prop · GK0311 · 1997-01-01 00:00:00 — Därför bör det i förberedelserna för att klara krissituationer ingå särskild övning av befattningshavare med ansvar för informationsfrågorna. Regeringen redovisar i kapitel 8 nya uppgifter för Styrelsen för psykologiskt försvar, som bl.a. innebär stöd till myndigheternas informationsverksamhet. 5.5 Behov av förberedelse ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens åtgärder | | | | Berörda myndigheter kommer att ges i uppdrag att föreslå hur ett | | program för forskning på krishanteringens område skall kunna | | utformas. | | | | I regeringens inriktningsdokument till myndigheterna kommer | | krishanteringsförmågan att ges större utrymme. | | | | I myndigheternas årsredovisningar skall anges hur kraven på | | krishanteringsförmåga tillgodoses. De personer som skall svara för ledning måste vara väl förberedda för sina uppgifter. Behovet av att informera allmänheten om påfrestningens konsekvenser och nödvändiga skyddsåtgärder kräver också olika förberedelser. Den mest verksamma metoden för att skapa en förbättrad förmåga att hantera påfrestningar är utbildning, spel och övningar. Det är viktigt att alla inblandade förstår hur olika påfrestningar kan uppkomma och utvecklas och inte minst att de kan leva sig in i och förstå de problem som regelmässigt uppstår både i ledningsorganisation och hos medborgare. Man kan lära sig mycket genom att analysera situationer som faktiskt har inträffat men också genom att skapa sådana med fantasins hjälp, dvs. Spel och övningar blir särskilt lärorika om de grundas på välgjorda scenarier. Det är viktigt att aktörerna, som kommer att behöva agera, får tillfälle att träffas och diskutera hur situationen skall hanteras. För nyckelpersoner hos myndigheter och andra organ bör utbildning i krishantering vara obligatorisk. Det finns all anledning att formulera preciserade mål för denna utbildning på skilda ledningsnivåer och att ta med denna typ av utbildning i de utbildningsplaner o.dyl som berörda myndigheter utarbetar för att tillgodose kravet på god förmåga att möta det väpnade angreppet. Även vid övningar i fredsräddningstjänst är det på motsvarande sätt naturligt att moment om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner ingår. Det är viktigt att erfarenheterna från inträffade svåra påfrestningar tas tillvara i utbildnings- och övningsverksamheten. Berörda sektormyndigheter måste kontinuerligt delge varandra sina erfarenheter. Hot- och riskutredningen ansåg det angeläget att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället och föreslog att övningar regelbundet skall genomföras på regeringsnivå. Syftet skulle enligt utredningen vara att öka beredskapen inför t.ex. de olika slag av händelser som förekommer i utredningens scenarion. genomförs regelbundet lednings- och funktionsövningar med regeringen och . har dessa, kompletterade med särskilda s.k. kris- och krigsspel, inriktats mot den typ av påfrestningar som det här är fråga om. Inom pågår även ett arbete med att studera och pröva metoder för uppläggning och genomförande av ledningsövningar. Det är regeringens bedömning att beredskap därmed fortlöpande förbättras. Regler i form av metodanvisningar om hur olika påfrestningar skall hanteras mera allmängiltigt är bättre än i förväg uppgjorda planer. Planeringen för oförutsedda händelser av större omfattning bör därför i första hand inriktas på åtgärdslistor o.dyl. för det initiala skedet av påfrestningen. Att redan under normala förhållanden etablera samverkan är, som regeringen har framhållit, ett sätt att skapa förutsättningar för ett samlat och gemensamt agerande när det oförutsedda inträffar. Varje aktör som kan väntas bli engagerad i krishantering bör inom sin egen organisation (motsvarande) skapa en i krishantering specialiserad grupp, som också kan stödja hot- och risktänkandet inom den egna organisationen och se till att det hålls levande. I många länder har stora ansträngningar gjorts för att man bättre skall kunna förstå, möta och hantera kriser som uppstår. I har inte genomförts några mer omfattande insatser i fråga om forskning på området. Inom det av Kungl. Krigsvetenskapsakademien bedrivna projektet "Krishantering" har behovet av forskning uppmärksammats och ingående analyserats. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att, i samverkan med bl.a. universitet och högskolor, lämna förslag till hur ett program för forskning på krishanteringens område skulle kunna utformas. Regeringen avser att ge större utrymme än åt kraven på krishanteringsförmåga i de olika inriktningsdokument med vilka regeringen styr verksamheten vid berörda myndigheter och organisationer. Regeringen avser också att ålägga berörda myndigheter att i årsredovisningarna särskilt ange hur kraven på krishanteringsförmåga tillgodoses. 5.6 Behov av författningsändringar Hot- och riskutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle vissa förslag till lagstiftning om åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. I lagförslaget definierades detta begrepp och ålades såväl myndigheter och kommuner som enskilda att medverka i de åtgärder som behövs för att lindra verkningarna av en allvarlig störning. Utredningen föreslog att denna reglering skulle tas in i räddningstjänstlagen (1986:1102). Vid remissbehandlingen framfördes bl.a. kritik mot den av utredningen valda lagtekniska lösningen. Mot denna bakgrund utarbetades inom Försvarsdepartementet en promemoria (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian bygger i sak på utredningens förslag men innehåller en annan lagteknisk lösning. I promemorian föreslås en särskild lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Även promemorian har remissbehandlats. Av remissyttrandena framgår att flertalet remissinstanser har ansett den i promemorian valda lagtekniska lösningen vara i huvudsak godtagbar. Däremot kvarstår alltjämt viss remisskritik i sak, bl.a. vad gäller ansvarsfördelningen mellan olika organ och ersättningsfrågor. Dessutom efterlyses en ytterligare analys av avgränsningen mot annan lagstiftning. Mot bakgrund av den framförda remisskritiken anser regeringen att lagstiftningsfrågan bör övervägas ytterligare innan ett ställningstagande görs. Fortsatt beredning av denna fråga kommer därför att äga rum inom . I flera av Hot- och riskutredningens delbetänkanden konstateras att utrymning av stora delar av befolkningen till icke drabbade områden kan behöva genomföras. Vidare konstateras att utrymning av mindre områden i samband med räddningstjänst kan behöva vidtas. Enligt en överenskommelse mellan , , , och skall polisen ansvara för genomförande av utrymning. Utredningen föreslår att ansvaret för genomförandet av utrymning skall framgå av en författning och inte, som , av en överenskommelse mellan ett antal statliga myndigheter. Utredningen föreslår vidare att ansvaret skall avse utrymning både vid räddningstjänst och vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Samtliga remissinstanser som uttalat sig i denna del stöder förslaget. Regeringen delar utredningens uppfattning och avser att initiera en översyn av relevanta författningar. Regeringen återkommer i avsnitt 10.7 till frågan om fortsatt lagstiftningsarbete avseende kemikalieolyckor och transport av farligt gods. 6 Mål- och resultatstyrning ----------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Ett mål- och resultatstyrningssystem bör införas som syftar till | | att säkerställa att statsmakternas målsättning för beredskapen mot | | svåra påfrestningar på samhället i fred kan uppnås och säkerställas.| | Detta innebär bl.a. att i budgetpropositionerna får en | | redogörelse för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar på| | samhället i fred. Regeringen har i kapitel 4 allmänt redogjort för samhällets beredskap mot svåra påfrestningar. Även om förhållandena varierar mellan olika slag av tänkbara påfrestningar är det generellt samhällets grundläggande robusthet och flexibilitet samt den beredskap som finns mot olyckor och mindre störningar i samhällsfunktionerna som utgör den viktigaste komponenten i beredskapen. Denna samhälleliga bas kan till den del det gäller den icke-statliga verksamheten påverkas endast indirekt eller på lång sikt genom beslut av statsmakterna. En mål- och resultatstyrning i fråga om beredskap inför svåra påfrestningar på samhället i fred har mot denna bakgrund flera dimensioner. Till stor del skall den syfta till att säkra en tillräcklig krishanteringsförmåga hos myndigheterna i enlighet med vad regeringen anfört i kapitel 5. Härutöver skall emellertid styrningen också söka förbättra det övriga samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar samt att i de fall så är lämpligt, t.ex. när det gäller risker som rör viktiga tekniska system, genom förebyggande åtgärder minska risken för att svåra påfrestningar inträffar. Detta är förhållanden som kan påverkas indirekt genom att myndigheterna verkar för att olika aktörer i samhället vidtar åtgärder för att minska riskerna i samhället. Regeringen återkommer till detta i kapitel 7 om säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Mål- och resultatstyrningssystemet när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör inte skilja sig från det system som införts i statsförvaltningen. Det handlar i stället om att genom tillämpning av just detta system trygga en tillräcklig beredskap. Följande komponenter bör ingå i ett sådant mål- och resultatstyrningssystem. * Övergripande mål för beredskapen enligt kapitel 4 * En ambition för beredskapen för vissa slag av svåra påfrestningarenligt kapitel 10 * Särskilda bestämmelser i regleringsbreven I regleringsbreven för de primärt ansvariga myndigheterna avser regeringen besluta om övergripande mål och verksamhetsmål som tar sikte på beredskapen inför svåra påfrestningar på samhället i fred. Verksamhetsmålen kan bl.a. avse övnings- och utbildningsverksamhet, redovisning av planeringsdokument m.m. * Uppföljning och utvärdering Det får ankomma på respektive departement att ansvara för att en långtgående uppföljning och utvärdering genomförs.I måste finnas en kompetens för att kunna göra övergripande värderingar av samhällets samlade förmåga inför svåra fredstida påfrestningar. Utförliga avsnitt bör införas i de ansvariga myndigheternas årsredovisningar enligt en gemensam struktur. * Redogörelse i budgetpropositionerna I budgetpropositionerna bör finnas en redogörelse till för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. 7 Säkerhetskrav i samhällsplaneringen ------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Myndigheterna skall i högre grad än bedöma vilka | | säkerhetskrav som skall ställas i samhällsplaneringen. | | | | Regeringens åtgärder | | | | och kommer att ges i uppdrag | | att, i samråd med berörda myndigheter, utarbeta underlag för | | bedömning av skyddsavstånd som instrument i den förebyggande | | verksamheten. | | | | kommer att ges i uppdrag att utveckla | | kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet i samband | | med en olycka med farliga ämnen eller farligt gods och även att| | utreda ersättningsskyldighet för saneringskostnader och | | kommunens tillsynsverksamhet. En grundläggande förutsättning för att vi genom ökad säkerhet och uthållighet skall få ett mer stabilt samhälle är att det finns både kunskap och insikt hos dem som är involverade i förändringar av verksamheter i samhället. Ofta är det en fråga om förändringar och processer som kräver åtgärder i ett tidigt skede av planeringen och en hög grad av samförstånd. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att på olika sätt öka kunskaperna hos olika aktörer både om behovet av åtgärder och om möjligheterna att få dem genomförda. Om ett säkerhetstänkande tidigt kan föras in i beslutsprocessen finns stora möjligheter att finna såväl tekniska som ekonomiskt fördelaktiga lösningar. Säkerhet kan byggas in i samhällsutvecklingen på olika sätt. Det föreligger ett allt större behov av att alla som är med och utformar samhället är medvetna om säkerhetskraven. Planlagstiftningen ger stöd för förebyggande insatser som syftar till att minska riskerna i samhället. Men riskfrågor behandlas även inom en rad andra verksamheter i samhället, som trafiksäkerhetsarbetet, räddningstjänsten och arbetsskyddet samt inom miljöområdet. Statsmakterna har i flera fall fastställt mål för verksamheter som mer eller mindre utförligt anger säkerhetskraven. Synen på dessa frågor varierar emellertid mellan sektorerna. har myndigheterna sällan anlagt ett tvärsektoriellt och övergripande perspektiv. har varje myndighet utvecklat ett synsätt som är anpassat till den egna verksamhetens behov och förutsättningar. Bristen på enhetlighet i hanteringen av frågorna om säkerhetskrav i samhällsplaneringen kan leda till att säkerhetskraven inom en del sektorer blir alltför långtgående och kostsamma. Inom andra sektorer kan det motsatta förhållandet gälla. Effekterna av en ekonomisk satsning för att tillgodose säkerhetskraven kan alltså vara mycket olika. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen skäl att sträva efter enhetligare prioriteringar. Arbetet med riskfrågor och riskhantering syftar till att åstadkomma ett skydd mot plötsligt inträffade händelser som leder till mer eller mindre allvarliga påfrestningar på olika verksamheter i samhället. Det rör sig om olyckor och störningar som kan skada människor, egendom och miljö. Det är angeläget att ställa särskilda krav på innehållet i planerings- och beslutsprocessen och på beslutsfattarna i verksamheter som innebär någon form av allvarligt risktagande. Sådana krav kan gå ut på att riskanalyser skall göras inom den beslutande myndigheten innan beslut fattas. Hot- och riskutredningen har bl.a. lyft fram vikten av att miljökonsekvensbeskrivningar skall omfatta såväl en riskanalys som en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas. Med riskanalys avses här såväl riskuppskattning som riskvärdering. I proposition 1994/95:230 om översiktsplanering enligt m.m. föreslog regeringen en ökad användning av miljökonsekvensbeskrivningar. Med anledning av att Hot- och riskutredningen uppmärksammat denna fråga betonade regeringen att den beskrivning av konsekvenserna för säkerheten som ingår i miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta en riskanalys och en bedömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som bedriver verksamheten kan vidta för att minska riskerna. beslöt i enlighet med regeringens förslag (prop. 1995/96:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30). Om riskerna i samhället skall kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. Ansvaret för detta ligger på myndigheter, företag eller enskilda som driver verksamheter. Tydliga krav på säkerhet och uthållighet måste ställas på verksamheter som innebär risker för omgivningen. Ett flertal myndigheter arbetar med säkerhetskrav i samhällsplaneringen, t.ex. , , , , och . kommer att under göra särskilda satsningar inom det förebyggande arbetet vilket innebär att en samlad strategi för ett säkrare samhälle skall utvecklas. I detta sammanhang kommer tillsyns- och miljöfrågorna tillmätas särskild vikt. Kommunala riskanalyser med en utvecklad riskhantering kommer att utgöra en grund för ökade insatser för att dels minska antalet olyckor, dels begränsa skador genom ett förebyggande arbete. Vidare har ett program för samhällets riskhantering, som omfattar metoder för att riskvärdera samhällsekonomiska kostnad/nyttoanalyser, statistik och forskning och utveckling inom området. Detta bedrivs bl.a. genom utbildning för kommuner och länsstyrelser. Andra uppgifter för är att utveckla förbättrade samverkansmodeller mellan stat, kommun och näringsliv, att utveckla hjälpmedel och metoder för att informera om den enskildes möjligheter att ta ansvar för den egna säkerheten och att utveckla tillämpningar för hantering av statistik och riskanalyser via geografiska informationssystem. informationsbank är central i dessa sammanhang. Denna bank innehåller information om kemiska ämnen inom området farligt gods och farliga ämnen, dokument inom området räddningstjänst och befolkningsskydd, information om resurser för räddningstjänstens behov och en statistisk sammanställning över räddningsinsatser. Informationsbanken innehåller information om ca 4 400 kemiska ämnen samt ca 6 000 dokument inom området befolkningsskydd och räddningstjänst. har för regeringen redovisat en plan för informationsbank. Avsikten med planen är att den skall revideras och utvärderas i samverkan med berörda myndigheter och andra nyttjare. Att verka för att man i den fysiska planeringen tar hänsyn till riskfaktorer är en viktig uppgift. har i samarbete med och utarbetat underlag som kommunerna kan använda i sin fysiska planering. Dessa myndigheter har också var för sig gett ut vägledningar för arbetet med risker inom sina ansvarsområden. Men hänsyn till olika risker tas även av andra sektorsansvariga myndigheter som , och . I vissa fall har myndigheterna kommit fram till skilda bedömningar av riskerna. Svårigheter har uppstått i flera fall, t.ex. Grödingebanan och vid . Hot- och riskutredningen har föreslagit att myndigheterna bildar ett nätverk med experter som kan kallas samman av länsstyrelserna för bedömningar av frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen. Enligt regeringens bedömning bör ett bättre samarbete mellan berörda myndigheter nås. kan svårigheter uppstå på nivå om länsstyrelserna inte ger något besked om hur olika myndighetsbedömningar skall vägas samman. Möjligheterna att underlätta för regionala och lokala myndigheter att utarbeta bra beslutsunderlag inför sådana beslut som påverkar säkerhet i samhället bör beaktas av berörda myndigheter. Regeringen vill i detta sammanhang ta upp frågan om skyddsavstånd som har behandlats i Hot- och riskutredningen. Med skyddsavstånd menas det avstånd som skall finnas mellan den farliga verksamheten och det som skall skyddas. Myndigheterna tillämpar här skilda normer och bedömningar. Det är enligt regeringens mening av vikt att ett arbete påbörjas med att utarbeta underlag för bedömning av skyddsavstånd som instrument i den förebyggande verksamheten. Regeringen avser därför att uppdra åt och att i samråd med berörda myndigheter och kommuner utarbeta ett sådant underlag. De slutsatser som kan dras av pågående arbete inom riskanalysområdet och inträffade händelser skall härvid tas tillvara. De åtgärder som vidtas i samband med en olycka med farliga ämnen eller farligt gods skall hindra och begränsa en spridning. Åtgärderna måste emellertid utvecklas så att eventuella miljöeffekter begränsas. Ansvaret för åtgärderna är uppdelat på stat, kommuner och enskilda företag. Enligt regeringens bedömning måste kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet utvecklas. Vidare bör ersättningsskyldighet för räddningstjänst- och saneringskostnader utredas och en vägledning för kommunernas tillsynsverksamhet inom detta område utarbetas. Regeringen avser att ge i uppdrag att utveckla kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet, utreda ersättningsskyldighet för saneringskostnader och kommunens tillsynsverksamhet. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med och . Basen för den verksamhet som benämns beredskapshänsyn i planeringen och i samhällsutvecklingen (BIS-verksamhet) utgörs av den organisation och den säkerhet som vi har i samhället. BIS-verksamheten syftar till att göra samhället mindre känsligt för olika typer av störningar. bedriver BIS-verksamheten i samverkan med olika myndigheter och andra organ, som företag och universitet och högskolor. Beredskapshänsyn innebär en allmän strävan att höja den grundnivå i fredssamhället som verksamheten under säkerhetspolitiska kriser och krig bygger på. De kompletterande förberedelser som behövs i beredskapen för att myndigheter, företag och andra organ skall kunna vidta åtgärder i krig kommer genom detta att starta på en högre nivå. BIS- verksamheten har haft många positiva effekter på förmågan att uthärda påfrestningar som uppstår till följd av olyckor och andra störningar. Överväganden om riskfrågor i olika verksamheter kräver ett väl utbyggt och fungerande samarbete. Detta gäller oavsett om det är fråga om planering eller andra slag av åtgärder. Samarbetet behöver utvecklas mellan myndigheter och andra organ på alla nivåer. Det finns behov av att öka kunskaperna om risker och riskbedömning och att verka för att de medel som lagstiftningen erbjuder för att garantera goda beslutsunderlag utnyttjas bättre i beslutsprocessen. Myndigheterna bör utveckla ett effektivt samarbete för att identifiera risker och att förebygga dem. För att åstadkomma detta krävs ett systematiserat tillvaratagande av tidigare erfarenheter inom riskområdet. Regeringen har därför för avsikt att utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling inom riskanalysområdet. återkommer till denna fråga i kapitel 9. Vidare har regeringen i kapitel 5 redan aviserat sin avsikt att utarbeta förslag till ett forskningsprogram för krishantering. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Regeringen anser att en effektiv informationsverksamhet är av | | avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall | | kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på| | samhället i fred. | | | | Regeringens åtgärder | | | | Styrelsen för psykologiskt försvar får i uppgift att ge råd och | | rekommendationer till myndigheter och organ om information vid | | svåra påfrestningar samt att, om en myndighet så begär, kunna lämna| | experstöd för informationsgivningen vid en inträffad svår | | påfrestning. | | | | Styrelsen får vidare i uppgift att göra utvärderingar av hur | | kommunikationen mellan myndigheter/massmedier och människor | | fungerat vid inträffade svåra påfrestningar. Hot- och riskutredningen har föreslagit att Styrelsen för psykologiskt försvar ges i uppdrag att följa händelseförloppet vid svåra påfrestningar på samhället i fred och göra utvärderingar av kommunikationen myndigheter - massmedier - människor. Utredningen har vidare föreslagit att myndigheten ges i uppdrag att, i det fall berörd myndighet själv begär det, ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Slutligen har utredningen föreslagit att Styrelsen för psykologiskt försvar i förväg skall utarbeta råd för hur informationsgivning bör gå till vid svåra påfrestningar. Flertalet remissinstanser är positiva till utredningens förslag. ifrågasätter emellertid att en myndighet som annars inte har någon roll vid fredstida svåra påfrestningar skall ges de uppgifter som utredningen föreslagit. Regeringen anser att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser det även vara av stor vikt att myndigheters och andra organs information samordnas i en planläggning som minskar risken för dubbla budskap. Regeringen anser liksom utredningen att risken för motstridiga uppgifter är stor om det inte finns en koordinerad plan för informationsverksamheten. Styrelsen för psykologiskt försvar är central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret. Enligt sin instruktion skall styrelsen bl.a. samordna berörda myndigheters krigsplanläggning av informationsberedskapen och därvid ge råd och rekommendationer. För att kunna fullgöra sin uppgift bedriver och initierar myndigheten en omfattande forskningsverksamhet beträffande informationsproblem i samband med fredstida stora olyckor och katastrofer.