prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — Vi bör hjälpa till att stärka civila säkerhetsfunktioner som rättsväsen, civilförsvar, gräns- och kustbevakning, räddningstjänst, miljöskydd och därvid också uppröjning efter tidigare sovjetisk militär verksamhet, t.ex. minröjning. Inom det militära området bör samarbetet bidra till bättre demokratisk kontroll av försvaret och kunna omfatta ett brett spektrum av åtgärder såsom utbildningsinsatser, rådgivning, samövningar och sam- verkan inom PFF-ramen samt krigsmaterielexport. Krigsmaterielexport till de baltiska länderna skall dock, liksom till alla andra stater, prövas i särskild ordning från fall till fall. Det måste emellertid stå helt klart att inte militärt kan garantera de baltiska ländernas säkerhet. Det är ett starkt svenskt intresse att de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater. Deras säkerhet kan enligt svensk uppfattning främst tillgodoses genom den ställning som följer av en fortsatt integration i , i första hand genom EU-medlemskap. Enligt svensk uppfattning kan den militära säkerheten i Östersjö-området inte ses i ett regionalt perspektiv. För svenskt vidkommande utgör en egen trovärdig försvarsförmåga en utgångspunkt, men en bredare västeuropeisk och amerikansk närvaro är viktig. Det är ett starkt svenskt intresse att åtgärder vidtas som syftar till att knyta samman och de stora västmakterna i olika former av samarbete i . bör medverka till en ökad PFF-verksamhet i vilken såväl de baltiska länderna, och andra Östersjöstater som de stora NATO-länderna medverkar. För detta talar också behovet av att motverka negativa konsekvenser av översynskonferens. Att notera är centrala geografiska läge när säkerhetsmönstret i vid mening förändras i . Samarbetet med är liksom tidigare även beroende av relationerna mellan och de baltiska länderna. Kvarstående problem måste lösas med beaktande av den historiska bakgrunden och gängse normer för mellanstatligt umgänge. uppträdande innebär fortsatt ett test på rysk utrikes- och säkerhetspolitisk inriktning. Påtryckningar mot de militärt svaga baltiska länderna får konsekvenser för och andra länders samarbete med . Vad beträffar har tidigare påtalat att detta är av stor betydelse för stabiliteten i och därmed också för . Förändringarna i avtalet efter översynskonferensen blev större än förutsett. Överenskommelsen har riktat uppmärksamheten mot säkerhetsläget för de stater som eftersträvar NATO-medlemskap men som kan komma att tillsvidare stå utanför alliansen. Betydelsen av att vidareutveckla strävanden att främja dessa staters säkerhet ökar. För del är den faktiska militärstrategiska utvecklingen i omvärlden av större betydelse än de nu överenskomna förändringarna i . Viktiga faktorer är bl.a. totalt tillgängliga styrkor och i vilka tidsperspektiv de kan sättas i stånd för olika typer av operationer. Ändringarna i kan långsiktigt komma att påverka förhållandena i närområde genom de möjligheter överenskommelsen ger att, inom avtalets ram, där stationera förband med högre beredskap . Överenskommelsen innebär att avtalet skall vid- areutvecklas, vilket kan komma att beröra . Med hänsyn till de totalt sett många inverkande faktorerna och osäkerheten om framtid ger det endast begränsad vägledning för möjligheten att långsiktigt bedöma den militärstrategiska utvecklingen i norra . Försörjningen med försvarsmateriel har kommit att upp- märksammas särskilt inom ramen för det europeiska säkerhetssamarbetet. Möjligheterna att tillgodose det svenska försvarets materielbehov om vi skulle behöva anpassa det till en hotande utveckling i omvärlden är i hög grad beroende av strukturen i det internationella samarbetet på detta område. Det finns därför anledning att lägga delvis nya säkerhetspolitiska aspekter på det svenska försvarets materielförsörjning. Utvecklingen understryker starkt vikten av att svensk försvarsindustri och svenska myndigheter ökar sitt internationella samarbete och deltar i den pågåen- de omstruktureringen. Denna syftar till att omstrukturera den europeiska för- svarsindustrin så att en minskning av den totala produktionen kan hanteras på ett rationellt sätt. Svenskt deltagande i det internationella samarbetet erfordras för att såväl öka möjligheterna för svensk industri att överleva som att underlätta den import som under alla omständigheter är nödvändig. Utan internationellt samarbete riskerar tillgången inom vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att helt komma att försvinna. intresse för ett närmare försvarsindustriellt samarbete är funktionellt och utgår från det svenska försvarets intresse av effektiv och konkurrenskraftig materielanskaffning och stöd från svensk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri utgör i sig en säkerhetspolitisk tillgång. Med hänsyn till den begränsade inhemska marknaden, de ökade svårigheterna att upprätthålla nödvändig bredd inom den egna försvarsindustrin samt med hänsyn till strävan att bibehålla en hög teknisk nivå inom kritiska områden och en fortsatt kost- nadseffektiv materielförsörjning, framstår ett väsentligt utökat internationellt samarbete som en förutsättning för den svenska försvarsindustrins överlevnad. En inhemsk industri med brett och djupt utlandssamarbete, som bygger på ömsesidigt beroende, torde skapa förutsättningar för import av system, delsystem och komponenter i tider då den internationella efterfrågan är stor. Detta har stor betydelse i en situation där det svenska försvaret behöver anpassa sig till ökade militära rustningar i omvärlden. Utformningen av detta samarbete kan för svensk del komma att innebära av- vägningar mellan europeiskt och transatlantiskt samarbete. Med har ett väl utvecklat samarbete och därmed betydande försvarsindustriella intressen att slå vakt om. Likaså finns en stor och växande potential i det europeiska samarbetet. roll däri har fått ökad aktualitet genom den diskussion som förs inom EU och vid regeringskonferensen om ett utvidgat samarbete på försvarsmaterielområdet och inte minst genom nya politik och dess följder i form av ett ökat samarbete mellan försvarsindustrier i och till vilket även ansluter sig. Det är därför angeläget att, inom gällande lag om krigsmateriel, skapa förbättrade möjligheter för svensk försvarsindustri att delta på likvärdiga villkor i denna europeiska omstrukturering. Detta förutsätter bland annat att aktivt kan delta och hävda svenska intressen i de olika fora som har inflytande på den fortsatta processen och att vi medverkar till harmonisering mellan EU-länderna av regler för försvarsupphandling m.m. EU:s roll inom försvarsmaterielområdet är alltjämt utomordentligt begränsad. En vidgad roll för EU skulle ge större möjligheter för att delta i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering. Även om WEAG:s roll också är begränsad torde samarbetet ha ett betydande indirekt värde. Samarbetet ger en väsentlig möjlighet till en samlad överblick över prioriterade materielområden. Försvarsmyndigheter och försvarsindustrier får förbättrade och förenklade möjligheter till samarbete och samordning med myndigheter och industrier inom andra deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp mellan de deltagande ländernas politiska institutioner, myndigheter och industrier. Utvecklingen inom den europeiska försvarsindustrimarknaden kan påverkas i ett tidigt skede. De små staterna kan få ett inflytande genom att tidigt kunna ta initiativ, formulera samarbetsprogram etc. Ett svenskt med- lemskap i WEAG är därför eftersträvansvärt. Det mest betydande internationella försvarsmaterielsamarbetet genomförs i form av direkt samarbete mellan två eller flera länder. sker en snabb utveckling när det gäller materielsamarbete mellan länder avseende anskaffningsplaner samt etablerandet av bättre regler och riktlinjer för samarbete. Det är angeläget att svenska myndigheter i ökad utsträckning medverkar i detta samarbete så att industrin kan delta i den just nu snabba in- ternationella omstruktureringen och så att kan säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta materielförsörjningen i en anpassnings- situation. 4.4.8 Sammanfattande slutsatser för försvarspolitik Inriktningen av försvarspolitiken i enlighet med försvarsbeslut består i allt väsentligt. Detta gäller anspråken på förmåga att möta angrepp i olika tidsperspektiv. Det gäller betydelsen av att kunna ge stöd åt internationell fredsfrämjande verksamhet. Det gäller betydelsen av att med totalförsvarsresurser kunna bidra till att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, bland annat till följd av akuta konflikter och katastrofer i vår omvärld. Det senaste årets utveckling bestyrker det rimliga i att vid utformningen av svenska totalförsvarsresurser särskilt beakta behovet av förmåga till anpassning. Under nuvarande förhållanden är anspråken små på förmåga att möta väpnat angrepp. Osäkerheten om den långsiktiga utvecklingen i omvärlden är dock fortsatt så stor att det måste föreligga både en god förmåga att höja beredska- pen hos den befintliga krigsorganisationen och en stabil grund för att anpassa totalförsvarsresurserna till mer långsiktiga förändringar. Inriktningen av försvarspolitik består. Det senaste årets utveckling understryker betydelsen av den förda politiken att ökad vikt bör läggas vid vårt deltagande i samarbetet i också med totalförsvarsresurser, liksom vid vårt engagemang inom PFF och inom VEU om Petersberg-uppgifter. Vi bör fortsatt anpassa vår förmåga att kunna medverka i internationell fredsfrämjande verksamhet till de former som är under utveckling med IFOR-styrkan som exempel. Det är av stor vikt att just , när stora internationella förändringar sker, intensifiera vårt samarbete om försvarsmateriel med andra länder för att därmed säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta vår materielförsörjning i en anpassningssituation. För att säkerställa att omvärldsförändringar beaktas , finns det anledning att bland annat i fortsatta kontrollstationer på stor bredd noga följa relevanta frågeställningar i omvärldsutvecklingen. Det handlar då på det globala planet till exempel om att analysera utvecklingen av icke-konventionella stridsmedel liksom tyngdpunktsförskjutningar i säkerhetspolitiska engagemang. I ett europeiskt perspektiv framstår de säkerhetspolitiska strukturernas och samarbetsmönstrens utveckling, roll i detta samman- hang, och de baltiska ländernas säkerhet samt den militärstrategiska utvecklingen som centrala frågor att analysera. Det finns fortsatt anledning att uppmärksamma de hot och risker, s.k. lågnivåhot, som kan följa av till exempel sociala och ekonomiska klyftor, inomstatliga konflikter, miljöförstöring och brist på naturresurser samt det moderna komplexa samhällets sårbarhet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | Begreppet totalförsvar definieras i lag. Definitionen tas in i | | lagen (1992:1403) om höjd beredskap. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. De under hand hörda instanserna: Berörda instanser har getts tillfälle att yttra sig under hand. De har inte haft något att erinra mot regeringens förslag. har dock som alternativ till att lagfästa begreppet totalförsvar föreslagit att totalförsvarsbegreppet helt tas bort från lagstiftningen och att uttrycket i stället ersätts med vad det i varje sammanhang avser. Myndigheten menar att man som komplement till denna åtgärd bör överväga att lagstifta om den s.k. ansvarsprincipen. Vidare har myndigheten påpekat att vad som avses med resurser bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag finns begreppet totalförsvar definierat i 1 § beredskapsförordningen (1993:242) som "den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas." Beredskapsförordningen ersatte den tidigare gällande förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (ledningsförordningen). Även ledningsförordningen innehöll en definition av begreppet totalförsvar. Tanken bakom begreppet totalförsvar är att ett modernt krig är totalt och drabbar hela samhället. Civila och militära resurser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Fredssamhället, det vill säga det samhälle som skall värnas genom en försvars ansträngning, utgör basen för alla försvarsresurser. Vår beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig. I krig omfattar totalförsvaret vårt samhälles totala ansträngningar. Det svenska totalförsvaret har tidigare beskrivits som ett maskineri med olika kugghjul, där kugghjulen har symboliserat det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar, där bland annat hälso- och sjukvården samt post-, tele- och polisväsendet har ingått. Denna historiska tanke har i allt väsentligt byggt på ett organisationstänkande. har emellertid detta organisationstänkande kommit att omvärderas. Man talar nu i stället om att vårt totalförsvar omfattar militär och civil verksamhet som måste upprätthållas för att samhället skall överleva. Detta innebär att en mängd verksamheter måste kunna fungera såväl under kriser som i krig. För att beredskapen att möta hot av skilda slag skall vara god krävs olika typer av förberedelser på såväl civil som militär sida. Totalförsvar betecknar alltså verksamhet men beskrivs ofta och upplevs ofta som ett organisatoriskt begrepp. Totalförsvar består av militär verksamhet, det vill säga det militära försvaret, och av civil verksamhet som omfattar det civila försvaret. Eftersom det militära försvaret till stora delar är att hänföra till en organisation, Försvarsmakten, och man ofta främst avser det militära försvaret när man talar om totalförsvar så förstärks det felaktiga organisationstänkandet. Detta är vanligt trots att det civila försvaret inte har någon motsvarande organisation utan till alla delar betecknar och består av olika samhällsorgans verksamhet. Totalförsvarsbegreppet har varit under omprövning och utformning . Särskilt i samband med civilförsvarslagstiftningsutredningens betänkande Det civila försvaret (SOU 1989:42) samt i den därefter följande prop. 1994/95:7 Lag om civilt försvar har begreppet totalförsvar diskuterats. Även Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) har i sitt delbetänkande Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret (SOU 1993:95) behandlat begreppet totalförsvar, dock mer som ett led vid definition och avgränsning av begreppet civilt försvar. 1994/95:7 Lag om civilt försvar diskuterade man att lagdefiniera totalförsvarsbegreppet. Trots att begreppet totalförsvar är så centralt och av sådan vikt ansåg regeringen dock att resultatet av pågående utredningar inför det då kommande totalförsvarsbeslutet skulle avvaktas innan en definition togs in i lag. Eftersom lagen (1994:1720) om civilt försvar inte reglerar det militära försvaret, ansåg man inte heller att definitionen riktigt var på sin plats i den lagen. Proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse anges (s. 52) att "Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas." Av propositionen Totalförsvar i förnyelse framgår också att totalförsvarets resurser skall utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. ställde sig bakom dessa uttalanden i propositionen Totalförsvar i förnyelse, (bet. 1995/96:FöU1 s. 28 f.). Det är enligt regeringens mening av stor vikt att gränsdragningen görs tydlig dels mellan skilda totalförsvarsverksamheter, dels mellan totalförsvar och samhället i övrigt. Själva definitionen av begreppet totalförsvar är härvid av central betydelse. Definitionen av totalförsvar i propositionen Totalförsvar i förnyelse skiljer sig inte i sak från den definition som finns i beredskapsförordningen . En nyhet är däremot att det i propositionen Totalförsvar i förnyelse klart och tydligt slås fast att totalförsvarsresurser skall utformas för att även kunna komma till användning i olika slag av samhällsverksamhet i fred. När dessa resurser tas i anspråk i sådan verksamhet är det alltså inte fråga om totalförsvarsverksamhet utan det handlar om att totalförsvarsresurser ställs till förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera en viss situation. Syftet är således att på ett effektivare sätt utnyttja samhällets samlade resurser och inte att utvidga vad som avses med totalförsvar. Totalförsvarsbegreppet är av grundläggande betydelse och används utan att definieras på många ställen i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas att begreppet förekommer i tryckfrihetsförordningen, riksdagsordningen, (spioneriparagrafen, 19 kap. 5 § ) och sekretesslagen (1980:100). Redan mot denna bakgrund är det olämpligt att definitionen av begreppet totalförsvar inte finns i en lag utan endast i en av regeringen beslutad förordning. Genom en förordningsändring skulle regeringen kunna ändra innebörden och räckvidden av en rad av beslutade lagbestämmelser. Ytterligare ett skäl för att definitionen av begreppet totalförsvar bör lagfästas är att regleringen av totalförsvarsverksamhet i stor utsträckning inte bara gäller för statliga myndigheter utan för samhället i sin helhet. Betydelsen från denna utgångspunkt av att en lagreglering kommer till stånd har också ökat i och med att i åtskilliga fall verksamhet har förts över från statliga myndigheter till kommuner och enskilda rättssubjekt. Att, såsom har föreslagit, ta bort definitionen av totalförsvar helt och hållet, och i varje enskild lag där begreppet används uttryckligen ange vad som avses, framstår för regeringen som en mer otymplig lösning. Vad beträffar förslaget från om att i lag definiera den s.k. ansvarsprincipen vill regeringen påpeka att det i den ovan nämnda propositionen Lag om civilt försvar uttalades att ansvarsprincipen i och för sig bör genomsyra beredskapsplaneringen inom det civila försvaret. Regeringen ansåg emellertid att en allmän princip av det slag det är fråga om inte lämpar sig för att uttryckas i lag. Regeringens inställning i denna fråga är densamma . Som ovan nämnts finns definitionen av begreppet totalförsvar i beredskapsförordningen vilken knyter an till lagen (1992:1403) om höjd beredskap. Den lagen reglerar hur beredskapen i kan höjas. Denna reglering har ett nära samband med totalförsvarsbegreppet. Regeringen anser därför att definitionen bör arbetas in i lagen om höjd beredskap. På så sätt får man också en naturlig koppling till regleringen i beredskapsför- ordningen, där övergripande reglering av de statliga myndigheternas totalförsvarsverksamhet återfinns. Av lagstiftningen bör också - som framhållits i propositionen Totalförsvar i förnyelse - framgå att totalförsvarsresurserna skall utformas för att kunna komma till användning även vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på samhället. I propositionen Totalförsvar i förnyelse används uttrycket "svåra nationella påfrestningar". Detta uttryck avsåg att fånga upp situationer som orsakar en stor påfrestning på samhället till följd av bl.a. olyckshändelse, naturkatastrof eller sabotage. Begreppet "svåra nationella påfrestningar" kan dock ge det felaktiga intrycket att en svår olycka eller katastrof i princip måste omfatta och lamslå hela landet för att den skall hänföras till svåra nationella påfrestningar. Av denna anledning bör i stället begreppet "svåra påfrestningar på samhället" användas. Någon innehållsmässig förändring i förhållande till propositionen Totalförsvar i för- nyelse avses inte med begreppsbytet. Syftet med att totalförsvarsresurserna skall utformas för att kunna komma till användning även vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på samhället i fred, utan att dessa utgör ett hot mot frihet och oberoende, är - såsom framgår av propositionen Totalförsvar i förnyelse (s. 43) - att de i extraordinära lägen skall kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hantering av risker och störningar. Ett sådant synsätt stämmer överens med vad som redan gäller i på räddnings- tjänstens område. En helhetssyn bör eftersträvas för att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas för att hantera hot och risker i såväl fred som krig. Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalför- svarsverksamhet. Det kan vara fråga om både materiel och personal. Totalförsvarsresurser kan självfallet - såsom också sker - komma att användas även i situationer som inte är att anse som en svår påfrestning på samhället. Om lediga och lämpliga totalförsvarsresurser finns, skall det vara möjligt att ställa dessa resurser till förfogande. Till exempel kan Försvarsmakten vara polisen behjälplig med transportresurser eller så kan Försvarsmaktens helikoptrar användas vid akuta sjuktransporter. Däremot bör hänsyn till denna typ av situationer inte behöva tas redan vid utformningen av totalförsvarsresurser. Lagdefinitionen av begreppet totalförsvar föreslås träda i kraft . En definition av begreppet totalförsvar i lag föranleder inte några särskilda åtgärder för myndigheter och andra organ, varför hänsyn inte behöver tas till någon förberedelsetid. 6 Lägesbeskrivning av totalförsvaret inför 6.1 Det militära försvaret Försvarsmaktens krigsorganisation omfattar bl.a. följande förband: 1 högkvarter med stabsförband 3 militärområdesstaber med stabsförband 3 underhållsregementen 6 fördelningsstaber m.m. 17 artilleribataljoner 22 luftvärnsbataljoner varav 2 med medellång räckvidd 16 armébrigader 165000 man territorialförsvar 95000 man hemvärn 4 marinkommandon m.m. 2 helikopterdivisioner 2 ytstridsflottiljer innehållande 6 kustkorvetter 12 robotbåtar 12 patrullbåtar 12 ubåtar 3 minkrigsavdelningar 12 kustförsvarsbataljoner 5 amfibiebataljoner 3 kustartilleribataljoner 1 tungt kustrobotbatteri 3 flygkommandon m.m. 9 stridslednings- och luftbevakningsbataljoner 20 flygdivisioner varav 8 jaktflygdivisioner JA 37 2 jaktflygdivisioner J 35 6 flygdivisioner AJS 37 4 lätta attackdivisioner SK 60 4 centrala transportflygdivisioner (i fred 1 transportflygdivision Tp 84) 24 flygbasbataljoner De förändringar av organisationen som angav totalför- svarsbeslut har i allt väsentligt genomförts med de modifieringar som gjort i efterföljande beslut. Detta har inneburit genomgripande förändringar i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. har modern och effektiv materiel börjat tillföras krigsorganisationen i stor utsträckning. Flera av de svagheter som tidigare fanns beträffande materiell standard och uthållighet är sålunda avhjälpta eller på väg att avhjälpas. De besparingar som beslutade om och inför /96 har inneburit att vissa tidigare inplanerade verksamheter inte genom- förts. Till detta kommer att Försvarsmakten icke förmått uppnå de kostnadsreduktioner som omorganisationerna försvarsbeslut förutsattes ge och som var en förutsättning för att försvarsbeslutet skulle kunna genomföras. Som en följd av detta har ett flertal förband inte uppnått den planerade krigsdugligheten främst genom att utbildning och samövning har reducerats. I några fall har regeringen valt att senarelägga beslut om, eller avstå från, anskaffning av materiel. Anskaffningen av mängdmateriel har senarelagts. Sammantaget innebär detta att vissa av de mål för utvecklingen av krigsorganisationens förmåga som angavs totalförsvarsbeslut inte uppnåtts. De beslut som och regeringen fattat har sin grund i att vårt säkerhetspolitiska läge efter hand förbättrats.