prop · GK038 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:8 Utökad användning av strafföreläggande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att åklagare skall ha möjlighet att utfärda strafföreläggande i de fall det är uppenbart att rätten skulle döma till villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. Möjligheten skall inte omfatta de fall då den misstänkte var då brottet begicks. En utgångspunkt för reformen är att domstolsprövningen och därigenom domstolens resurser skall förbehållas sådana mål där parterna inte är ense eller som avser allvarliga eller komplicerade brott. Med hänsyn till att vissa ADB-anpassningar måste göras hos åklagare och polis föreslås reformen träda i kraft först . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i ...... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister.................................... 7 3 Ärendet och dess beredning................................. 9 4 Bakgrund................................................... 9 5 Vidgat utrymme för strafföreläggande....................... 11 6 Ekonomiska konsekvenser.................................... 18 7 Ikraftträdande m.m......................................... 19 8 Författningskommentarer.................................... 19 8.1 Förslaget till lag om ändring i .... 19 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister.................................... 21 Bilaga 1 Förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet Ett reformerat åklagar- väsende (1992:61)................................... 22 Bilaga 2 Lagförslaget i betänkandet Ett reformerat åklagar- väsende............................................. 24 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag......................... 33 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 37 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 40 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 48 kap. 2, 4 och 10 §§ samt 59 kap. 7 § rättegångs- balken skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 48 kap. 2 §1 -------------------------------------------------------------------- Föreläggande enligt detta Strafföreläggande enligt detta kapitel innebär att den miss- kapitel innebär att den miss- tänkte till godkännande omedel- tänkte till godkännande omedel- bart eller bart eller föreläggs ett bötesstraff, föreläggs ett bötesstraff efter fastställt vid strafföreläggande vad åkla-garen anser att brottet efter vad åklagaren anser att bör föranleda. Under brottet bör föranleda och vid förutsättningar som anges i 4 § föreläggande av ordningsbot andra stycket får efter vad som bestäms enligt 14 strafföreläggande även avse vill- §. korlig dom eller sådan påföljd i Är brott förenat med egendoms förening med böter. Av 5 a § förverkande, annan sådan särskild framgår att ett strafföreläggande rättsverkan eller särskild också får omfatta ett enskilt rättsverkan i form av avgift anspråk som avser betalnings- enligt lagen (1994:419) om skyldighet. brottsofferfond, skall också Föreläggande av ordningsbot denna föreläggas den misstänkte enligt detta kapitel innebär att till godkännande. Av 5 a § fram- den misstänkte till godkännande går att ett strafföreläggande eller också får omfatta ett enskilt föreläggs ett bötesstraff efter anspråk som avser betalnings- vad som bestäms enligt 14 §. Är brott förenat med egendoms förverkande, annan sådan särskild rättsverkan eller särskild rättsverkan i form av avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond, skall också denna föreläggas den misstänkte till godkännande. 4 §2 -------------------------------------------------------------------- Strafföreläggande får utfärdas Bötesstraff får föreläggas genom beträffande brott, för vilket strafföreläggande be-träffande böter ingår i straffskalan, dock brott, för vilket böter ingår i inte normerade böter. straffskalan, dock inte Det finns särskilda bestäm- normerade böter. Det finns sär- melser om strafföreläggande för skilda bestämmelser om före- brott som har begåtts av någon läggande av bötesstraff för brott som är . som har begåtts av någon som är . Bestämmelsen i 34 kap. 1 § första stycket 2 är tillämplig vid föreläggande av bötesstraff. Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får föreläggas genom strafföre-läggande i fall då det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd. Vad som sagts gäller dock inte beträffande brott som har begåtts av någon som inte har fyllt . 10 §3 -------------------------------------------------------------------- Skriftligt godkännande av Skriftligt godkännande av strafföreläggande får i den miss- strafföreläggande, som inte avser tänktes ställe lämnas av den som villkorlig dom, får i den är ombud för honom, om det till misstänktes ställe lämnas av den åklagaren inges fullmakt i som är ombud för honom, om det original. Fullmakten skall, till åklagaren inges fullmakt i utöver vad som följer av 12 original. Fullmakten skall, ut- kap., innehålla över vad som följer av 12 kap., innehålla 1. förklaring att ombudet har rätt att godkänna strafföreläggande på den misstänktes vägnar, 2. uppgift om det brott som godkännandet får avse, varvid skall anges brottets art samt tid och plats för dess begående, samt 3. uppgift om den högsta bötespåföljd, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som den misstänkte är villig att godta. Har sådan fullmakt getts in till åklagaren, får ombudet motta handlingar i saken på den misstänktes vägnar. **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1994:1412. 2 Senaste lydelse 1994:1412. 3 Senaste lydelse 1994:1412. 59 kap. 7 §4Den som vill klaga på strafföreläggande skall göra detta skriftligen. Skrivelsen skall ges in till tingsrätt som kunnat ta upp åtal för brottet. -------------------------------------------------------------------- Skrivelsen skall ha kommit Skrivelsen skall ha kommit in in till tingsrätten till tingsrätten efter det att åtgärd för efter det att åtgärd för verkställighet av föreläggandet verkställighet av föreläggandet företogs hos den misstänkte. I företogs hos den misstänkte. Om fråga om handläggningen skall 52 föreläggandet inte avser någon kap. 2, 3 och 5-12 §§ tillämpas. annan brottspåföljd än villkorlig Bestämmelse som avser hovrätt dom räknas tiden från prövotidens gäller därvid i stället början. I fråga om handläggningen tingsrätten. skall 52 kap. 2, 3 och 5-12 §§ tillämpas. Bestämmelse som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 4 Senaste lydelse 1994:1034. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister Härigenom föreskrivs att 2 och 7 §§ lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §1Registret skall innehålla uppgifter angående dem som av domstol i riket 1. dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn; 2. överlämnats till rättspsykiatrisk vård eller, om för brottet är föreskrivet fängelse, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall; eller 3. ålagts förvandlingsstraff för böter. Har brott, för vilket dömts till skyddstillsyn eller villkorlig dom, enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, skall detta särskilt anmärkas i registret. -------------------------------------------------------------------- Vad som sägs i första och andra stycket gäller även dem som före- lagts villkorlig dom enligt 48 kap. . -------------------------------------------------------------------- I registret skall antecknas I registret skall antecknas brottet samt uppgift om verk- brottet samt uppgift om verk- ställd personutredning och om ställd personutredning och om domen eller beslutet. domen, beslutet eller föreläggan- det. 7 §2Uppgift, som beträffande någon intagits i registret, skall utgå därur 1. om överrätt genom dom eller beslut som vunnit laga kraft, frikänt honom för den åtalade gärningen eller ock funnit honom skyldig till denna men icke dömt honom till påföljd, som skall antecknas i registret, eller om hovrätt har upphävt tingsrätts beslut om förvandlingsstraff för böter; 2. om domstol efter resning meddelat dom eller beslut som avses i 1; -------------------------------------------------------------------- 3. om strafföreläggande undan- röjts, -------------------------------------------------------------------- 3. när han avlidit; eller 4. när han avlidit; eller -------------------------------------------------------------------- 4. när förflutit från 5. när förflutit från hans födelseår. **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1991:1141. 2 Senaste lydelse 1983:354. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda åklagarverksamheten och brottmålsförfarandet. Kommittén antog namnet -90. avgav utredningen betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Förslagen i betänkandet tar sikte på åklagarväsendets organisation, åklagarnas uppgifter och brottmålsförfarandet. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 92-2972). Utredningens lagförslag i nu aktuell del finns i bilaga 2. En stor del av utredningens förslag har lett till lagstiftning genom propo- sition (1994/95:23) Ett effektivare brottmålsförfarande (bet.1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag i dess helhet finns i bilagor till nämnda proposition. I det lagstiftningärendet avvisade den dåvarande regeringen förslaget att åklagare skulle få utfärda strafföreläggande i de fall det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom (a. prop. 98ff.). I detta ärende tar regeringen ånyo upp utredningens förslag att ge åklagare möjlighet att förelägga påföljden villkorlig dom genom strafföreläggande. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionens lagförslag följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 samt i författningskommentarerna till de lagrum som Lagrådet lämnat synpunkter på. Propositionen innehåller därutöver förslag till de ändringar i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister som aviserades i lagrådsremissen. Frågan om ansvar för brott som hör under allmänt åtal får under vissa villkor tas upp av åklagare genom strafföreläggande. Ett sådant innebär att den misstänkte till godkännande föreläggs ett visst bötesstraff. Godkännandet innebär att den misstänkte erkänner gärningen och godtar bötesstraffet. Om föreläggandet godkänns gäller det som en lagakraftvunnen dom. Reglerna om strafföreläggande finns i 48 kap. och i strafföreläggandekungörelsen (1970:60). Föreläggandet fick enligt den ursprungliga lydelsen avse högst 20 dagsböter. Tillämpningsområdet för strafföreläggande har därefter vidgats i flera omgångar. Åklagare får utfärda strafföreläggande för alla typer av brott där böter ingår i straffskalan. Undantag gäller dock för normerade böter. Ett föreläggande får också omfatta särskild rättsverkan, t.ex. egendoms förverkande, och medgivna enskilda anspråk som avser betalningsskyldighet samt avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond. Förfarandet är helt skriftligt. Föreläggandet skall tecknas på formulär som fastställs av Riksåklagaren. Åklagaren skall vid utfärdandet bedöma vilket bötesstraff som i det enskilda fallet bör föreläggas. Även om förfarandet företer likheter med de summariska processformerna inom civilrätten föreligger den avgörande skillnaden att åklagaren och den misstänkte i princip inte disponerar över själva saken. Åklagaren skall vid bedömningen av om ett föreläggande skall utfärdas bedöma saken på samma sätt som vid prövning av om åtal skall väckas. Tillräckliga skäl för den misstänktes skuld måste således föreligga. Förfarandet innefattar dock det dispositiva momentet att den misstänkte genom sitt godkännande avstår från domstolsprövning och att avgöran- det blir bindande för honom eller henne. Godkännande sker genom att den misstänkte med sin namnunderskrift tecknar sitt godkännande på handlingen. Också betalning kan räknas som ett godkännande om föreläggandet inte avser annat än böter eller böter och avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond. Om godkännande inte sker skall åtal normalt väckas. Godkännande som sker efter det att åklagaren utfärdat stämning eller stämningsansökan är utan verkan. Något annorlunda förhåller det sig med enskilda anspråk som alltid är av dispositiv karaktär. Till skillnad mot straffet och särskild rättsverkan av brott kan ett enskilt anspråk bli föremål för förhandlingar mellan parterna. De enskilda anspråk som är aktuella vid brott för vilka strafföreläggande kan utfärdas är normalt begränsade och uppgår sällan till mer än något eller några tusental kronor. Strafföreläggande skall utfärdas endast om det kan förväntas att den misstänkte kommer att godkänna föreläggandet i dess helhet och strafföreläggandet vinner rättskraft endast om så sker. I fråga om enskilda anspråk innebär detta, till skillnad mot vad som gäller vid den summariska processen i civilrättsliga mål, att det krävs ett aktivt handlande från den som föreläggandet avser för att betalningsansvar skall kunna utkrävas. Möjligheten att ta upp ett enskilt anspråk i ett strafföreläggande gäller endast för sådana anspråk som avser betalningsskyldighet och där omständigheterna är sådana att åklagaren enligt 22 kap. 2 § första stycket är skyldig att föra målsägandens talan. Om det enskilda anspråket i sådana fall är stridigt utgör det hinder mot att över huvud taget utfärda strafföreläggande på grund av brottet. Om en åklagare efter det att ett strafföreläggande har godkänts finner att det förekommit någon uppenbar oriktighet i föreläggandet har han eller hon möjlighet att, under vissa förutsättningar, besluta om rättelse. I övrigt kan ett godkänt strafföreläggande angripas endast genom extraordinära rättsmedel. I konsekvens med att ett godkänt strafföreläggande skall behandlas som en lagakraftvunnen dom är bestämmelserna om resning av brottmålsdom tillämpliga även på ett sådant föreläggande. I 59 kap. 5 § finns vidare vissa särregler angående extraordinär klagan över domvilla beträffande ett godkänt strafföre- läggande. Ett sådant föreläggande skall undanröjas om godkännandet inte kan anses som en giltig viljeförklaring eller om det vid ärendets handläggning förekommit sådant fel, att föreläggandet bör anses ogiltigt, eller om föreläggandet av någon annan anledning inte överensstämmer med lag. 5 Vidgat utrymme för strafföreläggande -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Åklagare skall få utfärda strafföreläggande i| | de fall det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till | | villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. | | Villkorlig dom skall inte kunna föreläggas i sådana fall då den| | misstänkte var då brottet begicks. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag utom så till vida att utredningen inte har föreslagit något undantag för unga lagöverträdare. Remissinstanserna: ombudsmän, , Hovrätten för och samtliga tingsrätter som yttrat sig i frågan avstyrker förslaget att åklagare skall få förelägga villkorlig dom. Som skäl anges bl.a. att förslaget inte kan godtas från rättssäkerhetssynpunkt och att det kan få negativa verkningar på den enskildes syn på allvaret i olika lagstridiga handlingssätt. Några tillägger att det av principiella skäl inte bör komma i fråga att överlåta den dömande makten på åklagare för brott där påföljden inte kan stanna vid böter. Riksåklagaren och en stor majoritet av regionåklagarmyndigheterna och åklagarmyndigheterna tillstyrker förslaget med hänvisning till de skäl som utredningen har framfört. tillstyrker med tvekan förslaget. Skälen för regeringens förslag: En effektiv användning av befintliga resurser för brottsbekämpning förutsätter bl.a. att handläggnings-formerna i olika avseenden förenklas utan att avkall görs på rättssäkerheten. Ett viktigt inslag i senare års reformarbete har varit att minska belastningen på bl.a. domstolarna. Införandet och den successiva utvidgningen av strafföreläggandeinstitutet har haft stor effekt i detta avseende. Det stora flertalet brott beivras utan domstols medverkan. Ett mål med reformarbetet har varit att domstolsprövningen skall förbehållas sådana mål där parterna inte är ense eller som avser allvarligare eller komplicerade brott. Enligt regeringens mening bör detta synsätt även i fortsättningen prägla reformarbetet beträffande domstolarna. Erfarenheterna av det tidigare reformarbetet när det gäller straffföreläggande är positiva. Strafföreläggande medger en snabb och effektiv form att fastställa straff, och i vissa fall medgivna enskilda anspråk, när den misstänkte erkänner gärningen, brottet inte är alltför allvarligt och det inte råder någon tvekan om påföljden. Systemet har, förutom att det innebär en effektivare användning av resurserna, obestridliga fördelar både för den misstänkte och målsäganden. Avgörandet kommer snabbt i både ansvarsdelen och skadeståndsfrågan. Den misstänkte kan ta ställning till det förelagda straffet och i förekommande fall till yrkat skadestånd och själv bedöma om det står i rimlig proportion till gärningen. Han eller hon får direkt kännedom om den samlade reaktionen på brottet. De berörda parterna slipper vidare en ibland tidskrävande och kostsam inställelse vid domstol. I domstolarnas praxis förekommer en rad fall där påföljden regelmässigt bestäms till villkorlig dom, normalt i kombination med ett bötesstraff. har det meddelats ca 11 000 villkorliga domar . Det gäller särskilt förmögenhetsbrott av begränsad omfattning som inte utgör återfall i brott och där gärningsmannen saknar övervakarbehov. Som exempel på sådana brott kan nämnas stölder av engångskaraktär, bedrägerier bestående i övertrasseringar av eget konto och försäkringskassebedrägerier. Det rör sig inte sällan om personer som inte är brottsbelastade men som i stundens ingivelse eller på grund av ekonomiska svårigheter begår brott för att bättra på sin ekonomiska ställning. Ansvarbedömningen är i dessa fall i regel okomplicerad och påföljdsvalet ofta helt förutsebart. Utredningen föreslår att åklagare skall få utfärda strafföreläggande i de fall det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Förslaget innebär enligt regeringens mening otvivelaktigt att vissa mål skulle kunna handläggas mer rationellt. Som några remissinstanser påpekat måste emellertid även andra omständigheter vägas in i bedömningen. Flera remissinstanser har påpekat att villkorlig dom i första hand kommer i fråga för förstagångsförbrytare och att det ur kriminalpolitisk synvinkel finns ett värde i att påföljden döms ut av domstol. Regeringen delar uppfattningen att det i vissa fall kan finnas ett värde i att lagföringen sker vid domstol. Detta gäller särskilt när det är fråga om unga lagöverträdare. Vi återkommer strax närmare till den frågan. När det gäller förstagångsförbrytare i allmänhet måste man enligt regeringens mening väga in att det föreligger en möjlighet att företa bl.a. mål av nu aktuell karaktär till huvudförhandling utan att den tilltalade är närvarande. Har den tilltalade inte varit närvarande vid förhandlingen är hans eller hennes enda kontakt med domstolen stämningen, kallelsen till förhandlingen, det skriftliga exemplaret av domen och en kortfattad beskrivning av innebörden av påföljden villkorlig dom. I de fall domen avkunnas i den tilltalades närvaro lämnas ofta inte någon utförligare beskrivning av vad påföljdsvalet innebär. För den tilltalade måste därmed skillnaderna mellan de olika formerna för beivrandet av brottet framstå som obetydliga. Ur kriminalpolitisk synvinkel kan det enligt regeringens mening vara väl så viktigt att samhällets reaktion på den begångna gärningen kommer i så nära anslutning som möjligt till tidpunkten för brottet. Detta kan uppnås i större utsträckning med strafföreläggandeinstitutet än om man måste avvakta en huvudförhandling i domstol. Flera av de remissinstanser som har avstyrkt utredningens förslag har framhållit att villkorlig dom är en påföljd på fängelsenivå och att en möjlighet att förelägga villkorlig dom genom strafföreläggande innebär en principiellt betydelsefull förskjutning av tyngdpunkten i rättskipningen från domstolarna till åklagare. I det sammanhanget vill regeringen framhålla att åklagare genom åtalsunderlåtelsereformen (prop. 1984/85:3) gavs möjlighet att under vissa förutsättningar ge åtalsunderlåtelse i sådana fall där det kunde antas att påföljden i händelse av åtal skulle bli villkorlig dom. Åtalsunderlåtelse innebär en sakerförklaring till brottet. Åklagaren har, kan man säga, genom be- slutet fastlagt den misstänktes skuld. Formell möjlighet till överklagande saknas i princip, även om en högre åklagare genom överprövning kan pröva beslutet på nytt. Mot bakgrund härav anser regeringen att det från principiell synpunkt inte föreligger någon större skillnad mellan åklagarnas rätt att besluta om åtalsunderlåtelse och en rätt för åklagare att beträffande liknande fall utfärda strafföreläggande avseende påföljden villkorlig dom. Det är vår uppfattning att en sådan ordning inte heller innebär någon fara från rättssäkerhetssynpunkt om reformen begränsas till fall där skuldfrågan är okomplicerad och påföljdsvalet helt förutsebart. Det kan givetvis finnas ett värde i att den misstänkte möter en myndig- hetsperson i samband med lagföringen för att inskärpa allvaret i samhällets reaktion. Som det redogjorts för ovan har domstolarnas pedagogiska roll i detta avseende uttunnats något eftersom det är möjligt att avgöra mål vid huvudförhandling utan att den tilltalade är närvarande. Detta syfte kan därför enligt regeringens mening uppnås på ett bättre sätt om åklagaren utfärdar ett strafföreläggande då påföljden bestäms till villkorlig dom och åklagaren i dessa fall sammanträffar med gärningsmannen. Så fungerar det i de fall åklagare meddelat åtalsunderlåtelse vid förväntad villkorlig dom. I dessa fall har det föreskrivits att underrättelse om beslutet bör lämnas muntligen till den misstänkte (4 § kungörelsen [1964:740] med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål). En muntlig delgivning av ett strafföreläggande medför att åklagaren närmare kan förklara innebörden av den villkorliga domen, inskärpa betydelsen av kravet på skötsamhet och redogöra för risken att strängare straff kan komma att följa på brottet i händelse av återfall. För den enskilde skulle ingripandet komma att framstå som väl så allvarligt som en domstolsbehandling av fallet. Genom ett personligt sammanträffande med en representant för rättsväsendet skulle också respekten för avgörandet och rättssystemet kunna ökas. Regeringen är inte beredd att föreslå att åklagare får utfärda strafföreläggande i alla de fall där påföljden kan bli villkorlig dom. Åklagares möjlighet att utfärda föreläggande av villkorlig dom måste vara förenad med vissa restriktioner. Redan av de allmänna principerna för användning av strafföreläggande följer att det inte kan bli fråga om att förelägga villkorlig dom, om det finns ens den minsta osäkerhet när det gäller skuldfrågan. Brottet skall relativt sett framstå som mindre allvarligt. Några som helst tveksamheter beträffande påföljdsvalet får inte föreligga.