prop · GK0325 · 1997-01-01 00:00:00 — De intressesfärer som en värld präglad av supermaktsrivaliteter var uppdelad i har försvunnit. Detta har underlättat avvecklingen av tidigare långvariga konflikthärdar men också lett till en mer påtaglig marginalisering av de för i- världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna. Ett antal av dessa länder, varav flertalet i (, , m.fl.), har drabbats av långvariga och svårlösta konflikter, präglade av nationellt sönderfall och allmän laglöshet. I några länder har dock fredsförhandlingar kunnat slutföras och en långsam återuppbyggnad inledas. finns ett inre och yttre tryck på en del av u-världens tidigare enpartivälden att demokratisera samhällsordningen. I bästa fall underlättar detta att man slår in på en bärkraftig politisk och ekonomisk politik. Kortsiktigt har demokratiseringen emellertid i många fall bidragit till att tidigare dolda eller undertryckta konflikter kommer upp till ytan och hotar den stabilitet, som krävs för att få en raserad ekonomi på fötter. Detta gör det svårare att uppnå även de långsiktiga målen. I en på liknande sätt paradoxal utveckling har () efter det slut fått förnyat politiskt handlingsutrymme som begränsas av akut ekonomisk kris. Många länder har pekat på behovet av organisatorisk reform av den världsorganisation, som skall hantera såväl globala hot som katastrofer med komplexa orsakssammanhang. Också på flyktingområdet har mönster och förutsättningar förändrats. Det internationella rättssystemet för skyddsbehövande utformades FN- konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) främst för dem som förföljdes av politiska skäl i den östra delen av . Detta tog fasta på den situation, som efter slut kom att råda i . tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning innebar inte annat än en utsträckning av konventionens avgränsning och plats för förföljelsen. Tiden sedan har som helhet kännetecknats av en dynamisk utveckling i det internationella rättssystemet för mänskliga rättigheter. Detta har betydelse för förebyggandet och beivrandet av brott mot rättigheterna för dem som uppehåller sig i sitt eget land och ger också visst skydd, utöver det skydd flyktingkonventionen lämnar, för dem som tvingas lämna sitt land. Ett antal konventioner har tillkommit med en uppföljning av hur konventionerna tillämpas. Ett exempel på detta utgör mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (). När det gäller flyktingskap kan konstateras, att antalet människor som flyr till följd av övergrepp, som riktas mot dem av sådana indivi- duella skäl som anges i flyktingkonventionen, är särskilt betydande i förhållande till den massmigration som är en följd av väpnade konflikter. Någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett annat land för att ej behöva återvända till konfliktområdet finns inte. Inte heller finns någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett land på grund av sämre ekono- miska eller sociala förhållanden i hemlandet. Till krig och förföljelse som flyktorsaker kan läggas den oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet. Öknen har brett ut sig, vattnet räcker inte längre till för grundläggande behov, bönder tvingas söka nya marker när jordlotterna blivit för små för familjens överlevnad, även redan hårt belastade storstäder ter sig mer lockande än livet på landsbygden. De folkförflyttningar som blir följden bidrar till att accelerera samma problematik i nya områden. För de fattigaste i många länder krymper ofta marginalerna, som den hastiga befolkningstillväxten i just dessa grupper begränsar möjligheterna att skapa reell tillväxt. Världens befolkning beräknas öka med ca 100 miljoner , en ökning som till äger rum i utvecklingsländerna och är relativt snabbast i . En omfattande migration förekommer som främst har ekonomisk bakgrund. Den kännetecknas ganska naturligt till stor del av skillnader i ekonomisk nivå mellan utvandringslandet och invandringslandet. I har det exempelvis rört sig om arbetssökande från grannländerna till och . I arbetar miljoner människor från länder som och i bl.a. oljestaterna på . Migrationen gäller såväl outbildade som välutbildade personer. Ofta gäller anställningen en begränsad tid under vilken få rättigheter åtnjuts i vistelselandet. En omfattande migration förekommer också, exempelvis från och genom till , utan aktiv auktorisation av invandringslandet men ofta under medverkan av olika ekonomiska intressen. En betydande migration har ägt rum från och till . Av dem som lämnar sin hemort för att söka skydd undan väpnade konflikter eller förföljelse kommer flertalet från fattiga länder och hamnar i andra fattiga länder, i den mån de inte stannar i någon annan del av det egna landet. De resurser som läggs ner på att bistå de enskilda personerna är små och kortsiktiga jämfört med kostnaderna och de långsiktiga åtagandena för de personer som tas emot i i-länderna. Värst är förhållandena troligen för många av dem som flyttar till en annan del av det egna landet, och som ofta vistas i växande slumområden i de stora städernas periferi. För den enskilde kan det vara lönsamt att passera en gräns. I en krympande värld för snabba kommunikationer och ny teknologi ut bilden av tillvaron i den rika världen som mycket attraktiv. Möjligheterna att få fram medel för att ta sig runt jordklotet finns för de välbärgade i snart sagt varje land - de allra fattigaste finns sällan bland dem som tar sig till rika, avlägsna länder. Bland dem som lyckas realisera drömmen om en bättre tillvaro i ett rikare land finns ofta de resursrika personer - intellektuellt, ekonomiskt eller på annat sätt - som också är viktiga för sina länders utveckling. 5.2 Utvecklingen i En långsiktig förändring har under det senaste halvseklet skett i befolkningens sammansättning i ett flertal länder i Väst- och , som börjar likna den i de klassiska invandringsländerna , och . En betydande invandring har ägt rum, i någon mån mellan dessa stater men främst från andra länder. Detta har delvis historiska orsaker men kan också ses som en parallellföreteelse till globaliseringen av ekonomin . Även sydeuropeiska länder som varit utvandringsländer har fått en betydande invandring. En del av invandrarna har åtminstone temporärt kommit att utgöra klart urskiljbara grupper i en rad europeiska huvudstäder och andra bosättningscentra. I åtskilliga fall kan etniska minoriteter sägas ha blivit etablerade. I andra fall blandar sig invandrare och deras efterkommande genom inte minst familjebildning successivt med den övriga befolkningen. Utvecklingen av ekonomierna i har medfört omstruktureringar i näringsliv och offentlig förvaltning med långsiktigt bestående betydande hög arbetslöshet. Svårigheterna att komma in på arbetsmarknaderna har inte minst mött åtskilliga personer med invandrarbakgrund, även om det gått bra för många av. De ursprungliga bedömningarna om invandringens fördelar för såväl mottagarländer samt ursprungsländer liksom för migranterna själva kom att nyanseras redan i analyserna av arbetsmigrationen , som var starkt konjunkturrelaterad i jämförelse med den därefter dominerande invandringen av anhöriga och asylsökande. Bland annat dessa förhållanden ledde allmänt till en arbetsmarknadsanpassad politik för att begränsa inflyttningen från andra länder. Endast i finns ett mer omfattande planmässigt inslag av. rekrytering utomlands för de inhemska behoven av. Skyddsbehövande och familjemedlemmar hade dock i stor utsträckning rätt att invandra även i fortsättningen utan några antalsmässiga begränsningar. Det stora antalet personer med nära utländsk bakgrund har lett till en långsiktig fortsatt invandring genom familjebildning med personer i ursprungsländerna samt annan anhöriginvandring. I många länder finns också därigenom ett nätverk för personer som söker utvandra till bättre förhållanden, och som gör att de väljer just det berörda landet som mål för tillfällig eller permanent emigration. låg den reella invandringen till de rikare staterna i på ca 1 miljon personer . Den ökade sedan kontinuerligt för att av nå en nivå på ca 3 miljoner inflyttande . Bakom denna ökning låg en kraftig ökning av antalet asylsökande som från att ha varit ca 30 000 , kom att uppgå till ca 300 000 och ca 700 000 personer. En annan betydande invandring har skett och fortsätter att äga rum i enlighet med de olika nationella bestämmelserna för invandring av anhöriga. Kraven har dock successivt skärpts med införande av försörjningskrav och karenstider som i sig haft begränsande effekt. En jämförelse Invandrar- och flyktingkommittén lät göra av tolv länders politik visar hur en allt större del av den växande invandringen till kommit att bli irreguljär, dvs. inte var en avsedd följd av regler och avvägningar som de enskilda länderna lagt fast för invandringens omfattning (Invandrar- och flyktingkommitténs rapport och asyl i teori och praktik, SOU 1993:113). En fjärdedel av de asylsökande fick uppehållstillstånd. Totalt hade emellertid av de asylsökande i ett antal undersökta länder fått avslag på sin asylansökan i sista instans. av de som fått avslag blev ändå kvar stadigvarande i ansökningslandet. Slutsatsen var att en stor del av den irreguljära invandringen i själva verket är familje- och arbetsmigration men den motiveras och registreras ofta inte som sådan av de berörda länderna. Detta konstaterande hindrar emellertid inte, att många av dessa invandrare kommer från länder där förföljelse förekommer eller väpnade konflikter råder. Den irreguljära familje- och arbetsinvandringen fortsatte under en följd av år att öka, trots att staterna successivt ökade sina åtgärder för att se till att reglerna för skyddsbehövande huvudsakligen kom dem tillgodo för vilka de var avsedda. Beroende på staternas politik i jämförelse med grannstaterna växlade också omfattningen på invandringen i viss mån mellan länderna. Systemen kring invandringen har successivt blivit mer och mer likartade i de europeiska invandringsländerna. Viseringsplikt har alltmer kommit att användas, liksom redan tidigare varit fallet för de klassiska invandringsländerna , och . Praxis utformas för att så lite som möjligt störa det internationella utbytet över gränserna men begränsa antalet presumtiva immigranter. Skillnaderna har ytterligare minskat genom att EU:s medlemsstater numera är förpliktade att ha viseringsplikt mot ett antal länder, drygt ett hundratal. För andra länder har staterna full handlingsfrihet. I gäller viseringsplikt gentemot ytterligare ett antal länder utöver EU-förpliktelserna. Även krav på transitvisering har i stor utsträckning införts. Framför allt flygbolag har återsändandeplikt och riskerar i en rad länder även andra sanktioner om de transporterar människor över gränser utan att dessa har erforderliga tillstånd. Detta har under viss protest från flygbolagens sida lett till en relativt noggrann kontroll på vissa flyglinjer. Arbetsgivare får böter när de anställer utlänningar utan arbetstillstånd. Flera miljoner personer uppskattas trots detta arbeta utan tillstånd i . Fingeravtryck tas i många länder för att kunna uppdaga upprepade ansökningar med användande av olika identitet. Genom utbyte av sådan information med andra länder kan också motverkas att människor söker asyl i flera länder med olika identiteter och levnadsbeskrivningar. Exempelvis visade det sig att av alla asylsökande i och lämnat in ansökningar i båda länderna. Ett svar på de administrativa svårigheterna att hantera mångfaldigt ökade ärendeantal har varit att decentralisera förfarandet i första instans och förenkla förfarandet i andra instans. Besvärsmöjligheter har begränsats till i princip en enda besvärsnivå. En rad länder har vidare infört snabbförfarande för att tidigare i processen kunna skilja ut uppenbart grundlösa ansökningar och förebygga långa vistelsetider i landet i sådana fall. Principen om att prövning av asylansökan skall ske i det land den sökande först haft möjlighet att inge ansökan i, första asyllandsprincipen eller principen om ett säkert tredje land, tillämpas alltmer. Inte minst har mycket stora resurser satsats på att förstärka utrednings- och beslutsorganen för att hålla nere handläggningstiderna. En anledning var de mycket stora kostnaderna för de asylsökandes vistelse. Erfarenheten visade också, att långa handläggningstider i sig fick till resultat att de sökande till slut ofta fick stanna trots en efter noggrann prövning konstaterad brist på skyddsbehov. Förhoppningen var att man genom att nedbringa handläggningstiderna skulle uppnå, att reglerna för skyddsbehövande i större utsträckning enbart skulle komma denna avsedda kategori tillgodo. Mer har gjorts av många länder för att de som fått slutligt avslag på sina ansökningar faktiskt också skall lämna vistelselandet. Växande problem har emellertid noterats med att kunna fastslå personernas rätta identitet i tillräcklig utsträckning för att ett enskilt land skall ta det ansvar som varje land har för sina egna medborgare. Det har också i flera fall varit svårigheter med att få ursprungsländer att ta emot sina medborgare även när identiteten är dokumenterad. bl.a. dessa skäl har staternas satsning på att genom stora resurser för handläggningen hålla korta handläggningstider inte fått helt avsedd effekt. De beskrivna förändringarna har i stort sett ägt rum utan några gemensamma överenskommelser, exempelvis inom ramen för EG och EU. Inom EU pågår emellertid ett omfattande samarbete mellan medlemsstaterna på den gemensamma grund som och flyktingkonventionen utgör, tillsammans med principen om fri rörlighet för medborgarna i medlemsstaterna. Medborgarna i EU-staterna har genom samarbetet betydligt större möjligheter än tidigare att arbeta i grannländerna. För att komma förbi motsättningar mellan medlemsstaterna och för att snabbare nå resultat kring den fria rörligheten som helhet har flertalet av länderna valt att gå samman i det s.k. . För att kunna ta bort de praktiska hinder som följt av de inre gränserna arbetar staterna för att få en fungerande yttre gränskontroll förutom att olika kompensatoriska åtgärder skall vidtas för att inte t.ex. brottsligheten skall öka. Inom tillgodoses även de tredjelandsmedborgare som är bosatta i något av de berörda länderna, genom att de har rätt att utan krav på visering resa in i och vistas i de andra staterna. Det i några länder dramatiskt ökade antalet asylsökande under början av 1990- talet hängde samman med konflikten i f.d. . Den över dominerande utomeuropeiska invandringen visade emellertid tecken på viss minskning. Orsakssammanhangen är inte helt klarlagda. En viktig faktor är dock sannolikt den rad av åtgärder som olika europeiska stater vidtagit för att effektivisera sina migrationspolitiska system. Mer långsiktigt finns grundläggande faktorer som talar för en fortsatt och växande benägenhet att flytta till de rikare länderna i från kontinentens närområden. Stora skillnader i levnadsstandard och befolkningsutveckling finns mellan bl.a. EU-staterna och närområdet i och . En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan för att främja politisk stabilitet och social utveckling i dessa länder. 6 Grunder för migrationspolitiken Regeringens förslag: Migrationspolitiken skall bygga på följande grunder: * Helhetssyn * Respekt för mänskliga rättigheter * Internationell solidaritet - global samverkan * Förebyggande insatser * Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet * Förutsättningarna i * Återvandringsperspektiv Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer till stor del med regeringens. Kommitténs förslag att Skydd åt största möjliga antal samt Reglering av invandringen skall utgöra särskilda grunder har beaktats på annat sätt. Remissinstanserna: tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag. Sida instämmer liksom bl.a. , och i behovet av helhetsperspektiv. Sida framhåller, att tydliga ansvarsområden bör definieras, att biståndet till stor del är flykt- och migrationsförebyggande samt att sambandet mellan bistånd och asylinvandring är så begränsat att det blir nästan omöjligt att genom t.ex. riktade biståndsinsatser i ursprungsländerna eller grannländer till dessa - på kort eller medellång sikt - förhindra migration till . Det är nämligen fråga om länder där svenskt bistånd har en begränsad roll, om grupper som inte ryms inom biståndets mål och om ett i globalt perspektiv mycket begränsat antal människor. Statskontoret tillstyrker en förskjutning mot insatser utanför gränser, vilket väsentligt borde öka kostnadseffektiviteten. Även en samordning med biståndspolitiken bör enligt Statskontoret kunna medföra fördelar för svensk ekonomi. () förordar ett ökat samband även mellan invandrings- och integrationspolitiken. Svenska röda korset, och uttrycker oro för följderna om samhällsekonomiska aspekter får väga tyngst. Enligt Röda korset kan regering och myndigheter frestas till oacceptabla åtgärder för att av kostnadsskäl hindra skyddsbehövande att ta sig till den svenska gränsen. Bland andra Röda korset befarar att en samordning med biståndet kan leda till att biståndsmedel dras in. Organisationen understryker vidare behovet av samarbete mellan länder, med den goda grund som finns i EU utifrån uppslutningen kring flyktingkonventionen och . förespråkar en generös, human och solidarisk flyktingpolitik som särskilt uppmärksammar barnen. Kristna Råd och anser att avsevärda resurser i första hand bör läggas ned på preventiv hjälp och social utveckling men om människor tvingas fly bör de rikare länderna solidariskt ställa upp, genom att antingen ta emot flyktingar eller dela kostnaderna för hjälpen till dem. understryker betydelsen av att till fullo respekterar sina juridiska och moraliska förpliktelser enligt internationella överenskommelser. sluter upp kring en ökad satsning på internationell flyktinghjälp, värn av asylrätten och strävan efter så stor rörelsefrihet som möjligt över gränserna. Organisationen understryker vikten av att för en human och liberal flyktingpolitik. Vidare avråder organisationen från att satsa resurser i närområdet till priset av en restriktivare asylpolitik i kombination med en aktivare återvandringspolitik. Flykting- och asylgruppernas riksråd (FARR) instämmer med kommittén i behovet av att bekämpa flyktorsakerna samt stöder en inriktning på mottagande i närområdet respektive återvandring för flyktingar från naturkatastrofer. Däremot kan närhetsprincipen vara livsfarlig för människor som avsiktligt drivits på flykt. FARR anser, att det land som strävar efter ett konstruktivt samarbete inom EU måste gå i spetsen för en genomtänkt och generös asylpolitik. UNHCR:s representant i de baltiska och nordiska länderna instämmer helt i att den framtida svenska flyktingpolitiken bör vara sammanhållen och innefatta förebyggande insatser, skydd till alla behövande, fokus på lösningar (särskilt regionala), tillträde för flyktingar till och när detta är möjligt stöd åt frivilligt återvändande. Ambitionen att formulera och genomföra en politik där insatser utomlands och i ses som inslag i en helhetsstrategi är helt i linje med UNHCR:s egna önskemål. , , framhåller att man inte vet hur stor den framtida utvandringen till kan komma att bli och inte heller med vilka åtgärder skulle kunna påverka utvecklingen. Men stigande standard, t.ex. tack vare ökat bistånd, kan komma att innebära att utvandringen hit tenderar att öka och inte minska. Insatser för att påverka orsakerna till flykt kan inte inom överskådlig tid väntas reducera behovet av asyl. Samfundet för nationell och internationell utveckling anser att största möjliga resurser, med bibehållet skydd för skyddsbehövande, måste frigöras från asylinvandringen, där en allt större majoritet saknar reella skyddsbehov, och användas för ett betydligt större antal av de mest utsatta samt på uppbyggnad och utveckling i utvandringsländerna. framhåller risken för ökade flyktingströmmar om inte mycket stora ansträngningar görs för en hållbar global utveckling. Föreningen varnar för sammankoppling av flyktförebyggande åtgärder utanför och asylinvandring till på grund av risken att biståndet inte hamnar hos de allra mest behövande länderna eller där det långsiktigt gör mest nytta. Skälen för regeringens förslag: Helhetssyn Migrationspolitiken omfattar flykting-, invandrar-, invandrings- och åter- vandringsfrågor. Dessa frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken spänner över ett brett fält av åtgärder både i och utomlands. Förebyggande insatser i andra länder genom exempelvis diplomati och bistånd hör hit liksom engagemang i FN, EU och andra internationella organisationer, stöd till skyddsbehövande utanför , lagstiftning och åtgärder som reglerar invandring till , mottagande av skyddsbehövande och andra invandrare samt stöd till dem som tidigare behövt skydd i men som vill återvandra. Varje politikområde utgår från sina egna mål och riktlinjer. Inom utrikes -, säkerhets -, handels - och biståndspolitiken står dessa i samklang med varandra. Det krävs en insikt om och utblick över de demografiska, ekonomiska och politiska förhållanden som påverkar människors benägenhet att flytta till andra länderDe olika delarnas säruppgifter och samspelet mellan dem är på dessa områden väl etablerade och förstådda. Migrationsaspekterna har inte på samma sätt haft tillräcklig vikt och utrymme i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Det ställs allt högre krav på helhetssyn och samverkan i takt med att migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta. Därför är det också nödvändigt att de politiska åtgärderna på migrationsområdet baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl nationellt som internationellt. Många utvecklingstendenser, inte minst vad beträffar ekonomi och befolkning, pekar på att allt fler människor kommer att vilja flytta till ett annat land. Men det pågår också en utveckling som motverkar ofrivillig migration. Avskaffandet av apartheid i och demokratiseringen i och i är exempel på detta. Även om problem och ekonomiska klyftor finns kvar gör öppenheten och demokratin det möjligt att arbeta för förändring i det egna landet. Det inger hopp som kan motverka att ofrivillig migration sker. Politisk förföljelse från auktoritära regimer och otrygghet på grund av väpnade konflikter har länge varit en lätt identifierbar orsak till migration. Sökandet efter bättre levnadsvillkor än vad som står till buds i det egna landet har varit en annan. Familjebildning över gränserna är en tredje. Det är emellertid ofta sammansatta orsaker till att många människor lämnar sitt eget land. Åtgärder som kan förebygga flykt och migrationstryck av mer social och ekonomisk karaktär måste då också vara mångfacetterade. För dem som vill flytta till ett annat land har utrymmet i vissa avseenden minskat medan nya möjligheter tillkommit för andra. gick en av de stora utvandringsströmmarna från till andra världsdelar. De europeiska emigranterna fann på sina håll obruten mark och välkomnades. Ofta tog de för sig med våld där de steg iland. är situationen annorlunda. det slag som och en gång företog sig från till existerar knappast som alternativ någonstans i världen. Jorden är befolkad och mark och andra resurser är i stor utsträckning tagna i anspråk. Över hela världen tar man avstånd från kolonialism. Detta betyder dock inte att möjligheter helt saknas för dem som stadigvarande eller för begränsad tid vill bosätta sig i andra länder för att där skaffa sig en bättre försörjning. Mellan 35 och 40 miljoner människor lever på detta sätt utan att vara medborgare i vistelselandet. Allt fler länder dras också med den globaliserade ekonomin in i den internationella arbetsmigrationen. I finns genom EG-rätten, liksom i de nordiska överenskommelserna, ett system som ger medborgarna i ett land rätt att ta anställning i de andra berörda länderna.