prop · GK03147 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll har instämt i regeringens bedömning att skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. I denna proposition lämnas förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga för att genomföra den förändringen. Det föreslås att i lag ges huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att skall kunna genomföra uppdraget krävs det att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Lagförslaget innehåller även bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse . De förvarstagna får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna föras in i utlänningslagen och träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Nuvarande ordning 12 5 Bakgrund 13 6 Behov av lagreglering 14 7 Förvarslokaler 16 8 projektgrupp 17 9 Frivilligorganisationer och samfund 18 10 Ny ansvarsfördelning 20 11 Utformningen av förvarsverksamheten 22 12 Särskilda befogenheter 28 13 Genomförande och ekonomiska effekter 37 14 Författningskommentar 39 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Förvar enligt utlänningslagen 46 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 47 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 53 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 54 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 61 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 65 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (1989:529) skall införas sjutton nya paragrafer, 6 kap. 16- 31 §§ och 7 kap. 7 a §, samt närmast före 6 kap. 16, 17 och 18 §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. Verkställighet av beslut om förvar 16 § svarar för att ett beslut om förvar verk- ställs. Biträde av polisen 17 § På begäran av eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna biträde för att genomföra beslutet. Om begär det, skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar. Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar hålls i förvar 18 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras. Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). har ansvaret för förvarslokalerna och för behand- lingen av de utlänningar som vistas där. får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest, om 1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 §, 2. utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal, eller 3. det annars finns synnerliga skäl. Ett barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 19 § första stycket gäller bestämmel- serna i 21 31 §§. För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Sådana utlänningar skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvars- lokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelse- friheten som krävs för att ändamålet med förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Begränsning av rörelse- friheten får också ske, om ut- länningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättig- heter. En utlänning som hålls i förvar och har fyllt får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Beslut om att hålla någon avskild fattas av . Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst . En utlänning som hålls avskild därför att utlänningen utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen. Om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara. Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genomföras och bevitt- nas av en man. En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan föregående undersökning, om det finns skälig misstanke att försändelsen innehåller sådan egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotika- strafflagen (1968:64). Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall för- sändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas. En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internatio- nella organ som har behörighet Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse att ta emot klagomål från enskilda eller från flyktingkommissarie får aldrig undersökas. Påträffas inom en förvarslokal eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand. Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot egendom enligt första stycket gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning. Egendom som har tagits om hand enligt 27 § andra stycket eller 28 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. En utlänning som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehålls- tillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ även om utlänningen inte har an- sökt om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård , skall utlänningen ges tillfälle till sådan vård. Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas skall se till att eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. 7 kap. 7 a § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall enligt 6 kap. 19 och 21 31 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och så effektivt som möjligt. Utredaren fick också till uppgift att överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter. I utredningens delbetänkande, Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslogs bl.a. att asylsökande och de som skall avvisas inte längre skulle få tas i förvar i polisarrester, häkten eller kriminalvårdsanstalter utan att särskilda lokaler nära Statens invandrarverks mottagningscentra eller förläggningar skulle ställas i ordning. Vidare föreslogs att skulle vara den myndighet som hade verksamhetsansvaret för dessa lokaler samt att lokalerna skulle utformas som ett normalt boende. Utredningen konstaterade att det krävs tvångsmedel för att bevara ordning och säkerhet i förvarslokalerna men att behovet inte är så stort att detta hindrar att ansvaret för lokalerna och verksamheten där av det skälet inte borde kunna åvila i stället för polismyndigheterna. Några konkreta förslag till tvångsmedel föreslog inte utredningen. Därefter har och på regeringens uppdrag gemensamt utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta bl.a. ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla lokaler för förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Resultatet har redovisats i en rapport . har instämt i regeringens bedömning i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) om en ändrad ansvarsfördelning avseende bl.a. ansvaret för att hålla utlänningar i förvar. Bedömningen innebär att ansvaret skall övergå från polismyndigheterna till . Efter beslut av regeringen tillsattes inom Utrikes- departementet en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till sådana författningsändringar inom ramen för utlänningslagstiftningen som aktualiseras av att ges ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen (1989:529) och rätt att tillgripa de tvångsmedel som kan bli nödvändiga för att verket skall kunna utföra uppgiften. I arbetsgruppen har ingått företrädare för , , och . Arbetsgruppen lade fram promemorian Förvar enligt utlänningslagen. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Synpunkter på promemorian har inhämtats vid en av anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter och humanitära frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns i bilaga 3. Några av myndigheterna och frivilligorganisationerna har även lämnat skriftliga synpunkter. De skriftliga synpunkterna och en utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgängliga i (UD97/313/MP). Flera av remissinstanserna har fört fram synpunkter som faller utanför det område som promemorian behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter om förutsättningarna för beslut om förvar och uttalanden om uppsikts- och verkställighetsbestämmelserna. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta lagstiftningsärende. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 10 och 12 samt författnings- kommentaren. 4 Nuvarande ordning Utlänningslagens regler om förvar av utlänningar finns i lagens sjätte kapitel. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att en utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning, främst i samband med en inresa eller utresa. Vägrar utlänningen att frivilligt stanna kvar, får han eller hon hållas kvar av polismyndigheten i utan att ett förvarsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att utreda utlänningens rätt att vistas i . En utlänning som har fyllt får tas i förvar vid tre olika situationer. Den första är om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och då inte kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig samt att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i riket inte kan bedömas ändå. Vidare får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i skall kunna genomföras. Den tredje situationen är om det bedöms som sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs för ett beslut om förvar i detta sistnämnda fall att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i riket. En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt om detta är tillräckligt. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Det finns även bestämmelser som anger under vilka förutsättningar ett utländskt barn får tas i förvar. Dessa bestämmelser är restriktivare än vid förvar av vuxna. Ett utländskt barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet av och det föreligger en uppenbar risk att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Detsamma gäller om fråga uppkommer om verkställighet av ett avvisningsbeslut med förordnande om omedelbar verkställighet. Om det är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt, får barnet inte tas i förvar. I övriga fall av avvisning eller utvisning skall förvar av barn endast få tillgripas som en sista utväg. Inför verkställighet skall barnet inte kunna tas i förvar förrän man först prövat att ställa det under uppsikt. Först när det misslyckats att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt medverka till en avresa, kan förvarstagande tillgripas för att möjliggöra ett avlägsnande från landet. Vidare får ett barn inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Skulle barnet inte ha någon vårdnadshavare i riket, får det tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. När det gäller begränsning av tiden för förvar får en utlänning som tagits i förvar för att en utredning om rätten att stanna i riket skall kunna genomföras, inte hållas i förvar längre är . I övriga fall får ett förvarstagande inte pågå om det inte finns synnerliga skäl. För de fall där ett beslut om av- eller utvisning har meddelats får en utlänning dock hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl . Ett utländskt barn får inte hållas i förvar längre än eller, om det finns synnerliga skäl, . Ett barn som hålls i förvar får slutligen inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Denna sistnämnda bestämmelse finns i 5 kap. 12 § utlänningsförordningen (1989:547). Förvarsbeslut fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndigheter i frågor om förvar är polismyndighet, eller . Ett förvarsbeslut av någon av dessa myndigheter kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut att ta eller hålla någon kvar i förvar kan inte fattas av regeringen. Beslut om förvar i ärenden hos regeringen fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Statsrådets beslut kan på framställning av utlänningen omprövas av Regeringsrätten. Enligt 5 kap. 11 § utlänningsförordningen är det polismyndigheten som verkställer beslut om förvar. I fråga om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar gäller enligt 5 kap. 13 § samma förordning lagen (1976:371) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningarna skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordning och säkerhet inom anstalten, häktet eller arresten. 5 Bakgrund har, som nämnts, instämt i regeringens bedömning om en ändrad ansvarsfördelning avseende bl.a. ansvaret för att hålla utlänningar i förvar. I den migrationspolitiska propositionen anförde regeringen följande skäl för sin bedömning att skall ta över ansvaret för förvarsverksamheten från polismyndigheterna: De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas vid särskilda anläggningar som drivs av . Bakgrunden till att förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att utlänningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där. Förvarslokalerna bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett vanligt mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas för asylsökande. När sådan verksamhet började organiseras på förläggningar gav detta till resultat att spänningarna mellan människorna på förläggningen minskade. Man måste dock var medveten om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalerna. Verksamheten måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscentrer bör således i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagsfall kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte kan sändas till eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. I samband med att socialförsäkringsutskottet behandlade den migrationspolitiska propositionen (bet. 1996/97:SfU5) diskuterades även ett antal motioner med anknytning till propositionen. En motion föreslog förbud mot att placera förvarstagna utlänningar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl. En annan motion föreslog ett tillkännagivande om att förvar i häkte skulle förbjudas helt. Vid behandlingen härav anförde utskottet följande. Som framgår av propositionen skall överta ansvaret att hålla förvarslokaler. Placeringar i häkte och arrester av förvarstagna kommer därför att upphöra, utom i rent undantagsfall som torde vara svåra att undvika. Utskottet har vid ett flertal tillfällen kritiserat att förvarstagna personer placeras i häkten och anser därför att det är mycket tillfredsställande att frågan nu får en lösning. Motionerna i denna del får anses tillgodosedda med vad regeringen anfört i frågan. 6 Behov av lagreglering Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Enligt samma kapitel 8 § har varje medborgare samma skydd mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § regeringsformen följer att dessa fri- och rättigheter får begränsas genom lag. En utlänning här i riket är i enlighet med 2 kap. 22 § andra stycket regeringsformen likställd med svenska medborgare i fråga om bl.a. skyddet mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot frihetsberövande, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Vidare gäller enligt 2 kap. 1 § regeringsformen att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet, mötesfrihet och religionsfrihet. Religionsfriheten definieras i regeringsformen som friheten att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Religionsfriheten kan över huvud taget inte begränsas. Detta hänger samman med det sätt som religionsfriheten har definierats på i grundlagstexten; definitionen syftar på det som är specifikt för religionsfriheten - att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. De moment i religionsutövningen som närmast är utflöden av andra friheter, såsom yttrandefriheten och mötesfriheten, kan begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. Om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag, är en utlänning här i riket likställd med en svensk medborgare också när det gäller rättigheterna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. har polismyndigheterna ansvaret för utlänningar som hålls i förvar och för driften av förvarslokalerna. Den enskilde polismannen har bl.a. i polislagen (1984:387) givits vissa befogenheter att använda våld och beröva människor friheten. Enligt nuvarande ordning är den personal som arbetar med utlänningar som hålls i förvar endera poliser eller personer som är anställda vid av polisen anlitade bevakningsföretag. Polisens förfarande att anlita vaktbolag har utsatts för kritik av ombudsmän. Justitieombudsmannen har i ett beslut (dnr 369-1997) konstaterat att och i handlat fel genom att överlåta förvaltningsuppgifter som innefattat myndighetsutövning utan att ha erforderligt lagstöd för detta. När nu föreslås ta över ansvaret för förvars- verksamheten enligt utlänningslagen och för driften av de lokaler de förvarstagna vistas i, måste möjligheten att använda tvångsmedel ha stöd i lag. Om Invandrarverket skulle avse att anlita ett vaktbolag för att hjälpa till med bevakningen av förvarslokalerna kräver detta lagstöd för att verket skall ha rätt att överlämna myndighetsutövande uppgifter till bevakningspersonalen. I detta sammanhang kan det också finnas anledning att beröra det allmänna lagstödet för polisens och andra personers rätt att använda våld som finns i 24 kap 2 § . Paragrafens första stycke innehåller bestämmelsen om våldsanvändning mot den som med stöd av lag är berövad friheten men som rymmer eller gör motstånd. Bestämmelsen omfattar inte endast intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna, utan även t.ex. dem som är intagna för psykiatrisk tvångsvård och personer som är omhändertagna enligt särskild lagstiftning för missbrukare och vårdbehövande. I brottsbalksbestämmelsen sägs inte uttryckligen vem som har befogenhet att bruka våld.