prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — I försvarsbeslutets första etapp fastställdes följande uppgifter för det civila försvaret - värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och - stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred. Regeringen har i kapitel 5 förordat att begreppet svåra nationella påfrestningar skall ersättas av "svåra påfrestningar på samhället". Såsom framgår av kapitel 5 och lagtexten i förslaget till lagen om totalförsvar och höjd beredskap syftar begreppet civilt försvar på verksamhet och inte på en organisation. Det framgår vidare att genomförandet av internationella insatser och stärkandet av samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället inte är totalförsvarsverksamhet men att däremot totalförsvarsresurserna skall utformas så att de också kan användas för dessa situationer. Detta innebär ingen skillnad i sak i förhållande till försvarsbeslutets första etapp. Enligt försvarsbeslutets första etapp skall en ny inriktning gälla för det civila försvaret som innebär att ökad tonvikt skall läggas på att åstadkomma en grundläggande tillräcklig robusthet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturområdena. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Detta är sektorer som har avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhällsfunktioner i fred. 7.6 Inriktning av det civila försvarets funktioner ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Planeringen för det civila försvaret inriktas enligt följande. | | | | - Det civila försvaret skall kunna anpassas till förändringar i det| | säkerhetspolitiska läget | | - En helhetssyn på beredskapsåtgärderna skall tillämpas | | - De kompletterande beredskapsåtgärderna skall i större utsträckning| | än avse de viktigaste infrastrukturområdena | | - Den fredstida samordningen skall förbättras | | - Ledningsförmågan skall förbättras | ----------------------------------------------------------------------- Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets inneboende stabilitet och flexibilitet inför olika slag av störningar. Denna basförmåga kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda beredskapsåtgärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i första hand ett väpnat angrepp. Villkoren för planeringen för det civila försvaret skiljer sig därmed väsentligt från vad som gäller för planeringen för det militära försvaret. Regeringen har i avsnitt 6.2 redogjort för de delar i samhällsutvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila försvarets förmåga. Det gäller främst områdena elförsörjning, telekommunikationer och informationsteknologi. På dessa områden är den tekniska utvecklingen snabb med både positiva och negativa konsekvenser från sårbarhetssynpunkt. Bilden kompliceras av stora förändringar när det gäller avreglering och internationalisering inom dessa sektorer. Samhällets känslighet för vissa slag av störningar ökar genom den fortgående specialiseringen och koncentrationen inom näringslivet som medför en ökad ensidighet och ett ökat utlandsberoende. Ytterligare en dimension är den ändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner som har ägt rum och som fastställts i lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kommunerna har därmed såväl formellt som reellt blivit ansvariga för en betydande del av samhällets beredskapsåtgärder inklusive personalförsörjning i krig. Genom försvarsbeslutets första etapp har utgångspunkterna för det civila försvarets planering ändrats väsentligt. Säkerhetsbegreppet har vidgats och en helhetssyn skall gälla för åtgärder mot hot och risker i fred och i krig. Förmågan att möta ett väpnat angrepp skall anpassas efter det säkerhetspolitiska läget. Resurser för det civila försvaret skall kunna användas i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Sammantaget innebär detta att kraven på det civila försvaret har blivit betydligt mer mångfacetterade och att planeringssituationen har blivit mer komplicerad. 7.6.2 Inriktningen av planeringen De utgångspunkter som ovan redovisats leder enligt regeringens mening till följande allmänna slutsatser när det gäller inriktningen av det civila försvarets planering. Regeringens förslag överensstämmer i stort med vad som föreslagits i Överstyrelsens för civil beredskap programplan för det civila försvaret. Det civila försvaret måste kunna anpassas till förändringar i det säkerhetspolitiska läget I detta sammanhang aktualiseras frågan om beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling. framhåller i programplanen att om riskerna i samhället skall kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. För att uppnå detta är det enligt Överstyrelsen väsentligt att statliga myndigheter som arbetar med beredskapshänsyn och säkerhetsfrågor stödjer och tar initiativ som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk- och säkerhetsområdet. Det är enligt regeringen både av beredskaps- och samhällsekonomiska skäl av största vikt att olika aktörer i samhället i samband med investeringar har sådan kunskap om det allmänna beredskapsbehovet att de beaktar möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder. Dessa åtgärder kan i sammanhanget vara kostnadsmässigt marginella men av stor beredskapsvikt. En fortsatt verksamhet från myndigheternas sida på detta område är angelägen. För detta talar också behovet av att trygga en beredskap inför svåra påfrestningar i fred. Regeringen vill betona vikten av att myndigheter med verksamhet inom det civila försvaret utarbetar planer för hur anpassning skall kunna genomföras och kontinuerligt överväger hur dessa planer skall kunna realiseras. En helhetssyn skall tillämpas på beredskapsåtgärderna Beredskapsåtgärder inom det civila försvaret skall primärt dimensioneras av de krav som ställs på samhället vid väpnat angrepp. I enlighet med den inriktning som statsmakterna fastställt i försvarsbeslutets första etapp skall emellertid vid dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna hänsyn tas till att resurserna skall kunna utnyttjas även vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Helhetssynen innebär tillsammans med det vidgade säkerhetsbegreppet en väsentlig förändring av det civila försvarets inriktning och ett nytt arbetssätt. Det blir nu nödvändigt att i planeringen konsekvent analysera effekten av beredskapsåtgärder inte bara för krig utan också med avseende på fredstida störningar. Även om det är krigets krav som huvudsakligen skall avgöra dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna är det enligt regeringen väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges stor vikt i avvägningarna. Regeringen framlägger en proposition om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop.1996/97:11). Där redovisas vissa svåra påfrestningar som det är särskilt angeläget att det finns en hög beredskap inför. I planeringen av det civila försvaret bör särskilt beaktas den effekt som beredskapsåtgärder bedöms medföra för dessa fall. Det är en uppgift för myndigheterna inom det civila försvaret att verka för att en helhetssyn även tillämpas när beredskapsåtgärder vidtas i samhället mot fredstida olyckor, katastrofer och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Helhetssynen innebär i dessa fall att vid utformning av åtgärderna hänsyn så långt som möjligt tas till kraven vid väpnat angrepp. Ytterligare en dimension på helhetssynen är den beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling som regeringen berört i det föregående. Den fredstida samordningen bör förbättras Regeringen föreslår i kapitel 12 en förstärkt samordningsroll för . Detta görs genom att uppgifterna inom ramen för samordningsansvaret preciseras och tydliggörs. Överstyrelsens verksamhet koncentreras till vissa områden inom det civila försvaret och samordnings- ansvaret avgränsas mot ansvaret för de olika funktionerna. Den områdesvisa ledningen inom det civila försvaret förekommer i krig på fyra nivåer - regering, civilbefälhavare, länsstyrelse och kommunstyrelse. Vidare förekommer självfallet en ledning inom ramen för de olika samhällssektorerna eller funktionerna. Denna senare ledning tar sig olika uttryck beroende på vilken samhällssektor eller funktion det gäller. Regeringen anser att ledningsförmågan bör förbättras genom åtgärder på olika områden. Åtgärderna bör i allt väsentligt vidtas redan i fredstid och inte anstå till ett anpassningsskede. Ett område där ambitionen bör höjas är kompetensutvecklingen inom ledningsorganisationen. Detta bör åstadkommas genom större satsningar på utbildnings- och övningsverksamhet. Ett annat område som bör prioriteras är utveckling av och anskaffning av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder, datasäkerhet, reservkraft och i vissa fall fysiskt skydd främst vid myndigheternas fredsuppehållsplatser. Detta underlättar de praktiska möjligheterna till ledning. Genom lagen (1994:1720) om civilt försvar har kommunerna ansvaret för det civila försvaret inom sitt ansvarsområde. Regeringen vill betona vikten av att berörda myndigheter ger kommunerna det stöd som de behöver för sin planeringsverksamhet. Länsstyrelserna har enligt lagen om civilt försvar och förordningen (1995:128) om civilt försvar ett särskilt uttalat ansvar i detta hänseende. Länsstyrelserna har också ett ansvar som högsta civila försvarsmyndighet på lägre regional nivå samt viktiga uppgifter inom fredsräddningstjänsten. har besparingarna inom länsstyrelsernas område berört även dessa ansvarsområden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen beträffande möjligheterna att genomföra den aktuella verksamheten. Sammanfattningsvis har regeringen i detta avsnitt redogjort för den inriktning som planeringen för det civila försvaret bör ha . För att förverkliga denna inriktning bör, mot bakgrund av det bedömda beredskapsläget, vid resursfördelningen ledningssystem, kompetensutveckling hos personal, infrastruktur samt insats- och katastrofberedskap prioriteras högre än vad som varit fallet. Mot samma bakgrund bör lägre prioritet ges åt försörjningsfunktionerna. 7.6.3 Vissa särskilda frågor Regionala mål- och riskanalyser ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regionala mål- och riskanalyser skall användas som en grund för all| | totalförsvarsplanering. De regionala mål- och riskanalyserna är en viktig grund för geografiska prioriteringar inom totalförsvaret. Analyserna genomfördes i anslutning till totalförsvarsbeslut mot bakgrund av de antaganden som gjordes om karaktär och tänkbart förlopp av ett väpnat angrepp mot landet. Analyserna avser främst preciserade bedömningar av vilka slag av mål som en angripare skulle välja och vilka delar av landet som skulle drabbas av stridshandlingar. Analyserna har kommit till användning vid lokalisering och utformning av investeringar för ökad funktionssäkerhet i infrastrukturen och för utformning av Försvarsmaktens operativa planering. De ligger också till grund för de prioriteringar som görs inom bl.a. skyddsrumsbyggandet. Försvarsmakten och har i anslutning till programplanerna redovisat en översyn av inriktning och tillämpning av de regionala mål- och riskanalyser som fastställdes totalförsvarsbeslut. Översynen innebär främst en aktualisering med hänsyn till den ändrade inriktning av totalförsvaret vad gäller ett väpnat angrepp som fastställdes i försvarsbeslutets första etapp. På denna grund föreslås en viss förändring avseende bl.a. prioriteringar av mål och geografiska områden. Regeringen anser att de regionala mål- och riskanalyserna är ett viktigt prioriteringsinstrument i totalförsvarsplaneringen och att de därför, efter att ha reviderats med hänsyn till den förutsedda hotbilden, skall ligga till grund för all totalförsvarsplanering. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Beredskapsansvariga myndigheter bör noga följa utvecklingen | | ifråga om bolagiseringar och privatiseringar. I försvarsbeslutets första etapp framhölls att bolagiseringar och privatiseringar kan minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap om inte särskilda motåtgärder vidtas. Regeringen beslöt att en särskild utredare skulle se över principerna för finansiering av beredskapsåtgärder samt vissa andra frågor inom det civila försvaret. Utredaren skulle bl.a.redovisa vilka problem från beredskapssynpunkt som kan uppstå vid fortsatta bolagiseringar och privatiseringar på de primär- och landstingskommunala områdena. Den särskilde utredaren lämnade betänkandet (SOU 1996:58) Finansiering av det civila försvaret. I betänkandet gör utredaren bedömningen att de genomförda bolagiseringarna och privatiseringarna inte har lett till några större problem från beredskapssynpunkt. Med hänsyn härtill lämnar utredaren inte några förslag på detta område. Regeringen anser att de från beredskapssynpunkt mest intressanta bolagiseringarna - vad avser det primärkommunala området - gäller de kommunaltekniska verksamheterna. bör även i fortsättningen lämna stöd för investeringar i reservutrustningar i kommunaltekniska anläggningar. Några ytterligare åtgärder behöver enligt regeringen inte vidtas. Beredskapsansvariga myndigheter bör emellertid noga följa utvecklingen på detta område. Ökade uppgifter för kommunerna I försvarsbeslutets första etapp framfördes att frågan om överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna borde utredas, varvid särskilt skyddsrumsbyggandet skulle övervägas i enlighet med förslag från revisorer. Regeringen gav därefter planeringsanvisningar i uppgift att i samråd med pröva möjligheten att överföra ytterligare uppgifter till kommunerna. gör i sin rapport bedömningen att det endast återstår ett fåtal uppgifter som kan vara aktuella att överföra ansvaret för till kommunerna. I rapporten föreslås att en prövning görs dels av möjligheten att skapa ett nytt system för ersättning för underhållsbesiktning av skyddsrum, dels av möjligheterna för ett ökat kommunalt inflytande över statsbidragen till frivilligverksamheten på lokal nivå. I rapporten föreslås även att ett antal andra frågor bör bli föremål för fortsatt utredning. Överstyrelsen anser dels att en översyn av lagen (1994:1710) om civilt försvar bör genomföras i syfte att tydliggöra kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd, dels att frågor om anläggningars skydd i krig (verkskydd) eventuellt borde regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102) och inte som i lagen om civilt försvar. föreslår även att det borde utredas om äganderätten till och anskaffningen av räddningstjänstmateriel för höjd beredskap skall överföras till kommunerna. Vad avser skyddsrumsbyggandet anser Överstyrelsen att det med nuvarande finansieringssystem av praktiska skäl inte är lämpligt att överföra medlen för skyddsrumsbyggande till nivå utan föreslår att möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar i allmänhet och skyddsrumsbyggandet i synnerhet utreds. delar ej denna uppfattning och motsätter sig särskilt Överstyrelsens förslag vad gäller räddningstjänstmateriel för höjd beredskap. Regeringen anser att det är angeläget att pröva möjligheterna till fortsatt överföring till kommunerna av uppgifter inom det civila försvaret. Förslaget om ett nytt system för ersättning för underhållsbesiktning bör enligt regeringens mening aktualiseras i samband med den utvärdering av tillämpningen av ersättningssystemet som skall genomföras av regeringen och . Frågan om ökat kommunalt inflytande över statsbidragen för den frivilliga försvarsverksamheten bör enligt regeringens uppfattning hanteras vid den planerade utvärderingen av finansieringssystemet för den frivilliga försvarsverksamheten (kapitel 9). Regeringen har uppdragit åt att utreda möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar av olika slag, däribland skyddsrum. Både skyddsrum och räddningstjänstmateriel behandlas i detta uppdrag. Möjligheten till överföring till kommunerna är i båda fallen sammankopplad med hur finansieringsfrågan kan lösas. Frågan om finansiering av skyddsrum behandlas i avsnitt 21.2. Regeringen avser att vidare studera dessa frågor. Förslagen om fortsatt utredning av regleringen av kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd och anläggningars skydd i krig kommer att beredas vidare inom . ---------------------------------------------------------------------------- |Regeringens bedömning | | | |bör aktivt bidra till att vidareutveckla ett brett regionalt | |säkerhetsfrämjande samarbete inom . Det är angeläget att | |i ökande utsträckning engageras i detta samarbete. | | | | Det svenska säkerhetsfrämjande stödet bör särskilt uppmärksamma stärkandet av | |de baltiska ländernas gräns/kustbevakning och uppbyggandet av baltiska | |försvarsmakter under demokratisk kontroll. | | | | bör aktivt verka för att, tillsammans med andra PFF-länder, | |vidareutveckla och fördjupa PFF-samarbetet inklusive interoperabiliteten | |vid internationella fredsfrämjande insatser. | | | | bör , såsom , kunna delta i| |fredsfrämjande och humanitära internationella insatser på mandat av FN eller| |. | | | | bör svara för genomförandet av internationella | |katastrof- och räddningsinsatser. bör även kunna ställa | |resurser till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen. | | | |Regeringens åtgärder | | | |Regeringen avser att ge Försvarsmakten i uppdrag att utarbeta ett särskilt| |underlag för stödet till de baltiska länderna beträffande utbildningsinsatser| |och materiel. | | | | Regeringen avser att avdela medel till stöd för de svenska | |frivilligorganisationernas samarbete med de baltiska länderna. | | | | Regeringen återkommer i kapitel 11 med förslag till bildande av ett | |internationellt kommando inom Försvarsmakten. En snabbinsatsstyrka skall | |organiseras inom kommandot. Kommandots uppgift blir bl.a. att organisera, | |utbilda och understödja de fredsfrämjande insatser som medverkar i.| | | | Verksamheten inom Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära insatser,| |Swedrelief, överförs till . | | | | Åtgärder vidtas för att vidareutveckla och samordna den civila och militära| |utbildning som bedrivs i för fredsfrämjande och humanitär insatser.| |Regeringen avser att utse en koordinator med uppgift att föreslå | |samordningsåtgärder, utreda och lämna förslag beträffande denna utbildning.| ---------------------------------------------------------------------------- Såsom utvecklas i kapitel 4 främjas intressen av ett brett fält av åtgärder och insatser för fredlig samlevnad, demokratisering och en hållbar utveckling i vår omvärld. I detta sammanhang utgör totalförsvarsresurser ett väsentligt instrument för internationella agerande. Detta var en viktig slutsats i den första etappen av försvarsbeslutet och den har förstärkts. Det är mot den bakgrunden angeläget att fortsätta att stärka Östersjösamarbetet i vid mening, att ytterligare utveckla det svenska samarbetet inom Partnerskap för fred (PFF) samt att förbättra totalförsvarets förmåga till fredsfrämjande och humanitära insatser. Det säkerhetsfrämjande stödet i är väsentligen inriktat på stöd till de baltiska länderna. För att främja regional stabilitet och säkerhet är det viktigt att nu även bidrar till en breddning och fördjupning av samarbetet i . Av stor säkerhetspolitisk betydelse är att deltar i detta samarbete. PFF-samarbetet är betydelsefullt både utifrån alleuropeiska säkerhetspolitiska utgångspunkter och för att främja stabilitet och förtroende i . Deltagandet i PFF är också ett viktigt led i utvecklandet av totalförsvarets interoperabilitet och i kunskapsutbytet med andra länder och organisationer. Regeringen ser det som ett klart svenskt intresse att ytterligare utveckla interoperabiliteten vid internationella fredsfrämjande insatser, vilket närmare berörs i avsnitt 8.3. Den första etappen av försvarsbeslutet innebar bl.a. att godkände vad som föreslogs beträffande internationella insatser. beslut tog därmed sin utgångspunkt i bedömningen att det även kommer att finnas omfattande behov av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Att kunna genomföra sådana insatser skall framgent vara en av totalförsvarsmyndigheternas huvud-uppgifter. Vidare godkändes regeringens förslag om att skall verka för att stärka FN:s, , EU:s och VEU:s förmåga, såväl generellt som speciellt i fråga om snabba och tidiga fredsfrämjande insatser. Regeringen vidhåller denna bedömning, vilket framgår av kapitel 4, där regeringens syn på internationella insatser utvecklas. Det mesta tyder på att FN, trots fördjupad ekonomisk och organisatorisk kris, behåller sin övergripande roll i det internationella samfundets fredsfrämjande verksamhet i egenskap av den enda globala organisationen för fred och säkerhet. Ansträngningar görs nu i syfte att öka samordningen med regionala organisationer och för att inom FN skapa en tydligare rollfördelning. Regionala organisationer bör dessutom ges ett större ansvar i den fredsfrämjande verksamheten. medverkar i arbetet att förstärka FN:s förmåga till fredsfrämjande insatser. Det handlar bland annat om lednings- och koordineringsfrågor (militära och civila insatser m.m.) och om en vidareutveckling av FN:s beredskaps-arrangemang, inklusive snabbinsatsstyrkor. Den pågående IFOR-insatsen i f.d. under NATO:s ledning får sannolikt stor betydelse för utvecklingen av det internationella samfundets vilja och förmåga att ingripa även i andra konflikter. I den meningen utgör IFOR en katalysator inom fredsfrämjandet. I enlighet med vad som angetts i försvarsbeslutets första etapp bör enligt regeringens mening totalförsvarets förmåga att bidra med resurser till internationella insatser vidareutvecklas. Därvid bör eftersträvas en förmåga att delta i ett brett spektrum av insatser över hela det fredsfrämjande och humanitära området. En annan viktig del i det fredsfrämjande arbetet utgörs av civilpolisinsatser, för vilka behovet kan komma att öka. Fredsfrämjande insatser på mandat av FN eller skall även kunna ledas av andra organisationer som t.ex. VEU eller NATO. När det gäller civila internationella insatser kan hjälpbehoven vid humanitära katastrofer betraktas som omättliga. Detta gäller inte minst vid och efter en väpnad konflikt. Det internationella samfundet har byggt upp ett system för hjälparbetet, inom vilket FN har en central roll. FN verkar för en nödvändig samordning av olika hjälpinsatser. Inom ramen för det samlade humanitära hjälparbetet, där från svensk sida bl.a fredsräddningstjänstens resurser används, har också det civila försvarets resurser använts vid brådskande insatser, dels under pågående konflikter och katastrofer, dels närmast därefter. När läget stabiliserats blir det naturligt för det civila samhället att ta över. Biståndsinsatserna kan därmed förväntas bli inriktade mot att stärka lokal kompetens för återuppbyggnaden. De bidragsgivande länderna har att ta ställning till de framställningar om insatser som kommer från olika FN-organisationer. FN-systemet hämmas emellertid i stor utsträckning av mycket begränsade finansiella resurser. De länder som bidrar med humanitära hjälpresurser förväntas därför ofta även finansiera dessa. I vissa fall kommer begäran om insatser även från andra internationella organisationer eller enskilda länder. Omfattningen av den internationella efterfrågan som kan komma att riktas mot det svenska totalförsvarets civila resurser kan emellertid inte på ett avgörande sätt förväntas förändras.