prop · GK03131 · 1997-01-01 00:00:00 — För att det föreslagna systemet med generellt krav på prövningstillstånd skall bli riktigt effektivt rekommenderar utredningen att tingsrätterna förstärks med merparten av återstående belopp. Remissinstanserna: Från flera håll varnar man för att överskatta effektivitetsvinsterna och de tänkbara besparingarna med den föreslagna reformen. Många betonar att hovrättsarbetet kommer att ändra karaktär. Några förutser negativa följder för domarnas rekrytering, utbildning och karriär. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har med hjälp av Statskontoret räknat fram vilka resurser som skulle kunna frigöras i hovrätterna genom införandet av ett generellt krav på prövningstillstånd. Därvid har man kommit fram till att skulle kunna sparas in på hovrätternas lönekostnader och på förvaltningskostnaderna. Därutöver räknar man med att kommer att sparas genom minskade kostnader för rättshjälp och offentlig försvarare, låt vara att en del av detta utrymme kan räknas bort till följd av utgiftsminskningar som görs genom den beslutade rättshjälpsreformen. När det gäller lönekostnaderna är utgångspunkten att man beräknat att den andel mål som meddelas prövningstillstånd kommer att vara en halv gång större än den nuvarande ändringsfrekvensen. Denna frekvens är, enligt vad som framgår av (1995:3) Överklagande och ändring, i brottmål, i tvistemål och i övriga mål, allt i siffror . Att resterande mål inte meddelas prövningstillstånd och därmed en prövning i sak leder till en viss frigjord arbetstid i hovrätterna. För att kompensera det förhållandet att en större andel stora och komplicerade mål sannolikt kommer att få prövningstillstånd har man återfört av den frigjorda tiden. Därefter har man uppskattat den ytterligare tid som går åt för själva dispensprövningen till en tredjedel av den frigjorda arbetstiden och återfört även . Resultatet blir då att man skulle frigöra dömande personal motsvarande 55 årsarbetskrafter för domare och proportionellt lika mycket när det gäller övrig personal, dock inte beträffande föredragande som i stället skulle behöva bli flera. Dessa beräkningar leder till en tänkbar besparing på inemot . Såsom påpekats under remissbehandlingen kommer reformen även att innebära en klart minskad belastning för åklagarväsendet och i någon mån också för andra tjänstemän som i olika sammanhang för det allmännas talan. När det gäller kan reformen förväntas endast marginellt påverka arbetsbelastningen. Remissinstanserna har i många fall kritiserat utredningens och Statskontorets beräkningar och pekat på ett flertal osäkerhetsfaktorer och felkällor. Regeringen finner beräkningarna väl underbyggda men det är ändå helt klart att beräkningar av detta slag med nödvändighet innehåller betydande osäkerhetsmoment, särskilt när det gäller vilka personalresurser som kan frigöras. I denna del anser regeringen att det visserligen är tydligt att arbetstid i ungefärligen den storleksordning som utredningen kommit fram till kan sparas in genom reformen, men vi anser det ändå nödvändigt att vid våra fortsatta överväganden hålla en ordentlig marginal till de nu presenterade beräkningarna. En del av de resurser som frigörs bör behållas inom hovrätterna och tingsrätterna och bidra till ökad kvalitet och snabbhet i dömandet. Hur stora resurser som slutligen bör stanna inom domstolsväsendet kan man i detta skede inte med säkerhet uttala sig om. Bland annat är de förändringar som kan bli följden av förslag angående domstolsorganisationen, bered- ningsorganisationen och domarbanan sådana faktorer som måste vägas in vid dimensioneringen av hovrätterna och tingsrätterna . Hur reformen kommer att påverka hovrättsorganisationen är delvis en öppen fråga. Regeringen har i regleringsbrevet för avseende domstolsväsendet m.m. gett i uppdrag att ta fram en modell för hur hovrätternas och tingsrätternas inre organisation bör förändras om förslag genomförs. Uppdraget innebär bl.a. en översyn av proportionerna mellan ordinarie och icke ordinarie domare och behovet av föredragande personal. Uppdraget skall redovisas . överväger nu också i samråd med , överrätterna och en försöksverksamhet med en förändrad berednings- organisation, i syfte att tillgodose överrätternas behov av föredragande personal. I många remissvar diskuteras vilken påverkan på domarrekryteringen samt utbildning och karriär för domare som utredningens förslag kommer att få. Några remissinstanser, bland andra Hovrätten över och och dess yngreförening, ser stora konsekvenser för dessa områden och varnar för att genomföra ett system med generellt krav på prövningstillstånd innan dessa frågor är lösta. Regeringen bedömer att dessa frågor delvis kommer att kunna tas om hand inom ramen för uppdraget i nyssnämnda regleringsbrev och försöksverksamhet, så att reformen kommer att kunna förberedas på ett bra sätt. Men framför allt är frågorna om utbildning och karriär för domare en viktig del av arbetet för . Kommittén har kunnat beakta Hovrättsprocess- utredningens arbete och är medveten om inriktningen av regeringens fortsatta beredning av dessa förslag. Frågor om rekrytering och karriär behandlas bäst inom just och det är den som kan ta det helhetsgrepp som efterlysts i remissbehandlingen. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den 1 | | . Avgöranden som meddelats före ikraftträdandet | | överklagas enligt äldre bestämmelser. Utredningens förslag: Samtliga reformförslag föreslås träda i kraft . Om ett mål eller ärende inletts i tingsrätt före ikraftträdandet, skall äldre bestämmelser gälla. Remissinstanserna: Några har anslutit sig till utredningens förslag till övergångsreglering. har förordat att de nya reglerna skall tillämpas genast efter ikraftträdandet och att endast avgöranden som meddelats före ikraftträdandet skall behandlas enligt äldre bestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Reformen bör träda i kraft möjligt. Det är dock viktigt att reserveras efter tidpunkten för ett riksdagsbeslut för att ge utrymme för utbildning, information och annat förberedelsearbete. Enligt regeringens mening är ett lämpligt datum. Vad det gäller övergångsbestämmelserna har utredningen föreslagit att de nya reglerna endast skall tillämpas om målet eller ärendet har inletts i tingsrätten efter ikraftträdandet. Utredningen har motiverat detta bl.a. med den tyngdpunktsförskjutning i rättskipningen mot tingsrätterna som införandet av generellt krav på prövningstillstånd medför. Under remissbehandlingen har Hovrätten över och och Hovrätten för Nedre anslutit sig till utredningens förslag. Däremot har erinrat om att utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att den skall tillämpas genast och hovrätten föreslår samma övergångsreglering som vid alla tidigare prövningstillståndsreformer. Då har det föreskrivits att äldre bestämmelser i fråga om överklagande och krav på prövningstillstånd skulle tillämpas, om avgörandet i ett mål eller ärende hade meddelats före ikraftträdandet. Regeringen anser inte att det finns tillräckliga skäl att välja någon annan lösning . De nya reglerna bör alltså tillämpas genast vid ikraftträdandet i alla mål och ärenden med det enda undantaget att överklaganden av avgöranden som meddelats före ikraftträdandet skall prövas enligt äldre bestämmelser, även om själva överklagandet görs efter ikraftträdandet. 14.1 Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 4 a § Paragrafen behandlar deltagande av särskilda ledamöter i mål om ekonomisk brottslighet. Såsom regeringen uttalat i avsnitt 8.10 anser vi inte att det finns tillräckliga skäl för expertmedverkan vid tillståndsprövningen i mål om ekonomisk brottslighet. Vid denna bedömning måste det, såsom Lagrådet påpekat, uttryckligen anges att möjligheten till sådan expertmedverkan inte gäller vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Detta har gjorts i ett nytt andra stycke i paragrafen. 6 kap. 6 § Paragrafen innehåller regler om protokolleringsskyldighet. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 8.8 har det tidigare andra stycket, där undantag från protokolleringsskyldigheten föreskrevs för förhörsutsaga av den tilltalade i brottmål, utgått. I tredje stycket görs en språklig ändring. 16 kap. 3 § Paragrafen innehåller regler om bestämmande av resultatet av en omröstning i tvistemål. I första stycket görs en språklig ändring för att få samma lydelse som i 29 kap. 3 § första stycket. I andra stycket, som är nytt, har tagits in en särskild omröstningsregel för avgörande av frågor om prövningstillstånd i hovrätten. Den föreslagna regeln innebär att det räcker att en av hovrättens tre ledamöter röstar för prövningstillstånd för att sådant tillstånd skall meddelas. Skälen för förslaget finns i avsnitt 8.10. När fråga uppkommer om begränsning av ett prövningstillstånd får regeln den innebörden att den ledamot som inte vill göra denna begränsning bestämmer utgången. 29 kap. 3 § Paragrafen behandlar frågor om hur resultatet av en omröstning i brottmål skall bestämmas. Fjärde stycket, som är nytt, överensstämmer helt med föreslagna 16 kap. 3 § andra stycket. Kapitlets rubrik har kompletterats så att den även anger att kapitlet handlar om prövningstillstånd. 49 kap. 12 § Paragrafen, som har fått nytt innehåll, behandlar omfattningen av kravet på prövningstillstånd såvitt avser tingsrättens domar och slutliga beslut. Som framgår av avsnitt 9 omfattas alla domar och slutliga beslut av kravet på prövningstillstånd. Detta slås fast i första stycket. Icke slutliga beslut behandlas i 14 a §. Enligt andra stycket i förevarande paragraf gäller inte kravet på prövningstillstånd när avgörandet överklagas av RÅ, JK och JO i mål om allmänt åtal. Genom hänvisningarna i 59 kap. 8 och 10 §§ RB gäller kravet på prövnings- tillstånd även tingsrätts beslut med anledning av klagan på strafföreläggande och godkänt föreläggande av ordningsbot. Lagen om domstolsärenden reglerar självständigt överklaganden i domstolsären- den. Genom hänvisningen i 39 § nämnda lag tillämpas dock 49 kap. 12-15 §§ RB även beträffande till hovrätt överklagade beslut i domstolsärenden. 49 kap. 13 § I denna paragraf regleras förutsättningarna för att hovrätten skall meddela prövningstillstånd. Paragrafen innebär ändringar av de regler som finns i 14 §. Regleringen har behandlats i avsnitt 8.1. Avsikten med förslaget är att prövningstillstånd skall meddelas så snart någon dispensgrund föreligger. Lagrådet har i detta sammanhang gjort det viktiga påpekandet att den i remissen föreslagna lydelsen i lagtexten inte på ett bra sätt speglar detta. Där sägs nämligen att "prövningstillstånd får meddelas endast om" någon av de uppräknade dispensgrunderna föreligger, vilket kan ge intryck av att dispens skulle kunna avslås fastän någon dispensgrund faktiskt förelåg. Lagrådet har föreslagit att man i stället använder formuleringen "prövningstillstånd meddelas om" etc. Formuleringen i det remitterade förslaget överensstämmer med nu gällande lydelse och är ursprungligen hämtad från den paragraf som reglerar motsvarande situation i . Där är prejudikatdispens den huvudsakliga dispensgrunden och därför är formuleringen adekvat för Högsta domstolens vidkommande. Den av Lagrådet föreslagna formuleringen för hovrättens tillståndsprövning är hämtad från förvaltningsprocesslagen. Eftersom det skall vara obligatoriskt för hovrätten att meddela prövningstillstånd så snart någon av dispensgrunderna föreligger, bör det enligt regeringens mening också framgå av bestämmelsens ordalydelse att prövningstillstånd då skall meddelas; någon saklig skillnad jämfört med vad som gäller enligt fövaltningsprocesslagen innebär detta inte. Det kan påpekas att prövningstillstånd givetvis inte får meddelas när det inte föreligger någon dispensgrund. Enligt första punkten skall prövningstillstånd meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till, s.k. ändringsdispens. Ändringsdispens regleras i 49 kap. 14 § andra punkten, men det lagrummet är formulerat på annat sätt. Som framgår av avsnitt 8.1 är avsikten att den nya lagen skall ha ett lågt beviskrav för att en pröv- ning av saken i hovrätten skall leda till en ändring av tingsrättsavgörandet. När hovrätten överväger om ändringsdispens skall meddelas, har hovrätten att ta ställning till både sak- och rättsfrågorna i målet. När det gäller sakfrågorna har hovrätten att gå igenom den bevisning som lagts fram i tingsrätten och studera hur tingsrätten värderat den. Om klaganden åberopar nya omständigheter eller bevis, måste hovrätten som ett led i tillståndsprövningen ta ställning till om det finns skäl att tillåta åberopande av omständigheterna eller bevisningen och, om så är fallet, om detta nya material kan påverka utgången i målet. Om hovrätten vid denna genomgång av sakfrågorna finner något som ger anledning att betvivla tingsrättsavgörandets riktighet skall prövningstillstånd meddelas. Motsvarande gäller för den rättsliga bedömningen. När det i ett brottmål gäller påföljden bör det påpekas att det inte alltid finns anledning att meddela ändringsdispens enbart av det skälet att hovrätten anser att tingsrättens straffmätning ter sig något för sträng eller något för mild i förhållande till hur hovrätten bedömer saken vid tillståndsprövningen. Denna fråga har också behandlats i avsnitt 8.1. Enligt andra punkten, som saknar motsvarighet i gällande rätt, skall prövningstillstånd meddelas om det inte utan en prövning av målet går att bedöma riktigheten av det slut tingsrätten kommit till (granskningsdispens). Denna dispensgrund torde nästan uteslutande komma att tillämpas till följd av hovrättens svårigheter att bedöma tingsrättens överväganden i sakfrågan. Hovrättens möjlighet att bedöma rättsfrågan är som regel inte sämre vid en tillståndsprövning än vid en prövning i sak. För att avgöra om det vid tillståndsprövningen går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till måste hovrätten i regel först ta del av material från förhören i tingsrätten. Om förhörsutskrifter eller bandupptagningar av någon anledning inte går att uppbringa och domen inte innehåller en tillräckligt utförlig redovisning av sådana förhörsutsagor som tingsrätten lagt till grund för avgörandet torde hovrätten i många fall ha att meddela granskningsdispens. För att det på grundval av banduppspelning eller förhörsutskrifter skall vara möjligt att bedöma tingsrättens bevisvärdering krävs det förstås ofta, särskilt om bevisningen är omfattande, att tingsrättsavgörandet innehåller domskäl som närmare redovisar hur tingsrätten resonerat i sakfrågan. I mål med mycket omfattande bevisning, t.ex. om huvudförhandlingen i tingsrätten pågått i veckor eller månader, kommer granskningsdispens i många fall att kunna meddelas utan att hovrätten tar del av bandupptagningar eller förhörsutskrifter. I sådana fall torde det typiskt sett krävas att målet tas upp till prövning för att tings- rättens överväganden i sakfrågorna skall kunna bedömas på ett rättvisande sätt. Tredje och fjärde punkterna, som avser prejudikatdispens respektive extraordinär dispens, motsvarar helt nuvarande 49 kap. 14 § första och tredje punkterna. 49 kap. 14 § I paragrafen, som har fått nytt innehåll, ges regler om partiellt prövnings- tillstånd och omfattningen av meddelat prövningstillstånd i övrigt samt verkan av att prövningstillstånd inte meddelas. I första stycket har införts en möjlighet för hovrätten att begränsa prövningstillstånd till en viss del av det överklagade avgörandet vars utgång inte kan påverka andra delar av det överklagade avgörandet. I avsnitt 8.11 har exemplifierats när partiellt prövningstillstånd kan komma i fråga. En allmän förutsättning för att bevilja partiellt prövningstillstånd är att detta i det enskilda fallet framstår som lämpligt. Anser hovrätten det processekonomiskt fördelaktigt att först behandla någon fråga för vilken partiellt prövningstillstånd inte kan meddelas, kan det i stället vara möjligt att använda mellandomsinstitutet. Andra stycket innehåller regler om omfattningen av ett beslut att meddela prövningstillstånd. Reglerna motsvarar 54 kap. 11 § tredje stycket RB till vilket nuvarande 49 kap. 12 § tredje stycket RB hänvisar. Tredje stycket föreskriver, delvis efter mönster av 54 kap. 11 § fjärde stycket RB, att tingsrättens dom eller slutliga beslut skall stå fast i den utsträckning prövningstillstånd inte meddelas samt att en upplysning om detta skall tas in i hovrättens beslut. Såsom redovisats i avsnitt 8.11 finns ingen motsvarighet till regeln i 54 kap. 11 § andra stycket RB om vilandeförklaring. 49 kap. 14 a § Paragrafen, som är ny, behandlar omfattningen av kravet på prövningstillstånd såvitt avser tingsrätts beslut som inte är slutliga och förutsättningarna för att prövningstillstånd skall meddelas i fråga om sådana beslut. Paragrafen har en motsvarighet i 54 kap. 14 §. 49 kap. 15 § Som framgår av avsnitt 9 omfattas alla domar och slutliga beslut av kravet på prövningstillstånd. Paragrafen har justerats med hänsyn till detta. Avgöranden i mål om allmänt åtal är dock undantagna från kravet på prövningstillstånd när de överklagas av RÅ, JK och JO. Det kan vara lämpligt att blanketten för tingsrättens överklagandehänvisning i brottmål utformas med hänsyn tagen till detta. 50 kap. 4 § Varje överklagande i tvistemål blir enligt förslaget underkastat krav på prövningstillstånd. Fjärde punkten i första stycket justeras därför genom att orden "när sådant tillstånd krävs" tas bort. 50 kap. 7 § Paragrafen behandlar komplettering och avvisning av ofullständiga överklaganden av tingsrätts dom i tvistemål. Som närmare utvecklats i avsnitt 8.2 behöver någon komplettering av överklagandet normalt inte ske om klaganden inte angivit några omständigheter till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas. Paragrafens första stycke har ändrats i enlighet härmed. Även om bestämmelsen inte upptar någon skyldighet att förelägga klaganden att komplettera överklagandet i de fall denne inte har åberopat några omständigheter till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas, kan det i vissa fall vara sakligt motiverat att ändå göra det. Om tingsrätten av förbiseende har underlåtit att i domen upplysa om att pröv- ningstillstånd krävs och det inte av överklagandet framgår att klaganden känner till detta krav bör, om det inte är uppenbart att prövningstillstånd skall med- delas, hovrätten upplysa klaganden om att prövningstillstånd krävs och om de förutsättningar som gäller för att sådant tillstånd skall meddelas samt förelägga klaganden att komplettera överklagandet med dispensskäl. Sådana förbiseenden av tingsrätten lär bli ovanliga, särskilt som det normalt används en färdig blankett eller annat formulär för överklagandehänvisning. Kom- pletteringsföreläggande bör även utfärdas om överklagandet innehåller argu- mentation i frågan om prövningstillstånd men denna är oklar och det inte kan uteslutas att prövningstillstånd kan komma att meddelas. 50 kap. 7 a § I paragrafen, som är ny, ges regler om handläggningen av frågan om prövningstillstånd i hovrätt såvitt avser tvistemål. Enligt paragrafens första stycke skall hovrätten, om överklagandet inte avvisas enligt någon av de båda nästföregående paragraferna, besluta i frågan om prövningstillstånd. Det innebär att hovrätten först skall pröva om det finns något hinder enligt 6 § att ta upp överklagandet till prövning och om överklagandet är ofullständigt enligt 7 §. Om det behövs skall beslutet i tillståndsfrågan föregås av skriftväxling. Som närmare utvecklats i avsnitt 8.5 kan det t.ex. vara fallet om klaganden anfört nya omständigheter eller bevis eller i övrigt lämnat nya uppgifter. Även i vissa andra fall när det framstår som tveksamt om prövningstillstånd skall meddelas kan ett yttrande från motparten ge kompletterande upplysningar av värde för tillståndsprövningen. Vidare bör skriftväxling alltid ske om det är sannolikt att prövningstillstånd kommer att meddelas och att målet kan avgöras i sak i anslutning till tillståndsprövningen. När det gäller handläggningen i hovrätten av formellt bristfälliga överklaganden innebär den lagtekniska lösningen i paragrafen ingen ändring av gällande rätt. Första stycket ersätter 50 kap. 11 § som upphävs. I paragrafens andra stycke behandlas möjligheten att hålla sammanträde i samband med tillståndsprövningen i hovrätten. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 8.5 får hovrätten besluta att hålla sammanträde om hovrätten finner särskilda skäl att höra någon part muntligen. Detta kan t.ex. vara fallet om en part utan ombud saknar förmåga att skriftligen presentera de omständigheter han eller hon vill åberopa till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas och det inte är uppenbart att skäl för sådant tillstånd saknas. Detsamma gäller om vissa sakomständigheter av betydelse för frågan om prövningstillstånd är mycket svårutredda på grundval av det skriftliga materialet. Om en part har begärt för- handling i hovrätten och där har rätt till sådan enligt måste hovrätten också tillämpa andra stycket, om hovrätten har för avsikt att avslå begäran om prövningstillstånd. Denna fråga har också behandlats i avsnitt 7. Med undantag för sistnämnda situation bör möjligheten att hålla sammanträde utnyttjas restriktivt, såsom framgår av kravet på att det skall finnas särskilda skäl. Det blir anledning att tillämpa bestämmelsen främst när det är oklart om förutsättningar för ändringsdispens föreligger. Någon bevisupptagning skall inte kunna ske under sammanträdet. Om det under sammanträdet framstår som troligt att prövningstillstånd skall meddelas kan det vara lämpligt att sammanträdet också utnyttjas till att planera den fortsatta handläggningen av målet. Samtliga parter skall beredas tillfälle att närvara vid sammanträdet. De skall alltså kallas till sammanträdet. Enda påföljden för utevaro bör vara att frågan om prövningstillstånd avgörs ändå. Detta behöver inte uttryckligen framgå av lagtexten, men det kan lämpligen anges i kallelsen. Om det finns skäl att hålla sådant sammanträde som avses i andra stycket torde det vara rationellt att detta hålls per telefon. I tredje stycket har därför tagits in en hänvisning till bestämmelsen om sammanträde per telefon i 42 kap. 10 § RB. Om sammanträde hålls av konventionsskäl bör detta ske per telefon bara om parten har medgett det. 50 kap. 8 § Paragrafen behandlar i vilken utsträckning hovrätten är skyldig att föreläggga motparten att avge svarsskrivelse i tvistemål. Handläggning av frågan om prövningstillstånd har såvitt avser tvistemål i förslaget uteslutande reglerats i 50 kap. 7 a § RB. Första stycket har anpassats härtill. För att det skall bli aktuellt för hovrätten att tillämpa första stycket i förevarande paragraf måste alltså prövningstillstånd redan ha beviljats enligt 50 kap. 7 a §. Paragrafens nuvarande andra stycke, enligt vilket hovrätten utan att förelägga motparten att inkomma med svarsskrivelse får meddela dom i målet om det är uppenbart att överklagandet är ogrundat, har tagits bort. Överklaganden av detta slag kommer i ett system med generellt krav på prövningstillstånd i tvistemål att sållas bort vid tillståndsprövningen, varför behov saknas av den nuvarande regeln. Det kan dock vara så att det först senare under handläggningen visar sig att överklagandet är ogrundat. Det kan t.ex. vara fallet när klaganden har åberopat två alternativa grunder för sitt ändringsyrkande och återkallar den enda tjänliga grunden efter det att prövningstillstånd har meddelats. Det kan också annars undantagsvis finnas utrymme för att bedöma överklagandet som uppenbart ogrundat efter det att prövningstillstånd meddelats. Därför ändras inte bestämmelsen i 50 kap. 13 § RB om att hovrätten får avgöra målet utan huvudförhandling om det är uppenbart att överklagandet är ogrundat. 51 kap. 7 § Paragrafen innehåller regler om komplettering och avvisning av ofullständiga överklaganden av tingsrätts dom i brottmål.