prop · GK0375 · 1997-01-01 00:00:00 — Enligt omsätter den internationella fauna- och florabrottsligheten . Genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon (prop. 1992/93:54, bet. 1992/93:UU10, rskr. 1992/93:54), som trädde i kraft , inrättade en ekonomisk zon utanför territorialhavsgränsen. Med stöd av lagen utfärdade regeringen förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon, som trädde i kraft . Genom en ändring i förordningen (SFS 1995:951, som trädde i kraft ) fick en allmän tillsynsskyldighet för all sådan verksamhet som bedrivs i den ekonomiska zonen med stöd av 5 och 9 §§ nämnda lag, bl.a. utländska medborgares bedrivande av marinvetenskaplig forskning. Utöver tillsynsuppgifter i den ekonomiska zonen har där även uppgifter av polisiär natur. Detta framgår av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning och förordningen (1983:124) om medverkan vid polisiär övervakning, och avser bl.a. lagstiftning om fiske och kontinentalsockeln. Lagen om medverkan vid polisiär övervakning har tillkommit för att göra det möjligt för kustbevakningstjänstemän att göra snabba ingripanden till sjöss i de fall polisen inte finns tillgänglig. Tjänstemännen vid har enligt nämnda lag samma befogenheter som en polisman att hålla förhör och använda vissa straffprocessuella tvångsmedel vid övervakning för att hindra brott. Lagen om medverkan vid polisiär övervakning ändrades bl.a. i samband med att inrättade den ekonomiska zonen. Lagen gjordes då tillämplig även inom den ekonomiska zonen enligt särskild i lagen angivna punkter. I 5 § lagen om ekonomiska zon finns regler om tillståndsplikt inom lagens tillämpningsområde. Ett tillståndsbeslut skall ange den verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla för verksamheten. Enligt 9 § nämnda lag jämförd med 7 § i förordningen krävs en anmälan till när utländska medborgare skall bedriva marinvetenskaplig forskning i zonen. I 16 § lagen finns straffbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att iaktta föreskrifter enligt 2 eller 7 § eller bedriver verksamhet eller forskning utan tillstånd respektive anmälan eller åsidosätter villkor som har meddelats med stöd av 5 och 9 §§. Detsamma gäller den som fortsätter att bedriva en verksamhet efter det att tillståndsmyndigheten har förbjudit verksamheten. I lagen om medverkan vid polisiär övervakning anges ett flertal lagområden som ingår i polisiära övervakningsverksamhet i ekonomiska zon, däribland fisket och kontinentalsockeln. Däremot finns inte i nämnda lag någon motsvarande hänvisning avseende brott mot föreskrifter i själva lagen om ekonomiska zon och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Detta innebär att inte har rätt att utöva polisiära befogenheter vid misstanke om brott mot lagen om ekonomiska zon. Eftersom har en tillsynsskyldighet för verksamhet som bedrivs i den ekonomiska zonen bör även tilldelas polisiära befogenheter för att effektivt kunna utöva sin tillsynsskyldighet. 5.4 Jaktlagen Regeringens förslag: Jaktlagen (1987:259) ändras så att det framgår tydligare att fågeldirektivets samt art- och habitatdirektivets bestämmelser har genomförts i landet. 4 § ändras till att viltet skall vårdas även i syfte att bevara de fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd utan endast tillfälligt förekommer i landet. I 5 och 9 §§ görs ett tillägg som förtydligar att skadeförebyggande åtgärder som kan leda till störning eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Därutöver görs en teknisk komplettering i lagens 10 a § där områden uppräknas som omfattas av statens jakträtt. Skäl för regeringens förslag: Enligt artikel 1 i fågeldirektivet omfattas alla i EU-staterna vilt levande fågelarter av direktivets bestämmelser. I artikel 2 i direktivet föreskrivs att åtgärder skall vidtas för att bibehålla populationen "på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov" eller för att anpassa populationerna till den nivån. Det kan ifrågasättas om målsättningen i artikel 2 i fågeldirektivet avspeglas helt och hållet i den svenska lagstiftningen. Det bör således göras klart att nödvändiga åtgärder som en medlemsstat skall vidta inte skall begränsas till endast inhemska arter utan även gälla "samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas". Enligt 4 § jaktlagen föreligger en skyldighet för markägare och jakträttshavare att vårda viltet i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en lämplig utveckling av viltstammarna. Åtgärder som vidtas för att skydda och vårda inhemska vilda fåglar kommer också automatiskt att stärka skyddet för de flyttfåglar och andra fåglar som bara tillfälligtvis finns i . Genom denna bestämmelser har således i praktiken infört ett sådant skydd som krävs enligt direktivet. För att också formellt skall uppfylla direktivskraven bör ett tillägg göras i 4 § jaktlagen varigenom "de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet" jämställs med "de viltarter som tillhör landets viltbestånd". I artikel 9 i fågeldirektivet och i artikel 16 i art- och habitatdirektivet anges bl.a de villkor som måste vara uppfyllda för att undantag från direktivens förbud mot jakt eller annan störning av vilt får ske. Ett av de grundläggande villkoren är att undantag inte får medges om det finns någon annan tillfredsställande lösning. En sådan lösning kan vara att genom inhägnad eller andra skyddsåtgärder begränsa skadorna. I detta avseende kan noteras att 5 § jaktlagen innehåller förbud mot att störa vilt, även fåglar, men att det är tillåtet för markinnehavaren att vidta "lämpliga åtgärder" för att motverka skador av vilt. Vidare konstateras att enligt 9 § i samma lag får polismyndighet besluta om avlivning av vilda djur som orsakar avsevärd skada eller som kan antas vara farliga för människors säkerhet. Dessa bestämmelser innebär undantag från störnings- och jaktförbuden i fågeldirektivets artikel 5 och i art- och habitatdirektivets artikel 12. Villkoren i artikel 9 i fågeldirektivet respektive i artikel 16 i art- och habitatdirektivet måste därför överföras till de aktuella bestämmelserna i jaktlagen eller en hänvisning till artiklarna göras i lagen. För att kopplingen till undantagsartiklarna i direktiven skall framgå klart bör därför 5 och 9 §§ jaktlagen kompletteras så att det direkt av lagtexten framgår att störningen eller jakten endast får äga rum om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Slutligen bör en mindre teknisk justering göras i 10 a § jaktlagen vari uppräknas mark som staten har jakträtten på. I paragrafen upptas nu bl.a. "kronoegendomarna på Eriksö i ". Vissa av kronoegendomarna på Eriksö är belägna i varför paragrafen bör ändras så att detta förhållande framgår. 5.5 Lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter Regeringens förslag: Tillsyns-, ansvars- och förverkandebestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter utvidgas till att innefatta även motsvarande bestämmelser i nya CITES- förordning. Ändringarna innebär också en precisering av vilka överträdelser av förordningens bestämmelser som omfattas av straffansvar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den helt övervägande delen av remissinstanserna är positiva till de föreslagna ändringarna eller lämnar dem utan invändning. ifrågasätter om inte de nu föreslagna bestämmelserna bör harmoniseras i större utsträckning med förslaget till Miljöbalk (SOU 1996:103). Skälen för regeringens förslag: I lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter straffbeläggs, förutom befattning med djur och växter i strid mot föreskrift m.m. som meddelats med stöd av lagen, även sådan befattning i strid mot bestämmelserna i nuvarande CITES-förordning. Enligt EU:s nya CITES-förordning skall medlemsländerna ålägga sanktioner mot ett antal överträdelser av bestämmelserna i förordningen på sätt som närmare anges i förordningens artikel 16. Vidare finns i förordningens artikel 9 ett förbud mot att utan föreskrivet intyg transportera levande exemplar av de mest hotade djur- och växtarterna. Under författningskommentaren nedan genomgås dessa bestämmelser i detalj. Den nuvarande utformningen av ansvarsbestämmelserna i 8 och 9 §§ i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter innefattar åtgärder i strid med lagen eller föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen samt förfaranden i strid med bestämmelser CITES-förordning, med undantag för ringa överträdelser. Med anledning av föreskriften i den nya CITES-förordningens artikel 16 att ålägga sanktioner mot vissa överträdelser och då det kan befaras att ett alltför allmänt hållet straffstadgande kan leda till tillämpningssvårigheter, bör lagens ansvarsbestämmelser i den delen omformuleras till att närmare ange de gärningar som omfattas av straffansvaret. Åtskilliga av de gärningar som upptagits i artikel 16 sanktioneras dock genom annan lagstiftning såsom och varusmugglingslagen. har framfört att det vore önskvärt att det nu föreliggande lagförslaget harmoniseras ytterligare till förslag till nya allmänna straffbestämmelser för miljöbrott. Det är regeringens uppfattning att eftersom de långtgående förändringar som föreslås i den utredningen avser en mycket stor del av miljöområdet bör dessa ändringar, bl.a. frågan om en generell höjning av miljöbrottens straffvärde, behandlas samlat i Miljöbalksarbetet, med den möjlighet till överblick och lagharmonisering som där ges. 5.6 Lagförslagens effekter på myndigheternas arbetsbelastning Regeringens bedömning: De föreslagna lagändringarna kommer endast marginellt att påverka arbetsbelastningen för de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna. Remissinstanserna: anser att utökning av dess arbetsuppgifter kommer att kräva vissa resursinsatser bland annat i form av utbildning av tjänstemän. Regeringens överväganden: I avsnitt 5.3 Lagen om medverkan vi polisiär övervakning föreslår regeringen att får ytterligare polisiära befogenheter vad gäller bekämpning av fauna- och florakriminalitet. Eftersom dessa nya befogenheter skall utföras inom ordinarie övervakningsverksamhet bör de inte medföra några direkta kostnadsökningar för myndigheten, utöver de utbildningskostnader som införandet av en ny lagstiftning regelmässigt medför. Den föreslagna ändringen av lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter innebär i huvudsak att hänvisningarna i lagen till EU:s förordning (EEG) nr 3626/82 byts ut mot hänvisningar till EU:s förordning (EG) nr 338/97. De gärningar som därigenom straffsanktioneras är i huvudsak samma gärningar som före lagändringen sanktioneras via EU:s förordning . Genom att tillstånds- eller intygskravet för befattning med exemplar av vilda djur utökas något, bl.a vad gäller transport inom av levande exemplar av de mest hotade arterna (bilaga A-arter), så kommer en viss nykriminalisering att ske. Regeringen bedömer dock att nykriminaliseringen, i förhållande till nuvarande motsvarande kriminalisering, endast marginellt kommer att påverka arbetsbelastningen för de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheter. Denna bedömning gäller även de föreslagna ändringarna i naturvårdslagen. De föreslagna ändringarna i fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen, anläggningslagen och jaktlagen förväntas inte komma att påverka arbetsbelastningen för myndigheterna. 6 Aktionsplanerna för biologisk mångfald 6.1 Några viktiga utgångspunkter för arbetet med biologisk mångfald Regeringens bedömning: och aktionsplaner utgör värdefulla bidrag i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden aktionsplan: har i sin aktionsplan behandlat biologisk mångfald knuten till tätorter och olika infrastruktur- anläggningar såsom vägar, järnvägar, kraftledningar med koppling till fysisk planering. Verket har utifrån angivna mål föreslagit olika åtgärder omfattande bl.a. biologisk mångfald i naturresurslagen och , ekologisk kompetens, kommunala naturdatabanker, kunskapsunderlag för fysisk planering, infrastrukturanläggningar, frågor knutna till förvaltning, skötsel och underhåll, behov av forskning och information samt förslag om att utreda kompensationsbiotoper. Verket har gjort en prioritering av redovisade förslag till åtgärder och redovisat behovet av resurser för att genomföra åtgärderna samt tid för genomförande. aktionsplan: I enlighet med sitt särskilda uppdrag redovisar har redovisat några viktiga utgångspunkter för arbetet bl.a. vad avser motiven för att bevara den biologiska mångfalden, innebörden av det nationella åtagandet att bevara mångfalden, viktiga principer för bevarande och hållbart nyttjande av mångfalden liksom uppläggningen av arbetet. I enlighet med uppdraget har utvecklat mätbara mål som ledning för såväl den egna verksamheten som för sektorsmyndighetens arbete med mål och åtgärder. Verket har vidare föreslagit åtgärder inom det egna ansvarsområdet, i likhet med övriga berörda myndigheter, men dessutom gjort en utvärdering av de övriga sektorsvisa aktionsplanerna. har angett prioritering av de olika åtgärderna med uppskattat tid och kostnad för genomförande. har i sin utvärdering av aktionsplan angett att verket delar den analys som görs i planen beträffande den roll som natur och grönområden har i och kring tätorter. Liksom betonar den biologiska mångfaldens betydelse för stadsmänniskornas möjlighet till upplevelser och rekreation i tätorter och i tätortsnära områden. Remissinstanserna: De redovisade aktionsplanerna har fått ett i huvudsak positivt mottagande av remissinstanserna. Huvuddragen i planerna tillstyrks av remissinstanserna. Aktionsplanerna anses av flertalet remissinstanser på ett ambitiöst sätt ha sökt precisera det utomordentligt vida spektrum av åtgärder som bevarande och uthålligt nyttjande av den biologiska mångfalden kräver. Den allmänna policyn om sektorsansvar och sektorsintegrering stöds starkt av remissinstanserna. Regeringens överväganden: och förslag till åtgärder är av betydande omfattning.och illustrerar därigenom väl att frågor om biologisk mångfald griper in i och berör en rad olika verksamheter. Flera av förslagen anknyter naturligt nog till verksamhet som redan är etablerad inom respektive myndighet och följaktligen utgör en del i myndigheternas löpande verksamhet eller avser åtgärder som befinner sig ett avslutande skede. Regeringen finner därför inte anledning att i propositionen kommentera alla åtgärdsförslag. Regeringen delar i huvudsak den prioritering av åtgärder som verken har angett i sina aktionsplaner. Regeringen begränsar sina ställningstaganden beträffande förslagen i aktionsplan till sådana åtgärdsförslag som särskilt framhållit och som regeringen finner anledning att nu behandla. Den biologiska mångfaldens betydelse för att upprätthålla fungerande ekosystem framhålls alltmer som en viktig aspekt. Med nuvarande kunskaper är det inte möjligt att ange vilka konsekvenser för ekosystemens funktion som en generell minskning av mångfalden kommer att föra med sig. En helhetssyn på den biologiska mångfalden bör därför vara utgångspunkten, i vilken innefattas såväl ekosystemens organismer som dess funktioner och processer. Regeringen anser i likhet med , och remissinstanserna att tyngdpunkten i det praktiska arbetet med den biologiska mångfalden bör läggas på ekosystemnivån och olika naturtyper (biotoper) och landskapsavsnitt. Men insatser på artnivå och genetisk nivå är också nödvändiga. På artnivå bör insatserna i huvudsak vara riktade mot arternas livsmiljöer (habitat), vilket leder till att insatserna i det avseendet koncentreras mot vissa särskilt intressanta och värdefulla habitat. Vissa arter kräver specifika åtgärder vid sidan av skydd och vård av livsmiljöerna. Målet för säkerställande av arternas genetiska variation får av praktiska skäl jämställas med att bevara arterna i livskraftiga populationer inom deras naturliga utbredningsområden. I praktiken blir det ofta fråga om insatser som inriktas på att upprätthålla förutsättningarna för biologisk mångfald. Härmed förstås t.ex. att använda traditionella brukningsmetoder i odlingslandskapet och att bevara ålderdomliga element i kulturlandskapet så som stenmurar, odlingsrösen och öppna diken. Vidare kan det gälla, att bevara gamla träd eller hålla en viss andel lövträd i skogslandskapet samt att planera den tätbebyggda miljön så att gröna stråk och områden har naturlig kontakt. Generellt sett är kunskaperna bäst på artnivån framför allt gäller detta vissa högre djur- och växtarter. I synnerhet de s.k. rödlistade arterna har fått stor uppmärksamhet. Med rödlistade arter avses sådan arter som placerats in i ett klassificeringssystem som anger hotsituationen för arten. Internationellt, och så även i , används vanligen den femgradiga skala som utarbetats av (). Rödlistning av arter är framför allt viktigt eftersom sådana arter utgör indikatorer på att situationen sammantaget i olika ekosystem och för grupper av organismer är otillfredsställande. Att rödlistorna används som ett viktigt underlag i hot- och problemanalysen innebär således inte att de rödlistade arterna är de viktigaste i biologisk mångfaldssammanhang. De flesta ekosystemen är påverkade av människan. Somliga är det i så hög grad att de inte skulle existera utan mänsklig påverkan. Åtgärder för att behålla mångfalden kan också gälla att efterlikna störningar som inte förekommer så ofta längre på grund av människans ingrepp i ekosystemen, såsom brand och översvämningar. Varje land har ett grundläggande ansvar för de egna biologiska resurserna. I diskussionen om prioriteringar, som i praktiken alltid kommer att finnas, finns det anledning att ibland överväga hur insatserna bäst bör prioriteras i ett perspektiv som sträcker sig utanför landets gränser. Sådana prioriteringar får dock inte innebära att släpper ansvaret för biotoper, arter eller genetisk variation som otvetydigt tillhör biologiska mångfald. Det föreligger ett stort behov att göra biologisk mångfaldsbegreppet hanterbart i en process som omfattar mål, åtgärd och uppföljning. Ett grundläggande arbete består i att ta fram bedömningsgrunder för olika ekosystem. Härmed förstås en "mall" för tolkning av data om miljötillståndet. Bedömningsgrunder är även viktiga som underlag vid precisering av miljökvalitetsmål och vid arbete med miljökonsekvensbedömningar. Då arbetet med bedömningsgrunder är långsiktigt får det ske parallellt med att utveckla mål och åtgärder. Den ansats som redovisas i hur arbetet med biologisk mångfald bör läggas upp stöds av remissinstanserna i stor utsträckning. Tillvägagångssättet belyses i fyra steg. Det första steget avser analys av vilka faktorer som är viktiga som förutsättningar för den biologiska mångfalden. Med faktorer avses företeelser i naturmiljön som går att kvantifiera på något sätt. Analysen sker ekosystemvis uppdelat på de stora ekosystemen i . Det andra steget är att försöka ange mål för dessa faktorer. Sådana är en grundförutsättning för att kunna utvärdera om situationen för den biologiska mångfalden förbättrats eller försämrats. Målutvecklingsarbetet måste fortsätta på andra geografiska nivåer och i sektorerna. Målen måste då anpassas till de förhållanden som råder i det aktuella geografiska området. Det tredje steget gäller att utforma strategier samt åtgärdsförslag och åtgärdsprogram vars genomförande syftar till att se till att målen nås. Även sådant arbete måste utvecklas av en rad aktörer, på skilda nivåer. Denna del av aktionsplanen kräver i hög utsträckning medverkan av aktörer på det lokala planet inte minst av enskilda brukare och ägare. Det fjärde steget gäller att utforma ett system för att följa upp tillståndet i miljön. Miljöövervakningen som med fastlagd metodik återkommande följer tillståndet i naturmiljön är en viktig del i ett sådant system. I uppföljningsarbetet ingår också att utveckla mätmetoder. Parallellt med dessa moment måste en fortsatt kunskapsuppbyggnad ske i form av inventeringar, forskning m.m. Geografisk skala - gränser Regeringen bedömer i likhet med och remissinstanserna att varje län och kommun bör överväga sin del av ansvaret för att upprätthålla den biologiska mångfalden. En utgångspunkt bör vara den mångfald som finns i det egna länet eller den egna kommunen, eftersom det ger möjlighet att anknyta till befintliga administrativa strukturer och regelverk. Arbetet med att sätta upp mätbara mål bör dock så långt som möjligt relateras till naturgeografiska regioner. Det blir därför i praktiken fråga om en parallell ansats. Genom det samarbete som redan sker mellan länsstyrelser och mellan kommuner som gränsar till varandra, bl.a. inom ramen för STRAM-arbetet, samt genom samarbete mellan sektorsmyndigheterna och näringarna, skapas också förutsättningar att beakta de mer naturanknutna gränserna. Val av geografisk skala handlar också mycket om ambitionsnivån. Åtagandet i konventionen om biologisk mångfald har gjorts av men likväl är det nödvändigt att många aktörer engagerar sig. För att konventionen skall genomföras och tillämpas framgångsrikt i måste en stor del av genomförandet ske på lokal nivå. Målsättningen vid genomförande av konventionens åtagandena i län och kommuner bör vara att så långt möjligt anknyta till pågående arbete. 6.2 Generella åtgärdsförslag 6.2.1 Mål och program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald Regeringens bedömning: Arbetet med att utveckla uppföljningsbara mål och åtgärdsprogram för biologisk mångfald på nationell, regional och lokal nivå bör fortsätta och bör kunna ta stöd i den systematik som beskrivs i aktionsplan. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder förslagen till mål allmänt sett. Många remissinstanser har kommenterat enskilda mål. delar uppfattningen att det behövs uppföljningsbara mål för biologisk mångfald även på lokal nivå. Enligt förbundet är det viktigt att länsstyrelserna inom ramen för STRAM- arbetet för en dialog med kommunala företrädare så att de lokala målen blir en av utgångspunkterna för de regionala målen. anser att mål för den biologiska mångfalden kan hanteras inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald anser att särskilt miljökvalitetsmålen ännu är ofullständiga, men att det är bättre med ofullständiga mål än inga alls. i anser att det vore av stort värde med dokumentation om hur man kommit fram till målen, inte minst i de fall en regional anpassning av mål kan bli aktuellt. anser att det är angeläget att ytterligare förtydliga och konkretisera målarbetet. Statskontoret anser att de diffusa övergripande politiska målen gör det svårt att formulera mål på lägre nivå så att de blir operationella. och Skogsindustrierna kan inte acceptera att miljökvalitetsmål och åtgärdsmål för skogsbruket formuleras av , länsstyrelser och kommuner. Enligt dessa remissinstanser har det inte ingått i regeringens uppdrag att skall ifrågasätta sektorspolitiken som sådan. Det måste enligt dessa remissinstanser falla på sektorsmyndigheten att transformera de övergripande miljömålen till eventuella delmål för skogsbruket. () framhåller att det vid den fortsatta utvecklingen av mål och åtgärdsprogram på nationell, regional och lokal nivå ställs stora krav på samverkan med näringen, eftersom aktionsplan enligt LRF utarbetades utan nämnvärd kontakt med näringen. Regeringens överväganden: I propositionen En strategi för biologisk mångfald uttalades att de av fastlagda övergripande målen för naturvårdsarbetet bör omsättas i mätbara mål. Vissa grundläggande kriterier bör enligt strategin gälla för mätbara mål. Målen bör vara relevanta och måste medföra en verklig förbättring av situationen. De måste också vara kvantifierbara och preciserade och rum.