prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — När det gäller de statliga och kommunala stiftelsernas civilrättsliga ställning sägs i remissprotokollet att det är en ofrånkomlig följd av förslaget att dessa stiftelser kommer att i vissa hänseenden vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Det bestrids emellertid att det beträffande de angivna stiftelserna skulle uppstå rättsosäkerhet av sådan betydelse att det skulle hindra förslagets genomförande. Lagrådet vill inledningsvis uttala förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom det remitterade förslaget. Även om åtgärder kan behöva vidtas, är det emellertid självklart att åtgärderna inte får stå i strid med regeringsformen eller . Vidare måste ändringar i stiftelselagen vara förenliga med det stiftelserättsliga systemet i stort. När det först gäller förslagets grundlagsenlighet konstaterar att, som har framhållits i remissprotokollet, de föreslagna bestämmelserna inte gör det möjligt för regeringen att föra över äganderätten beträffande stiftelsernas förmögenhet till staten eller till någon annan. Så långt uppstår - åtminstone formellt sett - inte någon konflikt med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. Det står emellertid klart att regeringen med stöd av de föreslagna be- stämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Inom de ramar som anges i bestämmelserna kan regeringen skaffa sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsernas avkastning direkt tillfaller staten, kan stiftelsemedlen dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten. Frågan i vad mån rådighetsinskränkningar och liknande åtgärder beträffande viss egendom faller under 2 kap. 18 § regeringsformen har i litteraturen diskuterats av bl.a. (Ersättning vid offentliga ingrepp 1 s. 110 ff.). Det är emellertid att märka att uttalanden avsåg lagrummet i dess lydelse . tog lagrummet endast sikte på fall då egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande . Enligt omfattades en ren rådighetsinskränkning inte av 2 kap. 18 § (jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 136). Det var emellertid enligt uppfattning inte uteslutet att tillämpa lagrummet i fall då det var fråga om en övergång av bestämmanderätten beträffande viss egendom, dvs. då rätten att vidta positiva åtgärder med egendomen överfördes till det allmänna. För att förfogandet skulle likställas med expropriation torde man dock enligt böra kräva åtminstone att det var rätten att råda över egendomen i förvärvssyfte som överfördes och att det alltså gjordes en på det allmännas sida. Frågor om rådighetsinskränkningar och deras förhållande till grundlagen togs också upp av Fri- och rättighetskommittén i betänkandet SOU 1993:40. Kommittén konstaterade där (bet. del A s. 64 f.) att en ren rådighetsinskränkning inte föll under 2 kap. 18 § regeringsformen. Det kunde däremot, ansåg kommittén, möjligen finnas anledning att ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall utgjorde ett sådant ingrepp i annans egendom som borde medföra att lagrummet blev tillämpligt. Som exempel på lagar som kunde medföra att en person fråntogs bestämmanderätten över egendom nämnde kommittén bostadssaneringslagen (1973:531) och bostadsförvaltningslagen (1977:792). Kommittén konstaterade dock att ingen av dessa lagar avsåg ett fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen hade ansetts förenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen. Som tidigare nämnts är det tänkbart att stiftelseegendom med stöd av de nu föreslagna bestämmelserna kan komma att användas på ett sätt som är till nytta för statskassan. Det kan hävdas att rekvisitet att skall ha uppstått för det allmänna därmed är uppfyllt. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara fråga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande. Att en ändring av stiftelseändamålet kan medföra en ekonomisk nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra kan också svårligen betecknas som en sådan överföring av egendom som 2 kap. 18 § regeringsformen avser. Som framgår av den redogörelsen är 2 kap. 18 § regeringsformen i sin nuvarande lydelse tillämplig inte bara på expropriation och annat sådant förfogande utan också på fall då det allmänna inskränker användningen av mark och byggnad . Regeln om inskränkning i användningen av mark och byggnad torde avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom (se prop. 1993/94:117 s. 48 f.). I sitt arbete Grundlagen och fastighetsrätten (s. 25 f.) har uttalat att lagtexten och motivuttalandena inte tyder på att äganderätten skyddas i andra avseenden än paragrafen behandlar. Detta innebär enligt att det inte förefaller möjligt att åberopa 2 kap. 18 § regeringsformen exempelvis mot lagstiftning som ger det allmänna visst inflytande över enskilda stiftelser. Enligt är det i sådana fall fråga om en sorts rådighetsinskränkning beträffande lös egendom. Den nu föreslagna möjligheten för regeringen att beträffande vissa stiftelser ändra stiftelseändamålet tar uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska användningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar intresse i sammanhanget. Det kan anmärkas att i arbetet Grundlagen och fastighetsrätten (s. 26 not 2) har berört den promemoria som ligger till grund för det aktuella lagförslaget och därvid uttalat att promemorieförslaget inte lär innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening. Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen. Saken måste emellertid bedömas som tveksam. Redan detta kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs. Till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar bestämmelserna i artikel 1 i tilläggsprotokoll allt nyttjande av egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Det anges dock i artikeln att bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse . Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i strid med . Inte heller i övrigt utgör enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning. Något som emellertid väcker betänkligheter är de skillnader i regelsystemet som kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser, om förslaget genomförs. De regler som föreslås i fråga om statliga och kommunala stiftelser avviker på väsentliga punkter från de principer som gäller på stiftelseområdet. För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif- telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål . Av förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer dåligt med kravet på varaktighet. De nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i klara undantagsfall. Kammarkollegiets remissyttrande ger också vid handen att praxis när det gäller tillstånd till permutation är restriktiv. Till detta kommer att, enligt en särskild bestämmelse i 6 kap. 1 § tredje stycket stiftelselagen, man vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål så långt möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt. Någon regel motsvarande den sist angivna föreslås inte när det gäller den föreslagna rätten för regeringen att ändra stiftelseändamål. Däremot har lagförslaget försetts med den spärren att en förändring av stiftelseändamålet får ske bara om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen . Samma formulering finns i 2 kap. 18 § regeringsformen när det gäller förutsättningarna för expropriation och därmed likställda förfaranden. Uttrycket angelägna allmänna intressen är emellertid tämligen obestämt. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 48) har gjorts vissa uttalanden om uttryckets innebörd. Det är emellertid tveksamt om vad som sägs där har någon relevans för den nu föreslagna lagstiftningen. I remissprotollet ges inte något enda exempel på vilka angelägna allmänna intressen som det kan bli fråga om, frånsett ett uttalande om att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering . Det framhålls i remissprotokollet att det enligt regeringens mening inte är lämpligt att i detta lagstiftningsärende försöka närmare precisera innebörden av uttrycket. Sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Det framgår av remissprotokollet att en sådan följd är avsedd. Det framhålls också att följden är ofrånkomlig, om man vill säkra det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Enligt Lagrådets mening kan det emellertid hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer. Som har påpekats av en del remissinstanser kan det rentav ifrågasättas om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp (jfr prop. 1993/94:9 s. 104). Till stöd för lagförslaget uttalas i remissprotokollet att stiftelser som är bildade av staten eller en kommun med allmänna medel redan nu i åtskilliga hänseenden är underkastade andra regler än sådana som har bildats av enskilda personer. Bl.a., sägs det, torde möjligheten att genomföra permutation vara mera vidsträckt. I sammanhanget hänvisas till ett uttalande av i arbetet Om stiftelser (s. 495 f.). Under remissbehandlingen har det från flera håll ifrågasatts om uttalande bör tillmätas en sådan betydelse som har gjorts i motiven till det framlagda förslaget. Det har påpekats att i sitt arbete i allt väsentligt har lämnat frågor rörande offentliga stiftelser åt sidan. Kammarkollegiet har i sitt remissyttrande anfört att, enligt kollegiets erfarenhet, regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftelserna har följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestämmelserna i permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras om styrelsen eller förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att tillämpa. Det remitterade förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Som förslaget är utformat kommer det emellertid att gälla även andra stiftelser som är bildade av staten, liksom alla kommunala stiftelser. I remissprotokollet har inte gjorts någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forsk- ningsstiftelserna. Inte heller innehåller remissprotokollet någon diskussion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser. Även när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun är motiven för de föreslagna bestämmelserna bristfälliga. har i sitt remissvar framhållit att det inte finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar. Enligt är det av grundläggande betydelse, om man vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian. Som tidigare framhållits har Lagrådet i och för sig förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen. Enligt Lagrådets mening är emellertid de invändningar som kan anföras mot remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Vill man komma till rätta med de missförhållanden som man anser föreligga, bör alltså andra vägar prövas. Vilka alternativ som skulle kunna vara lämpliga saknar Lagrådet möjlighet att bedöma. Under remissbehandlingen har emellertid förts fram den tanken att man - åtminstone tills vidare - skulle nöja sig med att genomföra bestämmelsen i 6 kap. 4 a § första stycket punkt 1 och alltså begränsa regeringens möjligheter att påverka stiftelseförordnanden till att avse sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9. Enligt Lagrådets uppfattning kan denna möjlighet vara värd att pröva närmare. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser.