prop · GK0367 · 1997-01-01 00:00:00 — påpekar att olika distributionssystem eller aktörer på ett för konsumenterna ogynnsamt sätt i praktiken binder konsumenterna till sina respektive tekniska lösningar. framhåller betydelsen av öppna system för avkodare. Öppna system skulle exempelvis ge möjlig- heter för små producenter att få tillträde till en konsumentstyrd marknad. påpekar att det är nödvändigt att avkodaren klarar flera kanaler . Det måste gå att ta emot och distribuera olika program till flera TV-mottagare och videobandspelare i hemmet. Det är också viktigt att bevaka att inte sådana tekniska lösningar som har kort livslängd förs ut på den svenska marknaden. Det krävs därför generella grundspecifikationer för avkodare. finner det nödvändigt att de svenska representanterna i DVB verkar för framtagning av ett standardiserat gränssnitt, vilket möjliggör att på ett kostnadseffektivt sätt i en och samma avkodare använda olika, utbytbara enheter för mottagning av digital marksändning respektive distribution via kabel-TV eller satellit. menar att för att bli framgångsrik måste tekniken vara generell och kundorienterad. Den får inte låsa fast konsumenten i slutna system på det sätt som blir fallet om man genomför en utbyggnad av digital marksänd TV enligt utredningens förslag. Enligt Radio- och bedömning torde sändningsutrymmet i ett digitalt marknät av den föreslagna omfattningen inte kunna fyllas av kommersiella programföretag utan ett omprövat och i alla fall avsevärt begränsat krypteringsförbud som möjliggör finansiering genom betal- TV. radio- och hemelektronikleverantörer påpekar att det är nöd- vändigt att flertalet av de befolkningsmässigt stora länderna i också fattar beslut om digital marksänd TV för att ge de ekonomiska förutsättningarna för massproduktion av avkodare och mottagare till attraktiva priser. 12.7 Vidaresändning i kabelnät must carry Utredningen anser att legala svårigheter att upprätthålla must carry- skyldigheten uppstår vid etablering av digitala marknät med många programtjänster. Den nuvarande sändningsplikten måste omprövas. Den skulle kunna avskaffas om de digitala sändarnäten blir så effektiva att mottagning med enklare inomhusantenn blir möjlig. Ett alternativ är att sändningsplikten begränsas till ett fåtal programtjänster. Även i det fall skyldigheten begränsas till ett fåtal programtjänster bör eftersträvas att sändarnäten möjliggör god mottagning av övriga marksändningar med inomhusantenn. Under ett övergångsskede kan must carry-skyldigheten behöva behållas. 12.7.1 Bibehållen (utökad must carry) FSMK menar att i en framtida multiteknologisk sändningsmiljö bör must carry-begreppet utsträckas till alla nätoperatörer som vänder sig till svensk publik, oavsett om det gäller satelliter, kabelnät, telenät eller marknät. menar att must carry-skyldigheten för de lokala kabelsändarföretagens sändningar bör bibehållas så länge en merpart av hushållen inom en kommun tar emot sändningarna via kabelnäten. betonar att staten i ett digitalt marknät kan ställa krav på programinnehåll och public service. Rimligen bör det därför bli utrymme till vidaresändning av nordiska program i en helt annan omfattning än . 12.7.2 Begränsad must carry Alternativet att begränsa must carry-skyldigheten till ett fåtal kanaler förs fram i flera remissvar, bl.a. Radio- och , , , , och . Radio- och menar att hela frågan om ett digitalt marknät skulle kunna betecknas som en "must carry-fråga" i så måtto att den i grunden gäller sändningarnas tillgänglighet. En gynnsam teknikutveck- ling till god mottagning med endast enkla antenner leder till att det inte längre finns behov av kabelnät. En mängd programföretag med sändningar av skiftande karaktär kan göra att must carry-skyldigheten inte framstår som befogad för andra än licensfinansierade företag. SVT och UR förordar att public service-utbudet omfattas av must carry i sekundära distributionsnät (kabelnät, MMDS, etc.) i analog form som , men också i digital form i nät där sådan teknik finns installerad. anser att det inte är rimligt att kabel-TV-företagen och deras kunder skall upprätthålla den s.k. must carry-skyldigheten vid eta- blering av marknät med många programtjänster. En begränsning av must carry-skyldigheten till enbart SVT1 och SVT2 eller att skapa sådana tekniska förutsättningar i de digitala marknäten så att skyldigheten kan avskaffas, är två acceptabla lösningar. accepterar skyldigheten att distribuera de icke-kommersiella public service-kanalerna SVT1 och SVT2, eftersom de funnits och finansieras genom mottagaravgifter. kan dock inte acceptera skyldigheten att utan ersättning distribuera kom- mersiella reklamfinansierade kanaler som TV4. anser att must carry-skyldigheten innebär en oacceptabel inskränkning i företagens möjligheter att få avkastning på sina investeringar. accepterar skyldigheten att distribuera icke-kommersiella public service-kanaler men kan inte acceptera en skyldighet att utan ersättning distribuera kommersiella reklamfinansierade kanaler. 12.7.3 Avskaffande av must carry StjärnTV tar upp EU:s direktiv om öppna nätverk (ONP), som bl.a. innebär att TV-kanaler som så önskar skall kunna erhålla distribution i kabelnäten, på rimliga ekonomiska villkor. Programbolagen erbjuds där- med rätten till distribution och kabelnäten rätten till ersättning. Ytter- ligare styrning saknar därför relevans. Kabelvision anser att must carry-lagstiftningen strider mot de interna- regleringar som har åtagit sig att följa, varför den gällande lagstiftningen skall ändras och ej heller införas i en digital miljö. TV4:s och ev. tillkommande programkanalers must carry-status innebär en inskränkning i kabelföretagens rätt att sända vad de vill, dvs. en inskränkning i deras yttrandefrihet. 12.8 Tekniska standarder Utredningen påpekar att det är uppenbart att behovet av beslut om tekniska standarder är stort. Dock synes det gagnlöst att söka lösa övergripande standardiseringsfrågor genom nationell lagstiftning. Arbe- tet måste bedrivas internationellt. Flera remissinstanser tar upp frågan om vilka standarder som är möjliga och om hur långt arbetet har kommit. StjärnTV, och påpekar att det är oklart om det är möjligt att tillverka TV-apparater som klarar att ta emot signaler både med modulationsmetoden 8k standard och 2k standard. Om väljer att gå sin egen väg, och låsa sig vid 8k, är risken för att hamna i en återvändsgränd uppenbar. StjärnTV menar vidare att införande av teknik som inte är generell för olika distributionssätt, och som inte är enkel att använda, medför omedelbara begränsningar. En utbyggnad av digital marksänd TV enligt utredningens förslag binder konsumenten i ett slutet system som effektivt motverkar utvecklingen av multimediatjänster till hushållen. anser att för att den digitala tekniken skall ha förutsättningar att bli framgångsrik måste den vara generell och konsumentorienterad. Den får inte låsa fast konsumenten i system på det sätt som blir fallet om man genomför en utbyggnad av de marksända digitala TV-sändningarna enligt betänkandets förslag. En viktig förutsättning för utvecklingen av digital radio- och TV-distribution och andra bredbandstjänster till hushållen, är att konsumenten till låg eller obefintlig kostnad fritt kan byta mellan olika distributionsformer och leverantörer av program- tjänster. 13 Ekonomiska konsekvenser 13.1 Kalkylresultat Utredningen betonar att det inte är möjligt att göra mer preciserade bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av en övergång från analoga till digitala TV-sändningar. I utredningen redovisas tre räkne- exempel. Det betonas att samtliga resultat bygger på mycket osäkra antaganden om bl.a. hushållens beteende och prisutvecklingen på mot- tagarutrustning. Resultaten skall därför inte tolkas som prognoser. RRV understryker utredningens bedömning att det är mycket osäkert att använda utredningens räkneexempel som beslutsunderlag för in- förande av digitala marksändningar av TV. menar att kost- nader beskrivs utan noggrannhet, medan intäkter/nytta inte alls kvantifieras. SVT noterar att de kalkylerade kostnaderna för en programtjänst i ett digitalt marknät och därmed intäktsnivån för en operatör synes utgå från att all tillgänglig kapacitet kan säljas eller utnyttjas. Sker inte det kommer kostnaden/priset att höjas i motsvarande grad. En förutsättning för att den angivna kostnads-/prisnivån ska kunna uppnås vid fullt kapacitets- utnyttjande är att presumtiva användare finner det motiverat att betala ett högre pris än för digitala sändningar via satellit. Tillmäts inte mark- sändningar ett mervärde av kommersiella TV-företag kan satellit- kapacitet komma att bli prisledande. Detta påverkar påtagligt kalkylerna för det digitala marknätet och skapar en betydande osäkerhet. Ytterst kan förändringar av intäktsnivån komma att påverka kostnaderna för de företag som förutsätts sända i det digitala marknätet som t.ex. SVT. 13.2 Finansiering Utredningen noterar att kalkylen över kostnaderna inte anger hur dessa skall finansieras. Tänkbara finansiärer är dock bl.a. hushållen, TV- företagen och staten. bedömer att en investering om ca efter beslut, kan ge praktiskt taget hela svenska folket möjlighet att ta emot 6-8 TV-program via två digitala marknät. Näten kan därefter byggas ut i en takt som skulle ge ytterligare 6-8 program . Om så många som 20-24 program, eller senare kanske 50 program, önskas blir den samlade investeringen ca respektive . behöver ingen finansiering via statskassan för att genomföra dessa investeringar KLYS framhåller att finansieringen av utbyggnaden inte får ske genom att medel tas från programverksamheten. påpekar att en övergång till digitala sändningar kommer att kräva betydande investeringar. De investeringar som berör bostads- företagen är emellertid inte högre än de som krävs för mottagning av satellitsända digitala TV-signaler. Detsamma gäller hushållens invest- eringar. 13.2.1 , liksom Copyswede, påpekar att utrymmet för höjda TV-avgifter är begränsat och att inget talar för att TV-reklamen växer med antalet kanaler. TV-avgifter kan dessutom endast användas för allmäntelevision och till TV-reklamens karaktär hör att annonsörerna gärna söker sig till de kanaler som genomgående kan visa stor räckvidd. menar vidare att det inte finns något stöd för att hushållens betalningsvilja skulle stiga med antalet kanaler. Säkrast är att räkna med att betalningsviljan sjunker kraftigt efter hand. Till detta kommer att betalkanalerna visserligen har sin publik, men att det trots allt är fråga om relativt små grupper som betalar för t.ex. en film-, en sport- eller en nyhetskanal. SVT ser inga förutsättningar för att inom ramen för TV-avgiften finan- siera ytterligare verksamheter utöver de som erhåller medel från rundradiokontot. Bedöms utrymme finnas för höjningar av TV-avgiften bör dessa medel användas för att stärka kvaliteten i redan existerande verksamhet. Så bör t.ex. SVT få möjligheter att ytterligare utveckla den regionala sändningsverksamheten för vilken just digitala marksändningar är överlägsna digitala satellitsändningar. SR avvisar tanken på att TV- avgiftsmedel används för att finansiera subventioner för inköp av avkodare eller andra merkostnader som inte är direkt hänförbara till public service-verksamheten. De extra medel som tidigare ställts i utsikt (överenskommelsen mellan s och mp ) för att täcka omställ- ningskostnader för digitaliseringen bör nu delas ut för att genomföra utbyggnaden av sändarnätet. menar att den attityd som statsmakterna visat när det gäller finansiering av public service-verksamhet i radio och TV gör det föga troligt att TV-avgiftsmedel skulle kunna utgöra en finansieringskälla. 13.2.2 Subventioner Utredningen anger att ett sätt att uppnå en övergång från analog till digital marksänd TV är att med hjälp av subventioner försöka förmå hushållen att köpa digitala mottagarutrustningar tidigare än de annars skulle ha gjort. Utredningen menar dock att subventionering har flera nackdelar. Den kan strida mot internationella överenskommelser, den är statsfinansiellt dyrbar och den kan leda till att andra aktörers finansiering minskar när viss utrustning är subventionerad. understryker risken för att subventioner kan leda till betydande samhällsekonomiska kostnader i form av oönskade beteende- effekter och resursslöseri. Enbart motivet att underlätta och påskynda en viss utveckling kan inte i sig motivera subventioneringen. RRV befarar att det kommer att krävas omfattande subventioner från staten för att det digitala nätet för marksänd TV skall kunna konkurrera ut privata sändningsalternativ vilket är en förutsättning för upprätt- hållandet av statens mediepolitiska målsättningar. RRV anser att det är svårt att motivera att ett ökat TV-utbud skall subventioneras av staten. Även anser att endast en kraftig subventionering av mottagarutrustning kan innebära att hushållen är villiga att införskaffa avkodare. menar att det troligen kommer att bli nödvändigt att kraftigt subventionera hushållens köp av utrustning för att snabbt få upp antalet tittare. Finansiering med hjälp av koncessions- avgifter förutsätter att programbolagen är villiga att betala för att distribueras i ett digitalt marknät som i praktiken saknar tittare. Den låga penetrationen initialt kan innebära att programbolagen avstår från att låta sina program distribueras i det digitala marknätet. Därmed blir det mindre intressant för hushållen att investera i den utrustning som är nödvändig för att man skall kunna ta emot och titta på de program som sänds i det digitala marknätet. radio- och hemelektronikleverantörer är positiv till subven- tioner och menar att de kostnader som uppstår för TV-bolagen genom subventioner skall ställas mot de kostnadsinbesparingar som görs genom att parallellsändningstiden minskas och mervärdet av de nya tjänster som digitaltekniken medför. 13.2.3 Koncessionsavgifter och reklammarknaden Flera remissinstanser är tveksamma till att koncessionsavgifter kommer att kunna finansiera ett stort antal nya kanaler i ett digitalt marknät, bl.a. SVT, , och . SVT finner det mindre troligt att koncessionsavgifter och/eller beskatt- ning av reklamintäkter kan generera tillräckliga belopp för att, vid sidan av den redan etablerade public service-verksamheten, kunna finansiera icke-kommersiell TV av de slag som bedöms som angelägna i utred- ningen. påpekar att på den svenska marknaden omsätter man TV-reklam för ca , vilket finans- ierar 5-6 kanaler. För att med hjälp av koncessionsavgifter finansiera 24 kanaler i ett digitalt marknät måste den här marknaden växa mycket kraftigt. Det är dock inte bara hög täckning utan framförallt höga tittarsiffror som är intressant för köpare av TV-reklam. För att åstad- komma höga tittarsiffror krävs bra program, vilket i sin tur kostar pengar. finner det sannolikt att de digitala marksändningarna initialt kommer att nå få hushåll då hushållen inte kan förväntas omedel- bart skaffa utrustning för att kunna ta emot sändningarna. Det innebär att om finansieringen sker med koncessionsavgifter, kommer program- bolagen som betalt koncession att betala för att distribuera i ett nät som har få tittare. tror inte att denna långsiktiga uthållighet finns hos programbolagen utan att det kommer att innebära att hushållen kommer att avvakta med att investera i den utrustning som krävs för att kunna ta emot sändningarna. TV-A anser att risken i distributionsledet är överhängande att det dröjer länge innan staten får betalande kunder, dvs. TV-företag, till de digitala frekvenserna. TV-A bedömer att det krävs ett universum som minst motsvarar satellitalternativens innan staten kan räkna med några intäkter över huvud taget. Det kan innebära ca. Vidare kommer det med all säkerhet att krävas av simulcasting (dvs. totalt ) innan en tillräckligt hög penetration av avkodare har uppnåtts så att de analoga signalerna kan stängas av. bedömer att de totala reklam-TV-intäkterna i möjligen kan komma att öka något vid ytterligare kanaletablering, men all sannolikhet talar för att det i huvudsak blir fråga om att dela på en kaka som endast i obetydlig mån tillväxer. Detta leder i sin tur till att nyetab- lering av kanaler måste ske med extrem lågprisprofil och följaktligen utan att egentligen kunna bidra till den ytterligare mångfald och det nyskapande av svenskt programmaterial som anses vara önskvärt. 13.3 Konsumentintressen En grundtanke i utredningsförslaget är att alla hushåll som inte har kabel- mottagning kommer att ha skaffat sig en särskild tillsats, en avkodare, fram , då de analoga sändningarna beräknas upphöra. menar att ett sådant antagande knappast är realistiskt, om man inte tänker sig något slag av tvångsförfarande. Studier av hur de svenska hushållen tar till sig ny teknologi visar att detta går ganska fort bland yngre hushåll, men tar betydligt bland äldre. Om vi ser på situationen enligt vid årliga riksrepresentativa undersökning av bl.a. medieinnehav och medievanor är det uppenbart att genomslaget för ny teknologi tar i äldre åldersgrupper. Det framgår att teknologier som har funnits mycket länge på marknaden har en förhållandevis svag ställning hos de äldsta. Om vi till detta lägger den demografiska strukturen hos den svenska befolkningen med en ökad andel i de äldre åldersgrupperna blir problemen med genomslaget ännu tydligare. Allt talar för att utredningen även här gör en alltför optimistisk bedömning. TV4 gör en liknande iakttagelse och noterar att erfarenheten visar att en ganska stor del av allmänheten inte varit beredd att investera i utrustning för satellitmottagning, trots att sådan till en ganska låg summa skulle ge tillgång till många nya TV-kanaler. TV4 påpekar också att en betydande del av kabel-hushållen valt att bara ha "must carry"-kanalerna trots att de till en låg summa skulle kunna se mångdubbelt fler TV- kanaler. Radio- och påpekar att statens möjlighet att genom ett digi- talt marknät kunna förvissa sig om kontroll över program- och sändar- företag ytterst är avhängig ekonomiska realiteter; om allmänheten finner sådana fördelar med digitala marksändningar jämfört med distribution via satellit och kabel att de satsar på de nödvändiga tillbehören och om efterfrågan är så stor att programföretagen ser digitala marksändningar som tillräckligt vinstgivande. 13.3.1 Konsumentnytta En fråga som tas upp i flera remissvar är konsumenternas upplevda nytta och incitament att skaffa den nödvändiga utrustningen för att kunna ta emot digitala TV-sändningar, bl.a. , , , , KTH, och Nethold. konstaterar att utredaren inte gjort någon analys av konsumenternas behov och önskemål. Man kan bl.a. ställa följande frågor: Hur många TV-kanaler vill TV-tittarna ha? Hur villig är man att betala för den digitala tekniken? Hur värderas de eventuella fördelarna med den digitala tekniken, som t.ex. fler kanaler och nya tjänster? Vilken betydelse har bildkvaliteten? Är man benägen att gå ned i bildkvalitet för att ha möjlighet att få fler kanaler? Att som utredaren föreslår, fatta beslut om en övergång till digitalt marknät utan att först analysera konsumentens behov och önskemål vore olämpligt, anser Konsument- verket. Beslutet har stor betydelse för hushållen och deras ekonomi. Även FSMK menar att mer omsorg borde ha lagts ned på att beräkna hushållens acceptans av den nya teknologin och vad olika spridnings- förlopp skulle betyda över . RRV anser att utredningens analys av förutsättningar och scenarier innehåller flera svagheter. Bl.a. menar RRV att en ovilja från hushållen att investera i digital mottagarutrustning kan få den effekten att över- gången till digitala sändningar tar . Utredaren bedömer att det utbud om åtta digitala kanaler, som det marksända nätet i ett inlednings- skede kan sända, är tillräckligt attraktivt för att hushållen skall investera i digital mottagarutrustning. Enligt RRV styrker inte de uppgifter som redovisas i utredningen en sådan bedömning. Hushåll som kan ta emot TV-sändningar via kabel eller parabol har sannolikt möjlig- het att ta emot motsvarande utbud till en lägre kostnad. För den tredjedel av hushållen, som endast tar emot TV-sändningar via det analoga marksända nätet, blir kostnaden för ett större utbud i inledningsskedet lägre, om de i stället för digital mottagarutrustning väljer att köpa en parabolutrustning. , liksom KTH och , påpekar att enbart digitalisering inte kommer att räcka för att motivera den enskilde att investera i ny utrustning på . Programinnehåll, inter- aktivitet, nya tjänster, portabilitet eller mobilitet är sådant som sannolikt fäller avgörandet. Nethold menar att enbart för de hushåll som vid den aktuella tid- punkten saknar alternativ mottagarlösning, innefattande även kabel- anslutning, blir ett markburet nytt nät en tillgång. Ett digitalt marknät får aldrig den heltäckande betydelse som marknätet haft under televisionens hittillsvarande epok. 13.3.2 Kostnad ifrågasätter det riktiga i att i denna situation tvinga hushållen att skaffa ny teknik för upp emot för att kunna ta del av public service-utbudet. Statskontoret anser att användarna inte skall behöva drabbas av extra kostnader för att stödja hemelektronikindustrin. mediapolitiska grupp har en liknande synpunkt och anser att det för konsumenternas skull därför är angeläget att det sänds analogt parallellt med det nya digtala. SVT bedömer att det finns en risk att många hushåll väljer att inte kosta på sig en ny digital mottagare eller avkodare även om merkostnaden i ett längre perspektiv ligger . Det faktum att av hushållen , , har skaffat sig möjlighet att ta emot ett kompletterande utbud via satellit eller kabel, trots att detta går att tillhandahålla för , är ett tecken i den riktningen. menar att för hushållen kommer ett införande av digital mark- sänd distribution enligt betänkandets förslag innebära högre kostnader och ett betydligt mera begränsat utbud av program och interaktiva tjänster än vad som annars skulle kunna vara fallet. HSB stödjer utredningens förslag under förutsättning att digital TV blir tillgänglig för alla hushåll på överkomliga ekonomiska villkor. 13.3.3 Avkodare anser att en snabb övergång till digital television inne- bär resursslöseri på flera sätt. Det handlar dels om införande av teknik (avkodare) som man redan vid tillverkningen vet kommer att användas , dels kommer analoga TV-mottagare att kasseras innan deras livstid är till ända. SVT konstaterar att den viktigaste enskilda framgångsfaktorn för digitala sändningar är i vilken utsträckning hushållen skaffar sig utrust- ning för att ta emot sändningarna. För att motivera hushållen att skaffa utrustning och därigenom uppnå målet med universell räckvidd måste följande villkor vara uppfyllda: utbudet måste vara attraktivt och ute- slutande distribueras denna väg; utrustningen ska ha lågt inköpspris; utrustningen ska vara framtidssäker ; inga standardbyten ska behöva befaras; utrustningen måste kunna användas för olika typer av sändningar (via markbundna sändare, satellit och över publika telenät); utrustningen måste kunna användas för att ta emot olika programbolags och multiplex- operatörers utbud. StjärnTV konstaterar att de svenska hushållen direkt eller indirekt får betala utbyggnaden av digital TV. Kostnaden för inköp av avkodare faller direkt på respektive hushåll. Det enskilda hushållet kommer givet- vis att värdera de tjänster som denna kostnad ger tillgång till, och jämföra med andra tillgängliga alternativ som t.ex. kabel- eller satellitdistribution. framhåller att den dryga hälft av de svenska hushållen som redan har tillgång till kabel-TV torde ha ganska svaga incitament att investera i en dyrbar avkodare. Även vad gäller den övriga delen av hushållen förefaller utredningens förutsättningar beträffande hushållens köpvilja vara minst sagt osäkra. uppmärksammar osäkerheten i betänkandets kalkyler och analy- ser över kostnaderna och tidsaspekten för framtagning av en avkodare för mottagning av marksänd distribution.