prop · GK03147 · 1997-01-01 00:00:00 — I första hand åsyftas poliser, personal vid kriminalvårdsanstalt, sjukhus eller hem som det åligger att hindra rymning och även ordningsvakt som omhändertagit en person. I 24 kap. 5 § finns en gemensam bestämmelse för bland annat 2 § samma kapitel och 10 § polislagen. Denna bestämmelse innebär att om någon har rätt att enligt något av dessa lagrum företa en annars straffbelagd gärning, så har var och en som kommer honom till hjälp samma rätt. 7 Förvarslokaler är det polisen som verkställer beslut om förvar av utlänningar. På de orter där det finns särskilda förvarslokaler drivs dessa av polismyndigheterna. Enligt regleringsbrev 1995/96 för polisväsendet åligger det länsstyrelserna att tillse att polisen har tillgång till förvarslokaler för verkställighet. fanns det totalt 206 förvarsplatser på fyra orter: () - 50 platser, (Jättuna) - 58 platser, () - 64 platser och () - 34 platser. Beläggningen varierar över tiden bl.a. på grund av att förvarstidens längd varierar, allt ifrån upp . var beläggningen och var den . Till detta kommer ett antal förvarstagna personer som av olika anledningar placerats på häkten. var antalet i genomsnitt 120 personer men denna siffra har sjunkit kraftigt och beräknas till omkring 30 personer. Polisen har ett fåtal anställda vid förvarslokalerna. I princip är endast de fyra föreståndarna samt personalen i anställda av polisen, varav endast två är poliser. Övrig personal är civilanställd. För att klara verksamheten vid de tre förvarslokalerna där polismyndigheterna endast har ett fåtal anställda, (, och ), har dessa polismyndigheter var för sig slutit avtal med olika bevakningsföretag. Dessa företag har utbildad och erfaren personal som på polisens uppdrag sköter den praktiska verksamheten vid förvarslokaler . Antalet personer som är i tjänst varierar med hänsyn till beläggningen. På varje förvarsplats arbetar i genomsnitt 5-8 personer . I förvarslokalerna finns olika typer av utrymmen. Det finns rum för ensamstående och sjuka, familjerum samt flerbäddsrum. Rummen har i stort sett samma standard som på Statens invandrarverks förläggningar. I samtliga förvarslokaler är dörrarna till bostadsrummen alltid upplåsta, såvida den som bor i rummet inte vill ha dörren låst . Alla förvarstagna rör sig fritt inne i lokalerna där det finns tillgång till televisionsapparat, bordtennis och annan förströelse. I några förvarslokaler finns det dessutom tillgång till särskilda utrymmen för fysisk träning. I anslutning till lokalerna finns möjlighet att vistas utomhus, där olika aktiviteter kan utföras. En förvarstagen kan i princip vistas ute så som han eller hon vill. Det finns dock personal i såväl inre som yttre utrymmen. I förvarslokalerna förekommer inte någon s.k. organiserad verksamhet enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl (fortsättningsvis kallad LMA). De sammanlagda kostnaderna för förvarslokalerna uppgår till . 8 projektgrupp Regeringen uppdrog åt och att gemensamt utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta vissa uppgifter från polismyndigheterna till . En bland flera frågor som skulle utredas var överflyttandet av ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla lokaler för förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Som bakgrund till uppdraget hänvisade regeringen till delbetänkande och till Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Regeringen gav några förutsättningar för uppdraget och anförde därvid bland annat följande. Alla utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen vistas i princip vid särskilda anläggningar som drivs av . Förvarslokalerna bör utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på mottagningscentra som driver. Förhållandena bör i övrigt också likna dem som finns på mottagningscentra. Så bör exempelvis de möjligheter till s.k. organiserad verksamhet som förutsätts i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. även finnas tillgängliga för de som är förvarstagna. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i princip endast vara att de som vistas på det förra åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet och att de rent faktiskt inte kan lämna lokalerna. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få förvaras i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådant undantag kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte kan sändas till eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att utlänningen uppträder på ett sådant sätt att han äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Resultatet av utredningen har redovisats i en gemensam rapport från och . I rapporten under rubriken m.m. (s. 26 f) anförs följande. Enligt regeringsuppdraget bör skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter i princip endast vara att boende i det förra åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna lokalerna. Organiserad verksamhet och fritidsaktiviteter skall enligt direktiven kunna utföras i lokalerna. och har utifrån dessa förutsättningar att överväga och föreslå lämplig säkerhetsnivå. På samma vis som organiserad verksamhet sänkte spänningsnivån på förläggningarna kan bra sysselsättning minska spänningen vid ett förvar. Det är emellertid viktigt att poängtera att det i många avseenden är svårt att jämföra boende i det ordinarie mottagningssystemet med vistelse i förvar. Organiserad verksamhet vid förvar kan inte bedrivas utifrån samma mål och instruktioner. Innehållet i verksamheten vid förvaren skall inriktas på motiveringsprogram för de förvarstagna. Motiverings-programmen skall skapa förståelse hos den förvarstagne om innehållet i aktuellt beslut och att personalen tillsammans med denne diskuterar vad som kan och måste göras i den uppkomna situationen. Dessa program bör ledas av för ändamålet erfaren personal vid och kan läggas upp som individuella handlingsplaner. Vid ett övertagande måste sätta sin prägel på verksamheten genom motive-ringsprogrammen m.m. Personal borde i viss utsträckning kunna rekryteras från mottagningsverksamheten. Det har i olika sammanhang diskuterats hur stora förvarslokaler bör vara. Några menar att ett mindre förvar är att föredra ur arbetsmiljö- och säkerhetssynpunkt. Några entydiga slutsatser angående storleken är emellertid svåra att fastställa - bland annat beroende på att ett förvar kan delas in i flera mindre enheter. Dagens säkerhetsnivå vid förvarslokalerna måste upprätthållas. Rikspolis- styrelsen och förutsätter att personer som utgör en fara för sig själva eller andra även fortsättningsvis kan placeras i häkte eller motsvarande. måste vidare ha närhet till kvalificerat stöd från sjuk- och hälsovårdsmyndigheter vid t. ex. depressioner och hungerstrejker. För att upprätthålla ordning och säkerhet kan situationen kräva att tvångsmedel används. personal måste ges rätt att använda tvångsmedel i samband med förvar och för detta krävs författningsändringar och sedan genomgång av lämplig utbildning. Personalen måste vara tränad för att hantera situationer med hot och våld. Polis måste emellertid alltid kunna tillkallas om situationen kräver detta. Även om atmosfären vid ett förvar är särskilt laddad, bör noteras att komplicerade situationer ofta uppstår inom mottagningsverksamhet. Det finns också ett särskilt handlingsprogram inom om hot- och våldssituationer. Relevanta erfarenheter finns med andra ord inom . Befogenheter för personalen att ingripa med tvångsmedel behöver inte utesluta att vaktbolag svarar för olika slag av kontroller och bevakning. Eventuell förekomst och omfattning av stöd från vaktbolag måste övervägas i detalj i det konkreta förberedelsearbetet inför ett övertagande. Ett alternativ är att har en egen basstyrka, vilken kompletteras med tjänster från ett vaktbolag i den omfattning som den tillfälliga belastningen kräver detta. Härefter har fortsatt förberedelsearbetet med övertagandet i olika former. Bland annat har en projektgrupp tillsatts med uppdrag att lägga fram detaljerade förslag om hur övertagandet av förvaren skall ske, Såväl verksamhetens innehåll, organisation som bemanning omfattas. Projektgruppens arbete utgår från den migrationspolitiska propositionen och från den viljeyttring som finns i och . projektgrupp har utöver denna bakgrund även fått följande vägledning av verkets direktion inför sitt arbete: - att samla in erfarenheter och synpunkter från olika institutioner och organisationer, i syfte att få fram förslag på bra kvalité i förvarsverksamheten - att personalen inom förvaren till huvudsak ska vara anställd av och att personal exempelvis från vaktbolag endast ska användas vid speciella situationer och tillfällen - att det är önskvärt att det finns en mottagningsenhet i anslutning till respektive förvar. Detta för att klara familjer, som omfattas av förvarsbeslut, på ett bra sätt samt för att få en bra flexibilitet gällande personal. projektgrupp för övertagande av förvarsverksamheten planerar att lämna sin slutrapport . 9 Frivilligorganisationer och samfund Enskilda organisationer har spelat och spelar en betydelsefull roll i inom flyktingpolitikens område. De som engagerar sig i arbete för asylsökande samt för skyddsbehövande och vissa andra kategorier invandrare efter att uppehållstillstånd har beviljats är främst humanitära organisationer samt samfund och organisationer på religiös grund. I botten för engagemanget ligger generellt sett ett allmänt humanitärt, rättsligt och/eller religiöst motiv. Asylsökande och skyddsbehövande m.fl. utgör för de stora sammanslutningarna endast en av många kategorier utsatta människor som är föremål för insatser. Det förekommer även organisationer som enbart är inriktade på att stödja asylsökande och vissa andra kategorier som söker uppehållstillstånd. I sammanhanget skall också nämnas att verksamheten inom exempelvis idrottsföreningar och invandrarnas egna föreningar har stor betydelse för många, liksom att t.ex. fackförbund, elevorganisationer och politiska organisationer engagerar sig för enskilda eller i olika migrationspolitiska frågor. När frivilligorganisationerna eller samfunden ordnar särskild verksamhet för asylsökande kan man se aktiviteterna som ett komplement till statens och kommunernas åtgärder. Organisationen väljer själv på vilket sätt den skall engagera sig på detta område och vilka aktiviteter som skall bedrivas. I allmänhet utförs verksamheten med hjälp av oavlönade frivilliga medarbetare som rekryteras inom den egna sammanslutningen men även extern rekrytering av frivilliga förekommer. I vissa verksamheter anställs personal på heltid eller deltid för att arbeta tillsammans med de frivilliga. Ofta finansieras verksamheten med hjälp av statliga och kommunala bidrag men i mycket få fall får organisationen full kostnadstäckning. Regering och riksdag har i olika sammanhang framhållit värdet av frivilligorganisationernas och samfundens insatser och att deras erfarenhet och engagemang är viktiga att ta tillvara. Fasta samrådsgrupper med företrädare för olika sammanslutningar har funnits såväl vid det för invandrings- och flyktingfrågor ansvariga departementet som vid . Därutöver förekommer omfattande kontakter genom att företrädare för enskilda organisationer deltar i referensgrupper vid statliga utredningar, remissförfarandet, utfrågningar m.m. har frivilligorganisationerna ingen större organiserad verksamhet vid förvarslokalerna. Däremot finns från samfundens sida besöksverksamhet. I huvudsak rör det sig om enskilda företrädare för olika sammanslutningar som kommer till förvarslokalerna för att erbjuda de utlänningar som hålls i förvar personliga samtal och rådgivning. Förvarspersonalen uppger att den har ett gott samarbete med dessa företrädare och att man tillsammans på olika sätt kan bidraga till att underlätta vistelsen för dem som hålls i förvar. har i sina förberedelser för övertagandet av förvarslokalerna betonat frivilligorganisationernas och samfundens betydelse och verket avser att i enlighet med statsmakternas uttalanden utöka samarbetet med dessa sammanslutningar. 10 Ny ansvarsfördelning Regeringens förslag: En huvudregel med innebörden att utlänningar som hålls i förvar skall vistas i särskilda förvarslokaler förs in i utlänningslagen. skall ha ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. får i vissa fall besluta att personer som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Barn får dock aldrig placeras i anstalt, häkte eller arrest. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Vissa förtydliganden och preciseringar har dock gjorts i den föreslagna ordningen. Bl.a. har bestämmelsen om att barn inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest förts in i lagen och det slås fast att det är som beslutar var en utlänning som hålls i förvar skall placeras. Synpunkter vid utfrågningen: En majoritet av remissinstanserna har uttalat sig positivt om eller inte haft något att erinra mot att tar över ansvaret för förvarsverksamheten. har anfört att förvarslokalerna bör byggas ut så att det aldrig blir nödvändigt att placera en person som hålls i förvar på t.ex. häkten. har påpekat att det direkt av lagtexten bör framgå att barn inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Svenska Röda Korset anser att förvar som berör personer som utvisats på grund av brott bör hanteras i ett annat sammanhang. Även har ifrågasatt om det är rimligt att placera personer som utvisats på grund av brott tillsammans med övriga förvarstagna och hävdat att denna grupp kan vara svår att hantera för verket. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , har framfört lagtekniska synpunkter med innebörden att lagtexten så tydligt som möjligt bör ange i vilka fall en utlänning som hålls i förvar skall kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Länsrätten har även påpekat att man måste hålla isär beslut om avskiljande från frågan var utlänningen skall placeras. Av promemorieförslaget framgår det inte vilken myndighet som skall besluta i placeringsfrågan. Svenska Röda Korset, kristna råd med flera remissinstanser har betonat att det tydligt bör framgå av lagtexten att platsbrist aldrig utgör ett skäl för placering i anstalt, häkte eller arrest. Skälen för regeringens förslag: Statsmakterna har strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. I linje med detta har ett arbete bedrivits med att närmare definiera varje myndighets verksamhet och att fastställa avgränsningen till andra myndigheters ansvarsområden. är central utlänningsmyndighet och skall verka för att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. En rad frågor som sammanhänger med utlänningars rätt att vistas i har kommit att handläggas av polisen även om beslut i de flesta fall fattas av andra myndigheter. Polisen sköter passkontrollen och har särskild kompetens när det gäller förhörsteknik. Beträffande den s.k. inre utlänningskontrollen, dvs. den kontroll som får ske av utlänningar här i landet samt verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut, tillkommer också den omständigheten att polispersonal har rätt att tillgripa tvångsmedel. Enligt nuvarande bestämmelser är det också polisens uppgift att verkställa beslut om förvar och driva de lokaler där de förvarstagna vistas. Polisens huvuduppgift i samhället är att upprätthålla ordning och säkerhet. Frågor som rör tillämpningen av utlänningslagen har i olika sammanhang bedömts ha föga med polisens huvuduppdrag att göra. Därför har polisens roll vid handläggning av utlänningsärenden minskat. flyttades utredningsansvaret för asylärenden över från polisen till . Från har även tagit över ansvaret för de s.k. grundutredningar som görs i anslutning till att asylansökan lämnas och ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med stöd av utlänningslagen. Som nämns i avsnitt 3 har också ställt sig bakom regeringens bedömning att bör ta över ansvaret från polisen för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. När Invandrarverket nu föreslås ta över ansvaret för förvarsverksamheten gäller det att skapa ett regelsystem som i största möjliga utsträckning garanterar att de utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen slipper att vistas i t.ex. häkten och kriminalvårdsanstalter. Huvudprincipen att dessa utlänningar skall vistas i särskilda förvarslokaler under ansvar bör komma till uttryck direkt i lagtexten. En bestämmelse med denna innebörd bör alltså föras in i utlänningslagen. Som Lagrådet påpekat bör det även direkt av lagtexten framgå att det är som svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Den nya ordningen bör även reglera möjligheterna att begära polishandräckning. Den föreslagna ordningen kommer att innebära att placeringar i häkte, kriminalvårdsanstalter och polisarrester av förvarstagna minskar avsevärt. Regeringen anser dock inte att tiden är mogen för att, som föreslagit, helt ta bort möjligheterna att placera personer som hålls i förvar på den typen av inrättningar. Som påpekats i den migrationspolitiska propositionen (s. 143) och utskottsbetänkandet (s. 72) finns det ett mindre antal undantagsfall där det torde vara svårt att undvika en sådan placering. Sådana undantagssituationer kan, som nämnts, vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte kan sändas till en förvarslokal eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är nära förestående. Ett annat skäl kan vara att utlänningen uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin egen eller andras säkerhet. Som nämns i den migrationspolitiska propositionen kan detta särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. Regeringen kan instämma i den kritik som några av remissinstanserna har anfört beträffande den föreslagna utformningen av det lagrum som reglerar vilka utlänningar som får placeras i kriminalvårdsanstalter, häkten eller polisarrester. En bestämmelse av detta slag bör inte utformas så att den lämnar öppet för godtycklighet. Det bör framgå av lagtexten dels vilken myndighet som är behörig att besluta om en sådan placering, dels vilka omständigheter som kan leda till att ett sådant beslut måste fattas. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren. 11 Utformningen av förvarsverksamheten Regeringens förslag: Bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse förs in i utlänningslagen. Utlänningar som hålls i förvar får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Promemorians förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. I promemorian lades det dock inte fram några förslag om hur rätten till ekonomisk ersättning och sjukvård skulle regleras. Synpunkter vid utfrågningen: har påpekat att det kan finnas ett praktiskt behov av en bestämmelse som reglerar hur det skall förfaras om en förvarstagen person behöver sjukvård . Enligt JO kan 24 § andra och tredje styckena lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall tjäna som förebild. har betonat att samordningen mellan den organiserade verksamhet som bedrivs enligt LMA och dess motsvarighet i förvarslokalerna bör utvecklas mer. Enligt verket måste man även i övrigt förtydliga vilka regler på mottagningssidan, t.ex. rörande tillgången till sjukvård, som skall gälla för de olika kategorier som hålls i förvar. kristna råd anser att det är positivt att frivilligorganisationerna avses få en aktiv roll i förvarsverksamheten. Rådet anser dock att promemorians lagtext är för negativt utformad och minimerar möjligheterna snarare än uttrycker rättigheter. Liknande synpunkter har framförts från ett antal andra frivilligorganisationer. Genomgående har från dessa instanser också uttryckts missnöje med att lagtexten ger utrymme för så många lämplighetsavväganden som läggs i förvarsföreståndarens hand. muslimska råd anser i synnerhet att lagbestämmelsen som ger de förvarstagna rätt att utöva sin religion måste förtydligas. Flera remissinstanser har haft synpunkter rörande förvarslokalernas utformning och personalens kompetens. har framhållit att förvarslokalerna måste vara särskilt anpassade för barns olika behov i olika åldrar och att det är nödvändigt att den personal som finns i förvarslokalerna har särskild kunskap om barn. Enligt organisationen bör en separat avdelning som är avsedd endast för ensamma barn och barnfamiljer inrättas i förvarslokalerna. kristna råd har understrukit vikten av att det finns särskilda utrymmen där religion kan utövas och förordat att det inrättas religionsneutrala andaktsrum i förvarslokalerna. Liknande synpunkter har framförts från som också betonat vikten av att förvarslokalerna utrustas så att de liknar vanligt boende. FARR har anfört att det måste finnas särskilda rum på förvarslokalerna där utlänningarna kan rådgöra med sina ombud. Ett antal remissinstanser har från olika utgångspunkter berört eventuella behov att anlita privata vaktbolag. och har understrukit att det krävs lagstöd om myndighetsutövande uppgifter skall överföras från en myndighet till enskild. har därutöver påpekat att eventuellt även möjligheterna att begära polishandräckning bör regleras i lag. Några frivilligorganisationer har motsatt sig införandet av en ordning där får anlita ett vaktbolag för att fullgöra uppgifter inom förvarsverksamheten. Enligt dessa remissinstanser strider detta mot den föreslagna prägeln på förvarsverksamheten. Svenska Röda Korset har lagt till att i den mån behöver assistans bör man i stället överväga en fortsatt roll för polisen i verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Humanitet är en självklarhet i förvarsverksamheten, oavsett vem som förestår den. Begreppet humanitet kan dock vara svårt att definiera, eftersom människor har olika uppfattning om dess innebörd och lägger olika värderingar i ordet beroende på bakgrund, social situation, referensramar och utbildning. Givetvis har även de människor som hålls i förvar olika uppfattningar om vad humanitet innebär beroende på hur de upplever sin egen situation. Humanitet i förvarsverksamheten kan dock sammanfattas med att den förvarstagne alltid skall sättas i centrum och att hans eller hennes ärende skall behandlas rättssäkert och skyndsamt. Det är angeläget att det etableras en god relation mellan personalen och utlänningen redan från början när han eller hon kommer till lokalen och att utlänningen känner sig trygg och säker i den utsatta situationen. Personalen skall finnas till hands för de förvarstagna och den skall se till att de mår väl och att de känner att personalen har förståelse för deras situation. I promemorian gjordes ett försök att i lagtext ge uttryck för den humanism som bör prägla förvarsverksamhet genom en bestämmelse som föreskrev att de som hålls i förvar skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med den situationen. har hävdat att den bestämmelsen är överflödig. Regeringen vill snarare uttrycka saken så att bestämmelsen kan uppfattas som innehållslös. Ett bättre uttryckssätt kan enligt regeringens uppfattning hämtas ur de riktlinjer för förvar av asylsökande som utformats av FN:s flyktingkommissarie. I riktlinje 6 föreskrivs bl.a. att villkoren för förvarstagna should be humane with respect for the inherent dignity of the person .