prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — Enligt kommittén borde som flykting betraktas även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till avlägsen ort, tvång att utföra särskilt pressande arbete, förbud mot religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre livsmedelsransoner än befolkningen i övrigt. Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar av vad som i internationella konventioner på området hänförs till mänskliga rättigheter har emellertid inte ansetts utgöra förföljelse av svår beskaffenhet. Det gäller exempelvis kränkningar av de processuella bestämmelserna i . De i olika konventioner angivna rättigheterna för religiösa och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda egna skolor är andra exempel. Kränkningar av sådana minoritetsrättigheter har i regel inte ansetts grunda flyktingskap. Har kränkningarna inneburit allvarliga inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap ansetts kunna föreligga. I svensk praxis har flyktingskap i princip endast ansetts föreligga när förföljelsen utgått från staten eller skett med statens samtycke. Flyktingskap har därför inte ansetts kunna föreligga för personer som kommit från ett land i inbördeskrig där olika grupperingar behärskat olika delar av territoriet och där det inte längre funnits någon statsmakt. Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är flykting är ofta mycket svårt. Det är alltid fråga om en samlad bedömning i det enskilda fallet av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka mot bakgrund av sökandens egen berättelse och vad som är känt om förhållandena i det land dit verkställighet skall ske. Ofta är också trovärdigheten av den asylsökandes berättelse svårbedömd. De factoflyktingar I 3 kap. 1 § 3 UtlL definieras en de factoflykting som en person som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Enligt 3 kap. 4 § UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i , såvida det inte på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Termen de factoflykting förekommer inte i lagtexten men däremot i förarbeten (se bl.a. prop. 1988/89:86, s. 75). Skyddet för den kategori som i brukar kallas de factoflyktingar fördes in i dåvarande utlänningslag med verkan från . Av motiven till denna lagändring (se prop. 1975/76:18) kan man läsa ut följande exempel på kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln. Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte är tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt flyktingkonventionen och enligt utlänningslagen. Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad de uppgett ändå ansetts ge vid handen att de i vart fall utsatts för trakasserier i olika former. Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. (Här har föredraganden tänkt på den situationen att risk att sändas till krigsskådeplats inte längre finns eftersom det inte längre pågår krig, men att sökanden riskerar straff för tidigare undanhållande.) Värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran. Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av de skäl som skulle kunna hänföras till den nya skyddsregeln. Någon systematisk genomgång av reglernas tillämpning har inte skett. Någon kategori utöver de ovan uppräknade och som kan hänföras till 3 kap. 1 § 3 UtlL torde dock inte ha tillkommit i praxis. föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras även den som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Föredragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144, s. 36 f) att det var naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till detta. Undantagsvis kunde dock enligt statsrådet omständigheterna vara av så allvarlig natur, att skyddsregeln kunde anses tillämplig. Krigsvägrare Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte mellan det fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland angripits av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens hemland är angriparen. Enligt 3 kap. 4 § UtlL gäller samma möjligheter att vägra asyl för krigsvägrare som i fråga om de factoflyktingar, dvs. asyl får vägras om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i dåvarande utlänningslag med verkan från och innebar en kodifiering av en långvarig praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande statsrådet i prop. 1975/76:18 att ett betydande lagstadgat skydd borde finnas mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har bestämmelsen tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte vid krigshandlingar av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en ockupationsmakt. Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare kan som nämnts vara skäl som hänför sig till sökandens person som brottslighet och hänsyn till rikets säkerhet. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om flyktingar får vidare hänsyn tas även till möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reg- lerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta "särskilda skäl" anges uttryckligen i förarbetena (se bl.a. prop. 1983/84:144, s. 36). Där erinras om att rätten att stanna kan sättas ur spel om det finns särskilda skäl till det och att därmed avses bl.a. möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. När skyddsreglerna första gången infördes (se prop. 1975/76:18) uttalades beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som åberopades måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger. Bland de factoflyktingar finns såväl sådana som har skäl som ligger i närheten av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen till vad som kan anses utgöra tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Något motsvarande uttalande har inte gjorts beträffande krigsvägrare, sannolikt beroende på att krigsvägrare utgör en mer homogen grupp. Självfallet kan dock samma synpunkter göra sig gällande i fråga om krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika stor praktisk betydelse. Politisk-humanitära skäl Enligt 2 kap. 4 § 2 första stycket UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i . Det är i detta fall således inte fråga om någon rätt till skydd utan om en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd. 1988/89:86 (s. 147) kan det här bl.a. vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Den kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp människor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och tidigare i fått stanna här av humanitära skäl. behandlade denna grupp relativt utförligt i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 ff). Det handlade enligt kommittén i stor utsträckning om personer som lämnat sitt land på grund av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Inte sällan var enligt kommittén skyddsbehovet för denna grupp lika stort som för en del av dem som omfattas av skyddsbehovet för de factoflyktingar. borde därför även i fortsättningen bereda sådana människor ett skydd. Kommittén ansåg dock inte att de borde inordnas under skyddet för de factoflyktingar eftersom invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsägbart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Som ovan angetts ges de utlänningar som får stanna med anledning av risk för allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet uppehållstillstånd av humanitära skäl, när inte undantagsvis skyddsregeln för de factoflyktingar kan anses tillämplig. Hinder mot verkställighet Enligt 8 kap. 1 § UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verk- ställas till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Den regeln är absolut, den gäller oavsett på vilken grund utlänningen löper sådan risk, således även om det är fråga om bestraffning för ett icke-politiskt brott i det andra landet i enlighet med det landets lagar. Enligt artikel 3 i får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikeln har i praxis även ansetts innefatta förbud mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen löper beaktansvärd risk för sådan behandling som avses i artikeln. Begreppet "omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning" är något vidare än de hinder som nämns i den svenska utlänningslagen. De hinder som nämns i gäller emellertid ändå i svensk rätt eftersom Europa- konventionen numera har införlivats i den svenska lagstiftningen. Regeringens förslag: Liksom skall rätt till skydd i finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än . Konventionens skyddsbestämmelser skall kunna tillämpas oavsett vem som förföljelsen utgår från och således även när det inte finns någon statsmakt i ett land. De nuvarande skyddsbegreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare utgår. Detsamma gäller möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. I stället införs regler om skydd för övriga skyddsbehövande, till vilka räknas de som riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Regeringen ges möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för den som flytt undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof, om möjligheter att ta emot utlänningar motiverar det. Ett sådant beslut av regeringen skall anmälas till genom särskild skrivelse . Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: , och tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i föreslår att i stället för den föreslagna ändringen av lagtexten i 3 kap. 2 § en direkt hänvisning görs till . Beträffande övriga skyddsbehövande anser Kammarrätten att punkt 2 i 3 kap. 3 § skall utgå och att personer som flyr undan krig eller naturkatastrofer liksom skall få stanna av av politisk-humanitära skäl. tillstyrker i princip utredningens förslag. framhåller att när det gäller personer som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof är det av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att förekomsten av en sådan skyddsbestämmelse utförligt motiveras. ifrågasätter om kommitténs förslag när det gäller flyktingar verkligen innebär någon utvidgning av möjligheterna att få asyl här. Enligt nämnden stämmer det överens med gällande rätt. Nämnden anser vidare att resultatet av arbetet inom EU som gäller harmonisering av tillämpningen av flyktingbegreppet bör avvaktas innan någon förändring görs. Nämnden säger sig inte ha någon principiell invändning mot att ett särskilt skydd införs för personer som riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av homosexualitet eller sitt kön, men anser att om en sådan bestämmelse skall införas måste det ske först efter en noggrann redogörelse för vilka situationer som avses och vad som avses med ett strängt straff eller allvarliga trakasserier. Kristna Råd tillstyrker i princip utredningens förslag men föreslår ett par ändringar. När det gäller skydd vid en miljökatastrof påpekar rådet att de drabbade knappast har behov av skydd utan troligen av en annan uppehållsort och föreslår skrivningen ...eller plötslig miljökatastrof i hemlandet har behov av annan uppehållsort utanför hemlandet. När det gäller dem som trakasseras eller riskerar strängt straff på grund av sitt kön framhåller rådet att det rimligtvis måste finnas något mer och föreslår skrivningen ...på grund av sin homosexualitet eller på grund av att han inte vill finna sig i sitt lands sedvänjor riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier". framför liknande synpunkter. Frivilligorganisationerna välkomnar genomgående förslaget om en vidare tillämpning av flyktingkonventionen men avstyrker att det nuvarande skyddet för krigsvägrare och de factoflyktingar skall utgå. Det gäller Röda korset, , och . Flera organisationer för därutöver fram vissa synpunkter. Röda korset finner det ytterst beklagligt att kommittén inte gjort någon praxisgenomgång när det gäller de olika skyddsbegreppen. Det finns därför inte tillräcklig analys och argumentation bakom förslagen. Röda korset anser vidare att det nuvarande skyddet för de factoflyktingar bör ändras och i stället ansluta sig till den s.k. Cartagena-deklarationens flyktingbegrepp. Såväl Röda korset som och Amnesty anser att det subjektiva rekvisitet .. eller på grund av sin fruktan inte vill... måste finnas kvar i flyktingparagrafen. Amnesty förutsätter vidare att det föreslagna skyddet enligt 3 kap. 3 § även innefattar den som är statslös. föreslår ett tillägg till flyktingparagrafen av innebörd att med förföljelse skall avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter så som de definierats i de konventioner i detta ämne som tillträtt och som bör anges i bilaga till utlänningslagen. anser vidare att den nuvarande skyddsparagrafen för de factoflyktingar skall arbetas om så att den i princip innefattar dels utredningens förslag i 3 kap. 3 §, dels personer som kan vara flyktingar enligt den s.k. . Enligt finns det också mycket starka skäl att behålla det nuvarande skyddet för krigsvägrare och det bör klart framgå att skyddet gäller också för den som flyr från ett inbördeskrig. FARR föreslår att principen "benefit of the doubt" skall stadfästas genom lag eller förordning. FARR anser vidare att tolkningen av flyktingbegreppet i stort skall ansluta till den vidare flyktingkonvention som de s.k. OAU-länderna antagit. vid anser att det är en fördel om den svenska flyktingdefinitionen ordagrant ansluter till förebilden i flykting- konventionen. Fakulteten anser vidare att såväl kön som homosexualitet kan grunda "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och att den som riskerar för- följelse på sådan grund därför kan vara flykting i enlighet med flykting- konventionen. Fakulteten påpekar också att en massinvandring av personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet torde vara mindre sannolik. Om det bedöms nödvändigt med en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte skall beviljas på grund av en alltför stor inströmning, bör en sådan regel därför endast omfatta den kategori som avses i 3 kap. 3 § 2 i förslaget. UNHCR:s representant för de baltiska och nordiska länderna framhåller också att kön eller homosexualitet kan tolkas som tillhörighet till viss samhällsgrupp och att så också sker i flera länder. RFSL anser att bör arbeta internationellt för ett erkännande av homosexuellas rätt till flyktingstatus såsom tillhörande "viss samhällsgrupp". RFSL anser vidare att lagen bör använda flyktingdefinitionens kriterier som utgångspunkt för kriterierna för homosexuella skyddsbehövande. Skälen för regeringens förslag: Kritik har från skilda ut- gångspunkter riktats mot den svenska asylpolitiken. Den svenska tolkningen av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser har ansetts vara alltför restriktiv. Skyddsregeln för den kategori som brukar kallas de factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UtlL har ansetts vara alltför vag. Den särskilda skyddsregeln för krigsvägrare anses av många inte nödvändig eftersom ett tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen för övriga delar av asylbegreppet. De mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar finns ofta bland dem som flytt undan krig. Någon särskild skyddsbestämmelse för denna kategori finns inte utan de har när skyddsbehov förelegat beviljats tillstånd med stöd av den regel i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL som säger att tillstånd får ges en utlänning som bör få bosätta sig i av humanitära skäl. Regeringen finner att mycket av kritiken varit berättigad. Att våra begränsade resurser används för att bereda skydd åt dem som har de största skyddsbehoven är av största vikt. Flyktingkonventionen bör ges en tolkning som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet anslutna europeiska stater. Vägledning rörande tolkningen kan också hämtas i . Övriga skyddsbehövande måste klart definieras. Flyktingar Att liksom bereda skydd åt dem som kommit till och är flyktingar i enlighet med flyktingkonventionen måste vara en självklar och grundläggande del av migrationspolitik. Detta betyder att asylrätten skall värnas. Det är emellertid uppenbart att flyktingkonventionen inte i alla lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig, inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då kunna hävda att vi i borde bedöma var och en som flykting som utan att falla in under konventionens flyktingbegrepp tagit sig till och har ett uppenbart behov av skydd här i landet. Det är emellertid av vikt att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser. Det kan inte komma i fråga att vi i skulle tillämpa konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det skulle ske avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder. Det är av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett fram till en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa bestämmelser i flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten, som inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna, antogs av rådet (96/106/RIF). Frågan har behandlats av rådets instanser . Harmoniseringen av tillämpningen av kriterierna för att fastställa flyktingstatus är en förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas flyktingpolitik. Ståndpunkten får, trots att den alltså inte är bindande, ses som ett första steg på väg mot en sådan nödvändig harmonisering av flyktingpolitiken i unionen. Den innehåller minimivillkor för riktlinjer för tillämpning av kriterier för tillerkännande av flyktingstatus och utgår från om flyktingkonventionens tillämpning. har intagit en hållning som är i överensstämmelse med och med förslagen i flyktingpolitiska kommitténs betänkande om en utvidgad tolkning av flyktingbegreppet. Den gemensamma ståndpunkten fick en utformning som i och för sig godtog men som lämnade öppet också för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara majoritetens uppfattning. avgav därför en förklaring till rådsprotokollet om hur beslutet enligt svensk uppfattning borde tolkas. Förklaringen stämmer helt överens med vad föreslagit när det gäller förföljelse som inte utgår från staten. EU:s gemensamma ståndpunkt hindrar inte ett enskilt medlemsland att tillämpa vidare regler. Det saknas därför inte utrymme för en vidare svensk tolkning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än . har visserligen av tradition ansetts föra en generös asylpolitik i den meningen att många asylsökande fått stanna här av någon form av flyktingrelaterade skäl. har den svenska tolkningen av konventionen i fråga om förföljelse från annan än staten varit mer restriktiv än i många andra länder. Den svenska tillämpningen bör i fortsättningen normalt kunna hämta vägledning till tolkningen i och dess exekutivkommittés konklusioner, som också är en utgångspunkt för EU:s ovan nämnda gemensamma ståndpunkt. För att flyktingskäl enligt konventionen skall kunna föreligga har i svensk praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgår från myndigheterna eller att staten medvetet underlåter eller saknar förmåga att skydda invånarna mot övergrepp. Flyktingskäl har däremot inte ansetts föreligga om det helt saknas någon statsmakt i ett land, vilket i flera fall inträffat i länder som slitits sönder av inbördeskrig. Som UNHCR i olika sammanhang framhållit bör avgörande för om flyktingskäl skall anses föreligga vara vilken förföljelse sökanden riskerar och inte vem som står för förföljelsen. Självklart måste också förföljelsen grundas på någon av de i konventionen angivna grunderna. En vidgad tolkning av konventionens skyddsbestämmelser så att de tillämpas också när det inte finns någon statsmakt i ett land bör grundas på en ändring i 3 kap. 2 § UtlL. Regeringen vill vidare understryka vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas ytterligare i författningskommentaren till 8 kap. 1 §. Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön också skulle kunna falla in under flyktingkonventionens flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt sett skulle anses tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock finns viss möjlighet att göra. har antagit en konklusion med innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de har brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i". Vad gäller homosexuella finns avgöranden från , , och där denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp enligt konventionen. Diskussionerna inom EU tyder emellertid inte på att flertalet EU-länder nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför när skyddsbehov föreligger beviljas tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt". Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig inte gör det.