prop · GK0370 · 1997-01-01 00:00:00 — Vid sidan av att det genomförs flera stora och angelägna sakliga ändringar behövs det också en språklig och redaktionell bearbetning av den nu gällande vallagen. Strävan för den bearbetning som har gjorts har varit att skapa en lag som är lätt att hitta i och är lätt att följa genom att den i huvudsak är uppbyggd i samma ordningsföljd som de olika momenten i valförfarandet. En följd av detta är att reglerna i flera fall har kastats om i förhållande till den nuvarande lagen och att de olika avsnitten också har försetts med underrubriker. Lagen innehåller upprepningar av vissa grundläggande bestämmelser om valförfarandet som ges i regeringsformen och kommunallagen. Ett syfte med denna ordning är att samla samtliga bestämmelser som rör de allmänna valen i samma lag. I samband med upprepningarna finns en hänvisning till den grundläggande bestämmelsen. Flera paragrafer räknar upp olika moment som skall iakttas i samband med valförfarandet. Dessa har delats upp i strecksatser för att underlätta läsningen. I de fall där det behövs för hänvisning till lagtexten - antingen inom lagen eller för personer som fattar beslut enligt lagen - har strecksatserna numrerats för att underlätta hänvisningar. Vissa av de bestämmelser i förslaget som behandlar den slutliga sammanräkningen och mandatfördelningen samt hur ledamöter och ersättare skall utses är valmatematiska formler klädda i ord. De bestämmelserna blir med nödvändighet förhållandevis omfattande och dessutom svårtillgängliga för dem som inte fullt ut behärskar materialet. Eftersom bestämmelserna tynger lagtexten har de samlats i ett avslutande kapitel som enbart innehåller det som kan kallas valmatematik. När det behövs ges det hänvisningar till bestämmelserna i det kapitlet. Inslaget av personval har varit obetydligt i vårt land. Det hittillsvarande valsystemet brukar karakteriseras som ett renodlat partival. De möjligheter som väljarna vid valet har att framföra synpunkter på namnordningen genom att skriva till egna kandidater på valsedlarna eller att stryka kandidater på de förtryckta namnvalsedlarna har i realiteten inte fått någon effekt på den slutliga namnordningen. Ett ökat inslag av personval har varit föremål för olika överväganden inom det statliga utredningsväsendet under den senare delen av detta århundrade. föreslog i betänkandet statsskick (SOU 1963:17) en obligatorisk personröstning med partirekommendation av vissa kandidater och mindre valkretsar som bas för väljarkontakt. Förslaget kritiserades dock som komplicerat och genomfördes aldrig. Grundlagberedningen övervägde också personmomentet i valet i sitt slutbetänkande Ny regeringsform - Ny riksdagsordning (SOU 1972:15). Emellertid saknades möjlighet att i det sammanhanget göra undersökningar kring frågan om personvalsinslaget. I stället fick detta övervägas av Personvals- och valkretsutredningen. Utredningen presenterade i betänkandet Personval och valkretsindelning (SOU 1977:94) ett förslag som innebar en fakultativ personröstning med officiell kandidatur. Den kandidat som fick flest röster blev direkt invald. Partirösterna överfördes till övriga kandidater på listan. Förslaget mottogs med blandade reaktioner vid remissbehandlingen. Ytterligare överväganden ansågs nödvändiga och förslaget ledde inte till något lagförslag. framhöll i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) vikten av att valsystemet underlättar för väljarna att påverka valet av kandidater. Ett ökat personvalsinslag skulle enligt kommittén uppmuntra väljarna att intressera sig mer för åsikter och egenskaper hos de uppställda kandidaterna och dessa skulle å sin sida anse det viktigt att informera sig om väljarnas inställning. Det förslag om personröstning som framfördes ledde dock inte till någon lagstiftning. diskuterade i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) ett antal olika modeller för ett ökat personvalsinslag i det svenska valsystemet. Endast för en av dessa modeller utarbetades ett fullständigt författningsförslag. Kommittén gav den modellen namnet modifierad dansk modell eftersom den inspirerats av det danska valsystemets sidoordnade uppställning. Grunddragen i det av utarbetade förslaget är följande. Nominering av kandidater går till på samma sätt som . Det förutsätts alltså att partierna presenterar valsedlar som tar upp kandidatnamn i den ordning som partiets nomineringsförfarande lett fram till. Modellen påverkar inte mandatfördelningen mellan partierna utan endast platsfördelningen inom ett parti. Ett valsystem med ökat personvalsinslag enligt modellen utgår således alltjämt från ett val mellan partier. Det nya i förslaget är att väljarna också har möjlighet att markera en kandidat, inte flera, på valsedeln. Genom markeringen har väljarna avgett en särskild personröst. Systemet med personröstning är inte tvingande. Det står alltså väljarna fritt att inte markera någon kandidat och i stället godta partiets ordning av kandidaterna eller enbart rösta med en partimarkerad valsedel. Sedan mandaten fördelats mellan partierna skall de besättas med personer. Förslagets enkla grundprincip är att den kandidat som fått flest personröster blir utsedd; den med näst flest personröster besätter det andra mandatet osv. tills samtliga mandat är tillsatta. För att förhindra en ordning där endast ett fåtal personröster blir avgörande för platsfördelningen, vilket kraftigt skulle reducera partiinflytandet, föreslogs en spärr. Spärren anordnades på så sätt att endast i de fall en kandidat erhållit personröster motsvarande en viss andel av avgivna röster i valkretsen skulle personrösterna avgöra ordningen. Den spärr som föreslogs gälla vid riksdagsvalen sattes till av partiets röster i valkretsen. Motsvarande siffra för kommunala val sattes till . För det fall ingen kandidat skulle nå upp till spärren eller om inte alla platser kunde tillsättas med hjälp av personrösterna skulle den gällande fördelningsmetoden tillämpas. hölls partiöverläggningar som bl.a. behandlade frågan om personval. Partierna enades därvid om att införa ett system med personval enligt den modifierade danska modellen. Partierna enades vidare om att införandet skulle föregås av försök i minst tre kommuner. Vid överläggningarna enades partierna också om att grundlagen skulle ändras för att lyfta fram personvalsinslaget. Mot bakgrund av överenskommelserna beslutade om grundlagsändringar, vilka trädde i kraft (prop. 1993/94:115, bet. 1993/94:KU44 och bet. 1993/94:KU1 samt SFS 1994:1469), varigenom det bl.a. infördes en ny andra mening i 3 kap. 1 § första stycket regeringsformen med följande lydelse. utses genom fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Personvalsinslaget har genom den nya bestämmelsen lyfts fram. Det framgår också att den personröst som en röst på partiet indirekt ger i det hittillsvarande systemet, kan förstärkas med den särskilda personrösten enligt det nya systemet. Det har således genom ändringen i grundlag fastlagts att det svenska valsystemet utgår från ett partival men att det skall finnas en möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Vidare beslutades mot bakgrund av överenskommelsen mellan partierna om försöksval med personröstning (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, SFS 1994:285). Försök med personval enligt den modifierade danska modellen har ägt rum vid val till kommunfullmäktige i , , , , , och . I propositionen 1994/95:154 till m.m. anförde regeringen bl.a. att ett svenskt system för val till så långt som möjligt borde ansluta till det gällande systemet för riksdagsval. Vidare anfördes att eftersom det vid allmänna nationella val och framöver kommer att finnas en möjlighet till personröstning, talade starka skäl för att valet till även i detta avseende borde genomföras på ett sätt som ansluter till valet till . Valet till genomfördes därför med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Spärren för väljarnas inflytande sattes emellertid till med hänsyn till att landet som helhet utgjorde en valkrets. Mot bakgrund av de förslag och de val som genomförts med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst har Nomineringsrätts- och valkretskommittén haft i uppdrag att utvärdera de genomförda valen. Övervägandena från utvärderingen redovisas i kommitténs slutbetänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66). Kommittén har utgått från den modifierade danska modellen. Sammanfattningsvis kommer kommittén fram till att personvalsinslaget skall förstärkas och göras så ändamålsenligt som är möjligt inom ramen för det traditionella partivalssystemet. Utan att föreslå förändringar i de grundläggande principerna för det personvalssystem som prövats vid de senaste valen, har kommittén framfört förslag som förenklar valsystemet som helhet. 6.1 Ett ökat personvalsinslag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Väljarna ges genom närmare bestämmelser i | | vallagen möjlighet att i enlighet med regeringsformens | | föreskrifter avge en särskild personröst inom ramen för | | partivalssystemet. Personröstning skall ske enligt den modell | | som prövats vid val till kommunfullmäktige i sju kommuner och i | | valet till . Kommittéförslag: Olika system för personval behandlades av i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21). I betänkandet förespråkades i första hand en modifierad dansk modell. Denna modell har tillämpats 1994 i sju kommuner och i valet till . Dessa val har utvärderats av Nomineringsrätts- och valkretskommittén och resultaten redovisas i slutbetänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66). Det förslag till ökat personvalsinslag som sålunda föreslagits och använts är det som överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet på betänkande är över lag positivt. De flesta remissinstanserna tillstyrker en reform som innebär att personvalsmomentet förstärks. Detsamma kan sägas om Nomineringsrätts- och valkretskommitténs andra betänkande. Skälen för regeringens förslag: Av den ovan tecknade redogörelsen framgår att frågan huruvida personval skall införas diskuterats . Genom partiöverenskommelsen och den därpå följande ändringen av 3 kap. 1 § regeringsformen har ett ökat inslag av personval enligt den modifierade danska modellen blivit en obligatorisk del i det svenska valsystemet. Det är förutsatt att personvalsinslaget skall genomföras inte bara vid riksdagsval utan även vid landstings- och kommunfullmäktigval, liksom för val till . Regeringens förslag till vallag är utformat i enlighet härmed. 6.2 Avvägningen mellan partiernas och väljarnas inflytande -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Spärren för att de särskilda personrösterna| | skall beaktas sätts i den nya vallagen till en början till åtta | | procent av partiets röstetal i valkretsen vid riksdagsval och | | till vid kommunalvalen. För valet till | | skall den vid val tillämpade nivån om| | gälla. Kommittéförslag: ställningstagande i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) föregicks av omfattande diskussioner kring spärrnivån som utmynnade i ett förslag som överensstämmer med regeringens. Nomineringsrätts- och val-kretskommittén behandlade också frågan om vilken nivå spärren skall ligga på i betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66) och frångick inte överväganden i den delen. Remissinstanserna: Som tidigare nämnts är de flesta remissinstanserna positiva till betänkande om ett ökat inslag av personval. Beträffande nivån på spärren i den modifierade danska modellen går meningarna dock isär. Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna fråga godtar några den föreslagna nivån; bland dessa finns Länsstyrelserna i och samt och kommuner. Två instanser, varav en är Centerkvinnorna, vill ha en lägre nivå och två instanser, varav en är Socialdemokratiska kvinnor, vill att den skall vara högre. Remissyttrandena på Nomineringsrätts- och valkretskommitténs andra betänkande uppvisar även de en splittrad bild beträffande nivån på spärren. Skälen för regeringens förslag: Ett centralt argument för en spärr är att partierna har ett befogat intresse att kunna påverka kandidaturvalet. Partiet känner väl till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiets idéer och mål. Det är rimligt att den rangordning som partierna gör inte kan kullkastas av ett fåtal väljare. Till detta bör läggas den för vårt statsskick grundläggande principen att all makt utgår från folket, och det är därför väljarna som skall avgöra vilka som skall representera dem. Det är med denna ordning också rimligt att folkets vilja får genomslag även på personurvalet. Denna avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande var föremål för särskilda överväganden inom . Kommittén enades efter ingående diskussion om att en väl avvägd nivå torde ligga i intervallet . Kommittén förespråkade en viss försiktighet när det gällde att fastställa spärrnivån och lät den i ett inledningsskede hellre ligga något högre än för lågt. Slutligen stannade kommittén vid en nivå om av partiets röster i valkretsen vid riksdagsval och vid vid kommunalvalen. Vid de partiöverläggningar som följde på kommitténs betänkande diskuterades också nivån och partierna enades om att följa kommitténs nivå vad gäller riksdagsvalet . I propositionen (prop. 1993/94:115 s. 10) där förslag till grundlagsändring om personval lades fram, angav den dåvarande regeringen att vid det första ordinarie riksdagsvalet skulle nivån ligga på av partiets röstetal men vid påföljande val borde den kunna sänkas. lämnade uttalandet utan erinran. Vid lagstiftningsärendet angående valet till diskuterades spärrnivån på nytt. Det sades i propositionen till lagen om val till (prop. 1994/95:154 s. 38) att för att personvalsmomentet skulle få genomslag i det valet, där landet som helhet utgör en valkrets, borde spärren sättas vid den undre gräns som föreslagit, dvs. Vidare uttalades i ärendet att det för riksdagsvalets del inte fanns anledning att frångå den spärrnivå som man vid partiöverläggningarna enats om. lämnade uttalandet utan erinran. Nomineringsrätts- och valkretskommittén hade i uppdrag att utvärdera de val som genomförts med möjlighet att avge särskild personröst. Kommittén anförde att den vid utvärderingen, mot bakgrund av vad som tidigare uttalats i lagstiftningsärendena, utgick från den av förespråkade försiktighetsprincipen. Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade utfallet av valen mot bakgrund av bl.a. spärrnivån. Det visade sig att genomslaget generellt sett var lågt. Kommittén menade att det med hänsyn till förtroendet för personröstningen är viktigt att väljarnas åsikter tillåts slå igenom i valresultatet. Den intressekonflikt som föreligger mellan partiernas och väljarnas krav på inflytande måste beaktas, men avvägningen bör ske så att väljarnas förtroende för systemet upprätthålls och förstärks. Vidare uttalade kommittén att de val med personröstning som hållits indikerar att nivån på spärren i vart fall bör närma sig den av förespråkade lägsta nivån för en spärr, dvs. Trots det anförda föreslog kommittén ingen sänkning av nivån utan fann att en sådan borde anstå till dess personvalet prövats i full skala. Nomineringsrätts- och valkretskommitténs betänkande har över lag bemötts positivt i denna fråga. Enligt regeringens bedömning är den av och Nomineringsrätts- och valkretskommittén förespråkade försiktighetsprincipen en lämplig väg att gå. Detta innebär att spärrnivån i ett inledningsskede sätts något högre för att om så beslutas, senare kunna justeras nedåt. Detta innebär att de nivåer som partierna tidigare kommit överens om skall vara desamma som föreslås i den nya vallagen, dvs. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Ledamöter och ersättare skall i första hand| | utses på grundval av sina personliga röster och i andra hand på | | ett jämförelsetal beräknat på ett oreducerat röstvärde. Kommittéförslag: (SOU 1993:21) och Nomineringsrätts- och valkretskommitténs (SOU 1996:66) förslag motsvarar regeringens. Remissinstanserna har ställt sig positiva till kommittéernas förslag eller lämnat dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Personvalsinslaget i valsystemet skall lyftas fram genom tillämpning av den modifierade danska modellen. resonerade mot bakgrund av modellen kring hur konkurrensen mellan kandidater som inte nått över spärren skulle lösas. Kommittén stannade för att man vid ordnandet av kandidater enligt heltalsmetoden skulle bortse från dem som blivit valda på personröster. Nomineringsrätts- och valkretskommittén kom till samma slutsats vid sin utvärdering av valen med personröstning. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att ledamöter i första hand skall utses på personliga röster. Om inte tillräckligt många ledamöter kan utses enligt det sagda skall kandidaterna ordnas genom beräkning av ett jämförelsetal enligt den tillämpade heltalsmetoden. Därvid bortses från kandidater som utsetts på personröster och beräkningen skall ske efter ett oreducerat röstvärde. 6.4 Ersättarsystemet och den s.k. dubbelvalsavvecklingen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Personrösterna får fullt genomslag också på| | ersättarsidan. Ersättare skall utses på sina personliga röster | | oavsett från vilken valsedelstyp rösterna härrör. Detsamma skall| | gälla för dubbelvalsavvecklingen. Kommittéförslag: (SOU 1993:21) föreslog att personrösterna skulle få betydelse för ersättarordningen endast om listtroheten bevarades. Nomineringsrätts- och valkretskommitténs (SOU 1996:66) förslag innebär att personrösterna skall beaktas oavsett från vilken valsedelstyp de kommer vilket motsvarar regeringens. En ledamot var skiljaktig och menade att dagens ersättarregler skulle tillämpas oavsett om ledamoten utsetts på personröster eller genom beräkning av ett jämförelsetal enligt heltalsmetoden. Remissinstanserna har ställt sig positiva till Nomineringsrätts- och valkrets- kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Ersättarsystemet fick enligt förslag en utformning som anslöt till ett listtroget sätt att utse ersättare. Det innebar att personröster endast beaktades om de kom från en lista som varit med och utsett ledamoten. Ett sådant system medför stora problem vid sammanräkningen och mandat-fördelningen på sätt som Nomineringsrätts- och valkretskommittén tydligt visat på. För att förenkla systemet med ett ökat personvalsinslag föreslår regeringen att personrösterna också på ersättarsidan får fullt genomslag för det fall en kandidat fått personröster över spärren. Eftersom reglerna om dubbelvalsavveckling bygger på ersättarreglerna kommer personrösterna att få genomslag fullt ut också vid dubbelvalsavveckling. 6.5 Redovisning av valfinansiering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Något förslag om reglering av redovisning| | av partiernas valfinansiering bör inte nu läggas fram. I | | avsaknad av sådan reglering förutsätts att partierna liksom | | öppet redovisar hur de finansierar sina valkampanjer. Kommittéförslag: (SOU 1991:21) och Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1996:66) lämnade inget författningsförslag i frågan men förespråkade öppenhet i redovisningen. Remissinstanserna lämnade de synpunkter som de nämnda kommittéerna gav i frågan utan erinran. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser emellertid att det i ett modernt demokratiskt samhälle måste vara möjligt att garantera medborgarna insyn i partiernas och kandidaternas ekonomiska förhållanden. Skälen för regeringens bedömning: I finns det inga bestämmelser som särskilt reglerar hur de politiska partierna skall redovisa hur de finansierat sin verksamhet vid valen. Annan lagstiftning kring partiernas och kandidaternas ekonomi runt valkampanjer är också mycket begränsad. De är därför oförhindrade att spendera de medel de önskar i samband med en sådan kampanj. De kan också i princip fritt ta emot bidrag från olika bidragsgivare. Den vanligaste formen av stöd är emellertid det statliga och kommunala partistödet. De begränsningar som finns är i praktiken knutna till de som finns i partistödssystemet. Även om det inte finns någon tvingande reglering på området finns en tradition och en överenskommelse mellan partierna som innebär att de redovisar sina intäkter och kostnader på riksplanet. Redovisningen sker på en särskild blankett och sker vid förfrågan. Under arbetet med det ökade personvalsinslaget har frågan om oönskade effekter på personvalsinslaget tagits upp bl.a. utifrån finansieringen. Vid införandet av lagen om val till berörde frågan (bet. 1994/95:KU40 s. 15). Utskottet underströk starkt behovet av en öppen redovisning av kampanjmedel vid ett ökat inslag av personval. Enligt utskottets mening borde det noga övervägas vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma den eftersträvade öppenheten. lämnade uttalandet utan erinran. Nomineringsrätts- och valkretskommittén anförde att de utvärderingar som gjorts av valen med personröstning inte visat att några ovidkommande ekonomiska hänsyn avgjort vem som utsetts. Kommittén menade att det saknades skäl att överväga någon reglering. Som ett exempel på hur redovisningen kan formaliseras hänvisade kommittén till ett avtal mellan partierna i kommun. Mot bakgrund av resultatet av den utvärdering som gjorts om kampanjmedel i samband med det ökade inslaget av personröstningen anser regeringen att det saknas skäl att föreslå någon reglering. Givetvis skall utvecklingen följas mycket noga. Skulle det visa sig att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkar utfallet av valet får regeringen återkomma i den frågan. Regeringen vill framhålla vikten av den frivilliga regleringen och att det i den tas fram enhetliga riktlinjer för hur den öppna redovisningen skall komma till stånd. Ansvaret för detta måste åvila partierna. Partierna kan givetvis inte ta ansvar för hur enskilda kandidater lägger upp sina personliga valkampanjer vilket dock inte borde förhindra partierna från att utforma generella rekommendationer om förfarandet. 7 Den fria nomineringsrätten -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: För att underlätta personröstningen, hindra| | missbruket av den fria nomineringsrätten och möjliggöra en säker| | och snabb sammanräkning begränsas den fria nomineringsrätten i | | vissa avseenden. Kommittéförslag: föreslog i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) en förhandsanmälan av partier vid val. Nomineringsrätts- och valkretskommittén behandlade frågan om missbruket av den fria nomineringsrätten och föreslog i sitt första betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143) i första hand en ordning med fullständiga offentliga valförberedelser omfattande anmälan både av partier och kandidater. Som alternativ föreslogs ett tydligare straffansvar för missbruk av den fria nomineringsrätten. Kommittén kopplade ihop frågan om den fria nomineringsrätten med personvalsinslaget i slutbetänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66) och föreslog en ordning med frivillig anmälan av kandidater. Förslagen i det senare betänkandet överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: förslag om obligatorisk förhandsanmälan godtogs i det stora hela av remissinstanserna.Beträffande Nomineringsrätts- och valkretskommitténs förstahandsalternativ i det första betänkandet om fullständiga offentliga valförberedelser är endast ett fåtal remissinstanser negativa. De samhällsvetenskapliga fakulteterna vid universiteten i , , och samt i avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget. Motivet till detta är att de anser att principen om den fria nomineringsrätten är så värdefull att den inte bör inskränkas samt att en inskränkning av principen kan leda till negativa reaktioner bland väljarna.