prop · GK0390 · 1997-01-01 00:00:00 — Det innebär att försöksperioden förlängs med så att de nya möjligheterna att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning skall kunna prövas . Den nya lagen är tänkt att ersätta lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Äldre avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen kommer även i fortsättningen att gälla utan att ett nytt godkännande behöver inhämtas. Vid detta förhållande är det mest lämpligt att göra bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtalets återkallande och om verksamhetsrapporter tillämpliga även på de äldre avtalen. Om parterna som ingått ett avtal som godkänts enligt den upphävda lagen vill förlänga detta måste dock ett nytt godkännande inhämtas enligt den nya lagen. Författningskommentar lag om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en ny lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Den nya lagen innebär att försöksverksamheten utvidgas till att omfatta flera samarbetsvägar och ett ökat antal samarbetsformer. Den form för samverkan som försökslag medger skall också fortsättningsvis vara möjlig. Någon definition av begreppet medborgarkontor görs inte i lagen. Vad ett medborgarkontor är beskrivs under avsnitt 4.1. Där framgår bl.a. att ett medborgarkontor inte är en egen myndighet och att det kan organiseras enligt flera olika modeller. Den nu föreslagna lagen om samtjänst innebär endast ändringar för den modell som ibland kallas integrerade med- borgarkontoret. Grunden till denna modell lades genom försökslag. Övriga modeller för medborgarkontorsverksamhet som för övrigt inte kräver något särskilt lagstöd för sin tillämpning berörs inte av förslaget. Samtjänstavtal 1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgarkontor). I paragrafen anges de två former för samverkan i samtjänst som får förekomma med stöd av denna lag. Den ena formen av samverkan avser de angivna parternas möjlighet att efter avtal utföra enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning. Detta är delvis redan möjligt genom den nuvarande försökslagen som tillåter en kommun att efter avtal med en eller flera statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting, utföra förvaltningsuppgifter som annars ligger utanför kommunernas kompetensram enligt kommunallagen (1991:900). Omvänt får också statliga myndigheter m.fl. genom avtal överlåta åt en kommun att utföra förvaltningsuppgifter för deras räkning. De förvaltningsuppgifter som på så sätt får anförtros en kommun får dock inte innefatta myndighetsutövning, utan bara information, rådgivning eller andra serviceåtgärder. Den form för samverkan som försökslag medger blir även fortsättningsvis möjlig, men tillämpningsområdet för försöksverksamheten vidgas nu så att även statliga myndigheter m.fl. ges möjlighet att utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Bestämmelsen ger därmed utrymme för att etablera en samtjänst mellan två eller flera statliga myndigheter, eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa, eller mellan en statlig myndighet och ett landsting. Kombinationerna är många. Det ställs således inte något krav på att både statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och en kommun ingår i samtjänsten. Det är fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar. Det blir däremot inte möjligt för en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifter för en annan kommun eller ett landsting. Här ges således inte något undantag för att få utföra förvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanför kompetensramen enligt kommunallagen. Bestämmelsen ger därmed inte utrymme för mer än en kommun eller ett landsting att samverka i samtjänsten. Detsamma gäller även en allmän försäkringskassa. Den andra formen av samverkan är att en myndighet för sina för- valtningsuppgifter använder anställda i en annan samverkande myndighet. Detta sker genom att myndigheten binder personalen till sig genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal (se kommentaren till 5 §). Den formen av samverkan görs obligatorisk för uppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personre- gister. De båda formerna av samverkan kan kombineras i en samtjänst. En myndighet kan således uppdra åt en annan myndighet att utföra en eller flera förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning och genom ett särskilt avtal använda en person anställd i den andra myndigheten och låta denne utföra andra förvaltningsuppgifter som kan innehålla inslag av myndighetsutövning. Med uttrycket enklare förvaltningsuppgifter avses uppgifter där risken för felaktig handläggning är liten eller där utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. Det kan alltså i huvudsak bara vara fråga om en mer rutinmässig handläggning. En sådan hand- läggning kan också innefatta myndighetsutövning i den utsträckning som följer av de två katalogerna i 7 och 8 §§. En kontroll av gränsdragningen mellan enklare och andra förvaltningsuppgifter sker genom regeringens prövning enligt 3 §. försökslag förutsätts att kommunen utför de statliga för- valtningsuppgifterna m.fl. i eget namn och inte i respektive myndighets namn. Den ordningen består för sådana förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning och kommer till uttryck i lagtexten genom att myndigheterna får utföra dessa uppgifter för varandras räkning. Blir det däremot fråga om förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall i stället uppgifterna alltid utföras i den ansvariga myndighetens namn. Regeringen instämmer i vad Lagrådet har anfört om att lagen inte bör uppfattas så att den förhindrar annan samverkan mellan de angivna myndigheterna som inte kan hänföras till samtjänst vid medborgarkontor. 2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas än till utgången av . Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall har. bildar den yttre ramen för hela samtjänstverksamheten. Av avtalet skall det enligt första stycket framgå samtliga förvaltnings- uppgifter som samtjänsten omfattar. I detta krav ligger också att de personregister som behövs för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna skall anges. Härigenom fås inte bara en ram för det samlade serviceutbudet utan också en ram för myndighetsutövningen och en ram för personregistertillgången i samtjänsten. När det gäller sådana förvalt- ningsuppgifter som information, rådgivning och andra serviceåtgärder kan av naturliga skäl kravet på precision inte ställas alltför högt. Något krav på att i avtalet peka ut vem av handläggarna i samtjänsten som skall utföra dessa serviceuppgifter har heller inte ställts upp. I andra stycket anges att det av samtjänstavtalet skall framgå vem som handlägger förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Handläggarens namn skall alltså anges. Vidare måste det framgå vilka uppgifter som innebär myndighetsutövning och vilken tillgång till personregister han eller hon har i samtjänsten. En handläggare i samtjänsten har normalt en begränsad tillgång till uppgifter i ett databaserat personregister. Detta följer av 9 §. Det är denna tillgång som skall framgå av samtjänstavtalet. Kravet på precision ställs högt i fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Genom en sådan närmare precisering av förvaltnings- uppgifterna ges den nödvändiga grunden för regeringens prövning enligt 3 §. Om en handläggare som deltar i samtjänsten till följd av sin grundan- ställning även har andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister skall också dessa anges i samtjänstavtalet liksom den tillgång till personregister denne har. Det beror på att också de måste vägas in i bedömningen av hur uppgifter från olika verksamhets- områden kan kombineras med hänsyn till rättssäkerheten och från sekretess- och integritetssynpunkt. Sammantaget innehåller paragrafen krav på en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltnings- uppgifterna från olika förvaltningsområden kombineras hos de enskilda handläggarna (tjänsteprofil) när det blir fråga om myndighetsutövning eller personregistertillgång. En grundtanke i samtjänsten är att varje handläggare skall kunna betjäna den besökande medborgaren även om dennes ärenden kan hänföras till flera myndighetsområden. Något krav på att handläggarna skall ha enhetliga tjänsteprofiler ställs dock inte upp. Av rättssäkerhets- samt sekretess- och integritetsskäl kan det finnas behov av att göra vissa begränsningar i uppgiftsområdena för en eller flera handläggare. Denna avvägning ankommer det i första hand på respektive myndighet i samtjänsten att göra. Förutom de i bestämmelsen angivna kraven på samtjänstavtalet bör det dessutom reglera en del andra viktiga frågor mellan parterna som t.ex. vilka ekonomiska villkor som skall gälla, hur verksamheten skall styras och övervakas, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Avtalet bör också reglera vad som händer när en part t.ex. vill frånträda avtalet eller säga upp eller ändra ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med en anställd hos den andra parten. Det bör i sammanhanget erinras om att eventuella tolkningstvister av rättigheter och skyldigheter av ekonomisk eller annan civilrättslig natur kan komma att avgöras vid en rättslig prövning i allmän domstol. Godkännande och återkallelse 3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen. Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer. Regeringens godkännande av ett samtjänstavtal är enligt första stycket en förutsättning för att samtjänsten skall få sättas i gång. Regeringen prövar om förvaltningsuppgifterna i samtjänsten ligger inom de begränsningar för försöket som anges i försökslagen. I regeringens prövning ligger också att bedöma om de olika tjänsteprofilerna (jfr kommentaren till 2 §) är förenliga med allmänna krav på rättssäkerhet och om de kan anses acceptabla utifrån utgångspunkten att minska risken för intressekollissioner som kan hota det integritetsskydd som sekretesslagens regler ger. Däremot är det inte regeringens uppgift att granska och godkänna de eventuella andra villkor som parterna kan ha kommit överens om. Föreskriften om regeringens godkännande utesluter inte att parterna i samtjänsten själva kommer överens om att begränsa en pågående samtjänst. Däremot fordrar varje ändring av verksamhetens yttre ram (jfr kommentaren till 2 § första stycket) i utvidgande riktning regeringens godkännande innan den får påbörjas. Det gäller också om de tjänsteprofiler som beskrivs i samtjänstavtalet ändras till att omfatta ytterligare myndig- hetsutövningsuppgifter eller uppgifter som fordrar tillgång till personregister. I andra stycket ges regeringen en rätt att återkalla ett godkännande när ändrade förhållanden inträtt eller det annars finns särskilda skäl att göra det. Det kan röra sig om ändrad lagstiftning som gör att det ursprungliga avtalet inte kan tillämpas som det är tänkt eller att den ena avtalsparten är missnöjd med hur verksamheten kommit att bedrivas. Återkallelse kommer att kunna tillgripas som en sista utväg för att avveckla en verksamhet som är olämplig eller sköts på ett olämpligt sätt, t.ex. så att rättssäkerheten eller integritetsskyddet äventyras. För det fall regeringen återkallar sitt godkännande gäller inte längre samtjänstavtalet. De förvaltningsuppgifter som redan utförts med stöd av samtjänstavtalet påverkas självfallet inte av ett sådant beslut. kan det finnas behov av tid för att avveckla verksamheten vid ett med- borgarkontor. En återkallelse får därför verkan först från den dag som regeringen bestämmer. Verksamhetsrapporter 4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 § försökslag. Den närmare tidpunkten för den årliga redovisningen som bestämts till i den nuvarande försökslagen är närmast en verkställighetsföreskrift som det bör ankomma på regeringen att fastställa. Härigenom kan tidpunkten senare på ett smidigt sätt anpassas eller samordnas med de statliga myndig- heternas och de allmänna försäkringskassornas skyldighet att lämna års- redovisning. Denna bestämmelse täcker även 5 § försökslag om att parterna skall underrätta regeringen när samarbetet upphör . 5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter. Bestämmelsen i denna paragraf innebär ett krav på att om ett samtjänst- avtal omfattar också sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndig- hetsutövning eller som kräver tillgång till personregister, skall myndig- heten träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den eller de personer som är anställda hos den andra myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga. Därigenom knyts dessa till myndigheten och därigenom kan myndighetsutövningen bedrivas som en del av den ordinarie verksamheten. De arbetsrättsliga reglerna om arbetsskyldighet och arbetsledning som följer av ett anställningsavtal bör tjäna som utgångspunkt för vad ett särskilt uppdragsavtal i övrigt bör reglera. Ett uppdragsavtal bör dessutom reglera vad som skall gälla vid en förändring av samtjänsten som innebär att uppdraget begränsas eller upphör. 6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltnings- uppgifter som följer av 7 och 8 §§. Samtjänsten får inte omfatta 1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning, 2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut, 3. rättelse eller omprövning av beslut, eller 4. beslut om återkrav av en utbetald förmån. Paragrafen innebär att samtjänsten bara får omfatta vissa förvaltnings- uppgifter. Syftet är att minska risken för intressekollisioner som kan hota rättssäkerheten och integritetsskyddet. Därför har möjligheterna till samtjänst när det gäller myndighetsutövning begränsats i huvudsak till beslut som normalt bara är gynnande eller neutrala för den enskilde. Åtgärder som medför förpliktelser för den enskilde omfattas således inte av samtjänsten. I första stycket begränsas de förvaltningsuppgifter som kan innehålla myndighetsutövning och som är tillåtna inom ramen för samtjänsten till de som anges i katalogerna i 7 och 8 §§. De beslut som kan följa på denna myndighetsutövning är till sin natur positiva för den sökande, t.ex. befrielse från en i lag angiven förpliktelse eller beviljande av en social förmån. Besluten kan också vara neutrala för den enskilde t.ex. utfärdande av intyg m.m. Dessutom garanteras genom andra stycket också att det enskilda beslutet bara får ges ett positivt innehåll. Trots de begränsningar som gjorts i lagen kan det säkert uppkomma svårigheter för en handläggare vid ett medborgarkontor att avgöra om ett beslut i det enskilda fallet är gynnande eller neutralt. När den sökande får det han eller hon begär föreligger självklart ett gynnande beslut. Ett beslut som också måste anses som gynnande är när den sökande inte vet vad han eller hon kan få t.ex. i bidrag men informeras om detta av handläggaren och godtar det. Detsamma måste gälla även om sökanden tycker att ett bidrag borde vara högre. Om sökanden däremot anger vad han eller hon förväntar sig att få och förklarar sig missnöjd med ett beslut som inte motsvarar dessa förväntningar kommer det fattade beslutet att bli ett negativt beslut. I andra stycket har också undantagits uppgifter i samtjänsten som omfattar rättelse eller omprövning av beslut. Här avses sådan rättelse eller omprövning som följer av skyldigheten i 26 och 27 §§ förvaltningslagen (1986:223) men också, som Lagrådet har påpekat, bestämmelserna i 20 kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring samt de specialregler om omprövning som finns i taxeringslagen (1990:324) och uppbördslagen (1953:272). Regeringen instämmer också i vad Lagrådet har anfört om att bestämmelsen skall anses omfatta även annan rättelse och omprövning som går utöver skyldigheten enligt förvaltningslagen men som följer av principer som iakttas i praxis. Den föreslagna bestämmelsen skall emellertid inte anses omfatta den omprövning som kan göras med stöd av 9 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer och som följer av 4 § lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folk- pension. 7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas namn 1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads- tillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutil- lägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension, 3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst, 4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbok- föringslagen (1991:481), eller 6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. Genom katalogen i denna paragraf anges vilka förvaltningsuppgifter från en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa som innehåller moment av myndighetsutövning och som är möjliga att låta en person som har en anställning i en samverkande myndighet utföra. Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5. Uppräkningen som anger ärenden av enklare art är uttömmande men får i vissa fall preciseras i samtjänstavtalet. I den mån en av de uppräknade förvaltningsuppgifterna antingen innefattar moment av ren service eller där sådan service kan förekomma i samband med förvaltningsuppgiften, t.ex. den information som kan föregå en bidragsansökan, får också servicen anses omfattas av uppdraget. Hela förvaltningsuppgiften utförs således i den för uppgiften ansvariga myndighetens namn. Det blir med förslaget inte möjligt att ge ett enskilt beslut ett negativt innehåll genom att t.ex. avvisa eller avslå detsamma (jfr 6 §). Eftersom det är fråga om en försöksverksamhet har bestämmelsen för tydlighetens skull utformats så att all tillåten myndighetsutövning i samtjänst mellan myndig- heter vid medborgarkontor anges. När en handläggare vid ett medborgarkontor utför de förvaltnings- uppgifter som han eller hon genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal har fått tillåtelse att utföra skall det självklart ske på samma sätt som om det utförts av någon som har sin ordinarie anställning vid den ansvariga myndigheten. Beslut som fattas av en handläggare vid ett medborgarkontor skall överklagas i samma ordning som när beslutet fattas av handläggare vid den ursprungliga myndigheten. I praktiken torde det, med hänsyn till ärendenas karaktär, sällan bli aktuellt med överklaganden. 8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till den som fyllt för dennes försörjning, 2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, 3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan och vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100), 4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en föreskrift, eller 5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade. Kommunallagen ger inte kommunerna några möjligheter att delegera kommunala uppgifter annat än inom en nämnd t.ex. till en anställd. Genom denna paragraf ges en kommun möjliget att låta en person som har anställning i en samverkande myndighet utföra vissa uppgifter. Uppräkningen i katalogen är uttömmande. Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5. I det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet bör det anges hur beslut som har fattats med stöd av detta avtal skall anmälas till den kommunala nämnd som har ansvaret för respektive förvaltningsuppgift. 9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om personregister bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Verksamheten vid ett medborgarkontor innebär som regel att en handläggare kommer att arbeta med flera verksamhetsområden. När handläggaren får ta del av uppgifter om en och samma person som kommer från flera olika verksamhetsområden får han eller hon en mer sammansatt bild av personen än som annars skulle ha varit fallet. Får handläggaren tillgång till känsliga personuppgifter i ett ärende vid en av de samverkande myndigheterna torde det i praktiken innebära att han eller hon får svårigheter att inte alls låta sig påverkas, medvetet eller omedvetet, av dessa uppgifter vid hanteringen av ett annat ärende om samma person vid någon av de andra samverkande myndigheterna. Under alla omständigheter kan bara misstanken om att så skulle kunna ske skada allmänhetens förtroende för verksamhet. Det är därför nödvändigt att i så stor utsträckning som möjligt begränsa handläggarens möjlighet att ta del av de uppgifter som kan finnas i ett personregister. Utgångspunkten bör vara att handläggaren bara ges tillgång till sådana uppgifter som behövs för att han eller hon skall kunna utföra de arbets- uppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Denna paragraf innebär att en sådan begränsning införs. Begränsningen bidrar också till att säkerställa att lika ärenden behandlas på samma sätt, oavsett om de handläggs på vanligt sätt vid den ansvariga myndigheten eller inom ramen för samtjänsten vid . En förutsättning för att möjliggöra samtjänsten är dock att tekniken medger dessa nödvändiga begränsningar. Förutsättningarna för att begränsa registertillgången kan variera mellan myndigheterna och det kan komma att påverka vad som i praktiken kan hanteras vid ett medborgarkontor. I sammanhanget bör också nämnas att uppgifter ur ett personregister inte får användas i strid med det ändamål för vilket registret tillkommit. Detta följer av bestämmelsen i 7 § datalagen (1973:289).