prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Ansökan om flyktingförklaring och resedokument för den som be- viljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall prövas. Föreskrifter av regeringen om tidsbegränsade uppehållstillstånd skall anmälas till genom särskild skrivelse . Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte skall behöva prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Remissinstanserna: har ingen erinran mot kommitténs förslag. tillstyrker förslaget under förutsättning att det står fullkomligt klart att kostnadsansvaret åvilar staten. TCO tillstyrker förslaget men framhåller att det bör användas endast i en massflyktsituation som flykt undan en väpnad konflikt eller ekologisk katastrof. RIB ansluter sig till kommitténs förslag men anser att begreppet massflykt kunde definieras tydligare. Några remissinstanser anser att de av kommittén föreslagna tidsgränserna är alltför korta. Kammarrätten i anser att möjligheten att förlänga tidsbegränsade uppehållstillstånd bör göras mer flexibel och inte enbart omfatta situationer där ett återvändandeprogram inletts. Kammarrätten pekar på att de flesta västeuropeiska länder tillämpar betydligt längre tidsperioder för tidsbegränsade uppehållstillstånd än vad kommittén föreslår. har också invändningar mot begränsningen av tidsbegränsade uppehållstillstånd till och anser att i normalfallet i stället bör gälla. hänvisar till att det är den tid som gäller i och . anser vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. kommun tillstyrker att tidsbegränsade uppehållstillstånd ges i situationer med massflykt men finner att en period är för kort. Kristna Råd tillstyrker kommitténs förslag med det tillägget att tidsbegränsade uppehållstillstånd bör kunna förlängas med åt gången. Rådet anser vidare att alla måste ha rätt till skolgång. anser likaså att förlängning bör kunna ske med åt gången. Andra remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser att någon förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd utöver inte bör komma i fråga. Det gäller bl.a. och . Flera remissinstanser tar upp frågan om sociala rättigheter för dem som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kammarrätten i anser att det kan diskuteras om den aktuella gruppen bör undantas från sociala rättigheter på det sätt utredningen föreslår men finner dock den föreslagna ordningen godtagbar. anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så som i en form av undantagstillstånd. Om en sådan bestämmelse införs anser det mycket angeläget att ungdomar får något meningsfullt att göra som är konstruktivt och utvecklande för dem i . Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste enligt Röda korset ha rätt till familjeåterförening, arbete, utbildning och hälsovård. och för fram liknande synpunkter som Röda korset. anser att alla måste ha samma rättigheter som andra barn i och FARR framhåller att ungdomar måste ha rätt att gå i gymnasieskola. framhåller att den som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av alla sociala rättigheter i samhället. Åtskilliga remissinstanser vänder sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl skulle kunna skjutas upp för den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. ifrågasätter lämpligheten av att slopa den individuella prövningen ens för . En begäran om skydd i som flykting bör prövas i sin helhet direkt. anser att ett förfarande med tillfälliga uppehållstillstånd kan strida mot rätten till en individuell prövning, vilket är en viktig princip i en rättsstat och dessutom är reglerat i . Om utredningens förslag skulle genomföras är det enligt samfundet viktigt att det införs en tidsgräns på högst då det tidsbegränsade tillståndet skall övergå till permanent uppehållstillstånd. Röda korset framhåller att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör få meddelas endast i en massflyktsituation där skyddsbehovet bedöms komma att bestå endast . Röda korset anser vidare, liksom , FARR och Amnesty att individuella asylskäl alltid måste prövas och att denna prövning inte kan skjutas upp. anser att det skulle vara ett brott mot att inte pröva en asylansökan, oavsett UNHCR:s inställning till denna fråga. vid anser likaså att det strider mot att skjuta upp prövningen av en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. Fakulteten framhåller vidare att ett ambivalent ställningstagande från UNHCR inte ändrar den rättsliga situationen. UNHCR är berättigat att övervaka efterlevnaden av konventionen men inte att tolka den. UNHCR anser att i en massflyktsituation ett minimiåtagande måste vara att bereda ett tillfälligt skydd. UNHCR anser vidare att bedömningen av om det är fråga om en massflyktsituation bör grundas på förhållandena i ursprungslandet och inte på hur många som kommer till . UNHCR anser det viktigt att de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd tillförsäkras vissa rättigheter, exempelvis rätt att arbeta och rätt till familjeåterförening. Möjligheterna bör också övervägas att bevilja resedokument och ge rätt till skolgång utöver grundskola. Skälen för regeringens förslag: I likhet med kommittén bedömer regeringen att permanent uppehållstillstånd liksom bör meddelas redan från början i normalfallet. De skäl som anfördes när nu gällande ordning infördes och som redovisats i avsnittet om gällande rätt är alltjämt giltiga. Som anförts där har alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även för en utlänning som avser att bosätta sig här. Den ändring som föreslås rörande skyddsbehövande i en situation med massflykt innebär därför lika litet som övriga bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd någon fullständig uppräkning av de situationer där det kan vara befogat att meddela ett tidsbegränsat tillstånd. Regeringen delar inte uppfattning att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt bör meddelas när sökanden inte kan styrka sin identitet. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att många asylsökande inte tillförlitligen kan styrka sin identitet. Om det sedan uppehållstillstånd beviljats skulle komma fram att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet, är huvudregeln enligt 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas. har det inträffat att ett stort antal skyddssökande på grund av krig eller inbördeskrig sett sig tvingade att lämna sitt land. Det har också förekommit att skyddsbehovet i sådana fall kunnat bedömas ha varit av mer tillfällig karaktär. Det har funnits förhoppningar om att situationen i landet inom en överskådlig tid skulle stabiliseras och göra det möjligt för många som flytt att återvända. Det är i sådana situationer av massflykt inte alltid motiverat att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Sökandens behov av skydd kan tillgodoses genom ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt finns från möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här. Av förarbeten (prop. 1993/94:94, s. 80 ff) framgår att denna möjlighet är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här och under sammanlagt högst . Möjligheten har utnyttjats beträffande en grupp av skyddssökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt medborgarskap som efter ett vägledande beslut av regeringen beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd. Enligt utredningens förslag skall tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna beviljas även när utlänningen har rätt till asyl här. Utredningen har vidare föreslagit att den nuvarande tiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd skall förlängas från till sammanlagt i normalfallet. Denna tid skall enligt förslaget kunna förlängas med en eller flera sexmånadersperioder om ett återvändandeprogram inletts. Remissinstanserna är genomgående positiva till att tidsbegränsade uppe- hållstillstånd beviljas i en situation där skyddsbehovet kan bedömas vara mer tillfälligt. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller frågan som ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd bör kunna meddelas. Flera myndigheter anser att är alltför . föreslår exempelvis att tiden i normalfallet bör sättas till , vilket är den tid som gäller för motsvarande typ av tillstånd i och . Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser å andra sidan att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig bör kunna beviljas än sammanlagt. Regeringens bedömning är att den nuvarande tidsgränsen är alltför kort. Tiden får å andra sidan heller inte bli alltför lång. Ju en person vistas här, desto starkare anknytning hit kommer han eller hon att få. Det gäller särskilt familjer med barn i skolåldern. Det är inte meningsfullt att sätta upp en tidsgräns som är så lång att majoriteten av dem som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd ändå kommer att beviljas permanent uppe- hållstillstånd på grund av sin anknytning till landet. Regeringen finner att den av kommittén föreslagna tidsgränsen är väl avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att redan från början bevilja tillstånd för så . Tillstånd bör normalt beviljas för sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det är motiverat att bevilja det första tillståndet för en , exempelvis . Har ett program för återvändandet inletts bör det vidare finnas möjligheter att förlänga tillståndet utöver tvåårsperioden med ytterligare högst . Kommittén har föreslagit att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändandeprogram inletts men har inte föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana förlängningar. Regeringen bedömer emellertid att det är angeläget att det finns en bestämd gräns för sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna förlängas. Denna gräns bör sättas till så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig kan beviljas än sammanlagt. Om ett återvändandeprogram inletts vid tvåårsperiodens utgång torde det i regel vara lämpligt att förlänga tillståndet första gången. Har återvändande inte kunnat ske bör det vara möjligt att förlänga tillståndet ytterligare sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det framstår som motiverat att redan från början förlänga tillståndet med . Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Det kan exempelvis innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. En be- dömning av om det är fråga om en massflyktsituation torde vidare regelmässigt kräva samråd med andra länder. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas till . I likhet med kommittén bedömer regeringen att tidsbegränsade uppe- hållstillstånd bör kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här. Kommittén har föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och resedokument i sådana fall inte skulle behöva prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Bakom kommitténs förslag på denna punkt ligger farhågor om att en sådan prövning i en massflyktsituation skulle kunna bli alltför betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser har emellertid vänt sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl på detta sätt skulle kunna skjutas upp. Det gäller inte bara de flesta frivilligorganisa- tionerna utan även , och vid . Regeringen delar uppfattningen att det är tveksamt om det står i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. En ansökan om flyktingförklaring och resedokument bör därför alltid prövas. Även om en sådan ansökan bifalls kan således i enlighet med vad som ovan anförts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Det finns däremot inte skäl att innan tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas först pröva frågan om flyktingskap i de fall där någon uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte gjorts. Med en sådan ordning torde prövningen inte behöva bli alltför resurskrävande. För dem som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd därför att deras behov av skydd kan bedömas vara tillfälligt gäller att de har rätt att arbeta och att barnen har rätt att gå i grundskola. Deras behov av ekonomiskt bistånd tillgodoses enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen (1980:620). Kommittén har föreslagit att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd inte skall folkbokföras och inte heller omfattas av lagen om allmän försäkring även om tillstånd beviljas än . Kommittén föreslår vidare att behov av ekonomiskt bistånd alltid skall täckas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen. Flera frivilligorganisationer anser att den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha samma sociala rättigheter som alla andra i vårt land. anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så som i en form av undantagstillstånd. Om en sådan ordning skulle införas framhåller i likhet med frivilligorganisationerna att det är särskilt angeläget att ungdomar kan beredas en meningsfull sysselsättning. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att det är angeläget att de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i så stor utsträckning som möjligt jämställs med dem som accepterats som invandrare när det tidsbegränsade tillståndet kommer att gälla för en sammanlagd tid överstigande . Självfallet bör de liksom ha rätt att arbeta och barnen bör ha rätt att gå i skola. Regeringen delar i och för sig kommitténs synsätt att det inte är rimligt att de som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fullt ut omfattas av alla sociala rättigheter som gäller för dem som är bosatta i landet. Det rör ju sig här om personer där en utgångspunkt är att de skall lämna landet inom i normalfallet högst . Frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäk- ringsförmåner är komplicerad. Den bör inte avgöras utan ytterligare beredning som innefattar en noggrann genomgång av konsekvenserna i olika fall. När det gäller de ekonomiska förmåner som bör utgå till dem som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste också beaktas att konventionsflyktingar enligt flyktingkonventionen skall jämställas med landets egna medborgare i fråga om en lång rad sociala rättigheter. Av 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att lagen gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL. Någon ändring i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. krävs därför inte för att lagen skall gälla den som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med utredningens förslag. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är angeläget att ungdomar kan beredas en meningsfull sysselsättning. Genom att lagen om mottagande av asylsökande m.fl. blir tillämplig även på dem som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får emellertid samma ansvar för att bereda meningsfull sysselsättning som verket har i fråga om asylsökande. Denna skyldighet för verket gäller såväl barn som ungdomar och vuxna. När det gäller ungdomar innebär detta bl.a. att staten bör lämna särskild ersättning till kommunerna för gymnasieundervisning. Någon författningsändring krävs därför inte för att ungdomarna skall kunna gå i gymnasiet. 9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet Regeringens förslag: Bestämmelsen om att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet i normalfallet skall meddelas från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället skall räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till landet. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer överens med regeringens. Kommittén har vidare föreslagit att möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde skall öka i ärenden rörande avvisning med omedelbar verkställighet. Kommittén har dock inte lagt fram något konkret förslag på denna punkt. Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser har kommenterat kommitténs förslag i denna del. FARR tillstyrker att skall räknas från datum för den första ansökan om asyl och inte från ankomstdagen men avstyrker den föreslagna formuleringen i lagtexten eftersom den enligt FARR skulle kunna medföra att direktavvisning skulle bli möjlig vid en förnyad asylansökan efter tillfälligt uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen för gällande rätt skall beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet i normalfallet meddelas från utlänningens inresa. Som motiv för detta anfördes i prop. 1988/89:96 (s. 199) att starka skäl talar för att den som har vistats i åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar verkställighet. Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet tills ansökan slutligt prövats medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet. Ingen remissinstans har heller motsatt sig att tremånaderstiden skall räknas för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd i stället för från utlänningens ankomst till landet. Regeringen bedömer att det är angeläget att kommitténs förslag genomförs. Regeringen anser heller inte att kommitténs förslag till lagtext kan ge upphov till något missförstånd på sätt som FARR anfört. 10 Ansvariga myndigheter 10.1 Gällande ordning är central utlänningsmyndighet och skall verka för att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Denna myndighetsövergripande uppgift åligger . Verket beslutar i ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd enligt utlänningslagstiftningen, liksom ansökningar om resedokument, flyktingförklaring och främlingspass enligt samma lagstiftning samt ansökningar om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. beslutar också om avvisning och utvisning. får besluta om visering. Utlandsmyndigheterna och andra myndigheter kan bemyndigas att besluta i viseringsärenden. exportråds kontor i har exempelvis bemyndigats att besluta i viseringsärenden. Polismyndigheterna får meddela nödfallsviseringar och sjömansviseringar samt, efter bemyndigande från , besluta om uppehållstillstånd som inte avser asyl. beslut om resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan överklagas till . kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd endast prövas av om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. I avsnitt 12.5 föreslås att även beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd skall kunna överklagas. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till . Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in till en polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheterna genomför behövliga utredningar i , medan utlandsmyndigheterna genomför utredningar utanför . Om en utlänning söker asyl, gör polismyndigheten en grundutredning i direkt anslutning till att ansökningen lämnas, varefter ärendet lämnas över till för vidare asylutredning. bedriver på några inreseorter försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. I ärenden rörande uppehållstillstånd där asylskäl inte anförts, överlämnas ärendet efter avslutad utredning till för beslut, om polismyndigheten inte har bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet. Utlänningslagen (1989:529, UtlL) förutsätter att en utlänning som avvisats eller utvisats självmant lämnar . Om så inte sker, åligger det polismyndigheten på den ort där utlänningen befinner sig att verkställa beslutet. Kriminalvårdens transporttjänst genomför på polismyndigheternas uppdrag rent praktiskt verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Polismyndigheterna verkställer beslut om förvar och driver de lokaler där de förvarstagna vistas. Det förekommer också att förvarstagna vistas i polisarrester, häkten och på kriminalvårdsanstalter. är ansvarigt för mottagande av asylsökande och beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Sådana beslut kan överklagas till länsrätt. träffar avtal med kommuner om mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar som fått uppehållstillstånd och betalar ersättning för detta. skall fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation, uppmärksamma andra berörda myndigheter på sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas. har också till uppgift att svara för information till allmänheten i invandrarpolitiska frågor och samhällsinformation till invandrare, såvida ingen annan myndighet har ett sådant ansvar. Verket skall vidare fördela medel till invandrarorganisationer och andra samt vara kontaktorgan för dessa. Regler om tagande av fingeravtryck finns bl.a. i 5 kap. 5 § UtlL och 28 kap. 14 § . för efter tillstånd av Datainspektionen särskilda ADB-register över fingeravtryck som har tagits med stöd av de nu nämnda bestämmelserna. har vid prövning av asylansökningar tillgång till uppgifter i registren. Fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tillförs dossier rörande den enskilde asylsökanden. Fotografierna registreras för att användas som underlag för de särskilda s.k. som utfärdar för alla asylsökande. registrerar fotografierna efter tillstånd av Datainspektionen i en databas. Den s.k. inre utlänningskontrollen utförs av polismyndigheterna. I 5 kap. 6 § UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet, den s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig här. Utlänningar är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos eller en polismyndighet för att lämna uppgifter om sin vistelse här. I lagrummet finns en erinran om att det skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna får tillämpas. Tull- och polismyndigheterna samt svarar för kontrollen vid gränserna. Tullmyndigheterna har ansvaret för varukontroll, utom vad gäller trafiken till sjöss där har ett självständigt ansvar. Polismyndigheterna ansvarar för personkontrollen.