prop · GK0334 · 1997-01-01 00:00:00 — Trafik- och klimatkommittén konstaterar i delbetänkandet Trafiken och koldioxiden (SOU 1994:91) att lagändring kan leda till oönskade effekter på miljön. - Om en större del av dagligvaruhandeln lokaliseras till externa stormarknader och industriområden leder detta till ökade kostnader för , risk för isolering och påskyndat psykiskt åldrande hos ensamboende pensionärer. - Lagändringen innebär också nackdelar för handeln. Kommunerna måste nu vara mycket försiktiga med att i detaljplaner över huvud taget lägga ut handelstomter, eftersom vilket slag av handel som helst kan komma att lokaliseras dit. - Lagändringen innebär vidare sämre förutsättningar för att blanda bostäder och närservice. - Om en reglering av handeln innebär att företagare utanför de rikstäckande kedjorna får svårt att etablera sig, bör detta problem angripas direkt genom att upplåtelse av mark för viss verksamhet sker så att alla intressenter i branschen får chans att konkurrera på lika villkor. 1995/96:BoU1 s. 41) framhöll för sin del att miljöfrågorna har fått en allt större betydelse , vilket bl.a. kommit till uttryck genom den beslutade ändringen i PBL som innebar att det i lagens portalparagraf infördes en bestämmelse om att planläggning skall främja en långsiktigt hållbar livsmiljö (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344, SFS 1993:419). Även den aktuella propositionens (prop. 1994/95:230) förslag om ändringar i fråga om den kommunala översiktsplaneringen gav enligt utskottet uttryck för den ökade vikt som enligt utskottets mening måste fästas vid att den framtida markanvändningen sker i former som tryggar en långsiktigt hållbar utveckling. Efter att ha konstaterat att det är möjligt att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel anförde utskottet: Detta förhållande riskerar enligt utskottets mening att motverka strävandena att ge plansystemet en utformning som medverkar till en långsiktigt hållbar utveckling av våra samhällen. Som framhålls i motion 1994/95:Bo511 (s) bör lagstiftningen möjliggöra en prövning av vad som är lämplig lokalisering för olika verksamheter. Denna prövning bör utgå från resp. verksamhets omgivnings- och miljöpåverkan. Starka skäl talar enligt utskottets mening för att möjligheterna att i detaljplan närmare reglera handelsändamålet bör återinföras. Detta förhållande har också kommit till uttryck i de tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen som regeringen utfärdade . Efter en redogörelse för innehållet i tilläggsdirektiven i de delar som rör regleringen i detaljplan anförde utskottet: Det är enligt utskottets mening värdefullt att ett utredningsarbete med den ovan redovisade inriktningen nu har initierats. finns det enligt utskottets mening tydliga tecken på att lagändring har fått de negativa effekter som motionen ger uttryck för. Liknande synpunkter har också framförts från bl.a. olika kommunala företrädare. Sammantaget motiverar detta enligt utskottets mening att det i bör införas bestämmelser som gör det möjligt för kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällt före . Det bör sålunda uppdras åt regeringen att skyndsamt förelägga förslag med denna innebörd. 6 Överväganden och förslag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kommunerna ges åter möjlighet att i | | detaljplan närmare reglera handelsändamålet genom att särskilja | | partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet | | detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel | | med livsmedel. Precisering får dock ske endast om det finns skäl| | av betydande vikt. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens, men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har i sak tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran - däribland samtliga kommuner och länsstyrelser, med undantag för kommun. och ytterligare några remissinstanser har dock framhållit att det bör ställas tydliga krav på kommunernas tillämpning. framhåller särskilt behovet av sådant underlag som studier av detaljhandelsstruktur samt lokala och regionala konkurrensförhållanden och föreslår att ges i uppdrag att samordna arbetet med att ta fram ny kunskap och nya arbetssätt, varvid är berett att medverka. En del av de remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag har ifrågasatt om de angivna syftena med ändringen har uppnåtts. har därvid pekat på slutsats i delbetänkandet Konkurrensen inom livsmedelssektorn (SOU 1990:25) att det inte är detaljplanering utan en rad institutionella faktorer som utgör grunden för att de stora butikskedjorna systematiskt gynnas. kommun har avstyrkt en lagändring och pekat på att möjligheten till reglering öppnar för påverkan från grannkommuner och . har avstyrkt förslaget med hänvisning till att avsaknaden av regleringsmöjligheter inte visats ha haft övervägande negativa effekter, att det inte visats att utökade regleringsmöjligheter är ett verksamt medel att nå de uppställda målen och att utredning om effekterna för konkurrensen saknas. Enligt bör sådana delar av plan- och bygglagstiftningen som inverkar på handelns etableringsmöjligheter utformas så att förutsättningarna för ett långsiktigt högt konkurrenstryck upprätthålls. Ett sådant mål underlättas enligt verket av att lagen inte ger kommunerna möjligheter att ytterligare hindra etableringar. anser att sådana nackdelar med lagändringen som sakligt sett föranleder en återgång till tidigare lagregler inte framkommit. Utredningen (N 1995:12) om ökad konkurrens i handeln med livsmedel har framhållit att det finns skäl att avvakta den vidare utvecklingen och att i första hand försöka angripa problemen med andra, mer konkurrensneutrala, åtgärder än de föreslagna. Utredningen har vidare anfört att dess kommande förslag syftar till att begränsa inträdeskostnader och etableringshinder och att det är möjligt att de åtgärder de kommer att föreslå bättre kan uppnå de effekter som eftersträvas, utan att begränsa konkurrensen. Byggentreprenörerna har anfört att den föreslagna lagändringen inte bör genomföras förrän den nuvarande lagstiftningen utvärderats under ytterligare någon tid. , , anser att utredningen inte klart redovisat skälen för ett särskiljande av olika former av detaljhandel och att detta kan leda till oklarheter och godtycke i tillämpningen. KF anser att konkurrensintresset bör ha en avgörande betydelse och framhåller att det finns risk för att konkurrensen på dagligvaruområdet hämmas av ytterligare reglering. har anfört att kommunerna inte är bättre lämpade än andra aktörer att bedöma hur en ''''lämplig'''' handelsstruktur ser ut. anser att det är för tidigt att dra några slutsatser av den lagändring som genomfördes i mitten av . Förbundet anser vidare att kommunernas eventuella önskemål om att ytterligare kunna styra etableringar borde kunna lösas på annat sätt än genom lagändring. Om det skulle bli tal om lagändring anser Förbundet att det är viktigt att det inrättas möjligheter att snabbt kunna överklaga etableringsärenden och att dessa överklaganden behandlas med förtur. , , tar bestämt avstånd från förslaget i betänkandet och anser att det saknas såväl teoretisk som erfaren- hetsmässig underbyggnad för den allmänt utbredda uppfattningen att en mindre regelstyrd utveckling av strukturen i svensk detaljhandel skulle medföra nackdelar för konsumentkollektivet som helhet. Några remissinstanser har haft invändningar mot den lagstiftningsteknik utredningen föreslagit. har anfört att det blir fråga om renodlad lagstiftning genom motiv och att man bör låta ändringen komma till uttryck i lagtexten. Kammarrätten i har ifrågasatt om lagstiftning skall ske motivledes på det sätt som föreslagits. har framhållit att ändringen borde komma till uttryck i lagtexten. har också ifrågasatt om det inte blir fråga om lagstiftning genom motiv samt framhållit att tillämparen kan vara tvungen att korsläsa äldre och nyare förarbeten för att intentionerna med lagändringen skall framgå. Enligt i bör man överväga att ge principen om hänsynstagande till en effektiv konkurrens stöd i lagen. i har framfört motsvarande synpunkter. Byggentrepenörerna har uttalat farhågor för att en lagändring som endast innebär att den nuvarande begränsningsregeln upphävs kommer att uppfattas som en signal till kommunerna att konkurrensaspekten inte längre behöver tillmätas någon betydelse. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med det uttalande av bostadsutskottet (1995/96:BoU1 s. 41) som ställt sig bakom, talar starka skäl för att kommunerna nu åter ges möjligheter att i detaljplan närmare reglera handelsändamålet. Regeringens avsikt är därvid att i huvudsak samma restriktivitet som före lagändringen skall iakttas. Det finns därför anledning att nu kort redogöra för de ursprungliga förarbetena i denna del. Enligt PBL-propositionen (s. 576 ff.) skulle, som framgår av avsnitt 4, handelsändamålet kunna få preciseras inom vissa gränser, om det fanns särskilda skäl. Således skulle bestämmelser kunna meddelas i syfte att särskilja partihandel och detaljhandel samt, inom kategorin detaljhandel, handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Enligt regeringens mening föreligger inte nu något behov av att i detaljplan särskilja ytterligare former av handel. De särskilda skälen för en närmare reglering kunde bl.a. vara att göra det möjligt att åstadkomma en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. Beträffande handel med skrymmande varor framhölls kravet på stora parkeringsplatser och att man genom att särskilja sådan form av handel kunde åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för handeln. Som skäl för möjligheten att begränsa eller helt förbjuda livsmedelshandel anfördes kravet på en lämplig samhällsutveckling och som exempel nämndes stormarknader eller bensinstationer. De redovisade skälen äger enligt regeringens mening fortfarande giltighet. I de äldre förarbetena nämndes inte miljöhänsyn särskilt. Sådan hänsyn får emellertid också anses innefattas i kravet på en lämplig samhällsutveckling. Mot bakgrund av samhällsutvecklingen sedan PBL-propositionen skrevs finns det således anledning att nu särskilt understryka betydelsen av att handeln lokaliseras så att den totala vägtrafiken begränsas och utvecklingen i övrigt mot en god och långsiktigt hållbar livsmiljö främjas. En fysisk planering med sådan inriktning ligger i linje med de i avsnitt 3 nämnda ändringarna i PBL som trädde i kraft (SFS 1995:1197) och som utarbetades på grundval av betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). Behovet av en sådan planering understryks också av de forskningsresultat som utredningen refererat under avsnitt 3 i betänkandet. Konkurrensfrågorna berördes inte uttryckligen i PBL-propositionen i samband med behandlingen av lagens inledande kapitel. Regeringen anser dock - i likhet med vad dåvarande chefen för anförde i prop. 1990/91:146 (s. 24) - att en ökad konkurrens inom handeln utgör ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en lämplig samhällsutveckling. Även i fortsättningen skall självfallet intresset av en effektiv konkurrens beaktas. Detta intresse skall emellertid inte utgöra ett absolut hinder mot att en kommun närmare reglerar handelsändamålet i en detaljplan. En viss begränsning i möjligheterna att precisera bl.a. handelsändamålet ligger också i den bestämmelse enligt vilken detaljplanen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. När den bestämmelsen läses i belysning av bestämmelserna i 1 och 2 kap. framgår tydligt att syftet med planen inte får vara att hindra en effektiv konkurrens. I PBL-propositionen sammanfattades de omständigheter som kunde medföra ett behov av att närmare reglera handelsändamålet under beteckningen särskilda skäl. Avsikten härmed var att betona restriktiviteten när det gäller att precisera handelsändamålet, men begreppet är, som utredningen påpekat, inte särskilt väl valt. För att handelsändamålet skall få begränsas bör det därför inte räcka med att skälen konstateras föreligga, skälen måste också ha en viss tyngd. Ett exempel på tungt vägande skäl är att övergripande miljömål kan uppnås genom en närmare reglering av handelsändamålet i enskilda fall. Enligt regeringens uppfattning bör kravet på restriktivitet nu uttryckas så att det för precisering av handelsändamålet skall krävas skäl av betydande vikt. Regeringen föreslår således att det - om det finns skäl av betydande vikt - i detaljplaner skall vara möjligt att precisera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. I sammanhanget finns det dock skäl att - i likhet med vad som uttalats av några remissinstanser - framhålla att PBL inte ensam kan ha någon avgörande inverkan på handelns struktur och konkurrensförhållanden. Som utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel framhållit, kan andra åtgärder vara mera effektiva i dessa avseenden. Det måste ankomma på kommunen att visa att det föreligger sådana skäl av betydande vikt som avses. I PBL-propositionen förutsattes, för att begränsningar skulle få meddelas, att de - genom utredningar om serviceförhållandena, vanligtvis s.k. varuförsörjningsplaner - visats vara nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur i berörda områden. Sådana varuförsörjningsplaner upprättas normalt inte för områden inom tätorter, men någon form av utredning som tydligt redovisar behovet och konsekvenserna av den reglering som detaljplanen innehåller bör enligt regeringens mening ändå krävas i detaljplaneärendet. Ett lämpligt sätt att ta upp frågorna om eventuella begränsningar genom precisering av handelsändamålet kan vara att behandla dem inom ramen för den översiktliga planeringen, varvid det bör finnas goda möjligheter att belysa och beakta både konsument- och miljöintressen. har påbörjat ett arbete med att analysera vilket underlagsmaterial som behövs för att bedöma effekterna av en närmare reglering av handelsändamålet i det enskilda fallet. I det arbetet medverkar . Det finns, som utredningen påpekat, olika sätt att genom lagändring åstadkomma en återgång till vad som i huvudsak gällde före lagändringen . Huvudalternativen bedömdes av utredningen vara att antingen ändra den insatta bestämmelsen eller att upphäva den. Utredningen stannade därvid för att upphäva den. har emellertid i sitt remissyttrande föreslagit att sista stycket i 5 kap. 7 § - som innehåller bestämmelsen om att en detaljplan inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den - kompletteras med ett tillägg att bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns särskilda skäl, som den bestämmelse som infördes upphävs. Enligt hovrätten kan sedan det gängse begreppet särskilda skäl utvecklas i motiven på det sätt utredningen gjort. Det tidigare nämnda uttalandet om konkurrensen av dåvarande chefen för i prop. 1990/91:146 gjordes med anledning av att det då från en del håll hade framförts önskemål om att konkurrensen skulle införas som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL. En sådan ändring ansågs då inte behövlig och heller inte lämplig, eftersom ett allmänt främjande av konkurrensen skulle komma att strida mot lagstiftningens grundläggande syfte, nämligen att på saklig grund väga olika intressen i samhället mot varandra och där intressen som en god social och fysisk miljö fått en särskild tyngd. Enligt regeringens uppfattning finns skäl att fortfarande hålla fast vid denna bedömning. Konkurrensintresset är ett av många allmänna intressen rörande en ändamålsenlig samhällsstruktur som enligt bestämmelserna i 2 kap. skall beaktas vid såväl planläggning som lovprövning m.m. Att komplettera de allmänna utgångspunkterna för planering m.m. i PBL:s inledande kapitel med konkurrensintresset skulle enligt regeringens mening endast medföra krav på ytterligare kompletteringar rörande andra intressen, vilket sammantaget skulle medföra en mer svåröverskådlig lagstiftning utan att vägledningen för tillämpningen skulle öka. Regeringen anser således att en sådan komplettering varken är behövlig eller lämplig och att principen om hänsynstagande till en effektiv konkurrens gäller utan uttryckligt lagstöd. Vad gäller den av föreslagna lösningen kan konstateras att PBL inte nu innehåller någon bestämmelse på en sådan detaljeringsnivå och att den aktuella lagändringen i huvudsak innebär en återgång till en tidigare gällande ordning. Emellertid har förutsättningarna för att reglera handelsändamålet nu varit föremål för överväganden vid så många tillfällen att motivuttalandena blivit svåröverskådliga. Mot denna bakgrund anser regeringen att fördelarna med att ändringarna kommer till uttryck i lagtexten överväger. Den av föreslagna utformningen är då i allt väsentligt ändamålsenlig. Regeringen anser dock, som framgår av det tidigare anförda, att uttrycket skäl av betydande vikt bättre speglar de överväganden som skall göras, än det av föreslagna särskilda skäl . Regeringen föreslår därför att den införda bestämmelsen upphävs och att 5 kap. 7 § sista stycket kompletteras med att bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt. 7 Expediering av vissa planhandlingar -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kommunerna skall inte alltid behöva sända | | fastighetsplaner till . Skälen för regeringens förslag: I samband med den ändring av 6 kap. 13 § som föranleddes av anpassningen av PBL till förvaltningslagens regler om hur beslut skall överklagas fick paragrafen en lydelse som innebär att kommunerna - förutom till lantmäterimyndigheten - också alltid skall sända ett exemplar av fastighetsplanen till i samband med att planen vinner laga kraft (prop. 1994/95:230, 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30 SFS 1995:1197). En sådan skyldighet hade kommunerna fram till en lagändring (prop. 1989/90:37, 1989/90:BoU6, rskr. 1989/90:85, SFS 1989:1049). Regeringen anser dock att denna ordning inte är ändamålsenlig och föreslår därför att 6 kap. 13 § ändras så att planhandlingar inte skall sändas till i andra fall än när en detaljplan skall anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen. Som framgår under rubriken i avsnitt 3, har förslaget i denna del tillkommit efter lagrådsremissen. Förslagen bedöms inte förorsaka några kostnader för det allmänna eller för enskilda. Lagförslaget föreslås träda ikraft . Några övergångsbe- stämmelser bedöms inte erforderliga. Det innebär att planer som antas av kommunen efter ikraftträdandet får innehålla preciseringar av handelsändamålet i enlighet med vad som föreslås i propositionen. Detta förslag kan också undantagsvis bli tillämpligt på sådana beslut om detaljplaner som vid ikraftträdandet inte vunnit laga kraft. Sammanfattning av betänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan Inledning och bakgrund m.m. Enligt 5 kap. 7 § första stycket 3 (1987:10), PBL, får kommunen i detaljplan meddela bestämmelser om byggnaders användning. Härvid kan en precisering ske till handelsändamål. Enligt förarbetena till PBL borde handelsändamålet med hänsyn till konkurrensen inte preciseras ytterligare, om det inte fanns särskilda skäl. Förekomsten av sådana skäl ansågs göra det möjligt för kommunerna att skilja mellan partihandel och detaljhandel samt att inom den senare urskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Genom en lagändring som trädde i kraft infördes i 5 kap. 7 § ett nytt andra stycke enligt vilket bestämmelser om byggnaders användning inte får utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. Av förarbetena till lagändringen, bostadsutskottets betänkande 1991/92:BoU10, framgår att denna innebar att kommunernas möjlighet att särskilja partihandel och detaljhandel kvarstår, men att möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor inte längre skall finnas kvar. Genom beslut har på hemställan av bostadsutskottet uppdragit åt regeringen att skyndsamt förelägga förslag till sådana ändringar i PBL som gör det möjligt för kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällt före . Regeringen har härefter åt Plan- och byggutredningen uppdragit att, med beaktande av vad bostadsutskottet anfört, redovisa sina överväganden i frågan. Som bakgrund lämnas en förhållandevis utförlig redovisning för frågans tidigare behandling av regering och riksdag (avsnitt 2). Vidare redovisas resultatet av några forskningsprojekt rörande framför allt effekterna av externa affärsetableringar (avsnitt 3) och en särskild undersökning som har genomförts av beträffande bl.a. erfarenheterna av lagändring (avsnitt 4). Uppdraget innebär således att utredningen skall lägga fram förslag till sådana ändringar som leder till en återgång till vad som i huvudsak gällde före lagändringen 1992 i fråga om möjligheterna att i detaljplan precisera handelsändamålet. Efter övervägande av olika alternativa lagtekniska lösningar har utredningen stannat för att föreslå att bestämmelsen i 5 kap. 7 § andra stycket upphävs. Detta innebär att i fortsättningen följande skall gälla beträffande kommunernas möjligheter att i detaljplan precisera handelsändamålet. Kommunerna skall ha möjlighet att i användningsbestämmelser för kvartersmark (5 kap. 3 §) och för byggnader (5 kap. 7 § första stycket 3) precisera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och att inom detaljhandeln särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Helt allmänt och oavsett hänsynen till konkurrensintresset gäller att kommunernas planer inte i onödan bör ges en sådan detaljeringsgrad att det förhindrar en vitaliserande nyetablering av handeln (5 kap. 7 § sista stycket). Hänsynen till en effektiv konkurrens motiverar att möjligheten att precisera handelsändamålet används restriktivt. För en sådan uppdelning skall krävas sådana skäl som beskrivs i förarbetena till PBL (prop. 1986/87:1 s. 576 ff.). Dessa skäl skall dock inte vara att betrakta som särskilda skäl som automatiskt berättigar till en precisering av handelsändamålet utan skälen skall vara välgrundade och av betydande vikt. Utöver de i propositionen angivna skälen tillkommer miljöhänsynen i vidare bemärkelse. Tillräckligt skäl för precisering av handelsändamålet skall således vara ambitionen att begränsa den totala vägtrafiken. Förslag till lag om ändring i (1987:10) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § (1987:10)1 skall ha följande lydelse.