prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — Slutligen kommer uppdrag att ges för att | | överföra drift- och underhållsresurserna inom | | fastighetsförvaltningen till samt att | | införa en totalhyresmodell. har ett omfattande omstrukturerings- och förändringsarbete bedrivits inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Bildandet av myndigheten genom sammanslagning av knappt 100 myndigheter och ombildning eller nedläggning av ytterligare ett tiotal myndigheter är den enskilt största omstruktureringen i modern tid inom svensk statsförvaltning. Till detta kommer de omfattande förändringarna inom Försvarsmaktens grundorganisation till följd av förslagen budgetproposition, försvarsbeslut samt i föreliggande proposition. Dessutom tillkommer det omfattande förnyelsearbete som bedrivits och som fortsatt bedrivs för att utveckla mål- och resultatstyrningen samt för att anpassa den finansiella styrningen till moderna metoder. Inriktningen av och målsättningen för förändringsarbetet redovisades första gången för i proposition 1990/91:102. Som en följd tillsattes ett antal utredningar och översyner som sedan fortlöpande redovisats för . De flesta av förändringarna genomfördes per . Senast budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil.5) gjordes en samlad redovisning av vilka förändringar som genomförts eller som skulle genomföras samt vilka personalkonsekvenser genomförda förändringar givit. Till grund för denna redovisning låg bl.a. en rapport från Statskontoret om omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde (Statskontoret Dnr 118/94-5). I samma proposition redovisades också att regeringen bemyndigat chefen för att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda strukturförändringar inom verksamhetsområdet. Med stöd av detta bemyndigande utsågs generaldirektören till särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Som framgått har utredaren avlämnat följande betänkanden: - En styrande krigsorganisation 1995:129, - Strukturförändring och besparing SOU 1996:96, - Vem styr försvaret? SOU 1996:98, - Effektivare försvarsfastigheter! SOU 1996:97, - Avveckling med inlärning SOU 1996:99, - Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd SOU 1996:123. I det följande redovisas utredarens resultat och regeringens ställnings- taganden till utredarens förslag. I sitt första betänkande, En styrande krigsorganisation 1995:129, redovisar UTFÖR vilka de viktigaste motiven och målen för hela omstruktureringsarbetet var. Utredaren konstaterar att det uppdrag som formulerades av regeringen budgetproposition och i kommande direktiv för arbetet, nämligen att föreslå: - en ny ledningsorganisation, - en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt - att redovisa konsekvensera av besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresurserna i fred, i stor utsträckning kan anses ha fullgjorts. UTFÖR har kommit fram till att resultatet av omstruktureringarna kan mätas främst mot följande fem effektmål: - övergång till en resultatorienterad styrning, - ökat uppdragstänkande och en tydlig uppdelning i beställar- och utförarroller, - undvikande av särlösningar, - en styrande krigsorganisation, - besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresurserna i fred. UTFÖR har valt att genomföra utvärderingen mot samtliga dessa mål. UTFÖR konstaterar sammanfattningsvis att omstruktureringen utvecklat styrsystemet mot en styrande krigsorganisation, men att styrningen inte blivit mer resultatorienterad utan snarare objekts- och produktionsinriktad. har uppdragstänkandet utvecklats och särlösningar minimerats inom verksamhetsområdet. Avslutningsvis konstateras att kostnads-minskningarna inom ledningsorganisationen inte uppnåtts. Med anledning härav och mot bakgrund av vunna erfarenheter i övrigt redovisar regeringen nedan inriktningen av de förändringar som bör vidtas för att uppnå kostnadsminskningarna inom ledningsorganisationen, utveckla styrningen och åstadkomma en mer rationell organisation. 19.1.1 Kostnadsminskningar inom i fred m.m. Enligt de beräkningar som låg till grund för statsmakternas ställningtaganden i samband med bildandet av myndigheten skulle förslagen sammantaget innebära en minskning på eller , vilket fördelades på de olika nivåerna enligt nedanstående tabell. Utgångspunkten var satt utifrån att minst en tredjedel av ledningsresurserna i fred skulle frigöras för att främst stärka den materiella förnyelsen. Någon reduktion av anslaget till Försvarsmakten gjordes alltså inte. Efter genomförd utvärdering, Strukturförändring och besparing SOU 1996:96, kan UTFÖR konstatera att denna målsättning inte uppfyllts. Detta gäller främst högkvarteret, där målet uppnåtts vad gäller kostnadsminskningar och med vad gäller minskning av personal, samt inom marin- och flygkommandona. Vid de sistnämnda har kostnaderna t.o.m. ökat istället för minskat. Sammanfattningsvis redovisas följande utfall vad avser uppnådda personårsminskningar respektive kostnadsminskningar. Personår Kronor Mål Utfall Andel Mål Utfall Andel Centrala staber 250 101 200 98 Militärområdesstaber 115 185 70 70 Försvarsområdesstaber 250 66 125 38 Fördelningsstaber --- --- --- --- -45 --- Marinkommandon 155 61 60 9 Flygkommandon 30 0 20 -21 Totalt 800 413 475 149 När det gäller ledning i fred, totalt sett, har antalet tjänster minskat med av målsättningen på 800 tjänster, medan kostnaderna reducerats av målsättningen på . UTFÖR anser att myndigheternas respekt för statsmakternas beslut måste skärpas som styrmedlen och redovisningssystemet utvecklas så att en säkrare uppföljning blir möjlig. Detta innebär sammantaget att kostnaderna för ledningsorganisationen i fred ska minskas med ytterligare /år, om de beslutade kostnadsminskningarna skall uppnås. Till detta skall läggas beslutade kostnadsminskningar inom stödmyndigheterna m.m. UTFÖR föreslår att tydligare krav på återrapportering bör ställas, att Försvarsmakten bör redovisa om och hur besparingar genomförts, att metoder för att följa upp besparingsmål utvecklas och att målen uttryckts tydligare Regeringen anser att de angivna förhållandena är otillfredsställande, inte minst med tanke på att de medel som skulle frigöras planerades in för att användas till den materiella förnyelsen. Det har visat sig svårt dels att verifiera om det av myndigheterna redovisade underlaget varit relevant, dels att följa upp resultatet av omstruktureringen i ekonomiska termer. Kopplat till vad som nedan framgår om utvecklingen av styrsystemet och ledningsorganisationen kommer regeringen att ställa mycket bestämda krav på Försvarsmakten dels att vidta erforderliga åtgärder för att uppnå kostnadsminskningarna, dels att utveckla redovisningssystemet med bl.a. förkalkyler och kontinuerliga efterkalkyler av kostnaderna som möjliggör en ekonomisk styrning och uppföljning. Behovet av ett sådant system har även visat sig stort när det gäller det underlag för grundorganisationsförändringar som statsmakterna har att ta ställning till. För att de i denna proposition föreslagna grundorganisations- förändringarna skall ge avsedd effekt och innebära de besparingar som förutsatts kommer en kontinuerlig uppföljning och styrning av kostnaderna att vara nödvändig. Regeringen återkommer nedan under avsnitten om högkvarteret respektive ledningsorganisationen med förslag till fortsatt hantering. Regeringen avser vidare ställa krav på rationaliseringar inom ledningsorganisationen på i storleksordningen , vilket beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten. Vad gäller förändringar på nivån förvar- sområdesstaber behandlas de under avsnittet om ledningsorganisationen. UTFÖR:s utvärdering av styrsystemet, SOU 1996:98 Vem styr försvaret?, sammanfattas i följande sju punkter: - Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisation", - Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera Försvarsmakten, - Bildandet av en samlad Försvarsmakt förstärker traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv som ÖB-funktionen internt mer är utformad som ledare för en federation än som en integrerande funktion, - Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyrning som inte har någon klar koppling till Försvarsmaktens förmåga. Styrningen leder till att den ekonomiska ramstyrningen riskerar att bli underordnad objektstyrningen, ett förhållande som inte påverkats av Lemo-reformen, - Resultatmått (i form av förmåga och produktivitet) saknas och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning, - Strävan efter lika ledning i fred, kris och krig försvårar bedömningen och utkrävandet av ansvar för försvarsförmåga respektive produktivitet i produktionen, - Högkvarteret har inte integrerats enligt förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produk- tionsledningarna. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen. För att åtgärda de ovan redovisade bristerna föreslår UTFÖR att styrsystemet utvecklas enligt följande. Dels bör krigs- respektive produktionsorganisationen hållas isär styrnings- och ansvarsmässigt för att möjliggöra statsmakternas styrning och kontroll, dels bör rollfördelningen göras klarare. UTFÖR lämnar förslag till ett styrsystem som innebär att nuvarande objekts- och förbandsstyrning kompletteras och i viss mån ersätts med förmåge-, produktivitets- och kostnadsramsstyrning. Försvarsmakten föreslås tydligare indelas ansvars- och ledningsmässigt så att man kan följa och mäta förmåga i krigsorganisationen och produktivitet i produktionsorganisationen samt att ledningssystemet utvecklas så att det går att urskilja krigsorganisation respektive produktion. (Ds 1995:10) om produktivitetsutvecklingen inom försvaret visade på behovet av att både kunna mäta produktivitet och effektivitet, men också på att man måste hålla isär dem för att möjliggöra mätning. I en särskild rapport, Värdering av försvarets förmåga, redovisar UTFÖR exempel på hur denna förändrade styrning kan utformas. UTFÖR föreslår att den förändrade styrningen bör kompletteras med en fristående funktion för hotbildsanalys och ett analysorgan för att kunna bedöma försvarsförmågan. Dessa funktioner skall finnas utanför Försvarsmakten och i nära anslutning till eller ingå i Försvarsdepartementet. Vidare måste Försvarsmaktens beställarförmåga utvecklas och kompetensen stärkas om uppdragsstyrningen skall få avsedd effekt. Hittillsvarande erfarenheter av uppdragsstyrning redovisas av UTFÖR i en särskild rapport, PM Uppdragstyrning och ägarstyrning. Av denna framgår bl.a. att uppdragsstyrningen har formaliserats och förbättrats, men att Försvarsmaktens beställarkompetens ännu inte är tillräcklig. Regeringens ägarstyrning bör också utvecklas. Regeringen delar i stort utredningens slutsatser vad gäller konstaterade brister. Regeringen vill redovisa att åtgärder vidtagits och vidtas som bl.a. syftar till att uppväga dessa brister. Regeringen har inrättat ett insynsråd vid Försvarsmakten och en översyn av underrättelseverksamheten har aviserats. Till detta skall läggas det pågående utvecklingsarbetet av styrningen inom verksamhetsområdet. Regeringen återkommer nedan under avsnitten 19.2 och 19.3 med förslag om hur styrsystemet långsiktigt bör utvecklas och under avsnitt 19.1.4 med vilka åtgärder som iakttagelserna bör föranleda. 19.1.3 Organisationen av högkvarteret inom Försvarsmakten I samband med bildandet av myndigheten fattade regeringen beslut om högkvarterets ansvar och organisation. Beslutet innebar bl.a. att Försvarsmaktens centrala nivå skulle bestå av funktioner för operativ ledning, produktionsledning och avvägning. Regeringen betonade i redovisningen av detta beslut till (prop. 1992/93:100, bil.5, sid 26) att organisationen och arbetsformerna påverkas av hur avvägningen mellan operativ verksamhet och produktion samt mellan förnyelse och vidmakthållande sker. Det är därför avgörande att myndighetens chef tillförsäkras reella möjligheter att göra dessa avvägningar genom att ansvar, kompetens och resurser gavs till avvägningsfunktionen som är myndighetschefens redskap för analys, avvägning, samordning och inriktning av verksamheten. UTFÖR konstaterar i sin utvärdering att högkvarterets olika delar inte integrerats i tillräcklig omfattning, att ansvarsfördelningen och organisationen inte blivit den mest ändamålsenliga samt att styrningen och uppföljningen försvårats med anledning härav. Enligt UTFÖR har avvägningsfunktionen inte fått vare sig ansvar, kompetens eller befogenheter i tillräcklig omfattning för att kunna utöva sin uppgift. Vidare har produktionsledningarna behållit det s.k. programansvaret för krigsorganisationens utveckling tillsammans med produktionslednings-ansvaret, vilket i princip innebär att det gamla ledningssystemet med självständiga försvarsgrenar, med både program- och produktionsansvar, lever kvar i den nya organisationen samt att beställar- och utförarrollen sålunda i praktiken ligger i samma hand. har Försvarsmakten inte integrerats utan mycket av försvarsgrensindelningen och - kulturen lever kvar, vilket försvårat genomförandet och lett till suboptimeringar. UTFÖR föreslår en tudelning i en krigsorganisationsfunktion och en samlad produktionsledningsfunktion. Produktionsbegreppet bör snävas in och enbart omfatta ansvar för förbandsproduktion. Regeringen delar utredarens uppfattning att högkvarterets organisation och ansvarsfördelning inte är den mest ändamålsenliga. Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att genomföra en översyn av högkvarterets organisation och inkomma med förslag till regeringen så att erforderliga förändringar kan ske senast i anslutning till kontrollstation. 19.1.4 Ledningen av materielanskaffningen inomFörsvarsmakten Som delvis framgått ovan under styrningsavsnittet har UTFÖR konstaterat att uppdragsstyrningen har formaliserats och utvecklats men att Försvarsmaktens beställarförmåga ännu inte är tillräckligt utvecklad, särskilt på materielsidan. UTFÖR konstaterar i sitt betänkande SOU 1996:123, vidare att ansvarsfördelningen är delvis oklar inom flera led av materielanskaffningsprocessen. Vidare föreligger en obalans mellan Försvarsmakten och FMV i fråga om resurser och kompetens för styrning av materielförsörjningsprocessen. Enligt UTFÖR bör detta åtgärdas genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas och att materielfrågorna hanteras inom en gemensam enhet inom högkvarteret. Redan i var frågan om materielledningarnas organisatoriska hemvist uppe till prövning. LEMO fann vid det tillfället inte tiden mogen för att föreslå en överföring till Försvarsmakten, men påpekade att den organisatoriska lösningen och gränssnittet mellan och Försvarsmakten löpande bör följas och så snart erfarenheter föreligger omprövas. Regeringen delar utredarens uppfattning att den valda ansvars- och kompetensfördelningen inte är till alla delar entydig. För att förtydliga ansvaret och rollerna samt säkerställa beställarkompetensen vid Försvarsmakten kommer regeringen att med beredningen av frågan om högkvarterets organisation års kontrollstation behandla denna frågeställning. 19.1.5 Förvaltningen av försvarsfastigheter Inom fastighetsförvaltningsområdet genomfördes parallellt med LEMO-arbetet ett reformarbete för att utveckla den statliga fastighetsförvaltningen. Statsmakterna beslutade om gemensamma riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen, vilket innebar att omstruktureringen av fastighetsförvaltningen inom försvaret hade två delvis skilda utgångspunkter (prop. 1990/91:44, bet. 1990/91:FiU8, rskr. 1990/91:107). UTFÖR:s utvärdering, Effektivare försvarsfastigheter SOU 1996:97, visar att reformen, som syftade främst till att effektivisera fastighetsförvaltningen och att undvika särlösningar, i huvudsak nått sitt syfte, men att några särlösningar återstår som dels försvårar förvaltningen, dels innebär effektivitetsförluster. UTFÖR pekar på att fastighetsförvaltningen, inklusive driften, bör särredovisas och styras som en ekonomisk verksamhet. Det finns brister i den ekonomiska överblicken över de totala fastighetskostnaderna. De ändringar som bör vidtas är dels att drifts- och underhållsresurserna för fastighetsförvaltningen förs över till den fastighetsförvaltande organisationen, , dels att en totalhyresmodell därmed införs. Ansvaret för dessa frågor åvilar redan . är det viktigt att tydliggöra Försvarsmaktens ansvar för att fastställa krigsorganisationens krav på och behov av befästningar, dvs. att formulera skyddsnivåer och uthållighetskrav. Enligt utredaren tillgodoser inte den nuvarande lösningen kraven på en effektiv fastighetsförvaltning genom att drifts- och underhållsresurserna ligger kvar hos Försvarsmakten och att gränsen mellan Försvarsmaktens och uppgiftsfördelning skapar problem. Detta kräver extra personalresurser. Grundprincipen bör vara att Försvarsmakten inte med egen personal skall driva fastighetsdrift och -underhåll, oavsett vem som är fastighetsägare. Detta bör gälla samtliga brukarmyndigheter inom verksamhetsområdet. Utredaren bedömer vidare att besparingsmöjligheterna inom fastighetsförvaltningen är stor, inte minst inom drift och underhåll av befästningar vars jämförelsevis höga kostnader visar på detta. Regeringen delar utredarens bedömning och kommer därför att uppdra åt Försvarsmakten och att överföra drift- och underhålls- resurserna från främst Försvarsmakten till fr.o.m. samt att införa totalhyresmodellen och förbättra den ekonomiska redovisningen så att den möjliggör mätningar och uppföljning av effektiviteten, produktiviteten och resursåtgången inom verksamhets-området. Vidare bör krav på rationalisering inom verksamhetsområdet ställas på i storleksordningen , vilket beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten. 19.1.6 Erfarenheterna av organisation och arbetssätt av omstruktureringsarbetet UTFÖR konstaterar i rapporten Det stora och snabba greppet att hela omstruk- tureringsprocessen varit delvis unik och ovanligt framgångsrik. De två särskiljande egenskaperna har varit dels alliansen med sektorn, dvs att arbetet mycket handlade om attitydförändringar och processförändringar som bedrevs tillsammans med företrädare för hela sektorn inklusive statsmakterna, dels processledarskapet på tre olika nivåer; utredaren ledarskap, departementets processledning och processen som självförstärkande, dvs ett mantra där processen drev sig själv och blev en förändringskraft i sig. 19.1.7 Erfarenheterna av genomförda avvecklingar Utredaren har valt att i ett särskilt betänkande, Avveckling med inlärning SOU 1996:99, redovisa erfarenheterna av genomförda avvecklingar samt att i en rapport, Privatisering eller bara bolagisering, redovisa resultatet av de privatiseringar/bolagiseringar som skedde av verksamheter vid FörsvarsData, För- svarsMedia och . Sammanfattningsvis kan man konstatera att avvecklingarna i allmänhet skett på ett tillfredsställande sätt både effektivitetsmässigt och med hänsynstagande till de uppsagda, vilket bl.a. ställde krav på. Undantaget var avvecklingen av den övertaliga personalen vid FörsvarsData. Beredskapen att ta hand om denna grupp var liten, inte minst från Försvarsdepartementets sida. Orsakerna var den korta tiden mellan beslut och genomförande samt att FörsvarsData var den första i raden av avvecklingar. Erfarenheterna av detta, samt det faktum att regeringen stod inför ett relativt stort antal avvecklingar, ledde till att en särskild avvecklingsmyndighet inrättades. Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret (TAV) inrättades Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret (TAV). Myndigheten inrättades för att handha personal vid avveckling och omorganisation vid vissa myndigheter som berördes av bl.a. försvarsbeslut. Den sista avvecklingen/omorganisationen som TAV berördes av var avvecklingen/omorganisationen av myndigheterna och Vapenfristyrelsen. Avvecklingen av dessa myndigheter slutfördes . beslöt regeringen att TAV skulle upphöra från och med årsskiftet 1995/96. Regeringen uppdrog åt överdirektören vid TAV att sköta avvecklingen, vilken skulle ske . Avvecklingsperioden förlängdes härefter till utgången av på grund av vissa problem med avvecklingsarbetet inom TAV. Av den slutrapport som regeringen gav avvecklaren i uppdrag att ta fram, avseende erfarenheter och iakttagelser från avveckling/omorganisation av verksamhet, anges bl.a. att av- vecklarna måste väljas med stor omsorg. Det ska vara trygg, socialt kompetent personal, som inte haft med den föregående processen att göra. lämnade () in sin revisionsberättelse samt rapport över granskningen av TAV:s årsredovisning till regeringen. RRV har inga invändningar men riktar kritik över hur delar av den ekonomiska avvecklingen av myndigheten har genomförts. 19.2 Styrning och uppföljning av Försvarsmaktensverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Mål- och resultatstyrningen skall vidareutvecklas och omfatta | | även förmåge-, produktivitets- och kostnadsramstyrning. Därmed | | skärps regeringens möjligheter till uppföljning och kontroll. Utvecklingen av regeringens styrning och uppföljning av Försvarsmakten är ett pågående arbete. Regeringen har informerat om arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen. Regeringens erfarenheter av hur styrningen faktiskt fungerar, med grund i den modell som beslutats i samband med bildandet av Försvarsmakten, ökar kontinuerligt. Vartefter årsredovisningar, delårsrapporter och halvårsrapporter lämnas från Försvarsmakten, och med stöd från revisionens iakttagelser, får regeringen information som är av betydelse för att vidareutveckla och göra regeringens styrning och uppföljning av verksamheten mer effektiv. Regeringen beaktar i detta arbete de krav på mål- och resultatstyrningen som framfört med anledning av regeringens tidigare information. Den modell som har gällt för statsmakternas styrning av den samlade myndigheten bygger på att statsmakterna beslutar den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen samt beställer en häremot svarande krigsorganisation inom en beslutad ekonomisk ram. har delats in i tolv program samt ytterligare två program som är gemensamma för verksamheten. För varje program har verksamhetsmål fastställts. har (bet. 1994/95:FöU4, rskr.1994/95:338) som sin mening gett regeringen till känna att regeringen framgent bör inhämta godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika programmen. De erfarenheter regeringen erhållit av styrningen visar att programindelningen inte resulterat i en entydig styrning i krigsförbandstermer. Den styrning av programmen som uttalats i regleringsbreven har varit en blandning av krav på krigsorganisationen och produktionen. De brister som konstaterats är att det saknas ett led mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan och beställning av krigsorganisationen å andra sidan. Den faktiska produktionsapparaten, dvs. grundorganisationen där produktionen av krigsförband sker, har inte heller entydiga mål och krav på resultat. En arbetsgrupp, med representanter från såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten, under ledning av departementet, har bildats för att säkerställa att mål- och resultatstyrningen vidareutvecklas och implementeras inom Försvarsmakten. Arbetsgruppen har konstaterat att ett omfattande arbete pågår inom Försvarsmakten, bl.a. på grund av uttalanden från och revisionens iakttagelser, för att förbättra möjligheterna till uppföljning och kontroll.