prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — att rättsskyddsförsäkring skall utnyttjas i första hand i de fall en sådan finns och täcker den aktuella angelägenheten. Det beror också på att den enskilde i enklare ärenden kommer att utnyttja rådgivningssystemet i större utsträckning samt att den som beviljas rättshjälp genom det nya avgiftssystemets utformning blir mer kostnadsmedveten. Att kraftiga besparingar uppstår är klart. Däremot är det inte möjligt att i varje detalj ange hur stora besparingarna blir. Orsakerna till detta är flera. Rättshjälpslagstiftningen har ändrats vid upprepade tillfällen . Flertalet av dessa ändringar har syftat till besparingar. De ekonomiska konsekvenserna av de beslutade och genomförda ändringarna har emellertid sällan visat sig . har det tvärtom tagit relativt innan en ändring slagit igenom kostnadsmässigt. Det är därför svårt att få en korrekt jämförelse mellan dagens system och det föreslagna. Detta innebär att många reservationer måste ställas upp när en analys skall göras. En annan konsekvens av att reglerna förändrats är att det är svårt att jämföra kostnaderna över tiden. Dessutom har redovisningssystemet ändrats. fanns knappast någon utförlig eller fullständig statistik. Även dagens system har stora brister vad gäller möjligheterna att få fram statistiska uppgifter. Bland annat har det inte varit möjligt att få fram uppgifter över den närmare fördelningen av kostnaderna inom den allmänna rättshjälpen för någon senare period än den utredningen redovisat, dvs. En del av de ändringar som föreslås i detta ärende syftar till kostnadsbe- sparande attitydförändringar. Således skall avgiftssystemet medverka till att göra den rättssökande mer kostnadsmedveten. Detta bör medföra att rättshjälpskostnaderna totalt sett minskar. Hur stora besparingar denna typ av dynamiska effekter leder till kan naturligtvis inte beräknas exakt utan kan bara ske genom en uppskattning. Under /95 uppgick statens kostnader för den allmänna rättshjälpen till . Återbetalningsskyldigheten har till viss del delats upp på allmän rättshjälp och brottmål. Knappt 14 miljoner av vad som inbetalades till avsåg allmän rättshjälp. Till detta skall läggas vad som inbetalades till enligt tidigare ålagd betalningsskyldighet. Detta belopp uppgick till men har inte delats upp mellan allmän rättshjälp och brottmål. En uppskattning är att hälften avser vardera kategorin. Det innebär att sammanlagt ca 19 miljoner återbetalades inom den allmänna rättshjälpen. Statens nettokostnader för /95 kan mot denna bakgrund beräknas ha uppgått till ca vilket innebär en ökning med jämfört med året innan. Eftersom det inte har gått att få fram några uppgifter om fördelning av kostnaderna mellan olika angelägenheter för /95 utgår regeringen i det följande från att fördelningen detta år är densamma som för året innan. Uppgifterna om fördelningen för det året finns redovisade i bilaga 2 i utredningens betänkande. Den största besparingen ligger i förslaget att rättsskyddet skall utnyttjas före rättshjälpen (avsnitt 5). Reformen innebär en besparing för staten som kan beräknas uppgå till ca . Beräkningen har gjorts enligt vad som redovisas nedan. Kostnader för angelägenheter som fortfarande skall bekostas inom rättshjälpen - eftersom de inte omfattas av rättsskyddsförsäkringar - uppgår till ca med följande fördelning. Angelägenheter som rör äktenskapsskillnad - av de totala kostnaderna eller . Angelägenheter som rör vårdnad om barn - av de totala kostnaderna eller ca . Vid beräkningen har antagits att ca en tredjedel av de tvister om vårdnad som inte behandlas i samband med äktenskapsskillnad ändå har sådant samband med äktenskapsskillnaden att rättsskydd inte lämnas. Angelägenheter som rör underhållsbidrag - av de totala kostnaderna eller ca . Vid beräkningen har antagits att ca en fjärdedel av de tvister om underhållsbidrag som inte behandlas i samband med äktenskapsskillnad ändå har sådant samband med äktenskapsskillnaden att rättsskydd inte lämnas. Angelägenheter som rör bodelning - av de totala kostnaderna eller ca . Angelägenheter som rör arbetsrätt - av de totala kostnaderna eller . Angelägenheter som behandlas vid förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet - av de totala kostnaderna eller . Angelägenheter som rör fastighetstvister - av de totala kostnaderna eller . (De tvister som bekostats inom rättshjälpssystemet har innan rättshjälp beviljats redan medfört kostnader som överstiger ersättningen inom rättsskyddet.) De återstående kostnader, som alltså i princip skulle kunna överföras till rättsskyddet uppgår till ca . Som utredningen konstaterat bortfaller dock ett antal angelägenheter då rättshjälp kommer att lämnas trots att det är fråga om angelägenheter för vilka rättsskyddsförsäkringar normalt gäller. Utredningen beräknar kostnaderna för dessa angelägenheter till ca . Med de justeringar som gjorts i förhållande till utredningens förslag (se avsnitt 5.5 och 5.6) och med hänsyn till att regeringen har andra belopp som utgångspunkt torde bortfallet uppgå till ett något större belopp eller uppskattningsvis ca . Regeringen beräknar därför att den totala besparingen till följs av rättsskyddsregeln torde uppgå till ca . Vidare medför förslaget om rättshjälpens subsidiaritet att rättshjälp inte skall kunna ges i angelägenhet som rör en fastighetstvist oavsett om kostnaderna för att driva saken överstiger ett visst belopp. Detta förslag medför en besparing på rättshjälpsanslaget med ca . Andra stora besparingar är begränsningarna av möjligheten till rättshjälp i angelägenhet rörande äktenskapsskillnad och underhåll (se avsnitt 10.2 och 10.3). uppgår kostnaden för angelägenheter rörande äktenskapsskillnad till sammanlagt . Om ett krav på särskilda skäl införs för dessa angelägenheter torde större delen av kostnaderna för gemensamma ansökningar om äktenskapsskillnad falla bort samt även en del av kostnaderna för de tvistiga ärendena. Med hänsyn till att en stor del av de medel som flyter in på grund av ålagd återbetalningsskyldighet torde avse gemensamma ansökningar i äktenskapsskillnad kan den sammanlagda besparingen uppskattas till ca . Kostnaden för angelägenheter rörande underhållsbidrag uppgår till . Enligt vad som redovisats ovan torde av dessa föras över till rättsskyddet. Regeringen har presenterat ett nytt system för statligt underhållsstöd, se prop. 1995/96:208. Sammantaget torde de i den propositionen föreslagna reglerna och kravet på särskilda skäl som föreslås i detta ärende medföra ytterligare minskade rättshjälpskostnader för dessa angelägenheter. Besparingen torde enligt regeringens bedömning uppgå till ca . Även om de besparingar som redovisats i samband med sub- sidiaritetsregeln i stället skulle uppstå som en konsekvens av vad som redovisas beträffande underhållsstödet blir den totala besparingen ändå densamma. I avsnitt 10.1 föreslås en ny form av bistånd till kostnader för bodelnings- förrättare. Detta förslag kan förväntas leda till ökade kostnader med ca . I avsnitt 13 föreslås ett helt nytt avgiftssystem. Det föreslagna avgiftssystemet torde i sig varken innebära någon besparing eller någon kostnadsökning. Avsikten med det nya systemet är inte att öka statens inkomster genom att höja avgifterna. I stället är syftet att göra den rättssökande mer kostnadsmedveten och därmed förmå honom eller henne att tänka och handla utifrån ett mer processekonomiskt perspektiv. Detta bör förhoppningsvis medverka till att rättshjälpskostnaderna - och indirekt också den enskildes kostnader - minskar. Den besparing som detta skulle medföra kan dock inte uppskattas till något visst belopp. För att ge en uppfattning om hur mycket det kan röra sig om kan dock nämnas att ett beteende som minskar antalet processtimmar innebär en kostnadsminskning med ca . I avsnitt 21 diskuteras den framtida organisationen. Några större förändringar föreslås inte nu även om det står klart att underlaget för verksamhet kommer att minska kraftigt. Anlaget till och uppgår till . En del av de arbetsuppgifter som utförs av kommer att behöva utföras även i en ny organisation. Det gäller framför allt avräkning, utbetalning av ersättning till biträden samt hantering av krav på betalning från dem som ålagts betalningsskyldighet. Oavsett vilken myndighet som skall utföra dessa uppgifter kommer det att krävas en del resurser. Vilken verksamhet som i övrigt kommer att kvarstå är alltså inte klart. Det går därför inte att beräkna hur stora besparingar som kan göras i detta avseende. Besparingarna torde i vart fall överstiga . Sammanfattningsvis kan alltså sägas att de beräkningsbara besparingarna på rättshjälpsanslaget uppgår till . Eftersom de nya reglerna inte kommer att gälla i ärenden där rättshjälp beviljats enligt den nuvarande lagen kommer besparingarna att slå igenom fullt ut först efter att den nya lagen trätt i kraft. Regeringen beräknar att besparingen torde uppgå till ca och först året därefter till . När de besparingar som följer med de organisatoriska förändringarna inträder och hur stora de kommer att bli går inte nu att beräkna utöver vad som angetts tidigare. Dessutom tillkommer andra besparingar som inte är direkt mätbara eller kan anges i siffror. Det nya systemet innehåller bl.a. en del dynamiska effekter, främst till följd av det nya avgiftssystemet, som kommer att hålla kostnaderna nere. Det förtjänar också att nämnas att regelsystemet bör bli enklare och därmed billigare att hantera för bl.a. domstolarna. Det är rimligt med en viss övergångsperiod innan en så omfattande reform som den nu föreslagna träder i kraft. De nya reglerna kräver informations- och utbildningsinsatser. Förslaget att rättshjälpen skall göras subsidiär i förhållande till rättsskyddet kan inte genomföras utan att försäkringsbolagen givits tillräcklig tid att anpassa sin organisation och de nu gällande försäkringsvillkoren. Företrädare för försäkringsbranschen har vid överläggningar med framhållit att eftersom försäkringsvillkoren fastställs årsvis är det en förutsättning för att försäkringsbranschen skall kunna ta över handläggningen av och kostnaderna för de aktuella ärendena, att lagen träder i kraft tidigast efter att beslutat i frågan. Regeringen föreslår därför att den nya rättshjälpslagen med följdändringar skall träda i kraft . Den nya rättshjälpslagen, som omfattar de nuvarande bestämmelserna om allmän rättshjälp och rådgivning rättshjälpslag, kommenteras i avsnitt 24.1. Lagrådet har anfört att det vore av värde att under inledande bestämmelser tas in bestämmelser om att det för handläggning av vissa ärenden om rättshjälp finns en rättshjälpsmyndighet och för prövning av överklaganden i vissa fall finns en rättshjälpsnämnd. Enligt regeringens mening skulle en sådan bestämmelse kunna ge ett något missvisande intryck eftersom och i fortsättningen endast kommer att fatta besluta i rättshjälpsfrågor i begränsad omfattning (jfr bl.a. avsnitt 18.4 och 21). En särskild bestämmelse som presenterar dessa myndigheter bör därför enligt regeringens mening inte tas in i lagen. Förutsättningarna för att förordna offentligt biträde regleras i respektive materiell lagstiftning (se avsnitt 24.2 vid 1 §). Gemensamma bestämmelser om offentligt biträde har tagits in i en särskild lag om offentligt biträde. Denna lag behandlas i avsnitt 24.2. Bestämmelser om det nya biståndet till kostnader för bodelningsförrättare har förts in i som kommenteras i avsnitt 24.4. Bestämmelser om bistånd till kostnader för bevisning och resa och uppehälle i samband med inställelse har införts i som kommenteras i avsnitt 24.6. Dessutom har ändringar gjorts i en mängd lagar till följd av det nya rättshjälpssystemet. 24.1 Förslaget till ny rättshjälpslag 1 § Den nya rättshjälpslagen omfattar i huvudsak vad som i den tidigare lagen motsvarades av allmän rättshjälp och rådgivning. Den tidigare benämningen allmän rättshjälp har ersatts med benämningen rättshjälp. 2 § Av paragrafens första stycke framgår att förutsättningarna för att rättshjälp skall ges finns i 6-8 §§. Av 6 § framgår att den rättssökandes beräknade årsinkomst inte får överstiga ett visst belopp. Att behov av juridiskt biträde är en förutsättning för att bevilja rättshjälp framgår av 7 §. Enligt 8 § får rättshjälp beviljas endast om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Av ordalydelsen i första stycket följer att förutsättningarna är kumulativa och att de måste vara uppfyllda för att rättshjälp skall kunna komma i fråga. Av andra stycket, som justerats i anledning av Lagrådets yttrande, framgår att det som huvudregel krävs minst en timmes rådgivning för att rättshjälp skall kunna beviljas. Detta är en nyhet och behandlas i avsnitt 6. Möjligheten till undantag från den obligatoriska rådgivningen skall dock bara tillämpas undantagsfall. Det faktum att den rättssökande befinner sig utomlands är sällan tillräckligt. Rådgivningen kan i sådant fall ges per telefon eller skriftligen. Om motpartens inställning måste avvaktas innan fullständig rådgivning kan ges kan rådgivningen delas upp på två tillfällen. Rådgivning kan i vissa fall underlåtas när den som skall förordnas till rättshjälpsbiträde redan är insatt i angelägenheten, t.ex. om en offentlig försvarare skall förordnas till rättshjälpsbiträde när ett enskilt anspråk avskiljs från ett brottmål. Ett annat exempel då rådgivning bör kunna underlåtas är om en förhandling skall påbörjas så snart att endast en kortare rådgivning hinner ges. Av tredje stycket framgår att rättshjälp inte beviljas i vissa fall och att det ibland krävs särskilda skäl för rättshjälp.En kraftig inskränkning i rätten till rättshjälp följer av 9 § - rättshjälp skall inte ges om angelägenheten täcks av en rättsskyddsförsäkring. I 10 § räknas de angelägenheter upp som rättshjälp inte kan beviljas för. I 11 § anges när det krävs särskilda skäl för rättshjälp och i 12 § finns bestämmelser om rättshjälp till personer som inte är bosatta i . I 13 § finns bestämmelser om rättshjälp till näringsidkare. I 21 och 22 §§ finns särskilda bestämmelser om rättshjälp till brottsoffer i angelägenheter som skall behandlas utomlands. 3 § Paragrafen som innehåller bestämmelser om ansökan motsvarar 18 a § rättshjälpslag. 4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om rådgivning enligt rättshjälpslagen och formerna för denna rådgivning. Frågan har behandlats i avsnitt 6. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ i den nya lagen ersätter 46-48 §§ rättshjälpslag. Enligt första stycket lämnas rådgivning av den som är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Även annan som uppfyller kraven för att förordnas som rättshjälpsbiträde kan enligt andra meningen lämna rådgivning. En förutsättning för att rättshjälp skall beviljas är att minst en timmes rådgivning har skett såvida rådgivning inte är uppenbart obehövlig eller det finns något annat särskilt skäl, se 2 § andra stycket. Rådgivning kan pågå under sammanlagt . Det är således möjligt att dela upp rådgivningen på flera tillfällen. Avgiften för rådgivningen fastställs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Avgiften betalas direkt till den som lämnar rådgivningen. Enligt andra stycket får avgiften sättas ned om den rättssökandes ekonomiska förhållande ger anledning till det. Beslut om nedsättning fattas av den som lämnar rådgivningen. Närmare bestämmelser om rådgivningsavgift och om nedsättning av rådgivningsavgift meddelas enligt tredje stycket av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. 5 § I paragrafen finns bestämmelser om rätt till ersättning av allmänna medel för den som lämnat rådgivning. Bestämmelserna i denna och i föregående paragraf ersätter 46-48 §§ rättshjälpslag. Den som har lämnat rådgivning har rätt till skälig ersättning för kostnader för tolk m.m. Den som lämnat rådgivning mot nedsatt avgift enligt 4 § andra stycket har som regel rätt till ersättning för mellanskillnaden mellan full avgift och nedsatt avgift. Om den som lämnat rådgivningen uppsåtligen eller av vårdslöshet felaktigt beslutat om nedsättning av avgiften utgår dock inte någon ersättning. Inte heller kan den som lämnar rådgivning men inte uppfyller förutsättningarna att förordnas till rättshjälpsbiträde få ersättning. Den sist nämnde kan inte heller få ersättning för andra kostnader. Närmare bestämmelser om ersättningen meddelas enligt andra stycket av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 6 § Bestämmelsen ersätter 6 § första stycket rättshjälpslag. Till skillnad från den tidigare lagen har gränsbeloppet bestämts i siffror i stället för att relateras till basbeloppet. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.1. Enligt första stycket kan rättshjälp i första hand endast beviljas en fysisk person. Enligt andra stycket kan ett dock även ett dödsbo beviljas rättshjälp om det finns synnerliga skäl. Denna fråga har behandlats i avsnitt 8. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl skall hänsyn tas till dödsboets och dödsbodelägarnas ekonomiska förhållanden, angelägenhetens art samt omständigheterna i övrigt. Av 14 § framgår att rättshjälp som beviljats en rättssökande i vissa fall kan övergå till dödsboet. 7 § Bestämmelsen ersätter delvis 6 § och 20 § första stycket rättshjälpslag. Till skillnad från vad som gäller enligt lag skall rättshjälp endast beviljas om den rättssökande har behov av juridiskt biträde. Ett behov av någon av de andra förmånerna som följer med rättshjälp kvalificerar således inte till rättshjälp. Frågan har behandlats i avsnitt 7.3. Där redovisas också hur bedömningen av om den rättssökande har behov av biträde skall göras. Av andra stycket framgår att biträde genom offentligt biträde eller offentlig försvarare är exklusiva former av hjälp. Däremot kan det i vissa fall finnas anledning att bevilja rättshjälp i sådana angelägenheter där målsägandebiträde i och för sig skulle kunna förordnas men omständigheterna i det enskilda fallet medför att biträde inte förordnas. Med hänsyn till åklagarens skyldighet att bistå målsäganden torde det dock mera sällan finnas behov av biträde i dessa fall. 8 § Bestämmelsen är ny. Den ersätter 8 § första stycket 13 rättshjälpslag om befogat intresse för den rättssökande att få sin sak behandlad, men har andra utgångspunkter och innehåller nya moment. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4. Den nya bestämmelsen innebär att vid beslut om rättshjälp skall beviljas, skall alltid en prövning göras av det rimliga i att staten bekostar tvisten, med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt. Avsikten är att en helhetsbedömning skall göras av samtliga omständigheter av betydelse. Prövningen av om det är rimligt att rättshjälp utgår med hänsyn till angelägenhetens art tar sikte på flera situationer, bl.a. möjligheten till framgång och vad tvisten rör. De situationer som faller under bestämmelsen rättshjälpslag om att rättshjälp inte skall beviljas om befogat intresse saknas omfattas också av den nya bestämmelsen. Detta kommenteras utförligt i avsnitt 7.4. Ordalydelsen i den nya bestämmelsen ger större möjligheter än att avslå en begäran om rättshjälp med hänsyn till vad tvisten rör och till hur parten har lagt upp sin talan. Prövningen av det rimliga i att staten bidrar tar också sikte på ange- lägenheter som har samband med ekonomiska transaktioner som ligger utanför det som kan sägas ha samband med en rättssökandes vardagliga välfärd att göra. Rättshjälp skall normalt inte beviljas för angelägenheter som rör spekulation med t.ex aktier eller konst, eller angelägenheter som rör skatteplanering. Detsamma gäller för angelägenheter som rör förvärv, innehav eller liknande av mera lyxbetonade föremål, såsom dyrbara bilar, båtar eller smycken. Givetvis måste en nyanserad bedömning göras, där hänsyn tas till samtliga omständigheter som anförs beträffande angelägenheten och övriga förhållanden. Rättshjälp skall också kunna vägras efter en rimlighetsprövning i sådana angelägenheter som enligt rättshjälpslag anses utgöra näringsverksamhet, men som mera är fråga om dyrbar hobbyverksamhet, såsom hållande av travhäst eller avancerad fotografering. Dessa frågor kommenteras i avsnitt 7.4 om rimlighetsprövningen och avsnitt 9 om näringsidkare. Prövningen av angelägenhetens betydelse skall avgöras med utgångspunkt i betydelsen för den enskilde, objektivt sett. En tvist som rör placeringen av en brevlåda eller ett staket är exempel på sådana tvister där rättshjälp inte skall ges. Beträffande tvisteföremålets värde kan sägas att rättshjälp inte skall beviljas om det omtvistades värde är mycket lågt, såväl i absoluta tal som i förhållande till de kostnader som en tvist kan väntas föra med sig. Även andra omständigheter än tvisteföremålets värde eller angelägenhetens art kan medföra att rättshjälp inte skall beviljas. Sådana omständigheter kan bl.a. vara den rättssökandes eget agerande, t.ex. vägran att diskutera sakförhållanden eller annat försvårande av utredningen. Normalt skall rättshjälp inte beviljas för en angelägenhet som redan prövats. En redovisning av hur bestämmelsen skall tillämpas i dessa fall har lämnats i avsnitt 7.4. 9 § Paragrafen innehåller bestämmelser om att rättshjälpen är subsidiär i förhållande till rättsskyddet. Denna fråga har behandlats i avsnitt 5. Rättshjälp får enligt första stycket aldrig beviljas om den rättssökande har en rättsskyddsförsäkring eller något annat liknande rättsskydd som täcker den aktuella angelägenheten (se avsnitt 5.5 och 5.6). För att det skall vara möjligt att kontrollera om den rättssökande har en rättsskyddsförsäkring skall den som ansöker om rättshjälp i sin ansökan ange om han eller hon har försäkring eller inte. Som underlag för domstols eller bedömning att en viss angelägenhet inte täcks av en försäkring är det som regel tillräckligt med ett skriftligt besked från försäkringsbolaget. I sådana angelägenheter där rättsskyddsförsäkringar inte kan tas i anspråk, t.ex. vid en äktenskaps- skillnad, kan ett sådant besked oftast undvaras. Enligt andra stycket skall rättshjälp inte heller beviljas om den rättssökande inte har något rättsskydd men, med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden, borde ha haft ett sådant skydd. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 5.6. Den som valt att försäkra sig mot risker i andra sammanhang bör kunna försäkra sig även för risker i samband med rättsliga tvister. Det innebär att rättshjälp inte skall beviljas om den rättssökande har en hemförsäkring men, om det är möjligt, har valt bort rättsskyddsdelen. Personer som är relativt välbeställda och lever under ordnade förhållanden har, med hänsyn till sina ekonomiska och personliga förhållanden, förutsättningar att försäkra sig. Den som har sådana ekonomiska förhållanden att inkomsterna ligger nära eller inom övre hälften av den ekonomiska avgränsning som berättigar till rättshjälp skall normalt anses ha förmåga att försäkra sig. Personer som inte har något hem att försäkra eller skaffat sig en bostad, t.ex. efter en äktenskapsskillnad, utlandsvistelse, vräkning eller långvarig vistelse på sjukhus eller på anstalt, kan normalt inte anses ha haft förutsättningar att försäkra sig. Inte heller ställs det lika stränga krav på försäkring för ungdomar som flyttat till egen bostad och ännu inte hunnit ordna sina förhållanden. Någon exakt tidsgräns är svårt att ange. Det får bedömas i det enskilda fallet när en person skall anses ha bort försäkra sig. Även andra personliga förhållanden skall beaktas. Som exempel kan nämnas språkproblem, ekonomiska problem eller andra sociala problem. För det fall en person har en mindre omfattande rättsskyddsförsäkring bör detta i regel inte gå ut över den rättssökande; i de flesta sådana fall skall rättshjälp alltså beviljas. Om däremot den rättssökande trots information om alternativ och risker har valt en mindre omfattande försäkring kan bedömningen bli en annan. Så kan t.ex. vara fallet om ett och samma försäkringsbolag tillhandahåller en rättsskyddsförsäkring av normal omfattning och en mer begränsad.