prop · GK03115 · 1997-01-01 00:00:00 — Vid upphandling av beställningscentraler för förmedling av trans- porttjänster kan det vara lämpligt att kräva att centralerna är ekonomiskt och juridiskt fristående från sådana trafikföretag, vars uppgift är att ut- föra själva transporterna åt trafikhuvudmannen, kommunerna eller . Kammarrätten i har i en dom (mål nr 3272-1995) funnit att en sådan upphandling är förenlig med 7 kap. 2 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). I promemorian tas också upp problemet med i vad mån en trafikhuvud- man, en kommun eller ett landsting i samband med upphandling av taxitjänster får beakta åtaganden av anbudsgivaren att hålla en god taxiservice för allmänheten. Denna bestämmelse togs in i huvudmannaskapslagen i samband med avregleringen av taxi. Enligt domar i länsrätt och kammarrätt, som gällt en trafikhuvudmans upp- handling av taxitjänster åt en kommun i länet, har bestämmelsen ansetts stå i konflikt med . Domarna innebar att kommunen skulle göra om upphandlingen och vidta rättelser i förfrågningsunderlaget om bl.a. att anbudsförutsättningen allmän taxiservice skulle utgå. Med anledning av domarna har kom- mit in med en skrivelse till vari påtalas den nämnda konflikten mellan huvudmannaskapslagen och . Med stöd av remissyttrandet av över anges i promemorian emellertid att de båda lagarna inte behöver stå i konflikt med varandra. Motiveringen är föl- jande. Om en kommun, landsting eller trafikhuvudman i förfrågningsun- derlaget och/eller annons angivit att utöver de samhällsbetalda resorna upphandlingen omfattar även en viss taxiservice för allmänheten och denna service i tillräcklig mån preciserats i omfattning och till innehåll, så förhindrar inte den upphandlande enheten att upphandla allmän taxiservice tillsammans med färdtjänstresor och andra av den upp- handlande enheten köpta persontransporter. Omfattar däremot inte förfrågningsunderlaget den allmänna taxiser- vicen kan inte heller den upphandlande enheten beakta anbudsgivares åtagande beträffande allmän taxiservice. Förfarandet skulle i så fall stå i strid med såväl bestämmelserna om krav som får ställas på leverantören i 1 kap. 17 § som huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 § . Regeringsrätten har (mål nr 4860-4864-1995) meddelat dom i målet. Regeringsrätten har därvid gjort samma tolkning av bestämmelserna i nuvarande 1 a § huvudmannaskapslagen som finns i promemorian vad avser möjligheterna till beaktande av "god taxiservice för allmänheten" i samband med upphandling av taxitjänster. Re- geringen finner därmed att lydelsen i nämnda paragraf kan bibehållas. Den återfinns i 7 § i lagförslaget. I samband med upphandlingen kan också ställas sådana krav på handi- kappanpassning av fordon som trafikhuvudmannen finner lämpliga i syfte att underlätta resandet för funktionshindrade men också för att minska behovet av specialtransporter utanför den egentliga linjetrafiken. Det bör eftersträvas att en så stor del som möjligt av den trafik som trafikhuvudmannen svarar för blir linjetrafik. Promemorian har för sin del föreslagit begreppet "flexibel linjetrafik" i vilken samordnas resande som tidigare ägde rum i enstaka fordon i beställningstrafik för bl.a. färdtjänst. Genom sådan linjetrafik "normaliseras" trafikförsörjningen för sådana personer som tidigare åkte i särskilda fordon inom den kommunala färdtjänsten och riksfärdtjänsten eller som sjukresor med särskilda fordon. Genom integreringen, som till väsentlig del kan underlättas av in- formationsteknik, kan fordonen utnyttjas mera effektivt. Dessutom kan en högre beläggning uppnås. Genom tidtabellerna får resenärerna veta när de kan resa kollektivt. En stor del av trafiken kan vara efterfrågestyrd och liknar därför dagens kompletteringstrafik. Detta innebär att trafikeringen bara sker i det fall en person i förväg anmäler önskemål om en resa. En hänvisning kan göras till som genomförs i ett par stadsdelar i i form av flexibel linjetrafik, benämnd Flexlinje. Målgrupper för trafiken är dagens färdtjänstresenärer och personer . Trafiken är ett försök att föra samman färdtjänsten och de befintliga servicelinjerna. Bussarna har fasta tider vid ändhåll- platser men längs linjen är trafiken anropsstyrd och mindre avvikelser sker. Resa bokas via färdtjänstens beställningscentral. Personer med färdtjänstlegitimation kan fritt välja mellan den traditionella färdtjänsten med taxi och Flexlinjen. De trafikföretag som lämnar in anbud på linjetrafiken kan vara både stora och små. Genom att linjenätet blir finmaskigt, öppnas möjlighet även för små företag, ensamma eller i samverkan, att få uppdrag att köra sådan trafik. För trafikhuvudmannen är det av intresse att konkurrensen även på bibehålls i samband med anbudsupphandlingar. En intressant utveckling är att skillnaden mellan taxiföretag och bussföretag blir allt mindre tydlig. fanns det inte mindre än 730 företag som bedrev yrkesmässig trafik med både bussar och taxifordon. Det finns också anledning att behandla vad som anförs i remissytt- randena från SLTF och Länstrafiken beträffande de skilda reglerna för upphandling av linjebunden trafik och för anropsstyrda transporter. För det förstnämnda slaget av trafik är det möjligt att ha förhandlad upphandling, medan det för anropsstyrda transporter måste ske en öppen upphandling. De båda remissinstanserna vill att båda sla- gen av trafik skall kunna bli föremål för förhandlad upphandling, varvid samordningsvinster skulle kunna uppnås. Någon möjlighet att överföra upphandling av anropsstyrda transporter från tjänstesektorn (5 kap. ) till försörjningssektorn (4 kap. ) är dock inte möjlig genom att kapitlens innehåll styrs av två olika EG- direktiv för tjänster (92/50/EEG), resp. för upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena (90/531/EEG). Direktiven är införlivade i svensk rätt genom . Flera remissinstanser tar upp problemet med att trafikhuvudmannen inte tillräckligt skiljer på sina uppgifter som upphandlare av trafik och som trafikutövare. Underförstått kritiseras alltså huvudmannen för att på ett otillbörligt sätt gynna sitt eget trafikföretag i samband med en upphandling. har dock samtliga trafikhuvudmän delat upp sin verksamhet i en enhet som beställer och köper trafik och i förekommande fall en en- het som utför trafiken. De huvudmän vilka tidigare hade drift i egen regi har lagt trafikverksamheten i dotterbolag vilka skall konkurrera med andra företag om att utföra trafiken. uppgick andelen trafik upphandlad i konkurrens till . kritik på denna punkt kräver en kommentar. Kol- lektivtrafiken tillhör de branscher som tidigast började bli avreglerad. Genom tillkomsten av lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik har busstrafiken i länen kunnat upphandlas under mark- nadsmässiga former. Det trafikeringsmonopol som trafikutövarna hade på "sin" linjesträcka har försvunnit och ett flertal olika trafikföretag, både stora och små, har kunnat lämna in anbud på trafikeringen på sträckan. Den del av trafikens kostnader som finansieras med skattemedel har med anledning härav för landet som helhet minskat från år . I länen utanför storstadsområdena är skatteandelen i allmänhet ännu lägre. Det finns en tydlig inriktning bland trafikhuvudmännen att öka ande- len upphandlad trafik. Även de egna trafikföretagen utsätts för konkur- rens. Det är då, såsom framhåller, av största vikt att dessa företag behandlas som vilket trafikföretag som helst i samband med upphandlingen. En hänvisning kan därvid göras till proposition 1995/96:167 om uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik m.m. Regeringen har där angett ett antal konkurrens- neutrala regler som skall gälla för kommunala aktiebolag som får möj- lighet att bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting än den egna kommunen eller det egna . Sådan uppdragsverk- samhet kan exempelvis vara att bedriva linjetrafik. För sådan verksam- het krävs att den särredovisas, kalkyleras, bedrivs affärsmässigt och inte sköts på ett sätt som hämmar konkurrensen. På liknande sätt bör det egna trafikföretaget behandlas i samband med upphandling också inom det län där trafikhuvudmannen verkar. Det är viktigt att även de mindre trafikföretagen får möjlighet att lämna in anbud, såsom bl.a. framhåller. Erfarenheten visar att i flera län har sådana mindre buss- och taxiföretag varit framgångsrika i samband med trafikupphandlingen. Detta har möjliggjorts genom att företagen lämnat in ett samlat anbud från flera olika mindre företag. Det är i stället de medelstora bussföretagen, där många av de kommunala bussföretagen återfinns, som tappat marknadsandelar. Vad Statskontoret anför om att det finns risk för att trafikföretag slås ut om man tillämpar allt för stora upphandlingar kan dock vara en befogad farhåga. Sådana upphandlingar tillämpades inledningsvis av några enstaka län som önskade att snabbt kunna minska sina ersättningar till entreprenörerna. De flesta län tillämpar i stället en modell för upphand- ling som verkar mera långsamt där t.ex. endast en tiondel av trafiken upphandlas åt gången. På detta sätt bibehålls konkurrensen genom att ett stort antal trafikutövare kan lämna in anbud vid varje upphandling. Sådana trafikhuvudmän löper å andra sidan risk att få kritik från Kon- kurrensverket för att konkurrensutsättningen går för långsamt. 17 Statligt bidrag till ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl skall statsbidrag till åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för funktions- hindrade kunna ges av bidragsberättigade kostnader. En utvärdering skall göras av effekterna av statsbidraget vad avser ökad tillgänglighet för funktionshindrade. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens men med den skillnaden att tre alternativa modeller angavs för statsbidragsgiv- ningen. Bidrag skulle kunna ges . Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan ser positivt på att ett statligt ekonomiskt stöd skall kunna ges i syfte att påskynda handikappanpassningen. Några, såsom , Riksrevi- sionsverket (RRV) och ett antal trafikhuvudmän anser att en särskild ekonomisk ram bör avsättas för ändamålet. En "öppen" modell där kostnaderna för statsmakterna inte kan förutses bör enligt RRV undvi- kas. Några remissinstanser såsom Trafik och Hallandstrafi- ken AB anser att om särskilda skäl finns skall bidrag kunna ges . Samma uppfattning har . Remissinstanserna är splittrade i fråga om vilken bidragsmodell som bör tillämpas. Det är ungefär lika många som förordar den s.k. trafikhu- vudmannamodellen som "planmodellen". Ett fåtal förordar "den pri- märkommunala modellen". Flera instanser finner att alla tre modellerna bör kunna tillämpas parallellt. Till dessa instanser hör kom- mun, kommun, , Svenska Lokaltrafikföre- ningen (SLTF) och några trafikhuvudmän. Skälen för regeringens förslag: Med anledning av proposition 1996/97:53 om infrastrukturinriktning för framtida transporter har (1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) uttalat att särskilda medel bör avsättas för att anpassa kollektivtrafiken och den fysiska miljön till de funktionshindrades förutsättningar. uttalade att en ekonomisk ram på sammanlagt avspeglar en rimlig ambitionsnivå. Regeringen har beslutat lämna direktiv till trafik- verken för upprättande av långsiktiga planer för transportinfrastrukturen. I dessa direktiv anges som en planeringsutgångspunkt att ca skall för inom den finansiella planeringsram som lagts fast genom riksdagsbeslutet planeras för det ändamål som angivit. Avsikten är att regeringen också skall besluta om en förordning om länsplaner för regional transportinfrastruktur. I dessa planer skall bl.a. behandlas sådana anläggningar och fordon för vilka statsbidrag kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivanläggningar m.m. I enlighet med propositionen 1996/97:53 om infrastrukturinriktning skall statsbidrag kunna ges också till åtgärder som ökar tillgängligheten i kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer. Dessa åtgärder skall vara mer långtgående än vad som följer av de föreskrifter som har meddelat med stöd av 4 § förordningen (1980:398) om handikapp- anpassad kollektivtrafik eller de krav i fråga om tillgänglighet som kan ställas med stöd av (1987:10). Åtgärderna kan avse kollektivtrafikfordon, terminaler, hållplatsanläggningar eller andra anläggningar i anslutning till dessa som förbättrar tillgängligheten för funktionshindrade. Medlen skall också få användas för investeringar i informationsanläggningar för meddelande av resemöjligheter och annan information som underlättar funktionshindrades resor. I propositionen 1996/97:53 om infrastrukturinriktning för framtida transporter sägs att statsbidrag skall kunna lämnas av kostna- derna för investeringar som ökar tillgängligheten i kollektivtrafiken och den fysiska miljön. En sådan bidragsandel avviker från de nuvarande bestämmelserna i statsbidragsförordningen. I denna anges att bidrag skall kunna lämnas också av kostnaderna om det finns särskilda skäl härtill. Regeringen finner det inte rimligt att bidragsgivning till åtgärder för ökad tillgänglighet för funktionshindrade skall avvika från vad som gäller för åtta andra slag av bidragsberättigade investeringar. Missförhållandet har påtalats av flera remissinstanser. Regeringen finner att statsbidrag skall - om det finns särskilda skäl - kunna ges också till åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade i kollektivtrafiken och den fysiska miljön. Sådana särskilda skäl kan vara att åtgärden medverkar till att funktionshindrade får starkt ökade möj- ligheter att använda sig av den ordinarie kollektivtrafiken i stället för att resa till höga samhällskostnader med taxi eller specialfordon i beställ- ningstrafik. och har påpekat att det inte är rimligt att trafikhuvudmännen skall kunna ta fram konkreta förslag till statsbidragsberättigade åtgärder som grund för beslut om ekonomiska ramar för respektive län. Man hänvisar till att det statliga stödet inte tidigare omfattade åtgärder som ger ökad tillgänglighet för funktionshindrade. Trafikhuvudmännen får därför svårigheter att vid ett enda tillfälle ange förslag till lämpliga åtgärder för detta ändamål, avseende hela planperioden fram t.o.m. . Regeringen gör samma bedömning. För att bidraget skall ge avsedd effekt är det viktigt att det läggs fram väl genomarbetade förslag till åtgärder. En ordning bör därför finnas som ger möjlighet att lämna bidrag för vart och ett av de år som planen omfattar avseende stöd för ökad tillgänglighet för funktionshindrade. När det sedan gäller hur det bör gå till i praktiken när staten ger bidrag för åtgärder för ökad tillgänglighet, finner regeringen att både det som i promemorian benämns "trafikhuvudmannamodellen" och "planmodel- len" bör kunna tillämpas. Trafikhuvudmannamodellen innebär att sådan trafikhuvudman som efter överenskommelse med berörd kommun och i länet tar på sig ansvaret för och riksfärdtjänst bör vara berättigad till bidrag. Detta innebär att en sådan trafikhuvudman bär det fulla ekonomiska ansvaret för inte bara den ordinarie kollektivtrafiken utan också för färdtjänst och riksfärdtjänst. Sådana trafikhuvudmän kan förutsättas ha ett egenintresse av att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade och på så sätt medverka till en överströmning av tillståndsberättigade färdtjänst- resenärer som reser med taxi eller specialfordon. "Planmodellen" har inte som förutsättning att det skall finnas ett orga- nisatoriskt samband mellan å ena sidan ansvaret för kollektivtrafik och å den andra sidan ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst. Sambandet får i stället uttryckas genom en bidragsansökan. I en ansökan bör således anges klart uttalade och preciserade mål för att förbättra tillgängligheten i kollektivtrafiken för funktionshindrade och för att minska kostnaderna för offentligt betalda resor, framför allt färdtjänsten. Det krävs alltså mer beträffande innehållet i en sådan bidragsansökan än i en ansökan enligt trafikhuvudmannamodellen vad gäller mål för ökad tillgänglighet för funktionshindrade och redovisningar av bedömda effekter vad avser minskat behov av färdtjänstresor med taxi. Effekterna av de åtgärder man söker statsbidrag till bör i denna modell så långt möjligt vara preciserade i form av hur tillgängligheten för funktionshindrade blir bättre och hur mycket kostnaderna för färdtjänst planeras kunna minska. Genom att det är skilda huvudmän för kollektivtrafik och färdtjänst samt riksfärdtjänst blir bedömningen av de kostnadssänkande effekterna särskilt viktig. Sökande till statsbidraget bör vara trafikhuvudmannen som skall se till att kommunens trafikförsörjningsplan för färdtjänst och riksfärdtjänst samordnas med trafikhuvudmannens egen plan för linjetrafiken. Avtal mellan trafikhuvudmannen och berörd kommun om t.ex. kost- nadsfördelningen för investeringar av olika slag kan också behövas. bör genom sina föreskrifter se till att bidragsansökan upp- fyller de krav på samordning mellan linjetrafik, färdtjänst och riksfärd- tjänst som här omnämnts. Regeringen har i infrastrukturpropositionen uttalat att det bör vara trafikhuvudmannen i länet som skall stå som sökande till statsbidraget. har ställt sig bakom en sådan ordning. Det saknas anledning att låta även primärkommuner stå som sökande. I promemorian anges visserligen att även några sådana kommuner skulle kunna komma i fråga. Detta skulle gälla ett tiotal kommuner i landet som, efter avtal med trafikhuvudmannen i länet, har tagit på sig ett eget ekonomiskt ansvar för kollektivtrafik inom sin kommun, i regel i tätortstrafik. Däremot följer bestämmelserna för landsbygdstrafiken inom kommunen huvudregeln i den nuvarande lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik om att det skall vara ett länsövergripande ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken. En nackdel med "den primärkommunala modellen" är att det kan uppstå svårigheter att över länet samordna olika slag av offentligt be- talda resor med kollektivtrafiken. Ansvaret för färdtjänst och kollektiv- trafik blir då på sina håll splittrat på små geografiska enheter, varför denna modell inte bör tillämpas. Slutligen bör nämnas att trafikutskottet har i sitt betänkande (1996/97:TU7) i avsnittet om funktionshindrades tillgång till kollektiv- trafik förutsatt att regeringen kommer att till redovisa hur de funktionshindrades möjligheter att resa med kollektivtrafiken har ut- vecklats. Med anledning härav vill regeringen hänvisa till vad som sägs i infrastrukturpropositionen. I denna framgår att regeringen avser uppdra åt att göra en utvärdering av den nya föreslagna ordningen för statsbidrag. Erfarenheterna bör redovisas i en rapport till regeringen . I samband därmed bör också resandeutvecklingen kunna redovisas liksom också hur tillståndsprövningen rent allmänt har fungerat. 18 Forskning och utveckling om offentligt betalda resor I regeringens forskningspolitiska proposition (1996/97:5) Forskning och samhälle behandlas behovet av ökad forskning, utveckling och de- monstrationsverksamhet (FUD) om samhällsbetalda resor. Enligt rege- ringen är det angeläget att öka utvecklingsarbetet inom området. Rege- ringen hänvisar till dessa resors omfattning och den stora potential för effektiviseringar och kvalitetshöjningar i denna trafik som bl.a. Samrese- utredningen pekat på. Vidare har även förutsättningarna för FUD- verksamheten inom kollektivtrafikområdet i övrigt ändrats. Sålunda har upphandling i konkurrens utnyttjats oftare, vilket främst syftat till att få sänkta kostnader i trafiken. Långsiktiga kvalitets- och utvecklingsfrågor har däremot ofta fått stå tillbaka. Detta har även medfört att incitamenten och utrymmet för forsknings- och utvecklingsverksamhet från bl.a. trafikföretagens sida minskat. Därmed är det inte längre möjligt att på detta område upprätthålla samma krav på samfinansiering från dessa aktörer som . Regeringen har mot denna bakgrund bedömt att ett resurstillskott är nödvändigt för att upprätthålla en tillräcklig FUD- verksamhet. Regeringen har därför i budgetpropositionen för föreslagit att Kommunikationsforskningsberedningens (KFB:s) ramanslag skall höjas med ca . Huvuddelen av höjningen görs för att kunna förstärka forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet av- seende kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Av KFB:s ramanslag skall under budgetåren 1997-1999 i genomsnitt användas till större forsknings-, utvecklings- eller demonstra- tionsprojekt avseende kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Som en följd av beslut med anledning av den forsknings- politiska propositionen har KFB beslutat utveckla ett särskilt forskningsprogram för de samhällsbetalda resorna. Bakgrun- den är att gett upphov till en mängd förslag till KFB om FUD-projekt, som berör olika aspekter på den konventionella kollektivtrafikens samordning och integrering med övriga samhällsbe- talda resor. Förslagen ger dock en splittrad helhetsbild varför KFB valt att genomföra ett samlat programarbete i samarbete med dem som främst har intresse på området. Programmet skall enligt beslutet innefatta forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. Arbetet med programmet skall resultera i en sammanställning av kunskaper, beskrivning av behovet av forskning samt ett program för utvärdering. programmet har arbetats fram har en lång rad delrapporter utarbetats för att beskriva kunskapslä- get men framför allt för att påvisa behov av ytterligare FUD-insatser. Forskningsprogrammet bör kunna utgöra en viktig grund för fortsatta insatser, inte minst när det gäller integration mellan linjetrafik och nu- varande särlösningar i form av beställningstrafik med taxi eller special- fordon. Forskningsprogrammet bör också utgöra en grundval för ökad samfi- nansiering av FUD-projekt tillsammans med branschorgan och övriga kollektivtrafikintressenter. Att en sådan samverkan är viktig har under- strukits i ett särskilt regeringsuppdrag till KFB, som uppmanats träffa en överenskommelse som preciserar omfattningen av ett mera långsiktigt åtagande för samordnad finansiering från dessa intressenters sida. Överenskommelser om finansiering är naturligtvis särskilt viktiga mot bakgrund av det ekonomiska stöd till ökad tillgänglighet inom kol- lektivtrafiken som beslutat om med anledning av proposition 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter (se även avsnitt 17). För att detta stöd skall få avsedd effekt är det viktigt att framtida beslut om hur medlen skall användas bygger på solida kunska- per och erfarenheter från FUD-verksamhet på området. Detta är inte bara ett statligt intresse utan bör i hög grad vara av intresse också för trafikhuvudmännen och länstrafikansvariga, trafikutövare, fordonstill- verkare m.fl. samt, sist men inte minst, för resenärerna, företrädda bl.a. av pensionärs- och handikapporganisationerna. KFB bör därför öka sina insatser med att fullfölja sitt forskningsprogram för samhällsbetalda resor, med särskild inriktning på praktiska demonstrationsprojekt. Regeringens bedömning: Kostnaderna för färdtjänsten och riksfärd- tjänsten kan beräknas minska genom ökad samordning av beställningsverksamhet och upphandling. Ännu större besparingar kan uppnås genom att föra över resor med taxi och specialfordon till resor med den ordinarie kollektivtrafiken. Besparingarnas sammanlagda storlek blir till väsentlig del beroende av i vilken omfattning ansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten integreras med trafikhuvud- mannens kollektivtrafik. Kostnaderna hos förvaltningsdomstolarna för prövning av överklaganden av beslut om tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst kan komma att minska. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Kostnaderna för förvaltningsdomstolarna är dock inte behandlade. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser instämmer i målsätt- ningen om att effektivisera färdtjänsten och riksfärdtjänsten genom samordning med ansvaret för den ordinarie linjetrafiken.