prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till riksfärdtjänst eller till parkering för rörelsehindrade samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. ------------------------------------------------------- Sekretess gäller i verk- samhet som avser omhänder- tagande av personakt en- ligt 70 c § socialtjänst- lagen (1980:620) för upp- gift om enskilds person- liga förhållanden. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till socialnämnd om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 1994:595. ------------------------------------------------------- Sekretess enligt första Sekretess enligt första stycket gäller inte beslut i stycket gäller inte ärenden om ansvar eller 1. beslut i ärenden om behörighet för personal inom ansvar eller behörighet för hälso- och sjukvård.personal inom Beträffande anmälan i sådant hälso- och sjukvård, eller ärende gäller sekretess om 2. beslut i fråga om det kan antas att den som omhändertagande eller uppgiften rör eller någon återlämnande av personakt. honom närstående lider bety- dande men om uppgiften röjs. Beträffande anmälan i ären- de om ansvar eller be- hörighet för personal inom hälso- och sjukvård gäller sekretess om det kan antas att den som upp- giften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Kommittén antog namnet . Översynen avsåg att innefatta bl.a. en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra uppgifter och ansvarsområden. Enligt direktiven (Dir. 1991:50) skulle kommitténs arbete inriktas mot följande huvudområden: - Socialtjänstlagens regler om rätt till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet. - Överklagande av beslut inom . - Kommunernas socialbidragsnormer. - framtida inriktning och organisation. - Tillsyn, uppföljning och utvärdering. I betänkandet Rätten till bistånd inom (SOU 1993:30) lämnade kommittén förslag som bl.a. innebär preciseringar i fråga om den enskildes rätt till bistånd inom och förtydliganden av ansvarsfördelningen mellan kommunerna och andra huvudmän. I huvudbetänkandet Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) redovisas en bred översyn av olika verksamhetsområden och förslag lämnas till en ny socialtjänstlag. I betänkandet Dokumentation och Socialtjänstregister (SOU 1995:86) lämnades förslag avseende dokumentations- och registerfrågor. Alla betänkandena har remissbehandlats och förteckningar över remissinstanserna finns i bilaga 1. lagförslag till ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) finns i bilaga 2. Kommitténs lagförslag från betänkandet Dokumentation och Socialtjänstregister (SOU 1995:86) finns i bilaga 3. Sammanställningar över remissvaren kan erhållas från . har dessutom kommit med ett delbetänkande Kompetens och kunskapsutveckling - om yrkesroller och arbetsfält inom (SOU 1995:58). har i två rapporter, Socialbidragstagare och socialbidragens utveckling (1995:4) och Socialbidragsnormen - en översyn (1995:24), redovisat en utvärdering av socialbidragssystemets funktion. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre (Dir. 1995:159). Mot bakgrund av den pågående debatten om äldres rätt att flytta till annan kommun, fick utredaren bl.a. i uppdrag att belysa denna fråga. överlämnade utredningen delbetänkandet Rätt att flytta - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161) vars förslag behandlas i detta sammanhang. Betänkandet har remissbehandlats och remissyttrandena finns tillgängliga på . I bilaga 4 redovisas kommitténs lagförslag och i bilaga 5 finns en förteckning över remissinstanserna. Genom en ändring i den numera upphävda departementsförordningen beslutade regeringen att barnomsorgen och skolbarnomsorgen fr.o.m. skall tillhöra ansvarsområde. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för hör förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen till . En arbetsgrupp inom har fått i uppdrag att lämna förslag till hur tillämpliga delar av bestämmelserna i kan inarbetas i skollagen (1980:1100). Den har också fått i uppdrag att se över nuvarande definitioner av barnomsorg. Arbetsgruppen har presenterat sina förslag i betänkandet Samverkan för utveckling. Om förskolan, skolan och skolbarnomsorgen (Ds 1997:10). Förslagen är föremål för remissbehandling. Med hänsyn till att arbetet med att integrera barnomsorgslagstiftningen i skollagen ännu ej är slutfört bibehålls tills vidare de paragrafer i social- tjänstlagen som berör dessa områden oförändrade. Avsikten är dock att dessa paragrafer skall lyftas ut ur socialtjänstlagen. (1995:60) lämnade sitt slutbetänkande som innehåller förslag som rör bl.a. vissa ändringar i socialtjänstlagen. Regeringen kommer att avlämna en proposition då kommissionens förslag som rör kommer att behandlas. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har föreslagit att lagtexterna justeras på en rad punkter. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexterna. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter dels i avsnitt 8.5 och 9.1, dels i författningskommentaren. 4 Allmänna utgångspunkter och överväganden Socialtjänstreformen som genomfördes innebar en genomgripande förändring av de vägledande principerna för . Styrande begrepp som infördes i och med denna reform var helhetssyn, frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. I botten låg en i regeringsformen uttryckt grundläggande princip om alla människors lika värde och att demokratins idéer skall vara vägledande inom alla samhällets områden. De övergripande målen för , som formulerades i portalparagrafen i socialtjänstlagen, präglas också av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga och vilja att förändra sin situation. Dessa förändringar var en uppgörelse med resterna av en föråldrad för- myndarinriktad sociallagstiftning med rötter i den tidigare legostadgan, fattigvårdslagen och lösdriverilagen. En huvudlinje i reformen var frivillighet i stället för tvång. Slentrianmässig tvångsvård av vuxna missbrukare skulle nu upphöra. Även inom ungdomsvården skulle tvångsåtgärder begränsas, i huvudsak till en inledningsfas i behandlingen och rättssäkerheten skulle stärkas. En annan huvudlinje var helhetssyn i stället för splittrad symptombehandling. En familj skulle inte kunna vara aktuell för åtgärder enligt barnavårds-, nykterhetsvårds-, och socialvårdslagarna. En tredje huvudlinje var att använda kunskaper och erfar- enheter i ett förebyggande och samhällsplanerande arbete. skulle inte längre enbart ha till uppgift att "städa upp" efter en samhällsutveckling som var ogynnsam för många svaga grupper i samhället. Genom samhällsplanering och samhällsarbete skulle problemområden och problemsituationer bearbetas så att akuta problem så långt möjligt kunde förebyggas. En annan förändring i syfte att undanröja kvarvarande inslag av förmyndarskap var det ändrade perspektivet; från att myndigheterna bedömde vad som är bäst till att den enskildes vilja blir avgörande för insatsen. Frivillighet och självbestämmande var en stor attitydförändring som präglat utvecklingen ända . De förändringar som kom till uttryck lagstiftning hade i sin tur sin bakgrund i samhällsförändringar som ytterst går tillbaka till demokratins genombrott i . Ett mer jämlikt samhälle, allmänt höjd utbildningsnivå, demokratisk respekt för människors lika värde samt ökade ekonomiska möjligheter både nödvändigjorde och möjliggjorde ett annat förhållningssätt inom . medförde den snabba samhällsutvecklingen och de sociala missförhållanden denna ledde till, krav på ett annat bredare arbetssätt - med ökad tonvikt på strukturer och förebyggande arbete i förhållande till individer och behandling. Slutsatserna av dessa iakttagelser kom i den nya lagen bland annat till uttryck genom betoningen av skyldighet att medverka i samhällsplane- ringen i samverkan med andra samhällsorgan. Det kan alltså konstateras att samhällsförändringar i hög grad låg bakom den förändrade inriktningen av genom socialtjänstlag. Frågan är då om det ett och ett halvt decennium senare finns skäl till en motsvarande omläggning mot bakgrund av vad som skett i samhället och de förändringsprocesser som pågår. I följande avsnitt görs en genomgång och beskrivning av de viktigare utvecklingstendenserna i samhället av betydelse för den framtida . Regeringen vill dock redan nu klart deklarera att grundtankarna bakom socialtjänstlagstiftning fortfarande står sig och ingen av de utvecklingstendenser i samhället som vi kan skönja motiverar något avsteg från de grundläggande principer som formulerats i nu gällande socialtjänstlag. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund. Regeringsformens principer har oförändrad giltighet som allmän utgångspunkt inom alla samhällsområden. Den allmänna utbildningsnivån har ytterligare höjts och människors förväntningar om valfrihet och självbestämmande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen . Inte heller finns det någon anledning att misstro människors vilja och förmåga att, när möjligheter erbjuds, aktivt förändra sin situation. Snarare har människors vilja till inflytande och ansvarstagande ökat. Det grundläggande synsättet för måste därmed förbli oförändrat. En annan fråga är att medlen för att uppnå dessa mål kanske i många fall kan behöva omprövas. Den dramatiskt ökade arbetslösheten och tendenserna till ökade klyftor i samhället ställer t.ex. allt starkare krav på aktiva insatser från sida för att verka för människors ekonomiska och sociala trygghet. Diskussionens vågor gick höga års socialtjänstreform framför allt när det gällde frågan om frivilligvård kontra tvångsvård. De flesta insåg nog att det med den nya lagstiftningen inte var möjligt att helt avskaffa tvånget eller att få bort alla inslag av förmyndarskap. Svårast att leva upp till har utan tvekan varit ambitionen att i avgörande moment skulle kunna påverka samhällsplaneringen. I övrigt kan konstateras att under de som nuvarande lagstiftning varit i kraft tydligt har förändrats i den riktning som var avsedd. Skälen för regeringens förslag till komplettering av nuvarande lagstiftning är alltså inte att ompröva grundtankarna reform. Arbetslösheten, de neddragna kommunala resurserna, förändringarna i socialförsäkringssystemen och en omfattande systemkritik mot välfärdspolitikens grundvalar är några av de förändringar som präglar verklighet . Fler människor än tidigare är utsatta för olika sociala problem. Brottsutvecklingen, med en kraftig ökning av antalet anmälda brott, påverkar också arbetsvillkor. är resurserna för att ge stöd och hjälp mer begränsade . Det är i detta läge enligt regeringens uppfattning allt mer angeläget att åter slå fast socialtjänstlagens grundläggande målsättningar och värderingar samt att hitta praktiska vägar att skapa största möjliga effektivitet i det sociala arbetet. Utöver dessa mer allmänna iakttagelser bör dock några mer speciella förhållanden påtalas. En viktig utvecklingstendens är familjens successivt förändrade roll. Denna förändring, som ytterst sammanhänger med individens ökade frihet i det moderna samhället och kvinnornas förändrade ekonomiska situation (att separera är socialt accepterat och ekonomiskt möjligt), kan emellertid ställa barnen i en mer utsatt position och gör det angeläget att mer än tidigare inriktas på att verka med barnens bästa för ögonen. Förslag om att i socialtjänstlagens första paragraf införa ett stycke som tydligt markerar detta bör ses mot denna bakgrund. Genom det växande trycket på äldreomsorgen har också anhörigas insatser inom vård och omsorg alltmer kommit att uppmärksammas. Det har blivit tydligt bl.a. genom olika forskningsresultat att de anhöriga svarar för en huvuddel av insatserna inom äldreomsorgen och betydande delar inom andra områden. Förslaget om att genom stöd och avlösning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och människor med handikapp är till en del avsett att skydda och stödja den viktiga resurs som de anhörigas insatser utgör. Men en annan viktig aspekt är också att detta i högre grad skall möjliggöra ökad val- frihet och kontinuitet i omsorgen. Av samma skäl bör stödja frivilligt socialt arbete, som kan utgöra ett viktigt komplement och i vissa fall tillföra omsorgen kvaliteter som annars kommer vara svåra att uppnå. Utvecklingen mot ett multi-etniskt samhälle aktualiserar i hög grad de principer om valfrihet, medbestämmande och integritet som redan finns inskrivna i nuvarande socialtjänstlag. kan detta dock komma att behöva ta sig mer konkreta uttryck i form av verksamheter med speciella resurser eller särskilt utformade angreppssätt för olika grupper. Brukarinflytande är också något som allt fler ser som självklart vid utformning av nya verksamheter. Krav på ökad integritet och självbestämmande är också viktiga utgångspunkter liksom utvecklingen mot ett allt mer serviceinriktat arbetssätt som sammanhänger med människors bättre utbildning och förmåga att ställa krav. Det är viktigt att i ökad utsträckning får stöd av och sam- verkar med andra samhälleliga verksamheter; psykiatrin, den öppna sjukvården, arbetsförmedlingen, , kriminalvården, familjerådgivningen, mödra- och barnhälsovården, barnomsorgen, skolan och polisen. Det finns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose människors behov av stödåtgärder. Många människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem hamnar lätt i en rundgång mellan olika välfärdssystem, eftersom de inte renodlat faller inom en viss myndighets ansvarsområde. Ett synsätt där individens problem och behov betraktas snävt utifrån endast den egna myndighetens perspektiv har alltför länge präglat en stor del av den offentliga sektorn. Detta synsätt måste ändras. Socialtjänstreformen var i väsentliga delar en kodifiering av en förändring som i varierande former skett i de flesta av landets kommuner. Man gick över till en social centralnämnd, man arbetade mer förebyggande, man prövade former för förenklad socialbidragshantering. I olika försöksprojekt utvecklades former för strukturinriktade och samhällspåverkande arbete. Inom narkomanvården utvecklades frivilliga behandlingsformer. I vissa delar har utvecklingen inneburit ett fullföljande av detta förändringsarbete och av de ambitioner som social- tjänstreformen angav. I andra delar har dock utvecklingen stannat upp eller gått i en helt annan riktning. Helhetsprincipen har på vissa områden ersatts av specialisering. Socialbidraget skall vara en social rättighet. Det skall visserligen vara ett stöd som ges efter prövning och först när andra resurser är uttömda eller otillräckliga. Men socialbidraget skall inte behöva kännas förnedrande. Människor som behöver socialbidrag för sin försörjning skall bemötas med respekt och ha samma rättigheter som andra. I av skall ingen behöva känna sig som en andra klassens medborgare. Kravet på respekt och fullvärdiga rättigheter står inte i strid med eget ansvar. Den enskilde skall heller inte behöva överklaga till domstol för att få sina rättigheter tillgodosedda. Lagen måste vara tydlig. Förslagen till en precisering av rätten till bistånd skall ses i detta perspektiv. Att fattigdom och växande klyftor är ofrånkomliga i ett modernt samhälle är en uppgiven och passiverande inställning som enligt olika undersökningar främst förekommer bland de grupper som från snävt egoistisk synpunkt gynnas av en sådan utveckling. Majoriteten av befolkningen ser nu liksom tidigare fattigdom och sociala problem främst som uttryck för orättvisor i arbetslivet och samhället och folkmajoritetens stöd för välfärdspolitiken har, generellt sett, inte försvagats. Däremot finns en utbredd samhälls- och människosyn som säger att man skall ta eget ansvar. Man skall göra rätt för sig. Det är en människosyn som regeringen fullt ut delar. Samhällets åtgärder skall inte försvaga utan förstärka den enskildes ansvar och självbestämmande. När socialtjänstlagen infördes var ett av de mest jämlika samhällena i världen. I och hade inkomstklyftorna redan börjat öka. I kom en vändpunkt . Det finns i marknadsekonomiska samhällen alltid krafter som verkar i riktning mot ökade skillnader i levnadsvillkor. har dessa krafter varit starka även i . Andelen hushåll som behöver socialbidrag för att klara försörjningen har ökat kraftigt . Huvudorsaken är givetvis arbetslösheten. Den negativa tillväxten och den vikande sysselsättningen har tvingat fram nedskärningar i det sociala trygghetssystemet. Minskade barnbidrag, höjda avgifter för bland annat sjukvård och läkemedel samt minskade boendesubventioner har varit nödvändiga för att sanera statens finanser. Men dessa förändringar har slagit hårt på ekonomin för många hushåll. Ungdomar och småbarnsfamiljer samt ensamföräldrar har drabbats särskilt hårt. Socialbidragen är det yttersta skyddsnätet i vårt sociala trygghetssystem och skall så förbli. Den senaste tidens utveckling har inneburit ett starkt ökat tryck på detta yttersta skyddsnät. Utvecklingen under framför allt har inneburit att fler människor än tidigare ställts utanför det generella välfärdssystemet och tvingats att ansöka om socialbidrag. Socialbidraget har i massarbetslöshetens spår alltmer blivit en allmän inkomstgaranti under allt för allt fler människor, vilkas enda problem är arbetslöshet. Detta är en utveckling som måste vändas. Socialbidraget måste återgå till att vara ett sista skyddsnät och tillfälligt stöd i en - åtminstone för de flesta - tillfällig situation. Det finns tendenser till ökande klyftor i vårt samhälle mellan dem som har arbete och dem som är arbetslösa, mellan dem som kan försörja sig själva och dem som är i behov av samhällets hjälp och mellan svenskar och invandrare. Det finns en risk att allt fler människor ställs vid sidan och uppfattas som inte behövda varken på arbetsmarknaden eller någon annanstans. Samhällets polarisering genom ökande skillnader och olikheter leder i sin tur till ökade kostnader genom ökande ohälsa, missbruk och kriminalitet. Denna utveckling måste på alla sätt motverkas. Att bekämpa arbetslösheten förblir därför det viktigaste målet också för det socialpolitiska området. I marknadsekonomins samhällen finns en stark dynamik som till stor del är till godo för människors välfärd men som också skapar påfrestningar och sociala problem. Om inte de tidiga försvarslinjerna mot fattigdom bevaras och i vissa fall förstärks kommer det yttersta skyddsnätet, socialbidragen, att få ta en alltför stor del av ansvaret för åtgärder mot fattigdom och utanförskap. Socialbidragets syfte är att stärka den enskildes resurser att forma sitt liv. Alla övriga delar av det sociala trygghetssystemet är utformade som rättigheter, vilka anges i lag och kan överklagas till domstol. Regeringen ser det som viktigt att det yttersta skyddet mot fattigdom som gäller för de mest utsatta grupperna i samhället också skall ha karaktären av en sådan överklagningsbar social rättighet. Analysen av de sociala förändringar som inträffat och de förändringar som kan förutses har inte alla koppling till de förslag som socialtjänstkommittén fört fram. Regeringen anser det därför vara viktigt att fortsätta utredningsarbetet på en rad, för , viktiga områden. Det gäller bl.a. att belysa förändringarna i transferingssystemen och påverkan på , att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion, att utreda avgränsningar mellan rättighetslagstiftning och skyldighetslagstiftning, att se över socialtjänstlagens gränssnitt mot arbetsmarknadsförberedande verksamhet och att se över tillsynen av verksamhet. Den ekonomiska krisen har visat på svagheter i finansieringen av social- tjänsten. finansiering bör därför belysas ytterligare. I det följande läggs därför förslag till förändringar och tillägg inom ramen för vad socialtjänstkommittén presenterat. Förslagen läggs i form av ändringar och tillägg till nuvarande socialtjänstlag. uttalar regeringen behovet av ytterligare utredningsarbete på bl.a. de områden som här redovisats. skall verka i ett föränderligt samhälle. Många pågående tendenser på olika plan leder till att det svenska samhället förändras successivt och kontinuerligt. mål och verksamhet måste utformas i samklang med denna förändring. Det är därför viktigt att söka klargöra vilka samhällsförändringar det är fråga om och vilken betydelse de har för social- tjänstens framtida roll och uppgifter. En beskrivning av förändringstendenser i det svenska samhället kan ske utifrån många olika aspekter. Det är i detta sammanhang naturligt att fokusera framställningen på områden som har direkt betydelse för . Med hänsyn till dennas övergripande roll blir ändå avgränsningen tämligen vid. Det mesta som sker i vårt samhälle berör faktiskt mer eller mindre direkt. griper också genom sin uppgift in på ett mycket brett område i samhället. Beskrivningen blir därför med hänsyn till utrymmet mycket översiktlig. Avsnittet avslutas med en sammanfattning av de utvecklingstendenser i det svenska samhället som bedöms ha särskild betydelse för den framtida Samhällsekonomiska förutsättningar och villkor Den samhällsekonomiska utvecklingen måste betraktas som basen för välfärdssystemet och därmed också för . har genomgått den djupaste och mest utdragna strukturella och konjunkturella ekonomiska kris . Bruttonationalprodukten föll med totalt och antalet sysselsatta minskade med mer än en halv miljon personer. Lågkonjunkturen var internationell men förutom har inget av drabbats så hårt som . Till följd av den ekonomiska tillbakagången råkade de offentliga finanserna i kris och de stora statliga underskotten ledde till en mycket snabb tillväxt av statsskulden. Genom ett omfattande saneringsprogram har den statsfinansiella situationen nu bringats under kontroll och det beräknas att balans mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter kommer att uppnås . De kommunala finanserna utvecklades starkt negativt genom den ekonomiska krisen, vilket i förening med realt minskade statsbidrag har framtvingat omfattande nedskärningar och effektivisering av den kommunala verksamheten. har medfört en förbättring av den ekonomiska situationen och tillväxten har legat på en relativt hög nivå. Förbättringen har dock huvudsakligen gällt exportindustrin. Den inhemska efterfrågan är fortfarande låg och arbetslösheten ligger i stort sett kvar på den nivå som etablerades i krisens inledningsskede. Som följd härav kvarstår mycket av problemen inom den offentliga ekonomin och stor restriktivitet kommer att förbli nödvändig såväl i den statliga som den kommunala sektorn framåt. Bedömningar av de ekonomiska tillväxtförutsättningarna på - mot och decennierna därefter - är givetvis i hög grad osäkra. För en relativt positiv utveckling talar att många av de strukturella problem som bedöms ha hämmat tillväxten - inflationen, skattesystemets snedvridande effekter, bristerna i socialförsäkringssystemet m.m. - nu är undanröjda. Den successiva omfördelningen av produktionen från varor till tjänster samt den ogynnsammare befolkningsutvecklingen talar dock för en ganska måttlig tillväxttakt . Utsikterna för den offentliga sektorn framöver sammanhänger i hög grad med sysselsättningen.