prop · GK0328 · 1997-01-01 00:00:00 — Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i den del av regelverket om sjukpenning och förtidspension som särskilt gäller bedömningen av arbetsförmågans nedsättning. En utgångspunkt är att samhällets trygghetssystem bör renodlas efter de olika orsakerna till behovet av insats, varvid sjukpenning och förtidspension mer uttalat än skall vara skydd vid medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än rent medicinska skall därför minskas. I fråga om begreppet arbetsförmåga och nedsättning av arbetsförmågan föreslås den ändringen att den försäkrades arbetsförmåga i sista hand skall bedömas mot alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten, och den som har förmåga att klara något sådant arbete på heltid skall anses ha full arbetsförmåga. Förändringar i arbetsinkomsten skall i princip inte längre ha betydelse för bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt. Vidare skall vid arbetsförmågebedömning bortses från arbete utöver ett heltidsarbete. Ändringarna föreslås träda i kraft , med vissa över- gångsbestämmelser. 1 Förslag till riksdagsbeslut........................3 2 Lagtext............................................3 3 Ärendet och dess beredning.........................8 4 Grundprinciper för rätt till sjukpenning och förtidspension.................................8 5 Bedömning av arbetsförmåga när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete...............13 6 Betydelsen av inkomst- och arbetstidsförändringar vid bedömning av arbetsförmåga........................21 7 Ekonomiska konsekvenser...........................25 8 Författningskommentar.............................26 Bilaga Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom - Ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid (SOU 1995:149)29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................................30 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, - lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring1 skall ha följande lydelse. ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 7 §2 ------------------------------------------------------- Sjukpenning utges vid Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga medförsäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid minst en fjärdedel. Vid denna bedömning skall bort- bedömningen av om sjukdom ses från föreligger skall bortses arbetsmarknadsmässiga, från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett sjukdom jämställs ett till- tillstånd av nedsatt stånd av nedsatt arbetsför- arbetsförmåga, som orsakats måga, som orsakats av av sjukdom för vilken sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen efter det att sjukdomen upphört. Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om arbetsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjukpenning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, skall hans arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande mån . 1 Lagen omtryckt 1982:120. 2 Senaste lydelse 1995:508. ------------------------------------------------------- Om den försäkrade inte kan Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, skall vanliga arbete eller till undersöka annat arbete hos om den försäkrade efter sådanarbetsgivaren, skall vid åtgärd, som avses i 7 b § bedömningen av eller 22 kap. kan försörja arbetsförmågans nedsättning sig själv genom särskilt beaktas om den förvärvsarbete om arbets- försäkrade kan försörja sig förhållandena ändras eller omgenom sådant arbete efter annat lämpligt arbete åtgärd som avses i 7 b § erhålls. Därvid skall be- eller 22 kap. aktas vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till sjukdomen, hans ut- bildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. Om det efter prövning enligt fjärde stycket bedöms att den försäkrade inte kan återgå till arbete hos ar- betsgivaren eller försörja sig själv genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- marknaden, skall vid bedöm- ningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av ar- betsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäkrades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbetsför- mågans nedsättning enligt fjärde och femte styckena skall göras i förhållande till högst ett heltids- Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han annars skulle ha uppburit föräldrapenning, skall arbetsförmågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdomen. Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans arbetsförmåga ske med bortseende från den nedsättning av förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgående pension. Denna lag träder i kraft men skall inte tillämpas i fråga om ersättning som avser tid . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring1, i dess lydelse enligt lagen (1995:508) om ändring i nämnda lag, samt punkt 2 och 3 av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (1995:508) om ändring i nämnda lag, skall ha följande lydelse. ------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 3 § ------------------------------------------------------- Vid bedömande i vad mån Vid bedömningen av i vad arbetsförmågan är nedsatt mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den skall beaktas den försäkrades förmåga att vid försäkrades förmåga att försörja den nedsättning av presta- sig själv genom sådant tionsförmågan, varom är fråga,förvärvsarbete som är normalt bereda sig inkomst genom förekommande på arbets- sådant arbete, som marknaden, eller genom motsvarar hans krafter och annat lämpligt arbete som är färdigheter och som rim- tillgängligt för den ligen kan begäras av honom försäkrade. Bedömningen skall med hänsyn till hans göras efter samma grunder utbildning och tidigare oavsett arten av den verksamhet samt ålder, föreliggande nedsättningen bosättningsförhållanden och av prestationsförmågan. Med därmed jämförliga inkomst av arbete likställs omständigheter. Bedömningen i skälig omfattning värdet skall göras efter samma av hushållsarbete i hemmet. grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med in- komst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet. ------------------------------------------------------- Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av ar- betsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäkrades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbets- förmågans nedsättning enligt första stycket skall göras i förhållande till ett Är den försäkrade föremål för åtgärd av beskaffenhet, som anges i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. 7 §, skall arbetsförmågan för åtgärden anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbete. 7 kap. 3 § i dess äldre 2. 7 kap. 3 § första lydelse gäller fortfarande stycket tredje meningen i vid prövning av rätt till dess äldre lydelse gäller förtidspension eller sjuk- fortfarande vid prövning av bidrag om ansökan gjorts rätt till förtidspension före och eller sjukbidrag om ansökan den försäkrade fyller gjorts före före . 1997 och den försäkrade fyller före . Övriga bestämmelser i 7 kap. 3 § i dess äldre lydelse tillämpas på förtidspension och sjukbidrag till den del förmånen beviljats före eller beviljas efter en ansökan som gjorts före . De äldre föreskrifterna 3. De äldre föreskrifterna i 7 kap. 3 § skall även i 7 kap. 3 § första stycket tillämpas i fråga om tredje meningen skall även förtidspension eller sjuk- tillämpas i fråga om bidrag om ansökan därom dels förtidspension eller sjuk- inkommit före utgången av en bidrag om ansökan därom dels sådan sjukbidragsperiod som inkommit före utgången av en grundar sig på en ansökan sådan sjukbidragsperiod som som avses i punkt 2, dels grundar sig på en ansökan avser en sådan grad av som avses i punkt 2 första nedsatt arbetsförmåga som är meningen, dels avser en lika stor som eller mindre sådan grad av nedsatt ar- än den som det tidigare betsförmåga som är lika stor sjukbidraget avsåg. som eller mindre än den som det tidigare sjukbidraget avsåg. 1 Lagen omtryckt 1982:120. 3 Ärendet och dess beredning I regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop.1994/95:25) redovisades planerade besparingar om netto inom området förtidspension och sjukförsäkring. En första del av besparingen beslutades när propositionen Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta (prop.1994/95:147) antogs av (bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Åtgärder för att förbättra det underlag som ligger till grund för beslut om förtidspension och sjukpenning trädde i kraft . Den resterande delen av besparingen avses uppfyllas genom de förslag som läggs fram i det följande. Tillsammans med förslagen som trädde i kraft kommer den totala besparingen inom förtidspension och sjukförsäkring att uppgå till brutto vilket motsvarar netto. Frågan om kriterier för rätt till ersättning från sjukförsäkringen och för- tidspensioneringen har utretts av Sjuk- och arbetsskadekommittén (tidigare Sjuk- och arbetsskadeberedningen). Genom regeringsbeslut fick Sjuk- och arbetsskadeberedningen nya direktiv (Dir. 1995:54). I direktiven angavs bl.a. att beredningen skulle lämna förslag till kriterier för rätt till ersättning från den allmänna försäkringen med utgångspunkten att prövningen av arbetsförmågans nedsättning jämfört med dagens regler mer renodlat skall baseras på medicinska grunder. I Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) har kommittén lagt fram vissa förslag om regelförändringar vad avser kriterier för rätt till ersättning. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr S96/289/F). 4 Grundprinciper för rätt till sjukpenning och förtidspension ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Utrymmet för att inom | |sjukförsäkringen och förtidspensioneringen vid bedöm-| |ningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra | |faktorer än rent medicinska minskas. Kriterierna för | |arbetsförmågebedömningen i de fall där den försäkrade inte| |kan återgå till sitt vanliga arbete skall vara lika | |oavsett om det gäller rätt till sjukpenning eller rätt| |till förtidspension, dvs. oavsett prognosen och | |varaktigheten i arbetsförmågans nedsättning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till en renodling av systemen. Flertalet remissinstanser är positiva till en rimlig- hetsbedömning. , Kammarrätten i , Länsrätten i , Mental Hälsa och () pekar på att utredningens förslag till rimlighetsbedömning är oprecist formulerad och kan leda till tolknings- och tillämpningssvårigheter. pekar på att en rimlighetsbedömning innebär att det inte blir någon renodling av systemen och att arbetslinjen blir mindre tydlig. Flera remissinstanser, bl.a. , Handikappförbundens sam- arbetsorgan, Neurologiskt , , , , och Statskontoret pekar på att försörjningsfrågan måste få en lösning för att en renodling skall kunna genomföras. , , , i , , , , och pekar på risken för övervältring av kostnader på socialbidragssystemet och arbetslöshetsförsäkringen. , i , och är negativa och menar att en renodling av systemen medför att många försäkrade faller mellan systemen. Arbetslöshetskassornas samorganisation menar att det blir svårt att finna arbete för dem som är friskskrivna till viss del. () anser att egenföretagare riskerar att i ökad utsträckning hamna i en situation där varken sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen ger rätt till ersättning. LRF anser vidare att samspelet mellan de båda ersättningssystemen inte har beaktats av utredningen. anser att förslaget kommer att slå hårt och orättvist mot kvinnor eftersom de har en hög representation bland de typer av sjukdomar som kommer att ligga till grund för en stor del av besparingen. Skälen för regeringens förslag: I propositionen Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop.1994/95:25) redovisades planerade besparingar om netto inom området förtidspension och sjukförsäkring. Dessa beräknas uppnås dels genom de förslag som beslutat i anledning av regeringens proposition Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta (prop. 1994/95:147, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343) och som trädde i kraft , dels genom de förslag som läggs fram. Syftet med att bedöma arbetsförmågan mer renodlat utifrån medicinska kriterier är att utforma klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. Detta innebär att mindre hänsyn bör tas till de tilläggskriterier såsom utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter som tillåts påverka bedömningen. En renodling av kriterierna för arbetsförmåge- bedömningen när det gäller rätt till sjukpenning och rätt till förtidspension skulle, förutom att leda till en minskning av försäkringens kostnader, också ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika områden. Problem som i grunden inte är medicinskt betingade bör i första hand hanteras med arbetsmarknads- eller socialpolitiska medel. Detta är i linje med de åtgärder som redan tidigare vidtagits. Kostnader till följd av ohälsa kommer då att redovisas inom ramen för socialförsäkringen, medan kostnader som uppkommer till följd av arbetslöshet eller andra problem för en försäkrad att finna ett arbete kommer att redovisas inom arbetsmarknadspolitiken. Genom att kostnader redovisas inom det område de hör hemma ger de bättre underlag för framtida beslut om åtgärder för att komma tillrätta med problem och prioriteringar mellan välfärdspolitikens olika områden. En renodling av försäkringssystemen är positiv också för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är också viktigt att stärka arbetslinjen. I de fall det finns en partiell arbetsförmåga bör denna tas till vara. Om en försäkrad har svårigheter att ta till vara den arbetsförmåga han eller hon har kvar, sin sjukdom till trots, är detta i första hand ett arbetsmarknadsproblem. Inom socialförsäkringen anses en försäkrad ha arbetsförmåga när han eller hon, trots en sjukdom, har förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete. Regeringen delar utredningens uppfattning att denna definition av begreppet arbetsförmåga bör gälla även i fortsättningen. Målet bör vara att den försäkrade skall återfå sin arbetsförmåga även om han eller hon drabbats av sjukdom. Om arbetsförmåga finns trots sjukdomen, eller när förmågan återställts, bör inte längre rätt till ersättning föreligga. Rätten till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension bör alltså förbehållas de fall där det är sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga och den nedsatta arbetsförmågan har konsekvenser för förmågan att försörja sig genom på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Nedsatt arbetsförmåga av andra skäl bör alltså inte ge rätt till ersättning. Att förvärvsinkomsten förändras skall inte heller kunna ha någon självständig betydelse i sammanhanget. Utredningen anser att kriterierna för bedömning av en försäkrads arbets- förmåga, när han eller hon inte kan återgå till sitt vanliga arbete, skall vara desamma inom sjukförsäkringen och förtidspensioneringen, dvs. oavsett prognosen och varaktigheten på arbetsförmågans nedsättning. Grunden för utredningens ställningstagande i denna del är den inriktning som regering och riksdag slagit fast, nämligen att rätten till försäkringsersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Regeringen delar utredningens uppfattning att samma arbetsförmågebegrepp bör användas vid bedömning av rätt till sjukpenning som vid bedömning av rätt till förtidspension när den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete. Utredningen har även analyserat förslagen ur ett jämställdhetsperspek- tiv. Utredningen konstaterar att en renodling av försäkringen kommer att öka diagnosens betydelse vid arbetsförmågebedömningen. För de typer av sjukdomar eller besvär som ibland endast med svårighet låter sig objektivt fastställas, eller som åsätts symtomdiagnoser, kan de förslagna reglerna få större betydelse än när det gäller sjukdomar som är objektivt påvisbara och där sambandet mellan sjukdom och arbetsoförmåga klart kan konstateras. Ett exempel på de typer av sjukdomar eller besvär som kan vara svåra att objektivt fastställa är olika sjukdomar i rörelse- och stödjeorganen. Fler kvinnor än män har den diagnosen enligt statistiken över nybeviljade förtidspensioner. Detta har också i remissyttrande påpekats av . Utredningen betonar att det inom ett generellt system inte kan skapas särskilda regler för några sjukdomsgrupper. Om osäkerheten på vilket sätt vissa sjukdomar påverkar arbetsförmågan leder till att någon grupp missgynnas, anser utredningen att detta främst bör åtgärdas genom att den medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringen förbättras inom det aktuella området. Regeringen delar utredningens uppfattning och anser att det är viktigt att tillämpningen av förslagen noga följs ur ett jämställdhetsperspektiv. Utredningen anser att arbetsförmågan i princip bör bedömas rent medicinskt, men att viss möjlighet ändå bör ges att väga in annat än enbart medicinska förhållanden när det gäller den försäkrades förmåga eller möjlighet att försörja sig genom förvärvsarbete. Det handlar här för det första om den möjlighet till individuella hänsynstaganden som ligger inom själva ersättningsrekvisitet "sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga". Av olika orsaker sätter en och samma sjukdom ned olika individers arbetsförmåga olika mycket. Det handlar också om de särskilda bestämmelser som föreskriver att hänsyn skall tas till vad som rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till hans eller hennes utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsför- hållanden och därmed jämförliga omständigheter. Utredningen framhåller att ett förbud mot att beakta några andra omständigheter än de rent medicinska i vissa fall skulle kunna leda till stötande resultat. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Inriktningen bör vara att markera den medicinska grunden för rätten till sjukpenning och förtidspension. För att berättiga till ersättning från sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen skall nedsättningen av arbetsförmågan vara orsakad av sjukdom (eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd). Med detta är emellertid inte sagt att det inte skall gå att ta hänsyn till individuella förhållanden med avseende på hur sjukdomen i det enskilda fallet påverkar den försäkrades arbetsförmåga. Regeln för bedömning av arbetsförmåga bör få en utformning som innebär att enbart medicinska kriterier som huvudregel ger rätt till ersättning. Vid bedömningen av arbetsförmågan bör emellertid ges en - jämfört med minskad - möjlighet att beakta också annat än rent medicinska förhållanden som i det enskilda fallet kan påverka arbetsförmågan och därmed den försäkrades förmåga att trots sin sjukdom försörja sig genom förvärvsarbete. Det kan t.ex. röra sig om en person som har nära till den allmänna pensionsåldern och som befinner sig i en socialt och arbetsmarknadsmässigt utsatt situation. En samlad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet bör därför i vissa fall kunna leda till att en försäkrad som rent medicinskt har en viss restarbetsförmåga ändå bedöms inte kunna försörja sig på rimliga villkor och därför ha rätt till ersättning. Vid bedömningen bör, liksom , hänsyn kunna tas till den försäkrades ålder och bosättningsförhållanden. Det torde också vara svårt att bortse från faktorer som utbildning och tidigare yrkeserfarenhet. En försäkrad med en viss sjukdom/nedsättning av arbetsförmågan och begränsad yrkeserfarenhet samt låg utbildning kan anses ha sämre förmåga att ta ett annat arbete än en försäkrad med samma sjukdom och högre utbildning. En sammanvägning av nu nämnda faktorer, där åldersfaktorn bör väga tyngst, bör i det enskilda fallet i begränsad omfattning kunna påverka bedömningen av den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom arbete. avskaffas de nuvarande särreglerna för försäkrade som är eller äldre vad gäller rätten till förtidspension (prop. 1994/95:147, SfU10, rskr. Den ovan beskrivna möjligheten att i begränsad omfattning göra undantag från huvudregeln att enbart medicinska kriterier ger rätt till ersättning skall inte ses som ett återinförande av de nuvarande särreglerna. Det som föreslås innebär inte att tillämparen i varje ersättningsfall skall väga in andra faktorer än de medicinska vid bedömningen. Möjligheten att i begränsad omfattning väga in andra förhållande utöver de rent medicinska bör alltså ses som en möjlighet till ett mer balanserat synsätt i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat. Nedsatt arbetsförmåga orsakas i många fall av en blandning av olika medicinska, psykologiska och arbetsmarknadsrelaterade problem. Personer som har flera och sammansatta problem har ofta behov av stöd från flera olika huvudmän. Frågan om samverkan har varit aktuell i flera utredningar som bl.a. har haft i uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Vidare har gränsdragningsfrågor mellan olika ersättningssystem varit föremål för utredning.