prop · GK0331 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:31 Vissa frågor om hur revisorer i stiftelser utses och entledigas Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i stiftelselagen (1994:1220) som innebär att revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter i fortsättningen skall utses och entledigas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om inte annat anges i stiftelseförordnandet. Enligt nuvarande bestämmelser skall de - om inte annat anges i stiftelseförordnandet - utses och entledigas av den förvaltande myndighetens styrelse eller chef. Lagändringen föreslås träda i kraft . I propositionen behandlas också ett förslag till ändrade regler om vem som skall utse och entlediga revisorer i stiftelser förvaltade av institut som står under tillsyn. Regeringen lägger dock inte fram något förslag i den delen. 1 Förslag till riksdagsbeslut......................... 3 2 Lagtext............................................. 3 3 Ärendet och dess beredning.......................... 4 4 Stiftelselagens regler om hur revisorer i stiftelserutses och entledigas................................................. 4 5 Revisorer i stiftelser som förvaltas av statligamyndigheter 5 6 Revisorer i stiftelser som förvaltas av institut som står under tillsyn.......................... 10 7 Kostnader........................................... 13 8 Ikraftträdande m.m.................................. 13 9 Författningskommentar............................... 13 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser rörande Riks- revisionsverkets förslag till ändring av reglerna om revision av stiftelser som förvaltas av statliga myn- digheter (dnr Ju96/1006)............................ 14 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser rörande Svenska Bankföreningens framställning om ändring i stiftelse- lagen (1994:1220) såvitt gäller utseende av revisor i stiftelser med anknuten förvaltning (dnr Ju95/4778). Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag.......................... 16 Bilaga 4 Lagrådets yttrande...................................17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..............................................................18 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagenantar regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 1 § skall ha minst en revisor. Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigas revisorn i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen. Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, utses och entledigas revisorn i en stiftelse med anknuten förvaltning av 1. förvaltarens högsta beslutande organ, -------------------------------------------------------------------- 2. styrelsen om det finns en 2. regeringen eller den styrelse och annars av myndighet som regeringen myndighetens chef, om bestämmer, om förvaltaren är en förvaltaren är en statlig statlig myndighet, eller myndighet, eller 3. samtliga bolagsmän i förening, om förvaltaren är ett handelsbolag. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft (prop. 1993/94:9, bet. 1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225), dock med undantag för 6 kap. när det gäller stiftelser som har bildats av eller tillsammans med ett offentligt rättssubjekt. I den delen avses bestämmelserna träda i kraft (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr 1995/96:79, SFS 1995:1460). , , har i en framställan till regeringen (dnr Ju 96/1006) begärt att bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket 2 stiftelselagen (1994:1220) ändras. Bestämmelsen behandlar hur revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter utses och entledigas. Fram- har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstift- ningsärendet (dnr Ju 96/1006). Framställan behandlas i avsnitt 5. har i en framställan till regeringen (dnr Ju 95/4778) begärt att bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket 1 stiftelselagen ändras. I den bestämmelsen behandlas hur revisorer i stiftelser som har anknuten förvaltning och där förvaltaren inte är vare sig en statlig myndighet eller ett handelsbolag utses och entledigas. framställan avser stiftelser som förvaltas av institut som står under tillsyn. Framställan har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Ju 95/4778). Framställan behandlas i avsnitt 6. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4 Stiftelselagens regler om hur revisorer i stiftelser utses och entledigas Egen förvaltning av en stiftelse föreligger när en eller flera fysiska personer har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom. Anknuten förvaltning föreligger när förvaltningsåtagandet har gjorts av en juridisk person (se 2 kap. 2 § första stycket stiftelselagen). Enligt 4 kap. 1 § första stycket stiftelselagen skall en stiftelse ha minst en revisor. Enligt andra stycket i samma paragraf utses och entledigas revisor i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen, om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet. När det gäller stiftelser med anknuten förvaltning anges i tredje stycket att om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, revisor utses och entledigas av 1. förvaltarens högsta beslutande organ, 2. styrelsen om det finns en styrelse och annars av myndighetens chef, om förvaltaren är en statlig myndighet, eller 3. samtliga bolagsmän i förening, om förvaltaren är ett handelsbolag. I förarbetena till stiftelselagen (se prop. 1993/94:9 s. 79) anfördes det när det gäller revision av stiftelser bl.a. att en komplikation beträffande stiftelser med egen förvaltning är att det inte finns något annat organ för stiftelsen än styrelsen som kan utse revisor. Det ansågs visserligen vara principiellt olämpligt att de som skall granskas själva utser granskare. Det konstaterades emellertid att det i praktiken knappast fanns något annat alternativ än att lägga uppgiften på styrelsen i dessa fall. Av kostnadsskäl ansågs det inte heller vara lämpligt att låta tillsynsmyndigheten utse revisorer. Vidare anfördes det att man också fick ta hänsyn till att revisorn, så snart det inte är fråga om en avkastningsstiftelse med tillgångar till ett värde mindre än tio basbelopp, skall vara kvalificerad revisor (se 4 kap. 4 § jämförd med 3 kap. 2 § stiftelselagen). Den årsredovisning som dessa stiftelser är skyldiga att upprätta skall dessutom i flertalet fall granskas av tillsynsmyndigheten (se 3 kap. 11 och 12 §§ stiftelselagen). Det ansågs mot denna bakgrund att revisorer i stiftelser bör kunna utses av styrelsen för stiftelsen, om inte stiftaren har föreskrivit något annat. När det gäller stiftelser med anknuten förvaltning anfördes det att det i vissa fall går att undvika det nämnda problemet. Om inte annat har föreskrivits i stiftelseförordnandet, kan nämligen uppgiften att utse revisorer läggas på förvaltarens högsta beslutande organ. I fall då förvaltaren är t.ex. en ideell förening eller en kommun uppnår man på det sättet att revisorerna utses av en annan personkrets är den som har det yttersta ansvaret för handhavandet av stiftelsens angelägenheter. Uppgiften att utse revisor i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter lades, som ovan har nämnts, på myndighetens styrelse eller chef. Skälen för detta utvecklades inte närmare i lagstiftningens förarbeten. Det konstaterades att i det fall att verksförordningen (1987:1100) är tillämplig på myndigheten det av bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket 2 stiftelselagen följer att revisorn i stiftelsen utses respektive entledigas av myndighetens styrelse (se prop. 1993/94:9 s. 153). Verksförordningen (1987:1100) har numera ersatts av en ny verksförordning (1995:1322), som dock inte har medfört någon ändring i detta hänseende. 5 Revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: I stiftelser som förvaltas av statliga | | myndigheter skall revisorer utses och entledigas av regeringen | | eller den myndighet som regeringen bestämmer. förslag: lagförslag överensstämmer med regeringens. , , har motiverat förslaget och uttalat sig om dess tillämpning på följande vis. Staten är förvaltare för ojämförligt störst antal stiftelser. De statliga myndigheterna förvaltar sammanlagt ca 4 000 donationsfonder. Av stiftelselagen (1994:1220) följer att revisorer i statligt förvaltade stiftelser inte utses och entledigas av regeringen eller av utan av styrelsen eller chefen för den myndighet som förvaltar stiftelsen. Skälet till detta är enligt RRV:s mening att regeringen inte har betraktats som förvaltarens högsta beslutande organ. När det gäller stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter har önskemålet att revisorerna skall utses av en annan personkrets än den som har det yttersta ansvaret för stiftelsens angelägenheter alltså inte tillgodosetts. RRV har menat att denna ordning inte är tillfredsställande. Det är principiellt olämpligt att de som granskas också utser granskarna . Detta gäller oavsett om förvaltaren är en statlig myndighet eller t.ex. en bank eller en kommun. Enligt RRV talar därför principiella skäl för att regeringen bör utse revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. Som ytterligare ett skäl för detta har RRV hänvisat till stiftelselagens skadeståndsregler: Enligt stiftelselagen blir förvaltaren skadeståndsskyldig, om han orsakar skada för stiftelsen genom uppsåt eller oaktsamhet när uppdraget fullgörs (se 5 kap. 1 § stiftelselagen). I fall då en myndighet förvaltar en stiftelse är det myndigheten, dvs. ytterst staten, som i sådant fall blir skadeståndsskyldig. RRV har vidare gjort gällande att praktiska skäl talar för att regeringen inom de flesta områden bör delegera uppgiften att utse och entlediga revisorer till RRV. RRV har härvid hänvisat till den viktiga funktion som revisionen har att fylla i kontrollsystemet. Enligt RRV kan revisionen delvis ersätta det behov av tillsyn över stiftelserna som tillgodoses genom länsstyrelserna. Ett stort antal av de stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter - och som därmed är undantagna från de centrala bestämmelserna om tillsyn i 9 kap. 3-5 §§ stiftelselagen - har emellertid en förmögenhet på mindre än tio basbelopp och behöver därför inte ha någon kvalificerad revisor (se 4 kap. 4 § jämförd med 3 kap. 2 § stiftelselagen). Enligt RRV är det därför angeläget att RRV utser revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. RRV har även hävdat att en sådan ordning skulle göra det möjligt för RRV att på ett effektivt sätt komplettera tillsyn. Enligt sin instruktion skall RRV nämligen granska effektiviteten i den statliga förvaltningen, dvs. alla uppgifter som myndigheterna har inklusive förvaltningen av stiftelser (se 2 § 1 förordningen, 1988:80, med instruktion för ). RRV:s årliga revision och förvaltningsuttalande omfattar också hela myndighetens verksamhet. RRV har särskilt framhållit att en statlig myndighet som förvaltar en stiftelse enligt nuvarande regler har rätt att utse ett privat bolag som revisor. Det innebär en överlappning mellan RRV:s och denne revisors uppgifter. Detta är enligt RRV onödigt. RRV har hävdat att även andra effektivitetsskäl talar för att en revisor vid RRV normalt bör utses som revisor för de stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. RRV har härvid hänvisat till att RRV är central förvaltningsmyndig- het för statlig revision och redovisning. Enligt sin instruktion skall RRV utse revisorer i bolag och stiftelser som verket skall granska i enlighet med vad som anges i bolagsordning, stadgar eller särskilt beslut (se 2 § 5 förordningen, 1988:80, med instruktion för ). RRV har utsett revisorer i närmare 200 bolag och stiftelser. RRV har också auktoriserade revisorer anställda. Skälen för att en revisor vid RRV skall utses till revisor för statligt förvaltade stiftelser är enligt RRV särskilt starka då stiftelsens ändamål ligger inom ramen för den förvaltande myndighetens uppgifter och då det är samma personal som svarar för både myndighetens och stiftelsens löpande bokföring och årsredovisning. Det är enligt RRV inte ovanligt att en myndighet finansierar projekt med både anslagsmedel och medel från en stiftelse som myndigheten förvaltar. I sådana fall av blandfinansiering skulle granskningsarbetet underlättas, om en och samma revisor granskade både myndigheten och stiftelsen. RRV har menat att granskningen av stiftelserna skulle kunna ske med RRV:s egen personal och genom en samlad upphandling av revisorstjänster. Alternativet är, enligt RRV, att uppgiften att utse revisorer sprids ut på ett stort antal myndigheter som inte har erfarenhet av att upphandla revisorer. Den föreslagna lagändringen skulle, enligt RRV, sannolikt leda till lägre kostnader för revisionen och till en förenklad administration när revisorer utses och säkerställa att revisionen genomförs på ett opartiskt och kompetent sätt i de aktuella stiftelserna. Kontrollen av att stiftelsernas medel används på ett effektivt sätt och i enlighet med stiftarens föreskrifter skulle förbättras. Remissinstanserna: Ett övervägande antal av remissinstanserna har tillstyrkt RRV:s förslag. Några har avstyrkt förslaget, däribland i , i , Kammarkollegiet, , , Utredningen om förvaltning av universitetens donationskapital (U 1995:11) och . Andra, såsom Stiftelsen , och Föreningen revisorer , har uttalat förståelse för förslaget men har påpekat att det är viktigt att konkurrensen upprätthålls när revisorstjänsterna upphandlas. Flera remissinstanser har mot den bakgrunden ifrågasatt om delegation bör ske till RRV. Även har påpekat att det inte är självklart att det alltid är RRV som på regeringens bemyndigande skall utse revisor; i fråga om stiftelser med mycket litet kapital skulle myndighetens chef kunna få en sådan delegation. har förklarat att den inte kommer att medverka till att dispenser ges för att RRV skall kunna anställa de auktoriserade revisorer som kan krävas för att delegationsordningen skall kunna genomföras. har ansett att den förvaltande myndigheten bör ha rätt att utse ytterligare en revisor för att granska förvaltningen av stiftelsemedlen vid sidan av den som enligt förslaget skall utses av RRV. Skälen för regeringens förslag: Om stiftelseförordnandet innehåller föreskrifter om hur revisor skall utses, gäller dessa. Sådana föreskrifter finns bl.a. i en del stiftelser som bildats av staten. I andra fall, t.ex. i fråga om enskilda donationsstiftelser som förvaltas av staten, innebär emellertid gällande ordning ofta att revisorerna utses av samma personer som är ansvariga för stiftelsens förvaltning. Detta innebär ett avsteg från principen att den som skall granskas (stiftelsens förvaltare) inte själv bör utse granskare. Sådana avsteg bör enligt regeringens mening göras endast om revisor inte kan utses och entledigas på något annat sätt. Principen har visserligen genombrutits såvitt gäller stiftelser med egen förvaltning. I de fallen har det emellertid inte funnits något tillfredsställande alternativ. När det gäller stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter bör principen upprätthållas. Från principiell synpunkt är det därför enligt regeringens mening önskvärt att någon annan än styrelsen eller chefen för den myndighet som förvaltar en stiftelse utser och entledigar revisor i stiftelsen. Regeringen har också uppfattningen att det från principiell synpunkt är önskvärt att denna uppgift läggs på regeringen eller på någon annan myndighet som regeringen utser för uppgiften. Givetvis måste det också beaktas vilka praktiska förutsättningar som finns för en sådan ordning. Härvid blir det självfallet av betydelse vilken myndighet som i praktiken skall ha hand om att utse och entlediga revisorer och hur det kan antas komma att påverka valet av de personer som bör komma i fråga som revisorer i stiftelserna. RRV har ansett att uppgiften att utse och entlediga revisorer normalt bör delegeras till RRV. Åtskilliga remissinstanser har ifrågasatt om detta är lämpligt. Regeringen vill i denna del framhålla att RRV måste anses väl lämpat att ansvara för utseende och entledigande av revisorer i de stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. Att ge RRV ett sådant ansvar skulle i många fall kunna innebära samordnings- och effektivitetsvinster. Det finns visserligen - såsom bl.a. i har framhållit - viktiga skillnader mellan myndighetsrevision och stiftelserevision, vilket begränsar effektivitetsvinsterna av att en och samma revisor granskar såväl den förvaltande myndigheten som stiftelsen. Som RRV har påpekat är det emellertid uppenbart att en sådan ordning kan underlätta granskningen, t.ex. i sådana fall då en myndighet finansierar projekt både med myndighetsmedel och med stiftelsemedel. Några remissinstanser har anfört principiella betänkligheter mot att samma revisor granskar både myndigheten och den stiftelse som myndigheten förvaltar. Givetvis får revisor inte utses så att stiftelselagens bestämmelser om revisorsjäv därigenom åsidosätts (se 4 kap. 6 § stiftelselagen). Så skulle t.ex. kunna vara fallet om myndighetsrevisorn biträtt vid förandet av stiftelsens räkenskaper eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver, liksom om revisorn är verksam i samma företag som den som yrkesmässigt biträder stiftelsen vid grundbokföringen m.m. eller vid stiftelsens förmögenhetsförvaltning eller stiftelsens kontroll däröver (se 4 kap. 6 § första stycket 4 respektive 6). Det förhållandet att en person verkar som revisor i myndigheten torde däremot inte annat än undantagsvis göra honom eller henne olämplig som revisor i en av myndigheten förvaltad stiftelse. Det förhållandet att myndighetens intressen i det enskilda fallet kan strida mot stiftelsens kan enligt regeringens mening inte utan vidare medföra att den som är revisor i myndigheten inte får vara revisor i stiftelsen. Det bör kunna avgöras från fall till fall om revisorns anknytning till myndigheten utgör sådant jäv att han eller hon är förhindrad att vara revisor i stiftelsen. Regeringen vill emellertid framhålla att det givetvis beror på förhållandena i det enskilda fallet om det är möjligt eller ens önskvärt att samma person granskar både myndigheten och stiftelsen. I det sammanhanget måste också beaktas de särskilda krav på auktorisation eller godkännande som gäller för vissa revisorer i stiftelser. Dessa krav kan ibland medföra att myndighets- revisorn, i de fall denne inte är auktoriserad eller godkänd revisor, inte kan vara revisor också i stiftelsen. har anmärkt att den inte avser att ändra sin praxis i ärenden om dispens från de i revisorslagen (1995:528) uppställda kraven för auktorisation eller godkännande av revisor. Inte heller regeringen anser att en förändring av denna praxis i aktuellt avseende är önskvärd. Det kan vidare förekomma fall då regeringen lämpligen själv bör utse eller entlediga revisor i stället för att delegera denna uppgift till RRV eller till någon annan myndighet. I fall då en stiftelses kapital är mycket litet kan det vara lämpligt att uppgiften att utse och entlediga revisor i stället ges till den förvaltande myndighetens ledning. I vilken utsträckning delegation bör ske till annan myndighet än RRV måste bedömas från fall till fall och bör därför inte regleras i lag. Sammanfattningsvis finner därför regeringen att det i många fall skulle vara ändamålsenligt, om RRV hade en samordnande roll i frågor om att utse och entlediga revisorer i stiftelser av det aktuella slaget. Regeringen anser emellertid inte att ett bemyndigande till RRV bör vara generellt. Bl.a. bör mindre stiftelser - företrädesvis sådana med en förmögenhet som understiger tio basbelopp - (jfr. 3 kap. 2 § och 4 kap. 4 § stiftelselagen) undantas från ett framtida bemyndigande till RRV. I sådana fall bör delegation i stället kunna ges till den förvaltande myndigheten. De praktiska fördelarna med att låta RRV ha hand om att utse och entlediga revisorer i av staten förvaltade stiftelser blir i någon mån också beroende av om RRV, när myndigheten anförtros denna uppgift, bör utse sina egna anställda till revisorer. Flera remissinstanser har haft kritiska synpunkter på detta. Regeringen vill för sin del inte förorda en ordning där RRV regelmässigt utser sina egna revisorer till revisorer i de statligt förvaltade stiftelserna. Redan det förhållandet att - såsom har nämnts - stiftelselagen ställer vissa krav på att revisorerna är auktoriserade eller godkända förhindrar detta. Till detta kommer att en ordning där RRV eller någon annan myndighet utser revisor inte får leda till att konkurrensen på revisorsmarknaden sätts ur spel. Regeringen vill också framhålla att RRV:s revisorer mottar dessa uppdrag i egenskap av privatpersoner och inte i egenskap av statsanställda; RRV kan inte utses till revisor enligt stiftelselagens bestämmelser eftersom RRV är en myndighet. Med hänsyn härtill anser regeringen att, när RRV utser revisorer, inte bör utse sina egna revisorer annat än när det finns särskild anledning för detta, nämligen i fall då det är lämpligt att ta till vara dessa revisorers särskilda erfarenhet och kompetens när det gäller revision av statlig verksamhet. Regeringen avser att låta denna begränsning komma till uttryck i framtida bemyndigande. I övrigt bör revisorstjänster upphandlas externt. Som flera remissinstanser har påpekat är det viktigt att konkurrensen upprätthålls vid upphandlingen av revisorstjänster. Det får givetvis förutsättas att gällande bestämmelser om offentlig upphandling följs i detta sammanhang. Av det nu anförda framgår att en bestämmelse om att revisorer i statligt förvaltade stiftelser skall utses och entledigas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt regeringens mening inte bör användas för att ge RRV en generell delegation att utse och entlediga revisorer i alla sådana stiftelser. En bestämmelse som lägger uppgiften att utse revisorer i statligt förvaltade stiftelser på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skulle emellertid ge bättre förutsättningar för en effektiv och samordnad revision av stiftelserna. Både principiella och praktiska skäl talar således för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör utse och entlediga revisorer i stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter. Detta föranleder en ändring av 4 kap. 1 § tredje stycket 2 stiftelselagen. Regeringen anser i likhet med RRV att det är onödigt att två olika revisionsorgan granskar en stiftelse. Regeringen kan därför inte förorda det förslag som framlagts av en remissinstans om att myndigheten skall få utse en revisor vid sidan av den som utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Inget torde emellertid hindra att det i ett stiftelseförordnande föreskrivs t.ex. att även den förvaltande myndigheten skall utse en revisor. 6 Revisorer i stiftelser som förvaltas av institut som står under Finansin- spektionens tillsyn -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det bör inte göras någon ändring i reglerna| | för hur revisorer i sådana stiftelser som förvaltas av institut | | som står under tillsyn utses. Svenska Bankföreningens förslag: har föreslagit att om ett institut som står under tillsyn är förvaltare för en stiftelse, revisor för stiftelsen skall utses och entledigas av styrelsen för institutet. Förslaget innehåller i huvudsak följande.