prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — Dessa kunder har en jämn förbrukning och sannolikt sker en större del av deras inköp genom långsiktiga avtal. Genom den statistiska sammanvägningen av uppgifter från flera industriföretag bör influensen av olika särskilda leveransvillkor reduceras. Regeringen anser också att det kan vara svårt att utskilja en prispåverkande effekt av avvecklingen. Denna svårighet kan bli särskilt påtaglig, om en reaktor stängs av åtskilliga år efter lagens ikraftträdande och det mellan ikraftträdandet och avstängningen har inträffat många prispåverkande händelser, däribland avstängningar av andra reaktorer. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att man på detta sätt når en närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av andra reaktorer. Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angående andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta material, får göra en bedömning. Det kan visserligen te sig orättvist att de kvarvarande reaktorhavarna under den återstående drifttiden kan tillgodogöra sig en eventuell prishöjning efter det att driften av en annan reaktor upphört enligt lagen. Detta synes dock vara en ofrånkomlig konsekvens av att avvecklingen sker etappvis. Sammanfattningsvis finner regeringen att det finns skäl att införa en regel av den innebörd arbetsgruppen föreslagit, men att den bör utformas på det sätt som Lagrådet förordat. Det betyder att endast den prispåverkan som ett beslutat urdrifttagande av en reaktor medför skall beaktas och inte, som i promemorieförslaget, prispåverkan av kärnkrafts- avvecklingen i stort. Med denna utformning kommer regeln att överensstämma mer med bestämmelsen i 4 kap. 2 § ExL. Har upphörandet av driften vid en reaktor medfört inverkan av någon betydelse på elpriset, skall således ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Vid tillämpning av ExL är värdetidpunkten normalt den tidpunkt då expropriationsmålet slutligt avgörs. Denna ordning ter sig mindre lämplig vid beslut om upphävande av rätten till reaktordrift. Här bör i stället som värdetidpunkt gälla tidpunkten för respektive beslutat drift- stopp, eftersom reaktorn därefter inte genererar någon avkastning. För sådan skada som inte uppskattas efter en avkastningsvärdering, exempelvis direkta kostnader, bör dock, i enlighet med vad som gäller inom expropriationsrätten, tiden för ersättningsmålets slutliga avgörande utgöra värdetidpunkt. Regeringens bedömning: Lagen bör, i motsats till vad som före- slagits i promemorian och lagrådsremissen, inte innehålla någon bestämmelse om fixerad kalkylränta. Promemorians förslag: En kalkylränta om skall an- vändas vid diskontering av framtida driftsnetton till tidpunkten för upp- hörande av rätten att utvinna kärnenergi. Remissinstanserna: Generellt efterlyses en utförligare motivering till arbetsgruppens förslag. Kraftföretagen och övriga företrädare för näringslivet motsätter sig att en fixerad kalkylränta införs i lagtexten. , och anser också att det bör prövas i det enskilda fallet vilken kalkylränta som är skälig. och anför att det inte går att generellt fastställa en kalkylränta som skall tillämpas över . Flera kraftföretag anser att vald räntesats är för hög. påpekar att ersättningen med vald räntesats skulle bli lägre än om den räntesats om , som är gängse i exempelvis vattenmål, skulle tillämpas. föreslår en tillämpning av statsobligationsräntan som alternativ. Bland de instanser som tillstyrker regeln märks , som anser att förslaget om en kalkylränta om kan godtas i förenklings- intresse, och , som påpekar att det i och för sig var vanligare i äldre lagstiftning att ange kapitaliseringsfaktorer direkt i lagtexten, men att det kan finnas stora processekonomiska fördelar. Tingsrätten pekar också på kärnkraftavvecklingens unika karaktär och att den kalkylränta som valts kan antas stå i överensstämmelse med vad som används i jämförbara situationer. Enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid framstår det i vart fall från rättsteknisk synpunkt som en vinst att frågan får en klar lösning i lagen. finner procentsatsen rimlig. anför att den angivna kalkylräntan är en kalkylräntefot (realränta) som ofta brukar användas vid avkastningsvärdering. Verket menar att denna kalkylränta även torde vara rimlig när det gäller att bestämma intrångsersättning i den här aktuella situationen. I de fall då det kan bli aktuellt att bestämma annan ersättning bör kalkylräntan emellertid bestämmas med utgångspunkt från producentens förräntning vid alternativ placering av kapital. Skälen för regeringens bedömning: Att de värderingsmetoder som utvecklats inom expropriationsrätten utnyttjas vid bestämmande av ersättningen torde inte utesluta att det på flera punkter uppstår diskussion om hur förlusten skall värderas. Driftsnettot motsvarar ett beräknat kassaflöde som inte belastats med ränte- eller bolagsskattekostnader. Vid beräkningen av framtida driftsnetton måste som tidigare nämnts beaktas förutom osäkerheten beträffande elpriset att man inte utan vidare kan skriva fram anläggningens tidigare prestanda beträffande tillgänglighet (drifttider och kapacitetsutnyttjande). Graden av osäkerhet i de faktorer som bestämmer storleken på driftsnettot påverkar i sin tur den del av kalkylräntan som skall beakta risk ( riskpremien ). Arbetsgruppen har föreslagit att den kalkylränta som skall användas vid diskonteringen av processekonomiska skäl fixeras i lagen. Storleken på räntan har därvid föreslagits till . Vid remissbehandlingen har, som framgår av redogörelsen för remiss- opinionen, framförts synpunkter av olika slag, både angående lämpligheten att fixera räntan och räntefotens storlek. Det till lagrådet remitterade lagförslaget utformades dock på denna punkt i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i promemorian med hänvisning till de processekonomiska fördelarna. Lagrådet hade ingen invändning mot denna lösning. Frågan om en för alla fall tillämplig kalkylränta nu bör fixeras är komplicerad och har under ärendets vidare beredning analyserats vidare. En invändning som har förts fram mot en fixerad kalkylränta är att en uppskattning av värdet på de anläggningar som omfattas av lagen påverkas av faktorer som gör det olämpligt att bestämma en viss schabloniserad räntesats, i synnerhet om denna sätts med utgångspunkt från värderingsförfaranden där helt andra förutsättningar råder än vad som är fallet vid kärnkraftverksamhet. Man måste vid värderingen ta hänsyn till de avkastningskrav som vid en normal affärsmässig analys ställs på kapitalet. Av särskild betydelse i sammanhanget är också att avvecklings- perioden kan förväntas bli utdragen över åtskilliga år, vilket innebär att faktorer som har betydelse för uppskattning av marknadsvärdet kan komma att uppvisa avsevärda variationer i olika fall. Dit hör givetvis marknadsräntan men också andra faktorer som t.ex. skattesatser. Enligt regeringens uppfattning har dessa argument tyngd. Det finns därmed en uppenbar risk för att en i lagen fixerad räntesats, som skall tillämpas under hela avvecklingsperioden, kan leda till en uppskattning av en rörelses marknadsvärde som alltför mycket skiljer sig från det som en förutsättningslös prövning skulle ha lett till. De processekonomiska fördelarna av en schabloniserad räntesats uppväger inte denna risk. Vid en prövning av kalkylräntans storlek bör alla relevanta faktorer beaktas, som t.ex. den långsiktiga räntan på den allmänna kapitalmarknaden och storleken på den riskpremie som marknadsmässigt betingas för kärnkraftsanläggningarna. Riskpremien bör bestämmas efter en analys i det enskilda fallet. Sammanfattningsvis föranleder dessa överväganden regeringen att i det lagförslag som föreläggs inte ta upp någon regel om fixerad kalkylränta för diskontering av driftsnettot. Antagande om kärnkraftsreaktorns drifttid Regeringens förslag: Ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kraftföretagen och de övriga företrädarna för näringslivet (t.ex. och ) anser, med instämmande av bl.a. , att förhållandena i det enskilda fallet bör få vara utslagsgivande. Från kraftföretagens sida görs också gällande att regeln strider mot expropriationsrättsliga principer. anser att processekonomiska skäl väger lätt i förhållande till de mycket stora värden som berörs. Företaget saknar en analys av konsekvenser. Enligt kommer ersättningen att kunna understiga full ersättning med mycket betydande belopp. anser att en låsning till kan innebära oförmånligare behandling av vissa skadelidande. Kammarkollegiet finner den ersättningsbegränsande effekten omöjlig att överblicka och anser att det kan göras gällande att regeln inte är förenlig med praxis. och Juridiska fakultetsstyrelsen vid tillstyrker förslaget. Fakultetsstyrelsen anför att det såvitt framkommit synes rimligt att anta en 40-årig användningstid. , , Riksförbundet Energileverantörerna och förordar en presumtionsregel som kan motbevisas inte endast av staten. Skälen för regeringens bedömning: En ersättningsregel kan konstrueras på det sättet att storleken på ersättningen knyts till den tid som återstår från reaktorns tagande ur drift till dess att den ändå, på frivillig basis, hade fått tas ur drift. Mot en sådan regel kan argumenteras att en tidsgräns kommer att kunna angripas som ett ställningstagande till det omdiskuterade livslängdsbegreppet och att det bör kunna överlåtas på tillståndshavaren att visa sin skada även i detta avseende (bilaga 1 s. 71 f., jfr förslaget promemoria). Vidare torde livslängden variera mellan de olika reaktorerna. Att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid värderingen av den rörelseskada som tillståndshavaren lider skulle emellertid kunna få stor processekonomisk betydelse. En avkastningsberäkning förutsätter ett antagande om reaktorns återstående livslängd. Utan några riktlinjer kom- mer sannolikt en stor del av parternas argumentation och utredning i ersättningsfrågan, både inom och utom rätta, att röra vilken reaktor- livslängd som bör läggas till grund för bedömningen. Jämförd med en regel som innehåller ett visst antaget slutdatum för samtliga reaktorer kan en sådan regel också te sig mer rättvis, eftersom reaktorerna kommer att tas ur drift vid olika tillfällen. I betänkandet 1987/88:NU40 (s. 41 f.) uttalade följan- de angående kärnkraftsreaktorernas tekniska livslängd. Avskrivnings- tiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är . Den tekniska livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparation- såtgärder som krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomisk komponent. Anläggningarna har av säkerhetsskäl dimensionerats för att ha en livslängd av . Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning eller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande repara- tionsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken. Motåtgärder uppges finnas även vid ett sådant förlopp. Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är . använde livslängden i sitt referensalterna- tiv, dock med påpekandet att detta inte var något ställningstagande till frågan om reaktorernas livslängd (SOU 1995:139 s. 452). Mot bakgrund av det anförda har arbetsgruppen framfört uppfattningen att utgör en lämplig tid för en schablonregel om värderingen av rörelseskadan. Vid remissbehandlingen har regeln kritiserats för att den skulle medföra en begränsning av ersättningen. Vidare har bl.a. Justitiekanslern anfört att det skulle vara mer skäligt att utforma en presumtionsregel som kan motbevisas inte endast av staten. Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt, eftersom reaktorhavaren inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger . Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Med hänsyn till vad som anförts om den valda längden i regeln torde den begränsning det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligga inom godtagbara marginaler. Regeringen delar således arbetsgruppens bedömning. I enlighet med vad som föreslagits i promemorian bör därför som en särskild förutsätt- ning vid ersättningens bestämmande gälla att ersättningen skall bestäm- mas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. Med beaktande av vad som anförts angående valet av schablontid torde parterna normalt utgå från en drifttid av . I det fallet att staten vill göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella reparationsbehov, är det därför naturligt att det i första hand ankommer på staten att förebringa utredning ifrågan. Regeringens förslag: Förfarandet enligt lagen inleds med att regeringen beträffande en viss kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till reaktordrift skall upphöra . Beträffande ersättningstalan tillämpas i huvudsak bestämmelserna i om rättegången i expropriationsmål. Detta innebär bl.a. att de regler i ExL som syftar till att skydda panthavarnas intressen skall tillämpas på innehavare av panträtt i fastighet som har använts vid reaktordrift. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förslaget hade dock inte innehavare av särskild rätt till fastighet talerätt. Vidare saknas reglering om förskott på ersättningen samt hänvisning till ExL:s regler om ersättning för rättegångskostnader. Remissinstanserna: Synpunkter på beslutanderätt för regeringen m.m. framgår av avsnitt 7.2. Principen att tillämpa ExL:s regler om rättegången i expropriationsmål tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanser. framhåller att det är nödvändigt att, genom en hänvisning till ExL, säkerställa att kreditgivarnas berättigade intressen kommer att tillgodoses. Många remissinstanser, bland dem , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , län, för kärnavfallsfrågor, , , , Riksförbundet Energileverantörerna och , förordar en i lag preciserad varseltid. Juridiska fakultetsstyrelsen vid finner det mindre rimligt att i en situation, där så stora ekonomiska värden står på spel, avstå från en varselregel bara därför att förfarandet skall vara flexibelt och anför att en lagstadgad varseltid skulle underlätta planeringen för ny produktionskapacitet och bättre tillgodose kravet på att ett beslut skall vara förutsebart. Riksförbundet Energileverantörerna och anser att varseltiden inte bör understiga . Kraftföretagen, och förordar en rätt till förskott på ersättning som lämnas enligt lagen. Mot bakgrund av de stora beloppen och föreliggande krav att uppfylla ingångna avtal måste det finnas en rätt att erhålla förskott, hävdar t.ex. Riksförbundet Energileverantörerna och . anser att principerna i 5 kap. 17 § ExL om bl.a. förskott bör vara tillämpliga. Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan, däribland domstolarna, företrädarna för kraftindustrin, , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , i län, för kärnavfallsfrågor och , anser att reglerna om rättegångskostnader bör överensstämma med de regler som finns i ExL. Justitiekanslern anser på anförda skäl att uppgiften att bevaka statens rätt i aktuella sammanhang bör ankomma på annan än Justitiekanslern. Skälen för regeringens förslag: Upphävande av rätten till reaktordrift m.m. Enligt regeringens förslag inleds förfarandet enligt lagen med att rege- ringen beslutar att upphäva rätten att utvinna kärnenergi för en viss kärnkraftsreaktor och anger från vilken tidpunkt som denna rätt skall upphöra att gälla. I avsnitt 7.2 har redovisats de överväganden som ligger bakom den föreslagna beslutsordningen. Bestämmelserna i om att talan måste väckas för att expropriationstillstånd skall kunna verk- ställas tillämpas inte på beslut om upphävande av rätten att utvinna kärn- energi, utan det blir direkt bindande för tillståndshavaren att ställa av reaktorn som regeringen bestämmer. Besluten kan inte överklagas, men de torde kunna bli föremål för Regeringsrättens pröv- ning enligt rättsprövningslagen. Promemorieförslaget innehåller inte någon regel om varseltid, dvs. tid från beslut om att rätten till reaktordrift skall upphöra till dess att reaktorn enligt beslutet skall tas ur drift. Under remissbehandlingen har ett flertal remissinstanser förordat att en varselregel införs i lagen. Därvid har, liksom i promemorian, rätts- säkerhets- och förutsebarhetssynpunkter anförts som skäl för en sådan ordning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att det verkar mindre rimligt att i en situation, där så stora ekonomiska värden står på spel, avstå från en varselregel bara därför att förfarandet skall vara flexibelt. Regeringen bör enligt fakultetsstyrelsen utan svårigheter kunna bedöma vilken reaktor som närmast bör komma i fråga vid avställningen och när avställningen skall ske. I denna fråga gör regeringen följande bedömning. En alltför kort varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt hänseende. De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära har reaktorhavaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning av någon anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa naturligtvis beaktas på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp till dess en säker avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande tillämpning har regeringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reaktorer som skall ställas av först och detta bör ske. Som framgår av propositionen är den fortsatta avvecklingen beroende av flera energipolitiska och ekonomiska faktorer, vilka är i princip oförutsebara. Förhållandena kan också variera för olika reaktorer. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens mening inte anses nödvändigt med en uttrycklig regel om varseltid i lagen. Regeringen kommer givetvis att vara uppmärksam på frågan om skälig varseltid och därvid beakta den negativa inverkan som ett beslutat urdrifttagande kan ha på kärnkraftföretagets möjlighet att planera verksamheten. Vid expropriation skall domstolen, när den exproprierande har medgetts förhandstillträde, besluta om förskott på ersättningen, såvida det inte är uppenbart att ersättningen kommer att bli obetydlig (se 5 kap. 17 § tredje stycket ExL). Även i annat fall när den exproprierande tillträtt egendomen får domstolen förordna om förskott på den slutliga ersättningen (se 5 kap. 20 §). I promemorian har inte framlagts några förslag om att den ersättningsberättigade skall ha rätt till förskott på den slutliga ersättningen. Flera remissinstanser har efterlyst regler om förskott. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att en möjlighet att besluta om förskott införs i lagen. Det går inte att bortse från att det ibland kan komma att dröja en inte obetydlig tid mellan den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktorn för att utvinna energi upphör och den tidpunkt då domstolens avgörande i ersättningsfrågan vinner laga kraft. Den ersättningsberättigade kommer inte att kunna tillgodogöra sig några intäkter av kärnkraftsverksamheten men kommer fortfarande att belastas av vissa kostnader, exempelvis för låneräntor. Uppenbarligen kan detta leda till olika slag av ekonomiska olägenheter för den ersättningsberättigade. Dessa olägenheter undanröjs inte helt av att den ersättningsberättigade längre fram erhåller ränta på ersättningen för förfluten tid. Regeringen anser därför att det i lagen bör tas in bestämmelser om förskott på ersättningen. Reglerna bör lämpligen utformas så att den domstol vid vilken talan om fastställande av ersättning har väckts på yrkande av den ersättningsberättigade får fastställa förskott på den slutliga ersättningen. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att i lagen reglera storleken av förskottet; den frågan bör överlämnas till rättstillämpningen. Det ligger emellertid i sakens natur att förskottet inte får bestämmas till högre belopp än vad som kan antas utgå i slutlig ersättning och att domstolen vid skattningen av ersättningen bör tillämpa en viss säkerhetsmarginal. Den ersättningsberättigade bör därutöver tillgodoses genom en rätt till avkastningsränta på ersättningen. Avkastningsräntan bör utgå från den tidpunkt då rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi upphör till den tidpunkt då förskott eller slutlig ersättning förfaller till betalning. Av- kastningsräntan bör i likhet med vad som gäller enligt 6 kap. 16 § ExL utgå enligt 5 § räntelagen (1975:635). Rättegången i mål om ersättningstalan Att anknyta till reglerna om handläggning av expropriationsmål är något som har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser. Några, t.ex. och , anser att det lämpligaste vore att en avvecklingslag fullständigt och entydigt reglerar alla frågor rörande ersättningens bestämmande, betalning m.m. Även dessa finner det dock lämpligt att ta ExL till utgångspunkt. Arbetsgruppen har föreslagit att ersättningstalan skall prövas vid fastighetsdomstol. Detta förslag synes ha godtagits av de flesta remissinstanser. anser emellertid, med hänvisning till förslaget promemoria, att det är lämpligare att prövar målen, än att prövningen skall ske i fyra olika fastighetsdomstolar var för sig. I den nämnda promemorian föreslogs att tillståndshavaren skulle ges rätt att väcka ersättningstalan mot staten vid allmän domstol. På grund av ersättningsfrågornas komplexa natur befanns det vara lämpligt att frågorna i första instans prövades vid en och samma tingsrätt. Denna instans borde enligt förslag vara (Ds 1988:11 s. 47 f.). Som arbetsgruppen konstaterat är förutsättningarna nu annorlunda genom anknytningen till ExL. Regeringen finner därför, i likhet med arbetsgruppen, att tvister enligt förevarande lag bör prövas av fastighetsdomstol, som handlägger expropriationsmål i första instans. Enligt förslaget i promemorian väcks ersättningstalan genom ansökan om stämning av staten, tillståndshavaren eller fastighetsägaren. Till följd av den bedömning regeringen gjort angående kretsen av ersättningsberättigade bör det tillföras en talerätt för innehavare av särskild rätt till fastighet som har använts vid reaktordrift. Med anledning av vad Justitiekanslern anfört kan här nämnas att frågan om vem som skall föra statens talan kommer att behandlas i annat sammanhang. Vad gäller de inledande förhandlingarna med har regeringen beslutat att tillkalla en särskild förhandlare. De taleberättigade har i princip möjlighet att väcka talan från det att ett beslut om att en reaktor skall tas ur drift har meddelats. För att markera vikten av att ersättningsfrågan inte hålls svävande har en tidsgräns införts för statens del. Enligt talar det angivna skälet för att tidsfristen bör sättas kortare. Regeringen finner dock att föreslagen tid bör kvarstå med hänsyn till den tid som parterna kan behöva avsätta till förhandlingar och andra förberedelser inför talans väckande.