prop · GK03133 · 1997-01-01 00:00:00 — de som regel även fortsättningsvis bör rymmas inom ensamdomar- kompetensen. I flera av fallen är det fråga om situationer som inte är särskilt frekventa jämfört med andra grupper av enkla mål som handläggs av länsrätt. Som angetts i promemorian bör det inte komma i fråga att behålla någon grupp i katalogen endast av historiska skäl. Angivna punkter bör därmed enligt regeringens mening kunna utgå ur uppräkningen utan att det därmed avses ske någon förändring vid bedömningen av i vilka situationer som ensamdomarkompetens blir aktuell. När det gäller punkt 8 om offentligt biträde innebär detta att den ändrade lydelsen som antogs i anledning av den nya rättshjälpslagen (SFS 1996:1634, prop. 1996/97:9) blir överflödig. Ändringen som inte trätt i kraft bör därför upphävas. Vi behandlar beloppsregeln i punkten 6 - mål om ändring av taxerad inkomst - senare under särskild rubrik. Ytterligare måltyper i katalogen? Ett par måltyper som till sin karaktär är särskilt brådskande utgörs av kriminalvårdsmål och mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (1989:529). I båda fallen är det i allmänhet frågor som har samband med inskränkningar av den personliga friheten och de är så tillvida jämförbara med mål enligt punkten 3. Enligt promemorian bör detta berättiga till en plats i uppräkningen. Länsrätten i avstyrker promemorians förslag i denna del. Enligt regeringens mening finns det fog för den uppfattning som förs fram i promemorian nämligen att dessa mål i många fall är jämförbara med mål enligt punkt 3. Beslut om förvar kan i viss mån jämföras med beslut om häktning vilket beslutas av ensamdomare i tingsrätt. Regeringen anser därför att promemorians förslag i denna del bör genomföras. En annan kategori av mål som normalt kräver snabba åtgärder är mål om offentlig upphandling. Den tid som står länsrätten till buds för att hand- lägga sådana mål är ofta mycket knapp. Även i dessa mål, som inte sällan har EG-rättsliga aspekter, bör enligt promemorian, nämndemannamed- verkan i normalfallet kunna undvaras. Även denna del av promemorians förslag avstyrks av Länsrätten i . Enligt länsrätten är upphandlingsmålen inte sällan av den beskaffenheten att det snarare krävs ytterligare en andra lagfaren ledamot. Enklare mål kan enligt länsrätten hanteras inom ramen för enkel beskaffenhet och brådskande mål kan hanteras interimistiskt. Om ett mål är både brådskande och svårt samt inte kan hanteras interimistiskt anser länsrätten att man i enstaka fall bör kunna samla en fullsutten rätt. Regeringen instämmer i att vissa upphandlingsmål kan vara av kvalifi- cerad beskaffenhet och kräva medverkan i en eller annan form av flera jurister. Av den anledningen finns dock knappast skäl att som huvudregel kräva nämndemannamedverkan. Regeringen vill också peka på att det i mer komplicerade mål finns möjlighet att enligt 18 § andra stycket låta målet avgöras av fullsutten rätt eller om vårt förslag i avsnitt 6 genomförs, av en förstärkt sammansättning med två juristdomare och tre nämndemän. Regeringen anser därför att promemorians förslag om ensamdomar- behörighet i mål om upphandling bör införas. En ny måltyp i länsrätterna, som när den handlades av Kammarrätten i hade masskaraktär, är studiestödsmålen. Det har från dom- stolshåll ifrågasatts om inte denna måltyp särskilt borde anges som ensam- domarmål. Sådana mål är emellertid ofta enkla och torde därför kunna falla under begreppet enkel beskaffenhet. Regeringen instämmer således i promemorians slutsats att dessa mål inte kräver någon egen punkt. Beloppsregeln för mål om taxerad inkomst Regeln i punkt 6 om mål som avser ändring av taxerad inkomst - f.n. med högst - har fortlöpande försetts med en allt högre beloppsgräns. Vid senaste tillfället ifrågasattes om inte gränsen efter mönster från tvistemålsprocessen kunde knytas till ett halvt bas- belopp. Regeln i sin nuvarande utformning har till följd av bl.a. penningvärdeförsämringen och ambitionsnivån i skattemyndigheternas granskningsverksamhet fått ett tämligen begränsat tillämpningsområde. Enligt promemorian måste nu tiden bedömas mogen att införa den ifrågasatta kopplingen till ett halvt basbelopp, vilket för utgör . De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget i sak. Kammarrätten i och anser inte att någon beloppsgräns bör anges. Enligt bör frågan om ensamdomarbehörighet även i dessa mål avgöras enligt den föreslagna bestämmelsen om enkel beskaffenhet. Regeringsrättens ledamöter, liksom Kammarrätten i , pekar särskilt på att skatteprocessen numera är en sakprocess och inte en beloppsprocess. Lagrådet har i och för sig ingen invändning mot den föreslagna beloppshöjningen. Enligt Lagrådets mening framstår det emellertid inte numera - sedan skatteprocessen förändrats till en sakprocess enligt taxeringslagen (1990:324) - som adekvat att beloppsregeln för ensam- domarbehörighet enligt lagtexten avser mål om ändring av taxerad inkomst. Strikt efter ordalydelsen betyder ju detta att regeln endast gäller skattemål för vilka den äldre ordningen alltjämt skall tillämpas. Även om punkt 6 i sin nuvarande utformning tillämpas av länsrätterna utan större problem skulle ha funnit användning också inom sakprocessens ram kan detta enligt Lagrådet inte anses utgöra ett vägande skäl för att avstå från att anpassa lydelsen i samband med den beloppsändring som avses ske i förevarande sammanhang. Enligt Lagrådet finns det emellertid viss tvekan om lämpligheten och den praktiska nyttan av att behålla en sådan reglering med den ändrade ordningen för skatteprocessen. Principiellt sett skulle det enligt Lagrådets uppfattning vara fördelaktigt om problemet kunde lösas genom att beloppsregeln i punkt 6 slopades, varvid frågan om ensam- domarbehörighet vid avgörande i sak av den aktuella typen av mål skulle styras enbart av den i remissen föreslagna bestämmelsen avseende mål av enkel beskaffenhet. Lagrådet bedömer det för sin del svårt att på före- varande material överblicka effekten av en denna lösning. Frågan synes dock enligt Lagrådet vara förtjänt att övervägas ytterligare under lag- stiftningsärendets fortsatta behandling. Om det därvid anses lämpligt att behålla punkt 6 föreslår Lagrådet att punkten omformuleras. Som regeringen har poängterat tidigare bör strävan vara att för varje måltyp finna den handläggningsform som objektivt sett är så effektiv och rationell som möjligt och som uppfyller nödvändiga rättssäkerhetskrav. Även om processen i och för sig är en sakprocess och inte en beloppsprocess har enligt vad regeringen erfarit detta inte orsakat några problem vid tillämpningen. Att avgöra mål som rör små värden i en mer kvalificerad sammansättning med juristdomare och nämndemän kan knappast sägas uppfylla de ovan angivna kraven. Om ett mål rör ett mindre värde bör det, på samma sätt som i tingsrätt, kunna avgöras av en juristdomare även om målet inte är av enkel beskaffenhet. Vi anser således att en beloppsregel bör behållas. Bestämmelsen bör dock utformas i enlighet med Lagrådets föreslag. Den av Lagrådet föreslagna formule- ringen innebär att bestämmelsen omfattar även avgörande av mål om taxerad inkomst enligt de tidigare förfarandereglerna. Någon särskild övergångsbestämmelse som Lagrådet föreslagit behövs därmed enligt regeringens mening inte. Den återstående frågan blir därmed vid vilket belopp gränsen skall ligga. Länsrätten i menar att beloppet bör bestämmas till ett helt basbelopp. Även ifrågasätter, med hänvisning till att tvisteföremålet - den faktiska skatten - i dessa fall uppgår till väsentligt lägre belopp, om inte gränsen bör sättas högre än ett halvt basbelopp. Gränsen ett halvt basbelopp har valts efter mönster från vad som gäller i den allmänna domstolarna. Som flera av remissinstanserna har påpekat är det värde som målet rör den taxerade inkomsten medan den enskildes skatt i slutändan påverkas med ett mindre belopp. Enligt regeringens mening är det dock lämpligt att samma gräns gäller inom båda domstolssystemen även om betydelsen för den enskilde varierar. De flesta av remiss- instanserna har godtagit promemorians förslag. Sammanfattningsvis bör alltså gränsen ligga vid ett halvt basbelopp. Beloppsregel för ytterligare måltyper? I detta sammanhang finns det anledning att överväga i vad mån det är lämpligt att utvidga den beloppsanknutna regeln även till andra läns- rättsmål. En sådan ordning förordas av Regeringsrättens ledamöter och Länsrätten i . De målgrupper som länsrätterna numera skall handlägga som första domstolsinstans, innefattar en mycket stor och disparat flora av olika förvaltningsmål. Till skillnad från förhållandet beträffande civilrättsliga tvister gäller tvisten i förvaltningsdomstol ofta frågor som inte kan beloppsbestämmas även om de har ekonomisk betydelse. Ett tydligt och frekvent exempel på detta är körkortsmålen. Såtillvida har förvaltnings- målen snarare beröringspunkter med brottmålens. Det sista lagstift- ningsärende vari mål i större omfattning flyttats ned till länsrätt (prop. 1995/96:22) ger ytterligare exempel på måltyper där tvisten inte i första hand avser pengar. Allmänt sett lämpar sig inte förvaltningsmålen för skiktningar med utgångspunkt i beloppsgränser. Det finns - utöver skattemålen - dock ytterligare målgrupper som ofta, men inte alltid, avser ett visst belopp. Den största enskilda målgruppen i länsrätt utgörs av mål om bistånd enligt socialtjänstlagen. inkom till länsrätterna sammanlagt 108 000 mål. Av dessa utgjorde eller 38 300 biståndsmål. I promemorian anförs bl.a. att det ofta är svårt att beloppsmässigt bedöma tvistens värde i dessa mål. Länsrätten i , som förordar en generell beloppsregel, anser dock att det inte finns några särskilda svårigheter att förutse konsekvenserna av en dom i ett biståndsmål. Enligt regeringens mening finns det skäl som talar både för och emot en beloppsregel i biståndsmål. Sådana mål avser i allmänhet beslut om den biståndssökandes kostnader , exempelvis uppe- hälle och hyra för en viss månad, eller för ett visst ändamål, exempelvis en viss behandlingsåtgärd. Till skillnad från förhållandet i andra förvaltningsmål gäller frågan ofta om den enskildes grundläggande behov har tillgodosetts i nivå med vad lagen benämner skälig levnadsnivå. Beloppet per överklagat beslut över- stiger som regel inte ett halvt basbelopp. Inte sällan gäller frågan i vad mån det yrkade beloppet ligger inom ramen för ett i praxis vedertaget norm- belopp. En utvidgning av tillämpningsområdet för regeln om basbelopps- anknytning skulle förmodligen medföra att flertalet biståndsmål skulle komma att handläggas av ensamdomare. Processen i det enskilda målet har emellertid ibland en räckvidd långt utöver vad som är uppe i målet. I målen förekommer ofta personer med biståndsbehov som inte är tillfälliga. Det enskilda målet kan avse en typsituation med ett relativt begränsat biståndsbehov som emellertid kan återkomma såväl för den biståndssökande som för biståndssökande i allmänhet. Eftersom aktmaterialet i första hand belyser den aktuella situationen kan det bara i en del fall utläsas hur det förhåller sig med detta. Domstolens avgörande kan få en mycket stor genomslagskraft på såväl den enskildes ekonomi som på kommunens ekonomi. Även om den enskilde för en ny period kan göra en ny ansökan om bistånd och få denna bedömd utan hinder av det tidigare avgörandet, har detta säkert vid i övrigt oförändrade förhållanden en betydande bevisverkan mot honom. I en del fall är det också svårt eller omöjligt att beloppsmässigt bestämma tvistens värde, exempelvis när någon berättigas till en viss behandlingsåtgärd som inte begränsats i tiden. Många av de avgöranden av Regeringsrätten i biståndsmål som refererats i RÅ passar in på den nu gjorda karakteristiken. Av de biståndsmål som avgjordes utgjorde E-mål, dvs. fall där saken ansetts uppenbar. Till följd av regeln om enkel beskaffenhet kommer ett inte oväsentligt antal biståndsmål att kunna avgöras av ensamdomare. Gäller målet ett ringa belopp kan detta i vissa fall utgöra ett moment vid bedömningen som gör att målet kan anses vara av enkel beskaffenhet. Det är emellertid svårt att överblicka vilken tillämpning regeln om enkel beskaffenhet kan komma att få med avseende på biståndsmålen. Detta sammanhänger bl.a. med de ändringar i social- tjäntslagens materiella bestämmelser som regeringen kommer att föreslå . Förslagen grundas på socialtjänstkommitténs betänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag. Med hänsyn härtill och den tidigare beskrivna karaktären hos bistånds- målen anser regeringen att övervägande skäl talar för att det inte nu bör införas någon beloppsgräns under vilken biståndsmål skall kunna avgöras av ensamdomare. En annan målgrupp som avser betydande ekonomiska värden är socialförsäkringsmålen, som innehåller ett antal olika måltyper. Utgången i målen spelar ofta stor roll för den enskildes försörjning. Processen i dessa mål är dock inte på samma sätt fokuserad till något visst belopp. I exempelvis arbetsskademålen, som har utgjort den största enskilda mål- typen inom gruppen, gäller i stället frågan om i vad mån en skada skall kunna godtas som arbetsskada för en viss sjukperiod. Även här kan antas att tvisteföremålets värde i viss fall understiger ett halvt basbelopp. målen handlades av försäkringsrätt fanns en E-målsregel med beloppet som gräns. Regeln hade dock begränsad betydelse i praktiken och avskaffades i samband med att försäkringsrätterna integrera- des med kammarrätterna. Det kan vara svårt att direkt överblicka vilka beloppsmässiga följder en dom i ett arbetskademål kan få. Ofta har bedömningen kunnat få mycket stora ekonomiska konsekvenser, exempelvis i fråga om livränta, trots att denna fråga inte prövats i målet. Genom ändringar i lagen om arbetsskade- försäkring med ikraftträdande har den särskilda arbets- skadesjukpenningen avskaffats, vilket bl.a. medför att inslaget av mål som avser mindre belopp har minskat. Mot bakgrund av det ställningstagande som gjorts beträffande bistånds- målen finns enligt regeringens mening inte heller på detta område anled- ning att nu förorda någon beloppsgräns för ensamdomarbehörigheten. 9 Nämndemännens reseersättning m.m. Regeringens förslag: Nämndemän skall anses ha sitt tjänsteställe i bostaden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Några av remissinstanserna påpekar att promemorians förslag till lagtext om tjänsteställe för nämnde- män och andra liknande förtroendevalda uppdragstagare inte omfattar de särskilda ledamöter som finns i länsrätt och kammarrätt, t.ex. i kom- munalmål och fastighetstaxeringsmål. Skälen för regeringens förslag: Enligt de nuvarande bestämmelserna i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. lämnas en ersättning till nämndemän i tingsrätterna, hovrätterna, länsrätterna och kammarrätterna med per dag i s.k. grundarvode. Därutöver kan nämndemännen få ett tilläggsbelopp för förlorad arbetsförtjänst. Den totala ersättningen får uppgå till högst per dag, inklusive grundarvode, oavsett hur stor inkomstförlusten är i det enskilda fallet. Nämndemän i länsrätt kan därutöver få ett s.k. inläsningsarvode för förberedelsearbete i hemmet på per dag. Nämndemännen får även ersättning för resor till och från domstolen. Enligt en dom av Kammarrätten i skall nämndemännens ersättning för resekostnader m.m. i tingsrätt, hovrätt och kammarrätt bedömas som ersättning för resor mellan bostad och arbetsplats. Det beror på att domstolen betraktas som deras tjänsteställe. Därav följer att kostnader för resor till och från domstolen är att se som resor till och från arbetet. Den ersättning för resor eller övernattning m.m. som nämndemännen får från blir därmed sådan skatte- pliktig inkomst för vilken skall verkställa skatteavdrag. För nämndemän i länsrätt är dock situationen annorlunda. Deras tjänste- ställe anses vara bostaden och resorna till domstolen bedöms därför som tjänsteresor. Skälet är att nämndemän i länsrätt anses utföra huvuddelen av arbetet i bostaden. De får också - till skillnad från övriga nämndemän - arvode för förberedelsearbete. Eftersom bl.a. avdragsmöjligheterna för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats är mer begränsade än vad som gäller för tjänsteresor, kan nuvarande regler innebära att nämndemän i tingsrätt, hovrätt och kammarrätt förorsakas kostnader för att tjänstgöra, vilket självfallet inte är acceptabelt. Det är också otillfredsställande att nämndemännen sinsemellan behandlas olika när det gäller den skatte- mässiga bedömningen av deras resekostnader i samband med inställelse för uppdraget. Det finns därför skäl att överväga om nuvarande ordning bör ändras. Den skatterättsliga huvudregeln är att tjänstestället är den plats där huvuddelen av arbetet utförs. Regeln leder i de allra flesta fall till önskade resultat när det gäller att bedöma om en resa är en tjänsteresa eller inte. Emellertid kan i vissa fall tillämpningen av bestämmelsen medföra kon- sekvenser som inte kan anses godtagbara. Särregler har därför införts för några yrkeskategorier för vilka speciella förhållanden råder. Undantagen avser vissa arbetstagare inom byggnads- och anläggningsbranschen eller därmed liknande branscher, reservofficerare och personer som arbetar vid någon av Europeiska unionens institutioner eller organ eller vid Europaskolorna. Frågan är om undantagskretsen bör ut- vidgas till att omfatta även nämndemän och liknande uppdragstagare. I promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. föreslås en utvidgning så att även nämndemän skall anses ha sitt tjänsteställe i bostaden. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Några av remiss- instanserna har synpunkter på den lagtekniska utformningen. Som tidigare nämnts främjar nämndemännens medverkan i domstol medborgarnas krav på inflytande och insyn i den dömande verksamheten. För att tillgodose dessa krav är det enligt regeringens mening viktigt att nämndemännen rekryteras allsidigt bland medborgarna. Det är betydelse- fullt att nämndemännen rekryteras från hela domsagan och inte bara från den ort där domstolen är belägen. En geografisk spridning av rekryteringen av nämndemännen är angelägen för att främja den dömande verksamhetens lokala förankring i hela domsagan. Vid en avvägning mellan, å ena sidan de nackdelar som ett särskilt undantag från gällande skatterättsliga principer innebär och, å andra sidan vikten av att nämndemannasystemet ges förutsättningar att fungera på ett ändamålsenligt sätt, är ett undantag beträffande nämndemännens tjänste- ställe enligt vår mening att föredra. Tjänstestället för samtliga nämndemän bör därför vara bostaden. Därigenom blir deras resor till och från dom- stolen att betrakta som tjänsteresor. Reglerna i punkt 3 av anvisningarna till 33 § kommunalskattelagen (1928:370) bör ändras i enlighet härmed. Bestämmelsen bör även omfatta andra liknande ledamöter i domstol vars uppdrag kan jämställas med nämndemannauppdraget. Den bör således gälla även jurymän i tryckfrihetsmål, andra ledamöter i arrende- och hyresnämnderna än ordföranden och särskilda ledamöter allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol, dvs. i huvudsak uppdragstagare som får ersättning för sitt uppdrag enligt förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. Som påpekats av några remissinstanser omfattades inte särskilda ledamöter som deltar i t.ex. kommunalmål och fastighetstaxeringsmål i länsrätt och kammarrätt av den föreslagna bestämmelsen i kommunal- skattelagen. Lagtexten har därför förtydligats på den punkten. Däremot anser regeringen inte att det finns tillräckligt underlag för att , som föreslår, låta bestämmelsen omfatta även domstolstolkar. I promemorian föreslås att de nya föreskrifterna om tjänsteställe skall träda i kraft . De skall dock enligt förslaget tillämpas för tid . Kammarrätten i har avstyrkt förslaget i denna del då det enligt domstolens mening innebär en retroaktiv lagstiftning som både av praktiska och principiella skäl bör undvikas i alla skatte- och avgiftssammanhang. Enligt vår mening är det angeläget att de nya föreskrifterna kan börja tillämpas , dvs. med viss retroaktiv verkan. Bestäm- melserna innebär en lättnad i beskattningen och bestämmelserna om ikraftträdande står därför inte i strid med regeringsformens förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. De praktiska problem det kan innebära bör inte heller överdrivas och får i övrigt vägas mot de fördelar som uppnås genom att bestämmelser tillämpas på resor som gjorts under innevarande beskattningsår. De nuvarande ersättningsreglerna för förlorad arbetsinkomst ersätter inkomstförlusten med högst per dag. Det har i debatten framförts att reglerna får till följd att det inte går att allsidigt rekrytera nämndemän eftersom många riskerar att förlora ekonomiskt på att tjänstgöra som nämndeman. Som har nämnts är regeringens ambition att ingen skall förlora ekonomiskt på att vara nämndeman. I anslutning till att de nya skattereglerna träder i kraft har regeringen för avsikt att ändra reglerna i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. så att maximigränsen för förlorad inkomst avskaffas. bör också nämndemän i kammarrätt, i likhet med vad som redan gäller för nämndemän i länsrätt, ges möjlighet att få inläsnings- arvode. Däremot har vi inte för avsikt att, såsom föreslår, låta nämndemännen omfattas av förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. (omtryckt 1996:493). De former av uppdrag som ersätts genom den sist nämnda förordningen är enligt vår mening inte jämförbara med ett uppdrag som nämndeman. 10 Ekonomiska konsekvenser I första hand innebär förslagen att kostnaderna för nämndemän påverkas. En ändring av domförhetsreglerna i tingsrätt och länsrätt som innebär att antalet nämndemän i normalfallet minskas från tre till två sparar . Från beloppet skall dras kostnader för att ta bort det nuvarande taket när det gäller ersättning för förlorad arbetsinkomst, kostnader i samband med att nämndemän i kammarrätt kan få inläs- ningsarvode och kostnader för en utvidgad avdragsrätt för resekostnader. Dessa kostnader beräknas till som mest . Ändrade regler som innebär att det blir möjligt för hovrätten att fortsätta en påbörjad huvudförhandling om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder, kommer att medföra att resurser mot- svarande frigörs. Förslagen bedöms inte leda till några ytterligare stats- eller samhälls- ekonomiska effekter utöver de ovan nämnda. Sammantaget beräknas därmed förslagen innebära att domstolsväsendets kostnader minskar med i storleksordningen . 11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser De nya reglerna föreslås träda i kraft . I fråga om vissa av bestämmelserna krävs övergångsbestämmelser som innebär att äldre bestämmelser skall tillämpas om huvudförhandlingen respektive handläggningen påbörjats vid ikraftträdandet. En särskild övergångsbestämmelse som upphäver en tidigare beslutad ändring 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar krävs också. Bakgrunden till den övergångsbestämmelsen behandlas i avsnitt 8. De nya föreskrifterna i kommunalskattelagen bör som redovisats i avsnitt 9 tillämpas redan från . Ändringen i kommunal- skattelagen har betydelse inte bara för avdragsrätten för resekostnader utan också för arbetsgivares skyldighet att betala arbetsgivaravgifter på reseersättning. De nya bestämmelserna skall i dessa avseenden gälla för resor som företagits . Reseersättningar som betalas ut men som avser resor som företagits skall alltså inte omfattas av de nya föreskrifterna. 12 Författningskommentar 12.1 Förslaget till lag om ändring i 14 kap. 17 § Paragrafens första stycke har ändrats så att rättens sammansättning i äktenskapsmål och mål om underhåll skall vara en juristdomare och två i stället för tre nämndemän (se avsnitt 5).