prop · GK03112 · 1997-01-01 00:00:00 — Även allmänna råd bör kunna utnyttjas i större ut- sträckning än . Att den statliga viljan på detta sätt blir tydligare uttryckt, innebär inte att skall överge den grund av trovärdig- het, objektivitet och sakkunskap som verket måste basera alla sina insat- ser på. Det skall däremot ses som ett uppdrag till den statliga sektorsföreträdaren att i kraft av att man besitter aktuella kunskaper om skolan aktivt och auktoritativt delta i debatten, sprida information om undersökningsresultat och därmed bidra till att skolan utvecklas i en- lighet med de nationella målen. Tillsyn och kvalitetssäkring Tillsyn är en betydelsefull del av en central förvaltningsmyndighets upp- gifter. Det behövs en bred och aktiv tillsyn inriktad på elevernas rätt till en likvärdig och kvalitativt god utbildning. Begreppet tillsyn är svårdefinierat och används med olika innebörd av olika myndigheter. Uppfattningarna om vilka förväntningar som kan och bör ställas på tillsyn har därför varierat. har defi- nierat sin tillsynsverksamhet som kontroll av att skolhuvudmännen följer nationella lagar och förordningar. Detta har av många uppfattats som en alltför snäv tolkning. Med tanke på den olikartade tolkning som ges ett begrepp som tillsyn måste understrykas att ägnar betydande resurser åt uppföljning och utvärdering som i andra myndigheter ofta går under begreppet tillsyn. Att till skillnad från andra myndigheter strävat efter en tydlig definition av tillsynsbegreppet, bör därför inte utgöra grund för kritik. tillsyn har också utvecklats på ett påtagligt sätt, både till omfattning och inrikt- ning, och sker nu företrädesvis på verkets eget initiativ. Viktigare än tillsynsbegreppets definition är emellertid dess effekter. Har det någon betydelse för en skola eller en kommun att bli kritiserad? Räcker laglighetsgrunden för att fokusera problemen? Vidtar man åtgär- der för att komma tillrätta med de fel som påtalats? Räcker det med en uppmaning från statens sida för att kommunen skall vidta de åtgärder som behövs eller behöver det finnas någon möjlighet att tillgripa sanktio- ner för kommuner som vägrar att bättra sitt skolväsende? Enligt uppgift från leder ofta enbart det faktum att ett missförhållande blir ett tillsynsärende till att åtgärder vidtas. En regel- bunden uppföljning av tillsynen visar också att kommunerna vidtar åt- gärder med anledning av tillsynen. Detta talar för att tillsynen såsom den bedrivs av verket kan ha effekt. I vad mån den kritik som riktats mot kommuner vid den av verket egeninitierade, mer omfattande aktiva till- synen leder till förbättringar i skolverksamheten är ännu för tidigt att ut- tala sig om. Mot bakgrund av att nu övertar barnomsorgen som har en annan tradition och reglering kan det finnas skäl att överväga om tillsynen kan behöva förändras till form och innehåll. Därvid bör be- aktas att tillsynsansvar omfattar alla elever, även elever med funktionshinder. Utgångspunkten för en sådan översyn skulle då kunna vara elevens rätt till en kvalitativt god utbildning i enlighet med de natio- nella målen. Det är viktigt att tillsynen över skolans verksamhet upplevs som verk- ningsfull både av stat, kommun och allmänhet. Enligt regeringens be- dömning bör den aktiva tillsynen fortsatt vara en viktig del av arbete. Den tillsyn som bedriver kommer att kompletteras av den kvalitetsbedömning som avses ske genom statliga utbildningsinspektörer knutna till . Utbildningens kvalitet och likvärdighet kommer dessutom att vara angelägna områden inom såväl uppföljnings- som utvärderingsprogrammet. Genom rapporter både från dessa program, från tillsynsarbetet och från inspektörernas bedömningar kommer utbildningars kvalitet att kunna bli väl belysta. Övriga program verksamhet bedrivs i fem program; uppfölj- ning, utvärdering, utveckling, tillsyn och forskning. Av denna utveck- lingsplan framgår att regeringen bedömer att utvärdering och tillsyn framöver kommer att få allt större betydelse. Att utveckla skolverksamheten är en uppgift huvudsakligen för utbild- ningens huvudman. Men utvecklingsarbete är också en viktig uppgift för den statliga sektorsföreträdaren. På den nationella nivån skall mål- och styrdokument fortlöpande utvecklas så att de svarar mot krav på aktuali- tet och funktionalitet. Reformeringen av skolväsendet behöver stödjas. Likaså krävs insatser för att främja skolans utveckling mot de nationella målen inom särskilt utpekade områden eller områden som är eller kan bli problemområden. Även om information, uppföljning, utvärdering och tillsyn framöver framstår som allt mer betydelsefulla i verk- samhet så kommer ändå behovet av centralt utvecklingsarbete och olika former av stöd till lokal skolutveckling att kvarstå. Under hittillsvarande verksamhet har det i många kommu- ner skett en utveckling mot integrering av olika verksamheter och loka- ler. En gemensam nämndorganisation har också införts mellan t.ex. barn- omsorg och skola i många kommuner. Det innebär svårigheter när det gäller att särskilja uppgifter för uppföljningen. Den kommunala struktu- ren stämmer inte längre med den sektorsvisa fördelningen på den statliga nivån. Den påbörjade utvecklingen av vuxenutbildningen och den kommande integrationen mellan skola-barnomsorg innebär också att uppföljningssystemen behöver utvecklas. Ett sådant utvecklingsarbete har inletts och behöver bedrivas i samarbete med kommunsektorn med sikte på ökad relevans och effektivitet. Genom att på statlig nivå barnomsorgen är överförd till kommer ökad överensstämmelse och samordning att nås. Regeringen avser att utforma ett sådant uppdrag till . Förutsättningarna för forskningsprogram har förändrats i och med att anslaget till forskning, av statsfinansiella skäl, minskats med . avser verket att fullfölja gjorda åtaganden och ingångna avtal om forskningsfinansiering genom att ta i anspråk överskott på sitt förvaltningsanslag. Regeringen har i propositio- nen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) gjort bedömningen att en stor del av besparingen på forskningsanslaget skall kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Barnomsorgen har inte, till skillnad från skolområdet, haft särskilda sektorsforskningsmedel via sin sektorsmyndighet. Forskningsfinansiär för forskning inom barnomsorgsområdet har främst varit Socialveten- skapliga forskningsrådet. För forskningsprogram innebär tillkomsten av ett nytt stort ansvarsområde med en kraftig besparing att samarbete med nya forskningsfinansiärer behöver utvecklas, såväl med forskningsråd som med stiftelser. Konsekvenser för Som framgår ovan står inför nya och stora uppgifter. Som sektorsföreträdare får verket en tyngre roll och ett mer omfattande an- svarsområde. Som tidigare redovisats bör nu införas ett system med åter- kommande kvalitetsbedömningar. kommer att få en central roll i utvecklingen av detta kvalitetssäkringssystem. Utvecklingsplanen kommer även att resultera i andra uppdrag till . Sammantaget kommer detta att få konsekvenser för verkets prioriteringar, organisation och personalsammansättning. Nya uppgifter och utvidgade ansvarsområden utgör en del av den för- ändrade rollen för . Enligt regeringens mening finns därtill behov av att utveckla verkets roll som regeringens stabsorgan. kommer i ökad utsträckning att anlitas för utredningar och för att utarbeta underlag till regeringsbeslut. Ett sådant närmare samarbete med rege- ringskansliet är även nödvändigt i EU-sammanhang. I betänkandet Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60) före- slås att nuvarande myndighetsuppgifter för och slås samman. Samhällets insatser för funktionshindrade elever i skolan är föremål för utredning (Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, U 1995:14). Åtgärder som rör de båda skolmyndigheterna bör anstå tills utredningen fullgjort sitt uppdrag. 6.2 i skolan i skolan () inrättades med . Medan inrättades för att följa, utvär- dera, utöva tillsyn över samt bidra till skolans utveckling, ger hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med vissa handikapp. skall vidare utveckla, framställa och distribuera läromedel för elever med handikapp. är dessutom central förvalt- ningsmyndighet för specialskolorna. I det tidigare nämnda betänkande Staten och skolan styrning och stöd (Ds 1995:60) konstaterades bl.a. att SIH:s arbete med att utveckla och effektivisera konsulentverksamheten är värd stor respekt men att det saknas en tydlig bild av hur behoven av samhälleligt stöd för funktions- hindrade elever i skolan ser ut. I utredningen påpekas dessutom bristande planering och att bristande samordning från kommunalt håll vid beställning av SIH:s stödjande insatser inte ger det underlag som myndigheten skulle behöva för att effektivt kunna planera verksamheten och pröva för vilka ändamål de statliga stödresurserna i första hand bör disponeras. Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (U 1995:14) har i uppdrag att se över och lämna förslag för såväl den specialpedagogiska konsulentorganisationen som den statliga läromedelsproduktionen. I upp- draget ingår att särskilt pröva ansvarsfördelningen mellan den statliga sektorn och de lokala huvudmännen samt mellan berörda myndigheter. Regeringen anser att eventuella åtgärder på området bör anstå till dess att utredningen lagt fram sina förslag. 6.3 Det kommunala ansvarsområdet ändrades ansvarsfördelningen mellan stat och kom- mun, så att kommunerna fick det fulla driftsansvaret för skolan. Genom decentralisering och målstyrning skulle en effektivare politisk styrning och kontroll införas. Politikerna skulle styra med mål, utvärdera och prioritera. Det kommunala handlingsutrymmet ökade när det gäller att bestämma hur målen skall nås, verksamheten skall organiseras och vilka resurser som skall satsas. På så sätt skulle man bättre kunna ta hänsyn till de lokala förhållandena. skulle effektiviteten och kostnads- medvetandet öka. Genom decentraliseringen skulle också medborgarnas inflytande över den kommunala verksamheten utvecklas. Ett nytt statligt sektorsbidrag för skolan ersatte de många specialdesti- nerade anslagen på skolans område. Ett nytt statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting infördes , vilket senare justerades . Bidraget består av ett gene- rellt statsbidrag, som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare och ett utjämningssystem, som innebär en utjämning av skatteinkomster och strukturella kostnadsskillnader. Relationen mellan stat och kommun förändrades och verksamheten av- reglerades för att ge utrymme för mer av målstyrning; för prioritering och för att anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningarna och beho- ven. Den nya kommunallagen som gäller från är en ramlag som ger utrymme för en friare nämndorganisation genom att kommunerna själva får bestämma vilka kommunala nämnder som skall inrättas. Många kommuner har slagit samman gamla nämnder till nya, mer sektorsövergripande. har intresset vuxit för kommun- delsnämnder som ett sätt att öka såväl demokratin som effektiviteten i den kommunala verksamheten. Dessa förändringar hade bl.a. föregåtts av en brett upplagd försöksverksamhet med ökad självstyrelse i s.k. frikommuner. Syftet med försöksverksamheten var att minska detalj- regleringen och effektivisera verksamheten genom en ökad frihet. Kommunernas ekonomiska situation Kommuner och landsting har påverkats av den ekonomiska krisen i Sve- rige. De har mött denna bl.a. genom anpassning av verksamheten och en ökning av produktiviteten. I flertalet kommuner har väsentliga delar av verksamheten fått vidkännas neddragningar trots ökade behov bl.a. till följd av demografiska förändringar. Den första har inneburit knappare ekonomiskt ut- rymme för kommunerna. ökade kommu- nernas konsumtion. Då inleddes en period som inneburit totalt minskning av konsumtionsvolymen. Regeringen lade fram en proposition, i vilken föreslås en ny lag om redovisning samt ändringar i kommunallagen. Re- dovisningslagen innehåller bl.a. regler om redovisning av pensions- åtaganden. Förslagen innebär att kommunernas resultat efter avskriv- ningar, pensionskostnader och extraordinära poster, skall vara positivt. Ett negativt resultat skall regleras i budgeten senast efter dess upp- komst. Fig. 3 Prognos över primärkommunernas konsumtion samt befolkning i grundskole- och gymnasieålder fram till och med . (Källa: /97:1 och SCB) fram till och med beräknas primär- kommunernas utgifter för konsumtion, där bl.a. förbrukning, löner och arbetsgivaravgifter ingår, minska medan elevunderlaget ökar. Kostnadsutvecklingen för barnomsorg och skola har besparingar skett både inom och barn- omsorgen, som gymnasieskolan har blivit treårig och den kommunala vuxenutbildningen har byggts ut. De nya läroplanerna inne- bär ökade krav på kvalitet som antalet barn som skall in i sys- temen aldrig varit fler. Barnomsorgen och ungdomsskolan svarar för av kommunernas totala nettokostnader. Barnomsorgens andel av kommu- nernas utgifter har minskat trots att verksamhetens omfattning har ökat. Det är framför allt barnomsorgen som har fått vidkännas besparingar till förmån för annan verksamhet. Besparingarna har främst skett genom an- talet barn i förhållande till personal och lokaler har ökat. I fördelas, jämfört med andra länder, en förhållandevis stor andel av de offentliga utgifterna till skolområdet i relation till brutto- nationalprodukten (BNP). har emellertid skolområdet i fått en minskad andel. Fig. 4 Offentliga utgifter för skolområdet i procent av BNP i , och EU (exklusive förskola/barnomsorg och högskola) (Källa: ) Produktivitetsökningen i barnomsorgen har varit mycket omfattande . Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser något mindre än 1990, trots att antalet inskrivna barn ökade med . sjönk kostnaderna i daghem och fritidshem . Den största produktivitetsökningen har skett inom fritidshemmen. Fig. 5 Utvecklingen av antalet inskrivna barn och kostnaderna för barnom- sorgen . (Källa: , Social service, vård och omsorg i ) Kommunernas genomsnittliga bruttokostnad, dvs. samtliga driftskostna- der, per inskrivet barn för samtliga verksamhetsformer är , men kostnadsvariationerna är betydande mellan olika kommuner. Avgiftsfinansieringsgraden uppgick till i genomsnitt 14 pro- cent. Avgiftsnivåerna för den enskilda typfamiljen kan skilja sig markant mellan olika kommuner. Antalet barn per årsarbetare har stigit i samtliga barnomsorgsformer . Kostnader för undervisning och lokaler Den totala kostnaden för skolväsendet i var . Nästan två tredjedelar av den totala kostnaden avser . Därnäst kommer gymnasieskolan, vars kostnader utgör en dryg fjärdedel av totalkostnaden. kostnader har dock minskat i fasta priser, medan gymnasieskolans kostnader ökat med . har kostnaden per elev i kontinuerligt minskat med sammanlagt . Kostnadsminskningen förklaras i huvudsak av större undervisningsgrup- per. Gymnasieskolans yrkesutbildningar har utökats från två till . Lokalkostnaderna utgör av de totala skolkostnaderna för en grundskoleelev och är den näst största kostnadsposten. har lokalkostnaderna stigit ganska kraftigt för att minska något. Ökningen beror på en ökad kostnad per kvadratmeter. I gymnasieskolan har dock lokalkostnaderna per elev ökat i fasta priser . Besparingarna inom skolan har till stor del gjorts på undervisningen. Elevkostnaden för un- dervisning har successivt minskat . Fig. 6 Utvecklingen av antalet elever och kostnaderna (i fasta priser) för undervisning i (Källa: , Beskrivande data om skolverksamheten 1992-1996) har antalet elever i ökat , från ca 887 000 till 939 000 elever. minskade kostnaderna för undervisning per elev i fasta priser, från ca 29 000 till . Fig. 7 Utvecklingen av antalet elever, omräknat till heltidsstuderande, och kostnader för undervisning i grundläggande och gymnasial vuxen- utbildning samt påbyggnadsutbildning (Källa: , Beskrivande data om skolverksamheten 1994-96 och Jämförelsetal för skolhuvudmän 1994-1996) Antalet heltidsstuderande elever i grundläggande och gymnasial vux- enutbildning samt påbyggnadsutbildning ökade . minskade undervisningskostna- derna per heltidsstuderande. Internationell jämförelse En rapport lämnades till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () angående samhällets stöd till barnfamiljerna i , där jämförs med , , , , Nederlän- derna, och . Samhällets stöd för ett barn t.o.m. gymnasieskolan varierade enligt rapporten från i till 1,3 miljoner i och . I stödet ingår kostnader för skola, barnomsorg, barn- bidrag, bostadsbidrag, föräldraledighet, skattesubventioner och bidrags- förskott. I samtliga länder är skolan den dominerande utgiftsposten. I , och svarar den för av de samlade utgif- terna. I , och svarar den för samt för i och . Enligt uppgift i Education at a Glance, utgiven , har de högsta styckkostnaderna av de ovan jämförda länderna. Av totalt 24 län- der i är ett av de länder som har den högsta styckkostnaden för en elev i årskurs 1-6. Bara och har högre kostnader. Även i högre årskurser inkl. gymnasieskolan visar att har höga styckkostnader. Fem länder, däri- bland och , har dock högre kostnader. För att få en rättvisande bedömning av kostnaderna bör egentligen dessa rensas för skillnader i fri skolhälsovård, hemspråksundervisning och annan stödun- dervisning till invandrarelever samt fri skolmat. Utgifterna för barnomsorgen är enligt ESO:s rapport högst i och . Barnomsorgsutgifterna är dock en förutsättning för den höga kvinnliga förvärvsfrekvensen i . Trots de ovan nämnda be- sparingarna har fortfarande, internationellt sett, höga kostnader för såväl barnomsorg som skola. Det är dock alltid före- nat med stora svårigheter att jämföra innehållet i såväl kostnader som verksamheter internationellt. Det kan därför vara vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser, särskilt mot bakgrund av att de jämförda åren lig- ger bakåt i tiden. I vårt land har verksamheterna därefter fått vidkännas betydande besparingar. Färre barn och fler elever påverkar barnomsorgen relativt snabbt. Den senaste befolk- ningsprognosen visar att fruktsamheten med 1,6 barn per kvinna nådde sin lägsta nivå . Barnafödandet har ökat mycket kraftigt och nådde sin topp . Där- efter har det sjunkit brant och låg på samma nivå som när det var som lägst . Detta innebär att antalet barn i åldern är högre än på mycket länge ca 804 000 och årskullen sexåringar den största i hela åldersspannet. Barnantalet i åld- rarna kommer att sjunka mycket kraftigt för att, enligt befolk- ningsprognosen, vara omkring 125 000 färre än . Fig. 8 Preliminär prognos över befolkningen i åldersgrupperna , och (Källa: SCB, ) ökar antalet barn i åldern . Samti- digt minskar antalet i , enligt SCB:s prognos. Antalet ungdomar i gymnasieskoleålder, 16-18, år förblir i stort sett un- der , men förväntas sedan öka fram . De barn som föddes är nu på väg in i grundsko- lan. Elevantalet ökar därmed i för att kulminera kring sekel- skiftet och därefter minska. Det medför höga krav på skolan att effektivt utnyttja sina resurser utan att ge avkall på kvaliteten. kommer elevantalet i gymnasieskolan att vara stabilt, innan de stora barnkullarna når gymnasieåldern. Den problematik som ligger i s.k. ålderspucklar gör det nödvändigt att ha en flexibel organisa- tion, som kan klara stora variationer mellan åldersgrupperna. Barnomsorg och skola Genom avregleringarna har barnomsorgen och skolan blivit konkurrens- utsatta i den kommunala ekonomin. Med krympande resurser och ökande barnkullar har kommunerna haft i uppdrag att tillhandahålla barnomsorg och utbildning, som uppfyller de nationella målen för respektive verk- samhet. Även om flera kommuner kan ha behov av att minska sina kostnader, är det väsentligt att de ekonomiska anpassningarna görs på ett sådant sätt att kvaliteten i de kommunala verksamheterna upprätthålls. I den kommunala verksamhetsprioriteringen måste frågor som likvärdig utbildning, behovet av stöd till elever med särskilda behov och utbildningens kvalitet vägas in. Den svåra uppgiften att prioritera och fördela resurser mellan olika verksamheter förutsätter en aktuell och väl fungerande uppföljning och utvärdering som beslutsunderlag. Det är där- för nödvändigt att den kunskap som kommer fram genom uppföljning och utvärdering i kommunerna får genomslag i resursfördelningen till verksamheterna. , en utbildningsnation ett gemensamt ansvar nationella skolpolitik formuleras av regering och riksdag. Den får sin form i olika styrdokument, men det är först i läroprocesserna mel- lan elev och lärare som målen för skolpolitiken tar gestalt. I vårt decent- raliserade system har kommunerna en avgörande roll när det gäller hur skolpolitiken kommer att förverkligas. Ytterst vilar ansvaret på skolleda- re och lärare, men politiker och tjänstemän i kommunerna kan naturligt- vis stödja arbetet genom tydlig målformulering och rimlig resursfördel- ning. Pågående utredningar m.m. Skr. 1996/97:112 Bilaga Med anledning av uppdrag från regeringen pågår utred- ningar och överväganden inom ett antal områden: kommittén (dir. 1996:61) med uppdrag att utarbeta ett samlat måldo- kument för den obligatoriska skolan, förskolans s.k. sexårsverksamhet och skolbarnsomsorgen, har överlämnat sitt betänkande Växa i lärande (SOU 1997:21). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:30) har kommittén bl.a. fått i uppdrag att utarbeta förslag till måldokument för den pedagogiska verksamheten i förskolan kommittén (dir. 1995:19 och 1997:2) med uppdrag att belysa det inre arbetet i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom kommittén (dir. 1994:29 och 1994:128) med uppdrag att följa den på- gående utvecklingen i gymnasieskolan kommittén (dir. 1995:134) med uppdrag att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning av funktions- hindrade elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skall finansiera verksamheten kommittén (dir. 1996:60) med uppdrag att redovisa viktiga utgångs- punkter för att stödja och förebygga läs- och skrivsvårigheter kommittén (dir. 1995:65 och 1996:71) med uppdrag att utreda ett na- tionellt kunskapslyft för vuxna en särskild utredare (dir. 1995:69) har tillkallats av regeringen för att föreslå åtgärder som kan främja användningen av distansmetoder inom främst vuxenutbildningen och högskolan arbetsgrupp för samverkan kring arbetet med skolans värdegrund (U 1996:H) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden, , , , , , , , , , , , , , , , , ,