prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Genom en ändring i RHL gäller från nämnda datum att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade rättshjälpen. Beslutsmotiveringar I 20 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand (20 § andra stycket FL). Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom föreskrifterna i 11 kap. 3 § första stycket UtlL, enligt vilka förvaltningslagens krav på beslutsmotivering inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av har dock enligt i 11 kap. 3 § andra stycket UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om beslutet går honom eller henne emot. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88-89) konstaterades att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är angeläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap. 3 § UtlL. Som skäl anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs även leda till förkortade handläggningstider genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kunde undvikas. Utlänningslagens bestämmelser om överklagande Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning gäller den särordningen att beslut av förvaltningsmyndighet kan överklagas till förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den särreglering som gäller för utlänningsärenden. I första stycket slås fast att beslut av en förvalt- ningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast om en sådan rätt följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som anges i samma kapitel. De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polis- myndighets avvisningsbeslut, avvisnings- eller utvisnings- beslut, beslut om flyktingförklaring eller resedokument och beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelserna i ut- länningslagen får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får överklagas. Inte heller kan den som får avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut. är central utlänningsmyndighet. Enligt 2 kap. 7 § första stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas till (7 kap. 2 § UtlL). beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas till (7 kap. 3 § första stycket UtlL). Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden Förvaltningslagen I 7 § FL anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden. Bestämmelsen är närmast av målsättningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller inte några speciella tidsfrister för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för lagstiftningen (prop. 1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdagsbehandlingen (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f). Utskottet poängterade frågans centrala betydelse för enskilda men också för myndigheterna. Särskilt betonades att det är de enskilda som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut och att en lång väntan i ovisshet på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Av den anledningen rör det sig - enligt utskottet - inte enbart om en servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Beträffande tidsaspekterna uttalade att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mer preciserade bestämmelser om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller uteslutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister. De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § (RB) föreskrivs att rätten får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är att det är av synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för annan rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet. I likhet med förvaltningslagen innehåller inte några allmänna bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 7 § RB finns dock en specialregel som rör överklagande av att ett mål onödigt försenats. En part som anser att ett beslut som meddelats av underrätten medför att målet försenas får enligt denna bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras. Enbart passivitet från domstolens sida att avgöra ett mål kan inte överklagas. Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut om vilandeförklaring av mål. 12.2Identitetsfrågor Regeringens förslag: Fingeravtryck och fotografi skall tas av alla asylsökande för att underlätta identifikationen av den sökande och fastställa att ansökan lämnas i rätt land. Fingeravtryck får inte tas av asylsökande som är . och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer med regeringens på så sätt att fingeravtryck bör tas av alla asylsökande samt att alla asylsökande bör fotograferas och ett fotografi av sökanden bifogas dossier rörande den asylsökande. Remissinstanserna: Kammarrätten i , och tillstyrker förslaget. och avstyrker förslaget. anser att de åberopade skälen för den föreslagna förändringen inte är tillräckliga med tanke på den allvarliga inskränkningen i den enskildes personliga frihet. anser att ett beslut om daktningsregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ. Skälen för regeringens förslag: Det är av stor vikt att den som söker asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den sökandes behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd. Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdandet av behövliga resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i vistelselandet. Om det efter prövning av asylärendet visar sig att sökanden inte har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgifterna är korrekta för att han skall tillförsäkras möjligheten att resa in i sitt hemland eller något annat land. Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets- handlingar. I många fall kan det sägas ligga i flyktingskapets natur att fullständig dokumentation saknas. saknade av de asylsökande pass och identitetshandlingar. som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är det av vikt att tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som vid en prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i behov av skydd söker på nytt i en ny identitet. Redan med tillämpning av gällande regler kan sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen uppdagas är att identiteten redan vid det första tillfället inte kunnat klarläggas. Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När en sådan person sedan sökt asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifierat sig har fingeravtryck tagits på nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det då visat sig att denne person redan är registrerad. upptäcktes närmare 500 fall av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det första tillfället hade det inte vid det andra tillfället framkommit att han redan sökt asyl. Genom att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således möjlighet att direkt uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan. De möjligheter som finns att söka information ur andra länders motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret föreslås inte bli ändrade i denna proposition. Sådana förändringar aktualiseras emellertid inom ramen för , som närmare behandlas i avsnitt 8.2. Konventionen förutsätter att den som söker asyl i ett fördragsslutande land kan identifieras på ett tillfredsställande sätt. Detta är nödvändigt för att konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda och besluta i asylfrågan kan tillämpas. Det säkraste sättet att identifiera en person är genom att jämföra fingeravtryck. genomfördes därför på uppdrag av ministerrådet en studie rörande förutsättningarna för ett framtida europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. konstaterade, efter att ha tagit del av resultatet av studien, att det är tekniskt möjligt att upprätta ett sådant system men att ett beslut inte kan fattas förrän alla juridiska, ekonomiska och tekniska frågor utretts. Ett förslag till konvention rörande de juridiska frågorna håller på att utarbetas av en arbetsgrupp under ministerrådet. Arbetet pågår även med att undersöka kvarstående frågor av teknisk och ekonomiska natur. En ordning där fingeravtryck tas obligatoriskt av asylsökande och där fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som all annan registrering av enskilda människor. Det är viktigt att detta sker i sådana former att den enskilde visas respekt. Att alla asylsökande omfattas kan från integritetssynpunkt vara en fördel. Ingen behöver känna sig utpekad. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett obligatorium utgör måste motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form av uppgiftsinsamling som det här handlar om är enbart det övergripande kravet på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt argument. Insamlingen måste dessutom vara av stor vikt för att en myndighet skall kunna fullgöra de uppgifter som staten ålagt den. Utlänningslagens bestämmelse om fingeravtryck har som enda avsikt att underlätta fastställandet av identiteten av den som söker asyl. Obligatorisk dataregistering av fingeravtryck underlättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av ärendet och underlättar verkställigheten av ett eventuellt avvisnings- eller utvisningsbeslut. Att på olika sätt säkerställa identiteten i början av ett asylärende kan vara viktigt för att undvika att fråga om återkallelse av ett på oriktiga grunder meddelat uppehållstillstånd senare aktualiseras. Med den föreslagna lagändringen blir det i praktiken omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter. För den enskilde asylsökanden innebär en säker identifiering att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste kompletteras med utredningar om identiteten. Risken för att oklarheter uppstår om vilket land som rätteligen skall ta ställning till en asylansökan undviks också. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglerna bör leda till att förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten. Detta är i sin tur ett viktigt led i arbetet att värna asylrätten. Åtgärden att ta fingeravtryck och fotografera en person, även kallat daktyloskopering, innebär att ett avtryck tas av varje finger samt av hela händerna. Anteckning görs om längd, hår- och ögonfärg samt om eventuella kännetecken som ärr och tatueringar. De uppgifter som får samlas in och registreras om asylsökande i fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar förutom fingeravtrycken således ett fåtal personliga uppgifter. Någon utökning av de uppgifter som skall föras in i registret är inte aktuell. har fingeravtryck av praxis inte tagits av barn . Att gränsen lagts här får ses som en konsekvens av att straffmyndighetsåldern ligger på . Vid identifikation av asylsökande saknar hänvisningen till straffmyndighetsåldern betydelse. Här måste istället det avgörande vara när behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan. Visserligen söker även mycket små barn asyl helt ensamma. Det är dock i dessa fall sällan att säkerställandet av identiteten utgör något problem. Istället är frågan var föräldrarna uppehåller sig mer överhängande. För äldre barn blir bilden en annan oavsett om de kommer själva till eller som medlem i en familj. Här uppkommer inte sällan samma situation som beträffande vuxna. Erfarenhetsmässigt kan ungdomar sägas tillhöra denna senare kategori. Vi föreslår därför att gränsen sätts vid . Med hänsyn till att det kan vara svårt att fastställa åldern på ungdomar i de övre tonåren är denna gräns lättare att upprätthålla än en gräns . Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som upprättar över varje asylsökande. Fotografierna har en likartad betydelse som fingeravtrycken för att klargöra den asylsökandes identitet under ärendets handläggning. Fotografier biläggs dossier även om uppgiften inte är obligatorisk. Dessa åtgärder har vidtagits utan närmare reglering. Regeringen ser det som viktigt att även denna åtgärd regleras. För att inom klargöra vem som har rätt till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utfördar ett kort, s.k. , med uppgift om den asylsökandes namn och födelsetid. Kortet innehåller även ett fotografi av den sökande. Det har en utformning som gör att kortet inte skall kunna förväxlas med ett identitetskort. Underlagen till korten finns registrerade i en databas hos . I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som en sökande lämnar till under asylutredningen är en fotografering ett mindre ingrepp i den sökandes personliga frihet. Regeringen föreslår att en regel om obligatorisk fotografering av alla asylsökande införs. har funnit att bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, som ger möjlighet för polismyndigheter och att omhänderta pass och andra identitetshandlingar, utnyttjas på varierande sätt. Det är angeläget att säkerställa den asylsökandes identitet. Ett medel för att uppnå detta är att tillämpa utlänningslagens bestämmelser konsekvent för att mer systematiskt försäkra sig om att pass och andra identitetshandlingar finns tillgängliga under utredningen och vid en eventuell utresa ur . 12.3Muntlig handläggning Regeringens förslag: Nya regler för muntlig handläggning i asylärenden införs. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Även för del görs vissa ändringar i regelsystemet. Om en utlänning har begärt muntlig handläggning måste nämnden ha sådan handläggning om det inte står klart att den är obehövlig. och Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Organisationerna har i huvudsak ställt sig bakom förslagen om ökad muntlighet i asylprocessen. Flera organisationer har dessutom tillstyrkt kommitténs förslag att asylförhören skall tas upp på band samt att utredaren i vissa fall bör vara av samma kön som den asylsökande. En organisation - - har avstyrkt att asylförhören bandas under hänvisning till att det kan vara svårt att t.ex. berätta om trakasserier inför en bandspelare. Åtskilliga organisationer bl.a. Rädda barnen har betonat vikten av att kompetent personal sköter asylutredningen när barn är berörda. Kristna Råd, i län, FARR och för flyktingar i har betonat vikten av att juridiskt biträde förordnas på ett tidigt stadium i asylprocessen och Röda korset har framhållit att det är önskvärt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med den asylsökande. Bl.a. har anfört att ökad muntlighet inte behöver utesluta att även ett skriftligt förfarande används, t.ex. i asylprocessens inledande skede. m.fl. organisationer har uttalat att det finns behov av medborgarvittnen. Även bland de myndigheter som uttalat sig har utredningarnas förslag i stort fått ett positivt bemötande. Bl.a. och har dock motsatt sig det obligatoriska kravet på muntlighet vid . Tingsrätten har pekat på det bristande behovet av muntlig handläggning om nordiska medborgare ansöker om asyl i . anser att undantag bör göras för direktavvisningar och tredjelandsavvisningar och har uttryckt farhågor för att det föreslagna obligatoriet kan innebära att avvisningar inte går att genomföra eftersom tidsfristerna för mottagande överskrids. har även ifrågasatt rekommendation om att beslutsfattaren regelmässigt bör sammanträffa med utlänningen i vissa tilltrosärenden och s.k. vågskålsärenden. Enligt verket blir ett sådant förfarande bl.a. alltför resurskrävande och en lämpligare ordning är att det överlämnas till att avgöra när beslutsfattarens närvaro är påkallad. avstyrker även rekommendationen att ett grundformulär med frågor skall sammanställas centralt på verket under motiveringen att detta medför en risk att handläggaren blir alltför bunden av formuläret. har från principiella utgångspunkter inga invändningar mot den föreslagna nya ordningen. Nämnden har dock framhållit att det är en etablerad princip inom förvaltningsrätten att muntlig handläggning skall företas i första instans. Enligt nämnden bör den principen upprätthållas även och det kan ifrågasättas om principen har beaktats vid utformningen av den föreslagna bestämmelsen. anser att bestämmelsen måste tolkas så att en presumtion för muntlig handläggning finns samt att kravet på muntlighet hos nämnden därvid skärps avsevärt. Detta medför enligt behov av ytterligare resurser om den genomsnittliga handläggningstiden i asylärenden inte skall försämras och om statsmakten inte är beredd att ställa sådana resurser till förfogande bör förslaget inte genomföras såvitt gäller nämnden. har slutligen anfört att förslaget om slutföreläggande bör utgå, eftersom detta är en självklarhet vid handläggningen av förvaltningsärenden. och Röda korset har satt i fråga om den föreslagna ordningen inte bör tillämpas även vid handläggningen av vissa administrativa utvisningsärenden. Röda korset har även framhållit att också inslaget av muntlig handläggning i samband med s.k. ny ansökan bör regleras i utlänningslagen. har föreslagit införandet av en tvåpartsprocess under hänvisning till att den nuvarande ordningen där samma myndighet har en såväl utredande som beslutande roll enligt samfundets uppfattning har många brister. Flera remissinstanser bl.a. , Kammarrätten i och har anfört att det finns ett behov att utreda frågan om inrättandet av asylnämnder eller asyldomstolar. Skälen för regeringens förslag: Vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter. Uttryckt med andra ord bör en välavvägd ordning inrymma största möjliga rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv. Man måste också beakta att det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för mycket från det vanliga förvaltningsförfarandet och att mer grundläggande drag i den svenska rättsordningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas. Det finns också anledning att hämta vägledning i den resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som ministerrådet antog (5585/95 Rev. Enligt artikel 14 skall den sökande, innan det fattas något definitivt beslut i asylärendet, få tillfälle till ett personligt samtal med en tjänsteman som enligt den nationella lagstiftningen är behörig i ärendet. och uppgifter till om hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i praktiken leder till slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på . Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen träffar den asylsökande. Trots den inträdda förbättringen anser regeringen att det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone en konkretisering av de i lag angivna kriterier som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i asylärenden vid myndigheterna. Ambitionen bör därvid vara att strama upp kriterierna så att det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning. Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt krav på att såväl som måste hålla en förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Regeringen är emellertid inte beredda att lägga fram ett förslag med denna innebörd. För det första är det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet i alla fall verkligen är så intimt förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också på utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar- som biträdessidan. En ordning av detta slag skulle dessutom knappast kunna införas utan att kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan vidtas. De åtgärder som ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den muntliga handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asylsökandes ankomst som möjligt samt att forcera fram överprövningsmomentet.