prop · GK03164 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan löstes istället genom att 14 medlemsstater, dvs. alla utom en (), gjorde en gemensam deklaration i anslutning till artikel 40.2 som innebär att dessa 14 stater åtar sig att alltid hänskjuta en tvist till (jfr artikel 182 i EG-fördraget). Frågan om roll när det gäller förhandsavgöranden om tolkningen av Europolkonventionen berörs i avsnitt 9. Immunitet och privilegier I artikeln anges att Europol, dess organ och dess anställda skall åtnjuta den immunitet och de privilegier som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Sådana bestämmelser, som skall vara tillämpliga i alla medlemsstater skall finnas i ett särskilt protokoll (41.1). Detta protokoll skall antas av rådet och ratificeras av alla medlemsstater i enlighet med deras nationella regler (41.3). För sambandsmännen och deras familjer skall och övriga medlemsländer komma överens om nödvändiga regler för immunitet och privilegier (41.2). Slutbestämmelser (artikel 42-47) Artikel 42. Förbindelser med tredje land och utomstående instanser Europol skall enligt bestämmelserna i artikel 42 upprätthålla förbindelser med tredje länder och utomstående organ i den utsträckning som detta är nödvändigt för att Europol skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt artikel 3 i konventionen. För dessa ändamål skall särskilda tillämp- ningsföreskrifter utarbetas. För förbindelser med EU:s institutioner och liknande skall styrelsen besluta sådana föreskrifter och för förbindelser med övriga, dvs. tredje länder och organisationer utanför EU, är det rådet som skall fatta detta beslut. Kommentar Europols samarbete med utomstående regleras mer detaljerat på annat håll i konventionen (t.ex. artikel 10) och bestämmelserna i denna artikel påverkar inte de reglerna. I artikeln påminns också om att i det fall utbyte av personuppgifter sker, detta får äga rum endast om bestämmelserna i avd i konventionen iakttas. Ändring av konventionen Konventionen kan ändras med iakttagande av de regler som gäller i avdelning VI i om upprättande av konventioner och efter hörande av . Beträffande själva definitionerna av de olika brottstyper som faller inom Europols behörighet, har en möjlighet öppnats för att kunna ändra eller lägga till sådana genom ett förenklat förfarande med enhälligt beslut i rådet, dvs. utan att konventionen som sådan ändras. Reservationer Artikeln fastslår att reservationer inte är tillåtna. Konventionens ikraftträdande Artikeln innehåller en regel om att konventionen skall antas av medlemsländerna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser och att när detta har skett depositarien skall underrättas. Konventionen träder i kraft efter det att den sista underrättelsen har lämnats till depositarien (artikel 45.1-3). Även om konventionen har trätt i kraft kan, enligt artikel 45.4, Europols verksamhet inte inledas förrän ett antal tillämpningsföreskrifter till konventionen har antagits på det sätt som föreskrivs för var och en av dem i konventionen. De föreskrifter som avses är följande: Föreskrifter om sambandsmännens rättigheter och skyldigheter gentemot Europol, som enligt artikel 5.7 skall antas genom enhälligt beslut av styrelsen. Föreskrifter med närmare regler för analysregistren, som enligt artikel 10.1 tredje stycket skall utarbetas av styrelsen och antas genom enhälligt beslut av rådet. Arbetsordningen för den gemensamma tillsynsmyndigheten, som enligt artikel 24.7 skall antas genom enhälligt beslut av myndigheten och godkännas av rådet likaledes genom enhälligt beslut. Föreskrifter med personal- och tjänstereglemente, som enligt artikel 30.3 efter yttrande från styrelsen skall antas av rådet genom enhälligt beslut. Föreskrifter om sekretess och skydd för hemliga uppgifter, som enligt artikel 31.1 skall utarbetas av styrelsen och antas av rådet genom enhälligt beslut. Föreskrifter med budgetreglemente, som enligt artikel 35.9 (och 28.1.18) skall utarbetas av styrelsen och antas av rådet genom enhälligt beslut. Överenskommelse med om säte för Europol, som enligt artikel 37 för Europols del skall antas av styrelsen genom enhälligt beslut. Protokoll om immunitet och privilegier, som enligt artikel 41.1 skall antas av medlemsstaterna. Avtal mellan och övriga medlemsstater om bl.a. immunitet och privilegier för sambandsmännen. I artikel 45.6 föreskrivs att medlemsstaterna så snart rådet har antagit den rättsakt som upprättar konventionen (vilket alltså skedde som konventionen undertecknades ) skall vidta de åtgärder i sin interna lagstiftning som krävs för att Europols verksamhet skall kunna inledas. I artikeln regleras också frågan om avvecklingen av när Europols verksamhet kommer i gång. skall då avsluta sin verksamhet och alla dess tillgångar skall övertas av Europol (artikel 45.5). Kommentar Den rådsarbetsgrupp, arbetsgruppen för Europol, som har utarbetat konventionen har sedan konventionen antagits arbetat med de tillämpningsföreskrifter som avses i artikeln. Eftersom antagandet av nästan alla föreskrifter förutsätter åtgärder i en eller annan form av styrelsen (som alltså existerar först när konventionen har trätt i kraft) har ett särskilt tillvägagångssätt använts för att i förväg utarbeta dessa föreskrifter. Detta för att erforderliga beslut snabbt skall kunna fattas när konventionen väl har trätt i kraft. Europolarbetsgruppen har utarbetat färdiga förslag till texter som sedan har förts genom beslutshierarkin till rådet som sedan fryst texten. Tanken bakom detta är att det vid konventionens ikraftträdande redan skall finnas en informell enighet medlemsstaterna emellan om föreskriftens utformning som kan läggas till grund för ett styrelsebeslut och ett formellt beslutsförfarande i rådet som alltså kan gå mycket fort när konventionen har trätt i kraft. Också på ett antal andra ställen i konventionen finns regler om att tillämpningsföreskrifter skall antas, t.ex. artikel 42, men där detta om föreskrifterna inte har antagits vid konventionens ikraftträdande inte utgör hinder för att Europols verksamhet startar. I konventionstexten förekommer som har sagts även andra villkor för Europols verksamhet, såsom när det i artikel 14.2 föreskrivs att överföring av personuppgifter mellan medlemsstaterna och Europol inte får påbörjas förrän alla länder som deltar i överföringen har infört tillräckligt långtgående data- och integritetsskyddslagstiftning. Nya medlemsstaters anslutning till konventionen Artikel 46 reglerar nya staters anslutning till konventionen, vari bl.a. föreskrivs att ett villkor är att staten är medlem i Europeiska unionen. Depositarie I artikeln uppdras åt rådets generalsekreterare att vara depositarie för konventionen. 7 Utlämnande av svenska registeruppgifter m.m. till Europol 7.1 Åtagande enligt Europolkonventionen Europolkonventionen ålägger medlemsstaterna att utan särskild begäran lämna vissa uppgifter till Europol. Detta gäller de personuppgifter som avses i artikel 8.1, dvs de grundläggande personuppgifterna till informa- tionsregistret. Uppgifter för analysändamål utöver de nämnda skall enligt artikel 10.3 lämnas till Europol om nationell rätt tillåter att uppgifterna bearbetas i hemlandet för brottsförebyggande syften, analys eller brottsbekämpning. Om det alltså är tillåtet enligt nationell rätt att använda uppgifterna för kriminalunderrättelseanalys föreligger också en skyldighet att, om det behövs, dela med sig av dem till Europol. Artikel 8.4 i konventionen öppnar möjligheter till bilateralt utbyte av vissa uppgifter, helt beroende på vad nationell rätt tillåter. Huvudregeln är att alla uppgifter som förs till Europol för att användas där kommer att databehandlas och alltså återfinnas i informationsregistret eller i någon analysfil. Detta innebär dock inte att alla uppgifter som lämnas från oss nödvändigtvis måste härröra från något register, än mindre något polisregister. Inte heller förutsätter konventionen att alla uppgifter finns datalagrade i medlemsländerna. För svenskt vidkommande torde det dock i praktiken bli från de nuvarande polisregistren och från det av föreslagna polisens underrättelseregister (se vidare nedan) som den mest betydande mängden uppgifter kommer att lämnas till Europol. 7.2 Utlämnande av uppgifter ur polisregister 7.2.1 Ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. Regeringens förslag: 4 § lagen (1965:94) om polisregister m.m. ändras så att uppgifter ur polisregister kan lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om detta följer av en internationell överenskommelse som efter god- kännande har tillträtt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen ifrågasätter om den valda regleringen är tillräckligt tydlig eftersom det är svårt att avgöra vad som följer av konventionen när den i stor utsträckning hänvisar till nationella regler vad gäller skyldigheten för medlemsstaterna att lämna uppgifter till Europol. anser att även andra överenskommelser än sådana som har godkänt bör omfattas av bestämmelsen. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Bakgrund: Regler om polisregister finns i lagen (1965:94) om polis- register m.m. (polisregisterlagen). 1 § polisregisterlagen föreskriver att med polisregister enligt lagen förstås sådana register som förs hos () eller någon annan polismyndighet för att tjäna som upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Polisregister- lagen täcker alltså ett mycket stort antal register. Det viktigaste och största registret är person- och belastningsregistret (PBR) som inom polisväsendet används för både brottsutredning och spaning. Ett antal andra polisregister finns som är inrättade främst för spaningsändamål, nämligen brottsanmälansregistret, det allmänna spaningsregistret, signalements- och känneteckensregistret m. fl. Det finns också lokala register som används i pågående utredningar. Uppgifter som skall lämnas till Europol kan finnas i nästan alla polisregister och uppgifter från Europol kan komma att införas i de flesta polisregister. I svensk rätt regleras vad som får lämnas ut från svenska polisregister till andra länder eller organisationer i 4 § polisregisterlagen. Uppgifter ur polisregister får av RPS på begäran lämnas ut till åklagar- eller polismyndighet i de nordiska länderna eller andra länder som är anslutna till eller till när det behövs för utredning i brottmål eller utlänningsärende. I bestämmelsen föreskrivs möjligheter för regeringen att bemyndiga andra polismyndigheter än RPS att lämna ut uppgifter och även möjlighet för regeringen att bemyndiga RPS att lämna ut uppgifter till andra stater. Vidare får, enligt föreskrifter som regeringen kan meddela, även andra uppgifter ur polisregister lämnas till främmande stat om medborgare i den staten eller om den som har hemvist där eller om någon som uppenbarligen är att anse som internationell förbrytare. Ingen av dessa möjligheter har emellertid utnyttjats av regeringen varför möjligheterna att lämna ut uppgifter ur polisregister till främmande stat eller mellanfolklig organisation är inskränkt till huvudregeln i bestämmelsen. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs också en möjlighet att efter regeringens godkännande i varje särskilt fall på begäran lämna ut även andra uppgifter ur polisregister. Skälen för regeringens förslag: 4 § polisregisterlagen inskränker som sagts möjligheten att lämna ut uppgifter ur polisregister utanför landet i tre olika avseenden. Enligt bestämmelsen medges bara överföring av uppgifter på begäran av en främmande stat eller . Överföring av uppgifter utan föregående begäran kan m.a.o. inte förekomma. Mottagarkretsen är inskränkt så som har sagts. Den enda organisation som kan komma ifråga som mottagare av uppgifter är således . Den tredje inskränkningen avser typen av uppgifter som får lämnas. Uppgift får bara lämnas om det behövs för utredning i brottmål eller utlänningsärende. Detta innebär i korthet att det måste finnas en utredning om ett konkret brott eller ett konkret utlän- ningsärende för att uppgifter skall kunna lämnas. Sådan allmänt kartläggande verksamhet som bedrivs i form av kriminalunder- rättelsetjänst på internationell nivå (som i Europol) kan således enligt nuvarande regler inte understödjas med databaserade uppgifter ur ett svenskt polisregister av s.k. förspaningskaraktär. Den sistnämnda frågan behandlas av i dess delbetänkande Kriminalunderrättelseregister, DNA-register (SOU 1996:35). I betänkandet föreslås bl.a. att en ny lag om polisens underrättelseregister införs. Förslaget tillåter bl.a. ADB-registrering av sådana personuppgifter som går ut på att någon misstänks för att bedriva brottslig verksamhet utan att misstankarna konkretiserats i en sådan utsträckning att utredning om ett specifikt brott kan inledas. Förslaget innehåller också regler om upprättande i vissa fall av s.k. analysregister till vilka skall kunna föras uppgifter av i princip samma slag som avses i artikel 10 i Europolkonventionen. Vidare föreslås att sådana uppgifter också skall kunna lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om utlämnandet följer av en internationell konvention som har tillträtt. Dessa frågor behandlas därför inte vidare i detta ärende. Som har nämnts inledningsvis ålägger Europolkonventionen att lämna uppgifter till Europol. Det rör uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för att ha begått sådana brott som omfattas av Europols behörighet. Det rör också uppgifter om personer som i vissa fall kan misstänkas komma att begå sådana brott, alltså personer mot vilka det inte finns misstankar om konkreta brott. De sistnämnda uppgifterna omfattas när det är fråga om databaserade uppgifter av den föreslagna lagen om polisens underrättelseregister. Däremot omfattas inte uppgifter om personer mot vilka det finns konkreta brottsmisstankar eller som är dömda av den föreslagna lagen. För att uppgifter rörande dessa personkategorier skall få lämnas till Europol och på det sätt som krävs enligt konventionen bör 4 § polis- registerlagen ändras. Således bör Europol göras till möjlig mottagare av uppgifter och det bör också vara möjligt att kunna lämna sådana uppgifter utan särskild begäran från Europol. Paragrafen bör därför kom- pletteras med en bestämmelse som innebär att uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt, dvs. en bestämmelse med huvudsakligen samma innebörd som den regel om utlämnande av uppgifter till utlandet eller mellanstatlig organisation som föreslås i lagen om polisens underrättelseregister. Förslagen skiljer sig åt i det uttryckliga kravet på föregående riksdagsgodkännande. Vad gäller remissinstansernas synpunkter kan först sägas att Europolkonventionens krav på uppgiftslämnande från medlemsstaterna inte i särskilt stor utsträckning är beroende på innehållet i de nationella rättsordningarna. Vad gäller grundläggande uppgifter om dömda personer och personer misstänkta för konkreta brott är konventionen tydlig. Sådana uppgifter skall tillhandahållas av medlemsstaterna och det är främst sådana som kan härröra från polisregister enligt polis- registerlagen. Med avseende på polisregisterlagen torde den valda regleringen därför inte behöva ge upphov till missförstånd. Vad gäller andra personuppgifter avsedda för analysändamål bör hänvisningen till nationell lagstiftning i konventionen inte heller föranleda missförstånd i dessa sammanhang eftersom konventionen ålägger medlemsstaterna att vid behov lämna sådana uppgifter som får användas på motsvarande sätt hemma. Vad slutligen gäller kravet på riksdagsgodkännande av överens- kommelserna i detta sammanhang är detta tillkommet för att förhindra att överenskommelser på myndighetsnivå kan föranleda ett mer extensivt utbyte av personuppgifter ur polisregister än vad som följer av paragrafens tidigare led. Med den nu föreslagna kompletteringen täcker 4 § polisregisterlagen både automatiskt utlämnande av uppgifter och utlämnande av uppgifter som sker efter begäran av utländsk myndighet eller mellanfolklig orga- nisation. 7.3 Tullens brottsregister Regeringens bedömning: Det behövs ingen ändring i polis- registerlagen för att tillgodose tullens behov av informationsutbyte med Europol. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot bedöm- ningen. Skälen för regeringens bedömning: I 10 § polisregisterlagen före- skrivs att det hos eller annan tullmyndighet får föras register för samma ändamål som anges i 1 § i den mån det behövs för den brottsbekämpande verksamhet som ankommer på tullmyndighet. I tullens brottsregister kan det alltså förekomma uppgifter som skall lämnas till Europol. I fråga om utlämnande av uppgifter ur ett sådant register föreskrivs i 10 § 3 stycket att regeringen eller efter regeringens bemyndigande får förordna att uppgifter skall lämnas från register enligt bestämmelsen, om uppgifterna behövs för att fullgöra skyldigheter som eller någon svensk myndighet har enligt överenskommelse med främmande makt. Regeringen har med stöd av bestämmelsen utfärdat föreskrifter som möjliggör även det informationsutbyte som föreskrivs i Europol- konventionen. Någon ändring i 10 § behövs därför inte. I ett inom utarbetat förslag till lag om brotts- register (Ds 1997:2) föreslås en bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utländsk myndighet och mellanfolklig organisation. 7.4 Utlämnande av uppgifter från andra källor än polisregister Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att nu ändra 1 kap. 3 § sekretesslagen för att kunna lämna uppgifter till Europol från andra källor än polisregister i polisregisterlagens mening. Det torde också vara möjligt att i vissa fall lämna uppgifter till Europol även i sådana fall där en uttrycklig skyldighet enligt konventionen inte föreligger. Promemorian berör inte direkt dessa frågor. Remissinstanserna: har föreslagit en ändring i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen som innebär att bestämmelsen kompletteras så att det klart framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om uppgiftslämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Det anförs att en sådan ändring skulle medföra en enklare och klarare tillämpning eftersom det inte sällan uppstår tolkningsproblem när det gäller att avgöra vad som är förenligt med svenska intressen i den berörda bestämmelsens mening. Datainspektionen har efterlyst ett klargörande av i vad mån uppgifter som finns hos polisen i annan form än i register skall lämnas eller får lämnas till Europol. Vidare har inspektionen efterlyst ett klargörande av om uppgifter skall få lämnas till Europol även om sådan skyldighet inte föreligger enligt konventionen. Bakgrund: Uppgifter hos polisen och tullen i deras uppgift att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott skyddas av sekretess enligt reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Sådana uppgifter får därför enligt huvudregeln i 1 kap. 3 § tredje stycket samma lag inte lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanstatlig organisation. Utlämnande får dock ske om det är tillåtet enligt lag eller förordning eller om det i motsvarande fall skulle vara tillåtet att lämna uppgiften till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgiften till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Genom den föreslagna ändringen i 4 § polisregisterlagen kan uppgifter ur polisregister lämnas till bl.a. Europol. Samma sak gäller för uppgifter ur den av föreslagna lagen om polisens underrättelse- register. Beträffande övriga register som polisen och tullen använder för sin verksamhet, liksom för uppgifter som inte förekommer i något register, saknas däremot ett generellt bemyndigande att under mot- svarande förutsättningar lämna uppgifter till utlandet eller till en mellan- folklig organisation. Frågan om att lämna en sådan uppgift måste alltså varje gång prövas mot bakgrund av bestämmelsen i 1 kap. 3 § sekretess- lagen om ingen särskild föreskrift finns. Skälen för regeringens bedömning: Vad först gäller RPS förslag till ändring i sekretesslagen kan följande sägas. En ändring som den föreslagna i en regel med så generell räckvidd är svår att överblicka till sina konsekvenser. Den kommer att träffa förhållanden långt utanför de som är avsedda att regleras. En lagändring av denna karaktär måste därför föregås av mer ingående överväganden än som kan komma ifråga i detta sammanhang. En genomgripande översyn av sekretesslagen kommer också att inledas . Härtill kommer att Register- utredningen i sitt avlämnade slutbetänkande Polisens register (SOU 1997:65) föreslagit lagreglering av all databehandling av person- uppgifter inom polisens verksamhetsområde, och som därmed täcker in också uppgifter utanför den nuvarande polisregisterlagens område vare sig de förekommer i register eller inte. I samband härmed föreslås en regel som innebär att uppgifter kan lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation under samma förutsättningar som i RPS förslag. Det av RPS påtalade problemet kan alltså komma att få sin lösning inom en inte alltför avlägsen framtid. Till dess får prövning av utlämnande av uppgifter ske med tillämpning av nuvarande regler vilka, såvitt gäller utlämnande av uppgifter till bl.a. Europol där uppgifts- lämnandet kan härledas till en konventionsbestämmelse som godkänts av , inte torde vålla några rättsliga problem. Datainspektionen har väckt frågan om möjligheten att lämna en uppgift trots att någon direkt skyldighet till detta inte är föreskriven i konventionen. I praktiken torde frågan uppstå först sedan Europol begärt en sådan uppgift. Frågan om huruvida en sådan uppgift på begäran av Europol skall lämnas eller ej får avgöras från fall till fall, i sista hand med ledning av den berörda regeln i 1 kap 3 § sekretesslagen. Så länge en begäran om en uppgift kan härledas ur en konventions- bestämmelse torde det inte föreligga andra hinder för utlämnande än som kan följa av den intresseavvägning som skall göras enligt denna bestämmelse. 8 Inskränkningar i rätten att använda uppgifter från Europol 8.1 Åtagande enligt Europolkonventionen Artikel 17.1 i Europolkonventionen föreskriver att medlemsstaterna bara får använda uppgifter som härrör från Europol för att förebygga eller bekämpa sådan brottslighet som ligger inom Europols behörighet eller annan allvarlig brottslighet. I artikel 17.2 och 3 begränsas medlemsstaternas frihet att använda vissa uppgifter från Europol ytterligare. Det gäller sådana uppgifter vilka uppgiftslämnaren från början har försett med inskränkande villkor för dess användning. Staterna har åtagit sig att respektera dessa villkor, med vissa undantag för uppgiftslämnande till domstolar och andra organ för konstitutionell och annan kontroll av statsförvaltningarna, genom att antingen avstå från annan användning än den som den ursprungliga uppgiftslämnaren tillåter eller inhämta dennes samtycke om man vill använda uppgiften i strid med de ursprungliga villkoren. Ungefärligen motsvarande bestämmelser förekommer inom området för internationellt samarbete i brottmål i FN:s konvention av om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. 8.2 Ändring i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet Regeringens förslag: Lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet ändras så att den omfattar också upplysningar som skall användas i underrättelse- verksamhet om brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran.