prop · GK03167 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:167 Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll En av förutsättningarna för att företag, enskilda m.fl. skall kunna delta i arbetet för en hållbar utveckling är tillgång till öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad information som beskriver företagens miljöpåverkan. I propositionen lämnas förslag om att sådana företag som omfattas av årsredovisningslag och de särskilda årsredovisningslagarna för kreditinstitut och värdepappersbolag respektive för försäkringsföretag skall lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön under förutsättning att företagen eller i koncernen ingående företag bedriver tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Syftet är att årsredovisningens förvalt- ningsberättelse i större utsträckning än skall innehålla miljö- relaterad information Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag 5 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag 5 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Bakgrund 7 4.1 Utgångspunkt 7 4.2 Propositionens syfte 9 4.3 Styrmedel i miljöpolitiken 10 5 Redovisning och spridning av miljörelaterad information, m.m. 14 5.1 Bakgrund 14 5.1.1 Begreppet miljöredovisning 14 5.1.2 Redovisningslagstiftningens struktur 15 5.1.3 Miljöredovisningens utveckling i 16 5.1.4 EMAS-systemet 17 5.1.5 17 5.1.6 18 5.2 Miljörelaterad information som en del av den finansiella redovisningen 18 5.3 System för spridning av miljöinformation om företagen 22 5.4 Premiering av företagens egenkontroll 25 6 Ikraftträdande 25 7 Kostnader 26 8 Författningskommentar 26 8.1 Förslaget till lag om ändring av årsredovisningslagen (1995:1554) 26 8.2 Förslaget till lag om ändring i lag (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag 28 8.3 Förslaget till lag om ändring i lag (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag 28 Bilaga 1 Utdrag ur betänkande SOU 1996:157 30 Bilaga 2 lagförslag i SOU 1996:157, såvitt avser redovisning av miljörelaterad information 31 Bilaga 3 Remissinstanser för betänkande SOU 1996:157 33 Bilaga 4 Lagförslag enligt lagrådsremissen 34 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 36 Bilaga 6 Remissinstanser för 39 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 40 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554), 2. lag om ändring i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, 3. lag om ändring i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsbolag. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 1 § Förvaltningsberättelsen skall innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av bolagets verksamhet, ställning och resultat. Upplysningar skall även lämnas om 1. sådana förhållanden som inte skall redovisas i balansräkningen, resultaträkningen eller noterna, men som är viktiga för bedömningen av bolagets ställning och resultat, 2. sådana händelser av väsentlig betydelse för bolaget som har inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut, 3. bolagets förväntade framtida utveckling, 4. bolagets verksamhet inom forskning och utveckling, och 5. bolagets filialer i utlandet. Utöver sådan information om verksamhetens miljöpåverkan som skall lämnas enligt första och andra styckena skall bolag som bedriver verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöskyddslagen (1969:387) lämna upplysningar i övrigt om verksamhetens påverkan på den yttre miljön. Andra stycket 3 och 5 gäller inte bolag som avses i 3 kap. 6 § andra stycket. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om det räkenskapsår som inleds närmast efter . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag föreskrivs att 6 kap. 1 § lagen (1995:1559) om årsredo- visning i kreditinstitut och värdepappersbolag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 1 § Följande bestämmelser i 6 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) skall tillämpas: 1 § första och andra stycket om förvaltningsberättelsens innehåll, 2 § om förslag till dispositioner av vinst eller förlust m.m., samt 3 § om finansieringsanalys. Följande bestämmelser i 6 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) skall tillämpas: 1 § första - tredje styckena om förvaltningsberättelsens innehåll, 2 § om förslag till dispositioner av vinst eller förlust m.m., samt 3 § om finansieringsanalys. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om det räkenskapsår som inleds närmast efter . 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1560) om års- redovisning i försäkringsföretag föreskrivs att 6 kap. 1 § lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 1 § Följande bestämmelser i 6 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) skall tillämpas: 1 § första och andra stycket om förvaltningsberättelsens inneåll, samt 2 § om förslag till dispositioner av vinst eller förlust m.m. Följande bestämmelser i 6 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) skall tillämpas: 1 § första - tredje styckena om förvaltningsberättelsens innehåll, samt 2 § om förslag till dispositioner av vinst eller förlust m.m. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om det räkenskapsår som inleds närmast efter . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med uppgift att göra en översyn av redovisningslagstiftningen (dir. 1991:71). Kommittén som antog namnet fick senare tilläggsdirektiv (dir. 1992:19, 1995:121 och 1996:4). Bl.a. uppdrog regeringen åt kommittén att utreda om företagen skall åläggas att i årsredovisningen lämna viss miljö- anknuten information. avgav kommittén delbetänkandet Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17). Detta betänkande har legat till grund för den nya årsredovisningslagen (se prop. 1995/96:10, bet. 1995/96:LU4 och SFS 1995:1554). avgav kommittén sitt slutbetänkande, Översyn av redovisnings- lagstiftningen (SOU 1996:157). Betänkandet behandlar bl.a. frågor om miljöredovisning. En sammanfattning av kommitténs ställningstagande i den delen finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag i bilaga 2. Den del av slutbetänkandet som avser miljöredovisning har remiss- behandlats separat. I bilaga 3 finns en förteckning över de remiss- instanser som har yttrat sig. Inom har gjorts en sammanställning av remissyttrandena (dnr 96/4095 ). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrandet över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Enligt Lagrådets mening kan det sättas i fråga om det är lämpligt att vidta lagstiftningsåtgärder enligt det nu förevarande remissförslaget med utgångspunkt i en miljöskyddsreg- lering som kan komma att upphävas . Regeringen vill för sin del framhålla att det förslag till miljöbalk som regeringen överlämnat till Lagrådet innebär att begreppet miljöfarlig verksamhet kommer att finnas kvar med väsentligen samma innebörd som . Det finns därför inte anledning att tro att det efter ikraftträdande kommer att bli nödvändigt att göra annat än mindre korrigeringar i års- redovisningslagen. Såsom regeringen återkommer till i avsnitt 6 bör den nya lagstiftningen visserligen tillämpas först på räkenskapsår som inleds efter utgången av . För att verksamhetsutövarna och de norm- givande organen på redovisningsområdet skall ges tillfredsställande tid för att vidta förberedelser bör emellertid den nya lagstiftningen beslutas . Mot den bakgrunden anser regeringen att lagstiftningen inte bör anstå till efter ikraftträdande. Vad gäller Lagrådets övriga uttalanden återkommer regeringen till dessa i avsnitten 5.2 och 8.1. Genom beslut (dir. 1996:34) tillkallades en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för ett informationssystem för att bedöma och jämföra företag ur ett miljöperspektiv. Utredaren antog namnet . Bakgrunden till utredningen var de finansiella aktörernas växande behov av miljörelaterad information om företag. överlämnade utredaren sitt betänkande Förbättrad Miljöinformation (SOU 1997:4). Betänkandet har remiss- behandlats. I bilaga 6 finns en förteckning över de remissinstanser som yttrat sig. Förslagen i betänkandet föranleder ingen förändring av lagstiftningen. Eftersom tar upp frågor som nära angränsar till de frågor som behandlas i Redovisnings- kommitténs betänkande redovisas även slutsatser och förslag i denna proposition. 4 Bakgrund 4.1 Utgångspunkt Regeringens bedömning: skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en ekologiskt hållbar utveckling. Ett miljöanpassat näringsliv är en förutsättning för ett ekologiskt hållbart samhälle, varför regeringen på olika sätt bör underlätta och stimulera utvecklingen av ett sådant näringsliv. Skälen för regeringens bedömning: Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, i vilken fem statsråd ingår, har presenterat en plattform för ett ekologiskt hållbart (se prop. 1996/97:150, bilaga 5). Denna beskriver utgångspunkterna för det hållbara samhället och slår fast målsättningen . Ett näringsliv som grundas på miljö och resurshushållning är en viktig kugge i en ekologiskt hållbar utveckling. Ett miljöanpassat näringsliv bör utgå från principerna om en långsiktigt hållbar samhälls- utveckling. Näringslivets utveckling bör därför präglas av en helhetssyn som omfattar hela produktionskedjan, från utvinning av naturresurser över produktion, distribution och användning av olika produkter, till avfallsledet Det är svårt att fastställa detaljerade kriterier för ett miljöanpassat näringsliv, eftersom olika företags verksamhet varierar kraftigt och därmed även deras påverkan på miljön. finns det anledning att här belysa de övergripande miljörelaterade frågor som näringslivet i sin verksamhet ofta ställs inför. Dessa frågor är också sådana som är viktiga att belysa i företagens miljöinformation. Det följande anger exempel på karaktäristik av ett miljöanpassat näringsliv som kan gälla oavsett om företagen är varu eller tjänsteproducerande: använder inte längre toxiska och långlivade ämnen såsom kvicksilver, kadmium, bly, stabila organiska miljögifter m.fl., använder inte längre ämnen som bryter ned ozonskiktet, präglas av sparsamhet med råvaror och energi, både i produktion, transport och vid produkternas användning, prioriterar förnybara råvaror och energislag, återvinner material som metaller, fibrer, polymerer, i första hand för återanvändning i produkter, i andra hand för energiutvinning, sluter interna kretslopp för vatten, processkemikalier, m.m., strävar mot minsta möjliga mängd och farlighet hos avfall, men ser till att det avfall som uppkommer tas om hand på ett sätt som gynnar återvinning och inte medför risker för hälsa och miljö, genomför arbetsmiljökonsekvensbeskrivningar och planerar för ett hållbart och utvecklande arbetsliv där ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs, strävar mot minsta möjliga fysiska ingrepp i landskapet samt mot att bevara den biologiska mångfalden, tar hänsyn till miljöpåverkan inte bara från den egna verksamheten, utan också från underleverantörer och för miljöpåverkan av de produkter som saluförs. Det bör understrykas att en hållbar utveckling innebär användande av nya och radikalt mycket effektivare processer och teknik. En miljö- anpassning är därvid ett viktigt första steg. Samhällets krav och alltmer miljömedvetna hushåll har förändrat förutsättningarna för näringslivet. spelar därför miljöfrågorna en alltmer betydelsefull roll för näringslivet. Miljöanpassade varor, tjänster och produktionsmetoder är ett expanderande område, varför miljöanpass- ning även kan bidra till tillväxt. I propositionen "En politik för arbete, trygghet och utveckling" (prop. 1995/96:25) har sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljö beskrivits, liksom miljöpolitikens uppgift i ett tillväxtperspektiv. I propositionen "Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten " (prop. 1995/96:222) belyses den möjlighet till ökad sysselsättning som en omställning till ett ekologiskt hållbart samhälle innebär. Tillsammans med ett ökat miljömedvetande i samhället kan en kvalitetsmässigt god och öppen information om företagens miljöarbete och effekterna av det göra det möjligt för olika grupper såsom hushåll, producenter, kreditgivare, upphandlare, kommuner, allmänhet, fackliga organisationer m.fl., att genom sitt agerande driva på en ökad miljö- anpassning av näringslivet. Genom att informationen breddas och att befintlig information får ökad användning förbättras därför förutsätt- ningarna för ett decentraliserat ansvarstagande för miljön. Ökad information om företagens miljöpåverkan ger därför flera goda effekter: Allmänhetens berättigade krav till öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad information tillgodoses. Ökade möjligheter för hushållen och olika upphandlare att göra miljö- anpassade val. Ökade möjligheter för företagen att ställa krav på varandra och att stimuleras av andras erfarenheter. Ökade förutsättningar för företagen att få en objektiv värdering och bedömning av sitt miljöarbete. 4.2 Propositionens syfte Propositionen syftar i första hand till att förbättra den finansiella informationen sammanhängande med företagens miljöpåverkan, genom förslag till ändringar i årsredovisningslagen (1995:1554) och i de särskilda årsredovisningslagarna för finansiella företag. I propositionen lämnas också en beskrivning av Miljöinformations- utredningens (SOU 1997:4) förslag. Denna utredning fokuserar på de finansiella aktörernas behov av miljöinformation. Regeringen har beslutat att förelägga Lagrådet ett förslag till miljöbalk. Frågor med direkt koppling till det förslaget behandlas inte i denna proposition. Föreskrifter m.m. för att tillämpa miljölagstiftningen torde aktualisera frågor som berör miljöinformation i näringslivet, t.ex. beträffande utformning. Regeringen avser att uppmärk- samma frågorna om miljöinformation ytterligare i det sammanhanget. Enligt det förslag till miljöbalk som regeringen förelagt Lagrådet är frågan om miljöinformation från verksamhetsutövare kopplad till till- ståndsplikten. Så är det också i den nu gällande miljöskyddslagen. Den som utövar en verksamhet som kräver tillstånd skall inlämna en miljö- rapport. har i huvudsak tjänat som underlag för tillsynsmyndigheternas arbete och för statistisk uppföljning av nationella utsläppsmål (enligt prop. 1991/92:137). I denna proposition redovisas förslag om att information från den som utövar en verksamhet skall få en vidare användning. Detta skall i första hand ske genom ett utnyttjande och en bättre samordning av befintlig information. 4.3 Styrmedel i miljöpolitiken Regeringens bedömning: En hög grad av samverkan krävs mellan de olika styrmedlen i miljöpolitiken för att dessa skall få avsedd effekt. Miljörelaterad information är en nödvändig förutsättning för att en miljöanpassning av näringslivet skall kunna komma till stånd. Rätt utformade åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kvaliteten på informationen möjliggör en högre måluppfyllelse för de övriga styr- medlen. Genom information kan ett mer decentraliserat ansvarstagande för miljön åstadkommas i och med att företag och enskilda kan deltaga i och också själva driva på miljöförbättringsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: För att marknadskrafterna skall kunna fungera fullt ut förutsätts enligt ekonomisk teori bl.a. fullständig information. är dock informationen ofta ofullständig eller svårtill- gänglig. En politik som syftar till att öka marknadskrafternas möjligheter att driva på företagens miljöarbete innebär också att informationsflödet och informationens kvalitet måste förbättras. Genom frivilliga miljö- lednings och certifieringssystem såsom EMAS och ISO 14001 kan företag exempelvis få en form av kvalitetsintyg på att de byggt upp interna förutsättningar för sitt miljöarbete. Sådana system har också fått en allt större betydelse för de svenska företagen. Information är dock inte ett tillräckligt styrmedel för att för- bättra marknadernas funktionssätt. De huvudsakliga styrmedel som regering och riksdag använder för att driva på utvecklingen av ett miljöanpassat näringsliv är: Tillämpning av direkta regleringar (t.ex. tillståndsgivning) och ekonomiska styrmedel (t.ex. miljöskatter, avgifter och bidrag). Även andra marknadsbaserade styrmedel kan användas, samt en ökad miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. Utöver detta kan producentansvar införas. På och regional nivå kan även fysisk planering användas som ett styrande instrument. Fastställande av nationella miljömål. För att möjliggöra en miljöanpassning av näringslivet, baserad på såväl kort som långsiktiga företagsekonomiska beslut, krävs tydliga mål och stabila och förutsebara spelregler. Med hjälp av tydliga målformuleringar stakas färdriktningen i politiken ut och utvecklingen mot ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart näringsliv underlättas. De olika samhälls- sektorerna har dock själva ett ansvar både för måluppfyllelse och för att formulera delmål för sina respektive områden. Insatser för att säkerställa tillgängligheten av tillförlitlig information. En grundläggande förutsättning för att styrmedlen skall ha avsedd effekt, liksom att marknaden skall fungera, är att det finns tillgång till relevant och tillförlitlig information. Då detta ej är fallet har staten en roll att verka för att stimulera och underlätta spridning av olika slag av miljörelaterad information. Detta görs bl.a. genom system för miljömärkning, samt genom att företag uppmuntras till EMAS-registrering. Valet av styrmedel i miljöpolitiken påverkas av olika faktorer. En grundläggande princip i miljöpolitiken är att förorenaren själv skall bära sina miljökostnader ( polluters pay principle ), vilket påverkar valet av styrmedel. Styrmedlen bör dessutom utformas så att dessa leder till hög miljömässig måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Påverkan på teknik- utvecklingen kan likaså ha inflytande på valet av styrmedel. EU:s arbete för en inre marknad är ytterligare en faktor som anger utrymmet för användningen av vissa styrmedel. En hög grad av samspel krävs mellan olika styrmedel för att dessa skall få avsedd effekt. Lagstiftning och målformulering behöver följas av åtgärder som förbättrar informationskvaliteten och tillgängligheten till information. Vikten av information och de olika styrmedlen beskrivs nedan. Olika former av miljörelaterad information Information är en nödvändig förutsättning för att de alltmer miljö- medvetna företagen, konsumenterna, m.fl. skall kunna deltaga i och också själva driva på miljöförbättringsarbetet. Det finns därför , vid sidan om den traditionella målgruppen tillsyns och statistikmyndigheter, en stor mängd intressenter av miljö- relaterad information: Kreditgivare som vill minska sina miljörelaterade risker vid kredit- givning; Investerare som vill veta hur miljörelaterade frågor i företagets verksamhet och produkter påverkar företagets långsiktiga lönsamhet, Försäkringsbolag som bl.a. får erfara kostnader av brister i miljöansvar genom olyckor och incidenter; Konsumenter som genom sina val vill påverka produkternas utform- ning och tillverkning; Privata och offentliga upphandlare som i ökande utsträckning ställer miljökrav; Personalen som i ökad grad ställer krav på, och via utbildning, engageras i företagets miljöarbete; Allmänhet och kringboende, vars krav ökar på miljöhänsyn i samhällsplaneringen. Exempel på information som ökar möjligheterna för dessa grupper att fatta adekvata beslut är uppgifter om hur företagen har organiserat sitt miljöarbete, om utsläpp och avfall vid produktion, om miljörisker i verk- samheterna och deras finansiella effekter, om produkternas kort och långsiktiga miljöeffekter, om resursutnyttjandet och företagets strategiska miljöplanering m.m. Vilken miljörelaterad information som olika grupper har behov av har också delvis behandlats i ett par utredningar. Betänkandet Konsumen- terna och miljön innehåller förslag som rör information till konsu- menterna. Vid beredningen av betänkandet kommer frågan om vilken typ av miljöinformation som bäst tillgodoser konsumenternas behov att uppmärksammas närmare. Avsikten är att presentera en åtgärdsinriktad handlingsplan inom området konsumtion och miljö. Betänkandet Förbättrad miljöinformation (SOU 1997:4), som behandlas närmare i avsnitt 5.2.1, har i enlighet med direktiven fokuserat på kredit och försäkringsgivares samt kapitalplacerares behov av miljö- information. Utredningen har funnit att dessa aktörer menar att miljö- faktorer och miljörisker spelar en stor och växande roll i besluts- underlaget. är det mycket svårt att i generella termer konkretisera vad det är för information som efterfrågas. En slutsats är dock att det snarare är faktaupplysningar än värderingar som dessa grupper har behov av. För att så långt som möjligt tillgodose dessa gruppers varierande behov av information är en första viktig uppgift att ta tillvara och öka tillgäng- ligheten till den värdefulla information som annars endast kommer till användning hos tillsynsmyndigheter. Denna information bör därför anpassas och göras lättillgänglig för andra grupper, såsom t.ex. enskilda medborgare, media, miljöorganisationer eller aktörer inom den finansiella sektorn. Efterfrågan på miljörelaterad information ökar ständigt, varför regeringen även avser att återkomma till åtgärder med syfte att stödja en öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad information. Lagstiftningen Regeringen har förelagt lagrådet ett förslag till miljöbalk. Där samlas de flesta miljölagar som påverkar företagens miljöarbete. Förutom dessa lagar finns bl.a. lagen om frivillig miljöstyrning. Den fysiska planeringen och lagarna på trafikområdet påverkar även företagens lokalisering m.m. Miljölagstiftningen har givetvis en betydelsefull roll som ett styrmedel i miljöpolitiken. Regeringen hänvisar i detta avseende till lagrådsremissen och vad som där sägs om syfte, effekter samt krav på verksamhetsutövarens uppgiftslämnande. Genom den nuvarande miljölagstiftningen ställs ett antal krav om information rörande produkter och verksamheters miljökonsekvenser. Företag som är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen skall enligt 38b § miljöskyddslagen lämna en miljörapport till tillsyns- myndigheten. I förordningen om kemiska produkter (1985:835) finns en förteckning över de kemiska produkter som skall anmälas till det av Kemikalieinspektionen förda produktregistret. I förordning 1996: 971 om farligt avfall anges vilka typer av avfall som klassificeras som farligt avfall och uppgiftsskyldighet föreskrivs för den som yrkesmässigt utövar verksamhet där farligt avfall uppkommer. Den ekonomiska lagstiftningen har också betydelse för miljöfrågorna i näringslivet. Det gäller inte minst skattelagstiftningen. Marknadsbaserade styrmedel Ekonomiska styrmedel (såsom miljöskatter och avgifter) syftar till att uppnå miljömål på ett kostnadseffektivt sätt. Företagen får själva avgöra vilka åtgärder som är lönsamma att vidta, utifrån de företagsekonomiska kostnader eller intäkter för miljöpåverkan som styrmedlet skapar. Ekono- miska styrmedel stimulerar också teknisk utveckling, uppmuntrar åtgär- der utöver minimikrav och medför ofta låga administrativa kostnader. Ekonomiska styrmedel ställer inte samma krav på företagsspecifik information riktad till myndigheter som direkta regleringar gör.