prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Antingen måste en tillsynsmyndighet i detalj föreskriva vilka typer av funktionshinder som skall anses motivera ett kostnadsfritt eller kost- nadsreducerat tillhandahållande, eller så ikläder sig operatörerna en myndighetsroll genom att själva bedöma vilka personer som skall komma i åtnjutande av tjänster kostnadsfritt eller till nedsatt pris. I avsnitt 6.4 framhålls de problem som uppstår om de samhällsomfat- tande tjänsterna knyts till en viss teknik. En samhällsstyrning av tekniken kan leda till felbedömningar och risker för stora felinvesteringar. Dessa problem gör sig också gällande om ansvars- och finansieringsprincipen skulle införas. I anslutning till ovan kan nämnas att Kommissionen i sitt dokument om samhällsomfattande tjänster (KOM(96)73) har angivit att finansie- ringen av funktionshindrade personers behov av goda telekommunika- tioner i första hand bör vara en socialpolitisk fråga för resp. medlemsstat. Regeringen anser sammanfattningsvis att upphandling visat sig vara ett bra sätt att hålla kostnaderna nere, och att ett upphandlingsförfarande även fortsättningsvis bör tillämpas för att tillförsäkra funktionshindrade personer tillgång till effektiva telekommunikationer. Regeringen har i budgetprop. 1996/97:1 föreslagit att upphandlingsansvar för förmedling av samtal mellan tal- och texttelefo- ner överförs till PTS i enlighet med revisorers förslag i rap- porten Uppföljning av post- och telepolitiska mål (1995/96:5). Härige- nom åstadkoms en effektivisering och de vinster som uppnås bör kunna användas för att ytterligare förbättra för funktionshindrade personer. För bl.a. detta ändamål har överförts från utgiftsområde 9, anslaget D 8 Ersättning för texttelefoner till utgiftsområde 22 anslaget C 2 Upphandling av särskilda samhällsåtaganden, som disponeras av PTS. Slutligen föreslås att anslaget för funktionshindrade personers behov på post- och telesidan utformas så att PTS, med eventuellt biträde av , fritt skall kunna prioritera inom vilket område som särskilda satsningar bör ske. Medel som varit öronmärkta för t.ex. postområdet skall således kunna användas för upphandling av tjänster på teleområdet och vice versa. Medel skall heller inte specialdestineras till någon särskild tjänst. Resultatet av en sådan lösning är att flexibiliteten i anslaget ökar och att PTS år kan prioritera viktiga delområden. Härigenom får också PTS möjlighet att satsa på eventuella nya och mer effektiva tjänster. Regeringen har i regleringsbrev för begärt av PTS en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits och vilka resultat som uppnåtts inom ramen för det aktuella anslaget. RRV och Stattel-delegationen framhåller att Statskontoret, snarare än PTS, bör ha upphandlingsansvaret för tjänster åt funktionshindrade. Re- geringen bedömer emellertid att PTS har upparbetat en värdefull erfa- renhet på området och att förslaget att ge PTS upphandlingsansvaret lig- ger i linje med inriktningen att ge PTS ett helhetsansvar som sek- torsmyndighet på teleområdet. 7 Ändringar i telelagen 7.1 Tillståndsprövning och villkor Regeringens förslag: Den nuvarande modellen för tillståndsgivning bibehålls huvudsakligen, dock med vissa modifieringar, bl.a. för att anpassas till de EG-regler som föreslås gälla fr.o.m. . Ett generellt krav på anmälningsplikt införs för tillhandahållandet inom ett allmänt tillgängligt telenät av telefonitjänst, mobil teletjänst, andra teletjänster som kräver tilldelning ur en nummerplan för telefoni samt nätkapacitet. En anmälan skall dock inte föranleda någon sär- skild prövning av verksamheten på förhand. Den som har anmält sig får samma möjlighet till samtrafik som till- ståndshavare har enligt gällande bestämmelser. Vissa villkor som enligt nuvarande bestämmelser får ställas i till- stånd för tillhandahållande av telefonitjänst, mobil teletjänst eller nät- kapacitet kommer i stället att gälla generellt för alla anmälningsplik- tiga. Detta gäller bl.a. villkor rörande hänsyn till funktionshindrade personers behov av särskilda teletjänster och förmedling av nödsamtal till alarmerings- och räddningstjänst. Vissa nya krav kan ställas som tillståndsvillkor. Dessa gäller bl.a. att upprätthålla telefonautomater i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser allmänhetens behov. Promemorians förslag: Överensstämmer i övervägande del med rege- ringens förslag. I promemorian föreslås att tillståndsplikten avseende tillhandahållandet av nätkapacitet (ersätter det nuvarande begreppet fasta teleförbindelser) begränsas till att avse endast operatörer som har ett be- tydande inflytande på marknaden. Förslaget innehåller inte heller rege- ringens förslag att sådana andra teletjänster än telefonitjänster och mobila teletjänster, som kräver tilldelning ur en nummerplan skall omfattas av anmälningsplikt. Remissinstanserna: Följande instanser stödjer i princip promemorians förslag avseende tillståndsgivning: Länsrätten i , Kommu- nikationsforskningsberedningen, , , Konkur- rensverket, Europolitan, och . PTS anser att kravet på tillstånd för fasta teleförbindelser först när marknadsandelen överstiger knappast är ändamålsenligt utifrån syftet med tillståndsplikten och väsentligt skulle minska möjligheterna att åstadkomma en fungerande konkurrens. PTS anser därvid att även mindre operatörer kan vara av väsentlig betydelse. Vidare anser PTS att anmälningsplikten bör omfatta även sådana teletjänster som kräver till- delning ur en nummerplan eller annan plan för teleadresser, t.ex. betal- teletjänster. ser det som angeläget att de generella och individu- ella tillståndsvillkor som föreslås kunna ställas verkligen används för att uppnå förbättringar för konsumenterna. Det bör vidare finnas utrymme att vid behov löpande revidera eller införa nya villkor. kan inte se att förslagen till tillståndsdirektiv innebär att det svenska tillståndssystemet kommer att behöva ändras. Regeringen bör avvakta den slutgiltiga utformningen av innan förslag till ändringar i det svenska tillståndssystemet läggs fram. instämmer i promemorians förslag att minska omfattningen av tillståndsplikten i telelagen. Indelningen i anmälningsplikt, tillstånds- plikt, anmälan till m.m. anser dock vara onödigt komplicerad. framför, med anledning av promemorians förslag till skyldigheter för anmälningspliktiga enligt 17 a §, att det är mycket viktigt att funktionshindrade personers speciella behov tillgodoses. Skälen för regeringens förslag: telelagsproposition anges (s. 89) motiven för en tillståndsplikt på teleområdet. För att säkerställa telesystemets grundläggande funktion behöver staten utöva styrning och kontroll samt ha tillsyn inte bara över en operatör som tidigare utan över flera. Dessutom behöver deras inbördes samverkan styras. Ett system med tillståndsplikt ansågs därför vara det som mest verksamt främjade uppfyllelsen av de telepolitiska målen som det gav utrymme för en nödvändig flexibilitet. I propositionen anges som en utgångspunkt för regleringen att till- ståndskravet inte skall omfatta fler verksamhetsgrenar än vad som är nödvändigt för att säkerställa att de grundläggande målen för lagtillämp- ningen uppfylls. Mot denna bakgrund är enligt nuvarande bestämmelser telefonitjänst, mobil teletjänst samt fasta teleförbindelser tillståndspliktiga om tjänst- erna tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät i en betydande omfattning. Skälen som anges telelagsproposition avseende tillstånds- plikt och en avgränsning av denna till verksamheter av betydande om- fattning är fortfarande relevanta. Reglerna i telelagen behöver dock an- passas till det kommande EG-direktivet som bygger på en allmän aukto- risation och individuella tillstånd i vissa fall. En självklar utgångspunkt måste vara att inte skapa en längre gående individuell tillståndsplikt än vad som är nödvändigt då denna i sig utgör ett etableringshinder som inte bör inrättas om inte särskilda skäl föreligger. En annan utgångspunkt skall vara att de krav som måste ställas på operatörerna för att uppfylla de telepolitiska målen i huvudsak skall framgå av lagen eller annan för- fattning. Tillämpningen av telelagen och det nuvarande tillståndssystemet har inneburit en omfattande tillståndsprövning med i vissa fall långa hand- läggningstider. Detta kan dock vara en följd av initiala problem vid till- lämpningen av en ny lagstiftning. Även om det har framgått att den omfattande tillståndsprövningen i sig inte varit avgörande för konkurrensutvecklingen på telemarknaden finns det ytterligare anledning att modifiera systemet för tillståndsgivning i syfte att underlätta etablering och bedrivande av televerksamhet. Den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller telefo- nitjänst, mobil teletjänst, andra teletjänster som kräver tilldelning ur en nummerplan för telefoni samt nätkapacitet skall vara berättigad till detta om en anmälan sker hos tillsynsmyndigheten. De anmälningspliktiga måste följa bestämmelserna i telelagen bl.a. vad gäller krav på medver- kan vid förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och rädd- ningstjänst, särskilda arrangemang för funktionshindrade och för total- försvarets behov samt tekniska villkor för nätgränssnitt i samband med samtrafik (med nätgränssnitt avses kontaktytan mellan två telenät). Vissa av dessa krav ställs enligt nuvarande bestämmelser endast för sådan verksamhet som enligt lagen omfattas av tillståndplikt, men bör gälla även för anmälningspliktiga. De som har anmält sig skall få samma möjlighet till samtrafik på kost- nadsbaserade villkor som tillståndshavare har enligt nuvarande bestäm- melser, se närmare härom i avsnitt 7.2. En anmälan bör innehålla information om vilken verksamhet som av- ses bedrivas. Någon särskild prövning på förhand av verksamheten skall inte ske. bör dock vid en anmälan bekräfta att an- mälan inkommit och registrerats. Det bör sedan falla inom ramen för den ordinarie tillsynsverksamheten att kontrollera att den anmälda verksam- heten bedrivs i enlighet med lagen och om den behöver tillstånd enligt 5 §. De nuvarande bestämmelserna för tillståndsplikt för tillhandahål- lande av telefonitjänst, mobil teletjänst eller nätkapacitet föreslås, med vissa språkliga och redaktionella justeringar, bibehållas. Vissa nya vill- kor föreslås kunna ställas som tillståndsvillkor. Dessa villkor gäller bl.a. att upprätthålla telefonautomater i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser allmänhetens behov, att på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 20 b § samt att tillhandahålla informa- tion om verksamhetens ägare. De föreslagna modifieringarna av systemet för tillståndsgivning avser att skapa tydligare och enklare regler för bedrivande av televerksamhet. Genom att på förhand tydligare fastställa under vilka villkor televerk- samhet är anmälningspliktig kan etablering av ny televerksamhet för- enklas. Dessutom blir systemet mer öppet för insyn vilket förbättrar rättssäkerheten samt underlättar granskningen och tillsynen. Själva till- ståndsprövningen blir också mindre omfattande, vilket ger tillsynsmyn- digheten mer tid och resurser åt tillsynen. 7.2 Samtrafik 7.2.1 Allmänt om regleringen, skyldigheten att bedriva samtrafik Regeringens förslag: Den grundläggande skyldigheten att bedriva samtrafik enligt 20 § telelagen (1993:597) utvidgas till att gälla även dem som är anmälningspliktiga och tillhandahåller teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Tillståndshavare och andra anmäl- ningspliktiga skall således på begäran bedriva samtrafik med annan anmälningspliktig för sådan tjänst. Vidare ställs ytterligare krav på operatörer med betydande inflytande på den relevanta marknaden, bl.a. vad gäller skyldighet att styrka att avgifterna är kostnadsbaserade samt att tillgodose alla rimliga önske- mål om sammankoppling med nätet vad avser geografiska hopkopp- lingspunkter, nivåer, nätprotokoll etc. De åläggs också att publicera standardprislistor. Principen om icke-diskriminering lagregleras. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har några invänd- ningar mot att den grundläggande skyldigheten att tillhandahålla samtra- fik enligt 20 § telelagen behålls. anser att nuvarande system med affärsmässiga förhandlingar fungerar bra och att någon ytterligare reglering på denna punkt inte be- hövs. PTS påpekar att tillsynsmyndigheten bör kunna bevilja undantag från samtrafikskyldigheten i vissa fall, t.ex. om den operatör som fått en begä- ran om samtrafik på grund av tekniska svårigheter eller brist på nätkapa- citet har svårt att tillhandahålla den begärda tjänsten. Förutsättningen för sådant undantag är emellertid att det finns tekniska och kommersiellt likvärdiga alternativ. PTS betonar vidare vikten av att samtrafikskyldigheten i enlighet med taltelefonidirektivets (95/62/EG) artikel 10 även gäller till förmån för tjänsteleverantörer med s.k. special network access, t.ex. leverantörer av betalteletjänster. Förslaget om att operatörer med betydande inflytande på den relevanta marknaden skall åläggas en uttalad skyldighet att tillgodose krav vad avser hopkopplingspunkter, nätprotokoll etc. får stöd av remissinstan- serna. SITO framhåller emellertid att den föreslagna rimlighetsbedöm- ningen avseende tekniska villkor för samtrafik bör stödjas av en grund- läggande föreskrift om krav på lika behandling av alla som begär samtra- fik. Även de strängare kraven på öppenhet och insyn välkomnas överlag, även om det framförs en del farhågor eller krav på förtydliganden från olika håll. anser att skyldigheten att inlämna gällande samtra- fikavtal som omnämns i promemorian även bör få stöd i lagtexten. Kammarrätten i anser att operatörernas informationsskyl- dighet behöver klarläggas för att undvika tillämpningssvårigheter. SITO, , liksom Tele8 vill att lagen tydligare beto- nar informationsplikten mellan samtrafikerande operatörer. Främst gäller detta förändringar i nätet, där information bör ges i så god tid att de an- passningar som är nödvändiga hinner göras i nätet. Europolitan och föreslår också att det skall slås fast tydligare att taxor och villkor för samtrafik skall vara offentliga. Skälen för regeringens förslag: Regeringens principiella inställning är att telemarknaden i huvudsak skall regleras genom generell lagstift- ning och att den telespecifika regleringen bör hållas på ett minimum. Er- farenheten visar emellertid att det kan ta innan en marknad där det tidigare rått monopol stabiliseras och de initiala konkurrensproble- men är lösta. Regeringen anser därför att en särskild sektorsreglering behövs . En i vissa avseenden skärpt reglering av samtrafiken är nödvändig för att uppnå de telepolitiska målen. Samtrafiken är en förutsättning för ett effektivt telesystem på en öppen marknad. För att telekommunikationerna skall kunna betraktas som ef- fektiva måste abonnenterna kunna nå varandra, oavsett vilken operatör de är anslutna till och vilket allmänt tillgängligt nät denne utnyttjar. Flertalet abonnenter i , inte minst hushåll, är fortfarande direktanslutna endast till och, i mindre utsträckning, indirekt anslutna till en annan operatör. Detta innebär t.ex. att en kund hos även måste vara abon- nent hos för att kunna utnyttja Tele2:s tjänster. Därefter är det möj- ligt att slå ett särskilt prefix, 007, och på så vis få sitt samtal förmedlat och fakturerat av Tele2. Konkurrenterna är således synnerligen beroende av samtrafik med för att kunna tillhandahålla sina tjänster. Den grundläggande skyldighet som fastställs i 20 § telelagen bör där- för kvarstå i huvudsak oförändrad. Regeringen föreslår emellertid ett förtydligande av samtrafikskyldigheten genom införandet av en defini- tion i telelagen av själva begreppet samtrafik. Samtrafikskyldighetens omfattning bör ta sin utgångspunkt i de tele- politiska målen. Dessa innebär bl.a., som framgår av avsnitt 5.3, att an- vändare i olika delar av landet skall ha tillgång till effektiva telekommu- nikationer, att telekommunikationerna skall vara öppna och flexibla och i sig vara effektiva. För att användare på ett effektivt sätt skall kunna få tillgång till tjänster i andra nät är det således av betydelse att samtrafiken inte endast inbegriper själva överföringen av telemeddelanden mellan olika operatörers nät, utan också att nödvändiga driftsmässiga och admi- nistrativa rutiner finns så att det väsentliga, nämligen tjänsten, verkligen kan erbjudas och levereras över näten. Samtrafikskyldigheten gäller öm- sesidigt, dvs. parterna är skyldiga att bedriva samtrafik med varandra. Se vidare författningskommentaren till 1 och 20 §§. En faktisk förändring i samtrafikskyldigheten föreslås också av rege- ringen, nämligen att skyldigheten till samtrafik skall omfatta alla som tillhandahåller anmälningspliktiga teletjänster. Tjänsteleverantörer (t.ex. av betalteletjänster) behandlas inte särskilt telelagsproposition. Denna typ av tjänster har emellertid vuxit snabbt . Leverantörer som tillhandahåller sådana tjänster och som tilldelas nummer ur nummerplanen för telefoni föreslås omfattas av anmälningsplikt. Därav följer att de har samma möjlighet att bedriva samtrafik som övriga anmälningspliktiga. Jämför rätten till särskild nätanslutningspunkt enligt artikel 10 i taltelefonidirektivet (95/62/EG). Skyldigheten att på begäran bedriva samtrafik gäller, liksom tidigare, även den som i betydande omfattning tillhandahåller andra teletjänster än sådana som är anmälningspliktiga inom ett allmänt tillgängligt telenät, t.ex. paketkopplade datatjänster (X.25). Regeringen instämmer i PTS bedömning att det kan komma att uppstå situationer då undantag från samtrafikskyldigheten måste kunna medde- las. Främst gäller detta då tekniska hinder uppstår eller t.ex. kapaciteten i operatörens nät inte räcker till. Detta gäller redan enligt telelagen (20 § fjärde stycket). Undantagsmöjligheten bör dock uttryckligen göras bero- ende av ett särskilt beslut av tillsynsmyndigheten i varje enskilt fall. I en undantagssituation torde det vara en fördel för den mindre operatören, som i normalfallet begär samtrafik med en betydande operatör, att den senare måste utverka myndighetens tillstånd att bli befriad från samtra- fikskyldigheten. Regeringen anser det vidare rimligt att organisationer med ett bety- dande inflytande på marknaden åläggs särskilda krav att inte diskrimi- nera övriga operatörer. Operatörerna skall därför om möjligt tillgodose alla rimliga krav på sammankoppling med nätet, inklusive speciella öns- kemål om hopkopplingspunkter och gränssnitt. Ett liknande krav finns uttryckt telelagsproposition (s. 139), där det sägs att operatö- rens önskemål om anslutningsnivå och antalet anslutningspunkter bör beaktas i största möjliga utsträckning. Vilket signalprotokoll som erbjuds en operatör avgör t.ex. vilka tjäns- ter denne i sin tur kan erbjuda sina kunder. Det sätt på vilket hopkoppling sker påverkar kostnaderna för samtrafik. Dessa är således mycket vä- sentliga krav för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för alla. Som påpekats i tidigare avsnitt har fortfarande ett de facto-monopol på accessnätet, dvs. nätet av anslutningar till de enskilda abonnenterna. Detta förhållande måste så långt möjligt kompenseras genom strikta krav på likabehandling och möjlighet till kontroll. Företag med ett betydande inflytande på marknaden är enligt förslaget till samtrafikdirektiv skyldiga att tillämpa principen om icke-diskrimine- ring när villkor för samtrafik erbjuds. Med icke-diskriminering avses att alla som efterfrågar samtrafik under likartade förhållanden skall erbjudas jämförbara priser och villkor. Särskilt angeläget är att externa parter inte diskrimineras i förhållande till enheter inom den egna organisationen, med vilka de externa parterna konkurrerar. Olika avgifter för olika parter kan dock accepteras om det kan motiveras utifrån typen av anslutning eller av andra objektiva skäl. Regeringen anser det därför viktigt att detta grundläggande krav på likabehandling kommer till uttryck i lagtexten. Enligt förslaget till samtrafikdirektiv skall operatörer med ett bety- dande inflytande på marknaden också åläggas att publicera listor över standardpriser för samtrafik, där de i samtrafiken ingående komponen- terna finns nedbrutna enligt marknadens behov. En samtrafikerande ope- ratör skall bara behöva betala för just den funktion som begärs. Före förhandling om samtrafik skall en operatör med ett betydande in- flytande också tillhandahålla all övrig nödvändig information, inklusive upplysning om kända framtida förändringar av intresse för motparten. När avtalet är slutet skall det ges in till tillsynsmyndigheten och blir som allmän handling offentlig i den mån den inte innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt sekretesslagen. 7.2.2 Kostnadsbaserade samtrafiktaxor Regeringens förslag: Det generella kravet på kostnadsbaserade sam- trafikavgifter för telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt föreslås omfatta även den som tillhandahåller mobiltelefonitjänst och som har ett betydande inflytande på marknaden. Kostnader för särskilda uppgifter som ålagts operatören, t.ex. för samhällsomfattande tjänster får inte tas ut via samtrafikavgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: PTS redovisade resultatet av den utred- ning om beräkning av samtrafiktaxor den gjort på uppdrag av regeringen (dnr K96/2437/1). PTS föreslår i korthet att den nuvarande kalkylmo- dellen baserad på självkostnad som grund tills vidare bibehålls, men att en successiv övergång kan ske till en beräkningsmodell baserad på fram- åtsyftande särkostnader i takt med att metoder för detta utvecklas. Princi- perna bör dock redan nu modifieras så att särkostnaderna för samtrafiken utgör grunden för ersättningsanspråken. Därutöver skall ersättningen kunna omfatta en viss andel av de gemensamma kostnader som uppstår till följd av nödvändiga åtgärder för tillhandahållande av samtrafik. Synpunkter på kraven på kostnadsbasering och hur dessa skall beräk- nas har framförts dels i skriftliga remissvar, dels vid en hearing . Flera remissinstanser betonar samtrafiktaxornas avgörande betydelse för konkurrensen. anser att PTS bör ha möjlighet att fastställa samtra- fikpriserna på en nivå som gynnar nya aktörer. Verket påpekar också att ett åtskiljande av accessnätet från övriga egentligen vore en bättre lösning. menar att krav på kostnadsbasering endast bör ställas på den dominerande aktören eftersom övriga aktörer i många fall, åtminstone under ett uppbyggnadsskede, kan ha mycket höga kostnader, vilket skulle kunna innebära att de tvingas ta ut samtrafikavgifter som vida överstiger dagens nivå. anser att regeringen helst bör avvakta utvecklingen inom EU vad avser beräkningsprinciper för samtrafik innan några förändringar görs i den svenska regleringen. I princip ställer sig dock bakom PTS för- slag till beräkningsmetoder. efterlyser större möjlighet för operatören att själv välja den struktur för debitering av samtrafik som passar företaget bäst och att bör ha bevisbördan för att de kostnader som tas med i beräkning- arna verkligen är de särkostnader som uppstår till följd av begärd samtrafik. Flera remissinstanser (RSL COM, SITO, Tele8, Dotcom, m.fl.) påpekar att det inte är samtrafikpriserna i sig som är det viktigaste för övriga operatörers möjlighet att bedriva verksamhet utan relationen mellan samtrafikpriset och Telias slutkundstaxor. Det faktum att samtrafikpriset länge överstigit slutkundspriset på närsamtal uppges vara huvudorsak till att någon konkurrens inte uppstått på denna mark- nad. Även Stattel-delegationen menar att kostnadsbaseringsbegreppet spelat ut sin roll och pekat på det meningslösa i att försöka fastställa en operatörs exakta kostnad för att producera eller terminera ett samtal.