prop · GK031D7 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:1 Regeringen överlämnar denna proposition till . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Verksamheten under utgiftsområdet.......................... 4 Regeringens politik . Internationellt utvecklingssamarbete.................... 15 Mål och prioriteringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 17 4 A 1. Biståndsverksamhet.................................... 22 4.1 A 1.1. Multilateralt bistånd........................ 22 4.1.1 Det multilaterala systemet i förändring....... 25 4.1.2 FN:s ekonomiska och sociala verksamhet........ 34 4.1.3 Multilaterala utvecklingsbanker............... 36 4.1.4 Övrigt multilateralt samarbete................ 41 4.2 EU:s gemensamma utvecklingssamarbete................ 45 4.3 A 1.2. Bilateralt utvecklingssamarbete.............. 48 4.3.1 ........................................ 52 4.3.2 ......................................... 60 4.3.3 .................................. 66 4.3.4 ........................................ 69 4.3.5 Det bilaterala utvecklingssamarbetets verksamhetsgrenar 72 4.4 A 1.3. 5 A 2. ................................... 88 5.1 A 2.1. (Sida) 88 5.2 A 2.2. ().............. 90 Samarbete med .................... 93 Samarbetets huvudområden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Europeiska unionens samarbete med Öst- och Centraleuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 103 Regionalt samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 105 Multilateralt samarbete . 7 B 1. Samarbete med .................112 8 B 2. Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier.................116 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. fastställer biståndsramen för internationellt utvecklingssamarbete till av BNI, 2. bemyndigar regeringen att göra de utfästelser och åtaganden som förordas nedan under A 1.1. Multilateralt bistånd, avsnittet Multilaterala utvecklingsbanker, Bedömning av verksamheten respektive avsnittet Övrigt multilateralt samarbete, Multilaterala miljöinsatser och under A 1.2. Bilateralt utvecklingssamarbete, avsnittet Medelstilldelning och anslagsstruktur, 3. bemyndigar regeringen att till andra verksamheter inom utgiftsområde 7 omfördela som under anslaget C 4. Bidrag till EG:s gemensamma bistånd för /96 anvisats för det svenska bidraget till , . bemyndigar regeringen att ikläda staten betalningsansvar i form av statsgarantier för finansiellt stöd till länder i enligt vad som förordas under avnsitt B 2. Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier, avsnittet regeringens överväganden, 5. bemyndigar regeringen att under få göra utfästelser för insatser i intill ett belopp om högst utöver anvisade medel för budgetår 1997, 6. för anvisar anslagen under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd enligt följande uppställning: 2 Verksamheten under utgiftsområdet Under utgiftsområdet finansieras verksamheterna A. Internationellt utvecklingssamarbete samt B. Det överordnade målet för internationella utvecklingssamarbetete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. De av fastlagda biståndspolitiska målen är att bidra till resurstillväxt, ekonomisk och politisk självständighet, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön samt jämställdhet mellan kvinnor och män. De övergripande målsättningarna för samarbetet med är att främja en säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratins kultur, stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt stödja en miljömässigt hållbar utveckling. Utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 framgår av följande sammanställning (): Ramen för utgiftsområdet är i förhållande till regeringens proposition 1995/96:150 uppjusterad med . Detta beror på att biståndsramen, som beräknas som av BNI, omräknats då BNI-prognosen 1997 uppräknats. Regeringen ser biståndet som ett oumbärligt instrument att främja global säkerhet och solidaritet. Det är i intresse att det internationella utvecklingssamarbetet förstärks. Biståndsfinansierade insatser kan vara avgörande för att säkra fred, åstadkomma demokrati, bistå människor i nöd och på olika sätt främja en globalt hållbar utveckling. Utifrån det övergripande målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå har över åren utvecklat metoder att ge ett effektivt bistånd, såväl bilateralt genom Sida och enskilda organisationer som genom ett aktivt multilateralt arbete. Därigenom har blivit en uppskattad partner till dem vars egen uppgift det är att utkräva sin rätt, befria sig från fattigdom och ta makt över sin framtid. som sänker sin biståndsnivå till av BNI - i syfte att sanera statsfinanserna - är det klart att också framgent kommer att vara en stor och kvalitativt ledande biståndsgivare. Enprocentmålet ligger fast och skall uppnås så snart de statsfinansiella förutsättningarna föreligger. Regeringen annonserade i budgetpropositionen 1994/95 sin avsikt att stärka fattigdomsinriktningen och långsiktigheten i utvecklingssamarbetet, liksom möjligheterna att bistå i avgörande samhällsomvandlingar mot fred, demokrati och en socialt hållbar ekonomisk utveckling. Ambitionen fullföljs i denna proposition. Propositionens huvudsakliga förslag återfinns i slutet av denna inledning. Bistånd ser annorlunda ut än vad många föreställer sig. går svenska pengar till att t.ex. borra en brunn i en fattig afrikansk by. Men innan brunnen borras har ansträngningar gjorts att säkerställa att insatsen är effektiv i globalt, nationellt och lokalt perspektiv. På det lokala planet måste säkerställas inte bara att brunnen kan finansieras och underhållas, och att vattenresurser inte överutnyttjas, utan också att brunnen hänger ihop med byns och familjernas andra behov, t.ex. förebyggande hälsovård och bevattning av grönsaks- eller exportgrödeodlingar. Kvinnors beslutsrätt och arbetssituation är av erfarenhet centrala. Svenska biståndsinsatser försöker bygga på bybornas ansvar. På det nationella planet har en dialog mellan mottagarland, givare, och FN förhoppningsvis lett till en hållbar ekonomisk politik och en bra givarsamordning. Det kan ge småbönder högre inkomster som möjliggör för dem att ta ett lån för att bygga och underhålla brunnen. Det lånet kan i sin tur vara finansierat genom svenskt betalningsbalansstöd eller svenska bidrag till IDA-lån. På det globala planet måste säkerställas att det finns goda normer för färskvattenanvändning. Vatten är en ändlig resurs på jorden. Genom en starkare ställning för folkrätten och ett närmare samarbete mellan de mellanstatliga, enskilda och vetenskapliga organisationer som arbetar med vattenfrågor förbättras utsikterna att länder efterlever normerna. För att främja detta har , genom Sida, arbetat med och för en hållbar global färskvattenanvändning, "Global Water Partnership". Det lanserades i . Sida hyser sekretariatet. Om inte sådana ansträngningar lyckas kommer bondens brunn att sina. På så sätt hänger globalt, nationellt och lokalt ihop. Biståndets omvandling har i grund och botten handlat om att skapa den helheten. Det är regeringens uppfattning att biståndet har bättre metoder än någonsin till sitt förfogande. Ändå står världssamfundet inför ett kritiskt val om huruvida dessa framsteg skall föras vidare eller ej. En kort tillbakablick belyser biståndets utveckling. Den bildar bakgrund till de omfattande förändringar som regeringen genomför och söker genomföra i det internationella utvecklingssamarbetet. Tre faser kan urskiljas. Biståndets första fas var "u-hjälpen". gav sig på något nytt: att hjälpa fattiga människor på avlägset belägna platser. Det var folkrörelserna som drev staten att gemensamt utforma u-hjälpen. Inspirationen kom inte minst från vår egen upplevelse av orättvisa, vår känsla av solidaritet och den bevisade möjligheten att ur fattigdom och förtryck skapa demokrati och välstånd. Avkolonialiseringen och den nya tredje världens ambitioner bildade bakgrund. I det internationella perspektivet gav Marshallhjälpen, FN och , och inte minst exempel på möjliga handlingsvägar. Den av framtagna propositionen 1962:100 lade fast principerna: "vidga handeln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra kapital". De principerna står sig väl . Mycket av den praktik som då utvecklades har också visat sig hållbart, t.ex. respekt för mottagarens ansvar, landramar, programbistånd och de enskilda organisationernas roll. En av de viktigaste svenska biståndssatsningarna, det trettioåriga stödet till apartheids motståndare, följde ur u-hjälpens politiska motiv: solidaritet med fattiga och förtryckta. De internationella ekonomerna var eniga om att bistånd kan göra nytta. Somliga förespråkade satsningar på stora jordbruks- och industriprojekt. Tanken var att en initial kapitalöverföring skulle öka tillväxttakten och med tiden skulle alla människor få del av den ökade inkomsten. Det var "gap"- och "trickle down"-teorierna. Andra förespråkade framför allt satsningar på de sociala sektorerna. Det var "basic needs"-teorin. Trots att uppfattningarna om utvecklingspolitik ofta gick i olika riktningar delade de flesta synen på staten som utvecklingens motor. En utbredd uppfattning under denna fas var att u-hjälp - ett projekt - var något relativt enkelt att tillföra. och kampen mot kolonialismen, med allt vad det innebar även efter självständighetens vinnande, snedvred den miljö som utvecklingssamarbete hade att verka i. För flera givarländer var u-hjälpen ett instrument i den tidens storpolitik, snarare än genuint bistånd. Det fanns grundläggande brister i det projekttänkande som ofta utmärkte u-hjälpen. "Vita elefanter" och "katedraler i öknen" uppstod. Det var projekt som varken var lokalt eller nationellt förankrade i en hållbar politik. Även stod för felsatsningar. Det gav bilder som etsat sig fast i många svenskars föreställningar om vad u-hjälp innnebar. Efter många projektomformuleringar, nya satsningar och inhemska reformer kunde t.ex. det dyra pappersbruket Bai Bang omvandlas till det resultatrika landsbygds- och industriutvecklingsprogrammet i nordvästra där fabriken nu står på egna ben. Endast med uthållighet och med hjälp av marknadsekonomiska reformer kunde de misslyckade svenska investeringarna i dieselvattenpumpar i omvandlas framgångsrika integrerade hälso-, sanitets- och vattenprogram Hesawa, som gett tusentals människor ett bättre liv. Biståndets andra fas utvecklades som svar på tillkortakommandena i projekttänkandet. Det möjliggjordes av en ny syn på utveckling och en stark reformvåg i . Bättre metoder utvecklades för att sätta biståndet i sitt bredare ekonomiska, och senare även politiska, sammanhang. "Strukturanpassning", "givarsamordning" och "good governance" är bland de ord som mest kommit till användning. I denna fas, som vi i stor utsträckning fortfarande befinner oss i, står inte längre projektet i fokus, utan sammanhanget och helheten i biståndsrelationen. Den ekonomiska politik som fördes av många förtryckte marknadskrafterna och visade sig ohållbar. Länderna blev mer sårbara för en ogynnsam världsekonomi. En lång debatt följde om ansvaret för krisen och hur den borde bemötas. och fick ett väldigt inflytande över såväl nationell politik som biståndssamordning. Nytt stöd villkorades mot krav på makroekonomisk stabilisering och en genomgripande liberalisering. Betalningsbalansstöd infördes och ett brett programtänkande utvecklades i biståndet. Många viktiga reformer genomfördes. Ändå kan konstateras att få länder har lyckats bryta biståndsberoendet, skapa tillväxt och minska fattigdomen. Strukturanpassningens facit är ännu inte skrivet. Insikten har vuxit också om hur biståndets effektivitet påverkas av den politiska miljö i vilken insatserna görs. Frågor om vem som beslutar om och förvaltar resurserna, både på lokal och nationell nivå, ställs allt tydligare. Dåligt bistånd ger dåliga incitament att förvalta insatsen väl och kan i värsta fall bli en del av en samhällets korruption. Bra bistånd bygger på mottagarens ansvar. På nationellt plan har stöd till en bättre offentlig förvaltning och god samhällsstyrning nu blivit allt viktigare. På lokalt plan bygger insatserna alltmer på egeninsatser och marknadsinstrument. Strävan att effektivisera biståndet genom att sätta det i sin politiska miljö har också bidragit till den avgörande ökade förståelsen för kvinnors roll och rätt. Också i fråga om hela biståndets utformning och effektivitet har respekten för mänskliga rättigheter och en demokratisk samhällsutveckling således blivit allt viktigare frågor. av stöd till dem som kämpat mot diktatur, apartheid och förtryck blev förutsättningarna för demokratistöd annorlunda . Nästan hela hade genomfört val. Öppnare politiska system vann insteg över hela . I ledde ANC landet mot sitt första demokratiska val. Att fördjupa demokratins kultur blev nu en central uppgift i biståndet. Svenskt bistånd har varit av god internationell kvalitet. En betydande metodutveckling har ägt rum, ofta på basis av kritiska utvärderingar. för en tydlig dialog med mottagarländerna. Bland det främsta i detta nya bistånd står det nära partnerskapet med FN-systemet och med . Inte bara har en stor del av svenskt bistånd kanaliserats multilateralt. har, på gemensam nordisk bas, verkat och med tiden fått gehör för prioriteringar och reformer som gått i rätt riktning. Social utveckling, mottagarlandets ansvar, enskilda organisationers roll och god offentlig förvaltning är frågor vars avgörande karaktär vunnit brett erkännande. Den internationella biståndspraktiken är bättre . Reformerna har skapat nya förutsättningar. har spelat en avgörande roll i att driva fram en bättre internationell biståndssamordning. Bankens tidigare ensidiga strukturanpassningsbudskap har med tiden ersatts av en betydligt mer sammansatt politik. Både och operativa biståndsverksamhet uppvisar begränsningar och brister. Men det är ingen tvekan om att den ledning som finns för dessa organisationer står för ett gott utvecklings- och biståndstänkande. Vi vet att bistånd kan göra avgörande och hållbar nytta. Strävan att utforma internationellt uvecklingssamarbete i sitt breda sammanhang har kanske fått sitt främsta uttryck i den serie världskonferenser som FN organiserat : 1992 i om miljö, 1993 i om mänskliga rättigheter, 1994 i om befolkningsfrågor, sociala toppmötet i , 1995 också i om jämställdhet mellan kvinnor och män och 1996 i om boendefrågor och städer. Det är ingen tvekan om att den dagordning och den ansvarsfördelning som utformats av medlemsländerna inom ramen för FN-systemet utgör ett stort steg framåt. De pekar också mot en avgörande förändring i biståndets roll. Globaliseringen - dvs. att frågor av lokal och nationell karaktär allt oftare måste ses i ett globalt sammanhang - ställer nu biståndet på tröskeln till en ny fas. Den väldiga politiska och ekonomiska utvecklingen i det som var tredje världen visar hur världen kommer att förändras. Trots de stora inkomstskillnaderna i världen och trots att antalet fattiga fortsätter att öka ställs länder allt oftare inför frågor av gemensam karaktär. Globaliseringen ger möjligheter, men upplevs och är för många också ett hot. Globaliseringen måste styras utifrån universella mänskliga värden. Annars hotar social konflikt. Det är det perspektiv som anlagts i rapporten av Kommissionen för globalt samarbete. I takt med att det internationella samfundet, genom FN-systemet men också i andra globala och regionala former, definierar gemensamma uppgifter kommer också behoven av finansiering att öka. Dessa uppgifter handlar om att bättre kunna förebygga och lösa konflikter, att ta sig an de komplicerade globala miljöfrågorna, att hantera ökad migration och att fortsätta att utveckla det internationella normsystemet och samarbetet på en lång rad olika politiska och ekonomiska områden. Vad som faktiskt pågår är framväxten av ett radikalt mer utvecklat internationellt system att betala för gemensamma tjänster en begynnande global offentlig sektor. Hur dessa system utformas vad gäller omfattning, bördefördelning, incitament, roller, hållbarhet m.m. är en avgörande framtidsfråga. Biståndet ställs inför allt större krav att delta i denna finansiering. De flesta länder ser just i biståndsbudgeten en kapacitet att omprioritera för att ta sig an nya internationella uppgifter. består biståndets kärnuppgift - att hjälpa fattiga människor ta makt över sin framtid. De metoder som utvecklats under biståndets "andra" fas kommer att ha betydelse . Fattigdomsbekämpning är också en gemensam uppgift, först och främst av moraliska skäl, men också därför att det ligger i gemensamt intresse. Precis som i en nation vinner hela samhället och alltså hela världssamfundet om det inte finns en skild klass av fattiga. Även i sin kärnuppgift kommer biståndet framöver att på ett avgörande sätt förändra karaktär. Trots bättre metodik - dialog med mottagarlandet om övergripande politik, givarsamordning och projekt som bygger på goda incitament - är många länder fångade i ett biståndsberoende. Lyckat utvecklingssamarbete måste bryta detta beroende och skapa en utveckling byggd på självtillit och inhemskt sparande. Därför måste den "andra" fasens metodik alltmer förändras till att stärka länders och människors eget ansvarstagande. Den förändringen syftar till att minska biståndets roll. Att avsluta bistånd - både enskilda projekt och sektorprogram, men också hela landprogram - bör i högre utsträckning vara en del av biståndsstrategin. I den utsträckning en sådan strategi lyckas och i den utsträckning världssamfundet klarar av att skapa nya finansieringssystem för gemensamma uppgifter kan biståndets tredje fas också sägas bli dess sista. Nya samarbetsformer har då tagit över. Den processen har vi påbörjat, men ännu är biståndet oumbärligt. Biståndet kan göra mer nytta än någonsin i rätt sammanhang. är tillgången på biståndsresurser lägre än på flera årtionden. Det internationella utvecklingssamarbetet står inför en volymkris. Det är en volymkris som också är en moralkris, eftersom gjorda åtaganden inte honoreras längre av alla givarländer. Enligt DAC, som har till uppgift att granska medlemsländernas biståndsvolym och -kvalitet, har biståndet sjunkit till totalt , motsvarande av BNI 1995 från 1990. första del har biståndet alltså sjunkit med ca en femtedel. Det är en paradox i det att möjligheterna att bedriva bra bistånd aldrig har varit bättre. En stor del av nedgången förklaras av snabbt sjunkande bistånd. Många länder har dock svårigheter att hålla uppe biståndsnivåerna. biståndsnivå är nere i historiskt lägsta av BNI. bistånd är störst i volym. Det följs av och och först därefter . samlade bistånd motsvarar två tredjedelar av . Bördefördelningen har blivit allt skevare. har inte ens förmått honorera de avtalsenliga bidragen till IDA-fond, den för de fattigaste länderna viktigaste biståndskällan. Med nära i skuld skapar därmed stora problem. Grundbulten i det multilaterala biståndssystemet hotas. FN-systemet och utvecklingsbankerna står långt ifrån en lösning på finansieringskrisen. Om krisen inte löses kommer den att leda till konsekvenser för utformningen av hela det internationella samarbetet. ökar trycket på det internationella biståndet att förändras och åstadkomma mer. Mot denna bakgrund av det internationella utvecklingssamarbetets långsiktiga perspektiv, dess nya möjligheter och samtidiga kris i den multilaterala finansieringen, lämnar regeringen denna proposition om 1997 års biståndsbudget med beräkningar . I syfte att bidra till att sanera statsfinanserna sänks biståndramen till 11 1997, motsvarande en beräknad nivå om av BNI. Den nivån föreslås bibehållas , vilket beräknas innebära ökningar till 12 615,4 respektive 13 . Ambitionen är att åter skall uppnå enprocentmålet för biståndsramen när de statsfinansiella förutsättningarna föreligger. De avräkningar som görs för vissa asylkostnader beräknas minska. sänks dessa med till . Med hänsyn tagen även till avräkningar för EU-bistånd och administration m.m. minskar biståndsanslaget under utgiftsområde 7 med 1 . Även med denna minskning kommer att vara en av de ledande biståndsgivarna. Endast , och kommer att liksom uppfylla FN:s mål om av BNI. Regeringen har, som inledningsvis anförts, ambitionen att fullfölja den förstärkning av svensk biståndspolitik som inletts. Bland de åtgärder som annonseras i denna proposition återfinns följande nio punkter: Det multilaterala reformarbetet intensifieras. I första hand gäller det insatser för att reformera FN:s övergripande uppgifter, beslutsstruktur och arbetssätt. Det Nordiska 1996 fokuseras på FN:s ekonomiska och sociala verksamhet. Särskild vikt fästs vid arbetet att skapa mer hållbara, förutsägbara och rättvisa finansieringsformer för FN-systemet och utvecklingsbankerna. Betydligt bättre internationell biståndssamordning eftersträvas, bl.a. genom en intensivare dialog med mottagarländer och genom tydligare arbetsuppgifter för de internationella finansiella institutionerna. På fyra centrala områden redovisar regeringen sin politik: - Fattigdomsinriktningen förstärks. Sida utformar på basis av en grundlig genomgång av forskning och utvärderingar ett handlingsprogram för fattigdomsbekämpning. Regeringen kommer att till redovisa sina slutsatser i en särskild skrivelse. - Stödet till demokratins kultur och mänskliga rättigheter prioriteras. Dialogen intensifieras, arbetsmetodiken utvecklas och förståelsen fördjupas. är en av grundarna av internationella demokrati- och valinstitutet , som gör ett banbrytande arbete. Sida utformar ett nytt handlingsprogram. - Arbetet för jämställdhet mellan kvinnor och män konkretiseras. Det av beslutade nya jämställdhetsmålet följs upp genom regeringens riktlinjer och Sidas handlingsprogram. - Det globala samarbetet för miljö och hållbar utveckling intensifieras. Regeringen fäster stor vikt vid arbetet inför FN:s uppföljning av . Utrikes- och miljödepartementen har gemensamt förberett en integrerad politik som redovisas för i en särskild skrivelse. Sida har presenterat ett handlingsprogram. Konfliktförebyggande insatser och insatser i komplexa katastrofer prioriteras, främst genom fortsatt arbete för att förstärka samarbetsformerna mellan FN:s olika delar, givare, utvecklingsbankerna och inte minst enskilda organisationer. EU:s humanitära bistånd (ECHO) ägnas särskild uppmärksamhet. Det humanitära biståndet får fortsatt stor omfattning för att kunna göra insatser i avgörande skeden av kris och samhällsomvandling. Insatser på detta område är av vikt även i den internationella och svenska migrationspolitiken. Hållbar vattenanvändning är fokus för en betydande nysatsning. Biståndet på vattenområdet ökas, bl.a. genom ett regionalt vattensamarbete i södra . , genom Sida, och har tagit initiativ till ett nytt globalt vattensamarbete, "Global Water Partnership". Sekretariatet är förlagt till Sida. Det är exempel på den innovativa multilateralism som driver och som bl.a. lett till och . En Afrikapolitik för framtiden utformas. Det stora förändringar i motiverar en strategisk genomlysning av svensk Afrikapolitik. Afrikanska röster kommer att ges central plats. På basis av afrikansk och internationell forskning, samt förarbeten av Nordiska Afrikainsitutet och Sida, ska regeringen redovisa sina slutser i en särskild skrivelse till . En svensk strategi för EU:s utvecklingssamarbete kommer att presenteras. Erfarenheter visar att EU-medlemskapet ger större möjligheter att påverka i FN och på annat håll. behöver EU:s biståndsprogram effektiviseras. De fyra centrala områdena under punkt 2 är vägledande för det svenska agerandet. Därutöver läggs särskild vikt vid frågor som humanitärt bistånd, enskilda organisationer och livsmedelsbistånd. Regeringen fäster stor vikt vid att bidra konkret till att utforma EU:s framtida relationer till de fattigaste länderna. inleds diskussionerna om fortsättningen av det s.k. Lomé-samarbetet.