prop · GK03176 · 1997-01-01 00:00:00 — 1978/79:218 s. 7 ). Uttrycket förlust används även i villkorslagen. Ersättningsreglerna i den lagen avser emellertid avveckling av pågående projekt medan den föreslagna lagen enbart syftar till att skapa rådrum i fråga om sådana reaktorer som ännu inte har tillförts kärnbränsle. Det är därför naturligt att i detta sammanhang räkna som förlust de kostnader som uppstår genom fördröjning av en reaktors idrifttagande. Ersättningsfrågorna enligt den förordade lagen kommer enligt min bedömning att bli svårlösta. De bör i första hand lösas genom förhandlingar mellan staten och reaktorinnehavarna. Därefter angavs i propositionen vissa riktlinjer till ledning för bedömningen av ersättningsfrågorna. Kostnader i anledning av dröjsmålet, men inte utebliven vinst, skulle ersättas. Under samma förutsättningar som enligt villkorslagen skulle ersättning för ökade kostnader vid alternativ produktion eller anskaffning av ersättningskraft kunna utgå. Staten träffade senare överenskommelser med reaktorinnehavarna. Enligt dessa överenskommelser fick reaktorinnehavarna ersättning för den genom förseningen förlorade produktionen med bl.a. belopp som motsvarade "ökade kostnader för att på optimalt sätt producera erforderlig elektricitet på annat sätt eller för att anskaffa ersättningskraft" (se t.ex. NU 1982/83:33 s. 38). På detta sätt kom ersättningen att styras till alternativ kraftproduktion. För beräkning av ersättningen i denna del jämfördes den faktiska elproduktionen i efterhand med den hypotetiska elproduktion som skulle ha varit möjlig utan försening. Ett exempel är den överenskommelse avseende som finns intagen som underbilaga 9.2 till prop. 1982/83:101 (s. 36 f). I atomlagstiftningskommitténs betänkande, som ligger till grund för kärntekniklagen, diskuterades, utifrån gängse förvaltningsrättslig praxis, under vilka förutsättningar ersättning skulle utgå vid förtida återkallelse (SOU 1983:9 s. 194 f). En allmän utgångspunkt för ersättningsrätt ansågs vara att en innehavare av ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet - liksom i andra koncessionssammanhang - äger förlita sig på det tillstånd som han har erhållit och att han kan arbeta och företa investeringar inom den ram som tillståndet anger. Endast i sådana fall där uttalade säkerhets- eller strålskyddsskäl talar för det, borde återkallelse av ett tillstånd få ske utan att det leder till ersättningsrätt. Vid återkallelse av t.ex. organisatoriska eller ekonomiska skäl borde däremot gottgörelse utgå för tillståndshavarens förluster. Någon ersättning borde inte utgå när tillstånd återkallas eller förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd vägras på den grund att tillståndshavaren inte iakttagit de villkor eller föreskrifter för verksamheten som lagen uppställer. Ersättning skulle inte heller utgå när tillståndshavaren inte kan "fortlöpande anpassa verksamheten till nya rimliga villkor, som tillkommit av säkerhets- eller strålskyddsskäl, eller till en ny teknik, vars betydelse i dessa hänseenden inte tidigare varit känd". Detsamma borde gälla när tillståndsmyndigheterna bedömde att det fanns synnerliga skäl att stoppa driften för utredning av säkerhets- och strålskyddsfrågor med anledning av en allvarlig olyckshändelse vid ett liknande kraftverk. Något behov av en särskild lagregel i dessa hänseenden ansågs dock inte föreligga. Vid återkallelse eller inskränkning av verksamheten på annan grund än säkerhets- och strålskyddshänsyn eller försummelser kunde en ersättningsrätt för tillståndshavaren aktualiseras. Frågan om ersättning i dessa mer exceptionella situationer borde avgöras med utgångspunkt i allmänna rättsprinciper. Departementschefen återgav kommitténs synpunkter samt vissa uttalanden vid remissbehandlingen och anförde därefter endast att ett åsidosättande av det för lagen grundläggande kravet, att säkerheten i verksamheten skulle tillvaratas, inte kunde föranleda en ersättningsrätt. Departementschefen förordade att en särskild regel om ersättning inte togs upp i lagen (prop. 1983/84:60 s. 61 f). Lagrådet delade uppfattningen att tillståndshavaren inte var berättigad till ersättning vid återkallelse eller annat ingrepp av säkerhetsskäl. Vidare framhöll lagrådet bl.a. att i vad mån tillståndshavaren vid återkallelse eller inskränkning i andra fall med framgång kunde göra gällande rätt till ersättning var osäkert och att en särskild utredning skulle krävas för ersättningsfrågan i sådana fall; det praktiska behovet av en lagreglering föreföll begränsat, varför det enligt lagrådets mening måste godtas att särskild ersättningsregel saknades (se anförd prop. s. 227). Också godtog departementschefens ståndpunkt och hänvisade särskilt till lagrådets yttrande (NU 1983/84:17 s.14). De allmänna motivuttalanden, som återkom i lagstiftningsärendet, tog sikte på myndighetsåtgärder med stöd av lagens regler och inte på strängare ny lagstiftning. Det är mot denna bakgrund man får bedöma uttalandena bl.a. om ersättningsfrihet vid villkor betingade av ny teknik. Vad som åsyftades var fall där tillståndshavaren redan från början kunnat räkna med att råka ut för vissa ingripanden utan rätt till kompensation. Enligt promemoria har atomlagstiftningskommittén synbarligen menat att ingripande på annan grund än säkerhetsskäl eller försummelser åtminstone som huvudregel skulle grunda rätt till ersättning. Kommitténs uttalanden är emellertid allmänt hållna och har knappast bekräftats vare sig i propositionen eller i utskottsbetänkandet. Det är vidare osäkert hur kommittén sett på ingrepp mot befintliga reaktorer med stöd av skärpta lagregler. Även frågan om ersättning vid en avstängning av de reaktorer, för vilka tillstånden inte tidsbegränsats, togs upp. När inte säkerhets- eller strålskyddsskäl motiverade avstängningen ansåg kommittén en eventuell ersättning böra utgå endast när det framstod som uppenbart obilligt att inte ersättning lämnades, detta med hänsyn till tillståndshavarnas goda förutsättningar att bl.a. anpassa sin verksamhet och avskriva anläggningen med hänsyn till den beslutade tidsgränsen. Dessa frågor ansågs dock inte böra tas upp i det aktuella lagstiftningsärendet (SOU 1983:9 s.196). Departementschefen godtog denna slutsats utan att i övrigt ta ställning till uttalandena (prop 1983/84:60 s.63). Detsamma gjorde lagrådet. yttrade sig inte i frågan. 4.2 Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF Huvudprincipen i svensk rätt lär, som ovan sagts, vara att ersättning för skada genom lagligen grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan lagstöd. En fråga av väsentligt intresse för bedömningen av kraftföretagens rätt till ersättning vid en kärnkraftsavveckling, är vilka eventuella förändringar av rättsläget, vad gäller rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar, som de företagna ändringarna av 2 kap. 18 § RF kan innebära. Genom dessa ändringar kan nämligen ett lagstöd för ersättningsrätt ha tillskapats för vissa fall, där ersättningsregler har saknats. I 2 kap. 18 § andra stycket RF stadgas numera (de för berörda frågor särskilt viktiga formuleringarna är kursiverade här): "Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag." Skall man ta fasta på ordalagen skall alltså ersättning till den, för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utgå vid varje avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten eller så snart det uppkommer skada som är betydande i förhållande till värdet av berörd fastighetsdel, oavsett vad det allmänna har för skäl för det ifrågavarande ingreppet. Så har ersättningsbestämmelsen också fungerat tidigare vid expropriation och liknande förfoganden, som har inneburit förmögenhetsöverföringar. Med en sådan tolkning skulle ersättning föreskrivas inte bara om ingreppet motiveras av att det anses allmänt önskvärt eller liknande, utan även om ingreppet sker av t.ex. tvingande säkerhetsskäl. En sådan innebörd av grundlagsregeln skulle stå i klar strid med bl.a. uttalandena i förarbetena till Den skulle också innebära en mycket längre gående rätt till ersättning, i de fall som regeln träffar, än vad som gäller enligt . En sådan innebörd som den ovan beskrivna lär inte ha varit avsikten med grundlagsregleringen. I förarbetena betonas från såväl regeringens som sida att man inte avsett att utvidga rätten till ersättning i förhållande till vad som har gällt (se prop. 1993/94:117 s. 17 f, bet. 1993/94 KU:24 s. 29). Åtminstone tidigare synes svensk rätt, vad gäller rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar, i stor utsträckning ha präglats av en avvägning mellan vikten av de intressen som motiverar ett ingrepp och de intressen som angrips. Om det är så att lagtextens ordalydelse klart säger något annat än motivuttalandena, lär dock motivuttalandena vara av mindre betydelse. Inom Fri- och rättighetskommittén sade man sig vara enig om att bestämmelserna i skall betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för . Man hänvisade till att kraven på en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet i princip tillgodosågs genom att föreslogs bli inkorporerad i svensk rätt. uttalades att man kunde dra den slutsatsen att en av de omständigheter, som ligger till grund för konventionsorganens tolkning av bestämmelse om egendomsskydd, är innehållet i den nationella rätten. Vidare angavs: Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendoms-skyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot . - Mot denna bakgrund ansåg kommittén det önskvärt att i RF ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonven-tionen anger (se SOU 1993:40, del A s. 15 och 89 - 90). 1993/94:117 upprepade regeringen att förslaget innebar en närmare precisering av det egendomsskydd som anger (se t.ex. s. 1 och 15). Fri- och rättighetskommittén konstaterade att stadgandet i 2 kap. 18 § RF dittills inte omfattat sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja sin egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller miljöskyddslagstiftning. Kommittén menade dock att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader borde omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd och att även rätten till ersättning vid sådana ingrepp borde ges motsvarande skydd. Kommittén uttalade som sin uppfattning att grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning vad gäller rådighetsinskränkningar borde utformas enligt de huvudprinciper som gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Sålunda angav kommittén (SOU 1993:40, del A s. 16): "Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller." - Förslaget sades i stället innebära endast att den redan gällande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle bli grundlagsfäst. Vidare uttalade kommittén (s. 90 - 91): Vid rådighetsinskränkningar med stöd av byggnadsreglerande bestämmelser bör således rätt till ersättning föreskrivas endast för sådan skada som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Vid ingrepp med stöd av markreglerande bestämmelser bör på motsvarande sätt rätt till ersättning föreskrivas endast om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten därigenom avsevärt försvåras. - I specialmotiveringen anförde kommittén (s. 235): Ersättning utgår däremot normalt inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntningsvärden ersätts över huvud taget inte enligt gällande lagstiftning. Bestämmelserna om ersättning är utformade helt i enlighet med vad som redan nu gäller enligt vanlig lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Vissa remissinstanser reste invändningar mot de kriterier som kommittén föreslog. påpekade t.ex. att rådighetsinskränkningar enligt miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning dittills i princip inte hade ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Regeringen uttalade (se prop. 1993/94:117 s. 17 samt s. 49 - 50) i huvudsak: Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. De av kommittén föreslagna kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området och meningen är inte att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. I andra stycket anges därför huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande ersättningsregler. "Ersättning utgår således inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst." Avsikten, som den deklareras i förarbetena, har varit att grundlagsfästa redan gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar - inte att utöka den. I förarbetena sägs vid upprepade tillfällen uttryckligen att det bara är inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet (se t.ex. prop. 1993/94:117 s. 49). Fri- och rättighetskommittén hänvisade till att 14 kap. 8 § PBL ger uttryck för de centrala reglerna om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning (se SOU 1993:40, del A s. 53). I 2 kap. 18 § andra stycket RF anges nu vilka fall av rådighetsinskränkningar som omfattas av grundlagens ersättningsgaranti. De lokutioner som bestämmer kvalifikationsgränserna för ersättning och deras förekomst i annan lagstiftning (jfr avsnitt 4.1.1) är, liksom förarbetsuttalandena om dem, belysande för bestämmelsens tänkta tillämpningsområde. I förarbetena till ändringarna i 2 kap. 18 § RF berörs inte frågan om en avveckling av kärnkraften. Avsikten var ju att grundlagsfästa gällande rätt. Såsom konstaterades i avsnitt 3 ovan är det dock svårt att komma ifrån att ett beslut om en avveckling av kärnkraften i vart fall kan innebära en inskränkning av användningen av mark och Uppnås en kvalifikationsgräns vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnader, skall ersättning för förlusten utgå enligt grunder som anges i lag. På vissa andra områden än det nu aktuella verkar det som om ordalydelsen i nuvarande 2 kap. 18 § RF och avsikten med regleringen, såsom den kommer till uttryck i förarbetena till de senaste ändringarna i detta lagrum, kan stå i strid med varandra. Bestämmelsens tillämpningsområde kan således ha blivit vidare än vad lagstiftaren har avsett. När det gäller en kärnkraftsavveckling är det mer oklart. Det ter sig också egendomligt att i detta sammanhang, som kriterier för en garanterad rätt till ersättning, ange att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt skall försvåras eller att skada, som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, skall uppkomma. I förarbetena till PBL uttalades att ersättningsprinciper (med avsevärt försvårad pågående markanvändning som kvalifikationsgräns) är anpassade främst till de situationer som innebär intrång i de areella näringarna (prop. 1985/86:1 s. 373). Icke desto mindre kan ett beslut om t.ex. återkallelse av aktuella drifttillstånd eventuellt anses falla inom tillämpningsområdet för bestämmelsen, om ett sådant beslut innebär en inskränkning av användningen av mark eller byggnad. Ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF kan knappast sägas innebära en precisering av det skydd som ger (se vidare härom nedan under Till synes stadgar grundlagens regel samma rätt till ersättning i fall där det allmänna t.ex. ingriper mot användningen av en fastighet av tvingande säkerhetsskäl som vid expropriation eller liknande. Enligt lagtexten skall ju ersättning utgå, bara skadan uppnår en kvalifikationsgräns. Av ordalydelsen att döma bör, om bestämmelsen är tillämplig, ersättning utgå vid en avveckling av kärnkraften vare sig avvecklingen beror på politisk omvärdering, nya rön som visar att verksamheten är farligare än man trott eller om det faktiskt visar sig att verksamheten är så farlig att den inte kan tillåtas. Det skulle således inte spela någon roll för hur pass vägande skäl som förelegat för ingreppet. Detta skulle i så fall skilja sig från vad som följer av , liksom från vad som får anses framgå av allmänna ersättningsprinciper. Någon motsvarighet till den garanti för ersättning som , med ovan angivna tolkning, finns i svensk grundlag går inte att finna i praxis. Av denna praxis framgår tvärtom att konventionsorganen fäster avgörande vikt vid en intresseavvägning. Om grundlagstexten kan synas oklar lär man enligt härskande mening böra tolka den efter samma principer som vid lagtolkning i allmänhet. Det ligger då nära till hands att se till syftet med reglerna och lagstiftarens avsikter så som dessa har kommit till uttryck i förarbetena. Oundvikligt torde också vara att se till och dess tillämpning. Man torde dock även beakta regelns placering i det kapitel i RF som behandlar grundläggande fri- och rättigheter och att syftet med bestämmelserna i detta kapitel är att skapa rättssäkerhetsgarantier. Av betydelse torde rättsläget vid tillkomsten av stadgandet vara; i fall meningen är att grundlagsfästa gällande rätt och man inte har föreslagit någon ändring i detta hänseende, finns det anledning att bygga på gällande rättsprinciper och uppfatta grundlagsbestämmelsen som ett uttryck för dem (se , En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 922). Kärntekniklagen innehåller dock inte någon ersättningsbestämmelse som kan sägas ha gett uttryck för gällande rätt i fråga om återkallelse av tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Vid tolkningen av bestämmelsen bör man också kunna se till vilken betydelse oklara begrepp anses ha i annan lagstiftning, där dessa begrepp förekommer. En tolkning kan tänkas mynna ut i att 2 kap. 18 § andra stycket RF inte är tillämplig på ett beslut om återkallelse av drifttillstånd. Det föreligger dock en betydande osäkerhet om hur en bedömning kan förväntas utfalla. I den litteratur där frågan har behandlats ges också uttryck för olika uppfattningar om vilken räckvidd bestämmelsen kan antas ha (se , En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 920 och , Markägare -med rätt att döda?, Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155) Om bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF är tillämpliga på ett beslut om en kärnkraftsavveckling kan det förmodligen antas att kvalifikationsgränserna i paragrafens andra stycke uppnås. I så fall skall ersättning för förlusten, som ovan sagts, utgå enligt grunder som anges i lag. 4.3 Rätten till ersättning enligt och dess tilläggsprotokoll har numera, enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ställning som svensk lag. Vidare har, som tidigare nämnts, införts en grundlag bestämmelse i 2 kap. 23 § RF som förbjuder lagstiftning i strid med konventionen. Dessutom kan det antas att konventionen, liksom den gjorde även innan den införlivades i svensk rätt, kan påverka tolkningen av annan lagstiftning. Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Att nu har inkorporerats i svensk rätt innebär att den enskilde vid svensk domstol, i t.ex. mål om strandskydd, täkttillstånd, expropriation etc, kan få prövat om förfarandet står i strid med artikeln om egendomsskydd. Även i mål om återkallelse av tillstånd torde kunna prövas om återkallelsen är förenlig med konventionen. I mål som rör ersättning vid inskränkningar i rätten till egendom kan också prövas om en rimlig avvägning har gjorts mellan det allmännas och den enskildes intresse. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens, bilaga 8, uttalade lagrådet sålunda (s. 267) att slutsatsen, att några lagbestämmelser i fråga om ersättning till nuvarande innehavare av koncession för elektriska starkströmsledningar inte behövs, torde underförstått bygga på att den koncessionshavare som vill göra anspråk på ersättning för skada till följd av att han förlorat sin monopolställning är hänvisad till att åberopa den nämnda bestämmelsen i tilläggsprotokoll nr 1 till . Lagrådet uttalade vidare att om förslaget, att skall gälla som lag här i landet, blir genomfört, torde en talan med åberopande av den nämnda artikeln kunna väckas vid svensk allmän domstol. Konventionens skydd mot inskränkningar omfattar, till skillnad från 2 kap. 18 § RF, all slags egendom. Den egendom som skyddas av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till är inte bara fast eller lös egendom i egentlig mening, utan också intressen av olika slag som har ett ekonomiskt värde, t.ex. rätten att bedriva viss näringsverksamhet. Skyddet förutsätter dock att det rör sig om en faktiskt existerande rättighet och inte bara om mer eller mindre välgrundade förväntningar för framtiden. Framtida inkomster utgör således äganderätt bara om de redan har intjänats (se SOU 1993:40, del A s. 75). Ett tillstånd kan kanske i något fall jämställas med en äganderätt, i vart fall om det är överlåtbart (se fallet Benthem mot , som gällde tillstånd att installera en bränsletank; jfr dock bl.a. fallet Pudas). praxis visar hur som helst att, även om tillståndet som sådant inte är att anse som egendom, de bakomliggande ekonomiska intressen som är förknippade med tillståndet faller inom tillämpningsområdet för den aktuella artikeln, i vart fall när tillståndet har skapat rimliga och legitima förväntningar för tillståndshavaren. Återkallelse av tillstånd har i sådana fall ansetts utgöra en inskränkning i rätten att använda egendom. I det svenska fallet fann domstolen att en återkallelse av tillstånd till servering av alkoholdrycker var ett ingrepp i egendomsrätten, eftersom tillståndet var ett viktigt element i den restaurangrörelse som klaganden drev. I fallet ansågs rätten (grundad på tillstånd) att exploatera en grustäkt falla under tillämpningsområdet. Domstolen fann således att artikeln var tillämplig i de nämnda fallen. Man kan utgå från att en avvecklingslagstiftning, i konventionens mening, anses utgöra ett ingrepp i tillståndshavarens egendomsrätt.