prop · GK0399 · 1997-01-01 00:00:00 — Vidare bör beaktas att undersökningen inte utgör en isolerad företeelse, utan är en del i ett större sammanhang. måste se till helheten. En utveckling måste undvikas som medför att privata intressenter får utföra de mer omfattande undersökningarna medan de mindre utförs av övriga institu- tioner. Det är av betydelse att t.ex. länsmuseer och vissa kommunala museer bibehåller sin kompetens på det arkeologiska området. Detta kan vara svårt om museet inte kan förutse omfattningen av kommande uppdrag eller om det bara får utföra vissa slags undersökningar. Gällande regelsystem ger som tidigare framgått inte någon vägledning om hur skall gå tillväga när det finns flera institutioner som kan vara aktuella. Det föreligger inte något hinder mot att i sådana fall använder sig av ett anbuds- eller förfrågningsförfarande. Institutionerna skulle härvid ges möjlighet att med utgångspunkt från vad angett om undersökningens omfattning och ambitions- nivå lämna förslag om undersökningens närmare utformning och kostnad. Det föreligger inte heller hinder mot att , när detta bedöms vara lämpligt, samråder med företagaren i samband med ett anbuds- eller förfrågningsförfarande. En konkurrenssituation stimulerar utvecklingen av metoder och tekniker samt ger incitament till att effektivisera utförandet av undersökningarna. Ett upphandlingsliknande förfarande kan således öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten och bidra till att skapa undersökningar av god kvalitet till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat. bör därför när det finns mer än en undersökande institution överväga om det är lämpligt och ändamålsenligt att infordra förslag från flera av dem. Härvid får fördelarna vägas mot bl.a. det förhållandet att förfarandet är resurs- och tidskrävande. Ofta kan ett projekt inte påbörjas eller fortsätta förrän den arkeologiska undersökningen har genomförts. En tidsfördröjning kan således få ekonomiska konsekvenser för arbetsföretagaren. Därför är det mindre lämpligt att begära in förslag från flera institutioner när det t.ex. rör sig om mindre undersökningar eller när en undersökning måste genomföras med kort varsel. Det kan då vara bättre att direkt kontaktar en institution, efter samråd med arbetsföretagaren. I de fall en särskild undersökning föregåtts av arkeologisk förundersökning kan det i vissa fall vara lämpligt att samma institution anförtros uppdragen. Om finner det lämpligt att låta flera institutioner lämna förslag på undersökningens närmare utformning och kostnad är, som tidigare nämnts, utgångspunkten de villkor och krav som har uppställt. får inte överlämna till institutionerna att bestämma undersökningens omfattning och ambitionsnivå. Det måste vidare förutsättas att granskar och värderar de förslag som lämnas. skall vid bedömningen av de förslag som lämnas bl.a. beakta kostnadsaspekten. Som tidigare nämnts får det dock inte ske på bekostnad av kvaliteten. Målet är att undersökningarna skall vara av hög vetenskaplig kvalitet till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat. I detta ligger att en prisjämförelse är aktuell endast mellan de institutioner som uppfyller de krav i övrigt som har uppställts. Tillämp- ningen av ett system med konkurrens måste ske med utgångspunkt från den arkeologiska processens särskilda förutsättningar (se avsnitt 5.5). Som redovisats i avsnitt 5.4.2 skall öva tillsyn över och följa upp uppdragsverksamheten. I detta ligger bl.a. kontroll av att en undersökning genomförs på ett vetenskapligt korrekt sätt. En förutsättning för att systemet skall fungera tillfredsställande är en utvidgad kontroll över och uppföljning av uppdragsverksamheten. Detta ställer ökade krav på , men även på som har det övergripande tillsynsansvaret. Av vad som sagts följer att det är svårt att i bestämmelser generellt ange hur skall gå tillväga inför ett beslut om vem som skall genomföra en särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning. De aktuella bestämmelserna i kulturminneslagen bör dock förtydligas. Detta bör ske genom ett tillägg i 2 kap. 11 och 13 §§ med innebörd att när den anger vem som skall utföra en undersökning skall beakta att undersökningen skall vara av veten- skapligt god kvalitet, till en kostnad som inte är högre än vad som kan anses motiverat. Det behövs tydliga regler för hur skall gå tillväga inför beslut om uppdragsundersökningar samt för hur tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall bedrivas. Inte minst avväg- ningen mellan olika kvalitetsaspekter i relation till kostnader kan inne- bära svåra avvägningar för länsstyrelserna. Regeringen avser därför att bemyndiga att utfärda verkställighetsföreskrifter till 2 kap. 10 13 §§ kulturminneslagen. Härvid bör beaktas betydelsen av tillgänglighet till det arkeologiska källmaterialet och användbarheten av redovisningarna, vari inbegrips frågor om offentlighet och upphovsrätt. Vidare bör vikt läggas vid frågan om garantier för att den undersökande institutionen fullgör sina skyldigheter. bör också se till att information och utbildning kommer till stånd och ha ett fortlöpande samråd med länsstyrelserna. Flera remissinstanser har menat att för arkeologiska undersökningar (UV) bör skiljas från Riksantikvarie- ämbetet eller i vart fall från myndighetens anslagsfinansierade verksam- het. Frågan om UV:s ställning berördes i propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3). I propositionen anförde regeringen att det inte utförts någon mer genomförd konsekvensbeskrivning och att mot en åtskillnad talar sambandet mellan produktion, kompetens och metodutveckling. Mot den bakgrunden och i avvaktan på erfarenheterna av Riksantikvarie- ämbetets nya organisation var regeringen inte beredd att föreslå någon förändring av UV:s ställning. förklarade sig i sitt betänkande (bet. 1996/97:KrU1) inte vara berett att föregripa regeringens kommande överväganden i frågan. biföll vad utskottet hem- ställt (rskr. 1996/97:129). De skäl som regeringen angav i propositionen kvarstår. Regeringen är därför inte heller nu beredd att föreslå någon ändring av UV:s ställning. Som tidigare nämnts (se avsnitt. 5.4.1) är UV:s verksamhet helt finansierad av avgifter. 8 Utökat kostnadsansvar för företagaren förslag: Kostnadsansvaret för nykonservering och fyndhantering skall bäras av den som utför ett arbetsföretag som berör en fast fornlämning. De eventuella kostnadsökningar detta kan medföra skall i viss mån kunna kompenseras genom ökade möjligheter till bidrag enligt förordningen (1993:379) om statsbidrag till kulturmiljövård. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. utgår dock från att förslaget leder till en kostnadsökning för arbetsföretagaren. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser på kulturmiljöområdet har tillstyrkt förslaget. , , och Byggentreprenörerna har avstyrkt förslaget och menar att staten bör svara för kostnaderna för arkeologiska undersökningar. , i och HSB biträder i huvudsak förslaget, men avstyrker den del som innebär att kostnaderna för arbetsföretagarna ökar. i , i , i , i , i , och menar att den arkeolo- giska processen som helhet kan effektiviseras och att förslaget bör leda till rationaliseringsvinster. varnar för att en konkurrenssituation kan uppstå mellan kostnaden för fältarbetet och kostnaderna för konserveringen. Om förslaget genomförs föreslår för- bundet att det finansieras genom ett generellt kostnadspåslag . Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts har de senaste årens ökade arkeologiska undersökningsvolymer lett till ett ökat behov av insatser för fyndhantering och konservering. Detta har skapat problem för de museer, som inte haft tillräckliga resurser för att ta hand om fynden. De eftersläpningar som har uppkommit påverkar negativt beva- randet av fynden och undersökningarnas resultat i allmänhet. På några av landets museer håller eftersläpningarna på att åtgärdas med hjälp av de medel som anvisats inom ramen för det s.k. . Proble- met måste dock få en långsiktig lösning, eftersom det är av kultur- politiskt intresse att de arkeologiska undersökningarnas resultat möjligt blir tillgängliga för forskning och för allmänheten, t.ex. genom utställningsverksamhet. En arkeologisk undersökning består av flera av varandra beroende moment som utgör en sammanhängande process. Planering, fältarbete, rapportsammanställning, registrering och nykonservering av fynden utgör de viktigaste inslagen i denna process. Undersökningen syftar till att säkra arkeologiska data och fynd på ett sådant sätt att fornlämningens vetenskapliga innehåll blir tillgängligt för forskare och allmänhet. Syftet med en arkeologisk undersökning kan därför inte anses vara uppnått förrän en undersökningsrapport föreligger samt fynden registrerats, konserverats och är färdiga för magasinering och utställning. Frågan om hur kostnaderna för den arkeologiska undersökningen skall fördelas bör ses mot bakgrund av synen på undersökningsprocessen. Om en arkeologisk undersökning ses som en sammanhängande process från planeringen av fältarbetet till nykonservering och magasinering av fynden är det också naturligt att kostnadsansvaret för denna process är odelat. Nuvarande ordning har lett till risk för att ändamålet med de arkeologiska undersökningarna omintetgörs genom att fynden inte tas om hand . Mot denna bakgrund bör arbetsföretagarens kostnadsansvar även avse fyndhantering samt nykonservering. Företagaren bör dock inte bekosta de delar av fyndhanteringen som kan hänföras till myndighets- utövning, t.ex. förberedelser för fyndfördelnings- beslut. Inte heller bör företagaren bekosta föremålens långsiktiga vård vari kan ingå bl.a. omkonservering och förvaring samt utställnings- verksamheten. De kostnaderna bör, liksom , de museer som fynden fördelas till svara för. Flertalet av de remissinstanser som är kritiska till att arbetsföretagarens kostnadsansvar skall avse även fyndhantering och nykonservering har som utgångspunkt att arkeologiska undersökningar är ett riksintresse som bör bekostas av staten. Det finns dock inte skäl att ompröva de grund- läggande principerna för kostnadsansvaret för arkeologiska undersök- ningar. Den som vill exploatera mark med fasta fornlämningar bör även fortsättningsvis svara för kostnaderna för de arkeologiska undersökning- arna. Enligt förslag uppkommer en ökning av kostnaderna för arbetsföretagarna med cirka 3 beroende på typen av fornlämning. Denna kostnad bedöms kunna minska genom ökade insatser för att rationalisera verksamheten. Riksantikvarie- ämbetet har som exempel på möjliga rationaliseringar nämnt ökat ADB- stöd och att konserveringsinsatser i större utsträckning görs redan i fält. Flera remissinstanser har menat att den arkeologiska processen som helhet kan effektiviseras och att förslaget bör leda till rationaliserings- vinster. Regeringen anser att det finns fog för den ståndpunkten. Utgångspunkten bör därför vara att det utökade kostnadsansvaret inte skall leda till annat än marginella kostnadsökningar. Det kan dock vara svårt att exakt ange vilka kostnader som hänför sig till fyndhantering och nykonservering. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att noga följa kostnadsutvecklingen och att vid behov åter- komma med förslag. I den mån det ändå uppkommer kostnadsökningar bör det finnas vissa möjligheter att genom bidrag kompensera det. Det kan åstadkommas genom en utvidgning av utrymmet för bidragsgivning enligt 10 § förord- ningen om bidrag till kulturmiljövård (en närmare redogörelse för bestämmelsen finns i avsnitt 5.1). Utöver de i den bestämmelsen angivna situationerna bör det vara möjligt att lämna bidrag för att täcka kostnader för att ta tillvara fornfynd om det finns särskilda skäl. Regeringen avser att bemyndiga att i verkställighetsföreskrifter närmare ange i vilka situationer bidrag skall kunna utgå. 9 Författningskommentar 2 kap. 11 § I andra stycket görs ett tillägg som klargör att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling inte är tillämplig på beslut om vem som skall utföra en särskild utredning. Vidare anges vilka omständig- heter som skall beakta när den bestämmer vem som skall utföra en särskild utredning. skall se till att att utredningen blir av vetenskapligt god kvalitet. Dock skall även beaktas att kostnaderna inte blir högre än vad som är motiverat i det enskilda fallet. I avsnitt 7 redogörs närmare för vad skall beakta och hur den skall förfara. 2 kap. 13 § I första stycket görs ett tillägg som innebär att en särskild undersökning även omfattar att ta till vara fornfynd. Med att ta tillvara avses fyndhantering och nykonservering, dvs. den konservering som görs av nya fornfynd. Detta påverkar i sin tur kostnadsansvaret enligt 2 kap. 14 § för den som utför ett arbetsföretag. En närmare redogörelse finns i avsnitt 8. I tredje stycket görs samma ändring som i 2 kap. 11 §. Sammanfattning av promemorians förslag och statens historiska museer har i en fram- ställning hemställt att regeringen dels prövar behovet av reglering av de kommersiella aspekterna på uppdragsarkeologin, dels prövar behovet av reglering av förhållandet mellan lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Bakgrunden till framställningen är den oklarhet som uppstått om hur vissa bestämmelser i kulturminneslagen skall tillämpas. Enligt 2 kap. 11 och 13 §§ kulturminneslagen skall under vissa förhållanden fatta beslut om en särskild utredning om det behövs för att ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbets- företag respektive en särskild undersökning för att dokumentera forn- lämningen. har vidare möjlighet att inför en prövning i tillståndsfrågan besluta om en arkeologisk förundersökning för att fastställa en redan känd fornlämnings art och beskaffenhet. I samband med ett sådant beslut skall ange vem som skall genomföra utredningen, undersökningen respektive förundersökningen. Fråga har uppstått om innan den fattar ett sådant beslut är skyldig att genomföra en upphandling med tillämpning av bestämmel- serna i lagen om offentlig upphandling. Frågan har varit föremål för flera domstolsavgöranden och domstolarna har kommit till olika resultat. Även för offentlig upphandling har prövat frågan och då ansett att lagen om offentlig upphandling bör tillämpas. Slutsatsen i promemorian är att övervägande skäl talar för att lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig på den aktuella typen av ärenden. Detta hindrar dock inte att beslut om vem som skall genomföra en utredning eller undersökning i vissa fall kan fattas på grundval av ett förfrågningsunderlag och att såväl offentliga som enskilda institutioner kan anförtros sådana uppdrag. Det väsentliga är att undersökningarna genomförs på ett sakkunnigt sätt som tillgodoser kulturmiljövårdens krav samt att resultatet är av hög vetenskaplig kvalitet och görs tillgängligt för myndigheter, forskningen och allmänheten. Kostnadsaspekterna betonas också. Det föreslås att bestämmelserna i kulturminneslagen förtydligas i enlighet med detta. 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Härigenom föreskrivs att 2 kap. 11 och 13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. att skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 11 § Om det behövs en särskild utredning för att ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag som innebär att ett större markområde tas i anspråk, skall kostnaden för utredningen betalas av företagaren. Som sådan exploatering räknas t.ex. anläggande av allmän väg, större enskild väg, järnväg, flygfält, anläggning för energiförsörj- ning, större vattenföretag och mer omfattande byggande för bostads-, industri- eller handelsändamål. Beslut om särskild utredning fattas av . Länssty- relsen skall i beslutet ange vem som skall utföra utredningen. Beslut om särskild utredning fattas av . Länssty- relsen skall i beslutet ange vem som skall utföra utredningen. skall därvid be- akta att utredningen skall vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till om- ständigheterna. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 13 § Som villkor för tillstånd enligt 12 § får ställa upp skäliga krav på särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. I beslutet om tillstånd skall såvitt möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas medföra. Innan prövar en ansökan enligt 12 §, får den besluta om en arkeologisk förundersökning av fornlämningen, om det behövs för att få ett tillfredsställande underlag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning. skall i beslutet om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall utföra undersök- ningen. skall i beslutet om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall utföra undersök- ningen. skall där- vid beakta att undersökningen skall vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Denna lag träder i kraft . 2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. Regeringen föreskriver att i fråga om förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. dels att 7 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny bestämmelse, 10 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 § Innan ger någon tillstånd att vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 eller 8 §§ enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. skall förvissa sig om att denne har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Innan fattar beslut enligt 2 kap. 11 och 13 §§ lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m. skall förvissa sig om att den som anges har tillräcklig kunskap för att genomföra utredningen eller undersökningen på ett tillfreds- ställande sätt Närmare föreskrifter för verkställighet av 2 kap. 10 13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. meddelas av och statens historiska museer. Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian Uppdragsarkeologi (Ds 1996:48). Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av Kammarrätten i Kammarrätten i Länsrätten i för offentlig upphandling vid för arkeologi vid och statens historiska museer i i län Akademikers för arkeologi vid samarbetsråd Föreningen läns museum Stiftelsen läns museum Departementspromemorians bedömning: beslut om vem som skall utföra en arkeologisk undersökning utgör myndig- hetsutövning. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling är därför inte tillämplig på dessa beslut. Remissinstanserna: Länsrätten i , vid , i län och delar promemorians bedömning. Kammar- rätten i anser att det finns skäl som talar för att förfarande i sin helhet är att bedöma som myndighetsutövning. Den frågan och frågan om lagen om offentlig upphandling är tillämplig kan dock, enligt kammarrätten, besvaras först efter en domstolsprövning och möjligtvis först efter prövning i . Kammarrätten menar att det går att undvika att saken avgörs av domstolarna antingen genom att i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) ange att det inte är fråga om någon upphandling eller genom att skapa ett upphandlingssystem som är anpassat direkt med tanke på lagen om offentlig upphandling. Kammarrätten i menar att det är öppen fråga om lagen om offentlig upphandling är tillämplig och att enda sättet att skapa klarhet i frågan är att lagstifta. anser att angivande av vem som skall utföra undersökningen inte utgör myndighetsutövning. Departementspromemorians förslag: skall när det är lämpligt genom ett upphandlingsliknande förfarande ge flera institu- tioner möjlighet att lämna förslag på undersökningens utformning och kostnad. Remissinstanserna: tillstyrker i huvudsak promemorians förslag. Ämbetet anser dock att ett renodlat konkurrens- förfarande bör begränsas till sådana arbetsföretag som kräver mer omfattande arkeologiska insatser såsom utbyggnad av infrastruktur. När det gäller övriga arbetsföretag menar ämbetet att efter ett upphandlingsliknande förfarande bör kunna låta en arkeologisk institu- tion få utföra alla undersökningar av visst slag i ett område. anmärker att en följd av förslaget är att länsstyrel- sen måste utöva en mera aktiv tillsyn, vilket kräver resursförstärkningar. Kammarrätten i anser att det bör framgå under vilka förutsätt- ningar ett upphandlingsförfarande skall tillämpas och hur skall gå tillväga. Kammarrätten i menar att upphandlings- regler bör fastställas i lag. Länsrätten i betonar vikten av en tydlig gränsdragning mellan det upphandlingsliknande förfarande som föreslås och upphandling enligt lagen om offentlig upphandling. Läns- styrelsen i och Akademikers Central- organisation anser att formerna för ett anbudsliknande förfarande bör klargöras och regleras. anser att förslaget inte är tillräckligt långtgående och förordar att upphandling i normalfallet tillämpas inför beslut om arkeologiska undersökningar. anser att beslut skall föregås av upphandling. Om lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig bör, enligt , ett upp- handlingsliknande förfarande tillämpas. ling, , och Arkeologi- konsult anser att beslut bör föregås av upphandling enligt lagen om offentlig upphandling. synes ha samma åsikt. menar dock att upphandling inte behöver göras när exploatören är en enskild. menar vidare att bör likställas med en upphandling enligt lagen om offentlig upphandling när anger att en statlig myndighet skall utföra en arkeologiska undersökningen. Vidare menar att det bör vara förbjudet för en offentlig aktör att subventionera priset för arkeologiska undersökningar. vid menar att ett annat system kanske bör övervägas. Enligt fakultetsnämnden kunde i stället godkänna vissa institutioner, vilka således kan anlitas av exploatörer. Följden av detta skulle, enligt fakultetsnämnden, vara att lagen om offentlig upphandling blir tillämplig om exploatören är en myndighet. vid anser att uppdragsarkeologin bör präglas av pluralism och betonar vikten av att förstärks både vetenskapligt och personellt. , Länsmuseer- nas samarbetsråd, Föreningen , , Stiftelsen läns museum, och avstyrker förslaget och menar att det inte bör vara möjligt för privata aktörer att bedriva arkeologisk under- sökningsverksamhet. avstyrker förslaget och menar att starka skäl talar för att det inte bör vara tillåtet för privata aktörer att bedriva arkeologisk uppdragsverksamhet. avstyrker förslaget och menar att det är fel att ställa kvalitet och kostnader mot varandra. Departementspromemorians förslag: Bestämmelserna i kultur- minneslagen och förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. (kulturminnesförordningen) bör förtydligas så att det framgår att läns- styrelse skall se till att undersökningarna är av god vetenskaplig kvalitet och att kostnaderna inte blir högre än motiverat. bör ges ett bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter. Remissinstanserna: Länsrätten i , , Riks- antikvarieämbetet, , Länsmuseernas sam- arbetsråd, Föreningen , , Stiftelsen läns museum, och tillstyrker förslaget. uppger sig berett att utveckla former och villkor för uppdragsfördelning, att utveckla stödformer för kostnadsjämförelser och att utveckla metoder för avvägning mellan olika kvalitetsaspekter. i anser att det bör klart framgå av kulturminneslagen om lagen om offentlig upphandling är tillämplig. i län till- styrker förslaget men anser att det bör klart framgå av kulturminneslagen att lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig. anser att det bör framgå av kulturminnesförordningen att kvalitetskravet på undersökningarna även avser rapporterna. Akademikers anser att det av kulturminneslagen bör framgå att hur upphandlingen skall göras på ett sätt liknande det i lagen om offentlig upphandling och att det bör anförtros åt Riksantikvarie- ämbetet att utfärda närmare föreskrifter för upphandlingsförfarandet.