prop · GK0387 · 1997-01-01 00:00:00 — De nu nämnda inskränkningarna i nuvarande möjligheter till återsändande som konventionen innebär torde komma att i praktiken avse endast ett fåtal fall. Av väsentligt större betydelse är den vidgning av möjligheterna som konventionen ger, framför allt genom de längre tidsfrister för återsändande som kommer att gälla och som behandlas närmare i anslutning till artikel 11. På en annan punkt innebär den svenska lagstiftningen en något vidare rätt till prövning här i landet än enligt konventionen. Enligt 7 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547) gäller att undantag från den s.k. första asyllandsprincipen skall göras bl.a. om den asylsökandes make, barn eller förälder är bosatt här i landet och sökanden saknar lika nära familjeanknytning till det land dit verkställigheten skulle komma att ske. I ett sådant fall kommer asylansökan att prövas här i landet. Vid bedömningen kan även vägas in om sökanden har syskon här i landet. De svenska bestämmelserna är således på denna punkt något vidare än konventionen, bl.a. genom att det inte finns någon åldersgräns när det gäller släktskap mellan föräldrar och barn. Som framgått av redogörelsen under artikel 3 hindrar inte konventionen att en stat prövar asylansökningar i vidare utsträckning än vad konventionen föreskriver. Bestämmelserna i artikel 4 står inte i strid mot svensk lagstiftning och någon ändring i utlänningslagstiftningen är inte nödvändig. Artikel 5 reglerar vilket land som skall pröva en asylansökan när sökanden beviljats uppehållstillstånd i eller visering för någon annan medlemsstat. Bestämmelserna innebär i korthet följande. - Om sökanden har gällande uppehållstillstånd i en medlemsstat är denna stat skyldig att pröva en asylansökan. - Om sökanden har gällande visering för en medlemsstat är denna stat skyldig att pröva asylansökan med undantag för följande situationer. a) Om visering beviljats efter skriftligt bemyndigande från en annan medlemsstat är denna stat ansvarig för prövningen av en asylansökan. b) Om sökanden har transitvisering för en medlemsstat och gör sin ansökan i en annan stat där han eller hon är viseringsfri är den senare staten ansvarig för prövningen av en asylansökan. c) Om sökanden har transitvisering för en medlemsstat som fått skriftlig bekräftelse från de diplomatiska eller konsulära myndigheterna i en annan medlemsstat som är destinationslandet, är den senare staten ansvarig för prövningen av en asylansökan även om ansökan görs i det land som utfärdat transitviseringen. - Om sökanden har flera gällande uppehållstillstånd eller viseringar är staterna ansvariga i följande ordning: a) Den stat som har utfärdat det uppehållstillstånd som ger den längsta rätten till vistelse eller, om tillstånden gäller lika , den stat som har utfärdat det uppehållstillstånd som löper ut senast. b) Den stat som har utfärdat den visering som löper ut senast när olika viseringar är av samma slag. c) När olika viseringar är av olika slag, den stat som utfärdat den visering som har den längsta giltighetstiden eller, om flera viseringar har lika lång giltighet, den stat som har utfärdat den visering som löper ut senast. Denna bestämmelse gäller inte om sökanden har en eller flera transitviseringar som utfärdats mot uppvisande av inresevisering i en annan stat. I ett sådant fall är den senare staten ansvarig. - Om sökanden har haft ett eller flera uppehållstillstånd som löpt ut inom den senaste tvåårsperioden eller en eller flera viseringar som löpt ut och som gett sökanden rätt att resa in i en medlemsstats territorium, tillämpas punkterna ovan så länge sökanden inte lämnat medlemsstaternas territorium. Har sökanden haft uppehålls-tillstånd som löpt ut eller visering som löpt ut mer än tillbaka är den medlemsstat där ansökan görs ansvarig för prövningen av en asylansökan. Bestämmelserna ovan är grundläggande för första asyllandsprincipen. I princip likalydande bestämmelser finns även i den s.k. Schengen- konventionen. Motsvarande svenska bestämmelser finns i 3 kap. 4 § utlänningslagen, för vilka redogjorts under artikel 4. Tillämpningen av de svenska bestämmelserna innebär att grund för att vägra uppehållstillstånd i finns i de flesta fall som beskrivs i artikel 5. Har sökanden före ankomsten till uppehållit sig i den med- lemsstat som beviljat uppehållstillstånd eller visering får uppehållstill- stånd således vägras med tillämpning av 3 kap. 4 § utlänningslagen. Det gäller även om uppehållstillståndet eller viseringen i det andra landet är gällande. Även om utlänningen inte före ankomsten till uppehållit sig i det land som utfärdat uppehållstillståndet eller viseringen, torde 3 kap. 4 § i regel kunna tillämpas förutsatt att tillståndet i det andra landet är gällande. Har sökanden däremot haft ett uppehållstillstånd i eller visering för en annan medlemsstat och har tillståndets giltighetstid gått ut, och har sökanden rest in i från ett annat land än det land som utfärdat tillståndet, är det tveksamt om det finns grund enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen för att vägra uppehållstillstånd. Det skulle visserligen kunna hävdas att uppehållstillstånd då skulle kunna vägras med hänvisning till att uppehållstillståndet eller viseringen innebär en sådan särskild anknytning till ett annat land som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 5. För att undanröja eventuell tveksamhet bör dock uppräkningen i 3 kap. 4 § utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse av vilken klart framgår att uppehållstillstånd får vägras i nyssnämnda fall. Bestämmelsen bör lämpligen utformas så att uppehållstillstånd får vägras om utlänningen kan sändas åter till ett land som tillträtt konventionen och om utlänningen där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Om sökanden illegalt rest in i en medlemsstat från en stat som inte är medlem i Europeiska gemenskaperna är enligt artikel 6 den stat där den illegala inresan ägde rum ansvarig för prövningen av en asylansökan. Har sökanden uppehållit sig i den stat där asylansökan görs mer än från tiden för ansökan är dock denna stat ansvarig för prövningen. För tillämpningen av bestämmelserna i artikel 6 gäller att det måste kunna visas var inresan ägt rum. Det är också i artikel 6 fråga om tillämpning av första asyllands- rincipen och bestämmelserna stämmer överens med principerna i 3 kap. 4 § utlänningslagen om när uppehållstillstånd får vägras här i landet. Enligt artikel 6 är den första staten inte skyldig att pröva en asylansökan om sökanden vistats mer än i den andra staten. Tidsfristerna för framställning om mottagande i annat land och för återsändande regleras däremot i artikel 11. De olika tidsfristerna kommenteras närmare i samband med den artikeln. I artikel 7 stadgas att ansvaret för prövningen av en asylansökan åligger den medlemsstat som har ansvaret för kontrollen av inresa i medlemsstaternas territorium. Detta gäller dock inte om utlänningen lagligen rest in i en stat där han eller hon är viseringsfri och därefter gör sin asylansökan i en annan medlemsstat där han eller hon likaledes är viseringsfri. I det fallet är den stat där ansökan görs ansvarig för prövningen av en asylansökan. I ett andra stycke i artikel 7 anges att en medlemsstat som ger en utlänning rätt att vistas i transit på en flygplats utan visering inte är att anse som ansvarig för kontrollen av inresan av resenärer som inte lämnar transitområde. Denna bestämmelse gäller tills överenskommelse mellan medlemsstaterna om yttre gränskontroll kan träffas. Om utlänningen gör asylansökan under vistelse i transit på en flygplats är den medlemsstat där flygplatsen ligger ansvarig för prövningen. Även bestämmelserna i artikel 7 stämmer i huvudsak med svensk lagstiftning och praxis. På en punkt innebär de dock en viss inskränkning. Enligt de avtal om återtagande som träffat med bl.a. de nordiska länderna krävs i princip att utlänningen rest in illegalt i det andra landet för att överenskommelsen skall kunna åberopas. I förhållande till andra länder ställs däremot inte något sådant krav för att återtagandeskyldig-heten skall kunna göras gällande. innebär att motsvarande krav som enligt den nordiska passkontrollöverenskom-melsen och bilaterala återtagandeöverenskommelser kommer att gälla i förhållande till alla länder, dvs. det krävs att utlänningen illegalt rest in i det första landet för att någon återtagandeskyldighet skall kunna göras gällande. Om den medlemsstat som skall pröva en asylansökan inte kan fastställas på grundval av reglerna i artiklarna 4 - 7, skall enligt artikel 8 den medlemsstat där asylansökan görs vara ansvarig för prövningen. Genom denna artikel säkerställs att det alltid finns en stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan. Den innebär inte någon konflikt med svensk lagstiftning eller praxis. Av artikel 9 framgår att en stat kan pröva en asylansökan, även om det inte finns någon skyldighet till det enligt artiklarna 4 - 8, om det finns humanitära skäl, särskilt familjeskäl eller kulturella skäl. Det kan ske på begäran av en annan medlemsstat och under förutsättning att asyl- sökanden önskar det. Enligt denna artikel är det inte fråga om någon skyldighet för en stat att pröva en asylansökan utan om en möjlighet. Bestämmelsen innebär att såväl staterna som sökanden skall vara överens om var prövningen skall ske. I artikel 10 anges vilka förpliktelser som åvilar den stat som enligt de tidigare artiklarna är ansvarig för prövningen av en asylansökan. De förpliktelser som anges är följande: a) att i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 11 ta emot en asylsökande som har gjort ansökan i en annan stat, b) att slutföra prövningen av asylansökan, c) att i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13 återta en asylsökande vars ansökan är under prövning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, d) att i enlighet med bestämmelserna i artikel 13 återta en asylsökande som återkallat sin ansökan och som därefter gjort ansökan om asyl i en annan medlemsstat, e) att i enlighet med bestämmelserna i artikel 13 återta en asylsökande, vars ansökan har avslagits och som olovligen uppehåller sig i en annan medlemsstat. Om en medlemsstat har utfärdat uppehållstillstånd som gäller mer än går ovanstående skyldigheter över till den staten. Skyldigheterna enligt punkterna a) - d) ovan upphör om utlänningen har lämnat medlemsstaternas territorium för en period . Skyldigheterna enligt punkterna d) och e) ovan upphör om den stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan har vidtagit erforderliga åtgärder för att sökanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland eller till ett annat land som han eller hon lagligen kan resa in i. Bestämmelserna i artikeln står inte i konflikt med svensk lagstiftning eller praxis. Som framhållits under artikel 3 innehåller svensk lagstiftning inte några bestämmelser om i vilka fall en asylsökande har rätt att få sin asylansökan prövad här i landet. I artikel 11 regleras tidsfrister för framställan om återtagande och för återsändande. Tidsfristerna innebär följande: - Om den stat som tar emot en asylansökan bedömer att en annan stat är ansvarig för prövningen, skall framställan om återtagande göras möjligt och i vart fall från ansökan. Om framställan om återtagande inte görs , blir den stat där ansökan gjorts också ansvarig för prövningen. - En framställan om återtagande skall innehålla de uppgifter som krävs för att den stat som tar emot framställan skall kunna bedöma om kriterierna för återtagande är uppfyllda. - Vilken medlemsstat som har ansvar för prövningen skall bedömas på grundval av de omständigheter som förelåg när asylsökanden första gången gav in sin ansökan i en medlemsstat. - Svar på en framställning om återtagande måste lämnas räknat från det den togs emot i en medlemsstat. Har inte något svar lämnats inom den tidsfristen innebär det att framställningen godtas. - Återsändande måste ske inom efter godkännande av framställningen om återtagande eller efter avgörande av talan som sökanden fört mot beslutet om återsändande såvitt en sådan talan innebär att verkställighet av beslutet inte får ske. Inom ramen för artikel 18 kan åtgärder vidtas för att mer i detalj ange det ovan beskrivna förfarandet. De tidsfrister som anges i artikel 11 är för de flesta fall längre än motsvarande frister enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen och de ömsesidiga överenskommelser om återtagande som träffat med några stater. Endast i undantagsfall är motsatsen fallet. Det gäller exempelvis överenskommelsen mellan , där det inte finns någon tidsfrist för själva återsändandet efter det att framställan om återtagande gjorts och bifallits. Syftet med är emellertid att uttömmande reglera vilken stat som har ansvaret för prövningen av en asylansökan och vilka förutsättningar som skall gälla för att sända en asylsökande till en annan stat för prövning av asylansökan. Om förutsättningar för vidaresändning av en asylsökande till en annan stat inte föreligger enligt Dublin- konventionen, torde det därför inte vara möjligt att i andra hand åberopa att skyldighet att ta emot en asylsökande skulle finnas för en medlemsstat enligt passkontrollöverenskommelsen eller enligt en ömsesidig överens- kommelse. Artikel 12 tar upp hur man skall förfara om en asylsökande som befinner sig i en medlemsstat ger in ansökan om asyl i en annan stat. Det åligger då den stat där sökanden befinner sig att avgöra vilken stat som skall vara ansvarig för prövningen och principen är att den stat där sökanden vistas skall anses som den medlemsstat där ansökan gjorts. Bestämmelsen innebär inte att den stat där ansökan gjorts alltid skall pröva asylansökningen. Innebörden är i stället att det är den stat där ansökan gjorts som enligt artiklarna 4 - 8 har att bedöma var prövningen bör ske. Artikel 13 reglerar återtagande enligt artikel 3, punkt 7, och enligt artikel 10, dvs. fall där en asylsökande under ärendets prövning i en stat eller efter att ha återkallat sin ansökan beger sig till en annan stat. Det är då den första staten som har ansvaret för prövningen. För återtagande i sådana fall skall följande gälla: - Begäran om återtagande skall innehålla de uppgifter som behövs för att den tillfrågade staten skall kunna konstatera att den har ansvaret för prövningen. - Den tillfrågade staten måste besvara framställningen från det att framställningen görs. Asylsökanden skall återtas och senast inom efter det att framställningen bifölls. Inom ramen för artikel 18 kan åtgärder vidtas för att mer i detalj ange det ovan beskrivna förfarandet. För framställning om återtagande och för återsändande enligt denna artikel gäller således väsentligt snävare tidsgränser än enligt artikel 11. Bakgrunden till det är självklart att det är angeläget att inte fördröja den fortsatta prövningen av en asylansökan när prövningen redan inletts. Artiklarna 14 och 15 handlar om utbyte av information. I artikel 14 behandlas den allmänna informationsskyldigheten. Enligt artikeln skall medlemsstaterna informera varandra om dels lagstiftning och praxis inom asylområdet, dels statistik över asylsökande. Statistiken skall utgöras av månadsstatistik över gjorda asylansökningar med fördelning av asylsökan-dena på nationalitet. Spridningen skall ske kvartalsvis med Europeiska unionens råds generalsekretariat som mellanhand. Medlemsstaterna skall vidare kunna ömsesidigt utbyta information av allmän karaktär om nya tendenser när det gäller asylansökningar och om situationen i de asylsökandes ursprungsländer. Om en medlemsstat önskar ge sådan information konfidentiell karaktär, måste detta respekteras av de andra medlemsstaterna. Ett utbyte av information i såväl formell som informell form är självfallet av stort värde. Den statistik som nämns i artikeln finns tillgänglig genom den månadsstatistik som publicerar. När det gäller information som tas emot i gäller att den inte automatiskt blir sekretessbelagd här i landet bara därför att ett annat land begär det, eftersom grundprincipen enligt den svenska sekretesslagstiftningen är att handlingar hos myndigheter är offentliga. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller dock sekretess om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Har en annan stat begärt att en uppgift skall behandlas konfidentiellt torde det regelmässigt kunna antas att det skulle störa förbindelserna om inte respekterade en sådan begäran. Bestämmelserna i artikel 14 om att vissa uppgifter skall behandlas konfidentiellt om en annan stat begär det torde därför inte kunna komma i konflikt med svensk lagstiftning I artikel 15 behandlas informationsskyldigheten i individuella ärenden. En medlemsstat är skyldig att på begäran delge information som behövs för att - fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan, - pröva en asylansökan, och - verkställa alla förpliktelser enligt konventionen. Den information som avses är - personuppgifter rörande sökanden och i förekommande fall familje- medlemmar (med personuppgifter avses uppgifter om namn, födelsetid, födelseort och medborgarskap) - uppgifter om identitetshandlingar och resehandlingar (datum och plats för utfärdande, utfärdande myndighet, giltighetstid etc.), - andra uppgifter som kan vara nödvändiga för att fastställa sökandens identitet, - uppehållsort och resväg, - uppehållstillstånd och viseringar som utfärdats av en medlemsstat, - platsen där asylansökan gjorts, och - datum för tidigare asylansökan, datum för aktuell asylansökan, hur långt handläggningen av ansökan kommit samt eventuellt beslut i ärendet. En medlemsstat kan vidare begära att en annan medlemsstat skall lämna upplysningar om de grunder som asylsökanden åberopat till stöd för sin ansökan och om grunderna för det beslut som kan ha fattats i ärendet. Den medlemsstat som mottagit en sådan begäran avgör själv om den kan tillmötesgå framställan. Upplysningar får lämnas till en annan stat endast om asylsökanden medger det. Utbyte av information kan bara äga rum mellan de myndigheter som varje medlemsstat har utsett och som anmälts till den kommitté som nämns i artikel 18. Informationen får bara användas för de ändamål som angetts i punkt 1. I varje medlemsstat får informationen lämnas vidare endast till de myndigheter och rättsinstanser som har till uppgift att - avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan, - pröva en asylansökan, och - fullgöra de förpliktelser som följer av konventionen. Den myndighet som lämnar informationen ansvarar för att den är riktig och aktuell. Om en medlemsstat lämnat uppgifter som inte är riktiga eller som inte borde ha förts över, skall den eller de stater som tagit emot informationen underrättas om det. De är då skyldiga att rätta denna information eller att förstöra den. En asylsökande har rätt att ta del av den information som lämnats rörande honom eller henne. Om asylsökanden konstaterar att informationen inte är riktig eller att den inte borde ha förts över, har sökanden rätt att under de villkor som angetts i punkt 6 få informationen rättad eller förstörd. I varje medlemsstat skall lämnande och mottagande av information registreras. Uppgifterna skall inte bevaras än som är nödvändig för det ändamål för vilka den har utväxlats. Under alla omständigheter skall den utväxlade informationen ha minst samma skydd som den mottagande medlemsstaten ger åt information av liknande karaktär. Om uppgifterna inte behandlas genom elektronisk databehandling utan på något annat sätt, skall varje medlemsstat vidta lämpliga åtgärder för att genom effektiva kontrollmetoder se till att bestämmelserna i denna artikel följs. Om en medlemsstat har en myndighet som nämns i punkt 12, kan denna myndighet ges ansvaret för att garantera kontrollen. Om en medlemsstat önskar datorisera behandlingen av alla eller en del av uppgifterna som anges i punkterna 2 och 3, får det ske endast om staten har antagit en lagstiftning som är tillämplig på sådan databehand- ling och som följer principerna i Strasbourgkonventionen om skydd för enskilda personer vid automatisk databehandling av personuppgifter. Den fristående kontrollen av behandlingen och nytt- jandet av de överförda uppgifterna skall vidare ha anförtrotts ett lämpligt nationellt organ. När det gäller mottagande av information enligt artikel 15 gäller samma principer som angetts ovan under artikel 14, dvs. att för uppgifter som tagits emot i gäller den svenska sekretesslagstiftningen. Det inne-bär att uppgifterna kan omfattas av sekretess enligt t.ex. 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen även om det ofta torde stå klart att uppgifter av den art som avses i artikel 15 kan lämnas ut. Sekretess enligt 7 kap. 14 § hindrar inte att uppgifter lämnas ut till regering, riksdag eller myndighet i enlighet med 14 kap. 1 - 3 §§ sekretesslagen. Av artikel 15 punkt 5 framgår att uppgifter som tar emot bara får användas för de ändamål som anges i artikel 15 punkt 1 samt att uppgifterna får lämnas vidare endast till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende handlägger utlänningsärenden. 7 kap. 14 § sekretesslagen bör därför kompletteras med en bestämmelse varav framgår att absolut sekretess skall gälla för uppgifter som avses i 14 § första och andra styckena, dvs. uppgifter som rör utlänningar samt uppgifter som förekommer i t.ex. verksamhet för kontroll över utlänningar och som avser enskildas personliga förhållanden. Absolut sekretess skall då gälla om det är en följd av ett av träffat avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation (jfr prop. 1987/88:41, 1990/91:42 och 1992/93:120 angående ändringar i 9 kap. 3 §, 8 kap. 5 § respektive 8 kap. 6 § sekretesslagen). Kammarrätten i har påpekat att den befintliga inskränk- ningen av meddelarfriheten enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen endast gäller för uppgifter som avses i 7 kap. 14 § första stycket samma lag och att det därför skulle vara möjligt att vissa uppgifter som kommer att sekretess-beläggas enligt det föreslagna fjärde stycket inte skulle komma att omfattas av den inskränkta meddelarfriheten. Någon ändring av medde-larfriheten är inte avsedd. Liksom kommer därför inskränkt meddelarfrihet att gälla för uppgifter som avses i 14 § första stycket medan sådan inskränkning inte kommer att gälla för uppgifter som avses i 14 § fjärde stycket. Föreligger sekretess för uppgiften enligt både första och fjärde stycket gäller begränsning av meddelarfriheten i den utsträck-ning det föreskrivs beträffande första stycket. En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgif- ter till en utländsk myndighet regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretess-lagen. Enligt den bestämmelsen får uppgift som är sekretess- belagd enligt sekretesslagen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift om det i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. De uppgifter som enligt artikel 15 på begäran alltid skall delges en annan medlemsstat är inte av den karaktären att de normalt omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Det står ofta klart att sådana uppgifter kan lämnas ut utan att den enskilde lider men. Personuppgifter liksom uppgifter om beslut är uppgifter som regelmässigt lämnas ut . Uppgift om resväg lämnas likaså ut när det är nödvändigt för att en annan stat skall kunna avgöra om den är skyldig att pröva en ansökan enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen eller enligt någon av de ömse-sidiga överenskommelser om återtagande som träffat.