prop · GK03124 · 1997-01-01 00:00:00 — En halvering av arbetslösheten innebär väsentligt större möjligheter för framförallt kommunerna att lösa sina uppgifter avseende skola, vård och omsorg. I spetsen för industriländerna har under de senaste 30 - 40 åren genomgått en demografisk revolution. Andelen äldre personer, dvs. , är nu högre än i något annat land - 17,av befolkningen. Enligt den senaste prognosen från SCB kommer befolkning att utvecklas som följer av tabell 1. Som framgår av tabellen är ökningen av antalet äldre koncentrerad till de äldsta. Antalet förväntas öka . I gruppen är ökningen ännu mer uttalad - från 52 000 till 76 200 personer, dvs. De yngre äldre minskar till att börja med i antal, men en ny ökningsvåg sätter in omkring då 1940-talets stora födelsekullar når pensionsåldern. Befolkningsprognos , tusental personer -------------------------------------------------- 1995 2005 2020 -------------------------------------------------- Ålder Antal Proc Antal Proc Antal Proc -------------------------------------------------- 0 - 1 178 13,3 980 10,9 1 045 11,3 -------------------------------------------------- 10 - 19 1 010 11,4 1 195 13,3 1 033 -------------------------------------------------- 20 - 44 3 014 34,0 2 893 32,2 2 834 -------------------------------------------------- 45 - 64 2 115 23,9 2 346 26,1 2 336 -------------------------------------------------- 65 - 79 1 127 12,7 1 075 12,0 1 502 -------------------------------------------------- 80 - w 415 4,7 485 5,4 528 -------------------------------------------------- Totalt 8 859 100 8 973 100 9 279100 -------------------------------------------------- Källa: SCB prel.prognos, . Till följd av den höga nativiteten ökar antalet barn och ungdomar under den närmaste tioårs-perioden. har dock nativiteten sjunkit mycket kraftigt och det preliminära fruktsamhetstalet för - 1,6 - ligger väsentligt under SCB:s huvudprognos, som baserar sig på fruktsamhetstalet 1,9 barn per kvinna. Den stora ökningen av antalet äldre har ett samband med en minskande dödlighet i alla åldersgrupper. Detta avspeglar i sin tur ett internationellt sett gott hälsotillstånd i den svenska befolkningen. tillhör de länder i världen som har den lägsta barnadödligheten. Den senaste tioårsperioden har medellivslängden ökat med för kvinnor och för män. Skillnaden i medellivslängd mellan män och kvinnor har därigenom minskat från 6,0 till . Enligt har hälsoutvecklingen varit mer gynnsam för män än för kvinnor även när man tar hänsyn till självrapporterad sjuklighet. En demografisk faktor av mycket stor betydelse är självfallet invandringen. Invandringsöverskottet har uppgått till i genomsnitt 27 900 personer. I är nu mer än var tionde person bosatt i landet - 920 000 personer - född utomlands. har invandringen förändrat karaktär till flyktinginvandring och anknytningsinvandring. har fördelningen på ursprungsländer förskjutits från nordiska och sydeuropeiska länder till en större andel utomeuropeiska. Fortsatt invandring ter sig mycket sannolik med hänsyn till befolkningstrycket i vår omvärld och den stora risken för olika kriser som utlöser flyktinginvandring. Flera tecken tyder på att invandrarnas situation i försämrats. Sålunda visar sociala rapport (Social rapport , ) att andelen sysselsatta bland invandrarna är betydligt lägre och arbetslösheten betydligt högre än för infödda svenskar. Som följd härav drabbas invandrarna också i högre grad än infödda svenskar av ekonomiska och sociala problem. En hög sysselsättningsgrad, dvs. andelen personer i åldern som är sysselsatta, är av central betydelse för ett lands möjligheter att föra en politik som leder till ekonomisk tillväxt. Det är dessutom ur fördelnings- synpunkt av största betydelse att så många som möjligt i befolkningen är sysselsatta. Men en hög sysselsättningsnivå har också stor betydelse för jämlikheten och för att motverka social oro och kriminalitet. Den svenska arbetsmarknadsutvecklingen kan delas in i tre olika perioder. minskade antalet sysselsatta med ca 500 000 personer. Det var främst inom industrin och byggsektorn som antalet sysselsatta minskade. Detta fick som följd att antalet arbetslösa ökade från 76 000 till 356 000 personer. Relaterat till den totala arbetskraften var detta en ökning från 1,till 8,. Under den exportledda konjunkturuppgången ökade antalet sysselsatta med drygt 60 000 personer, vilket innebar att antalet arbetslösa personer minskade med ca 24 000. Relaterat till arbetskraften var detta en minskning av arbetslösheten från 8,till 7,. försvagades återigen den svenska arbetsmarknaden och antalet sysselsatta minskade med 24 000 personer. Det var främst under de inledande månaderna av som antalet sysselsatta minskade. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökade kraftigt under de inledande åren av , från 54 1990 till 226 1994. uppgick antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 190 000 resp. 196 000 personer. Samma utveckling kan skönjas vad beträffar långtidsarbetslösheten. Det ökade trycket på de äldre att lämna förvärvsarbetet har lett till att den faktiska genomsnittliga pensionsåldern sjunkit från 62 till . sociala rapport visar att ökningen av den öppna arbets- lösheten drabbat yngre mer än äldre, ensamstående mer än sammanboende, arbetare och lägre tjänstemän mer än övriga tjänstemän och invandrare mer än svenskar. Flera av dessa tendenser var tydliga redan under högkonjunkturen . Sammantaget pekar detta mot ökande klyftor i samhället när det gäller situationen på arbetsmarknaden och möjligheterna till egen försörjning. har länge lett utvecklingen i västvärlden när det gäller ökningen av andelen kvinnor i förvärvsarbete och den därmed sammanhängande förändringen av kvinnornas roll i samhället. Andelen kvinnor i åldern som förvärvsarbetar eller är arbetslösa har dock minskat från till (KI analysunderlag, ). Kvinnornas förvärvsarbete har i i hög grad varit knutet till den offentliga sektorn och kvinnornas arbetsmarknad har på det sättet varit mera ensidig än i många andra västländer. nuvarande välstånd bygger till stor del på den höga utbildningsnivån i befolkningen. Den svenska arbetskraftens kvalifikationer utgör också vår främsta "naturresurs" . Informationsteknologins genombrott gör nu att kunskapsinnehållet i produktionen ökar som kunskapsutvecklingen går allt snabbare. Utbildningens centrala betydelse visas av att syssel- sättningsproblemen i dagens ekonomiska kris har fått sin tyngdpunkt i grupper med låg utbildningsnivå. En oroande utvecklingstendens är dock att en minskande andel av de unga nu går till högre studier i teknik och naturvetenskapliga äm- nen. Detta är en motsatt trend än i andra jämförbara länder. Som mål för utbildningspolitiken för nästa århundrade har regeringen angett att andelen högre utbildade och vetenskapligt meriterade anställda i företagen måste minst fördubblas, att fler måste ta tekniska och naturvetenskapliga examina på alla nivåer och att alla vuxna måste tillförsäkras rätt till kunskapskomplettering motsvarande gymnasieskolans kärnämnen. Kompetensutveckling efter utbildningen i ungdomen måste ses som ett lika viktigt element som grundutbildning. Var och en måste ges finansiella möjligheter att själv skaffa sig ytterligare kompetensutveckling senare i livet. har en jämnare inkomstfördelning än de flesta andra industriländer. har dock inkomstklyftorna tenderat att växa. Detta har skett inte bara i utan också i många andra länder och kan sammanhänga med en växande efterfrågan på högt utbildade och minskande på dem med låg utbildning. En annan tendens är att ungdomarnas och barnfamiljernas relativa inkomster försämrats. Den minskade sysselsättningen har också sin del i den ökade inkomstspridning som kan noteras . sociala rapport visar att de ekonomiska problemen för vissa grupper - speciellt invandrare - började växa senare del för att sedan i hög grad accelerera första år. Genom denna marginaliseringsprocess har det skett en snabb ökning av antalet personer med svaga ekonomiska resurser. Utvecklingen har drabbat yngre mer än äldre, utländska medborgare mer än svenskar och ensamstånde mer än samboende. Den samlade bilden av den utveckling som här skisserats är en klar tendens till polarisering och marginalisering i det svenska samhället. Brottsutvecklingen , med en kraftig ökning av antalet anmälda brott, påverkar också arbetsvillkor. Regeringen presenterade ett nationellt brottsförebyggande program. En utgångspunkt för arbetet var att det samhällsproblem som brottsligheten utgör måste angripas från en bred kriminalpolitisk ansats. En sådan bred kriminalpolitisk helhetssyn omfattar inte enbart straff- och kontrollfunktioner som utförs inom rättsväsendet utan även den generella välfärdspolitiken. Åtgärder som bidrar till att stärka skyddsnäten för barn och ungdomar är t.ex. lika betydelsefulla i det kriminalpolitiska arbetet som de åtgärder som vidtas inom rättsväsendet. Inom alla samhällsområden krävs en ökad medvetenhet om vikten av brottsförebyggande insatser. Det är därför angeläget att inom lyfta fram även dessa aspekter på arbetet. Arbetstider, arbetsfördelning och jämställdhet I och med 1980-talets början bröts i den mycket långvariga trenden mot en kortare arbetstid. Ända hade årsarbetstiden successivt blivit kortare i en takt av . ökade i stället den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt - huvudsakligen beroende på att kvinnor övergick från kortare till längre deltidsarbete eller till heltidsarbete. På har arbetstidsfrågan åter kommit i förgrunden. Detta sammanhänger både med situationen på arbetsmarknaden och med allmänna önskemål om mer tid för hem, familj och fritid. Av betydelse i sammanhanget är att fördelningen mellan förvärvsarbete och hemarbete fortfarande ser mycket olika ut för män och kvinnor. Kvinnorna förvärvsarbetar i större utsträckning deltid och männen utför en betydligt mindre andel än kvinnorna av hemarbetet. En avgörande punkt är därför om en generell arbetstidsförkortning skulle påverka denna fördelning och om kvinnorna i så fall i högre utsträckning skulle kunna övergå till att förvärvsarbeta heltid. Samlevnad, sociala nätverk, boende och omsorg Frågan om jämställdheten och fördelningen av arbetet leder över till frågor som rör samlevnad och familjebildning. Antalet ensamstående föräldrar har ökat - framför allt kvinnor med små barn. Till följd av separationer och nya parförhållanden tillbringar allt fler barn nu delar av sin uppväxt i en familj, som inte omfattar de båda biologiska föräldrarna. Resultatet av utvecklingen blir familjer, där familjetillhörigheten förändras över tiden i stället för att vara given en gång för alla. Bostadsstandarden i är internationellt sett mycket hög. Mycket få personer är trångbodda eller bor i omoderna bostäder. Å andra sidan betalar man en hög andel av inkomsten för sin bostad och bostadsutgifterna har ökat mycket kraftigt . Härigenom har många hushåll fått betydande problem att klara utgifterna för bostaden som det finns en begränsad tillgång på billigare bostäder. Detta innebär också problem för dem som med begränsade inkomster - ungdomar, nyanlända invandrare - söker sig in på bo- stadsmarknaden. Antalet vräkningar har ökat - i det övervägande antalet fall på grund av obetald hyra. Under har det också skett en snabb ökning av antalet personer som bor ensamma. Detta beror till en del på familjesplittringen, men när det gäller de äldre är huvudorsaken att deras ekonomiska förhållanden har förbättrats, så att man har råd att behålla bostaden när man blivit ensam. Enligt folk- och bostadsräkning var av samtliga boende ensamboende. Bland de äldre är dock andelen betydligt högre (). Boendet har stor betydelse för hur mycket hjälp man får av närstående. Den s.k. informella omsorgen, dvs. omsorg som ges utan betalning av anhöriga, vänner, grannar etc., spelar även i en mycket stor roll - självklart när det gäller omsorgen om barnen men också när det gäller de äldre. För äldreomsorgen beräknas den informella omsorgen för personer i vanligt boende omfatta två till så stor volym som den kommunala . Nedskärningarna inom den offentliga vården och omsorgen har i många fall inneburit att anhöriga fått ta ett större ansvar. förändras som påpekats ovan familjens roll. Detta aktualiserar frågan om förutsättningarna framöver för den informella omsorgen. Ideellt omsorgsarbete kan utgöra ett värdefullt komplement till den professionella omsorgen och ge ett välbehövligt stöd för de anhörigas Ett betydelsfullt drag i den ekonomiska utvecklingen är att industriländernas ekonomier allt mer flätas samman genom utvecklingen av teknologi och handel. Produktionen blir alltmer internationellt integrerad. Ett annat besläktat fenomen är att regionernas betydelse ökar på bekostnad av nationalstaten. Det är i expansiva regioner, sammanhållna snarare genom den ekonomiska strukturen än genom nationsgränser, som den dynamiska ekonomiska utvecklingen sker. Regionerna knyter sedan kontakter med andra tillväxtregioner utan att gå via huvudstäder eller andra nationella centra. Som följd av denna utveckling tenderar nationalstaternas betydelse att minska. Detta innebär dock inte att det inte längre finns förutsättningar för en svensk nationell politik. Inom ramen för EU-samarbetet finns ett stort handlingsutrymme för nationella särlösningar - inte minst inom vård- och omsorgsområdet. Det kan här ha betydelse att konstatera att i många avseenden gått i spetsen för en utveckling som många EU-länder nu står inför. har som tidigare nämnts den högsta kvinnliga förvärvsfrekvensen i och den högsta andelen äldre. har som konsekvens härav byggt ut äldreomsorg och barnomsorg samt utvecklat en familjepolitik, som syftar till att göra det möjligt att förena barnafödande och förvärvsarbete för båda föräldrarna. Många av EU-länderna står nu i början av en liknande utvecklingsprocess som den genomgått - såväl när det gäller antalet äldre som kvinnors förvärvsarbete och den nya familjestrukturen. Attityder, livssyn, anspråk och förväntningar Det är en vanlig uppfattning att de attityder och värderingar man bär med sig genom livet i hög grad formas i ungdomen och att värderingsskiften i samhället i första hand kommer till stånd när en ny generation växer upp och tar sin plats i samhällsledningen. utför återkommande opinionsundersökningar bland svenska gymnasister runt om i landet i syfte att kartlägga vad som kan förväntas bli morgondagens värderingar. Enligt dessa undersökningar dominerar bland dagens svenska ungdomar sådana värderingar, som till exempel en prioritering av god hälsa, goda relationer med andra människor och intressanta arbetsuppgifter framför karriär och pengar. En tydlig utvecklingstendens i de framväxande värderingsmönstren är en ökad tonvikt på individuell frihet och självbestämman- de. Den höjning av den allmänna utbildningsnivån som påtalats i det föregående innebär också att man är mer informerad om sina möjligheter och rättigheter och därför bl.a. ställer högre krav som mottagare av vård och omsorg. Detta gäller t.ex. krav på mer information och ett större inflytande över behandlingen. Genom internationalisering och invandring sker också en avsevärd attitydpåverkan. I en alltmer internationell värld måste man räkna med förekomsten av parallella kulturer. Man kan förvänta att värderingsmönstren i i allt högre grad kommer att likna dem i vår omvärld som vårt samhälle blir alltmer heterogent. Sammanfattning av utvecklingstendenser i det svenska samhället av betydelse för den framtida Följande utvecklingstendenser i det svenska samhället synes vara av särskild betydelse med hänsyn till framtida roll och uppgifter: - det ekonomiska utrymmet för i reala termer kommer inte att öka ens om tillväxten skulle bli betydligt bättre än . Blir den sämre kommer kraftiga nedskärningar att krävas. - andelen mycket gamla kommer att fortsätta att öka fram . - fortsatt invandring ter sig sannolik med hänsyn till befolkningstrycket i vår omvärld och anknytningsinvandring som följd av tidigare höga invandringstal. Invandrarnas situation i har försämrats. - det finns en tendens till att klyftorna ökar i det svenska samhället när det gäller situationen på arbetsmarknaden och möjligheterna till egen försörjning. krisår har ungdomar, ensamstående och invandrare i högre grad än andra grupper drabbats av en allmän marginaliseringstendens. - det sker en allmän höjning av utbildningsnivån, men personer med låg utbildning riskerar att halka efter. Allt mer av kompetensutveckling kommer att äga rum fördelad över livstiden. - hög ekonomisk tillväxt kan förväntas utlösa önskemål om arbetstidsförkortning. Kortare arbetstid innebär dock bl.a. en relativ fördyring av yrkesmässig vård och omsorg. - det kan bli nödvändigt att mer stödja den informella omsorgen. Ideellt arbete kan också bli ett viktigt komplement till och ett stöd för anhöriginsatserna. - den växande internationaliseringen kommer att resultera i att det i allt högre grad kommer att fattas beslut utanför landet vilka rör . - krav på individanpassning kan förväntas öka. Detta kan bl.a. leda till krav på ökad valfrihet i samt mer information och inflytande över vård och behandling. 6 Behov av ny lagstiftning Socialtjänstlagen är att betrakta som en i huvudsak målinriktad ramlag. Den innehåller grundläggande värderingar och principer för verksamhet. De grundläggande principerna uttrycks i lagens första paragraf, den s.k. portalparagrafen. huvudfunktioner och omfattningen av dessa framgår av 5 §. Där föreskrivs bl.a. att det hör till socialnämndens uppgifter att medverka i samhällsplaneringen, informera om i kommunen, bedriva uppsökande verksamhet samt att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Vidare innehåller lagen särskilda avsnitt om åtgärder mot missbruk samt om omsorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med funktionshinder. Reglerna i dessa avsnitt innehåller också målpreciseringar. En av paragraferna - 6 § - reglerar den enskildes rätt till bistånd. Rätten har knutits till att den enskilde är beroende av insatser för sin försörjning och livsföring i övrigt. Den enskilde kan också få hjälp med stöd av annan reglering i lagen. Härmed avses den skyldighetsreglering som finns, t.ex. 10 § som ger möjligheter att få bl.a. hjälp i hemmet (hemtjänst). Lagen innehåller således två olika regelsystem för möjligheterna till stöd och hjälp. De båda systemen är ofta tillämpliga . En viktig skillnad mellan de båda systemen är att beslut grundade på rättighetsregleringen kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, medan beslut grundade på skyldighetsregleringen inte kan det. I socialtjänstlagen valdes - i jämförelse med den tidigare vårdlagstiftningen - medvetet en mindre grad av detaljreglering av medborgarnas rättigheter, socialvårdens förfaringssätt och förutsättningarna för stöd, hjälp eller annat bistånd. Tanken var att den nya lagen framför allt skulle ange intentionerna och syftet med verksamheten i dess helhet, liksom för dess olika delar. Inom dessa ramar skulle kommunen ges ett betydande utrymme för att i samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som var bäst ägnade att tillgodose föreliggande behov. Denna inriktning sammanfattades i beskrivningen av socialtjänstlagen som en målinriktad ramlag. Den ramlagskonstruktion som nuvarande socialtjänstlag fått innebär att lagstiftaren genom uppställande av mål angett vad som förväntas av kommunerna. Lagstiftaren har i mindre utsträckning tagit ställning till innehållet i . Kommunerna, och domstolarna har tilldelats en stor roll vad gäller den närmare konkretiseringen av lagen. Ramlagstekniken har vissa fördelar. Myndigheter som skall tillämpa lagen ges större frihet att välja en tolkning som är anpassad till det individuella fallet. Lösningar på problemen i samråd med den enskilde underlättas. Den enskildes intressen kan tillvaratas på ett bättre sätt än om lagen i detalj bestämmer vad som skall göras. Ramlagen kan också ge bättre möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt på basis av egen kunskap och egna erfarenheter. Men användningen av ramlagstekniken är inte utan problem. Risk finns för utveckling av en praxis som inte står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner och lagens anda. Risken är också större för att lagen kommer att tillämpas på olika sätt i olika delar av landet. Detta problem kan dock med tiden minskas genom utveckling av rättspraxis och tillsynsmyndigheternas insatser. Med en detaljerad lag kommer man i från många av nackdelarna med en ramlag. Men en sådan lagstifning är inte heller utan problem. Det kan ofta bli en stel lagstifning med svårigheter att få den tillämpning som önskas i de enskilda fallen. Frågan om ramlag - detaljlag är dock inte enbart en fråga om vilken lagstiftning som är den bästa utifrån juridiska utgångspunkter. En annan viktig fråga som aktualiseras i detta sammanhang är förhållandet stat - kommun. Om staten vill överlämna till kommunerna att med stor frihet utforma måste detta också återspegla sig i lagstiftningen genom allmänt hållna regler. Vill staten det motsatta ligger en detaljreglering närmast till hands. Lagstiftningen på det sociala området innehåller regler som ger enskilda rättigheter i förhållande till myndigheten och regler som ger myndigheten skyldigheter i förhållande till enskilda. Begreppen rättighet och skyldighet är ofta använda begrepp i förhållandet mellan enskilda och myndigheter och man frågar sig kanske inte alltid vad de egentligen står för. Till att börja med kan man fråga sig om uppdelningen är logisk. Är inte en rättighet automatiskt en skyldighet och vice versa? Man borde kanske lika gärna kunna kalla en rättighetslag för en skyldighetslag och en skyldighetslag för en rättighetslag. Men man kan ändå använda begreppen rättighetslag och skyldighetslag som fristående från varandra och inte enbart som spegelbilder av varandra. Vissa karaktäristiska drag för vad som brukar avses med det ena och vad som brukar avses med det andra finns. En rättighetslag kan sägas rikta sig mer till den enskilde än vad en skyldighetslag gör. Rättighetslagen talar om vad den enskilde har rätt att få av myndigheten. En skyldighetslag talar mera om för myndigheten vad den skall göra i förhållande till enskilda. Skyldigheterna kan vara mer eller mindre detaljerade. De kan liksom rättighetsreglerna handla om vad enskilda skall kunna få enligt lagen. Många av bestämmelserna i t.ex. barnomsorgsregleringen i socialtjänstlagen har sådan karaktär. Skyldighetsreglerna kan i andra fall vara mera övergripande och ange vad grupper av människor skall kunna få eller vara mera verksamhetsinriktade, dvs. ange vilka verksamheter som skall bedrivas. Handlar det om övergripande skyldigheter kan det vara mer naturligt att tala om målregler. Begreppen mål och skyldighet bör alltså i viss mån kunna ses som synonymer. Om en lag karaktäriseras som en målinriktad lag bör den således också kunna karaktäriseras som en skyldighetslag. Skyldigheterna kan dock vara mer eller mindre klart uttalade. Ett exempel på en regel i nuvarande lag som både kan ses som en skyldighetsregel och en målregel är 20 § första stycket där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåt- komlig service. Men den kanske viktigaste skillnaden mellan rättighetslag och skyldighetslag ligger på ett annat plan. Det handlar om möjligheterna att överklaga. Lagen är en rättighetslag när den enskilde har möjlighet att, hos ett i ärendet neutralt och i förhållande till beslutsmyndigheten överställt organ, få sitt ärende överprövat i form av förvaltningsbesvär, dvs. så att domstolen kan sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe. En fullständig omprövning kan ske av domstolen. Ett beslut som fattas på grundval av skyldighetsreglering inom det kommunala området kan också vanligtvis överklagas.