prop · GK0352 · 1997-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppen föreslår dock ingen lagreglering av möjligheten att frångå balans- kravet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock, om det kan anses vara förenligt med god ekonomisk hushållning att fullmäktige kan besluta att en reglering av ett negativt resultat inte behöver ske. Vidare föreslås en begränsning i rätten att föra talan mot ett beslut av fullmäktige att inte reglera ett negativt resultat. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som särskilt kommenterat arbetsgruppens förslag och förslaget i promemorian har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. Några, däribland , anser dock att kan vara en väl att återställa den ekonomiska ställningen, infria större ansvarsförbindelser m.m. Några, däribland , , och kommuner, anser att balanskravet i stället skall kopplas till kommunallagens föreskrifter om rullande treårsplaner. En majoritet av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot att undan- tagen från balanskravet inte detaljregleras utan att fullmäktige får rätt att besluta att en reglering av ett negativt resultat inte behöver ske när det kan anses vara förenligt med god ekonomisk hushållning. Flera instanser, däribland , , , och Munkefors kommuner, menar att det kan finnas ytterligare acceptabla undantag än de som arbetsgruppen uttryckligen nämner i sitt förslag. Några kommuner, däribland och kommuner, har angett att undantagen från balanskravet bör lagregleras bl.a. för att stärka enhetligheten i tillämpningen av undantagen. Kammarrätten i anser att förutsättningarna för att göra avsteg från balanskravet bör anges på ett mer preciserat sätt än vad som anges i promemorians förslag. Flera, däribland och kommuner, anser att det är nödvändigt att kunna göra avsteg från balanskravet. Några har angett att frågan bör lagregleras eftersom den är av stor principiell och praktisk betydelse i och med att fullmäktige i varje kommun kan besluta om att balanskravet kan frångås utifrån sin tolkning av begreppet god ekonomisk hus- hållning och utan möjlighet till prövning eller till sanktioner. Flera remiss- instanser, däribland och kommuner, anger att nämnderna i många kommuner får föra över överskott till kommande år och att detta bör vara möjligt även framöver för att täcka underskott. De flesta remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget eller tillstyrkt förslaget i promemorian om begränsning av talerätten. Kammarrätterna i och ifrågasätter om det finns skäl för den föreslagna be- gränsningen av talerätten och anger att det med den föreslagna utformningen inte ens går att pröva om beslutet har tillkommit i laga ordning. Skälen för regerings förslag Regeringen har stannat för att föreslå att det som huvudprincip skall fordras att balanskravet skall vara uppfyllt varje enskilt budgetår. En annan ordning skulle kunna skapa utrymme för olika taktiska åtgärder, varigenom problem med underskott i ekonomin skjuts framåt i tiden. Det innebär ett krav på kommunerna och landstingen att upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Att budgeten upprättas i enlighet med föreskrifterna i den före- slagna redovisningslagen är ingen garanti för att det verkliga utfallet vid budgetårets slut inte ser annorlunda ut. Det kan under ett visst år inträffa sådana omständigheter som kommunerna och landstingen inte råder över och som gör det svårt att hålla budgeten. gäller att kommunerna och landstingen får underbalansera sina budgetar under enskilda år men att någon konsekvent underbalansering inte bör ske. över någon tid av inte alltför lång varaktighet, skall det vara balans mellan kommunernas och landstingens intäkter och kostnader. Om kostnaderna enligt bokslutet för ett budgetår är större än intäkterna, bör därför - på motsvarande sätt som gällde när det tidigare kravet på budgetbalans fanns - underskottet regleras under de närmaste följande två åren. Med reglering av underskott avses att en negativ förändring av det egna kapitalet återställs. Regeringen anser inte att det finns några avgörande skäl för att, som några remissinstanser vill, föreslå än . Tvåårskravet ryms dessutom väl inom kravet på de rullande treårsplanerna i 8 kap. 5 § kommunallagen. Enligt regeringens mening skulle det vara önskvärt att göra regleringen redan i budgeten för året närmast under vilket underskottet uppkommit. Det finns dock flera praktiska skäl mot att införa ett sådant krav. Ett slutgiltigt besked om resultatet från ett budgetår kan inte fås innan det året är slut och budgeten skall normalt fastställas senast . Årsredovisningen för ett budgetår behöver inte heller vara klar att överlämnas till fullmäktige och revisorerna förrän året efter budgetåret. I kommunerna och landstingen görs visserligen en kontinuerlig uppföljning av ekonomin och i ökad utsträckning även en fortlöpande redovisning under budgetåret i form av delårsrapporter. Även om det kan förutsättas att metoderna för uppföljningen av ekonomin kommer att utvecklas ytterligare, finns det ändå uppgifter rörande ekonomin som kommunerna och landstingen får del av så sent att det inte är möjligt för dem att redan i budgeten göra den reglering av eventuella underskott som föreslås. Det krävs synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt resultat Ett negativt resultat som uppkommer ett visst budgetår skall regleras. Det kan dock i vissa mycket speciella fall finnas skäl att acceptera avsteg från kravet på reglering. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att detta bör framgå direkt av lagen om det skall finnas sådana begränsade möjligheter att frångå balanskravet och vilka begränsningar som i så fall bör gälla. Det före- slås därför att balanskravet skall kunna frångås enbart om det finns synnerliga skäl. Detta handlar då om fall där ett frångående är mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i 8 kap. 1 § om att de åtgärder som kommunen rent allmänt vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning beaktats. Innebörden av god ekonomisk hushållning diskuterades utförligt i förarbetena till 8 kap. 1 § kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 110 f. och 210 ff., bet. 1990/91:KU38). Vi anser att den syn som gavs i förarbetena på vad som är god ekonomisk hushållning skall äga giltighet även i detta sammanhang. Frågan om vad som kan anses vara god ekonomisk hushållning har också behandlats i avsnitt 4.1. Kommunalförbunden är genom hänvisningar i 2 kap. 18 § och i 3 kap. 7 § kommunal- förbundslagen också bundna av kravet på god ekonomisk hushållning. Ett exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga är att en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust därvid har uppstått. Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller lands- tinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. Flera remissinstanser har framfört önskemål om att det också bör vara tillåtet att låta nämnderna spara hela eller delar av positiva resultat till kom- mande år med negativt utfall. Så sker i mycket stor utsträckning. Undantag från att upprätta budgeten så att intäkterna överstiger kostnaderna måste således i fortsättningen bedömas efter den föreslagna huvudprin- ciperna dvs. undantag får göras bara om synnerliga skäl föreligger. I detta sammanhang måste också den bestämmelse som föreslås i 4 kap. 4 § redo- visningslagen iakttas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.3.3. I den föreslås att det i förvaltningsberättelsen skall anges när och på vilket sätt kommunen eller avser att göra en reglering av det negativa resultatet. För det fall en kommun eller ett landsting anser att det finns synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt resultat skall alltså enligt förslaget dessa skäl redovisas i förvaltningsberättelsen. Som bestämmelsen utformats är det i första hand kommunerna och landstingen själva som skall bedöma vad som inbegrips i synnerliga skäl. Regeringen avser att följa tillämpningen och vid behov på nytt överväga behovet av en stramare reglering. Laglighetsprövning av synnerliga skäl I likhet med bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning, är avsikten med bestämmelsen om synnerliga skäl att den inte är lämpad att ligga till grund för en domstolsprövning. I de båda fallen är det frågan om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering av den lokala ekonomin. Frågan om vad som är synnerliga skäl är inte primärt en fråga som bör avgöras i domstol inom ramen för ett laglighetsprövningsmål. Den bör avgöras inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det i första hand aktuellt att eventuellt utkräva ett politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Förarbetena till 8 kap. 1 § kommunallagen präglas också av ett sådant synsätt (se prop. 1990/91:117 s. 110 och 211).Regeringen delar dock den remisskritik som framförts mot den lagtek- niska utformning av promemorians förslag och som innebar att det inte ens skulle vara möjligt att överklaga ett beslut av fullmäktige i syfte att få lagligheten av hur beslutsfattandet gått till prövat. Regeringen ser inga skäl för att på sätt som föreslås i promemorian inskränka talerätten och därigenom ta bort möj- ligheten att få lagligheten av den formella hanteringen av fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt beslut prövad. 5.2 Låneförbud regleras inte -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det behövs ingen lagreglering om förbud | | mot att ta upp lån för driftändamål. Ett sådant förbud följer | | indirekt av balanskravets konstruktion. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget att inte lagreglera ett förbud mot att ta upp lån för driftändamål. pekar på att ett låneförbud skulle kunna leda till minskade lånemöjligheter för de kommunala bostadsföretagen om kommunerna riskerar att inte kunna infria sina borgensåtaganden. Andra, däribland , anser att det är viktigt att inte binda upp kommunerna för oförutsedda händelser. Några instanser, däribland och kommuner, har ansett att förbudet bör lagregleras mot bakgrunden av dess betydelse som signal till lån- givare. Ett lagstadgat låneförbud behövs för tydlighetens skull. Regeringen skulle kunna koppla en låneram till eventuella dispenser från balanskravet. Kommuninvest i har angett att ett balanskrav för hela den kommunala koncernen bör kombineras med ett uttryckligt förbud mot lån för driftändamål. Skälen för regeringens bedömning: En följd av den tidigare gällande principen om förmögenhetsskyddet var att upplåning inte fick ske för driftändamål. En kommun eller ett landsting ansågs dock ha rätt att ta upp tillfälliga lån för att skaffa rörelsemedel och att i en besvärlig ekonomisk situation täcka driftkostnader med lån. Genom slopandet av förmögenhetsskyddsbestämmelsen upphörde också förbudet att låna till driften. Möjligheten att ta upp lån för driftändamål angavs i förarbetena till den nuvarande kommunallagen dock fortfarande vara begränsad genom det i lagen uppställda kravet på god ekonomisk hushållning. En följd av det balanskrav som regeringen nu föreslår är att den löpande verk- samheten inte till någon del skall behöva finansieras med lån. Vid sådant för- hållande behövs enligt regeringens mening inte någon lagregel som förbjuder upptagande av lån för annat än investeringsverksamhet. Någon sådan bestämmelse föreslås därför inte. 6.1.1 Den lagtekniska lösningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En lag om redovisning införs. | | Lagen skall innehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning | | och delårsrapporter. | | Bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överens-| | stämmer med god redovisningssed. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslog en särskild bokföringslag. Gruppen utarbetade dock inte något lagförslag utan föreslog att det fortsatta arbete med att bereda ett förslag till en sådan lag skulle ske inom med utgångspunkt i det av förbunden rekommenderade normalreglementet för redovisning. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en redovisningslag. Många menar att en sådan lag ökar jämförbarheten i och respekten för redovisning, ökar enhetligheten och kvaliteten samt skapar bättre underlag för analyser. anser att tillgången till en god redovisningsinformation är viktig för kapitalmarknaden. Några av dem som tillstyrker förslaget, däribland , och , förordar att redovisningslagen endast skall innehålla stadganden som motiveras av den kommunala särarten och i övrigt innehålla hänvisningar till årsredovisningslagen (1995:1554) och bok- föringslagen (1976:125). Andra menar att lagen måste anpassas till innehållet i årsredovisningslagen och ha bokföringslagen som förebild. Några remissinstanser, däribland (), (),och , anser att en slutlig beredning av en redovis- ningslag bör anstå till slutbetänkande föreligger. Ett fåtal instanser avstyrker förslaget, däribland och kommuner. och kommuner anser att redovisningsreglementet i stället borde upphöjas till lag. Några menar att lagreglering inte behövs utan att redovisningsreglementet är tillräckligt. Förslaget om att god redovisningssed skall tillämpas tillstyrks eller lämnas utan erinran av instanserna. RSV anger i sitt yttrande att den föreslagna para- grafen om god redovisningssed borde kompletteras med ett nytt stycke som mot- svarar 2 kap. 3 § andra stycket årsredovisningslagen och som gäller nothänvis- ning vid avvikelse från allmänna råd eller rekommendationer. Remissinstansernas inställning till hanteringen av de kommunala avtals- pensionerna redovisas under avsnitt 6.4. Skälen för regeringens förslag Syftet med verksamhet skiljer sig i väsentliga avseenden från syftet med privat företagande. Den särart som finns beträffande verksamhetens syfte och finansiering måste beaktas och hanteras på ett för sektorn relevant sätt. Ramen för den kommunala och landstingskommunala verksamhetens omfattning och inriktning anges i kommunallagen samt i olika speciallagar. Verksamheten skall vara av allmänt intresse och får inte vara av sådan karaktär att den skall handhas enbart av staten eller någon annan. De kommunala befogenheterna styrs bl.a. av likställighets-, lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Detta innebär t.ex. att kommuner och landsting inte utan lagstöd får bedriva näringsverksamhet i vinstsyfte. För kommuner och landsting är intäktssidan av en speciell karaktär. Intäkterna hämtas inte från en marknad, varför de åtminstone i det kortsiktiga perspektivet är relativt oberoende av förändringar på kostnadssidan. Skatteintäkter och generella statsbidrag förändras inte som en omedelbar följd av verk- samhetsförändringar. Kommuner och landsting bedriver allmännyttig verksamhet. Verksamheten finansieras till största delen kollektivt via kommunalskatt samt via statliga bidrag. Detta innebär att de produktionsmedel i form av anläggningstillgångar man förfogar över också är av en speciell karaktär. Flera av tillgångarna är av allmännyttig karaktär, vilket innebär att de ofta inte är realiserbara. Samtliga åtaganden säkras genom beskattningsrätten i kommunen eller . Detta markeras genom pantförskrivningsförbudet i 8 kap. 13 § kommunallagen. En enskild kommun eller ett enskilt landsting kan inte utan vidare upphöra att existera. Grunderna för dess existens finns intagen i grundlagen. Styrelse- skicket bygger på den representativa demokratins principer, vilket bl. a. inne- fattar ett politiskt ansvarstagande av dem som valts att styra verksamheten. Verksamheten karaktäriseras också av en öppenhet som bl.a. tar sig uttryck i offentlighetsprincipen. Målformulering, prioritering och resursfördelning via en budget och beslut om denna är centralt för styrningen av kommuner och landsting eftersom det handlar om en politisk styrning och oftast avsaknad av marknadsåterkoppling. Sammanfattningsvis kan sägas att den kommunala externredovisningens syfte bör vara att ge fullmäktige, kommuninvånarna och andra intressenter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Denna information måste utformas så att den underlättar styrning och uppföljning av den kommunala verksamheten. Valet av lagteknisk lösning De specifika förutsättningar som gäller för verksamhet gör att den redovisningslagstiftning som gäller för näringslivet inte är direkt överförbar på verksamhet. Även om det grundläggande synsättet på redovisning bör vara detsamma i båda sektorerna kan den kommunala särarten motivera särskilda krav på den kommunala redovisningen. Vidare kan de normer som har utvecklats i den privata sektorn beträffande företagens redovisning ibland vara irrelevanta i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför att det tillskapas en särskild lag om redovisning. Förutsättningarna för att upprätthålla en samordnad och enhetlig redovisningsstandard bör enligt regeringens bedömning öka om redo- visningsreglerna ges lagform. Det är dock viktigt att en redo- visningslag dels utformas mot bakgrund av redovisningens övergripande syften, dels ligger i linje med det övergripande målet för den kommunala verksamheten. Det förhållandet att den nya lagen enligt regeringens mening inte bör inne- hålla några hänvisningar till årsredovisningslagen hindrar inte att den lagen bör beaktas vid den nya lagens utformning. Tvärtom talar starka skäl för en samordning mellan sektorerna. Årsredovisningslagen bör beaktas genom att relevanta bestämmelser om årsredovisning tas in i den kommunala redovisningslagen. Man kan dock konstatera att flera av bestämmelserna i årsredovisningslagen saknar relevans inom kommunsektorn. Det gäller bl.a. vissa bestämmelser om koncernredovisning och tilläggsupplysningar. Sådana bestämmelser bör givetvis inte överföras till den nya lagen. Bokföringslagen är föremål för en översyn av (dir. 1991:71). Översynen kan leda till förändringar i det nuvarande regelsystemet rörande bl.a. löpande bokföring. Flera remissinstanser har menat att man bör avvakta betänkande innan förslag läggs om en redovisningslag. I den mån förslag kommer att leda till förändringar i bokföringslagen kan dessa troligen inte träda i kraft förrän . Det är viktigt att en redovisningslag kan träda i kraft , framför allt med hänsyn till den starka koppling som lagen har till det föreslagna balanskravet i kommunallagen. En ny modell för redovis- ningen av de kommunala avtalspensionerna bör inte försenas. Införandet av en redovisningslag bör därför inte anstå. Eventuella förändringar i den nu föreslagna lagen med anledning av förslag får enligt regeringens mening övervägas i senare sammanhang. 6.1.2 Huvudlinjerna i lagen Normalreglementet och den lagstiftning som styr det privata företagandet bör tjäna som förebilder En redovisningslag bör enligt regeringens mening bygga dels på årsredo- visningslagen, dels på det i avsnitt 4 tidigare nämnda normalreglementet och den praxis som har utvecklats . Att en ny lag baseras på bl.a. normalreglementet innebär i praktiken att även bokföringslagen kommer att utgöra grund för lagen eftersom reglementet i sin tur bygger på bokföringslagen. De avvikelser som finns mellan normalreglementet och bokföringslagen är ett uttryck för den kommunala särarten. Särarten har också kommit till uttryck i den redo- visningspraxis som växt fram i tillämpningen av normalreglementet och bör givetvis återspeglas i den nya lagen. Förutsättningarna för att upprätthålla en samordnad och enhetlig redovisningsstandard bör som regeringen tidigare nämnt öka om redovisnings- reglerna ges lagform. Redovisningslagen bör dock endast reglera områden där det finns ett behov av lagregler och där det är möjligt att ställa generella krav. Det gäller i första hand frågor om löpande bokföring och sådana årsredovisningsfrågor som kan anses falla inom ramen för kommunstyrelsens respektive ansvar enligt 6 kap. 1-2 §§ kommunallagen. Redovisningslagen bör inte heller ge någon uttömmande reglering av alla de redovisningsprinciper som bör ligga till grund för kommunernas och landstingens bokföring och redovisning. Det är enligt regeringens mening omöjligt att i lag reglera alla frågor som kan uppkomma om bokföringens och redovisningens ut- formning. Det är knappast heller önskvärt, eftersom en långtgående detaljreglering skulle hämma den utveckling inom redovisningsområdet som är både nödvändig och positiv. Lagen bör därför utformas så att den ger utrymme för normbildning. Det kan ske genom att man i lagen tar in ett krav på iakttagande av god redovisningssed. Vad är god redovisningssed? Begreppet och tekniken att hänvisa till god redovisningssed förekommer på flera ställen i den redovisningslagstiftning som gäller för företag, bl.a. i bok- föringslagen (1976:125) och årsredovisningslagen (1995:1554). I 2 § bokföringslagen anges att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Bokföringslagen har karaktären av en ramlag, vars bestämmelser fylls ut genom kompletterande föreskrifter i andra lagar och, på vissa områden, av myndighetsföreskrifter. Lagens regler är också avsedda att kompletteras av sådan redovisningspraxis som innefattas i begreppet god redovisning. God redovisningssed beskrivs i förarbeten till bokföringslagen bl.a. som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). Föredragande statsråd hänvisade, vad gäller bedömningen av vad som var god redovisningssed, till en särskild . Därvid avsågs den sedermera inrättade . torde begreppet god redovisningssed ha kommit att knytas allt närmare till de uttalanden som har utfärdats av och andra normgivande organ, t.ex. det inrättade . Bestämmelsen i 2 kap. 2 § årsredovisningslagen anknyter till bokföringslagens bestämmelse om god redovisningssed genom att där intagits ett krav på att års- redovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed. Även i den nya lagens förarbeten hänvisas till en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga. Där anges vidare att särskild betydelse måste tillmätas allmänna råd och rekommendationer av auktoritativa organ såsom , och, såvitt gäller finansiella företag, (prop. 1995/96:10, del 2 s. 11 f och s. 181). Det uttalas vidare att syftet med den nya lagen inte var att ge begreppet god redovisningssed någon annan innebörd än det haft. I 8 kap. 18 § kommunallagen sägs att årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed. I förarbetena sägs att föreskrifter och rekommendationer beträffande god redovisningssed som har lämnats och kommer att lämnas av t.ex. och har stor betydelse för den redovisningssed som skall gälla för kommuner och landsting (prop. 1990/91:117 s. 122). Vidare sägs att avvikelserna mellan sektorerna inte är av den beskaffenhet att uttrycket god redovisningssed inte bör kunna användas även i kommunala sammanhang (prop. 1990/91:117 s. 122). Redovisningslagen bör som tidigare antytts bygga på att bokföring och redo- visning liksom skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. God redovisningssed bör således även i fortsättningen vara ett centralt begrepp i den kommunala redovisningen. I lagen bör inte läggas fast vad som är god redovisningssed. I stället bör det oberoende normgivande organ som regeringen har för avsikt att inrätta i sin uttolkning av lagen lägga fast den närmare innebörden av denna sed.