prop · GK039 · 1997-01-01 00:00:00 — Orsakerna till detta är flera; dels är SCB:s uppgifter framräknade på andra grunder än dem som skall användas vid beräkning av inkomst enligt rättshjälpslagen, dels är försörjningsbördan inte preciserad på samma sätt. Enligt SCB hade ca 620 000 personer i en inkomst på eller mer. Detta antal motsvarar av befolkningen. Den genomsnittliga löneökningen beräknas enligt regeringens finansplan uppgå till . Grovt räknat skulle därmed ytterligare ca 200 000 personer eller av befolkningen hamna över gränsen. I praktiken innebär det att av befolkning kan få rättshjälp. I själva verket torde denna andel vara ännu större eftersom eventuell försörjningsbörda inte har beaktats. Med den av utredningen föreslagna gränsen skulle med motsvarande beräkning av befolkningen vara berättigade till rättshjälp. angav i rapporten (F 1992:6) att huvuddelen av dem som erhåller rättshjälp ligger i de lägre inkomstintervallen, vilket också bekräftas av uppgifter från Rätts- hjälpsmyndigheten. Detta betyder inte att det bara är de som behöver rättshjälp. För hög- och medelinkomsttagarna är dock rättshjälpsavgiften ofta så hög att det i många fall inte blir något bidrag från staten, och då avstår man från att krångla med en rättshjälpsansökan. En sänkning av inkomstgränsen skulle således inte medföra några mera betydande besparingar lika lite som höjning av inkomstgränsen antogs medföra några stora kostnadsökningar. Å andra sidan innebär det nya avgiftssystem som föreslås - se avsnitt 13 - att dessa personer skulle ha större anledning att ansöka om rättshjälp eftersom avgiften enligt det nya systemet endast skall beräknas på biträdeskostnaderna. Det innebär alltså att de skulle kunna få kostnader för bevisning och utredning helt ersatta även om de skulle få betala större delen av biträdeskostnaden. En sänkning av inkomstgränsen ligger också i linje med synsättet att den som reder sig själv inte skall belasta statskassan. Utredningen föreslår att inkomstgränsen bör sänkas till . Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser dock att gränsen är för snäv. liksom menar att en stor grupp ställs utan möjlighet till juridiskt biträde om förslaget genomförs. Som vi framhållit tidigare bör målet för rättshjälpen vara att ge bistånd till den som inte annars skulle ha möjlighet att ta till vara sina rättsliga intressen. Staten bör däremot inte bidra till kostnader som en rättssökande själv har ekonomisk förmåga att stå för. Regeringen delar den uppfattning redovisade lagstiftningsärenden, att inkomstgränsen inte får sättas så lågt att de flesta utestängs från möjligheterna till rättshjälp. En mindre sänkning av gränsen kan dock göras utan att det får sådana allvarliga konsekvenser. måste det poängteras att gränsen inte får sättas så lågt att rättshjälpen bara kommer att beröra de allra sämst ställda. Någon återgång till vad som gällde på den fria rättegångens tid är inte aktuell. Enligt regeringens mening är det rimligt att som utredningen föreslår anknyta till bestämmelserna om den s.k. skiktgränsen eller brytpunkten, dvs. den inkomstgräns där en skattskyldig skall betala statlig inkomstskatt. De som har inkomster som överstiger brytpunkten anses ha förmåga att betala s.k. värnskatt. Dessa personer bör enligt regeringens mening också ha förmåga att stå för sina egna rättsliga kostnader utan bidrag från staten. För att undvika att lagen skulle komma att behöva justeras alltför snart bör gränsen sättas strax över brytpunkten. Om gränsen sätts strax över brytpunkten eller vid skulle, med de beräkningsmetoder som redovisats ovan, fortvarande av befolkningen ha möjlighet att erhålla rättshjälp. Det skall då särskilt påpekas att vid denna beräkning har någon hänsyn till försörjningsbördan inte tagits, vilket innebär att ännu fler hamnar inom det område där rättshjälp kan ges. En bidragande orsak till att rättshjälpslagen upplevs som komplicerad och svårhanterlig är att de beloppsgränser som finns i lagen, t.ex. inkomstgränser och gränser när ett biträde själv får besluta om utredning, är angivna som ett visst antal eller en viss andel av ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Dessutom är det basbelopp som skall användas det som gällde året innan den rättssökande ansökte om rättshjälp. Förutom att det gör texten svårtillgänglig innebär det t.ex. att två parter, , kan ha olika möjligheter att erhålla en utredning beroende på när de ansökte om rättshjälp. En praktisk nödvändighet i detta sammanhang är också att ha tillgång till årliga broschyr om rättshjälp och taxor. Den ursprungliga anledningen till att det basbelopp som skall användas, är det som gällde året innan ansökan om rättshjälp gjordes, var för övrigt att man skulle hinna tillhandahålla dessa tabeller (prop. 1972:4 s. 312). Utredningen har föreslagit att de gränsvärden som anges i lagen skall uttryckas i siffror. De flesta av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot en sådan ordning. Några av remissinstanserna är dock kritiska till förslaget och anser att anknytningen till basbeloppet bör bibehållas så att lagen inte behöver justeras för att penningvärdet förändras. Fördelen med att gränserna anges i basbelopp är naturligtvis just den att lagen inte behöver justeras för att penningvärdet förändras. Frågan är emellertid om denna fördel uppväger de angivna nackdelarna. Det är inte heller givet att gränserna alltid bör följa penningsvärdets förändringar. Regeringen delar utredningens uppfattning att bestämmelserna blir mer lättillgängliga om lagens gränsvärden uttryckas i siffror i stället för ett visst antal basbelopp eller en viss andel av basbeloppet. Inkomstgränsen bör alltså anges i siffror. Självfallet måste det bevakas att beloppet justeras om penningsvärdets förändringar eller andra faktorer ger skäl till detta. Som utredningen påpekar är det inte givet att en sådan justering måste ske . 7.2 Beräkningen av den rättssökandes ekonomiska förhållanden - ekonomiskt underlag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Vid beräkningen av den rättssökandes | | ekonomiska förhållanden skall hänsyn tas till i huvudsak samma | | omständigheter som . Två nyheter är dock att hänsyn skall tas| | även till föräldrarnas ekonomiska förhållanden när den rättssökande är| | underårig samt att underhållsskyldighet till barn endast skall | | beaktas upp till ett visst högsta belopp - . Ett nytt | | begrepp - ekonomiskt underlag - införs som en samlande beteck- | | ning för den rättssökandes ekonomiska förhållanden. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringen förslag. Remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att grunderna för beräkning av det ekonomiska underlaget samt att barns underlag skall beräknas på föräldrarnas inkomster bör framgå av lagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande rättshjälpslagen får som vi redovisat i avsnitt 7.1 allmän rättshjälp beviljas om den rättssökandes beräknade årsinkomst inte överstiger ett belopp som motsvarar sju gånger det basbelopp som gällde året innan rättshjälp begärs (12 § rättshjälpslagen). Årsinkomsten skall, enligt föreskrifter, beräknas på grundval av de faktiska inkomster som föreligger när rättshjälp söks samt inkomsterna närmast före och de sannolika inkomsterna närmast efter ansökan om rättshjälp. Även kontinuerligt utgående socialbidrag räknas som in- komst. Om den rättssökande bidrar till underhållet av make, tidigare make, sambo, eget barn eller annat barn som han är underhållsskyldig för enligt , höjs inkomstgränsen med ett halvt basbelopp för var och en av dessa personer (13 § första stycket rättshjälpslagen). Är den rättssökandes förmåga väsentligen ökad eller nedsatt på grund av förmögenhetsinnehav, skuldsättning eller annan särskild omständighet, skall den beräknade årsinkomsten jämkas med skäligt belopp (13 § andra stycket rättshjälpslagen). I föreskrifter anges närmare på vad sätt förmögenhet och skuldsättning skall beaktas. Bl.a. skall förmögenhet eller skuld som hänför sig till fastighet eller bostadsrätt som den rättssökande bor i inte beaktas. Utredningen föreslår att beräkningen även i fortsättningen skall grunda sig på den rättssökandes beräknade årsinkomst, försörjningsbörda och förmögenhetsförhållanden. Enligt utredningen bör ett ekonomiskt underlag fastställas som grundar sig på dessa förhållanden. Närmare bestämmelser om beräkning bör enligt utredningen fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen delar utredningens uppfattning att endast smärre sakliga ändringar bör göras när det gäller beräkningen av den rättssökandes ekonomiska förhållanden. Beräkningen bör således även i fortsättningen göras med utgångspunkt i den rättssökandes beräknade årsinkomst och med beaktande av försörjningsbörda, förmögenhet och skuldsättning. Detta bör enligt regeringen uttryckligen framgå av lagen och inte, som utredningen föreslår, helt lämnas till regeringen att bestämma. Regeringen delar utredningens uppfattning att en eventuell försörjningsbörda påverkar betalningsförmågan i så hög grad som motsvaras av de nuvarande bestämmelserna. Det torde vara tillräckligt att den som faktiskt fullgör sin försörjningsbörda gentemot barn får tillgodoräkna sig ett belopp om ca per barn, dock aldrig mer än ca . Även detta bör som förordats från vissa remissinstanser framgå av lag. Regeringen ansluter sig i övrigt till den lagtekniska lösning som utredningen föreslår. Det finns enligt vår mening fördelar med att som utredningen föreslår i lagen införa ett särskilt samlande begrepp - ekonomiskt underlag - för resultatet av räkneoperationen. Lagen kan därigenom göras enklare och mer överskådlig om man i olika paragrafer kan hänvisa till den rättssökandes ekonomiska underlag i stället för att som i den nuvarande lagen gång på gång upprepa vilka faktorer som skall beaktas när det gäller den rättssökandes ekonomiska förhållanden. Konstruktionen med att inkomsten för den som bidrar till barns underhåll, skall minskas istället för som enligt dagens system ökas med visst belopp har också fördelar. Härigenom kan man förenkla tabellerna för beräkning av rättshjälpsavgift. De flesta barn i torde sakna egna inkomster eller egen förmögenhet av betydelse. Flertalet barn har i stället en ekonomi som är sammanflätad med den eller de föräldrar som barnet bor tillsammans med. När ett barn beviljas rättshjälp är det likafullt bara barnets inkomster som läggs till grund för rättshjälpsavgifterna. Grundavgiften blir ofta den lägsta möjliga, dvs. Eftersom föräldrarna enligt 7 kap. 1 § är skyldiga att försörja barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas förmåga är det rimligt att de också ansvarar för kostnader som uppstår i anledning av en process. Om rättshjälpsresurserna skall fördelas så att de kommer dem tillgodo som bäst behöver dem är det inte rimligt att ge bidrag till barn som tillhör familjer med god eller mycket god ekonomi. Man bör i stället också i fråga om rättshjälp i första hand utgå från att barn blir försörjda av sina föräldrar. I en angelägenhet som rör underhåll och faderskap ligger ju frågan också i förälderns intresse. En sådan ordning skulle också minska de olikheter som finns vid behandlingen av bl.a. rättshjälpsfrågor, beroende på om talan om underhåll väcks fristående eller i mål om äktenskapsskillnad eller vårdnad. Regeringen instämmer därför i utredningens förslag att föräldrarnas ekonomiska förhållanden skall beaktas när ett barns ekonomiska underlag beräknas och att detta bör gälla i de fall barnet bor tillsammans med föräldrarna. Remissinstanserna har inte några invändningar mot en sådan ordning. I de fall barnet bor tillsammans med båda föräldrarna och ingen av dem är barnets motpart bör avgiften beräknas på grundval av de ekonomiska förhållandena för den förälder som har det största ekonomiska underlaget. Om den ena föräldern är motpart bör det ekonomiska underlaget alltid beräknas utifrån den andra förälderns förhållanden. Om barnet inte bor hos någon av föräldrarna bör det ekonomiska underlaget beräknas utifrån barnets egna ekonomiska förhållanden. Det sist nämnda bör också gälla om barnet har betydande tillgångar eller inkomster medan föräldrarna har det sämre ekonomiskt ställt. Den nu föreslagna regeln bör gälla när den rättssökande är . Det är enligt regeringens mening tillräckligt om det av lagen framgår att föräldrarnas ekonomiska förhållanden skall beaktas när ett barns ekonomiska underlag beräknas. Mer detaljerade föreskrifter kan ges av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer Som anförts av utredningen måste en ny och mer begriplig ansökningsblankett tas fram. Av blanketten bör det klart framgå att uppgifterna lämnas under straffansvar. Dessutom bör den utformas så att den rättssökande genom sin underskrift ger ett medgivande till att uppgifterna om hans inkomster får kontrolleras hos försäkringskassa och skattemyndighet. har i sitt remissvar ansett att de ekonomiska förhållandet alltid skall kontrolleras. Regeringen anser dock att det är tillräckligt att det kan ske en kontroll. I vilken omfattning som uppgifterna faktiskt skall kontrolleras är för tidigt att säga. Genom den rättssökande medgivande blir det möjligt att göra en kontroll i de fall då det finns anledning att misstänka felaktigheter samt att göra stick- provskontroller. 7.3 Behov av biträde -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Avgörande för om rättshjälp skall beviljas | | skall vara om den rättssökande har behov av juridiskt biträde. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Rättshjälp skall enligt 6 § rättshjälpslagen beviljas om den rättssökande har behov av sådant bistånd. Behovet skall bedömas med utgångspunkt i hans eller hennes behov av någon eller några av de förmåner som anges i 9, 9 a eller 10 §§. De förmåner som finns angivna i dessa bestämmelser är bland annat biträde och bidrag till kostnaderna för bevisning och utredning. Vid behovsprövningen skall någon ekonomisk prövning inte göras utöver den inkomstprövning som anges i 6 §. Även om det i inledningen av ett ärende är uppenbart att den rättssökande själv, på grund av reglerna om rättshjälpsavgift, kommer att få betala samtliga kostnader anses han ändå ha behov av rättshjälp om någon eller några av förmånerna kan komma i fråga. I de allra flesta fall är det den rättssökandes behov av biträde det avgörande skälet till att rättshjälp beviljas. Utredningen föreslår att rättshjälp bara skall beviljas om den rättssökande har behov av biträde. De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. har avstyrkt förslaget om att den rättssökandes behov av biträde skall vara avgörande. Förbundet har anfört att medlemmar i hyresgästföreningar endast får biträdeshjälp genom föreningen. Om rättshjälp inte kan beviljas för att få täckning för andra kostnader kan det enligt förbundet bli mer lönsamt för medlemmen att inte företrädas av föreningen. Behovet av rättshjälp är naturligtvis störst i sådana fall där det kan uppstå några mer betydande kostnader, nämligen när det behövs biträdeshjälp. Denna förmån är den viktigaste och mest kostsamma förmånen. Den nuvarande regleringen - som innebär att rättshjälp beviljas om den rättssökande har behov av någon av de förmåner som räknas upp i rättshjälpslagen - är mot denna bakgrund inte tillfredsställande. Den naturliga ordningen är i stället att, som utredningen föreslår, fokusera på den rättssökandes behov av biträde och låta detta behov avgöra om rättshjälp skall beviljas eller inte. Utredningens förslag har också fått stöd av en majoritet av remissinstanserna. Regeringen föreslår därför att rättshjälp bara skall beviljas om den rättssökande har behov av biträde. De som har mycket små ekonomiska resurser och därmed kan ha behov av bidrag även till andra, mindre kostnader bör kunna få sådan hjälp oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte. Denna fråga behandlas i avsnitt 16. En sådan ändring är också naturlig, och nödvändig, mot bakgrund av det nya avgiftssystem vi föreslår i avsnitt 13. Rättshjälpsavgiften skall enligt det förslaget beräknas som en viss procentuell andel av biträdeskostnaderna. Med ett sådant avgiftssystem kan nuvarande ordning för behovsprövning inte behållas bl.a. därför att det skulle medföra en väsentlig ökning av kostnaderna för rättshjälpen. Det skulle nämligen ofta vara lönsamt att få rättshjälp då staten alltid skulle bidra till vissa av kostnaderna. Som exempel kan nämnas att en relativt välbärgad rättssökande som klart skulle kunna bära en mindre kostnad för t.ex. ansökningsavgift och ersättning till ett par vittnen skulle kunna få dessa kostnader betalda av staten. Som utredningen framhåller skall rättshjälp inte beviljas om behovet av biträde kan tillgodoses på något annat sätt. Som regel finns inte behov av biträde om juridiskt hjälp lämnas genom det rättsskydd som ges genom fackliga organisationer eller när intresseorganisationer, t.ex. hyresgästorganisationer, bistår sin medlemmar. Som både Arbetsdomstolen och påpekat finns ingen i lag föreskriven skyldighet för fackföreningar och andra intresseföreningar att bistå sina medlemmar. Det finns därför anledning att påpeka att den som inte rent faktiskt får biträde av sin förening självklart skall kunna få rättshjälp om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I enskilda fall kan det finnas skäl att begära besked från den rättssökande om han eller hon har möjlighet att få sådant bistånd. Om en rättssökande har möjlighet att få bistånd från en förening men frivilligt väljer att avstå från detta bör rättshjälp normalt vägras eftersom biträdesbehovet då faktiskt kan tillgodoses på annat sätt än genom rättshjälp. En medlem i en hyresgästförening har med andra ord inte någon sådan valmöjlighet som i sitt remissvar. Om den rättssökande själv kan ta till vara sina intressen kan han eller hon inte anses ha behov av biträde. När det gäller frågan om den rättssökande själv har förmåga att föra sin talan skall ärendets svårighetsgrad ställas mot den rättssökandes personliga kvalifikationer. Av betydelse är bl.a. den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd. Enbart språksvårigheter bör inte medföra att den rättssökande har behov av biträde. I första hand skall möjligheten till tolkning utnyttjas. Behovet av biträde är i hög grad beroende av vilken domstol - allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol - som skall handlägga ärendet. Förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar enligt förvaltningsprocesslagen gör att biträdesbehovet i dessa domstolar inte är detsamma som i mål vid allmän domstol. Sedan rättshjälpslagens tillkomst har frågan om en utvidgning av möjligheterna till rättshjälp i mål vid förvaltningsdomstolarna behandlats . Senast togs frågan upp i samband med att justitieutskottet behandlade regeringens proposition om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utskottet avslog en motion i ärendet med hänvisning till förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen och utskottet pekade särskilt på att denna skyldighet inte påverkas av reformen om tvåpartsprocess (1995/96:JuU7 s. 8). I lagrådsremissen framhölls, något som också påpekats av några remissinstanser, att det dock kan finnas behov av juridiskt biträde i vissa mål i allmän förvaltningsdomstol. I remissen nämndes att sådant behov t.ex. kan finnas i vissa socialförsäkringsmål och andra mål som rör funktionshindrade personer och att det t.ex. kan finnas anledning att bevilja rättshjälp om en förvaltningsmyndighet överklagar ett beslut som har ändrats till den rättssökandes fördel. Enligt Lagrådet är vad som anfördes i lagrådsremissen härom inte tillräckligt fullständigt eller klarläggande. Lagrådet anför i denna del: I lagrådsremissen framhålls att förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar gör att det liksom normalt inte bör anses föreligga behov av juridiskt biträde i mål och ärenden vid förvaltningsdomstol. Den förändring som skett genom att tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstol uppges inte innebära någon minskad utredningsskyldighet för domstolarna och därmed inte heller något ökat rättshjälpsbehov. I det fortsatta resonemanget behandlas emellertid för vissa mål som rör funktionshindrade personer särskilt situationer som uppstår då en förvaltningsmyndighet - med tillämpning av den genom tvåpartsprocessen införda överklagandemöjligheten - överklagar med yrkande till nackdel för den rättssökande. För sådana fall anges det kunna finnas anledning att bevilja rättshjälp. Enligt Lagrådets mening beaktar dessa uttalanden inte tillfredsställande den utveckling som fortgår på förvaltningsprocessens område och som medfört förändringar, vars betydelse för rättshjälpen behöver bli föremål för diskussion. Lagrådet vill först erinra om den pågående utvecklingen mot att olika frågor med större eller mindre rättslig anknytning inom förvaltningsområdet förs över till avgörande av förvaltningsdomstol, något som ytterligare utökat förvaltningsdomstolarnas rika flora av måltyper. Genom att nedflyttning skett av åtskilliga måltyper från kammarrätt till länsrätt har alla tre domstolsinstanserna numera ett synnerligen brett målområde, inom vilket de mest skiftande frågeställningar kan komma upp till bedömning. Sedan tillträtt och därpå blivit medlem i EU har dessutom EG:s omfattande och komplexa regelverk blivit att beakta inte minst i förvaltningsrättskipningen, något som inte sällan medför behov av ingående diskussioner och överväganden utifrån aspekter som inte krävt uppmärksamhet. En av konsekvenserna av att europarättsliga principer får genomslag i vårt land är för övrigt att handläggningen i förvaltningsmål allt oftare torde få inslag av muntlighet med partsnärvaro. Det etappvis införda systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätt i flertalet mål förtjänar också att nämnas. De förenklingar som därigenom uppnås vid handläggningen bör om möjligt ge utrymme åt ytterligare insatser för kvalitativt högtstående rättskipning i de mål som tas upp till fullständig sakprövning; självfallet bör därvid förbättrad biträdeshjälp i de mer komplicerade målen ses som en positiv faktor. Införandet av tvåpartsprocess har visserligen inte medfört förändring i domstolarnas lagreglerade utredningsskyldighet, men det står väl ändå rätt klart att följden blir att domstolarnas handläggning mer än tidigare blir präglad av förhandlingsprincipen och mindre av officialprincipen. Mot bakgrund av bl.a. dessa förändringar och tendenser inom förvaltningsprocessen ligger det enligt Lagrådets bedömning närmast till hands att utgå ifrån att behoven av rättsligt biträde i förvaltningsmål kommer att bli i vart fall något större än som återspeglas i hittillsvarande starkt återhållsamma praxis (jfr även vad som anförts i betänkande på s. 209 och under remissbehandlingen av ). Ett ökat biträdesbehov lär framför allt göra sig gällande för sådana angelägenheter där de faktiska omständigheterna är svåröverskådliga och de rättsliga frågeställningarna okända eller svårbedömbara för de rättssökande. Det framstår emellertid knappast som praktikabelt att på förhand urskilja speciella målgrupper som framför allt bör komma i fråga för rättshjälp eller uteslutas från rättshjälp. För detta talar bl.a. att EG-rättsliga problem kan tänkas komma att aktualiseras i mycket skilda sammanhang. Lagrådsremissen ger motivledes stöd åt den utvidgningen, att rättshjälp i vissa fall skall kunna beviljas personer med sådana funktionshinder som gör det svårt för dem att föra sin egen talan i mål av väsentlig betydelse för dem.