prop · GK0363 · 1997-01-01 00:00:00 — 7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de| |nuvarande reglerna för ersättning vid deltagande i | |arbetslivsinriktad rehabilitering. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Den som deltar i arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser bör erhålla en särskild kostnadsersättning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan instämmer i kommitténs förslag. i , och tillägger att ersättningen bör vara högre än det föreslagna schablonbeloppet. och avstyrker förslaget och åberopar bl.a. administrativ- och rättviseskäl. Även befarar att förslaget kan uppfattas som orättvist av t.ex. de grupper som på grund av pågående behandling inte kan delta i arbetslivsinriktad rehabilitering. Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande regler kan en försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering under vissa förutsättningar erhålla rehabiliteringsersättning. En sådan ersättning består av dels rehabiliteringspenning, dels särskilt bidrag. Rehabiliteringspenningen, som regleras i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han eller hon deltar i rehabiliteringen, medan det särskilda bidraget skall täcka vissa kostnader i samband med rehabiliteringen. Särskilt bidrag lämnas enligt förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning för vissa kursavgifter, kostnader för punktskriftsböcker, läromedel, resekostnader och traktamenten. Om en funktionshindrad försäkrad genomgår rehabilitering och det är nödvändigt att han eller hon åtföljs av ledsagare i samband med rehabiliteringen lämnas även ersättning till ledsagaren för resa, uppehälle och förlorad arbetsförtjänst. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att det utöver befintliga ersättningsmöjligheter även skall införas en s.k. särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Denna ersättning bör enligt kommittén utgå i form av ett schablonbelopp om per dag. Kommittén konstaterar att ett schablonbelopp är lämpligt eftersom de försäkrades merkostnader i flertalet fall huvudsakligen kommer att vara kostnader för resor till och från arbetsplatsen samt även i viss mån högre matkostnader. En försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering ersätts enligt nuvarande regler om särskilt bidrag för vissa faktiska merkostnader som han eller hon har i samband med rehabiliteringen. En sådan ordning är enligt regeringens mening att föredra framför en konstruktion med schablonbelopp. Regeringen är inte heller beredd att föreslå ett schablonbelopp utöver befintliga ersättningsmöjligheter. Regeringen delar mot denna bakgrund inte Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning. ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: bör inte få ett| |tillsynsansvar för enskilda individers rehabilitering.| ------------------------------------------------------- Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att får ett tillsynsansvar även för enskilda individers rehabilitering. Detta skulle innebära att efter utredning och en beredning i socialförsäkringsnämnden överlämnade fall till för bedömning och åtgärd. Remissinstanserna: En del remissinstanser, bl.a. i , är positiva till kommitténs förslag. Några av dessa remissinstanser på- pekar emellertid att inte har tillräckliga resurser för detta. Kammarrätten i anser att förslaget är vällovligt men att det är tveksamt i vad mån den föreslagna lagkonstruktionen kommer att ha någon praktisk effekt, bl.a. eftersom det enligt gällande lagstiftning föreligger en osäkerhet beträffande vilken typ av åtgärder som arbetsgivaren skall vidta och vilka krav som skall kunna ställas på arbetsgivaren. Arbetarskyddsstyrelsen avstyrker förslaget. Styrelsen, som anger att kommittén inte har analyserat konsekvenserna av förslaget, framhåller att den tillsyn som utövas av är ett organisations- och systeminriktat arbete gentemot arbetsplatserna. Den tillsynen är inte inriktad på enskilda rehabiliteringsärenden. En förklaring till detta är att den enskilda rehabiliteringen kan avse en rad olika åtgärder som inte har med arbetsplatsen att göra. framhåller bl.a. att det finns anledning att noga överväga fördelar och nackdelar med förslaget. Ett övertagande av tillsynsansvaret för enskilda individer torde kräva ökade resurser och annan kompetens. Akademikers centralorganisation avvisar helt kommitténs förslag. anser att föreliggande förslag inte gör ansvarsfördelningen tydligare i fråga om förebyggande insatser och rehabilitering. Skäl för regeringens bedömning: tillsyn avser arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten i sin helhet på arbetsplatserna, inte enskilda rehabiliteringsärenden. Inspektionen kan dock ingripa om arbetsmiljön behöver åtgärdas för att, enligt kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160), anpassas efter en enskild arbetstagares behov. Vid tillsynen av rehabiliteringsarbetet är det uppgift att se till att det finns ett organiserat arbete, rutiner, resurser m.m. på arbetsplatsen. har till uppgift att i de enskilda fallen se till att arbetsgivaren uppfyller sitt åtgärdsansvar i anpassnings- och rehabilite- ringsarbetet. Sjuk- och arbetsskadekommittén har ansett att det finns goda förutsättningar att skapa en effektivare samverkan mellan och , bl.a. i syfte att öka kraven på de arbetsgivare som mera konsekvent brister i sitt rehabiliteringsansvar. Kommittén har vidare ansett att det finns ett behov av att inom ramen för ett mer organiserat samarbete mellan och inspektionen utöka inspektionens tillsynsansvar till att omfatta även enskilda rehabiliteringsärenden. Kommittén har emellertid framhållit att det kan finnas vissa betänkligheter mot sitt förslag i den delen, bl.a. med motiveringen att inte har personella resurser för detta. Rehabiliteringsåtgärder har inte bara med arbetsplatsen att göra. Genom de svårigheter som därigenom kan finnas att i varje enskilt rehabiliteringsfall definiera och bedöma vilka krav som kan riktas mot arbetsgivaren anser regeringen att det är mycket tveksamt om kommitténs förslag skulle ge önskvärt stöd i rehabiliteringen av redan anställda. Det skulle också i praktiken kunna ge upphov till gränsdragningsproblem och oklarheter både i fråga om myndigheternas ansvarsfördelning och interna arbete. Mot bakgrund av detta anser regeringen inte att arbetsmiljölagen bör kompletteras så att får ett tillsynsansvar även för enskilda individers rehabilitering. ------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av| |nuvarande regler såvitt avser arbetsförmedlingens | |rehabiliteringsansvar för arbetslösa sjukskrivna. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsförmedlingen bör ha samma roll för de arbetslösa sjukskrivna som arbetsgivaren har för de anställda. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan avstyrker förslaget. och påpekar att förslaget innebär behov av väsentliga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser. () och Statskontoret är i princip positiva till förslaget. Enligt RFV kan rehabiliteringsåtgärderna för en arbetslös sjukskriven vara mer långtgående än för den som har en arbetsgivare. För att undvika diskussioner i ersättningsfrågan är det viktigt att det klart framgår vad som skall ingå i arbetsförmedlingens ansvar. () ser fördelar i att arbetsförmedlingar och genomför en första kartläggning av alla arbetslösa sjukskrivna. Initiativet bör dock ligga hos . AMS påpekar att ett sådant huvudansvar förutsätter att får extra resurser för genomförandet. Skälen för regeringens bedömning: Rehabiliteringsansvaret för arbetslösa sjukskrivna ligger hos och . Undersökningar som gjorts visar att det delade huvudmannaskapet innebär ett problem i rehabiliteringen av arbetslösa sjukskrivna. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att rehabiliteringsansvaret skall övergå till arbetsförmedlingen, som därmed skulle få samma roll för denna grupp som arbetsgivaren har för de anställda. Arbetsförmedlingen skall i enlighet härmed ha tidiga kontakter med den arbetslöse för att göra en prövning av behovet av rehabilitering samt ha kontakt med . Enligt kommittén är det vidare önskvärt att arbetsförmedlingen lämnar en dokumentation till försäk- ringskassan med bl.a. en bedömning av den arbetslöses behov av och förutsättningar för rehabilitering. För att detta skall fungera behöver enligt kommittén upprätta ett nära och organiserat samarbete med arbetsförmedlingen. Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har sammansatta problem. För att denna grupp inte skall öka är det viktigt att tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven av rehabilitering. Regeringen delar således Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning att insatserna för de arbetslösa sjukskrivna bör bli bättre med ett sådant utökat samarbete. Regeringen anser emellertid inte att det är lämpligt att arbetsförmedlingen får ett sådant rehabiliteringsansvar som kommittén före- slår. Såsom flera remissinstanser har påpekat innebär förslaget behov av vä- sentliga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och resurser. Arbetsförmedlingen har inte heller kännedom om de individer som är arbetslösa och sjukskrivna. Förslaget torde därför innebära att får anmälningsskyldighet till arbetsförmedlingen. Kommittén har inte preciserat hur förslaget rent praktiskt skall utformas. Inte heller har beräkningar gjorts av arbetsförmedlingens behov av finansiella och personella resurser. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommitténs förslag inte kan läggas till grund för förändringar av nuvarande regler. Däremot bör såsom angetts ett utökat samarbete förstärkas och utvecklas mellan och arbetsförmedlingen. Regeringen föreslår att detta löses inom ramen för de s.k. särskilda medlen som får till sitt förfogande (avsnitt 7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Följande riktlinjer bör gälla för| |samverkan inom rehabiliteringsområdet .| | Gemensamma verksamhets- och handlingsplaner bör upp-| |rättas på central myndighets- och regionnivå liksom pro-| |gram för gemensam utbildning. Vidare bör | |försäkringskassorna inom ramen för särskilda medel ges| |möjlighet att bedriva olika projekt i syfte att bl.a.| |uppnå samverkansvinster. Samverkansprojekt ges en ge-| |mensam ram för åtgärder och insatser men de ekonomiska| |besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning. | |En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar| |med medel som står i proportion till deras ansvar för| |åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar| |sig till. | | Resultaten av samverkansprojekten skall syste- | |matiskt följas upp. Användningen av medel avsedda för| |samverkansprojekt skall gemensamt utvärderas av Riks-| |försäkringsverket, och Arbetsmark- | |nadsstyrelsen. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Kommittén föreslår att , arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell samverkan på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser för personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som till följd av förändrade regler för ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren för dessa ersättningar. och arbetsförmedlingens resurser för samverkan regleras genom föreskrifter i regleringsbreven där vissa resurser anvisas för samverkan. Kommunen tilldelas resurser för samverkan genom den vanliga budgetprocessen. Någon särskild lagreglerad organisation för samverkan föreslås däremot inte. , och bör i samråd med få i uppdrag att genomföra, följa upp och utvärdera samverkan. Samordningen skall inte var någon försöksverksamhet och regeringen skall inte behöva godkänna varje överenskommelse. Remissinstanserna: , i , , , Statskontoret m.fl. är positiva till kommitténs förslag. anför att man inte bör ha någon särskilt reglerad organisation innan försöksverksamheten enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst har utvärderats. () anser att en effektiv samverkan kan ske utan gemensam penningpåse men att det krävs gemensam planering. Vidare anser AMS att samverkan inte kan ske efter konforma modeller samt att det på lokal nivå finns etablerade arbetsförmedlingsnämnder som är uppbyggda efter lokala förutsättningar och som till fullo svarar mot de krav på organisation för samverkan som kommittén efterlyser. - en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet: Den särskilde utredarens slutsats är att det går att uppnå betydande samverkansvinster utan att sammanläggning av olika medel är nödvändig. Den lösning som förordas innebär att samverkansprojekt bör ha en gemensam ram för åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning. Den samverkan i projekt som pågår på många håll bör ges större legitimitet så att ett nytt arbetssätt kan få växa fram i hela landet. Samverkan bör vidare övergå och utvidgas till att ingå i den ordinarie verksamheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den särskilde utredarens förslag. anser att en större grad av förutsättningslöshet borde fått råda i de av utredningen angivna lösnings- förslagen. anser att ytterligare problemgrupper borde ha redovisats och (utbildningsstöd SISUS) anser att utredningen borde ha vidgat urvalet till att också gälla projekt där människor med olika funktionshinder ingår. och Arbetarskyddsstyrelsen anser att den samverkan som berör arbetsgivaren inte tagits upp. och anser att utredningen borde ha fokuserat även på nödvändiga strukturella förändringar. anser bl.a. att en fundamental lösning är sammanslagning och inte samverkan och att det behövs en minister för bidragssamordning. Utöver betänkandena från Sjuk- och arbetsskadekommittén och den särskilde utredaren har det till bl.a. Social- och Arbetsmarknadsdepartementen inkommit ett stort antal ärenden med förslag och önskemål om nya samverkansformer. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätt hamna i en gråzon mellan de olika ersättningsssystemen eftersom problembilden inte renodlat faller inom någon viss myndighets ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan , , arbetsförmedlingen och primärvård, med kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. Det finns därför starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga sam- verkansmodeller som ger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbete. Det är särskilt angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i arbetet med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna. Det handlar om personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som vandrar mellan dem. De har det gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta och av olika instanser. Insatserna skall syfta till att öka dessa gruppers konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. Regeringen anser att det nu är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser. Arbetet bör därför inriktas på generella lösningar. De lokala samverkansprojekt som kommer att utvecklas skall inte behöva något särskilt godkännande av regeringen eller respektive myndigheter, utan det är de enskilda aktörerna själva som bör besluta om att bedriva samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. Vidare anser regeringen att det inte föreligger behov av ytterligare försöksverksamhet vad avser olika samverkansmodeller inom rehabiliteringsområdet utöver dem som bedrivs. Nya strukturella samverkansmodeller bör därför övervägas först när utvärdering av försöksverksamheterna med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst redovisats. En viktig fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täcker behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. Kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden måste undvikas och utgångspunkten bör vara att varje myndighet i grunden har som uppgift att sköta sitt sektorsansvar. En strävan måste vara att de samlade resurserna skall utnyttjas både kvantitativt och kvalitativt bättre i syfte att vid behov samverka om de individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem. Regeringen föreslår därför att inriktningen skall vara att utforma ett system där försäkringskassorna får möjlighet att disponera vissa medel i syfte att förbättra samverkansformerna och därmed effektivisera rehabiliteringen för framför allt utsatta grupper. Mål- och resultatstyrning blir allt vanligare inom hela den offentliga sektorn. För att till fullo nyttja effekterna av målstyrningen är det av stor vikt att budgetansvaret, inom givna yttre ramar, decentraliseras. Målstyrning måste gälla även för den lokala nivån. Först när lokala lösningar tillåts kan lokala problem lösas. Det lokala arbetet skulle underlättas avsevärt genom klara signaler från de övre nivåerna i hierarkierna. saknas t.ex. gemensamma mål för sådant som flera myndigheter har ett gemensamt ansvar för. Målen kan också vara så utformade att de delvis strider mot varandra. som krav ställs på snabba anpassningar till en föränderlig verklighet krävs också fastare spelregler. Mindre regelstyrning och flexiblare anslagssystem kan tillfredsställa båda dessa krav. Att signalerna är olika och otydliga i samverkanshänseende framgår av , och socialförsäkringsadministrationens övergripande mål som angivits i regleringsbreven för /96. Det övergripande målet för är att verka för en god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. skall bidra till dessa mål genom att bedriva tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling inom hälso- och sjukvården, miljö- och hälsoskyddet och . De övergripande målen för är att till fullo utnyttja platsförmedlingens möjligheter och att rundgången skall brytas för de långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna. Vidare skall de arbetslösa mobiliseras genom kompetensuppbyggnad och ökade krav på aktivt arbetssökande. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka och medelsanvändningen skall effektiviseras. Socialförsäkringsadministrationen skall aktivt administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn. Vidare skall man verka för att förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktionshindrade personer möjlighet att åter kunna arbeta. Likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden skall säkerställas. Regeringen anser att det är nödvändigt att vissa gemensamma övergripande mål formuleras. Regeringen bör vara tydlig i sitt uppdrag till myndigheterna så att varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje nivå ta sitt ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av samverkan för den berörda målgruppen. Uppdraget bör göras likalydande för de berörda myndigheterna. till myndigheterna bör innehålla både myndighetsspecifika och myndighetsgemensamma mål, uppdrag, och redovisningskrav. Resultatuppföljningen bör också ske gemensamt. Detta synsätt ligger också väl i linje med tankegången bakom den nya budgetprocessen och övergången till utgiftsramar för utgiftsområden. Det är fullt rimligt att fastställa mål för ett visst utgiftsområde som bör gälla för flera myndigheter. Enligt uppgift har t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen bedrivit ett centralt samverkansprojekt tillsammans med sju yrkesinspektionsdistrikt med inriktning på att finna samverkansformer mellan och . Projektet påbörjades och avslutades /97. Samtliga medverkande distrikt är mycket positiva till detta arbete och som ett reslutat av projektet har i flera län/distrikt skriftlig överenskommelse träffats mellan och i syfte att bl.a. tydliggöra formerna för fortsatt samverkan. Regeringen anser det viktigt att gemensamma verksamhets- och handlingsplaner på central myndighets- och på regionnivå upprättas liksom program för gemensam utbildning. Av erfarenhet från kartläggningen som gjorts av den särskilde utredaren framgår att just gemensamma utbildningsaktiviteter är en utmärkt metod för att få till stånd ökad kunskap om och respekt för varandras kompetensområden. Gemensam utbildning underlättar en gemensam utveckling. Regeringen anser att det gemensamma målet för de samverkande myndigheterna är att personer i t.ex. utsatta grupper som saknar fast förankring på arbetsmarkna- den, i så stor utsträckning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete. Målet för verksamheten kan också vara att inom en över- blickbar framtid uppnå resultat i form av t.ex. kortare sjukskrivningstider, minskade kostnader för sjukpenning och förtisdspension/sjukbidrag samt färre socialbidragstagare. Folkhälsofrågor kan givetvis också beaktas men bör inte utgöra ett självständigt mål i detta sammanhang. När gemensamma mål formuleras skall det innebära att det ställs krav på samordnad resultatredovisning. Därmed kommer behovet av sektorsövergripande information att öka och intresset för gemensamma kunskapsbaser att växa. Det är också angeläget att nationella "arenor" för dialog och erfaren- hetsutbyte skapas. Uppföljning och utvärdering måste ges hög prioritet för mål- och resultatstyrd rehabiliteringsverksamhet. De centrala myndigheterna har ett stort ansvar för att detta sker. Regeringen avser att ge , och i uppdrag att utvärdera denna Enligt den särskilde utredarens bedömning och vad regeringen i övrigt har erfarit behövs inte i första hand ytterligare resurser till samverkansområdet. En ökad och bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona. Diskussionerna om resurser skulle dessutom enligt den särskilde utredaren underlättas om handläggarna på respektive kontor fick bättre information inte bara om vilka begränsningar som gäller för vissa anslag utan också om hur flexibelt de kan användas. Möjligen är det så att tjänstemännen ofta inte ser de möjligheter de faktiskt har att agera och vilka resurser de faktiskt har tillgång till. Det gäller att mobilisera organisationernas egna resurser och möjligheter. Det är också en viktig princip att varje huvudman skall finansiera sina kostnader med de medel som myndigheten har till sitt förfogande. Skattemedel skall användas till det som de är avsedda för och inte till att finansiera andra myndigheters verksamheter. För att kunna åstadkomma bra resultat är det inte heller nödvändigt med sammanslagningar av resurser som innebär att samverkansprojektet har förfogande över gemensamma medel. Regeringen anser att det går att komma långt med att medelsramar sätts upp inom respektive myndighet/förvaltning för användning i samverkansprojekt. Be- sluten fattas formellt inom respektive myndighet på förslag från dem som arbetar med projektet. Engagemanget i samverkan från varje myndighet för att beslut och åtgärd kommer . Det är dock viktigt att det för varje projekt klart anges vad projektet skall syfta till och vad som ingår i den ekonomiska ramen med avseende på projektets egna kostnader, försörjningsmedel och åtgärdsmedel. I den överenskommelse som görs kan mycket väl även kostnader för försörjning ingå utan att medlen för den skull blir gemensamma.