prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Den som verkställer en utredning och den som fattar beslut skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och, till exempel vid en vårdnadsutredning, ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. (SFS 1995:1242). Ändringarna har gjorts med hänvisning bl.a. till artiklarna 3 och 12 i (prop. 1994/95:224). I propositionen konstaterades, att svensk rätt överensstämde med men att det ändå fanns utrymme för förbättringar. Utlänningslagen tillhör inte de lagar som ändrats eller kompletterats. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande statsrådet att barn i asylprocessen måste ... uppmärksammas som individer som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna (s. 81). Detta gäller även andra omständigheter än eventuella skyddsbehov. Utredningarna hos sker på olika sätt beroende på om barnet kommit till tillsammans med eller utan vårdnadshavare. Ärenden som rör barn utan vårdnadshavare i handläggs skyndsamt och med förtur. Det görs både en social utredning och en asylutredning. I asylutredningen används i stort sett den utredningsmall som utarbetats av UNHCR för sådana fall. Utredningen syftar dels till att säkerställa barnets eventuella rätt till asyl, dels till att få ett brett underlag för att spåra barnets familjemedlemmar, dels till att kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har behov av. I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Barn som inte fyllt fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av de berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat. Detta är i allmänhet inte fallet. Som regel begär inte heller föräldrarna eller biträdet att barnet skall höras personligen i utredningen. Det kan inträffa att föräldrarna i ett ärende inte är medvetna om att barnet kan ha uppgifter av betydelse att lämna. har centralt utfärdade handläggningsråd enligt vilka den som är 16 eller i likhet med äldre personer skall bli föremål för en självständig utredning. Den som är bör höras tillsammans med sina föräldrar, om de också har kommit till . Barn kan höras tillsammans med föräldrarna om det av föräldrarnas berättelse framkommer att barnet har egna upplevelser som kan vara av betydelse i ärendet. Enligt en kartläggning , som lät göra, hade råd då inte full efterföljd i hela verkets organisation vad gäller barn . Enligt artikel 12 i skall konventionsstaterna tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Därvid skall barnets åsikter tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I alla domstols- och administrativa förfaranden som rör ett barn, skall barnet beredas möjlighet att höras direkt, genom företrädare eller lämpligt organ, och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler. Handläggning av ärenden om familjesammanföring Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlandsmyndigheter som polismyndigheter i och hos . Verket förtursbehandlar inte sådana ansökningar. handläggning tar i okomplicerade fall någon eller några månader. För vissa nationaliteter uppstår emellertid ofta tveksamhet om den uppgivna identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket kraftigt kan fördröja ett avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den anhörige i , kan handläggningen hos polisen ta . Även hos utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda tidsåtgången hos de berörda myndigheterna är ibland betydande. uppger att verket, om den sökande är , är flexibelt när det gäller kravet att släktskapet skall vara styrkt. Av hänsyn till barnet får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släktskapet är korrekt. säger sig improvisera arbetsmetoderna och ta hjälp av bl.a. Svenska röda korset. Likaså av hänsyn till barnet anser verket emellertid att kravet inte får ställas alltför lågt. Med nuvarande tillämpning av utlänningslagen kommer enligt verket ett inte ringa antal barn hit till personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att barn blivit placerade i familjehem i brist på bättre alternativ. Enligt artikel 10 i skall ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter- förening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventions- staterna. Faderskapsutredning Om ett barn har hemvist i , är svenska myndigheter skyldiga att utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i finns svensk domsrätt. Om både barnet och den utpekade fadern saknar hemvist i , saknas svensk domsrätt. Det förekommer, att socialnämnden fastställer faderskap där den utpekade mannen befinner sig i utlandet. har därvid hjälp av svenska utlandsmyndigheter. Artikel 7 i ger barnet rätt att så långt det är möjligt få vetskap om sina föräldrar. Konventionsstaterna åläggs att säkerställa denna rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument. Barn omhändertagna enligt LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) innehåller bestämmelser om beredande av vård för barn vars hälsa och utveckling riskerar att skadas antingen på grund av att det finns brister hos vårdnadshavarna eller i hemmet eller på grund av den unges eget beteende, såsom missbruk, brottslig verksamhet eller annat nedbrytande beteende. Det skydd LVU ger omfattar också utländska barn som tillfälligtvis vistas i . skall se till att omhändertagandet inte varar än nödvändigt. Nämnden ansvarar för att kontakten mellan föräldrarna och barnet är så god, att en återförening kan ske utan skada för barnet (prop. 1989/90:28 s. 93 f.). I 13 § LVU föreskrivs, att socialnämnden noga skall följa vården och se till att den avslutas så snart den inte längre behövs. Vikten av att arbete för återförening av familjen sker har understrukits av (dom ). I propositionen Ny utlänningslag (1979/80:96) berördes bl.a. förhållandet mellan utlänningslagen och den dåvarande lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV), numera lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Föredraganden hänvisade där till betänkande (SOU 1979:64) och anförde: "När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det enligt kommittén inte rimligt att en intagning enligt LSPV helt skulle hindra verkställigheten av beslutet. Å andra sidan måste patienten självfallet vara i ett sådant tillstånd att han klarar resan hem. Detta gäller vid all verkställighet och avser hinder av såväl psykisk som somatisk art. Kommittén föreslår därför att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i princip skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning skulle nämligen innebära att verkställighet inte kan ske förrän patienten skrivs ut slutligt. Eftersom vården syftar till att anpassa patienten till det svenska samhället, uppkommer lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra verkställigheten av avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställigheten skall ske får enligt kommittén avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden tillåter verkställighet. Även för egen del kan jag ansluta mig till förslaget." I ett beslut av ombudsmän (dnr 1261-93) konstaterar JO att frågan om beslut om tvångsvård enligt LVU vid verkställighet av avlägsnandebeslut lämnats utanför lagregleringen samt att detta skett trots att beslut om tvångsvård av barn och unga rent principiellt inte torde skilja sig från ett beslut om vård enligt LPT. Enligt JO:s mening ger föreliggande författningar och deras förarbeten inte tillräckliga anvisningar i frågan om vilken lagstiftning som skall ges företräde - utlänningslagen eller LVU. har i sitt betänkande 1993/94:SfU11 (s. 46) uttalat att regeringen närmare bör överväga hur dessa problem bör lösas. har anslutit sig till utskottets uttalande (rskr. 1993/94:188). Förhållandena i vissa andra länder har inhämtat upplysningar om vissa förhållanden rörande barn och utlänningslagstiftningen i , , , , , , och . Det rör sig alltså i stort sett om länder i Väst- och . Det utomeuropeiska land som lämnat uppgifter tillhör också den europeiska kulturtraditionen. Information har bl.a. inhämtats om någon motsvarighet till artikel 3 i finns inom utlänningslagstiftningen. Någon generalklausul av detta slag finns inte i något av länderna. I den belgiska utlänningslagen, som senast ändrades , nämns inte minderåriga asylsökande särskilt. I har barnen samma rättigheter som vuxna och särskilda generella regler för barn saknas. Inte heller i den danska utlänningslagen finns särskilda bestämmelser för asylsökande barn. Däremot tillämpas de bestämmelser som reglerar uppehållstillstånd på särskilt humanitär grund enligt praxis i vid utsträckning när det gäller asylsökande barnfamiljer och minderåriga asylsökande som kommer ensamma till . I har diskuterats en komplettering av utlänningslagen med stadganden om barns rättigheter men någon utredning av frågan har inte beslutats. Enligt den franska utlänningslagstiftningen kan föräldrar som erhåller flyktingstatus välja om deras barn skall få sådan status. Ett barn behöver inte för egen del uppehållstillstånd för att vistas i landet och kan ej heller tvångsvis avvisas ur landet.. I finns inte någon särskild generell regel för barn i utlänningslagstiftningen. Däremot finns vissa bestämmelser som tar sikte på barn. Exempelvis faststslås att en flyktings barn har rätt till asyl och att vid utvisning på grund av brott särskild hänsyn skall tas till utlänningens närmaste anhöriga. I finns i lagstiftningen särskilda regler för barn som söker asyl, vanligtvis för att de kommit ensamma till landet. Tysk lagstiftning inne- håller inte någon generalklausul avseende barn. Däremot finns särskilda bestämmelser om vad som skall iakttas när barn sökt asyl. Uppehållstillstånd kan ges på humanitär grund. Sådana tillstånd är tidsbegränsade till och kan förlängas. Barn får stanna om någon av föräldrarna har humanitära skäl för att få stanna i . Lagen berör inte det omvända förhållandet. 14.2Hänsynstagande till barns bästa Regeringens förslag: Ett stadgande införs i utlänningslagen om att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas. föreslår en bestämmelse om att vid tillståndsprövning enligt utlänningslagen särskilt skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. föreslår att en sådan bestämmelse skall avse alla beslut enligt utlänningslagen. Regeringens förslag överensstämmer med . Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet tillstyrker helt eller i huvudsak kommitténs förslag, i vissa fall med egna synpunkter och ytterligare förslag. BO anser att den av kommittén föreslagna regeln bör gälla alla beslut enligt utlänningslagen och referera till det enskilda barnets bästa. Kommitténs konstaterande att tillämpningen av utlänningslagstiftningen i huvudsak är förenlig med anser BO vara felaktigt. Myndigheten anser det nödvändigt med en fördjupad studie i vissa delar. anser på liknande sätt att kommitténs påstående om att "lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med konventionen" hänger i luften. anser att grundsynen i skall genomsyra myndigheternas ärendehantering. Svenska röda korset anser att en inkorporering av i svensk lag bör övervägas. Flera andra organisationer förordar inkorporering eller införande av vissa artiklar i utlänningslagen. vid föreslår för undvikande av framtida missförstånd att den föreslagna portalparagrafen uttryckligen skall hänvisa till . Enligt Invandrarverket bör det primära målet för handläggningen av ansökningar av ensamma barn för barnets bästa vara att skyndsamt utreda familjeförhållandena för att möjliggöra en snabb återförening i hemlandet. Först om ansträngningarna misslyckas bör uppehållstillstånd beviljas. Verket hänvisar vidare till sin uppfattning att uppehållstillstånd genomgående först bör beviljas tidsbegränsat men avstyrker särreglering med sådant tillstånd endast för ensamma barn. Bedömningen av val av tillståndsform måste ske från fall till fall där frågan om barnet kan ha sänts ut som "ankare" kan ha en inverkan. BO anser att det i förarbetena måste belysas hur olika intressekonflikter skall lösas. Enligt BO:s mening kan det inte uteslutas att nivån för att ett barn skall få stanna av humanitära skäl är för hög. Kommitténs synsätt, att bedömningen av ett barn utan vårdnadshavare bör kunna bli mer positiv, strider enligt myndigheten mot andan i artikel 2 i om lika rätt till konventionens rättigheter. BO hänvisar vidare till att bl.a. sammanslutningar för barn- och ungdomspsykiatriker, socionomer, psykologer och barnläkare hävdat att deras medlemmars kompetens beaktas i alltför liten utsträckning. BO säger sig dela denna uppfattning. Svenska röda korset anser, att intresset av att ett allvarligt sjukt barn, som inte kan få hjälp i hemlandet, skall få stanna i aldrig kan få stå tillbaka för ekonomiska överväganden. Röda korset understryker nödvändigheten av att när avslag på ansökan om familjeåterförening övervägs, med barnets bästa för ögonen först undersöka om återförening är möjlig där föräldern befinner sig. anser - med hänvisning till processordningen vid förvaltningsdomstolarna - att det behövs regler för hur beslutsfattare skall använda experter i frågor om humanitära skäl samt föreslår muntlig handläggning då intyg är viktiga för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Föreningen anser vidare, att praxis är alltför restriktiv. föreslår att möjligheterna att utnyttja en oberoende sakkunnig utnyttjas oftare. I första hand anser dock föreningen att ärenden av detta slag bäst avgörs av domstol. Föreningens uppfattning är också, att alla barn i skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård av bästa märke. Det bör vara otänkbart att avvisa en familj, där barnen har ett klart behov av rehabilitering, utan att först skapa garantier för att i påbörjade insatser kan fullföljas i hemlandet. Båda föreningarna anser att beslutande myndighet skall vara skyldig att i beslutsmotiveringen klargöra hur avvägning med hänsyn till barnets bästa skett. FARR föreslår att uppehållstillstånd skall beviljas om väntetiden för barnet överstiger . Vad gäller gömda barns situation instämmer BO i kommitténs uppfattning om inriktning på förebyggande åtgärder. föreslår att sjukvårdsinrättningar och förskolor/skolor skall förklaras som "frizoner", där myndigheter ej skall ha rätt att efterfråga eller gripa barn som söker uppe- hållstillstånd. BO föreslår vidare en regel i utlänningslagen motsvarande artikel 9 i barn- konventionen med innebörd att splittring av en familj normalt utgör hinder mot att verkställa ett avvisningsbeslut. anser att en sådan verkställighet strider mot artiklarna 3 och 9 i . FARR föreslår förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid avvisning. FARR föreslår även att asylsökande barns fulla rätt till hälso- och sjukvård lagfästs och att de ges rätt till skolgång t.o.m. gymnasienivå. Liknande synpunkter framförs av . Synpunkter i samband med utfrågning om : De myndigheter och organisationer som yttrat sig tillstyrker genomgående att en portalbestämmelse rörande hänsyn till barnets bästa införs. BO framhåller, att för att bestämmelsen skall få reell betydelse och vara vägledande för de tillämpande myndigheterna krävs väsentligt tydligare riktlinjer om vilken be- tydelse olika faktorer skall tillmätas i fråga om uppehållstillstånd.. Kommittén har enligt BO i allt för hög grad hänvisat till intresset av den reglerade invandringen. Samma uppfattning har FARR, som anser att myndigheterna inte ges några riktlinjer för avvägningen. Beslut bör inte få tas som medför att ett barn riskerar att skadas. BO tillstyrker liksom , att en definition av begreppet barn införs i utlänningslagen, med innebörd att barn är den som är . BO framhåller, att kommittén av tidsskäl inte studerat rättstillämpningen på utlänningsområdet och inte haft möjlighet att på ett acceptabelt sätt studera och analysera olika delfrågor. Liknande synpunkter framförs av ett flertal andra myndigheter och organisationer. anser sig emellertid ha iakttagit en grundläggande förändring av praxis som allvarligt försämrat situationen för många barn. FARR anser att utlänningslagen i många men inte alla avseenden är acceptabel men att tillämpningen med den allt hårdare praxis som läggs är långt ifrån acceptabel. anser det angeläget med en likartad tolkning av i vart fall inom EU och samt beklagar, att en studie av konventionens tillämpning i andra länder inte skett före delrapporten. Verket anser vidare, att en negativ hållning präglar betänkandet dels i synen på andra länder dels i synen på asylsökande som icke-kapabla individer. Kunskaps- och analysläget inom kommittén har enligt BO fått till följd att många förslag inte är tillräckligt långtgående utan i huvudsak överensstämmer med vad tidigare föreslagit. Bland andra Svenska röda korset anser, att kommittén på grund av bristen på genomgång av praxis och gedigna analyser inte ger tillräckliga direktiv för hur vissa av de föreslagna förbättringarna skall få effekt. BO anser sig av samma skäl i likhet med FARR inte kunna instämma i att utlänningslagstiftningen efter kommitténs förslag till ändringar förverkligar syfte och anda. anser liksom BO och FARR att en genomgång av praxis är nödvändig. Uppehållstillstånd Beträffande barns egna asylskäl framhåller BO att barns subjektiva rädsla inte kan bedömas på samma sätt som görs när det gäller vuxna. Beträffande familjesammanföring framhåller att utgår från att föräldrarnas ansvar för barnets bästa skall gälla i första hand, vilket innebär att myndigheterna skall respektera deras bedömning så länge de inte har starka skäl för bedömningen att den är i strid med barnets intressen. Mot denna bakgrund finns det enligt verket skäl att ifrågasätta förslaget om krav på starkare anknytning mellan barn och förälder. Det är vanligt förekommande i ärenden hos verket att föräldrarna gjort bedömningen att barnet skulle stanna hos föräldern i hemlandet när den andre flyttade till men att förhållandena sedan ändrats i detta avseende. Det kan enligt verket knappast vara förenligt med andan i konventionen att hindra en sådan förnuftig lösning. Ett liknande ställningstagande görs av Röda Korset, som även befarar att bevissvårigheterna kommer att vara stora om krav på tidigare hushållsgemenskap uppställs. FARR motsätter sig att åldersgränsen för familjeåterförening sänks till och anser att den nuvarande 20-årsgränsen skall bibehållas. Vad gäller humanitära skäl för uppehållstillstånd anser BO att det inte framgår tydligt på vad sätt den av regeringen fastlagda nivån på humanitära skäl skall ändras. anser det tydligt att humanitära skäl inte tillmäts tillräcklig betydelse. Röda korset anser, att artiklarna 3, 24 och 39 i sammantagna måste tolkas så att har skyldighet att se till vårdbehovet i de fall handikapp eller sjukdom avsevärt skulle påverka ett barns fysiska eller psykiska utveckling och vård ej kan fås i hemlandet. När det gäller nivån på de humanitära skäl som krävs för att få ny ansökan beviljad anser BO det anmärkningsvärt att kommittén ej lämnar förslag till att ändra vad den anger som en utomordentligt restriktiv praxis samt finner de högre krav som ställs vid sådan ansökan vara en orättvis och otillfredsställande situation. Barn som kommer ensamma Barn som kommer ensamma bör enligt kommun inte få permanent utan tillfälligt uppehållstillstånd. För barn som långa tider får leva utan besked, antingen i tillståndsfrågan på grund av att utvecklingen i ett visst land avvaktas eller efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut när detta inte går att verkställa, bör enligt kommunen och BO tidsbegränsat uppehållstillstånd likaså meddelas. Röda korset har inga erinringar mot en sådan lagstiftning. BO tillstyrker kommitténs förslag att avvisningsbeslut om barn som kommer ensamma inte skall kunna verkställas samt föreslår att en regel med sådan innebörd införs i utlänningslagen. BO föreslår vidare att behovet av tydligare riktlinjer om en ändrad praxis bör undersökas vad gäller återförening i av familjemedlemmar med ensamt barn som har uppehållstillstånd här. , Röda korset, och tillstyrker likaså förslaget om förbud mot direktavvisning. avstyrker däremot med motiveringen att det inte är rimligt att anta, att endast kan förväntas följa och att det när utredning påbörjats i annat land inte alltid är förenligt med barnets bästa att genomföra en utredning i . Röda korset anser, att det inte finns anledning att vänta med en efterforskning av föräldrarna om barnet önskar det eller den gode mannen bedömer att det är förenligt med barnets bästa. kommun anser att en snabb återförening med föräldrar kan vara tvärtemot barnets bästa. Kommunen framhåller, särskilt för yngre barn, vikten av att föräldrar ges möjlighet att komma till på besöksvisum för att kunna återknyta kontakten med barnet i en för barnet trygg miljö. kommun instämmer i kommitténs avståndstagande från att ensamma ungdomar placeras i eget boende eller i folkhögskola. anser däremot att en sådan lösning kan vara det bästa för barnet. Detta förekommer också bland svenska ungdomar och man bör enligt verket inte utgå från att asylsökande ungdomar är mindre kapabla. kommun anser utifrån kommunens erfarenheter, att ambitionen att placera äldre barn i familj inte är realistisk samt att en föreskrift att alla ensamma barn skall placeras i familjehem därför är olycklig. Bland andra Röda korset ifrågasätter om gate-kontroll kan förebygga att barn skickas i väg ensamma för att söka asyl. Röda korset anser att andra alternativ bör undersökas och att frågan med fördel kan tas upp i t.ex. det europeiska samarbetet. kommun förordar däremot att gate-kontroll införs. Familjesplittring BO anser sig inte kunna ställa sig bakom kommitténs ställningstagande att tillfälliga familjesplittringar inte strider mot artikel 9 i , eftersom kommittén inte närmare angivit den tid som kan vara acceptabel. I normalfallet bör artikel 9 innebära hinder att i utlänningsärenden skilja barn från sina föräldrar, vilket bör få komma till uttryck i utlänningslagen. En regel skulle kunna införas om att splittring av en barnfamilj utgör verkställig- hetshinder, i första hand om splittringen sker på grund av omständigheter familjen inte rår över. anser, att myndigheterna skall besluta i enlighet med vad som är bäst för det enskilda barnet. Verkställigheten av ett avvisningsbeslut bör enligt automatiskt inhiberas då en familj riskeras att splittras. Vidare måste utöver ändringar i utlänningslagen utarbetas tydliga riktlinjer. Myndigheternas tillämpning bör följas upp. FARR föreslår ett principförbud mot familjesplittring, med krav på särskilt starka skäl för att åtskiljande skall kunna ske. framhåller att erfarenheterna från rättstillämpningen vid hovrätten klart ger vid handen att stor hänsyn tas till ett barns intressen vid bedömningen av om en förälder skall utvisas. BO instämmer i kommitténs bedömningar rörande utvisning på grund av brott och vandelns betydelse i ärenden om uppehållstillstånd samt framhåller, att ett sådant synsätt kräver lagändring för att få genomslag men att något sådant förslag ej lagts av kommittén. erinrar om artikel 8 i och anser att det skall vara fråga om upprepad allvarlig brottslighet för utvisning när barn berörs samt det det även då skall finnas möjlighet för föräldrar att påvisa sin avsikt till återanpassning. understryker dessa barns svåra situation. Organisationen föreslår vidare, att medan vårdnadsutredning pågår utvisning inte bör ske av fadern med hänvisning till att han inte har umgänge med barnen, som han är förhindrad till detta under utredningens gång. Röda korset anser, att man i de fall många praktiska svårigheter finns för att återförenas i rimlig tid bör vara flexibel. framför liknande synpunkter.