prop · GK031 · 1997-01-01 00:00:00 — Den mest genomgripande förändringen är införandet av ett treårigt tak för de offentliga utgifterna. Utgiftstaket gäller i princip hela den offentliga sektorns utgifter. Det är preciserat i miljarder kronor för den statliga sektorn inklusive de socialförsäkringar som ligger utanför statsbudgeten. Det omfattar dock inte statsskuldsräntorna. För den kommunala sektorn har utgiftstaket givits en annan innebörd. Genom den kommunala självstyrelsen har staten inte något direkt inflytande över sektorns utgifter. I stället kan utgifterna påverkas indirekt genom åtgärder som reglerar hur stora inkomster i form av statsbidrag och skatteinkomster som sektorn kan förfoga över. I kombination med ett lagstadgat balanskrav på kommuner och landsting innebär detta en restriktion på utgiftsnivån i den kommunala sektorn. Utgiftstaken för den offentliga sektorn bestäms nominellt i taget och rullas framåt. De statliga utgiftstaken får inte överskridas. Om det krävs att utgifterna ökar på vissa områden måste detta lösas med omprioriteringar inom ramen för det totala taket. Eventuella underskridanden skall användas för att minska statsskulden. En förutsättning för att utgiftstaken skall kunna hållas är en kontinuerlig och noggrann uppföljning av hur de olika utgiftsområdena utvecklas. Samtliga departement gör varje kvartal en genomgång av hur respektive utgiftsområde utvecklas och rapporterar detta till . I samband med vår- och budgetpropositionerna redovisar regeringen uppföljningen för och presenterar eventuella åtgärder för att utgifterna skall kunna hållas inom de angivna ramarna. Ett ytterligare led i de institutionella förändringarna är arbetet med en helt ny lag om statsbudgeten. Regeringen har lagt fram en proposition med förslag till en sådan lag. Den nya budgetprocessen innebär att regeringen ger förslag om den huvudsakliga inriktningen av den ekonomiska politiken för det kommande budgetåret i den ekonomiska vårpropositionen . I propositionen föreslår regeringen ett utgiftstak för den offentliga sektorn. Det innebär att budgetpropositionen har en annan betydelse . I huvudsak läggs den ekonomiska politiken och de politiska prioriteringarna fast . I budgetpropositionen preciseras budgetförslaget på varje enskilt anslag, givet de principer och restriktioner som har lagts fast av . Regeringen är dock inte förhindrad från att i budgetpropositionen föreslå förändringar från förslaget i den ekonomiska vårpropositionen. Förslag till förändringar kan motiveras såväl utifrån nya ekonomiska antaganden som utifrån ny kunskap inom vissa politikområden och tekniska justeringar. Samtliga förslag till förändringar skall dock hållas inom det av beslutade utgiftstaket. I kapitel 4 redovisas de tekniska justeringar som regeringen föreslår. Utöver dessa föreslår regeringen följande förändringar: * Av fördelningspolitiska skäl föreslår regeringen att besparingen på barnpensioner ej genomförs. Denna har ersatts med andra besparingar. * För att öka sysselsättningen inom byggsektorn föreslår regeringen att ett tillfälligt investeringsbidrag införs för anordnande av studentbostäder. har också beslutat om att kraftigt öka antalet högskoleplatser. Det är angeläget att tillgången på studentbostäder ökar. * Som en del inom utbildningssatsningen föreslår regeringen ett nytt stöd på till utbildnings- och forskningsinsatser i de fackliga organisationerna och vissa andra organisationer. För att lyckas med det nationella kunskapslyft, som behövs i samhället och arbetslivet, krävs att alla grupper omfattas. Regeringen fäster i detta sammanhang stor vikt vid en aktiv rekrytering för att stimulera främst vuxna arbetslösa, som saknar treårig gymnasieutbildning. I detta sammanhang har studieförbunden och de lokala parterna en viktig roll. Kommunerna kan tillsammans med parterna på arbetsmarknaden utveckla nya former för uppsökande verksamhet och inventera den lokala arbetsmarknaden. De fackliga organisationerna och vissa andra organisationer kan här göra en viktig insats och de bör därför få bidrag från staten. * För att främja en ekologiskt uthålligt tillväxt föreslår regeringen att miljöersättningsprogrammet utökas med i nationell finansiering. Motsvarande medfinansiering erhålls från EG:s budget. Vid utformningen av det nya delprogrammet skall särskild hänsyn tas till behovet av att stimulera vallproduktionen. * I enlighet med överenskommelsen mellan regeringen och och reglerar regeringen statliga åtgärder som, utöver det s.k. 118-miljardersprogrammet, påverkar de kommunala skatteinkomsterna och det kommunala utgiftstrycket. Regeringens och de båda kommunförbundens gemensamma bedömning är att kommuner och landsting skall kompenseras med hänsyn tagen till förslag om ändrade bilförmåner som redovisas i denna proposition. Därutöver anser parterna att aviserade åtgärder t.o.m. denna proposition är neutrala för kommuner och landsting. I samband med budgetpropositionen lägger regeringen fram propositioner om bl.a. totalförsvar i förnyelse (prop. 1996/97:4), svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25), läkemedelsförmåner och läkemedelsförsörjning (prop. 1996/97:27), kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28), forskningspolitik (prop 1996/97:5) samt kulturpolitik (prop. 1996/96:3). Alla initiativ och förslag till förändringar, som regeringen redovisar, sker inom det av fastställda utgiftstaket för staten. Vid finansieringen har regeringen följt principerna, kraven och restriktionerna för budgetpolitiken. Ett väl fungerande skattesystem är av grundläggande betydelse för samhällsekonomin. Detta är speciellt viktigt i en ekonomi som den svenska, där skatterna utgör en stor andel i relation till den samlade produktionen. Vid den sanering av statsfinanserna som har genomförts sedan valet har skattehöjningar utgjort en viktig del, både genom att bidra med ökade inkomster till staten och genom att bördorna därigenom har kunnat fördelas efter bärkraft. Det kommer knappast att vara möjligt att genomföra annat än marginella förändringar av det totala skatteuttaget framöver. Däremot kan en del justeringar och omfördelningar mellan olika skatter aktualiseras bl.a. mot bakgrund av den fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin. Önskemål om en ökad miljörelatering av skattesystemet kan också motivera förskjutningar i skatteuttaget. har ett skattesystem som är förmånligt för företag och företagande, även vid en internationell jämförelse. Ytterligare åtgärder för främst mindre företag är emellertid motiverade. kommer regeringen därför att lägga fram förslag som förbättrar villkoren för nyinvesteringar för små och medelstora företag. Regeringen förbereder också ett nytt system för betalning av skatter och avgifter som kommer att underlätta och effektivisera både företagens och skatteförvaltningens arbete. Arbetet är inriktat på att det nya systemet med s.k. skattekonton skall genomföras . Regeringen har därtill tillsatt en särskild utredare som skall analysera förutsättningarna för tjänstesektorns tillväxt och i samband med detta uppdragit åt att bl.a. se om det går att genomföra förenklingar och på andra sätt underlätta för privatpersoner att på ett riktigt sätt redovisa skatter och avgifter. I anslutning till budgetpropositionen lägger regeringen även fram ett antal andra förslag som har aviserats . Beskattningen av bilförmån förändras så att den nuvarande överbeskattningen elimineras som skatten ges en mera miljövänlig profil. För att stimulera nyanställningar sänks socialavgifterna med särskild inriktning på mindre företag. Skattereglerna förändras för att underlätta generationsskiften. En rad förslag, som lades fram i sysselsättningspropositionen (prop. 1995/96:222), har redan beslutats av . Stämpelskatten på fastigheter har reducerats till en tredjedel års utgång. Försäljningsskatten har avskaffats för personbilar i miljöklass 1 och 2. Att skatteregler och andra spelregler är långsiktigt stabila är av betydelse för att både företag och privatpersoner skall kunna investera och göra långsiktiga bedömningar. Skattereformen 1990-91 har på ett avgörande sätt bidragit till att har ett hållbart skattesystem med förhållandevis enkla regler baserade på sunda principer. Genom skattereformen och åtgärder därefter har kontrollmöjligheterna förbättrats och administrationskostnaderna i många avseenden minskats både för skatteförvaltning och skattskyldiga. Regeringen kommer att redovisa sin slutgiltiga bedömning av skattereformen . För att medborgarna skall ha förtroende för skattesystemet krävs att möjligheterna till fusk och felaktigt utnyttjande är små. Regeringen föreslår därför att avsätts till särskilda insatser för att förbättra statens kontrollfunktion. har avsatts till skatteförvaltningen som särskilda medel för förstärkt skattekontroll. Regeringen har även lagt fram flera förslag som medfört att skattekontrollen kan förbättras och effektiviseras. Generalklausulen mot skatteflykt har återinförts och en ny utformning av lagen kommer att presenteras. Skattebrottslagen har setts över och gjorts mer enhetlig och sammanhållen. Skattemyndigheternas befogenheter att kontrollera transporter av bl.a. olja, alkohol och tobak har stärkts. Flera förslag har presenterats, vilka syftar till effektivare åtgärder mot skatteflykt och skatteundandragande och kommer att leda till lagstiftning . Förutom att bidra till att finansiera de offentliga utgifterna fungerar skatterna som ekonomiska styrmedel. Detta gäller särskilt på miljö- och folkhälsoområdena. Skattereformen 1990-91 innebar att punktskatter på bl.a. olja, bensin, alkohol och tobak fick en större betydelse som ekonomiska styrmedel. En höjning av miljörelaterade energiskatter i två steg på sammanlagt bidrar till finansieringen av den kraftfulla satsningen på utbildning. Regeringen har också tillsatt en utredning som skall se över vägtrafikens samlade beskattning för att uppnå en bättre styreffekt vad avser trafiksäkerhet och miljö. kommer dessutom den s.k. skatteväxlingskommittén att redovisa sina överväganden och förslag. De internationella aspekterna blir allt viktigare på skatteområdet. Det internationella samarbetet, främst inom EU respektive , är viktigt för att motverka skattekonkurrens mellan länderna och för att underlätta handel m.m. beslutar om sina egna skatteregler, men särskilt vad gäller de indirekta skatterna medför medlemskapet i EU en ökad inverkan av direktiv som har beslutats av EU-länderna gemensamt. Den gränsöverskridande handeln ökar i . Privatpersoners inköp av öl från främst försvagar den alkoholpolitiska betydelsen av de svenska skatterna på alkohol. För att undvika ökad privatimport av starköl, vilket inverkar skadligt på den totala alkoholkonsumtionen och får negativa effekter för svensk bryggerinäring, föreslår därför regeringen en ändring av alkoholskatterna. småhustaxering har inneburit att många fastighetsägare har fått kraftigt höjda taxeringsvärden till följd av att marknadsvärdena stigit i vissa områden . För att dämpa effekterna av övergången till nya taxeringsvärden föreslår regeringen i samband med budgetpropositionen en skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997 - taxeringar. Regeringens politik syftar till att minska inkomstklyftorna. Krisen utgjorde ett kraftigt hot mot den svenska välfärden. En kraftigt ökande statsskuld med växande statsskuldsräntor hotade att tränga ut andra angelägna utgifter. Därför har saneringen av de offentliga finanserna varit central även ur fördelningspolitisk synvinkel. Spridningen av löneinkomster är den faktor som har störst fördelningspolitisk betydelse. De förslag som har lagts fram för att öka tillväxten och stimulera sysselsättningen bidrar till att minska inkomstskillnaderna mellan de arbetslösa och de som har ett arbete. Grunden vid utformningen av konsolideringsprogrammet har varit att bördorna - och frukterna - skall bäras rättvist. Regeringen har därför fortlöpande redovisat de fördelningspolitiska effekterna av den förda politiken. Konsolideringsprogrammet omfattar både höjda skatter och besparingar för att bördorna skall bäras rättvist. I budgetpropositionen föreslår regeringen vissa fördelningspolitiskt motiverade justeringar av konsolideringsprogrammet. Bland annat ersätts besparingen på barnpensioner med andra besparingar. Diagram 3.3 Andel av den totala budgetförstärkningen i konsolideringsprogrammet och sysselsättningspropositionen som respektive decilgrupp bidrar med Diagram 3.4 Förändring av disponibel inkomst, justerad för försörjningsbörda, till följd av konsolideringsprogrammet och åtgärder i sysselsättningspropositionen Den sammantagna effekten av konsolideringsprogrammet och de nu föreslagna justeringarna bedöms ha en rimlig fördelningspolitisk profil. Sammantaget bidrar den femtedel av hushållen som har högst ekonomisk standard med av budgetförstärkningen, medan den femtedel som har den lägsta ekonomiska standarden bidrar endast med . I dessa beräkningar ingår inte effekterna av de kraftigt sänkta räntorna som följt av regeringens ekonomiska politik. Lägre räntor medför att hushållens köpkraft ökar och utrymmet för ekonomiska investeringar vidgas. Regeringen har vid ett flertal tillfällen aviserat en fördjupad för- delningspolitisk analys av hur utbildning, sysselsättning och lönebildning kortsiktigt och på påverkar hushållens inkomstutveckling. I bilaga 4 lämnas en utförlig fördelningspolitisk redogörelse med analyser av in- komstfördelningens utveckling med tyngdpunkt på de senaste årens förändringar. Resultatet pekar på att inkomstklyftorna ökade och att ökningen har fortsatt , inte bara i utan också i många andra länder. Åtskilligt tyder på att globala förändringar bidrar till de ökade inkomstskillnaderna. De nordiska ländernas utveckling visar dock att sådana globala processer delvis kan motverkas med effektiva sociala omfördelningsystem. och de andra nordiska länderna har lyckats bevara en internationellt sett jämn inkomstfördelning. Den största fördelningspolitiska orättvisan finns mellan dem som saknar jobb och dem som har ett arbete. Eftersom efterfrågan på välutbildad arbetskraft är betydligt högre än den på lågutbildad, är regeringens utbildningssatsning med inriktning på de lågutbildade av stor betydelse för fördelningspolitiken. Åtgärder för att öka och förbättra utbildningen är således inte bara viktig för den långsiktiga ekonomiska tillväxten. De är också motiverade ur en fördelningspolitisk synvikel. En jämnt fördelad kunskap och kompetens bidrar till utjämning av löner och sysselsättning och därmed också till en jämnare fördelning av inkomsterna. Regeringen redovisade i samband med sysselsättningspropositionen en beräkning av de fördelningspolitiska konsekvenserna av en halverad arbetslöshet. Analysen illustrerar tydligt att en minskad arbetslöshet kan väntas öka inkomsterna främst för de hushåll som har låg eller genomsnittlig ekonomisk standard. Denna indikerar att minskad arbetslöshet är ett viktigt bidrag till ett mera rättvist . Diagram 3.5 Fördelningseffekter av en halverad öppen arbetslöshet 4 Utgiftstak för den offentliga sektorn - beslut Regeringen presenterade , i proposition 1995/96:150, ett förslag till utgiftstak . ställde sig bakom förslaget (1995/96:FiU10). I föreliggande kapitel presenteras regeringens omräknade ramar för utgiftsområdena för . I bilaga 1 presenteras regeringens budgetförslag för fördelat på anslag. De budgetpolitiska åtaganden som tidigare presenterats i ett flertal propositioner och som väglett regeringen i arbetet med budgetförslag redovisas i avsnitt 4.1.1. I förutsättningarna för beräkningarna av utgiftstaken i vårpropositionen ingick dels antaganden om den ekonomiska utvecklingen, dels analyser av vad tidigare beslut på det budgetpolitiska och andra områden innebär. Därutöver påverkades beräkningarna av nya prioriteringar. I samband med att regeringen nu presenterar sitt budgetförslag har hänsyn tagits till förändringar som skett i den allmänna ekonomiska utvecklingen. Sådana förändringar återges i avsnitt 4.2 nedan. En uppföljning av det konsolideringsprogram som regeringen under sin mandatperiod genomfört presenteras i avsnitt 4.1.2. Slutligen presenteras i avsnitt 4.1.3 regeringens bedömning av utvecklingen under innevarande budgetår, dvs. 1995/96. De budgetpolitiska restriktioner som regeringen föreslagit under innevarande mandatperiod och som ställt sig bakom har varit styrande i arbetet med budgetförslag. De kan sammanfattas enligt följande: - Skuldkvoten (statsskulden i relation till BNP) skall stabiliseras (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). - Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får inte överstiga av BNP (Konvergensprogrammet ). - De offentliga finanserna skall vara 1998 (prop. 1994/95:150). - Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat (prop. 1994/95:150). - Anslagsöverskridanden under pågående budgetår skall finansieras, även när det gäller regelstyrda anslag (prop. 1994/95:150). - EU-medlemskapet skall finansieras fullt ut (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67). 4.1.2 Uppföljning av konsolideringsprogrammet Regeringen har i fem steg genomfört ett omfattande konsolideringsprogram som uppgår till netto. Regeringen har för avsikt att avrapportera beslutsläget vad gäller budgetförstärkningarna. 1995/96:25 och prop. 1995/96:150) har rapportering skett av beslutsläget i det ursprungliga konsoliderings-programmet uppgående till . I vårpropositionen gjordes bedömningen att det för att nå de mål som regeringen satt upp för den offentliga ekonomin krävdes ytterligare budgetförstärkningar. Varaktiga budgetförstärkningar om aviserades därför samt ytterligare tillfälliga förstärkningar för att nå målet om balans i det finansiella sparandet . Av konsolideringsprogrammets var vid förra uppföljningstillfället nästan redan beslutade av . Dessa presenterades i detalj i bilaga till vårpropositionen. Det återstod då bara ett fåtal poster, främst på utgiftssidan, att besluta. har följande besparingar preciserats inom ansvarsområde och beslutats av , till ett totalbelopp om : - Bostadsbidrag - Assistansersättning - Underhållsstöd . Av de i vårpropositionen aviserade budgetförstärkningarna har beslutats av . Detta betyder att de av beslutade budgetförstärkningarna nu uppgår till och att enbart återstår till nivån . Av dessa kommer att preciseras i propositioner som läggs fram i . I denna proposition läggs förslag om utgiftsminskningar om samt inkomstökningar om . De återstående besparingarna på inkomstsidan avser höjda egenavgifter i sjukförsäkringen, om har förelagts i proposition 1995/96:209, som kommer att behandlas . Resterande i utgiftsminskningar är fördelade på departement och kommer att preciseras i den ekonomiska vår-propositionen 1997. Tabell 4.1 Konsolideringsprogrammet Varaktig effekt av 126 miljarderkronorspaketet Miljarder kronor, nettoeffekt Preciserade beslut fattade av riksdagen48,554,6103,1 Förslag som har preciserats i proposition10,910,621,5 Aviserade beslut 0 0,9 0,9 Återstår att åtgärda 0 0 0 Summa budgetförstärkningar 59,4 66,1 125,5 Ökade satsningar på miljö m.m. Regeringen föreslår mot bakgrund av de höga ambitionerna för miljöarbetet i jordbruket och det förbättrade samhällsekonomiska läget att miljöersättningsprogrammet för jordbruket utökas med i nationell finansiering. Motsvarande medfinansiering erhålls från EG:s budget. Av ökningen av anslaget för miljöstödet är ofinansierat . Regeringen avser att återkomma till denna fråga i den ekonomiska vårpropositionen 1997. Den utredning som kommer att tillsättas med uppdrag att analysera hur den svenska livsmedelsindustrin kan stärka sin konkurrenskraft skall också lägga förslag till finansiering av den höjda ambitionsnivån för miljöstödet till jordbruket för återstoden av programperioden. Regeringen föreslår på tilläggsbudget att ett tillfälligt investeringsbidrag införs för tiden fram t.o.m. för anordnande av studentbostäder. Bidrag lämnas för upp till 15 000 bostäder med maximalt för varje studentrum inom en ram på . Regeringens bedömning är att högst av investeringsmedel behöver avsättas för ändamålet fram t.o.m. . Finansiering föreslås tillfälligt ske under anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för /96. Regeringen avser att återkomma till med förslag till finansiering av den totala kostnaden på . Tabell 4.2 Konsolideringsprogrammet Uppföljning av 118 miljarderkronorspaketet, budgetförstärkningar Miljoner kronor, nettoeffekt 1998 Preciserade beslut fattade av Inkomster 47 945 Utgifter 54 605 Summa preciserade beslut 102 550 Förslag som preciserats i proposition Inkomster - Höjd egenavgift till sjukförsäkringen9 400 Summa inkomster 9 400 Utgifter: - 600 - 2 660 - Förtidspensioner 1 280 - Sjukförsäkring 460 - Läkemedel 920 - 222 - 300 - 46 - 100 - 45 - 275 - Försvarsdepartementet 250 - 100 - 455 - Invandring 370 - Ungdomsfrågor 5 - Räntebidrag 80 Summa utgifter 5 053 Summa förslag som preciserats i proposition 14 453 Aviserade beslut Utgifter - 260 - 480 Summa utgifter 740 Summa aviserade beslut 740 Summa budgetförstärkningar 117 743 De besparingar som i propositionen 1995/96:150 benämndes kollektiva är nu fördelade på departement. Summan är nu något högre än vid förra uppföljningstillfället i vårpropositionen. Tabell 4.3 Varaktig effekt av tillkommande budgetförstärkningar från proposition 1995/, nettoeffekt Preciserade beslut fattade av Inkomstförstärkningar statlig skatt 600 Ändrad momsperiod -30 Summa inkomstförstärkningar 570 Förslag som preciserats i proposition Utgiftsminskningar UO2: Samhällsekonomi och finansförvaltning 4 UO3: och uppbörd 26 UO4: myndigheter 30 UO5: Fredsfrämjande verksamhet 250 UO6: Försvarsdepartementets myndigheter 200 UO9: Apoteksbolaget 400 UO10: Dagmarmedel 200 UO11: Växling folkpension/PTS efterlevandepension 55 UO11: BTP 515 UO11: Änkepension 515 UO11: Förkortad omställningspension 40 UO12: Underhållsstöd 635 UO12: Mamma/pappa-månad 135 UO14: 100 UO14: myndigheter 30 UO15: Studiemedel 25 UO16: Skolforskning, fortbildning inom skolväsendet samt forskningsområdet 400 UO17: folkhögskola samt idrott m.m.150 UO18: Räntebidrag bostäder, m.m. 90 UO19: Regionalpolitiska bidrag 100 UO20: Forskning och kalkning 50 UO22: myndigheter 30 UO23: Beredskapslager 100 UO23: myndigheter m.m. 30 UO23: Skogsvård 10 UO23: Utebliven fiskevårdsreform 30 UO24: Teknisk forskning och utveckling 300 Förlängd arbetsgivarperiod 1 100 Summa utgiftsminskningar 5 550 Inkomstförstärkningar Höjd insättningsgaranti 800 Sänkt representationsavdrag 500 Garantiavgifter 150 Summa inkomstförstärkningar 1 450 Summa förslag som preciserats i proposition 7 000 Aviserade beslut UO10: Inkomstbegrepp 150 Summa aviserade beslut 150 Summa budgetförstärkningar 7 720 4.1.3 Uppföljning av /96 I den ekonomiska vårpropositionen lämnade regeringen en redogörelse för den ekonomiska utvecklingen under innevarande budgetår. Regeringen lämnar nu en reviderad prognos. Denna prognos bygger på uppgifter från , då utfall för budgetårets var känt. Inkomsterna uppvisar i förhållande till statsbudgeten en kraftig ökning. Denna ökning kan förklaras av politiska beslut som utförsäljningen av Nordbanken, vilket gav , samt oväntat stora skatteinkomster . Omläggningen av uppbörden av mervärdesskatt, vilken innebär att företagen betalar in moms istället för som tidigare , beräknas nu ge en engångsvis höjning av skatteinkomsterna om . Detta är 3 miljarder mer än beräknat vid förra uppföljningstillfället , som redovisades i den ekonomiska vårpropositionen. Förutom att inkomsterna från mervärdesskatt har varit större än förväntat har även inkomsterna från bolagsskatten varit högre än tidigare prognosticerat. Detta beror på en tidigareläggning av företagens skatteinbetalningar, dvs en större del av slutskatten betalas in som preliminärskatt i stället för som fyllnadsinbetalningar .