prop · GK03105 · 1997-01-01 00:00:00 — Å andra sidan kan man ge ett kommunalförbund stor frihet att agera inom vissa ramar. Det finns sannolikt en gräns för hur långt styrningen av ett kommunalförbund kan drivas. Förbundet utgör ju en självständig juridisk person med ansvar för sin verksamhet. Om handlingsutrymmet beskärs allt för mycket hotas förbundets självständighet och det blir svårare att utkräva ansvar av de förtroendevalda. Med den lagstiftningsteknik regeringen valt kommer kommunalförbund, liksom , att kunna bilda bolag och stiftelser osv. Medlemmarna kan dock genom föreskrifter i förbundsordningen inskränka denna rätt. En sådan inskränkning faller inom medlemmarnas vida befogenhet att styra förbundets ekonomi och verksamhet. Medlemmarna kan även inskränka förbundets möjligheter att ingå olika förpliktelser som att ta upp lån, ingå borgensförbindelser, förvärva fastigheter osv. Styrningen kan med andra ord anpassas helt till förutsättningarna och medlemmarnas önskemål. Kommuner och landsting har enligt 3 kap. 17 § kommunallagen rätt att yttra sig innan kommunala bolag fattar beslut i frågor av principiell betydelse. Motsvarande bör rimligen kunna gälla ett kommunalförbund. Medlemmarna bör i därför i förbundsordningen kunna tillförsäkra sig en sådan rätt i frågor av principiell betydelse eller av större vikt. I förbundsordningen kan medlemmarna specificera de frågor som är av sådan betydelse att medlemmarna skall ha rätt att yttra sig samt eventuellt komplettera med en generell skrivning om yttranderätt i övriga ej förutsedda frågor av större vikt. Man kan även tänka sig att förbundet i förbundsordningen åläggs att underställa medlemmarna vissa frågor. En sådan möjlighet saknas . En sådan ordning torde dock vara svår att hantera annat än undantagsvis. Framför allt gäller detta om medlemmarna kommer att inta olika ståndpunkter i det ärende som underställs. Föreskrifter om kvalificerad majoritet bestäms utgången av ett ärende i ett kommunalförbunds beslutande församling och styrelse genom enkel majoritet. Ett sätt att styra förbundet är att det nu ges en möjlighet att i förbundsordningen meddela föreskrifter om kvalificerad majoritet för viktigare beslut i förbundet. Om sådana kvalificerade majoriteter krävs skall det framgå av förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 7 i kommunallagen). Rätt att väcka ärenden Ett ytterligare sätt att påverka verksamheten i ett kommunalförbund är att medlemmarna nu även får möjlighet att ta upp frågor i den beslutande församlingen. En sådan insynsmöjlighet saknas . Medlemmarna kan ge sig själva sådan rätt genom att föreskriva det i förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 6 kommunallagen). Vilket organ har uppsikt över verksamheten har vi behandlat frågan om hur styrningen och rätten till insyn kan se ut. En näraliggande fråga är vem i medlemskommunerna som skall vaka över verksamheten i ett kommunalförbund. Styrelsen i kommuner och landsting skall enligt kommunallagen ha uppsikt över sina bolag, stiftelser m.fl. Det ligger nära till hands att ge styrelserna i medlemskommunerna samma skyldighet beträffande kommunalförbunden. Regeringen föreslår därför ett tillägg till 6 kap. 1 § andra stycket kommunallagen så att detta ansvar tydligt framgår. Styrelserna i kommuner och landsting skall alltså ha uppsikt över de förbund de är medlemmar i. Det är inte tillräckligt att någon eller några medlemmar i ett förbund har denna skyldighet. 6.7.1 Styrningen av budget- och planeringsprocessen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bestämmelserna om budgetprocessen i | | kommunallagen skall inte gälla för kommunalförbund. Medlemmarna | | skall lämna föreskrifter i förbundsordningen om förbundets | | budgetprocess. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 och 8 kap. 24 § första| | stycket kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Vissa bestämmelser i kommunallagen om budgetprocessen skall inte gälla för kommunalförbund Bestämmelser om budgetprocessen detaljregleras i kommunalförbundslagen. Förslaget till budget skall t.ex. göras upp av förbundsstyrelsen. Regeringen anser emellertid att medlemmarna på samma sätt som beträffande den allmänna styrningen av ett förbunds ekonomi och verksamhet bör ha en skyldighet och möjlighet att styra ett kommunalförbunds budgetprocess. De bör vidare få möjlighet att samordna förbundets budgetarbete med sitt eget och i förbundsordningen bestämma när förbundet skall lägga fram budgetförslag, hur och när samråd skall äga rum osv. Särskilt beträffande förbund med direktion För en förbundsdirektions sammanträden gäller samma huvudregel som gäller för en nämnds sammanträden, nämligen att de skall hållas inom stängda dörrar. Direktionssammanträdet då budgeten skall fastställas är emellertid enligt dagens regler offentligt. Ett sammanträde med förbundsfullmäktige är enligt huvudregeln offentligt. Enligt regeringens mening bör det sammanträde då budgeten skall fastställas även fortsättningsvis vara offentligt för förbund med direktion. Det är betydelsefullt eftersom allmänheten bör ha samma rätt till insyn oavsett organisationsform (jfr 8 kap. 25 § i kommunallagen). Detta budgetsammanträde skall kungöras i enlighet med vad som föreskrivs i förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 10 kommunallagen). Även medlemmarnas och kommunalförbundets planeringsprocesser måste kunna samordnas. Detta kan ske genom att man ger föreskrifter i förbundsordningen. Det är dock inte praktiskt att varje gång det finns behov av att göra justeringar eller ändringar eller anpassa processerna gå in och göra ändringar i förbundsordningen. I stället kan förbundsordningen utformas så att medlemmarna kan utfärda föreskrifter på annat sätt än genom ändringar av förbundsordningen. Möjligheterna att styra är stora även i detta avseende. Rätten och skyldigheten att styra framgår av bestämmelsen i 3 kap. 28 § 12 kommunallagen (jfr avsnitt 6.7.) 6.7.2 Rätten att närvara vid sammanträden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarna får i förbundsordningen| | föreskriva att sådana förtroendevalda hos medlemmarna som inte är| | ledamöter eller ersättare i förbundets organ skall ha rätt att | | närvara och yttra sig och även göra protokollsanteckningar vid | | sammanträden med ett kommunalförbunds beslutande församling och | | övriga organ. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 8 och 9 kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har varit positiva eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag För att inte antalet ledamöter och ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling och övriga organ skall bli alltför stort kan man tänka sig att medlemmarna inte är fullständigt representerade t.ex i förhållande till kommunernas folkmängd. För att sådana medlemmar som har få förtroendevalda i organen skall kunna följa förbundets verksamhet och även ha möjlighet att påverka, kan man i stället ge dem rätt att närvara och yttra sig samt att göra protokollsanteckningar vid olika sammanträden. En sådan rätt kan ges generellt eller för vissa typer av frågor. Medlemmarna ges även här stor frihet att avgöra vad som är lämpligt. Ett annat sätt att utnyttja möjligheten är att låta de partier som inte finns representerade i ett förbund på detta sätt få insyn i förbundets verksamhet. Av förbundsordningen skall det framgå om någon sådan rätt finns. Eftersom kommunallagen tillämpas på kommunalförbunden har den beslutande församlingen och övriga organ möjlighet att själva besluta om närvarorätt och yttranderätt oavsett om sådan rätt finns enligt förbundsordningen. Initiativet kan alltså komma antingen från medlemmarna genom reglering i förbundsordningen eller från förbundet genom beslut i den beslutande församlingen eller i något annat organ. 6.7.3 Interpellationer och frågor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Möjligheterna att i förbundsmedlemmarnas | | fullmäktige ställa interpellationer och frågor som gäller | | kommunalförbundet vidgas. Detta följer av 6 kap. 1 § och 5 kap. | | 49 § kommunallagen. | | Förbundsmedlemmarnas fullmäktige får besluta att ordföranden i en| | nämnd får lämna över besvarandet av en interpellation eller en | | fråga till ordföranden i förbundsstyrelsen eller annat organ i | | förbundet. Förslaget finns intaget i 5 kap. 53 § kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har varit positiva eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Kommuner och landsting kan överlämna omfattande och viktiga uppgifter till ett kommunalförbund. Det är viktigt för medlemmarnas styrning av och insyn i verksamheter som har överlämnats att deras respektive fullmäktige kan debattera förhållandena i ett förbund på sammanträdena. För medborgarnas information och möjlighet att påverka har en sådan öppen och offentlig diskussion om förbundets verksamhet stor betydelse. Interpellationsförfarandet är tillåtet inom ett förbund med fullmäktige men saknas inom ett förbund med direktion. Regeringen anser att denna skillnad mellan de båda förbundsformerna är motiverad eftersom en förbundsdirektion i sin dubbla roll som beslutande församling och verkställande och förvaltande organ intar en sådan ställning och har sådana uppgifter att reglerna om interpellationer inte kan tillämpas inom ett sådant förbund. Därför är det enligt regeringens mening viktigt att möjligheterna att interpellera och ställa frågor om kommunalförbundet i medlemmarnas fullmäktige nu vidgas så att en öppen och offentlig debatt möjliggörs om ett kommunalförbunds verksamhet. Detta gäller således särskilt kommunalförbund med direktion. Förslaget medger att förbundsmedlemmarna genom föreskrifter i förbundsordningen behåller ett starkt inflytande över de uppgifter som överlämnas till ett kommunalförbund. Föremålet för interpellationer och frågor Interpellationer skall enligt kommunallagen avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. När en kommun har överlämnat en uppgift till ett kommunalförbund, är den inte längre en uppgift för kommunen. Spörsmål som direkt rör förbundets verksamhet eller interna förhållanden faller därför i stor utsträckning utanför det tillåtna ämnesområdet för interpellationer. Kommunens relationer till förbundet, förbundets budget och bokslut samt kommunens ekonomiska bidrag till förbundet är exempel på sådant som dock även kan bli föremål för interpellation. Det blir nu obligatoriskt för kommunstyrelsen att ha uppsikt över det eller de kommunalförbund som en kommun är medlem i (jfr avsnitt 6.7). Genom detta kommer alla förhållanden i ett kommunalförbund, med undantag av de som avser myndighetsutövning mot enskilda, att tillhöra fullmäktiges eller styrelsens handläggning. Det blir således möjligt att ställa interpellationer och frågor om ett kommunalförbunds verksamhet i samma utsträckning som i kommunens egen verksamhet. En interpellation som rör ett kommunalförbund skall på grund av kommunstyrelsens uppgifter riktas till styrelsens ordförande, såvida inte fullmäktige med stöd av kommunallagen (5 kap. 52 § första stycket) har bestämt att någon annan förtroendevald i kommunen får interpelleras, t.ex. en ledamot i fullmäktige som har uppdrag i förbundet. Fullmäktige har rätt att besluta att en nämndordförande som är adressat för en interpellation vilken gäller förhållandena i kommunens bolag, stiftelser eller andra företag får överlåta besvarandet av interpellationen till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen för ett sådant företag. Stöd saknas i kommunallagen för att handlägga interpellationer som rör förhållandena i ett kommunalförbund på samma sätt. Det som sagts nu om interpellationer gäller också frågor i fullmäktige. Eftersom kommunstyrelsen skall ha uppsikt över kommunalförbund skall interpellationer och frågor ställas till ordföranden i styrelsen eller till ordförande i en annan nämnd som har ålagts den direkta uppsikten. Det är motiverat att ordförande kan överlämna besvarandet av interpellationer och frågor till någon förtroendevald som är direkt ansvarig för förbundets verksamhet. Eftersom det är givet att alla kommuner som samverkar i ett förbund är representerade i organen vid sidan om den beslutande församlingen kan överlämnandet inte begränsas till ledamöter i ett sådant organ. Överlämnandet måste därför kunna ske till en ordförande i styrelsen eller en annan nämnd i ett förbund, även om denne inte representerar den kommun vars fullmäktige handlägger interpellationen eller frågan. Regeringen föreslår därför ett tillägg till 5 kap. 53 § kommunallagen som medger ett sådant förfarande. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bestämmelserna i kommunallagen om mål för den| | ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens | | innehåll, utgiftsbeslut under budgetåret, förbud mot pantsättning| | samt om räkenskapsföring och redovisning skall gälla för kom- | | munalförbund. | | Budgetprocessen regleras i förbundsordningen. Budgetförslaget | | skall dock hållas tillgängligt för allmänheten på samma sätt som i| | övrig verksamhet. | | Som ett led i förbättringen av förbundsmedlemmarnas styrning av| | och insyn i förbundets verksamhet får de rätt, men inte | | skyldighet, att i förbundsordningen bestämma om allmänheten skall| | få ställa frågor om årsredovisningen på ett sammanträde med den | | beslutande förvaltningen. | | Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva eller har inte haft något att erinra över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Eftersom bestämmelserna om kommunalförbund arbetas in i kommunallagen kommer reglerna om ekonomisk förvaltning att bli tillämpliga på kommunalförbund. Som nämnts ovan undantas dock vissa bestämmelser om budgetprocessen. Allmänheten bör dock ha rätt att ta del av budgetförslag oavsett vad som föreskrivs i förbundsordningen. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § kommunallagen skall därför tillämpas. Det är direktionen som skall fastställa budgeten i ett förbund med direktion. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § skall tillämpas även beträffande sådana förbund. En viktig fråga för medlemmarna att enas om är efter vilka andelar de skall lämna bidrag till kostnaderna för förbundets verksamhet och vilka andelar de skall ha i tillgångar och skulder. Andelstalen skall framgå av förbundsordningen (jfr 3 kap. 28 § 11 kommunallagen). I regeringens proposition (1996/97:52) Den kommunala redovisningen föreslås en ny lag om redovisning samt ändringar i kommunallagen. Förslaget till ändring i kommunallagen innebär att kommuner, landsting och kommunalförbund skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås även en redovisningslag. Utgångspunkten för den föreslagna lagstiftningen har varit att bestämmelserna om årsredovisning, bokföring m.m. skall vara lika i kommuner, landsting och kommunalförbund. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . Om antar regeringens proposition måste redovisningsreglerna anpassas till de nya förutsättningarna. Regeringen har därför anpassat ikraftträdandet beträffande de nya kommunalförbundsreglerna till (jfr avsnitt 9.1 Ikraftträdandebestämmelser). 6.9 Förbundsmedlemmarnas ekonomiska ansvar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Förbundsmedlemmarna är skyldiga att täcka | | brister när ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala| | sina skulder. Förslaget har införts i 8 kap. 26 § kommunallagen.| | I förbundsordningen skall det finnas föreskrifter om | | förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder| | och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. | | Förslaget har införts i 3 kap. 28 § 11 kommunallagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har varit positiva eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Statskontoret förordar att det bör införas en regel som innebär att medlemmarnas avgifter skall godkännas av samtliga fullmäktigeförsamlingar. Skälen för regeringens förslag: Även om förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning av och insyn i förbundets verksamhet förbättras bör de liksom nu ha det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Av förbundsordningen skall det därför framgå vilka andelar de olika medlemmarna har i ett förbunds tillgångar och skulder och hur de skall fördela förbundets kostnader. Vidare regleras medlemmarnas ekonomiska ansvar genom en ny bestämmelse i 8 kap. 26 § kommunallagen som innebär att medlemmarna är skyldiga att täcka brister i förhållande till den andel de har i förbundets tillgångar och skulder. Paragrafen reglerar den slutliga fördelningen av kostnaderna. Om ett förbund saknar tillgångar att betala en skuld skall medlemmarna skjuta till medel motsvarande andelstalen i enlighet med vad man bestämt i förbundsordningen. En medlem är inte skyldig att infria skulden direkt till kommunalförbundets borgenär. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kommunallagens regler om revision skall i | | huvudsak gälla för kommunalförbund. Förbundsmedlemmarna skall dock| | själva i förbundsordningen bestämma antalet revisorer och | | ersättare samt deras mandattid. Förslaget har införts i 3 kap. | | 28 § 4 kommunallagen. | | I förbund med fullmäktige är det förbundsfullmäktige som väljer| | revisorerna och revisorsersättarna. I ett förbund med direktion | | utses revisorer och ersättare av medlemmarnas fullmäktige. | | Förslaget har införts i 9 kap. 19 § och 3 kap. 28 § 5 | | kommunallagen. | | Det är förbundsmedlemmarna som var för sig prövar frågan om | | ansvarsfrihet i förbund med förbundsdirektion. Förslaget har | | införts i 9 kap. 20 § kommunallagen. | | I det fall en förbundsdirektion tillsatt en eller flera nämnder| | är det förbundsdirektionen som prövar frågan om ansvarsfrihet för| | nämndens förtroendevalda. Revisorerna skall i dessa fall avge en| | särskild revisionsberättelse över nämndernas verksamhet till för-| | bundsdirektionen. Förslaget har införts i 9 kap. 21 § kommunal- | | lagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslog ingen reglering av vem som skulle besluta om ansvarsfrihet för de nämnder som förbundsdirektionen tillsätter. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. ombudsmän () anför att det måste avgöras vem som skall besluta om åtgärder mot en ledamot i en nämnd som utsetts av en förbundsdirektion om ledamoten inte erhåller ansvarsfrihet. Skälen för regeringens förslag Förbundsmedlemmarna får själva bestämma om ett förbunds mandattid. Revisorernas tjänstgöring bör kopplas till de mandattider som gäller i förbundet varför kommunallagens bestämmelser inte kan tillämpas. I stället skall förbunds- medlemmarna i förbundsordningen ange mandattiden för revisorerna. Antalet revisorer och revisorsersättare För att antalet revisorer inte skall bli allt för stort bör medlemmarna själva få avgöra hur många revisorer och revisorsersättare som skall utses. Detta innebär att gemensamma revisorer kan väljas. Även detta skall framgå av förbundsordningen. Vem väljer revisorer och revisorsersättare i förbund med fullmäktige I ett förbund med fullmäktige som beslutande församling är det för- bundsfullmäktige som väljer förbundets revisorer och revisorsersättare. Det är möjligt att låta förbundets beslutande församling utse revisorerna och revisorsersättarna eftersom revisorerna skall granska den verksamhet som ligger inom styrelsen och övriga nämnder. Särskilda regler för förbund med direktion Eftersom en förbundsdirektion både är en beslutande församling och en styrelse bör den inte själv kunna utse revisorer och revisorsersättare. Direktionen skulle i sådana fall få möjlighet att välja vilka revisorer och revisorsersättare som skulle granska den egna verksamheten. Det är i stället en uppgift för medlemmarnas fullmäktige att utse revisorerna och revisorsersättarna och det skall ske i enlighet med vad som föreskrivs i förbundsordningen. Eftersom ledamöterna i ett förbund med direktion är direkt ansvariga inför förbundsmedlemmarnas fullmäktige, måste revisorerna avge en revisionsberättelse till var och en av medlemmarnas fullmäktige. Sedan skall medlemmarnas fullmäktige inhämta förklaringar över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och besluta om ansvarsfrihet skall beviljas. Det är inte heller möjligt att låta direktionen utfärda revisionsreglemente. Det har därför gjorts till en uppgift för förbundsmedlemmarna att om de så önskar utfärda sådana föreskrifter om revisionen i förbundsordningen. JO har i sitt remissyttrande pekat på att frågan om revision av nämnder som tillsatts av förbundsdirektionen inte har behandlats i kommitténs förslag. JO uttalar att man inte torde kunna peka ut ledamöter som har utsetts av en viss medlemskommun i en sådan nämnd och att det måste avgöras vem som skall besluta om åtgärder om en ledamot inte erhåller ansvarsfrihet. Regeringen delar JO:s uppfattning och föreslår därför att förbundsdirektionen ges en rätt att besluta om ansvarsfrihet för de nämnder som den tillsätter. Frågan kommenteras närmare i författningskommentaren till 9 kap. 21 § kommunallagen. 6.11 Rätten att utträda ur ett kommunalförbund -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En förbundsmedlem skall ha en ovillkorlig | | rätt att träda ur ett förbund. | | Uppsägningstiden får vara längst . Kortare tid får | | föreskrivas i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap.| | 26 § kommunallagen. | | Förfarandet vid en medlems utträde skall regleras i förbunds- | | ordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 14 kommunal- | | lagen. | | Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag för| | kommittén föreslog att uppsägningstiden får vara längst . | | Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte haft | | något att erinra mot förslaget. Lunds, , , | | , och kommuner, | | och anser att| | det bör stå medlemmarna fritt att i förbundsordningen föreskriva| | en längre uppsägningstid än . uttalar| | att ett förbund måste likvideras om medlemmarna inte är överens om| | utträde men förordar att uppsägningstiden inte bör vara längre än| | . | | Skälen för regeringens förslag: gäller relativt komplicerade| | regler för en medlems utträde ur ett kommunalförbund är bl.a. | | beroende av om kommunalförbundet är bildat för bestämd eller för| | obestämd tid. Enklare och klarare regler har efterlysts. | | Exempelvis gäller för förbund som har bildats för obestämd tid att| | en förbundsmedlem får säga upp sitt medlemskap när som helst. | | Förbundet skall i sådant fall träda i likvidation efter | | uppsägningen, om inte någon annan längre uppsägningstid har | | bestämts i förbundsordningen. | | Regeringen anser att det finns skäl att förenkla reglerna om | | utträde och uppsägning. Medlemmarna i ett kommunalförbund bör | | dessutom i lag ges en absolut rätt att dra sig ur förbundet. Det| | bör också finnas en längsta tid som en medlem skall vara bunden | | vid ett medlemskap i ett förbund efter det att medlemmen bestämt| | sig för att träda ur. Mandattiderna i ett förbund får som längst| | vara . Någon koppling mellan mandattider och | | uppsägningstid behöver dock inte göras.