prop · GK0336 · 1997-01-01 00:00:00 — 5 § -------------------------------------------------------------------- Uppnås inte enighet i fråga om Uppnås inte enighet i fråga om antalet ledamöter som medlem i antalet ledamöter som medlem i kommunalförbund skall utse i för- kommunalförbund skall utse i bundsfullmäktige gäller följande. förbundsfullmäktige, skall lands- 1. Om inte annat följer av 2 tinget utse hälften av ledamöterna skall utse hälften av och kommunerna i länet tillsammans ledamöterna och kommunerna i länet hälften. I tillsammans hälften. skall dock utse en 2. I skall, om inte fjärdedel, hälften huvudmannens sammansättning har och övriga kommuner tillsammans en bestämts enligt 2 § andra stycket, fjärdedel av antalet ledamöter. utse en tredjedel, kommun en tredjedel och övriga kommuner tillsammans en tredjedel av antalet ledamöter. I skall utse en fjärdedel, hälften och övriga kommuner tillsammans en fjärdedel av antalet ledamöter. Antalet ledamöter som annan 3. Antalet ledamöter som annan kommun än skall kommun än kommun eller utse bestäms av i skall utse förhållande till folkmängden i bestäms av i för- kommunerna vid ingången av det år då hållande till folkmängden i kom- val av förbundsfullmäktige förrättas. munerna vid ingången av det år då Varje kommun skall dock utse val av förbundsfullmäktige för- minst en ledamot. Varje kommun skall dock utse minst en ledamot. 6 § -------------------------------------------------------------------- Uppnås inte enighet i fråga om sättet att mellan medlemmarna i kommunalförbund fördela underskott i förbundsverksamheten gäller följande. Om inte annat följer av 2 eller 3 skall täcka hälften av under- skottet och kommunerna i länet tillsammans återstoden. Omfattningen av varje kommuns skyldighet att tillhandahålla medel skall bestämmas i förhållande till det trafikarbete som har nedlagts i kommunen under verksamhetsåret. I skall och skall och tillsammans täcka hälften kommun tillsammans täcka hälften av av underskottet. Omfattningen av underskottet. Omfattningen av och kommunens och kommunens skyldighet att tillhandahålla skyldighet att tillhandahålla medel skall bestämmas i förhållandemedel skall bestämmas i förhållande till den andel av länets till den andel av länets skatteunderlag som belöper på skatteunderlag som belöper på vardera förbundsmedlemmen. Motsvarande gäller i i fråga om och kommun, om inte huvudmannens sammansättning har bestämts enligt 2 § andra stycket. I skall samtliga kommuner i länet skall samtliga kommuner i länet tillsammans täcka hälften av tillsammans täcka hälften av underskottet. Omfattningen av underskottet. Omfattningen av varje kommuns skyldighet att varje kommuns skyldighet att tillhandahålla medel skall tillhandahålla medel skall bestämmas i enlighet med vad som bestämmas i enlighet med vad som föreskrivs i 1. Motsvarande gäller föreskrivs i 1. för kommunerna i , om inte huvudmannens sammansättning har bestämts enligt 2 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . I fråga om län skall dock fram till utgången av finnas en huvudman i vardera den del av länet som utgjort och län. Därvid skall 2, 5 och 6 §§ i deras äldre lydelse gälla. 3 Ärendet och dess beredning tillkallades en parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, för att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå (dir. 1992:86). Regionberedningen presenterade delbetänkandet och - regioner i förändring (SOU 1993:97). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren har publicerats (Ds 1994:110). lämnade Regionberedningen sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr In96/98/KL). Regeringen redovisade sina överväganden i fråga om länsindelningen i och (prop. 1995/96:38). Regeringen föreslog att och skall läggas samman till län. har härefter godkänt regeringens förslag om bildandet av län (bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). 1995/96:224 har regeringen behandlat vissa följdfrågor med anledning av bildandet av län. Regeringen tog där också upp den fortsatta behandlingen av frågor om den regionala ansvarsfördelningen. I fråga om länsindelningen i västra avser regeringen att återkomma till . Framställningar om att få bedriva försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning har i olika sammanhang förts fram från , , , , och samt . Även från har visats intresse om att få ingå i en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. , och kommuner har begärt att på försök få vara s.k. landstingsfria kommuner. Regionberedningen har yttrat sig över framställningarna. revisorer redovisade i sin rapport länsförvaltning (1994/95:9) resultaten av en granskning av den samordnade länsförvaltningen. Revisionsrapporten har efter remissbehandling legat till grund för revisorernas förslag angående samordnad länsförvaltning (1995/96:RR3). uttalade i sitt betänkande med anledning av revisorernas förslag (bet.1995/96:BoU5) att regeringen bör överväga om den nuvarande regleringen i länsstyrelseinstruktionen av länsexpertfunktionen är den mest ändamålsenliga eller om den alternativa ordning som revisorerna skisserat bättre kan tillgodose kraven på länsstyrelserna. Vad utskottet anfört har beslutat ge regeringen till känna (rskr. 1995/96:154). I denna proposition redovisar regeringen sin syn i regionfrågan och föreslår att det skall inledas en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i , , och . Regeringen tar inte nu ställning till frågan om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i , och utan kommer efter överläggningar med företrädare för de berörda länen, och fortsatt beredning i , att pröva frågan i den proposition om länsindelningen i som planeras föreläggas . Detta gäller också frågan om försöksverksamhet i ett nytt västsvenskt län. I propositionen tar regeringen vidare upp vissa frågor om roll och organisation. Ett förslag om en försöksverksamhet på med vidgad samordnad länsförvaltning läggs också fram. Någon försöksverksamhet med landstingsfria kommuner föreslås inte. 4.1 Inledning - statsskickets grunder är en av äldsta stater och har varit en enhetsstat sedan 1500- talet. I ett till ytan stort men glest befolkat land har det emellertid varit naturligt att ge människorna på den lokala nivån ett stort ansvar för gemensamma angelägenheter. fanns i en utvecklad lokal självstyrelse både på landsbygden och i städerna. Även i det moderna spelar den kommunala självstyrelsen en betydelsefull roll och är en av grunderna i det svenska statsskicket. Folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och på fri åsiktsbildning. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Jämfört med grundlagar innehåller regeringsform fler bestämmelser av betydelse för kommunerna och landstingen. Det faktum att principen om självstyrelse är inskriven i regeringsformens portalparagraf är i sig en markering av den kommunala självstyrelsens stora betydelse i det svenska samhället. har de regler i regeringsformen som rör kommunerna ofta principkaraktär och därför avgörs den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll huvudsakligen av lagstiftningen på olika områden och av den ekonomiska situationen. En viktig del av den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten, som också finns inskriven i regeringsformen. Sammanfattningsvis kan offentliga organisation karaktäriseras som en enhetsstat med stark självstyrelse. Den regionala samhällsorganisationen är antingen ett utflöde av statens maktutövning på central nationell nivå eller en del av den kommunala självstyrelsen i form av landsting eller interkommunala samverkansorgan. Frågan om att införa ett federativt styrelseskick med självständiga regionala beslutsorgan har inte aktualiserats i modern tid. 4.2 - organisation och reformer fick den kommunala självstyrelsen en genomgripande rättslig reglering, vars principer gäller än . som grund bildades den borgerliga kommunen som ett självstyrelseorgan på lokal nivå. Landet fick därigenom ca 2 500 kommuner, varav många hade en liten befolkning. bestämdes att det i varje län skulle finnas ett landsting. fick till en början vissa uppgifter inom hälso- och sjukvårdens, utbildningens samt näringspolitikens områden. De största städerna ingick inte i landsting, utan ombesörjde själva de uppgifter som åvilade landstingen. Kommunerna och landstingen har anförtrotts allt fler uppgifter, särskilt . Efter hand som kommunernas uppgifter växte, visade det sig att de många små och resurssvaga kommunerna inte klarade av dessa. Två omfattande reformer med kommunsammanläggningar skedde, den första och den andra . Sammanläggningarna gjorde kommunerna till ekonomiskt starkare enheter. En delning av vissa kommuner har skett därefter och har 288 kommuner. gäller samma rättsliga reglering för kommuner och landsting, kommunallagen (1991:900). Den ger kommuner och landsting stor frihet att själva utforma sin organisation. Kraven på organisationen är i huvudsak att det skall finnas en direktvald fullmäktigeförsamling och en av fullmäktige utsedd styrelse. I övrigt kan organisationen utformas efter lokala och regionala önskemål och behov. Den ökade friheten på det organisatoriska området har pågått och parallellt med en ökad decentralisering inom flertalet samhällssektorer. Kommunernas ansvarsområde innefattar främst skolväsendet, samt barn- och äldreomsorgen. Kommunerna har även hand om den fysiska planeringen, miljö- och hälsoskyddet samt räddningstjänsten. Nämnda uppgifter är reglerade i särskild lagstiftning. Ett antal övriga verksamheter faller inom den allmänna kommunala kompetensen och är av mer frivillig karaktär. Hit hör bl.a. fritids- och kulturverksamhet, näringslivsstöd samt industriell och teknisk verksamhet. Merparten av landstingens verksamhet är reglerad i speciallag, t.ex. hälso- och sjukvård samt tandvård. Landstingen har också vissa uppgifter inom utbildning och kollektivtrafik samt frivilligt ansvar för regional kulturverksamhet. Huvuddelen av den offentliga tillväxten har skett inom kommuner och landsting. Av ungefär 1,4 miljoner offentligt anställda är verksamma i kommuner och landsting. 4.3 Den statliga förvaltningen på regional nivå Strävandena att förena önskemålet om en decentraliserad förvaltning med ett övergripande statligt ansvar för samhällsutvecklingen har föranlett fortlöpande förändringar av samhällets regionala förvaltningsorganisation. Frågan om den regionala samhällsorganisationen har tillmätts stor betydelse såväl från demokratiska som förvaltningspolitiska utgångspunkter. Två utvecklingslinjer för länsförvaltningens organisation har förekommit sida vid sida men med olika prioritering . Den ena har inneburit en sektorsförvaltning, där fristående centrala verk med utlöpare i länen har getts en stark ställning. Den tongivande aspekten är specialiseringens särskilda fördelar för den snävt preciserade verksamhetens effektivitet och produktionsförutsättningar. Den andra linjen är en mer enhetlig och nivåsamordnad statlig förvaltningsfunktion i länet. Samhällets intresse att samordna olika offentliga insatser blir då ett övergripande intresse, som får störst betydelse på områden där samordningsbehoven är stora. Denna linje har grundats på bedömningen att man inom en och samma organisation - - klarar av att hantera balansen mellan sektorsperspektivet och tvärsektoriell samordning. En huvudfråga i debatten har bl.a. gällt frågan om hur en integration av de olika förvaltningsgrenarna på länsplanet skulle påverka förutsättningarna för en fortsatt decentralisering till den regionala nivån. Också i fråga om förtroendemannainflytandet på regional nivå har två alternativa reformlinjer förts fram. Den ena linjen är att ge statlig länsförvaltning viss förankring bl.a. med utgångspunkt i krav på insyn och medborgarnärhet. Den andra och mer långtgående linjen innebär att lägga huvuddelen av samhällsuppgifterna på länsplanet under en regional självstyrelseorganisation, den s.k. länsdemokratitanken. formades en organisation för utbyggnad av välfärdsstaten. En sektoriserad organisation byggdes upp där centrala verk höll sig med egna regionala organ vid sidan av . Problemet som uppstod var emellertid att det saknades samordning mellan de parallella verksamheterna på länsplanet. Statsmakterna hade ända försökt att bemästra problemen genom olika förslag och beslut i syfte att stärka samordnande funktion. En särskild fråga av betydelse i sammanhanget har varit länsförvaltningens ändrade karaktär med ökade inslag av politiskt intressanta frågor som regional planering, lokalisering och fördelning. Det restes krav på ett ökat inflytande i länsförvaltningen för att på så sätt bättre kunna ta till vara länsinvånarnas intressen. Tanken väcktes på en kommunalisering av länsförvaltningen och en ny konstitutionell ställning för . Planeringsfrågorna i länet skulle dras in i den politiska debatten och beslutsfattarna skulle avkrävas politiskt ansvar. I stället följde en utveckling mot reformen , som kom att säkra ställning som det centrala länsorganet med huvudansvar på en rad viktiga områden. Man avstod från att föra in de fristående länsnämnderna till . Däremot inordnades en del expertfunktioner, bl.a. länsarkitekten, i . Samordningen garanterades på olika sätt, huvudsakligen genom att alla väsentliga beslutsfunktioner i frågor av större regionalpolitisk betydelse samlades hos . Genom att länsstyrelserna i samband därmed försågs med en förtroendemannastyrelse ville man tillgodose demokratiseringskraven på en regional och lokal förankring av de viktigaste besluten. Att ambitionerna sträckte sig längre än de genomförda förändringarna markerades av att reformen betecknades som partiell. Frågan om huvudmannaskapet för den regionala förvaltningen och utvecklingspolitiken kom att bli ett stående utredningsämne även . Behandlingen av länsdemokratidebattens huvudfråga ledde inte till någon omfördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan länsstyrelse och landsting. Vad man betonade var att samordningen inom den regionala statliga förvaltningen borde förbättras och ställning stärkas. Den länsdemokratiska linjen har i så motto förts framåt att högsta organ, styrelsen, genom den förändrade valordningen fick en politisk sammansättning, som avspeglar länsopinionen. koncentrerades återigen uppmärksamheten till hur staten strategiskt skulle utnyttja förvaltningsapparaten på länsplanet. Särskilt för centrala verk utan egen regional organisation blev naturligen den verkställande funktionen. Länsstyrelserna fick ansvar för bl.a. regional miljövård, samordning av arbetet med den s.k. fysiska riksplaneringen, kulturminnesvård och att företräda statens intressen i den fysiska planeringen enligt . De tidigare hierarkiska planeringsmetoderna avlöstes av ett mer projektinriktat och nätverksorienterat agerande, där de statliga samordningssträvandena kunde förläggas i nära kontakt med kommunerna. Den beskattande och den dömande verksamheten kunde inte anses ha med samordnande och planerande uppgifter att göra och fördes till nybildade länsskattemyndigheter och länsrätter. Reformarbetet har därefter fortsatt med en serie större eller mindre förändringar i länsförvaltningen. Frågor om näringslivets utveckling och en jämnare regional fördelning av tillväxt och välfärd har kommit att inta en central plats i den statliga länsförvaltningens arbete. En betydelsefull förändring har gällt utökade befogenheter att besluta om regionalpolitiskt stöd. En utvecklingslinje som varit starkt markerad har varit strävandena att bryta igenom sektorsindelningen till förmån för regional överblick och samordnade insatser. prövades i en organisation som innebar att flertalet länsnämnder upphörde som egna enheter och inordnades i . Denna form av sammanhållen länsförvaltning inom ram genomfördes i hela landet. Länsstyrelserna gavs stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Den enda begränsningen kom att avse vissa länsexperter som skall säkra viktiga sakområden och verksamhetsinriktad kompetens. Länsförvaltningsreformen utgick från att de regionala aspekterna i ökad utsträckning behöver beaktas inom de förvaltningsområden som är av betydelse för länets utveckling och där det finns verkliga möjligheter till regionala avvägningar. De bästa förutsättningarna för ett tvärsektoriellt arbete är då att ha de sektoriella uppgifterna och den särskilda sakliga kompetens dessa kräver inom en och samma myndighet. Länets sammanvägda intressen skulle i sig inte behöva stå i motsatsställning till de statliga sektorsmyndigheternas uppgifter. Reformen kan också ses som ett sätt att utnyttja de särdrag som präglar som regeringens förvaltningsorgan. Reformen betraktades i riksdagsbeslutet som första steget i en process. Möjligheterna att sammanföra ytterligare regionala statliga myndighetsuppgifter till länsstyrelserna skulle fortlöpande prövas. En del har också skett i den riktningen. De fortsatta förändringarna som sådana har dock inte präglats av någon enhetlig tendens. För vissa länsfunktioner har det ansetts naturligt att skapa större spelrum för regionala variationer och egna initiativ. För andra har det ansetts ändamålsenligt att bibehålla en tämligen fast anknytning till de centrala verken och till enhetlighet och likformighet. För länsstyrelsernas del har en rad uppgifter tillkommit, t.ex. bostadsfinansieringsfrågor, jämställdhetsfrågor, konkurrensövervakning och EG-bidragshantering, som vissa allmänna förvaltningsuppgifter kunnat föras till andra myndigheter. Som exempel kan nämnas hanteringen av bilregistret. Under framför allt det har det också skett en omprövning av huvudmannaskapslösningar i enlighet med de förutsättningar som kommunreformerna skapade. Som exempel på detta kan nämnas att kommunerna övertagit uppgifter från länsstyrelserna när det gäller miljötillsyn, beredskapsplanering, socialtjänst, serveringstillstånd och livsmedelskontroll. utgör länsorganisationen kärnan i den regionala statsförvaltningen. Men genom framväxten av en sektorsvis regionalisering med sinsemellan rätt olikartade organisationslösningar, håller länsindelningen på att mista sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på mellannivån. Vissa myndigheter har försvunnit helt från regional nivå, t.ex. studiestödsnämnderna och de regionala högskolestyrelserna. Andra har regionala indelningar som är större än länet eller en regional organisation under avveckling. Kommunikationsverken och affärsverken väljer genomgående att arbeta i egna regionala indelningar. har fått regionala enheter som funktionellt är att betrakta som utlokaliserade enheter inom den centrala myndigheten. Andra exempel på gamla och nya avvikelser finns bl.a. inom områdena kriminalvård, tullväsen och arbetarskydd. Regeringen har vidare i årets budgetproposition dels redovisat hur en regionalisering kommer att genomföras av exekutionsväsendet, dels gjort bedömningen att regionaliseringen av skogsvårdsstyrelserna bör fullföljas. Av den egentliga statliga länsförvaltningen - som bestod av drygt 30 myndigheter i varje län - finns vid sidan av bara en handfull myndigheter. Av dessa har särskilt länsarbetsnämnden och ansetts ha betydelsefulla länsbaserade uppgifter med omfattande samverkan med . Båda omfattas också av Regionberedningens överväganden och förslag. De olika reformer som genomförts under senare årtionden har inte inneburit några förändringar av den regionala statsförvaltningens grundläggande uppgift. För den statliga länsförvaltningen är det fråga om att verka utifrån ett nationellt perspektiv och att svara för tillsyn och rättstillämpning. Strävan att ge en mer planerande och samordnande funktion har inneburit såväl en betoning av länsförvaltningens nationella roll som ett framhållande av samordnade länsutvecklande insatser. har dock den länsvisa överblicken successivt tunnats ut. Valet av olika organisationsprinciper och uppbrott från gängse indelningar har skapat olika styrnings- och samordningsmöjligheter och påverkat möjligheterna till samplanering av statliga resurser. Vissa verksamheter har frikopplats eller fjärmats från politiskt inflytande. Betydelsen av ett långsiktigt regionperspektiv vid förändringar inom den statliga sektorn har därför fått ökad uppmärksamhet. En särskild utredare analyserar de regionala konsekvenserna av förändringar inom den statliga sektorn, vilket bl.a. innebär att belysa hur samordningsmöjligheterna har påverkats av de olika organisatoriska lösningar och geografiska indelningar som valts (dir. 1995:144). Regionalpolitiken har successivt breddats och delvis fått en ny inriktning. Till en början var den koncentrerad till att främst söka påverka näringslivets lokalisering genom centrala beslut om selektiva stödåtgärder. har dock beslutanderätten successivt delegerats som betydelsen av ekonomisk tillväxt ökat. En tendens som kan noteras är att större vikt har lagts vid infrastruktur och hur en samordning av sektorspolitiken skall kunna bidra till den regionala utvecklingen. Miljöfrågorna har fått ökad tyngd i arbetet. Detta har också lett till rollförskjutningar och nya konstellationer av aktörer. Kommuner, länsstyrelser och övriga intressenter i länet formulerar gemensamma handlingslinjer för agerandet i ett antal frågor som bedöms som strategiska för länets utveckling, t.ex. när det gäller näringslivsutveckling, infrastruktur, kompetensförsörjning och miljöfrågor. Samverkan över länsgränserna har också blivit allt vanligare eftersom frågorna tenderar att alltmer gälla funktionella sakområden av varierande geografisk omfattning. Det faktum att allt större del av åtgärderna för regional utveckling kommer att ske inom ramen för verkar också i samma riktning. I detta sammanhang ställs det krav på att alla regionala och lokala aktörer samverkar. Denna trend förstärks i riktlinjerna för den ekonomiska politiken för att stärka sysselsättningen och minska arbetslösheten. På ett övergripande plan skall en ny regional samverkan komma till stånd mellan olika närings- och regionalpolitiska aktörer. 4.4 Vissa internationella jämförelser har det varit en allmän tendens i de västeuropeiska staterna att decentralisera uppgifter från den centrala till den lokala och regionala nivån. Sätten att organisera samhällsverksamheten på lokal och regional nivå varierar emellertid från stat till stat. I de stater där kom- munerna har mer begränsade befogenheter och mindre egna ekonomiska resurser har staten som regel initierat åtgärder för mellankommunalt samarbete. Den regionala nivåns komplexitet beror till stor del på att statliga och kommunala intressen här möts och bryts mot varandra. I ett europeiskt perspektiv har de svenska kommunerna och landstingen mycket stora befogenheter och en stark självstyrelse, något som delar med de andra nordiska länderna. I nordeuropeiska länder har man ofta företagit kommunsammanläggningar i syfte att stärka den kommunala nivån. I syd- och mellaneuropeiska länder har det varit vanligare att stärka den regionala nivån och behålla ett stort antal lokala självstyrelseenheter. De nordiska länderna kan vid en europeisk jämförelse karaktäriseras som decentraliserade enhetsstater. Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition. Kommunerna har ansvar för en betydande del av den offentliga verksamheten. Den regionala samhällsorganisationen är antingen en del av den kommunala självstyrelsen eller ett utflöde av statsmakten. Exempelvis tar sig det regionala utvecklingsansvaret något olika uttryck vid en jämförelse de nordiska länderna emellan. Det finns också skillnader i sättet att organisera övriga verksamheter på regional nivå. I har den statliga regionala förvaltningen byggts upp för att i första hand kontrollera genomförandet av statliga beslut.