prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — 10 § I mål om fastställande av ersättning får domstolen på yrkande av den som är berättigad till ersättning föreskriva att förskott skall betalas på den ersättning som slutligt fastställs. Domstolen får dock inte förordna om förskott innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi har upphört. Om domstolen på yrkande av en viss sakägare har beslutat om förskott, får ett nytt yrkande om förskott från denne sakägare inte tas upp till pröv- ning förrän det har gått sedan det föregående beslutet. Beträffande förfarandet tillämpas vad som sägs i 5 kap. 21 § expropria- tionslagen (1972:719) om kvalificerat förhandstillträde. Ett beslut om förskott får överklagas särskilt. Hovrättens avgörande i fråga om förskott får inte överklagas. 11 § I fråga om betalning eller nedsättning gäller 6 kap. 1 § första stycket, 2 6, 8 och 17 20 §§ expropriationslagen (1972:719). Ersättningen skall betalas eller, om nedsättning skall ske enligt 6 kap. 1 § första stycket expropriationslagen, sättas ned från det att dom om fastställande av ersättning har vunnit laga kraft. Motsvarande gäller i fråga om förskott. 12 § På ersättningen skall det tas ut ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den tidpunkt då rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör till dess betalning sker eller till utgången av den frist som anges i 11 §. I den mån ersättningen betalas efter utgången av den angivna fristen skall ränta på ersättningen från fristens utgång tas ut enligt 6 § räntelagen. 13 § I fråga om ersättning för rättegångskostnader tillämpas 7 kap. 1, 3 5 §§ expropriationslagen (1972:719) i mål om fastställande av ersättning. 14 § Vid tillämpning av expropriationslagen (1972:719) enligt vad som anges i 9, 11 och 13 §§ denna lag, skall vad sägs om den exproprierande avse staten, vad som sägs om expropriationstillstånd avse beslut enligt 3 §, vad som sägs om expropriationsmål avse mål om ersättning enligt denna lag och vad som sägs om tillträde avse den tidpunkt då rätten att driva kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla. Denna lag träder i kraft . 8.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om 1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas, 2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller 3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt. Särskilda bestämmelser om upphörande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi finns i lagen (1997:000) om kärnkraftens avveckling. Denna lag träder i kraft . Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , f.d. presidenten i , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss (Närings- och handels- departementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om kärnkraftens avveckling, 2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling Den föreslagna lagen knyter an till vissa beslut angående den svenska energipolitiken som fattades av på grundval av propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) och betänkande 1996/97:NU12. beslöt bl.a. att anta vissa riktlinjer för energipolitiken. Riktlinjerna innebar i sin tur bl.a. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång skulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara energislag. Till grund för utformningen av lagtexten ligger departementsprome- om kärnkraftens avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har remissbehandlats och därvid utsatts för kritik på åtskilliga punkter. När det gäller den föreslagna lagens förenlighet med regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har dock bedömningarna i promemorian fått stöd från flera håll. Till dem som i princip har godtagit promemorians bedömningar i de nämnda av- seendena hör , , Kammarrätten i , vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och vid . Vissa andra domstolar har emellertid varit kritiska. Stark kritik har förts fram av företrädare för kärnkraftsproducenterna och näringslivet i övrigt. Det remitterade lagförslaget överensstämmer till stora delar med promemorieförslaget. Vissa förändringar har dock gjorts. Bl.a. har det införts regler om rättegångskostnader som är till fördel för enskilda sakägare, liksom regler om förskott på ersättning. Regeringen får enligt lagförslaget rätt att, beträffande varje befintlig kärnkraftsreaktor, besluta att rätten att driva reaktorn skall upphöra att gälla som regeringen anger. Den som har haft tillstånd att driva reaktorn liksom vissa andra sakägare skall ha rätt till ersättning av staten för sin förlust. Ersättningen skall huvudsakligen bestämmas enligt expropriationsrättsliga principer och på det sätt som anges i expropriationslagen. Vissa särskilda förutsättningar skall dock gälla för ersättningens bestämmande. När det gäller frågan om lagförslagets grundlagsenlighet är det framför allt bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen som har betydelse. Enligt paragrafens första stycke är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose allmänna intressen. I 2 kap. 18 § andra stycket föreskrivs att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller bygggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Även 2 kap. 20 § regeringsformen är av intresse i sammanhanget. Det sägs där att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Även om, som har nämnts, den föreslagna lagen i vissa avseenden knyter an till bestämmelserna i expropriationslagen, kan de avsedda besluten av regeringen om upphörande av rätten att driva en kärnkrafts- reaktor knappast betraktas som beslut om expropriation. De delar av 2 kap. 18 § regeringsformen som handlar om expropriation och liknande förfaranden är alltså inte tillämpliga. De tilltänkta regeringsbesluten får emellertid anses innebära att det all- männa inskränker användningen av mark och byggnader. För att sådana inskränkningar skall kunna beslutas gäller samma villkor som när det är fråga om expropriation. Inskränkningen skall alltså vara erforderlig för att tillgodose "angelägna allmänna intressen". Samma förutsättning gäller enligt 2 kap. 20 § regeringsformen, i den mån regeringsbesluten kan sägas innebära en begränsning i rätten att driva näring eller utöva yrke. I förarbetena till den senaste ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket "angelägna allmänna intressen". Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. När det gäller frågan i vad mån det är lämpligt att avveckla kärnkraften i på det sätt som avses ske finns det uppenbarligen utrymme för skilda värderingar. Lagrådet saknar för sin del anledning att gå in på den frågan. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att som ett led i beslutet om riktlinjer för den framtida energi- politiken har beslutat att en avveckling av kärnkraften skall inledas och att en övergång skall ske till utnyttjande av andra energikällor. Bakom beslutet har angetts ligga bl.a. miljösynpunkter och hänsyn till kärnk- raftens risker. Mot bakgrund av det anförda kan det enligt Lagrådets mening knap- past göras gällande att lagstiftningen strider mot 2 kap. 18 eller 20 §§ regeringsformen genom att de tilltänkta regeringsbesluten inte skulle kunna anses påkallade av angelägna allmänna intressen. Bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen har varit föremål för en livlig diskussion. Dis- kussionen har bl.a. gällt frågan i vad mån lagtextens formulering får till följd att ersättning skall utgå även vid sådana ingripanden som är för- anledda av att mark används på ett miljöfarligt sätt. När det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet har den berörda diskussionen knappast någon relevans. Som tidigare angetts innehåller den föreslagna lagen uttryckliga bestämmelser om ersättning till dem som lider förlust till följd av ett regeringsbeslut om att driften vid en kärnkraftsreaktor skall upphöra. Ersättningsreglerna knyter an till bestämmelserna i expropriationslagen, dvs. till ett väl beprövat system. Vad som kan diskuteras är om berörda sakägare kan anses bli kompenserade i tillräcklig mån. Lagförslaget innehåller vissa speciella regler som, åtminstone i en del fall, kan komma att begränsa rätten till ersättning i förhållande till vad som skulle ha blivit fallet om expropriationsbestämmelserna hade gällt fullt ut. Enligt lagförslaget skall sålunda vid ersättningens bestämmande gälla vissa förutsättningar angående dels kärnkraftsavvecklingens påverkan på elpriset, dels den kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton, dels kärnkraftsreaktorernas totala användningstid. De uppställda förutsättningarna överensstämmer i stort sett med vad som föreslogs i promemorian Ds 1997:14. Promemorieförslaget utsattes i den delen för en omfattande kritik under remissbehandlingen. Det hävdades från flera håll att inskränkningarna i ersättningsrätten var oförenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen, medan andra re- missinstanser uttryckte tveksamhet. Förslaget godtogs emellertid i vissa remissyttranden. Formuleringen av första meningen i 2 kap. 18 § andra stycket rege- ringsformen där det talas om "ersättning för förlusten" kan tolkas så, att full kompensation alltid skall lämnas vid sådana ingrepp som det är fråga om. Bestämmelsen modifieras emellertid genom tillägget att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med hänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, det varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skall bestämmas. Det understryks emellertid som självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grund- lagens krav. Frågan huruvida ersättningsreglerna i 2 kap. 18 § andra stycket re- geringsformen innebär att full ersättning för en förlust måste lämnas har diskuterats utförligt i litteraturen (se , Ersättning vid of- fentliga ingrepp I, 1986, s. 13 f. och 147 ff. med gjorda hänvisningar). Det har påpekats att lagtexten inte ger någon ledning i frågan vad som är godtagbara grunder för ersättningens bestämmande och att inte heller motiven gör det tydligt vilka ersättningsregler som kan accepteras. Flera kommentatorer har emellertid fört fram uppfattningen att grunderna för ersättningen bör kunna vara utformade så, att det inte blir fråga om full ersättning. Vilken reduktion som kan godtas blir, har det sagts, beroende av de faktorer som föreligger i det enskilda fallet. Syftet med införandet av speciella förutsättningar vid bestämmandet av ersättning enligt den nu aktuella lagen är, enligt vad som sägs i remissprotokollet, att dels åstadkomma en skälig ersättningsnivå, dels skapa förutsebarhet i frågor som annars skulle bli föremål för omfattande utredning och argumentation vid domstolen. Det sägs också i remissprotokollet att ny kunskap kan förändra och skärpa sä- kerhetskraven för kärnkraftsanläggningarna utan att politiska beslut behöver fattas och att, även utan ändrade säkerhetskrav, det är svårt att förutse hur länge en anläggning kan leva upp till kraven. Det är också svårt, framhålls det, att förutse det framtida behovet av driftsuppehåll på grund av större renoveringar. Dessa och liknande typer av osäkerhets- faktorer måste man enligt remissprotokollet ta hänsyn till vid en värde- ring av reaktorerna. Enligt Lagrådets mening är de framförda skälen för att ställa upp särskilda förutsättningar vid bestämmandet av ersättning beaktansvärda. Det kan påpekas att, om en avställning av en reaktor grundas på säkerhetsskäl, det är ovisst om reaktorhavaren är berättigad till någon ersättning alls. Vid en samlad bedömning anser Lagrådet att, även med beaktande av de särskilda regler som begränsar ersättningsrätten, bestämmelserna om ersättning får anses vara utformade på ett sådant sätt att de är förenliga med 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen. Frågan är då om lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i . Av intresse i det sammanhanget är artikel 1 första stycket tilläggsprotokoll. Det sägs där att varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket i den angivna artikeln skall emellertid första styckets bestämmelser inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egen- dom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Bestämmelserna om egendomsberövande ger uttryck för att en proportionalitetsprincip skall tillämpas. Ett egendomsberövande är berättigat endast om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet. Hänsyn skall tas bl.a. till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till under vilka omständigheter ingreppet sker (se vidare , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 ff). Vid en jämförelse mellan regler om egendoms- berövande och betämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen kan det knappast anses att regler ger ett längre gående skydd för den enskilde än regeringsformen. Detta torde i än högre grad gälla, om man jämför och regeringsformens regler beträffande inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom. Det har hävdats att här har anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (, a.a. s. 253). Den inledande regeln i artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakon- ventionen om respekt för enskildas rätt till sin egendom har ansetts ha en viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. Enligt Lagrådets mening finns det emellertid inte stöd för att anse att den nu föreslagna lagstiftningen innebär att rätten till egendom inte respek- teras i tillräcklig grad. Det bör i sammanhanget beaktas bl.a. att, som framhålls i remissprotokollet, reaktorhavarnas förväntningar om en fortsatt drift får anses ha begränsats genom den pågående kärnkraftsdebatten och riksdagsuttalande att avvecklingen skulle vara slutförd . Vad som har sagts innebär att den föreslagna lagen enligt Lagrådets mening inte kan anses stå i strid med vare sig de angivna bestämmelserna i regeringsformen eller . Det finns i sammanhanget också anledning att erinra om den allmänna principen att en lag måste ha en generell utformning och att lagformen sålunda inte kan användas för beslut som endast avser ett enskilt fall. Enligt Lagrådets mening kan någon befogad kritik inte riktas mot det remitterade förslaget i detta avseende. Det framgår visserligen av remissprotokollet att den tilltänkta lagen i första hand skall användas för att stoppa driften vid två bestämda kärnkraftsreaktorer, nämligen reaktorerna i . Dessa reaktorer har också pekats ut i prop. 1996/97:84 och i utskottsbetänkandet /97:NU12. Lagen har emel- lertid fått en sådan utformning att den kan användas även när det blir fråga om att fatta beslut om upphörande av driften vid övriga kärnkrafts- reaktorer. För att det så tydligt som möjligt skall framgå att lagen har en generell karaktär anser Lagrådet emellertid att den remitterade lagtexten bör justeras på ett par punkter. Lagrådet återkommer till dessa justeringar i det följande. Under den remissbehandling som har föregått utformningen av lagrådsremissen har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet ansluter sig för sin del till uttalandena i remissprotokollet om att sådana ingrepp som är att anse som godtagbara enligt får anses vara tillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Det finns inte skäl att anta att det remitterade lagförslaget skulle innebära något avsteg i detta hänseende. Inte heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de ingrepp som det är fråga om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer. På grund av det anförda anser Lagrådet att från de synpunkter som Lagrådet har att iaktta det remitterade lagförslaget bör kunna godtas i sina huvuddrag. Lagrådet har emellertid på flera punkter erinringar mot de enskilda bestämmelserna. Lagrådet går därmed över till att mera i detalj diskutera det remitterade förslaget. I 1 § har tagits in vissa allmänna bestämmelser som anger lagens tillämpningsområde och syfte. Särskilt när det gäller andra stycket som knyter an till beslut med anledning av prop. 1996/97:84 har bestämmelserna fått en utformning som är mindre vanlig när det är fråga om lagtext. Lagrådet anser dock att bestämmelserna i allt väsentligt får godtas. För att understryka lagens generella karaktär föreslår Lagrådet emellertid att det i första stycket skall anges att lagen innehåller bestämmelser om upphörande av "rätten att driva kärnkraftsreaktorer" i stället för "rätten att driva en kärnkraftsreaktor". 2 § i det remitterade förslaget innehåller dels en allmän erinran om bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, dels en bestämmelse som tar sikte på det fallet att det uppkommer en fråga om att återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen om kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den nu aktuella lagen. I de därpå följande 3 och 4 §§ har tagits in bestämmelser om rege- ringens beslut enligt lagen. I paragraferna anges bl.a. vad besluten skall gå ut på och vilka hänsyn som skall vara vägledande när regeringen gör sina överväganden. Lagrådet anser till en början att bestämmelserna om regeringens beslut har ett sådant samband med de inledande bestämmelserna i 1 § att de bör placeras närmast efter den paragrafen. Lagrådet anser vidare att lagtexten, såvitt gäller regeringens beslut, bör justeras i en del avseenden. Som bestämmelserna är formulerade i det remitterade förslaget kan de ge intryck av att ett och samma regerings- beslut skall gälla upphörande av driften vid flera eller rentav alla kärnkraftsreaktorer. Detta är uppenbarligen inte meningen. Det bör därför betonas i lagtexten att regeringen "beträffande varje kärnkraftsreaktor" får fatta beslut om att rätten att driva den reaktorn skall upphöra att gälla. Enligt Lagrådets mening hade det i och för sig varit önskvärt att förut- sättningarna för ett regeringsbeslut om avställning hade angetts på ett mer precist sätt än som har skett i det remitterade lagförslaget. Det torde dock få godtas att lagtexten på denna punkt är tämligen allmänt hållen. Vissa vägledande uttalanden angående lagens tillämpning finns i remiss- protokollet samt i prop. 1996/97:84 och utskottsbetänkandet /97:NU12. När det gäller de bestämmelser som i det remitterade förslaget har tagits in i 2 § anser Lagrådet till en början att den allmänna hänvisningen till lagen om kärnteknisk verksamhet bör kunna utgå. Den kvarvarande bestämmelsen om fall då det har uppkommit en fråga om att återkalla ett tillstånd enligt lagen om kärnteknisk verksamhet bör ändras, så att bl.a. innebörden blir tydligare. Bestämmelsen bör bilda 4 §. Lagrådet föreslår att 2-4 §§ får följande lydelse: "2 § Regeringen får beträffande varje kärnkraftsreaktor besluta att rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla som regeringen anger. 3 § Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande enligt 1 § andra stycket. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. 4 § Om det beträffande en kärnkraftsreaktor uppkommer en fråga om att återkalla ett tillstånd enligt 15 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet innan rätten att driva reaktorn har upphört att gälla till följd av ett beslut av regeringen enligt 2 § i förevarande lag, skall åter- kallelsefrågan prövas innan regeringsbeslutet verkställs." I 6 § föreskrivs bl.a. att 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas vid bestämmande av ersättning enligt 5 §, om avvikande bestämmelser inte meddelas i förevarande lag. Det sägs också att ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift lämnas som intrångsersättning. Det framgår av remissprotokollet att ersättning i form av löseskilling inte blir aktuell vid lagens tillämpning, eftersom lagen saknar möjlighet till inlösen. Däremot skall det, vid sidan om intrångsersättning, kunna betalas s.k. annan ersättning. Detta bör framgå av lagtexten. Lagrådet förordar att 6 § utformas på följande sätt: "När ersättningen skall bestämmas, tillämpas 4 kap. expropriations- lagen (1972:719), i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i denna lag. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift lämnas därvid som intrångsersättning. Uppkommer i övrigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan skada ersättas." I 7 § finns bestämmelser som avviker från reglerna i expropriationslagen. Bestämmelserna i 7 § första stycket innebär att det vid tillämpningen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall gälla vissa förutsättningar angående kärnkraftsavvecklingens påverkan på elpriset, vilken kalkylränta som skall användas vid diskontering av framtida driftsnetton samt vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha. Enligt första stycket punkt 1 skall ersättningen, om avvecklingen av kärnkraften har medfört inverkan av någon betydelse på priset på hög- spänd el i , bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Bestämmelsen har sin förebild i den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen. Enligt Lagrådets mening finns det skäl att i den nu aktuella lagen ha en bestämmelse motsvarande 4 kap. 2 § expropriationslagen. Det lagrummet bygger på principen att en skadelidande inte skall kunna åberopa en utebliven vinst, i den mån vinsten beror på expropriationsföretaget. Sam- ma princip bör tillämpas här.