prop · GK03169 · 1997-01-01 00:00:00 — Ett ökat privat ansvarstagande måste förenas med att centrala och framförallt lokala myndigheter ökar mobiliseringen av intäkter, t.ex. genom att bredda skattebasen och öka effektiviteten i indrivningen av skatter och avgifter. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att främja en jämlik tillväxt innebär bl. a.: - att integrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen så att effekterna på fattiga blir utgångspunkten, bl. a. genom att lägga större tonvikt på fördelningen i statsbudgeten ur ett fattigdomsperspektiv; - att samarbeta direkt med lokala myndigheter, institutioner och grupper framförallt i de fall då svagare regioner eller grupper annars riskerar att missgynnas; - att bidra till att utveckla centrala och lokala myndigheterns kapacitet att mobilisera intäkter; - att stödja en gradvis omfördelning av jordbruksmark i länder med mycket ojämn jordfördelning; - att stödja jordbruksprogram som direkt riktar sig till avlägsna områden, jordlösa och kvinnor; - att stödja lokalt anpassad forskning och utbildning kring produktivitetshöjande metoder inom jordbrukssektorn, i synnerhet med inriktning på områden med lägre potential; - att stödja reformprocesser som syftar till arbetsintensiv tillväxt och där kvinnor och män garanteras likvärdiga villkor i processen; - att främja småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensiva metoder och där de fattiga själva deltar i planering och genomförande samt har huvudansvaret för underhållet; - att prioritera lokala lösningar, som lokalt baserade finansiella institutioner, vad gäller resursmobilisering för fattiga kvinnor. 5.5 Att stärka människors kapacitet och möjligheter Människor är den viktigaste resursen i alla samhällen. Att inte utnyttja och utveckla denna resurs är samhälleligt slöseri. Men social utveckling handlar inte bara om att utveckla människor som resurs, utan framför allt om att öka den enskilda människans valmöjligheter i ett samhälle som erbjuder sådana på jämlika villkor. Jämlikhetsaspekten är viktig för att alla grupper ska kunna vara delaktiga i den sociala utvecklingsprocessen. Avsaknaden av möjlighet till egen försörjning är en grundläggande orsak till fattigdom. För utveckling av människors möjligheter krävs tillgång till hälsovård och utbildning. Fattiga människor saknar dessutom oftast möjlighet att påverka och förbättra sin situation. De saknar kontroll över produktiva resurser och politiskt inflytande. Dessa brister måste åtgärdas på makronivå, i syfte att skapa en politik för social utveckling. Ohälsa, liksom otillräcklig utbildning, är viktiga både som orsaker till och effekter av fattigdom och bristande utveckling. Investeringar i hälsoutveckling och utbildning som ger en friskare och bättre utbildad befolkning är därför viktiga för ekonomisk, social och demokratisk utveckling. Stöd till dessa sektorer handlar mest om strukturella reformer. De syftar till att få till stånd en fungerande hälsoadministration, en jämnare fördelning av hälso- och sjukvården, mer vård för mindre pengar, decentralisering för att öka människors inflytande och metoder för bättre prioriteringar. Det handlar också om att ge grundläggande utbildning till alla, att höja utbildningens kvalitet samt att nå eftersatta grupper. Direkta insatser för fattigdomsbekämpning (oavsett om dessa finansieras av bistånd eller av inhemska resurser) förutsätter en noggrann definition av målgrupperna. Insatserna måste dessutom utformas så att de svarar mot målgruppens behov och angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp för att stärka människors kapacitet att själva påverka och förbättra sin situation och erbjuda nya möjligheter. Erfarenheter visar att program och projekt som utformats och genomförts med deltagande av målgruppen har större möjligheter att bli framgångsrika. För vissa grupper kan satsningar på social infrastruktur som nya former för äldreomsorg, investeringar i fysisk infrastruktur eller förbättrad tillgång till kapital vara det bästa sättet att utöka möjligheterna. Offentliga sysselsättningsprogram kan vara ett sätt att nå de fattigaste grupperna, för vilka arbete även till låga löner innebär en förbättring. Stöd till människor (speciellt kvinnor och ungdomar) som vill starta egna företag är ett annat. För grupper med små möjligheter att erhålla sysselsättning och försörjning kan insatserna behöva inriktas på transfereringar. Utbildning av kvinnor har stort genomslag både på deras egen, familjens och barnens levnadsstandard. Ofta krävs dock betydligt mer djupgående förändringar för att kvinnor skall få en mer jämställd situation i familjen och i samhället. För att kvinnor skall kunna omsätta utbildning i en yrkesverksamhet krävs att mäns inställning till hemarbete förändras och att samhället bistår med att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att vara dubbelarbetande, t.ex. nya former för omsorg för familjemedlemmar, liksom stöd till kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande organ. Kvinnor som erhåller utbildning och arbete föder färre barn och barnen får bättre hälsa och utbildning. I länder där åldringar och arbetslösa erhåller försörjning på annat sätt än genom barnen förefaller befolkningstillväxten vara lägre. I samhällen där barns överlevnadsmöjligheter förbättras minskar storleken på barnkullarna. Sammantaget leder detta till att antalet människor som kommer att födas in i en framtida fattigdom minskar. är av kritisk betydelse för en människas utveckling vad avser intelligens, personlighet och socialt beteende. Att förbättra barns levnadsförhållanden är inte bara en självklar prioritering utan en investering i en nations framtid. Åtgärder som obligatorisk skolgång och förbud mot barnarbete bidrar på lång sikt till att förbättra deras levnadsstandard. De allra fattigaste som lever utan marginaler har också minst möjligheter till en förbättrad livssituation. De riskerar också att marginaliseras än mer när samhället i övrigt utvecklas. De har inga resurser att avvara för investeringar i högre framtida konsumtion och nödgas välja ett magert men säkert utfall framför ett potentiellt större men osäkert. Därmed är de ofta hänvisade till ineffektiva produktionsmetoder och stagnation. Insatser i form av små lån till låg ränta kan hjälpa till att starta en utvecklingsprocess och insatser som skyddar mot hungersnöd vid tillfälliga kriser kan fungera som riskspridare. Det är viktigt att insatserna uppfattas som goda alternativ av individerna själva. måste de också vara i överensstämmelse med den övergripande politiken i landet. Exempelvis är lån för jordförbättrande investeringar knappast effektiva om tydliga och transparenta regler för äganderätt helt saknas i samhället. Lån för att starta egen sysselsättning är inte meningsfulla om nödvändig infrastruktur saknas för att få avsättning för de producerade varorna. En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att stärka människors kapacitet och möjligheter innebär bl. a.: - att utöka fattiga människors möjligheter, t.ex. genom utbildnings- eller hälsoinsatser, social eller fysisk infrastruktur, tillgång till kapital, sysselsättningsprogram eller stöd till att starta egna företag; - att utforma projekt och program i samarbete med och för genomförande och uppföljning av de fattiga själva; - att stödja utbildning av kvinnor; - att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att vara dubbelarbetande, t.ex. genom nya former för omsorg om familjemedlemmar; - att stödja kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande organ; - att verka för obligatorisk skolgång och förbud av barnarbete. 5.6 Individuell säkerhet När fattiga människor själva beskriver sin fattigdom pekar de ofta på svårigheter att erhålla en säker försörjning, inte bara under normala förhållanden, utan även vid oförutsedda händelser som sjukdom, arbetslöshet, olyckor, naturkatastrofer, politiska och ekonomiska kriser. Detta gäller även svårigheter att försörja sig vid framtida förutsedda händelser som ålderdom. Olika strategier har traditionellt använts av människor för att hantera kriser och överleva även vid katastrofer. Informella system täcker behovet av omsorg och försörjning då den egna förmågan av något skäl satts ur spel. De bygger ofta på familjeband i vid bemärkelse. I många kulturer har barn en viktig roll att fylla för att försörja föräldrar vid oförutsedda händelser och under ålderdomen. Utveckling och modernisering medför specialisering, differentiering, och ökad rörlighet, som kan bidra till att öka produktivitetsnivåer och materiell standard. Dock medför modernisering också i vissa avseenden ökad sårbarhet för individer. Modernisering bidrar till att traditionella omsorgssystem bryts ner. I fattiga länder saknas ofta resurser att skapa nya alternativ. Resultatet blir att allt fler gamla helt saknar försörjning och omsorg. Då behövs alternativa omsorgslösningar, som inte bygger på traditionella familjeband. I utvecklingsländerna saknas ofta formella försäkringssystem som garanterar försörjning vid oförutsedda händelser då den egna förmågan begränsas eller saknas. Statliga pensionssystem, privata pensionsförsäkringar och andra former för långsiktigt sparande saknas helt eller är behäftade med så stor osäkerhet att sparande måste ske på annat sätt. Stöd till ett aktivt sparande i form av uppbyggnad av trovärdiga system kan därför vara en viktig form av fattigdomsbekämpning. Formella lösningar kan dock endast ersätta informella om de av enskilda individer bedöms som attraktiva och trovärdiga. Trovärdigheten är intimt förknippad med systemens finansiella hållbarhet, den politiska ledningens legitimitet, förvaltningens kompetens och rättrådighet på kort men framförallt på lång sikt. Denna trovärdighet kan endast byggas upp inifrån av stater och dess företrädare. Den kan i ringa omfattning ersättas av utländska aktörer, även om de kan bidra med stöd. En starkare fattigdomsinriktning i utvecklingssamarbetet för att stärka individuell trygghet och säkerhet för de fattigaste och mest utsatta grupperna innebär bl. a.: - att stödja alternativa omsorgslösningar för att minska individers sårbarhet; - att stödja ett aktivt sparande i form av uppbyggnad av trovärdiga system såsom pensions- och försäkringssystem. 5.7 Det civila samhället och enskilda organisationer I utvecklingen av det svenska samhället har framväxten av olika typer av folkrörelser varit mycket viktig. Fackföreningsrörelsen, kvinnorörelsen, kyrkorna, Röda korset, den kooperativa rörelsen, miljörörelsen och de politiska partierna, för att bara nämna några, har spelat en stor roll i arbetet för ett mer demokratiskt, jämställt och jämlikt , inte minst i tillvara- tagandet av de fattigas intressen, rättigheter och röster. På samma sätt är framväxten av ett civilt samhälle fundamental också i utveck- ling. Det svenska utvecklingssamarbetet försöker på olika sätt stödja denna utveckling och de svenska enskilda organisationernas engagemang och arbete spelar här en viktig roll. Deras folkrörelseförankring och basen i den svenska folkbildningstraditionen ger dem en styrka som kan användas för att stödja utvecklingen av enskilda organisationer i mottagarländerna och för att stärka det civila samhällets institutioner. De svenska enskilda organisationernas arbete i , och påbörjades långt innan det statliga svenska biståndet tog form. De har spelat en avgörande roll inom utvecklingssamarbetet både som självständiga aktörer och som samarbetspartners inom det statligt finansierade biståndet. Precis som deras roll och arbete i det svenska samhället varierar, bedriver de många olika verksamheter i det internationella samarbetet. Det går dock att huvudsakligen dela in aktiviteterna i tre områden: politisk påverkan i norma- tiva frågor, organisations- och kompetensutveckling samt direkt stöd till speciella målgrupper vilket ofta inkluderar fattiga och utsatta män och kvinnor. Allt arbete som riktar sig mot t.ex. skolor och sjukhus är dock inte per definition fattigdomsinriktat. Generellt har de svenska organisationerna börjat förändra sin verksamhet från direkt stöd och genomförande till normativt arbete och stöd till utveckling av nationella och lokala organisationer. Denna utveckling ligger helt i linje med det statliga biståndets utveckling och är en kon- sekvens av insikten att det bara är landet självt och dess egna invånare som kan lösa sina egna problem. Att se till att också normativt arbete och organisationsutveckling får en tydlig fattigdomsinriktning är en viktig utmaning för de svenska organisationerna. kan konstateras att organisationerna i samarbetet med sina partners har utvecklat kontakter och nätverk som ger speciell kunskap vilket, om den används rätt, kan ge dem en unik roll i bekämpandet av fattigdomen. genomförde Sida en särskild studie av effekten av enskilda organisationers bistånd. Studien redovisar framför allt två slutsatser. För det första lyckas organisationerna väl med att uppnå de uttalade och omedelbara målen. Den andra slutsatsen är att detta inte i sig innebär att insatser lett till en långsiktigt hållbar utvecklingseffekt. Det konstateras att organisationernas arbete tenderar att få större genomslag där det finns en stödjande infrastruktur, dvs. där staten är närvarande. Omvänt betyder det att effekten av organisationernas arbete tenderar att bli mindre där de behövs som mest; där ingen annan finns på plats och där det är som svårast och mest kostsamt att arbeta. I sådana situationer är det oftast bara möjligt att på kort sikt lindra effekterna av akut fattigdom, men knappast att i ett långsiktigt perspektiv få till stånd hållbar utveckling. För detta krävs ett samspel mellan många olika faktorer, bl.a. att ekonomin är relativt dynamisk. En slutsats är att stöd till en utveckling som höjer de fattigas levnadsnivå inte är en fråga om antingen statligt bistånd eller enskilda organisationers bistånd. Det handlar om både och, där den enes roll inte kan tas över av den andre. Enskilda organisationer har också kommit att spela en avgörande roll i det internationella samfundets svar på komplexa katastrofer och är ofta först på plats med humanitärt bistånd till drabbade människor. Förutom att mobilisera egna resurser fungerar de som kanaler för regeringars bistånd och som samarbetspartners till de olika FN-organisationerna som arbetar i katastroferna. Eftersom organisationerna ofta arbetar ute i fält, nära människorna har de ofta större möjligheter än t.ex. det multilaterala systemet att upptäcka potentiella katastrofer. De har dessutom fått en allt viktigare roll i att sätta glömda eller ännu ej upptäckta" katastrofer på kartan. 5.8 Den privata sektorns roll Bistånd från stat till stat har varit den dominerande formen för resursöverföring till de fattiga länderna . I ett mindre antal länder har dessutom detta bistånd varit en dominerande del av resursmobiliseringen överhuvudtaget. Mycket tyder på att detta håller på att förändras . För det första har de privata flödena till utvecklingsländer ökat kraftigt. Nettoflödet har femdubblats . har det offentliga biståndet minskat. I många länder finns också tydliga tecken på en ökad mobilisering av inhemskt privat kapital. Detta pekar på nödvändigheten att ompröva och precisera biståndets roll. Biståndet måste ses som komplement till såväl privata internationella flöden som till inhemsk (privat och statlig) resursmobilisering. I bästa fall bör biståndet fungera som katalysator för andra resurser. Resonemanget gäller även resurser för fattigdomsbekämpning. Syftet med fattigdomsbekämpning är att skapa förutsättningar för fattiga människor att själva ta sig ur sin fattigdom. Detta sker ofta bäst genom en effektiv privat sektor, t.ex. genom goda förutsättningar för småföretagande. Den privata sektorn kan också utnyttjas för att effektivt tillhandahålla varor och tjänster för de fattiga. Slutligen kan den privata sektorn (hushåll och företag) bidra till finansieringen av fattigdomsbekämpande åtgärder i privat såväl som offentlig regi. För det offentliga biståndet innebär detta att det bör inriktas på att komplettera och stimulera privat deltagande i fattigdomsbekämpningen. Även kommer sannolikt merparten av detta bistånd att kanaliseras till den offentliga sektorn, för att stödja en politik som befrämjar Men den privata sektorns roll måste i ökad utsträckning tas med i bilden. För det första bidrar den förbättrade makroekonomiska miljön till att många blir kommersiellt intressanta. Det svenska biståndets roll bör här vara att genom information och kontaktskapande medverka till att svenska företag utnyttjar de möjligheter som detta innebär. För det andra kan biståndet bidra till att mobilisera privat kapital för utveckling genom olika former av subventionerade kreditsystem och garantisystem. Det svenska näringslivet är involverat i enskilda projekt i fattiga länder. En dialog mellan företrädare för näringslivet i och i samarbetsländerna bör uppmuntras genom att arbetsgivarorganisationer, fackföreningar, branschorgan och enskilda företag inbjuds att samverka i arbetet med att minska fattigdomen. Likaså kan kontakter etableras mellan t.ex. svenska myndigheter och kommuner och deras motsvarigheter i samarbetsländerna. En samverkan mellan den privata och den offentliga sektorn i dialogen bidrar till att göra den effektivare. 5.9 Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpning En grundläggande förutsättning för framgångsrik fattigdomsbekämpning är att de fattiga själva känner ansvar för och delaktighet i processen. Det måste finnas ett ägarskap hos den slutliga målgruppen för utvecklingssamarbetet. Ett i-lands regering har sällan direkta relationer med de fattiga som är målgrupp för fattigdomsbekämpningen. Det är därför viktigt att alla relationer i utvecklingssamarbetet utformas så att de stärker ägarskapet hos målgruppen. En förutsättning för detta är att alla relationer bygger på ett genuint partnerskap. Det finns en stor enighet bland biståndsgivarna om att den traditionella relationen mellan givare och mottagare måste ersättas av ett partnerskap. Detta har tydligast formulerats i dokumentet som antogs av () på högnivåmötet . Den grundläggande tanken i partnerskapsrelationen är att komma bort ifrån synen att de rika länderna ska göra något för de fattiga. Utgångspunkten är istället att samarbeta med de fattiga och att stödja deras egna utvecklingsansträngningar. Det är viktigt att betona att måttet på en framgångsrik fattigdomsbekämpande politik inte är antalet speciella projekt för de fattiga. Det handlar inte heller främst om att inrikta biståndet på sektorer (t.ex. hälsovård och utbildning) som anses speciellt viktiga för de fattiga. Naturligtvis bör en stor del av resurserna gå till dessa sektorer men fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet handlar mycket mer om ett synsätt som måste vara vägledande i ett antal val som görs av den och av Sida. Fyra typer av val är speciellt viktiga: 1. Valet av samarbetsländer. har någon form av utvecklingssamarbete med praktiskt taget alla utvecklingsländer. Koncentrationen ligger på ett begränsat antal länder, främst de s.k. programländerna för vårt bilaterala utvecklingssamarbete. I andra länder sker utvecklingssamarbetet främst via svenska enskilda organisationer eller via bidrag till de multilaterala institutionerna. Valet av samarbetsländer bör ur ett fattigdomsperspektiv styras av två kriterier: - ländernas behov, dvs. graden av fattigdom, - ländernas möjligheter att bedriva ett fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete, dvs. främst deras vilja och förmåga att genomföra en politik mot fattigdom och för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Samarbete med länder som visar en stark vilja och förmåga till fattigdomsbekämpning bör prioriteras. Det räcker inte med en uttalad vilja från regeringen utan den måste också föra en öppen dialog med det civila samhället för att etablera ett verkligt nationellt ägarskap. Valet av samarbetspartners och kanaler. I varje land måste lämpliga samarbetspartners och kanaler för samarbetet väljas. Den dominerande formen i utvecklingssamarbetet har varit och kommer även att vara en relation med regeringen i samarbetslandet. Ofta har denna kompletterats med relationer med (främst svenska) experter, konsulter, företag och institutioner i de konkreta projekten eller processerna. I det multilaterala samarbetet upprättas den direkta relationen med multilaterala organ. upprättar också relationer med andra biståndsgivare vid samfinansiering eller givarkoordinering. En viktig del av det svenska utvecklingssamarbetet sker också via svenska enskilda organisationer eller genom en direkt relation med lokala enskilda organisationer. Valet av samarbetspartners och kanaler måste variera beroende på situationen i varje enskilt land. Det finns ingen given formel för hur ett fattigdomsorienterat utvecklingssamarbete bör utformas. En ökad flexibilitet och öppenhet för nya relationer är dock nödvändig. De nya relationerna kan t.ex. innebära direkt stöd till lokala myndigheter med medverkan av lokala enskilda organisationer och privata företag. behövs stöd, t.ex. genom svenska experter och företag, men syftet är att bygga upp kapacitet som finns kvar när biståndet avslutas, inte att leverera resurser för att "hjälpa". Den avgörande skillnaden är ägarskapet hos den grupp som avses direkt gynnas av biståndet. Val av former och metoder. De flesta studier som gjorts av biståndets effektivitet visar att effekterna ofta är påtagliga i enskilda projekt, men att det är svårare att bevisa positiva resultat på makronivån. En viktig förklaring till den synbara paradoxen med effektivitet på mikronivå och ineffektivitet på makronivå är att biståndet varit fokuserat på enskilda projekt. Det måste dock betonas att den effektivitet som studerats i utvärderingar av biståndsprojekt mest har handlat om en teknisk effektivitet och i förvånansvärt liten utsträckning om hur fattigdomsmålet har uppfyllts. Projektinriktningen medför ofta att själva projektet ses som målet för biståndet. Beredning och uppföljning av biståndet är oftast koncentrerad på begränsade projektmål. För att uppnå snabba effekter kan mottagarlandets system och strukturer ibland vara ett hinder och det är vanligt att biståndsgivare bygger upp en egen struktur för att kanalisera sina resurser direkt till projektet och därmed går förbi existerande strukturer. Detta kan ge goda resultat i en snäv bemärkelse, men leder inte till hållbarhet för projektet när biståndet avslutats. Projektinriktningen medförde också att biståndsgivarna bortsåg från att den makroekonomiska miljön är av avgörande betydelse för projektbiståndets effektivitet. Stöd till jordbruket i ett land där prisstrukturen inte ger bönderna några incitament till att öka produktionen, är exempelvis dömt att misslyckas. Även en kraftig satsning på de sociala sektorerna, delvis med hjälp av biståndsmedel, måste ske inom de makroekonomiska ramarna för att vara bärkraftig. Det finns många exempel, främst i , på hur en social infrastruktur byggts upp men sedan förfallit på grund av brist på medel och incitament för drift och underhåll. Enskilda insatser bör syfta till att förstärka processer med deltagande av de fattiga själva. Syftet bör vara att skapa socialt bärkraftiga processer, nätverk och institutioner på lokal nivå. Däremot bör biståndet undvika att bygga upp isolerade projekt som enbart syftar till leverens av resurser, eftersom detta lätt leder till en anpassning i mottagarlandet och ett förstärkt biståndsberoende. Ett exempel på detta är livsmedelsbistånd som kan leda till försvagade incitament för lokal produktion. Även program som enbart syftar till att leverera viktiga varor, som läkemedel eller skolböcker, kan ha negativa effekter genom att ersätta inhemska resurser.