prop · GK0352 · 1997-01-01 00:00:00 — Vad som föreskrivs i - 5 kap. 1 § såvitt avser pensionsförpliktelser som upptagits bland posten Verksamhetens kostnader och posten Finansiella kostnader, - 5 kap. 2 § såvitt avser pensionsförpliktelser som upptagits i posten Avsättningar, posten Skulder eller bland ansvarsförbindelser under rubriken, Pensionsförpliktelser som inte tagits upp bland skulderna eller avsättningarna och Övriga ansvarsförpliktelser, samt - 5 kap. 4 § första meningen får börja tillämpas senare än , dock senast av kommuner och kommunalförbund avseende och av landsting avseende . som sköter landstingskommunal uppgift skall dock också tillämpa bestämmelserna senast avseende . 1-2 §§ Lagens tillämpningsområde 3 § God redovisningssed 4 § Räkenskapsår 1-3 §§ Allmänna bestämmelser om bokföring 4-6 §§ Verifikationer 7 § Formen för bokföring 8 § Beskrivning över det tillämpaderedovisningssystemet 9 § Grundbokföring 10 § Huvudbokföring 11 § Räkenskapsmaterialets form 12 § Årsbokslut 3 kap. Allmänna bestämmelser om årsredovisning 1 § Årsredovisningens syfte 2 § Årsredovisningens delar 3 § Årsredovisningens form 4 § Ansvaret för årsredovisningens upprättande 5 kap. Resultaträkning och balansräkning 1 § Resultaträkningen 2 § Balansräkningen 3 § Postindelningen iresultat- och balansräkningarna 4 § Pensionsutbetalningar 5 § Extraordinära intäkter och kostnader 6 § Jämförelsetal 1-2 §§ Vad som är anläggningstillgångar och omsättningstill- gångar 3 § Anskaffningsvärde för anläggningstillgångar 4 § Avskrivning av anläggningstillgångar 5 § Nedskrivning av anläggningstillgångar 6 § Uppskrivning av anläggningstillgångar 7 § Värdering av omsättningstillgångar 8 § Redovisning till bestämd mängd och fast värde 9 § Omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta 10 § Periodisering av vissa belopp vid upptagande av lån 11 § Avsättningar 12 § Värderings- och omräkningsprinciper 1 § Gemensam förvaltningsberättelse 2 § Sammanställda resultat- och balansräkningar 2.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 8 kap. 17, 18 och 23 §§ skall upphöra att gälla, dels att 8 kap. 19-22 §§ skall betecknas 8 kap. 17-20 §§, dels att 8 kap. 4, 5 ,14 och 16 §§ skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 4 § Kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). -------------------------------------------------------------------- Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. 5 § Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen I planen skall skattesatsen och och anslagen anges. Av planen anslagen anges. Av planen skall skall det vidare framgå hur det vidare framgå hur verksamheten utgifterna skall finansieras och skall finansieras och hur den hur den ekonomiska ställningen ekonomiska ställningen beräknas beräknas vara vid budgetårets vara vid budgetårets slut. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande två åren. Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av . Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år. 14 § Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar. -------------------------------------------------------------------- Närmare bestämmelser om kommuners och landstings bokföring finns i lagen (1996:000) om redovisning. 16 § -------------------------------------------------------------------- När styrelsen har fått övriga När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar, skall den nämnders redovisningar, skall den avsluta räkenskaperna med ett upprätta en årsredovisning. årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovisning. Närmare bestämmelser om årsredo- visningen finns i lagen (1996:000) om redovis- ning. Denna lag träder i kraft . De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall tillämpas första gången såvitt avser kommuner avseende och såvitt avser landsting avseende . 2.3 Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunalförbundslagen (1985:894) dels att 3 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 9 §, 2 kap. 18 § och 3 kap. 7 § skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 9 §1 -------------------------------------------------------------------- Förbundsordningen skall ange Förbundsordningen skall ange 1. förbundets ändamål och med- 1. förbundets ändamål och med- lemmar, lemmar, --- --- 10. vad förbundsmedlemmarna i 10. vad förbundsmedlemmarna i övrigt anser nödvändigt för att övrigt anser nödvändigt för att ordna ordna de ekonomiska förhållandena de ekonomiska förhållandena mellan mellan förbundet och dess medlem- förbundet och dess medlemmar och mar och förbundets förhållanden i förbundets förhållanden i fråga om fråga om ekonomi och förvaltning. ekonomi och förvaltning och som inte regleras i denna lag eller i lagen (1996:000) om redovisning. I förbundsordningen för ett förbund som skall ha hand om en angelägenhet som enligt särskild författning ankommer på kommuner eller landsting får inte, såvitt angår den angelägenheten, tas in någon bestämmelse om begränsning av förbundsmedlems skyldighet att tillhandahålla medel. 2 kap. 18 §2 -------------------------------------------------------------------- Bestämmelserna i 8 kap. 1-4 §§, 5 §Bestämmelserna i 8 kap. 1-5 §§, 10 § första och andra styckena, 10 §, samt 12-16 §§ kommunallagen 12-16 §§, 17 § första stycket och 18 §(1991:900) gäller i tillämpliga kommunallagen (1991:900) gäller i delar i fråga om kommunalförbundets tillämpliga delar i fråga om ekonomiska förvaltning. Närmare kommunalförbunds ekonomiska bestämmelser om bokföring och förvaltning. årsredovisning finns i lagen (1996:000) om redo- visning. I övrigt gäller de begränsningar i rätten att ta upp lån, ingå borgen och andra förbindelser eller avsätta medel till fonder som förbundsmedlemmarna har tagit in i förbundsordningen. 3 kap. 7 §3 -------------------------------------------------------------------- Bestämmelserna i 8 kap. 1-4 §§, 5 §Bestämmelserna i 8 kap. 1-5 §§, 10, första och andra styckena samt 12-14 §§ samt 16 § kommunallagen 10, 12 och 13 §§ kommunallagen (1991:900) gäller i tillämpliga (1991:900) gäller i tillämpliga delar i fråga om kommunalförbundets delar i fråga om ekonomisk ekonomiska förvaltning. Närmare förvaltning i kommunalförbund med bestämmelser om bokföring och års- förbundsdirektion. redovisning finns i lagen (1996:000) om redo- visning. I övrigt gäller de begränsningar i rätten att ta upp lån, ingå borgen och andra förbindelser eller avsätta medel till fonder som förbundsmedlemmarna har tagit in i förbundsordningen. Denna lag träder i kraft . De nya föreskrifterna i 2 kap. 18 § och 3 kap. 7 § skall, såvitt avser 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen, tillämpas första gången av kommunalförbund avseende . som sköter landstingskommunal uppgift skall dock också tillämpa bestämmelserna senast avseende . **FOOTNOTES** 1 Senaste lydelse 1991:1695. 2 Senaste lydelse 1991:1695. 3 Senaste lydelse 1991:1695. 3 Ärendet och dess beredning Den nu gällande kommunallagen (1991:900) trädde i kraft . I förarbetena uttalade regeringen att om det skulle visa sig att den ökade fri- heten som kommunerna gavs på det ekonomiska området skulle leda till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering (prop. 1990/91:117 s. 21). kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7 s. 77-78) för- klarade regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bakgrunden härtill var att lagen varit i kraft och att en uppföljning av hur lagens bestämmelser hade tillämpats borde ske. En rad kommunalekonomiska frågeställningar med anknytning till kommunallagen hade kommit att aktualiseras , bl.a. de allmänt ökade svårigheterna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter. Regeringen bemyndigade därför chefen för att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn av kommunallagens ekonomikapitel. Arbetsgruppen avlämnade rapporten ekonomi i balans (Ds 1995:57). I rapporten föreslog arbetsgruppen att det, utöver ett i kommunallagen stadgat krav på budgetbalans, även skall införas en särskild bokföringslag men att det fortsatta arbetet med en sådan lag skulle få ske inom . Arbetsgruppen föreslog också att frågan om att inrätta ett oberoende organ för redovisningsfrågor skulle tas upp i den fortsatta beredningen. Arbetsgruppens lagförslag framgår av bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna framgår av bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr In96/1435/KL). Arbetsgruppens förslag bearbetades vidare inom och resultatet redovisades i promemorian redovisning (Ds 1996:30). Promemorians lagförslag framgår av bilaga 3. Promemorian remiss- behandlades. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr In96/1446/KL). träffade regeringen en överenskommelse med och om den kommunala ekonomin i syfte att ge kommuner och landsting stabila förutsättningar att bedriva sin verksamhet (prop. 1995/96:150 s. 186). Frågan om ett lagstadgat balanskrav togs upp i överenskommelsen och regeringen åtog sig att införa ett sådant krav först för kommunerna och för landstingen. Regeringen har både vårproposition (prop. 1995/96:150 s. 186) och i årets budgetproposition (prop. 1996/97:1 volym 9) aviserat de förslag som regeringen nu lägger om att införa ett lagreglerat balanskrav, en redovisningslag och att det bör inrättas ett oberoende organ med uppgift att utveckla god ekonomisk redovisningssed inom kommunsektorn. 4 Den ekonomiska bakgrunden till förslagen Med den nya kommunallagen (1991:900) togs en tidigare bestämmelse om förmögen- hetsskydd bort. Bestämmelsen, som första gången togs in kommunallag, byggde på tanken att en generation inte har rätt att förbruka vad föregående generationer ihopbragt till sina efterkommandes gagn och fokuserade också en kommuns eller ett landstings handlande på den kommunala förmögenheten. En kom- muns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. Att fokusera en kommuns eller ett landstings handlande på den kommu- nala förmögenheten anses numera höra till ett föråldrat synsätt. finns i kommunallagen inte heller något krav på att budgeten skall vara balanserad . I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena sägs att detta är en ändamålsregel som inte har några rättsverkningar i den meningen att den skall ligga till grund för en dom- stolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 110). I förarbetena till regeln om god ekonomisk hushållning ges ingen uttömmande beskrivning av vad som är god ekonomisk hushållning. I stället ges där en rad exempel som vägledning vid tolkningen (a. prop. s. 110 f., 210 f.). Ett i detta sammanhang särskilt viktigt uttalande är att det hör till god ekonomisk hushåll- ning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter. Genom att den tidigare förmögenhetskyddsbestämmelsen upphört att gälla är det inte längre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller att ta upp lån för sådant ändamål. Möjligheten att ta upp lån för driftändamål är dock alltjämt begränsad på grund av att detta inte kan anses vara god ekonomisk hushållning. Att undergräva sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgeten kan inte anses förenligt med god ekonomisk hushållning. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen är enligt förarbetena avsedd att ge kommunerna och landstingen en möjlighet att använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följde av den tidigare förmögenhetsskyddsbestämmelsen (a. prop. s. 109). Enligt förarbetena gäller dock fortfarande att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov och att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna (a. prop. s. 111). - god avkastning och betryggande säkerhet Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § kom- munallagen på att medelsförvaltningen skall ske på ett sådant sätt att god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. I förarbetena framhålls att kommunernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till (prop. 1990/91:117 s. 110). I 3 § samma kapitel förutsätts dessutom att fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. I 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen ges bestämmelser om innehållet i kommunernas och landstingens budgetar. Kommunerna och landstingen skall upprätta en budget för nästa kalenderår. Budgeten skall innehålla en plan för ekonomin under budgetåret. I planen skall redovisas vilka medel som skall anslås och hur stor skattesatsen skall vara. Budgeten är ett viktigt instrument när det gäller att styra den ekonomiska utvecklingen. Enligt förarbetena får slopandet av kravet på att budgeten skall vara balanserad inte innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande är inte förenligt med god ekonomisk hushållning (a. prop. s. 116). över någon tid av inte allt för lång varaktighet måste kommunerna och landstingen ha balans mellan inkomster och utgifter. Därför föreskrivs i kommunallagen att planer inte bara skall upprättas på kort sikt (innevarande budgetår) utan även på lång sikt (rullande treårsplaner). Som en nyhet i förhållande till tidigare kommunallagar gäller nu att det inte längre krävs att budgeten skall vara balanserad . Det innebär att det krav som tidigare fanns på att överskott och underskott enligt det senaste avslutade budgetårets räkenskaper skulle regleras i nästkommande års budget inte gäller. Av budgeten skall dock alltid framgå hur samtliga utgifter skall finansieras. En annan nyhet är att det av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställ- ningen beräknas vara vid budgetårets slut. I och med att balanseringskravet har slopats har det ansetts extra betydelsefullt att en kommun eller ett landsting gör klart för sig hur den planerade verksamheten kommer att påverka fördelningen mellan löpande verksamhet och investeringar samt valet av finansieringsform, t.ex. skatter, avgifter eller lån. Genom bestämmelsen om att budgeten skall utvisa hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut ställs enligt förarbetena indirekt ett krav på kommuner och landsting att upprätta en balansbudget (a. prop. s. 212). Genom hänvisningar i 2 kap. 18 § och 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen (1985:894) till kommunallagen skall vissa av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning gälla i tillämpliga delar i fråga om kommunalförbund med fullmäktige respektive med direktion. 4.2 räkenskapsföring och redovisning I 8 kap. kommunallagen finns bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning. Redovisningsfrågorna har getts ett något större utrymme i nuvarande kommunallag jämfört med tidigare. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv. Kommunallagens bestämmelser ger dock en viss vägledning om hur externredovisningen bör utformas. Kommunallagens regler skall också kompletteras genom fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen (8 kap. 23 §). Inom kommunsektorn har praxis- utvecklingen när det gäller god redovisningssed också utformats inom ramen för den referensgrupp för redovisningsfrågor som och gemensamt har bildat. Nämndernas skyldighet att föra räkenskaper - den interna redovisningen I 8 kap. 14-16 §§ kommunallagen regleras nämndernas skyldighet att föra räken- skaper över de medel som de förvaltar. Här avses alltså den interna redo- visningen på nämndnivå. Vidare regleras styrelsens sammanhållande funktion när det gäller att vid ett budgetårs slut sammanfatta alla nämnders räkenskaper med ett årsbokslut och en årsredovisning. Årsredovisningens innehåll och funktion I 8 kap. 17 § kommunallagen sägs att det i årsredovisningen skall lämnas upp- lysning om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen . Upplysning skall också lämnas om borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser. Vidare sägs att års- redovisningen också skall omfatta sådan verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag. Innebörden av denna bestämmelse är att någon form av konsoliderad årsredovisning skall tas fram, dvs. att årsredovisningen skall inkludera all verksamhet oberoende av associationsform. I förarbetena till kommunallagen sägs att frågan om hur en sådan redovisning tekniskt skall utformas bör kommunerna och landstingen själva få bestämma (prop. 1990/91:117 s. 123 och 215). I 8 kap. 18 § kommunallagen sägs att årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed. När det gäller denna bestämmelse sägs i förarbetena att även om kommunerna och landstingen bör ha stor frihet att själva bestämma utformningen av redovisningen, så måste denna utföras i enlighet med god redovisningssed (a. prop. s. 122). Det sägs vidare att den normbildning som sker inom den privata sektorn också har stor betydelse för utformningen av den redovisningssed som skall gälla för kommuner och landsting. Detta innebär att uttalanden och rekommendationer som görs av bl.a. som regel också äger giltighet i kommuner och landsting. Detta kan givetvis endast gälla rekommendationer som är tillämpbara inom kommunsektorn. I förarbetena hänvisas också till den av kommunförbunden gemensamt tillsatta Referensgruppen för redo- visningsfrågor (Referensgruppen) vars uppgift är att främja en god redovisnings- sed i kommuner och landsting. Tanken torde vara att denna grupp i första hand bör ägna sig särskilt åt redovisningsfrågor som har anknytning till de speciella omständigheter och övriga förutsättningar som råder inom kommunsektorn - den s.k. kommunala särarten. Årsredovisningens överlämnande till fullmäktige och revisorerna I 8 kap. 19 och 20 §§ kommunallagen föreskrivs att årsredovisningen året som redovisningen avser skall överlämnas till fullmäktige och revisorerna samt att det är fullmäktige som slutligen godkänner årsredovisningen. Vidare framgår av bestämmelserna att det finns ett klart samband mellan årsredovisning, revision och ansvarsfrihet. En årsredovisning bör nämligen inte godkännas av fullmäktige innan revisionsberättelsen behandlats och beslut i ansvarsfrihetsfrågan fattats. I 8 kap. 21 och 22 §§ kommunallagen finns också föreskrifter om att redo- visningen skall offentliggöras för allmänheten och att det finns en möjlighet för fullmäktige att vid ett sammanträde med fullmäktige anordna en s.k. allmän- hetens frågestund om årsredovisningen. Redovisningsreglementet - det s.k. normalförslaget I 8 kap. 23 § kommunallagen sägs att fullmäktige skall meddela närmare före- skrifter om redovisningen. I förarbetena sägs att regeringen övervägde att föreslå mer precisa regler för redovisningen än vad som slutligen skedde. Regeringen stannade dock för att i lagen endast ange ramarna för redovisningen. Kommunerna och landstingen skulle själva få utforma reglerna i detalj. Det ansågs vara en uppgift för den beslutande församlingen, dvs. fullmäktige, att anta sådana regler. I förarbetena pekade regeringen på att det av och framtagna normalreglementet för redovisning borde kunna tjäna som en god förebild för hur sådana föreskrifter skulle kunna utformas (prop. 1990/91:117 s. 121 och 122). För att nå målet om en enklare och mer enhetlig redovisning, för att skapa en större förståelse mellan sektorerna och för att tillvarata den er- farenhet som fanns inom den privata sektorn rekommenderades således kommunerna och landstingen av sina förbund att anta en redovisningsmodell med en modern och vedertagen begreppsapparat (Kf/Lf 86). I denna rekommendation ingick också ett normalreglemente vars innehåll i stora drag sammanföll med bokföringslagen och som också var resultatet av en medveten anpassning till förhållandena inom den privata sektorn. Det utvecklingsarbete som bedrivs inom den privata sektorn skulle komma kommunsektorn till del genom anpassningen av den kommunala redovis- ningen. Rekommendationen av ny redovisningsmodell innebar en viktig bekräftelse på att redovisning bygger på samma teoretiska utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning. Att rekommendera kommunerna och landstingen dessa nyheter var också ett sätt att bemöta den starka kritik som hade riktats mot de dittillsvarande principerna för redovisning. Från flera håll hade hävdats att dessa principer var onödigt komplicerade vilket försvårade analyser och förståelsen för ekonomi i allmänhet och för redovisning i synnerhet. Man efterlyste också en större enhetlighet i redovisningen för att underlätta jämförelser mellan kommuner eller landsting. Den föreslagna redo- visningsmodellen var i sin grundstruktur densamma som den som näringslivet använde. Smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten hade dock gjorts. I fråga om uppbyggnad och innehåll gavs redovisningsreglementet stora likheter med bokföringslagen. En stor majoritet av kommunerna och landstingen har anpassat sin redovisning till den föreslagna modellen och antagit normalreglementet. I samband med att de båda kommunförbunden rekommenderade kommuner och landsting att anta en ny redovisningmodell och ett normalreglemente för redovisning bildades den tidigare nämnda Referensgruppen för samråd och samverkan i redovisningsfrågor inom kommunsektorn. Referensgruppen består av representanter från de båda kommunförbunden samt av ekonomer från kommuner och landsting, revi- sorer och forskare. Referensgruppens status är endast att utgöra en referens- grupp till de båda kommunförbunden och samtliga ledamöter utses av dessa. Huvud- uppgiften är att utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting. Detta sker genom att gruppen gör tolkningar och uttalanden i principiellt viktiga frågor. Referensgruppens roll motsvarar den som har för den privata sektorn. Uttalandena avgränsas till externredovisningsfrågor och sådana områden som kan påverkas av den kommunala särarten. Genom dessa uttalanden konkretiseras kommunallagens bestämmelser. Uttalandena sker i form av anvisningar, förslag och diskussionsunderlag. Anvisningarna är att betrakta som den tyngsta nivån av uttalanden och kan ses som en justering eller komplettering av redovisningsreglementet med dess kommentarer. Efter lanseringen av den nya redovisningsmodellen och normalreglementet har en snabb utveckling av redovisningspraxis skett. Modellen och nor- malreglementet tillämpas av i stort sett alla kommuner och landsting. Det sker en kontinuerlig utveckling av redovisningspraxis med modellen och reglementet som grund. Referensgruppen har spelat en viktig roll i praxisutvecklingen.