prop · GK033 · 1997-01-01 00:00:00 — Pressens lånefond, utvecklingsbidraget och utvecklingsstödet har emellertid gett andratidningarna möjligheter att hålla i princip jämna steg med första- tidningarna i fråga om teknisk förnyelse. Mellan och minskade utgifterna för driftsstöd. Minskningen hänför sig framför allt till politiska beslut, dvs. regelförändringar samt den generella sänkning av stödet som gjordes . Några tidningar som kommer ut med 1-2 nummer , s.k. lågfrekventa tidningar, har lagts ner av ekonomiska skäl. har nya endagstidningar tillkommit. Upplageförändringar står för en del av minskningen. En generell höjning av driftsstödet gjordes från . Nivån på distributionsstödet sänktes . Därefter har utgifterna för distributionsstöd endast ändrats marginellt. Dagspressens upplaga har fallit kraftigt . Kvällspressen står för den största delen av upplageförlusterna. Inom morgonpressen är det främst andratidningarna som drabbats. Av Presstödsnämndens årsredovisning för /95 framgår att de ekonomiska resultaten har förbättrats jämfört med för de tidningsgrupper med allmänt driftsstöd som kommer ut med fler än två nummer , medan de lågfrekventa tidningarna med allmänt driftsstöd har försämrat resultat som grupp. För de flesta tidningar med driftsstöd är stödet alltjämt av avgörande betydelse för tidningarnas överlevnad. De lågfrekventa tidningarna med allmänt driftsstöd är den grupp som är mest beroende av presstödet. har driftsstödet täckt mellan av kostnaderna för denna grupp. Det statliga stödet till radio- och kassettidningar skall förbättra tillgången till innehållet i dagstidningar för synskadade, sådana funktionshindrade som inte förmår hålla i eller bläddra i en tidning, samt afatiker och dyslektiker. Av Taltidningsnämndens årsredovisning framgår att 81 dagstidningar fanns tillgängliga som taltidningar vid utgången av /95. Utgivningen täcker nära nog hela landet, varför de flesta synskadade kan abonnera på en dagstidning. De grundläggande motiven för den statliga presspolitiken slogs fast . Enligt pressutredning var målet för presspolitiken att det skulle finnas en mångfald på tidningsmarknaden som ger läsarna valfrihet och skapar möjlighet för en allsidig debatt och opinionsbildning. Utredningen utgick i sina bedömningar framför allt från överväganden om massmediernas roll i den svenska demokratin och pressens roll i det demokratiska systemet. Också -94 grundade sina bedömningar på massmediernas roll i den demokratiska processen. Dagspressen har en central betydelse för den fria åsikts- och opinionsbildningen. Massmedielandskapet har förändrats sedan grunden för det nuvarande presstödssystemet lades. Det finns numera ett brett spektrum av andra medier som i hög grad bidrar till att skapa mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. -94 gjorde emellertid bedömningen att dagspressen fortfarande har en särskild och central ställning i medielandskapet och att pressen mer heltäckande än andra massmedier bidrar till att fylla de funktioner som massmedierna har i ett demokratiskt samhälle. Utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress går enligt utredningen mycket av den totala mångfalden förlorad, och förlusten kan inte kompenseras av utvecklingen inom radio/TV. Dagspressen har sammantaget ett djup, en bredd och en aktualitet när det gäller information, granskning och utrymme för olika åsikter som andra mediegrupper var för sig har svårt att nå upp till. Detta gäller enligt utredningen särskilt på den regionala nivån. Mot denna bakgrund gjorde -94 bedömningen att det finns starka skäl att verka för att just dagspressen ges bästa möjliga förutsättningar att upprätthålla och fördjupa sin roll i det demokratiska systemet. Genom grundlagsbestämmelserna om yttrandefrihet och tryckfrihet har statsmakterna gett massmedierna de legala förutsättningarna att verka själv- ständigt. Det är en självklarhet att presstödet i ett demokratiskt samhälle har en sådan utformning att staten inte har någon möjlighet att via presspolitiken påverka innehållet i dagstidningarna. Den journalistiska professionalisering som har skett sedan mitten på 1970- talet har bl.a. fått till följd att den inre mångfalden, dvs. förekomsten av olika åsiktsriktningar och idéer inom enskilda tidningar, generellt sett har ökat. Statliga åtgärder bör inrikta sig på att främja den yttre mångfalden, dvs. förekomsten av flera olika tidningar inom en region. En yttre mångfald ger läsa- ren möjlighet att välja mellan olika tidningar. Enligt -94 bi- drar konkurrensen mellan olika medier i sig till fruktbara åsiktsbrytningar och förmodligen också till att den inre mångfalden ökar. Genom att främja konkurrens mellan dagstidningar på framför allt den regionala marknaden verkar presspolitiken för att den yttre mångfalden vidmakthålls. Det är dock inte bara konkurrerande dagstidningar som bidrar till den yttre mångfalden. Även dagstidningar som i första hand upplevs som ett komplement till den tidning man huvudsakligen läser har en monopolbrytande effekt på den regionala marknaden. Om det inte finns en konkurrens på den regionala marknaden kan möjligheten att prenumerera på tidningar som ges ut i andra regioner innebära ett tillskott till den yttre mångfalden. Därför bör staten stödja en bred spridning av dagstidningar, så att inte höga distributionskostnader hindrar tidningar från att spridas utanför den egna utgivningsregionen. Med ett stöd till samdistri- bution kan staten också bidra till att motverka att distributionen används som ett konkurrensmedel av den större tidningen på en ort gentemot mindre tidningar. Det är av stor betydelse för demokratin i att alla medborgare ges möjlighet att ta del av information, nyheter och debatt av det slag som dags- tidningar innehåller. Stödet till radio- och kassettidningar fyller därför en mycket viktig funktion. Slutsatsen av det ovan sagda är att det är motiverat med ett statligt presstöd och ett stöd till radio- och kassettidningar. Vissa förändringar bör dock göras i presstödsreglerna. Förslagen, som redovisas nedan, bör träda i kraft . 15.1.2 Förändringar av dagstidningsbegreppet samt hur stödberättigade dagstidningar skall särskiljas Regeringens förslag: Nuvarande dagstidningsbegrepp samt regler för hur stödberättigade dagstidningar skall särskiljas bibehålls med vissa förändringar. Förändringarna innebär följande: - En lågfrekvent tidning skall för att kunna få presstöd ha ett allmänt och brett innehåll och riktas mot en vid läsekrets. - En tidning skall för att vara berättigad till driftsstöd ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör av dess totala redaktionella innehåll. - Om det är uppenbart att flera publikationer är att anse som en och samma publikation trots att de uppfyller kravet på eget redaktionellt innehåll samt utkommer under olika namn, skall fortsättningsvis i beslut om presstöd anse dem vara en publikation. -94:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att de skärpta reglerna för att räknas som dagstidning skall gälla samtliga dagstidningar oavsett periodicitet. Vad gäller editionsregler begränsar sig utredningens förslag till en sänkning av kravet på eget redaktionellt innehåll. Utredningen har vidare föreslagit att en tidning skall ges ut i pappersutgåva för att räknas som dagstidning i såväl presstöds- som mervärdesskattehänseende. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har berört dagstidningsbegreppet instämmer med utredningen om att det finns ett behov av någon slags uppstramning. Bl.a. menar att en tydligare avgränsning är befogad, särskilt vad gäller avgränsningen mot det som snarare är att betrakta som veckotidningar och organisationstidskrifter. Av de remissinstanser som motsätter sig utredningens förslag poängterar bl.a. att ideologisk och religiös mångfald måste eftersträvas, såväl som politisk. De remissinstanser som berör frågan instämmer med -94:s förslag om sänkningen av kravet på eget redaktionellt innehåll. Tidningsutgivarna () är kritiska till -94:s förslag om att endast pappersutgåvor skall räknas som dagstidningar. TU anser bl.a. att det vore märkligt om den elektroniska versionen av en tidning i skattehänseende behandlades annorlunda än pappersversionen av samma dagstidning med samma innehåll. tidigare överväganden: Det nuvarande dagstidningsbegreppet samt principer för hur stödberättigade tidningar särskiljs fastslogs (prop. 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302). Med dagstidning skall avses allmän nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmän politisk opinionsbildning. En dagstidning skall normalt komma ut med minst ett nummer . Den skall också ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska och den skall i huvudsak distribueras inom landet. Presstöd skall dock inte lämnas till publikationer som utges i statlig eller regi. En tidnings namn skall i presstödssammanhang avgöra dess identitet. För att en tidning skall vara berättigad till driftsstöd skall den ha en andel eget redaktionellt material som överstiger av det totala redaktionella materialet. Två editioner av samma tidning kan betraktas som två separata tidningar om innehållet i tillräcklig omfattning skiljer dem åt. Skälen för regeringens förslag: har en successiv uttänjning av tillämpningen av dagstidningsbegreppet skett. Detta har särskilt gällt lågfrekventa dagstidningar, dvs. tidningar som kommer ut med 1-2 nummer . För att stoppa en utveckling som innebär att allt tveksammare fall beviljas presstöd krävs en uppstramning av presstödsförordningens dagstidningsdefinition. Regeringen föreslår att dagstidningsbegreppet snävas in så att lågfrekventa tidningar med ett specialiserat innehåll som riktar sig till en begränsad läsekrets inte skall räknas som dagstidningar. skall sålunda inte anses som dagstidningar om deras redaktionella innehåll till övervägande del är inriktat mot avgränsade intresseområden eller delar av samhället, såsom förhållandena inom näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion. Skälen för att förändringen endast skall gälla lågfrekventa tidningar är dels att det som nämnts framför allt är i denna grupp som praxis har tänjts ut, dels att hög- och medelfrekventa tidningar som uppfyller dagens dagstidningsbegrepp i kraft av sin periodicitet har en aktualitet som i sig kan utgöra skäl för att de skall räknas som dagstidningar. En uppstramning ter sig därför inte som motiverad för den sistnämnda gruppen. En sänkning av den andel eget redaktionellt innehåll som krävs för att en tidning skall räknas som självständig dagstidning i presstödssammanhang innebär att tidningarna får större möjligheter till samordning, vilket i sin tur kan minska deras kostnader. Som -94 påpekar finns det många sorters redaktionellt material som kan vara likadant utformat i flera tidningar utan att mångfalden i åsiktsbildningshänseende går förlorad. Det gäller t.ex. radio- och TV-programtablåer, sporttabeller och börstabeller. Den föreslagna gränsen överensstämmer dessutom med Tidningsstatistik , enligt vilka en självständig tidning/tidskrift är en publikation eller upplagedel vars redaktionella innehåll till skiljer sig från innehållet i annan publikation. Regeringen föreslår också en uppstramning av kriterierna i presstöds- förordningen i syfte att undvika kringgående av reglerna. har i vissa fall tvekan uppstått om huruvida en publikation har varit att anse som självständig gentemot en annan existerande publikation, trots att publika- tionerna har skilda namn och en andel eget redaktionellt innehåll som uppfyller kravet i presstödsförordningen. Det har ifrågasatts om det inte i praktiken har rört sig om en och samma publikation - på grund av t.ex. ägaranknytning, likheter i layout och utseende m.m. - men genom att publikationerna har olika namn blir det definitionsmässigt fråga om två olika tidningar. Likheterna blir särskilt iögonfallande då publikationerna utkommer på olika veckodagar i samma spridningsområde. En sådan uppdelning kan i vissa fall innebära att tidningarna blir berättigade till högre stöd enligt presstödsförordningen än vad som skulle varit fallet om de två tidningarna betraktats som en tidning. Man kan också tänka sig fall där tidningarna över huvud taget inte hade varit berättigade till stöd om de betraktats som en och samma publikation. Det måste givetvis förhindras att presstöd i olika former betalas till tidningar som i praktiken inte uppfyller kriterierna för stöd. Regeringen anser mot bakgrund av det ovan sagda att presstödsförordningens nuvarande regler inte är tillräckliga när det gäller att skilja publikationer åt. Om två publikationer, som utkommer under olika veckodagar och har i huvudsak samma spridningsområde, har ett sådant samarbete och sådana likheter såvitt avser namn, utseende, layout m.m., att det för läsaren och i övrigt står klart att det i själva verket är fråga om en och samma publikation, bör publikationerna vid tillämpning av presstödsförordningen betraktas som en publikation. Ett förtydligande i enlighet med det anförda bör göras i pressstödsförordningen. Regeringens förslag innebär att det inte införs någon bestämmelse, i enlighet med -94:s förslag, om att endast papperstidningar skall räknas som dagstidningar. Enligt regeringens bedömning bör statliga stöd inte vara utformade så att de hämmar användningen av elektronisk informationsteknik. Ett antal svenska dagstidningar har elektroniska versioner som distribueras exempelvis via Internet. -94 motiverar sitt förslag främst med att gränsdragningsproblem kan uppstå mellan elektroniska dagstidningar och annan elektronisk information. Regeringens bedömning är dock att det liksom får ankomma på att avgöra vilka tidningar som är dagstidningar oavsett om de utkommer i pappersform eller ej. Regeringen har dessutom för avsikt att uppdra åt att följa utvecklingen och återrapportera till regeringen om eventuella problem uppstår. I överensstämmelse med detta införs inte heller någon motsvarande bestämmelse i mervärdesskattelagens definition av allmän nyhetstidning. 15.1.3 Driftsstöd till dagspressen Regeringens förslag: Driftsstöd skall även fortsättningsvis ges enligt de regler som gäller . Tidningar som uppbär driftsstöd och som upphör att definieras som dagstidning med anledning av regeringens förslag till uppstramning av dagstidningsbegreppet skall få reducerat driftsstöd . skall stödet till en sådan tidning uppgå till hälften av det belopp som betalats till tidningen 1996. skall stödet tas bort helt och hållet. -94:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att driftsstödet till tidningar på andra språk än svenska samt tidningar som inte i huvudsak distribueras inom avvecklas. Vidare föreslås att avtrappningen av stödet skall ske med oreducerat stöd första året. -94 har haft att ta ställning till en rapport med förslag om reduktion av driftsstöd för tidningsföretag med särskilt goda resultat eller som ger utdelning till aktieägarna. Rapporten, som efter remissbehandling har överlämnats till utredningen av regeringen tillsammans med avgivna remiss- yttranden, har utarbetats av lektorn vid på uppdrag av . -94 har dock inte förordat att förslaget skall genomföras. Remissinstanserna: Flera remissinstanser såsom Statskontoret och anser att driftsstödet bör avvecklas. Vad gäller reduktion av stödet till vinstgivande tidningar är remissopinionen delad. De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan om stödet till tidningar på andra språk än svenska samt till tidningar som inte i huvudsak distribueras inom är kritiska till -94:s förslag. tidigare överväganden: fastslogs den allmänna inriktningen för stödformen driftsstöd (prop. 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302). Därefter har vid skilda tillfällen beslutat om smärre ändringar i stödreglerna. Skälen för regeringens förslag: Motiven för att verka för mångfald inom dagspressen genom ett direkt presstöd riktat till lågtäckningstidningarna kvarstår. Som tidigare nämnts är de flesta lågtäckningstidningar alltjämt beroende av driftsstödet för sin överlevnad. Ett genomförande av de förändringar som -94 föreslår skulle därvid innebära att vissa grupper, nämligen invandrare och svenskar som befinner sig i utlandet, diskriminerades. Man kan i och för sig hävda att de tidningar som berörs är av sådan karaktär att stöd till deras utgivning bör ges utanför presspolitikens ramar, men någon sådan lösning står, som Tidningsutgivarna har påpekat i sitt remissvar, inte till buds. Regeringens förslag innebär att det inte införs några regler om reduktion av driftsstöd för tidningsföretag med särskilt goda resultat eller som ger utdelning till aktieägarna (jfr prop. 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302 samt prop. 1993/94:100). Regeringen anser i denna fråga att presstödet bör verka så generellt som möjligt. Statlig inblandning i företags ekonomiska förhållanden bör i görligaste mån undvikas. Att införa regler som motverkar att företag går med vinst kan dessutom minska incitamenten att effektivisera verksamheten hos presstödsuppbärande tidningsföretag. De tidningar som inte längre kommer att vara berättigade till driftsstöd med anledning av regeringens förslag om en uppstramning av dagstidningsbegreppet bör få möjlighet att anpassa sig till den nya situationen. Därför anser regeringen att det är nödvändigt med en successiv avveckling av driftsstödet till dessa tidningar. Regeringen bedömer dock , vilket -94 har föreslagit, som en onödigt lång avtrappningsperiod. Den övergångsperiod som regeringen föreslår bör vara tillräcklig för att berörda tidningar skall hinna anpassa sina kostnader till en utgivning utan driftsstöd. 15.1.4 Utvecklingsstöd till dagspressen Regeringens förslag: Utvecklingsstödet till dagspressen avvecklas. -94:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. -94 föreslår att utvecklingsstödet avvecklas och att man i stället inrättar ett stöd för kompetensutveckling om totalt ca . Stödet skall vara tidsbestämt och kunna ges till tidningar som uppbär driftsstöd eller befinner sig i marknadsmässigt underläge, i syfte att vidmakthålla de rationaliseringsvinster som uppnåtts bl.a. genom tidigare utvecklingsstöd. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i frågan. påpekar att det föreslagna beloppet för stöd till kompetensutveckling inte i nämnvärd omfattning torde bidra till att öka tidningsföretagens benägenhet att kompetensutveckla personalen. tidigare överväganden: Stödformen utvecklingsstöd infördes . Utvecklingsstödet skulle kunna ges till tidningar med svag ekonomi och syfta till att stimulera investeringar i förpressledet och tryckeriledet (prop. 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302). Skälen för regeringens förslag: Stora delar av det rationaliseringsbehov som fanns när utvecklingsstödet infördes har fyllts av det stöd som har betalats. Totalt har ca beviljats från anslaget. Delar av utvecklingsstödet har syftat till att uppmuntra produktionsteknisk samverkan mellan dagstidningar. Dessa delar har emellertid inte utnyttjats i någon större utsträckning. Mot denna bakgrund anser inte regeringen att det är motiverat att prioritera stödformen utvecklingsstöd. Sådana stöd och kreditgarantier som redan beslutats av och som löper under framåt skall dock självklart betalas respektive gälla som planerat. Vad gäller det av -94 föreslagna stödet för kompetensutveckling är, som flera remissintanser har påpekat, det föreslagna beloppet förmodligen för begränsat för att ge avsedd effekt. Regeringen bedömer det därför inte meningsfullt att genomföra förslaget. 15.1.5 Distributionsstöd till dagspressen -94 föreslog att det nuvarande distributionsstödet till dagspressen (jfr prop. 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302) skall finnas kvar oförändrat. utreddes distributionsstödet inom . Övervägandena presenteras i rapporten till dagspressen (Ds 1996:5). Rapporten och remissyttranden över denna ligger till grund för förslagen i detta avsnitt. Distributionsstödet fyller en viktig funktion i den statliga presspolitiken. Genom att verka som en sammanhållande faktor i samdistributionen bidrar stödet till en effektiv distribution av dagstidningar och underlättar en bred spridning av tidningarna. Stödet motverkar också att stora tidningsföretag använder distributionen som ett konkurrensmedel gentemot mindre tidningar. I likhet med -94 anser regeringen således att distribu- tionsstödet bör bibehållas. Den särskilda utredning som gjorts av stödet visar dock på behovet av vissa regelförändringar. Regeringens förslag: Reglerna för distributionsstöd bibehålls med vissa förändringar. Förändringarna innebär följande: - En prisdifferens på skall i fortsättningen tillåtas inom ramen för likaprissättningen i den statligt stödda samdistributionen. - Det skall krävas synnerliga skäl för att ett tidningsföretag eller ett företag som ägs av eller ingår i koncern med tidningsföretag skall få verka som underentreprenör. - Distributionsföretagen skall få ta med andra produkter än dagstidningar i samdistributionen om det kan ske utan kvalitetsförsämringar för distributionen av de stödberättigade tidningarna. - Ett extra distributionsstöd skall kunna lämnas till kvarvarande tidningar i ett distributionsområde, om en eller flera tidningar med utgivningsort inom distributionsområdet lämnar samdistributionen och de kvarvarande tidningsföretagen drabbas av större kostnadsökningar. - Örestalet per exemplar höjs , vilket beräknas innebära en ökning av utgifterna för distributionsstöd med ca . förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. En modifiering av likaprisprincipen föreslås. Modifieringen innebär att en prisdifferens på tillåts mellan tidningar som har sin utgivningsort inom distributionsområdet och tidningar med utgivningsort utanför distributionsområdet och med förhållandevis låg hushållstäckning inom det aktuella distributionsområdet. föreslås att vikttillägget tas bort. Vad gäller förutsättningar för att tidningsföretag m.fl. skall få verka som underentreprenörer skiljer sig utredningens förslag från regeringens på så sätt att utredningen, förutom att synnerliga skäl skall krävas, också föreslår att det i presstödsföreskrifterna införs en skyldighet för underentreprenörerna att ordna årliga sammankomster för övriga tidningsföretag som deltar i sam- distributionen i distributionsområdet för att där redovisa kostnader och kostnadsfördelning för distributionen. Utredningens förslag om att ta med andra produkter än dagstidningar i samdistributionen överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det distributionsstöd som skulle ha givits till en tidning som valt att ställa sig utanför samdistributionen i stället skall kunna ges till de tidningar som kvarstår i samdistributionen i distributionsområdet. Slutligen föreslår utredningen att det skall finnas möjlighet att dra in distributionsstöd om distributionsföretagens vinster fördelas på ett sätt som uppenbart står i strid med likaprisprincipens syfte, samt att det bör lämnas åt Tidningsutgivarna att i samråd med distributionsföretagen ge rekommendationer i en rad hänseenden som gäller dagspressdistributionen, t.ex. ordningen för bestämmande av distributionsområden och omfattningen och prissättningen i fråga om provexemplar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder tanken på en modifiering av likaprisprincipen samt förslaget om att ta med andra produkter än dagstidningar i samdistributionen. Angående förslaget om förutsättningar för underentreprenörskap är remissopinionen splittrad. Vad gäller förslaget om att kvarstående tidningar skall kunna få det distributionsstöd som tidigare getts till en tidning som lämnat samdistributionen har flera remissinstanser såsom Statskontoret och vid pekat på oklarheter i utredningens förslag.