prop · GK03164 · 1997-01-01 00:00:00 — Under diskussionerna om tilläggsprotokollet förutsattes att de stater som så önskar skall kunna avge en deklaration som innebär att de förbehåller sig rätten att i sin interna lagstiftning föreskriva att de domstolar mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel skall vara skyldiga att begära förhandsavgöranden om konventionens tolkning när en sådan fråga uppkommer i ett mål som de handlägger. Modellen är hämtad från artikel 177 i EG-fördraget som bygger på att det är obligatoriskt för de högsta domstolarna och frivilligt för underinstanserna att inhämta förhandsavgöranden från . Frågan uppkommer vilken modell som bör väljas för svensk del när det gäller Europolkonventionen. EG-fördragets regel gäller redan för de svenska domstolarna som därigenom i vissa fall är skyldiga att begära förhandsavgöranden ifråga om EG-rättens tolkning. Detta har inte utnyttjats i någon större utsträckning. är nio svenska mål anhängiggjorda vid varav bara ett kommer från någon av de högsta instanserna med tillämpning av den tvingande regeln. Strävan mot enhetlighet inom rättssystemet talar naturligtvis för att göra det obligatoriskt för de högsta domstolarna att begära förhands- besked även rörande Europolkonventionens tolkning. För ett obliga- torium talar också önskvärdheten av att få ett så brett underlag som möjligt för prejudikatbildning. Å andra sidan kan karaktären av mellanstatlighet i Europolsamarbetet till viss del gå förlorat om en sådan skyldighet föreskrivs. Som tidigare anförts är Europolkonventionens bestämmelser sådana att det bara i ett fåtal fall skulle uppkomma sådana processuella situationer där det är möjligt, och kanske i ännu färre fall befogat, att begära ett förhands- avgörande. Att i det läget föreskriva en skyldighet för vissa domstolar att göra detta skulle vara att ta till starkare medel än erforderligt för att kunna bidra till konventionens enhetliga tolkning. Ett annat förhållande som talar mot ett obligatorium på detta område är den stora tidsutdräkt som är förknippad med en begäran om förhands- avgörande. handläggningstid för dessa mål är . Under den tiden måste det nationella målet hållas vilande. Om en fråga om att begära förhandsavgörande om Europolkonventionens tolkning skulle uppkomma i ett brottmål är det, med hänsyn till den typ av brottslighet som Europol rör, antagligt att den tilltalade är häktad. I ett sådant läge, och i många andra fall, kan det vara till nackdel med en tvingande föreskrift om att begära förhandsavgörande. Övervägande skäl talar därför för att inte införa en regel som gör det obligatoriskt för de högsta domstolarna att begära förhandsbesked. Lagstiftning m.m Den lagstiftning som föranleds av tilläggsprotokollet om förhandsavgöranden och den svenska förklaringen i anslutning till detta behandlas i nästa avsnitt. godkännande av förklaringen om svenska domstolars möjligheter att begära förhandsavgörande av innefattar överlåtelse av beslutanderätt till och bör därför ske med tillämpning av regeln i 10 kap 5 § första stycket regeringsformen. 10 Ny lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från förslag: En lag införs som innebär att svenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgörande från EG- domstolen om tolkning av bestämmelser i som har tillträtt. Lagen kompletteras med ett tillkännagivande där det framgår vilka konventioner som avses och vilka villkor som gäller. Den nya lagen skall inte hindra att bestämmelser om svenska domstolars möjlighet att begära förhandsavgöranden, när så bedöms lämpligare, tas in i särskild lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förutom att lagförslaget kompletterats med en föreskrift om att lagen inte gäller om det i annan lag finns en särskild bestämmelse i ämnet. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran så när som på ett redaktionellt påpekande. Skälen för regeringens förslag Möjligheten till förhandsavgöranden om tolkning av skall införlivas i svensk rätt. Vid inträde i EU föreskrevs i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen att de fördrag och andra instrument, rättsakter, avtal och andra beslut som före anslutning hade antagits av de Europeiska gemenskaperna gäller som lag här i landet med den verkan som följer av fördragen och andra instrument. Gemenskapsrättens regler (dvs. artikel 177 i EG-fördraget och domstolens härtill anslutande praxis) om behörighet att avge för de nationella domstolarna bindande förhandsavgöranden i tolkningsfrågor och domstolarnas skyldighet att begära sådana besked i vissa fall gäller som svensk rätt i och med medlemskapet i EU. Därför har det inte varit nödvändigt att utöver anslutningslagen vidta några särskilda lagstiftningsåtgärder för att genomföra dessa bestämmelser. När nu fråga uppkommer om att tillerkänna rätt att meddela förhandsavgöranden också beträffande tolkningen av den mellanstatliga Europolkonventionen kommer frågan i ett annat läge. Denna rätt måste införlivas i den svenska rättsordningen genom särskild lagstiftning. Även om detta ärende enbart tar sikte på Europolkonventionen och dess införlivande med svensk rätt finns det skäl att när nu frågan om lagstiftning med anledning av förhandsavgöranden behandlas, även ta hänsyn till andra konventioner inom den tredje pelaren eller eljest inom EU:s ram. Det finns ett antal sådana konventioner som har undertecknats av medlemsstaterna och där frågan om roll står på dagordningen på samma sätt som för Europolkonventionen. Det gäller bl.a. beträffande två andra tredjepelarkonventioner som undertecknades med Europolkonventionen , nämligen konventionen om användning av informationsteknik för tulländamål, den s.k. CIS- konventionen och konventionen till skydd för EG:s finansiella intressen, den s.k. bedrägerikonventionen samt ett protokoll till denna, det s.k. korruptionsprotokollet. Även konventionen om delgivning i Europeiska unionens medlemsstater av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur, den s.k. delgivningskonventionen som har antagits inom ramen för tredje pelaren har i ett särskilt protokoll regler om förhandsavgörande. Frågor om förhandsavgöranden aktualiseras också i Brysselkonventionen av om domstols behörighet och verkställighet av domar på privaträttens område, vilken har artikel 220 i EG-fördraget som rättslig grund. Även EU:s konvention om insolvensförfaranden, den s.k. konkurskonventionen, som är upprättad men ännu inte undertecknad, bygger på artikel 220. För sådana konventioner bör lagstiftningsfrågorna om förhandsavgöranden så långt det är möjligt lösas på samma sätt som för tredjepelarkonventioner. Även konventionen av om tillämplig lag för avtalsförpliktelser, den s.k. Romkonventionen, som inte direkt är grundad på artikel 220 i EG-fördraget utan är ingången mellan medlemsstaterna i EU, bör beaktas i sammanhanget. Förhandsavgöranden och vissa bestämmelser i regeringsformen förhandsavgöranden är enligt praxis, och därmed på gemenskapsrättslig grund, bindande för den domstol som har begärt ett sådant. En av de mest diskuterade rättsfrågorna inför den svenska anslutningen till Europeiska unionen var hur detta förhåller sig till reglerna i 11 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen om den högsta doms- makten resp. förbudet för domstol att i ett enskilt fall att ta emot instruktioner utifrån. I samband med riksdagsbehandlingen konstaterades emellertid att det inte behövdes någon särskild regel i regeringsformen om förhandsavgöranden från (prop. 1993/94:114, s. 27 f). Genom en överlåtelse av beslutanderätt enligt den då föreslagna, numera genomförda, nya regeln i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skulle nämligen ges rätt att meddela förhandsavgöranden till de svenska domstolarna. Rättsläget är alltså klart vad gäller domstolens förhandsavgöranden inom ramen för gemenskapsrätten. Däremot är konventioner som har ingåtts inom ramen för tredje pelaren, och konventioner som har ingåtts med stöd av artikel 220 i EG-fördraget eller på annan grund mellan medlemsstater i EU, bindande endast i folkrättslig mening. När EG- domstolen i sådana konventioner ges rätt att meddela förhands- avgöranden som binder svenska domstolar måste man ta ställning till hur detta förhåller sig till regeringsformens bestämmelser. Vad gäller tredjepelarkonventioner förhåller det sig så att EU- fördraget just när det gäller kompetens kopplar samman tredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten (artikel L.b jämförd med artikel K.3.2c tredje stycket). innebär på denna punkt att om konventionerna innehåller bestämmelser som ger behörighet att meddela förhandsavgöranden så skall EG-rätten dvs. tillämpliga delar av artikel 177 i EG-fördraget och de principer som domstolen lagt fast genom praxis, däribland nationella domstolars bundenhet av yttranden tillämpas fullt ut på dessa bestämmelser. Andra konventioner saknar denna direkta fördragsmässiga koppling mellan konventionsrätt och gemenskapsrätt på detta område. EG- domstolens förhandsavgöranden måste ändå anses ha bindande kraft även när det gäller dessa konventioner. Om inte, skulle systemet med förhandsavgöranden förfela sitt syfte. Överlåtelse av beslutanderätt I 10 kap. 5 § regeringsformen finns bestämmelser om överlåtelse av beslutanderätt till organ utanför riket. Enligt första stycket får överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (EG) så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna regel tillkom i samband med den svenska anslutningen till EU. Andra till fjärde stycket reglerar överlåtelse av beslutanderätt till andra än EG. En överlåtelse av beslutsrätt till EG får till följd att gemenskapsrätten i dessa delar får genomslag också på området för den konvention som överlåtelsen avser och tar därigenom över nationella regler. Naturligtvis bestäms gränserna av vilken beslutskompetens som överlåts i det enskilda fallet av bestämmelserna i respektive konvention. Vad gäller Europolkonventionen har innebörden av ett svenskt tillträde till tilläggsprotokollet om behörighet att lämna förhandsavgöranden behandlats i föregående avsnitt. åtar sig därigenom att ge domstolen en sådan behörighet och kommer genom förklaringen också att åta sig att låta sina domstolar begära sådana. Att i det läget i formell mening överlåta beslutskompetens till EG, närmare bestämt EG-institutionen domstolen, så att dess förhandsavgöranden blir bindande för svenska domstolar innebär inte annat än att uppfyller det åtagande som gjorts redan vid ingående av , nämligen att i överensstämmelse med artikel L.b låta gemenskapsrätten få visst genomslag i de fall man i en tredjepelarkonvention anförtror åt att meddela förhandsavgöranden. bör alltså till EG överlåta beslutskompetens som innebär att i de fall svenska domstolar finner det nödvändigt för att avgöra ett pågående mål eller ärende kan avge ett bindande för- handsavgörande om tolkningen av Europolkonventionens bestämmelser. Detta sker genom att godkänner förklaringen om att EG- domstolen ges behörighet att på begäran av svenska domstolar meddela förhandsavgörande om Europolkonventionens tolkning Processrättslig lagstiftning En stat som tillträtt Europolkonventionen och tilläggsprotokollet har inte därigenom givit sina domstolar rätten att begära förhandsavgöranden om konventionens tolkning. Staten har ju som tidigare framgått valrätt på det sättet att den kan tillträda protokollet och därigenom godkänna att konventionen i och för sig får tolkas av utan att fördenskull låta sina egna domstolar få möjlighet att begära förhands- avgöranden. För att denna rätt skall tillkomma statens egna domstolar måste den avge en särskild förklaring om detta. Enligt svensk rätt måste regler som följer av internationella åtaganden införlivas i den svenska rättsordningen för att bli gällande här. Bestäm- melser måste alltså införas som avspeglar det val som har träffats. Den möjlighet för svenska domstolar att begära förhandsavgörande om tolkningen av en mellanstatlig konvention som den svenska förklaringen i anslutning till tilläggsprotokollet medför bör alltså införlivas i svensk rätt genom lag. Som närmare utvecklats i föregående avsnitt kan både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar bli berörda av en sådan lagstiftning. Specialdomstolarna kommer knappast att bli berörda av denna möjlighet såvitt avser Europolkonventionen, men det kan inte uteslutas. En lagreglering bör dock göras generell. Speciallag Eftersom det inte utan avsevärt besvär går att passa in en sådan lagreglering bland befintliga processrättliga regler talar övervägande skäl för att reglera detta i en speciallag som är tillämplig för alla domstolar. I detta sammanhang bör också beaktas att ett antal konventioner inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att tillträdas av där motsvarande frågor blir aktuella och där man i några fall kan förutse att även vissa specialdomstolar, som Arbetsdomstolen och Marknads- domstolen, skulle kunna ha behov av att begära förhandsavgöranden. En reglering bör vara utformad på så sätt att den täcker de olika tekniska lösningar vad gäller behörighet att meddela förhandsavgöranden som förekommer i olika konventioner. Den mest tekniskt komplicerade lösningen erbjuder utan tvekan Europol- konventionen och dess tilläggsprotokoll. Där är frågan löst genom en vittgående valfrihet för staterna i olika avseenden och även valfrihet för domstolarna om inte annat föreskrivs i nationell rätt. Rent traktattekniskt är Europollösningen också komplicerad eftersom tilläggsprotokollet bara ger den rent formella behörigheten för medan den praktiska omfattningen av befattning med dessa frågor återfinns i staternas ensidiga förklaringar. Motsvarande reglering har gjorts beträffande och bedrägerikonventionen. Andra konventioner reglerar frågorna på ett enklare sätt. I kon- kurskonventionen, som ännu inte har undertecknats, regleras dessa frågor direkt i konventionen. Den bygger på frivillighet för domstolarna och dess räckvidd är på så sätt inskränkt att det är dels direkt i konven- tionstexten utpekade domstolar som är behöriga att begära förhands- avgörande om konventionens tolkning och dels andra domstolar i medlemsstaterna i deras egenskap av överrätt. För svensk del är den domstol som utpekas. Brysselkonventionen, eller rättare ett tilläggsprotokoll till denna, ger en ganska likartad reglering. Skillnaden är att det är obligatoriskt för vissa särskilt uppräknade domstolar att begära förhandsavgörande när detta behövs. De domstolar som utpekas är de högsta domstolarna i varje medlemsland. Enligt anslutningsfördrag, som undertecknades , är det föreskrivet att, förutom och Regeringsrätten, också Arbetsdomstolen och är sådana domstolar som enligt konventionen skall begära förhands- avgörande. Andra domstolar, vilka antingen är särskilt uppräknade i artikel 37 i konventionen eller som utgör överrätter får också begära sådana avgöranden. Romkonventionens reglering överensstämmer med Brysselkonventionens i dessa avseenden. Till delgivningskonventionen är fogat ett särskilt protokoll om tolkning som innebär att bl.a. särskilt utpekade domstolar i medlemsstaterna för anges här , Regeringsrätten, Arbetsdomstolen och får begära förhandsavgöranden. Lagteknisk utformning När det gäller den lagtekniska utformningen finns olika metoder som kan användas. Ett sätt är meddela en generell lagbestämmelse där svenska domstolar bemyndigas att begära förhandsavgöranden rörande tolkning av i enlighet med de bestämmelser som meddelas i dessa och som kompletteras med ett tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner som omfattas av bestämmelsen och åtagandets omfattning i övrigt, t.ex. vilka domstolar som berörs och om det är obligatoriskt att i vissa fall begära förhandsavgörande. Då krävs inga ytterligare lagstiftningsåtgärder utan det räcker med beslut att godkänna konventionen och att konventionen träder i kraft för att regeringen skall kunna komplettera tillkännagivandet med en redovisning av den nya konventionen och dess bestämmelser om förhands- avgöranden. Ett annat sätt är att meddela en likaså generellt verkande lagbestäm- melse av samma innebörd som den nämnda men att i stället ta in förteckningen över konventioner som lagen är avsedd att tillämpas på direkt i lagtexten. Den praktiska skillnaden mellan metoderna är inte särskilt stor eftersom frågan om godkännande av överenskommelsen och överlåtelse av beslutanderätt till en EG-institution alltid måste prövas av . Den förstnämnda metoden, som förordades i promemorian och som har godtagits av remissinstanserna, bör väljas. I en del fall torde det vara en lämpligare lösning att ta in bestämmelser om förhandsavgöranden i en särskild lag. Det gäller t.ex. i de fall då det är aktuellt att inkorporera själva konventionstexten i svensk rätt genom en särskild lag. Det är då ofta naturligt att i anslutning till kon- ventionstexten inkorporera även konventionens eller tilläggsprotokollets bestämmelser om förhandsavgöranden. En sådan lösning föreslås t.ex. för Romkonventionen i Ds 1996:7. För att göra det möjligt att i varje enskilt fall välja den bästa lagtekniska lösningen bör promemorians lagförslag kompletteras med en föreskrift som innebär att den generella lagen inte gäller om det i annan lag finns en särskild bestämmelse i ämnet. Regeringens tillkännagivande bör innehålla upplysningar även om dessa konventioner. Därigenom åstadkommer man att domstolar och enskilda på ett och samma ställe får information om vilka regler som finns på området. 11 Ikraftträdandebestämmelser Konventionen och tilläggsprotokollet beräknas träda i kraft och strävan är att organisationen skall kunna komma i verksamhet i mitten av 1998. Lagstiftningen med anledning av konventionen och tilläggsprotokollet kommer därför att behöva vara i kraft inom en inte alltför avlägsen framtid. Det finns därför skäl att låta all föreslagen lagstiftning få träda i kraft . 12 Ekonomiska konsekvenser 12.1 Kostnader De kostnader som belastar och General- tullstyrelsen för Europol är kostnaderna för att driva Europols narkotikaenhet (). Den svenska andelen av de totala kostnaderna för är . Kostnaden fördelas internt så att polisen svarar för och tullen för . Vidare finns kostnaderna för utveckling och uppbyggnad av Europols datasystem i . andel av dessa kostnader uppgår till och beräknas öka till minst det dubbla . Utvecklings- och driftskostnaderna för att anpassa de svenska datasystemen uppgår enligt uppgift från till för , men bara till en eller . Driftskostnaderna beräknas till hos . har både polisen och tullen varsin sambandsman stationerad hos i . Kostnaden för dessa är sammanlagt . Sambandsmännen betalas helt av respektive hemland och kostnaden proportioneras inte mellan länderna på det sätt som bl.a. de administrativa kostnaderna gör. Promemorian ger en relativt fyllig bild av uppskattningar av sina interna kostnader för deltagande i ENE:s arbete och utveckling av Europols datasystem. Kostnaderna för Europol är emellertid svåra att uppskatta. Medlemsländerna måste komma överens om vilken ambitionsnivå med avseende på personal och arbetsuppgifter som skall gälla för organisa- tionen. Det står dock klart att kostnaderna kommer att öka avsevärt när Europol kommer i full drift. uppgår personalstyrkan för till cirka 70 personer och beräknas att öka med ett tiotal för . Det är lika svårt att beräkna de framtida kostnaderna här hemma för sambandsmännen eftersom även den kostnaden beror på vilken ambitionsnivå för samarbetet som polisen och tullen väljer. En tumregel är dock att en sambandsman kostar . För Datainspektionens del kommer Europol att medföra vissa ökade arbetsuppgifter i dess roll som nationell tillsynsmyndighet, både internt i och på det internationella planet. Detta medför att kostnaderna för denna del av inspektionens verksamhet ökar. Möjligheten för domstolarna att begära förhandsavgörande från EG- domstolen om konventionens tolkning kommer knappast att medföra några ökade kostnader för domstolsväsendet. 12.2 Finansiering Regeringen överväger att i budgetarbetet att avsätta medel till för att förstärka kampen mot den internationella brottsligheten. Detta kan naturligtvis bidra till att finansiera Europol- samarbetet. Vad gäller Datainspektionen kommer regeringen senare, när större klarhet vunnits om de kostnader som Europolsamarbetet medför, att ta ställning till om och i vilken utsträckning inspektionens resursbehov påverkas. För gäller samma förhållande. Allmänt gäller dock att kostnader som uppstår till följd av Europolsamarbetet, skall finansieras genom omprioriteringar inom berörda utgifts- områdesramar. 13 Författningskommentar 13.1 Förslag till lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall En svensk domstol får begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol om tolkningen av en bestämmelse i en inter- nationell överenskommelse som har tillträtt och som har ingåtts inom ramen för Europeiska unionen i den omfattning som har åtagit sig detta i förhållande till de övriga staterna. Om åtagandet innebär en skyldighet för domstolar att begära förhandsavgörande, gäller detta. Om en annan lag innehåller någon bestämmelse om svensk domstols rätt eller skyldighet att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol, gäller den bestämmelsen. Regeringen ger i till känna åtaganden enligt första stycket och bestämmelser enligt andra stycket. Genom lagen ges svenska domstolar möjlighet att begära förhands- avgörande från när detta framgår av en internationell överenskommelse som ingåtts inom ramen för den europeiska unionen (EU) och som har tillträtt. Lagen avser att öppna möjligheter att införliva de regler om behörighet att lämna förhands- avgörande som har intagits i konventioner eller andra överenskommelser av mellanfolkligt slag. Den skyldighet och möjlighet svenska domstolar har att begära förhandsavgörande enligt artikel 177 i EG-fördraget faller utanför lagens reglering eftersom detta följer av gemenskapsrätten och lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Att bestämmelsen tar sikte på konventioner och andra överens- kommelser av mellanfolklig natur som ingåtts inom ramen för EU innebär att inte bara de överenskommelser som ingåtts med uttrycklig rättsgrund i en artikel i något av fördragen kan omfattas av bestämmelsen utan den gäller också konventioner som ingåtts mellan EU:s medlems- stater utan att ha direkt stöd av någon bestämmelse i . Bestämmelsen har generell räckvidd och skall täcka alla olika regle- ringar med avseende på förhandsavgöranden som kan förekomma i EU- konventioner. Uttrycket i den omfattning har åtagit sig detta i förhållande till konventionsstaterna speglar detta förhållande. Det svenska åtagandet kan som regel utläsas av själva konventions- eller protokollstexten. Åtagandets omfattning kan dock ha preciserats i en förklaring som har avgivits med stöd av konventionstexten. Ett exempel på detta är just åtagandet i förhållande till Europolkonventionen. Sista meningen i första stycket reglerar de fall då ett konventionsåtagande innebär en skyldighet för vissa domstolar att inhämta förhandsavgörande om konventionens tolkning. Skälen för bestämmelserna i andra och tredje styckena framgår av den allmänna motiveringen till den lagtekniska utformningen i avsnitt 10. Att de förhandsavgöranden som inhämtas från är bindande för domstolarna utvecklas närmare i den allmänna motive- ringen i avsnitt 9 och i de inledande delarna av avsnitt 10. 13.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. Skälen till ändringen framgår av den allmänna motiveringen i avsnitt 7.