prop · GK0370 · 1997-01-01 00:00:00 — Verket har redovisat sina överväganden med anledning av uppdraget i rapporten system för framställning av röstlängder och röstkort (dnr Ju96/2119). I rapporten presenterar rutiner och systemlösningar för hur röstlängder och röstkort skall kunna framställas enligt de av vallagskommitté föreslagna nya reglerna. Det andra uppdraget gällde att lägga fram förslag till ett system för optisk läsning av valsedlar inför de allmänna valen . I rapporten av valsedlar (dnr Ju96/2136) redovisar olika modeller för sammanräkning av valresultatet, två med optisk läsning och en som utan optisk läsning. Parallellt med arbetet med en ny vallag har frågan om personval beretts. tillkallades (Ju 1992:02) med uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till samt överväga det lämpliga i att införa ett sådant inslag också vid val till beslutande kommunala församlingar. I betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) har kommittén redogjort för olika modeller med inslag av personval samt lämnat förslag för att komma till rätta med problem kring missbruket av den fria nomineringsrätten. Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju93/1120). Vid de överläggningar mellan riksdagspartierna som hölls diskuterades bl.a. förslag. Partierna kom därvid överens om att det i regeringsformen skulle införas en bestämmelse om att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst och att en personvalsreform borde föregås av försök. På grundval av överenskommelsen vid överläggningarna ändrades 3 kap. 1 § regeringsformen. Vid överläggningarna enades man vidare bl.a. om att frågan om åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten och eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar skulle beredas i parlamentariska utredningar. Mot denna bakgrund tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté (Ju 1994:06) som fick i uppdrag att se över vissa frågor med anknytning till valsystemet (dir. 1994:49). Kommittén antog namnet Nomineringsrätts- och valkretskommittén. Sedan försök med personröstning ägt rum i sju kommuner vid valet till kommunfullmäktige och då personröstning också var ett inslag i valet till , fick Nomineringsrätts- och valkretskommittén i tilläggsdirektiv (dir. 1995:7 och dir. 1995:115) i uppdrag att följa upp resultatet av personvalsinslaget i dessa val. Nomineringsrätts- och valkretskommittén överlämnade ett första betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143). Kommittén har i betänkandet presenterat två modeller för att komma till rätta med missbruket av den fria nomineringsrätten. I övrigt lade kommittén inte fram förslag till författningsändringar. Mot bakgrund av kommitténs redovisning i betänkandet kommer förslag i fråga om en ändrad utformning av valkretsarna vid val till inte att läggas fram . Kommitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju96/295). Nomineringsrätts- och valkretskommittén överlämnade sitt andra betänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66). I betänkandet har kommittén redovisat ett antal förslag till förändringar i valsystemet i syfte att underlätta personvalsinslaget vid de allmänna valen . Kommitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5. Även detta betänkande har remissbehandlats och en förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju96/1819). kyrkomöte har i en skrivelse till regeringen anhållit dels beträffande valdagens förläggning om en sådan lagändring att kyrkofullmäktigvalen års val äger rum tredje söndagen , dels beträffande mandatperiodens längd om en sådan lagändring att mandatperioden för kyrkofullmäktige och andra berörda kyrkliga organ blir (kskr. 1995:4, 1KL 1995, CsSkr. Europeiska unionens råd har utfärdat direktiv /80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. Direktivet omfattar allmänna och direkta kommunala val och riktar sig till medlemsstaterna. I en bilaga till direktivet bestäms närmare vilka de grundläggande lokala förvaltningsenheterna är i varje medlemsstat. För del omfattas kommuner och landsting (se rådets direktiv /30/EG av om ändring av direktiv /80/EG). Direktivet inarbetas enligt förslaget i kommunallagen och den nya vallagen. Direktiven finns intagna i bilaga 7. I denna fråga har underhandssynpunkter inhämtats från och . hölls det i val till . Valet reglerades genom lagen (1995:734) om val till . I förarbetena till lagen (prop. 1994/95:154, bet. 1994/95:KU40) framhölls att de grundläggande principer som lagen bygger på bör kunna vinna fortsatt tillämpning. Eftersom lagen uttryckligen endast gäller vid val måste den dock omarbetas. Liksom har skett i den nuvarande lagen måste vid en sådan omarbetning särskilt beaktas de detaljerade och bindande EG-rättsliga bestämmelser som finns om val av företrädare i . Dessa är i främst en av rådet beslutad akt om allmänna och direkta val till (den s.k. valrättsakten fogad till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euroatom av , se prop. 1994/95:154, bilaga 3 och 4). Dessutom finns bestämmelser i rådets direktiv /109/EG av om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (se prop. 1994/95:154, bilaga 5). Regeringen lägger nu fram förslag till en ny vallag huvudsakligen i enlighet med vallagskommittés förslag kompletterat med de överväganden i fråga om personval som följt med anledning av det utredningsarbete som skett i denna fråga. Vidare innehåller förslaget bl.a. ett inarbetande av bestämmelser om rösträtt och valbarhet i kommunala val samt om val till . Slutligen lägger regeringen fram förslag som tillmötesgår framställningen från kyrkomötet. Däremot finner regeringen inte anledning att , i ett skede där val kommer att vara det sista kyrkliga valet i statlig regi, i övrigt vidta några reformåtgärder för de kyrkliga valen. De ändringar som föreslås i propositionen är endast sådana som är nödvändiga med hänsyn till förslaget till en ny vallag. Samtliga förslag har utarbetats i nära samråd med som är central valmyndighet i landet. Förslaget till lag om röstlängdsregister utgör ett sådant förslag som Lagrådet enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör granska. Detta gäller också för vissa övriga förslag till ändringar i gällande författningar som tas upp i propositionen. Med hänsyn till att förslagen endast innebär mindre anpassningar till förslaget om ny vallag finner regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Utgångspunkterna för regeringens förslag 4.1 Huvuddragen i det gällande valsystemet De grundläggande reglerna om valsystemet finns i regeringsformen och kommunallagen (1991:900). Detaljerade regler om valförfarandet finns i vallagen (1972:620). För val till kyrkofullmäktige finns regler i kyrkolagen (1992:300) och lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. För val till finns regler i lagen (1995:734) om val till . Ordinarie val till sker . Detta val samt val i hela landet av ledamöter och ersättare i landstings- och kommunfullmäktige förrättas . Valdag är tredje söndagen . Vid val i hela landet av kyrkofullmäktige är tredje söndagen valdag. till hålls i alla stater som är medlemmar i unionen i en bestämd tidsperiod . Senast hölls val bland de dåvarande medlemsstaterna. Nästa val kommer att äga rum . Med stöd av artikel 31 i anslutningsakten höll sitt första allmänna, direkta val till . Grundtanken i lagen om val till är att valet så nära som möjligt skall ansluta till den ordning som gäller vid val till . Eftersom i valen till endast 22 företrädare skall utses från och då mandaten skall fördelas proportionellt med hänsyn till valresultatet i landet som helhet, anges det i lagen att någon indelning av landet i valkretsar inte skall förekomma. För val till är landet indelat i valkretsar. Valkretsarna är 29 och motsvarar i stort länsindelningen. För landstingsvalen är landstingen indelade i valkretsar. Dessa skall omfatta en eller flera kommuner men får också utformas på annat sätt. För val till kommunfullmäktige skall de större kommunerna vara indelade i valkretsar. Om en kommun i övrigt får delas i valkretsar avgörs i första hand av det antal personer som har rösträtt. I 5 kap. vallagen finns bestämmelser om registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater. Genom registreringen får ett parti ett visst skydd för sin beteckning. Skyddet innebär att någon förväxlingsbar partibeteckning inte får registreras. Registreringen innebär också ett skydd mot illojal användning av en partibeteckning vid val. Detta skydd består i att kandidatnamn på en sådan valsedel skall anses obefintliga om inte valsedeln som första och andra namn upptar en kandidat som är anmäld av partiet. Registrering av partibeteckning är frivillig. Ordningen för partiernas nominering av kandidater till de allmänna valen är inte reglerad. Detta leder bl.a. till att väljarna har möjlighet att på valsedeln ta upp vilken partibeteckning och vilka kandidater de vill. Denna långtgående s.k. fria nomineringsrätt är en internationellt sett ovanlig företeelse. Den som har fyllt senast på valdagen och som är upptagen i röstlängd, har rösträtt till . Det finns två typer av röstlängd, en allmän och en särskild. Båda dessa röstlängder upprättas . De skrivs ut de år då det skall hållas val. Röstlängderna gäller från till och med påföljande år. Röstlängderna skall upprättas . Den allmänna upprättas för varje valdistrikt av skattemyndigheten i länet och i den antecknas alla svenska medborgare som är folkbokförda på fastighet i valdistriktet och som har fyllt eller fyller det år röstlängden upprättas. Den som inte är folkbokförd i valdistriktet är således inte kvalificerad att få rösta. Den tidpunkt som avgör detta brukar kallas för kvalifikationsdagen. Den särskilda röstlängden innehåller uppgifter om utlandssvenskar som ansökt om att bli upptagna i röstlängden. Under ett valår skall det för var och en som tas upp i röstlängd upprättas ett röstkort. Röstkortet skall innehålla uppgifter om väljarens namn och nummer i röstlängden. Kortet skall också innehålla uppgifter om väljarens valdistrikt och i vilken vallokal han eller hon skall rösta på valdagen. Röstning kan ske både inom och utom landet. Röstning i vallokal på valdagen är naturligtvis det primära alternativet. Härutöver finns möjlighet att rösta på postkontor. Andelen poströster har ökat för varje val sedan möjligheten till poströstning infördes . Röstning på postkontor får börja före valdagen och pågår fram till och med valdagen. Ångerröstning är möjlig. Med detta avses att rösta i vallokal under valdagen trots att man poströstat. Särskilda postkontor kan också inrättas på sjukhus, ålderdomshem eller kriminalvårdsanstalt eller liknande vårdinrättning eller vårdanstalt. beslutar, också efter förslag från , om att röstmottagning kan ske på vissa svenska utlandsmyndigheter. Ett par länder godtar inte att utlandsmyndigheter tar emot röster. Därför har brevröstning blivit nödvändigt i vissa fall. beslutar också om röstning på fartyg i utrikes fart. Röstning kan dessutom ske genom bud eller lantbrevbärare. Rösträkningen sker på tre olika ställen. Sedan vallokalen stängt på valdagen vidtar en preliminär röstsammanräkning av valförrättarna i vallokalen. efter valdagen sker valnämndens preliminära rösträkning då också röster som valdistrikten inte hunnit få beaktas. Detta är den s.k. onsdagsräkningen. Allt valmaterial skickas därefter till som ombesörjer den slutliga sammanräkningen. När denna avslutats kan mandatfördelningen vidta. Mandatfördelningen vid riksdagsvalet ombesörjs av . Vid val av landstingsledamöter samt kommunfullmäktige ansvarar länsstyrelserna för mandatfördelningen. Valadministrationen är organiserad i tre nivåer. är central valmyndighet och ansvarar centralt för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen. Regionalt är länsstyrelserna valmyndigheter och har det formella ansvaret för förberedelserna och genomförandet av allmänna val. På den regionala nivån ingår också skattemyndigheten i valadministrationen. Lokalt är det kommunerna som administrerar allmänna val. Det är den kommunala valnämnden som planerar och genomför röstningen på valdagen och som administrerar den preliminära rösträkning som sker under valnatten. Om valutgången överklagas handläggs överklagandet hos . Nämnden har också ett flertal andra uppgifter inom ramen för valförfarandet. 4.2 Behovet av förnyelse inom valsystemet Valsystemet skall bidra till förverkligandet av folkstyrelsen. Det är av grundläggande betydelse ur politisk-demokratisk synvinkel att valsystemet, inbegripet valorganisationen, är så uppbyggt att det legitimerar valresultatet och att väljarna kan känna förtroende för detta och därmed också tilltro till att valets resultat är riktigt. Valsystemet måste vara säkert. I detta ligger att både regelverket och organisationen skall vara uppbyggt på så sätt att de hindrar manipulation av valresultaten. Valsystemet måste vidare vara rättssäkert ur väljarens perspektiv. Detta rör bl.a. frågor om röstlängd. Vidare bör valsystemet vara förutsägbart i den meningen att väljarna skall kunna förlita sig på att valresultatet bestäms av de regler som gäller och att valorganisationen fungerar så likformigt som möjligt. Slutligen är det av stor betydelse att valförfarandet ger förutsättningar för en effektiv administration och hantering. Detta gäller såväl personella och ekonomiska resurser som lokaler och utrustning. Vallagen har ändrats vid åtskilliga tillfällen sedan den trädde i kraft. Någon mer övergripande genomgång av lagen har emellertid aldrig gjorts. De förändringar som genomförts har i huvudsak föranletts av ändringar i valsystemet eller begränsats till vidareutveckling av det valförfarande som tillämpades redan vid 1970 och allmänna val. Vallagen bör innehålla en så långt det är möjligt fullständig reglering av valförfarandet. Ett huvudskäl för detta är naturligtvis att valförfarandet i huvudsak är gemensamt för de olika val som äger rum inom landet. Redan i arbetet med vallag slogs fast att det vore i hög grad irrationellt att ha bestämmelser om samtidiga val som är eller i stor utsträckning kan göras överensstämmande i två skilda lagar. Även för val som sker på annan valdag som valet till finns skäl att undvika en särskild lag med omfattande hänvisningar till den generella vallagen. Detta ställningstagande innebär att vallagen å ena sidan innehåller grundläggande regler om valförfarandet och å andra sidan detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Vallagen får en stor omfattning vilket ställer höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att vallagen bidrar till förståelse för hur valsystemet faktiskt är uppbyggt. Vallagen skall självklart också vara användbar för dem som tillämpar lagen. Vårt hittillsvarande valsystem har beskrivits som ett renodlat partival. Väljaren har fått ta ställning till de alternativ som partierna utgör. Inom partivalets ram har det dock funnits vissa möjligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna. Formellt har nämligen väljarna en i det närmaste total frihet att lägga sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I realiteten har emellertid inslaget av personröstning varit obetydligt. Trots att flera utredningar behandlat frågan om ett ökat inslag av personval kunde politisk enighet inte nås förrän genom betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Vid överläggningar mellan företrädare för riksdagspartierna träffades överenskommelse bl.a. om att ett ökat inslag av personval skulle införas. Riksdagspartierna var överens om att en personvalsreform borde föregås av försök vid de allmänna valen . Först vid det ordinarie val som hålls val kunde personröstning tillämpas första gången och då enligt den modifierade danska modell med preferensröstning som förordat. Vid de överläggningar mellan riksdagspartierna som hölls i personvalsfrågan blev partierna också ense om att det i 3 kap. 1 § regeringsformen skulle införas en bestämmelse om att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. 4.3 Förändringar i förhållande till det gällande valsystemet Det förslag som här läggs fram bygger i stora delar på reglerna i den nuvarande vallagen. Flera viktiga delar i förslaget är dock nyheter. Här skall dessa presenteras översiktligt för att sedan tas upp utförligare längre fram. Ett syfte med omarbetningen av vallagen är att lagens uppbyggnad skall stå i överensstämmelse med ordningsföljden av de moment som genomförs vid ett val. För att uppfylla detta har flera omkastningar av reglerna gjorts. Vidare är en strävan att lagen skall vara enklare att hitta i. Detta har bl.a. medfört användning av underrubriker och hänvisningar till grundläggande regler i andra om valförfarandet. I enlighet med vad regeringsformen numera föreskriver ges väljarna möjlighet att inom ramen för partivalssystemet avge en särskild personröst. Vilket genomslag en sådan personröst skall få i förhållande till partiernas rangordning av kandidaterna vid nomineringsprocessen avgörs av den spärr som gäller för att de särskilda personrösterna skall räknas för en kandidat. Det föreslås att spärren i den nya vallagen sätts till vid riksdagsvalet och till vid övriga val. Personröstningsmomentet framhävs bäst genom att kandidaterna tydliggörs inför valen. Bland annat för att förenkla möjligheten till detta föreslås en frivillig reglering där partier som väljer att registrera sin partibeteckning också slutligt anmäler sina samtliga kandidater. Härigenom får också partiet skydd för sin partibeteckning. Den hittillsvarande ordningen där minst fyra kandidater anmäldes och två av de anmälda kandidaterna måste stå överst på en namnvalsedel utmönstras därvid. Genom förslaget slås det fast enligt vilken princip personröstning skall ske. Den modell med preferensröstning som föreslås medför att behovet av strykningar och tillskrivna namn bortfaller. Tillskrivna namn beaktas därför inte vid sammanräkningen för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Strykningar skall aldrig beaktas vid sammanräkningen. De nya reglerna har det dubbla syftet att dels underlätta för väljarna att personrösta, dels göra det möjligt att klara en snabb och riktig sammanräkning av rösterna. Till detta kommer att missbruket av den fria nomineringsrätten, t.ex. bruket av s.k. piratlistor, motverkas. För att underlätta personröstning upphävs också förbudet mot namnvalsedlar på posten. Ersättare för ledamöter och företrädare skall i första hand utses på grundval av en kandidats personliga röstetal. Detta innebär för ersättarvalet att den s.k. listtroheten frångås för de fall en kandidat fått personröster över spärren. Ett nytt system för framställning av röstlängder och röstkort införs. Detta innebär att kvalifikationsdagen för rösträtt bestäms före valdagen. Systemet med en alltid gällande röstlängd ersätts med ett system där röstlängden endast tas fram då det skall hållas ett val eller en omröstning. Eftersom röstkorten kommer att vara tillgängliga för väljarna senare än kortas förtidsröstningen vid posten före valdagen. Den särskilda röstlängden för utlandssvenskar tas bort och utlandssvenskarna tas upp i samma röstlängd som övriga väljare. En särskild registerlag för röstlängds- och röstkortsframställning föreslås. Permanenta regler om val till förs in i den generella vallagen. Detta sker genom att reglerna för det val som hölls i tillämpliga delar förs över till den nya vallagen. Genom den nya vallagen genomförs det EG-direktiv som stadgar rätt för unionsmedborgare bosatta i en annan medlemsstat att där rösta i kommunala val. Reglerna innebär att det nuvarande kravet folkbokföring för att utlänningar skall ha rätt att rösta i kommunalval tas bort för unionsmedborgare. Treårskravet tas också bort för medborgare i och . 4.4 Information om det nya valsystemet Det är troligt att den nu förestående förändringen av valsystemet med bl.a. personröstning, anmälan av kandidater och nytt röstlängds-förfarande ur väljarnas synpunkt framstår som mer påtaglig än övergången till enkammarriksdag och proportionellt valsystem . Informationsinsatsen vid denna förändring av valsystemet var massiv. Enligt regeringens mening krävs vid den förestående reformen en motsvarande insats för att det nya valsystemet skall få ett bra genomslag. Aktiva informationsinsatser från såväl partierna som det allmännas sida skyndar också på reformens genomslag. Erfarenheterna från försöksvalen och valet till visar att en allsidig belysning är nödvändig på ett tidigare stadium än vad som blev fallet vid t.ex. valet till . De totala kostnaderna för de allmänna valen (bortsett från folkomröstningen) uppgick till ca . Av dessa avsåg ca utskick av röstkort, vari ingår en informationsbroschyr, samt ca för övrig information. Endast cirka en och en halv procent av valanslaget gick således till information. Utöver valanslaget krävs till val enligt regeringens mening högre anslag för detta ändamål. För att myndigheterna skall kunna fullgöra den informationsinsats som måste till har extra resurser avsatts i årets budget som kan förutsättas täcka behovet av en inledande insats. Regeringen beräknade i budgeten (prop. 1996/97:1 utg. omr. 1 anslag C 3) valanslaget för innevarande budgetår till . Beloppet avser bl.a. kostnader kyrkoval. , då allmänna val första gången skall hållas med det nya systemet, beräknas utgifterna uppgå till och för , då val till skall hållas nästa gång, till . Av dessa har allmänna val avsatts för informationsinsatser. Skulle ytterligare behov uppkomma får detta behandlas vid nästa budgetberedning. En viktig fråga i det här sammanhanget är vilken instans som har ansvaret för informationsspridningen. Den tillämpade uppdelningen av informationsspridningen mellan myndigheter och partier är inte reglerad på något sätt. En sådan reglering är inte heller nödvändig eller önskvärd. Partierna har givetvis en central roll som länk till väljarna. har myndigheterna ett primärt ansvar för att en riktig information ges om valsystemet. Hur informationsinsatsen från statens sida skall se ut får avgöras av den myndighet på vilken det ankommer att utforma informationen. Erfarenheterna från försöksvalen och valet till får vara vägledande. Regeringen avser att ge som central valmyndighet i uppdrag att arbeta fram en plan för hur information om valet skall utformas och spridas. Det bör sedan ankomma på och andra valmyndigheter att se över vilket in- formationsmaterial som behövs och arbeta fram materialet. Partiernas roll i detta sammanhang har redan nämnts. Det är uppenbart att partierna har ett stort inflytande när det gäller att öka förståelsen för valsystemet. Det visade sig i de båda val som genomförts med personröstning att partierna inte var uppmärksamma på de förändringar som införts i valen. Till nästa val kan dock förutsättas att partierna har en bättre kännedom om det nya valsystemet och att de fått adekvat information från myndigheterna. De kan därmed medverka till att valsystemet kan belysas för allmänheten på ett enklare sätt. De förenklingar av systemet som föreslås i förhållande till försöksvalet och valet till bidrar naturligtvis också till att göra det lättare att föra ut informationen. Partiernas roll är också mycket viktig när det gäller att verka för närmare kontakter mellan väljarna och kandidaterna. Partierna bör mer aktivt verka för att väljarna skall få kännedom om vilka kandidater som partiet för fram. 5 Språklig och redaktionell översyn