prop · GK031D4 · 1997-01-01 00:00:00 — Upplåningen på hushållsmarknaden är ett viktigt komplement till dessa finansieringskällor och har en egenskap av att vara en stabil finansieringskälla. Statsskuldens fördelning på olika upplåningsinstrument per resp. år 1992 1993 1994 1995 1996 1996 Procentuell andel Mdkr Statsobligationer, nominella40434343 46 632 Statsobligationer, reala-- - 1 4 49 Statsskuldväxlar 32 24 13 6 14 195 Kontokredit -1 -17 - - - - Summa penning- och obligationsmarknaden 7150 57 60 64 876 Premieobligationslån 7 6 5 4 4 58 Sparobligationslån/ Riksgäldskonto 2 1 1 1 1 12 Allemansspar 9 7 5 4 3 48 Summa hushålls- marknaden 18 14 11 9 8 117 Inlåning 3 1 - - - - Lån i utländsk valuta 835323128 381 Total statsskuld, miljarder kronor 71196111791370 1374 1374 Utvärderingen av upplåningsverksamhet sker /91 med hjälp av två s.k. riktmärkesportföljer, en portfölj för kronskulden och en för valutaskulden. Portföljerna är konstruerade så att de avspeglar standardiserade upplåningsstrategier avseende instrument, löptider och valutor. Utvärderingen bygger på strikt marknadsvärdering av statsskulden, respektive riktmärkesportföljen, vilket innebär att räntan på utvärderingsdagen får ett relativt stort genomslag i resultatet. Regeringen har konkretiserat kostnadsminimeringsmålet genom att ange att statsskuldens kostnader bör understiga kostnaderna för riktmärkesportföljerna . Därefter har ingen ny tidsperiod angivits. Det är som beslutar om riktmärkesportföljernas konstruktion och vilka avvikelser från riktmärkesportföljerna som kan tillåtas. I tabellen nedan framgår att kostnader för stats-skulds- förvaltningen totalt sett har utvecklats positivt under den beslutade utvärderingsperioden, även om jämförelsen med riktmärkesportföljerna uppvisar ett negativt resultat under /95. Något delårsresultat för innevarande budgetår baserat på riktmärkesportföljerna finns inte tillgängligt. Den faktiska statsskuldens kostnader och en riktmärkesportföljs kostnader i relation till skuldstocken under budgetåren 1991/92-1994/95 Kostnad i procent av 91/92 92/93 93/94 94/95 utestående skuld1 Upplåning i svenska kronor Penning- och obligationsmarknad11,1115,862,267,24 Hushållsmarknad2 9,71 12,73 6,99 8,02 Total upplåning i svenska kronor, netto 10,76 15,17 2,62 7,30 Riktmärkesportföljen i svenska kronor 10,64 16,10 3,14 7,26 Upplåning i utländsk valuta Lån i utländsk valuta9,24 21,20 8,05 11,43 Riktmärkesportföljen i utländsk valuta 9,89 25,20 8,41 11,17 Total besparing jämfört med riktmärkesportfölj, mdkr-0,3213,20 5,1 -2,2 1 Totala kostnader inkl. orealiserade kursdifferenser i förhållande till genomsnittlig marknadsvärderad skuld. 2 Vid upplåning på hushållsmarknaden adderas till de totala kostnaderna det skattebortfall som uppkommer genom att vissa låneinstruments avkastning beskattas enligt särskilda regler. Det ekonomiska resultatet för den totala upplåningen i kronor fastställs genom en jämförelse med riktmärket för kronskulden. Det innebär att även hushållsmarknadens andel av kronskulden samt nettot från in- och utlåningsverksamheten ingår i jämförelsen med riktmärkesportföljen. Totalt har kostnaderna för upplåningen understigit kostnaderna för riktmärkesportföljen med . Resultatförsämringen under budgetår 1994/95 förklaras huvudsakligen av merkostnader för upplåningen på hushållsmarknaden. Resultatet för valutaupplåningen jämfört med riktmärket har visat en någorlunda likartad utveckling som kronupplåningen. Totalt uppgår besparingen till jämfört med riktmärket. Resultatförsämringen för budgetår 1994/95 berodde huvudsakligen på att valutaskulden hade en något annorlunda valutakomponering än riktmärket. Växelkursförändringar efter budgetårets slut har dock neutraliserat dessa merkostnader. De externa fondförvaltare som anlitats för en mindre del av valutaskulden visade generellt ett betydligt sämre resultat än . En modell för att fastställa resultatet för hushållsupplåningen har tagits fram av . Modellen relaterar upplåningskostnaden på hushållsmarknaden med den alternativa upplåningskostnaden på penning- och obligationsmarknaden. Enligt denna resultatmodell har hushållsupplåningen genererat besparingar på ca jämfört med en tänkt upplåning på penning- och obligationsmarknaden. Resultatet för enskilda upplåningsformer på hushållsmarknaden visar bl.a. en resultatförsämring för allemansspar . Den sjunkande lönsamheten avspeglar den ökade konkurrensen på hushållsmarknaden, där tvingats höja allemanssparräntan allt närmare de korta marknadsräntorna. Upplåningsvolymen i allemansspar var som högst 92/93. har upplåningsvolymen minskat med till vid utgången av . Övriga upplåningsformer på hushållsmarknaden, dvs premieobligationer och Riksgäldskonto, har volymmässigt utvecklats relativt stabilt. En ny upplåningsform har tillkommit på hushållsmarknaden genom att de realränteobligationer som emitteras på institutionsmarknaden även riktas mot hushållen. har inriktat verksamheten på de större betalningsflödena. Därtill har insatserna koncentrerats till att delta i utredningen om räntebeläggning av statliga medelsflöden och vidareutveckling av statens betalningssystem. I samarbete med redovisade i en rapport till regeringen om en uppföljning av räntekontomodellen. Det övergripande mål som gällt för upplånings-verksamhet och kassahållning att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden ligger fast. Inom främst upplåningsverksamheten men även inom övriga verksamhetsgrenar bör hög prioritet ges åt förstärkt riskkontroll. Därtill bedöms en intensifierad satsning på ökad upplåning från hushållen vara ändamålsenlig. Regeringen bedömer att i allt väsentligt har uppnått målen inom verksamhetsområdet statsskuldsförvaltning och kassahållning. Bedömningen av upplåningsverksamheten vilar huvudsakligen på det uppnådda resultatet i förhållande till riktmärkesportföljerna . Likt vill regeringen dock betona att resultatbedömningen inte enbart kan baseras på en jämförelse med riktmärkesportföljerna. Hänsyn måste även tas till de marknadsvårdande insatserna genomför, huvudsakligen i syfte att främja effektiviteten på den inhemska penning- och obligationsmarknaden och därigenom bidra till lägre upplåningskostnad för staten. Dessa åtgärder, bl.a. åtgärder för en effektivare emissionsteknik, får ingen synbar effekt i resultatutvärderingen med riktmärkesportföljer men får anses ha fått ökad betydelse i takt med att statens roll som dominerande låntagare på den inhemska marknaden har ökat. Regeringen ser det som tillfredsställande att upplåningsvolymerna i realränteobligationer har ökat , delvis till följd av att emissionstekniken förändrades. Mot bakgrund av statsskuldspolitikens ökade betydelse tillsatte regeringen en utredning med uppgift att utreda vissa frågor avseende statens upplåning och förvaltningen av statsskulden. I direktiven till utredningen angav regeringen att frågorna kunde delas in i tre huvudområden, nämligen statsskuldens sammansättning och struktur, faktorer styrande för valutaupplåningens omfattning samt analys av utvärderingsmodeller för förvaltnings- och upplåningsverksamheten, dvs modellen med riktmärkesportföljer. Utredningen skall lämna sitt slutbetänkande /97. I avvaktan på utredningens betänkande föreslår regeringen inte någon ändring av målet för upplåningsverksamheten. Målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav bör således ligga fast för . Regeringen bedömer att upplåningen på den internationella kapitalmarknaden bedrivits effektivt och ändamålsenligt. förmåga att utnyttja mångfalden av olika instrument och delmarknader, inte minst den internationella derivatmarknaden, har givit ett viktigt bidrag till de förmånliga upplåningskostnaderna. Den ökade storleken på valutaskulden och derivatportfölj har ökat kraven på effektiv skuldförvaltning och god riskkontroll. Regeringen har uppmärksammat de rapporter som påvisat brister i interna riskhanterings- och kontrollsystem. Detta påvisas bl.a. i de väsentliga iakttagelser RRV gjorde i sin revisionsrapport för budgetår 1994/95. Med tanke på den totala derivatportföljens storlek är det ytterst angeläget att åtgärder vidtas för att komma tillrätta med detta problem. har upphandlat ett nytt finansadministrativt system och omorganiserat upplåningsverksamheten med avsikt att förbättra de interna kontrollrutinerna. Regeringen har därtill genomfört ändringar i instruktion med nya föreskrifter om riskhantering och intern revision samt i ett ändrat regleringsbrev för innevarande budgetår föreskrivit krav på redovisning av resultatet av de åtgärder som vidtagits i arbetet med förbättrad intern revision och riskkontroll inom kontorets hela verksamhetsområde. Regeringen kommer fortlöpande granska de åtgärder vidtar för skärpt riskkontroll. Även resultatet för hushållsupplåningen är enligt regeringens bedömning tillfredsställande. Upplåningen från hushållen har varit en förmånlig finans- ieringskälla för staten i termer av att upplåningskostnaden på hushållsmarknaden inklusive administrationskostnader har understigit den alternativa upplåningskostnaden på penning- och obligationsmarknaden. Detta förhållande kvarstår även om marginalerna i hushållsmarknadsupplåningen har minskat i takt med den ökade konkurrensen på hushållsmarknaden. Regeringen anser emellertid att den sammanlagda resultatbedömningen för upplåningen på hushållsmarknaden försämras av den blygsamma utvecklingen i upplåningsvolymer och marknadsandelar. Delvis av denna anledning anser regeringen att en intensifierad upplåningsverksamhet på hushållsmarknaden i syfte att varaktigt bidra till en lägre upplåningskostnad för staten är önskvärd. För att långsiktigt skall kunna konkurrera om hushållens sparande är det angeläget att kontoret arbetar aktivt med produktutbud, försäljningskanaler och marknadsföringsinsatser. Även inom kassahållningsområdet anser regeringen att det övergripande målet bör ligga fast, dvs att skall bidra till en god kassahållning och därigenom bidra till låga räntekostnader för staten. Verksamheten bör även fortsättningsvis huvudsakligen inriktas på analys av de större betalningsflödena. ------------------------------------------------------- 1994/95Utgift 76 9251) Anslagssparande 9 134 1995/96Anslag 114 844 Utgiftsprognos 114 800 därav 1996 80 300 1997 Förslag 83 348 1998 Beräknat 81 190 1999 Beräknat 83 955 1 Beloppen anges i tusental kr Anslaget disponeras för löne-, systemutvecklings-, lokal- samt övriga förvaltningskostnader vid . Under /96 disponerar en låneram på för investeringar i anläggningstillgångar. Regeringen beslutade att öka låneramen för innevarande budgetår med för finansiering av ett nytt finansadministrativt system. har i sin anslagsframställning för budgetår 1997 yrkat på kraftigt ökade resurser under anslaget Förvaltningskostnader. Förutom realt oförändrade resurser har kontoret föreslagit en nivåhöjning med sammanlagt för 9 nya kvalificerade tjänster inom avdelningen för hushållsupplåning och de nya riskkontrollfunktionerna inom upplånings- och garantiverksamheten. Därutöver yrkar på resurser för att täcka finansieringskostnaderna för det nya finansadministrativa systemet. De årliga kapitalkostnaderna är beräknade till efter avdrag för bortfallande kostnader. Regeringen anser det inte vara aktuellt att bevilja ett undantag från de generella sparbetingen på statliga myndigheter, vilket realt oförändrade resurser innebär. Men regeringen bedömer att en nivåhöjning av anslag för förvaltningskostnader är motiverad. Möjligheterna att finansiera nya omfattande satsningar inom kontorets verksamhet med omprioriteringar och fortsatt kraftiga rationaliseringsåtgärder får anses vara begränsade. Ett visst utrymme för omprioriteringar uppkommer genom att vissa arbetsuppgifter bortfaller vad gäller administration rörande allemanssparandet, men därutöver bör ytterligare resurser tillföras. Regeringen föreslår att beviljas ökade resurser om sammanlagt , varav avser finansiering av kapitalkostnaderna för det finansadministrativa systemet. Resterande kan avdela för kostnader inom riskkontrollverksamheten samt upplåningsverksamheten på hushållsmarknaden. Dessa avser en engångsvis förstärkning . Regeringen har beräknat anslaget för till respektive . Det övergripande mål som gällt för in- och utlåningsverksamhet bör ligga fast. Verksamheten skall inriktas på att ge lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt utan att kundernas verksamhet subventioneras. in- och utlåningsverksamhets mål är att ge lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt utan att kundernas verksamheter subventioneras. Som kunder räknas i första hand myndigheter. Andra kunder är affärsverk, vissa statliga bolag, fonder och stiftelser. har verksamheten ökat kraftigt, vilket huvudsakligen har varit betingat av myndigheternas tillämpning av räntekontomodellen och kapitalförsörjningsförordningen med bl.a. krav på att investeringar i anläggningstillgångar skall lånefinansieras. Verksamheten bedrivs under kravet om full kostnadstäckning. Ränteintäkter och räntekostnader redovisas dock separat på anslaget Räntor på statsskulden. Resultatet för verksamheten utgörs av skillnaden mellan avgifter och administrationskostnader. Avgiftssatserna tas ut i form av procentuella påslag på utlåningsräntorna och avdrag från inlåningsräntorna. har verksamheten stadigt genererat ett överskott. Överskottet förs mot inkomsttitel i statsbudgeten. Resultat in- och utlåningsverksamheten /93-1995/96 miljoner kr 92/93 93/94 94/95 95/96 (12 mån) Avgifter 40,6 68,1 34,0 33,2 Adm. kostnader 5,6 7,8 9,0 8,7 Netto 35,0 60,3 25,0 24,5 Enligt regeringens bedömning har i huvudsak bedrivit in- och utlåningsverksamheten i enlighet med uppsatta mål. Det redovisade resultatet indikerar fortsatt höga avgifter i verksamheten. Regeringen konstaterar dock att genomfört en sänkning av avgifterna under innevarande budgetår i syfte att anpassa avgiftsuttaget till en varaktigt lägre nivå. Regeringen avser att fortlöpande granska de åtgärder genomför i avgiftssättningen. Den redovisning av produktivitetsmått för in- och ut- låningssverksamheten som genomförs för andra budgetåret i rad, baserad på en enkätundersökning bland kunder, anser regeringen vara ett värdefullt bidrag till resultatbedömningen av verksamheten och vill därför understryka betydelsen av att detta arbete fortsätter och vidareutvecklas. I avvaktan på en översyn av statens finansfunktion bör de övergripande målen för verksamheten ligga fast. : Kostnader för upplåning och låneförvaltning ------------------------------------------------------- 1994/95Utgift 650 0901) 1995/96Anslag1 720 442 Utgiftsprognos1 972 600 därav 19961 222 000 1997 Förslag1 500 000 1998 Beräknat1 500 000 1999 Beräknat1 500 000 1 Beloppen anges i tusental kr Anslaget är t.o.m. budgetår 1995/96 ett förslagsanslag och avser andra kostnader för upplåning och låneförvaltning än finansiella kostnader och egna förvaltningskostnader. Anslaget belastas huvudsakligen med kostnader för inköp av externa tjänster för upplåning och låneförvaltning. Kostnaderna för upplåning och låneförvaltning har utvecklats på följande vis under budgetåren 1992/93-1994/95 samt /96. Kostnader för upplåning och låneförvaltning budgetåren 1992/93-1995/96 Miljoner kronor 92/93 93/94 94/95 95/96 Upplåning i svenska kronor390397 391 651 Upplåning i utländsk valuta294448 259 373 Totalt 684 845 649 1 024 Utvecklingen av kostnaderna under anslaget är starkt beroende av strukturen i upplåningen. Under /93 ökade kostnaderna kraftigt till följd av den ökade valutaupplåningen i samband med valutaturbulensen kring svenska kronan. Valutaupplåningen är traditionellt förenad med relativt höga provisionskostnader, men detta har kompenserats av en generellt betydligt lägre upplåningskostnad jämfört med den inhemska marknaden. På hushållsmarknaden är det huvudsakligen upplåningen via premieobligationer och allemansspar som är förenad med förhållandevis höga provisionskostnader. I en rapport till regeringen daterad bedömer risken vara stor att ökade provisionskostnader i hushållsupp- låningen medför ett relativt kraftigt anslagsöverskridande. Prognosen tyder på en anslagsbelastning om jämfört med budgeterat om (beräkningarna avser ett 18 månader långt budgetår). Det är huvudsakligen ökade försäljnings- och inlösenprovisioner för premieobligationer samt ökade provisioner för allemansspar som förklarar utgiftsökningen. De höjda provisionskostnaderna reflekterar återförsäljarnas höjda ersättningskrav för att fortsätta förmedla produkter. Även detta är en orsak till att regeringen bedömer det angeläget att utvecklar sin interna försäljningsorganisation i syfte att minska beroendet av konkurerrande försäljningskanaler. Regeringen bedömer att anslagsförbrukningen bör kunna hanteras inom en ram om , trots den osäkerhet som finns om provisionskostnadernas utveckling. Risken för anslagsöverskridande skall i första hand täckas av den anslagskredit som fastställs för anslaget. Regeringen vill här framhålla att inom anslagets ram har möjlighet att internt omfördela medel mellan olika upplåningsområden i förhållande till vad som redovisats i myndighetens anslagsframställning. Således är det t.ex. möjligt att öka kostnaderna för hushållsupplåningen genom lägre provisionskostnader i utlandsupplåningen. I sin anslagsframställning begärde ökade resurser om för ökade marknadsföringskostnader och utbyggd försäljningsorganisation i hushållsupplåningen. Regeringen bedömder att dessa kostnader kan hanteras inom den givna ramen på och genom flexibiliteten i utnyttjandet av anslagsmedel. 1994/95Utgift -323 5001) 1995/96Anslag 1 Utgiftsprognos-443 962 därav 1996-379 962 1997 Förslag 1 1998 Beräknat 1 1999 Beräknat 1 1 Beloppen anges i tusental kr Under anslaget redovisas delar av den statliga garantiverksamheten. Anslaget får användas för att täcka eventuella förluster dels till följd av statliga garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg, dels till följd av statliga garantier som inte belastar annat anslag på statsbudgeten. Anslaget får även användas för att täcka eventuella förluster som uppkommer i samband med utlåning till statliga bolag. Lönekostnader och andra förvaltningskostnader i verksamheten belastar anslaget A8. Övriga utgifter och kostnader skall finansieras av verksamhetens intäkter, huvudsakligen influtna avgifter och återvunna medel. Överskott i verksamheten förs mot inkomsttitel i statsbudgeten. totala garantiåtagande uppgick vid utgången av /95 till , vilket innebär en ökning med . Det största bidraget till ökningen kommer från nya kapitaltäckningsgarantier till och Venantius. Därutöver har verksamhetens garanti- och riskhantering i hög grad varit knutet till olika infrastruktursatsningar och projekt inom fastighetssektorn. Kreditgarantin till medförde infrianden om sammanlagt , ett belopp som senare kom att återvinnas. Verksamhetens resultat framgår av nedanstående tabell. garantiverksamhet budgetåren1992/93-1995/96 Miljoner kronor 92/93 93/94 94/95 95/961 -/Intäkter Garantiavgifter 166 235 244 164 Uppskrivning infriade garantier 4 66 1014 2 Övriga inkomster/intäkter8165 86 96 Summa 178 466 1344 262 -Kostnader Lämnat kapitaltillskott- - 1000 - Nedskrivning av fordran10 75 10 - Löner och övr. förvalt.kostn.266 7 - Övriga utgifter/kostnader- - 3 0,5 Summa 16 81 1021 0,5 -Netto 162 384 323 261 1Avser juli 1995-juni1996. 2 Garantiverksamhetens löner och övriga förvaltningskostnader finansieras fr.o.m. /96 över anslaget A8. överlämnande i samband med årsredovisningen för /95 två särskilda rapporter angående garantiverksamheten. Den ena behandlar bedömning av kreditvärdigheten hos kontorets garanti- och låntagare samt en subventionsanalys. Den totala exponeringen mot kunder med kreditrisk uppgick till varav en mycket begränsad del, , utgörs av kunder som kan bedömas ha svag kreditvärdighet. Projekten med svag kreditvärdighet utgörs huvudsakligen av garantier lämnade till östeuropeiska stater och projektinvesteringar i olika u- länder. Engagemangen inom den finansiella sektorn har ökat i kreditvärdighet i takt med den allmänna stabiliseringen på fastighetsmarknaden. Det är främst ökade kreditvärdighet som bidragit. Ett nytt engagemang inom bostadsfastighetsmarknaden med hög risk har tillkommit i form av förlagslån till . Det totala subventionsvärdet, dvs otillräckligt garantiavgiftsuttag i förhållande till en uppskattad marknadsprissättning, bedöms ligga i intervallet . I den andra rapporten bifogad till årsredovisningen redovisar resultatet från försöksverksamheten med räntekonto för den egna garantiverksamheten, ett uppdrag regeringen gav åt inför verksamhetsåret. Försöksverksamheten visar att ett införande av räntekonto för betalningströmmarna i verksamheten med tillhörande ränteberäkning av tillgodohavanden skulle förbättra resultatet för verksamheten förhållandevis kraftigt genom ökade ränteintäkter. Analysen visar därtill att subventioneringen av vissa lån och garantier innebär uteblivna intäkter för staten i storleksordningen under budgetåren 1993/94 och 1994/95. förordar därför att betalningarna inom kontorets verksamhet förs över till räntekonto. Det övergripande målet för garantigivning ligger fast, dvs. att på ett effektivt sätt tillhandahålla och bevaka garantier enligt beslut av riksdag och regering. skall därut-över bidra till att andra myndigheters lån och garantigivning bedrivs på ett effektivt sätt. Verksamhetens kostnader skall även fortsättningsvis täckas av dess intäkter, sett över en längre tidsperiod. I avvaktan på slutgiltig bedömning av den framtida organisationen och resursfördelningen för den statliga garantiverksamheten skall garantigivning fortsätta att redovisas enligt nuvarande struktur. Regeringen delar bedömning att den fyraårsperiod som ligger till grund för resultatbedömning av garantiverksamheten ännu är för begränsad för att långsiktigt analysera grad av kostnadstäckning i verksamheten och hur väl verksamhetsmålet har uppnåtts. Regeringen gör dock bedömningen att det inte finns någon anledning att förutse annat att en god måluppfyllelse. Ett viktigt stöd i bedömningen är de riskanalyser som genomför och som visar på att riskerna i garantistocken har minskat. Vad gäller det andra målet i verksamheten, att bidra till att andra myndigheters garanti- och långivning bedrivs effektivt, konstateras att Riks- gäldskontoret gör bedömningen att kontrollen av såväl kreditrisker som andra risker i det statliga kredit- och garantisystemet bör förstärkas. Mot bakgrund av den ändrade budgetstrukturen gav regeringen och i uppdrag att utreda ett antal frågor kring statens garanti- och låneverksamhet i syfte att uppnå bättre genomlysning av verksamheten, bättre kontroll över utgiftsutvecklingen samt utveckla en ändamålsenlig modell för budgetering, redovisning och finansiering av verksamheten. Utredningen inkom med sitt betänkande och regeringens ställningstagande framgår av avsnittet Ny modell för garantihanteringen inom staten i volym 1 i denna proposition. I avvaktan på regeringens slutgiltiga bedömning av den framtida organisationen och resursfördelningen för den statliga garantiverksamheten, föreslås att det över- gripande målet för garantiverksamhet bibehålls oförändrat. bör således fortsätta att prioritera arbetet med att utveckla mått som anger faktiska och förväntade kostnader, intäkter och riskexponering i statlig garantiverksamhet samt därtill utveckla beräkningsmetoder för avgifter och subventionselement i garantiverksamheten. 1994/95Utgift 14 7561) Anslagssparande 27 942 1995/96Anslag 31 176 Utgiftsprognos 24 000 därav 1996 16 000 1997 Förslag 17 029 1998 Beräknat 16 614 1999 Beräknat 17 130 1 Beloppen anges i tusental kr fungerar som stöd åt samt statliga myndigheter i lokalförsörjningsfrågor.