prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Denna föreskrift hindrar utvisning och utlämning till ett land, där en beaktansvärd risk finns för sådan behandling. Flera avgöranden av den europeiska kommissionen och den europeiska domstolen av sådan innebörd har träffats. Konventionens bestämmelser om skydd för familjelivet (artikel 8) förpliktar staterna att under vissa förutsättningar inte utvisa utlänningar. Enligt artikel 13 krävs tillgång till effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och rättigheterna enligt konventionen. Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning förpliktar i artikel 3 bl.a. staterna att inte utvisa, återsända eller utlämna personer till stater, där det finns anledning anta att de utsätts för fara att underkastas tortyr. Staterna skall avge rapport om tillämpningen till . Enskilda kan också anföra klagomål till kommittén. Sådant klagomål avgörs i form av rekommendation till berörd stat. Flyktingkonventionen Flyktingkonventionen utgör tillsammans med tilläggsprotokollet det främsta rättesnöret för enskilda staters flyktingpolitik. har 128 av världens stater ratificerat konventionen och/eller tilläggsprotokollet och är därigenom bundna att ge flyktingar det skydd som instrumenten föreskriver. I verkligheten kan det ofta vara svårt för skyddsbehövande att ta sig ut ur det egna landet och att ta sig till och in i ett land där man kan få skydd. Tolkningen och tillämpningen av konventionen uppvisar betydande variationer mellan de förpliktade staterna. I artikel 33 i flyktingkonventionen finns ett uttryckligt och för de fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till gränsen mot område där han eller hon skulle riskera att utsättas för för- följelse, den s.k. icke-avvisningsprincipen eller non-refoulement-principen. Den internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater att utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse eller från vilket han eller hon riskerar att sändas till hemlandet. Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting. Enligt konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, inte önskar begagna sig av sagda lands skydd". Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent bosättning i det land där de sökt och fått asyl. I många länder är detta heller inte förhållandet. Den nationella lagstiftningen i de flesta västländer ger dock i likhet med den svenska utlänningslagen i princip flyktingar rätt till permanent upphållstillstånd. Flyktingkonventionen ger inte heller någon rätt för flyktingar att välja asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken tillfredsställande skydd kan ges (ett säkert tredje land). Detta görs av och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k. första asyllandsprincipen. Utöver konventionen med tilläggsprotokoll finns ett 70-tal s.k. konklusioner i olika frågor antagna av (se nedan), som bl.a. kan gälla tolkningen av konventionens bestämmelser. Konklusionerna är inte förpliktande för staterna men de ståndpunkter som där intas tillmäts ofta stor betydelse. UNHCR som organisation ledd av flyktingkommissarien intar därutöver ståndpunkter i olika frågor som också kan beröra tolkningen av konventionen. UNHCR har emellertid inte något uppdrag att tolka konventionen och organisationens rekommendationer har inte någon förpliktande karaktär för konventionsstaterna. UNHCR UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s viktigaste instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att garantera flyktingar vissa grundläggande rättigheter. I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner; för det första att ge flyktingar rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja varaktiga lösningar på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt återvändande till hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3) överföring till ett tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt opolitiskt och humanitärt till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k. exekutivkommitté med 51 medlemmar, däribland , vilken fastställer övergripande målsättningar och budget. UNHCR:s verksamhet har efter hand, genom resolutioner i , initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av , utvidgats utöver den ursprungliga stadgan. Konventionen tar sikte på individer som flyr undan förföljelse. Utvecklingen har emellertid gått mot en dominans för massflyktssituationer. Organisationens ansvarsområde omfattar därför numera de flesta människor som har flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. UNHCR bistår dessutom vissa grupper av människor som flytt inom hemlandets gränser, s.k. internflyktingar. En stor del av dem som får skydd eller bistånd genom UNHCR är således inte konventionsflyktingar. Mandatet har dock inte formellt utvidgats. Inom organisationen finns särskilda samordnare för frågor rörande kvinnor och barn, eftersom dessa båda kategorier anses vara särskilt utsatta. UNHCR får betraktas som välfinansierad i jämförelse med andra internationella organ. beräknar organisationen medelsbehovet till 1,4 miljarder US- dollar. De två insatserna i f.d. och i /tar nästan hälften av den totala budgeten. har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och sökt nya strategier. Det ökande antalet flyktingar och andra skyddsbehövande har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en dryg fördubbling av budgeten. De ökade satsningarna, utifrån en inriktning på de tre ovan beskrivna lösningarna, har för organisationen och givarländerna inte ställt i utsikt en minskning av de sammanlagda flyktingproblemen och de resursinsatser som krävs. Tvärtom tycks problemen och resursbehoven öka i omfattning. UNHCR försöker därför vända på perspektiven. Blickpunkten har förskjutits från mottagarländerna till ursprungsländerna och förebyggande åtgärder söks. Därmed har perspektiven ofrånkomligen vidgats till komplexiteten bakom flyktingsituationerna. Skyddsfrågorna ses av UNHCR som en integrerad del i regional och subregional konfliktlösning, kopplat till andra insatser som politisk förhandling, medling och fredsbevarande insatser Med detta framväxande synsätt följer att behovet av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, framträder starkare. Samarbete har efterlysts såväl inom katastrofområdet som vad gäller problematiken rörande internflyktingar, integrationen av återvändande flyktingar samt möjligheterna att angripa grundorsakerna till flykt. Det har visat sig vara förenat med svårigheter att med militära medel skydda människorna i konfliktområdena. Bland annat gäller detta erfarenheterna från , där UNHCR fick huvudansvaret för att samordna världsorganisationens humanitära arbete, även utanför organisationens traditionella arbetsområde. Betydelsen av civil internationell närvaro genom t.ex. observatörer och humanitära organisationer understryks nu åter. I anslutning därtill påtalas av Röda korsrörelsen och andra hjälporgan nödvändigheten av att civila insatser under väpnad konflikt skall kunna verka fristående från t.ex. militära aktioner. framhålls av andra hur olika internationella insatser i högre grad bör dra åt samma håll. Det förtjänar att understrykas att rätten att stanna i sitt hemland och när den kränkts att återvända dit nu lyfts fram av UNHCR. Detta visar också hur UNHCR numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för individernas rättigheter kan påverkas. UNHCR har varnat för att missbruk av de nationella asylsystemen riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonventionen och organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekommer av personer som inte är i behov av skydd. Inom den afrikanska enhetsorganisationen har en konvention antagits som ger skydd både åt dem som är flyktingar enligt och åt andra skyddsbehövande som tvingats fly på grund av "utifrån kommande aggression, ockupation, utländskt inflytande eller på grund av händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen". Denna utvidgade definition innefattar människor som tvingats fly till följd av krig inom eller mellan stater. respekteras i princip i hela men ökade betänkligheter har märkts från olika regeringars sida. De som omfattas av OAU- konventionen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter. Cartagena-deklarationen I har man likaså enats om en utvidgad definition i den s.k. Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av att "deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen" få skydd. De som omfattas av Cartagena-deklarationen faller även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter. Nationell lagstiftning rörande skyddsbehövande I övriga regioner i världen, inklusive , har inga för staterna bindande dokument med utvidgade definitioner för skyddsbehövande motsvarande OAU- konventionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell lagstiftning ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd även åt vissa kategorier av människor som faller utanför flyktingkonventionen. Arbetet med en harmonisering på europeisk nivå av asylrätten beskrivs under avsnitt 8.2 och i samband med respektive sakfråga. Såvitt gäller har - med stöd av första asylländer i - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske. Internationella arbetsorganisationen (, ) har antagit en rad konventioner om villkor för personer som arbetar i annat land än hemlandet. Konventionerna riktar sig främst mot diskriminering. ILO- konventionen nr. 143 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling, som ratificerats av , föreskriver att konventionsstaterna skall respektera de migrerande arbetstagarnas mänskliga rättigheter och medge familjeåterförening samt att länderna inte skall anse att arbetstagaren befinner sig illegalt i landet enbart för att han eller hon förlorat sitt arbete. Få stater har dock ratificerat konventionen. Inom finns ett väl utvecklat system för kontroll av att staterna uppfyller sina konventionsförpliktelser. IOM () söker bidra till att migration sker i ordnade former. Ett sätt är att bistå personer, som behöver hjälp i samband med en situation där internationell migration blir nödvändig. IOM har i anslutning till denna uppgift en viktig roll i att organisera resor. Organisationen har visat sig effektiv i detta avseende och har länge använts av vid transporter. är också åter medlem av IOM. Bland andra verksamheter av intresse märks kunskapsförmedling t.ex. om migrationspolitiska frågor till de stater i östra och centrala som bygger upp en migrationspolitik. IOM bistår också med informationsprogram för att förebygga oreglerade befolkningsrörelser Organisationen är också engagerad i en rad olika återvändandeprogram. Konventioners tillämpbarhet i svensk rätt Svensk lagstiftning och internationella åtaganden i konvention eller annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och förvaltnings-myndigheter tillämpar uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och regering eller av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell överenskommelse innehålla föreskrifter som avviker från en nationell reglering, gäller alltså alltid den . En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av (införlivas med) den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller transformation. Den förra metoden, som kommit till användning i begränsad omfattning (senast i fråga om ), innebär att det utfärdas en lag vari det föreskrivs att konventionen, som i sin antagna form bifogas lagen som bilaga, "skall gälla som lag här i landet". Den senare, och den alltså vanligaste metoden innebär att konventionen, om så anses krävas, översätts (transformeras) till innehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och förhållanden som en konvention skall tillgodose respektive reglera redan vara tillgodosedda/reglerade i den nationella lagstiftningen, föranleder en ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder. Det var som den ståndpunkten rättsligt etablerades genom utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som ratificerat saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade införlivats med svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna. Denna ståndpunkt får numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning. Ett exempel på den ändrade svenska synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konvention är Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8). HD slog där fast att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen". Det finns ett antal rättsfall som pekar åt samma håll. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som gällde överflyttning av vårdnaden om ett barn , hänvisade HD sålunda i sina domskäl till och dess artikel 3. Den tolkningsmetod som domstolarna här använt har kommit att betecknas som den fördragskonforma tolkningens princip. Den innebär att svenska författningar skall förutsättas vara förenliga med internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare sig för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i berörda rättsliga sammanhang. Det kan alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid svenska domstolar och även vid förvaltningsmyndigheter och av dem beaktas i tolkningen av svensk lag, även om konventionen varken inkorporerats med eller transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan sak att tolkningen av en konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att utförliga förarbeten av svensk typ oftast saknas. 7.3.2 Internationell handel spelar internationell handel en större roll för ett lands ekonomi i allmänhet än för sedan. Tillväxten för handel har varit högre än tillväxten för produktion under större delen av perioden efter . Ett ökat inslag av marknadsekonomi i den multilaterala handeln har varit en av de mest betydelsefulla faktorerna bakom handelsexpansionen. Men andra förhållanden har också varit viktiga, t.ex. avreglering, ökad konkurrens och teknologiska framsteg på transportområdet. Det finns klara belägg för att ett genomförande av utåtriktade ekonomiska reformer med lång tidsutdräkt, där minskade handelsregleringar spelar en tydlig roll, har en positiv effekt på ett lands ekonomiska situation och utveckling. När den fria handeln är framgångsrik och anti-exportåtgärder som bromsar ekonomiska incitament är borttagna, dras resurser till handelssektorn och produktionen blir mer effektiv då importerade och exporterade varor och tjänster diversifieras. sprids effektivitet och produktivitet från handelssektorn till andra sektorer genom produkter och marknadsfaktorer. Tidsutdräkten för denna process varierar naturligtvis från ett land till ett annat. Det totala nettoresursflödet till ökar och utgjorde år , till följd främst av ökade privata investeringar och återupptagen långivning till ett antal länder i och . rapporterades av världens totala investeringar gå till u- länderna, varvid dock ensamt erhöll . har en förskjutning ägt rum inom det minskande resursflödet genom bistånd, så att andelen som avser långsiktiga utvecklingsprojekt minskat till förmån för nödhjälp och katastrofinsatser av olika slag (se vidare 7.3.3). Som framhållits i avsnitt 7.2.1 gäller generellt att en ekonomisk utveckling i en fas tenderar att öka migrationen men på att motverka massutvandring. Med tanke på att utrikeshandeln som ovan konstaterats är en av de viktigare faktorerna för ekonomisk utveckling utgör internationella överenskommelser om regelsystemet för internationell eller regional handel också i princip ett användbart migrationspolitiskt instrument i ett långsiktigt perspektiv. Migrationspolitiska överväganden spelar i vissa fall också en viss roll i sådana sammanhang. 7.3.3 Utvecklingsbistånd Det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional och global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för att förebygga flyktsituationer i världen. FN:s mål är att i-ländernas årliga biståndsutbetalningar skall uppgå till av bruttonationalinkomsten. Detta mål fastställdes i samband med deklarationen för världsorganisationens andra utvecklingsårtionde. Volymmässigt minskar emellertid världens samlade bistånd. Bland de länder som ingår i DAC låg de genomsnittliga biståndsutbetalningarna på av bruttonationalinkomsten, den lägsta siffran . Det är bara fyra mindre länder, nämligen , , och , som uppnår FN-målet. Däremot ökar (som framgår av avsnitt 7.3.2) det totala nettoresursflödet till u- länderna till följd av andra kapitalflöden, men dessa är mycket ojämnt fördelade. Mottagare är främst ett fåtal länder i och . Krisdrabbade och skuldsatta stater i halkar efter. Resursflödet till de fattigaste länderna minskar. går också alltmer av resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till utvecklingsstöd. Detta avspeglar i sin tur den utveckling som skett efter det slut med ökande inslag av konflikter, kriser och krig. har det internationella samfundet lagt ner stor möda på att utveckla metoder och instrument för att förebygga konflikter och katastrofer samt göra fredsfrämjande insatser. har bidragit aktivt i detta arbete, t.ex. i och . Samarbetet inom FN-systemet utvecklas nu alltmer på detta område och utvecklingsbankernas roll preciseras. Demokrati, jämställdhet och respekt för mänskliga rättigheter är grundstenar i ett samhälle för möjligheterna till utveckling och bekämpning av fattigdom, liksom för att skapa stabilitet och trygghet. Demokratiseringsvågen i ett antal stater efter det och den nya öppenheten gav också biståndet nya möjligheter. Många av de nya demokratierna står på bräcklig grund. De behöver stöd att bygga upp såväl de demokratiska institutionerna som ett fungerande civilt samhälle. lämnar stora bidrag till detta arbete i fattiga länder. Lagstiftning som främjar kvinnans och barnens rättigheter i samhället samt uppbyggnad av fungerande rättsväsen och lokala förvaltningar är exempel på områden där insatser görs. Många av de nya konflikterna har lett till grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna som det internationella samfundet måste göra sitt yttersta för att bekämpa. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter har därför en central roll i utvecklingssamarbetet och för att långsiktigt förebygga konflikter och massflykt. Inom det internationella biståndet utgår stöd till skyddsbehövande i tre former: - bidrag till första asylländer - bidrag till internationella organisationer, främst UNHCR, UNRWA, Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Rödakorsrörelsen samt - mottagande i av asylsökande och skyddsbehövande från u- länder. Den sistnämnda posten var försumbar fram men ökade därefter mycket kraftigt och uppgick till drygt hälften, , av OECD- ländernas totala bistånd till flyktingrelaterade insatser i u-världens mottagarländer (). Den svenska biståndsramen beräknas under uppgå till totalt ca . För har föreslagits motsvarande av bruttonationalinkomsten. I detta belopp ingår vissa kostnader i för mottagande av asylsökande och skyddsbehövande från u- länder. rörde det sig om . Beloppet beräknas komma att uppgå till . bistånd koncentreras i hög grad till de fattigaste utvecklingsländerna. förblir den viktigaste kontinenten. Den till flykting- och migrationspolitik mer direkt relaterade delen av biståndet utomlands är också högt prioriterad. För katastrof - och flyktingbistånd, inklusive stöd till återuppbyggnad, utgick under /95 ca av detta belopp beräknas ha gått till flyktingrelaterade ändamål. Beloppet inkluderar inte de reguljära bidragen till bl.a. UNHCR och UNRWA. För beräknas katastrof- och flyktingbiståndet komma att uppgå till ca . För att främja demokrati, mänskliga rättigheter och konfliktlösning användes under /95 . För stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader användes ca . Regeringens bedömning: bör verka globalt för att * på lång sikt marknadsinrikta regelsystemet kring internationell handel, få till stånd stabila rättsordningar med respekt för mänskliga rättigheter samt på andra sätt förebygga och lösa konflikter * på kort och medellång sikt fortsätta att effektivisera metoderna för att avvärja och hantera katastrofer och konflikter samt upprätta system för vapenkontroll * alla tar ansvar för människor som drivits på flykt och att ansvaret fördelas internationellt för att ge dels skydd och bistånd åt skyddsbehövande, i första hand i hemländerna och närområdena, dels stöd till återuppbyggnad och repatriering. Skälen för regeringens bedömning: 7.4.1. Insatser på lång sikt Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling Med tanke på de långsiktiga effekterna är det av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots de motsatta kortsiktiga effekter i form av ökad migration som tenderar att uppstå. Det finns ett ökat erkännande av att emigrationslandets utveckling, under förutsättning att den sker så att arbetstillfällen skapas, är ett betydelsefullt medel för att minska migrationstrycket i ett längre perspektiv. Vägen till detta utvecklingsmål går vanligtvis genom ett ökat tillträde till marknaderna för varor och kapital i de mer utvecklade länderna och dessutom riktade biståndsinsatser för att stärka den ekonomiska och sociala infrastrukturen. Ett problem i sammanhanget är att i-ländernas och de rikare handelspolitik inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. Exempelvis är handeln med de varor som skulle vara mest värdefulla för emigrationsländer, dvs. arbetskraftsintensiva produkter, ofta föremål för protektionistiska åtgärder i i-länderna, vare sig produkterna kommer från fattiga länder eller andra rika länder. Genom inrättandet av världshandelsorganisationen (WTO), som efterträder det allmänna tull- och handelsavtalet (), får världshandeln ett fastare regelverk . Ett flertal nya sektorer har förts in under det nya multilaterala regelverket. Handeln med jordbruksprodukter, textilier och tjänster integreras nu i WTO-systemet. Resultatet av Uruguayrundan (det senaste ) pekar, enligt preliminära beräkningar av och , på globala välfärdsvinster i storleksordningen i ökad BNP .