prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — Andra menar att hovrätten även i ett system med möjlighet till partiellt prövningstillstånd har behov av en begränsningsmekanism av den typ som 23 a § utgör. Annars skulle nämligen både tillståndsprövningen och den därefter eventuellt följande sakprövningen i många fall behöva göras mer omfattande genom att hovrätten skulle vara tvungen att pröva även sådant som parten inte invänt mot. Utredningen har själv pekat på att såväl ett upphävande som ett behållande av lagrummet är förenat med både för- och nackdelar. Regeringen är inte beredd att mot de invändningar som framförts förorda att 23 a § saklöst skall upphävas. När det gäller behovet av förändringar av lagrummet och hur dessa förändringar i så fall skall se ut råder också betydande oenighet. Flera anser att utredningens förslag är delvis otydligt. Enligt vad utredningen för egen del har uttalat finns det risk för att dess förslag till ändringar i lagrummet kommer att leda till vissa gränsdragningsproblem, även om utredningen bedömer att de blir färre än med nuvarande utformning av bestämmelsen. Remisskritiken tyder på att vissa förbättringar skulle kunna uppnås men att de föreslagna lösningarna skulle ställa högre krav på både domstolarna och parterna. Konsekvenserna av de ändringar av lagrummet som utredningen har föreslagit är uppenbarligen svåra att överblicka. Den nuvarande utformningen av lagrummet är visserligen inte optimal, men det har inte framkommit att det finns några akuta problem. Tydligt är också att lagrummet på ett acceptabelt sätt kan tillämpas tillsammans med de föreslagna reglerna om partiellt prövningstillstånd. Det skulle vara till fördel för hovrätterna att inte behöva börja tillämpa två nya regler , utan att åtminstone den ena redan är inarbetad. Detta talar alltså för att inte nu göra ändringar i 23 a §. Om man inte gör några ändringar av lagrummet får man också möjlighet att närmare se hur den parallella tillämpningen av de båda lagrummen faller ut och ett bättre underlag för att bedöma ett reformbehov. Regeringen bedömer alltså att den bästa lösningen är att låta lagrummet förbli oförändrat. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Hovrätten har frihet att utforma beslutet| | i prövningstillståndsfrågan på lämpligt sätt. Utredningens bedömning: I normalfallet bör ett beslut i tillståndsfrågan ges i protokoll utan angivande av skäl. Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig anser att beslutet i tillståndsfrågan normalt inte bör motiveras. i anser dock att det är av värde att beslutet motiveras. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut att inte meddela prövningstillstånd är ett slutligt beslut, medan ett beslut att meddela sådant tillstånd inte är slutligt. Av 17 och 30 kap. RB framgår att ingetdera av dessa beslut behöver sättas upp särskilt eller motiveras. Det är dock inget som hindrar att så sker. Regeringen anser i likhet med utredningen att det som regel saknas anledning att sätta upp ett beslut angående prövningstillstånd särskilt och att det i flertalet fall torde räcka med beslut i protokoll. När det gäller frågan om beslutet bör motiveras eller inte har utredningen funnit att det inte annat än undantagsvis förekommer att ett beslut i en tillståndsfråga motiveras. I ett system med generellt krav på prövningstillstånd kan det antagligen i större utsträckning än tidigare uppkomma fall där det framstår som angeläget att förklara för parten eller parterna varför prövningstillstånd inte meddelas. Frågan bör överlämnas till hovrätternas bedömning. i har anmärkt att det även vid positiva beslut, alltså beslut att meddela prövningstillstånd, kan vara av värde att beslutet motiveras. Sålunda menar myndigheten att det kan vara vägledande för parterna i den fortsatta rättegången att veta vilket eller vilka dispensskäl som är aktuella; vidare kan det vara av betydelse för hur tingsrätterna utformar sina domskäl och som underlag för en utvärdering av reformen. Regeringen utesluter inte att motiverade beslut kan få dessa positiva effekter. Men det kan också finnas avigsidor. Det vore exempelvis olyckligt om hovrätten kände sig tvingad att uttömmande ange dispensgrunderna, eftersom detta kan leda till en onödigt omfattande tillståndsprövning. Å andra sidan skulle det kunna bli vilseledande för parterna om bara ett dispensskäl angavs i beslutet fastän det faktiskt fanns flera. Som "feedback" till tingsrätterna gör nog som regel hovrättens avgörande i sak tillräcklig tjänst. Och vid kommande utvärderingar kan säkerligen hovrätternas erfarenheter inhämtas till ett rättvisande underlag utan att det finns någon exakt dokumentation i fråga om tillämpade dispensgrunder. Med dessa synpunkter överlämnar regeringen frågan huruvida beslut att meddela prövningstillstånd bör motiveras till rättstillämpningen. 8.13 Överklagande av beslut att inte meddela prövningstillstånd -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Ett beslut att inte meddela pröv- | | ningstillstånd skall även i fortsättningen kunna överklagas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bara ett fåtal har kommenterat denna fråga och de har därvid instämt i utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut att inte meddela prövningstillstånd är ett slutligt beslut som, enligt gällande huvudregel, får överklagas. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå någon ändring i detta avseende. Regeringen har samma uppfattning. Ett skäl till att beslut att inte meddela prövningstillstånd även i fortsättningen bör kunna överklagas är att olika praxis mellan hovrätterna skall kunna motverkas. Ett annat skäl är att bör ha utrymme för att beträffande ändringsdispensen närmare precisera beviskravet för att en prövning i hovrätten skall leda till en ändring av tingsrättsavgörandet och ge närmare anvisningar om hur bevisvärderingen skall gå till; i enstaka fall tar nämligen som bekant upp och prövar mål där den principiella frågan rör enbart bevisvärderingen. Ett ytterligare skäl är att regler om rätt till överklagande även i andra avseenden kan utnyttjas av för att få fram prejudikat (jfr t.ex. NJA 1992 s. 260 och RH 1995:24). Såsom beskrivits i avsnitt 8.11 kan hovrätten meddela partiellt prövnings- tillstånd och avslå begäran om prövningstillstånd i övriga delar. Beslutet i den del det gäller avslag är slutligt och får alltså genast överklagas till . Lagrådet har anfört att det kan vara föremål för viss tvekan hur de för gällande dispensreglerna skall tillämpas när hovrättens beslut överklagas, detta med hänsyn till att ett sådant överklagande inte kommer att avse målet i sak utan endast beslutet att inte meddela prövningstillstånd. Mot bakgrund av att sådana överklaganden kommer att bli långt vanligare med den föreslagna ordningen än anser Lagrådet att det skulle ha varit värdefullt om frågan hade belysts i lagrådsremissen. Lagrådet anser vidare att det kan finnas skäl att i lämpligt sammanhang göra en översyn av den nu aktuella problematiken både för Högsta domstolens och för Regeringsrättens del. Regeringen noterar, liksom Lagrådet, att Högsta domstolens ledamöter i sitt remissyttrande uttalat att de aktuella problemen kommer att kunna hanteras även med ett utvidgat krav på prövningstillstånd i hovrätt. Särskilt med tanke på att antalet överklagade prövningstillståndsbeslut i givetvis kommer att öka betydligt i det nya systemet håller regeringen dock med Lagrådet om det lämpliga i att en översyn av dessa frågor görs när det nya systemet har varit i bruk någon tid. 9 Vilka avgöranden skall omfattas av krav på prövningstillstånd? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Samtliga tingsrättsavgöranden som överklagas| | till hovrätt underkastas krav på prövningstillstånd. Även | | anslutningsklagan kräver prövningstillstånd. Inga typer av beslut| | under handläggningen undantas från detta krav. JO, JK och RÅ | | skall dock inte behöva prövningstillstånd i mål om allmänt åtal.| | Myndighetsbeslut kräver inte prövningstillstånd vid överklagande| | till hovrätt. Prövningstillstånd krävs inte när tingsrättens | | avgörande överklagas till . | | Regeringens bedömning: Frågan om prövningstillstånd vid | | överklagande till Arbetsdomstolen tas upp i ett annat ärende som| | handläggs parallellt med detta. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag utom såvitt avser prövningstillstånd för JO, JK och RÅ. När det gäller prövningstillstånd vid överklagande till Arbetsdomstolen och har utredningen föreslagit att detta utreds särskilt och att inga krav på prövningstillstånd skall gälla. Remissinstanserna: De flesta accepterar ett generellt krav på prövningstillstånd i ledet tingsrätt-hovrätt. Åtskilliga vill dock göra undantag för grova brottmål och några även för tvistemål om mycket stora värden. Några vill inte ha krav på prövningstillstånd för anslutningsklagan. Förslaget om krav på prövningstillstånd för JO, JK och RÅ avstyrks av dem själva, av nästan alla tillfrågade åklagarmyndigheter samt av Hovrätten för Nedre , och ; endast enstaka remissinstanser tillstyrker förslaget. föreslår att även dess beslut underkastas krav på prövningstillstånd. Kammarkollegiet föreslår att beslut av tingsrätt i arvsskatteärenden undantas från krav på prövningstillstånd, om skattemyndighetens gåvoskattebeslut undantas. Arbetsdomstolen föreslår att tingsrättsavgöranden som överklagas till Arbetsdomstolen underkastas krav på prövningstillstånd. Skälen för regeringens förslag Generellt krav på prövningstillstånd i ledet tingsrätt-hovrätt för avgöranden i brottmål, tvistemål och ärenden I det föregående har vi, i nära anslutning till vad utredningen föreslagit, beskrivit den modell som vi förordar för en avsevärd utvidgning av kravet på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Vi bedömer att ett system med prövningstillstånd konstruerat på ett sådant sätt skapar tillräckliga garantier för att prövningstillstånd inte nekas i de fall där tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Vid denna bedömning säger vi oss att det måste vara helt acceptabelt att avstå från att pröva ett mål i sak, om inte åtminstone en av tre hovrättsdomare - på grundval av tingsrättens avgörande, det material som ligger till grund för detta, referat av eventuell muntlig bevisning, den argumentation som parterna, oftast biträdda av advokat eller annat juridiskt ombud, har fört i tillståndsfrågan samt även vad som framkommit vid ett eventuellt sammanträde där förutsättningarna för prövningstillstånd penetrerats - kan finna något som innebär att riktigheten av tingsrättens avgörande kan betvivlas. Om underlaget för prövningen är sådant att det inte går att tillräckligt tillförlitligt bedöma tingsrättsavgörandets riktighet, är även detta enligt förslaget ett skäl för prövningstillstånd, den s.k. granskningsdispensen. Härutöver kan prejudikatdispens och extraordinär dispens meddelas. En betydande minoritet av remissinstanserna har varit tveksamma eller negativa till om ett krav på prövningstillstånd lämpligen kan få omfatta alla sorters mål, oavsett vilka värden som står på spel. Det är särskilt i grövre brottmål som remissinstanserna velat göra undantag från kravet på prövningstillstånd. Det finns emellertid ingen enhetlig linje. En del har t.ex. föreslagit att undantag görs för brott där fängelse eller mer ingår i straffskalan, medan en del föreslår undantag för brott där det lägsta föreskrivna straffet är . Andra vill knyta an till påföljden i det konkreta fallet och här varierar den gräns som föreslås från villkorlig dom till fängelse. Regeringen är av flera skäl mycket skeptisk till att göra någon åtskillnad mellan de olika måltyper som överklagas från tingsrätt till hovrätt. Vi delar i och för sig Lagrådets uppfattning att en sådan ordning inte skulle vara systemfrämmande. Likväl är det från principiella utgångspunkter svårt att motivera varför de flesta mål skulle kunna underkastas krav på prövningstillstånd men att det någonstans, beroende på vad som står på spel i målet, skulle gå en gräns där en prövning i sak alltid skulle behöva garanteras. Detta skulle innebära ett ställningstagande för att vissa mål är förtjänta av en mer rättssäker behandling än andra, vilket i sin tur ger uttryck för att det tilltänkta systemet faktiskt inte är tillräckligt rättssäkert för övriga mål heller. Regeringen ställer sig på samma sida som majoriteten av remissinstanserna och bedömer att det system för prövningstillstånd som vi beskrivit i det föregående är tillräckligt finmaskigt för ta hand om alla sorters mål, alltså även brottmål som rör mycket allvarlig brottslighet och tvistemål som rör mycket stora värden. Även från synpunkter av enkelhet och förutsebarhet är ett så enhetligt system som möjligt att föredra. Alla försök till differentieringar inom olika måltyper leder till större eller mindre gränsdragningsproblem. De förslag till avgränsningar som ventilerats i utredningen och som framförts under remissbehandlingen innehåller alla ett ordentligt mått av godtycke. I brottmål gäller detta vare sig man försöker fixera gränsen vid den teoretiska straffskalan utan att ta hänsyn till den faktiska påföljden eller om man ser till det konkreta straffet och sätter gränsen vid t.ex. just ett visst antal års fängelse. Lika tydligt framträder svårigheterna att fixera en värdegräns i tvistemål. Gemensamt för alla förslag till gränsdragningar är att sådana regler inte är ägnade att skilja ut mål som kan antas vara feldömda och därför i behov av ytterligare en prövning; att ett brott är grovt eller att ett mål gäller stora värden kan knappast sägas typiskt sett öka risken för felbedömning. Ett generellt krav på prövningstillstånd skulle också tydligt markera att tyngdpunkten i förfarandet skall ligga i första instans och att det är på den processen som parterna i första hand skall koncentrera sig. Det finns vidare anledning att, såsom utredningen också gjort, undersöka om det finns någon målgrupp där det av effektivitetsskäl skulle vara olämpligt eller onödigt att föreskriva krav på prövningstillstånd. När det sålunda gäller överklagade domar i brottmål och tvistemål är det tydligt att inga effektivitetsskäl talar för att någon kategori av mål skall undantas från krav på prövningstillstånd. Här finns regelmässigt betydande arbetsbesparingar att ta vara på, eftersom en prövning i sak oftast innebär att huvudförhandling hålls. Såsom en del remissinstanser har anfört kan det visserligen antas att en betydande del av de mål som kommer att beviljas granskningsdispens är just de vidlyftiga mål där de största arbetsbesparingarna skulle finnas att hämta om begäran om prövningstillstånd avslogs. Som vi konstaterat har emellertid ingen kunnat ange ett ändamålsenligt sätt att skilja ut dessa mål. För övrigt är det en allmän erfarenhet att även mycket omfattande mål av olika slag kan vara uppenbart rätt dömda. När det gäller överklagade beslut i sådana mål som i hovrätten handläggs som s.k. Ö-mål enligt 52 kap. RB och i ärenden enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden har utredningen påvisat att arbetsbesparingen visserligen blir mindre men att den ändå finns. Det huvudsakliga skälet är att den tid för upprättande av beslut som sparas in mer än väl uppväger den extra föredragningstid som ibland kommer att tas i anspråk. Även dessa mål och ärenden bör alltså omfattas av krav på prövningstillstånd. Av det sagda följer att krav på prövningstillstånd skall omfatta även beslut under rättegången i tvistemål och brottmål, oavsett om de överklagas särskilt eller i samband med överklagande av tingsrättens dom eller slutliga beslut. Regeringen förordar mot denna bakgrund ett generellt och inte enbart ett väsentligt utvidgat krav på prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Ett undantag, nämligen för JO, JK och RÅ, återkommer vi emellertid till. När regeringen i detta avsnitt har talat om tingsrätt innefattar vi även tingsrätterna när dessa dömer i särskild sammansättning i fastighetsmål, vattenmål, patentmål eller tryckfrihets- eller yttrandefrihetsmål. Med tingsrätt bör i detta sammanhang även jämställas inskrivningsdomare, sådan inskrivningsmyndighet som avses i 19 kap. 2 § jordabalken och 4 kap. 2 § lagen (1984:649) om företagshypotek och sådan registermyndighet som avses i 1 kap. 2 § sjölagen (1994:1009). Deras avgöranden överklagas redan enligt nuvarande regler på samma sätt som tingsrättsavgöranden. Några särskilda regler för att dessa avgöranden skall omfattas av krav på prövningstillstånd behövs därför inte. Utredningen har utan närmare kommentarer föreslagit att kravet på prövningstillstånd även skall omfatta anslutningsklagan. Remissinstanserna har delade meningar. Flera åklagarrepresentanter menar att anslutningsklagan automatiskt skall tas upp till prövning om huvudklagan får prövningstillstånd och det är huvudsakligen hänsyn till hovrättens arbetsbörda som anförs till stöd för denna uppfattning. Det kan först konstateras att en anslutningsklagan automatiskt förfaller om huvudklagan inte får prövningstillstånd. Ingen ändring i detta avseende är aktuell. I övrigt innebär den ordning för tillståndsprövning som vi har att alla prövningstillståndspliktiga överklaganden prövas var för sig på sina egna meriter, vare sig de har gjorts anslutningsvis eller utgör självständiga överklaganden. Något teoretiskt behov av att förändra denna ordning uppstår inte bara på grund av att man kraftigt utvidgar den krets av avgöranden som skall tillståndsprövas. Det nuvarande systemet framstår också som det principiellt mest tilltalande. Vad som är mest praktiskt och ändamålsenligt varierar visserligen från fall till fall, bl.a. eftersom det har stor betydelse om de olika överklagandena tar sikte på samma eller olika delar av avgörandet, men även här bedömer regeringen att dagens system i normalfallet för de bästa lösningarna. Vi förordar alltså att kravet på prövningstillstånd skall omfatta även anslutningsklagan. Överklagande av myndighetsbeslut till hovrätt Utredningen har föreslagit att beslut av förvaltningsmyndigheter inte skall underkastas krav på prövningstillstånd. Sådana beslut av förvaltningsmyndighet som överklagas till hovrätt är beslut av i mål om miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen, beslut av skattemyndighet i gåvoskattemål, utslag av kronofogdemyndighet i mål om särskild handräckning enligt 21 kap. 4 § vattenlagen, beslut av övervakningsnämnd, beslut av hyresnämnd och beslut av . Överlag har utredningens ståndpunkt accepterats av remissinstanserna. har emellertid förordat att kravet på prövningstillstånd skall gälla nämndens beslut i mål om miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen. Regeringen ansluter sig till utredningen och de flesta remissinstanserna och anser att krav på prövningstillstånd inte bör finnas när det gäller beslut av förvaltningsmyndighet. Reformen handlar om prövningstillstånd i andra domstols- instans och regeringen är inte beredd att införa prövningstillstånd i saker som i första instans behandlats av förvaltningsmyndighet och inte i tingsrätt, oavsett vad som kan sägas om kvaliteten på myndighetens prövning. När det gäller verksamhet är den föremål för översyn på grundval av miljöbalksutredningens förslag om införande av en samlad miljölag- stiftning (se SOU 1996:103). Kammarkollegiet har pekat på den konsekvensen av utredningens förslag att tingsrättens beslut i arvsskatteärenden blir underkastat krav på prövningstillstånd men att så inte blir fallet med skattemyndighetens gåvoskattebeslut. Kammarkollegiet anser det djupt olyckligt om dessa två snarlika ärendegrupper skulle behandlas olika och förordar den lösningen att arvsskatteärendena undantas från kravet på prövningstillstånd. Vad regeringen konstaterat angående domstolsprövning i första instans gör att vi inte vill införa krav på prövningstillstånd för skattemyndighetens gåvoskattebeslut. Vi anser inte heller att intresset av likabehandling i andra instans av arvs- och gåvoskattebeslut är så starkt att det kan motivera att arvsskattebesluten som enda slag av tingsrättsavgöranden undantas från krav på prövningstillstånd, särskilt som ärendena ändå i nuvarande ordning hanteras sinsemellan olika i första instans. Kammarkollegiet, som har att tillvarata det allmännas intressen i de båda ärendegrupperna, kan inte förväntas få några svårigheter att fullgöra sina uppgifter i arvsskattemålen, eftersom kollegiet som regel enkelt kommer att kunna argumentera för dispens i de fall kollegiet finner anledning att klaga på tingsrättens beslut. I sammanhanget bör nämnas att en särskild utredare föreslagit att även beslut i arvsskattemål skall ligga på skattemyndigheterna och tillsynsansvar m.m. på i stället för Kammarkollegiet (delbetänkande av , SOU 1996:160). Överklagande till Arbetsdomstolen och Utredningen har bedömt att frågan om prövningstillstånd till Arbetsdomstolen och bör tas upp i samband med en större översyn av dessa domstolars processregler men att en sådan översyn låg utanför utredningens uppdrag. Utredningen har föreslagit att tills vidare inget krav på prövningstillstånd skall gälla vid överklagande till Arbetsdomstolen och . Det är bara de berörda domstolarna som har yttrat sig närmare över förslagen. har godtagit utredningens ståndpunkt och understrukit som sin mening att ett system med generellt krav på prövningstillstånd inte passar för målen i . Arbetsdomstolen (AD) har emellertid för sitt eget vidkommande intagit motsatt ståndpunkt. AD menar att det föreslagna systemet för tillståndsprövning utan vidare kan och bör tillämpas i AD. Sedan remissbehandlingen av avslutats har från genom remitterats en promemoria med förslag bl.a. om att mål som överklagas från tingsrätt till AD skall vara underkastade krav på prövningstillstånd på samma sätt som mål som överklagas till hovrätten. Den promemorian har remissbehandlats och regeringen för nu dess förslag vidare i en proposition om ändringar i lagen om rättegången i arbetstvister, med sikte på samma ikraftträdandetidpunkt som för förslagen i detta ärende. Mot den bakgrunden att frågorna om prövningstillstånd i AD alltså kommer att tas om hand i ett annat ärende, tar regeringen inte upp några lagförslag som gäller AD i detta ärende. När det gäller har inte gett något underlag för att införa något långtgående krav på prövningstillstånd. Läget är att det finns en liten grupp av mål som överklagas från tingsrätt till och som är underkastade krav på prövningstillstånd, nämligen dispositiva tvistemål där tvisteföremålets värde är högst ett basbelopp. Detta följer av hänvisningen i 51 § marknadsföringslagen (1995:450) till bestämmelserna i bl.a. 49 kap. RB. Om man, som utredningen föreslagit, anger i marknadsföringslagen att krav på prövningstillstånd inte skall gälla vid överklagande till innebär detta alltså att dagens krav på prövningstillstånd i dessa mål tas bort. Detta finner regeringen vara i sin ordning. Motsvarande lagtekniska anpassning bör göras i 64 § konkurrenslagen (1993:20), där det för vissa frågor som enligt lagen skall handläggas som indispositiva tvistemål också hänvisas till de aktuella hovrättskapitlen i . Såsom påtalat i sitt remissvar är det påkallat med en justering i processreglerna för eftersom hovrättsprocessen enligt nu får ett delvis nytt innehåll. Vi återkommer till detta i författningskommentaren till ändringsförslagen i marknadsföringslagen och konkurrenslagen. Överklaganden av JO, JK och RÅ En särskild fråga är hur man skall se på överklaganden av JO, JK och RÅ. Dessa är befriade från krav på prövningstillstånd i mål om allmänt åtal, såväl i hovrätt som i . Utredningen har i denna fråga såvitt gäller hovrätt anfört följande. För att ett system med generellt krav på prövningstillstånd skall vara så enhetligt och lättillämpat som möjligt bör inga typer av beslut under handläggningen undantas från kravet på prövningstillstånd.