prop · GK0392 · 1997-01-01 00:00:00 — Områdesavgränsning med obligatorisk anslutning anses ge möjlighet att i större utsträckning beakta allmänna intressen än vad AL:s anslutnings- princip gör. Som framhållits finns det emellertid tvångsinslag även i AL. I praktiken torde skillnaden mellan de två systemen inte vara särskilt stor. När områdesavgränsningen för en vägförening skall göras ligger i allmänhet en bedömning av fastigheternas individuella nytta till grund för denna. Omvänt görs vid en anläggningsförrättning normalt en båt- nadsavgränsning som underlag för en bedömning av den individuella nyttan, varvid anläggningen anses vara av väsentlig betydelse för de fastigheter som ligger innanför båtnadsgränsen. Det bör också påpekas att möjligheten att beakta allmänna intressen vid prövningen av gemen- samhetsanläggningar har ökat genom de ändringar som gjordes i AL i samband med tillkomsten av PBL. Särskilt gäller detta om de allmänna intressena har kommit till uttryck i planer. Vid prövningen av båtnads- villkoret skall större hänsyn tas till den sociala båtnaden. Möjligheten till sektionsindelning gör att även med AL:s anslutnings- princip gemensamhetsanläggningar kan inrättas på ett flexibelt sätt så att vägarna inom området har förbindelse med varandra även om behovet av kommunikation mellan vägarna i normala fall inte är stort. Regeringen anser att de allmänna intressena i tillräcklig utsträckning är tillgodosedda genom anslutningsprincipen i AL. Väsentlighetsvillkoret utgör knappast något reellt hinder mot att inrätta nödvändiga gemensam- hetsanläggningar avseende vägar. Även om man inte helt kan bortse från de svårigheter som kan vara förenade med prövningen av varje fastighets individuella nytta av en väganläggning överväger enligt regeringens upp- fattning de förenklingsmöjligheter som det innebär att ha endast en an- slutningsprincip. Nuvarande anslutningsprinciper i AL bör därför lämnas oförändrade. Utan systemet med områdesavgränsningen går det inte att ha auto- matiskt verkande regler om anslutning vid ändringar i fastighetsin- delningen, vilket innebär en viss nackdel. Detta behandlas i avsnitt 9.4. 8 Principen för kostnadsfördelning Regeringens förslag: Andelstal skall även beträffande enskilda vägar bestämmas enligt den nyttoprincip som kostnadsfördelningen i anlägg- ningslagen bygger på. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , , och har tillstyrkt utred- ningens förslag. i anser att regler om auto- matisk verkan på andelstalen vid förändring i deltagande fastighets nytta av vägförenings väg är så betydelsefulla att möjligheterna att bibehålla en sådan automatik bör studeras ytterligare. av- styrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Systemet enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar I vägföreningar fördelas kostnaderna normalt efter fastigheternas taxe- ringsvärden. Andelstalen är alltså rörliga genom att de påverkas av änd- ringar i taxeringsvärdena. En undantagsregel, som är tänkt att användas restriktivt, medger att taxeringsvärdena ersätts med en annan norm om den innebär en lämpligare fördelning av kostnaderna. måste kunna tillämpas under växlande förhållanden med avseende på fastig- hetsindelningen och bebyggelsen inom området, dvs. den skall vara automatiskt verkande. Reglerna för kostnadsfördelning har utformats mot bakgrund av att det som regel ingår ett stort antal fastigheter i en vägförening och i avsikt att undvika ständig upprepning av förrättningsförfarandet. Uppskattningen av den omfattning som fastigheterna använder vägnätet skulle bli osäker. Trafikintensiteten anses inte ha samma betydelse i ett tätbebebyggt sam- hälle eftersom vägnätet där är en nödvändig förutsättning för samhälls- bildningen. Vägnätet anses medföra en allmän värdehöjning för alla fastigheter inom vägföreningsområdet. Tankarna bakom kostnadsfördel- ningen är således desamma som bakom anslutningsprincipen. I de flesta vägföreningar används taxeringsvärdet som norm för an- delstalen och generellt sett har möjligheten till avvikelser utnyttjats så restriktivt som förarbetena förutsatte. Utredningsarbetet har dock visat att det finns regionala skillnader. När fasta andelstal används innebär det ofta att andelstalet sätts lika för samtliga fastigheter i vägföreningen. Det förekommer också att fasta andelstal för småhus baserar sig på fastig- hetens användningssätt, fritids- eller permanentboende. En annan metod som används är att grunden för beräkning av andelstalen bestäms utifrån en sammanvägning med en fast del i botten och i övrigt en rörlig del som har anknytning till taxeringsvärdet. Ett exempel kan vara att av kostnaderna för föreningens väghållning fördelas lika mellan fastig- heterna. Detta utgör grundandelarna. Resterande av kostna- derna fördelas efter fastigheternas taxeringsvärden. För att inte proportionen mellan den fasta och den rörliga delen skall ändras på grund av inflation och höjda taxeringsvärden kan grundandelen beräknas med utgångspunkt i det genomsnittliga taxeringsvärdet. Hur bra en sådan sammanvägning fungerar beror på förhållandet mellan den fasta och den rörliga delen. Det går dessvärre knappast att dra några generella slut- satser utan måste anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Att använda taxeringsvärdet som norm för andelstal anses som relativt enkelt. Med taxeringsvärdet som huvudregel blir förrättningskostnaderna vid bildandet av en anläggning lägre än om grunderna för fördelning skall bestämmas vid förrättningen. När sådana ändrade förhållanden in- träffar som påverkar taxeringsvärdet sker en automatisk anpassning av andelstalen, t.ex. om en obebyggd fastighet blir bebyggd. Taxerings- värdet för ett småhus påverkas emellertid även av andra, för kostnadsför- delningen ganska irrelevanta faktorer, t.ex. storlek, ålder och standard. Taxeringsvärdena tar vidare i stor utsträckning hänsyn till åldern på be- byggelsen. Nybyggda mindre permanentbostäder kan få dubbelt så höga vägavgifter som den äldre bebyggelsen och detta upplevs inte som rätt- vist. Taxeringsvärdena kan även orsaka andra skevheter i kostnadsfördel- ningen. Ett ofta förbisett problem i vägföreningarna är att taxeringsen- heten kan vara större än den fastighet eller den del av fastigheten som ingår i vägföreningen och för detta förhållande görs det långt ifrån alltid nödvändiga justeringar. Principen för kostnadsfördelning i anläggningslagen I anläggningslagen (1973:1149, AL) skiljer man på kostnadsfördelning för anläggningens utförande och för dess underhåll och drift. Grunderna för anläggningens utförande skall enligt 15 § första stycket i princip be- stämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastig- heten har av anläggningen. Till skillnad från andelstalen i 3 kap. lagen (1939:608) om enskilda vägar (EVL) fördelas kostnaderna efter andelstal som bestäms vid anläggningsförrättning och inte förändras annat än genom nytt beslut, s.k. fasta andelstal. Det har betydelse framför allt vid ändrade förhållanden. Fördelningsgrunden i AL utgår från att antalet an- slutna fastigheter inte är så stort och att det inte ofta sker förändringar som innebär att det krävs en ny förrättning för att bestämma andelstalen. I de flesta fall är det möjligt att bestämma nyttan med en enkel båt- nadskalkyl. Dörren har dock lämnats öppen för att ta hänsyn till andra faktorer när det är svårt att fastställa nyttan. Bedömningen kan t.ex. base- ras på i vilken utsträckning en anläggning faktiskt används eller den be- räknade användningen. I det senare fallet blir det ju fråga om samma an- delstal för utförande och drift. Inget hindrar i och för sig att de taxerings- värden som gällde vid förrättningen används som norm i de fall nyttan av anläggningen anses på ett rättvisande sätt svara mot dessa. Kostnaderna för anläggningens drift och underhåll skall enligt 15 § andra stycket AL i princip bestämmas efter vad som är skäligt med hän- syn främst till den omfattning i vilken fastigheterna beräknas använda anläggningen. Även för driftkostnaderna finns det alltså utrymme att beakta andra faktorer än den beräknade användningen. Den vanligaste metoden att bestämma den beräknade användningen utgår från trafik- mängden och väglängden, den kallas tonkilometermetoden. Metoden innebär att trafikmängden i ton multipliceras med väglängden uttryckt i kilometer. Trafikmängden bestäms efter schablonvärden för permanent- bostad, fritidsbostad, interna jordbrukstransporter, företagsutfart från jordbruk osv. De normer för andelstal som tillämpas enligt AL tar vanligen hänsyn till den tradition som finns på platsen även om nyttoaspekten alltid ligger i botten. Det tas stor hänsyn till trafikbelastningen när andelstalen för kommunala fastigheter, såsom daghem och sportanläggningar, skall be- stämmas. När nyttan och den beräknade användningen bestäms skall endast stadigvarande förhållanden som hänger samman med fastighetens utnyttjande för sitt ändamål beaktas. I AL finns möjlighet till s.k. sektionsindelning. Det uppfattas ofta som orättvist att fastighetsägare som redan bekostat utbyggnaden av sitt väg- nät skall behöva delta i utbyggnaden av andra vägar som har lägre stan- dard. I vägföreningar har man ansett det vara nödvändigt att utesluta vissa vägar tills vidare i avvaktan på att upprustning sker. Genom möj- ligheten till sektionsindelning kan andelstalen varieras. Regeringens överväganden angående taxeringsvärdena som andelstal Även om kostnaden för enskild väghållning relativt sett är liten i jäm- förelse med t.ex. fastighetsskatten är det viktigt att grunden för kostnads- fördelningen bygger på en lämplig avvägning mellan rättvisa och enkel- het. Annars finns det risk för att systemet med enskild väghållning inte fungerar. Det finns inte något egentligt belägg för det grundläggande antagandet att nyttan i betydelsen värdeökningen är proportionell mot taxerings- värdena. Det kan likaväl förhålla sig så att väganläggningen ökar varje fastighets värde med ungefär lika stort belopp. Förutsatt att det inte anses lämpligt att kostnadsfördelningen i en gemensamhetsanläggning fungerar som en skatt försvinner därmed den teoretiska grunden för att använda taxeringsvärdena som norm för andelstalen. Regeringen anser det inte heller av andra skäl motiverat att använda taxeringsvärdena som norm. För stora exploateringsområden som har en blandad fastighetssammansättning av småhus, industrier och övriga fastigheter innebär användningen av taxeringsvärdena visserligen att ny- tillkommande fastigheter automatiskt får ett andelstal men någon bra mätare av nyttan eller ens den ekonomiska bärkraften är taxeringsvärdet sällan under dessa förhållanden. Industrifastigheter kan vara stora arbets- platser men ha låga taxeringsvärden. Fastigheter som bedriver särskild näringsverksamhet t.ex. buss- eller taxirörelse kan ha större nytta av vägarna än vad taxeringsvärdena motsvarar. Ett annat problem är att taxeringsvärdet för kommunens fastigheter i allmänhet inte är jämförbara med andra fastigheter. Normalt alstrar de mer trafik än andra fastigheter och över huvud taget tar inte taxeringsvärdena hänsyn till att en fastighet på grund av näringsverksamhet kan alstra mer och tyngre trafik. En annan svaghet är att för fastigheter som saknar taxeringsvärde, t.ex. skolor och daghem, särskilda andelstal ändå måste bestämmas. Dessa andelstal bör helst bestämmas så att de följer framtida förändringar i taxeringsvärdenivån, annars krävs det ett nytt beslut när ändring inträffar. Införandet av rullande fastighetstaxeringar kommer dessutom innebära att det blir administrativt krångligare att använda taxeringsvärdet som andelstal. Principerna för kostnadsfördelning i AL är naturliga från teoretiska ut- gångspunkter. I typiska småhusområden såsom områden med fritidsbe- byggelse eller permanentbebyggelse av enfamiljshus är det vanligt att majoriteten vill ha fast och lika kostnadsfördelning för samtliga fastig- heter. Utredningsarbetet har bekräftat att inga större olägenheter uppstår när sådana andelstal tillämpats för enskilda vägar inom tätare bebyggelse. I många fall har dessa upplevts som mer rättvisa än andelstal som baserar sig på taxeringsvärden. Fasta och lika andelstal ger enklare administra- tiva rutiner, samtliga fastigheter kan debiteras ett och samma belopp. I tätorter skulle det i princip vara tänkbart vid inrättande av en gemen- samhetsanläggning för vägar att ta som utgångspunkt att vägnätet ger lika stor nytta för samtliga fastigheter som ingår i väganläggningen, i varje fall om fastigheterna är ungefär lika stora och har likartad användning. Den individuella prövningen bör emellertid behållas. Är bebyggelsen differentierad måste hänsyn tas till dessa förhållanden när andelstalen bestäms. Det går inte att bortse från att det föreligger skillnader mellan att uppskatta nytta eller användningen i en samfällighet där det ingår få fastigheter och i en stor samfällighet inom tätbebebyggt område. Det är självklart lättare i det förra fallet att bestämma nyttan med hjälp av t.ex. väglängd och trafikmängd. I ett tätbebyggt område kan det vara svårt att göra individuella beräkningar av vilka vägar eller vägsträckor och vilken mängd trafik och av vilken typ som varje enskild fastighet alstrar. Även med de förenklade metoder som finns kan dock andelstalet bestämmas på ett mer nyanserat sätt med kostnadsfördelningsprincipen i AL än med hjälp av taxeringsvärdena. Ett fungerande system bör inte vara alltför starkt kopplat till ett behov av omprövningsförrättningar. Om samfälligheterna inte vill eller anser sig ha råd att betala förrättningskostnaderna finns risken att de underlåter att låta justera andelstalen trots att ändrade förhållanden inträffar. Följden kan bli fler oregistrerade överenskommelser eller minskad rättvisa vid kostnadsfördelningen. Däremot bör vissa möjligheter att på annat sätt ändra andelstalen med viss automatik införas så att systemet blir flexib- lare när ändrade förhållanden med avseende på bebyggelsens använd- ningssätt inträffar. Frågan behandlas i avsnitt 9.2. 9 Ändrade förhållanden 9.1 Allmänt Förutsättningarna för en gemensamhetsanläggning enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar (EVL) eller anläggningslagen (1973:1149, AL) kan ha ändrats sedan den inrättades. Fastighetsindelningen kan ha ändrats liksom en fastighets användningssätt, t.ex. när fritidsboende övergår till permanentboende eller när industriell verksamhet eller jord- bruksdrift inrättas. Nya bostadsområden kan tillkomma i anslutning till gemensamhetsanläggningen med önskemål från de boende om del- tagande. Nya intressenter kan naturligtvis ha andra krav på hur anlägg- ningen skall vara inrättad, t.ex. i fråga om anläggningens standard. Huvudregeln enligt såväl EVL som AL är att anpassning av en anlägg- ning till ändrade förhållanden kräver ny förrättning. För vägföreningar finns emellertid en särskild reglering som innebär en automatisk anpass- ning till ändrad fastighetsindelning. Nybildade fastigheter inom vägföre- ningens område ansluts automatiskt till föreningen. Och om andelstalen enligt huvudregeln i 76 § EVL är knutna till taxeringsvärdena, medför sådana ändrade förhållanden som avspeglar sig i taxeringsvärdet auto- matiskt att andelstalen ändras. I övrigt gäller enligt 85 § första stycket EVL att en särskild omprövning kan ske vid ändrade förhållanden, i all- mänhet vid en ny förrättning. Om det inte krävs någon omfattande utred- ning kan avgöra frågan utan förrättning. Även enligt AL finns möjlighet till ändring av vad som tidigare be- stämts om ändrade förhållanden har inträtt. Vid ändringar i fastighetsin- delningen sker sådana ändringar med viss automatik. Om en fastighet som ingår i en gemensamhetsanläggning sammanläggs med en annan fastighet kommer enligt 41 § AL andelstalet automatiskt att överföras på den nybildade fastigheten. Den tidigare fastighetens skyldigheter mot övriga delägare övergår på den nybildade fastigheten. Vidare kan del- ägarna enligt 43 § AL träffa överenskommelse i saken. En sådan över- enskommelse skall godkännas av lantmäterimyndigheten och får då samma verkan som beslut vid en ny förrättning. Godkännande får lämnas bara om det är uppenbart att överenskommelsen inte strider mot AL. I övrigt finns enligt AL inga lagliga möjligheter att t.ex. ansluta en ny fastighet eller ändra andelstal annat än efter en ny förrätt- ning. Enligt 35 § AL kan omprövning ske endast om de ändrade förhållan- dena väsentligt inverkar på anläggningsfrågan eller om vid den ur- sprungliga förrättningen bestämts att frågan får omprövas eller om det i annat fall framkommit ett klart behov av omprövning. Vid omprövning får inte beslutas om sådan ändring i delägarkretsen att väsentlig olägenhet uppkommer från allmän eller enskild synpunkt. Den automatik med vilken ändrade förhållanden i vissa fall beaktas enligt 3 kap. EVL är till stor del en funktion av hur verksamhetsområde och andelstal bestämts enligt den lagen. De regler i AL som är avsedda att klara av förändringsbehov är i praktiken inte tillräckliga. Många av de anpassningar som skulle behöva göras till följd av ändrade förhållanden kommer inte till stånd. Förrättningskostnaderna utgör sannolikt det största hindret mot i och för sig befogade omprövningar. Resultatet kan bli att det med tiden uppkommer orättvisa mellan fastighetsägarna eller att man tillgriper olika former av privata lösningar som avviker från för- rättningsbesluten. Det bör därför övervägas om det inte skulle kunna gå att möta ändrade förhållanden på ett enklare sätt än vad som för när- varande är fallet enligt AL. 9.2 Anpassning av andelstal Regeringens förslag: Vid stadigvarande förändringar i fastighets an- vändningssätt skall andelstalet kunna anpassas i enlighet med föreskrifter som angivits i anläggningsbeslutet. När de ändrade förhållandena in- träffat skall styrelsen för samfällighetsföreningen besluta att det nya an- delstalet skall tillämpas. Uppgift om styrelsens beslut skall införas i fastighetsregistret. Styrelsens beslut får ej överklagas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens med det undantaget att utredningen föreslagit att styrelsens beslut om nytt an- delstal får tillämpas oberoende av om registrering i fastighetsregistret skett. Remissinstanserna: Fastighetsdomstolen vid anser att styrelsens beslut om nytt andelstal inte bör få registreras innan tiden för att väcka talan mot föreningen gått ut eller lagakraftägande dom före- ligger. Fastighetsdomstolen vid avstyrker av rätts- säkerhetsskäl utredningens förslag. I andra hand bör en ordning väljas där beslut om ändring av andelstal fattas av föreningsstämman. Fastig- hetsdomstolen vid tillstyrker utredningens förslag med de undantagen att beslutet om ändring av andelstalet bör fattas av föreningsstämman och att de ändrade andelstalen inte får tillämpas förrän registrering skett. påpekar bl.a. att det i mer komplicerade fall föreligger stor risk för godtyckliga bedömningar när samfällighetens styrelse skall tolka och tillämpa de i anläggningsbeslutet angivna före- skrifterna. i och väghållning tillhör de remissinstanser som anser att styrelsens beslut om ändrat andelstal inte bör få tillämpas innan registrering skett. anser att lantmäterimyndighetens registrering bör betraktas som beslutet om ändring av andelstal. Skälen för regeringens förslag: Automatisk anpassning av andels- talen bygger på en i förväg bestämd norm som kan tillämpas vid växlande förhållanden med avseende på fastighetsindelning och be- byggelse. Behovet av automatisk anpassning av andelstalen för enskilda vägar torde vara störst i tätbebyggda områden med ett stort antal fastig- heter med heterogen sammansättning, t.ex. i småhusområden med blandad åldersstruktur eller vid blandning av en- och flerfamiljshus. I området kan vidare finnas insprängda fastigheter som används för industri- eller handelsändamål eller små skogsskiften i yttergränsen av området. I praktiken används vissa normer för andelstal. Som exempel kan nämnas att andelstalet för obebyggda fastigheter höjs från t.ex. 0,3 till 1 fr.o.m. det år då fastigheten blir bebyggd. Enligt en liknande modell som ofta används vid vägförrättningar klassificeras fastigheterna med hänsyn till användningssätt. För varje användningssätt bestäms olika normtal för permanentbostäder, fritidsbostäder, jordbruks- resp. skogsfastigheter. Normtalet kombinerat med en väglängd ger andelstalet. Det finns alltså modeller för olika förhållanden som har visat sig fungera bra och har stor acceptans hos delägarna. De andelstal som bestäms vid förrättningen är en funktion av flera olika förhållanden. Ofta är det möjligt att vid en anläggningsförrättning konstatera hur andelstalet för en fastighet skall ändras t.ex. när ett hus uppförs på en obebyggd tomt eller vid övergång från fritidsboende till åretruntboende. Om det redan i anläggningsbeslutet ges föreskrifter om vilket andelstal som skall gälla om förhållandena ändras på visst sätt kan regeringen inte se något hinder mot att, när förändringen inträffar, sam- fälligheten får möjlighet att fatta beslut i saken utan att någon ompröv- ningsförrättning behöver hållas. En modell som den skisserade måste bygga på att det skall vara fråga om förändringar anknutna till fastighetens användningssätt oberoende av ägarförhållande. Det måste vidare vara fråga om stadigvarande föränd- ringar. Dessutom bör gälla att anläggningen förvaltas av en samfällig- hetsförening. Befogenheten att pröva om förhållandena har ändrats på det sätt som anges i anläggningsbeslutet innebär i praktiken endast verk- ställighet av lantmäterimyndighetens tidigare meddelade föreskrifter. Tillräckliga skäl att underställa beslutet föreningsstämman kan därför inte anses föreligga utan beslutet bör kunna fattas av styrelsen för sam- fällighetsföreningen. Ändringen genomförs då genom att styrelsen till- lämpar det nya andelstalet vid upprättandet av debiteringslängden. Styrelsen skall underrätta berörda fastighetsägare och lantmäterimyn- digheten om beslutet. Genom registrering av beslutet hos myndigheten kan intressenter, t.ex. spekulanter på fastigheten, få upplysning om att ett ändrat andelstal kommer att tillämpas vid nästa uttaxering. Registrering bör vara en förutsättning för att beslutet skall få tillämpas. Bestämmelsen innebär att förvaltningsuppgift överlämnas till styrel- sen. Såsom redan tidigare påpekats inskränker sig styrelsens befogenhet härvidlag i princip enbart till ett konstaterande av att de ändrade för- hållanden som angetts i anläggningsbeslutet inträffat. Det finns därför inte tillräcklig anledning att medge att beslutet får överklagas. Den som är missnöjd med det nya andelstalet och den därav föranledda ändrade uttaxeringen bör i stället få väcka talan mot föreningen hos fastighets- domstolen enligt 46 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig- heter (SFL), dvs. på samma sätt som annars gäller när någon är missnöjd med uttaxering. Regeringen föreslår att bestämmelser enligt det anförda införs i en ny 24 a §. 9.3 Slitageersättning vid tillfälligt ökad användning Regeringens förslag: Ägare av fastighet som deltar i en gemensam- hetsanläggning som avser väg och som tillfälligt använder anläggningen i väsentligt större omfattning än som får anses svara mot fastighetens an- delstal för driftkostnaderna, skall utge skälig ersättning till samfällig- heten för uppkomna merkostnader i anledning av den ökade använd- ningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Fastighetsdomstolen vid , Fastig- hetsdomstolen vid och Fastighetsdomstolen vid anser att det bör anges att den föreslagna ersätt- ningsskyldigheten skall bestämmas till skäliga merkostnader. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att en fastighet som ingår i en vägförening eller en gemensamhetsanläggning för vägar har behov av att tillfälligt använda vägen i större utsträckning än som svarar mot fastighetens andelstal.