prop · GK0367 · 1997-01-01 00:00:00 — 12.1 Lagstiftning och behov av ny lagstiftning 12.1.1 Multimedia och interaktiva tjänster Multimedia och interaktiva TV-tjänster är ett område där lagstiftningen kan behöva förnyas enligt utredningen. Flera remissinstanser delar den uppfattningen och tar upp olika aspekter av frågan bl.a. PTS, och . PTS påpekar att telelagen inte behandlas i utredningen. De gräns- dragningsfrågor som kan uppkomma i förhållande till radio- och TV- lagen och lagen om radiokommunikation har inte berörts. PTS konsta- terar att sändningar av andra digitala tjänster än TV kommer att omfattas av nu gällande bestämmelser i telelagen. finner det angeläget att de legala och regulativa problem- ställningar som identifierats, när det gäller möjligheten att utöver tradi- kunna introducera informationstjänster av olika slag, mycket snart får en lösning. Regelverket måste utformas så att det medger ett flexibelt utnyttjande av den kapacitet som det digitala mark- nätet erbjuder. De lösningar som tas fram bör underlätta TV-mediets möjlighet att växa och möjliggöra multimedia- och IT-tjänster av olika slag att via marknät finna sin väg till företag och allmänhet. Det måste beaktas att de ifrågavarande tjänsterna ofta befinner sig i gränslandet mellan rundradio och teletjänster, varför regelverket behöver harmoniera med såväl radio- och TV-lagstiftningen som telelagstiftningen. menar att det måste finnas ett konsumentskydd i samband med tjänster på interaktiv TV. 12.1.2 Upphovsrätt m.m. Flera remissvar tar upp behovet av ny lagstiftning när det gäller frågor om upphovsrätt m.m., bl.a. Arkivet för ljud och bild, Copyswede och . Arkivet för ljud och bild vill framhålla betydelsen av att intentionerna bakom pliktexemplarslagen (1993:1392) upprätthålls oavsett den tek- niska utvecklingen och att bevarandet av TV-utbudet i enligt nuvarande lagstiftning underlättas om sändningarna faller under svensk jurisdiktion. Copyswede erinrar om att digital television och radio öppnar för helt nya typer av andrahandsutnyttjanden av upphovsrättsligt skyddat material. Kopieringsmöjligheterna ökar kraftigt och en vidarespridning av programinnehåll via datorer och telenät kan ske med blixtens hastighet. Copyswede förutsätter att svenska myndigheter noga bevakar att upphovsrättslagstiftningen uppdateras så, att inte skyddet för rättig- hetshavarna i praktiken urholkas i samband med en eventuell digitali- sering av marksändningarna. Även betonar att ett generellt problem i digitala nya spridnings- former är de starkt förbättrade kopieringsmöjligheterna. Denna utveck- ling måste följas noga, och förutsätter att statsmakterna är beredda att vidta de åtgärder som behövs för att förhindra att utvidgade kopieringsmöjligheter försvårar investeringar i nya program och därmed möjligheter för svenska upphovsmän att göra sig gällande. 12.2 Avtalen med programföretagen Utredningen påpekar att avtalen med programföretagen inte beaktar den digitala teknikens frågor. Oklarheter råder bland annat vad gäller initiativ till digitalisering, programföretagens möjlighet till betaltjänster och användande av alternativa distributionsformer. 12.2.1 Brister i utredningen remissvar innehåller kritik mot utredningens resonemang om tillståndsfrågor m.m., bl.a. , och . menar att det saknas resonemang i utredningen om kriterier för tillståndsgivning, ägande och risker för ägandekoncen- tration eller problem med att bedriva kontroll. finner att utredningen saknar underlag för en bedömning av i vilka avseenden och hur långt de nya sändnings- möjligheter som den digitala distributionstekniken ger kan och bör bli föremål för reglering. Därmed ges inte heller något underlag för bedöm- ning av vilka övervakningsinsatser som kan bli aktuella. Om de digitala sändningarna skulle bli föremål för någon mer omfattande innehålls- mässig reglering, lagfäst eller i form av koncessionsvillkor, uppkommer dock övervakningsproblem som till stora delar är av helt nytt slag och som rimligen kommer att kräva ytterligare resurser. TV4 påpekar att regelverket för de kommersiella programtjänsterna inte definieras tydligt i utredningen. TV4 understryker betydelsen av att program- och reklamreglerna utformas så att de nära anknyter till regleringen i EU-direktivet för gränsöverskridande television. Skulle de svenska reglerna vara mer restriktiva vad gäller t.ex. reklamtid eller mer detaljerade vad gäller programutformning finns allvarlig risk för att betydande aktörer väljer att inte nyttja det digitala marknätet. 12.2.2 Villkor för sändningstillstånd Radio- och framhåller att även om efterfrågan på tillstånd för digitala marksändningar är högst svårbedömd kan man anta att antalet sökande åtminstone inledningsvis överstiger frekvenstillgången. Ett ur- valssystem framstår då som nödvändigt. RTV anser sig inte kunna förorda något särskilt system, men vill understryka att det måste vara öppet och innefatta ett övervägande av de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva verksamheten. Verket påpekar att särskilda villkor för sändningstillstånd kan behöva ställas på programföretag för sändning via marknätet. Sådana villkor för programföretagen kan tänkas motsvara dagens public service-villkor och exempelvis syfta till att främja mångfald, kvalitet och inhemsk TV-produktion. För att villkoren skall vara meningsfulla måste de programföretag som får tillstånd vara garan- terade programdistribution i det digitala marknätet. Radio- och lyfter även fram frågan om yttrandefrihet och att tillståndsbegränsningar endast får göras om det gagnar yttrandefriheten. Ett sådant fall är t.ex. om det nya utrymmet skulle komma att disponeras av någon som redan har annat utrymme. RTV menar också att spelrummet för sådana bedömningar inte torde vara vidsträckt. Däremot kan man nog tänka sig att man kan begränsa antalet programföretag om varje programföretag som får tillstånd ges rätt att disponera en stor överföringskapacitet, ett helt eller halvt multiplexblock. Motivet för att ge tillstånd till en kapacitet som kanske överstiger programföretagets aktuella egentliga behov är att man då uppnår önskvärd flexibilitet och möjlighet till tillfälliga omdisponeringar av överföringsutrymmet. Natur- ligtvis innebär en ordning där programföretagen får tillgång till mera än det nödvändiga utrymmet att färre företag får plats. Denna begränsning av yttrandefriheten skulle ändå kunna motiveras av frekvenstekniska skäl. Om överutrymmet får användas för andra tjänster som svårligen kan inordnas under rundradio kompliceras bedömningen. anser att det kan finnas skäl att staten med hänsyn till TV- mediets genomslagskraft har möjlighet att utöva viss kontroll över pro- graminnehållet. Sådan kontroll bör dock utövas oberoende av vilken teknisk distributionsform som används för TV-programmen. Det fram- står som direkt olämpligt att de kontrollmöjligheter som existerar enligt nuvarande lagstiftning får spela en avgörande roll för valet av den fram- tida formen för distribution av digital TV. finner det självklart att den som bedriver programverksamhet med stöd av tillstånd enligt radiolagen eller den nya radio- och TV-lagen inte skall kunna vara nätoperatör/multiplexoperatör eller vice versa. För nätoperatörens del bör rollen som ansvarig för programverk- samhetens laglighet inskränkas till kontroll av huruvida erforderliga sändningstillstånd finns. Självfallet bör inte nätoperatören/multiplex- operatören åläggas ett ansvar för programinnehållet. anser att koncession för (program)sändningar som bedrivs med stöd av tillstånd enligt radiolagen eller den nya radio- och TV-lagen bör ges av regeringen eller särskild myndighet, inte av nätoperatören/multiplexoperatören. finner det rimligt att staten, för att undvika ren förvirring, åtminstone provisoriskt fastslår en inriktning för tillstånds- givningen på området. Rådet anger ett antal frågor som behöver över- vägas närmare, till underlag för att lägga fast en sådan inriktning. Fråg- orna gäller bl.a. om regler för urval skall kodifieras i en eller annan form, vilka företag och organisationer som skall kunna få tillstånd, hur relationen ser ut till en eventuellt kommande EG-reglering och hur regler skall se ut så att bulvanarrangemang, kringgående av regler etc. undviks. Sammanfattningsvis konstaterar rådet att innan svar på dessa frågor har givits ett snabbt införande av digitala marksändningar inte självklart kan bedömas ge fördelar som kan motivera en massiv statlig insats i syfte att medvetet konkurrera ut existerande satellit- och kabelkanaler. Rådet kan inte finna att utredningen visat att graden av mångfald, när det gäller information, fri åsikts- och opinionsbildning samt offentlig debatt väsent- ligen skulle skilja sig mellan de två alternativen. 12.2.3 Konkurrensfrågor Utredningen pekar på att de företag som kontrollerar infrastrukturen i form av satelliter, kabelnät, avkodare och kryptering erhållit en mycket stark position. Dessa företag har stärkt sin ställning på bekostnad av de traditionella programföretagen. påpekar att både , den ende operatören av markbundna televisionssändningar, och Svenska , som kan betraktas som den dominerande kabel TV-operatören, är i statlig ägo. Detta försvårar situationen, enligt , eftersom staten också skall motverka konkurrensbegränsningar. , liksom , anser att rikstäck- ande radio- och televisionsföretag själva skall kunna välja och upphandla sina tekniska distributionsformer. Staten skall inte aktivt medverka till att snedvrida fungerande marknadsmekanismer. Statskontoret ifrågasätter en utveckling som gör att staten genom att digitalisera marknätet och erbjuda nya koncessioner åter skall ta initiativ och kunna styra utbudet genom avtal med ytterligare TV-kanaler. Statskontoret anser att om staten tar ställning för ett digitalt marknät bör statens roll främst vara att fördela frekvensutrymmet och förhindra kon- kurrensbegränsningar, inte att styra upp sändningarna via olika avtals- konstruktioner. Regleringen av radio- och TV-kanaler utöver public service-kanalerna bör enligt Statskontorets uppfattning ske via allmänna lagar och förordningar. Kanal anser att det i den fortgående europeiseringen skulle vara olyckligt sett ur ett konkurrensrättsligt perspektiv att vissa svensk- språkiga kanaler regleras av svensk lagstiftning såvitt gäller innehållet, men att andra t.ex. engelskspråkiga kanaler regleras av annan lagstift- ning. vill framhålla att en alltför långtgående och omoti- verad reglering kan minska inte bara programbolagens och andra aktörers intresse att sända i marknätet, utan även annonsörernas intresse att annonsera i TV-mediet, vilket skulle vara mycket olyckligt för den aktuella kanalen. 12.3 Multiplexoperatörer Utredningen anser att den digitala multiplexeringstekniken innebär legala komplikationer. Med digitaltekniken följer ett antal frågeställningar som inte besvaras av gällande lagstiftning. De frågor som aktualiseras faller under flera olika departement och myndigheter. Utredningen drar slutsatsen att en reglering torde vara nödvändig. Den närmare utform- ningen beror dock på flera övergripande ställningstaganden. Ett sådant rör kontrollen över sändarnäten. Utredningen menar att det kan finnas skäl för bibehållen statlig kontroll, antingen genom tillståndsgivning eller genom . Det torde inte vara formellt uteslutet att låta behålla sin ensamställning. 12.3.1 Regleringsbehov Flera remissinstanser har synpunkter på utredningens slutsats att en reglering av multiplexeringsfunktionen är nödvändig, bl.a. Radio- och , , och . Radio- och menar att innan man i övrigt kan diskutera behov av att ytterligare reglera multiplexoperatörskapet måste innebörden av att vara operatör fastställas. Man måste fråga sig om det i operatörens upp- gift nödvändigtvis måste ingå att bygga ut sändarnät. Menar man att multiplexoperatören skall ansvara för "hela kedjan", dvs. insamlande av signaler, signalbehandling/kodning och därefter utsändning till mottag- aren, finns det väl i realiteten bara ett företag i landet som kan uppfylla kraven, nämligen . Men om man tänker sig rollen som enbart insamlare och signalblandare/kodare finns det säkerligen flera som har kompetensen och även intresset för att bedriva sådan verksamhet. Om man nu utgår från att multiplexoperatören skall ha ansvaret för hela distributionskedjan i vart fall det överförings- utrymme som skall, eventuellt också måste, reserveras för traditionella TV-sändningar är nästa fråga hur kravet att bereda utrymme för programföretag skall tillgodoses. Ett alternativ är att staten utnyttjar sin ställning som ägare av att instruera bolagets ledning att tillse öppenhet i multiplexen. Ett annat är att i lag föreskriva att verksamhet som multiplexoperatör förutsätter särskilt tillstånd som föreskriver skyldighet att bereda överföringskapacitet åt programföretag som fått tillstånd att sända digital-TV. Oavsett om man är beredd att låta flera företag än vara operatör eller inte är ett i lag reglerat tillståndsförfarande att föredra eftersom det är mera öppet och tydligt gentemot marknaden och allmänheten. Ett tredje mer praktiskt alternativ är att begränsa statens krav till en registreringsplikt och i stället reglera frågor om sändningarnas geografiska täckning och rätt att utnyttja överkapacitet genom villkor för programföretagen. Ur ett yttrande- frihetsrättsligt perspektiv är det dock väsentligt att multiplexoperatören inte får en sådan ställning att han kan hindra programdistributionen för ett företag med sändningstillstånd. Fri konkurrens och mångfald talar å andra sidan mot en särskild tillståndsplikt för multiplexoperatören. Enligt uppfattning är det viktigt att olika och ibland kon- kurrerande programföretag erbjuds en så neutral plattform som möjligt för distributionen av sina tjänster. Det är också viktigt att det regelverk som behövs i sammanhanget är så enkelt som möjligt och lätt att tillämpa. Det krav som måste ställas på multiplexoperatören är att denne förhåller sig neutral i förhållande till olika programföretag. Detta hindrar inte på något sätt att nätoperatören svarar för multiplexen, vilket synes vara från alla utgångspunkter det mest rationella. Ett undantag därifrån skulle kunna vara ett fall där ett programföretag tilldelas hela kapaciteten i en multiplex. TV4 menar att det är rimligt att statens agerande i det digitala regelverket lag och förordning ger förutsättningar för verksamheten. delar utredningens uppfattning om att samhället inte bara skall ta ansvar för traditionell public service-verksamhet utan även vara en garant för en till medborgarnas och samhällets bästa fungerande mediaverksamhet. Den digitala multiplexeringstekniken är ett av om- rådena som måste regleras av samhället för att undvika konkurrens- begränsningar. 12.3.2 Staten multiplexoperatören menar att frågan om det statliga sändningsbolaget ställning och andra liknande sändarföretag (multiplex- operatörer) bör belysas ytterligare. Om det fortfarande anses ofrån- komligt att åtminstone huvuddelen av marksändningsnäten ägs av staten, uppkommer frågan om upplåtelse av näten och sändningsfaciliteterna i fortsättningen skall användas som ett mediepolitiskt instrument vid sidan av tillståndsgivning och övervakning. I så fall är bolagskonstruktionen knappast lämplig, eftersom det blir fråga om en verksamhet som liknar myndighetsutövning. Rådet ifrågasätter om inte bör ingå bland de organ för vilka offentlighetsprincipen skall gälla. TV4 menar att det vore olyckligt om staten valde att överlåta åt att vara multiplexoperatör. understryker att det vore olyckligt om staten direkt eller indirekt skulle få möjlighet att agera som multiplexoperatör. Erfarenheten visar att denna typ av mellan- handsfunktion effektivast handhas av separata aktörer. 12.3.3 Programföretaget multiplexoperatören konstaterar att den tekniska multiplexeringen i princip kan skötas där det är praktiskt bäst lämpat. Det är dock viktigt att inte spalta upp och fördela dataströmmen mellan olika programleverantörer i alltför snålt tilltagna block, redan i inledningsskedet. Därmed låses handlingsut- rymmet vad gäller disposition mellan television och andra nya digitala massmedietjänster i nätet. Det är till de nya medieformer, som kan växa upp vid sidan av de mer konventionella televisionssändningarna, som många av de industripolitiska förhoppningarna är knutna. SVT noterar vidare att många internationella tele- och medieföretag siktar in sig på att gå in i rollen som multiplexoperatör. Det är en funktion som ger full kontroll över hela affärskedjan; något som blir extra känsligt om denne också är vertikalt integrerad . Multiplexoperatören är gate-keeper och om denne också driver egna TV-kanaler kan dessa komma att gynnas otillbörligt på bekostnad av de andra kanaler som är hänvisade till samma operatör. För att också framgent kunna ta ansvar för ett samlat public service-utbud och för att undvika att hamna i en beroendeställning till en framtida gate-keeper måste SVT bli sin egen multiplexoperatör. SVT bedömer sig kunna fylla minst ett helt block om 20 /s. anser att företaget självständigt bör operera den s.k. multiplexen för det tilldelade riksblocket. Åtkomstkontroll, program- guidning och andra tilläggstjänster som ingår i funktionen som multi- plexoperatör är en viktig förutsättning för att ge publiken/lyssnarna till- gång till de flexibla möjligheter som den nya tekniken medger. TV4 anser att det vore naturligt om de programföretag som sänder i marknätet ges möjlighet på sätt som planeras i att fungera som multiplexoperatör. TV4 bedömer sig ha goda förut- sättningar att administrera i vart fall en multiplex. Väljer regeringen den lösningen ges de bästa möjligheterna att utnyttja det digitala sändnings- systemets fördelar. 12.4 Sändningsteknik och frekvensanvändning Utredningen betonar att med digitaltekniken ökar möjligheterna att sprida TV-program kraftigt. Den ökade överföringskapaciteten medför att distributionskostnaderna per programtjänst kan bli avsevärt lägre än med analog teknik. Studier som utredningen genomfört visar att det i ett rent digitalt perspektiv borde vara möjligt att, sedan nödvändiga frekvens- koordineringar genomförts, vid sidan av de nuvarande analoga näten, bygga ut sammanlagt sex rikstäckande eller så gott som rikstäckande digitala nät. delar utredningens bedömning att det finns frekvensutrymme för åtminstone sex digitala nät som samexisterar med befintliga analoga nät. När de analoga näten har avvecklats kan den digitala kapaciteten åtminstone fördubblas. finner det positivt om det kan skapas ytterligare utrymme för TV-sändningar för olika intressenter eftersom frekvensutrymmet för marksänd TV har varit en knapp resurs. Flera remissinstanser tar dock upp frågan om utrymmesbrist och att frekvenskoordineringen inte är slutförd, bl.a. Statskontoret, , , , Kabelvision och . Statskontoret anmärker att utredaren inte visat att frågan om till- gängligt frekvensutrymme är löst och föreslår därför fortsatt utredning. ställer sig mycket tveksam till utredningens förslag om att 24 digitala kanaler skall kunna vara i drift . För att kunna använda flera frekvenser än måste en koordinering med våra grannländer ske. Det kan förutsättas att dessa förhandlingar leder till kompromisser och kommer att ta . PTS påpekar att ibruktagning av radiosändare (inkl. TV) innan frekvenskoordineringen är avslutad och den föreslagna användningen accepterad av berörda grannländer innebär en viss risktagning. För att slutföra koordineringen kan det vara nödvändigt att sänka effekten på vissa sändare samt frångå samlokalisering med dagens analoga TV-nät. Man kan dessutom bli tvungen att acceptera mindre god täckning i vissa geografiska områden. Det är därför av största vikt att det utarbetas alternativa planer för hur fullgod täckning skall kunna erhållas i de fall koordineringen inte kan slutföras till alla delar. bedömer att de f.n. tillgängliga frekvensområdena kommer att vara fullt utnyttjade i storstadsområdena efter 2005-2010, beroende på hur snabb den ekonomiska utvecklingen blir. Genom en digitalisering av radio- och TV-sändningarna kan en avsevärd effektivisering ske av utnyttjandet av frekvenserna som används. Det är, enligt , realistiskt att räkna med en minst fyrfaldig effektivitets- höjning. Med tanke på de alternativa distributionsmöjligheter som finns för TV bör, enligt , åtminstone hälften av denna effektivitets- höjning tas ut i form av en reduktion av det för TV avsatta frekvens- området. menar vidare att inom ramen för arbetet i EU, CEPT och ITU bör ta initiativ som leder till att frekvenser inom TV- banden kan frigöras för användning för mobila kommunikationssystem . I första hand bör banden 470-670 eller komma i fråga för ändrad användning. Initiativen måste avse både överenskommelser om en gemensam tidsplan för digitalisering och överenskommelser om en gemensam överföring av vissa band till annan användning. Kabelvision finner det anmärkningsvärt att utredaren tar upp ut- rymmesbristen som ett digitaliserat kabelnät kan drabbas av utan att nämna det ännu större kapacitetsproblem som gäller marknätet. Kabel- vision nämner också att en tjänst med near-video-on-demand med start av program varje kvart erfordrar mellan 4 och 6 digitala kanaler. betonar att bristen på frekvensutrymme i ett digitalt marknät naturligtvis kommer att avsevärt begränsa det utbud som kan göras tillgängligt för konsumenten. Smala program och program som vänder sig till invandrare och minoritetsgrupper kommer helt enkelt inte att kunna distribueras. Sådana program kommer då även framgent att endast kunna distribueras via kabel- eller satellitsändningar som har betydligt högre kapacitet. ser en fara i att under ett initialt skede upplåta alltför få fre- kvenser för distribution av digitala programtjänster. Den eftersträvade mångfalden som ju är ett av huvudsyftena kan komma att motverkas i och med att potentiella programleverantörer avstår från att söka kon- cession på rikstäckande markkanaler. Detta främst på grund av att de upplever en snedvriden konkurrenssituation genom den begränsning som få kanaler utgör och att public service-företagen därmed befäster sin fak- tiska monopolställning. 12.5 EU Utredningen konstaterar att olika aspekter av television har rönt betydande uppmärksamhet i den europeiska gemenskapens organ och resulterat i handlingsplaner och direktiv. Som exempel nämns EG:s direktiv om gränsöverskridande television samt om tillämpning av standarder för sändning av televisionsignaler. PTS kritiserar utredningen för att inte ha uppmärksammat betydelsen av i samband med införandet av digital TV. PTS framhåller att den lösning som väljs i fråga om digital TV bör utformas med iakttagande av att den inte skall strida mot . En be- gränsning av rätten att använda telenät eller skapande av marknads- dominerande operatörer såsom skulle exempelvis sannolikt komma att strida mot på området. , liksom , anser att det före- slagna införandet av digital marksänd distribution kan leda till ett utvidgat distributionsmonopol i strid mot andan i EU:s liberaliserings- direktiv. Om skulle vidta åtgärder som i praktiken begränsar möjligheterna att etablera alternativa distributionsvägar vore detta ett steg i fel riktning. finner det anmärkningsvärt att betänkandet inte belyser detta förhållande på ett tillfredsställande sätt. 12.6 Avkodare och kryptering Utredningen betonar att etableringen av ett digitalt marknät förutsätter att den praktiska tillgången till sändningarna är löst. Ett fungerande avkodarsystem är en förutsättning. Staten har att verka för öppna system, att avkodarna ges för konsumenterna bästa möjliga utformning och att hanteringen av avkodare inte blir en konkurrensfaktor. Krav rörande avkodarna kan ställas i samband med tillståndsgivningen. Betydelsen av öppna system för avkodare betonas av bl.a. , , , , , , , Kanal , radio- och hemelek- tronikleverantörer och .