prop · GK03130 · 1997-01-01 00:00:00 — Det konstaterandet kan sägas ha blivit modifierat genom Factortame II-domen, där domstolen slog fast att länderna måste utforma sin nationella rätt på ett sätt som stämmer överens med gemenskapsrätten. När det särskilt gäller förutsättningarna för fiske innebär domen i Pesca Valentia-målet att det i nationell rätt kan upprätthållas krav på att en viss del av besättningen på ett fiskefartyg som är infört i landets register och som fiskar på landets exklusiva kvot måste vara medborgare i medlemsstaten. Det saknar därvid betydelse om andra medlemsstater har ställt upp samma krav eller inte. En andra dom av intresse meddelades i målet C-3/87 Agegate, 1989 s. 4459. I det målet behandlades medlemsstaternas rätt att precisera de förutsättningar som skall gälla för fiske enligt landets kvot. Länderna har då, enligt domstolen, rätt att avgöra vilka fartyg i landets fiskeflotta som skall få fiska inom kvoten. Men urvalskriterierna måste vara förenliga med gemenskapsrätten. Den rättsordningen ansågs dock inte hindra ett krav på att tre fjärdedelar av besättningen måste bestå av medborgare i medlemsstater. Bedömningen blev densamma när det gällde ett krav på att befälhavaren och hela besättningen skulle lämna bidrag i ett nationellt socialförsäkringssystem. I sistnämnda hänseende var det dock nödvändigt att reglerna inte stred mot en EG-förordning, nr 1408/71, om tillämpligheten av nationell rätt. Det ansågs strida mot gemenskapsrätten att kräva att tre fjärdedelar av besättningen skulle vara bosatt i den stat vars fiskekvot var aktuell. Det sista målet som skall tas upp är C-216/87 Jaderow, 1989, s. 4509. Där kom domstolen fram till att länderna vid utformningen av sina bestämmelser om fiskekvoter kan ställa upp krav på en verklig förbindelselänk mellan fiskefartyget och landet. En förutsättning är dock att förbindelselänken bara tar sikte på förhållandet mellan fartygets fiskeoperationer och den befolkning som är beroende av fisket och av verksamhet med anknytning till fiske. Gemenskapsrätten utgör inte heller något hinder mot villkor som syftar till att upprätthålla en förbindelselänk och som innebär att fiskefartyget skall operera från hamnar i det land vars fiskekvot är aktuell, dock att villkoret inte får medföra att alla resor måste utgå från hamnar i landet. Dessutom får länderna se till att villkoren verkligen följs. Som bevis om detta får länderna kräva att en andel av fångsten landas i landet eller att fiskefartyget vid återkommande tillfällen anlöper landets hamnar. Men det får inte bli fråga om krav som i realiteten stör möjligheterna att utöva ett normalt fiske. 8 Behöver svensk lagstiftning ändras? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Svensk lagstiftning skall ändras så att | | fysiska och juridiska personer från Europeiska ekonomiska | | samarbetsområdet (EES) skall ha rätt att registrera sina fartyg | | i , om fartygen används inom ramen för en ekonomisk | | verksamhet som har etablerats här. Dessutom skall fysiska | | personer från andra länder inom EES som arbetar i kunna | | få sina fritidsfartyg betraktade som svenska. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat utan invändning promemorians slutsats att de svenska reglerna om registrering av skepp och båtar inte är förenliga med gemenskapsrättens principer. Skälen för regeringens förslag: Enligt allmänna folkrättsliga principer ligger det på varje enskilt land att bestämma villkoren för att fartyg skall ha landets nationalitet. Kraven på en anknytning mellan fartyg och hemland har därmed kommit att skifta mellan olika rättsordningar. Några länder medger registrering i sitt nationella register även när fartygen saknar egentliga beröringspunkter med registerlandet. En del av de länderna upprätthåller låga krav på fartygens standard, bemanning och sociala förmåner för de ombordanställda, och man har därför kommit att tala om att fartygen för bekvämlighetsflagg. Flera sjöfartsnationer upprätthåller dock betydligt högre krav på ett samband mellan fartyget och landet. Ett konkret uttryck för detta finns havsrättskonvention. Landet skall i administrativa, tekniska och sociala hänseenden effektivt utöva sin domsrätt över fartygen och kontrollera dem. Motsvarande samband skall gälla mellan registerlandet och fartyget samt mellan flaggan och landet. Den internationella regleringen synes också bygga på tanken att fartyg skall segla under bara en flagg och vara registrerat bara i ett land. Genom avgörande i Factortame II-målet gjordes det klart att varje medlemsstat avgör vilka fartyg som skall registreras i landet och föra landets flagg. De allmänna utgångspunkter som gäller inom folkrätten har alltså godtagits av domstolen, och beslutanderätten i saker som rör fartygs nationalitet har inte lyfts upp på gemenskapsnivå. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna har full frihet när de utformar sina nationella regler. Tvärtom slog domstolen fast att reglerna måste vara förenliga med gemenskapsrätten. Domen torde få förstås så att nationella regler som utformas i enlighet med gemenskapsrätten också kan göras förenliga med havsrättskonventionen och andra internationella regleringar. Någon enstaka remissinstans har uttryck tveksamhet inför detta. Det helt övervägande antalet remissinstanser har dock godtagit promemorians bedömning att avgörandet är förenligt med allmänna folkrättsliga principer. Samma bedömning har gjorts i och vid de nordiska departementsöverläggningarna har man från finsk sida uppgett att man inte heller där ser någon konflikt av här diskuterat slag. Regeringen har inte någon annan uppfattning. Innebörden av avgörande i Factortame II-domen är att reglerna om fartygsregistrering inte får hindra medborgare i medlemsstaterna att utöva sin etableringsrätt. Men domstolen gick längre än så och förklarade att registreringen över huvud taget inte kan skiljas från etableringsrätten. Detta förutsätter dock att fartyget är ett medel för att utöva ekonomiska aktiviteter som inkluderar en etablering i värdlandet. I sådana situationer måste alltså de nationella reglerna anpassas till gemenskapsrätten. Det betyder att medborgare i alla länder inom gemenskapen skall ha rätt att ta upp och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare i värdlandet. Och, vilket har central betydelse i sammanhanget, verksamheten skall kunna bedrivas på de villkor som gäller för värdlandets egna medborgare. Vidare framgår av domstolens avgörande i målet C-334/94 mot att reglerna om arbetskraftens fria rörlighet skall beaktas när medlemsstaterna utformar sina regler om fritidsfartyg. Domen utgår från det förhållandet att en medborgare i en medlemsstat har rätt att vistas i en annan medlemsstat för att arbeta där som anställd eller som egenföretagare. Det finns dessutom en rätt för den som har arbetat, att bo kvar i värdlandet sedan han eller hon slutat sitt arbete. Rätten att vistas i värdlandet gäller också för en del familjemedlemmar. Den som vistas i värdlandet med stöd av gemenskapsrätten har anspråk på att få utöva sin fritid där och detta på samma villkor som värdlandets egna medborgare. Bland annat innebär det en rätt att använda sitt fritidsfartyg i värdlandet. Och den möjligheten skall kunna utövas utan någon diskriminering på grund av nationalitet. Såväl reglerna om etableringsrätten som reglerna om arbetskraftens fria rörlighet omfattas av . Den princip som har kommit till uttryck i domarna skall därför tillämpas i förhållande till alla länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Vid en bedömning av hur de nationella svenska reglerna om registrering förhåller sig till gemenskapsrätten bör man göra skillnad mellan skepp, båtar och skeppsbyggen, eftersom reglerna bygger på olika förutsättningar. Vad först gäller skeppsregistrering visar en jämförelse mellan de nationella svenska reglerna och gemenskapsrätten att det finns skillnader mellan de båda rättsordningarna. De svenska reglerna om registrering förutsätter indirekt en ägarövervikt för svenska rättssubjekt. Följaktligen är det inte möjligt för rättssubjekt från andra medlemsstater att registrera fartyg här i , såvida det inte är fråga om en minoritetsandel i ett fartyg som till övervägande delen ägs av svenska rättssubjekt. Svensk rätt gör inte något undantag för det fallet att det har etablerats en ekonomisk verksamhet här i landet. En fysisk person som är medborgare i ett annat land eller en juridisk person som har bildats enligt lagstiftningen i ett sådant land kan därmed inte utöva sin etableringsrätt sådan den uttolkats i Factortame II-domen. Ett par remissinstanser har anfört att rättssubjekt i samarbetsområdet kan uppnå ett resultat som i mycket motsvarar en registrering av fartygen. Den europaanpassning som har skett inom associationsrätten gör det möjligt för dem att bilda svenska juridiska personer. Om en sådan juridisk person äger fartyget, kommer detta att anses som svenskt och kunna registreras här i landet. Detta torde dock få uppfattas som en olikformig behandling på grund av nationalitet. Det är inte möjligt för en fysisk person med medborgarskap i ett annat land inom samarbetsområdet att registrera ett direktägt fartyg i skeppsregistret. Av artikel 52 andra stycket i följer att medborgare i ett EES-land skall ha rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare och detta på villkor som värdlandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Det nu rådande läget innebär att man för medborgare i andra medlemsstater tvingar fram en bolagsbildning på ett sätt som inte gäller för svenskar. I någon mån är läget detsamma för utländska juridiska personer. I deras fall är det närmast den sekundära etableringen som är av intresse, dvs. upprättande av kontor, filial eller dotterbolag. Några former av sekundär etablering, t.ex. ett dotterbolag, synes i och för sig innebära att det bildas en svensk juridisk person. Men detta gäller inte för alla former av sekundär etablering. Ett kontor är inte en juridisk person och kan inte i rättslig mening äga ett fartyg. Därmed är det inte möjligt att via en sådan sekundär etablering åstadkomma registrering i det , och den utländska juridiska personen kan inte fritt utöva sin rätt till etablering i . Det måste dessutom sättas i fråga om svensk rätt motsvarar gemenskapsrätten ens i det fallet att en utländsk juridisk person valt en sekundär etablering i formen av ett dotterbolag. En registrering förutsätter att det är dotterbolaget som svenskt rättssubjekt, inte ett utländskt moderbolag, som äger fartyget. Gemenskapsrätten godtar visserligen att registrering får ske bara om det har etablerats en ekonomisk verksamhet i registerlandet. Därmed är dock inte sagt att fartyget måste ägas av en juridisk person som utgör den sekundära etableringen. Det torde sakna betydelse att rättssubjekt från andra medlemsstater i stor utsträckning kan driva en ekonomisk verksamhet här i landet med ett utländskt fartyg. Utländska rättssubjekt kan anses diskriminerade på grund av sin nationalitet, även om registreringen saknar en direkt betydelse för näringsverksamheten. Avgörande är att lagstiftningen inte gör det möjligt för de utländska rättssubjekten att driva näring på samma villkor som gäller för svenskar. Efter Factortame II-domen står det också klart att den dispensmöjlighet som finns i sjölagen inte kan uppväga brister när det gäller lagens huvudregel. Om huvudregeln är oförenlig med gemenskapsrätten, är det en omständighet som inte kan förtas ens av en liberal praxis i dispensärenden. Av skäl som de nu anförda dras i promemorian slutsatsen att de svenska reglerna om registrering av skepp inte är förenliga med gemenskapsrättens principer för fri etablering och att de alltså måste ändras. Detta har det helt övervägande antalet remissinstanser instämt i. De författningsändringar som har genomförts i har samma utgångspunkt som i promemorian och vid nordiska departementsöverläggningar har det också från finskt håll anförts att man där ser saken på samma sett. Regeringen har för sin del ingen annan uppfattning. Sjölagen gör ingen skillnad mellan skepp som används i ekonomiskt syfte och fritidsskepp. Det betyder att registrering kan och skall ske om ett fritidsskepp till mer än hälften ägs av svenska fysiska personer. En utländsk medborgare som vistas här för arbete e.d. kan däremot inte registrera sitt fritidsskepp i skeppsregistret enligt huvudregeln i sjölagen. Mot bakgrund av dom i målet C-334/94 mot kan detta uppfattas som en olikformig behandling på grund av nationalitet. Den utländska medborgaren har inte tillträde till fritidsaktiviteter på samma villkor eller snarare under samma former som svenska medborgare. I promemorian (Ds 1996:60 s. 66) anförs att en anpassning av svensk rätt därför måste omfatta skepp som används för fritidsändamål. Också i denna del har flertalet remissinstanser godtagit promemorians förslag eller lämnat det utan invändning. De i genomförda författningsändringarna omfattar även den nu diskuterade situationen. Regeringen har samma uppfattning som den som kommer till uttryck i promemorian och föreslår därför att svensk lagstiftning skall ändras så att fysiska och juridiska personer från EES skall ha rätt att registrera sina skepp i . Dessutom skall fysiska personer från andra länder inom EES som arbetar i kunna få sina fritidsskepp betraktade som svenska. Bestämmelserna om båtregistrering företer i viss mån samma yttre avvikelser från gemenskapsrätten som reglerna om registrering av skepp. Enligt lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. är det i första hand svenska båtar som kan och skall registreras. Reglerna om båtregister har alltså en koppling till ägarens nationalitet som innebär att svenska och utländska rättssubjekt behandlas olika. Utländska båtar skall visserligen registreras, om de vanligen är förlagda till en svensk hamn. Men registreringen förutsätter att ägaren är bosatt i . Beträffande båtar bör det påpekas att registreringsskyldigheten bara omfattar båtar som används yrkesmässigt till befordran av gods eller passagerare, till bogsering eller bärgning, till fiske eller annan fångst eller till uthyrning till allmänheten (4 §). Dessutom skall båten ha ett skrov som har en största längd av . Passagerarbåtar skall dock alltid registreras, om de är konstruerade så att de kan föra fler än tolv passagerare. Fritidsbåtar omfattas alltså inte av registreringsplikten. I 5 § lagen om båtregister finns dock en rätt till registrering som bara avser svenska, dvs. svenskägda, båtar. Paragrafen är tillämplig när det inte finns någon registreringsplikt eller med andra ord när det inte är fråga om en båt som används yrkesmässigt i enlighet med 4 §. Det synes innebära att även fritidsbåtar kan föras in i båtregistret under de förutsättningar som närmare anges i 5 §. Registrering kan ske om båten är av viss storlek och det finns särskilda skäl i det enskilda fallet. Avsikten med bestämmelsen är närmast att en båt skall kunna registeras, när ägaren behöver nationalitetshandlingar, som ju utfärdas på grundval av registreringen. Det är tänkbart att också den som vistas här med stöd av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet kan behöva svenska nationalitetshandlingar för sin fritidsbåt. Beträffande båtar som används yrkesmässigt finns det en skillnad mellan skepps- och båtregistreringen. Skeppsregistreringen har en direkt betydelse för möjligheterna att skydda äganderätten till skeppet och att pantsätta detta genom inskrivning. Det är alltså fråga om förhållanden som typiskt sett har ett nära samband med en ekonomisk verksamhet i . Båtregistreringen har däremot inte några sådana rättsverkningar i civil- eller exekutionsrättsligt hänseende. De skäl som bär upp båtregistreringen är i stället av offentligrättslig natur. Avsikten är i första hand att det skall vara praktiskt möjligt för det allmänna att utöva tillsyn över båtar som används yrkesmässigt. Det kan möjligen hävdas att den fria etableringen inte hindras av att rättssubjekt från andra länder i samarbetsområdet saknar möjlighet att få sina båtar registrerade i ett offentligt kontrollsyfte. De senaste ändringarna i fartygssäkerhetslagen (SFS 1995:927) medför dessutom att den lagen får ett utsträckt tillämpningsområde och omfattar även utländska rederier (se 1 kap. 1 §). Detta gäller inte bara vid sjöfart med ett svenskt fartyg utan också vid användning av något annat fartyg till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium. I stor utsträckning står alltså utländska rederiers verksamhet och utländska fartyg under tillsyn enligt svensk lag. Mellan svenska och utländska fartyg finns dock den skillnaden att lagen inte gäller för utländska fartyg utanför Sveriges sjöterritorium. Vad som emellertid måste beaktas är att registreringen är av betydelse för möjligheterna att med användande av fiskefartyg utnyttja ett lands fiskekvoter. Lagen om båtregistrering har alltså fått en funktion som sträcker sig längre och som avser delvis andra frågor än lagstiftaren avsåg när lagen kom till. Behovet av en lagändring kan därför inte bedömas enbart med hänvisning till det ursprungliga syftet med lagen eller de motivuttalanden som gjordes inför lagens tillkomst. Tvärtom är det klart att lagen numera har följder som påverkar rätten att bedriva näring, närmast då med fiske. Gemenskapsrätten hindrar visserligen inte att det ställs upp krav på en verklig förbindelselänk mellan fiskefartyget och det land som har tilldelats fiskekvoten. Men enligt Factortame II-domen får inte reglerna om fartygsregistrering användas i det syftet. I stället får det ske inom ramen för regler som mer direkt tar sikte på fisket. Med hänvisning till det nu anförda anser regeringen i likhet med flertalet remissinstanser att promemorians slutsats att reglerna om båtregistrering inte kan anses fullt förenliga med gemenskapsrätten är riktig. Regeringen föreslår därför att reglerna om båtregistrering ändras på samma sätt som för skepp. Till eventuella ändringar i fiskelagstiftningen återkommer regeringen i ett annat sammanhang. När det gäller rätten till registrering av skeppsbyggen gör den svenska lagen ingen skillnad mellan svenska och utländska rättssubjekt. Samtliga remissinstanser har godtagit promemorians bedömning att någon ändring av gällande svenska regler inte är påkallad. Regeringen har för sin del ingen annan uppfattning. 9 Hur bör reglerna om fartyg ändras? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Fartyg skall anses som svenska även när det| | inte finns en svensk ägarövervikt, om de till hälften eller mer | | ägs av rättssubjekt från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.| | Det skall dock krävas att fartyget används inom ramen för en | | ekonomisk verksamhet som etableras i eller att | | fartyget används för fritidsändamål här i landet av någon som vistas| | här med stöd av gemenskapens regler om fri rörlighet för | | arbetskraft och att det är infört i skeppsregistret eller | | båtregistret. Omvänt skall fartyg med en svensk ägarövervikt inte| | anses som svenska, om de används inom ramen för en ekonomisk | | verksamhet som etableras i ett annat land inom samarbetsområdet | | eller om fartyget används där för fritidsändamål av en svensk som| | använder sig av den fria rörligheten för arbetskraft och de är | | införda i ett offentligt fartygsregister i värdlandet. Promemorians förslag överenstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat förslagen utan invändning i materiellt hänseende. Åtskilliga remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i och , har framfört kritiska synpunkter på lagtextens utformning. Skälen för regeringens förslag Etablering i med fartyg som ägs av utländska rättssubjekt från samarbetsområdet En första fråga som aktualiseras är om enbart de svenska lagreglerna om registrering av fartyg skall ändras eller om också ändringar bör övervägas i reglerna om nationalitet och flagg. Som framgår av avsnitt 5 finns ett nära samband mellan ett fartygs nationalitet, registrering och flagga. Enligt promemorian leder det sambandet till att reglerna om nationalitet och flagg bör ändras lika väl som reglerna om registrering. Detta har nästan alla remissinstanser godtagit. och har anpassat, respektive avser att anpassa, sin nationella lagstiftning till gemenskapsrätten på ett sätt som överensstämmer med den lösning som föreslås i promemorian och som alltså leder till att ett fartyg som ägs av fysiska eller juridiska personer inom samarbetsområdet skall kunna anses som danskt respektive finskt. Det innebär t.ex. att fartyget får föra det landets flagg och att det underkastas nationell lagstiftning på samma sätt som danskägda respektive finskägda fartyg. Eftersom de nordiska sjölagarna har ett i allt väsentligt likalydande innehåll och det finns ett betydande värde i att bibehålla det förhållandet, bör särskild vikt tillmätas de lösningar som valts i de andra nordiska länder som ingår i Europeiska unionen. Det kan tilläggas att någon motsvarande anpassning av de norska reglerna inte synes vara aktuell . Regeringen förordar mot bakgrund av det anförda att reglerna om nationalitet och flaggföring lika väl som reglerna om fartygsregistrering ges ett ändrat innehåll. Det bör således inte längre krävas en svensk ägarövervikt utan ett fartyg bör kunna anses som svenskt, vara berättigat att föra svensk flagg och kunna registreras i svenska skepps- eller båtregistret också om det finns en ägarövervikt för rättssubjekt från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Gemenskapsrätten hindrar inte att som villkor för registreringen kräver att fartyget används i en ekonomisk verksamhet som är fast etablerad här i landet eller att det används för fritidsändamål här av någon som begagnar rätten till fri rörlighet för personer. Å andra sidan kan gemenskapsrätten inte anses utesluta ett register som är helt öppet i förhållande till fysiska och juridiska personer i samarbetsområdet. Regeringen gör den bedömningen att det skall finnas ett krav på att fartyget används i en verksamhet som är etablerad här i landet eller att fartyget används för fritidsändamål av någon som vistas här i landet med stöd av gemenskapsrätten. Ett register som är helt öppet i förhållande till rättssubjekt från samarbetsområdet garanterar inte ett sådant verkligt samband mellan fartyget och som folkrätten kräver. De svenska reglerna bör enligt regeringens mening bygga på frivillighet såtillvida att fartyget inte automatiskt skall bli svenskt vid en etablering i eller vid användning av fartyget för fritidsändamål. Det saknas egentlig anledning att genom tvingande regler förklara utlandsägda fartyg för svenska. Gemenskapens regler om etableringsfriheten och om den fria rörligheten för arbetskraft är utformade som rättigheter, inte skyldigheter, för den enskilde. De svenska reglerna bör få samma utformning. Ett fartyg bör därmed inte anses som svenskt förrän ägaren har gett till känna att han önskar det. Detta tillkännagivande får ske genom att fartyget anmäls för registrering i de svenska skepps- eller båtregistren. De nu diskuterade ändringarna överensstämmer i sak med vad som föreslagits i promemorian och som godtagits av flertalet remissinstanser. De stämmer också väsentligen överens med vad som gäller i och övervägs i . När det gäller den närmare utformningen av reglerna har åtskilliga remissinstanser uttalat kritik mot promemorians förslag, vilket uppfattas som alltför invecklat och svårförståeligt. Enligt regeringens mening finns det anledning att ta fasta på den kritiken. Som regeringen ser det hänger den tekniska utformningen av lagförslagen i promemorian nära samman med det förhållandet att promemorian låtit ändringsförslagen i första hand rikta in sig på förutsättningarna för att ett fartyg skall anses som svenskt.