prop · GK0361 · 1997-01-01 00:00:00 — Den snabba tekniska utvecklingen har medfört en allt större integrering av tidigare åtskilda tillämpningar som tal-, bild- och datakommunikation. Telefoni på lokal nivå har inte varit utsatt för samma starka konkurrens som utlandstelefonin. Svårigheterna att åstadkomma en effektiv konkur- rens i dessa delar sammanhänger med den kontroll över det s.k. access- nätet, dvs. anslutningarna till de enskilda abonnenterna som har. Tillämpningen av telelagen har på några punkter inte fungerat helt till- fredsställande. Det gäller bl.a. samtrafikregleringen, där förhandlingarna mellan och dess motparter blivit utdragna och där Post- och telesty- relsen (PTS) inte haft möjlighet att ingripa annat än genom medling. Vi- dare har rollfördelningen mellan PTS och framstått som delvis oklar. Översynen av telelagen syftar till att anpassa regleringen till den ut- veckling som skett på telemarknaden med hänsyn tagen till de erfaren- heter som uppnåtts . Teleregleringen måste dess- utom anpassas till den reglering som växer fram inom ramen för EU. Det är viktigt att regleringen är i takt med den snabba utvecklingen på teleområdet. Även om de grundläggande principerna ligger fast kan tele- regleringen komma att behöva justeras i vissa avseenden allt- eftersom marknaden och infrastrukturen ändras. Utvecklingen på teleområdet i ett internationellt perspektiv är med 68 linjer per 100 invånare världens telefontätaste land. av den svenska befolkningen har tillgång till telefon. Sam- talspriserna är bland världens lägsta. Även när det gäller andra serviceindikatorer som leveranstider för abonnemang, felavhjälpningsti- der m.m. visar siffror om än något svårjämförbara att har en tätposition. Också på mobiltelefonisidan ligger i topp när det gäller antal abonnemang per invånare. Då marknaden är under ständig tillväxt blir siffrorna snabbt föråldrade, men fanns 24 abonnemang per 100 invånare. Motsvarande siffra var för EU som helhet 6,5 och för 9,5. Även på detta område ligger prismässigt för- hållandevis lågt. En priskorgsjämförelse visar att de svenska mobiltelefonipriserna ligger under snittet för industriländerna. Utsträcks jämförelserna till andra områden som ISDN och Internet, som är förhållandevis nya företeelser, framträder svårigheter att hitta jämförbar statistik (ISDN är ett s.k. digitalt flertjänstnät där man med speciell teleterminalutrustning ansluten till nätet i en nätterminal kan be- driva helt digital trafik där tal, text, ljud och bild överförs över en och samma ledning). ISDN har inte fått en lika stor spridning i som i vissa andra länder som , och . Den begrän- sade spridningen förklaras i viss mån av att det svenska, på AXE-tekni- ken baserade telefonnätet, möjliggjort tilläggstjänster som inte funnits tillgängliga i dessa andra länder. ISDN introducerades också förhållan- devis sent i . Uppskattningsvis var fjärde svensk har tillgång till Internet hemma el- ler på jobbet, och använder Internet minst en gång . Endast och de nordiska grannländerna uppvisar en motsvarande spridning. Det som framför allt karaktäriserar teleområdet är att det är en växande marknad. har, trots sjunkande priser och trots att det på vissa områ- den förlorat marknadsandelar, behållit och t.o.m. något ökat sina omsätt- ningssiffror i absoluta termer. De viktigaste konkurrenterna på området för fast telefoni är , som uppskattningsvis har av ut- landstelefonimarknaden, samt och /Glo- bal One, som båda ingår i större internationella allianser och som i första hand riktar in sig på företagsmarknaden. På mobiltelefonisidan är konkurrensen hård. domi- nerar alltjämt om de analoga NMT-systemen och det digitala GSM-sys- temet vägs samman. till endast GSM-systemet har Mobile dock fått betydande konkurrens från och Europolitan. Utvecklingen på teleområdet ur ett konsumentperspektiv Den ovan beskrivna utvecklingen har inneburit många fördelar för kon- sumenterna. Samtalstaxorna på framför allt utlands- och fjärrtelefoni har sjunkit kraftigt och konsumenterna har fått tillgång till ett alltmer varierat utbud av tjänster. Studier som gjorts av hur servicen fungerar på tele- marknaden (bl.a. PTS rapport konsekvenser av avregleringen på telemarknaden, ) visar att och Tele2 mer än väl klarar de servicekrav avseende leveranstid av abonnemang, tid för felavhjälp- ning, framkomlighet m.m. som ställts upp i tillståndsvillkoren. Det före- kommer inga påtagliga skillnader mellan tätort och glesbygd i detta avse- ende. AXE-systemet i Telias telefonnät har fortsatt att byggas ut så att av alla abonnenter nu kan ta del av de tjänster som detta system möjliggör. Genom en successiv uppgradering av tekniken förbättras också möjligheterna till datakommunikation via modem. Vid telelagens tillkomst betraktades en överföringskapacitet på som en slags standardkapacitet, används en hastighet på på de flesta håll (Bitar, bittar , är dataspråk för binära siffror, 1/0). Den successivt ökade kapaciteten, i kombination med stadigt sjunkande priser, har medfört allt bättre möjligheter till kommunikation över Internet. Detta återspeglas också i det kraftigt ökande antalet Inter- netabonnemang. ISDN introducerades , och inledningsvis var priserna för en an- slutning höga, framför allt i glesbygd. Priserna har sedan sjunkit kraftigt, och genom minskningen av antalet s.k. ISDN-zoner till två har också prisskillnaden mellan tätort och glesbygd minskat betydligt. Utvecklingen har ur konsumentperspektiv således varit synnerligen po- sitiv. finns dock vissa områden som ännu inte upplevt för- bättringar i samma grad. Detta gäller bl.a. priserna på lokaltelefoni, som ökat påtagligt , glesbygdstäckningen för mobiltelefoni, där vissa delar av landet ännu inte täcks av något av de mobila näten, samt den ännu inte fullbordade spridningen av , där av abon- nenterna ännu inte omfattas av systemet. Prisökningarna på lokaltelefonin förklaras till stor del av att lokaltele- fonin tidigare varit kraftigt subventionerad i förhållande till långdistans- telefonin. Emellertid kan man också peka på att området inte varit före- mål för konkurrens i någon nämnvärd utsträckning. Detta beror bl.a. på att de samtrafikavgifter som tagit ut av konkurrerande ope- ratörer har varit högre än Telias egna lokaltelefonitaxor. Lokaltelefonipriserna kan vid det här laget anses ha nått en nivå som ligger i paritet med de verkliga kostnaderna. Med fortsatta effektivitets- förbättringar, i kombination med samtrafikavgifter som inte stänger ute konkurrenter, kan man förvänta en viss prispress även på detta område. Även vad avser mobiltelefonitäckningen går utvecklingen åt rätt håll. De olika GSM-näten har en täckning som i stort sett motsvarar NMT 900-nätet, och konkurrensen mellan operatörerna driver dem till fortsatt utbyggnad. beräknas ha fullgjort utbyggnaden av AXE-systemet i telefonnä- tet . Vidare har nu inlett ett arbete med att etablera en nationell bredbandsstruktur. Med bredbandskommunikation menas kommunikation med en överföringskapacitet som överstiger 2 . Detta möjliggör bl.a. överföring av rörliga bilder, som är den mest kapacitetskrävande kommunikationsformen. Denna satsning kommer enligt att innebära att av landets hushåll har tillgång till bredbandstjänster. Dessa hushåll kan då åtnjuta kommunikationsmöjligheter som vida överträffar dem som är möjliga via låghastighetsmodem eller vanlig ISDN-anslutning. har för avsikt att påbörja utbyggnaden av bredbandskommunikation inom de områden som ännu inte nåtts av AXE-utbyggnaden. Uppfyllandet av de telepolitiska målen Det övergripande telepolitiska målet är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål innebär bl.a. att var och en från sin stadigvarande bostad eller fasta verksamhetsställe skall kunna ut- nyttja telefonitjänst. Andra viktiga delmål som beslutat är att telesystemet skall bidra till ett effektivt resursutnyttjande, att det skall bidra till regional balans och möjliggöra sociala hänsynstaganden samt att det skall vara uthålligt i kriser och i krig. Vad gäller det övergripande målet framgår av beskrivningen i avsnittet ovan att i en internationell jämförelse har synnerligen effektiva telekommunikationer, samt att tillgängligheten till dessa är tämligen god. Genom den öppnade svenska marknaden har ett stort antal aktörer etable- rats som alla bidrar till att ge spridning åt alltmer avancerade kommuni- kationsmöjligheter. Spridningen av t.ex. Internetabonnemang visar att den avancerade tekniken heller inte är begränsad till en liten krets använ- dare. Målet att var och en skall ha tillgång till telefonitjänst kan anses vara nöjaktigt uppfyllt. Som anges ovan har av hus- håll tillgång till telefon. Vidare klarar telefonoperatörerna i allt väsentligt de servicekrav som ställts på dem i deras tillstånd. Snarare än att tillgången till telefonitjänst som sådan skulle vara ett problem handlar det om att spridningen av vissa tjänster inte är fullstän- dig. Den ännu inte fullbordade AXE-utbyggnaden innebär att en mindre andel abonnenter ännu inte har tillgång till tilläggstjänster som vidare- koppling, återuppringning vid upptaget m.m. En annan nackdel för icke AXE-abonnenter är att de inte kan få teletjänster förmedlade av andra operatörer, vilket innebär en begränsning i mångfalden. re- visorers rapport av post- och telepolitiska mål (1995/96:5) pekar vidare på att de serviceindikatorer som operatörerna redovisar, som visserligen uppfyller kraven i tillstånden, inte finns nedbrutna per sta- tionsområde. Detta gör att regionala skillnader i servicekvalitet inte kan bedömas. Vad avser delmålet att telesystemet skall bidra till ett effektivt resurs- utnyttjande i samhället får man åter peka på ledande position i förhållande till andra länder. Framsteg inom svensk tele- och elektronik- industri, ledda av bolag som , i kombination med en fram- synt och utvecklingsfrämjande telepolitik har gjort att både mer grund- läggande telekommunikationer som fast och mobil telefoni och mer avancerade sådana som data- och videokommunikation håller en synner- ligen hög standard och en god spridning. Detta har berett vägen för till- lämpningar som videokonferenser, distansarbete och telemedicin, till- lämpningar som alla bidrar till en effektivare kommunikation och därmed ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser. Den regionala balansen har till stor del berörts ovan. Den kan samman- fattas med att den är bra men att den kan bli bättre vad avser AXE-ut- byggnad, mobiltelefonitäckning och möjligheter till datakommunikation. Vad avser målet om socialt hänsynstagande är den enskilt viktigaste aspekten funktionshindrade personers tillgång till teletjänster. Detta har tillgodosetts dels genom att PTS med biträde av upphandlar tjänster som t.ex. texttelefoni, dels genom forskningsinsatser som leds av Kommunikationsforskningsberedningen (KFB). Vidare har PTS vid tillståndsgivningen till operatörerna möjlighet att ställa upp vill- kor för rätten att tillhandahålla telefonitjänst. Därutöver kan nämnas att ett arbete pågår, lett av PTS, med att öka medvetenheten och kunskapen om funktionshindrade personers behov vid standardisering av teletjänster och apparater. Målet om telekommunikationernas uthållighet i kristider och i krig, slutligen, kan bedömas som väl tillgodosett genom den upphandlings- modell som PTS tillämpar. Det bör också framhållas att en viktig orsak till att telenätens säkerhet förbättras är operatörernas eget intresse av att skydda sig mot avbrott. 5.2 Övergripande målsättningar för telepolitiken Väl fungerande telekommunikationer och ett brett utbud av teletjänster i hela landet är en nödvändig förutsättning för medborgarnas välfärd och ger goda betingelser för näringslivet. Betydelsen av telekommunikationer ökar i takt med informationsteknologins utbredning inom allt fler samhällssektorer. Det övergripande målet för statens telepolitik är att alla, enskilda och myndigheter, i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva tele- kommunikationer. Staten har ett ansvar för att skapa förutsättningar för att det övergripande målet skall kunna uppfyllas. Telelagen är i detta av- seende ett grundläggande verktyg. En väl avvägd telereglering skapar förutsättningar för en effektiv telemarknad som den ger möj- ligheter att tillgodose grundläggande behov av telekommunikationer hos användarna. Regleringen skall vara enkel och tydlig, utan att styra alltför mycket i detalj. Ingripanden bör i första hand inrikta sig på områden där markna- den inte fungerar och om det finns en risk för att de telepolitiska målen inte uppfylls. Utvecklingen har visat att det i vissa avseenden finns ett behov av att tydliggöra den statliga styrningen på teleområdet. Det har framförts kritik att staten blandar ihop sina roller som ägare och lagstift- are. Det är viktigt att regleringen är tydlig och neutral i förhållande till de olika aktörerna på området. De telepolitiska målen bör därför uppnås genom lagstiftning och dess tillämpning i form av tillståndsgivning och tillsyn och inte genom ägardirektiv till vissa aktörer på marknaden. Häri- genom tillgodoses också kravet i ONP-ramdirektivet om effektiv struktu- rell separering mellan statens roll som regulator och rollen som ägare. Erfarenheterna av telelagens effekter på telemarknaden har visat på behov av förändringar. Det är av betydelse för mångfalden och valfrihe- ten för konsumenterna att det finns goda förutsättningar för de aktörer som verkar på området. Möjligheterna för andra aktörer vid sidan av att erbjuda sina tjänster behöver ses över, så att konsumenterna än bättre kan åtnjuta fördelarna av en effektiv marknad. Det är dock inte aktuellt att helt överlåta utvecklingen till marknaden. Ansvaret för att hela landet, även de glesast befolkade områdena, har fullgoda telekom- munikationer kommer även fortsättningsvis att ligga på staten. Konkur- rensen bör ses som ett bland flera medel att uppnå de telepolitiska målen. Telemarknaden är en mycket dynamisk marknad. Den tekniska ut- vecklingen driver fram nya och bättre produkter. Fler aktörer på markna- den sätter en press på priserna och tvingar fram nytänkande, och en ökad internationalisering innebär att telekommunikationerna är na- utan globala. I en sådan föränderlig värld är det svårt att för en alltför låsa fast lagstiftningen och definitionen av vilka tjänster som samhället skall garantera som självklara och nödvändiga för alla. telelagsproposition slogs fast att med telefoni avses taltelefoni, telefax och datakommunikation via låghastighetsmodem. Denna defini- tion står sig fortfarande och uppfyller det basbehov som konsumenterna har. Definitionen stämmer också väl överens med den avgränsning som gjorts inom EU vilket innebär att vi har ett samstämmigt begrepp inom . Det är däremot viktigt att såväl regelverk som statens ansvar analyseras med jämna mellanrum för att kunna anpassas till den förän- derliga värld som telekommunikationer utgör. 5.3 De telepolitiska målen Regeringens förslag: De telepolitiska målen förtydligas i vissa avse- enden. Det övergripande telepolitiska målet skall alltjämt vara att en- skilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till ef- fektiva telekommunikationer. Detta innebär att telekommunika- tionerna skall bidra till regional balans, att de skall vara öppna och flexibla, att de skall bidra till ett effektivt resursutnyttjande i samhället samt att de i sig skall vara effektiva. Inom ramen för det övergripande målet föreslås att tre specifika mål formuleras: - Var och en skall ha möjlighet att till ett rimligt pris, från sin stadig- varande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe, utnyttja telefo- nitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät. - Alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor. - Telekommunikationerna skall vara uthålliga och tillgängliga under kriser och i krig. Konkurrensen skall fortsatt vara ett viktigt medel att uppnå de tele- politiska målen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett stort antal instanser ställer sig bakom prome- förslag till reviderade telepolitiska mål. Vissa vill dock se en del förtydliganden och kompletteringar. och anser att defini- tionen av vad som menas med effektiva telekommunikationer bör göras tydligare. och anser att de förtydli- gade målen behöver kompletteras med förslag till konkreta åtgärder. Skyldigheter vad gäller tjänster till personer med funktionshinder bör enligt dessa regleras mycket tydligt och konkret. Övergripande målsätt- ningar räcker inte. Handikappförbundens Samarbetsorgan framhåller att det tydligare måste framgå att det övergripande målet, liksom målet om tillgång på likvärdiga villkor, även gäller funktionshindrade. Handikappombuds- mannen framför liknande synpunkter, och anser att det bör framgå direkt ur lagtexten eller i propositionen till ny telelag att målet om tillgång på likvärdiga villkor särskilt avser funktionshindrade personer. Europolitan finner inga skäl att särskilt lyfta fram delmålen rörande tillgänglighet till likvärdiga villkor samt tillgänglighet under kriser och krig framför andra delmål som anges i texten. Dessa delmål bör därför inte anges i 2 § telelagen såsom föreslagits. RRV pekar på ett motsatsförhållande mellan vissa av målen och kon- kurrensen som medel att uppnå målen. Detta gäller t.ex. målet att telefo- nitjänsten skall tillhandahållas till ett rimligt pris. Detta motsatsförhål- lande diskuteras inte alls i promemorian, trots att den i praktiken ägnar huvuddelen åt olika ingrepp i marknaden för att säkra målen. ansluter sig till nu gällande telepolitiska mål, som de anser lämp- ligt formulerade. och ett antal operatörer skulle vilja att konkurren- sens betydelse framhävs ännu tydligare. och Tele2 anser att te- lelagens 2 § och 3 § bör slås samman. Europolitan och anser att konkurrensen i lagtexten skall anges som det viktigaste medlet att uppnå lagens syften. Statskontoret saknar en diskussion av tänkbara politiska ambitionsni- våer för att åstadkomma en bred spridning av mer kraftfulla tekniker, t.ex. bredbandskommunikation. Även Stattel-delegationen skulle vilja se en förhöjd ambitionsnivå, där det borde anges som ett uttryckligt mål att höja konkurrenskraft. Den föreslagna formuleringen att konkur- rensen skall vara ett fortsatt viktigt medel anser delegationen vara för tam. SITO och anser att telepolitik inte bör blandas ihop med andra politikområden, exempelvis försvars-, social- eller regionalpolitik. Skriv- ningarna i promemorian är inte helt entydiga på denna punkt, menar SITO. Enligt uppfattning bör regionalpolitiska önskemål, för- svarets krav samt funktionshindrade personers behov tillgodoses genom särskild upphandling och finansieras över statsbudgeten. Kostnader för detta bör inte tas ut av operatörerna, anser . Skälen för regeringens förslag: De telepolitiska målen, som i stora delar varit desamma , har varit ändamålsenliga som rikt- märken för att långsiktigt tillgodose samhällets behov i den föränderliga telemarknaden. Något motiv att ändra dessa mål på något påtagligt sätt finns därför inte. Däremot finns det behov av att samla och förtydliga målen. har fastställt målen i tre olika sammanhang, i samband med behandlingen av propositionerna Inriktning av telepolitiken (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402), Näringspolitik och tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU28, rskr. 1990/91:369) samt telelagsproposition. Målen har därigenom blivit något svår- överblickbara. Ett förtydligande av målen är viktigt bl.a.för att de skall bli lättare att följa upp. Det övergripande telepolitiska målet föreslås vara, i likhet med tidigare, att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer. Det övergripande målet innebär följande, utan inbördes rangordning. - Telekommunikationerna skall bidra till regional balans. - Telekommunikationerna skall vara öppna och flexibla samt främja mångfald och valfrihet för användarna. - Telekommunikationerna skall bidra till ett effektivt resursutnyttjande i samhället. - Telekommunikationerna skall i sig vara effektiva, vilket bl.a. innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer, samt att de skall bi- dra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa tele- tjänster. Utöver det övergripande målet föreslås tre specifika mål som är mer konkreta till sin karaktär. De specifika målen är följande. - Var och en skall ha möjlighet att till ett rimligt pris, från sin stadigva- rande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe, utnyttja telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät. - Alla skall ha tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor. - Telekommunikationerna skall vara uthålliga och tillgängliga under kriser och i krig. Det första målet innebär att statens ansvar för telefonitjänsten som en samhällsomfattande tjänst tydliggörs och avgränsas från övriga typer av teletjänster. En skillnad från nuvarande formulering i 2 § telelagen (1993:597) avseende telefonitjänsten är tillägget till ett rimligt pris . Det pris som avses är priset för konsumenterna. Se avsnitt 7.3. Det andra målet innebär att en särskild tonvikt läggs på att olika grup- per i samhället med särskilda behov skall kunna ha tillgång till teletjäns- ter. De som närmast avses är funktionshindrade personer, men även andra grupper, t.ex. äldre med särskilda behov, omfattas. Det tredje målet slutligen, om telekommunikationernas uthållighet och tillgänglighet i kriser och i krig, innebär ingen egentlig förändring i för- hållande till tidigare. Betydelsen av att upprätthålla funktionssäkerheten i telesystemet bör dock uppmärksammas mer i en situation med allt fler samtrafikerande operatörer och med mer varierade kommunikationsfor- mer. De telepolitiska målen har som framgår ett tydligt konsumentpers- pektiv. Detta innebär att PTS i sin tillämpning av telelagen skall ha ett övergripande ansvar för att konsumentintressena enligt de telepolitiska målen uppfylls. En viktig del i konsumentintresset är att skapa förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens, där PTS befogenheter vad gäller bl.a. fastställandet av samtrafikvillkor har stor betydelse. Konkurrensen kommer även i fortsättningen att vara ett viktigt medel i uppfyllandet av de telepolitiska målen. Dess roll blir dels att bidra till mångfald och valfrihet för användarna, dels att skapa kostnadseffektivitet i tillhandahållandet av teletjänsterna. Ambitionen är att generell reglering, dvs. konkurrenslagstiftning, marknadsföringslagstiftning m.m., skall vara styrande även för telemark- naden. Under ett övergångsskede, med en aktör på marknaden som starkt dominerar såväl tjänster som infrastruktur, finns det emellertid behov av en särskild sektorreglering. En i vissa avseenden skärpt reglering av samtrafiken införs för att kon- kurrensen skall bli ett effektivt medel att uppnå de telepolitiska målen. Denna reglering är i samklang med de regler som kommer att gälla inom EU fr.o.m. . I beskrivningen av det övergripande målet ovan anges att samverkan mellan operatörer bör främjas. Sådan samverkan måste ske inom ramen för konkurrenslagen. Det bör framhållas att det inte behöver råda någon motsättning mellan denna samverkan å ena sidan, och konkurrens mellan operatörerna i tillhandahållandet av teletjänsterna å andra sidan. Samver- kan kan avse tekniska aspekter på nyttjandet av infrastrukturen, t.ex. standarder som skall användas i gränssnitten (dvs. kontaktytan) mellan olika nät, samarbete om och adressering, medan konkurrensen skall gälla utbudet av samt priset och kvaliteten på tjänsterna. 6 Statens ansvar på teleområdet 6.1 Utgångspunkter för statens ansvar Regeringens bedömning: Statens ansvar bör bedömas mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen och den pågående integreringen mellan olika tekniker. Statens roll bör vara att fastställa mål för tele- politiken och nödvändiga riktlinjer för att uppnå målen.