prop · GK0353 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen har i prop. 1996/97:36 om Den regionala samhällsorganisationen, föreslagit försök med ändrad regional ansvarsfördelning i syfte att stärka det demokratiska inflytandet i de frågor som rör den regionala utvecklingen. I propositionen föreslås bl.a. att ansvaret för att upprätta LTA-planer eller motsvarande planer överförs på försök från länsstyrelserna till regionala självstyrelseorgan i , och . förslag rörande vilka medel som skall hanteras regionalt behandlas i avsnitt 6. Länsstyrelse- och trafikutredningens förslag: Den s.k. Länsstyrelse- och trafikutredningen (K 1996:02) tillsattes för att bl.a. göra en översyn av roll vad gäller områdena fordon, trafik och infrastruktur. Utredaren har i ett delbetänkande, Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen (SOU 1996:142), presenterat förslag angående länsstyrelsernas roll inom infrastrukturplaneringen. I utredningen framhålls att den nuvarande planeringsordningen innebär en oklar fördelning av ansvar och roller mellan framför allt och och att länsstyrelsernas ansvar och beslutsbefogenheter är otydliga. Utredaren föreslår att en samordnad regional transportplan ersätter dagens plan för länstrafikanläggningar. Planen föreslås omfatta samtliga transportslag och ha ett bredare åtgärdsspektrum än vad som är fallet i den nuvarande LTA-planen i syfte att i högre grad kunna uppfylla de nationella trafikpolitiska målen. I arbetet med att upprätta den regionala transportplanen anser utredningen att roll bör vara att samordna de regionala och lokala intressena samt att vid behov agera förhandlare mellan de olika aktörerna. Länsstyrelserna skall ha en helhetssyn på länets utveckling samt utveckla och förstärka samverkan över länsgränserna för att bättre kunna lösa länsövergripande transportbehov. Trafikverken föreslås biträda länsstyrelserna med planeringsunderlag och ge expertstöd. Vidare föreslås att planen skall fastställas av samt att regeringen skall tilldela länsstyrelserna anslag för planens genomförande för en tidsperiod av . föreslås även ansvara för återrapporteringen till regeringen om planens genomförande. Remissinstansernas synpunkter: I remissbehandlingen av delbetänkande anser samtliga remissinstanser som tagit upp ämnet att den regionala politiska förankringen av trafikpolitiken bör utvecklas. En majoritet av remissinstanserna är positivt inställda till den försöksverksamhet som föreslagit i de fyra länen. Kommunikationsforskningsberedningen och fram- för att den regionala prioriteringen av investeringar kan strida mot övergripande nationella intressen om det politiska inflytandet ökar på den regionala nivån. En majoritet av länsstyrelserna konstaterar att planeringen för vägsektorn bör begränsas till två nivåer. Beslut om investeringar i övriga riksvägar bör samordnas med besluten om bl.a. länsvägar och länsjärnvägar. anordnades en hearing med anledning av Länsstyrelse- och trafikutredningens betänkande. Remissinstanserna har även givits möjlighet att avge skriftliga synpunkter. Ett 15-tal remissinstanser håller med om att länsstyrelsernas roll behöver förtydligas. Majoriteten av remissinstanserna anser att betänkandets ambition om ökad helhetssyn och samordning mellan olika trafikslag är riktig. Huruvida är bäst skickad att inneha rollen som samordnare och fatta beslut om en samordnad regional transportplan råder det delade meningar om. Samtliga länsstyrelser och tillstyrker betänkandets förslag. och landstingen i de län som berörs av försöksverksamhet enligt regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen anser dock att ansvaret för den regionala transportplanen bör ligga på respektive regionförbund. och är tveksamma till som beslutsfattare. anser att ansvaret för att upprätta och fastställa regionala planer bör ligga på regionala självstyrelseorgan och att det finns ett behov av en politisk arena. Ett antal länsstyrelser, Statskontoret, samt i anser att drift- och underhållsåtgärder åtminstone till viss del bör ingå i det regionala anslaget. och är tveksamma till att överföra denna typ av åtgärder till det regionala anslaget. Flera remissinstanser har påpekat att avgränsningen mellan underhåll och investering måste preciseras. Ett antal länsstyrelser har påpekat att bidrag borde kunna ges till kollektivtrafikfordon via det regionala anslaget. De flesta länsstyrelser är positiva till förslaget om budgetansvar. Även och är positiva till förslaget. i län anser att det är positivt med budgetansvar av neutralitetsskäl. och Statskontoret däremot är negativa till förslaget. Många av remissinstanserna är positiva till förslaget om att regeringen skall fördela anslagsmedel regionalt, t.ex. , , , samt ett antal länsstyrelser. anser dock att en beredning måste ske hos trafikverken i en förhandlingsprocess, förslagsvis i stil med SAMPLAN-samarbetet. Skälen för regeringens förslag: En väl förankrad regional investeringsplanering Regeringen anser att den nuvarande uppdelningen i flera parallella regionala planeringsprocesser inte är ändamålsenlig. Därtill kommer att ansvarsfördelningen delvis är oklar mellan länsstyrelserna och trafikverken. Samordningen i planeringsarbetet bör också förstärkas mellan berörda aktörer, däribland trafikverken, trafikutövarna, landstingen och kommunerna. Regeringen anser att åtgärder i infrastrukturen skall planeras och genomföras utifrån en helhetssyn på de samlade transportbehoven inom en region samt utifrån effekterna på markanvändning och miljö. De nuvarande regionala väghållningsplanerna och LTA-planerna bör därför ersättas med en trafikslagsövergripande länsplan som omfattar nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastruktur med regional karaktär. En reformering av den nuvarande regionala investeringsplaneringen bör, anser regeringen, även ske i de fall ansvar för infrastrukturplaneringen övertas av regionala självstyrelseorgan som föreslagits i , och (prop. 1996/97:36). I försökslänen bör således de regionala självstyrelseorganen ta över ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen till länsplanerna samt ges rätten att fastställa planen. Vidare bör de regionala självstyrelseorganen i försökslänen ersätta i de länsövergripande regionberedningsgrupper som föreslås nedan. Regeringen anser således att syftet med försöksverksamheten går att förena med målet att åstadkomma en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå. I alla län utom står ensamt eller tillsammans med kommunerna bakom trafikhuvudmannen för lokal och regional kollektivtrafik. I har därutöver en särskild roll som regionplaneorgan enligt . regionplane- och trafiknämnd upprättar en regionplan som skall tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen förutsätts även ge en regional överblick för de statliga sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna. Landstingens kompetens bör kunna utnyttjas vid upprättandet av länsplanerna. Till statlig infrastruktur med regional karaktär, som omfattas av länsplanen, bör i detta sammanhang räknas statliga vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet, länsjärnvägar och anläggningar på stomjärnvägar för den regionala tågtrafiken, kommunala flygplatser, transportinfrastruktur i anslutning till hamnanläggningar samt terminaler och andra anläggningar för regional kollektivtrafik. Förutom statliga investeringar bör det även vara möjligt att i länsplanen föra in motsvarande investeringar som kommuner och andra aktörer, t.ex. privata hamnägare, ansvarar för och finansierar. Vid upprättandet av länsplanen ges därmed möjligheter till ömsesidigt utbyte och samarbete mellan dem som ansvarar för samhällets transportsystem i dess helhet. De nuvarande länen har lämplig storlek för att en god regional förankring av planerna skall kunna uppnås med kommuner, näringsliv, trafikhuvudman och landsting. Den huvudsakliga beredningen av planerna bör därför ske i beredningsgrupper på länsnivå. Regeringen anser i likhet med Länsstyrelse- och trafikutredningen att länsstyrelserna bör ha en roll att samordna och förankra föreslagna infrastrukturåtgärder. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att göra strategiska analyser av transportsystemets utveckling, vilket har utvecklat deras kompetens. Till skillnad från trafikverken har länsstyrelserna ett tvärsektoriellt ansvar och kan därför lättare finna kopplingar till andra sektorer i samhället samt till översiktsplaner och annan planering. I den regionala transportplaneringen bör denna kompetens tillvaratas. I syfte att beakta länsövergripande transportbehov anser regeringen att länsplanerna även bör beredas på en länsövergripande nivå, i s.k. regionberedningsgrupper, där samtliga trafikverk och berörda länsstyrelser är representerade. ställningstagande i regionberedningsgruppen bör vara förankrat med länets aktörer. Det bör vara regeringens uppgift att göra en fördelning av de långsik- tiga planeringsramarna på regioner efter förslag från trafikverken. Därefter bör det vara regionberedningsgruppernas uppgift att överenskomma om den slutliga fördelningen av medel mellan länen. Överenskommelsen bör bekräftas genom beslut i respektive länsstyrelses styrelse. Kan inte regionberedningsgruppen enas hänskjuts fördelningsbeslutet till regeringen. Grupperingen av län som skall samarbeta länsövergripande bör anpassas till de regionala transportmönstren. regioner, som har utformats efter dessa krav, kan vara en utgångspunkt vid grupperingen av länen, se bilaga 3. I detta sammanhang bör även den nya länsindelning som beslutas respektive utreds i och beaktas (prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Regeringen avser pröva indelningen slutligt efter hörande av bl.a. länsstyrelserna. Trafikverkens och länsstyrelsernas ansvar tydliggörs och har utöver ansvaret för statlig infrastruktur ett sektorsansvar, som innebär att verken har ett samlat ansvar för att de trafik- och miljöpolitiska målen uppfylls inom trafikslaget som helhet. sektorsansvar behandlades i regeringens proposition (prop. 1995/96:131, bet. 1995/96:TU18, rskr. 1995/96:231) om sektorsansvar inom vägtransportsystemet m.m. sektorsansvar har behandlats i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, vol. 8, bet. 1996/97:TU1) för . Affärsverken och har inte i detta sammanhang ett uttalat sektorsansvar men har medverkat som statens företrädare för respektive transportslag inom den regionala investeringsplaneringen. För att trafikverken skall ges en möjlighet att ta ett samlat ansvar för de olika transportslagens effekter på samhället och omgivningen, bör de tilldelas en aktiv roll i den regionala planeringen. Trafikverken skall lämna underlagsmaterial till med förslag till vilka åtgärder som bör genomföras regionalt inom respektive trafikslag för att de trafik- och miljöpolitiska målen skall kunna uppnås i största möjliga utsträckning. Andra infrastrukturhållare som kommuner, trafikhuvudmän eller förvaltare av hamnar eller flygplatser bör också lämna sina förslag till åtgärder. Även länsstyrelserna bör kunna komma med förslag till åtgärder. De aktörer som ansvarar för genomförandet av åtgärderna bör godkänna dem för att därmed kunna ta ansvar för åtgärdernas utformning, budgeterade kostnader samt för uppföljning och återrapportering på åtgärdsnivån. Länsstyrelserna skall ha ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen så att de, med hänsyn till de regionala förutsättningarna, bidrar till att länsplanen är i överensstämmelse med den nationella inriktningen för transportinfrastrukturen. Härvid skall samråd ske med bl.a. kommunerna, , trafikhuvudmannen och trafikverken. Länsplanerna skall fastställas av länsstyrelserna. Att länsplanen fastställs innebär inte lika litet som fastställandet av den nationella planen något ställningstagande till de olika projektens utformning eller exakta lokalisering. Projekten skall före genomförandet prövas på sedvanligt sätt med tillämpning av gällande lagstiftning. Om ett trafikverk finner att inriktningen av en länsplan väsentligt avviker från de trafikpolitiska målen eller på annat sätt är olämplig bör verket ha möjlighet att överklaga fastställelsebeslutet till regeringen. En översiktlig figur över regeringens förslag till förnyad planeringsprocess och genomförande av regionala åtgärder finns i bilaga 4. Återrapportering och utvärdering bör och till regeringen redovisa genomförandet av de fastställda länsplanerna. Underlaget till redovisningen tas fram i samarbete med länsstyrelserna, vilka fortlöpande bör få information från de aktörer som ansvarar för genomförandet av åtgärderna i länsplanen. Redovisningen till regeringen bör ske regionvis och bör bl.a. omfatta genomförda åtgärder, uppnådda effekter, uppfyllnad vad gäller trafik- och miljöpolitiska mål, nedlagda kostnader och anslagsförbrukning. Redovisningen ger regeringen ett underlag för att i budgetpropositionen informera om de regionala infrastrukturåtgärdernas genomförande och effekter samt att föreslå anslag och regional fördelning av resurser . En sådan ordning möjliggör en fortlöpande utvärdering av de regionala åtgärdernas genomförande och effekter samt ger en ökad möjlighet för regering och riksdag att påverka länsplanernas genomförande. Den nya planeringsprocessen bör följas upp och utvärderas. Regeringen avser att ge i uppdrag att kontinuerligt följa det regionala planeringsarbetet och presentera en utvärdering av hur den nya processen har motsvarat regeringens och krav. 3.5 Ett förbättrat beslutsunderlag Regeringens bedömning: Beslutsunderlaget för den långsiktiga planeringen av infrastrukturåtgärder bör förbättras, bl.a. genom fortlöpande granskning och utveckling. : Samhällsekonomiska analyser, vilka till viss del reducerar ett ekonomiskt och tekniskt risktagande, har varit ett viktigt underlag för utformningen av förslag. Kommittén konstaterar dock att det inte går att få fram ett sådant underlag för alla förslag. Vissa av kommitténs förslag baserar sig också på kvalitativa bedömningar och på avvägningar mellan olika mål. Arbetet med underlaget till har utförts av de fyra trafikverken och i nära samverkan. Andra myndigheter har inbjudits till arbetet och exempelvis har följt arbetet . Ett stort antal forskare har också haft insyn i arbetet och fått ge sina synpunkter. har på ett tidigt stadium initierat särskilda arbeten med att ta fram mål och mätetal för vissa svårkalkylerbara områden som regional utveckling och kulturmiljöeffekter. Underlaget till de fördjupade analyser som trafikverken och redovisade på regeringens uppdrag har särskilt granskats av en panel av forskare. Forskarna ger i sin rapport ett antal rekommendationer för hur och kalkylmetodik skall förbättras. Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna har haft synpunkter på den samhällsekonomiska kalkylmodellen. Flera av dessa anser att modellen har allvarliga begränsningar som grund för beslut om infrastrukturinvesteringar och att beslutsunderlaget måste kompletteras med ytterligare analyser och politiska ställningstaganden. Statskontoret anser att kalkylerna inte ger tillräcklig vägledning när det gäller att fastslå lämpliga budgetramar. Bristen i de samhällsekonomiska kalkylerna anges vara att de inte mäter effekterna av föreslagna åtgärder utanför trafiksystemet. Flera av remissinstanserna tar upp områden som bör få en ändrad värdering i kalkylerna. Ett antal myndigheter, ett tiotal länsstyrelser, m.fl. anser att frågor om intrång främst i natur- och kulturmiljön bör få en framskjuten position i det fortsatta arbetet. Värderingen av restidsvinster ifrågasätts av bl.a. , och . Restidsvinsterna anses vara övervärderade. Flera länsstyrelser i västra kritiserar att de höga byggkostnaderna i blir utslagsgivande för projektens lönsamhet. Trots invändningarna har flera remissinstanser uttalat sig positivt om samhällsekonomiska kalkyler. Kommunikationsforskningsberedningen anser att samhällsekonomiska kalkyler är ett bra verktyg att mäta den totala välfärdsförändringen med. menar att det inte finns alternativa beslutsunderlag som på ett lika kontrollerbart sätt beskriver effekterna av en åtgärd. LO samt miljöorganisationen uttalar sig också positivt om användandet av samhällsekonomiska kalkyler. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör bedömningen att det ligger en i internationell jämförelse hög ambition och kompetens bakom de samhällsekonomiska kalkyler som bl.a. ligger till grund för underlagsmaterial. Väsentliga faktorer har dock inte kunnat integreras i dessa analyser. Det gäller infrastrukturens intrångseffekter och barriäreffekter i natur- och kulturmiljön samt dess inverkan på bebyggelsestruktur och boendemiljö. Det gäller också rättviseaspekter och i viss mån effekter på regionalekonomi och sysselsättning. Även beredskapsaspekterna skall beaktas. Kvalitativa bedömningar och känslighetsanalyser måste därför komplettera kalkylerna. Avsikten med inriktningsbeslutet är att det skall styra de olika aktörernas planeringsarbete i syfte att öka måluppfyllelsen med avseende på de trafik- och miljöpolitiska målen. I detta sammanhang är samhällsekonomiska bedömningar ett viktigt hjälpmedel för att minska risktagandet och för att målen skall kunna nås effektivare. Regeringen anser att planeringsmetoderna ständigt bör förbättras och att det är viktigt att den granskning av kalkyler och metoder som inletts får fortsätta under planeringen och kontinuerligt följas upp. Regeringen avser därför att ge i uppdrag till att granska hur de samhällsekonomiska kalkylmetoderna tillämpas under det kommande planeringsarbetet. Om de mer ingående analyserna som kommer att genomföras ger anledning till väsentliga revideringar av det nu föreliggande underlagsmaterialet avser regeringen att återkomma till i berörda delar. Strategiska miljöbedömningar är en metodik som är under utveckling för att beskriva miljökonsekvenserna av långsiktiga beslut. En utgångspunkt vid dessa bedömningar är att studera konsekvenserna för ett antal grundläggande miljövärden såsom människors hälsa, biologisk mångfald, naturresurser samt natur- och kulturlandskap. Andra kvalitativa bedömningar som har stor betydelse för planeringen av infrastrukturen är de regionalekonomiska effekterna. , och länsstyrelserna skall i arbetet med de långsiktiga planerna göra en samlad strategisk miljöbedömning. De skall också utvärdera planernas näringspolitiska effekter och dessa effekters regionala fördelning. Regeringen avser därutöver att ge och i uppdrag att närmare utreda hur bl.a. påverkan på natur- och kulturmiljön skall beaktas i den långsiktiga planeringen samt lämna underlag till de strategiska miljöbedömningarna och granska de redovisningar som lämnas. Regeringen avser att ge i uppdrag att lämna underlag till och granska redovisningen av planernas regionalpolitiska innehåll. 3.6 Pågående arbete i EU m.m. Regeringens bedömning: De svenska transportflödenas gränsöverskridande karaktär ställer krav på en hög svensk aktivitet inom EU i frågor som rör transportinfrastrukturen. Vidare är det av svenskt intresse att vara pådrivande i utvecklingen av ett mera miljöanpassat transportsystem i . Bakgrund: En stor del av de godstransporter som sker i är ett led i internationella transportkedjor. Så mycket som av allt nationellt lastbils- och järnvägstransportarbete samt av transporterna till sjöss fraktar gods med start eller målpunkt utanför landet. Tillväxten i godsflödena kommer huvudsakligen att ske i dessa internationella relationer. För lastbilstransporter av gods i svensk utrikeshandel beräknas tillväxten till ske utanför gränser. Av stor betydelse för bedömningen av investeringar i infrastruktur är den förväntade utvecklingen av godstransporterna. () har på regeringens uppdrag granskat denna fråga och bedömer att fördelningen av de svenska utrikes godsflödena på olika relationer kommer att bestå trots förhållandevis kraftigare tillväxt i handeln med , , och . Traditionellt starka svenska utrikeshandelsmarknader, som de nordiska länderna, , och övriga EU, fortsätter att dominera fram . gör även den bedömningen att den ökade handeln med och inte endast kommer att ske via hamnar i och sydöstra , utan att godset i stor utsträckning kommer att lastas och lossas så nära slutdestinationen i som möjligt. Analyserna visar att trafikökningarna till följd av internationella gods- flöden på vissa länkar i och på kan ligga betydligt över de genomsnittliga ökningarna för landet i övrigt. Motsvarande kon- centration av svenska internationella godsflöden kommer att finnas i norra . Över lag är det på kontinenten som de infrastrukturella bristerna finns för dessa transporter, även i ett längre perspektiv. Sjöfarten är en oumbärlig länk för nästan alla utrikes godstransporter. Trots detta är sjöfartens behov av infrastrukturinvesteringar litet i förhållande till väg- och järnvägstransporter. Flygfrakt står för av det fraktade godset räknat i godsvärde och ökar snabbt i betydelse. Snabba godstransporter används bl.a. för att minska produktionsprocessers sårbarhet och är därför en viktig konkurrensfördel för producenter av insatsvaror i industrin. förs en stor del av det flygfraktade godset till och från med lastbil till samordnade terminaler på kontinenten för flygfrakt. Skälen för regeringens bedömning: Den gemensamma transportpolitiken inom EU utvecklas snabbt. Till grund för detta arbete ligger bl.a. ett förslag till policy från , en s.k. vitbok, om den framtida inriktningen av den gemensamma transportpolitiken som presenterades av kommissionen . lades en policy för sjöfarten fram och presenterades en vitbok (Strategi för att återuppliva gemenskapens järnvägar) med åtgärder för att komma till rätta med järnvägens allt sämre konkurrenskraft. Riktlinjerna för utvecklandet av Transeuropeiska nätverk för transporter (TEN) har antagits av ministerrådet och av . Antagandet av riktlinjerna innebär att medlemsländerna förbinder sig att bygga ut transportnäten enligt riktlinjerna. För svenskt vidkommande innebär det att vi skall genomföra utbyggnad av den nationella delen av nätverken i stort enligt de prioriteringar som regeringen föreslår för utbyggnaden av nationella stamvägar och stomjärnvägar. Enligt skall unionen finansiellt stödja utbyggnaden av dessa nät. har beslutat att fjorton prioriterade projekt skall erhålla huvuddelen av detta stöd som högst får utgöra av projektens totalkostnad. Stödet fungerar som påskyndare och katalysator för projekt. Syftet med de antagna riktlinjerna är att få bort kapacitetsbrister, förbättra infrastrukturen i områden som har bristfällig sådan och knyta de perifera staternas transportsystem till . föreslog kommissionen en höjning av den ekonomiska ramen för stöd till TEN. Den ursprungliga ramen för ändamålet uppgår till 1,8 miljarder ECU 1999. Utökningen föreslogs uppgå till 1,2 miljarder ECU . Den svenska ståndpunkten var att det europeiska infrastruktursamarbetet skall utvecklas och att omprioriteringar bör ske inom ramen för den ordinarie EU-budgeten för att öka stödet till den gemensamma transportinfrastrukturen. I den slutliga behandlingen av frågan i ministerrådet avslogs frågan om en utökning av ramen. Inte heller den svenska ståndpunkten vann gehör. Av betydelse är också den resolution om närsjöfartens utveckling som EU:s medlemsstater antagit. Resolutionen innebär ett ställningstagande att utveckla sjötransporterna delvis som ersättning och komplement till väg- och järnvägstrafiken. samt 10 stater runt har även medverkat i ett konkret utvecklingsarbete med att knyta samman hamnar i ett organiserat nätverk. Syftet är att utveckla och höja effektiviteten i samtliga hamnar runt . är pådrivande i arbetet med att utveckla en för och transporterna är i detta sammanhang ett prioriterat område. Flygfraktmarknaden inom EU är avreglerad och kan komma att få ökad betydelse i . Huvudinriktningen för arbete med trafik- och miljöfrågorna i EU är att medverka till utvecklingen av ett mera miljöanpassat transportsystem i .