prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:22 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats genom bl.a. de stiftelser som staten har bildat med medel ur Allmänna pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. I propositionen föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få ändras eller upphävas. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 6 4 Nuvarande ordning.......................................... 8 4.1 Allmänt om stiftelser............................... 8 4.2 Ändring m.m. av stiftelseförordnandet - permutation. 9 4.3 Några grundläggande civilrättsliga bestämmelser om stiftelser.......................................... 14 4.4 Regleringen av kommunala verksamhetsstiftelser...... 19 4.5 Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m......... 20 5 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel ............... 23 5.1 Inledning........................................... 23 5.2 Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning 24 5.3 Stiftelsehögskolorna................................ 24 5.4 Övriga fem forskningsstiftelser och kulturstiftelsen 25 5.5 ...................... 27 5.6 Översikt över stadgarnas innehåll................... 27 6 Ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande när stiftelsen har bildats av det allmänna..................... 31 7 Skall lagändringen gälla även äldre statliga stiftelser?... 8 Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser.................... 53 9 Förslagets kostnadseffekter................................ 54 10 Författningskommentar...................................... 55 Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62)................. 57 Bilaga 2 Promemorians lagförslag............................. 58 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna.................. 59 Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar. 60 Bilaga 5 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)........................... 61 Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna.................. 62 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag......................... 63 Bilaga 8 Lagrådets yttrande.................................. 64 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september1996 70 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220). Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Ändring m.m. i fråga om statliga stiftelser 4 a § I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får rege- ringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9. Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Under föregående mandatperiod bemyndigade regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle komma att undandras och regeringens inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt. trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Lagen innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet och bestämmelser om tillsyn. Den gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda som för stiftelser som har bildats av staten eller andra offentliga rättssubjekt. I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (permutation). Bestämmelserna innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Det är endast stiftelsens styrelse eller förvaltare som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändringen. gjordes vissa ändringar i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220), införandelagen . Enligt en ny bestämmelse i 1 § andra stycket införandelagen skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen börja tillämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun (se prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1995/96:79, SFS 1995:1460). Skälet för att skjuta upp ikraftträdandet av 6 kap. stiftelselagen såvitt gäller stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt var följande (se prop. 1995/96:61 s. 13, jfr bet. 1995/96:LU7 s. 11). Regeringen överväger en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för och eventuella lagändringar kan träda i kraft . För att undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning. För att undersöka hur bestämmelserna om permutation av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt fortsättningsvis bör vara utformade utarbetades inom promemorian Statliga och kommunala stiftelser, Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62). Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Ju 95/4038). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Det lagförslag som läggs fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Enligt betänkandet tillgodoser aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. För anslagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda stiftelser ( anslagsstiftelser ). I betänkandet framhålls att den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verksamhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre anslagsstiftelser som har bildats av staten. I betänkandet föreslås att dessa stiftelser bör avvecklas fortast möjligt. I syfte att underlätta avvecklings- processen föreslås i betänkandet bestämmelser som innebär att föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller tillsammans med ett offentligt rättssubjekt får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft- trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt behandlade regeringen i propositionen även utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen att den delade utredningens bedömning att äldre anlagsstiftelser borde omprövas. Regeringen anförde vidare att eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skulle tilllämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt , regeringen skulle återkomma till utredningens förslag i samband med beredningen av frågan om en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. (Se prop. 1995/96:61 s. En sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar finns i bilaga 4. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns att tillgå i (dnr Fi 94/4250). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har anfört flera invändningar i sak mot remissförslaget. Enligt Lagrådets mening är de invändningar som kan anföras mot remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Regeringen kommer att närmare behandla Lagrådets synpunkter i avsnitt 6 och 7. Redan här skall dock nämnas att till följd av Lagrådets invändningar förslaget i propositionen på ett par viktiga punkter avviker från förslaget i lagrådsremissen. I propositionen tas inte upp något förslag till särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Förslaget i propositionen omfattar sålunda endast stiftelser som har bildats av staten. I propositionen föreslås inte heller några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål. 4.1 Allmänt om stiftelser fanns det inte någon generell lag om stiftelser. trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för stiftelser bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205). När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter stiftelselagen i stora delar till äldre rätt. Några huvuddrag har här särskilt intresse. bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk person, och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §). Om förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (2 kap. 1 §). Man skiljer mellan egen förvaltning, då en eller flera fysiska personer bildar styrelse för stiftelsen, och anknuten förvaltning, då en juridisk person är förvaltare för stiftelsen (2 kap. 2 §). Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §). Vid egen förvaltning skall styrelsen utse och entlediga ledamöter, om inte annat följer av stiftelseförordnandet (2 kap. 9 §). Vid anknuten förvaltning upphör ett uppdrag som förvaltare efter viss anmälan av förvaltaren (2 kap. 19 §). har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgörande blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och det sätt varpå förvaltningen skall ske. Inte heller har den personkrets till vars förmån stiftelsen skall verka - destinatärerna - något inflytande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver (9 kap.). 4.2 Ändring m.m. av stiftelseförordnandet - permutation Rättsläget vid sidan av tillämpningsområdet för 6 kap. stiftelselagen När det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskilda reglerades tidigare såväl de materiella som de formella förutsättningarna för ändring, upphävande eller undantag i särskilt fall i permutationslagen. Från gäller permutationslagen dock inte för stiftelser på vilka 6 kap. stiftelselagen är tillämpligt (5 § permutationslagen). Detta innebär att permutationslagen numera endast i mycket begränsad utsträckning är tillämplig på stiftelseförordnanden. 6 kap. stiftelselagen är inte tillämpligt på stiftelseförordnanden som ligger till grund för sådana stiftelser som avses i 1 kap. 7 § stiftelselagen och 11 kap. 2 § sista stycket stiftelselagen samt i 4 § andra stycket införandelagen (se prop. 1993/94:9 s. 241). Det är fråga om stiftelser i vars destinatärskrets det ingår endast bestämda fysiska personer samt insamlingsstiftelser vilkas tillgångar får användas endast till förmån för bestämda fysiska personer. Bestämmelsen i 4 § andra stycket införandelagen innebär att 6 kap. stiftelselagen inte är tillämpligt på församlingskyrkor, domkyrkor, prästlönefastigheter, prästgårdar, biskopsgårdar och annan specialreglerad kyrklig egendom av stiftelsekaraktär (se prop. 1995/96:61 s. 16 f.). En allmän förutsättning för att permutationslagen skall vara tillämplig på sådana stiftelser som nämnts är att stiftelsen enskild. Med enskild avses i permutationslagen inte bara fysiska personer utan också privaträttsliga juridiska personer (se prop. 1972:8 s. 31). Det kan synas tveksamt vad som gäller när det är fråga om ett förordnande som meddelats av såväl en enskild som ett offentligt rättssubjekt. Frågan är inte behandlad i förarbetena. Ordalagen ger dock närmast vid handen att permutationslagen endast är tillämplig på sådana förordnanden som har meddelats uteslutande av enskilda (jfr , Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 104 f.). Permutationslagens bestämmelser innebär i korthet följande. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet, kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i stiftelseförordnandet ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall endast om det i materiellt hänseende föreligger tillräckliga förutsättningar för detta och om det i formellt hänseende finns tillstånd av myndighet. I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i lagen att en föreskrift kan ändras m.m. om den på grund av ändrade förhållanden kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns annat särskilt skäl (1 § första stycket). Avser permutationen ändring av det ändamål som skall tillgodoses, skall det nya ändamålet så nära som möjligt motsvara det ursprungliga (1 § andra stycket). I formellt hänseende krävs tillstånd av Kammarkollegiet (2 §). Kammarkollegiets beslut kan överklagas hos regeringen (4 §). Om ett ärende om permutation avser ändrad ändamålsbestämning för egendom av mera betydande värde eller om i ärendet uppkommer fråga av särskild vikt från allmän synpunkt, skall Kammarkollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande (3 §). Frågan om permutation tas upp på ansökan (1 § första stycket). I lagen anges inte vem som är behörig att ansöka om permutation. Behörighet torde i första hand tillkomma den som företräder stiftelsen, dvs. styrelsen eller förvaltaren. Vidare anses stiftaren själv behörig att ansöka. Det är möjligt att även personer som ingår i destinatärskretsen eller som efter den ifrågasatta permutationen skulle komma att ingå i denna krets kan anses berörda på sådant sätt att de är behöriga att ansöka (se prop. 1972:8 s. 32, jfr dock betänkandet Generell permutation av donationsbestämmelser SOU 1984:60 s. 90 f.). Den som företräder egendomen bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, om ansökan har gjorts av någon annan. Detsamma gäller stiftaren själv, om han är i livet och det är möjligt att inhämta yttrande från honom (se prop. 1972:8 s. 32). var det vanligt att regeringens permutationsbeslut gavs formen av ett tillstånd för styrelsen att avvika från vad som är föreskrivet i stiftelseförordnandet. Frågan om beslutet då innebar att styrelsen blev bunden av detta, dvs. blev skyldig att förvalta stiftelsen i enlighet med beslutets innehåll, är inte klart besvarad (se , Om stiftelser, s. 471 f.). skall dock noteras att i permutationspraxis - både före och efter permutationslagens tillkomst - den principen synes ha upprätthållits att stiftelsestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma till stånd (se , Om stiftelser, s. 461 f. samt SOU 1984:60 s. 91 och 333 f.). har regeringens permutationsbeslut ibland utformats som ett beslut om ändring av stiftelseförordnandet. Därmed torde gälla - i enlighet med lagens ordalydelse - att permutationsbeslutet innefattar själva ändringen i stiftelseförordnandet. Något efterkommande beslut av styrelsen som bekräftar permutationsbeslutet torde alltså inte krävas. Konsekvensen skulle i stället bli att permutationen är fullbordad i och med förvaltningsbeslutet. Detta skulle i sin tur innebära att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet; styrelsen skall rätta sig efter det stiftelseförordnande som gäller för stiftelsen, däri inbegripet de ändringar i förordnandet som kan ha gjorts. Huruvida detta innebär att styrelsens medverkan inte är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd får - trots den praxis som finns i permutationsärenden - betraktas som en öppen fråga. I förarbetena sägs endast, som tidigare nämnts, att om an- sökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet (se prop. 1972:8 s. 32). Vad som sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller alltså i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när som helst får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade inte kan råda över (jfr , Om stiftelser, s. 353 och 498 samt NJA 1946 s. 324). Rättsläget är mera oklart när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av annan än enskild, dvs. av staten, en kommun eller ett annat offentligt rättssubjekt. Permutationslagen har aldrig varit tillämplig på sådana stiftelser. Och som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen börja tillämpas på sådana stiftelser först . I formellt hänseende är det ändå klart att det ankommer på regeringen att pröva frågan om permutation. Redan före permutationslagens tillkomst prövades permutationsärenden av regeringen. Den rättsliga grunden för denna regeringens permutationsrätt har betecknats som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för allmän civillag (se prop. 1972:8 s. 25). När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hänseende är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om permutation kan tas upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall styrelsen och stiftaren vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle i så fall regeringen ex officio kunna ta upp frågan om permutation. Så har också åtminstone i ett fall skett i praxis (regeringsbeslut om permutation av stiftelseurkund för Stiftelsen ). Om ärendet aktualiseras av annan än stiftelsens styrelse torde det finnas en skyldighet att bereda styrelsen tillfälle att yttra sig i ärendet. Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta gälla att permutationsbeslutet innefattar ändring i stiftelseförordnandet. Och detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan huruvida styrelsens medverkan är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd är dock - liksom när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskild - svårbedömd. Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i materiellt hänseende är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av staten eller en kommun med allmänna medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkastade andra regler än sådana som bildas av enskilda personer. Frågor kring dessa stiftelser har dessutom en stark anknytning till den offentliga rättens principer (se , Om stiftelser, s. 3). Bl.a. torde möjligheten att genomföra permutation vara mer vidsträckt än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer (se , Om stiftelser, s. 495 f.). Det kan här nämnas att före ikraftträdandet av permutationslagen staten ansågs kunna ändra stiftelseförordnanden - även sådana som meddelats av enskilda - i samband med att ombesörjandet av stiftelsens ändamål övertagits av det allmänna. När det gäller kommunaliserade ändamål har i åtskilliga permutationsfall uttalats den principen att, sedan det blivit ett åliggande för kommun (landsting, församling) att med skattemedel tillgodose visst ändamål, ett stiftelseförordnande som fullföljer ett sådant ändamål bör ändras och sålunda inte komma kommunen till godo som en skattelättnad (se , Om stiftelser, s. 416 f.). Även då staten har övertagit ansvaret för att tillgodose vissa ändamål har motsvarande princip utvecklats för ändring m.m. av stiftelseförordnanden. Det har till och med förekommit att staten i samband med övertagande av viss verksamhet dragit in de medel som anslagits till stiftelser och fonder för samma verksamhet (se härom , Om stiftelser, s. 420 med not 86 och 87 och även i Förvaltningsrättslig tidskrift 1952 s. 324; jfr även , Privaträttens juridiska personer s. 265 f., not 1). Stiftelselagens bestämmelser om permutation I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall få ändras eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall. Bestämmelserna i stif- telselagen knyter i stora delar an till permutationslagens bestämmelser. Till skillnad från permutationslagen skall dock bestämmelserna gälla för alla stiftelser oavsett vem som är stiftare. Regleringen i 6 kap. innebär att det ställs upp krav för att få ändra m.m. i såväl materiellt som formellt hänseende.