prop · GK03107 · 1997-01-01 00:00:00 — TCO har vidare anfört att en anslutning till en sådan kassa bör ske i någon annan form än genom ett medlemskap i kassan. En föreningsstämma i en sådan kassa bör enligt TCO:s mening hållas av organisationer som är verksamma över hela arbetsmarknaden. Det bör enligt TCO även övervägas om den styrelseledamot som kommer att utses av AMS ifall en sådan kassa bildas, också skall utses till ordförande i kassan. Både LO och TCO har understrukit att den nya kassan främst bör vara en övergångskassa för personer som inte uppfyller villkoren för att bli medlemmar i en traditionell arbetslöshetskassa. AMS har understrukit att staten bör få ett avgörande inflytande över den nya arbetslöshetskassan. Både AMS och TCO har framhållit att den organisatoriska grunden för den nya kassan bör vara den nu befintliga . Skälen för regeringens förslag: Förslaget om att den sammanhållna arbets- löshetsförsäkringen skall administreras av arbetslöshetskassorna innebär i sak att kassorna övertar även handhavandet av den grundförsäkring som kommer att motsvara dagens kontanta arbetsmarknadsstöd. Som framgått tidigare är detta ett stöd främst till dem som ännu inte har den anknytning till arbetsmarknaden som fordras för rätt till dagpenning enligt arbetslöshetsförsäkringen samt till dem som av olika skäl har valt att stå utanför de befintliga arbetslöshetskassorna. För att alla med en viss anknytning till arbetsmarknaden skall kunna omfattas av den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen bör det finnas en arbetslöshetskassa som kompletterar dagens befintliga kassor. Detta har också förordats av , som dessutom föreslagit att staten skall delta som part vid bildandet av kassan och ha ett avgörande inflytande över den. Flertalet av remissinstanserna som har yttrat sig i denna fråga har också tillstyrkt utredningens förslag. AMS har betonat att staten bör ha ett avgörande inflytande över den kompletterande kassan. Enligt regeringens mening är en så stark statlig styrning inte erforderlig. I stället bör aktörerna på arbetsmarknaden ges en möjlighet att bilda en kompletterande arbetslöshetskassa som gentemot dem som vill ansluta sig till kassan är fristående från organisationerna som bildat kassan. De aktörer som kan komma i fråga här bör, såsom framhållits av LO och TCO, vara rikstäckande och företräda anställda respektive företagare på arbetsmarknaden. Den statliga styrningen kan i tillräcklig grad tillgodoses genom att en på detta sätt bildad förening får registreras som en kompletterande arbetslöshetskassa endast om den har godkänts av regeringen. Ett statligt inflytande kommer vidare att finnas genom att skall utse en av ledamöterna i kassans styrelse och genom den tillsyn som utövas av i dess egenskap av tillsynsmyndighet över samtliga arbetslöshetskassor. Som föreslagit bör den kompletterande kassan verka på hela arbetsmarknaden, utan några begränsningar såvitt avser bransch- eller yrkestill- hörighet, och vara öppen för både arbetstagare och företagare. Enligt utred- ningens mening bör kassans huvudsakliga uppgift vara att handlägga frågor om grundförsäkring för dem som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Den skall också kunna erbjuda anslutning till inkomstbortfallsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen för dem som vill ansluta sig till kassan. Regeringen instämmer i utredningens överväganden om vad som skall utgöra den kompletterande kassans huvuduppgifter. Mot bakgrund av hur den är avsedd att verka kommer den främst att utgöra en övergångskassa till någon av de andra befintliga arbetslöshetskassorna. Vid tillgodoräknande av tid m.m. vid övergång till en annan kassa bör den tid som en person har varit ansluten till den kompletterande kassan räknas på samma sätt som medlemskap i vilken som helst av de övriga kassorna. Det skall dock vara möjligt att även vara ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan för att där försäkra sig mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Sammanfattningsvis innebär förslaget således, att arbetslöshetskassorna i fortsättningen skall administrera såväl grundförsäkringen som försäkringen mot inkomstbortfall för sina medlemmar. Den kompletterande kassan skall administrera grundförsäkringen för dem som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa samt tillhandahålla möjlighet för dem som av olika skäl inte vill bli medlemmar i någon annan kassa att genom anslutning till denna kassa få ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. De fördelar som en enhetlig administration av arbetslöshetsförsäkringen genom arbetslöshetskassorna medför kan nås endast om organisationen för den kompletterande kassan så nära som möjligt ansluter till de bestämmelser som gäller för andra arbetslöshetskassor. Detta innebär att de föreningsrättsliga reglerna som gäller för arbetslöshetskassor i allmänhet i möjligaste mån bör gälla även för den kompletterande kassan. Vissa modifieringar är emellertid nödvändiga. En sådan följer av att den förening som skall utgöra den kompletterande kassan skall bildas av organisa- tioner, som därmed får ställning av medlemmar i kassan. Organisationerna innehar i denna sin egenskap alla de rättigheter och skyldigheter som normalt följer vid medlemskap i en arbetslöshetskassa när det t.ex. gäller rätt att föra talan mot vissa beslut m.m. Styrelseledamot skall dock kunna vara antingen medlem, förtroendevald eller anställd i en sådan organisation. Däremot bör organisationerna naturligtvis inte omfattas av de regler som avser rätt att bli ansluten till kassan, uteslutning, rätt till utträde samt avgifter. Dessa regler och med dem förenade bestämmelser om överklagande m.m. skall i stället gälla dem som vill ansluta sig till kassan, de anslutna. Den här föreslagna ordningen innebär att de som ansluter sig till den kompletterande arbetslöshetskassan kommer att sakna det medlemsinflytande som normalt följer med medlemskap i en arbetslöshetskassa. Detta är emellertid en ofrånkomlig följd av att arbetslöshetskassorna är organiserade i föreningsform. Det är också så att den som vill kunna utöva inflytande i sin arbetslöshetskassa normalt kan söka medlemskap i den kassa som handhar arbetslöshetsförsäkringen för det yrkesområde eller den bransch där han eller hon verkar. 8.4 Finansierings- och medlemsavgifter m.m. 8.4.1 Finansieringsavgift och kostnaden för tillsyn -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Arbetslöshetskassorna skall till staten | | betala en finansieringsavgift som skall avse del av statens | | kostnader för utbetald ersättning enligt | | inkomstbortfallsförsäkringen. Avgiften skall betalas för varje | | medlem eller, i en kompletterande arbetslöshetskassa, varje | | ansluten som fanns i kassan det senast | | förflutna verksamhetsåret. Avgiften skall motsvara en viss | | procentandel av den under det löpande verksamhetsåret | | genomsnittligt utbetalade dagpenningen till medlemmar | | respektive anslutna. | | Tillsynen av arbetslöshetskassornas utbetalning av | | arbetslöshetsersättning skall inte längre bekostas genom | | finansieringsavgiften, utan genom arbetsgivaravgiftsmedel | | enligt lagen (1981:691) om socialavgifter. bestämmer | | inför varje budgetår hur mycket av arbetsmarknadsavgiften som får| | användas för tillsynen. Utredningens förslag: Ansvaret för finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassornas medlemmar, alla arbetstagare och staten. Arbetsmarknadsavgiften skall täcka kostnaderna för grundskyddet. Den inkomstrelaterade delen av försäkringen finansieras till av arbetsmarknadsavgiften. Resterande täcks av avgifter från arbetslöshetskassornas medlemmar. Medlen för tillsynsverksamheten anvisas under ett särskilt anslag som justeras varje budgetår och grundar sig på den ambitionsnivå på tillsynen som regeringen och bestämmer. Systemet med avgifter och bidrag som jämnar ut en del av kostnaderna för arbetslöshetskassorna administration avskaffas. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har berört frågan om att kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen bör fördelas på de nuvarande finansieringskällorna har inte något att erinra mot detta. SAF anser emellertid att arbetslöshetsförsäkringen till lika delar bör finansieras genom arbetsgivaravgifter och de försäkrades egenavgifter. Majoriteten avvisar förslaget att av den inkomstrelaterade ersättningen skall finansieras genom medlemsavgifter. ställer sig dock bakom utredningens förslag såvitt gäller principerna för finansieringen. Statskontoret anser att en viss differentiering av avgifterna borde kunna övervägas för att öka försäkringsmässigheten och påverka lönebildningen. RRV anser att ett system med ett tydligare samband mellan lönepolitiken och medlemsavgifterna till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ytterligare bör övervägas. I fråga om avgiftsunderlaget för beräkningen av finansieringsavgiften anser LO att underlaget bör utgöras av ersättningen utöver grundskyddet. AMS framhåller i fråga om tillsynsverksamheten att medelstilldelningen skall vara sådan att en stabilitet i verksamhetens omfattning kan upprätthållas. Flertalet remissinstanser har inte någon erinran mot att systemet med utjämningsavgift och utjämningsbidrag tas bort. anser dock att de totala kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen även fortsättningsvis bör utjämnas mellan arbetslöshetskassorna. Skälen för regeringens förslag: finansieras statens kostnader för arbetslöshetsersättning enligt ALF-lagen och KAS-lagen genom arbetsgivaravgifter i form av arbetsmarknadsavgift och, i fråga om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, med finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna. Om dessa avgifter inte räcker till utbetalningen av arbetslöshetsersättningen betalas den resterande delen med allmänna skattemedel. Beräkningsgrunderna för finansieringsavgiften regleras i 57 § ALF-lagen och har redovisats i avsnitt 6.9. Regeringen delar utredningens uppfattning att medlemmarna i arbetslös- hetskassorna även fortsättningsvis skall finansiera en del av statens kostnad för den ersättning som lämnas vid arbetslöshet. Det bör ske på samma sätt som tidigare genom att kassorna betalar en finansieringsavgift till staten. Även den kompletterande arbetslöshetskassan skall betala finansieringsavgift för dem som har anslutit sig till kassan. Den nuvarande ordningen har flera fördelar genom sin enkelhet och genom att den inte kräver slutregleringar i efterhand. Statsbidragsberäkningen är enkel. Beräkningen av finansieringsavgiften är likaså enkel. Den beräknas i praktiken på den senaste månadens utbetalningar varför förändringar i lönenivån inom en kassas verksamhetsområde snabbt får genomslag. Enligt regeringens mening bör den nuvarande ordningen för finansiering av arbetslöshetsersättning därför bestå i sina huvuddrag. I fråga om på vilket avgiftsunderlag finansieringsavgiften skall beräknas liksom nivån på finansieringsavgiften föreslår regeringen emellertid vissa justeringar. I det förstnämnda avseendet innebär förslaget ingen ändring i ekonomiskt avseende för den enskilda arbetslöshetskassan utan endast en anpassning till den nya ordningen med en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Finansieringsavgiften bör således beräknas på den genomsnittligt utbetalade dagpenningen till personer som har fått utbetalning enligt inkomstbortfalls- försäkringen. Eftersom denna dagpenning vid utbetalningen kommer att inkludera det belopp som lämnas enligt grundförsäkringen kommer avgiftsunderlaget att vara detsamma som gäller . Som har framgått av avsnitt 6.9 skall enligt 57 § ALF-lagen finansieringsavgiften också bekosta tillsynen av arbetslöshetskassornas utbetalning av arbetslöshetsersättning. Fr.o.m. finansierar en procent av de inflytande finansieringsavgifterna AMS tillsyn av arbetslöshetskassorna. Mot bakgrund av att merparten av kostnaderna för den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen kommer att avse ersättning från grundförsäkringen, som helt finansieras genom arbetsmarknadsavgiften, bör tillsynen också bekostas genom denna avgift. Regeringens förslag avviker därmed i princip inte från utredningens eftersom medlen för tillsynsverksamheten i praktiken anvisas under anslaget för förvaltnings- kostnader. Motsvarande belopp förs nämligen från influtna finansieringsavgifter till statsbudgetens inkomstsida. Att föra över tillsynskostnaden till arbetsmarknadsavgiften kan ske utan att det innebär ökade kostnader för staten genom att en motsvarande sänkning av finansieringsavgiften inte genomförs. Hur mycket av arbetsmarknadsavgiften som får användas för tillsynen bör det ankomma på att bestämma inför varje budgetår efter förslag av regeringen i budgetpropositionen. Regeringens förslag i denna del föranleder en ändring i 4 kap. 7 § lagen (1981:691) om socialavgifter. Att tillsynen skall finansieras genom arbetsmarknadsavgiften bör skrivas in i paragrafen. Utjämningsavgiften och utjämningsbidraget infördes för att utjämna skillnaderna i nivån på medlemsavgifterna i de olika kassorna. Utjämningsavgiften beräknas enligt 57 § ALF-lagen för varje medlem som fanns vid utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret i en arbetslöshetskassa och utgör av den gällande högsta dagpenningen. Avgiften betalas till staten, som i sin tur betalar ut utjämningsbidrag till de kassor som är berättigade till det. har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:150 s. 282) redovisat utfallet för 13 arbetslöshetskassor av utjämningsavgiften och utjämningsbidraget . Av redovisningen framgår att nettot av utjämningssystemet varierade per medlem och månad för dessa kassor. För övriga arbetslöshetskassor innebar systemet att de betalade eller fick högst en krona per medlem och månad. Utredningen har föreslagit att systemet med utjämningsavgift och utjämnings- bidrag skall tas bort. Enligt regeringens bedömning har utjämningssystemet visserligen som helhet betraktat begränsade effekter för arbetslöshetskassornas ekonomi, men med hänsyn till dess betydelse för vissa av kassorna bör systemet bibehållas. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Arbetslöshetskassorna får besluta om olika | | medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl | | för det. Utredningens förslag: Utredningen har inte behandlat denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Enligt 54 § ALF-lagen skall en arbets- löshetskassa ta ut fasta medlemsavgifter som skall vara så bestämda att de i förening med andra inkomster får antas förslå till betalning av kassans förvaltningskostnader, finansieringsavgift, utjämningsavgift och övriga utgifter. Av en medlem som inte är medlem i en bakomliggande intresseorganisation (enskilt ansluten medlem) får i medlemsavgiften dessutom inkluderas ett belopp som täcker skäliga extra administrationskostnader för medlemskapet. Kassans beslut om avgifter skall godkännas av Arbetsmark- nadsstyrelsen. Under ärendets beredning har av företrädare för fackföreningsrörelsen framförts tanken att det borde vara möjligt att differentiera medlemsavgiften så att man t.ex. kan ta hänsyn till medlemmarnas försämrade ekonomiska situation av arbetslöshet. Regeringen anser att denna tanke har fog för sig. Det kan anses rimligt att de medlemmar som inte har drabbats av arbetslöshet solidariskt får bära en större del av kostnaderna jämfört med dem vars inkomster utgörs av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. En sådan differentiering innebär att en medlems ansvar för kostnaderna fördelas i tiden t.ex. så att medlemmen betalar en större andel när han eller hon har inkomster från en anställning och en lägre av arbetslöshet. Likaså bör t.ex. den som blivit medlem genom att uppfylla studerandevillkoret kunna få lägre avgift då han eller hon endast är berättigad till ersättning enligt grundförsäkringen. För att ett sådant system skall kunna godtas av alla medlemmar är det viktigt att avgifterna bestäms rättvist och att omotiverade skillnader mellan olika kategorier inte förekommer. Det är viktigt att tillämpningen av den här föreslagna möjligheten till differentiering av medlemsavgiften följs upp av tillsynsmyndigheten. En arbetslöshetskassas beslut om medlemsavgifter bör därför även i fortsättningen, för att gälla, godkännas av . Någon särskild lagreglering av avgifterna för enskilt anslutna medlemmar torde inte längre vara behövlig. 8.4.3 Arbetslöshetskassornas eget fria kapital -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Begränsningar av arbetslöshetskassornas eget| | fria kapital tas bort. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att arbetslöshetskassorna bör få rätt att hålla ett större eget kapital än . Remissinstanserna: Utredningens förslag i denna del har berörts endast i remissyttrandena från AMS, TCO och . Samtliga tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 56 § andra stycket ALF-lagen får en arbetslöshetskassas eget fria kapital inte överstiga ett belopp som motsvarar av den högsta dagpenning som gällde vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret multiplicerat med antalet medlemmar i kassan. Bestämmelsen fick denna lydelse i samband med den översyn av ALF-lagen som genomfördes . Enligt tidigare bestämmelser fick det egna fria kapitalet inte överstiga per medlem. har anfört att arbetslöshetskassorna får ett större ansvar för administrationskostnader genom reformen om den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har ansett att detta bör leda till att kassorna får rätt att ha ett större eget fritt kapital än . Syftet med förslaget är att kassorna inte skall behöva göra alltför kraftiga förändringar i sina medlemsavgifter. Regeringen instämmer i utredningens överväganden att arbetslöshetskassorna bör ges större frihet att bestämma storleken på det egna fria kapitalet. Utredningen anser att det dock fortfarande bör regleras vilken den högsta nivån får vara. Enligt regeringens mening är detta inte nödvändigt. Den tillsyn över arbetslöshetskassorna som utövas av får anses utgöra en tillräcklig garanti för att kassorna även i fortsättningen har en sund förvaltning av sin ekonomi och att det inte sker en okontrollerad tillväxt av det egna fria kapitalet. Det sistnämnda hindras också av bestämmelserna om att kassans inkomster skall användas för löpande utgifter under verksamhetsåret, eller, om så inte sker, under följande verksamhetsår. 8.5 Vissa övriga frågor 8.5.1 Krav för medlemskap i en arbetslöshetskassa -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på anknytning till | | arbetsmarknaden för att bli medlem i en arbetslöshetskassa | | preciseras. Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har | | endast den som av | | har förvärvsarbetat i genomsnitt minst och | | alltjämt arbetar i minst denna omfattning. Även den som | | uppfyller studerandevillkoret i den nya lagen om arbetslös- | | hetsförsäkring kan under vissa förutsättningar bli medlem i en | | arbetslöshetskassa. Kravet på 17 timmars arbete behöver då inte | | vara uppfyllt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens vad gäller preciseringen av 17-timmarskravet. Utredningen, som bl.a. har föreslagit att ersättning enligt grundförsäkringen skall kunna lämnas till den som uppfyller ett studerandevillkor motsvarande det villkor som finns i KAS-lagen, har inte lämnat något förslag vad gäller möjligheten till undantag från 17-timmarskravet för sådana personer. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte yttrat sig i fråga om 17-timmarskravet. AMS, TCO och är positiva till förslaget, medan LO anser att regeln bör slopas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 47 § ALF-lagen har var och en som uppfyller villkor i kassans stadgar om arbete inom dess verksamhetsområde rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Detta gäller dock inte den som är medlem i en annan kassa, har fyllt eller förvärvsarbetar i genomsnitt mindre än . Det saknas en regel som anger under vilken ramtid en sådan genomsnittsberäkning skall ske. Regeln om minst 17 timmars arbete har tillämpats på olika sätt av arbetslös- hetskassorna. Det finns exempel på kassor som har godtagit att den inträdessökande har arbetat endast den vecka han eller hon ansökte om medlemskap. Någon enhetlig praxis finns inte. Syftet med 17-timmarsregeln är att vidmakthålla kravet på att endast personer som har tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden skall omfattas av arbetslös- hetsförsäkringen. Regeln bör därför behållas. Däremot behöver den preciseras ytterligare. Som nämnts saknar regeln uppgift om under vilken ramtid genomsnittsberäkningen av de skall ske. Utredningen har ansett att tiden bör bestämmas till en månad och framhållit att det är ett rimligt krav att man skall ha arbetat i genomsnitt innan man beviljas medlemskap. Regeringen delar denna bedömning. Mot bakgrund av det krav på tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden som bestämmelsen har till uppgift att vidmakthålla bör tiden inte vara för kort. En period uppfyller detta krav, men är inte längre än att även de som är relativt nya på arbetsmarknaden skall kunna omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har föreslagit att regeln inte skall tolkas så att man rent faktiskt måste ha uppfyllt villkoret innan man ansöker om medlemskap. Enligt utredningen bör en person som kan uppvisa ett anställningsavtal som innebär att kravet kommer att uppfyllas omgående ha rätt att erhålla medlemskap. AMS anser dock inte att detta bör räcka, eftersom en anställning kan brytas . I likhet med AMS anser regeringen att villkoret bör vara uppfyllt innan medlemskap beviljas. Det bör dessutom erfordras att den sökande vid beslut om eventuellt medlemskap alltjämt arbetar i minst den angivna omfattningen. Medlemskap för den som uppfyller studerandevillkoret Utredningen har bl.a. föreslagit att personer som blivit arbetslösa efter att ha avslutat en utbildning bör ha rätt till ersättning enligt grundförsäkringen i den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen. Villkoren för en sådan ersättning skulle vara desamma som gäller för rätten till kontant arbets- marknadsstöd enligt KAS-lagen. Eftersom den nya arbetslöshetsförsäkringen har till utgångspunkt bl.a. att arbetslöshetskassorna får möjlighet att betala ut ersättning enligt grundförsäkringen även till denna kategori, utan att de har uppfyllt arbetsvillkoret, bör inte heller 17-timmarskravet hindra dem från att bli medlemmar i en sådan kassa. Den som till följd av att han eller hon uppfyller studerandevillkoret i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring är ersättningsberättigad enligt grundförsäkringen bör alltså ha rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa utan att uppfylla 17-timmarskravet. En ytterligare förutsättning bör dock ställas upp. Kravet på anknytning till kassans verksamhetsområde bör komma till uttryck på något lämpligt sätt. I likhet med Lagrådet anser regeringen att det bör krävas att den som ansöker om medlemskap har utbildat sig för arbete inom kassans verksamhetsområde. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Reglerna om återkrav av statsbidrag förtyd-| | ligas. beslut om återkrav och om att | | en arbetslöshetskassa inte skall ha rätt till statsbidrag helt | | eller delvis för överklagas hos allmän förvaltnings-| | domstol. Vid återkrav får beloppet jämkas eller helt efterges, om| | det finns synnerliga skäl. Det klargörs att talan mot ett | | beslut av en föreningsstämma skall väckas vid tingsrätt. En | | bestämmelse om att rätt till utträde ur en arbetslöshetskassa inte| | får begränsas återinförs. Det införs vidare en bestämmelse varav| | framgår att när eller en | | arbetslöshetskassa vill överklaga ett beslut skall det ske inom | | från beslutets dag.