prop · GK03102 · 1997-01-01 00:00:00 — Arbetstagaren hade i dessa situationer rätt till garantiersättning för fordringar i den senare konkursen endast om anställningen i vilken de hade uppstått anvisats till honom av offentlig arbetsförmedling. Visserligen var det inte till följd av arbetstagares agerande, som ett överut- nyttjande av lönegarantin i samband med upprepade konkurser i vissa verksamheter kom till stånd. I propositionen (s. 45) anfördes emellertid att de ifrågavarande förfarandena inte kunde förhindras utan att det skulle beröra arbetstagare. Det framhölls att då lönegarantin primärt utgör en rätt till ersättning för arbetstagare vid arbetsgivarens konkurs, är det denna rätt som måste inskränkas om man vill hindra att en verksamhet drar otillbörlig nytta av garantin genom upprepade konkurser. Arbetstagares rätt till lönegaranti vid upprepade konkurser i en verksamhet måste alltså enligt propositionen begränsas om detta syfte skall uppnås. Mot bakgrund av att regeln drabbade arbetstagare som tog fortsatt anställning i en efter en konkurs rekonstruerad verksamhet, hade den utsatts för kritik från arbetstagarhåll redan vid remissbehandlingen av utredningsbetänkandet. Kritiken fortsatte efter det att regeln hade trätt i kraft. Som särskilt otillfredställande framhölls att regeln inte medgav att det togs hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det borde beaktas att det inte sällan var svårt att finna en helt ny anställning efter en konkurs. Ofta var en återgång till den efter konkursen rekonstruerade verksamheten den enda möjlig- heten att finna sysselsättning på orten. Vidare framstod det som obilligt att en misslyckad rekonstruktion drabbade arbetstagare, som ju inte hade något inflytande över företagets drift. För att ta fasta på den kritik som förts fram och möjliggöra ett större hän- synstagande till arbetstagare vid karensregelns tillämpning, föreslog regeringen att regeln skulle förses med ytterligare ett undantag (prop. 1994/95:180, bet. 1994/95:LU30, rskr. 1994/95:380, SFS 1995:675). Enligt den nya lydelsen av 9 a § LGL, som trädde i kraft , skall en arbetstagare även i de här berörda fallen kunna få lönegarantiersättning för sina fordringar i den senare konkursen, om det finns särskilda skäl för det. I propositionen ges ett antal exempel på sådana skäl, av vilka flera har sin utgångspunkt i den kritik som riktats mot regeln från arbetstagarhåll. Vid bedömning av om karensregeln är tillämplig skall således beaktas bl.a. om det funnits praktiska möjligheter för arbetstagaren att vid tiden för rekonstruktionen eller därefter finna en annan sysselsättning. Har sådana saknats, kan detta tala för att lönegaranti bör utgå även om anställningen inte har anvisats av en offentlig arbetsförmedling. Ersättning bör också kunna utgå när det på grund av att arbetstagaren saknat inflytande på företagets drift eller av andra skäl framstår som orimligt att han drabbas av att rekonstruktionen misslyckats. Även garantins ekonomiska betydelse för arbetstagaren kan utgöra särskilda skäl. 5.3 dom i målet E-1/95 , som inrättades enligt avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (1 och 3 §§ lagen [1992:1317] om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde [EES], SFS 1992:1317 s. 3101, 3140 och 3186), hade i målet E-1/95 att ta ställning till en begäran om ett rådgivande yttrande från i mål T 1157/94, mot svenska staten. Begäran hade gjorts med stöd av artikel 34 i nämnda avtal. arbetsgivare hade gått i konkurs . Genom beslut av avslog konkursförvaltaren med stöd av 9 a § LGL begäran om lönegaranti för sina fordringar i konkursen under hänvisning till att erhållit lönegaranti för fordringar som uppstått i huvud- sakligen samma verksamhet. väckte talan mot staten och yrkade att hans fordringar även i den senaste konkursen skulle ersättas genom lönegarantin. Som grund för käromålet åberopade han sin anställning i konkursbolaget och, i andra hand, att staten genom lagstiftning i strid med direktiv /987/EEG förmenat honom rätten till lönegarantimedel och därigenom vållat honom skada som staten vore skyldig att ersätta. Genom beslut begärde ett rådgivande yttrande av angående frågan om art. 10 a) i direktiv /987/EEG bör tolkas så, att 9 a § LGL uppenbarligen går utöver den rätt till undantag som artikeln medger. Av art. 10 a) i den svenska översättningen framgår att direkti- vet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att "vidta åtgärder för att förhindra missbruk". Det kan omnämnas, att den engelska versionen lyder "to take the measures necessary to avoid abuses". lämnade i dom ett rådgivande yttrande av innebörd att artikel 10 a) i direktivet måste tolkas så att den hindrar att, som en åtgärd mot missbruk, en bestämmelse i nationell lag tillämpas enligt vilken en arbetstagare inte har rätt till ersättning om han före konkursbeslutet har beviljats ersättning genom garantin för en fordran som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Det kan tilläggas att i den fortsatta beredningen av målet vid tingsrätten medgav staten företrädd av tillsynsmyndigheten i konkurs käromålet med vissa förbehåll. Justitiekanslern, som företrädde staten i skadeståndsdelen, vitsordade att 9 a § LGL varit utformad på ett sådant sätt att den kommit att strida mot direktivet, men vidhöll bestridandet under hänvisning till att då inte inneburit någon suveränitetsöverlåtelse saknades det förutsättningar för att utdöma skadestånd i målet. 5.4 Karensregeln skall upphävas -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Karensregeln i 9 a § lönegarantilagen | | (1992:497) skall upphävas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Av dessa har i beklagat att karensregeln upphävs. SAF har ansett att regeln bör behållas till dess att det har blivit klarlagt att den strider mot direktiv /987/EEG. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av den redogörelse som lämnats ovan fann i sitt rådgivande yttrande i målet E 1/95 att karensregeln i dess lydelse före inte var förenlig med art. 10 a) i direktiv /987/EEG. Men regeln i 9 a § LGL har ifrågasatts även efter den ändring som trädde i kraft . Europeiska kommissionen, generaldirektorat V, tillskrev ständiga representation vid Europeiska unionen med en begäran om vissa preciseringar avseende 9 a § LGL. Frågorna avsåg vilka omständigheter som kunde utgöra sådana särskilda skäl, som det hänsyftades på i paragrafen, samt vem som skulle bevisa att ersättningen var motiverad. I det svar som avlämnades från (A95/5799/RS) redogjordes, förutom för orsakerna till karensregelns införande, för de motiv som låg bakom regeländringen samt för de exempel på särskilda skäl som hade lyfts fram i propositionen. Beträffande bevisbördan framfördes att det liksom tidigare åligger konkursförvaltaren att vid sitt avgörande av lönegarantifrågan undersöka om regeln är tillämplig och likaså om någon av undantagssituationerna, som medger att garantiersättning trots det utbetalas, är för handen. Vid senare underhandskontakter med representanter för kommissionen har det framkommit att kommissionen fortfarande överväger frågan om karensregeln kan godkännas såsom förenlig med direktiv /987/EEG samt att det inte kan uteslutas att kommissionen kommer att kräva att regeln ändras ytterligare. Den uppmjukning av karensregeln som skedde genom ändringen hade till syfte att göra det möjligt att undanta arbetstagare från regelns tillämpning när det finns särskilda skäl för det. Den fråga som man emellertid bör ställa sig är, om det överhuvudtaget bör förekomma att en arbetstagare ställs utan löneskydd på grund av att verksamheten har gått i konkurs även tidigare. I promemorian har denna fråga besvarats nekande och föreslagits att karensregeln i 9 a § LGL upphävs. En stor majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Regeringen delar denna bedömning. Som framhållits i den kritik som har riktats mot regeln saknar arbetstagare normalt möjligheter att påverka företaget på ett sådant sätt att det inverkar på om en insolvenssituation uppkommer. Vidare är det, även i en gynnsammare arbets- marknadssituation än , åtminstone på mindre orter inte sällan svårt att finna en annan anställning än i den konkursdrabbade verksamheten. Ett inte avsett bruk av ett trygghetssystem måste kunna bekämpas med andra medel än att man ställer de som reglerna är till för utan skydd. Dessa omständigheter samt det faktum att det fortfarande föreligger ovisshet om huruvida karensregeln kommer att godtas av talar enligt regeringens mening starkt för att den nu bör upphävas. Med den fortsatta nedgången av antalet konkurser som har kunnat iakttas bör det slags överutnyttjande av lönegarantin som regeln har haft till syfte att motverka rimligtvis ha minskat kraftigt. I sin nuvarande utformning torde den i praktiken inte heller utgöra något effektivt hinder däremot. Dessutom finns det en möjlighet att vid en del former av missbruk använda den allmänna missbruksregeln i 9 b § LGL för att vägra ersättning. Mot bakgrund härav före- ligger det knappast längre några sakliga skäl att behålla 9 a § LGL. Skulle den framtida utvecklingen visa att åtgärder mot det slags överutnyttjande av lönegarantin som karensregeln har varit riktad mot behövs, bör man finna andra vägar än sådana som drabbar arbetstagare för att komma till rätta med problemet. 6 Kravet på anknytning till eller svenska förhållanden -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den i 2 § lönegarantilagen (1992:497) | | upptagna begränsningen av garantin till fordringar som avser | | anställning med övervägande anknytning till eller svenska| | förhållanden skall endast avse fordringar i konkurser som | | inträffat i ett annat nordiskt land.Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. | | Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har | | tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. | | i har ansett att kravet på | | svensk anknytning bör behållas även i svenska konkurser i | | förhållande till medborgare utanför EU/EES. har| | förordat att 2 § LGL helt upphävs. och | | Ackordscentral har avstyrkt förslaget. | | Skälen för regeringens förslag: lönegarantilag lagfästes| | vissa principer rörande lönegarantins geografiska omfattning som| | redan tidigare hade tillämpats i praxis. I lagen infördes då en | | regel varav det uttryckligen framgår att garantin gäller för | | arbetstagarens fordringar om arbetsgivaren har försatts i | | konkurs i eller i ett annat nordiskt land, 1 § LGL. | | Orsakerna till att den svenska lönegarantin har ansetts i vissa | | fall böra ersätta lönefordringar även om konkursen har inträffat i| | något av de övriga nordiska länderna finns främst att söka i den| | integrerade arbetsmarknaden som vi har i och som gjort | | det naturligt att utsträcka det sociala skyddet även till att | | gälla utanför det egna landets gränser. För lönegarantins del | | motiveras detta dessutom av att nordiska konkurskonventionen | | av (SÖ 1934:8) medför att en konkursgäldenärs| | egendom i samtliga nordiska länder i princip omfattas av en | | konkurs i ett av dem. | | För att uppnå en erforderlig avgränsning av den svenska statens | | garantiansvar infördes i 2 § LGL en begränsningsregel | | som även den till sitt innehåll i huvudsak följde dittills | | gällande praxis. Den svenska lönegarantin skall sålunda ersätta | | endast fordringar som avser anställning med övervägande | | anknytning till eller svenska förhållanden. | | Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig endast på | | fordringar som görs gällande i en konkurs som har inträffat i | | något av de övriga nordiska länderna. Av propositionen (prop. | | 1991/92:139 s. 25) framgår att regeln tar sikte på även den | | situationen att konkursen har inträffat i men | | anknytningen hit på grund av vissa omständigheter ändå framstår som| | löslig. Så kan vara fallet t.ex. när arbetet som fordringen avser| | har utförts i utlandet av en där bosatt arbetstagare. Vid bedöm-| | ningen bör vidare beaktas om arbetsgivaren har varit skyldig | | att betala lönegarantiavgift för arbetstagaren och om denne har | | varit skattskyldig här i landet. | | Efter undertecknande av och det därpå | | följande medlemskapet i Europeiska unionen har behovet av denna | | begränsningsregel kommit i ett delvis annat läge. har | | åtagit sig att införliva rådets direktiv /987/EEG om skydd för| | arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens. Detta har man också, | | utom beträffande vissa avgränsade frågor för vilka det här föreslås| | lösningar, i allt väsentligt uppnått redan genom bestämmelserna i| | lönegarantilagen och i förmånsrättslagen. | | Direktivet innehåller emellertid inga bestämmelser om | | garantiskyddets geografiska utsträckning. Den första frågan som | | inställer sig är, om direktivet innebär skyldigheter även | | beträffande fordringar som riktar sig mot arbetsgivare som har | | försatts i konkurs i ett annat medlemsland än det där lönegaranti| | begärs. synes i sitt remissyttrande ha | | förutsatt att så skulle kunna vara fallet. Ett sådan tolkning | | skulle innebära synnerligen omfattande garantiåtaganden för | | medlemsstaterna. Det bör nämnas, att denna fråga | | ligger för prövning (C-117/96). I det aktuella | | fallet har konkursen inträffat i , men lönegaranti| | begärts hos de danska lönegarantimyndigheterna. En dansk | | domstol, där mål anhängiggjorts i anledning av kravet, har begärt| | ett förhandsavgörande av i frågan vilken av de | | brittiska eller danska lönegarantimyndigheterna som enligt | | artikel 3 i direktivet i det aktuella fallet har att garantera | | betalning av arbetstagarens fordringar. I promemorian har | | gjorts bedömningen att intill dess att detta mål har avgjorts bör| | utgångspunkten vara att direktivet ålägger medlemsstaterna | | garantiansvar endast för fordringar som görs gällande i konkurser| | som inträffat i det egna landet. Regeringen instämmer i denna | | bedömning. | | Den andra frågan som kan ställas är, om skyddet enligt direktivet| | - visserligen begränsat till fordringar i konkurser som | | inträffat i medlemsstaten i fråga - kan inskränkas till att | | endast avse fall där det föreligger viss ytterligare anknytning | | till medlemsstaten utöver det att själva konkursen inträffat där.| | Frågan gäller med andra ord, om regeln i 2 § LGL kan tillämpas även| | när konkursen har inträffat i . I promemorian har gjorts | | bedömningen att krav på ytterligare svensk anknytning inte kan | | ställas i svenska konkurser och föreslagits att 2 § LGL i | | fortsättningen endast skall avse fordringar för vilka ersättning| | begärs från den svenska lönegarantin trots att konkursen har | | inträffat i ett annat nordiskt land. Majoriteten av | | remissinstanserna har ställt sig bakom förslaget. Regeringen | | delar den bedömning som gjorts i promemorian. Utgår man ifrån att| | direktivet ålägger varje medlemsstat att garantera betalning av | | arbetstagares fordringar i konkurser som inträffar i det egna | | landet, kan krav på ytterligare anknytning medföra att en | | arbetstagares lönefordring inte skyddas vare sig av hemlandets | | lönegarantisystem eller av reglerna i det land där arbetet | | utförts. En sådan ordning framstår inte som godtagbar och synes | | stå i direkt strid med direktivets syfte att skydda | | arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Efter medlemskapet | | i Europeiska unionen skall svenska regler tolkas i | | överensstämmelse med EG-rätten. Denna princip om fördragsenlig | | tolkning är av särskild betydelse i fråga om direktiv. De svenska| | reglerna om löneskydd bör alltså läsas mot bakgrund av direktiv | | 80/987/EEG. Det skulle visserligen kunna ifrågasättas, om inte | | redan en sådan EG-konform tolkning av nuvarande 2 § LGL medför | | att bestämmelsen skall anses syfta endast på lönefordringar i | | konkurser som har inträffat i ett annat nordiskt land. För att | | all oklarhet i detta hänseende skall undanröjas bör 2 § LGL | | emellertid ändras så att förhållandet direkt framgår av | | lönegarantilagen. Krav på att fordringen skall avse anställning | | med övervägande anknytning till eller svenska förhållanden| | bör alltså fortsättningsvis inte kunna ställas om konkursen har | | inträffat i . | | Däremot bör kravet på fordringens anknytning till eller | | svenska förhållanden behållas även framgent när det gäller fall där| | ersättning från svensk lönegaranti begärs för fordringar i | | konkurser som har inträffat i något av de andra nordiska | | länderna. Som redogjorts för ovan är bestämmelsen i 1 § LGL, enligt| | vilken svensk lönegaranti i vissa fall kan utgå även när konkursen| | har inträffat i något av de övriga nordiska länderna, en följd av| | nordiska konkurskonventionen och den samverkan i frågor om | | socialt skydd som förekommit i . Ett | | frivilligt åtagande av det slag som det här är frågan om bör | | naturligtvis kunna begränsas på det sätt som kan vara motiverat.| | Det är inte heller så som Ackordscentral synes befara i| | sitt remissyttrande att arbetstagare i och kan | | bli helt utan löneskydd genom att kravet på svensk anknytning för| | utbetalning av svensk lönegaranti behålls i förhållande till | | fordringar som ställs i konkurser i dessa länder. Båda länderna är| | medlemmar i och omfattas således av direktiv /987/EEG. | | Ackordscentralen har också ställt frågan om den svenska | | lönegarantin överhuvudtaget längre bör avse fordringar i andra | | konkurser än svenska. Enligt regeringens mening finns det | | inte tillräckliga skäl att avskaffa möjligheten att i vissa fall| | ersätta även sådana lönefordringar som görs gällande i konkurser som| | har inträffat i ett annat nordiskt land. Med de krav på | | fordringens anknytning till svenska förhållanden som ställs i 2 §| | LGL begränsas åtagandets räckvidd avsevärt och gäller sålunda endast| | ett fåtal - om något - fall . | | | | | | 7 Hantering av statens fordringar på grund av utbetald löne- | | garanti | | | | Promemorians förslag: I promemorian har föreslagits att reglerna för hantering av statens fordringar på grund av utbetald lönegranti ändras så att fordringarna kan behandlas lika oavsett i vilken företagsform som konkursgäldenärens verksamhet har bedrivits. Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av de flesta remissinstanserna. Ackordscentral och LO har pekat på att redan befintliga regler ger staten möjlighet att avstå från krav i anledning av utbetald lönegaranti. har ansett att förslaget saknar erforderligt underlag och framhållit att de skilda associationsformerna behandlas olika i en rad hänseenden varav återkrav för utbetald lönegaranti är endast ett. Verket har också ansett att förslaget är tveksamt ur allmänpreventiv synpunkt. Kammarkollegiet har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: När lönegarantiersättning har betalats ut för en arbetstagares fordringar i en konkurs, inträder staten i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären. Utdelning för arbetstagarens fordring som ersatts av garantin tillfaller staten intill detta belopp (28 § LGL). Om konkursboet saknar medel för en sådan utdelning, kvarstår statens fordring mot konkursgäldenären. Beträffande en sådan fordring skall på sätt som framgår av 13 § lönegarantiförordningen (1992:501) tillämpa förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Reglerna i den sistnämnda förordningen innebär i korthet följande. Myndigheten skall vidta de åtgärder som behövs för att få betalt. Om ytterligare indriv- ningsförsök framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs ur allmän synpunkt, får myndigheten besluta att indrivningen skall avbrytas tills vidare. Indrivningen skall tas upp på nytt, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt. Myndigheten får också helt eller delvis efterge en fordring, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Myndigheten skall, innan den avbryter indrivning eller efterger en fordring, samråda med Kammarkollegiet. När det gäller statens fordringar på grund av utbetald lönegarantiersättning innebär själva den situation i vilken ersättningen utbetalats vissa kompli- kationer för den fortsatta hanteringen. Om konkursgäldenären är ett aktiebolag eller en juridisk person av annat slag, upplöses denna regelmässigt efter att konkursen har avslutats. För aktiebolag gäller att om konkursen avslutas utan överskott, är bolaget upplöst när konkursen avslutas, 13 kap. 19 § aktiebolagslagen (1975:1385, ABL). För vidkommande innebär detta att det i princip inte finns något rättssubjekt kvar att vidta indrivningsåt- gärder mot. Även handelsbolag upplöses om en konkurs avslutas utan överskott, 2 kap. 44 § andra stycket lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. I dessa fall kvarstår emellertid bolagsmännens ansvar för handelsbolagets skulder även efter konkursen. har alltså en möjlighet att försöka driva in fordringen hos bolagsmännen personligen. Motsvarande gäller om lönegarantiersättningen utbetalats i en enskild firmas eller en fysisk persons konkurs. Även i dessa fall fortsätter den fysiska personen att ansvara för skulder som kvarstår efter konkursen. I en skrivelse till regeringen har i föreslagit att reglerna ändras så att statens fordringar på grund av utbetald lönegaranti automatiskt efterges då konkursen avslutas (A95/5769/A). Undantag skall gälla för den situation, att styrelseledamöter i ett aktiebolag är personligen ansvariga för förpliktelser som uppkommer för bolaget vid underlåtenhet att upprätta en s.k. kontrollbalansräkning enligt reglerna i 13 kap. 2 § ABL. Som skäl för förslaget har framhållit följande. Alla näringsid- kare betalar arbetsgivaravgifter för sina anställda. Av dessa avser utgifter för lönegarantin. Den ersättning enligt garantin som betalas ut vid en konkurs har därför, i vart fall delvis, redan betalats av konkursgäldenären. Man kan då anse att ett återkrav är oskäligt, åtminstone till den del det motsvarar vad gäldenären redan har betalat in till staten i lönegarantiavgifter. Enligt mening kan situationen jämföras med den där en försäkringstagare betalar försäkringspremier för att garanteras ersättning, om en viss händelse skulle inträffa. Om de erlagda premierna understiger det belopp som försäkringsgivaren måste utbetala när händelsen inträffar, krävs den försäkrade inte på mellanskillnaden. Även önskemålet att näringsidkare skall behandlas lika, oavsett vilken form näringsverksamheten bedrivits i, talar enligt mening för den föreslagna regeländringen. I promemorian har tagits fasta på vad som anförts av och föreslagits att reglerna ändras genom att nödvändiga bestämmelser förs in i lönegarantiförordningen (1992:501). De flesta remissinstanser har, som redan nämnts, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Den kritik som riktats mot förslaget av vissa remissinstanser kan emellertid inte förbigås. Som framhållit bör en förändring av så stor betydelse som den föreslagna grundas på ett fylligare underlag än det som redovisas i promemorian. Både och Kammarkollegiet har pekat på att de skilda associationsformerna behandlas olika i en mängd hänseenden varför eventuella regeländringar i syfte att undanröja dessa skillnader bör tas upp i en allmän översyn. har också uttryckt tveksamhet mot förslaget ur allmänpreventiv synpunkt. Regeringen delar dessa bedömningar. Någon ändring av reglerna om hantering av statens fordringar på grund av utbetald lönegaranti bör inte genomföras . Som framhållits av Ackordscentral och LO medger redan dagens regler möjlighet att efterge statens fordring när detta framstår som motiverat.