prop · GK03100 · 1997-01-01 00:00:00 — Vi har därför nu valt samma rubrik som i utredningsförslaget. Vi har heller inget att invända mot att det i lagtexten talas om skatt också i fall då avgift avses så som utredningen föreslagit. Vad som i lagen sägs om skatt gäller alltså även sådan avgift som omfattas av lagen. Motsvarande gäller termen skattskyldig som således omfattar bl.a. den som enligt lagen är skyldig att betala avgift. Termen uppbörd används inte bara i uppbördslagen och lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare utan i ett flertal andra lagar. I dessa fall har vi i stort sett genomgående valt att i stället för uppbörd tala om redovisning och betalning. Den preliminära skatten och sättet att betala den Uppbördslagens terminologi har kritiserats för bristande enhetlighet, bl.a. av Lagrådet (se prop. 1991/92:112 bil. 5 s. 269). Ett exempel är benämningarna på de olika formerna av preliminär skatt. Vi föreslår därför att ordet ''''''''preliminär'''''''' stryks framför A-skatt och F-skatt, så att de olika formerna av preliminär skatt i fortsättningen benämns A-skatt, särskild A- skatt och F-skatt. Kritiken mot uppbördslagen har gällt också bristande tydlighet. Exempel på det är benämningarna på de två stegen i betalningen av A- skatt. I utredningens uppdrag har ingått att särskilja dessa två steg genom tydliga benämningar. Utredningen har föreslagit att det första steget, dvs. då arbetsgivaren drar av den preliminära skatten från arbetstagarens lön, benämns skatteavdrag och att det andra steget, då skatten betalas in till staten, helt enkelt kallas inbetalning av skatt. Vi har också använt den metoden. Kvarstående skatt, överskjutande skatt och tillkommande skatt För att komma fram till om rätt skatt för ett visst inkomstår betalats görs nu en avstämning mellan inbetalningarna av preliminär skatt och den för året beräknade slutliga skatten. Om för lite preliminär skatt betalats påförs kvarstående skatt. Är däremot den betalda preliminära skatten större än den slutliga skatten uppkommer en överskjutande skatt. Är det vidare så att ytterligare skatt skall betalas efter att den årliga debiteringen av slutlig skatt avslutats är det fråga om debitering av tillkommande skatt. Även i det föreslagna systemet skall en årlig avstämning göras mellan preliminär och slutlig skatt. I det nya systemet försvinner de nu särskiljbara formerna av vad som närmast kan betecknas som slutlig skatt. Beteckningarna kvarstående skatt, överskjutande skatt och tillkommande skatt kommer alltså inte längre att användas. Relationen mellan hur mycket preliminär skatt som betalats jämfört med den beräknade slutliga skatten är emellertid fortfarande av intresse för att avgöra om antingen ytterligare skatt skall betalas eller återbetalning av skatt skall ske. Sedan den slutliga skatten för ett visst inkomstår bestämts avser varje ändring av skatteberäkningen för året den slutliga skatten. Om för lite preliminär skatt betalats eller den slutliga skatten höjs i efterhand skall ytterligare slutlig skatt påföras och betalas av den skattskyldige. skrivs A-skattesedel och F-skattesedel med ett ''''''''e'''''''' som fogar samman de senare leden i dessa av flera led sammansatta termer. Detsamma gäller i fråga om slutskattesedel. Fortsättningsvis bör termerna användas utan denna sammanfogning. Det finns nämligen skäl att betrakta benämningarna på de olika formerna av skattsedlar som en sammansättning av A-skatt (respektive F-skatt) och skattsedel. Den ''''''''e-lösa'''''''' fogen visar då tydligare hur denna sammansättning är bildad. Jämkning och vissa andra termer Termen jämkning finns inte med varken i utredningens eller i vårt lagförslag. I stället används en beskrivning av vad det är fråga om, nämligen ''''''''ändrad beräkning''''''''. Ordet jämkning har i allmänspråket visserligen en betydelse av ''''''''förskjutning åt något håll''''''''. Men i skattesammanhang har betydelsen i regel kommit att inskränkas till ''''''''minskning''''''''. Eftersom jämkning även i skattesammanhang kan avse såväl en ökning som en minskning, är detta felaktigt. Ett riktigare uttrycksätt är då att tala om ändrad beräkning av preliminär skatt. Ett par andra mindre moderna termer som utmönstrats är restitution och eftergift. Restitution har ersatts med den mer lättbegripliga termen åter- betalning. Motsvarande förenklade terminologi har valts i fråga om efter- gift som ersatts med befrielse. 7 Ett nytt system för redovisning och betalning av skatter och avgifter - ett skattekontosystem 7.1 Samordnade och enhetliga rutiner Regeringens förslag: Vid uppbörd av skatter och avgifter skall sam- ordnade och enhetliga rutiner tillämpas i fråga om bl.a. redovisning, betalning, förfallodagar, avstämning hos skattemyndigheten och över- lämnande för indrivning. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag. Många ser stora fördelar med den föreslagna ordningen. tillstyrker i huvudsak förslaget. anser dock att det finns starka skäl för att mer ingående utreda hur det föreslagna systemet bäst skall tillgodose informationsbehoven för prognos- och analysändamål. tillstyrker utredningens förslag och framhåller att det är principiellt viktigt att skillnaden mellan ändamåls- bestämda socialavgifter och allmänna skatter beaktas i olika sammanhang. Det är angeläget att de socialavgifter som kopplar till förmåner styrs till avsedda ändamål och hålls avskilda från skattemedel. Verket finner dock inte att detta behöver utgöra något hinder för ett samordnat debiterings- och redovisningssystem enligt det remitterade förslaget. anser att förslaget kommer att leda till en förenkling av administrationen av arbetsgivarnas skatte- och avgiftsbetalningar. Redovisningen av skatter och avgifter kan förväntas bli mindre resurskrävande. anser att skattekontomodellen medför administrativa förenklingar och ekonomiska besparingar för de skattskyldiga och för skatteförvaltningen. Kontoret tillstyrker därför att ett skattekontosystem införs. Sannolikt leder dock systemet till ökade kostnader för förvaltningen av statsskulden. Det är, till följd av att det blir svårare att prognostisera skatteinbetalningama, omöjligt att göra någon beräkning av dessa negativa effekter. är i grunden positivt till ett samordnat uppbördssystem av den typen som utredningen förordar. I betänkandet redovisas emellertid inte några alternativ till ett skattekontosystem, vilket verket saknar. Man kan till exempel tänka sig ett strikt samordnat system, men där möjligheter finns att identifiera olika skatter och avgifter även i betalningsströmmarna, eller att kopplingen mellan betalning och redovisningshandling bibehålls. Verket tillstyrker utredningens förslag att införa ett skattekontosystem under villkor att ett väl fungerande informationssystem med uppgifter om skatte- och avgiftsbetalningar kommer att finnas innan det nya systemet tas i bruk. Verket framhåller det angelägna i att det föreslagna systemet kan tillhandahålla information och underlag för analys i arbetet med att löpande förse statsmakten med analyser och prognoser av den statsfinansiella utvecklingen. tillstyrker förslaget om införande av skattekonton. Införandet av skattekonton kommer enligt verkets mening att innebära en betydande effektivisering av skatteuppbörden. Statens löne- och pensionsverk välkomnar de lättnader som förslaget innebär. anser att ett system med s.k. skattekonton med all sannolikhet leder till en enklare och smidigare skatteadministration för staten. För den skattskyldige är ett sådant system visserligen inte helt utan nackdelar. Bl.a. fråntas denne rätten att destinera sina betalningar; en rätt som varit lagfäst och som också kommit till uttryck i rättsfall. Med hänsyn till att ett införande av skattekonton trots allt kan förväntas leda till vissa lättnader även för de skattskyldiga är detta dock en konsekvens som kan godtas. Kammarrätten i delar utredningens uppfattning att införandet av det föreslagna systemet med skattekonton kan bedömas leda till en förenklad administra- tion med åtföljande besparingar för såväl företag som skattemyndigheter och har i allt väsentligt inte något att erinra mot förslaget. ser utredningens förslag till samordnade och enhetliga regler för hantering av flertalet skatter som positivt ur rent produktionsteknisk synvinkel. anser att det föreslagna nya systemet för skattebetalningar kommer att medföra förenklade rutiner för de konsumentkooperativa företagen. Kooperationens Pensionsanstalt anser att betänkandets förslag från såväl fiskal synpunkt som rättssäkerhetssynpunkt utgör en förbättring så tillvida att skattebetal- ningarna blir effektivare som systemet är mer överblickbart för den enskilde. i anser att det är positivt med förändringar i riktning mot att förenkla administrationen i skattesystemet då det genererar en högre effektivitet till en lägre kostnad. Organisationen vill därför generellt tillstyrka förslaget om ett nytt skattebetalningssystem med skattekonton för näringsidkare och arbetsgivare. tillstyrker i princip förslaget till ett nytt system för skattebetalningar. Föreningen är dock starkt kritisk till vissa i det föreslagna systemet ingående delarna. Föreningen anser exempelvis att det är olämpligt att det nya avräkningskontot betecknas skattekonto. Beteckningen leder tanken fel och kan, som ser det, vålla vissa problem. är positivt till att reglerna om skatte- och avgiftsbetalningar samordnas i syfte att skapa ett enklare och mera rationellt system. Det föreslagna systemet med skattekonton synes enligt förbundets uppfattning i sina huvuddrag uppfylla detta syfte. Emellertid präglas förslaget delvis av en fiskal grundsyn som gör att man i vissa frågor prioriterat statens intresse av att snabbt och effektivt få in skatte- och avgiftspengar framför de skattskyldigas möjligheter att klara skatte- och avgiftsbetalningen. Förbundet efterlyser en rimligare balans där också de skattskyldigas berättigade intressen av rättssäkerhet blir bättre beaktade. tillstyrker i huvudsak förslaget till ett skattekontosystem, dock med vissa reservationer. Målsättningarna ökad enhetlighet, samordning och förenkling synes enligt förbundet väl uppfyllda med utredningens förslag till ett samlat skattebetalningssystem via skattekonto. Förbundet ser det som angeläget att en reform i denna riktning genomförs. Näringslivets Skattedelegation tillstyrker i princip förslaget till ett nytt system för skattebetalningar. Delegationen är däremot starkt kritisk till vissa i det föreslagna systemet ingående delarna. Endast fyra remissinstanser avstyrker utredningens förslag helt. Riksåklagaren och Riksenheten mot ekonomisk brottslighet anser att ytterligare utredning och analys av förslagens straffrättsliga konsekvenser bör utföras innan förslagen kan leda till lagstiftning. Det av utredningen föreslagna systemet med skattekonton torde dock enligt Riksåklagaren innebära de eftersträvade effekterna av ökad enhetlighet, samordning och förenkling både ur de skattskyldigas och ur skatte- myndigheternas synvinkel. Skattekontosystemet torde dessutom innebära att systemet för redovisning och betalning av skatter och avgifter effektivi- seras. Även Riksenheten mot ekonomisk brottslighet anser att de bärande tankarna bakom förslaget om skattekonto är goda. Riksenheten framhåller att det är viktigt att så långt möjligt förenkla reglerna om skattedebitering och skattebetalning och göra dem enhetliga. Det är också av stort värde att skapa ett system som inte innebär att pengar ständigt skickas fram och tillbaka mellan staten och fysiska eller juridiska personer eftersom ett sådant i sig kan skapa utrymme för viss brottslighet. Riksenheten kan därför i huvudsak ställa sig bakom förslaget men anser att utrednings- arbetet varit så ensidigt inriktat på skattetekniska frågor att vissa andra aspekter inte har belysts tillräckligt. avstyrker att det nu föreslagna skattekontosystemet införs. Inställningen till ett skattekontosystem är i grunden positiv men anser inte att systemet fått en acceptabel utformning. Betydande inslag finns som saknar överensstämmelse med företagares och övriga skattskyldigas rättsmedvetande. Förslaget är därtill ensidigt utformat till fördel för fiskala intressen. , som inte heller anser att utredningens förslag bör läggas till grund för lagstiftning, hävdar att rent avstämningsmässigt och uppgiftsmässigt är skatteregistret tillräckligt. Skälen för regeringens förslag: Utredningens uppdrag har varit att skapa ett effektivt redovisnings- och betalningssystem för skatter och avgifter. För att nå dit har utredningen pekat på olika medel som kan användas. Det som enligt utredningen kan anses ligga närmast till hands för att öka effektiviteten är ytterligare samordningsinsatser. Andra givna medel, som i vissa hänseenden ryms inom begreppet samordning, är för- enkling och ökad enhetlighet. Detsamma gäller större överskådlighet och lättillgänglighet. Alla dessa begrepp är centrala i ett effektivt skatte- och avgiftsbetalningssystem. Det är, som utredningen framhållit, också väsentligt att hänsyn tas till hur de skatt- och avgiftsskyldigas, skattemyndigheternas samt kronofog- demyndigheternas situation påverkas av förändringar i riktning mot en ökad effektivitet. Det nya systemet måste vara minst lika säkert som det nuvarande och ge myndigheterna möjlighet till en effektiv skatte- och avgiftskontroll. Det bör dessutom vara mindre resurskrävande för alla som berörs av systemet. I grunden kan det således sägas handla om att med ett effektivitetskrav som utgångspunkt utforma ett system för redovisning och betalning av skatter och avgifter som bygger på faktorer såsom enkelhet, enhetlighet, överskådlighet och lättillgänglighet. Den skiftande hanteringen av olika skatter och avgifter bör alltså enligt regeringens mening så långt möjligt samordnas i fråga om bl.a. redovisning, betalning, förfallodagar, avstämning hos skattemyndigheten och överlämnande för indrivning. En principiell utgångspunkt bör vara att i det nya systemet innefatta redovisningar och betalningar av centrala och generella skatter och avgifter. Det är i fråga om de mera betydande skatte- och avgiftsbe- talningarna som de största samordningsvinsterna kan göras. bör möjligheten att även i andra fall effektivisera redovisningen och be- talningen av skatter och avgifter tas till vara. Inriktningen bör därför, som utredningen föreslagit, vara att också andra skatte- och avgiftsbetalningar liksom betalningar som grundas på särskilda skatte- och avgiftsbeslut om möjligt skall kunna ingå i den nya ordningen. Antalet redovisningar som de skatt- och avgiftsskyldiga gör bör kunna begränsas. Genom att samordna redovisningarna av olika skatter och avgifter bör vidare skatte- och avgiftsbetalningarna kunna hänföras till ett färre antal gemensamma förfallodagar. Med samordnade redovisningar och betalningar som knyts till samma förfallodag bör också skatte- myndigheternas avstämningsförfarande mellan redovisningar och betal- ningar kunna effektiviseras. Härigenom bör också ordningen för betal- ningspåminnelser m.m. och överlämnandet till indrivning kunna göras effektivare. Att de skatter och avgifter som ingår i ett nytt system hanteras på samma sätt öppnar dessutom en möjlighet att använda enhetliga ränteberäkningsregler och sanktionsbestämmelser. På individnivå bör, som utredningen påpekat, redovisningar och betalningar av skatter och avgifter ställas samman så att det utan svårigheter går att avläsa den skatt- och avgiftsskyldiges skuld eller fordran . Enhetlighet i redovisnings- och betalningsförfarandet bör ge goda kontrollmöjligheter och förutsättningar för ett säkert betalningssystem. En effektivisering av uppbördssystemet genom ökad samordning skulle, som utredningen visat, underlättas genom ett system med avräknings- konton. En sådan lösning har stora administrativa fördelar jämfört med nuvarande rutiner för registrering i skatteregistret genom att sådana konton ger en samlad bild av den skattskyldiges skatte- och avgiftssituation. Upp- byggnaden av ett avräkningskonto är inte olik ett bankkonto där konto- havaren sätter in och tar ut olika belopp och där ränta beräknas på överskott och underskott. I ett sådant system kan bl.a. den skatt- och avgiftsskyldiges alla redovisningar och betalningar bokföras på ett sådant sätt att ställningen på kontot kan följas kontinuerligt genom exempelvis kontoutdrag. Remissinstanserna har över lag varit positiva till utredningens förslag i den här delen. Mot bakgrund av detta anser vi att den bedömning som och gjort av förslaget varit för pessimistisk. Den kritik som Riksåklagaren och Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har riktat mot utredningens förslag tar inte sikte på den nu aktuella frågan. Vi återkommer därför till den senare (se avsnitt 24). Vi anser att det nya förfarandet för redovisningar och betalningar av olika skatter och avgifter som utredningen föreslagit blir enkelt, överskåd- ligt och resurssnålt. Vi föreslår därför att ett system med avräkningskonton för skatte- och avgiftsbetalningar införs. Dessa avräkningskonton har vi, som utredningen, valt att kalla skattekonton och det nya systemet ett skattekontosystem. Vårt val betingas till stor del av att dessa beteckningar redan har vunnit gehör hos remissinstanser, skatteförvaltning och andra myndigheter samt även använts i media. De synpunkter som förts fram av väger inte så tungt att man kan bortse från den inarbetning av beteckningarna som redan har skett och införa nya. 7.2 Huvuddragen i ett skattekontosystem Regeringens förslag: Skatte- och avgiftsredovisningar samt in- och utbetalningar av skatter och avgifter skall hanteras i ett system med skattekonton. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Vi har i det föregående avsnittet föreslagit att ett system med skattekonton enligt utredningsförslaget skall införas. Ett sådant system innebär att skattekonton upprättas hos skattemyndigheten för varje skatt- eller avgiftsskyldig person, såväl fysisk som juridisk. Huvuddragen i det skattekontosystem som utredningen föreslagit är följande. På varje skattekonto bokförs löpande debiterade skatter. Detsamma gäller sådana skatter och avgifter som den skatt- eller avgiftsskyldige redovisar i en skattedeklaration. Det gäller bl.a. avdragen skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt. Slutlig skatt bokförs på skattekontot i samband med att skatten debiteras. En ny beräkning av den slutliga skatten eller annan skatt eller avgift bokförs på kontot den dag skatten eller avgiften förfaller till betalning. På ett skattekonto bokförs också varje betalning som den skatt- eller avgiftsskyldige gör. Preliminär skatt, som redovisas i en kontrolluppgift, bokförs i samband med att den slutliga skatten debiteras. Betalningar och andra belopp som räknas kontohavaren till godo hanteras på ett enhetligt sätt. Beloppen skall bokföras utan någon avräk- ningsordning mellan olika skatter och avgifter på skattekontot. Det medför att den skatt- eller avgiftsskyldige inte kan styra en betalning till att avse en viss skatte- eller avgiftsskuld. Av samordningsskäl hänförs betalningar i skattekontosystemet så långt som möjligt till endast en förfallodag . Av samma skäl lämnas de skatt- eller avgiftsskyldigas redovisningar, skattedeklarationer, endast en gång . Skattedeklarationerna omfattar därför alla de skatter och avgifter för vilka det finns en redovisningsskyldighet och som förfaller till betalning under månaden. som det har förekommit någon transaktion på skattekontot stäms kontot av. Avstämningen skall normalt följas av ett kontoutdrag som visar ställningen på kontot. Minst en gång görs en avstämning av samtliga skattekonton. Den görs i samband med avstämningen mellan preliminär och slutlig skatt. Om ett skattekonto uppvisar ett underskott efter avstämningen innefattar kontoutdraget en betalningspåminnelse. Med en enhetlig behandling av redovisningar och betalningar blir differenser såväl vid månadsvisa avstämningar som vid den årliga avstämningen att betrakta som över- eller underskott på skattekontot. Beteckningarna överskjutande, kvarstående och tillkommande skatt behövs då inte längre. Ett överskott på ett skattekonto skall i regel vara tillgängligt för kontohavaren. Efter nödvändig kontroll skall återbetalningar kunna göras när som helst under månaden under förutsättning att skattedeklaration lämnats också för avdragen skatt och arbetsgivaravgifter som skall betalas . En återbetalning som har sin grund i en överskjutande ingående mervärdesskatt skall då exempelvis kunna ske redan före månadens ordinarie förfallodag. Genom att betalningar hanteras på ett sätt som ger upphov till antingen ett underskott eller överskott på ett skattekonto kan ett enhetligt ränteinstitut användas. Det kan ersätta nuvarande räntor och avgifter, dvs. dröjsmålsavgiften, anståndsräntan, respiträntan, restitutionsräntan, ö- skatteräntan och kvarskatteavgiften. På underskott eller överskott på ett skattekonto kan alltså i stället löpande räknas kostnads- respektive intäktsränta. Obetalda belopp, dvs. underskott på ett skattekonto, skall efter betalningspåminnelse fortlöpande lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Begränsade kontounderskott skall kunna godtas utan att indrivning aktualiseras, i vart fall för skatt- och avgiftsskyldiga som löpande har transaktioner på skattekontot. De flesta remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag. Många har dock föreslagit ändringar eller justeringar. Vi anser att det förslag som utredningen har lagt fram ger möjlighet att skapa ett effektivt redovisnings- och betalningssystem för skatter och avgifter. Vi föreslår därför ett skattekontosystem som i huvudsak stämmer överens med det som föreslagits av utredningen. I några avseenden bör dock förslaget ändras och kompletteras med hänsyn till vad som kommit fram vid remissbehandlingen. Vi återkommer till dessa frågor i de följande avsnitten som behandlar den närmare utformningen av skattekonto- systemet. 8 Tillämpningsområdet för ett system med skattekonton 8.1 Skatte- och avgiftsbetalningar i skattekontosystemet Regeringens förslag: I skattekontosystemet skall i ett första skede ingå redovisningar och betalningar av skatter och avgifter som är vanligt förekommande och omfattande till antalet eller som kan anses betydande på annat sätt. De poster som från början skall ingå i skattekontosystemet är: - F-skatt, - särskild A-skatt, - av arbetsgivare innehållen A-skatt, - preliminär skatt på ränta och utdelning, - slutlig skatt, - arbetsgivaravgifter m.m., - mervärdesskatt, - särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, - ränta på underskott eller överskott på skattekonton samt - skattetillägg och förseningsavgift. Bl.a. punktskatter samt arvs- och gåvoskatt lämnas tills vidare utanför systemet. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som har förordat det nya systemet för skattebetalningar har haft något att invända mot det föreslagna tillämpningsområdet. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har förståelse för att det kan vara svårt att lägga in alla typer av skatter vid Den vill dock understryka att punktskatterna, som svarar för en mycket stor andel av de totala skatteintäkterna, bör föras in i systemet så snart detta är möjligt. framhåller att införandet av ett skattekonto innebär väsentliga förenklingar i skatteförvaltningens hantering av debitering och uppbörd av de skatter och avgifter som skall ingå i kontot. kommer därigenom att få en bättre överblick över den skattskyldiges skattesituation. De skattskyldiga kommer också att få en bättre överblick över sina skatteförhållanden genom de nya kontoutdragen.