prop · GK0391 · 1997-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömnig: Utredningen pekar på att FN:s över- vakningskommitté för , rätt, haft anmärkningar mot sätt att följa upp adoptivbarnens situation. Detta är ett skäl för att klargöra ansvaret för uppföljningen. Vissa remissinstanser har dock pekat på risken att kommunernas socialtjänst åläggs att följa upp för många grupper av barn och ungdomar och att prioriteringarna styrs av lagstiftningen. Denna fråga hör samman med andra barn- och ungdomsfrågor som kommer att behandlas i den proposition om socialtjänstlagen som regeringen avser att lägga fram . Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att nu bryta ut frågan om uppföljningen av adoptivbarnen utan ett samlat grepp bör i den kommande socialtjänstpropositionen tas om hela frågan. Därvid bör uttalande beaktas. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: För att sekretess skall gälla hos| |domstol i ärende om adoption behövs inte begäran av | |part. | | Tystnadsplikt införs hos adoptionsorganisationerna.| ------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det "raka" skaderekvisitet ersätts med ett "omvänt" skaderekvisit vid sekretessprövningen i adoptionsärenden hos och domstolar. Utredningen föreslår också att det inte skall behövas en begäran från en part för att sekretess skall gälla hos domstol i ett adoptionsärende. Utredningen har inget förslag om tystnadsplikt hos adoptionsorganisationerna. Remissinstanserna: De remissinstanser som har synpunkter på utredningens förslag är positiva till det. anser att det därutöver behövs regler om tystnadsplikt inom adoptionsorganisationerna. Skälen för regeringens förslag: gäller enligt 7 kap. 29 § sekretesslagen (1980:100) sekretess hos i ärende om adoptionsfrågor för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (rakt skaderekvisit). Detsamma gäller enligt 9 kap. 15 § sekretesslagen hos domstol i adoptionsärenden. Utredningen har föreslagit att sekretessbestämmelserna skall skärpas med anledning av artikel 31 i konventionen. Huvudregeln bör enligt utredningen vara att sekretess gäller men att handlingarna kan lämnas ut då det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (omvänt skaderekvisit). Enligt artikel 31 i konventionen får personuppgifter som samlats in eller överlämnats enligt konventionen endast användas i de syften för vilka de samlats in eller överlämnats. Bestämmelsen bör mot bakgrund av vad som kan utläsas om syftet med densamma tolkas på så sätt att den avser att säkerställa att konventionsstaterna har ett minimiskydd för att uppgifter som samlats in eller överlämnats enligt konventionen inte skall spridas otillbörligt. Enligt regeringens mening bör bestämmelserna i sekretesslagen och datalagen (1973:289) anses uppfylla de krav på minimiskydd som åsyftas. Några förstärkningar av sekretesskyddet bör dock ske. Adoptionsärenden avgörs normalt utan att det hålls någon muntlig förhandling i ärendet. Ett villkor för att sekretess skall gälla enligt 9 kap. 15 § sekretesslagen är att en part måste göra en framställning om sekretess innan domstolen skiljer ärendet från sig. Detta villkor, som rimmar illa med konventionens krav, bör såsom utredningen föreslagit tas bort. Såsom påpekat är det otillfredsställande att tystnadsplikt inte gäller för den som arbetar inom en adoptionsorganisation. De uppgifter som en adoptionsorganisation får tillgång till i sin verksamhet kan vara minst lika känsliga som de som en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom kan få tillgång till. I 71 a § socialtjänstlagen (1980:620) föreskrivs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. En motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt bör införas för de auktoriserade adoptionsorganisationerna. I avsnitt 6.2 har regeringen föreslagit att skall gälla som lag i . Som framgått av tidigare avsnitt bör därutöver flera av reglerna om adoptioner ändras såväl till sitt innehåll som språkligt. Utredningen föreslår att reglerna i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption och lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp förs samman i en ny lag. Lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption innehåller internationellt privat- och processrättsliga bestämmelser om adoption. Det är bestämmelser som huvudsakligen är av annat slag än de som diskuteras i detta lagstiftningsärende. Den internationellt privat- och processrättsliga regleringen inom familjerätten är föremål för en genomgripande översyn inom . Allmänna frågor om jurisdiktion, lagval, erkännande och verkställighet vid adoptioner bör tas upp i det sammanhanget. Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att nu sammanföra sådana bestämmelser med reglerna i lagen om internationell adoptionshjälp. Lagen om internationell adoptionshjälp bör dock ersättas av en helt ny lag om internationell adoptionsförmedling. I övrigt föranleder förslagen ändringar i socialtjänstlagen, lagen om bidrag vid adoption av utländska barn, sekretesslagen samt lagen om svenskt medborgar- skap.- lagstiftning kommer viss reglering i förordning att behövas. Förslagen i lagrådsremissen torde endast ha marginella kostnadskonsekvenser. Även när det gäller måltillströmningen till de allmänna förvaltningdomstolarna torde den endast obetydligt påverkas av förslagen. 12.1 Förslaget till lag med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner 1 § Enligt bestämmelsen skall gälla som lag här i landet. Därmed inkorporeras konventionen med svensk rätt. Konventionens engelska och franska originaltexter och en svensk översättning finns som bilagor till lagen. Konventionen har närmare redovisats i avsnitt 6. Paragrafen andra stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Uppgift om vilka länder som ratificerat konventionen och i förhållande till vilka länder lagen således skall tillämpas får på sedvanligt sätt anges i ett tillkännagivande av regeringen. I avsnitt 9 redogörs för regeringens tolkning av artikel 31. 2 § I första stycket anges att är centralmyndighet och att nämnden fullgör de uppgifter som ankommer på en sådan myndighet om inte något annat följer av lag eller annan författning. Enligt artikel 22 i konventionen kan centralmyndighetens uppgifter enligt artiklarna 14-21 utföras av myndigheter eller godkända organ i den utsträckning som lagstiftningen i staten medger detta. I 3 och 4 §§ har vissa sådana uppgifter uttryckligen lagts på socialnämnden eller de auktoriserade sammanslutningarna. Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I andra stycket anges särskilt vissa uppgifter enligt konventionen som ankommer på . 3 § Enligt artikel 22 i konventionen kan centralmyndighetens uppgifter enligt artiklarna 14-21 utföras av myndigheter eller godkända organ, i den utsträckning som lagstiftningen medger detta. I enlighet med Lagrådets förslag föreskrivs i första och andra styckena att socialnämnden skall utföra vissa uppgifter enligt dessa artiklar. I tredje stycket erinras om att det i 25 § socialtjänstlagen finns bestäm- melser om att socialnämnden prövar frågor om medgivande att i adoptionssyfte ta emot barn med hemvist utomlands. 4 § Enligt artikel 22 i konventionen kan centralmyndighetens uppgifter enligt artiklarna 14-21 utföras av myndigheter eller godkända organ, i den utsträckning som lagstiftningen medger detta. I enlighet med Lagrådets förslag föreskrivs i denna paragraf att om en auktoriserad sammanslutning har anlitats för förmedling av adoption, skall sammanslutningen utföra vissa uppgifter enligt dessa 5 § Enligt artikel 27 i får ett i ursprungsstaten meddelat adoptionsbeslut, som inte medförde upphörande av ett tidigare rättsligt föräldra-barnförhållande, omvandlas i den mottagande staten till en sådan adoption. Förutsättningen är att den mottagande staten erkänner adoptionen och att en sådan omvandling är tillåten enligt lagen i den mottagande staten. Det förutsätts vidare att de personer, institutioner och myndigheter som enligt konventionens art. 4.c och d skall samtycka till adoptionen har lämnat samtycke till här avsedd typ av adoption (s.k. stark adoption). Samtycket kan ha lämnats redan när barnet blev tillgängligt för adoption men det kan också införskaffas senare, exempelvis när adoptionens omvandling blir aktuell i mottagarstaten. Det kan dock vara svårt att i efterhand, när barnet redan har överflyttats till mottagarstaten och har fått hemvist där, inhämta det behövliga samtycket från ursprungsstaten. Det är vanligt att i bosatta adoptanter som har erhållit ett utländskt beslut som innebär svag adoption, vänder sig till svensk domstol med ansökan om adoption. Sedan svensk domstol har gett tillstånd till den ansökta adoptionen finns det två adoptionsbeslut i samma ärende, dvs. det svenska beslutet som innebär stark adoption och det utländska beslutet som medförde svag adoption. Det följer av konventionens artikel 23 och artikel 27 att ett sådant förfarande inte är möjligt i de konventionsenliga ärendena. När förutsättningarna för det utländska beslutets omvandling enligt artikel 27 inte är uppfyllda kan barnets rättsskydd i ändå beaktas på ett tillfredsställande sätt genom konventionens artikel 26.3. Denna bestämmelse innebär att även när det adoptionsbeslut som erkänns i endast innebär svag adoption får man här tillämpa sådana rättsregler som är mer gynsamma för barnet. Paragrafen är motiverad som ett komplement till svensk lag som inte reglerar omvandling av utländska adoptionsbeslut. Allmän domstol beslutar om den här avsedda omvandlingen på ansökan av adoptanterna. Av artikel 4.d följer att barnet med hänsyn till sin ålder och mognad skall erhålla rådgivning och information om omvandlingen och att det också skall samtycka till den i de fall där sådant samtycke krävs. Enligt 4 kap. 5 § får den som har fyllt inte adopteras utan eget samtycke utom i vissa speciella i lagrummet angivna fall. Samma villkor skall gälla ifråga om omvandling av ett utländskt "svagt" adoptionsbeslut till ett sådant beslut som skär av de rättsliga banden till barnets ursprungliga familj. Andra stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 6 § Paragrafen har tillkommit med anledning av för internationell privaträtt rekommendation angående konventionens tillämpning på flyktingbarn. I rekommendationen sägs att vid konventionens tillämpning skall ett flykting- barn och ett barn som befinner sig i en flyktingliknande situation anses ha sitt hemvist i den konventionsstat i vilken barnet uppehåller sig. Avsikten är att även barn vilka på grund av oroligheter i sina respektive länder vistas i en annan konventionsstat skall omfattas av det skydd som konventionen ger. Enligt rekommendationen skall man , när det gäller adoption av dessa barn, gå mycket varsamt tillväga. Innan ett adoptionsförfarande inleds skall alla rimliga åtgärder vidtas för att förena barnet med föräldrarna eller andra familjemedlemmar när barnet har skilts från dem. Det får dock inte innebära att barnet sänds till sitt ursprungsland om barnet därigenom skulle kunna fara illa. Medgivanden skall inhämtas och utredning i övrigt inhämtas i den mån det är möjligt. Särskild försiktighet skall därvid iakttas för att barnets familjemedlemmar inte skall fara illa i 12.2 Förslaget till lag om internationell adoptionsförmedling 1 § I paragrafen anges i vilka situationer lagen är tillämplig. I sak överensstämmer bestämmelsen med artikel 2 i . Paragrafen har utformats i enlig- het med Lagrådets förslag. 2 § Denna paragraf motsvarar 1 § andra stycket lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. En förändring som gjorts i texten är att begreppet adop- tionshjälp har bytts ut mot adoptionsförmedling. Utredningen uppger att den er- farit att begreppet adoptionshjälp skapat förvirring och bl.a. upp- fattas som en term för ekonomisk hjälp i samband med adoptioner. Detta begrepp har därför bytts ut mot ett annat som tydligare anger vad som avses. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, bl.a. har kontakter som en- skilda personer själv skapar vid s.k. enskilda adoptioner (dvs. i sådana fall då en auktoriserad sammanslutning inte anlitas), inte inordnats under begreppet "adoptionsförmedling". 3 § I paragrafen anges att internationell adoptionsförmedling får lämnas endast av en auktoriserad sammanslutning. Bestämmelsen motsvaras av 1 § första meningen lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. 4 § Enligt bestämmelsen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, skall som huvudregel den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet anlita en auktoriserad sammanslutning. Enskilda adoptioner, dvs. adoptioner som genomförs utan att en auktoriserad sammanslutning anlitas, tillåts dock i vissa enstaka fall. Enligt den nuvarande lydelsen av 25 § fjärde stycket socialtjänstlagen (1980:620) är det socialnämnden som prövar frågan om förmedlingssättets tillförlitlighet, efter eventuellt hörande av . Enligt sista meningen i förevarande paragraf skall dock framöver , i stället för socialnämnden, vara det organ som gör denna prövning när den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet vill adoptera utan att anlita en auktoriserad sammanslutning. NIA:s prövning enligt den föreslagna regeln ersätter emellertid inte bara socialnämndens tidigare prövning av förmedlingssättets tillförlitlighet när fråga är om enskilda adoptioner, utan omfattar även frågan om en tilltänkt enskild adoption kan tillåtas utifrån bestämmelsen i andra meningen. Enligt den bestämmelsen kan ett barn endast i vissa enstaka fall adopteras från utlandet utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Det skall vara fråga om släktingbarn eller annars finnas särskilda skäl för förmedlingen, se närmare avsnitt 6.4. "Släktingbarn" bör ges en vid tolkning. Därmed bör inte bara avses biologiska släktningar utan också t.ex. ingifta släktingar. Hänsyn bör också tas till att släktingbegreppet kan vara vidare i andra rättssystem. Däremot skall i detta sammanhang inte ske någon prövning av familjens lämplighet eller om adoptionen är till barnets bästa. 5 § Denna paragraf motsvaras i sak av 2 § lagen (1979:552) om internationell adop- tionshjälp. 6 § Innehållet i denna paragraf motsvaras av innehållet i 3 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. Den enda ändring som föreslås, förutom redaktionella bearbetningar, är att begreppet adoptionshjälp byts ut mot förmedla adoption. Se närmare härom vid 2 §. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I kravet på att förmedlingen sköts på ett sakkunnigt sätt bör ingå att sammanslutningen i sin verksamhet följer såväl svensk lag som ursprungslandets 7 § Första stycket motsvarar 4 § första stycket lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. Som konstaterats i avsnitt 5.5 bör ges en uttrycklig möjlighet att föreskriva att organisationerna måste följa vissa principer rörande inbetalning av avgifter samt redovisning m.m. Föreskrifter härom får ta in i auktorisationsvillkoren. Andra stycket motsvarar 4 § andra stycket nämnda lag. Två ändringar har dock gjorts. Den första består i att ordet skäliga har lagts till framför avgifter. Denna markering beror på att det i artikel 32 i föreskrivs att ingen får göra en otillbörlig ekonomisk vinst i samband med internationell adoptionsförmedling. Den andra förändringen i det överflyttade stycket består i att termen adoptionshjälp bytts ut mot adoptionsförmedling. Se närmare härom vid 2 §. Andra stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 8 § Innehållet i paragrafen har i sak överförts från 5 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. Den enda ändring som gjorts är att även här begreppet adoptionshjälp bytts ut mot adoptionsförmedling. Se närmare härom vid 2 §. 9 § Denna paragraf motsvaras i sak av 6 § lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. 10 § Denna paragraf motsvaras i sak av 7 § lagen (1979:552) om internationell 11 § En förändring som gjorts beträffande denna paragraf, som överförts från 8 § första stycket lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, är att begreppet adoptionshjälp bytts ut mot förmedla adoption. Se närmare härom vid 2 §. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 12 § Paragrafen motsvarar 8 § tredje stycket lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp. I 8 § andra stycket lagen om internationell adoptionshjälp stadgas att om en samhällsrepresentant har en annan mening än sammanslutningen i fråga om adoptionshjälp frågan skall överlämnas till tillsynsmyndigheten för av- görande. Eftersom sammanslutningens beslut inte avses gälla frågan om sökandenas lämplighet och då på begäran av den som söker adoption kan uppdra åt sammanslutningen att förmedla adoption, har denna regel inte längre ansetts nödvändig. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 13 § Den som är eller har varit verksam inom en auktoriserad sammanslutning får enligt denna bestämmelse inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Paragrafen har sin förebild i 71 a § socialtjänstlagen (1980:620). 14 § I första stycket införs en regel om rätt att överklaga NIA:s beslut enligt 4 § tredje meningen hos allmän förvaltningsdomstol. I enlighet med Lagrådets förslag skall också NIA:s beslut om auktorisation, villkor för auktorisationen och återkallelse av auktorisation överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. överklagas beslut om auktorisation och återkallelse av auktorisation hos regeringen. Preciseringen av vilka beslut i fråga om en auktorisation som skall kunna överklagas är också i överensstämmelse med Lagrådets förslag. Enligt andra stycket får tillsynsmyndighetens beslut i övrigt inte överklagas. Det innebär bl.a. att NIA:s beslut att uppdra åt en sammanslutning att förmedla adoption inte kan överklagas. 15 § Enligt denna paragraf, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, kan den som förmedlar en internationell adoption utan att företräda en auktoriserad sammanslutning dömas till böter. Detsamma gäller den som adopterar enskilt utan att det finns ett beslut av om att förfarandet är godtagbart. Lagen skall träda i kraft . upphör lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp att gälla. Sammanslutningar som har auktorisation enligt den gamla lagen behöver inte söka ny auktorisation enligt den nya lagen. Vidare behöver den som vill adoptera enskilt och som har ett medgivande av socialnämnden som gäller enskild adoption, beslutat enligt den gamla lagen, inte begära NIA.s prövning av förmedlingssättet. Andra och tredje punkten har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 12.3 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) 25 § De två första styckena i paragrafen, som är oförändrade, behandlar de fall då en underårig tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Dessa stycken är alltså inte enbart tilllämpliga vid adoption av utländska barn. Enligt första stycket får inte den underårige tas emot i hemmet utan att socialnämnden har gett sitt medgivande. I andra stycket stadgas att social- nämnden inte får lämna medgivande utan att förhållandena i hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. I paragrafens övriga tre stycken finns särskilda regler för den situationen att ett barn adopteras från utlandet. Dessa stycken är i stort sett nya. Första punkten i tredje stycket skiljer sig inte i sak från lagrummets nuvarande lydelse men har förtydligats så att formuleringen motsvarar 1 § första stycket förslaget till lag om internationell adoptionsförmedling. Om det är fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, skall medgivande inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist (i konventionen kallat ursprungslandet). Tredje styckets andra punkt är däremot ny. I den anges att innan socialnämnden beslutar i en fråga om medgivande skall nämnden kontrollera att de sökande har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och att de har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Något liknande krav har inte tidigare ställts i lagtexten. I socialnämndens prövning av de adoptionssökandes lämplighet får emellertid anses ingå en kontroll av att de sökande har viss kunskap när det gäller barn och deras behov och av att de sökande bli- vit informerade om vad det innebär att adoptera. I artikel 5.b i Haagkon- ventionen stadgas uttryckligen att en behörig myndighet i mottagarlandet skall säkerställa att de tilltänkta adoptivföräldrarna har fått den rådgivning som kan vara nödvändig inför adoptionen. För att anpassa de svenska reglerna till konventionen införs den nu beskrivna regeln. Enligt gällande regler upphör medgivandet att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet från det medgivandet gavs. Det har i praktiken visat sig att denna tidsgräns är något kort då det inte sällan tar innan de sökande får besked om ett visst barn till vilket de föreslås bli adoptivföräldrar och barnet kommer till . Sökandena måste då på nytt ansöka om medgivande och socialnämnden måste åter pröva frågan om lämplighet trots att det ofta inte har inträffat någon omständighet som föranleder en annan bedömning . För att de sökande skall slippa denna andra omgång föreskrivs i tredje stycket tredje punkten att medgivandet skall gälla . medgivandet gäller kan det emellertid inträffa omständigheter som innebär en väsentlig förändring av de sökandes förhållanden. En sådan förändring kan göra det nödvändigt med en kompletterande utredning och ibland måste medgivandet återkallas. Beslutet om medgivande förenas enligt fjärde stycket (slutet av tredje stycket i lagrådsremissen) därför med en skyldighet för de adoptionssökande att till socialnämnden anmäla om omständigheterna mer väsentligt ändras beslutet om medgivande gäller. Förändringar som här kan bli aktuella är t.ex arbetslöshet, olika sjukdomar eller förändringar i familjebilden. I fjärde stycket föreskrivs också att medgivandet skall återkallas om förutsättningarna för det inte längre föreligger. Sådan återkallelse kan även ske när barnet har tagits emot av sökandena, om en fortsatt vistelse hos de sökande inte är förenlig med barnets bästa. Denna bestämmelse är ny. Det framstår som naturligt att socialnämnden skall kunna ändra på ett beslut om medgivande i en sådan situation. En sådan regel får anses stå väl i överensstämmelse med artikel 21 i . I artikeln stadgas att om det innan adoptionen ägt rum blir uppenbart att en fortsatt placering av barnet hos de tilltänkta adoptivföräldrarna inte är förenlig med barnets bästa så skall nödvändiga åtgärder vidtas, t.ex. genom att barnet tas från de tilltänkta adop- tivföräldrarna. En återkallelse innebär att adoptionsförfarandet avbryts, förutsättningar för det finns . tidigare, i enlighet med femte stycket, beslutat att förfarandet får fortsätta förlorar således även det beslutet sin betydelse. Tredje och fjärde styckena har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt den nuvarande lydelsen av fjärde stycket skall socialnämnden pröva frågan om förmedlingssättets tillförlitlighet efter eventuellt hörande av . Genom det nu föreliggande förslaget fråntas socialnämnden den uppgiften. I stället skall i enlighet med 4 § i förslaget till lag om internationell adoptionsförmedling bl.a. pröva om den enskildes kontakter m.m. vid en enskild adoption är tillförlitliga. När det gäller adoptioner som inte skall förmedlas av en auktoriserad sammanslutning krävs alltså, utöver medgivande av socialnämnden, att enligt 4 § lagen (1997:000) om internationell adoptionsförmedling bedömer förfarandet som godtagbart.