prop · GK0330 · 1997-01-01 00:00:00 — Utredningen har pekat på risken för att hyresgästens rätt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet utnyttjas av oseriösa hyresvärdar, t.ex. genom att de som villkor för att hyra ut en lägenhet kräver att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlingsklausul. Ett annat exempel är enligt utredningen att en hyresvärd lockar med lägre hyra under förutsättning att lägenheten inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet. har i sitt remissyttrande reagerat mot att sådana förfaranden skall anses klandervärda. Förbundet har menat att en hyresvärd som påtvingats en förhand- lingsordning måste vara i sin fulla rätt att i förhållande till hyresgästerna hävda att han inte vill ha det kollektiva systemet. Regeringen anser för sin del att systemet inte bör ge utrymme för sådana förfaranden som utredningen har nämnt. En annan nackdel som följer med nuvarande reglering är att en hyresgäst felaktigt kan tro att lägenheten omfattas av de kollektiva förhandlingar som förs för huset. är det en förutsättning för att en lägenhet skall omfattas av en förhandlingsordning att det finns en förhandlingsklausul i hyresavtalet. Om hyresgästen förbiser att ta in en sådan klausul i avtalet, leder det till att lägenheten inte kommer att omfattas av de kollektiva förhandlingarna. Ytterligare en nackdel som utredningen tar upp är att den nya ordningen innebär att inflyttningshyrorna i allt större utsträckning har blivit fria, dvs. de kan bestämmas fritt av hyresvärden utan hänsyn till vad tidigare hyres-gäst har betalat. Det beror i huvudsak på förhandlingsklausulens betydel-se; frågan om en lägenhet omfattas av en förhandlingsordning beror på om det finns en förhandlingsklausul i kontraktet. En konsekvens av det är att en hyresvärd kan välja att hyra ut en lägenhet till den som erbjuder sig att betala högst hyra och är villig att avstå från att ta in en förhand-lingsklausul i hyresavtalet. Regeringen delar utredningens bedömning av vilka nackdelar som den nuvarande regleringen är förenad med. Under vilka förutsättningar skall en lägenhet kunna undantas från en förhandlingsordning? Utredningen har ansett att de negativa effekter som kan följa med den oin- skränkta rätten för hyresgästen att stå utanför det kollektiva systemet borde kunna förhindras, om denna rätt förutsätter en aktiv handling från hyresgästens sida och förhandlingsordningens omfattning görs mindre beroende av att det finns en förhandlingsklausul i det enskilda hyresavtalet. Utredningen har föreslagit att följande skall gälla. En förhandlingsordning skall som huvudregel omfatta samtliga bostadslägenheter i ett eller flera hus oberoende av om det i de enskilda hyresavtalen finns en för-handlingsklausul som hänvisar till förhandlingsordningen. Förhandlings-ordningen skall således omfatta även lägenheter utan förhandlingsklausul och därmed även lägenheter som är outhyrda. Utredningen har föreslagit att det skall finnas tre undantag från denna huvudregel. Det första undantaget avser den situationen att förhandlingsordningens parter kommer överens om att en viss lägenhet skall undantas. Det andra undantaget avser den situationen att hyresnämnden har beslutat att ett visst hyresavtal inte skall innehålla en förhandlingsklausul. Dessa två fall mot-svarar vad som gällde före . Det tredje undantaget innebär att en lägenhet inte skall omfattas av förhandlingsordningen om hyresvärden och hyresgästen efter en viss hyrestid, enligt utredningens förslag från det att hyresförhållandet inleddes, har kommit överens om att hyresavtalet inte skall inne-hålla en förhand- lingsklausul. Den föreslagna ordningen innebär att det får mindre betydelse än om ett hyresavtal innehåller en förhandlingsklausul eller ej; en lägenhet kan enligt förslaget komma att omfattas av en förhandlingsordning trots att hyresavtalet saknar en förhandlingsklausul. Någon annan ändring av förhandlingsklausulens rättsverkan föreslås inte. En förhandlingsklausul skall alltså fortfarande innebära att hyresgästen medger att de bestämmelser om hyra eller annat hyresvillkor som har överenskommits i en förhandlingsöverenskommelse får tillämpas mot honom (se 2 § första stycket hyresförhandlingslagen). Regeringen delar utredningens uppfattning att det finns vissa fördelar med den föreslagna ordningen. Den innebär att hyresgästen inte behöver utsättas för påtryckningar i samband med att hyresavtalet tecknas. Vidare förbättras hyresgästens möjligheter att i lugn och ro göra en mera allsidig bedömning av frågan om lägenheten skall omfattas av kollektiva förhand-lingar. Eftersom det skall krävas en aktiv handling av hyresavtalets parter för att lägenheten skall undantas från förhandlingsordningen, kommer man också till rätta med den situationen att en hyresgäst misstar sig och tror att de kollektiva för- handlingarna omfattar lägenheten. Vidare löser man åtminstone delvis problemet med att hyresvärden och hyresgästen kan glömma bort att kryssa i den ruta i hyreskontraktet som anger att det skall finnas en förhandlingsklausul i avtalet. Som utredningen nämner har förslaget emellertid också vissa nackdelar. En sådan är att det inte ger hyresgästen rätt att redan från hyresförhållan-dets första dag stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Också flera remissinstanser har pekat på den nackdelen. har påtalat att den föreslagna lösningen leder till en inskränkning i parternas avtalsfrihet. Även har hänvisat till att förslaget begränsar avtals- friheten. Enligt begränsar förslaget hyresvärdens och hyresgästens valfrihet att tillsammans fritt utforma mer flexibla och individuella hyres- avtal som ett alternativ till de sedvanliga avtalen. har hävdat att förslaget brister i respekt för de enskilda hyres- gästerna. Enligt regeringen måste man göra en avvägning mellan hyresgästernas intresse av att, om de så önskar, stå utanför det kollektiva förhandlings-systemet och intresset av att skydda hyresgäster mot att utnyttjas av oseriösa hyresvärdar. Regeringen delar utredningens bedömning att det sistnämnda intresset är så starkt att det i viss mån måste få väga över. En temporär begränsning av hyres- gästens rätt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet bör därför godtas. I det sammanhanget finns det skäl att betona att den ordning som utred-ningen har föreslagit inte hindrar hyresavtalets parter från att utforma ett in- dividuellt avtal. Den enda begränsningen består i att lägenheten, oavsett hyresavtalets innehåll, skall omfattas av den gällande förhandlingsordningen . Detta får till följd att inflyttningshyran inte kan bestämmas fritt av hyresvärden (se avsnitt 5.2.3). När det gäller den närmare utformningen av bestämmelserna föreslår emellertid regeringen en något annorlunda lösning än utredningen. Efter har som nämnts en hyresgäst som huvudregel rätt att ensam avgöra om hyresavtalet skall innehålla en förhandlingsklausul. Mot den bakgrunden finns det enligt regeringens bedömning inte något behov av att förhandlingsordningens parter skall kunna undanta viss lägenhet från förhandlingsordningens omfattning. Från huvudregeln - att förhandlingsordningen skall omfatta även lägenheter för vilka förhandlingsklausul saknas - bör därför undantag kunna göras endast om hyres- nämnden har beslutat att hyresavtalet inte skall innehålla en förhand- lingsklausul eller om hyresvärden och hyresgästen på visst sätt kommer överens om att hyresavtalet inte skall innehålla en sådan klausul. Enligt utredningens förslag skall en hyresgäst som vill ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet kunna begära detta hos hyresvärden först - . Flera remissinstanser har varit kritiska till en så lång karenstid. och i har ansett att karenstiden skall vara kortare. i och i har menat att karenstiden bör vara . Ett antal remissinstanser, t.ex. , och , har ansett att hyresgästen skall ha en oinskränkt rätt att ställa sig utanför det kollektiva systemet. Slutligen har några remissinstanser föreslagit att en överens-kommelse mellan hyresvärden och hyresgästen skall få träffas efter det att hyresförhållandet har inletts. De ovan nämnda fördelarna med utredningens förslag uppstår endast om förhand- lingsordningen har den omfattning som utredningen föreslår. Av den anledningen bör en överenskommelse mellan hyresvärden och hyres-gästen om att en förhandlingsklausul inte skall ingå i hyresavtalet inte kunna träffas förrän efter det att hyresförhållandet har inletts. Tidsfristen bör emellertid inte vara längre än vad som är nödvändigt för att de nämnda fördelarna skall uppnås. Mot den bakgrunden delar rege-ringen uppfattningen att tidsfristen bör vara kortare än , lämpligen . har påpekat att en hyresgäst som efter karenstidens utgång får sin förhandlingsklausul slopad ändå är bunden av de förhandlingsöverens-kommelser som gällde då hyresförhållandet inleddes. Påpekandet är visserligen riktigt, men det bör hållas i minnet att hyresvärden och hyresgästen i en sådan situation är oförhindrade att komma överens om en ändring av hyresvillkoren. Om hyresvärden inte skulle gå med på hyresgästens begäran om ändring av villkoren, kan hyresgästen hänskjuta frågan till hyresnämnden. Hur skall en överenskommelse mellan hyresvärden och hyresgästen om att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlingsklausul vara utformad? I betänkandet har föreslagits att hyresgästen i första hand skall kunna ut-träda ur det kollektiva förhandlingssystemet genom en överenskommelse med hyresvärden. har ansett att hyresgästen skall ha rätt att utträda ur det kollektiva förhandlingssystemet genom en ensidig rättshandling, t.ex. ett skriftligt meddelande till hyresvärden. En sådan regel är emellertid enligt regeringens mening olämplig, eftersom hyresgästens inställning till frågan om hyresavtalet skall innehålla en förhandlingsklausul inte är avgörande i alla situationer (se 2 § andra stycket hyresförhandlingslagen och avsnitt 4.1.7). Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra den bestämmelsen och ansluter sig därför i denna del till för-slaget i betänkandet. Utredningen har vidare föreslagit att hyresvärdens och hyresgästens överen- skommelse om att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlings-klausul skall vara skriftlig. i har i sitt remissyttrande föreslagit att överenskommelsen skall vara daterad och undertecknad av hyresvärden och hyresgästen. Regeringen delar uppfattningen att överenskommelsen bör vara skriftlig och undertecknad av parterna. Såsom utredningen har angett är det vidare lämpligt att överenskommelsen dateras. Enligt regeringens mening saknas det emellertid skäl att göra dateringen till ett formkrav. En remissinstans har ansett att det i lagtexten skall anges att en förtida överenskommelse saknar verkan. Utredningen har beträffande den frågan endast uttalat att en överenskommelse som har träffats , dvs. under hyresavtalets , inte bör få till följd att lägenheten upphör att omfattas av förhandlingsordningen. Enligt regeringens mening bör det emellertid framgå av bestämmelsen att en överenskommelse som inte har träffats på det nu angivna sättet är ogiltig. I det stora flertalet fall är det hyresgästens inställning som avgör om ett hyresavtal skall innehålla en förhandlingsklausul (se 2 § andra stycket hyresförhandlingslagen). Hyresvärden har därför i allmänhet inte någon anledning att motsätta sig hyresgästens begäran. Skulle han ändå göra det, kan hyresgästen vända sig till hyresnämnden. 5.2.3 Förbud mot fria inflyttningshyror i hus med förhandlingsordning -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den hyresvärd som vill höja hyran i samband| | med uthyrning av en lägenhet som omfattas av en förhandlingsord-| | ning måste först iaktta den primära förhandlingsskyldigheten, dvs.| | ta initiativ till, genomföra och avsluta förhandling med hyres- | | gäst-organisationen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 67 - 72). Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har anslutit sig till utredningens förslag att hyresvärdens möjlighet att fritt sätta inflyttningshyra för en lägenhet som är belägen i ett hus där det finns en förhand-lingsordning bör begränsas. Skälen för regeringens förslag: Enligt hyreslagen råder det avtals-frihet mellan hyresvärden och hyresgästen när det gäller att bestämma hyran för en lägenhet. Denna avtalsfrihet gäller vid bestämmande av såväl inflyttningshyra som hyra under ett bestående hyresförhållande. Det inne-bär således att hyresvärden kan hyra ut en lägenhet till den hyresgäst som är villig att betala högst hyra. En hyresgäst kan emellertid begära att hyresnämnden prövar hyrans skälighet med stöd av bruksvärdesregeln i 55 § hyreslagen. Om hyresnämnden skulle anse att hyran är oskälig och att den därför skall sänkas till ett lägre belopp, får dock beslutet i allmän-het inte verkan förrän efter det att de gällande villkoren började tillämpas ( karensregeln , se 55 c § första stycket hyreslagen). Hyreslagens princip om avtalsfrihet beträffande hyran gäller inte fullt ut för sådana lägenheter som omfattas av kollektiva förhandlingar. Om förhandlingsordningens parter inte har kommit överens om något annat, är avtalsfriheten begränsad till att gälla fastställande av förstagångshyra, dvs. hyra för nybyggda lägenheter och lägenheter som efter en ombygg-nad är så förändrade att de inte kan sägas vara samma lägenheter som före ombyggnaden. Vid fastställande av hyran i andra situationer för lägenheter som om-fattas av en förhandlingsordning gäller att hyresvärden inte kan höja hyran utan att först uppfylla den primära förhandlingsskyldigheten, dvs. påkalla, genomföra och avsluta förhandlingar med hyresgästorganisationen (se 5 § första stycket hyresförhandlingslagen). Efter omfattar emellertid en förhandlingsordning en viss lägenhet endast om det finns en förhandlingsklausul i hyresavtalet för lägenheten. Det innebär att en hyresvärd själv kan bestämma inflyttningshyran, dvs. den hyra som bestäms första gången när en lägenhet upplåts till hyresgästen, utan att beakta den primära förhandlingsskyldigheten. Det kan han göra genom att hyra ut lägenheten till en person som accepterar att hyresavtalet inte inne-håller en förhandlingsklausul. Före gällde däremot en för-handlingsordning normalt samtliga lägenheter i ett hus, oavsett om det fanns en förhandlingsklausul i de enskilda hyresavtalen. Det innebar att en förhandlingsöverenskommelse omfattade även outhyrda lägenheter. När dessa lägenheter hyrdes ut kunde hyresvärden därför inte, utan att först uppfylla den primära förhandlingsskyldigheten, ta ut högre hyra än vad som hade bestämts i den senaste förhandlingsöverenskommelsen. Frågan om en hyresvärd bör ha rätt att själv bestämma inflyttningshyran togs upp i samband med de ändringar som genomfördes i hyresförhand-lingslagen . I propositionen angavs att fria inflyttnings-hyror kan leda till att en bostadssökande i en bristsituation känner sig tvingad att gå med på en hyra som ligger klart över den hyra som en tillämpning av bruksvärdesregeln skulle ge. Det påpekades dock att hyresgästen kan vända sig till hyresnämnden och begära att den avtalade hyran prövas med stöd av bruksvärdesregeln, om hyresvärden utnyttjar sitt överläge. Det anmärktes också att en hyresgäst på grund av karensregeln i 55 c § hyreslagen visserligen blir bunden av den avtalade hyran under åtminstone av hyresförhållandet. Men detta ansågs acceptabelt, eftersom hyresgästen när hyresavtalet ingås har klart för sig vilken hyra som gäller (se prop. 1993/94:199 s. 55). konstaterade att förslaget skulle leda till att inflytt- ningshyror i större utsträckning än vad som då var fallet skulle kunna komma att bestämmas av hyresvärden och den enskilde hyresgästen. Utskottets majoritet erinrade om hyresgästens möjlighet att begära bruks-värdesprövning. Det uttalades därvid att det kunde förutsättas att den hyresgäst som valde att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet också kunde bedöma om den begärda hyran var godtagbar och om han hade ekonomiska förutsättningar att betala den. Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att införa särskilda skyddsregler mot för höga inflyttningshyror (se bet. 1993/94:BoU21 s. 14 f.). En minoritet inom utskottet ansåg dock (s. 32) att risken var stor för att många hyresgäster, särskilt i områden med efterfrågan på bostäder, skulle komma att få betala höga inflyttningshyror och att detta skulle ur-holka bruksvärdessystemet. Minoriteten menade därför att det borde införas ett skydd mot höga inflyttningshyror så att högre hyra än den som skulle gälla om lägenheten var föremål för kollektiva förhandlingar inte skulle få tas ut vid nyupplåtelse. Regeringen konstaterar att en ordning där hyresvärden tillåts att, utan att iaktta den primära förhandlingsskyldigheten, ta ut en inflyttningshyra som är högre än vad tidigare hyresgäst har betalat innebär flera olägenheter. Det kan leda till en höjning av hyresnivåerna och därmed drabba särskilt de ekonomiskt svaga hushållen. Det kan också leda till en ökad bostadssegregation. Regeringen delar därför utredningens slutsats att hyresvärdens möjligheter att fritt sätta inflyttningshyror för lägenheter som är belägna i hus där det finns en för- handlingsordning bör begränsas. () har i sitt remissyttrande hävdat att bruksvärdessystemet förutsätter att inflyttningshyrorna är fria och att det vore förödande om den sista kontakten med marknadskrafterna släpptes. Liknande synpunkter har förts fram av och . Mot det kan invändas att 55 § hyreslagen är utformad så att den ger marknadskrafterna möjlighet att påverka hyresnivån uppåt. Enligt 55 § hyreslagen gäller nämligen att hyran skall fastställas till skäligt belopp. För att hyran skall anses skälig fordras att den inte är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Påtaglighetsrekvisitet kan sägas leda till en viss prisskruv uppåt (se prop. 1967:141 s. 48 f. och prop. 1974:150 s. 473). Regeringen kan alltså inte dela de betänkligheter som remissinstanserna framfört. Regeringen anser att hyresvärden inte skall ha rätt att ta ut högre inflytt- ningshyra än den hyra som fastställts i tidigare förhandlingsöverenskommelse, om han inte iakttar den primära förhandlingsskyldigheten. Redan de förslag som regeringen har redovisat i det föregående - att en förhand-lingsordning skall omfatta även outhyrda lägenheter och att den alltid skall omfatta en lägenhet under hyresförhållandets inledningsskede - får denna verkan. Eftersom en hyresgäst även i fortsättningen skall ha rätt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet, kan det emellertid inträffa att den hyra som är bestämd för en lägenhet har fastställts på annat sätt än efter kollektiva för- handlingar. En sådan situation uppstår när en lägenhet inte har omfattats av den senaste förhandlingsöverenskommelsen därför att den tidigare hyresgästen har utnyttjat sin möjlighet att stå utanför det kollek-tiva förhandlingssystemet. Enligt utredningen måste hyresvärden i en sådan situation iaktta den primära förhandlingsskyldigheten, om han vid uthyrning till en ny hyres-gäst vill ta ut högre hyra än vad den tidigare hyresgästen betalade. Utredningen har inte lämnat något lagförslag i den delen. i invänt kan det emellertid ifrågasättas om hyresvärden är skyldig att i den situationen iaktta den primära förhandlingsskyldig-heten, om det inte finns någon gällande förhandlingsöverenskommelse om lägenhetens hyra (se RBD 18:92). För att åstad- komma ett klargörande i den frågan bör det enligt regeringens mening göras ett tillägg i 5 § hyres-förhandlingslagen. Av bestämmelsen bör framgå att en hyresvärd är skyl-dig att iaktta den primära förhandlingsskyldigheten, om han vill höja hyran för en lägenhet i förhållande till vad den tidigare hyresgästen betalade. har föreslagit att hyresvärden alltid skall åläggas primär förhandlingsskyldighet när den tidigare fastställda hyran har bestämts efter avtal mellan hyresvärden och en enskilt förhandlande hyresgäst. Förslaget innebär att hyresvärden skall vara primärt förhand-lingsskyldig även om den nya hyran inte överstiger vad den tidigare hyresgästen har haft att betala. Ett skäl för detta skulle kunna vara risken för att en oseriös hyresvärd i samråd med en avflyttande hyresgäst höjer hyran kraftigt under hyresförhållandets sista tid i syfte att kunna ta ut en hög hyra av en ny hyresgäst. Enligt regeringens bedömning torde emellertid sådana förfaranden förekomma endast i mycket begränsad utsträckning. Hyresgästen har dessutom alltid möjlighet att begära en bruksvärdesprövning av sin hyra. Med hänsyn härtill och till det stora merarbete som skulle uppstå om den primära förhandlingsskyldigheten utvidgades på ett sådant sätt, är regeringen inte bereddd att utvidga den primära förhandlingsskyldigheten på det sätt som har föreslagit. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En hyresgästorganisation som har för- | | handlingsrätt för ett hus bör även i fortsättningen vara skyldig| | att förhandla för en lägenhet som omfattas av | | förhandlingsordningen, oavsett om den hyresgäst som hyr | | lägenheten är medlem i hyresgästorganisationen eller ej. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 73). Remissinstanserna: har kritiserat utredningens bedömning. I övrigt har så gott som alla remissinstanser som yttrat sig i frågan gjort samma bedömning som utredningen. Skälen för regeringens bedömning: En hyresgästorganisation som har träffat avtal om förhandlingsordning för ett hus är skyldig att förhandla även för sådana hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen men som har en förhandlingsklausul i sina hyresavtal som hänvisar till den organisationens förhandlingsordning. Förhandlingsskyldigheten är således inte beroende av att den aktuella hyresgästen är medlem i organisationen (se prop. 1977/78:175 s. 98 f. och prop. 1993/94:199 s. 65). Den förhandlingsposition som en förhandlingsordning ger en organisation är i flera avseenden betydligt starkare än den ställning som den enskilde hyresgästen har när han vill förhandla med sin hyresvärd. Det innebär emellertid inte att den förhandlande organisationen, som har hävdat, har en offentligrättslig roll . I för-arbetena till hyresförhandlingslagen angavs att förhandlingsrätten inte har något offentligrättsligt inslag (se prop. 1977/78:175 s. 101 f.). Den roll som hyresgästorganisationen kan spela kan knappast heller anses stå i strid med önskemålet om en rimlig balans mellan parterna på hyresmarknaden. framstår det emellertid inte som orimligt att den ställning som hyresgästorganisationen med vissa skyldig-heter i den utsträckning det är motiverat av hyresförhandlingssystemets uppbyggnad. Vad frågan i det här sammanhanget gäller är om en hyresgästorganisation skall vara skyldig att förhandla för en viss lägenhet även om hyres-gästen inte är medlem i organisationen. Härvid bör beaktas att en hyresgäst som inte omfattas av de kollektiva förhandlingarna inte har någon möjlighet att tvinga sin hyresvärd till förhandling. Den enskilde hyresgästen har över huvud taget en svagare ställning än en hyresgästorganisation i förhållande till hyresvärden. Det måste också beaktas att många hyresgäster varken kan eller vill förhandla själva med hyresvärden. För sådana hyresgäster är det nödvändigt att få professionell hjälp. Som anges i avsnitt 5.2.1 föreslår regeringen att det bara skall kunna gälla en förhandlingsordning för ett hus. Det får till följd att en hyresgäst som inte vill förhandla själv inte har något annat egentligt alternativ än att låta den förhandlande organisationen sköta förhandlingarna med hyres-värden. Det är uppenbart att det inte kan krävas att en sådan hyresgäst skall tvingas att bli medlem i organisationen för att få förhandlingshjälp. Regeringen delar således utredningens bedömning att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. 5.2.5 Samma hyra för lika lägenheter