prop · GK03100D1 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens förslag: Nuvarande subjektiva förutsättningar i reglerna om företrädaransvar omarbetas till objektiva förutsättningar med i sak samma innebörd. görs föreskrifterna tydligare. Befrielsegrunderna behålls oförändrade. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalar sig i frågan är kritiska till den omarbetning av rekvisiten för betalningsskyl- dighet som utredningen föreslår. torde dock få anses tillstyrka förslaget och Kammarrätten i kan godta detta om viss komplettering görs. frågar sig om det finns någon anledning att införa nya bestämmelser om någon ändring i praktiken inte åsyftas. I varje fall torde det enligt hovrätten inte finnas tillräckliga skäl om allmän domstol även i fortsättningen skall handha prövningen av företrädar- ansvaret. Hovrätten anser att det rekvisit som föreslås ersätta uppsåt eller grov oaktsamhet förefaller alldeles för vagt. Det är viktigt att avsteg från principen att delägare i aktiebolag och ekonomiska föreningar inte ansvarar personligen är klart avgränsade. Den utformning av ansvarsgenombrott för skatter som utredningen föreslår kan med hänsyn till detta inte godtas enligt hovrättens mening. Enligt är det säkert så att regleringen genom den objektiva utformning som utredningen föreslår blir enhetligare och lättare att tillämpa för en skattemyndighet. innebär förslaget enligt tingsrätten en klar skärpning av betalningsansvaret för ställföreträdaren. Tingsrätten menar att detta inte kan godtas. I stället bör de subjektiva rekvisiten i de nuvarande paragraferna finnas kvar. Länsrätten i uttalar att förslaget innebär att företrädaren alltid kan åläggas personligt betalningsansvar för obetalda skatter och avgifter såvida han inte innan skatten skulle ha betalats har vidtagit åtgärder för att få till stånd en samlad avveckling. Länsrätten menar att en sådan regel inte bör införas och förklarar sig dela den uppfattning som experten i utredningen gett uttryck för i sitt särskilda yttrande. I yttrandet anförs att det, för att aktiebolag och ekonomiska föreningar skall fungera i näringslivet, fordras mycket restriktiva lagregler för ställföreträdares betalningsansvar. Det nuvarande kravet på att skattemyndigheten skall ha att visa att rekvisiten grov oaktsamhet och uppsåt är uppfyllda bör därför kvarstå. Byggentreprenörerna motsätter sig bestämt att de nuvarande subjektiva rekvisiten tas bort. gällande regler bör enligt Byggentreprenörerna i stället överföras till den nya skattebetalningslagen. avstyrker slopandet av de subjektiva rekvisiten. , som även den hänvisar till experten särskilda yttrande, torde få anses avstyrka förslaget i denna del. är starkt kritisk till förslaget att ersätta det subjektiva rekvisitet med ett objektivt rekvisit. tvivlar inte på att effektiviteten i uppbörden kommer att öka om förslaget genomförs, men anser att det på ett mycket negativt sätt kommer att påverka företagares vilja att engagera sig i svenskt näringsliv. Föreningen finner det vidare anmärkningsvärt att utredningen över huvud taget inte behandlat den övergripande principfrågan om ansvarsgenombrott och påpekar att det saknas en analys av utländsk rätt. I övrigt instämmer föreningen i vad experten framför i sitt särskilda yttrande i denna fråga. Enligt bör en förutsättning för att företrädaransvar skall kunna aktualiseras vara att ett subjektivt rekvisit om uppsåt eller grov oaktsamhet är uppfyllt. Vidare bör en överenskommelse med kronofogdemyndigheten om avbetalningsplan och tillskott som aktieägaren gör beaktas när man tar ställning till frågan om betalningsansvar. anser det angeläget att den nuvarande ordningen med restriktiva förutsättningar för ställföreträdares betalningsansvar består och avstyrker därför varje ändring av reglerna i materiellt hänseende. Bokförings- och anser att ställföreträdaransvar skall kunna beslutas först i samband med konkurs eller företagsrekonstruktion enligt lag. Näringslivets Skatte- delegation konstaterar att utredningen har valt att över huvud taget inte behandla den mycket viktiga frågan om ansvarsgenombrott för delägare i aktiebolag och ekonomiska föreningar. För att dessa skall fungera i näringslivet fordras det enligt delegationens mening mycket restriktiva lagregler för ställföreträdares betalningsansvar. Därför bör det nuvarande kravet att skattemyndigheten skall visa att rekvisiten grov oaktsamhet och uppsåt är uppfyllda kvarstå. Bara en remissinstans uttalar sig särskilt om betalningsskyldigheten för felaktigt tillgodoförd mervärdesskatt, nämligen . Tingsrätten anser att det inte bör krävas av en företrädare att denne i samband med begäran om en återbetalning eller motsvarande lämnar uppgift till skattemyndigheten om att en skattefråga är svårbedömd. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i det föregående har bestämmelserna om solidarisk betalningsskyldighet för skatter och avgifter i olika hänseenden utgått från den straffrättsliga regleringen. När bestämmelserna kom till hänvisades det till att straff för underlåtenhet att redovisa innehållen skatt inte kunde dömas ut med mindre än att arbetsgivaren (ställföreträdaren) gjort sig skyldig till grov oaktsamhet. Därför ansågs det att det ekonomiska ansvaret för företrädaren borde begränsas till sådana fall där uppsåt eller grov oaktsamhet förelåg. Gränserna för och utformningen av regleringen av företrädarens betalningsskyldighet har således styrts av det straffrättsliga ansvaret i motsvarande fall. Så har skett som det understrukits att företrädaransvaret inte skall uppfattas som en straffrättslig sanktion. Betalningsskyldigheten enligt lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, mervärdesskattelagen och lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter har utformats med regleringen i uppbördslagen som förebild. Utgångspunkten har här framför allt varit intresset av en enhetlig reglering. Subjektiva befrielsegrunder har ansetts naturliga i situationer av det slag som företrädarförhållanden utgör exempel på. Den som företräder någon annan kan ju inte alltid vara medveten om eller förutse huvudmannens agerande. Företrädaren kan också ha gjort allt som kan krävas för att begränsa skadeverkningarna av en situation som det företrädda subjektet är på väg in i. Det är givetvis en fördel om förutsättningarna för betalningsskyldighet anges så tydligt som möjligt. Fördelarna i detta hänseende gör sig gällande inte bara för företrädaren utan också för tillämpande myndigheter. Förutsättningar som är uttryckta i objektiva termer ger i allmänhet den enskilde bättre möjligheter att rätt förstå en bestämmelses verkningar än sådana till sin innebörd mera svårfångade uttryck och subjektiva förutsätt- ningar som avsikt, syfte, uppsåt och liknande. Som utredningen närmare beskrivit får de subjektiva förutsättningarna enligt dagens bestämmelser sammantaget anses innebära att företrädaren skall ha gjort allt vad som rimligen kan krävas av honom för att skydda var och en av borgenärerna. Detta kan ha skett genom att han gett in konkursansökan eller, numera, ansökan om företagsrekonstruktion. Att det är dessa krav som gäller kommer dock inte till uttryck på ett helt lättillgängligt sätt i dagens straffrättsligt färgade bestämmelser. Regeringen föreslår i det följande bl.a. att straffsanktionen för under- låtenhet att betala innehållen källskatt skall avskaffas. Därmed upphör den koppling som funnits mellan betalningsskyldighet och straffansvar, och de motiv som styrt utformningen av föreskrifterna om betal- ningsskyldighet i subjektivt hänseende gör sig inte längre gällande. Det betyder bl.a. att bestämmelserna om betalningsskyldighet kan göras mera tydliga och lättillämpade. Det nuvarande kravet på skälighet och rättssä- kerhet i tillämpningen bör självfallet behållas. Det bör emellertid kunna komma till uttryck på ett annat sätt än och då spegla regleringens syfte och det sammanhang som den verkar i. Utredningen lägger fram förslag till en sådan, mera lättillämpad reglering. Avsikten är inte att åstadkomma någon förändring i sak av förutsättningarna för betalnings- skyldighet, utan tillämpningen av dagens bestämmelser har av utredningen avsetts i allt väsentligt kunna överföras på de föreslagna bestämmelserna. Åtskilliga remissinstanser är som framgått kritiska mot förslaget till ändrad utformning av bestämmelserna om betalningsskyldighet. I en del fall går kritiken tillbaka på att förändringen uppfattas som en väsentlig skärpning av företrädarens betalningsskyldighet. Andra remissinstanser frågar sig varför bestämmelsernas utformning alls skall ändras, om någon förändring i sak inte är åsyftad. Regeringen har för sin del viss förståelse för den kritik som förslaget har mött i denna del. En ändrad utformning av författningsregleringen kan onekligen vara ägnad att skapa viss osäkerhet om hur rättsläget påverkas. framstår emellertid, när kopplingen till straffansvar i vissa fall nu upphör, dagens straffrättsligt präglade utformning av regleringen som onaturlig. Att denna också har uppfattats som svårtolkad och att det ställts stora krav på rättstillämpningen för att ge betalningsskyldigheten något så när tydliga konturer har framgått i det föregående. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att utredningens förslag bör följas. Bestämmelserna bör alltså utformas i huvudsak på det sätt som utredningen föreslagit. Med den utformningen kommer det som har varit kärnan i domstolarnas prövning vid tillämpningen av det subjektiva rekvisitet tydligt till uttryck. Avsikten är som redan framgått inte att genom denna ändring åstadkomma någon skärpning av företrädaransvaret. Bestämmelserna skall i den nya utformningen givetvis ges samma innebörd i sak som dagens bestämmelser. Bestämmelserna har tagits in i 12 kap. 6 § skattebetalningslagen. Företrädaransvaret bör ha en enhetlig utformning inom hela skatteområdet. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om företrädaransvar i lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och tullagen ändras på det sättet att de i fortsättningen innehåller en hänvisning till bestämmelserna i skattebetalningslagen. Som redan nämnts kan det finnas skäl att på nytt överväga utformningen av bestämmelserna om företrädaransvar när resultatet av arbete föreligger. Som utredningen pekat på finns det, utöver omständigheter som kan utgöra skäl för jämkning av betalningsskyldigheten, också faktorer av annat slag som kan tala för att denna begränsas. De kan sammanfattningsvis betecknas som handläggnings- eller process- ekonomiska skäl och gälla t.ex. utredningssvårigheter, värderingsproblem avseende tillgångar, företrädarens betalningsförmåga och liknande. Sådana omständigheter kan motivera den myndighet som för talan att i ett in- ledande skede eller under pågående process göra gällande betalningsskyldighet endast beträffande en del av det skatte- eller avgiftsbelopp som inte betalats. Skäl för begränsning av betalningsskyldigheten kan finnas också i en situation när företrädaren saknar utmätningsbara tillgångar men kan erbjuda vissa upplånade medel. Det är i regel inte meningsfullt att besluta om betalningsskyldighet i vidare mån än vad företrädaren kan bedömas komma att fullgöra. I detta sammanhang bör givetvis vägas in om det förekommer samtidiga indrivningsuppdrag avseende andra skulder. Om så är fallet får även dessa vägas in när betalningsförmågan och möjligheterna att begränsa förlusterna för staten bedöms. Omständigheter av det nu angivna slaget brukar ses som förlik- ningsgrunder. leder de till samma resultat som förutsättningarna för befrielse, dvs. till att betalningsskyldigheten begränsas. Men de skiljer sig från dessa i det att den myndighet som för talan exklusivt disponerar över möjligheten att inskränka betalningsskyldigheten av handläggnings- eller processekonomiska skäl. Dessa förhållanden kan alltså inte bli föremål för bedömning av överprövande instanser. Felaktigt tillgodoförd ingående mervärdesskatt Förutom de bestämmelser om företrädares betalningsskyldighet som behandlats i det föregående ges i 16 kap. 17 § ML en möjlighet att göra en företrädare skyldig att betala tillbaka överskjutande ingående mervärdesskatt som förts den skattskyldige till godo med för stort belopp. Betalningsansvaret omfattar inte bara belopp som faktiskt återbetalas till den skattskyldige utan även belopp som kvittas eller i föreskriven ordning avräknas (prop. 1993/94:50 s. 291). En förutsättning för betalningsskyldighet är att företrädaren uppsåtligen eller av grov oaktsam- het har lämnat oriktiga uppgifter som lett till att ett belopp tillgodoförts felaktigt. I nuvarande ordning finns en koppling mellan den betalnings- skyldighet som kan beslutas och ett straffrättsligt ansvar enligt skatte- brottslagen. Frågan om betalningsskyldighet för företrädare avseende felaktigt tillgodoförd mervärdesskatt aktualiseras så gott som undantagslöst som betalningsskyldighet görs gällande avseende innehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter. Det är därför en fördel om bedöm- ningsgrunderna i allt väsentligt är likartade. Vissa skillnader är emellertid motiverade. En begäran om återbetalning av skatt är en aktiv handling. Detsamma gäller den skattskyldiges reducering vid redovisningen av utgående mervärdesskatt med ingående skatt. Det finns därför anledning att ställa mycket höga krav på den skattskyldige och företrädaren att se till att de uppgifter som lämnas är korrekta. Utrymmet för inskränkningar i företrädarens betalningsskyldighet som hänför sig till de subjektiva förut- sättningarna eller subjektiva befrielsegrunder bör, som utredningen anfört, i dessa fall vara starkt begränsat. Liksom i andra fall då personlig betalningsskyldighet kan bli aktuell har företrädarens ställning såvitt avser eget eller närståendes ägarintresse och inflytande över det företrädda subjektet betydelse. Har företrädaren exem- pelvis kunnat förfoga över en kvittning eller återbetalning och även gjort det, som riskkapital i verksamheten eller för egen del, bör det i princip vara uteslutet att begränsa det personliga ansvaret. Med hänsyn till att betalningsskyldigheten har sin grund i att en oriktig uppgift lämnats är även uppgiftens beskaffenhet av intresse. Den oriktiga uppgiften i sig kan framstå som ursäktlig om exempelvis rättsläget är oklart eller redovisningsfrågan svårbedömd eller ovanlig. I dessa fall får det emellertid normalt krävas att det i samband med en begäran om återbetalning eller motsvarande lämnas sådana upplysningar att skat- temyndigheten uppmärksammas på den aktuella frågeställningen. Har trots sådana kompletterande uppgifter skatt tillgodoförts den skattskyldige kan det finnas grund för befrielse från den personliga betalningsskyldigheten. Detsamma bör gälla om den skattskyldige avser att rätta en oriktig uppgift och återredovisa det felaktigt tillgodoförda beloppet men oförutsedda omständigheter omöjliggör en fullständig rättelse. Även på dessa punkter ansluter sig regeringen till den bedömning som utredningen gjort. I fråga om förutsättningarna för befrielse i övrigt hänvisas till det som sagts beträffande företrädares betalningsskyldighet i andra fall. 23.3.4 Betalningsskyldighet för make enligt 77 b § uppbördslagen Regeringens förslag: Betalningsskyldigheten för medhjälpande makes skatt slopas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 77 b § UBL om betalningsskyldighet för make kan aktualiseras när inkomst av närings- verksamhet vid beskattningen delats upp mellan makar med stöd av bestämmelserna i tredje stycket av anvisningarna till 52 § kommunal- skattelagen (1928:370). Om en gift skattskyldig inte betalar in inkomstskatt på grund av förvärvsverksamhet i den andre makens näringsverksamhet, så är den andre maken solidariskt med den skattskyldige betalningsansvarig för skatten. I samband med att föreskriften infördes uttalades att reglerna om inkomstuppdelning kunde missbrukas så att makarna i samförstånd underlåter att betala skatt och att denna inte heller kan indrivas (prop. 1975/76:77 s. 70). Antalet fall där makeansvaret aktualiserats sedan regleringen kom till är ytterst begränsat. Med hänsyn till den speciella situation som regleras torde detta förhållande inte kunna hänföras till att bestämmelserna haft någon påtaglig allmänpreventiv funktion. Det får snarare anses att farhågorna för missbruk visat sig vara överdrivna. Regleringen bör därför kunna upphävas. Regeringens förslag: Beslut om betalningsskyldighet för en företrädare skall som fattas av allmän domstol. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att beslut om betalnings- skyldighet för en företrädare skall fattas av skattemyndigheten. Besluten skall kunna överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan avstyrker förslaget att beslut om betalningsskyldighet skall fattas av skattemyndigheten. och tillstyrker förslaget. anser dock att beslut skall kunna fattas av kronofogdemyndigheten såvitt gäller restförda belopp. Kammarrätten i lämnar förslaget utan erinran med viss tvekan och under förut- sättning att viss komplettering görs. Riksåklagaren anser i likhet med utredningen att åklagarna fortsättningsvis inte skall föra talan om betal- ningsskyldighet. Däremot är Riksåklagaren tveksam till att beslut skall kunna fattas av skattemyndigheten. En överflyttning till de allmänna förvaltningsdomstolarna är enligt Riksåklagaren en mera tilltalande lös- ning. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har inget att erinra mot förslaget att talan om ställföreträdaransvar i skattefrågor skall föras av skattemyndigheten, men anser däremot inte att beslut skall kunna fattas av skattemyndigheten. Vad gäller frågan om vilket slags domstol som skall svara för prövningen anser riksenheten att det finns vissa skäl som talar för att prövningen bör ligga kvar i allmän domstol men att fördelarna med en överflyttning till allmän förvaltningsdomstol överväger. Statskontoret delar synsättet i experterna särskilda yttrande. , som i sitt särskilda yttrande förordat att nuvarande subjektiva rekvisit behålls, anför i yttrandet också att målen även fortsättningsvis bör handläggas inom de allmänna domstolarna. Prövning av mål med de aktuella rekvisiten framstår som främmande för förvaltningsdomstolarna som i övrigt inte gör denna typ av bedömningar. anför för sin del att det inte är godtagbart att skattemyndigheten i egenskap av part skall göra processekonomiska bedömningar och föra förlikningsförhandlingar som myndigheten har befogenheten att avgöra ansvarsfrågan genom ett ensidigt beslut. Som skäl för att målen bör ligga kvar hos de allmänna domstolarna anförs i yttrandet bl.a. att prövningen ibland är en mycket grannlaga uppgift och att muntlig bevisning är vanlig och har stor betydelse som underlag för de bedömningar som görs. Vidare sägs i yttrandet att skattebeloppen ofta är otvistiga i företrädarprocesserna och att skatten, om den är felaktig, snabbt kan ändras genom omprövning av skattemyndigheten. anför att företrädaransvar till sin juridiska konstruktion närmast är att se som ett skadeståndsanspråk. Skadeståndsfrågor hör enligt hovrätten till de allmänna domstolarnas område. anser att prövningen alltjämt bör ankomma på allmän domstol och inte på skattemyndigheten. Tingsrätten befarar bl.a. att det skulle uppstå bristande jämvikt mellan parterna vid för- likningsförhandlingar om skattemyndigheten hade beslutanderätt. Det som anförts i utredningen om att det kan bli aktuellt att i ett ärende om betalningsskyldighet pröva de bakomliggande skatterna utgör enligt tings- rättens mening inte heller något skäl att flytta processerna till skat- temyndigheten, eftersom rena skattefrågor nästan aldrig uppkommer i dessa. Länsrätten i avstyrker förslaget att skattemyndig- heten skall fatta beslut i fråga om företrädaransvar och menar att det är direkt felaktigt att, som utredningen gjort, hävda att det rör sig om ett offentligrättsligt förhållande mellan staten och den enskilde. Länsrätten anser att allmän domstol liksom bör besluta. Om prövningen inte skall göras där förordar länsrätten att målen blir ansökningsmål hos länsrätten. Byggentreprenörerna anser att rätt forum för en fråga av detta slag är allmän domstol med hänsyn till att det blir fråga om tillämpning av civilrättsliga regler. Föreningen anser att beslut om betalningsskyldighet för ställföreträdare även i fortsättningen skall handhas av de allmänna domstolarna. avvisar utredningens förslag vad gäller beslutsordningen. anser mot bakgrund av frågornas komplicerade natur att förslaget att låta skattemyndigheten vara både part och beslutande myn- dighet i frågor som kan röra betydande belopp är helt oacceptabelt. Dom- stolsprövning måste enligt föreningen till även i första instans och mot bakgrund av ärendenas karaktär bör denna prövning ske i allmän domstol. motsätter sig den föreslagna ändringen. I mål om personligt betalningsansvar aktualiseras exempelvis frågor om vem som är behörig företrädare för den juridiska personen, om obestånd och om vilka åtgärder som har vidtagits. En allmän domstol är, med den processordning som gäller där och de erfarenheter som finns inom dessa domstolar, enligt samfundet bättre ägnad att handlägga dessa frågor än en skattemyndighet eller en förvaltningsdomstol. Det framstår vidare enligt samfundet som oförenligt med kravet på rättssäkerhet att skattemyndigheten kan agera både som part, vari bl.a. ligger att föra förlikningsförhandlingar, och ha möjlighet att avgöra ansvarsfrågan genom ett ensidigt beslut. Bokförings- och anser att företrädaransvar inte skall kunna beslutas av skattemyndighet. På de skäl som anförs av experten avvisar även förslaget i denna del. anser att utredningens förslag om ändrad beslutsordning inte bör leda till lagstiftning. Övervägandena bör i stället behandlas samordnat med övriga frågor om ansvarsgenombrott, exempelvis inom ramen för pågående översyn av aktiebolagslagen. För- bundet ansluter sig till experterna särskilda yttrande på denna punkt. Näringslivets Skattedelegation förklarar sig instämma i den mycket starka kritik som riktas mot denna del av utredningens förslag av experten . Målen bör enligt delegationen även i fortsättningen handläggas inom de allmänna domstolarna. Skälen för regeringens förslag: Regeringen ser åtskilliga fördelar med den handläggningsordning som utredningen föreslår. Med en sådan ordning skulle snabbheten i handläggningen kunna öka väsentligt. Detta skulle i sin tur ge skattemyndigheten bättre möjligheter att bevaka skatte- och avgiftsfordringar och förbättra förutsättningarna för framgångsrik indrivning. Att lägga beslutsfunktionen på skattemyndigheten skulle också kunna ge vissa resursbesparingar för det allmänna genom samordningen och enhetligheten i beslutsordningen. De fall som går till domstol en- bart på grund av behovet av att skapa en exekutionstitel och inte för att frågan om betalningsskyldighet egentligen är tvistig skulle inte längre belasta domstolarna. I några av remissyttrandena anförs att en i enlighet med utredningens förslag ändrad beslutsordning skulle påverka företrädaransvarets räckvidd som ingrepp i den grundläggande friheten från personlig betalningsskyldighet för delägare i aktiebolag och ekonomiska föreningar i så hög grad att en ändring härvidlag måste övervägas i ett sammanhang med frågor om ansvarsgenombrott i allmänhet. Regeringen har för sin del svårt att se att en ändrad beslutsordning skulle kunna ha sådana konsekvenser. Företrädaransvarets betydelse i det nu nämnda avseendet bestäms enligt regeringens synsätt av de rekvisit som ställs upp för betalningsskyldigheten och inte av vilket slags myndighet som beslutar om denna som första instans.