prop · GK03102 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:102 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i 12 § förmånsrättslagen (1970:979, FRL) och 2 § lönegarantilagen (1992:497, LGL) samt att 9 a § LGL upphävs. Syftet med lagändringarna är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs och vad som följer av rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Ändringarna innebär att 12 § första stycket FRL ändras så att även lönefordringar som förfaller efter det att anställningen har upphört omfattas av förmånsrätt. Därmed kommer löneförmånsrätten med säkerhet att omfatta fordringar som avser av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären, oavsett om fordringarna har förfallit till betalning . 12 § sjätte stycket FRL föreslås ändrat så att dess lydelse stämmer överens med närståendes löneskydd enligt den anpassning av direktiv /987/EEG som gäller för . När det gäller lönegarantilagen föreslås att kravet i 2 § LGL på att fordringen skall ha anknytning till eller svenska förhållanden även när konkursen har inträffat i tas bort samt att den s.k. karensregeln i 9 a § LGL upphävs. 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4 2 Lagtext.................................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) 6 3 Ärendet och dess beredning................................. 7 4 Närståendes löneskydd m.m.................................. 7 4.1 Närståendes löneskydd enligt nu gällande regler..... 7 4.2 Rådets direktiv /987/EEG och den för gällande anpassningen av direktivet.......................... 9 4.3 En regelförändring för bättre överensstämmelse med direktiv /987/EEG.......................................... 10 5 Karensregeln............................................... 18 5.1 Bakgrunden till att karensregeln infördes........... 18 5.2 Karensregeln och dess senare ändring................ 19 5.3 dom i målet E-1/95.................. 20 5.4 Karensregeln skall upphävas......................... 21 6 Kravet på anknytning till eller svenska förhållanden 23 7 Hantering av statens fordringar på grund av utbetald lönegaranti 25 8 Ikraftträdande m.m......................................... 27 9 Kostnader m.m.............................................. 28 10 Författningskommentar...................................... 29 10.1 Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) 29 10.2 Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) 30 10.3 Ikraftträdande ..................................... 30 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian ...................... 31 Bilaga 2 Promemorians lagförslag............................. 32 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna.................. 35 Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................. 36 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 39 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), 2. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497). 2.1 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) Härigenom föreskrivs att 12 § förmånsrättslagen (1970:979)1 skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse -------------------------------------------------------------------- Allmän förmånsrätt följer därefter medAllmän förmånsrätt följer därefter med arbetstagares fordran på lön eller arbetstagares fordran på lön eller annan ersättning på grund av annan ersättning på grund av anställningen. Förmånsrätten om- anställningen. Förmånsrätten omfattar fattar fordringar som har fordringar som har förfallit till förfallit till betalning under de betalning under de sista sex sista sex månaderna av månaderna av arbetstagarens an- arbetstagarens anställningstid ställningstid hos konkursgäldenären hos konkursgäldenären och inte eller därefter. Fordringarna får tidigare än kon- inte ha förfallit till betalning kursansökningen kom in till tidigare än tingsrätten. Har konkursen före- konkursansökningen kom in till gåtts av ett förfarande enligt la- tingsrätten. Har konkursen föregåtts gen (1996:764) om företagsrekon- av ett förfarande enligt lagen struktion och har konkursansökan (1996:764) om före- gjorts från det att tagsrekonstruktion och har kon- företagsrekonstruktionen upphörde, kursansökningen gjorts skall vid tillämpning av andra från det att företagsrekonstruktio- meningen, om det är förmånligare förnen upphörde, skall vid tillämpning arbetstagaren, anses som om kon- av tredje meningen, om det är för- kursansökningen hade gjorts då månligare för arbetstagaren, anses ansökningen om företagsrekon- som om konkursansökningen hade struktion skedde. I sådant fall gjorts då ansökningen om företags- skall det bortses från tiden rekonstruktion skedde. I sådant mellan ansökningarna. fall skall det bortses från tiden mellan ansökningarna. Fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt längst för uppsägningstid som beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driver egen rörelse, omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande. För uppsägningstid omfattar förmånsrätten endast lön eller er- sättning som överstiger inkomst vilken arbetstagaren lönen eller ersättningen avser har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. Vid bestämmande av i vilken utsträckning fordran på lön eller ersättning under uppsägningstid omfattas av förmånsrätt, skall med samtidig inkomst i annan anställning jämställas utbildningsbidrag som utgår av statsmedel vid arbetsmarknadsutbildning, i den mån bidraget avser som lönen eller ersättningen och arbetstagaren har blivit berättigad till bidraget efter uppsägningen. Om en lönefordran som har förfallit tidigare än före konkursan- sökningen har varit föremål för tvist, omfattas den av förmånsrätt om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts från förfallodagen och konkursansökningen har följt från det att tvisten slutligt har avgjorts. Semesterlön och semesterersättning som är intjänad före konkursansökningen omfattas av förmånsrätt för vad som står inne för det löpande och det närmast föregående intjänandeåret. Förmånsrätt följer med fordran på pension vilken tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevande före konkursansökningen och därpå följande . Förmånsrätten gäller även i fråga om pension, som in- tjänats hos föregående arbetsgivare, om gäldenären övertagit ansvaret för pensionen under de betingelser som anges i 23 och 26 §§ lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. -------------------------------------------------------------------- Om konkursgäldenären är näringsid-Om konkursgäldenären är näringsidka- kare, skall arbetstagare, som re, skall en arbetstagare som själv eller tillsammans med närstå-själv eller tillsammans med nära ende senare än före anförvanter senare än konkursansökningen har ägt minst före konkursansökningen har ägt en en femtedel av företaget, eller väsentlig andel av företaget och hans efterlevande, inte ha som haft ett betydande inflytande förmånsrätt enligt denna paragraf över dess verksamhet inte ha för- för lön eller pension. Detsamma månsrätt enligt denna paragraf för gäller även när andelen har ägts avlön eller pension. en närstående till arbetstagaren. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs före ikraftträdandet. 2.2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) Härigenom föreskrivs i fråga om lönegarantilagen (1992:497)1 dels att 9 a § skall upphöra att gälla, dels att 2 § skall ha följande lydelse. -------------------------------------------------------------------- Betalning enligt garantin lämnas Om konkursen har inträffat i ett endast för en sådan fordran som annat nordiskt land, lämnas betal- avser anställning med övervägande ning enligt garantin endast för en anknytning till eller sådan fordran som avser anställning svenska förhållanden. med övervägande anknytning till eller svenska förhållanden. Denna lag träder i kraft . **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1975:1248. 2 Senaste lydelse 1996:769. 1 Senaste lydelse av 9 a § 1995:675. 3 Ärendet och dess beredning I en departementspromemoria som upprättats inom , Löneskyddet vid konkurs, förslag till vissa förändringar i anledning av direktiv /987/EEG, m.m. (Ds 1996:63), föreslås ändringar i reglerna om löneförmånsrätt och lönegaranti som syftar till en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskydd vid konkurs och vad som följer av rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Förslagen berör 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen (1970:979) samt 2 och 9 a §§ lönegarantilagen (1992:497). I promemorian lämnas dessutom förslag som rör hanteringen av statens fordringar på grund av utbetald lönegaranti efter att en konkurs har avslutats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Yttrandena finns tillgängliga i (dnr A96/6622/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag likalydande med dem som finns i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet behandlar i sitt yttrande vissa frågor som rör 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen (1970:979). Dessa frågor tas i propositionen upp under avsnitt 4.3. 4 Närståendes löneskydd m.m. 4.1 Närståendes löneskydd enligt nu gällande regler Arbetstagarnas lönefordringar i arbetsgivarens konkurs skyddas genom två regelsystem, dels genom reglerna om förmånsrätt enligt förmånsrättslagen (1970:979, FRL), dels genom reglerna om statlig lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497, LGL). Regelsystemen hänger samman på så sätt att ersättning enligt lönegarantin kan utgå endast för lönefordringar som omfattas av förmånsrätt (7 § LGL). När det gäller närstående till konkursgäldenären, regleras förmånsrättens omfattning av 12 § sjätte stycket FRL. Här framgår att en arbetstagare, som själv eller tillsammans med närstående senare än före konkursansök- ningen har ägt minst en femtedel av företaget eller hans efterlevande, inte har förmånsrätt för sina fordringar på lön eller pension. Samma gäller även om hela andelen har ägts av en närstående till arbetstagaren. Av regeln följer att om andelen ägts tidigare än före konkursansökningen eller inte har uppgått till en femtedel, skyddas fordringarna av förmånsrätt. Bestämmelsen fick denna lydelse genom en lagändring, som trädde i kraft (prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU34, rskr. 1993/94:394, SFS 1994:639). gällde att endast fordringar som tillkom sådana arbetstagare som hade ägt en väsentlig andel i företaget och haft ett väsentligt inflytande över dess verksamhet uteslöts från förmånsrätt. Av regeln framgick inte att det var tillräckligt att andelen hade ägts av en närstående till arbetstagaren, något som ändå ansågs gälla enligt förarbeten och praxis (Utsökningsrätt IX [SOU 1969:5] s. 151 och prop. 1970:142 s. 129, 137 samt NJA 1980 s. 743). Skälen för lagändringen framgår av propositionen 1993/94:208 s. 39-42. Där sägs bl.a. att bestämmelsen alltsedan sin tillkomst utsatts för kritik. Begreppen "väsentlig andel" och "väsentligt inflytande" ansågs vara för obestämda och därmed lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar. En arbetstagare kunde därför ofta vara oviss om huruvida hans lönefordring omfattades av förmånsrätt eller inte. En relativt stor ägarandel ansågs ibland i rättstillämpningen inte utgöra en väsentlig andel, om andra aktieägare ägde lika stora andelar. Vidare medförde kravet att arbetstagaren också skulle ha ett väsentligt inflytande över företagets verksamhet för att hans fordringar skulle diskvalificeras från förmånsrätt, att inte ens ett mycket betydande andels- eller aktieinnehav uteslöt att lönefordringarna omfattades av förmånsrätt och därmed lönegaranti. I den allmänna debatten hade det därför framhållits att redan förekomsten av endera en ägarandel eller en möjlighet att påverka verksamheten borde leda till förlust av förmånsrätten. Genom det innehåll som de båda rekvisiten hade fått i praxis, hade förmånsrätten blivit förhållandevis generös mot sådana arbetstagare som genom eget och närståendes ägande hade intressen i konkursföretaget. I propositionen föreslogs vissa inskränkningar i löneförmånsrätten för löntagarna i allmänhet. De skäl som låg bakom dessa inskränkningar ansågs tala för att begränsningar borde ske även beträffande för- månsrätten för ägares och dem närstående arbetstagares fordringar. Under övervägandena av hur den nya regeln skulle utformas, diskuterades frågan om möjligheten att påverka företagets verksamhet i sig borde inverka på förmåns- rätten. I propositionen framhölls att en arbetstagare i en ledande befattning genom sina bedömningar visserligen ibland kunde ha bidragit till att företaget kommit på obestånd. Lika lite som andra arbetstagare borde han emellertid "straffas" för sina felbedömningar genom förlust av förmånsrätten. Att utesluta sådana arbetstagares fordringar från förmånsrätt kunde också bidra till att personer i ledande befattningar lämnade företaget redan vid ett hot om en konkurs, något som kunde förvärra företagets ställning ytterligare. Slutsatserna ledde till att endast ägande i fortsättningen skulle vara diskvalificerande från förmånsrätt. För att råda bot på ovissheten om hur stor ägarandelen skulle vara för att anses "väsentlig" och uppnå en viss begränsning av förmånsrätten för arbetstagare ur ägarkategorin, föredrog man att i lagtexten tydligt ange den diskvalificerande kvotdelen, som bestämdes till en femtedel. valde man, för att skapa ytterligare klarhet i när regeln skulle vara tillämplig, att ange när ägandet senast skulle ha avvecklats för att inte leda till förlust av förmånsrätten. Denna tid bestämdes före konkursansökningen. Vidare ansågs det väsentligt att det kom till ett klart uttryck i lagtexten att även en närståendes ägande till en sådan andel skulle vara diskvalificerande. Enligt sin tidigare lydelse gällde regeln även om konkursgäldenären var en juridisk person utan att vara näringsidkare. Den kom därigenom att i vissa fall bli tillämplig även på lönefordringar i ideella föreningar och stiftelser. Mot bakgrund av att detta slags juridiska personer regelmässigt saknar delägare, hade det rått tvivel om vad bestämmelsen egentligen innebar. Kravet på att arbetstagaren skulle äga en väsentlig andel i verksamheten fick i praktiken till följd att regeln inte kunde tillämpas i de här berörda fallen. I den nya lydelsen valde man därför att från regelns tillämpningsområde utesluta fall där konkursgäldenären var en juridisk person utan att vara näringsidkare. 4.2 Rådets direktiv /987/EEG och den för gällande anpassningen av direktivet Europeiska gemenskapernas råd har antagit ett direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). Direktivet, som innehåller regler till skydd för arbetstagarnas fordringar när arbetsgivaren är på obestånd, hör till de rättsakter som åtog sig att införliva redan genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, . För del innebar det ett åtagande att våra regler skall överensstämma med direktivets krav. I propositionen om det Europeiska ekonomiska samarbets- området (prop. 1991/92:170, bil. 9 s. 30) konstaterade regeringen att i reglerades direktivets innehåll av bestämmelserna om lönegaranti och förmånsrätt samt att dessa regler väl täckte innehållet i direktivet. Direktivets artikel 1.2 ger medlemsstaterna rätt att utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde bl.a. på grund av den speciella arten av deras anställningsavtal eller anställningsför- hållanden. Av samma artikel framgår att de kategorier som avses är upptagna i en bilaga till direktivet. I gjordes därför en anpassning till de svenska reglerna om löneförmånsrätt genom att i avsnitt I i nämnda bilaga till direktivet undanta den kategori av arbetstagare med ägarandel och inflytande i företaget, vars fordringar uteslutits från förmånsrätt enligt 12 § FRL (prop. 1991/92:170 bil. 14 s. 643). En motsvarande anpassning till de svenska reglerna om löneförmånsrätt finns i den s.k. anslutningsakten om anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, del 1, s. 227, SFS 1994:1501 s. 2097 och 2239). Anpassningen innebär, liksom enligt , att det under avsnitt I i bilagan till direktivet förs in en begränsning av direktivets tillämpningsområde i . Texten, som är i princip likalydande med den i , innehåller följande "G. En anställd, eller en anställds efterlevande, som ensam eller tillsammans med nära anförvanter ägde en väsentlig del av arbetsgivarens företag eller verksamhet och som hade ett betydande inflytande över verksamheten. Detta skall gälla även om arbetsgivaren är en juridisk person utan företag eller verk- samhet." I detta sammanhang bör nämnas att denna anpassning, genom att den lagts till i direktivets bilaga, har blivit en del av direktivet. Den fördragsrättsliga grunden för direktivet är artikel 117 i , där det talas om behovet av att främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard, och artikel 100, som stadgar bl.a. att rådet, på förslag av kommissionen, enhälligt skall utfärda direktiv som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande. Detta innebär att en eventuell begäran från om en ändring av anpassningen kräver att en sådan ändring föreslås av kommissionen och enhälligt beslutas av rådet. 4.3 En regelförändring för bättre överensstämmelse med direktiv /987/EEG -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Bestämmelsen om löneförmånsrätt för | | konkursgäldenären närstående i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen| | (1970:979, FRL) ändras så att det svenska löneskyddet med säkerhet| | stämmer överens med vad som följer av rådets direktiv /987/EEG| | om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens samt | | den anpassning av direktivet som gäller för och som | | tagits in i anslutningsakt till Europeiska unionen. I | | fortsättningen krävs det att en arbetstagare själv äger andel i | | företaget och har ett betydande inflytande över dess verksamhet | | för att hans eller hennes lönefordringar skall kunna uteslutas | | från förmånsrätt. Den ägda andelen måste vara väsentlig. Vid be-| | dömningen härav medräknas andel som ägs av arbetstagarens nära | | anförvanter. | | Den allmänna regeln om löneförmånsrätt i 12 § första stycket FRL får| | en ny lydelse varav framgår att förmånsrätten omfattar även | | fordringar som förfaller efter det att anställningen har upphört.| | Därmed kommer förmånsrätten att omfatta fordringar som avser de | | sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos | | konkursgäldenären oavsett om fordringarna har förfallit till | | betalning . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag såvitt gäller förslaget om närståendes löneförmånsrätt. I promemorian föreslås inte någon ändring i 12 § första stycket FRL. Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. och i har ansett att en arbetstagare som äger minst en femtedel av konkursföretaget även fortsättningsvis skall vara utesluten från förmånsrätt för sina lönefordringar, om arbetstagaren har ett betydande inflytande över företaget. har vidare framfört att den situationen att en arbetstagaren närstående har ägt en väsentlig andel av företaget även framgent skall bedömas som om andelen hade ägts av arbetstagaren själv. Denna synpunkt har framförts även av i och . Beträffande frågan när ägande av andel i företaget och inflytande över dess verksamhet skall ha förelegat för att kunna påverka löneförmånsrätten har i föreslagit att den avgörande tidpunkten skall vara när företaget får allvarliga betalningsproblem. Ackordscentral och LO har ansett att någon tidsgräns i detta hänseende inte alls skall anges i lagen. , Ackordscentral och LO har föreslagit att 12 § första stycket FRL ändras så att det därav framgår att löneförmånsrätten omfattar fordringar som avser av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären oavsett om fordringen har förfallit till betalning . Skälen för regeringens förslag: Närståendes löneskydd - allmänna utgångspunkter Redan en flyktig genomläsning av den anpassning av direktiv /987/EEG som gäller för visar, att den är utformad med den lydelse av 12 § FRL som gällde före för ögonen. Texten avspeglar sålunda rättsläget vid tiden för förhandlingar om EU-medlemskap . Även efter det att anslutningsakten undertecknats , rådde det ovisshet om blivande medlemskap. Innan ändringen av 12 § FRL skedde hade företrädare för kontaktat för ändring av den svenska anpassningen i . Ändring av det avtalet hann dock aldrig komma till stånd före medlemskap i unionen. Enligt den ordalydelse som anpassningen kommit att få synes den utesluta från direktivets skydd endast den som - själv eller tillsammans med nära anförvanter ägt en väsentlig del i konkursföretaget och - som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet. Anpassningen synes inte avse fall då andelen helt ägts av en närstående till arbetstagaren. Däremot tar den sikte på även juridiska personer utan företag eller verksamhet. Med den språkliga utformningen som texten kommit att få synes det dessutom erfordras, i de fall det är fråga om fordringar som en efterlevande till arbets- tagaren har mot konkursgäldenären, att den efterlevande själv har ägt en väsentlig andel och haft ett betydande inflytande, för att hans fordringar skall kunna uteslutas från direktivets skydd. Skillnaderna mellan anpassningens ordalydelse och den svenska lagtexten i 12 § sjätte stycket FRL medför att om en arbetstagare eller hans efterlevande nekas lönegaranti till följd av den svenska regeln, men faller under direktivets skydd till följd av att personen i fråga inte uppfyller villkoren enligt anpassningen, kan staten bli skadeståndskyldig mot honom för den skada som han har orsakats till följd av det bristande genomförandet av direktivet. Enligt kan en sådan skadeståndsskyldighet uppkomma under vissa villkor. Ett av dessa villkor är att syftet med direktivet är att skapa rättigheter för enskilda. Det måste vidare vara möjligt att bestämma innehållet i rättigheterna på grundval av direktivet. I målen m.fl. mot (C-6/90 och C-9/90, ECR I [1991] s. 5357) fann att direktiv /987/EEG var avsett att skapa rättigheter för de enskilda och att det även var möjligt att bestämma innehållet i dessa rättigheter. Justitiekanslern () har i egenskap av representant för staten berörts av ett hundratal sådana skadeståndsanspråk . En del av dessa har förekommit som mål i domstol, där staten instämts såsom part i rättegången, i andra fall har de berörda vänt sig direkt till JK. Det helt övervägande antalet fall har avsett skadestånd på den grund att anpassningen inte utesluter från direktivets skydd en sådan arbetstagare som själv inte äger någon andel i företaget, även om hans närstående äger en väsentlig del. JK har regelmässigt medgett käromålet, när det framgått att arbetstagaren inte har haft ett väsentligt inflytande över företagets verksamhet.