prop · GK034 · 1997-01-01 00:00:00 — I det utvecklingsarbete som pågår har arbetsgruppen koncentrerat sig på att klargöra skillnaden i styrning av krigsorganisationen och produktionsapparaten. En slutsats som gruppen dragit är att styrningen av krigsorganisationen - vad som förväntas av Försvarsmakten för att uppfylla de övergripande målen - och styrningen av produktionsapparaten tydligt måste åtskiljas från varandra. Hur styrningen av produktionen i grundorganisationen skall ske skiljer sig inte från styrning av övriga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten (se vidare avsnitt 19.4). De slutsatser som UTFÖR dragit i sin utvärdering av styrsystemet ligger i linje med de slutsatser som dragits i arbetsgruppen. Den nuvarande styrningen bör kompletteras och delvis ersättas med förmåge-, produktivitets- och kostnadsramsstyrning. Regeringen redovisar nedan exempel på hur krav på operativ förmåga i olika avseenden kan uttryckas. Det skall betonas att detta är ett första steg i att uttrycka krav i denna form på Försvarsmakten. Regeringen anser att kraven på förmåga , i likhet med funktionsmålen inom det civila försvaret, skall fastställas av . Däremot anser regeringen att utvecklingen av stats- makternas styrning i förmågetermer ännu befinner sig i ett så tidigt utvecklingsskede att inte bör fastställa dessa. Exempel på krav på operativ förmåga * Förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp över hela landet. * Förmåga att tidigt skydda infrastruktur, befolkningscentra och vitala funktioner. * Förmåga till operativ rörlighet och kraftsamling. * Förmåga att bestrida angriparen luftherravälde och förmåga att skapa lokal luftöverlägsenhet. * Förmåga till säker och flexibel mobilisering av i första hand de prioriterade förbanden. * Förmåga att delta i internationella fredsfrämjande insatser och internationell militär samverkan * Förmåga att nationellt eller i samverkan med andra nationer hantera olika former av kriser eller konsekvenser av kriser som direkt eller indirekt hotar våra intressen * Förmåga att hävda territoriella integritet genom att kontinuerligt övervaka och med varierande tidskrav ingripa mot kränkningar av vårt territorium och att i övrigt hävda svenska intressen i vårt närområde på och över fritt hav. Regeringens krav på uppföljning och kontroll samt myndigheternas återrapportering kommer att förändras till följd av den vidareutvecklade styrningen. Den styrning i termer av förmåga i olika avseenden som håller på att utvecklas ställer krav på en förändrad uppföljning. Det kommer troligtvis inte alltid vara möjligt att i kvantitativa termer, i form av nyckeltal eller motsvarande, mäta om en förmåga är uppnådd. kommer det att handla om att redogöra för vilka åtgärder som vidtagits för att möjliggöra att förmågan uppnås. Enskilda krigsförbands förmåga kommer däremot att kunna mätas såväl kvantitativt som kvalitativt. Exempelvis måste planer för anpassning finnas och ha en kvalitet som gör det sannolikt att anpassning kan genomföras. kompetens att analysera och följa upp Försvars- maktens förmåga måste förbättras. Det krävs även en skärpt uppföljning av kostnadsutvecklingen och produktivitetsförändringar inom produktionen. Regeringen har för avsikt att bl.a. skärpa uppföljningen av de regeringsbeslutade materielprojekten. En modell med investeringsramar liknande den för övervägs . Det skulle medge en projektvis uppföljning över tiden samt möjliggöra efterkalkyler. Regeringen har för avsikt att i regleringsbrevet för till För- svarsmakten, förutom att ställa krav på förväntad förmåga inom krigsor- ganisationen även ställa krav på grundorganisationens produktivitet och effektivitet. Regeringen har för avsikt att hålla informerad om hur utvecklingen av mål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten fortskrider. 19.3 Det civila försvaret - styrning och finansiering -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning | | | | Arbetet med framtagandet av en metodmodell bör fortsätta så att | | en samlad årlig rapport för det civila försvaret kan erhållas. | | Funktionsvisa resultatmått bör därför arbetas fram av de | | funktionsansvariga myndigheterna. | | | | Funktionsansvariga myndigheters resultatredovisningar bör | | utvecklas i ett funktionsperspektiv. Genomgripande utvärdering | | av en eller två funktioner bör genomföras som ett | | komplement till den befintliga resultatredovisningen. | | | | Vissa myndigheter bör under se över befintliga | | lagerhanteringssystem så att en korrekt tillgångsredovisning av | | beredskapslager kan erhållas. | | | | Betydelsen av en ekonomisk planeringsram ökar. Planeringsramen | | bör därför vidareutvecklas som avvägningsinstrument mellan olika| | konkurrerande resursanspråk. Det civila försvarets beredskapsförmåga - möjlig återrapportering Vägledande för verksamheten inom det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även har motsvarande ansvar i krig. Av detta följer skyldighet att vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att verksamheten skall kunna upprätthållas vid krigsfara och i krig. Principen gäller all verksamhet inom det civila försvaret, dvs. inte enbart statliga myndigheters verksamhet. Med utgångspunkt i ansvarsprincipen är samhället indelat i ett antal funktioner, samhällssektorer, vilka anses vara av särskild betydelse i krig och som kräver någon form av central styrning. Funktionerna omfattar samhällsverksamhet som i större eller mindre utsträckning måste kunna upprätthållas under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Syftet med funktioner och funktionsindelning är att ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamhet under krig och krigsfara skall fördelas på nivån under regeringen. I en funktion kan flera myndigheter ingå men även andra organ såsom statliga och privata bolag. För varje funktion finns emellertid en myndighet som ansvarar för samordning m.m. inom funktionen. Genom att det civila försvaret omfattar hela samhället med flera aktörer är området komplext och svårt ur uppföljnings- och utvärderingssynpunkt. sker inte myndigheternas återrapportering på ett enhetligt sätt vilket ytterligare försvårar arbetet ur utvärderingssynpunkt. Redovisningen har till stor del begränsats till berörda myndigheters egen verksamhet och funktionsperspektivet har därmed varit relativt svagt. Regeringen har budgetproposition (prop 1994/95:100 bil. 5) angivit att ambitionen för uppföljning och utvärdering av verksamheter inom det civila försvaret bör höjas. Som ett led i detta uppdrog regeringen åt att redovisa ett förslag till upplägg av arbetet med funktionsredovisningar i syfte att få en sammanställning över det civila försvaret för /96. Utgångspunkten var att de funktionsansvariga myndigheterna skulle ta fram förslag till resultatmått för den egna funktionen. Av Överstyrelsens rapport framgår att brister finns vad gäller redovisning ur funktionsperspektiv. Användningen av resultatmått är mycket begränsad och enhetlig disposition saknas vilket försvårar jämförelser mellan funktionerna och arbetet med en samlad rapport över det civila försvaret. Regeringen anser att återrapportering i ett funktionsperspektiv bör utvecklas . En i huvudsak enhetlig återrapporteringsstruktur inom funktionerna bör förbättra möjligheten att sammanställa resultatinformationen till en samlad redovisning på funktionsnivå och en samlad rapport för det civila försvaret. Härigenom kan statsmakterna erhålla ett bättre beslutsunderlag för bedömning av det civila försvarets beredskapsförmåga. Regeringen anser det därför angeläget att arbetet med framtagandet av en modell för detta fortgår så att en årlig rapport över det civila försvarets beredskapsförmåga baserad på funktionsansvariga myndigheters årsredovisningar kan sammanställas och inges till regeringen. Utgångspunkt för den återrapportering som skall ske är de mål som utformas per funktion. anvisningar för programplanering angav regeringen att samtliga funktionsansvariga myndigheter efter samråd med skulle lämna förslag till reviderade mål för funktioner för . Förslagen har utgjort en del av underlaget för de övergripande mål för funktioner som regeringen föreslår i avsnitt 20. Regeringen finner dock att ett fortsatt utvecklingsarbete erfordras för att formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Som tidigare nämnts är det civila försvaret indelat i ett antal funktioner vilka motsvarar samhällssektorer. Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom ett län har länsstyrelserna ett särskilt ansvar för beredskapsförberedelser inom ett antal av funktionerna. Länsstyrelserna skall bl.a bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen, planera, genomföra och följa upp ledningsövningar inom det civila försvaret, följa räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107). Enligt förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion skall länsstyrelserna även följa upp kommunernas tillämpning av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Genom denna lag har kommunerna fått ett ökat ansvar för beredskap inom det civila försvaret. I länsstyrelsernas ansvar ingår att ge kommunerna stöd och underlag för deras beredskapsförberedelser samt följa upp kommunernas beredskap. Mot bakgrund av ovanstående har länsstyrelserna en viktig roll inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. För att statsmakterna skall få en god bild av den beredskapsverksamhet som bedrivs på regional nivå krävs en bra återrapportering från länsstyrelserna. Enligt regeringens bedömning föreligger svårigheter bl.a. till följd av brister i återrrapporteringens struktur, att göra en samlad helhetsbedömning av den verksamhet som länsstyrelserna bedrivit under /95. För att bättre kunna bedöma länsstyrelsernas verksamhet, har Inrikes- departementet initierat ett utvecklingsarbete i i syfte att nå en enhetlig rapportering för länsstyrelsernas årsredovisningar. Vidare har initiativ tagits från Försvarsdepartementet att starta ett arbete med att utveckla verksamhetsmål och resultatuppföljning för länsstyrelsernas enheter för civil beredskap och räddningstjänst. Regeringen uttalade vidare budgetproposition att det fanns skäl att pröva en modell med årliga genomgripande utvärderingar av en eller två funktioner. angavs vara den myndighet som skulle svara för dessa utvärderingar då regeringen ansåg att uppgiften ligger inom ramen för Överstyrelsens ansvarsområde. Regeringen uttalade att utvärderingen bl.a. skulle kunna avse kontroll av att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och tolkar statsmakternas inriktning av det civila försvaret och att planering genomförs på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Under /96 har på regeringens uppdrag utvärderat funktionerna Hälso- och sjukvård m.m. samt Telekommunikationer. Utvärderingarna behandlas närmare i avsnitten 20.3.7. och 20.3.9. Funktionsgenomgången bör tills vidare ses som ett komplement till årsredovisning och annan återrapportering till regeringen. Då funktionerna inkluderar flera aktörer kan funktionsgenomgångar ses som ytterligare en dimension i mål- och resultatstyrningen där en utvärdering av samtliga aktörers agerande kan ske. Finansiering av och planeringsram för det civila försvaret Sedan 1987 års försvarsbeslut har planeringsramen funnits som ett styr- och avvägningsinstrument. Den ekonomiska planeringsramen omfattar främst vissa investeringar för beredskapsändamål som finansieras över statsbudgeten. Detta har inneburit att möjligheten att göra en balanserad avvägning inom en given resursram har underlättats. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingå i ramen. Enligt regeringen var det i detta sammanhang även viktigt att se över finansieringsprinciperna för det civila försvaret. hade ingen erinran mot vad regeringen anfört. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle se över vad som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret samt föreslå principer för finansiering av beredskapsåtgärder. Utredningen (CFF- utredningen) lämnade rapport (SOU 1996:58) Finansiering av det civila försvaret. Rapporten har remissbehandlats. Remissyttranden finns i Försvarsdepartementets akt (dnr F096/880/). föreslår att ansvarsprincipen skall vara vägledande vid fördelning av kostnadsansvaret för det civila försvarets beredskapsåtgärder. Beredskap bör inte betraktas som en tjänst som staten skall vara skyldig att upphandla från andra samhällsaktörer. Principen bör emellertid tillämpas flexibelt då hänsyn måste tas till faktorer som branschens och den verksamhetsansvariges ekonomiska bärkraft, konkurrens, etc. Utredningen konstaterar vidare att nuvarande anslag för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst finansierar såväl fredsverksamhet som beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Enligt utredningen är det olyckligt att medel som inte är avsedda för beredskapsändamål inkluderas i den ekonomiska planeringsramen. Utredningen vill dock inte anvisa någon metod för att dela upp anslaget i en fredsdel och en del som avser beredskapsåtgärder och avstod därför från att föreslå förändringar vad gäller detta anslag. Enligt utredningen kan beredskapsåtgärder finansieras genom statlig skatt, avgifter eller direkt av verksamhetsansvariga (egenfinansiering). Enligt utredningen bör avgifter och egenfinansiering användas i betydligt större utsträckning än vad som sker . Finansiering via skatter bör användas då avgifts- eller egenfinansiering är direkt olämpligt eller då regeringen har behov av att detaljstyra. Beredskapsinvesteringar bör enligt utredningen lånefinansieras genom lån i . Inför detta bör begreppet beredskapsinvesteringar definieras och lämpliga avskrivningstider för olika investeringar fastställas. Statliga affärsverk och aktiebolag som bedriver beredskapsverksamhet bör enligt utredningen i huvudsak finansiera detta genom avgifter eller via egenfinansiering. Skattefinansiering bör endast användas om det finns särskilda skäl för detta. Utredningen föreslår avgiftsfinansiering för bl.a. verksamheter som telekommunikation, rundradio och elbranscherna. Former för avgiftssystemen bör enligt utredningen övervägas i särskild ordning. För kommuner, landsting samt för den beredskap som sker inom näringslivet föreslår utredningen inte någon förändring av de nu gällande finansieringsprinciperna. De föreslagna finansieringsprinciperna medför enligt utredningen att anslagsstrukturen för beredskapskostnader för förvaltningsmyndigheter bör ses över. Antalet fristående beredskapsanslag bör minska och mindre anslag läggas samman med myndighetens ordinarie förvaltningsanslag. Anslagsmedel för de beredskapskostnader som civilbefälhavarna och länsstyrelserna har bör inordnas i ett nytt anslag för regional totalförsvarsverksamhet och i sin helhet avvägas inom den ekonomiska planeringsramen. Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens förslag. Nedan följer en sammanfattning av några avvikelser som inkommit. Beredskapsinvesteringar anses vara en statlig angelägenhet och bör ses som en kollektiv nytta. Några instanser delar därmed inte helt utredningens förslag vad avser ansvarsprincipen. anger i sitt remissvar att en uppdelning av nuvarande anslag som myndigheten disponerar bör ske i en fredsverksamhet och en beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. anser att endast beredskapsåtgärder bör ingå i den ekonomiska planeringsramen och att den fredsinriktade verksamheten bör lyftas fram som ett eget verksamhetsområde. Även Överstyrelsen för civil beredskap anser i sitt remissvar att en viss uppdelning bör kunna görs med beaktande av de vidgade och tillkommande uppgifterna för det civila försvaret. Utredningens förslag vad avser avgiftsfinansiering är enligt vissa remissinstanser snarare att betrakta som punktskatt än avgift. Finans- ieringsformen kan även medföra vissa administrativa och praktiska svårigheter. Vad avser finansiering av de statliga förvaltningsmyndigheternas beredskapsverksamhet avstyrker några instanser utredningens förslag. Behovet av bl.a tydligare målformulering framhålls däremot. Utredningen föreslår att lånefinansiering skall införas för beredskapsin- vesteringar. Några remissinstanserna är negativa till detta. Även vad gäller bildandet av s.k. beredskapsfonder finns vissa invändningar. Konsekvenser av bolagisering bör enligt några remissinstanser kontinuerligt följas upp då instanserna anser att det finns risk för att beredskaps- verksamheten nedprioriteras. Det civila försvaret omfattar ett stort antal olika verksamheter som bidrar till samhällets förmåga att klara krig och andra svåra påfrestningar. Sambandet och beroendet mellan olika verksamheter inom det civila försvaret är starkt. Verksamhetssambanden medför att det inte är meningsfullt att ta ställning till de olika verksamheterna inom det civila försvaret var för sig. Eftersom en samlad bedömning även fortsättningsvis måste göras avser regeringen att också framgent använda sig av den ekonomiska planeringsramen vid avvägningen mellan olika ändamål inom detta verksamhetsområde. Det finns dock anledning att utveckla ramens betydelse som avvägningsinstrument. Planeringsramen bör ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att olika verksamheter ställs mot varandra och att relevanta prioriteringar tydliggörs. Avvägningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets huvuduppgifter, mellan olika funktioner samt mellan olika behov inom funktionerna. Ramen bör därför bl.a. omfatta så stor del som möjligt av de totala resurser som står till det civila försvarets förfogande. Ramen bör vidare endast omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål. Det bör även vara lätt att överblicka de mest relevanta avvägningsalternativen. Det är regeringens mening att den föreslagna anslagsstrukturen bidrar till det sistnämnda. Regeringen tillstyrker därmed principen att den civila planeringsramen endast bör omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål.Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt att i samråd med och inkomma med förslag till uppdelning av verksamheterna inom . Regeringen har för avsikt att i denna fråga återkomma med förslag till i budgetpropositionen hösten 1997.Regeringen anser att innebörden av ansvarsprincipen skall utökas så att den i viss utsträckning även är vägledande för fördelning av kostnadsansvaret för andra beredskapsåtgärder än planering, övning och utbildning. Hänsyn skall emellertid tas till branscherna/verksam- hetsansvarigas ekonomiska bärkraft etc. Regeringen föreslår i avsnitt 20.3 att avgiftsfinansiering skall införas på el- och teleområdet. Nya finansieringsformer ställer dock nya krav på statsmakternas styrning av verksamheten. Utredningen föreslår att beredskapsinvesteringar skall finansieras via lån i . Regeringen har även tidigare övervägt frågan och tidigare angett att en förändrad finansieringsform för beredskapslager skulle komma att införas (prop 1994/95:100 bil. Mot bakgrund av de frågor vad gäller redovisning som utredningen lyfter fram uppdrog regeringen åt () att redovisa en redovisnings- och lånemodell som medger lånefinansiering av beredskapsinvesteringar. RRV anser i rapport som inkom att beredskapsinvesteringar bör delas upp i lager av insatsvaror m.m. (beredskapsvaror) och lager av maskiner och inventarier m.m. (beredskapsinventarier). Beredskapsvaror bör enligt RRV finansieras med en beredskapskredit i . Realisationsförluster vid omsättning av lager skall finansieras via anslag. Beredskapsinventarier bör enligt RRV finansieras via lån i . Lånefinansiering förutsätter att staten äger tillgångarna vilket därmed utesluter lånefinasiering av t.ex. skyddsrum. Vid en övergång till lånefinansiering är det av stor vikt att tillgångarna är rätt värderade. Därutöver krävs att myndigheterna fastställer avskrivningsplaner. Mot bakgrund av detta anser RRV att en övergång till lånefinansiering tidigast kan införas fr.o.m. . Lånefinansiering bör då införas för såväl befintliga investeringar som för nyinvesteringar. Regeringen anser att en förändrad finansieringsform för beredskapsin- vesteringar bör införas . Förändringen skall omfatta både befintliga investeringar och nyinvesteringar. Under skall myndigheterna aktivt arbeta med att se över beredskapslagerredovisning m.m. Eventuella kvarvarande redovisningstekniska frågor bör utredas under budgetåret. Vad avser förändring av den ekonomiska planeringsramen anser regeringen att anslag avseende de beredskapsinvesteringar som länsstyrelserna genomför inte bör inkluderas i den ekonomiska planeringsramen. Regeringen framhåller i avsnitt 7.6.2 att utvecklingen inom länsstyrelserna vad gäller områdena civilt försvar och fredsräddningstjänst noga kommer att följas av regeringen. I syfte att förbättra den totala avvägningsmöjligheten inom den ekonomiska planeringsramen angav regeringen budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 5) att investerings- och driftkostnader för livsmedelsberedskapen bör tillföras den ekonomiska planeringsramen. Med hänvisning till den omstrukturering som sker inom livsmedelsberedskapen anser regeringen att detta inte bör ske. Regeringen delar utredningens syn på utformning av den ekonomiska planeringsramen. Regeringen har genomfört en översyn av anslagsindelning vilket framgår av denna proposition men även prop. 1995/96:100. Resultatet av anslagsöversynen är att ett anslag föreslås tilldelas varje funktion inom den civila planeringsramen. 19.4 Regeringens styrning av stödmyndigheterna Med stödmyndigheter avses de myndigheter som arbetar utifrån uppdrag från främst Försvarsmakten men även från andra myndigheter och från regeringen. Dessa myndigheter är, med något undantag, dessutom till största delen avgiftsfinansierade. Till denna kategori myndigheter hör , , , Flygtekniska försöksanstalten, och . Efter det att myndigheten bildades har regeringens styrning av de myndigheter som då blev avgiftsfinansierade varit otydlig. Från och med /95 var budgetstyrning ej längre möjlig. Verksamhetstyrning i den form som då var utvecklad var inte heller lämplig, då främst Försvarsmakten av regeringen var utpekad som uppdragsgivare och beställare av myndigheternas tjänster, med undantag från och dåvarande och Vapenfristyrelsen. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom Försvarsdepartementet har varit inriktat på att finna förbättrade former för regeringens styrning och kontroll av stödmyndigheterna. Försvarsdepartementet har kommit att kalla detta ägarstyrning. Synsättet bygger på att regeringen är koncernledning för myndigheterna och därför har ett ägaransvar för att verksamheten bedrivs produktivt och effektivt även om Försvarsmakten eller annan myndighet/företag utövar beställarfunktionen. Regeringen styr dessa myndigheter genom de mål och uppgifter för verksamheten som anges i instruktionerna. Därutöver skall regeringen styra stödmyndigheterna genom krav på produktionsapparaten. Försvarsmakten, eller annan, beställer genom sina uppdrag vad som skall produceras medan regeringen följer upp och styr hur uppgifterna löses dvs. myndigheternas inre effektivitet. Regeringen skall i första hand följa upp verksamheten genom nyckeltal, produktivitetsmätningar m.m. Genom Försvarsmaktens återrapportering av sin verksamhet och krigsor- ganisationens status får regeringen information om i vilken omfattning stödmyndigheterna har löst sina uppdrag dvs. stödmyndigheternas yttre effektivitet. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag | | | | och Försvarshögskolan läggs ned | | 1996 och den nya myndigheten inrättas den 1 | | . Skälen till regeringens förslag Frågan om hur den högre utbildningen inom totalförsvaret skall bedrivas och organiseras har varit föremål för statsmakternas behandling vid ett flertal tillfällen .