prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Make/maka till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd enligt har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett medborgarskap. Detsamma gäller barn som är eller beroende av föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem för sin försörjning. (Rätten till uppehållstillstånd för släktingar i närmast föregående led gäller dock inte släktingar till studerande). För släktingar i föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förutsättning för uppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin försörjning. EES-reglerna är således på flera punkter mer långtgående än de regler som gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-reglerna tillämpas dock inte på anhöriga till svenska medborgare om de anhöriga är medborgare i ett land utanför EES. Svenska medborgare bosatta i betraktas inte som medborgare i EES-stat här i landet. EES-reglerna gäller vidare endast make/maka, inte sambo. har emellertid uttalat att om en medborgare i en medlemsstat enligt nationella regler har rätt att ha en sambo boende hos sig så skall denna rättighet även tillkomma medborgare i andra medlemsstater som vistas i den staten. (EG- domstolens mål 59/8 (1986) ECR 1283, ). En sambo till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd här är undantagen från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 § andra stycket UtlF). Arbetskraft, egna företagare m.m. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en ut- länning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på något annat sätt. Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. Gällande prin- ciper återgår på uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 62). Där sägs att det saknas anledning att räkna med något egentligt behov för del av arbetskraftsinvandring . Det bör i stället ankomma på arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt verka för att i bosatta arbetssökande kommer i fråga för lediga anställningar. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör tillåtas, bör enligt propositionen undantag dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi. Undantag måste också, sägs det, kunna göras inom det kulturella området. Med utlänning som "har sin försörjning ordnad på något annat sätt" avses bl.a. egna företagare, fria yrkesutövare och pensionärer med pension från hemlandet. Det är fråga om antalsmässigt mycket små grupper och behandlas inte närmare här. Inte heller behandlas de stora grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd för gäststudier eller på grund av ett tidsbegränsat arbete i , t.ex. artister och montörer. Humanitära skäl Som framgått ovan under avsnittet om skyddsbehövande får enligt 2 kap. 4 § UtlL uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. De politisk-humanitära skälen har behandlats i detta avsnitt. 1988/89:86 (s. 147) kan det här även vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra sådana humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas kan självfallet inte göras. uttalade i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 f.) att det i praxis kunnat röra sig om exempelvis personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i hemlandet men att enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. I ett antal beslut har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd. Regeringens förslag: Möjligheten till invandring för anhöriga begränsas till en krets bestående av make, maka eller sambo, ogifta barn , och andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushålls- gemenskap som den eller de som bor här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, skall uppehållstillstånd kunna beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande. Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens såväl när det gäller kretsen av anhöriga som att förslag om någon form av försörjningskrav inte bör läggas fram . Remissinstanserna: Kretsen av anhöriga Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av Kammarrätten i , , och LO. avstyrker att nära anhöriga som ingått i hushålls- gemenskapen skall ges en generell möjlighet att invandra i enlighet med förslaget. Verket pekar bl.a. på att möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala. För invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen måste enligt verket krävas att kretsen som kan komma i fråga är snävt utformad och klart definierad, att bevisbördan för att hushållsgemenskap och beroendeställning förelegat skall åvila sökanden samt att uppskjuten invandringsprövning skall tillämpas. anser att möjligheterna att ge uppehållstillstånd för anhöriga måste avse den som är anhörig till någon som är bosatt här eller som beviljats uppehållstillstånd, inte anhörig till den som har rätt till uppehållstillstånd här. RIB anser det önskvärt att det markeras en klarare skillnad mellan familjeåterförening i egentlig mening och anknytningar som uppkommit efter inflyttningen till . De förra har enligt RIB rimligen högre dignitet. anser i likhet med de flesta frivilligorganisationer att komitténs anhörigbegrepp är för snävt. Enligt uppfattning finns det anledning att ge utrymme för en större krets anhöriga och för en större flexibilitet än vad som blir fallet enligt utredningens förslag. anser också att mycket talar för att åldersgränsen för barn behålls. Röda korset anser att vikten av anhörigas möjlighet att få uppehållstillstånd inte nog kan betonas. Röda korset framhåller därför vikten av ett flexibelt förhållningssätt och en generös tillämpning av ansökningar om familjeåterförening. Röda korset säger sig inte ha några principiellt allvarliga invändningar mot en sänkning av åldersgränsen till men vänder sig mot kravet på att barnet före den härvarandes bosättning i skall ha varit hemmavarande barn. Ordet bör utgå såväl i fråga om barn som i fråga om andra anhöriga. Särskilda bestämmelser måste vidare enligt Röda korset införas om familjeåterförening för flyktingar. anser att det anhörigbegrepp som kommittén föreslår är för snävt och att det kan få helt oönskade konsekvenser sett utifrån barnets perspektiv. Kristna Råd anser att kommitténs avgränsning är något för snäv. Hänsyn måste enligt rådet tas till andra kulturer och att det inte är ovanligt att en kvinna som är frånskild eller änka måste ta sin tillflykt till ursprungsfamiljen liksom att ogifta kvinnor inte tillåts flytta från familjen innan de är gifta. Rådet finner det även rimligt att föräldrar som har egen bostad och ekonomi men som får sin huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen skall ha möjlighet att få uppehållstillstånd om det i hemlandet saknas varaktiga alternativ till omvårdnad. Med dessa reservationer tillstyrker rådet kommitténs förslag. och finner i likhet med Kristna Råd att kommitténs förslag är något för snävt när det gäller föräldrar som får sin huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen. I övrigt tillstyrker kommitténs förslag. anser det viktigt att inte införa regler som begränsar möjligheterna att hålla familjen samman. Rådet avstyrker en sänkning av åldersgränsen till och avskaffandet av begreppet "sista länk". FARR framför liknande synpunkter som flyktingrådet. RFSL anser att det av utlänningslagstiftningen klart bör framgå att homosexuella och heterosexuella familjeband jämställs. Försörjning instämmer i att det skulle vara svårförenligt med de invandrarpolitiska målen att ställa krav på försörjning och/eller bostad för anhöriga. Röda korset och FARR instämmer i kommitténs bedömning att något försörjningskrav inte bör införas. Övriga remissinstanser som särskilt tagit upp denna punkt ifrågasätter mer eller mindre starkt kommitténs slutsats. vill kraftfullt propagera för att ett försörjningskrav införs vid all anhöriginvandring, utom för anhöriga inom kärnfamiljen till en person som fått asyl i eller som fått stanna här på grund av ett skyddsbehov. Uppskjuten invandringsprövning bör tillämpas i alla sådana fall och kontroll ske av att försörjningen är tryggad innan förlängning beviljas. anser att den naturliga slutsatsen är att det i första hand måste ankomma på sökanden att klara av sin försörjning på egen hand eller med hjälp från anhöriga. Att inte ställa något försörjningskrav innebär enligt nämnden en särreglering. Undantag från försörjningskravet bör dock kunna göras om det i det enskilda fallet finns starka humanitära skäl. anser att det kunde vara logiskt att ha ett försörjningskrav men att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden innan slutlig ställning tas. kommun anser i princip att i likhet med de flesta länder borde ställa krav på att invandrare skall försörja efterföljande familjemedlemmar och då även anhöriga utanför kärnfamiljen. I är det dock enligt kommunen i stort sett omöjligt att i praktiken försörja någon utanför kärnfamiljen, varför ett försörjningskrav ofta skulle bli orimligt. Kristna Råd finner det inte orimligt med någon form av prövning av försörjningsmöjligheterna. Försörjningsmöjligheterna får dock enligt rådet inte vara helt avgörande. RIB anser att det inte borde vara omöjligt att beakta försörjningsförmågan när det gäller nya partners, i synnerhet när det rör sig om giftermål per korrespondens. Judiska anser att försörjningsförmågan aldrig får ha utslagsgivande betydelse men att den kan tillåtas ha viss betydelse i såväl positiv som negativ riktning vid en slutlig sammanvägning av samtliga omständliggheter i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag: Rätten till familjeåterförening för medlemmar av kärnfamiljen är en viktig mänsklig rättighet och följer också av olika konventionsåtaganden. Inom EG har antagits en icke bindande resolution (SN 2828/1/93 WGI 1497 REV 1) om harmonisering av nationell praxis beträffande familjeåterförening för andra än flyktingar. Av denna resolution framgår att medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja make/maka och ogifta barn under 16 uppehållstillstånd på grund av anknytning. Enligt resolutionen kan undantag från denna huvudprincip komma i fråga t.ex. vid månggifte. Av resolutionen framgår även att medlemsstaterna kan uppställa krav på att den familjemedlem som först bosatt sig i medlemsstaten skall ha varit bosatt där innan uppehållstillstånd kan beviljas övriga familjemedlemmar. Rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Den bör också klarare än framgå av lagstiftningen. Som utredningen föreslagit bör den utformas som en principiell rätt, dvs. att uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. Undantag skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. Så t.ex. kan det finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller av vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i praxis gjorts för situationer med mångggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller att den uppgivna släktskapen inte stämmer. Förhållandena kan också vara sådana att familjeåterföreningen med fördel kan ske i ett annat land, där en majoritet av familjemedlemmarna finns och dit den härvarande har möjlighet att flytta. Ett alternativ skulle i och för sig kunna vara att i lagtexten ange att uppehållstillstånd skall beviljas såvida inte särskilda skäl talar mot det. Det skulle emellertid då bli nödvändigt att i förarbeten närmare ange vad som skall anses utgöra särskilda skäl. I likhet med kommittén bedömer regeringen att nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning bör behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast . Den nuvarande åldersgränsen för ogifta barn som önskar återförenas med föräldrar är i praxis . I likhet med kommittén bedömer regeringen att det är rimligt att denna åldersgräns sänks till , som är den gräns som gäller i de flesta västeuropeiska länder. Det är också den svenska myndighetsåldern och det är åldersgränsen för barn enligt . Regeringen återkommer i det följande till att det i vissa fall kan finnas skäl att bevilja tillstånd för hemmavarande barn även om de är . De olika internationella överenskommelser som anslutit sig till rörande rätten till familjeåterförening anger i regel inte vilken krets av anhöriga som bör komma i fråga. Undantag utgör den Europeiska sociala stadgan, där det i bilaga till stadgan anges att med utländsk arbetstagares familj skall avses "åtminstone hans hustru samt barn , om vilka han har vårdnaden". uppfyller således inte heller kraven enligt denna stadga. Den sociala stadgan gäller emellertid endast i förhållande till övriga medlemsstater i , som anslutit sig till den. Den saknar i praktiken betydelse i förhållande till de anslutna stater som är medlemmar i , eftersom EU-reglerna också anger som åldersgräns. Om det befinns nödvändigt torde regeringen med stöd av det föreslagna bemyndigandet i 2 kap. 14 § UtlL kunna förordna att åldersgränsen för barn som är medborgare i någon av de stater som anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan skall vara i stället . Övriga anhöriga Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser som fram- gått att det av utredningen föreslagna anhörigbegreppet är alltför snävt. Nuvarande praxis innebär emellertid att en relativt vid krets anhöriga har rätt att invandra till . Det kan exempelvis gälla såväl föräldrapar som ensamstående föräldrar som har bostad och försörjning i hemlandet och i vissa fall även bor tillsammans med barn där och som ändå kan ha rätt att komma till . I saknar de regelmässigt egen försörjning och blir helt hänvisade till samhällets hjälp. Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde också ligga i linje med tolkning av stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre, ensamstående faster. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd efter det att den härvarande bosatt sig här. Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att besöka sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående person som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet. har avstyrkt att nära anhöriga som ingått i hushålls- gemenskapen skall ges en generell rätt att invandra. Verket har bl.a. anfört att möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är minimala och att en förutsättning därför måste vara dels att bevisbördan för att hushållsgemenskap förelegat måste ligga på sökanden samt att en ordning med uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Regeringen kan visserligen dela bedömningen att det inte sällan torde vara svårt att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap. Svårigheter att kontrollera sökandens uppgifter finns emellertid i många utlänningsärenden. Bevisbördan ligger principiellt sett alltid på den som ansöker om uppehållstillstånd. Det är emellertid inte alltid möjligt för sökanden att styrka sina påståenden. De beslutande myndigheterna skall då på det sätt som gäller för offentlig förvaltning i allmänhet fatta beslut med utgångspunkt från vad som med rimlig grad av säkerhet kan bedömas vara de faktiska omständigheterna. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att i denna typ av ärenden generellt tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Det får förutsättas att det i regel inte råder något tvivel om att sökandens uppgifter är riktiga. Skulle det senare komma fram att tillståndet beviljats på grund av att sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit någon omständighet av betydelse finns enligt gällande lagstiftning möjlighet att återkalla tillståndet. Möjlighet finns vidare redan enligt gällande lagstiftning att i ett enskilt fall bevilja ett tidsbegränsat tillstånd i stället för ett permanent om så bedöms lämpligt. Anhöriga utanför kärnfamiljen utgör, enligt en stickprovsundersökning av på uppdrag av Invandrar- och flyktingkommittén, av anhöriginvandringen. Det är svårt att bedöma effekterna av kommitténs förslag till inskränkning av möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen att få uppehållstillstånd. Det är inte möjligt att göra någon uppskattning med utgångspunkt från tidigare avgjorda ärenden eftersom det av utredningarna i dessa ärenden i allmänhet inte framgår om sökanden och den härvarande ingått i samma hushållsgemenskap. begärde på uppdrag av att några polismyndigheter skulle komplettera intervjuerna i anknytningsärenden med frågor om hushållsgemenskap. Det material som gått igenom omfattar emellertid endast 44 ärenden. uppskattning är att med hittillsvarande praxis uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 29 av dessa fall medan 15 skulle ha lett till avslag. Med de regler utredningen föreslagit bedömer verket att uppehållstillstånd skulle ha beviljats i 18 fall och att 26 fall skulle ha lett till avslag. Med hänsyn till utredningens mycket begränsade omfattning och svårigheterna att bedöma om de nya reglerna skulle leda till ytterligare ansökningar och beviljade uppehållstillstånd kan några bestämda slutsatser dock inte dras av verkets undersökning. Försörjning Utredningen har avvisat tanken på att ställa upp någon form av krav på att försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga. Det skulle enligt utredningen kunna anses vara oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende. Flera remissinstanser anser emellertid att ett försörjningskrav bör införas eller att försörjningen i vart fall bör kunna vägas in vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas eller inte. De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad såvida det inte är fråga om personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Att införa någon form av försörjningskrav för att uppehållstillstånd skall beviljas för anhöriga skulle emellertid kräva en mycket grundlig belysning av frågan i hela dess vidd. Bl.a. gäller det vilka konsekvenser bristande försörjningsförmåga skall få när den inträffar under vistelsen i . Där kommer också in frågan om hur en grundtrygghet skall garanteras för alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning. Regeringen är därför inte beredd att nu lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regler eller praxis när det gäller invandring av övriga kategorier som exempelvis arbetskraftsinvandrare, egna företagare och utlänningar som beviljas uppehållstillstånd på grund av starka humanitära skäl. Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna fråga närmare. Kammarrätten i , , , och LO tillstyrker eller har ingen erinran mot kommitténs förslag. anser att den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen om humanitära skäl är alltför restriktiv. FARR framför liknande synpunkter. Kristna Råd efterlyser en flexibel tillämpning när det gäller små egna företagare från länder utanför EU som vill etablera sig i . Skälen för regeringens bedömning: Ett stort antal resolutioner har tagits fram inom EU för att harmonisera medlemsstaternas regler då det gäller invandring av medborgare från länder utanför EU. Så kan nämnas en resolution (7705/94, 117) om begränsning i tredjelandsmedborgares möjlighet att ta anställning i medlemsstaterna. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har tagits fram i syfte att harmonisera medlemsstaternas praxis beträffande arbetskraftsinvandring. Resolutionen som uppmanar till en restriktiv hållning i frågan skall ses i ljuset av den rådande arbetslösheten i medlemsstaterna. Enligt resolutionen skall huvudregeln vara att ansökningar om arbetstillstånd skall avslås. Avsteg från denna regel skall dock kunna göras om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom det egna landet eller något annat land inom gemenskaperna.