prop · GK0325D1 · 1997-01-01 00:00:00 — 1996/97:25 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen Uppdraget Utredningens uppdrag kan i allt väsentligt delas in i två olika block. Det första blocket gäller frågor om regeringens möjligheter att styra praxisbild- ningen i utlänningsärenden (styrmedelsavsnittet). Block 2 rör rättssäkerhets- frågor i asylprocessen med tonvikt på tre särskilda frågor nämligen inslaget av muntlighet i processen, beslutsmotiveringar samt för- och nackdelar med att införa en vidgad möjlighet att överklaga beslut om uppehållstillstånd (rättssäkerhetsavsnittet). Styrmedelsavsnittet Nuvarande förhållanden Regeringen kan styra praxisbildningen i utlänningsärenden på två sätt. Den kan antingen utfärda generella föreskrifter (förordningsmetoden), eller besluta i enskilda ärenden som överlämnats från eller (ärendemetoden). I nuvarande ordning används främst ärendemetoden för att ge praxisvägledning i frågor om uppehållstillstånd. Regeringens beslut i enskilda ärenden kan indelas i två kategorier. Dels meddelar regeringen vägledande avgöranden för och . Dels kan regeringen utan hörande skärpa kriterierna för asyl med hänvisning till mottagningsresurser; ett styrmedel som har övervägande ekonomiska bevekelsegrunder. Det kraftfullaste instrumentet som regeringen har till sitt förfogande när det gäller att styra utvecklingen i uppehållstillstånds- ärenden är den sistnämnda möjligheten att skärpa kriterierna för beviljande av asyl under hänvisning till den svenska mottagningssituationen. Formellt sett har ett sådant beslut endast verkan för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men det har också stor betydelse för vilka som får stanna av humanitära skäl. Däremot berör det inte asylrätten för dem som är flyktingar enligt . Möjligheten att skärpa asylkriterierna har använts två gånger. Första gången var och andra , det s.k. Luciabeslutet. De utlänningsärenden som får överlämnas till regeringen för avgörande är av fem olika slag. Ärenden får överlämnas om de på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen eller om de bedöms endera ha betydelse för den allmänna säkerheten eller utrikespolitisk betydelse. De får vidare överlämnas om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att ärendet prövas av regeringen eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den vanligaste grunden för överlämnande är att det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet. En stor del av de ärenden som överlämnats till regeringen för avgörande har gällt frågor om nya stora grupper av asylsökande som sökt skydd i . Som exempel kan nämnas asylsökande från , Bosnien- och . En annan större ärendekategori utgörs av s.k. vårdfallsproblematik, dvs. ärenden som karakteriseras av att sökandena förutom politiska skäl även åberopar medicinskt humanitära grunder för sin rätt till uppehållstillstånd. kan noteras att s.k. nya ansökningar, dvs. ansökningar från personer som skall avvisas enligt ett lagakraftvunnet beslut, har överlämnats tämligen ofta. Oberoende om regeringen styr praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden eller genom förordningar innebär den nuvarande ordningen att regeringen har möjlighet att göra ställningstaganden som kan medföra avsevärda ekonomiska konsekvenser för samhället utan att underställa frågan. Regeringens principbeslut vad gäller asylsökande från som berörde en mycket stor grupp människor kan tjäna som exempel på detta. Utredningens förslag Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlänningsärenden genom förordningar. Bakgrunden till detta är i första hand rättssäkerhetsaspekter. Förordningsmetoden ökar bl.a. förutsebarheten. En förordning offentliggörs som regel minst en månad innan den börjar tillämpas. De asylsökande och deras ombud/biträde kan alltså före ikraftträdandet bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Ett beslut i ett enskilt ärende är mer överrumplande och betydligt svårare för de berörda att hålla sig ajour med eftersom det inte offentliggörs på samma sätt. Förordningsmetoden innebär även att en rimlig övergångsreglering kan komma till stånd. Genom förordningsmetoden stärks och ställning som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisbildningen. Enligt utredningens förslag får regeringen liksom utfärda förord- ningar om uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också rätt att meddela generella föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Syftet är att regeringen i förordningar skall kunna meddela föreskrifter om t.ex. kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya grupper som sökt skydd i , beträffande vårdbehövande utlänningar och andra principiella frågor. Regeringen får också bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringens möjlighet att skärpa asylkriterierna på grund av mottagningsförhållanden behålls. Beslut av det slaget föreslås dock ges formen av generella föreskrifter fortsättningsvis. Detta innebär att ställningstaganden av den typ som gjordes i Luciabeslutet bör komma till uttryck i en förordning. Som en följd av att förordningsmetoden främst skall användas vid styrning av praxisbildningen minskas regeringens befattning med enskilda ärenden. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får enligt förslaget inte överlämnas. Den praxisbildning som behövs från regeringens sida bör enligt utredningens uppfattning ges i ärenden som inte slutligt avgjorts. Regeringen föreslås inte få möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Utredningen har inte funnit några konstitutionella hinder mot en sådan ordning men anser att den är olämplig. Den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett ofördelaktigt sätt. Dessutom finns en påtaglig risk för att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Detta skulle kunna medföra att regeringen i detta hänseende återigen skulle komma att belastas med alla utlänningsärenden vilket skulle ta tid i anspråk som bör inriktas på det egentliga politikområdet. För att förordningsmetoden skall fungera är det av yttersta vikt att myndigheterna kontinuerligt håller regeringen underrättad om inströmnings- situationen såvitt gäller olika grupper av asylsökande och andra principiella frågor. Utredningen förslår därför att kontaktnätet mellan regeringen och myndigheterna vidgas. Myndigheternas rapporteringar föreslås kompletteras med månatliga rapporter som innehåller statistik och en omvärldsanalys. Dessutom bör ett informellt kontaktnät etableras mellan regeringen och myndigheterna där allmängiltiga frågeställningar kan tas upp. Utredningen berör också frågan hur fördelningen mellan regeringens och kompetens på uppehållstillståndsområdet bör vara utformad. Utgångspunkten är att en rimlig ordning bör tillgodse såväl regeringens behov av att kunna styra utvecklingen som behov av kontroll och begränsningar av statens utgifter. Den nuvarande ordningen innebär att kan ställas inför fullbordat faktum beträffande oplanerade utgifter sedan regeringen fattat ett vägledande beslut i fråga om uppehållstillstånd för en större grupp av asylsökande. Denna ordning är inte tillfredsställande. Enligt utredningens bedömning skulle en lösning kunna vara införandet av en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. En sådan skulle ge ett reellt styrmedel som regeringen, inom den givna totalramen, skulle ha full frihet att styra praxisbildningen. Något konkret förslag för genomförande av en sådan ordning läggs inte fram men utredningen vill peka på behovet att sådana överväganden görs. 1996/97:25 Bilaga 1 Rättssäkerhetsavsnittet Muntlig handläggning i asylärenden Enligt nuvarande ordning skall muntlig handläggning ingå vid och handläggning av asylärenden om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utredningen om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Utredningen föreslår ett delvis nytt regelsystem. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Även för del görs vissa ändringar. Enligt förslaget måste medge muntlig handläggning om utlänningen har begärt detta om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig. Detta innebär bl.a. att det knappast finns något utrymme för att avslå en begäran om muntlig handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt betydelse för frågan om ett uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Om nämnden inte beviljar en begäran om muntlig handläggning, får ärendet inte avgöras förrän utlänningen fått besked om detta och beretts tillfälle att slutföra sin talan. Nuvarande ordning innebär bl.a. att positiva beslut, dvs. beslut som innebär bifall till sökandens ansökan, inte behöver vara motiverade. Utredningen föreslår att alla beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att positiva beslut är praxisbildande inom verket. Att besluten är motiverade är en förutsättning för att den praxis- bildningen skall kunna följas av utomstående. En vidgad beslutmotiverings- skyldighet kan också leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhetsmässigt blir nämligen beslut där beslutsfattare har att ge en tydlig och enkel skriftlig motivering till sina beslut mer genomarbetade. Utredningen anser att det särskilt viktigt att beslut som innebär att ett till- stånd tidsbegränsas på grund av sökandens vandel motiveras eftersom den asylsökande måste få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och den vandelsanmärkning som vänds mot honom eller henne. Ett särskilt problem som har samband med beslutsmotiveringar är hur de asylsökande och deras ombud/biträden skall få tillgång till det material som myndigheterna baserar sina länderbedömningar på. Utredningen förspråkar större öppenhet i sådana frågor. Myndigheterna rekommenderas att sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial. Utredningen pekar slutligen också på den förändring som skett beträffande utrikessekretessen och regeringens roll när det gäller att ta ställning till utlämnande av t.ex. reserapporter. Överklagande av beslut om uppehållstillstånd m.m. Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Utredningens förslag innebär att den kopplingen tas bort för beslut om uppehållstillstånd och återkallelse av ett sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut där ansökan om uppehålls- tillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även om frågan inte har behandlats i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Förslaget får störst betydelse för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i . Utredningen föreslår också att rättsprövning införs för ärenden enligt utlänningslagen som prövas av regeringen i första och enda instans. I utredningens uppdrag ingår slutligen även att överväga om det finns behov av en formell regel som ger och rätt att skjuta upp prövningen av ett asylärende tills situationen i de asylsökandes hemländer har klarnat. Bedömningen är att det är förvaltningsrättsligt godtagbart att myndigheterna tar på sig för att skaffa ett tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel om vilandeförklaring skulle närmast uppmuntra till en ordning där ärenden skjuts upp . Utredningens bedömning är därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras. 1996/97:25 Bilaga 1 1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 2 kap. 4, 5 och 11 §§, 3 kap. 4 §, 7 kap. 3 och 11 §§ samt 11 kap. 1 och 3 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer 2 kap. 14 § och 3 kap. 8 § samt närmast före dessa paragrafer två nya rubriker av följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 2 kap. 4 § Uppehållstillstånd får ges till 1. en utlänning som är nära anhörig till en i bosatt person eller som annars har särskild anknytning till , 2. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i , eller en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt. ---------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges ---------------------------------------------------------------------- 5 § Om utlänningen befinner sig i när ansökan om uppehållstillstånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas. Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till asyl här, 2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i och som han har sammanlevt med utomlands, eller 3. det annars finns särskilda skäl. Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. --------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. 1996/97:25 Bilaga 1 -------------------------------------------------------------------- Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse -------------------------------------------------------------------- 11 § Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas 1. om han inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2. om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, eller 3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett europeiskt eko- nomiskt samarbetsområde (EES) även i andra fall än de som anges i första stycket. Bemyndiganden i fråga om uppehållstillstånd 14 § -------------------------------------------------------------------- Regeringen får meddela före- skrifter om -------------------------------------------------------------------- 1. uppehållstillstånd för studier eller besök, -------------------------------------------------------------------- 2. förutsättningarna för uppe- hållstillstånd av humanitära skäl i andra fall än som avses i 5 § tredje stycket 2 och -------------------------------------------------------------------- 3. förutsättningarna för tids- begränsat uppehållstillstånd. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får också föreskriva att en ansökan om uppe- hållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 5 § andra stycket, om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbets- område (EES) även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket. 1996/97:25 Bilaga 1 -------------------------------------------------------------------- Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse -------------------------------------------------------------------- 3 kap. 4 § En utlännings som avses i 1 § har rätt till asyl Asyl får dock vägras om 1. det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl, -------------------------------------------------------------------- 2. det beträffande en utlänning 2. det beträffande en utlänning som omfattas av 1 § 2 eller 3 som omfattas av 1 § 2 eller 3 på finns särskilda skäl att inte grund av brottslighet eller med bevilja asyl, hänsyn till rikets säkerhet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. -------------------------------------------------------------------- 3. utlänningen har rest in från , , eller och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. Bemyndiganden i fråga om asyl 8 § -------------------------------------------------------------------- Om möjligheter att ta emot utlänningar motiverar det får regeringen föreskriva att asyl inte får beviljas i fall som avses i 1 § 2 eller 3. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva undantag från 4 § andra stycket för de fall då utlänningens anknytning till är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. 1996/97:25 Bilaga 1 -------------------------------------------------------------------- Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse -------------------------------------------------------------------- 7 kap. 3 § -------------------------------------------------------------------- Statens invandrarverks beslut Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller i fråga om avvisning, utvisning utvisning och en i samband därmed uppehållstillstånd eller behandlad fråga om återkallelse av uppehållstillstånd uppehållstillstånd eller får av utlänningen överklagas till arbetstillstånd eller återkallelseUtlänningsnämnden. Invandrar- av sådana tillstånd får av verkets beslut i fråga om arbets- utlänningen överklagas till Ut- tillstånd eller återkallelse av länningsnämnden. arbetstillstånd får av utlänningen överklagas till nämnden under för- utsättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut i fråga om avvisning eller utvisning. -------------------------------------------------------------------- består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. 11 § -------------------------------------------------------------------- får med får med eget yttrande överlämna ett -------------------------------------------------------------------- eller Utlän Invandrarverket och Utlän -------------------------------------------------------------------- 1. ärendet på grund av familje 1. ärendet på grund av familje -------------------------------------------------------------------- 2. ärendet bedöms ha betydelse 2. ärendet bedöms ha sådan för -------------------------------------------------------------------- 1996/97:25 Bilaga 1 -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- 3. det bedöms vara av särskild 3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av -------------------------------------------------------------------- 4. synnerliga skäl annars talar 4. om det i andra fall än som för -------------------------------------------------------------------- Har invandrarverket överlämnat När Invandrarverket överlämnar -------------------------------------------------------------------- Vad som i 5 § föreskrivs om och gäller också regeringen när den avgör ett överlämnat ärende. 11 kap. 1 § -------------------------------------------------------------------- I ett asylärende vid statens En utlänning som har ansökt om invandrarverk skall det ingå -------------------------------------------------------------------- 1996/97:25 Bilaga 1 -------------------------------------------------------------------- Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse -------------------------------------------------------------------- får bestämma att I ett asylärende vid Ut även andra personer än -------------------------------------------------------------------- Första och andra styckena och Utlän -------------------------------------------------------------------- 3 § 2 Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas 1. om han inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2. om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, eller 3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. -------------------------------------------------------------------- Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett europeiskt eko- nomiskt samarbetsområde (EES) även i andra fall än de som anges i första stycket.