prop · GK03110 · 1997-01-01 00:00:00 — Det kom att medföra att landstingen täckte sina kostnader för utbildningen inom naturbruk och omvårdnad på gymnasieskolan till ungefär en tredjedel med interkommunal ersättning medan de övriga två tredjedelarna finansierades med landstingsskattemedel. Mellan primärkommuner gällde full kostnadstäckning med interkommunal ersättning. Genom den ändring i 5 kap. 23 § skollagen som trädde i kraft kan även landstingen kräva full kostnadstäckning för gymnasieskolan i interkommunal ersättning från hemkommunerna. Ändringen motiveras med att specialbestämmelsen för landstingen var föråldrad. Enligt tillgängliga uppgifter har dock inget landsting utnyttjat den möjligheten för /97. Andel av landstingens kostnader för gymnasial utbildning som täcks med skattemedel I nr 106 () kan utläsas kostnader som täcks via landstingsskatten för gymnasiala utbildningar inom naturbruks- och omvårdnadsprogrammen. Nettokostnaden per län varierar mellan () och (). Ställt i relation till landstingens totala skattefinansiering erhålles den skattesats (öre per skattekrona) denna kostnad utgör. Riksgenomsnittet är /skattekrona. i har det högsta värdet med /skattekrona medan landstingen i och har de lägsta värdena med vardera /skattekrona. 4.4 Kvarstående problem med gällande regler Ändringarna i skollagen med anledning av proposition 1995/96:183 löste en rad problem. Dels fick kommunerna rätt att utan medgivande från anordna omvårdnads- och naturbruksutbildningar i gymnasieskolan, dels undanröjdes också hindret för landsting att anordna andra nationella program i gymnasieskolan om ett landsting kommit överens med en kommun om detta. Genom dessa ändringar och motsvarande ändringar beträffande komvux, gymnasiesärskola och särvux har därmed kommunerna givits alla formella möjligheter att själva anordna den gymnasiala utbildning varje kommun önskar. har möjligheten öppnats för att låta landstingen ta en större andel av de gymnasiala utbildningarna. Genom regional samverkan kan många olika organisationsformer skapas allt efter det lokala behovet. Riksdagsbeslutet upphävde även den föråldrade begränsningen av landstingens ersättning från hemkommunen till den nivå som svarade mot det statsbidrag som utgick till hemkommunen för elevens utbildning i gymnasieskolan. Om landstingen utnyttjar den nya möjligheten att ta ut full kostnadstäckning innebär det, om skatteväxling inte sker, en övervältring av utbildningskostnaderna från landsting till kommuner. Landstingens sammanlagda nettokostnad för gymnasial utbildning som täcktes av landstingsskattemedel var 1 . När landstingen erhöll möjlighet att anordna andra program än naturbruksprogrammet och omvårdnadsprogrammet efter överenskommelse med en kommun gällde det endast nationella program. På olika håll i landet har aktualiserats att landsting på kommunernas önskemål också bör få anordna specialutformade program bl.a. med anknytning till det lokala näringslivet. Det är dock med nuvarande regler inte möjligt. 5 Skatteväxling mellan kommuner och landsting Regeringens förslag: En skatteväxling mellan landsting och kommuner skall före utgången av 1998 genomföras landstingsområdesvis för gymnasiala utbildningar inom områdena naturbruk och omvårdnad. Den storlek som skatteväxlingen skall omfatta överenskommes inom respektive landstingsområde mellan landsting och kommuner. Utredningens förslag: Arbetsgruppens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Fem av de sju kommuner som yttrat sig, , i skolan, , , och /ställer sig positiva till förslaget om skatteväxling. Ställningstagandena motiveras huvudsakligen av att kommunen som har ansvaret att erbjuda invånarna utbildning också skall disponera hela skatteutrymmet för gymnasiala utbildningar. Negativa till skatteväxling, framförallt obligatorisk sådan, är landstingen och samt två av kommunerna. Det hänvisas bl. a. till att en tvingande skatteväxling bryter mönstret med frivillighet, vidare hänvisas till de olika förhållandena i olika delar av landet, samt till den fördyring för små, jord- och skogsbruksdominerade kommuner som kan bli följden och till negativa konsekvenser för regionala samverkansprojekt. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening måste även de flesta kommunerna förlita sig på att andra huvudmän åtar sig att svara för en större eller mindre del av utbildningsutbudet för att eleverna skall få ett allsidigt utbud av gymnasiala utbildningar. I ett samhällsekonomiskt perspektiv utgör detta grunden för en kostnadseffektiv användning av de tillgängliga resurserna som det bäst säkerställer utbudet. Det är en vanlig situation att en annan kommun än elevens hemkommun är anordnare för dess elevers utbildning. Gymnasieskola saknas helt i 61 kommuner, 210 anordnar inte alla de fjorton nationella program som tidigare enbart kommuner fick anordna och endast 17 kommuner kan erbjuda sina ungdomar alla dessa program i en egen gymnasieskola. Kommunen har det fulla ansvaret för att erbjuda sina invånare en gymnasial utbildning. För att kunna fullt ut ta detta ansvar måste, enligt regeringens uppfattning, kommunen förfoga över de skatteintäkter som kan hänföras till sådan utbildning, dvs. utbildning i gymnasieskola, komvux, gymnasiesärskola och särvux. Med de totala skattemedlen samlade i kommunerna avgör dessa på vilket sätt de vill skaffa utbildningsplatser till sina ungdomar och vuxna. Landstingens roll är i detta sammanhang att på eget initiativ eller efter överenskommelse med en kommun anordna vissa gymnasiala utbildningar och ställa dess platser till förfogande för elever från de kommuner som inte själva anordnar utbildningarna i fråga. Detta är sålunda en del av ett system där hemkommunerna regelmässigt utnyttjar andra kommuners och landstings utbud för att kunna uppfylla sitt ansvar att erbjuda gymnasieutbildning. I de utvärderingar som gjorts av gymnasieskolan tillkomst har de utbildningar som bedrivits av landstingen kvalitetsmässigt satts mycket högt. Landstingen som regionövergripande organisationer har visat sig vara särskilt lämpade att anordna utbildningar där upptagningsområdet måste vara stort för att ge underlag för en god utbildning med reella möjligheter till val av olika grenar och inriktningar. Mer än 20 000 elever studerar vid landstingens gymnasieskolor, lika många kursdeltagare studerar i landstingskommunal vuxenutbildning. Inom områdena naturbruk och omvårdnad domineras utbildningsutbudet helt av landstingen. Det är enligt regeringens mening av stor vikt att landstingen fortsätter att erbjuda sina utbildningar även om en skatteväxling kommer att innebära att landstingens kostnader för de gymnasiala utbildningarna helt finansieras genom interkommunal ersättning från hemkommunerna jämfört med ungefär en tredjedel . Genom överenskommelser med kommunerna kan landstingens engagemang i de gymnasiala utbildningarna ytterligare vidgas. Regeringen har övervägt att förbehålla kommunerna initiativrätten för all gymnasial utbildning. Genom samverkansavtal kan emellertid redan nu hemkommunen avgöra var dess elever skall studera. Ett borttagande av landstingens möjlighet att med initiativrätt anordna utbildningar inom områdena naturbruk och omvårdnad skulle kunna medföra en osäkerhet för landstingen vad gäller angelägna, långsiktiga satsningar. Nästan alla remissinstanser, bl.a. , har uttalat sitt stöd för bibehållen initiativrätt för landstingen i fråga om utbildningar inom områdena naturbruk och omvårdnad. Regeringen bedömer att landstingen även i fortsättningen skall ha initiativrätt till de nationella programmen i gymnasieskolan inom områdena naturbruk och omvårdnad samt till utbildningar med motsvarande innehåll i komvux och föreslår därför ingen ändring i skollagen i detta avseende. Kommunernas huvudansvar för att erbjuda gymnasial utbildning och deras skyldighet att från erlägga full interkommunal ersättning bör följas av att det skatteutrymme som används för gymnasial utbildning i sin helhet förs till kommunerna. Det ekonomiska förhållandet mellan landsting och kommuner beträffande gymnasial utbildning bör regleras. En skatteväxling mellan landsting och kommuner landstingsområdesvis bör därför ske för gymnasiala utbildningar inom områdena naturbruk och omvårdnad. Landstingen kommer därefter att kunna täcka sina kostnader för gymnasial utbildning genom full ersättning från respektive hemkommun. har tre skatteväxlingar gjorts med anledning av att kommunerna övertagit verksamhet som landstingen helt eller delvis tidigare bedrivit. Huvudmannaskapet för särskolan och särvux fördes över från landstingen till kommunerna senast före utgången av . Skatteväxling kunde därvid tillämpas och möjligheten att lämna ekonomiska bidrag från landstingen till kommunerna skulle upphöra. På motsvarande sätt användes skatteväxling som metod för den ekonomiska regleringen när omsorgsverksamheten överfördes till kommunerna fr. o. m. . Även här fick bidrag lämnas övergångsvis. Den tredje skatteväxlingen rörde psykiatrireformen där landstingen gavs möjlighet att lämna bidrag i utjämnande syfte till kommunerna. När det gäller den storlek skatteväxlingen skall omfatta kan konstateras en mycket stor spridning mellan landets landstingsområden. Arbetsgruppen har i sin utredning presenterat beräkningar som baserats på centralt samlad statistik. Innan det faktiska skatteväxlingsbeloppet fastställs behövs en avstämning göras mot de faktiska kostnaderna som denna verksamhet har . Kostnaderna för de regionala kunskapscentren, som finns i vissa län och som inte ingår i de gymnasiala utbildningarna, bör exempelvis frånräknas kostnaderna för naturbruksskolornas utbildningar för att ge ett adekvat växlingsbelopp. En skatteväxling behöver inte innebära att varje enskild kommun direkt kompenseras för de kostnader som uppstår. Detta kommer att bero på dels kommunernas skattekraft, dels hur många elever från kommunen som deltar i utbildningar. Det utjämningssystem som finns för kommuner och landsting kommer dock att utjämna för dessa båda faktorer. Inkomstutjämningen kompenserar skillnader i skattekraft och genom en justering i kostnadsutjämningen avseende gymnasieskolan kommer även skillnader i kostnader som beror på val av gymnasieutbildningar att utjämnas mellan kommunerna. Regeringens förslag: Landsting skall få anordna specialutformade program efter överenskommelse med en kommun. Vissa andra ändringar - i förtydligande syfte - görs i 5 kap. skollagen. Arbetsgruppens förslag: Landstingen skall - utan att överenskommelse krävs med en kommun - få anordna specialutformade program med tyngdpunkt inom naturbruk och omvårdnad för enskilda elever. En kommun får överenskomma med ett landsting att anordna specialutformade program för en grupp elever som har ankytning till andra program än inom naturbruk och omvårdnad. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker att landsting skall få anordna specialutformade program. De ser förslaget som ett naturligt komplement till de ändringar som infördes från beträffande anordnande av gymnasiala utbildningar. och två kommuner anser dock att landsting inte skall få anordna specialutformade program med initiativrätt för naturbruks- och omvårdnadsutbildningar. Skälen för regeringens förslag: Utbildningen i gymnasieskolan utgörs dels av utbildning på nationella program, som är avsedda att kunna genomgås på tre läsår, dels av utbildning på specialutformade program, som också är avsedda att kunna genomgås på tre läsår, och slutligen av av individuella program. Specialutformade program kan också anordnas för en grupp elever. Det är styrelsen för utbildningen som fastställer programmål för ett sådant specialutformat program. Som nämnts tidigare får ett landsting utan särskild överenskommelse med en kommun anordna utbildning endast på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad. Genom de förändringar i skollagen som infördes fr.o.m. får landstingen efter överenskommelse med en kommun även anordna andra nationella program. Det finns önskemål från landsting och kommuner om att landsting också skall få anordna olika specialutformade program. Regeringen föreslår att ett landsting, på samma sätt som gäller för nationella program i allmänhet, efter överenskommelse med en kommun får anordna specialutformade program. Motsvarande bör gälla för gymnasiesärskolan. Regeringen föreslår därutöver att vissa justeringar i förtydligande syfte görs i 5 kap. skollagen. Beskrivningen av de specialutformade och individuella programmen bör, på motsvarande sätt som gäller för nationella program, återfinnas bland de inledande bestämmelserna i 5 kap. Vidare föreslås ett förtydligande vad gäller vilka regler om mottagande som skall gälla för specialutformade och individuella program. Förslaget innebär att också den kommun som anordnar ett specialutformat program eller ett individuellt program för en grupp elever blir skyldig att ta emot behöriga sökande utanför kommunen eller samverkansområdet, om den sökandes hemkommun har åtagit sig att svara för kostnaderna för utbildningen. Det är inte rimligt att när det gäller mottagande göra skillnad på de fall då det finns ett samverkansavtal och de fall då en kommun i ett enskilt fall är villig att svara för kostnaderna. När det i övrigt gäller de ändringar som regeringen föreslår här hänvisas till författningskommentaren. 7 Hemspråk 7.1 Bakgrund Undervisningen i hemspråk bidrar till alla elevers identitetsutveckling och kanske främst de yngre barnens. Hemspråksundervisningen ger eleverna möjlighet att utveckla en tvåspråkighet och kulturell identitet genom att de får använda sitt hemspråk i funktionella sammanhang och får kännedom om sin kulturella bakgrund. Den fungerar också, särskilt för nyanlända elever, som en länk till den svenska skolans innehåll och förhållningssätt. Det är även viktigt att vuxenstuderande utvecklar sin tvåspråkighet. Hemspråksundervisningen har en mer omfattande uppgift än undervisningen i främmande språk. Hemspråksundervisningen omfattar både undervisning i hemspråket och studiehandledning på hemspråket. Genom förändringarna i ungdomsskolan har den enskilde eleven fått ökade möjligheter att läsa hemspråk utan att behöva gå miste om annan undervisning. I kan undervisning i hemspråk som ämne anordnas som språkval, som elevens val, inom ramen för skolans val eller utanför timplanebunden tid. I gymnasieskolan kan undervisningen i hemspråk som ämne anordnas som individuellt val, som utökat program eller ersätta undervisningen i språk 2, 3 eller 4 på elevens studieväg. Undervisningen i hemspråk som ämne är ett frivilligt ämne för eleverna i motsats till studiehandledning på hemspråket som skall ges till elever som behöver sådan hjälp. En elev har rätt att få undervisning i sitt hemspråk sammanlagt sju läsår under sin skoltid om undervisningen anordnas utanför timplanen. Vissa undantag gäller för samiska, tornedalsfinska och zigenska elever och för elever med finska eller ett annat nordiskt språk som hemspråk. En elev har dock rätt att få hemspråksundervisning om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning. Eleven kan också välja ett alternativ inom timplanen för att få studera hemspråk . Hemspråk har en egen kursplan i . För gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning har tre kursplaner fastställts, nämligen Individen och språkanvändningen, Språk-kultur-samhälle och Aktiv tvåspråkighet i praktiken. 7.2 Hemspråksundervisningen i siffror översyn visar att /90 - 1994/95 har antalet elever som varit berättigade till hemspråk på grundskolenivå ökat. /96 redovisas emellertid 109 900 berättigade elever vilket är 1 820 färre än 1994/95. Andelen berättigade elever som deltog i hemspråksundervisningen har /90 minskat och uppgår 1995/96 till . I gymnasieskolan har antalet berättigade elever /90 - 1994/95 varit relativt , omkring 19 000 . Andelen berättigade elever som deltagit i hemspråksundervisningen har minskat . /95 deltog av de berättigade eleverna i hemspråksundervisning. Finska är fortfarande det största hemspråket i trots att såväl antalet berättigade elever som deltagande elever har minskat kraftigt mellan 1990/91 och 1994/95. Arabiska är det näst största hemspråket. Andra språk med många elever är spanska och persiska samt de språk som talas i det . I gymnasieskolan är spanska det dominerande hemspråket bland elever med annat modersmål än svenska. Andelen deltagande i hemspråksundervisning av de berättigade var dock störst i grekiska och persiska, . uppgav kommunerna att drygt hälften av de elever som deltog i hemspråksundervisning på grundskolenivå deltog utanför timplanebunden tid. Kostnaden per deltagande elev i hemspråksundervisning i har minskat från i genomsnitt per elev till (löpande priser). Av de totala kostnaderna utgör hemspråksundervisningen mindre än en procent i . Kostnaden för hemspråksundervisningen i gymnasieskolan utgör av gymnasieskolans totala kostnader. Antalet hemspråkslärare /91 - 1994/95 har minskat vilket är en betydligt större minskning än vad som gäller för antalet lärare totalt. /95 hade av hemspråkslärarna pedagogisk utbildning. Hemspråk kan också förekomma i gymnasial vuxenutbildning men inga kursdeltagare har redovisats för /96. 7.3 Studiehandledning på hemspråket En del av hemspråksundervisningen är som framgått studiehandledning på hemspråket. Enligt får studiehandledning en blygsam del av de resurser som avsätts för olika undervisningsinsatser. Det förefaller vara så att både undervisning i hemspråk som ämne och studiehandledning på hemspråket är verksamheter som först tas bort när skolan av besparingsskäl måste göra neddragningar av undervisningskostnaderna. Regeringen ser med oro på denna utveckling. Utvärderingar pekar på att elever som fått en systematisk studiehandledning får betydligt bättre studieresultat än de som inte fått handledning. Också av det skälet är det viktigt att alla elever som behöver studiehandledning på hemspråket får det. Av såväl grundskoleförordningen (1994:1194) som gymnasieförordningen (1992:394) framgår att en elev skall få studiehandledning på hemspråket om eleven behöver det. Kommunen är således skyldig att erbjuda studiehandledning på hemspråket till skillnad mot undervisning i hemspråk som ämne, där undantag finns för kommunens skyldighet såväl i fråga om minsta gruppstorlek som behöriga lärare. För elever i komvux får studiehandledning ges på elevens hemspråk. 7.4 Forskning och utvärderingar har tagit fram forskningsresultat och erfarenheter av språkutveckling och inlärning av hemspråk och svenska. Forskningen visar bl.a. att hemspråksundervisning behövs som stöd för utveckling i hemspråket. Hemspråksundervisning behövs även som stöd för inlärning av svenska, eftersom en kvalificerad utveckling av första språket underlättar andraspråksinlärning. Hemspråksundervisningen har vidare betydelse för kunskapsinhämtandet i andra ämnen i skolan och för att utveckla en trygg etnisk identitet. Det finns också argument för att hemspråksundervisning behövs som stöd för uppfostran. Forskning har visat att elever som inte använder sitt modersmål mer än i begränsade sammanhang har en sämre språkutveckling än de som har stöd i sin språkutveckling i den dagliga miljön. I rapporten (105) redovisar positiva samband mellan hemspråksundervisning och resultat i skolan. Sålunda finns forskningsresultat som visar att elever som går i hemspråksundervisning upplever större trygghet och trivs bättre i skolsituationen än andra invandrarelever. Vidare visar forskning, att betyg i svenska och engelska liksom betygsgenomsnitt är högre hos elever som haft kontinuerlig hemspråksundervisning än hos dem som avbrutit hemspråksundervisningen. Andra resultat visar att elever som deltar i hemspråksundervisning behärskar svenska bättre än andra invandrarelever. Det framgår dock, att det är svårt att isolera hemspråksundervisningen som enskild bakomliggande faktor vid studier av elevers språkutveckling och framgång; ett entydigt orsakssammanhang mellan hemspråksundervisningens effekter och skolresultat kan man därför inte påvisa på grundval av svensk forskning. redovisar också internationella erfarenheter av modersmålsundervisningen för invandrarelever. Exempel på forskning om hemspråksundervisning redovisas från och ett antal europeiska länder. Frågor som diskuteras i andra länder, bl.a. och , liknar dem som diskuteras i , t.ex. i vilken utsträckning hemspråksundervisningen är undervisning i elevens modersmål eller ett hjälpmedel för andraspråksinlärning. Ett annat exempel är diskussionen om hemspråksundervisningen bör vara ett extra, frivilligt ämne eller ej. Även frågor om hemspråkslärares samarbete med andra lärare och hemspråkslärares utbildning diskuteras. översyn visar sammanfattningsvis att utveckling av hemspråket utgör grunden för den allmänna språkutvecklingen och är en förutsättning för eleverna att lära sig svenska. Dessutom är hemspråket viktigt för elevernas identitet och självkänsla och därmed för möjligheten för dem att lära sig något överhuvudtaget. Därför är det enligt regeringen viktigt att satsa både på hemspråksundervisning och på undervisning i svenska som andraspråk. 7.5 Utbildning, fortbildning och läromedel redovisar i sin rapport att utbildning av lärare i hemspråk är ett stort problem. har en rad olika utbildningsalternativ prövats. Trots de förändringar och olika stödåtgärder som prövats kvarstår alltjämt en brist på kompetenta sökande. Dessutom har troligen arbetsmarknaden för hemspråkslärare påverkat intresset för studier. Att öka antalet hemspråkslärare med formell lärarutbildning är viktigt för att säkra kvaliteten i undervisningen. Det är också viktigt att studenter med egen erfarenhet av att vara invandrare i uppmuntras att genomgå lärarutbildning. föreslår att nuvarande ämneskombinationer i grundskollärarutbildningen utökas på så sätt att hemspråk kan kombineras med samtliga andra ämneskombinationer. Regeringen är positiv till förslaget. Enligt vår bedömning kan fler ämneskombinationer förbättra arbetsmarknaden för examinerade lärare och därmed locka fler sökande till utbildningen. Regeringen avser att i direktiven till den parlamentariska utredningen om lärarutbildning uppdra åt utredningen att överväga lärarutbildningarnas möjligheter att tillgodose behovet av en förändrad hemspråksundervisning. Fortbildning av hemspråkslärare utgör också ett problemområde. Fortbildning med inriktning mot hemspråksundervisning sker ofta som enstaka studiedagar. Majoriteten av hemspråkslärarna saknar någon att diskutera metodiska frågor med. I många språkgrupper finns det inga lärare som har en utbildning som svarar mot behoven i den svenska skolan. avser att utreda möjligheterna att inrätta ett pedagogiskt utvecklingscentrum för interkulturell undervisning. Att stimulera fortbildning av hemspråkslärare bör bli en uppgift för ett sådant centrum. Regeringen har också bidragit med resurser till för forskning om svenska som andraspråk och till Tema Etnicitet vid . Även när det gäller läromedel för hemspråksundervisning finns problem. Det är svårt att framställa läromedel till rimliga kostnader på språk som inte studeras av så många elever. Ett annat problem är skillnaden mellan värdegrunden i läromedel som importeras från olika hemländer och värdegrunden i den svenska skolan. 7.6 Pedagogisk utvecklingsverksamhet för finskspråkiga elever /86 startade ett utvecklingsarbete för finskspråkiga elever för vilket särskilt statsbidrag anvisades (PUFF/PUFFI). Ett tjugotal kommuner deltog. föreligger en slutrapport med utvärdering av PUFF-verksamheten (111). Utvärderingen visar bl.a. att PUFF höjt de finskspråkiga elevernas status. Det finns tecken som tyder på att PUFF också ökat statusen för svenska som andraspråk, förbättrat motivation och närvaro i skolan. Det finns också tecken på att elevernas studieval i gymnasieskolan påverkats mot ett ökat intresse för studieförberedande utbildningsvägar.