finns mycket starka skäl för en särreglering inom ett visst rättsområde. De skäl som talade för att skapa en särskild ordning för tvistlösning på teleområdet var visserligen starka. Med beaktande av de synpunkter som förts fram under översynen i specialdomstolsfrågan avstod emellertid regeringen att lägga fram en lösning som innebar att det tillskapades en s.k. domstolsliknande av tvistefrågor på teleom- rådet (a. prop. s. 153). Dessa överväganden i fråga om specialdomstolar har alltjämt bärkraft. Ett stort antal remissinstanser har dock tillstyrkt promemorians förslag att ge tillsynsmyndigheten ökade befogenheter. Enligt regeringens be- dömning är det också mot bakgrund av samtrafikens betydelse för säker- ställandet av det övergripande telepolitiska målet av väsentlig betydelse att samtrafik ytterst kan framtvingas genom medverkan av myndighet. Regeringen har vidare att beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i . Genom rådets direktiv /388/EEG av om konkurrens på marknaderna för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet, har använt sig av sin befogenhet enligt art. 90.3 i att avskaffa exklusiva och speciella rättigheter på teleområdet. Direktivet har ändrats , senast genom direktivet om full konkurrens (96/19/EG). I detta senare direktiv anges i art. 4 a.3 andra stycket att medlemsstaterna, om affärs- förhandlingar inte leder till ett avtal inom en skälig tidsfrist, på begäran av part skall fatta ett motiverat beslut i vilket de nödvändiga driftsmässiga och ekonomiska villkoren för och kraven på en sådan samtrafik fastslås. Motsvarande bestämmelse finns i förslag till parlaments- och rådsdirektiv om samtrafik. har antagit en gemensam ståndpunkt över förslaget. Enligt detta skall myndigheten vid en tvist om samtrafik på begäran av part vidta åtgärder för att lösa tvisten (art. 9.5). har inte föreslagit några ändringar i den gemensamma ståndpunkten när det gäller tvistlösningen.