prop · GK0337 · 1997-01-01 00:00:00 — Man kommer med nuvarande ordning att tvingas förvalta lån efter olika regelsystem. 4.4 Regeringens förslag till lag om ändrade förutsättningarför vissa statligt reglerade bostadslån m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Författningsbestämmelser för utestående ränte-| | bärande lån som beviljats under myndighetsmedverkan skall utgöra| | civilrättsliga lånevillkor men i fortsättningen sakna självständig| | betydelse vid tillämpningen av berörda låneavtal. Långivaren skall| | vid tillämpningen av avtalsvillkoren iaktta god kreditgivnings- | | sed. De ändrade förutsättningarna regleras i en särskild lag. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I förslaget angavs dock inte att de lån som berörs av lagförslaget skall vara utbetalda. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser har dock påpekat att det är svårt att överblicka konsekvenserna av förslaget. har avstyrkt förslaget i dess helhet bl.a. under anförande av att förslaget innebär att låntagarna som tidigare haft ett bättre rättsskydd än andra nu får ett sämre än de låntagare som har lån som omfattas av konsumentkreditlagen. Vidare har påpekat att förslaget innebär en påtaglig försämring för innehavare av utestående lånelöften och att frågan måste lösas på ett tillfredställande sätt. och har pekat på att frågan om utestående lånelöften måste behandlas mer ingående. har framfört att lagen skall begränsas till att omfatta utbetalda lån eftersom ett utestående lånelöfte efter att det har infriats genom utbetalning inte längre omfattas av lagförslaget. har krävt att konsumentkreditlagen görs tillämplig och att långivarna får bära bördan av de tolkningsproblem som kan uppkomma. har framhållit att lagen ger låntagarna en dålig överblick över långivningens regler och att det, eftersom konsumentkreditlagen ej görs tillämplig, är oklart vilket rättsligt skydd som gäller vid t.ex. förtidsinlösen och uppsägning av kredit. Vidare har bankföreningen framfört att syftet med lagen ej tillgodoses med förslaget eftersom fortfarande har konkurrens- fördelar. Skälen för regeringens förslag: Det är mot bakgrund av nu redovisade för- hållanden önskvärt att det för låneförvaltningen i både och Venantius skapas en gemensam ordning för hantering och beslut i bolagens låneärenden oberoende av hur lånen ursprungligen beviljats. Därtill kommer att behovet av en statligt reglerad långivning har minskat starkt i och med att sådana lån är en förutsättning för att erhålla räntebidrag. En utgångspunkt för en gemensam ordning för bolagens lånehantering bör vara att bolagen är godkända som kreditmarknadsbolag och i den egenskapen är skyldiga att verka inom det system av kreditmarknadsregler som allmänt gäller för sådana företag. Viktigt är att en sådan anpassning inte träder berörda låntagares intressen förnär. De lån som det nu är fråga om är räntebärande lån eller lånedelar som be- viljats såväl privatpersoner som näringsidkare under medverkan av , eller en länsbostadsnämnd och lån som beviljats enligt för- ordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål. Lagförslaget begränsas till att avse utbetalda lån, vilket kommer att utvecklas närmare nedan. Efter att lånen beviljats enligt tillämplig stödförfattning har ett avtal träffats mellan långivaren och låntagaren. I låneavtalet har de villkor som skall gälla för lånet intagits. En del framför allt äldre låneavtal är dock mycket knapphändiga. Låneavtalen hänvisar i varierande utsträckning direkt till eller kräver i allt fall utfyllnad av den författning som ligger till grund för lånet. Författningsregleringen avseende lånefrågor kan alltså redan nu sägas vara en del av avtalsinnehållet. Därtill kommer att vissa förändringar av av- talsinnehållet skett genom lagen (1989:567) om ändrade betalningsvillkor för vissa statliga bostadslån m.m. Antalet berörda låneavtal uppgår f.n. till ungefär 350 000. Redan mot bakgrund av antalet lån framstår en ordning där berörda bolag skall träffa nya avtal med varje låntagare som i praktiken mycket svår att genomföra, inte minst eftersom låneförhållandet i dess helhet då måste regleras. Om syftet är att upphäva den offentligrättsliga grunden för låneavtalen utan att avtalens innehåll egentligen förändras, kan stödförfattningarna endast tillerkännas betydelse som en del av avtalsinnehållet. Författningarna får inte ha någon självständig betydelse eller utgöra grund för några civilrättsliga anspråk. Den förändring som föreslås innebär att vad som kommer att styra mellanhavandena mellan enskilda och långivare enbart är det mellan parterna träffade avtalet. Innehållet i tidigare gällande stödförfattningar blir genom en uttrycklig reglering i stället en del av avtalsinnehållet. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska inbördes förhållanden meddelas genom lag. Eftersom de låneavtal som det här rör sig om är civilrättsligt bindande bör föreskrifter med anledning av de föreslagna ändringarna tas in i en särskild lag om ändrade förutsättningar för vissa statliga bostadslån m.m. Då författningarna redan tidigare kompletterat avtalet på ett till effekten motsvarande sätt kan den nya lagregleringen inte sägas rubba innehållet i redan uppkomna avtalsförhållanden. Den nya ordningen måste tillgodose låntagarens skyddsintressen på ett godtagbart sätt. En möjlighet att åstadkomma detta är att göra konsumentkreditlagen tillämplig på avtalen. Det förhållandet att ett handlande utgör myndighetsutövning innebär att beslutsfattaren skall iaktta objektivitet vid beslut i ärendet, dvs. alla om- ständigheter av betydelse för ärendets riktiga avgörande skall beaktas. Det gäller även sådana omständigheter som talar till förmån för den som berörs av beslutet. Att den som berörs inte åberopar en omständighet som talar till dennes fördel utgör inget skäl för att bortse från dem vid myndighetsutövning. Samma sak torde i princip gälla inom konsumentkreditlagens tillämpningsområde. En kreditgivare är enligt 5 § skyldig att iaktta god kreditgivningssed. Det innebär bl.a. att konsumentens (låntagarens) intressen skall tas till vara med tillbörlig omsorg. Detta gäller både när lånet beviljas och vid beslut . Att göra konsumentkreditlagen helt tillämplig på de aktuella låneavtalen har emellertid nackdelar. Ett stort antal av lagens bestämmelser rör förhållanden när ett kreditavtal träffas, bl.a. vilka uppgifter avtalet skall innehålla. Det framgår t.ex. att långivaren i avtalet måste ha angett förutsättningarna för ändringar i räntesats eller avgift och att långivaren måste ha gjort förbehåll för att ha rätt att ändra räntesats eller för att erhålla ränteskillnadsersättning. Eftersom låneavtalen upprättats utan att ha styrts av konsumentkreditlagen eller motsvarande regler kan det vara så att en del avtalsvillkor inte är utformade helt enligt konsumentkreditlagen. Tveksamhet kan bl.a. uppkomma om giltiga förbehåll enligt konsumentkreditlagen gjorts för rätten att ändra räntesatser under löpande avtal eller om rätt till förtida uppsägning. I en del äldre kreditavtal med tillhörande författning har förbehåll gjorts för ändringar då annat förordnas utan att förutsättningarna närmare angetts. Allmänt kan sägas att förutsättningarna för ändring av räntesatser vid merparten av avtalen är liknande de i konsumentkreditlagen, dock utan att vara identiska. Samtliga förutsättningar för att exempelvis ändra en räntesats eller en avgift samt uttag härav framgår inte av avtalet. Av förordningen (1981:340) om avgift för administration av statliga bostadslån m.m. framgår att administra- tions- och aviseringsavgift får tas ut samt avgiftens storlek. Effekterna av en retroaktiv tillämpning av konsumentkreditlagen på de aktuella avtalen är mycket svår att överblicka. Förenligheten mellan avtalen med därtill hörande författning och konsumentkreditlagen skulle i många fall bli en tolkningsfråga för rättstillämpningen. För såväl låntagare som långivare skulle det medföra osäkerhet om vad som gäller beträffande låneavtalen. Att direkt applicera konsumentkreditlagen på avtalen är därför inte lämpligt. Det primära är emellertid att konsumentkreditlagens allmänna principer vinner tillämpning. De principer som här åsyftas är att långivaren alltjämt skall ha ett ansvar gentemot låntagarna, dvs. att långivaren skall handla omdömesgillt och ansvarsfullt mot låntagarna. Långivaren skall ha att ta till vara låntagarnas intressen med tillbörlig omsorg och särskilt beakta att kreditavtalen kan ha stor betydelse för deras ekonomiska förhållanden. I den nya lagen bör det därför införas en bestämmelse som anger att låneförvaltaren vid tillämpningen av avtalsvillkoren skall iaktta god kreditgivningssed. I fråga om omfattningen och innebörden av låneförvaltarens ansvar bör vägledning kunna hämtas från det numera etablerade begreppet "god kreditgivningssed" på konsumentkreditlagens tillämpningsområde. Rekom- mendationer och yttranden från tillsynsmyndigheterna på kreditmarknaden, och , kan tjäna till ytterligare vägledning. Självfallet skall dock låneförvaltarens agerande bedömas med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Innehållet i god kreditgivningssed kan i viss mån växla i fråga om typ av kredit och kredittagarens person såtillvida om denne är näringsidkare eller konsument. Någon särskild sanktion för brott mot god kreditgivningssed föreskrivs inte. Bestämmelsens främsta uppgift blir, i likhet med 5 § konsumentkreditlagen, att fungera som en utfyllande norm för tolkningen av avtalen. Den skall tjäna som vägledning för kraven på låneförvaltarens handlande i situationer som inte har reglerats mellan parterna. Redan i 1 kap. 4 § lagen om kreditmarknadsbolag uppställs ett sundhetskrav på kreditmarknadsbolagens verksamhet. Den nu föreslagna bestämmelsen blir en ytterligare markering av låneförvaltarens ansvar och ett klargörande av att låneförvaltaren är skyldig att ha inte bara sina egna utan också låntagarens intressen för ögonen. Lagrådet har pekat på att osäkerhet råder om nu gällande konsumentkreditlag blir tillämplig i och med att lånen genom den föreslagna regleringen upphör att vara författningsreglerade. Eftersom en retroaktiv tillämpning av lagen varken är önskvärd eller lämplig införs ett uttryckligt undantag från konsumentkreditlagen. Såsom Lagrådet påpekat kan undantaget införas i den nu föreslagna lagen i stället för konsumentkreditlagen, eftersom det är fråga om en speciell typ av kreditavtal som ingåtts under en mycket begränsad tidsperiod. har framhållit att den föreslagna regleringen ger låntagarna en dålig överblick över långivningens regler. Förslaget innebär dock i förhållande till nu gällande regler egentligen inga förändringar vad avser överblickbarheten. Att införa en enhetlig reglering för ett stort antal olika lån är i det närmaste ogörligt. Den som köper en fastighet med statligt reglerade lån har under vissa i författning angivna förutsättningar rätt att överta lånet. Regeln hade sin främsta betydelse då det faktiska innehavet av ett bostadslån var en förutsättning för räntebidrag, en funktion som lånet inte längre har efter avregleringen. När det gäller frågan i vilken utsträckning en förändring av köparens ställning inträder genom nu föreslagen lag är följande att beakta. Avsikten med den gällande regleringen om en köpares rätt till övertagande av lån måste anses vara att tredje man skall ha en självständig rätt att få överta lånet under vissa förutsättningar. Detta grundläggande syfte ändras inte genom den nu föreslagna regleringen. Genom att författningarna är en del av avtalsinnehållet framgår av avtalet på vilka villkor en tredje man kan få överta lånet och alltså vilken prövning som låneförvaltaren har att göra vid en begäran om ett övertagande. En ny ägare av en fastighet med vissa statliga lån kan alltså även efter den föreslagna regleringen räkna med att på vissa i avtalet angivna villkor få överta lånen. Den förändringen inträder dock att ägaren och låneförvaltaren kan avtala om annat. I sammanhanget bör även de s.k. utestående lånelöftena nämnas. Det är fråga om lånebeslut enligt nybyggnadslåneförordningen (1986:692) för bostäder och ombyggnadslåneförordningen (1986:693) för bostäder som länsbostadsnämnderna fram till utgången av 1991 fattade men där lånen ännu inte har utbetalats. Lånebesluten har efter uttalanden från regeringen i praktiken handlagts av och dess dotterbolag. Lånebesluten måste anses kvarstå som löften från staten om lån på vissa villkor, bl.a. ingår som en förutsättning att sökanden kan antas kunna fullgöra de ekonomiska förpliktelserna som följer med lånet. Den nu föreslagna regleringen omfattar endast utbetalda lån och ändrar inte hanteringen av de utestående lånelöftena. Frågan om de utestående lånelöftena har beretts inom . Regeringens bedömning är att det inte krävs några särskilda åtgärder från regeringens sida utan att de frågor som berör de aktuella lånesökandena bör kunna behandlas på det sätt som sker i samverkan mellan kreditmarknadens parter. För detta talar bl.a. det sjunkande ränteläget, vilket kan antas medföra att den ekonomiska situationen för dessa lånesökande förbättras. 4.5 Övriga förslag till författningsåtgärder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den nya lagen föranleder upphävande av | | lagen (1993:336) om rätt för att besluta i frågor om för- | | valtning av statligt reglerade lån för bostadsändamål m.m. Den | | upphävda lagen skall dock fortfarande gälla vid behandlingen av | | utestående lånelöften. Bestämmelserna i sekretesslagen om rätt att| | hos , och Venantius ta del av | | handlingar som rör förvaltningen av statligt reglerade | | räntebärande lån för bostadsändamål som beviljats under medverkan av| | eller länsbostadsnämnd skall ändras. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer till övervägande delen med regeringens förslag. Förslaget innehöll dock inte bestämmelser om bemyndigande för och Venantius att fatta beslut i frågor om förvaltning av statligt reglerade lån fortfarande skulle gälla i ärenden som rör utestående lånelöften och att rätten att ta del av handlingar hos bolagen skulle fortsätta att gälla för handlingar som upprättats eller inkommit före samt handlingar i av överlämnade lån enligt förordningen om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. och i ärenden om utestående lånelöften. Remissinstanserna: och har enligt vad som redogjorts för ovan uttalat sig avvisande till regeringens förslag. har anfört att det krävs ändringar i förslaget såväl vad avser bemyndigandet för m.fl. att fatta beslut i låneärenden som sekretesslagen för att handläggningen av dessa lån skall fortsätta på sätt som tidigare skett. har anfört att bolagets hantering av ifrågavarande krediter efter den lagens ikraftträdande inte i något avseende kommer att skilja sig från övriga kreditgivares. har påpekat att de handlingar som m.fl. får behålla för att kunna bedriva sin verksamhet inte kan förlora sin status av att vara allmänna handlingar. Skälen för regeringens förslag: Med den föreslagna lagen behövs inte längre de särskilda bemyndigandena för och Venantius att genom myndighetsutövning besluta i ärende om vissa lån. Lagen (1993:336) om rätt för att besluta i frågor om förvaltning av statligt reglerade lån för bostadsändamål, m.m. kan därför upphävas men skall fortfarande gälla i fråga om utestående lånelöften. Lagen skall vidare tillämpas i de fall frågor uppkommit eller väckts före den föreslagna lagens ikraftträdande. Om t.ex. en låntagare före begärt omprövning av ett beslut skall bolagen på samma sätt som tidigare fatta beslut, som är möjliga att överklaga. En följd av föreslagna författningsåtgärder är att bolagens beslut, utom i ärenden om utestående lånelöften, inte längre skall kunna överklagas till . Vid tvist får en låntagare väcka talan vid domstol på samma sätt som vid andra tvister om civilrättsliga avtal. De privaträttsliga reglerna innebär bl.a. att domstol kan pröva om avtalsvillkor är oskäliga enligt 36 § avtalslagen. Genom förslaget ändrar bolagens verksamhet karaktär eftersom verksamheten upphör att utgöra myndighetsutövning, med undantag för beslut i ärenden om utestående lånelöften. I enlighet med vad som föreskrivits i 1 kap 8 § sekretesslagen kan enskilda organ som anges i en särskild bilaga till lagen jämställas med myndigheter i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar. Som tidigare redovisats har bl.a. , dess dotterbolag och Venantius tagits upp i bilagan vad gäller vissa särskilt angivna typer av handlingar. Frågan om hur man nu skall förfara med dessa bolags handlingar ställs på sin spets, eftersom bolagen har köpt fordringarna och som enda bevis och säkerhet har låneförbindelsen. Det är fråga om löpande skuldebrev som bolagen måste inneha för att kunna legitimera krav på betalning. finns det alltjämt ett insynsintresse. Om det inte görs ett särskilt förordnande för dessa handlingar kommer de att förlora sin status som allmänna i och med att bolagen inte längre kommer att bedriva myndighetsutövning. Det är inte lämpligt att en handling som en gång varit tillgänglig omvandlas på detta sätt. Genom att föreskriva att bestämmelserna i sekretesslagen om rätt att hos bolagen ta del av allmänna handlingar som rör förvaltningen av vissa lån fortfarande skall gälla för de handlingar som fanns hos bolagen före bibehålls allmänhetens rätt att ta del av desamma. Vidare skall regleringen för tiden därefter gälla för utestående lånelöften och av överlämnade handlingar i låneärenden enligt förordningen om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus. Någon rätt att i övrigt ta del av handlingar hos bolagen finns inte. Det bör för tydlighetens skull påpekas att rätten att faktiskt få ta del av handlingar hos bolagen i stor utsträckning begränsas av att sekretess enligt sekretesslagens regler gäller för dem. Såvitt gäller myndigheter som upphör har frågan om arkivering lösts genom lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring av statliga myndigheters arkiv hos enskilda organ i vissa fall. Denna lag är dock endast tillämplig på statliga myndigheter. Någon motsvarande reglering för enskilda organ finns inte. Därmed gäller arkivlagen (1990:782). Enligt 2 § 2 arkivlagen skall lagens regler för statliga myndigheters arkiv gälla också för sådana organ som avses i 1 kap 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen. 11 § arkivlagen innehåller bestämmelser om hur man skall förfara med arkiv då en statlig myndighet upphör. Om en statlig myndighet har upphört utan att dess verksamhet har förts över till en annan myndighet skall myndighetens arkiv överlämnas till en arkivmyndighet , såvida inte regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriver annat. Nämnda bestämmelse tar emellertid endast sikte på den situationen att en statlig myndighet eller enskilt organ helt upphör. I den nu aktuella situationen är det i stället fråga om att viss verksamhet hos m.fl. upphör. Några problem om vem som skall svara för arkivet torde inte uppstå, eftersom bolagen i fråga om de aktuella handlingarna är sådana organ som avses i bilagan till sekretesslagen. Arkivet från den avvecklade verksamheten blir därför kvar hos , dess dotterbolag eller Venatius. 5.1 Förslag till lag om ändrade förutsättningar för vissa statligt reglerade bostadslån m.m. 1 § Denna lag gäller utbetalda, statligt reglerade räntebärande lån eller lånedelar, som har beviljats under medverkan av , eller en länsbostadsnämnd enligt de författningar som anges i bilagan till denna lag, och lån enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål. Lagen omfattar i en särskild bilaga angivna lån som med ett undantag har beviljats och utbetalts inom ramen för det statliga bostadsfinansieringssystem som gällde . Lånen har beviljats under medverkan av eller länsbostadsnämnd och av när det gäller förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus (bilagan p 40). Förvaltningen av dessa lån fördes i samband med omläggningen av det statliga systemet för bostadsfinansiering successivt över till eller Venantius, som är de som handlägger lånen när de börjat löpa med ränta. har hand om icke räntebärande lån, dvs. lån där ränta ännu inte börjat löpa eller som är helt räntefria. De icke räntebärande lånen omfattas alltså inte av lagen. Inte heller omfattas icke utbetalda lån enligt nybyggnadslåneförordningen (1986:692) för bostäder eller ombyggnads- låneförordningen (1986:693) för bostäder. De aktuella författningarna har med två undantag upphävts (bilagan p 39 och 40) men tillämpas fortfarande i ärenden där lån beviljats enligt dem. Den enda nyutlåning som sker är enligt förord- ningen om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. (bilagan p 40). Lagen omfattar även lån enligt förordningen om ersättningslån för bostadsända- mål. Dessa lån utgör ersättning för tidigare anslagsfinansierade lån som låntagaren löst in . Lånen har beviljats under medverkan av länsbostadsnämnd och direkt av . 2 § Som lånevillkor för lån eller lånedelar enligt 1 § skall - utöver låneförbindelsen - de villkor gälla som framgår dels av den författning som är tillämplig för lånet, dels av lagen (1989:567) om ändrade betalningsvillkor för vissa statliga bostadslån m.m. Vad som föreskrivs i dessa författningar om överklagande skall dock inte tillämpas. Författningsbestämmelserna skall i fort- sättningen endast ha betydelse som lånevillkor. Avgift som föreskrivs i förordningen (1981:340) om avgift för administration av statliga bostadslån m.m. får tas ut även om avgiften inte angetts särskilt i avtalet. Avgift får höjas endast om en ändring är påkallad av en ökad kostnad för lånehanteringen. I syfte att upphäva den offentligrättsliga regleringen av lånen utan att låne- avtalens egentliga innehåll förändras skall stödförfattningarna endast till- erkännas betydelse som en del av avtalsinnehållet. De tidigare låneförfatt- ningarnas innehåll blir en del av avtalsinnehållet genom en uttrycklig reglering. Författningarna skall inte ha någon självständig betydelse eller kunna utgöra grund för några anspråk. Detta innebär att det är låneavtalet med respektive låneförfattning som en del därav som styr låneförvaltarens och låntagarens mellanhavanden. Förändringar av innehållet i vissa låneavtal har skett genom lagen (1989:567) om ändrade betalningsvillkor för vissa statliga bostadslån m.m. Av den anledningen skall även innehållet i denna lag vara en del av avtalsinnehållet. Eftersom syftet med den föreslagna regleringen är att civilrättsliga regler skall styra parternas mellanhavanden skall bolagens beslut inte kunna överklagas utan låntagare får väcka talan vid domstol. Efter påpekande från Lagrådet har det därför uttryckligen angivits att vad som föreskrivs i författningarna om överklagande inte skall tillämpas. Genom att innehållet i respektive stödförfattning görs till en del av avtalet finns samtliga förutsättningar och villkor för lånet i avtalet. I en stor del av avtalen saknas dock reglering av administrations- och aviseringsavgift. Avgifterna har tagits ut med stöd av förordningen (1981:340) om avgift för administration av statliga bostadslån m.m. Det finns alltså inte några bestämmelser i låneavtalen om under vilka förutsättningar avgifterna får tas ut eller förbehåll om rätt för låneförvaltaren att ändra avgifterna. Utan hinder av att förbehåll inte gjorts skall förvaltaren av de i förordningen angivna lånen ha rätt att ta ut avgift. Avgifterna får höjas endast om en ändring är påkallad av en kostnadsökning för lånehanteringen.