prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — En sådan ordning torde fordra att personal från och i stor utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett joursystem infördes både för den nu nämnda personalen och för offentliga biträden. En lösning av detta genomgripande slag hänger delvis samman med frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder. Denna fråga kräver som nämnts ytterligare överväganden och tas inte upp till behandling i detta lagstiftningsärende. Regeringens målsättning är således att inom ramen för den struktur som finns på och skapa en ordning som bättre tillgodoser behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämnts måste det nya systemet dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. Att införa en nyordning som ställer orealistiskt höga krav på muntlighet kan nämligen medföra risker för alltför långa handläggningstider och höga ärendebalanser. Även ur de asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt tidskrävande, framförallt mot bakgrund av de problem som kan vara förknippade med att avlägsnas från ett land där man vistats med inriktningen att bosätta sig där. Övervägandena måste därför inriktas på att ombesörja att myndigheternas resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande muntliga handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig utgångspunkt är dock att någon form av muntlig handläggning bör ingå i alla asylärenden. Behovet av förändringar Regeringen delar tveksamhet till att asylärenden avgörs utan något muntligt inslag vid . Åtminstone i de fall som resulterar i att utlänningen avvisas anser regeringen att det är rimligt att den asylsökande får sammanträffa med en tjänsteman från den centrala utlänningsmyndigheten. Detta har betydelse inte minst i rättssäkerhetshänseende. uppgifter till visar att det förekommer att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Det finns en risk för att handläggare och beslutsfattare bildar sig en viss uppfattning på basis av ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den asylsökande. En risk med ett enbart skriftligt förfarande är också att asylsökande på grund av bristande läskunnighet eller av andra orsaker inte förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan dessutom inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så traumatiska att det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå lättare att få fram vid en muntlig handläggning som bygger på en dialog mellan handläggaren och utlänningen. Det finns självfallet en risk att införandet av ett obligatoriskt muntligt moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstiderna för de brådskande s.k. direktavvisningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en möjlighet att underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. I likhet med anser dock regeringen att rättssäkerhetsaspekterna gör sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas. Regeringen delar dessutom inte farhågor för att de förlängda handläggningstider som kan komma i fråga hotar möjligheterna att verkställa en tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att antagligen ändå kommer att ha personal stationerad vid de större gränsorterna. Det finns mot den bakgrunden inget behov av att undanta brådskande fall från principen om att muntlig handläggning alltid måste ingå i handläggning av ett ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas. Som framgått anser regeringen att det är principiellt olämpligt att ett asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Flera frivilligorganisationer har framhållit att denna ståndpunkt inte utesluter att ett visst inslag av skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i asylprocessen. I enlighet med vad föreslagit skulle man t.ex. kunna överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att utlänningen får avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en kompletterande muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlänningens ankomst. I t.ex. är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen får fylla i ett asylformulär som sedan följs upp vid en intervju. Handlingarna i ärendet sänds därefter över till den myndighet som fattar beslut. har enligt goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund av de negativa omdömen om metoden som framfört till anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att införa ett obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som främst talar mot ett sådant system är de påtalade riskerna för förseningar i form av översättningsproblem och det går som nämnts inte heller att bortse från att vissa asylsökande kan ha svårt att fylla i formulären. Självfallet finns det dock inget som hindrar att använder sig av skriftlig berättelse som ett inledande moment när verket anser det lämpligt. En annan principiellt viktig fråga är i vilken instans den muntliga handläggningen huvudsakligen bör äga rum. I t.ex. och ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den domstolsliknande Flygtningenævnet respektive hos en oberoende domare (). Även i finns ett omfattande inslag av muntlighet i andra instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra västeuropeiska länder finns dessutom en mer judiciellt inriktad överprövning i asylprocessen, vilket leder till ett större mått av muntlighet i andra instans. Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle införas i skulle det kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos , eftersom ordförandena där i princip skall vara domare och således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Regeringen anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Enligt visar erfarenheterna från och att överinstanserna där avgör ett väsentligt färre antal ärenden än vad gör. Det finns uppenbara risker för en motsvarande situation i om tyngdpunkten i processen skulle flyttas upp till . Något behov av en obligatorisk muntlig handläggning i alla asylärenden i kan regeringen alltså inte se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr inslaget av muntlighet i . Regeringen återkommer till denna fråga. En annan aspekt som tagits upp av är behovet av beslutsfattarens närvaro vid muntlig handläggning. Regeringen är i likhet med utredningen tveksam till det förhållandet att den som fattar beslut i asyl- ärenden inte sammanträffar med sökandena i större utsträckning. Nackdelarna med att den asylsökande inte får sammanträffa med beslutsfattaren är att det i sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende och till ett minskat förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna. har anfört att det fortfarande torde förekomma att ärenden där tilltron till den asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen. Utredningen kunde dock konstatera en skönjbar tendens att den formen av muntlig handläggning ökar hos myndigheterna. Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen Regeringen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig handläggning vid och . Förslagen syftar till att tillgodose de högt ställda anspråk på rättssäkerhet som den svenska asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att de föranleder ändringar i 11 kap. 1 § UtlL medan andra är att betrakta som rekommendationer till myndigheterna. Som tidigare antytts är regeringen av uppfattningen att en person som söker asyl inte skall kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet. Några avsteg från denna princip bör inte medges - inte ens vid direktavvisningar till hemlandet eller avvisningar till tredje land. Enligt regeringens uppfattning ligger det en betydande fördel i att bestämmelsen utformas på ett ovillkorligt vis. Med den utformningen blir bestämmelsen lätt att tillämpa och dess lydelse garanterar alla asylsökande rätten att höras muntligt av den centrala utlänningsmyndigheten. I de fall utlänningen skall direktavvisas till hemlandet kan visserligen principen, som bl.a. påpekat, leda till att tvingas ha muntlig handläggning även i fall där det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker, t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så utomordentligt få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. Även avvisningar till tredjeland skulle, som anfört, i och för sig kunna aktualisera undantag mot bakgrund av kraven på brådskande handläggning. Det kan emellertid finnas behov att någon från talar med de asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan anknytning till att asylansökan bör prövas här även om förutsättningarna är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Dessutom skulle införandet av en undantagsregel underminera sökandenas garanti att få tala med personal från verket. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts torde det inte heller finnas någon risk för att det obligatoriska muntliga momentet fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa till tredjeland omintetgörs. Detta kommer inte minst att gälla sedan den s.k. , som innehåller väl tilltagna tidsfrister, trätt i kraft. Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 § UtlL bör ändras vad gäller kriterierna för muntlig handläggning i ett asylärende vid . En bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid bör ersätta den nuvarande regeln. Ändringen kommer att leda till att verket måste ha inslag av muntlighet i praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. För de fåtaliga resterande asylärendena bör, liksom , gälla att skall ha muntlig handläggning om sökanden begär det med undantag för de fall där en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Den utformningen av bestämmelserna säkerställer att muntlig handläggning kommer till stånd i största möjliga utsträckning av normal inströmning av asylsökande. Utformningen hindrar dock inte att verket meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag i en massflyktssituation. Regeringen anser, liksom , att den möjligheten bör finnas kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asylprocessens effektivitet i den situationen. Bestämmelsen har dock fått en annan utformning än den utredningen föreslagit. Regeringen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet vid handläggning av asylärenden. Som framgått har regeringen av bl.a. hänsyn till instansordningsprincipen avvisat en ordning som innebär att i likhet med t.ex. och skulle ha en obligatorisk muntlig förhandling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå kan finnas skäl att se över bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden. uppgifter till tyder på att en utveckling mot ett större inslag av muntlighet redan har satts igång. Regeringen anser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveckling fortsätter. Detta bör - som utredningen föreslagit - komma till stånd genom en uppstramning av de i 11 kap. 1 § UtlL angivna förutsättningarna för muntlig handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det ligger närmast till hands att ändra är den som anger under vilka omständigheter får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan handläggning. Även om den nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes ge något större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport av asylärenden (RRV 1994:20) på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna restriktivitet torde för vidkommande ha stöd i förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör alltså bestämmelsens lydelse ändras. För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. har hävdat att en sådan utformning av bestämmelsen innebär att nämnden måste ha muntlig handläggning i ett så stort antal ärenden att handläggningstiderna kommer att öka. Regeringen anser att dessa farhågor är överdrivna. Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt med andra ord avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna. har även föreslagit en bestämmelse med innebörden att inte får avgöra ett asylärende utan muntlig handläggning om inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle att slutföra sin talan (s.k. slutföreläggande). Enligt utredningen är det otillfredsställande om sökanden får besked av att begäran om muntlig handläggning har avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet eftersom detta i sämsta fall kan leda till att utlänningen mister möjligheten att slutligt utveckla de omständigheter som han eller hon önskade belysa närmare vid den begärda muntliga handläggningen. har invänt att den föreslagna bestämmelsen är överflödig mot bakgrund av att detta är en självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Regeringen utgår från att nämndens uppgifter om att slutföreläggande alltid utfärdas i den aktuella situationen är riktiga. Det är då onödigt att belasta 11 kap. 1 § UtlL med en bestämmelse av denna innebörd. förslag bör således inte genomföras i denna del. Enligt nuvarande ordning får och bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen. Den regeln bör överföras oförändrad till den nya bestämmelsen om muntlig handläggning. Regeringen vill erinra om att möjligheten att höra andra personer än utlänningen kan och bör användas i vissa fall där klarlägganden av t.ex. läkarintyg som åberopas till styrkande av förekomsten av humanitära skäl är erforderligt. Intygsgivaren kan därvid i samband med den muntliga handläggningen lämna de ytterligare upplysningar som behövs. Även förvaltningslagens bestämmelser tillåter att annan än part hörs. De bestämmelser som föreslagits kan självfallet inte tillämpas fullt ut för asylsökande barn i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små barn. Denna fråga och andra frågor som rör asylsökande barn behandlas i avsnitt 14. Enligt regeringens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den allmänna bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller en erinran om att särskilda bestämmelser gäller för asylsökande barn. En bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL. Detta föranleder en smärre justering av förslag till lagändring i denna del. Utlänningslagen innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asylärenden. Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram till dess att beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att handläggning av s.k. nya ansökningar får anses vara reglerad av förvaltningslagen i den nuvarande ordningen. I likhet med kan regeringen inte se att det finns behov av någon mer omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det framstår som klart att ansökan grundar sig på omständigheter som prövats redan i grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat. Regeringen vill dock inte utesluta att det kan finnas ärenden där en tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen hörs. De fall som företrädesvis kan komma i fråga är sådana där den asylsökande endera inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter av det slaget har förträngts och kanske kommit fram först i samband med terapi eller annan behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning av de nya omständigheterna vara av yttersta betydelse för prövningen av den nya ansökan och det är därför rimligt att låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som nämnts torde den situationen regleras av förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning. Enligt regeringens uppfattning ger dessa bestämmelser utrymme för att företa muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från nämnden förekommer inslag av muntlighet även vid handläggningen av nya ansök- ningar. Det finns alltså ingen anledning att, som Röda korset föreslagit, införa en särreglering i utlänningslagen med minimigarantier avseende muntlig handläggning för ny ansökan. Röda korset har liksom även tagit upp frågan om det finns behov av särbestämmelser i utlänningslagen om muntlig handläggning för administrativa utvisningsärenden. Enligt regeringens uppfattning torde även i detta fall de allmänna bestämmelserna om muntlig handläggning i 14 § FL utgöra en tillräckligt ändamålsenlig reglering för att muntlig handläggning skall kunna komma till stånd i erforderlig omfattning i denna ärendekategori. Något förslag om särskilda bestämmelser i avseende muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan och utvisning läggs därför inte fram. Formen för den muntliga handläggningen Som nämnts inbegriper begreppet muntlig handläggning i 11 kap. 1 § UtlL en rad olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Såvitt framgår av uppgifterna som inhämtats av förekommer alla de nu uppräknade formerna av muntlig handläggning, låt vara att mer formella sammankomster och andra sammanträffanden mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen varierar. Som framhållits tidigare är regeringen i viss mån ense med Asylprocess- utredningen om att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare endast i mindre utsträckning sammanträffar med den asylsökande. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga införandet av en ordning som bygger på att formella förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden, t.ex. sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. I likhet med stannar dock regeringen för att inte lägga fram något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt. Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram. Emellertid anser regeringen ändå att det kan vara befogat att i detta sammanhang något kommentera vad myndigheterna bör iaktta för grundprinciper i sitt förhållningssätt till muntlig handläggning. Regeringen instämmer därvid till att börja med i rekommendation om att centralt bör gå ut med allmänna råd till regionerna beträffande vilka former av muntlig handläggning som är lämpliga i olika fall. På detta sätt kan en förhållandevis enhetlig tillämpning uppnås vilket är av stort värde. förordade också att ett grundformulär med frågor som bör ställas vid muntlig utredning skulle sammanställas centralt inom verket. Som framgått har avstyrkt denna rekommendation med motiveringen att det finns risk för att handläggarna då blir för bundna vid formulären. Regeringen är helt ense med verket om att den bästa garantin för bra kvalitet på muntlig handläggning är erfaren och välutbildad personal. Enligt regeringens uppfattning kan emellertid även personal av detta slag ha stor nytta av en sammanställning över vilka upplysningar som en asylsökande alltid bör avkrävas inte minst som ett stöd för minnet. Det finns självfallet en rad olika åtgärder som kan åstadkomma den av utredningen åsyftade effekten, dvs. att utredningarna håller en hög kvalitet. Om verket anser att en hög utredningskvalitet uppnås bättre på ett annat sätt än det förordade har regeringen givetvis inga invändningar mot det. Det primära är att den muntliga handläggningen regelmässigt håller en hög kvalitet. har även haft invändningar mot uppfattning om i vilka fall beslutsfattaren personligen bör träffa den asylsökande. Enligt verket bör föredraganden i allmänhet kunna bilda sig en uppfattning om utlänningen och de skäl han eller hon anför samt förmedla uppfattningen till beslutsfattaren. Utredningen ansåg att åtgärder skall vidtas som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med utlänningen uppmärksammas . En tänkbar sådan åtgärd är enligt utredningen att kräver att handläggaren avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren. På det sättet uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och får möjlighet att på ett bättre underlag än ta ställning till om det är behövligt att personligen sammanträffa med utlänningen. Utredningen betonade även att utlänningens egna önskemål bör vägas in vid bedömningen. Enligt utredningen är det företrädesvis i två situationer särskilt viktigt att beslutsfattaren själv talar med utlänningen.