prop · GK0330 · 1997-01-01 00:00:00 — -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Liksom enligt gällande rätt bör i | | fortsättningen gälla att det i en förhandlingsöverenskommelse | | skall bestämmas samma hyra för sådana lägenheter som är lika stora| | om det inte är någon skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet.Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se | | betänkandet s. 73 - 75). | | Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har anslutit sig | | till utredningens bedömning eller lämnat den utan erinran. Några| | remissinstanser har däremot ansett att det i en | | förhandlingsöverenskommelse skall kunna bestämmas olika hyror för| | likadana lägenheter. | | Skälen för regeringens bedömning: Enligt 21 § hyresförhandlingslagen| | skall det i en förhandlingsöverenskommelse bestämmas samma hyra | | för lägenheter som är lika stora, om det inte kan anses vara någon| | skill-nad mellan dem i fråga om bruksvärdet (se avsnitt 4.1.9). | | Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att en hyres- | | gästorganisation är skyldig att för-handla även för sådana | | hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen. Det har | | ansetts att det finns ett behov av en bestämmelse som | | garanterar att bruksvärdesreglerna inte sätts ur spel och att de| | oorganiserade hyresgästerna behandlas korrekt vid | | hyressättningen (se prop. 1977/78:175 s. 104 f.). | | Enligt utredningen har de skäl som ligger till grund för | | bestämmelsen i 21 § hyresförhandlingslagen alltjämt giltighet. De| | flesta remissinstanser-na har delat den bedömningen. Även | | regeringen ansluter sig till bedömningen. | | | | | | 5.2.6Skall hyresgästorganisationen ha rätt till förhandlingsersätt-| | ning? | | O | Utredningens förslag: I betänkandet föreslås att den förhandlande hyresgästföreningen skall ges en rätt till förhandlingsersättning. Ersättningen skall ses som en förvaltningskostnad för hyresvärden (se betänkandet s. 76 - 79). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Som angetts i avsnitt 4.1.10 har förhandlingsordningens parter möjlighet att i en förhandlingsöverens-kommelse träffa avtal om förhandlingsersättning. Ett sådant avtal innebär att förhand- lingsordningens parter kommer överens om att det i hyran för samtliga lägenheter som omfattas av förhandlingsordningen skall ingå ett visst belopp i ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete (se 20 § hyresför- handlingslagen). Hyresvärden medges rätt att ta ut detta belopp av hyresgästen som en del av hyran och förbinder sig att vidarebefordra beloppet till hyres- gästorganisationen. Den förhandlande hyresgästorganisationen har således inte en obligatorisk rätt till förhandlingsersättning. Organisationen har rätt till ersättning endast om parterna kan komma överens om det i en förhand- lingsöverenskommelse. Den nu gällande ordningen får anses bygga på den uppfattningen att förhandlingsersättningen är en form av avgift för de hyresgäster vars lägenheter omfattas av de kollektiva förhandlingarna. Utredningen har ifrågasatt om detta system kan anses vara särskilt rättvist , eftersom en hyresgäst som har valt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet ändå kan dra viss nytta av de kollektiva förhandlingarna. Så kan exempelvis vara fallet när förhand- lingsklausulen har slopats, när de hyresvillkor som hyresgästen kommer överens om med hyresvärden i praktiken är hängavtal till de kollektiva förhandlingsöverenskommelserna eller när hyresgästorganisationen förhandlar fram förmånliga villkor beträffande gemensamma utrymmen eller service. Utredningen har vidare ansett att det nuvarande systemet inger vissa be-tänk- ligheter från principiella utgångspunkter. Enligt utredningen kan det väcka misstankar hos hyresgästerna om att förhandlingsersättningens storlek blir avhängig av utfallet av hyresförhandlingarna; ju större hyres-höjning, desto högre ersättning. I betänkandet har föreslagits att förhandlingsersättningen skall ses som en förvaltningskostnad för hyresvärden i stället för som en avgift för hyresgästen. Parterna i en tvist om förhandlingsersättningens storlek skulle således vara å ena sidan hyresvärden och å andra sidan hyresgästorga-nisation. De enskilda hyresgästerna däremot skulle inte kunna begära sär-skild prövning av ersättningens storlek. Skulle hyresvärden anse att den förhandlingsersättning som hyresgästorganisationen kräver är för hög och därför vägra betala begärt belopp, skall hyresgästföreningen enligt utred-ningens förslag kunna begära prövning av ersättningens skälighet hos hyresnämnden. Enligt utredningen kan det invändas att det ur såväl praktisk som principiell synvinkel är otillfredsställande att en förhandlingspart skall förpliktas att utge ersättning för den andre partens förhandlingsarbete. Enligt utredningens bedömning torde dock dessa invändningar bortfalla till viss del, om rätten till förhandlingsersättning förenas med en möjlighet att få ersättningens skälighet prövad av hyresnämnden. Utredningen har så-ledes ansett att modellen där för- handlingsersättningen ses som en kostnad för hyresvärden är att föredra framför den modellen där ersättningen ses som en avgift för hyresgästerna. Utredningens förslag har tillstyrkts av ett fåtal remissinstanser. De flesta remissinstanserna har emellertid avstyrkt förslaget. Flera av dem har angett att det är principiellt olämpligt att en förhandlingspart förpliktas att betala ersättning för motpartens förhandlingskostnader. Flera har uttalat att nuvarande ordning fungerar bra och att det inte har framkommit några skäl att ändra systemet. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns vissa fördelar med den föreslagna ordningen. Emellertid kan det, som flertalet remissinstanser invänt, ifrågasättas om det är lämpligt att låta en part ansvara för motpartens förhandlingskostnader. i har på-pekat innebär också den nuvarande ordningen att det finns ett visst förhandlingstryck på parterna. Om de inte når fram till en förhandlingsöverenskommelse, går organisationen miste om förhandlingsersättning och hyresvärden riskerar att en tänkbar hyreshöjning träder i kraft först . Att döma av remissutfallet synes inte heller de nuvarande bestämmelserna vara förenade med några påtagliga brister. Parterna på hyresmarknaden har i sina remissyttranden redovisat väsentligt olika in-ställning till principerna för förhandlingsersättning. Regeringen har erfarit att det pågår diskussioner mellan parterna om en förändrad form av förhandlingsersättning som skulle kunna kräva visst lagstöd. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den s.k. passivitets-| | regeln i 54 a § hyreslagen begränsas. Bestämmelsen skall vara | | tillämplig endast på hyresavtal som gäller för obestämd tid och av-| | ser lägenheter som är belägna i hus med förhandlingsordning men | | som inte omfattas av de kollektiva förhandlingarna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 79 - 82). Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt utredningens förslag om att passivitetsregeln skall vara tillämplig endast beträffande hyresavtal som gäller för obestämd tid. Förslaget om att regelns tillämpningsområde skall begränsas till hus med förhandlings-ordning har tillstyrkts av en majoritet av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Skall passivitetsregeln behållas? Passivitetsregeln infördes i samband med att en hyresgäst fick rätt att ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet (se avsnitt 4.1.11). Vid remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund ändringar i hyreslagstiftningen kritiserades regeln därför att den inte ansågs uppfylla de krav som kan ställas från rättsäkerhetssynpunkt. Även om remisskritiken till viss del beaktades vid regelns slutliga utformning, har regeringen ansett att regeln nu behöver ses över. Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till hur passivitetsregeln bör utformas för att bättre motsvara de krav som kan ställas från rättssäkerhetssynpunkt. De hyresnämnder som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att passivitetsregeln har tillämpats i mycket begränsad omfattning. Utredningen har mot den bakgrunden ifrågasatt om det finns något egentligt behov av regeln. Samma bedömning har gjorts av ett flertal hyresnämnder. Utredningen har emellertid framhållit att rätten att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet och passivitetsregeln varit i kraft att det ännu är för tidigt att dra någon mera bestämd slutsats om vilket behov det finns av det förenklade förfarande som passivitetsregeln erbjuder. Utredningen har därför föreslagit att regeln behålls tills vidare men med vissa inskränkningar. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning. Inskränkningar i passivitetsregelns tillämpningsområde Utredningen har föreslagit två inskränkningar när det gäller passivitetsregelns tillämpningsområde. För det första föreslås att passivitetsregeln skall vara tillämplig bara i hus där det finns en förhandlingsordning. Den kommer då att kunna tillämpas endast beträffande sådana hyresgäster som har valt att ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Flera remissinstanser har avstyrkt en sådan begränsning av regelns tillämpningsområde. i har ansett att det från rätts- säkerhetssynpunkt inte är någon skillnad mellan å ena sidan en hyresgäst som bor i ett hus med förhandlingsordning men som har valt att stå utanför det kollektiva systemet och å andra sidan en hyresgäst som bor i ett hus utan förhandlingsordning. Enligt hyresnämnden bör regeln av effektivitetsskäl vara tillämplig också på den senare kategorin av hyres-gäster. Även i , i , , , och har avstyrkt den föreslagna begränsningen av regelns tillämpningsområde. De har i huvudsak hänvisat till hyresvärdarnas behov av regeln. Enligt regeringens mening finns det från rättssäkerhetssynpunkt anled-ning att göra en skillnad mellan hyresgäster som bor i hus med förhand-lingsordning och hyresgäster som bor i hus utan förhandlingsordning. Den ena gruppen av hyresgäster har nämligen ett alternativ om de vill undvika att deras hyresvärd höjer hyran med tillämpning av passivitetsregeln; de kan ta in en förhandlingsklausul i sitt hyresavtal och på så sätt låta den organisation som har förhandlingsrätt för huset sköta förhandlingarna med hyresvärden. Som anges i avsnitt 5.2.2 föreslår regeringen att en hyresgäst som bor i ett hus med en förhandlingsordning skall kunna ställa sig utan-för det kollektiva för- handlingssystemet endast genom en aktiv handling. En sådan hyresgäst kan antas vara väl medveten om konsekvenserna av sitt val. - Den andra gruppen av hyresgäster har inte samma möjligheter att skydda sig mot passivitetsregeln. Risken för rättsförluster är därför större i den gruppen. Mot detta skall vägas de praktiska fördelar som det kan innebära för hyresvärdarna om passivitetsregeln kan tillämpas i förhållande till samt-liga hyresgäster som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet. Enligt regeringens mening kan dessa fördelar inte tillmätas avgörande betydelse. Det bör särskilt anmärkas att passivitetsregeln infördes för att minska de nackdelar som det kunde ha för hyresvärdarna att hyresgäster i hus som omfattades av förhandlingsordningar tilläts stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Den nu diskuterade begränsningen av passivitetetsregelns tillämpningsområde motverkar därför inte syftet med regeln. Utredningen har framhållit att det i allmänhet bör kunna krävas av en hyresgäst som medvetet har valt att ställa sig utanför det kollektiva förhand- lingssystemet att han ser till att han kan nås av hyresvärdens meddelanden. Att en sådan hyresgäst binds till en hyreshöjning även om han faktiskt inte fått del av hyresvärdens meddelande om villkorsändring kan, anser utredningen, inte anses orimligt, åtminstone inte om hyresavtalet är . Hyresgästen måste i ett sådant fall räkna med att hyresvärden med vissa tidsmellanrum, ofta en gång , kan komma att begära hyreshöjning. Enligt utredningen är situationen något annorlunda när hyresavtalet är träffat för bestämd tid. En hyresgäst som har ingått ett sådant hyresavtal har normalt inte anledning att räkna med annat än att avtalet skall löpa vidare på oförändrade villkor . Utredningen har därför föreslagit att passivitetsregeln inte skall gälla tidsbestämda hyres-avtal. Utredningens förslag i denna del har avstyrks av och, som det får förstås, . Advokatsam-fundet anser att passivitetsregeln är praktisk för hyresvärdarna även vid tidsbegränsade hyresavtal. Regeringen ansluter sig även i denna del till utredningens bedömning. Tidsbestämda avtal bör därför undantas från passivitetsregelns tillämp- ningsområde. 5.3 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten 5.3.1 Brister med den nuvarande ordningen Bostadssaneringslagens bestämmelser gav hyresgästkollektivet ett direkt inflytande över frågan vilka förbättringsåtgärder som skulle få utföras i en fastighet (se avsnitt 4.2.2). När bostadssaneringslagen upphävdes och ersattes med den nu gällande bestämmelsen i 55 a § hyreslagen, för-sämrades hyresgästernas inflytande på flera avgörande punkter. Det inflytande som hyres- gästerna nu har kan beskrivas som ett indirekt inflytande i den meningen att den standardhöjning som blir följden av att hyresvärden utför en förbättringsåtgärd i lägenheten i vissa fall inte på-verkar en lägenhets bruksvärde (se avsnitt 4.2.3). En svaghet med bestäm-melsen är att den reglerar endast de ekonomiska konsekvenserna av att vissa åtgärder utförs i stället för att ge hyresgästerna en direkt möjlighet att påverka ombyggnaden. En annan betydelsefull nackdel består i att hyresgästerna inte har något inflytande över normala ombyggnader. Bestämmelsen i 55 a § hyres-lagen avser nämligen endast förbättringsarbete eller liknande åtgärd som uppenbart inte har varit motiverad av boendehänsyn. Det innebär att hyresgästernas indirekta inflytande omfattar endast lyxåtgärder (se avsnitt 4.2.2). Bestämmelsens räckvidd är vidare begränsad på så sätt att den omfattar endast åtgärder som vidtas i lägenheterna men däremot inte arbeten som utförs i de gemensamma utrymmena. Ytterligare en brist är att bestämmelsen i 55 a § hyreslagen är tillämplig endast som ett visst hyresförhållande gäller. Om hyresvärden utför arbeten som faller in under bestämmelsen, behöver en hyresgäst vars hyresavtal- löper vidare under utförandet av arbetena och som inte godkänner dem inte betala för standardförbättringen, om inte hyresnämnden har godkänt dem. Vid omfattande upprustnings- eller ombygg-nadsåtgärder i ett hus är det emellertid ofta inte möjligt att låta hyresgästerna bo kvar . I sådana fall kan- hyresvärden säga upp hyresavtalen under åberopande av den besittningsskydds- brytande uppsägningsgrunden i 46 § första stycket 4 hyreslagen (se nedan avsnitt 5.3.7). Om hyresvärden erbjuder hyresgästen en godtagbar evakueringslägenhet och återflyttningsrätt, alternativt en likvärdig ersättningslägenhet, upphör i regel hyresavtalet. Efter ombyggnaden träffas ofta ett nytt hyres-avtal med den tidigare hyresgästen. Eftersom det då har uppstått ett nytt hyresförhållande mellan hyresvärden och hyresgästen, kan den hyresgäst som flyttar tillbaka till sin gamla lägenhet inte åberopa bestämmelsen i 55 a § hyreslagen vid en bruksvärdesprövning. I praktiken medför denna ordning att hyresgästen i sådana fall inte har något inflytande alls över vilka åtgärder som skall vidtas i hans lägenhet. Sammanfattningsvis innebär således regleringen i 55 a § hyreslagen att hyresgästen har ett otillräckligt inflytande över förbättrings- och ändringsåt- gärder i den egna lägenheten och i de gemensamma delarna av huset. 5.3.2 Ett nytt system för hyresgästinflytande -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En ny bestämmelse om hyresgästinflytande vid| | ombyggnad införs i hyreslagen. | | En fastighetsägare får utföra en standardhöjande åtgärd endast om| | den har godkänts av de berörda hyresgästerna eller, om åtgärden av-| | ser gemensamma utrymmen, av en majoritet av hyresgästerna i de | | berörda lägenheterna. Detsamma gäller i fråga om en åtgärd som medför| | en inte obetydlig ändring av en lägenhet eller de gemensamma | | delarna av fastigheten. Godkännande behövs inte om åtgärden vidtas| | för att en bostadslägenhet skall få lägsta godtagbara standard. | | Om hyresgästerna inte har samtyckt till åtgärden, skall | | hyresvärden kunna ansöka vid hyresnämnden om tillstånd till | | åtgärden. Tillstånd skall lämnas om hyresvärden har ett beaktansvärt| | intresse av att genomföra åtgärden och det inte är oskäligt mot | | hyresgästen att den genomförs. prövning skall i | | normala fall göras utifrån det objektiva hyresgästintresset. | | Hyresnämnen kan, efter ansökan av en berörd hyresgäst, förbjuda| | en hyresvärd att utföra en viss åtgärd om behövligt godkännande | | eller tillstånd saknas. Nämndens beslut får förenas med vite. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har emellertid föreslagit att även en åtgärd som vid-tas i syfte att en bostadslägenhet skall få lägsta godtagbara standard skall omfattas av bestämmelsen. Vidare har utredningen föreslagit att hyres-nämndens prövning skall göras utifrån den enskilda hyresgästens intresse av att en viss åtgärd vidtas. Slutligen har utredningen inte ansett att det finns skäl att införa en möjlighet för hyresnämnden att förbjuda en hyres-värd att utföra en tillståndspliktig åtgärd. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till att hyresgästerna får ett större inflytande över förbättrings- eller ändringsåt- gärder än vad de har . Många remissinstanser har emellertid synpunkter på den närmare utformningen av hyresgästinflytandet. Skälen för regeringens förslag: Under har hyresgästerna fått ett ökat inflytande över sitt boende. Detta inflytande har till stor del utövats med stöd av lagstiftning. har emeller-tid hyresvärdarna i större utsträckning än tidigare insett betydelsen av att hyresgästerna får en möjlighet att påverka sitt boende. Som exempel kan nämnas att det har blivit allt vanligare att hyresvärdar tillämpar olika for-mer av s.k. hyresgäststyrt underhåll. Det kan innebära att hyresgästerna själva åtar sig att utföra underhåll och reparationer eller att de kan be-stämma hur och när hyresvärden skall utföra sådana åtgärder. Också i de hus där systemet med hyresgäststyrt underhåll inte tillämpas, får hyresgästerna i allmänhet i viss utsträckning välja inredningsdetaljer, färgsättning osv. i samband med att sedvanligt underhåll utförs. Även i samband med att mera omfattande åtgärder planeras eller utförs, får hyresgäster i många fall möjlighet att påverka den närmare utform-ningen av åtgärderna. Det kan innebära att hyresgästernas önskemål be-aktas beträffande lägenheternas planlösning, utrustningsstandard och i vissa fall även tidpunkten för åtgärdernas utförande. Också när det gäller allmänna utrymmen har hyres- gästerna i många fall fått ett större infly-tande. En sådan utveckling är till fördel för såväl hyresvärdar som hyresgäster. Att hyresgästerna får ett större inflytande kan visserligen i många fall innebära ökade kostnader för hyresvärdarna. Många hyresvärdar är dock positiva till att kunna erbjuda sina hyresgäster inflytande över sitt boende. Det ses som ett konkurrensmedel och ett sätt att profilera sig gentemot andra hyresvärdar. För hyresgästerna innebär inflytandet att de kan ut-forma lägenheterna på ett sätt som passar deras individuella önskemål, vilket ökar attraktionskraften hos hyresrätten som boendeform. Det är enligt regeringens mening positivt att utvecklingen går mot ett ökat inflytande för hyresgästerna. För att garantera hyresgästinflytandet är det nödvändigt med en viss lagreglering. Vid lagregleringen måste emellertid sättas vissa gränser för hur långt hyresgästinflytandet skall sträcka sig. Det kan nämligen enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ge hyresgästerna vetorätt mot alla förbättringsåtgärder. Hänsyn måste också tas till hyresvär- darnas berättigade intresse av att bedriva en rationell fastighetsförvaltning. Hyresgästinflytandet bör därför konstrueras så att hyresgästerna får ett reellt inflytande över standarden på och utformningen av lägenheterna och de gemensamma utrymmena utan att det resulterar i att hyresgästerna i praktiken övertar bestämmanderätten över förvaltningen av huset. Det gäller således att utforma reglerna för hyres-gästinflytandet så att det uppstår en balans mellan hyresvärdarnas och hyresgästernas intressen (se avsnitt 5.1). Förfarandet bör utformas så att hyresvärden i första hand skall försöka komma överens med de berörda hyresgästerna om hur ombyggnaden skall ske. Den enskilda hyresgästen bör ges möjlighet att godkänna såväl åtgär-der i den egna lägenheten som åtgärder i gemensamma delar av fastigheten. Ombyggnaden bör föregås av att hyresgästen helt godkänner den åtgärd som hyresvärden vill utföra eller av att hyresvärden och hyresgästen kommer fram till en kompromiss om vilka åtgärder som skall utföras. Om det är fråga om åtgärder i gemensamma delar av fastigheten, bör det krävas att en majoritet av hyresgästerna har godkänt dem. Lagstiftningen bör vidare utformas så att hyresvärden måste begära hyresnämndens tillstånd, om de berörda hyresgästerna inte godkänner en åtgärd som avser den egna lägenheten eller de gemensamma delarna av fastigheten. De åtgärder som bör omfattas av regleringen är dels standardhöjande åtgärder, dels åtgärder som, utan att de nödvändigtvis påverkar standarden, medför inte obetydliga ändringar av en lägenhet eller de gemensamma delarna av fastigheten. prövning bör, enligt regeringens mening, avse tillåtligheten av åtgärder som hyresgästen eller, när fråga är om en åtgärd som berör flera hyres- gäster, en majoritet av hyresgästerna inte godkänner. Regelverket bör utformas så att den begärda åtgärden skall tillåtas om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att genomföra åtgärden och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Vid denna skälig-hetsbedömning bör hyresnämnden i första hand beakta det objektiva hyresgästintresset (se avsnitt 5.3.6). I lagen bör också tas in en bestämmelse om att hyresnämnden på ansökan av en hyresgäst skall förbjuda en hyresvärd att utföra en till-ståndspliktig åtgärd, om inte de berörda hyresgästerna har godkänt åtgär-den eller hyresnämnden har lämnat tillstånd till den. Ett sådant förbud bör kunna förenas med vite (se avsnitt 5.3.8). De förslag regeringen lägger fram i denna del överensstämmer i huvud-sak med vad utredningen föreslagit. i har ansett att vissa av de föreslagna bestämmelserna inte är samordnade med andra bestämmelser i hyreslagen. De bestämmelser som avses är 18 d § (godkännande eller tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd), 26 § hyreslagen (tillträde till en lägenhet), 46 § hyreslagen (förlängning av hyresavtal) och 55 § hyreslagen (villkorsändring). Enligt hyresnämnden leder detta till att det kan bli nästan omöjligt för en hyresvärd att i rimlig tid och till skäliga kostnader utföra ett planerat arbete. Mot det kan invän-das att ett ärende om villkorsändring med anledning av en ombyggnad aldrig kan avgöras förrän ombyggnaden är slutförd. Ett sådant ärende kan således inte avgöras av hyresnämnden som nämnden prövar frågan om en förbättringsåtgärd skall få utföras. Beträffande övriga ärendekategorier som i har hänvisat till gäller att de hänskjuts till nämnden av hyresvärden. Det innebär att hyresvärden genom sitt eget agerande i stor utsträckning kan påverka frågan om ären-dena skall hand- läggas gemensamt och avgöras i ett sammanhang av hyres-nämnden.