prop · GK0387 · 1997-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1996/97:87 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att godkänner konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemen- skaperna, den s.k. . Den antogs av de dåvarande med-lemsstaterna i europeiska gemenskaperna . har genom sin anslutning till Europeiska unionen förbundit sig att ansluta sig även till denna konvention. Konventionen skall garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Den föranleder smärre ändringar i sekretesslagen och i utlänningslagen. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)................... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)................. 6 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Konventionens innehåll 7 5 Godkännande av konventionen 8 6 De enskilda artiklarna och svenska förhållanden 9 7 Författningskommentar 22 7.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).............. 22 7.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)............ 22 Bilaga 1 Konventionen i svensk översättning ......................................23 Bilaga 2 Sammanfattning av - en inom upprättad promemoria ............................................................................36 Bilaga 3 Promemoria ns lagförslag........................................................37 Bilaga 4 Remissinstanser ......................................................................40 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag ..................................................41 Bilaga 6 Lagrådets yttrande ..................................................................44 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av med-lemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonven-tionen, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Regeringen har följande förslag till lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 14 § Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos och i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i Genèvekonven- tionerna rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretess gäller, i den mån har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styckena och som en myndighet fått enligt avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1 - 3 §§ får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid med avtalet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Utan hinder av sekretess enligt första eller tredje stycket eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i tredje stycket lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyl- dighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha följande lydelse. Föreslagen lydelse 3 kap. 4 §2 Utlänningar som avses i 2 och 3 §§ har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras om 1. det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, eller 2. det beträffande en skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, 3. utlänningen har rest in från , , eller och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller 5. utlänningen har särskild an- knytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4. 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till har uppe- hållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, 5. utlänningen har särskild an- knytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4, eller 6. utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen rö- rande bestämmandet av den ansva- riga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de euro- peiska gemenskaperna och utlän- ningen är skyddad i det landet på det sätt som anges i 4. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning har genom sin anslutning till Europeiska unionen förbundit sig att ansluta sig till vissa konventioner som för anslutningen var öppna för undertecknande av de dåvarande medlemsstaterna. Enligt artikel 3 i anslutningsfördraget (SFS 1994:1501) gäller det sådana konventioner eller instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med mål. Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlems- staterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. , är en sådan konvention som avses i artikel 3. Den undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna i . Konventionen har ännu inte trätt i kraft eftersom den inte godkänts av samtliga tolv dåvarande medlemsstater. Den kommer dock sannolikt att träda i kraft . Det är angeläget att den för svensk del träder i kraft i nära anslutning till ikraftträdandet såvitt avser övriga medlemsstater. En svensk översättning av konventionen finns i bilaga 1. Konsekvenserna av en svensk anslutning till konventionen har behandlats i en inom upprättad promemoria (UD96/1732/MP). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (UD96/1732/MP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. En smärre språklig ändring har gjorts i förslaget till lag om ändring i sekretesslagen efter lagrådets granskning. Konventionen har enligt inledningen tillkommit för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Konventionen innehåller också bestämmelser om ömsesidigt utbyte av information. Huvudprincipen skall enligt konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. Denna princip stämmer väl överens med svensk lagstiftning och praxis. På den principen bygger också den nordiska passkontrollöverenskommelsen och de bilaterala återtagandeavtal som har med några andra länder. Däremot finns det vissa skillnader mellan de olika avtalen när det gäller förutsättningarna för återtagande liksom i fråga om de tidsfrister som skall gälla för olika situationer. Det utbyte av information som tas upp i konventionen gäller såväl information om enskilda asylsökande som information om de politiska förhållandena m.m. i andra länder. 5 Godkännande av konventionen Regeringens förslag: godkänner konventionen om fastställelse av vilken stat som är ansvarig för att pröva ansök- ningar om asyl som ges in i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. . Sekretesslagen ändras så att det klart framgår att sekretess gäller för uppgifter som svenska myndigheter tagit emot i enlighet med konventionen. I utlänningslagen förs in en bestämmelse om att asyl får vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern, i , , , och tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. tar inte uttrycklig ställning till förslagen men pekar på ett par frågor rörande familjeåterförening som behandlas under avsnitt 6 i anslutning till de artiklar i konventionen som berörs. anför vidare att organisationen har svårt att få ut handlingar från i familjeåterföreningsärenden på grund av sekretess- bestämmelserna i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Även Kammarrätten i tar upp en sekretessfråga, som behandlas i avsnitt 6. understryker vikten av att det förs in en bestämmelse i utlänningsförordningen som undanröjer eventuella hinder mot att uppgifter som är sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretess- lagen lämnas ut. påpekar att frågor om rättshjälp i samband med återtagande/återsändande bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som anförts i avsnitt 4 stämmer konventionen väl överens med svensk lagstiftning och praxis och med de principer i olika sammanhang försökt hävda. Det är fråga om dels den s.k. första asyllandsprincipen, som innebär att en asylsökande skall söka asyl i det första land han eller hon kommer till och där det inte finns risk för förföljelse, dels principen att en asylansökan skall prövas i den stat som sökanden har familjeanknytning eller annars särskild anknytning till. Att prövning av en asylansökan kan vägras i med hänvisning till att prövningen borde ankomma på en annan stat innebär dock inte alltid att sökanden kan sändas till den staten. De flesta stater tillämpar snäva tidsgränser för återtagande av en asylsökande såvida det inte är fråga om tillämpning av ett särskilt avtal om återtagande. Konventionen kommer därför att innebära något ökade möjligheter att tillämpa svensk lagstiftning i förhållande till övriga EU- länder som inte ingår i det nordiska passkontrollområdet och med vilka heller inte har någon bilateral överenskommelse om återtagande. Det kan diskuteras om inte den nuvarande lydelsen av 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529) innebär att asyl skulle kunna vägras i samtliga de fall som anges i konventionen med hänvisning till att prövning av asylansökan i första hand ankommer på en annan stat. För att undvika tveksamhet på denna punkt bör dock paragrafen kompletteras med en bestämmelse av innebörd att asyl får vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen. En förutsättning måste vara att utlänningen i det land dit verkställighet skall ske är skyddad mot förföljelse och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Sekretesslagen bör ändras så att det klart framgår att sekretess gäller för uppgifter som svensk myndighet tagit emot i enlighet med konventionen. Vad anfört om sekretessfrågor har inget direkt samband med . Regeringen vill emellertid peka på att sekre- tessbestämmelserna kommit till för att skydda den enskilde och att sekretessen inte gäller om det står klart att en uppgift kan lämnas ut utan att den enskilde lider men. De möjligheter som finns att överklaga beslut om att inte lämna ut en handling bör enligt regeringens uppfattning garantera att lagstiftningen tillämpas i enlighet med sitt syfte. Regeringen anser således inte att det krävs någon översyn av sekretesslagen på denna punkt. har i sitt yttrande tagit upp rättshjälpsfrågor. Frågor om rättshjälp behandlas emellertid inte i detta lagstiftningsärende. har beslutat (1996:1647) att de materiella bestämmelserna om rättshjälp i utlänningsärenden skall föras över till utlänningslagen . Eventuella ändringar i rättshjälpsbestämmelserna kommer att behandlas i samband med en allmän översyn av utlänningslagen. Regeringen har beslutat om direktiv (dir. 1997:20) för en sådan översyn. 6 De enskilda artiklarna och svenska förhållanden I artikel 1 finns definitioner av vissa ord och uttryck som förekommer i konventionen och som där skall ha en viss betydelse. Utlänning definieras med "varje person som inte är medborgare i en medlemsstat". Det innebär att konventionen inte är tillämplig om asylansökan skulle göras av en person som är medborgare i ett annat EU-land. Enligt svenskt språkbruk och svensk lagstiftning avses däremot med utlänning varje person som inte är svensk medborgare. En asylansökan som görs i måste därför prövas även om sökanden är medborgare i ett annat EU-land. Att så sker strider inte mot konventionen. Av artikel 3 framgår att en stat är oförhindrad att pröva en asylansökan även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen och om asylsökanden går med på det. Staten avstår således då från att kräva att en annan medlemsstat skall ta tillbaka utlänningen. De definitioner i övrigt som ges i artikel 1 stämmer i huvudsak helt överens med svenskt språkbruk och lagstiftning. Med "transitvisum" avses dock i endast visering för direkt resa genom . Enligt definitionen i artikel 1 skall med transitvisum även avses visering som beviljats för vistelse i transitområde i en hamn eller på en flygplats. I krävs inte visering för vistelse i transitområde. Konventionen innebär dock inte någon förpliktelse för staterna att införa krav på sådan visering. Europeiska unionens råd har beslutat om gemensam åtgärd avseende ett system för transiteringar på flygplatser. Systemet skulle för svensk del inte behöva genomföras förrän . Kommissionen har emellertid väckt talan vid i syfte att få rådets beslut ogiltigförklarat. I artikel 2 bekräftar staterna sin anslutning till Genèvekonven-tion angående flyktingars rättsliga ställning och det till konventionen knutna New York-protokollet. Enligt artikel 3 förpliktar sig staterna att varje utlänning (med den innebörd ordet har enligt definitionen i artikel 1) skall få en ansökan om asyl eller om inresa prövad. Av punkterna 2 - 6 i artikel 3 framgår vidare följande. En asylansökan skall prövas av en enda stat i enlighet med de kriterier som anges i artiklarna 4 - 8. Kriterierna i artiklarna 4 - 8 skall tillämpas i den ordning de anges. En ansökan skall prövas i enlighet med den nationella lagstiftningen och statens internationella åtaganden. En stat är oförhindrad att pröva en asylansökan även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen, under förutsättning att den asylsökande går med på det. Hur en asylansökan från en medborgare i en medlemsstat skall behandlas tas inte upp i konventionen. Varje medlemsstat behåller vidare möjligheten att i enlighet med sin nationella lagstiftning och tillämpa den s.k. första asyllandsprincipen och sända en asylsökande till ett tredje land där han eller hon inte riskerar någon form av förföljelse och där det heller inte finns risk för vidaresändning till ett land där sökanden riskerar förföljelse. Förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan skall inledas när asylansökan görs första gången i en medlemsstat. Artikel 3, punkt 7, innehåller slutligen en förpliktelse för en stat, som har att pröva en asylansökan, att återta en utlänning som under ärendets behandling rest till en annan medlemsstat. Denna skyldighet upphör dock om asylsökanden lämnat medlemsstaternas territorium . De principer som läggs fast i artikel 3 stämmer väl överens med svensk lagstiftning och praxis. Några av punkterna kan dock kräva en närmare kommentar. Att kriterierna i artiklarna 4 - 8 skall tillämpas i den ordning de presen- teras innebär att om sökanden exempelvis har sådan familjeanknytning till ett land att frågan om vilken stat som skall pröva ansökan om asyl kan avgöras enligt artikel 4, skall någon prövning av kriterierna i artiklarna 5 - 8 inte ske. Har sökanden inte sådan familjeanknytning, men kan frågan om ansvarig stat avgöras med stöd av artikel 5 punkt 1 skall någon pröv- ning av övriga kriterier i artikel 5 och i artiklarna 6 - 8 inte ske, etc. har framhållit att det i utlänningslagen bör finnas ett förbud mot att sända i väg ett barn , som kommer till utan vårdnadshavare eller anhörig, till ett annat land utan att anledningen till ankomsten klarlagts. En sådan bestämmelse bör ges företräde framför regler. framför vidare att varje beslut om var och hur familjesammanföring skall ske måste föregås av noggranna överväganden av konsekvenserna för det enskilda barnet. Med anledning av vad framfört vill regeringen erinra om att utlänningslagen från ändrats bl.a. på så sätt att lagen numera har en portalparagraf som säger att i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Enligt artikel 3 i är vidare som nämnts en stat oförhindrad att pröva en asylansökan även om den inte är skyldig att göra det, under förutsättning att den asylsökande går med på det. Rädda Barnens synpunkter får därför anses vara i allt väsentligt tillgodosedda. Möjligheterna för en medlemsstat att tillämpa den s.k. första asyllandsprincipen avser endast återsändande till en icke-medlemsstat. Möjligheterna till vidaresändning till en medlemsstat regleras uttömmande av konventionen. Svensk lagstiftning anger inte uttryckligen i vilka fall en asylansökan skall prövas här i landet. I 3 kap. 4 § utlänningslagen anges däremot några fall där asyl här i landet kan vägras. Den uppräkningen innehåller både fall där asyl kan vägras på grund av materiella skäl hänförliga till den enskilde utlänningens person, som exempelvis brottslighet, som fall där asyl får vägras på grund av formella skäl, som t.ex. att sökanden före inresan i har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse. Den svenska utlänningslagstiftningen reglerar således inte den skyldighet har enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen och enligt de ömsesidiga överenskommelser om återtagande som träffats med några andra stater att i vissa fall ta emot en utlänning för att pröva asylansökan här i landet. Denna skyldighet fullföljs enligt praxis och i enlighet med överenskommelserna. Den skyldighet har i enlighet med internationell praxis att i vissa fall som första asylland ta tillbaka en utlänning för prövning här i landet av asylansökan fullgörs också utan någon uttrycklig lagreglering. Återtagandeskyldigheten enligt artikel 3 punkt 7 och undantagen från denna skyldighet torde därför också kunna fullföljas i praxis och i enlighet med konventionens bestämmelser utan någon uttrycklig lagbestämmelse. Det kan visserligen ifrågasättas om inte den svenska utlännings- lagstiftningen borde kompletteras med uttryckliga bestämmelser om i vilka fall en asylansökan skall prövas här i landet. Det skulle emellertid kräva mer långtgående ändringar i utlänningslagen och frågan bör därför övervägas i ett vidare sammanhang. Artiklarna 4 - 8 reglerar vilken stat som i olika fall skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan. Enligt artikel 4 skall, om en asylsökande har en familjemedlem som erkänts som flykting i enlighet med i en medlemsstat, denna stat vara ansvarig för prövningen av en asylansökan om de berörda så önskar. Som familjemedlem skall i detta sammanhang avses endast sökandens make/maka samt omyndiga, ogifta barn eller, om sökanden själv är ett omyndigt, ogift barn , hans eller hennes föräldrar. Av 3 kap. 4 § utlänningslagen följer att asyl får vägras här i landet bl.a. om -utlänningen före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett land där han inte har motsvarande skydd, och om -utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i föregående stycke. Den förstnämnda bestämmelsen i 3 kap. 4 § utlänningslagen är ett uttryck för den s.k. första asyllandsprincipen. Den sistnämnda bestämmel-sen innebär att asyl kan vägras här i landet om sökanden har särskild anknytning till ett annat land. Särskild anknytning innefattar bl.a. det fall att sökanden har sådan släktanknytning till ett annat land som anges i artikel 4. För att de ovan citerade bestämmelserna i 3 kap. 4 § utlänningslagen skall kunna tillämpas krävs emellertid också att det andra landet är berett att ta emot utlänningen. Enligt internationell praxis gäller snäva tidsgrän- ser för återsändande. Beroende bl.a. på kommunikationer varierar mellan någon dag och någon vecka. Enbart särskild anknytning till ett annat land godtas i regel inte ensamt som grund för återtagande - såvida inte anknytningen är sådan att utlänningen på denna grund är berättigad till uppehållstillstånd i det mottagande landet. Konventionen innebär därför på denna punkt en viss vidgning av möjligheterna att vägra asyl här i landet med hänvisning till att ansökan bör prövas i ett annat land. innebär konventionen en viss inskränkning jämfört med nuvarande förhållanden i . För det första skall familjemedlemmen i det andra landet där ha erkänts som flykting i enlighet med . Enligt svensk lagstiftning och praxis saknar det betydelse på vilken grund familjemedlemmen vistas i det andra landet. När det gäller anknytning till visst land genom släktskap ställer den svenska lagstiftningen vidare till skillnad från konventionen inte upp något krav på att de berörda själva skall ha önskemål om att ansökningen skall prövas i ett visst land.