prop · GK0322 · 1997-01-01 00:00:00 — Det torde dock enligt promemorian vara klart att möjligheten att genomföra permutation är mer vidsträckt beträffande stiftelser som har bildats av det allmänna än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer; det är inte ens säkert att de lagbestämmelser som föreslås ger större möjligheter till ändring av stiftelseförordnanden än vad som är fallet enligt gällande rätt. Även när det gäller äldre stiftelser kan därför enligt promemorian ifrågasättas om inte de föreslagna lagbestämmelserna är förenliga med bestämmelserna om egendomsskydd redan av det skälet att förslaget inte innebär någon ändring i förhållande till gällande rätt. Promemorians bedömning är dock att den osäkerhet som trots allt finns om innehållet i gällande rätt medför att det är nödvändigt att för de äldre stiftelsernas del närmare undersöka vilken omfattning regeringsformens och egendomsskydd har. Kammarkollegiet och Stiftelserna anser att den redovisning av gällande rätt som görs i promemorian avseende permutation av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga rättssubjekt är felaktig i vissa delar. Remissinstanserna anser framför allt att rättsläget är klart på några punkter där det i promemorian anges finnas en osäkerhet om innebörden av gällande rätt. De nämnda remissinstanserna hävdar att det är helt klart att gällande rätt innebär att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för permutation och att detta gäller oavsett om stiftelsen en enskild eller av ett offentligt rättssubjekt. Stiftelserna anser vidare att det uttalande av som återges i promemorian, att möjligheten att genomföra permutation torde vara mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer, inte kan utgöra grund för att påstå att promemorieförslaget överensstämmer med gällande rätt. Som tidigare anförts synes i permutationspraxis - både före och efter permutationslagens tillkomst - den principen ha upprätthållits att stiftel- sestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma till stånd. Det finns dock inte någon bestämmelse om detta i permutationslagen. Det är klart att andra än styrelsen, t.ex. stiftaren, är behöriga att ansöka om permutation. I permutationslagens förarbeten sägs i frågan endast att om ansökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. I litteraturen har anförts att kravet på styrelsens medverkan främst tycks ha tillkommit för att tillgodose önskemål av administrativ karaktär. Vidare har i litteraturen anförts kritik mot att låta en ansökningsrätt vara beroende av om annan samtycker till ansökan (se , Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 112). Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om den icke lagfästa principen, att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för permutation, växt sig så stark och dessutom bärs upp av så starka sakskäl att den inte under några förhållanden kan frångås. Det är fullt möjligt att föreställa sig fall där det vore från rättslig synpunkt ohållbart att upprätthålla principen. Antag t.ex. att stiftaren ansöker om permutation av en föreskrift i stiftelseförordnandet om stiftelsens ändamål. Stiftaren anför som skäl för permutation att ändamålsföreskriften på grund av ändrade förhållanden kommit att strida mot hans avsikt (jfr 1 § andra stycket permutationslagen). Stiftaren styrker också sitt påstående genom att lägga fram utredning. De förutsättningar för permutation som lagen uppställer är sålunda uppfyllda. bereds tillfälle att yttra sig över ansökan och avstyrker bifall utan att ange något sakligt skäl för det. - Det är naturligtvis möjligt att tänka sig fall där frågan om betydelsen av styrelsens medverkan är mer svårbedömd än i det nu angivna exemplet. Det är en självklarhet att uttalande, att möjligheten att genomföra permutation är mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskild, inte utgör tillräcklig grund för att säkert kunna påstå att promemorieförslaget överensstämmer med gällande rätt. Detta görs inte heller i promemorian. I promemorian dras i stället den slutsatsen att rättsläget är osäkert och att det inte ens är säkert att förslaget ger större möjligheter till permutation än vad som är fallet enligt gällande rätt. Det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersökningar av permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i fråga om förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. I fråga om praxis i permutationsärenden finns praxisöversikter avseende enstaka år i prop. 1972:8 bilaga 1 s. 35 f. (vissa regeringsbeslut ) och i , Några anteckningar om praxis i permutationsärenden, FT 1974 s. 172 f. (vissa beslut av Kammarkollegiet ). I betänkandet Generell permutation av donationsbestämmelser (SOU 1984:60) presenteras ett urval av regeringens och Kammarkollegiets beslut angående permutation från permutationslagens ikraftträdande fram till (se s. 163 f.). Viss redovisning av praxis finns också i , Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989 s. 120 f. De praxisöversikter som finns är emellertid långt ifrån heltäckande. Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att i detta lagstift- ningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Det är för övrigt inte ens säkert att en sådan genomgång skulle ge ett säkrare svar på frågan om den närmare innebörden av gällande rätt. Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som görs i promemorian, dvs. att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det därför är nödvändigt att närmare undersöka vilken omfattning bestämmelserna om egendomsskydd har. Det bör dock redan här påpekas att regeringens förslag på en för frågan om egendomsskydd viktig punkt skiljer sig från förslaget i promemorian och i lagrådsremissen. Som framgått i avsnitt 6 föreslår regeringen inte några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål. Denna inskränkning av lagförslaget får naturligtvis betydelse även för frågan om förslagets förenlighet med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och . En ändring av förvaltningsföreskrifterna för en äldre stiftelse kan visserligen innebära ett ingrepp i stiftelsernas bestämmanderätt över stiftelseegendomen, men det torde stå helt klart att ett sådant ingrepp allmänt sett måste bedömas som mindre all- varligt än en ändring av stiftelsens ändamål. Av betydelse i detta sammanhang är till en början de ändringar i regeringsformen som gjordes i samband med inkorporeringen av . Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen har en ny lydelse fr.o.m. . I propositionen uttalas att ändringen i regeringsformen innebär en precisering av det egendomsskydd som anger. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket uttalar att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande . Men detta är enligt grundlagen tillåtet, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen; i så fall skyddas den enskilde genom sin rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket. Någon annan garanti ger inte grundlagsregeln, såvitt gäller lös egendom. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket andra ledet avser fall då det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad . Som Lagrådet har anfört torde bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom. Som Lagrådet vidare har påpekat tar det remitterade förslaget uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska användningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar intresse i sammanhanget. Frågan är till en början om en ändring av ett stiftelseförordnande för en äldre stiftelse i enlighet med de föreslagna bestämmelserna utgör expropriation eller annat sådant förfogande i regeringsformens mening. I promemorian anges att vad som avses med lagens regler om expropriativa förordnanden är tvångsöverföring av annans egendom, inte bara föreskrifter om dess användning. Motiven talar om tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten (se bl.a. prop. 1993/94:117 s. 49). Det står enligt promemorian klart att man genom en ändring av stiftelsens ändamål inte tar i anspråk stiftelseförmögenheten; den behålls av stiftelsen. Än mindre kan enligt promemorian ett sådant ianspråktagande anses förekomma, om man bara ändrar förvaltningsföreskrifterna. Vissa närliggande frågor har berörts av i Ersättning vid offentliga ingrepp I (1986). I ett sammanhang diskuteras om regeln i 2 kap. 18 § regeringsformen (i äldre utformning) var tillämplig beträffande övergång av bestämmanderätt: den enskilde ägaren behåller rätten till egendomens avkastning och nyttjande, men rätten att bestämma över den tilläggs det allmänna eller något annat enskilt rättssubjekt än ägaren; det skulle alltså inte vara fråga om bara en inskränkning utan också om en överföring av rådigheten. Enligt är likheten med expropriativa förfoganden mera påtaglig i dessa fall än vid rådighetsinskränkning; om den överflyttade bestämmanderätten var att betrakta som egendom i grundlagens mening, kan ersättningsgarantin i paragrafen bli tillämplig. Efter en diskussion av olika fall kommer fram till att, åtminstone när staten eller kommunen skaffar sig aktiemajoriteten i ett företag eller tillsätter majoriteten av styrelseledamöter, det är tänkbart att förfogandet likställs med expropriation, varvid dock det bör krävas åtminstone att det är rätten att råda över egendomen i förvärvssyfte som överförs; i annat fall kunde man knappast tala om på det allmännas sida, och då är skillnaden mot expropriation påtaglig. Man skulle alltså kräva en förmögenhetsöverföring. Som jämförelse nämns ett norskt pleniavgörande (Norsk rettstidende s. 572) där aktieägarna fråntogs bestämmanderätten över affärsbankernas drift; detta ansågs som expropriation enligt norsk rätt. Det påpekas dock att den norska rätten inte överensstämde med den svenska. (A.a. s. 110 f.) I ett annat sammanhang behandlas återkrav av en förmån som ett enskilt rättssubjekt har fått av det allmänna på den grund att den tidigare överföringen får anses oriktig enligt vissa allmänna värderingar eller från politisk synpunkt; åtgärden går åter, fast den från början varit laglig. Som exempel nämns bl.a. att återgång av överförd egendom kan aktualiseras efter ett regeringsskifte eller möjligen efter ett maktskifte i en kommun; medlen kan t.ex. ha tilldelats en stiftelse eller en organisation som tidigare makthavande av politiska eller andra ideologiska skäl velat gynna men som de nuvarande tar avstånd ifrån. Om den tidigare överföringen varit (uppenbart) grundlagsstridig, verkar det enligt inte otänkbart att en lagstiftning om återgång från enskilda kan godtas, men i övrigt skulle det inte vara möjligt att återställa egendom till tidigare ägare utan kompensation enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. (A.a. s. 138 f.) I sammanhanget kan nämnas att Fri- och rättighetskommittén, närmast på tal om bostadsförvaltningslagen (1977:792) och den nu upphävda bostadssaneringslagen (1973:351), ansett att det möjligen finns anledning ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall utgör ett ingrepp i annans egendom som borde medföra att 2 kap. 18 § regeringsformen blir tillämplig. Kommittén framhöll emellertid att ingen av de nämnda lagarna avsåg ett fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen ansetts förenliga med grundlagsregeln. (SOU 1993:40 Del A s. 64 f.) I promemorian påpekas att varken i framställning eller i något annat sammanhang den situation som detta lagstiftningsärende berör synes ha uppmärksammats. Att ändamålet med en stiftelse förändras framstår visserligen som ett mera vittgående ingrepp än att bara rätten att bestämma över stiftelsen överförs. En ändring av stiftelseändamålet kan ju innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning. Det finns dock enligt promemorian inte något stöd för att en ändring av stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt förordnande. I promemorian anförs att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig: en ändring av stiftelseändamålet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd, och ändringen innebär inte någon direkt ekonomisk för staten. Att ändringen kan medföra en nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra innebär enligt promemorian inte någon sådan överföring som grundlagen avser. Enligt promemorian talar därför vägande skäl mot att en ändring i fråga om stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt förfogande och omfattas av de särskilda reglerna i 2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen. Vad angår ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, torde den enligt promemorian sakna betydelse i sammanhanget även om åtgärden skulle likställas med expropriation. En ändring av stiftelsens ändamål lämnar ju stiftelseförmögenheten orörd. Om någon ekonomisk skada för stiftelsen lär alltså enligt promemorian inte bli tal. Promemorians bedömning är således att de beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör sådana expropriativa förfoganden som avses i regeringsformen. Som tidigare framgått anser flera remissinstanser att förslaget i promemorian inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen. Kammarkollegiet anser att en ändring av stiftelseändamålet innebär att stiftelseförmögenheten tas i anspråk. Kammarkollegiet anför att eftersom stiftelser har en annan karaktär än andra juridiska personer, egendomsbildningen inte kan jämföras med en äganderätt där man har fri rådighet och dispositionsrätt. Äganderätten för en stiftelse är enligt Kammarkollegiet helt knuten till ändamålet. Även om förmögenheten formellt finns kvar i stiftelsen, innebär ett upphävande av det ursprungliga ändamålet att staten förfogar över egendomen på ett sätt som är jämförbart med förfogande över äganderätt. Stiftelserna anför att de åtgärder som kommer att kunna vidtas om lagförslaget genomförs framstår som betydligt mera långtgående än de fall som diskuterar och som refererats ovan. Stiftelserna anför vidare att uttalanden gjordes () då det var klarlagt att rena rådighetsinskränkningar inte omfattades av 2 kap. 18 § regeringsformen. Regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd omfattar numera rådighetsinskränkningar. Eftersom tidigare ansåg att det var mer sannolikt att sådana åtgärder som var mindre långtgående än de i promemorieförslaget borde omfattas av bestämmelserna om egendomsskydd än rena rådighetsinskränkningar, betyder detta enligt Stiftelserna att överfört till dagens förhållanden de föreslagna åtgärderna tveklöst omfattas av 2 kap. 18 § regeringsformen. Stiftelserna anser att det inte finns någon skillnad mellan lagförslaget och det fallet att staten exproprierar stiftelseförmögenheter. Enligt stiftelserna uppnår regeringen samma effekt som vid en expropriation, eftersom lagförslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Stiftelserna anför också att mot bakgrund av vad som förevarit innan lagförslaget presenterades det är uppenbart att regeringen genom förslaget avser att kompensera sig för de besparingar som görs inom den offentliga sektorn; det är därför enligt Stiftelserna omöjligt att med framgång påstå att förslaget inte innebär någon ekonomisk för staten. Mot denna bakgrund anser Stiftelserna det klarlagt att ett så långtgående ingrepp som det kan bli fråga om genom förslaget är ett sådant expropriativt förfogande som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen. Stiftelserna anför vidare att det resonemang som förs i promemorian också kan föras avseende stiftelser som bildats av enskilda. Och om resonemanget är riktigt skulle det enligt Stiftelserna betyda att grundlagen inte hindrar att regeringen på motsvarande sätt skaffar sig ett bestämmande inflytande över envar av de stiftelser som bildats av enskilda. Stiftelserna menar att detta exempel klargör att den argumentation som förs i promemorian inte är riktig. åberopar samma exempel och anför att det visar att bedömningen i promemorian inte kan godtas. Lagrådet anför att det står klart att regeringen med stöd av de i lag- rådsremissen föreslagna bestämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Lagrådet anför vidare att regeringen inom de ramar som anges i bestämmelsen kan skaffa sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsens avkastning tillfaller staten, kan stiftelsemedlen enligt Lagrådet dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om denna nytta för statskassan innebär att det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara fråga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande. Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen. Lagrådet anför vidare att saken emellertid måste bedömas som tveksam och att redan detta kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs. En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att avstå egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den tillkomna grundlagsregeln måste här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar också promemorians uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig och skillnaden blir än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Skillnaden visar sig inte minst genom att det är svårt att tänka sig något fall där en stiftelse skulle kunna lida en ekonomisk förlust genom ett permutationsbeslut enligt den föreslagna regeln. Det förhållandet att det införts en grundlagsfäst rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kan inte gärna anses ha förändrat rättsläget när det gäller grundlagsskyddet för övriga typer av egendom (jfr SOU 1993:40 s. 90 f. och 234 samt prop. 1993/94:117 s. 49). Regeringen delar därför inte Stiftelsernas uppfattning att grundlagsändringen skulle ha en inverkan på bedömningen av förevarande lagförslags grundlagsenlighet. - Vad gäller de speciella fall som diskuterar och som refererats ovan, kan för övrigt noteras att uttalat att promemorieförslaget inte lär innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening (se , Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 26 not 2). Regeringen delar inte heller Stiftelsernas uppfattning att förslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Av betydelse vid den bedömningen är de begränsningar som ligger inbyggda i själva lagförslaget, särskilt med de modifieringar regeringen föreslår. Vidare framgår av redogörelsen i avsnitt 6 om förslagets inverkan på de statliga stiftelsernas civilrättsliga ställning att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser i inte obetydlig utsträckning begränsar regeringens handlingsfrihet. Det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering kan enligt regeringens mening inte göra det befogat att tala om en för staten och det kan inte heller påverka bedömningen av förslagets grundlagsenlighet. Regeringen delar inte Stiftelsernas och uppfattning att det resonemang som förs i promemorian utan vidare kan överföras till ett motsvarande förslag som tar sikte på stiftelser som bildats av enskilda. Frågan om ett lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt bör enligt regeringens mening avgöras utifrån en helhetsbedömning där en grundläggande utgångspunkt visserligen är att stiftelsen behåller äganderätten till egendomen, men där även andra omständigheter skall kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående ingreppet är. En sådan omständighet är att förevarande förslag handlar om för- hållandet mellan stiftaren och stiftelsen, medan i remissinstansernas exempel karaktären av angrepp utifrån är långt mera framträdande. Förutom att en motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda har bildat skulle vara klart olämplig ur flera synvinklar, är det enligt regeringens mening alltså fullt möjligt att en prövning av grundlagsenligheten i det fallet skulle få motsatt utgång. Även om det skulle vara så att det utan vidare skulle vara möjligt att överföra promemorians resonemang till stiftelser som enskilda har bildat, innebär naturligtvis inte detta med nödvändighet att promemorieförslaget är grundlagsstridigt. Slutsatsen skulle också kunna bli att grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd är så utformad att den inte omfattar ett fall som de allra flesta skulle betrakta som skyddsvärt. Det är inte särskilt märkligt att det som staten får göra inte alltid sammanfaller med det som den bör göra. Som framgått ovan har Lagrådet ansett att övervägande skäl talar för att det remitterade förslaget inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. De eventuella tveksamheter som kan ha funnits kring frågan om förslagets tillåtlighet enligt regeringsformen har enligt regeringens mening undanröjts genom att förslaget i propositionen inskränkts så att det inte omfattar ändringar av föreskrifter om stiftelsens ändamål. På grund av det anförda kommer regeringen till slutsatsen att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. I fråga om det skydd för äganderätten som behandlas i första tilläggsprotokoll, artikel 1, gäller numera lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen innebär att med de tillägg som gjorts bl.a. i det första tilläggsprotokollet skall gälla som lag här i landet (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och rskr. 1993/94:246). Och enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med åtaganden på grund av . Lagen trädde i kraft . har nyöversatts till svenska (se bet. 1994/95:KU5). I artikeln om egendomsskydd i sägs följande: Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.