prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Gemensamma hushållskostnader är följande: förbrukningsvaror, dagstidning, telefon, TV-licens m.m., hushållsel samt hemförsäkring. Budgetposter utanför är följande: bostadskostnad, läkar- och tandvård, resor, avgift för fackförening och A-kassa, avgifter för barnomsorg och hemtjänst, möbler/husgeråd/TV/radio m.m. 8.4 Rättstillämpning och överklagande Beslut om hjälp och stöd kan grundas på bestämmelsen om rätt till bistånd i 6 § socialtjänstlagen (SoL), som är av rättighetskaraktär. Sådant beslut kan enligt 73 § (SoL) överklagas till förvaltningsdomstol. Förvaltningsdomstolen kan pröva beslutet i dess helhet och sätta ett nytt beslut i dess ställe. Beslut enligt SoL kan också utgå från övriga bestämmelser i lagen, som har karaktären av skyldighetsreglering. Skyldighetsregleringen bygger på att kommunen är skyldig att bedriva viss verksamhet utan att den enskilde har rätt att överklaga ett eventuellt avslagsbeslut genom förvaltningsbesvär. Kommunen har stor frihet att själv bestämma om verksamheten. Beslut kan prövas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), vilket bl.a. innebär att domstolen i vissa fall kan upphäva ett beslut om det strider mot lag eller annan författning men inte sätta ett nytt beslut i dess ställe. Lagens bestämmelser prövas således genom två olika regelsystem. Domstolarna skall vid ett överklagande av ett biståndsbeslut göra en självständig bedömning av vad som skall anses vara en skälig levnadsnivå för den enskilde såväl vid bistånd till försörjning som vid bistånd till livsföring i övrigt. Domstolen kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Domstolarna är härvid inte bundna av kommunens egna regler och riktlinjer. I princip är det inget som skiljer domstolens prövning av ett ärende om rätt till bistånd enligt 6 § från dess prövning av om rätt till en socialförsäkringsförmån föreligger. Rätten till socialförsäkringsförmån är emellertid tydligare lagreglerad än vad rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen är. Förvaltningsdomstolarnas inflytande över innehållet i beslutet blir därför mindre i socialförsäkringsdomar än i mål som rör rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Regeringsrätten har (RÅ 1993 ref 11) slagit fast att norm bör ligga till grund för bedömningen om vad som är en skälig levnadsnivå om det inte finns särskilda omständigheter som talar mot. Hänsyn skall dock tas till skillnader i vad gäller vilka kostnader normerna avser att täcka. Vidare kan enligt Regeringsrättens bedömning (RÅ 1994 ref 58) starka principiella skäl visserligen anföras till stöd för en tillämpning av bruttonormer. Det hindrar dock inte enligt Regeringsrätten att en kommun tar bort en viss kostnadspost från bruttonormen. Då måste kommunen på objektiva grunder kunna hävda att kostnaden är mindre väl lämpad för en schablonisering. Domstolen godtog i det aktuella målet en utbrytning av kostnadsposterna för läkar- och tandvård samt inköp av möbler, husgeråd, TV, radio m.m. för separat behovsprövning. Regeringsrätten har även prövat om ekonomiskt bistånd kan villkoras med att den enskilde skall deltaga i sysselsättningar eller arbete som inte ryms inom den vanliga arbetsmarknaden eller de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I en dom (Mål nr 648-1994) anser regeringsrätten att en sysselsättning för vilken det utgår ersättning med socialbidrag och ett mindre stimulansbidrag inte kan anses utgöra ett sådant arbete som ger den enskilde inkomst av arbete. När det gäller bedömning av lagens begrepp livsföring i övrigt har Regeringsrätten prövat olika mål av vitt skilda karaktär. Det har gällt frågor såsom godtagbar nivå för boendekostnad och socialnämndens skyldighet att tillhandahålla en bostad, behov av miljöbyte och rekreationsresa, skuldsanering, behov av glasögon, kostnader för alternativ medicinsk behandling, vård av olika slag m.m. -------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: bör i högre | | utsträckning aktivt verka för att den enskilde ges | | ett bistånd med inriktningen att den enskilde | | utvecklar och aktiverar de egna resurserna för att | | därmed klara sin egen försörjning. bör| | samverka med andra berörda myndigheter, framför allt| | med arbetsförmedlingen, och andra | | arbetsrehabiliterande organ. | | Regeringen avser att återkomma | | till med anledning av förslag från | | och om | | åtgärder för ungdomar mellan rörande | | meningsfull sysselsättning i form av arbete, | | arbetsträning, utbildning eller annan | | kompetensutveckling. | | Regeringens förslag: Ett förtydligande görs av den| | enskildes egna ansvar för att göra vad han eller hon| | kan för att bli självförsörjande. | | Nya bestämmelser införs i socialtjänstlagen vilka | | ger kommunen rätt att begära att ungdomar | | som uppbär försörjningsstöd skall delta i praktik | | eller annan kompetenshöjande verksamhet som | | utvecklar den enskildes möjligheter att | | försörja sig själv. Den som utan godtagbart skäl | | avböjer att delta kan vägras fortsatt försörjningsstöd.| | Beslut om vägran eller nedsättning av försörjningsstöd| | kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommitténs förslag: anser inte att det föreligger några behov av förändringar av nuvarande praxis vad gäller rätt att ställa krav i samband med biståndsprövningen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att villkoren för att uppbära socialbidrag bör förtydligas eller utvidgas. Det bör tydligare framgå av socialtjänstlagen att den enskilde själv i högre utsträckning skall ta ansvar för sin situation bl.a. genom att aktivt söka arbete, delta i utbildning, följa en upprättad behandlingsplan eller delta i annan rehabilitering. Denna inställning uttalas framförallt från kommunalt håll. anser att socialtjänstkommitténs uppfattning om arbetslinjens betydelse inte tillräckligt avspeglas i kommitténs lagförslag. Förbundet anser att arbetslösa socialbidragstagare bör delta i olika aktiva insatser som bidrar till att underlätta en återgång till arbetslivet. Det kan t.ex. gälla en skyldighet för ungdomar att delta i kompetensutvecklings- och sysselsättningsprogram. ska i dessa fall ha klart lagstöd för att kunna avslå ansökningar om socialbidrag om den enskilde inte aktivt deltar i och fullföljer dessa program. Även Kammarrätten i samt länsrätterna i och uttalar sig positivt till att den enskildes ansvar bör betonas i högre grad än vad som är möjligt . Fem av förvaltningsdomstolarna intar samma ståndpunkt som social- tjänstkommittén. De statliga myndigheterna anser med undantag för att socialbidraget ej ska kunna villkoras. Intresse och fackliga organisationer instämmer i denna hållning. Skälen för regeringens förslag: Bistånd eller annan hjälp enligt socialtjänstlagen kan utöver ekonomiskt bistånd innebära vitt skilda stöd- och hjälpinsatser. Regeringen anser dock att kommunerna i högre utsträckning bör aktivt verka för att den enskilde ges ett bistånd med inriktningen att den enskilde utvecklar och aktiverar de egna resurserna för att klara sin egen försörjning. har därvid en skyldighet att samverka med andra berörda myndigheter, framförallt med arbetsförmedlingen, och andra arbetsrehabiliterande organ för att åstadkomma en samordning av insatserna och därmed bättre effektivitet. Det finns många olika faktorer som medverkar till att människor blir beroende av socialbidrag. Strukturella orsaker växelverkar med individuella. Socialbidragstagare är ingen homogen grupp. har nya grupper tillkommit. För vissa riskerar socialbidragstagssystemet att bli ett mer eller mindre permanent försörjningsstöd. Att långvarigt bidragsberoende ökar är allvarligt både för de individer som hänvisas till socialbidragssystemet för sin försörjning och från kostnadssynpunkt. undersökning visar att en betydande andel av social- bidragstagarna är människor som är dåligt förankrade på arbetsmarknaden och som i många fall inte kan få sin försörjning ordnad genom andra försörjningssystem. Som exempel kan nämnas ungdomar, vissa grupper av invandrare och personer med olika typer av arbetshandikapp. Dessa grupper drabbas i allmänhet hårt vid en försämring av arbetsmarknadsläget. Lågkonjunkturen har också lett till att personer med bristande erfarenhet och utbildning, dålig hälsa eller missbruksproblem fått svårare att få eller behålla ett jobb. Även om orsakerna till den kraftiga ökningen av antalet bidragshushåll finns att söka i andra faktorer än hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen har flera undersökningar visat att sätt att arbeta med socialbidragsutgivning är av stor betydelse för socialbidragstagandet. Enligt kan skillnaderna i arbetssätt förklara en del av variationerna i bidragstagandet mellan kommunerna. En stark rehabiliteringsstrategi ger bättre resultat, både i mänskliga och i ekonomiska avseenden, än att betrakta socialbidraget som en ren försörjningsform. Många, särskilt hushåll med långvarigt bidrag, har behov av andra insatser utöver de rent ekonomiska. Människor som söker sig till för att de inte kan klara sin försörjning har rätt att få sådan hjälp att de kan klara sig utan socialbidrag. Det kan gälla hjälp att söka arbete eler beredskapsarbete eller hjälp med hushållsekonomisk rådgivning. Ytterligare en faktor som nämns i sammanhanget är behov av barnomsorg. En förutsättning för att kunna arbeta eller delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller dylikt är att barnomsorg kan erbjudas. Att utveckla ett brett nätverk av aktiva åtgärder för att bistå socialbidragshushåll är en angelägen uppgift för . Regeringen anser att det är särskilt viktigt att utveckla olika metoder som underlättar för den enskilde att göra något åt anledningen till sitt bistånds- behov. Förutsättningarna och skyldigheten för att arbeta på detta sätt regleras i 1 och 6 §§ socialtjänstlagen. Bestämmelserna är dock mycket allmänt hållna. Med tanke på de sociala och hälsomässiga risker som arbetslöshet kan innebära för såväl ungdomar som äldre arbetslösa är det viktigt att kommunerna bistår med aktiva insatser som hjälper den enskilde att klara sin egen försörjning. Ett stort antal samverkansprojekt startades för att förbättra samverkan mellan , arbetsförmedlingen och i vissa fall . Syftet var att de olika aktörerna därmed skulle tillämpa en helhetssyn och bidra med sin respektive kompetens beträffande arbetsmarknad, sociala frågor och försäkringsfrågor. Beslutsvägarna kunde kortas genom en framgångsrik samverkan och den enskilde kunde slippa få motstridiga besked från olika instanser. Det har blivit alltmer uppenbart att mellan de olika välfärdssystemen måste samverkan ske på ett effektivare sätt. Regeringen vill understryka behovet av att samverkar med framförallt arbetsförmedlingen för att gemensamt samordna insatser som kan vara nödvändiga för enskilda som av olika anledningar är i behov av socialbidrag. har hushållens upplåning ökat kraftigt. Några av orsakerna till denna ökning är avregleringen av kreditmarknaden och därmed ökade möjligheter att få krediter beviljade, de slopade begränsningsreglerna för kontokort samt kreditinstitutens marknadsföring. har ett växande antal hushåll fått betalningsproblem. har i en rapport, Hushåll i ekonomisk kris - om skuldsättningen inom och kronofogden /1990:1, redovisat uppgifter om skuldsättningen hos de hushåll som vänt sig till för att söka socialbidrag. Enligt rapporten hade drygt hälften av de hushåll som sökt bidrag större skulder än de kunde klara av. Utvärderingar av den hushållsekonomiska rådgivningen har gjorts av främst . Resultaten visar att den ekonomiska rådgivningen ger betydande vinster för både enskilda hushåll och berörda kommuner. I en av undersökningarna sammanfattas de samhällsekonomiska effekterna av kommunernas budgetrådgivning med följande slutsatser - de hjälpsökandes ekonomiska situation förbättras, liksom i regel arbetsförmåga och familjesituation - kostnader avlastas samt psykiatri och sjukvård - ärenden går inte vidare till kronfogdemyndighet - bankerna får tillbaka mer av sina fordringar än vad de skulle ha fått om skulderna gått till kronofogdemyndigheten. I allmänna råd om budget- och skuldrådgivning i socialt arbete betonas värdet av att kommunerna kan erbjuda denna typ av hjälp och stöd till kommuninvånarna. Budget- och skuldrådgivning som en form av bistånd bör enligt de allmänna råden kunna erbjudas dem som behöver det, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Denna biståndsform är att se som en hjälp till självhjälp. Kunskaper för att kunna påverka sin situation ökar människors möjligheter att leva ett självständigt liv. Regeringen ser positivt på den verksamhet med budget- och skuldrådgivning som bedrivs inom landets kommuner och finner det angeläget att arbetar vidare med denna typ av verksamhet. Förutsättningar för rätt till försörjningsstöd Rätten till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen förutsätter att den hjälp- behövandes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom inkomst av arbete. I rättspraxis har därför bl.a. ansetts att en arbetslös i regel bör vara skyldig att söka arbete enligt socialnämndens anvisningar och att godta anvisat arbete om det är lämpligt. I denna skyldighet inbegrips i princip också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller arbetsrehabiliterande åtgärder. Regeringsrätten fastslog i en dom (mål nr 2978-1993) att en arbetslös person också kan vara skyldig att delta i en arbetssökarverksamhet som arrangeras av i samarbete med arbetsförmedlingen. Förutsättningen för denna skyldighet är att verksamheten i det särskilda fallet bedöms främja den enskildes möjligheter att få arbete. Även grundutbildning i svenska räknas till de åtgärder som en arbetslös socialbidragstagare kan vara skyldig att delta i, eftersom kunskaper i svenska normalt måste vara en förutsättning för att få arbete i . Regeringsrätten konstaterade i en annan dom att en flykting som flyttade till en ny kommun och därigenom avbröt sin SFI-undervisning inte ansågs stå till arbetsmarknadens förfogande och därmed inte hade rätt till socialbidrag utöver s.k. livsmedelsnorm (dom , mål nr 6523-1994). Det är däremot inte tillåtet för att kräva motprestation i form av oavlönad sysselsättning som inte är att betrakta som arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd (Regeringsrättens dom , mål nr 648-1994). skall således inte utöva sin verksamhet utan krav på den enskilde. Den enskilde har enligt socialtjänstlagen i första hand ett eget ansvar för sitt liv och sina förhållanden i övrigt. Det är först när den enskilde inte själv kan tillgodose sitt behov som samhällets insatser kan komma ifråga. Regeringen vill åter slå fast att den enskilde inte kan anses ha rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen om han inte efter förmåga försöker bidra till sin egen försörjning. Den som kan arbeta är därför också skyldig att söka arbete. Denna skyldighet gäller i första hand heltidsarbete. I skyldigheten att söka arbete inbegrips i princip också deltagande i den verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller arbetsrehabiliterande åtgärder deltagande i svenskundervisning och andra delar av särskilda introduktionsprogram som syftar till att förbereda och underlätta invandrares inträde på arbetsmarknaden. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att varje enskilt ärende förutsätter en individuell bedömning, som skall utgå från den enskildes egna förutsättningar att klara ett visst arbete. För att förtydliga den enskildes ansvar i detta hänseende föreslår regeringen en mindre språklig justering av nuvarande 6 § SoL som innebär att bistånd kan erhållas först om han eller hon inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Därigenom framstår den enskildes eget ansvar tydligare i biståndsparagrafen, vilket mer motsvarar den egentliga praxis som gäller för arbetslösa bidragstagare. De senaste årens utveckling på arbetsmarknaden har inneburit att vissa grupper fått stora svårigheter att få tillträde till arbetsmarknaden och som en följd därav i ökad utsträckning hänvisats till socialbidrag för sin försörjning. Det gäller främst ungdomar och invandrare som har bristande utbildning och saknar arbetsplatserfarenhet. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att kommunerna söker nya vägar genom aktiva insatser som syftar till att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden, inte minst för arbetslösa socialbidragsberoende ungdomar. Det gäller främst ungdomar som av olika anledningar inte kommer ifråga för åtgärder inom de ordinarie arbetsmarknadspolitiska systemen. har vi kunnat se olika projekt med varierande innehåll som alla syftar till att motverka att unga människor passiviseras i ett långvarigt bidragsberoende. av de kommuner som svarade på en enkät från erbjöd sysselsättning som alternativ till socialbidrag. av kommunerna ansåg att socialbidragskostnaderna minskat tack vare de syssel- sättningsalternativ som erbjudits. I socialtjänstkommitténs huvudbetänkande redovisas en rad olika insatser som kommunerna och erbjuder. Av kommitténs beskrivning framgår att det finns många olika inriktningar och modeller för arbetet inom detta område. Insatserna kan bestå av stöd- och motivationsarbete riktat till enskilda eller grupper (t.ex. arbetssökaraktiviteter) eller kommunala beredskapsarbeten. Särskilda projekt för utsatta grupper drivs ibland i samverkan med andra myndigheter. För att förbättra språkundervisningen för nyanlända invandrare bedrivs svenskundervisning varvad med praktik. Verksamheterna kan t.ex. erbjuda kompetenshöjande sysselsättning, kvalificerad arbetsvägledning, utbildning och inte minst viktigt, erbjuda en social gemenskap. Målsättningen är att bättre rusta den enskilde för att möta arbetsmarknadens behov. Regeringen anser i princip att längre tids socialbidragstagande alltid skall förenas med relevanta krav i syfte att stödja den enskilde att finna en väg till eget arbete. En annan sak är att det i vissa fall kan te sig utsiktslöst att ställa krav på den enskilde att själv klara sin försörjning. I sådana fall bör naturligtvis insatser ges en annan inriktning. I normala fall bör dock insatserna i första hand koncentreras på att hjälpa den enskilde att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller tillgång till lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller utbildning. Det är också rimligt att den som uppbär socialbidrag i vissa fall bör delta i andra typer av kommunala verksamheter som syftar till att ge ökad kompetens inför en framtida plats i arbetslivet. Att sådana insatser finns som komplement till det reguljära systemet är enligt regeringens uppfattning av stor vikt. Det kan ske i s.k. "arbetssökarverksamheter" som avser att förbättra den unges kunskaperna om samhället och arbetslivet, förmåga att skriva arbetsansökan eller på andra sätt ta kontakt med potentiella arbetsgivare, etc. Det kan också vara fråga om att delta i kommunalt anordnad praktik eller annan verksamhet med det uttalade syftet att öka kompetensen. Deltagande i sådan verksamhet skall utgöra ett led i en medveten strategi som syftar till att förbättra den enskildes förutsättningar att komma in på den reguljära arbetsmarknaden eller utbildning. Denna bör preciseras i en individuell plan. Det berör främst ungdomar som varit, eller riskerar att bli, beroende av socialbidrag . Men även annan person som bedöms ha behov av särskilda insatser skall kunna komma ifråga för sådan åtgärd. Studerande ungdomar som tillfälligtvis kan bli beroende av socialbidrag för sin försörjning under ferier på grund av svårigheter att få ett feriearbete bör även rymmas inom det aktuella åtgärdssystemet. Även i dessa fall bör åtgärden vara individuellt anpassad. Det kan även röra sig om ungdomar som befinner sig i ett begynnande missbruk och där en aktivitet av det här slaget är en lämplig förebyggande insats. Krav på deltagande får dock inte ha karaktären av att människor i sociala nödlägen utnyttjas eller utsätts för krav som inte är relevanta och sakligt grundade på behov av kompetensutveckling. Det är inte meningen att bestämmelsen skall användas för personer som har problem av mer personlig natur, som t.ex. allvarliga missbruksproblem eller andra klart uttalade sociala problem. I dessa fall måste först på annat lämpligt sätt hjälpa denne med stöd eller andra vårdinsatser. Insatserna är generellt sett inte avsedda för personer som endast tillfälligt- vis är socialbidragsberoende och som bedöms ha goda förutsättningar att inom en rimlig tid få ett arbete eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ramen för de ordinarie systemen. bör således ha rätt att kräva att den unge biståndssökande, för att ha rätt till fortsatt försörjningsstöd, genom sådan verksamhet förbättrar sin position på arbetsmarknaden. Den som deltar i verksamhet av här nämnt slag bör enligt regeringens mening anses uppfylla kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande. Lagrådet anser i sitt yttrande att det ter sig något motsägelsefullt att begränsa möjligheten att ställa krav på studerande som har studieuppehåll till att avse dem som redan uppbär försörjningsstöd. Regeringen delar inte den uppfattningen. Samma princip bör gälla för studerande som för andra. Av kravet på att den kompetenshöjande verksamheten skall vara individuellt utformad följer att man inte kan kräva deltagande i en verksamhet som bistånd ges för. måste först utreda den enskildes förutsättningar och behov och bedöma vilken verksamhet som bäst tillgodoser dessa, det gäller såväl studerande som andra. Regeringen föreslår att nya bestämmelser införs i socialtjänstlagen som ger kommunen rätt att begära att den som är och uppbär försörjningsstöd skall delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som utvecklar den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Vidare har Regeringen gett och i uppdrag att utreda och lämna förslag till åtgärder som syftar till att öka arbetslösa ungdomars förutsättningar att ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden eller i utbildningssystemet. Förslaget skall avse ungdomar från 20 upp till och med vilka står till arbetsmarknadens förfogande och som är berättigade till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Förslaget skall medverka till att förverkliga regeringens ambition att alla arbetslösa ungdomar skall erbjudas arbete, utbildning eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Kommunerna skall ges möjlighet att istället för socialbidrag erbjuda ungdomarna en meningsfull sysselsättning i form av arbete, arbetsträning, utbildning eller annan kompetensutveckling. Till åtgärdssystemet skall knytas en särskild ersättning till dem som deltar i åtgärderna. Ersättningen skall minst motsvara vad personen skulle vara berättigad till i socialbidrag. Förslagen från och skall lämnas till regeringen varför det skulle vara möjligt att genomföra försöksverksamhet . Regeringen avser att återkomma till med anledning av den utredning och de förslag som och lämnar till regeringen. 8.6 Försörjningsstöd och annat bistånd -------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Rätten till bistånd regleras även| | fortsättningsvis i 6 § SoL. De tidigare | | bestämmelserna kompletteras med tilläggsbestämmelser| | som preciserar dels rätten till försörjningsstöd, dels| | rätten till annat bistånd. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Kommittén föreslår dock ingen inskränkning av de olika insatser som kan sökas som bistånd. Remissinstanserna: Såväl delbetänkandet Rätten till bistånd inom (SOU 1993:30) som huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU:1994:139) har remissbehandlats. Synpunkter har lämnats vid båda tillfällena på kommitténs förslag rörande rätten till bistånd. En klar majoritet, cirka två tredjedelar, av de remissinstanser som yttrat sig över delbetänkandet tillstyrker förslaget till en mer preciserad socialbidragsnorm.