prop · GK03115 · 1997-01-01 00:00:00 — Samma åsikt framförs av och . Enligt Trafik bör beslut om avgiftens storlek fattas av den som skall bära underskottet. Länstrafiken ifrågasätter varför inte ett är behörigt att besluta om egenavgifterna. Skälen för regeringens förslag: Den egenavgift som en färdtjänstbe- rättigad person betalar varierar avsevärt mellan landets kommuner. So- cialstyrelsen rapporterar att i sammanlagt 60 kommuner i , i sydöstra och i varierade den andel av färd- tjänstbudgeten som var avgiftsfinansierad från i en kommun till i en annan kommun. Spännvidden mellan kommunerna beträffande den avgift som resenären skall betala är också stor. För en färdtjänstresa med taxi var den högsta avgiften och den lägsta . Statskontoret konstaterar i sin rapport till regeringen om det offentliga åtagandet i samhällsbetalda resor att priskänsligheten bland färd- tjänstresenärerna är hög. Varje minskning av taxan kan därför leda till stor ökning av efterfrågan vilket i sin tur ökar de funktionshindrades rörlighet men också det offentligas kostnader. Detta bestyrks av en rad andra undersökningar som sammanfattats i . Det konstateras att förändrade avgifter direkt påverkar resenärernas utnyttjande av färdtjänsten. Ökad avgift ger minskat resande och minskad avgift ger ökat resande. Avgifterna är emellertid inte det enda som styr antalet resor per färd- tjänstberättigad. Detta innebär att jämförelser av antalet resor per färd- tjänstberättigad mellan kommunerna är svåra att göra. En taxenivå ger ett visst resande i en kommun och ett annat resande i en annan kommun. Hur många resor färdtjänstresenärerna gör beror mera på kommunens ytstorlek, befolkningstäthet och ortstyp än på avgiftens storlek. Som exempel på den stora spridningen mellan kommunerna vad gäller resfrekvensen kan nämnas att det genomsnittliga antalet resor per färdtjänstberättigade var , enligt , som lägst åtta () och som högst 58 (). Som tidigare nämnts har på en del ställen många färdtjänstresenärer som tidigare åkte taxi börjat använda kollektivtrafiken. Sådant ändrat val av färdmedel har skett i kommuner där kollektivtrafiken blivit särskilt väl anpassad till funktionshindrade, t.ex. genom servicelinjetrafik som bedrivits under ett flertal år och som marknadsförts på ett effektivt sätt. Genom att produktionskostnaden för en resa med en sådan trafik bara är av motsvarande kostnad för resa i taxifordon, kan kommunen göra stora besparingar. Antalet redovisade exempel på överströmningar från färdtjänst med taxi till resande med bussar i linjetrafik är, som nämnts, dock få till antalet. Detta hänger samman med att det i allmänhet finns skilda huvudmän för de båda verksamheterna. Statskontoret är i rapporten om det offentliga åtagandet i samhälls- betalda resor tveksamt till att staten bör reglera prissättningen för färd- tjänst genom att föreskriva att en kollektivtrafiktaxa skall tillämpas. leder en sådan till ökade kostnader, som då visserligen kan kom- penseras genom olika kostnadssänkande åtgärder i form av gemensamt huvudmannaskap för kollektivtrafik och färdtjänst, gemensamma be- ställningscentraler och effektivare upphandling. Det är dock mera lämpligt, enligt Statskontoret, att börja med sådana åtgärder och först senare överväga minskade avgifter. Eftersom färdtjänstresandets omfattning beror på många samman- hängande faktorer, bör priset liksom nu bestämmas lokalt. Den avgift som resenären skall betala vid färdtjänst bestäms, såsom en huvudregel, av kommunen. Avgiften skall vara skälig och får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnad. Avgifterna kan, även med en sådan princip, komma att skilja sig mellan landets olika kommuner. Detta är dock inte något principiellt annorlunda än att kollektivtrafiktaxan varierar mellan de olika länen. Skillnaderna i avgifterna för färdtjänsten kan dock beräknas bli mindre när ansvaret för färdtjänsten förs över till trafikhuvudmannen. Härtill kommer att trafikhuvudmannen då kan samordna de båda trafikformerna på ett helt annat sätt än om ansvaret är delat. Tillgängligheten för funktionshindrade inom kollektivtrafiken kan då bli avsevärt bättre. En varierad prissättning under dygnets olika timmar, vilket före- kommer för linjetrafiken, kan vara motiverad, t.ex. med rabatter då taxitrafiken har god kapacitet . På andra tider , särskilt när det över huvud taget inte finns någon linjetrafik, kan det vara moti- verat med högre priser för färdtjänsten. Är en trafikhuvudman tillståndsgivare bör de som är länstrafikansva- riga, dvs. som huvudregel kommunerna och gemensamt, besluta om grunderna för avgifterna. Givetvis bör endast de kommuner som överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen få inflytande över taxorna. Även ett regionförbund, som är länstrafikansvarig, bör kunna besluta om taxorna. Till skillnad från vad som föreslogs i promemorian bör det finnas en möjlighet för enbart berörda kommuner att besluta om avgifternas stor- lek. En sådan befogenhet är rimlig, såsom bl.a. Svenska Lokaltrafikföre- ningen påpekar i sitt remissyttrande, i det fall man avtalat om att underskottet för färdtjänsten enbart skall täckas av kommunerna, således inte också av . I ett sådant fall bör alltså inte ha något inflytande över avgifternas storlek. I promemorian redovisas flera olika alternativ till hur berörda lands- ting och kommuner rent praktiskt kan besluta om avgifterna. Avgifts- systemet kan exempelvis beslutas genom likalydande beslut i och i de kommuner som överlåtit ansvaret för färdtjänsten till trafikhuvudmannen. En sådan procedur har tillämpats i , när det infördes länsfärdtjänst i det länet. Det kan förutses att olika länsförbund kommer att vara aktiva för att samordna beslutsförfarandet. För det fall det överenskommits att endast kommunerna skall besluta om taxorna är det ingenting som hindrar kommunerna att fatta olika beslut om taxorna. En annan tänkbar modell är att det skapas ett för ändamålet bildat kommunalförbund, där berörda kommuner och landsting är medlemmar. Har samtliga kommuner i länet överlåtit ansvaret för färdtjänsten till en trafikhuvudman som är ett kommunalförbund kan kommunerna och landsting givetvis utnyttja den samverkansformen för att fatta beslut. Detta förutsätter att de som skall fatta beslut är identiska med dem som är länstrafikansvariga. Det kan erinras om att just kommunalförbundsformen är enligt lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik förstahandsalternativet när det gäller handhavandet av kollektivtrafiken. Först i andra hand anges att trafikhuvudmannen får vara ett aktiebolag. Ett kommunalförbund som handhar huvudmannaskapet kan i sin tur stå som ägare till ett eller flera aktiebolag som sköter den mera kommersiellt inriktade delen av trafik- ansvaret medan kommunalförbundet som sådant svarar för de mer övergripande trafikpolitiska frågorna, däribland beslut om avgifter i kollektivtrafik och färdtjänst. När ansvaret för att anordna färdtjänst överlåtes till trafikhuvudmannen får parterna förutsättas vara överens även om grunderna för avgifterna. Om den situationen sedermera skulle uppstå att och berörda kommuner inte kan enas om taxorna, får det på framställning av kommun eller landsting ankomma på regeringen att besluta därom. En sådan möjlighet finns ju redan nu i den gällande lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik för t.ex. fastställelsen av förbundsordningen för kommunalförbund och bör lämpligen finnas också när grunderna för färdtjänstavgiften skall bestämmas. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot en sådan ordning. Vad gäller riksfärdtjänsten skall, såsom tidigare, regeringen meddela närmare föreskrifter om avgifterna. Enligt mervärdesskattelagen (1994:200) undantas omsättning av tjänster som utgör social omsorg från skatteplikt (3 kap. 4 §). Med social omsorg förstås offentlig eller privat verksamhet för barnomsorg, stöd och service till vissa funktionshindrade och annan jämförlig social omsorg (3 kap. 7 §). Färdtjänst och riksfärdtjänst skall enligt det aktuella förslaget alltjämt ges efter en individuell behovsprövning. Tjänsten kommer alltså i detta avseende inte att ändra natur. Resenärens egenavgift torde alltså, liksom , vara befriad från mervärdesskatt, oavsett om den uppbärs av en kommun eller en trafikhuvudman. Regeringens förslag: I lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik krävs samråd mellan kommunerna, och trafikhuvud- mannen beträffande omfattningen av trafiken i den trafik- försörjningsplan för kollektivtrafiken som trafikhuvudmannen skall anta. Samrådet skall också gälla grunderna för prissättningen för trafiken och olika slag av åtgärder för handikappanpassning av trafiken samt miljöskyddande åtgärder. Kommunerna skall anta trafikförsörjningsplaner för trafik som avses enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. Om en kommun har överlåtit ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen, skall trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan även omfatta dessa slag av resor. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker eller lämnar utan erinran en förstärkt politisk styrning av kollektivtrafiken från kommunernas och landstingens sida. framhåller att förslaget underlättar för kommunerna, sjukvårdsdistrikten och trafikhuvudmannen att samordna samhällsbe- talda resor. tillstyrker att formellt samråd skall krävas mellan kommunerna i länet, och länstrafikbolaget om innehåll och omfattning i trafikförsörjningsplanen. Samrådet bör i prin- cip omfatta samtliga slag av samhällsbetalda resor. instämmer i att samråd bör ske även med företrädare för funktionshindrade. () m.fl. handi- kapporganisationer menar att ett sådant samråd borde vara lagreglerat. hänvisar till vikten av en dialog med brukare och brukareorganisationer. () avvisar förslaget att genom lagstiftning reglera och styra innehåll och utformning av trafikhuvud- männens trafikförsörjningsplaner. i avstyrker också. SLTF ser även risk för att tolkningen av begreppet "efter samråd" kan bli föremål för rättslig prövning. Samma uppfattning återfinns i yttrandena från fyra trafikhuvudmän samt från . SLTF anser att ett alternativ kan vara att kravet på samråd i stället förs över till regelverket för erhållande av statsbidrag. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att samarbetet mellan trafikhuvudmannen och länstrafikansvariga förstärks. Detta kan ske genom samråd kring den trafikförsörjningsplan som trafikhuvudmannen redan enligt nuvarande lagstiftning skall anta. Många remissinstanser tillstyrker förslaget i promemorian om att det behövs ett större infly- tande från länstrafikansvariga över trafikförsörjningsplanen. Det kan visserligen hävdas att kommunerna och i ett län redan för- fogar över de instrument som kan behövas för att politiskt styra verk- samheten. Någon ytterligare reglering från statens sida skulle alltså inte behövas. I enlighet med förslag både i och i pro- memorian kan det dock vara lämpligt att styrningen formaliseras i visst avseende. Detta kan ske genom att man i den nya lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik preciserar innehållet i den trafikförsörjnings- plan som trafikhuvudmannen skall anta. Vidare bör ett formellt samråd ske med kommunerna och i länet innan planen antas. Sådant samråd bör ske . Samrådet skall gälla linjetrafiken men också färdtjänsten och riks- färdtjänsten i det fall ansvaret för dessa båda senare uppgifter har över- förts till trafikhuvudmannen. Om ansvaret för färdtjänsten och riksfärd- tjänsten ligger kvar på kommunen, skall kommunen se till att samråd sker med trafikhuvudmannen och . Samrådet skall avse inte bara trafikens omfattning utan också grunderna för dess prissättning. Vidare bör samråd äga rum vad avser sådana åtgärder inom trafiken och den fysiska planeringen som syftar till att underlätta funktionshindrades förflyttningar. Inte minst viktigt är väl utvecklade informationssystem. Planen bör också innefatta beskrivningar av den service som olika grupper av individer kan få i de olika transportsystemen och framför allt vid de resor som innehåller ett eller flera byten. Samrådet skall också omfatta olika slag av miljöskyddande åtgärder inom trafiken. Samråd är särskilt viktigt vid prioriteringen av vilka åtgärder som bör få statsbidrag enligt den ordning som anges i propositionen 1996/97:53 om infra- strukturinriktning för framtida transporter och som vidareutvecklas i avsnitt 17. Några remissinstanser, bl.a. SLTF, framhåller att det finns risk för rättslig prövning av samrådsförfarandet. Regeringen vill därvid påminna om att trafikförsörjningsplanerna skall antas "efter samråd , inte "i samråd". Det innebär att samrådsparten inte därigenom ges någon vetorätt. I trafikförsörjningsplanen kan samverkan också tas upp vad gäller skolbarnstransporter, sjukresor och andra sådana offentligt betalda resor som formellt inte ligger inom trafikansvaret. Det är också lämpligt att samråd sker med företrädare för funktionshindrade beträffande inrikt- ningen av trafikförsörjningsplanen. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för samordning inom länet av trafikförsörjningen, handikappanpassningen och miljöåtgärderna. Den plan för verksamheten som skall antas blir då också väl förankrad hos kommunerna och i länet samt hos brukarna. Genom trafikförsörjningsplanen kan också ägarstyrningen av verksamheten förbättras. 14 Täckning av underskott Regeringens bedömning: I de fall överenskommelse träffats att föra över ansvaret för färdtjänst eller riksfärdtjänst från en kommun till trafikhuvudmannen bör utgångspunkten vara att kommunerna och själva enas om hur underskottet för dessa verksamheter skall sinsemellan fördelas. Någon lagreglering behövs därför inte. Promemorians förslag: Skiljer sig från regeringens bedömning ge- nom att i promemorian fanns ett förslag till lagreglering av fördelningen. Remissinstanserna: och avvisar förslaget att landstingen skall medverka i att täcka underskottet för färdtjänst. Samma uppfattning har några tra- fikhuvudmän. Hovrätten för ifrågasätter hur det i prak- tiken skall vara möjligt att särskilja de underskott som är hänförliga till färdtjänsten och riksfärdtjänsten från underskottet i trafikverksamheten i övrigt. hänvisar till att ett överförande av ansva- ret för färdtjänst och riksfärdtjänst skall enbart baseras på frivilliga överenskommelser mellan berörda parter. Då behövs inte fastläggas i trafikhuvudmannaskapslagen hur underskottet skall fördelas. framhåller att vid en ändrad ansvarsfördelning blir det både naturligt och nödvändigt att vid översynen av avtalet mellan par- terna också reglera hur underskottet skall fördelas. Även finner det onödigt med tvingande regler för underskotts- fördelningen. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts skall an- svaret för färdtjänst eller riksfärdtjänst kunna överföras till trafikhu- vudmannen. Detta föreslås vara en frivillig åtgärd, grundad på en över- enskommelse mellan berörd kommun, och trafikhuvudman- nen i länet. Det kan därför förutsättas att de problem som kan uppstå vid fördelningen av underskottet i verksamheten vägts in redan i samband med övervägandena om en överenskommelse. I det fall överens- kommelse träffats om en överföring torde i samband därmed också en översyn av avtalen gjorts mellan länstrafikansvariga och trafikhuvud- mannen om fördelningen av underskottet. Någon statlig lagregle- ring behövs därför inte. 15 Trafikhuvudmannens skyldighet att verka för en ökad handikappanpassning av kollektivtrafiken Regeringens förslag: Genom en bestämmelse i den föreslagna lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik skall trafikhuvudmannen verka för en handikappanpassning av all den trafik han har ansvar för. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har behandlat lagförslaget som sådant. , , tillstyrker. Även Trafik tillstyrker men framhåller att anpassningen får göras i den takt som entreprenörerna nyanskaffar fordon. () m.fl handikapporganisationer anser att uttrycket "skall verka för" bör ändras till uttrycket "skall tillse att". finner det orimligt att införa en lagstiftning som kan innebära att handikappanpassad kollektivtrafik blir dyrare än resor i specialfordon. Skälen för regeringens förslag: Vid en överföring av ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst blir det en viktig uppgift för trafikhuvud- mannen att förbättra tillgängligheten för funktionshindrade i linjetrafiken. Det kan därvid komma att handla om en förbättrad tillgänglighet både vad avser linjenätet och fordonen som sådana. Ett ökat samarbete med kommunerna blir också viktigt för att förbättra tillgängligheten i den fysiska miljön. Kostnaderna bör å andra sidan kunna minska för resor med färd- tjänsten men till viss del också för resor med riksfärdtjänsten, dels på grund av att fler personer går över till att resa med allmänna kommuni- kationsmedel, dels på grund av ökad samordning av resandet genom beställningscentraler. Den föreslagna samordningen av färdtjänsten och riksfärdtjänsten med linjetrafiken bör emellertid kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om en ökad handikappanpassning av den kollektivtrafik som trafik- huvudmannen svarar för. Bakgrunden är den följande. Av lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik framgår att de olika tillsynsmyndigheterna och trafikutövarna skall se till att kollektivtrafiken anpassas med hänsyn till funktionshindrade. Detta gäller såväl vid planeringen av kollektivtrafiken som vid dess genomförande. Vidare skall de färdmedel som används vara lämpade för funk-tionshindrade resenärer. Tillgängligheten hos färdmedlen regleras ge-nom de föreskrifter om handikappanpassning som trafikverken i enlig-het med förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik skall meddela. Dessa föreskrifter riktar sig i första hand till trafikutövarna såsom ägare till färdmedlen. Om trafikhuvudmannen anlitar trafikföretag för att utföra trafiken, vilket är den vanligaste situationen, torde dessa anses som sådan trafik- utövare som avses i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik. Vad gäller färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan förutsättas att trafikhuvud- mannen endast undantagsvis är trafikutövare. Med hänsyn till syftet med de lagändringar som föreslås är det vä- sentligt att trafikhuvudmannen har ett uttryckligt ansvar för att funk- tionshindrades särskilda behov beaktas vid planering, genomförande och upphandling av linjetrafiken, riksfärdtjänsten och färdtjänsten. Inte bara färdmedlen behöver få en bättre tillgänglighet för funktionshindrade utan också terminaler, hållplatsanläggningar samt den yttre miljön i anslutning till dessa. För att "hela reskedjan" skall kunna fungera behöver också informationen till olika slag av funktionshindrade förbättras. Det behövs alltså en komplettering i förhållande till vad som sägs i lagen, resp. förordningen om handikappanpassad kollektivtrafik. Trafikhuvudman- nen bör därför genom bestämmelse i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik vara skyldig att verka för en handikappanpassning av all den trafik han har ansvar för. En sådan skyldighet har stöd av de remissinstanser som behandlat ämnet. Man hänvisar bl.a. till de möjligheter som finns att i samband med upphandling av trafik kräva god tillgänglighet för funktionshindrade. Trafikförsörjningsplanen är naturligtvis också ett bra instrument för att "hela reskedjan" får en god tillgänglighet. 16 Vissa yrkestrafikfrågor m.m. Regeringens förslag och bedömning: Efter överenskommelse med eller kommun i länet får trafikhuvudmannen upphandla transport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som annars kommun eller landsting skall tillgodose samt att samordna så- dana transporttjänster. Vid upphandling av taxitjänster får trafikhuvudmannen beakta även åtaganden av anbudsgivaren att hålla en god taxiservice för allmänhe- ten, förutsatt att man i förfrågningsunderlaget preciserat omfattningen av och innehållet i denna service. I den mån trafikhuvudmannen tagit på sig ansvaret för olika slag av offentligt betalda resor bör trafiken så långt möjligt ske i form av linjetrafik. Trafiken kan vara anropsstyrd. Trafikhuvudmannen bör skilja på sina roller som den som svarar för kollektivtrafiken i länet och som ägare av trafikföretag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan ser i allmänhet positivt på att trafikhuvudmannen ges rätt att upphandla transport- och samordningstjänster. SLTF och Länstrafiken tillstyrker men finner att regelverket för upphandling är otydligt, samti- digt som det saknas rättsliga prejudikat. De menar att enligt 4 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () är det möjligt att genom- föra förhandlad upphandling med annonsering för linjebunden och speci- ell reguljär trafik. Detta är i princip inte möjligt för anropsstyrd trafik som normalt skall upphandlas genom öppen upphandling (5 kap. ). De båda remissinstanserna anser att anropsstyrda transporter (inte endast linjelagda) som upphandlas av trafikhuvudmannen skall överföras till försörjningssektorn (4 kap.) så att man kan genomföra en samlad förhandlad upphandling. Statskontoret varnar för risken för minskad konkurrens genom allt för stora upphandlingar. Enligt Statskontoret kan konkurrensen hämmas genom att kretsen av möjliga anbudsgivare minskar. Samma uppfattning har som varnar för att vissa, vanligtvis mindre företag kan slås ut från marknaden. framhåller att om de kommunala trafik- uppgifterna mera allmänt överförs till trafikhuvudmannen minskar möjligheterna för de mindre företagen att vara med och konkurrera. () instämmer i vad som sägs i promemorian om anbudsgivares åtagande rörande allmän taxiservice. tillstyrker förslaget men framhåller att det ännu inte finns några exempel på att en trafikhuvudman tagit något ansvar för taxiförsörjningen i länet. Hovrätten för befarar att eko- nomin försämras hos taxiföretag i glesbygd om funktionshindrade börjar använda sig av kollektiva färdmedel. NOU instämmer i vad som sägs i promemorian om trafikhuvudman- nens roller som upphandlare och trafikutövare. fram- håller att promemorian inte tillräckligt behandlat de problem som kan finnas med näringsverksamhet som drivs i offentlig regi. Verket avstyr- ker lagförslaget. menar att det bör betraktas som "delikatessjäv" när den politiska ledningen och/eller före- tagsledningen hos upphandlaren utgör styrelse och/eller före- tagsledning hos ett anbudslämnande dotterföretag. Svenska Taxiförbundets principiella inställning är att offentliga organ, där lagen så tillåter, skall upphandla de tjänster som de som huvudmän skall svara för. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Även vid en långt- gående handikappanpassning av linjetrafiken, som mestadels utförs med bussar men i glesbygd inte sällan med taxifordon, kommer det att behövas specialtransporter i form av beställningstrafik med taxifordon och andra särskilt inrättade fordon. Ett stort antal remissinstanser har framhållit vikten av att sådana slag av offentligt betalda transporter ef- fektiviseras. Legala hinder för en samordnad upphandling bör därför tas bort. Ett sätt att uppnå detta är att genomföra den i promemorian före- slagna utvidgningen av trafikhuvudmannens möjligheter till att på upp- drag av en kommun eller ett landsting upphandla persontransporter och samordningstjänster. Huvudmannens möjligheter enligt den gällande huvudmannalagen är begränsade till att gälla upphandling av enbart taxitjänster. Utvidgningen bör gälla persontransporttjänster i övrigt samt samordning av transporttjänster. Detta bör anges i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik.