prop · GK0384 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringen avser att vid bildandet av den nya energimyndigheten bemyndiga denna att ansvara för verksamheten. Regeringen avser att återkomma till anslagsfrågan i budgetpropositionen för . Enligt energipolitiska överenskommelse skall följande gälla för energibeskattningen. Energibeskattningen skall ge goda förutsättningar för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Det skall vara lönsamt att investera i varu- och tjänsteproduktion i och det skall vara fördelaktigt att investera i ekologisk energiteknik, bl.a. effektivare energianvändning. Produktionsskatten på kärnkraft skall utformas enligt dessa principer. Beskattningen bör ge drivkrafter för hushållning och konvertering till förnybara energislag, som den inte skall påverka industrins inter- nationella konkurrenskraft negativt. Beskattningsreglerna bör främja elproduktion med förnybara energislag. Naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas. De beslut som följer av den energipolitiska överenskommelsen förutsätter vissa förändringar i energibeskattningen. Regeringen bedömer att det bortfall av el som följer av avställningen av den första reaktorn till stor del kan kompenseras genom en minskad användning av el i fjärrvärmeverk (avsnitt 7.2). Regeringen avser att i budgetpropositionen för återkomma till med förslag till åtgärder för att minska elanvändningen i fjärrvärmesystemet. Genom de investeringsstöd som föreslås i energipropositionen förväntas en ökad användning av biobränslen och i även av naturgas. Biobränslen och naturgas bör även beskattas gynnsammare än kol och olja. 8.2 De senaste årens förändringar av energiskatterna har beslutat om ett antal åtgärder på energiskatteområdet som bidrag till att stärka de offentliga finanserna, finansieringen av medlemskapet i Europeiska unionen och en bred satsning på utbildningsområdet (prop. 1994/95:203, bet. 1994/95:SkU28, rskr. 1994/95:439, prop. 1995/96:198, bet. 1995/96:SkU31, rskr. 1995/96:305 och prop. 1996/97:1, bet.1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Statens intäkter från energirelaterade skatter har ökat från till . beslutade , efter förslag från regeringen, om höjningar av energiskatterna i två steg. Den första trädde i kraft och den andra skulle ha ägt rum . skulle skattesatserna på bensin och olja för motordrift höjas , skatten på elektrisk kraft med per kWh och övriga energiskatter . Produktionsskatterna på elektrisk kraft från kärnkraft och äldre vattenkraft skulle öka med per kWh vid varje steg (prop. 1995/96:198, bet. 1995/96:SkU31, rskr. 1995/96:305). Beslutet om höjda produktionsskatter utsattes för kritik som gällde främst effekter på de konkurrensutsatta företagen inom den elintensiva industrin. I budgetpropositionen för föreslog regeringen ett alternativ till det andra steget av de beslutade produktionsskattehöjningarna. Alternativet innebar att energiskatten på bränslen höjs och energiskatten på elektrisk kraft höjs med per kWh. Skattehöjningarna beräknas utifrån de belopp som skulle ha börjat tillämpas . I propositionen föreslogs vidare att vattenkraftsskatten från på ett budgetneutralt skulle läggas om till en fastighetsskatt på markvärdet. Förändringen motiverades utifrån att den tidigare produktionsskatten innebar en risk för ineffektivt utnyttjande av landets vattenkraftstillgångar, eftersom produktionsskatten påverkade den rörliga driftskostnaden i elproduktionen och var differentierad mellan gamla och nya anläggningar. beslutade i enlighet med regeringens proposition (prop. 1996/97:1, bet.1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). har också fattat beslut om skattelindring för fjärrvärmeföretag motsvarande de regler som gäller för industrin (prop. 1995/96:198, bet. 1995/96:SkU31, rskr. 1995/96:305). En utgångspunkt vid beslutet var att behovet av bibehållna konkurrensförutsättningar för biobränslen borde tillgodoses genom ett särskilt stöd. har därefter beslutat, efter förslag från regeringen, att skattenedsättning för fjärrvärme som levererats till industrin eller växthusnäringen skall omfatta även de fall då elektrisk kraft använts vid värmeframställningen (prop. 1996/97:14, bet. 1996/97:SkU8, rskr. 1996/97:71). 8.3 En översyn av energibeskattningen En översyn av energiskattesystemet påbörjas i för att analysera och precisera den principskiss till ett reformerat skatte- system som presenterats i betänkande (SOU 1997:11). Översynen skall beakta riktlinjerna för energibeskattningen energiöverenskommelse och behandla förslag (SOU 1996:184). Översynen beräknas att vara genomförd så att förslag kan lämnas till . Ett nytt energiskattesystem kan träda i kraft tidigast . Förutsättningarna för att främja användningen av biobränslen och särskilt biobränslebaserad kraftvärme kommer att behandlas i översynen av energiskattesystemet. Vidare skall hänsyn tas till det arbete som pågår inom EU med ett nytt energibeskattningsdirektiv. Översynen av energiskattesystemet kommer att samordnas med förberedelserna för den kommunikationspolitiska propositionen. Koldioxidskatt för industrin Vid energiskattereform slopades i stort sett det gamla skattened- sättningssystemet. En koldioxidskatt, motsvarande av den generella nivån, infördes för bränslen som förbrukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Regeringen har föreslagit att koldioxidskatten fördubblas för industrin från , som vissa skattelättnader införs för energiintensiv industri (prop. 1996/97:29). har godkänt de svenska ansökningarna om avvikelser från gemenskapsrätten på denna punkt. Sådana undantag från gemenskapsrätten beviljas endast för begränsad tid men kan normalt förlängas. Det är dock önskvärt att energiskattesystemet får en långsiktigt stabil utformning. Det är angeläget att energibeskattningen ger goda förutsättningar för den svenska industrins konkurrenskraft. I översynen av energiskattesystemet bör även en energibeskattning för industrin övervägas som innebär en lägre beskattning av industrins processer än beskattningen av energi för uppvärmning av industrins lokaler. Produktionsskatt på el Skatt utgår med per kWh på el producerad i kärnkraftverk efter den höjning med ett öre per kWh som trädde i kraft (prop. 1995/96:198, bet. 1995/96:SkU31, rskr. 1995/96:305). Produktionsskatten på kärnkraft kan medföra snedvridningar i elproduktions- systemet. Eftersom den rörliga kostnaden påverkas av skatten snedvrids den kostnadsmässiga rangordningen av elproduktionsanläggningarna med ett sämre resursutnyttjande som följd. Ändrade produktionskostnader i någon del av systemet får genomslag på utnyttjandet av hela produktionskapaciteten. finns en svensk-norsk elbörs och det pågår en integrering av elmarknaderna i hela . Detta innebär att även en låg skattenivå i ett enskilt land kan få effekter på utnyttjandet av de samlade elproduktionsresurserna i . En effektivt fungerande nordisk elmarknad kräver en samordning av skatterna i elproduktionen. har uppmärksammat problemet och bl.a. återtagit en tidigare beslutad ytterligare höjning av skatten på kärnkraft (avsnitt 8.2). är förhållandena på elmarknaden sådana att en skattehöjning i stor ut- sträckning förs vidare från producenten till kunden. Elleverantörerna till- lämpar i stor utsträckning standardkontrakt som enligt deras egen mening ger dem en vidsträckt rätt att justera elpriserna vid skattehöjningar. I takt med en fortsatt utveckling av den svenska och nordiska elmarknaden torde företagens möjligheter till prisövervältring minska, men övervältring på priserna kan medföra negativa effekter. Stängningen av en kärnkraftsreaktor kan medföra att bortfallet av el ersätts med annan elproduktion med högre rörliga kostnader och att även elintensiv industri därmed får en kostnadsökning. Regeringen avser att senast i budgetpropositionen för återkomma till frågan om nivån och utformningen av produktionsskatten på el. Regeringen kommer därvid, om den bedömer att produktionsskatten till någon del bör behållas, att överväga om det är möjligt och ändamålsenligt att ersätta den nuvarande skatten på kärnkraftsproducerad el med en fast skatt som är oberoende av produktionsnivån. En möjlig bas för en sådan skatt är varje reaktors tillåtna högsta effekt. 9 Statens uppgifter i omställningsarbetet 9.1 En ny energimyndighet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Myndighetsfunktionen inom energiområdet bör| | tydliggöras och förstärkas. En ny central energimyndighet inrättas| | . Till energimyndigheten förs merparten av | | myndighetsfunktionerna på energiområdet. Myndigheten får ansvaret| | att verkställa huvuddelen av omställningsåtgärderna och att | | samordna omställningsarbetet. Skälen för regeringens förslag: Energiförsörjningen är en viktig del av samhällets infrastruktur. Energisektorns uppbyggnad och funktion är beroende av många långsiktiga beslut. I såväl produktionen som distributionen och användningen av el och annan energi krävs ofta stora och kapitalintensiva investeringar. Utbyggnaden av det svenska energisystemet är ett resultat av ett utvecklat samspel mellan staten, kommunerna, företagen och de enskilda. Staten har ansvaret för att ange och upprätthålla de ramar inom vilka övriga aktörer fattar sina beslut. De förändringar och anpassningar till ändrade förhållanden som måste göras skall beslutas utifrån en väl underbyggd energipolitik. () inrättades (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Till fördes i huvudsak verksamheten i de tidigare myndigheterna , och Styrelsen för teknisk utveckling. är central förvaltningsmyndighet på energiområdet och ansvarar också för statliga insatser för att främja teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete, etablering och utveckling av små och medelstora företag samt en balanserad regional utveckling. I anslutning härtill skall verket genomföra utrednings- och utvärderingsverksamhet. Myndighetsfunktionen inom energiområdet bör tydliggöras och förstärkas. En ny central energimyndighet bör nu inrättas med ansvar för myndighetsfunktionerna på energiområdet. Till myndigheten bör föras myndighetsuppgifter inom tillförsel- och distributionsområdet, beredskapen och den kommunala energiplaneringen samt i anknytning till naturresursplaneringen. En central uppgift för myndigheten bör vidare vara att bevaka energimarknadernas och energisystemets utveckling och att analysera dess betydelse för miljö, teknisk utveckling och ekonomisk tillväxt. Myndigheten bör ansvara för statliga insatser för att främja forskning och utveckling på energiområdet. energipolitiska överenskommelse ställer nya och utökade krav på genomförandet av omställningen av energisystemet. bör ges huvudansvaret för att verkställa merparten av de energipolitiska programmen och ett samordningsansvar för omställningsåtgärderna. Inrättandet av en särskild energimyndighet kommer att i hög grad påverka verksamheten i . Det kan förutsättas att den personal som arbetar med energifrågor vid i huvudsak kommer att beredas arbetstillfällen vid den nya myndigheten. Inrättandet av den nya myndigheten bedöms inte komma att leda till att personal friställs. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att svara för det förberedelsearbete som krävs för att en ny energimyndighet skall kunna inrättas . I uppdraget ingår bl.a. att utarbeta förslag till organisation och uppgifter för myndigheten samt att vidta nödvändiga organisatoriska och administrativa åtgärder. Regeringen avser att i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen för återkomma angående anslagsfrågan och till sådana särskilda förslag avseende den fortsatta verksamheten vid som kan föranledas av bl.a. bildandet av den särskilda energimyndigheten. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: är en viktig resurs i | | omställningsarbetet. skall inom ramen för kravet på | | affärsmässighet ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av ny| | elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk elförsörjning| | som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig. skall | | förbli i statlig ägo. Bakgrund till regeringens förslag: beslöt att överföra huvuddelen av verksamheten i till ett aktiebolag, , och att avskilja verksamheten i storkraftnätet till en särskild organisation (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318 samt prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). I regeringens näringspolitiska proposition (prop. 1990/91:87) angavs att det viktigaste motivet till att föra över huvuddelen av verksamhet från affärsverk till bolag var att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Genom bolagiseringen skulle bl.a. effektivisering och rationalisering av verksamhet underlättas, liksom anpassningen till den fortgående internationaliseringen av elmarknaden. Bolagsformen skulle ge ökade möjligheter att ta tillvara affärsmöjligheter i och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag på elmarknaden. En avgörande förutsättning för att skulle kunna fylla sin uppgift att som kraftföretag svara för en väl fungerande energiförsörjning var att verksamheten har långsiktigt god lönsamhet och avkastningsförmåga. En god och stabil lönsamhet ansågs viktig för att säkra basen för investeringar, marknadssatsningar och utvecklingsarbete. Det angavs vidare att kraftkonsumenternas ställning bör stärkas genom åtgärder som ökar konkurrensen mellan producenter i samt mellan svenska och utländska producenter. Dessutom borde småskaliga producenter tillförsäkras goda möjligheter att sälja el på marknaden. I propositionen konstaterades att det nya aktiebolaget kommer att kunna göra bl.a. investeringar utomlands, men att den inhemska verksamheten dock bör vara basen och ges högsta prioritet vad gäller överväganden om investeringar, produktion och utvecklingsarbete. Det påpekades att tidigare tagit hänsyn till att vissa orter där affärsverket bedriver sin verksamhet har sysselsättningsproblem. Detta borde gälla även för det nya aktiebolaget. Medverkan i långtgående regionalpolitiska satsningar borde dock behandlas särskilt. Vidare underströk regeringen att det nya bolaget även fortsättningsvis bör arbeta aktivt med energitjänster. började sin verksamhet. inrättades som driver och förvaltar stamnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna. har varit verksamt som bolag . har bolaget utvecklats positivt med avseende på de mål som statsmakterna satte upp i samband med bolagiseringen. Omsättningen har ökat med i löpande priser och förvaltningen av statens kapital har effektiviserats, vilket kan avläsas i bl.a. väsentligt ökad avkastning på eget kapital. Verksamheten har vidare i många avseenden utvecklats, bl.a. genom förvärv av och strukturrationaliseringar inom nätverksamhet i samt investeringar utomlands, främst i . har utländska kraftbolag gjort omfattande investeringar i svenska kraftföretag. har bedrivit ett aktivt utvecklings- och rationaliseringsarbete, och kan erbjuda el till konkurrenskraftiga priser samt energikunnande till sina kunder på den svenska elmarknaden. har satsat ett par miljarder kronor på forskning och utveckling. Inom vissa områden är satsningarna internationellt betydelsefulla. När det gäller bränsleproduktion och kretsloppsteknik har i samverkan med och skogsindustrin utvecklat ett unikt kunnande. I demonstreras biobränslekretsloppet i full skala. Inom energieffektiviseringsområdet är satsningen på Uppdrag 2000 och utvecklingen av värmepumpar goda exempel på att utvecklingsarbete ligger långt framme. långsiktiga forsknings- och utvecklingsverksamhet pågår inom flera områden, av vilka de flesta har en inriktning på förnybara energislag. Bland dessa är verksamheten avseende bioenergi störst. Satsningen sker både på bränsleteknik, där uthållig bränsleproduktion och kretsloppssystem är prioriterade, och inom förbränningsområdet där tyngdpunkten ligger på effektiv och miljövänlig energiomvandling. Inom vindkraftsområdet är satsningar koncentrerade till stora verk, som har förutsättningar för bättre arealutnyttjande och därmed högre produktionspotential. I övrigt ingår i den långsiktiga forsknings- och utvecklingssatsningen utveckling av solvärme, bränsleceller och solceller för elgenerering. medverkar i ett stort antal forsknings- och utvecklingsprojekt inom EU. Skälen för regeringens förslag: är det största svenska elproduktionsföretaget och svarar för ungefär hälften av den svenska elproduktionen. Bolaget är i kraft av sin storlek, och med den stora tillgången på kompetens, en viktig resurs på energiområdet. Som ägare till bestämmer staten målen för företagets verksamhet. har som huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder. Detta skall ske på ett affärsmässigt sätt, vilket innebär att företaget uppfyller marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav i sin affärsverksamhet. Härigenom medverkar till att trygga tillgången på el till ett rimligt pris och till att skapa goda förutsättningar för den svenska industrins konkurrenskraft. Det är därför naturligt att staten har ett starkt intresse av företagets långsiktiga utveckling. På ägaren faller ansvaret att ange de övergripande förutsättningarna för bolagets agerande. För det långsiktiga tekniska utvecklingsarbete, som är av avgörande betydelse för omställningen av energisystemet, är kraftföretagens och industrins aktiva medverkan nödvändig. bör vara en föregångare i detta avseende. Företaget bör aktivt verka för att den tekniska utvecklingen förs framåt. En sådan verksamhet ingår naturligt i en framgångsrik affärsstrategi. I långsiktiga utvecklings- och investeringsplaner bör utvecklingen av ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i el- och värmeproduktion från förnybara energislag vara framträdande. bör inom ramen för kraven på affärsmässighet avsätta resurser för utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig. ges därigenom en strategisk roll i omställningsarbetet. De resurser som genereras i blir av stor betydelse för energisystemets omställning. skall förbli i statlig ägo. Det är också viktigt att hålls samman som en koncern. De samlade ekonomiska och tekniska resurserna i är av stor betydelse för en effektiv svensk elförsörjning och för den tekniska utvecklingen inom energiområdet. Staten äger huvuddelen av det svenska stamnätet för el och en stor del av utlandsförbindelserna. har ansvaret för att förvalta, driva och utveckla stamnätet och de statligt ägda utlands- förbindelserna. Verket har det s.k. systemansvaret för det svenska elsystemet och samordnar utrikeshandeln med el. En viktig uppgift för verket är att övervaka utrikeshandeln och värdera dess betydelse för den svenska försörjnings- tryggheten och att lämna underlag för regleringen av elexporten. Stamnätet och utlandsförbindelserna är en viktig del av infrastrukturen. Det är en uppgift för att genomföra de förstärkningar av stamnätet som krävs för att upprätthålla elbalansen i och i övrigt förbättra möjligheten till ett effektivt kraftutbyte med utlandet. Det är därför naturligt att staten har det avgörande inflytandet över dessa överföringsförbindelser. Regeringen kommer att till överlämna ett förslag till en moderniserad ellagstiftning. Där kommer bl.a. att föreslås en ökad samhällskontroll över tillkommande utlandsförbindelser. och har de övervakande uppgifterna vad gäller kärnsäkerhet och strålskydd. De två myndigheternas centrala uppgifter i samband med omställningen av energisystemet framgår av avsnitt 10.1. är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om byggd miljö och hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggande och boende. Verket har därför viktiga uppgifter när det gäller bebyggelsens energiförsörjning och energianvändning. ges i uppdrag att administrera flera åtgärdsprogram för att minska elanvändningen (avsnitt 7.2). har samordningsansvaret för den del av energiforskningen som avser energianvändningen i byggnader och byggd miljö. har ett delansvar för den grundläggande energiforskningen. Också andra myndigheter som Kommunikationsforskningsberedningen, Skogs- och jordbrukets forskningsråd och har betydelsefulla uppgifter. är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Mål för verksamheten är bl.a. att ge hushållen möjlighet att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt och att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. svarar för provning, märkning och certifiering av energikrävande produkter, m.m. (avsnitt 7.4.4). 10 Frågor om kärnsäkerhet och ansvaret vid enatomolycka 10.1 En fortsatt hög kärnsäkerhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Det ökande kontrollarbetet på svenska | | reaktorer och planeringen för slutförvaret av det utbrända | | kärnbränslet ställer stora krav på de ansvariga säkerhets- | | myndigheterna. Det gäller även arbetet med att höja säkerheten hos| | andra reaktorer i närområdet. Avställningen av de två reaktorerna| | i medför en ökad arbetsbelastning för säkerhets- | | myndigheterna. | | och bör| | ges ökade resurser. Skälen för regeringens bedömning: Kärnkraftsföretagen har regeringens tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet. Det är innehavarna av tillstånden som har det fulla ansvaret för att de nationella säkerhetsmålen nås. () har till uppgift att bl.a. övervaka att kärnkraftsföretagen tar ansvar för säkerheten. () övervakar strålskyddet vid de kärntekniska anläggningarna och vid behandlingen och lagringen av kärnavfall samt utövar tillsyn över denna verksamhet. Myndigheterna har regeringens uppdrag att till regeringen redovisa säkerhets- och strålskyddsläget i de svenska reaktorerna. Avställningen av de två reaktorerna i kommer att kräva ökade insatser från myndigheterna. Säkerheten vid verket måste upprätthållas i den nya situation som uppstår. Personalens motivation, engagemang och uppmärksamhet måste vidmakthållas på en hög nivå trots den påfrestning som avställningen av verket innebär för verksamheten och personalen. Myndigheterna måste överväga särskilda tillsynsinsatser och beredas tillfälle att förstärka sin kompetens och sina resurser för att övervaka att säkerheten vidmakthålls under hela driftperioden. Behovet av skärpt kontrollverksamhet när reaktorerna blir äldre samt kraftföretagens aviserade renoveringar och moderniseringar indikerar vidare att antalet ärenden och deras grad av komplexitet kommer att öka framöver. Den genomgång av konstruktionsförutsättningarna för de äldre reaktorerna som pågår inom kärnkraftsindustrin kan komma att resultera i reviderade bedömningar av behovet av säkerhetshöjande åtgärder. Myndigheterna måste vara starkt engagerade och pådrivande i detta arbete, bl.a. genom att formulera de säkerhetskrav som bör gälla . granskning av den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet har i betänkandet (SOU 1996:75) Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet framhållit att SKI är en organisation under stress på grund av den ökade arbetsbelastning som uppstår när större projekt liknande det moderniseringsarbete som genomförts vid 1 måste följas upp. Utredningen anser att inrättandet av en inhemsk teknisk stödorganisation skulle förbättra SKI:s möjlighet att arbeta långsiktigt med viktiga myndighetsfrågor såsom föreskrifter och forskning, som kortsiktiga större projekt kan hanteras på ett effektivt sätt. Förutsättningarna för att skapa en sådan teknisk stödorganisation på svensk eller nordisk basis bör undersökas. På kärnavfallsområdet väntas kraven på SKI:s tillsynsverksamhet öka i takt med att planeringen av den slutliga avfallshanteringen efter hand övergår i konkreta åtgärder. Även SSI kommer att i ökande omfattning involveras i detta arbete. Arbetsbelastningen och resursbehovet hos SKI och SSI kan mot denna bakgrund komma att öka ytterligare utöver vad som skett .