prop · GK03100D1 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är väsentligt att det naturliga samband som finns mellan myndig- heternas olika verksamheter beaktas vid uppbyggnaden av ADB-stödet hos såväl skattemyndigheterna som kronofogdemyndigheterna. måste man undvika ett alltför stort tekniskt beroende och andra låsningar mellan de berörda systemen. Dessa måste kunna utvecklas och förbättras utifrån respektive verksamhets förutsättningar och krav. De lösningar som väljs skall vidare vara sådana att de underlättar för den enskilde att förstå vilken funktion respektive myndighet har. Det innebär bl.a. att gränsen mellan myndigheternas ADB-system måste följa den gräns som finns mel- lan myndigheternas uppgifter när det gäller hanteringen av statens skatte- och avgiftsfordringar. Av uppgiften som debiterande myndighet följer att det är skattemyndig- heten som beräknar och fastställer storleken på fordringarna. Detta gäller även när fordringen är överlämnad för indrivning. I ett skattekontosystem blir dagens ordning med att restförda belopp inte längre finns kvar i skattemyndighetens räkenskaper tungrodd. Belopp som överlämnats för indrivning bör därför förbli uppdebiterade i skattemyndighetens räken- skaper. Det innebär att kronofogdemyndighetens redovisning av indrivna belopp på skattekontot skall behandlas som en kreditering på kontot när det gäller t.ex. de ränte- eller avgiftsberäkningar som skall göras i samband med nya skattebeslut. Som redan nämnts föreslår i sitt remissyttrande att kronofogdemyndigheterna ges behörighet att lagra och bearbeta viss information från skatteregistren utöver vad som är möjligt med dagens registerbestämmelser. Vilka lösningar som skall väljas och vilken infor- mation som närmare bestämt skall omfattas av dessa behöver emellertid utredas ytterligare. Det finns enligt regeringens mening anledning att återkomma till dessa frågor i ett senare sammanhang. 14.2 Beloppsgränser för överlämnande för indrivning Regeringens förslag: Fasta beloppsgränser skall liksom avgöra när en fordran skall lämnas för indrivning. Beloppsgränserna sätts högre än dagens gräns på 100 eller i vissa fall . För skatt- eller avgiftsskyldiga med transaktioner på skattekontot skall överlämnande för indrivning som huvudregel aktualiseras endast i fråga om underskott på och underskott på som funnits på kontot . För övriga skatt- eller avgiftsskyldiga skall överlämnande för indrivning som huvudregel aktualiseras endast i fråga om underskott på . Om det finns särskilda skäl skall skattemyndigheten lämna en fordran för indrivning även om den inte uppgår till de beloppsgränser som skall tillämpas enligt huvudregeln. Vidare skall skattemyndigheten om det finns särskilda skäl ha möjlighet att underlåta att överlämna en fordran även om den uppgår till nämnda beloppsgränser. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår dock att beloppsgränsen för kategorin övriga kontohavare skall vara men att ett underskott som har funnits , i regel 12 månader, skall överlämnas för indrivning om det uppgår till . Remissinstanserna: Bara och har uttalat sig om beloppsgränserna. anser att de av utredningen föreslagna beloppsgränserna respektive är väl låga. Åtminstone den lägre beloppsgränsen bör enligt verket höjas, som skattemyndigheten ges möjlighet att på särskilda grunder restföra även mindre belopp. anser att det bara skall finnas de generella gränserna på respektive . Vad gäller 100- kronorsgränsen pekar båda remissinstanserna som ett skäl mot en så låg gräns på att grundavgiften i allmänna mål hos kronofogdemyndigheten är . Skälen för regeringens förslag: Indrivningen av de skatter och avgifter som omfattas av skattekontosystemet regleras i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). Som redan framgått (jfr avsnitt 14.1) är det en viktig utgångspunkt för indrivningslagen att det skall gälla en näst intill ovillkorlig skyldighet att begära indrivning av en obetald skatt. får underlåta att begära indrivning bara om det finns förutsättningar för att meddela anstånd eller eftergift eller på annat sätt formellt förfoga över fordringen. Dessutom får indrivning underlåtas när det gäller mycket små fordringar. är beloppsgränsen för indrivning . I 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) anges att indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, skall begäras senast efter det att fordringen skulle ha betalats. För kvarstående skatt och felparkerings- avgifter är tiden emellertid . Indrivning skall begäras skyndsamt om det kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan, om gäldenären redan är försatt i konkurs eller om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen. I sistnämnda fall kan skatte- myndigheten med stöd av 3 § indrivningsförordningen underlåta förfa- randet med betalningsuppmaning. En första fråga vad gäller det nya systemet är om ett underskott på kontot alltid skall lämnas för indrivning så snart det uppgår till visst belopp eller om det under vissa förutsättningar kan accepteras att kontot visar ett större underskott. Utredningen diskuterar bl.a. en ordning där det tillåtna underskottet på något sätt relateras till storleken av debiteringarna på en skattskyldigs konto. Utredningen förkastar emellertid främst av resursskäl denna lösning. Även enligt regeringens mening framstår en ordning med fasta belopps- gränser som den minst resurskrävande. En sådan lösning blir vidare mer enhetlig än andra tänkbara lösningar. Fasta beloppsgränser bör därför avgöra när en fordran på skatter och avgifter skall lämnas till kronofog- demyndigheten för indrivning. Nästa fråga är om övergången till skattekonto bör föranleda ändring av den beloppsgräns som bestämdes vid indrivningslagens tillkomst. I sam- manhanget bör, som ett par av remissinstanserna varit inne på, bl.a. beaktas den kostnad för gäldenären som överlämnandet för indrivning medför. Den grundavgift som tas ut i allmänna mål hos kronofogdemyndigheten är ju som redan nämnts . Enligt regeringens mening bör det inte komma i fråga att regelmässigt överlämna belopp som är mindre än grundavgiften för indrivning. När det gäller storleken på de underskott som skall tillåtas, finns det vidare anledning att göra skillnad mellan de konton där det förekommer månatliga transaktioner och dem där det normalt inte förekommer annat än en avstämning mellan preliminär och slutlig skatt. De förstnämnda kontona avser i regel företagare. De har ofta en debiterad preliminär skatt, är i allmänhet arbetsgivare och betalar inte sällan dessutom mervärdesskatt. Skatte- och avgiftsbeloppen är normalt väsentligt högre än för övriga skattskyldiga. Om företagaren kommer på obestånd växer skatte- och avgiftsskulden snabbt och det finns därför, trots det krav på skyndsamhet som bör ställas, knappast anledning att regelmässigt överlämna underskott som är för indrivning. Med en sådan gräns ges den här kategorin skattskyldiga en viss flexibilitet vid betalningen av skatter och avgifter. innebär den att de allra flesta av underskotten ändå kommer att lämnas för indrivning inom . Av betydelse i sammanhanget är givetvis också att underskottet löper med ränta. Som redan nämnts bör fordringar som avser lägre belopp än grundav- giften inte lämnas för indrivning. Om gränsen såvitt gäller kategorin övriga skattskyldiga sätts till i stället för som utredningen föreslagit , bör man enligt regeringens mening för dessa skattskyldiga kunna undvara en särskild, lägre beloppsgräns för underskott som har funnits . Att någon 100-kronorsgräns inte bör gälla har som nämnts också och varit inne på. Belopp som ligger i närheten av kommer på grund av ränteberäkningen relativt snart att överstiga denna gräns, och med hänsyn till att preskriptionstiden nu föreslås räknas från överlämnandet för indrivning (se avsnitt 17.2) medför fördröjningen inte på samma sätt som annars skulle ha varit fallet en risk från indrivningssynpunkt. Riktigt små underskott får förutsättas förr eller senare elimineras genom att det t.ex. uppstår ett överskott vid avräkningen av preliminär skatt mot slutlig skatt. I fråga om sådana skattskyldiga för vilka 10 000-kronorsgränsen gäller bör den lägre gränsen tillämpas i fråga om underskott som har funnits på kontot . Så snart en fordran överstiger de beloppsgränser som har föreslagits bör hela fordringen, dvs. underskottet i sin helhet, föras över till kronofog- demyndigheten. Frågan om i vilka situationer ett underskott på skattekontot skall över- lämnas för indrivning och inom vilken tid indrivning skall begäras bör liksom i fråga om de skatte- och avgiftsfordringar som skall omfattas av skattekontosystemet författningsregleras. Med hänsyn bl.a. till överlämnandets betydelse som utgångspunkt för beräkningen av pre- skriptionstid bör de grundläggande bestämmelserna ges formen av lag. Bestämmelser motsvarande dem som finns i 4 § indrivningsförordningen har därför tagits in i 20 kap. 1 och 2 §§ skattebetalningslagen i fråga om underskott på ett skattekonto. Regleringen ger bl.a. skattemyndigheten utrymme att Ä i enlighet med dagens rutiner Ä avvakta med indrivning i det fallet att det har kommit in en anståndsansökan som inte hunnit behandlas. Som Länsrätten i varit inne på bör detta också gälla när skattemyndigheten har prövat anståndsfrågan men ett beslut att inte medge anstånd har överklagats. Förslaget innebär att det nuvarande systemet med snabbrestföring enligt 3 och 4 §§ indrivningsförordningen görs tillämpligt också när det gäller underskott på ett skattekonto. I dessa situationer bör vidare överlämnande för indrivning ske även om fordringen understiger de beloppsgränser som annars gäller. En bestämmelse om betalningsuppmaning har tagits in i 20 kap. 3 § skattebetalningslagen. 14.3 Betalningar till kronofogdemyndigheten Regeringens förslag: Betalningar av skulder som är föremål för indrivning skall som huvudregel hänföras till den äldsta skulden först och härefter till övriga skulder i åldersordning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bara Länsrätten i har uttalat sig om krediteringsordningen. Länsrätten säger sig kunna tillstyrka de föreslagna reglerna men befarar att de kan orsaka en viss förvirring med tanke på att likafördelning mellan skulder på kontot skall göras vid betalning till skattemyndigheten. Skälen för regeringens förslag: Varje ny fordran som lämnas till kronofogdemyndigheten bör betraktas och hanteras som ett nytt indrivningsuppdrag med avseende på bl.a. preskriptionstiden, vilken som redan nämnts föreslås utgå från tidpunkten då en fordran lämnas för indrivning. En fråga i detta sammanhang är vad som skall gälla om krediteringen av betalningar när flera indrivningsuppdrag beträffande samma gäldenär har handlagts av kronofogdemyndigheten. På civilrättens område anses en gäldenär kunna destinera en betalning till att avse en viss skuld oavsett vilken av flera skulder som är äldst (se 9 kap. 5 § handelsbalken). Någon offentligrättslig reglering av i vilken ordning kreditering av betalningar av skatteskulder skall ske finns inte . Det finns inte heller några bestämmelser om en gäldenärs möjligheter att kunna ange att en betalning skall avse ett av flera indrivningsuppdrag. Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är att det för skatte- och avgiftsfordringar gäller en i princip fast preskriptionstid, utan den möjlighet att avbryta preskriptionen som finns på det civilrättsliga området. Av bl.a. det skälet är det inte lämpligt med en ordning som innebär att en betalning kan destineras till att avse den ena eller andra obetalda skatte- och avgiftsskulden. Gäldenären skulle nämligen i så fall kunna betala den senast restförda posten först och låta äldre skulder stå kvar obetalda till dess En skatt- eller avgiftsskyldigs betalningar av skulder som är föremål för indrivning bör därför hänföras till skulderna i åldersord- ning. Från denna princip bör emellertid undantag göras vad gäller fordringar för vilka det finns såväl en huvudbetalare som en sidobetalare, t.ex. en betalningsskyldig företrädare för en skattskyldig som är juridisk person (se 16 kap. 10 § skattebetalningslagen). Betalningar av sidobetalaren (företrädaren) bör i sådana fall, om denne inte begär något annat, räknas av mot skatte- eller avgiftsbelopp som också huvudbetalaren är skyldig att betala först när sidobetalarens övriga skatteskuld, t.ex. företrädarens egen inkomstskatt, är betald. På motsvarande sätt bör undantag göras vid betalningar med anledning av en begäran om utlandshandräckning. Sådana betalningar skall om de görs av gäldenären själv i första hand hänföras till aktuellt handräckningsuppdrag. Belopp som redovisas av en utländsk myndighet med anledning av ett handräck- ningsuppdrag kan givetvis inte hänföras till någon annan fordran än den som uppdraget avser. I normalfallen kan varje underskott som överlämnats för indrivning vid redovisningen ses som en helhet. I vissa situationer, t.ex. den nämnda när medel har flutit in i samband med utlandshandräckning, kan det dock krävas att redovisningen innefattar ytterligare information för att krediteringen på skattekontot skall bli riktig (jfr avsnitt 11.2). För att tillgodose detta behov måste rutiner skapas i ADB-systemen. De principer som redovisats nu behöver inte anges i lag utan kan ha förordningsform. De krediteringsprinciper som har förordats bör också gälla för den redovisning som kronofogdemyndigheten löpande lämnar till skatte- myndigheten avseende indrivna belopp. 14.4 Beräkning av ränta Regeringens förslag: Ett indrivningsuppdrag skall omfatta också den ränta som belöper på indrivningssaldot. Hos kronofogdemyndigheten skall ränta beräknas på fordringar som är föremål för indrivning. Ränta som betalas skall redovisas till skattemyndigheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Som redan nämnts innebär förslaget bl.a. att skattemyndigheten skall debitera upplupen ränta fram t.o.m. den dag då indrivningsuppdraget lämnas. Ränta beräknas emellertid även därefter på underskottet. Om den upplupna räntan inte kan drivas in av kronofogdemyndigheten inom ramen för det ursprungliga uppdraget kan det bli fråga om mer än ett indrivningsuppdrag trots att det inte har till- kommit någon debitering på kontot. Detta gäller särskilt för den kategori skattskyldiga på vars konto det normalt inträffar endast en transaktion , nämligen avstämningen mellan preliminär och slutlig skatt. På kontot förväntas ju i normalfallet inga ytterligare transaktioner förrän vid nästa års avstämning. För att undvika det merarbete som skulle följa med att lämna ytterligare indrivningsuppdrag som enbart avser tillkommande ränta på ett underskott som redan lämnats för indrivning bör enligt regeringens mening ett indriv- ningsuppdrag omfatta också den ränta som belöper på indrivningssaldot. Vad gäller beräkningen av ränta efter överlämnandet är flera tekniska lösningar tänkbara. Utredningen diskuterar detta förhållandevis utförligt. Enligt regeringens mening bör det ankomma på att skapa en lämplig teknisk lösning. En utgångspunkt skall dock vara att kronofogdemyndigheternas system måste vara kopplat till ränteberäk- ningssystemet för skattekontot så att aktuella uppgifter om upplupen ränta på kontot avseende de fordringar som överlämnats för indrivning är direkt åtkomliga, i den mån motsvarande ränteberäkning inte utförs direkt i kronofogdemyndigheternas system. För att återredovisning skall kunna göras med korrekta belopp bör också kronofogdemyndigheten debitera upplupen kostnadsränta i sitt system . En bestämmelse om indrivning och beräkning av ränta har tagits in i 20 kap. 6 § skattebetalningslagen. 14.5 Vissa andra indrivningsfrågor Regeringens förslag: beslut att lämna en viss till beloppet bestämd fordran för indrivning skall utgöra exekutionstitel i skattekontosystemet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Vid handläggningen av allmänna mål hos kronofogdemyndigheten gäller som redan nämnts indrivningslagen. Utsökningsbalken (UB) är tillämplig i fråga om bl.a. verkställighet av dom eller annan exekutionstitel som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. För att verkställighet skall kunna ske krävs att det finns en dom eller annan exekutionstitel som underlag. Begreppet exekutionstitel definieras i utsökningsbalken. I 3 kap. 1 § 6 UB sägs bl.a. att en förvaltningsmyn- dighets beslut, som enligt särskild föreskrift får verkställas, utgör en exeku- tionstitel. Bestämmelser om att verkställighet får ske enligt utsök- ningsbalken finns i bl.a. 59 § uppbördslagen (1953:272), 16 kap. 16 § mervärdesskattelagen (1994:200) och 28 a § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. Som redan framgått kommer de fordringar som skattemyndigheten lämnar för indrivning att ha en i vissa avseenden annan karaktär än de har . En fordran som lämnas över från ett skattekonto är ett belopp som motsvarar det samlade underskottet på kontot. Det finns således inte någon dom av förvaltningsdomstol eller något beslut av förvaltningsmyndighet som direkt kan hänföras till en viss debitering på kontot att åberopa som exekutionstitel vid indrivningen. För att verkställighet skall kunna ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser måste detta framgå av en bestämmelse i speciallagstiftningen. En sådan bestämmelse har tagits in i 20 kap. 4 § skattebetalningslagen. 14.5.2 Obeståndsrekvisitet vid konkursansökan, m.m. Regeringens bedömning: Skattekontosystemet ger inte upphov till några problem vid tillämpningen av konkurslagens obeståndsrekvisit eller bestämmelserna om förmånsrätt i konkurs. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens såvitt gäller obeståndsrekvisitet. Utredningen har inte diskuterat förmånsrätts- frågan. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande förutsättning för att någon skall kunna försättas i konkurs är enligt 1 kap. 2 § konkurs- lagen (1987:672, KonkL) att personen i fråga är på obestånd. Med obestånd avses att gäldenären inte kan betala sina skulder efter hand som de förfaller till betalning och att denna oförmåga inte är tillfällig. När det gäller att avgöra om betalningsoförmågan är tillfällig eller inte måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån gäldenärens totala ekonomiska situation. Härvid bedöms bl.a. förvärvsmöjligheter, lånemöj- ligheter, anståndsmöjligheter, konjunkturläget i aktuell bransch samt säsongsvariationer. En ansökan om att någon skall försättas i konkurs skall, i fråga om skatteskulder, göras av kronofogdemyndigheten. Ansökningen skall prövas av tingsrätt. Borgenären skall, enligt 2 kap. 4 § KonkL, vid ansökningen lämna uppgift om sin fordran och de omständigheter i övrigt på vilka han grundar sitt yrkande. En borgenär som ansöker om att någon skall försättas i konkurs skall styrka obeståndet. För att underlätta detta innehåller konkurslagen tre presumtionsregler om när en gäldenär skall anses vara på obestånd. För det första skall en gäldenär, enligt 2 kap. 8 § KonkL, anses vara på obestånd om det vid verkställighet enligt 4 kap. UB, dvs. utmätning, framgått att gäldenären saknat tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen. Verkställigheten måste ha skett före konkursansökningen. För det andra anses obestånd föreligga, likaledes enligt 2 kap. 8 § KonkL, om en gäldenär förklarat sig ställa in sina betalningar. Slutligen kan, enligt 2 kap. 9 § KonkL, obeståndskravet anses uppfyllt om en gäldenär inte betalar en klar och förfallen skuld inom efter borgenärens uppmaning härom. Denna presumtionsregel gäller emellertid bara gäldenärer som är eller senare än före konkursansökan har varit bokföringsskyldiga. Ytterligare förutsättningar är att konkursansökan lämnas in efter betalningsfristens utgång och att skulden då ännu inte är betald. Vid indrivning av belopp över en viss storlek gör kronofogdemyndig- heten i normalfallet bl.a. en gäldenärsutredning och en tillgångsunder- sökning. Härigenom har kronofogdemyndigheten i dessa fall underlag för en konkursansökan enligt 2 kap. 8 § KonkL. För mindre belopp torde konkursansökan ytterst sällan komma i fråga. I fall då 2 kap. 9 § KonkL åberopas av kronofogdemyndigheten kan det förekomma att gäldenären gör gällande att det inte rör sig om en i konkurslagens mening klar skuld, t.ex. med anledning av att skulden är skönsmässigt beräknad. Denna frågeställning har prövats i ett antal fall, se exempelvis NJA 1983 s. 688, 1988 s. 110 och 1991 not C 28. Av rättsfallen framgår bl.a. att förutsättningar för försättande i konkurs enligt 2 kap. 9 § KonkL finns om åtminstone någon delpost av de totala skulderna är klar. Av rättspraxis framgår vidare att även en skönsmässigt bestämd taxering kan ligga till grund för en klar och förfallen fordran vid tillämpningen av 2 kap. 9 § KonkL. Avgörande torde vara i vilken mån den skattskyldige är verksam i konkursansökningsmålet för att söka klarlägga till vilket belopp skatten rätteligen bör uppgå. Frågan är om ett system med skattekonton ger upphov till några sär- skilda svårigheter vid tillämpningen av presumtionsreglerna i 2 kap. 8 och 9 §§ KonkL. Så länge inga delbetalningar görs ändras inte läget genom införandet av skattekontosystemet. Tillämpningsproblem av ett nytt slag skulle däremot kunna göra sig gällande i bl.a. följande situation. Gäldenären invänder mot en av debiteringarna som han har gjort delbetalningar som fullt ut täcker de otvistiga debiteringarna. Vidare förutsätts att domstolen godtar gäldenärens invändning och således anser att det rör sig om en icke klar skuld i konkurslagens mening. I sådana fall är det inte rimligt att tillämpa den likafördelningsmetod som har föreslagits i det föregående (se avsnitt 11.2). Det skulle nämligen innebära att bristande betalning vad gäller någon del av det totala beloppet alltid i någon mån skulle kunna hänföras till en post som är otvistig och därmed vara en tillräcklig förutsättning för försättande i konkurs. Ett sådant fall bör, liksom andra snarlika fall som gäller frågan om en viss skuldpost är betald eller inte, i stället hanteras på samma sätt som när exempelvis en betalningsuppmaning enligt 2 kap. 9 § KonkL innehåller mer än en post och inte leder till full betalning. Gjorda betalningar skall alltså i denna situation i första hand anses ha avsett otvistiga delar av kravet. Man bör därför, i den lagreglering av likafördel- ningsmetoden som föreslås, ange att metoden inte skall tillämpas om något annat följer av en annan lag. Möjligheten att bestämma hur ett underskott fördelar sig på de olika bakomliggande debiteringarna har betydelse också vid tillämpningen av bestämmelserna om förmånsrätt för skattefordringar i konkurs, som finns i 11 § förmånsrättslagen (1970:979) och i lagen (1971:1072) om förmåns- berättigade skattefordringar m.m. Visserligen omfattar förmånsrätten alla skatter och avgifter som föreslås ingå i skattekontosystemet. Den omfattar emellertid inte skattetillägg och förseningsavgift m.m. Sådana debiteringar måste därför kunna uteslutas när skattefordringar bevakas med förmånsrätt i en konkurs. Det bör ske med tillämpning av likafördelningsmetoden, vilket innebär att poster som inte är förenade med förmånsrätt, t.ex. ett skattetilllägg, i systemet behandlas som en från huvudfordringen fristående debitering. En delbetalning skall alltså anses belöpa på vardera av dessa i proportion till det debiterade beloppets storlek. I (Ju 1996:02) uppdrag ingår bl.a. att överväga om förmånsrätten kan behållas endast för vissa skatter, t.ex. preliminär A- skatt och mervärdesskatt. Med den nu skisserade lösningen kan även en på detta sätt begränsad förmånsrätt administreras i skattekontosystemet.