prop · GK0363 · 1997-01-01 00:00:00 — RFV anser - oavsett de allmänna försäkringskassornas associationsform - att den principiella utgångspunkten för gränsdragningen mellan RFV:s och försäkringskassornas ansvarsområden bör vara att RFV på statens vägnar fastställer vad som ska åstadkommas när det gäller försäkringens utfall. I princip kan sedan försäkringskassorna välja hur detta skall göras. Av de remissinstanser som berört förslaget om ADB-frågorna tillstyrker flera förslaget, bl.a. RRV, Statskontoret och FKF. () framhåller att enhetliga ADB-lösningar och öppna standardiserade gränssnitt där uppgifterna kan tillhandahållas SCB kostnadsfritt utgör förutsättningar för en rationell statistikproduktion. Datainspektionen pekar i sitt remissyttrande på vikten av att man redan från början beaktar den reglering som finns i fråga om ADB-hantering av personuppgifter för att åstadkomma en framgångsrik ADB-ut- veckling. RFV framhåller att arbete har påbörjats tillsammans med för- säkringskassorna för att komma fram till en modell för samverkan inom ADB- området i linje med utredarens förslag. Skälen för regeringens förslag: En viktig utgångspunkt för diskussionen om rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna är att socialförsäkringen är ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. Socialförsäkringarna styrs av lagar och förordningar beslutade av riksdag och regering. De är dessutom helt finansierade genom statliga skatter och avgifter. Staten har således ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information i handläggningen av sina ärenden. I den organisationsstruktur som gäller för socialförsäkringsadministrationen skall RFV tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av försäkringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på nationell enhetlighet ligger det således i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som skall vara styrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. De instrument som står till RFV:s förfogande för normgivning är främst bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstol mot beslut som fattats av försäkringskassorna och förvaltningsdomstolarna för att få fram rättspraxis för regeltillämpningen. Hit hör också praxisspridning genom rättslägesanalyser, information till kassornas handläggare samt andra åtgärder som syftar till att tillämpningen av försäkringsreglerna blir korrekt, likformig och rättvis. Det innebär också krav på att det måste finnas vissa enhetliga rutiner och administrativa system för hanteringen av försäkringarna t.ex. för ansökningsförfarande, beslut, utbetalning, ekonomisk redovisning och uppföljning. Detta gäller såväl blanketter och information till de försäkrade som ADB-system. RFV skall vara ansvarig systemägare vilket innebär att RFV skall ställa krav på och utveckla de generella ADB-systemen så att de överensstämmer med regelver- ket. Med hänsyn till att det ofta görs ändringar i regelverket för socialförsäkringarna är det viktigt att RFV har ett sammanhållet ansvar för att garantera ett säkert genomförande. I RFV:s uppdrag ingår också att utöva tillsyn över försäkringskassornas handläggning och tillämpning av trygghetssystemen. Denna uppgift omfattar att följa upp och återrapportera utfallet till regeringen både när det gäller måluppfyllelsen och beträffande hur regelverket efterlevs. Men det ligger också i RFV:s tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att förutsättningarna för en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen i försäkringskassorna säkerställs. Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behöver utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppföljning av kvalitén i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. Tillsynen kommer på så sätt också att utgöra ett viktigt led i erfarenhetsåterföringen till verket av hur regelverket går att tillämpa. Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas administration, därför har riksdag och regering ett intresse av och ansvar för att verksamheten drivs effektivt. Medelstilldelningen till kassorna sker inom ramen för det budgetsystem som gäller allmänt för statlig verksamhet. RFV har som central förvaltningsmyndighet det samlade ansvaret för ekonomistyrningen av hela socialförsäkringsadministrationen. På grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter samråd med FKF svarar RFV för framställningen i budgetunderlaget om den totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV disponerar anslaget och svarar efter samråd med FKF för fördelning av medlen mellan kassorna. Fördelningen anges i RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna. Likaså ligger det i RFV:s ansvar att följa upp kassornas ekonomiredovisning och begära in underlag till och ta fram en konsoliderad årsredovisning för hela socialförsäkringsområdet. Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång till mål- och resultatstyrning. Det har minskat behovet av detaljregleringar och möjlig- gjort en betydande decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäk- ringskassorna. Det är angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter. Mål- och resultatstyrningen ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer formuleras. Riksdag och regering formulerar de övergripande målen för verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens disposition. RFV:s uppgift är att svara för uttolkning av mål- och resultatkraven samt att förmedla dem till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i verksamheten. RFV bör ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs på dem och att återrapportera utfallet såväl till den enskilda som till regeringen. Utifrån sitt uppdrag bör RFV påtala för kassan om det förekommer brister i tillämpningen och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om inte skulle vidta rättelse bör RFV påtala detta för regeringen. Informationen om socialförsäkringarna till allmänheten måste vara korrekt och utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräcklig kännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Att försäkringen är ett nationellt system medför att det finns be- hov av enhetlig och centralt framtagen information. Det bör vara RFV:s uppgift att ansvara för att innehållet i sådan information är korrekt. Hur informationen produceras och vilka vägar och kanaler som används för att sprida informationen påverkar dock i hög grad både vad de allmänna försäkringskassorna behöver göra och hur det bäst görs. Det är viktigt att försäkringskassorna garanteras ett reellt inflytande i dessa frågor. Regeringen anser - liksom utredaren - att FKF har en väsentlig roll att fylla i detta sammanhang, när det gäller informa- tionens utformning, produktion och spridning. Enligt regeringens bedömning han- teras detta bäst inom organisationen. Under förutsättning av godkännande avser regeringen att göra erfoderliga ändringar i RFV:s instruktion i överensstämmelse med det som har sagts om verkets ansvar och befogenheter. Regeringen anser inte att de förestående förändringarna är av så genomgripande natur eller att det av andra orsaker finns skäl att låta RFV byta namn. En namn- ändring skulle dessutom medföra ökade utgifter i samband med genomförandet. Det är RFV:s uppgift att svara för socialförsäkringsadministrationens gemensamma ADB-stöd. RFV:s ADB-central i fungerar som informationscentral för hela socialförsäkringen. Här förvaltas i stort sett all den information som försäkringskassorna använder sig av för att betjäna de försäkrade. Härifrån görs alla utbetalningar av socialförsäkringens olika ersättningar efter beslut av försäkringskassorna. görs över en miljon transaktioner i de centrala ADB-systemen. För detta används ca 7 500 olika dataprogram. Datalagen (1973:289), lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna, sekretesslagen (1980:100) liksom lagarna (1994:1517) om socialförsäkringsregister och (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner för möjligheterna att utveckla ett effektivt ADB-stöd inom socialförsäkringsadministrationen. De problem som härrör ur lagstiftningen och som gäller möjligheterna att få registrera personuppgifter avser regeringen att behandla i den propositon om en ny registerlag som är planerad . ADB-centralen utgör en resultatenhet inom RFV och arbetar på uppdrag av RFV och de allmänna försäkringskassorna. RFV disponerar anslagen för utveckling, drift och förvaltning av de stora ADB-systemen. ADB-frågorna har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar verksamheten på alla nivåer och har stor betydelse i det dagliga arbetet ute på försäkringskassorna. Utredarens förslag utgick från att RFV skulle bli chefsmyndighet för kassorna. Utredaren föreslog att ADB-frågorna skulle delas upp i två delar, en del för teknisk förvaltning och drift samt en del för utveckling. Förslaget ger emellertid inte tillräcklig vägledning för hur rollfördelningen på ADB-området bör lösas inom ramen för den nu föreslagna organisationsstrukturen. Regeringen bedömer därför att formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet mer samlat bör ses över. Översynen bör avse frågan om hur en effektiv ADB-verksamhet kan åstadkommas där RFV:s systemägaransvar för de gemensamma systemen bibehålls som de allmänna försäkringskassorna ges ett reellt inflytande. Det bör i detta sammanhang också prövas i vilken utsträckning det är lämpligt att konkurrensutsätta verksamheten. Efter att dessa frågor har belysts får ställning tas till formerna för socialförsäkringens ADB-verksamhet. ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: skall| |utses av regeringen. Antalet ledamöter i styrelsen | |skall bestämmas av regeringen och vara beroende av | |invånarantalet inom kassans verksamhetsområde. Antalet| |ledamöter skall bestämmas till maximalt nio utöver ord-| |förande och vice ordförande. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredaren har dock inte berört frågan om antalet ledamöter i styrelsen. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslaget har tillstyrkt, med undantag för läns allmänna försäkringskassa som anser att dagens ordning bör fortsätta att gälla. LO anser att arbetsmarknadens parter bör få ökat inflytande i de styrelser och nämnder som inrättas inom försäkringen. Skälen för regeringens förslag: Varje försäkringskassa leds av en styrelse. Ordförande och vice ordförande utses av regeringen, övriga ledamöter och suppleanter utses av eller, om kassans verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige. Om en försäkringskassas verksamhetområde bestäms av regeringen enligt 18 kap. 1 § AFL beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive kommun när det gäller val av övriga sex ledamöter. eller kommunfullmäktiges val av ledamöter skall vara proportionellt i förhållande till de olika politiska partiernas valresultat. Dagens ordning vid val av styrelse innebär således att två valkorporationer är involverade i processen. Detta kan medföra att det mandat som styrelsen har kan förefalla oklart. Om reglerna för utseende av styrelse ändras genom att hela styrelsen utses av regeringen tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten och uppdraget ges en ökad betoning. Styrelseledamöterna bör nomineras på motsvarande sätt som . Kassastyrelsernas nuvarande mandatperiod går ut . Mot bakgrund av att det sker allmänna val till , kommunerna och landstingen samt att förslagen i denna proposition bör träda i kraft fullt ut först i samband med kommande mandatperiod, bör nuvarande ordning för utseende av styrelser fortsätta att gälla t.o.m. . har godkänt förslag om ändrad länsindelning i (prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Länen i samt har slagits samman till ett län . En organisationskommitté har tillsatts för att förberereda och genomföra bildandet av läns allmänna försäkringskassa (dir. 1997:4). Förberedelsearbete pågår med att föra samman försäkringskassorna i , , och till en gemensam allmän försäkringskassa i . Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att i samråd med RFV och de berörda allmänna försäkringskassorna samt FKF förbereda en sådan sammanslagning (dir 1996:118). Det finns mot denna bakgrund skäl som talar för att ändra bestämmelserna angående antalet ledamöter i styrelserna. Ändrade länsindelningar med oförändrat antal ledamöter kan innebära att det demokratiska och lokalt förankrade inslaget minskar. Antalet ledamöter bör vara beroende av invånarantalet i respektive län. Antalet ledamöter i varje styrelse bör också vara ojämnt för att underlätta bildandet av tydliga majoriteter. Antalet ledamöter i styrelsen föreslås därför bli beroende av invånarantalet inom verksamhetsområde, dock maximalt nio ledamöter. Utöver detta antal skall det också finnas en ordförande och en vice ordförande. Reglerna avseende suppleanterna i styrelsen bör vara oförändrade. Härutöver får, liksom , två personalföreträdare delta i styrelsearbetet. De län som har fler än 1 miljon invånare bör ha nio ledamöter i för- säkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta innebär att styrelserna för allmänna försäkringskassa och försäkringskassorna i de ombildade länen i och bör ha nio ledamöter. De län som har färre än 100 000 invånare bör ha tre ledamöter i styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta skulle enligt förslaget bli fallet för på . Län som har ett invånarantal från 100 000 men färre än 400 000 bör ha fem ledamöter i styrelse utöver ordförande och vice ordförande. Län som har ett invånarantal från 400 000 men färre än 1 000 000 bör ha sju ledamöter i styrelsen, utöver ordförande och vice ordförande. 12.4.2 Uppgifter för styrelse och kassadirektören ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Regelverket skall förtydligas i | |fråga om vad har ansvar för, vad | |styrelsen skall besluta om och direktörens uppgifter.| | Styrelsen skall bl.a. besluta om inrättande av | |socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i | |dessa och lokalkontorsnätets utformning. Styrelsen | |skall efter hörande av RFV lämna förslag om anställning| |av direktören till regeringen. Beslut fattas av | |regeringen. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, med undantag för direktörstillsättningen, förslaget om en aktivare roll för styrelsen som "förtroendemän för de försäkrade", vissa undantag avseende styrelsens och direktörens uppgifter samt den författningsmässiga regleringen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan om lo- kalkontorsnätets utformning och servicepunkter tillstyrker flertalet utredarens förslag. Statskontoret anser att frågan om lokalkontorsnät bör behandlas i budgetdialogen mellan central och lokal nivå. Statskontoret anser vidare att frågan kan få stor ekonomisk betydelse och måste vägas mot andra angelägna åtgärder inom koncernen och därför avgöras i budgetprocessen. allmänna försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att styrelsen enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för sådana beslut. Av de remissinstanser som berört frågan om socialförsäkringsnämnder har flertalet tillstyrkt utredarens förslag. i län är tveksam och anför att styrelsens inflytande knappast kan bedömas förrän såväl principerna för inrättande av nämnderna som dessas kompetens blir känd. JO anser att en precisering av nämndens uppgifter är av stort värde. allmänna försäkringskassa anser förslaget vara tveksamt med hänvisning till att styrelsen enligt utredarens förslag inte får bära det ekonomiska ansvaret för sådana beslut. allmänna försäkringskassa anser att ledamöterna inte bör utses av styrelsen och att man även bör se över nämndernas representation. LO anser att arbetsmarknadens parter bör få ett större inflytande i de styrelser och nämnder som inrättas inom försäkringen, både centralt och regionalt. Av de remissinstanser som kommenterat förslaget om direktörens anställande, entledigande och lönesättning har RFV, Statskontoret och allmänna försäkringskassa tillstyrkt utredarens förslag. anser att kassadirektörens lön bör beslutas av den som har arbetsgivaransvaret. De allmänna försäkringskassorna i , , , , , , och liksom FKF har avstyrkt förslaget och anfört bl.a. att direktören bör tillsättas, entledigas och lönesättas av styrelsen. FF anser att kassadirektören bör utses på ett tidsbegränsat förordnande. Flertalet remissinstanser som berört förslaget om att styrelserna ges en aktivare roll som "förtroendemän för de försäkrade" avstyrker eller är tveksamma till förslaget. Kammarrätten i anför bl.a. att förslaget mot bakgrund av de strikt reglerade förfarandena vid omprövning och överklagande av försäk- ringskassans beslut förefaller kunna medföra en risk för dubbla budskap. FKF anför att uppgiften är en självklar del av styrelseuppdraget, men att det vore högst olämpligt att göra den jämförbar med den roll som sjukvårdens förtroendemän har. RFV, som tillstyrker förslaget, anför att kontakten mellan styrelsen och den enskilda medborgaren inte kan gälla försäkringstillämpningen, men ser för övrigt positivt på den utveckling som utredaren föreslår. FF, som tillstyrker, anser att förslaget innebär att styrelsens roll som mottagare av krav och andra synpunkter i verksamheten tydliggörs. Klagomål drabbar personalen som lojalt försöker leva upp till statsmakternas förändrade regler och krav på resultat. Skälen för regeringens förslag: föreskrivs i 18 kap. 6 § AFL att kassastyrelsen skall besluta i angelägenheter som har att befatta sig med. Denna formulering i AFL bör utvecklas och de allmänna försäkringskassornas befogenheter klargöras. Det är viktigt att försäkringskassornas ansvar och roll gentemot RFV, regering och riksdag preciseras. Mot bakgrund av att verksamheten helt finansieras av statliga medel är det viktigt att garantera den statliga styrningen av verksamheten som det lokala och regionala inflytandet ges ökade utvecklingsmöjligheter. Verksförordningen (1995:1322), som tilllämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som föreskrivs i myndighetens instruktion eller i annan förordning, bör delvis kunna utgöra förebild för hur de allmänna försäkringskassorna skall styras från statsmaktens sida. I AFL bör det därför föras in ett antal klargöranden om uppgifter och ansvar, om kassans ledning och styrelsens ansvar och uppgifter. Utifrån socialförsäkringsadministrationens särskilda förhållanden och verksförordningens innehåll kan behovet av reglering i stort anges enligt följande: - svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada och sjukdom och för att minska behovet av långa sjukskrivningar och för- tidspensioneringar, - ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten samt hushålla väl med statens medel, - utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer på , - följa RFV:s föreskrifter och de mål och riktlinjer som anges i RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna, - verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten och samhället som helhet, - fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Liksom statliga myndigheter bör även beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken, - se till att allmänhetens och andras kontakter med underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i skrivelser och beslut, - arbeta för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Vid bör det liksom finnas en direktör som är chef för verksamheten vid . Direktören bör handha den löpande förvaltningen enligt riktlinjer som meddelas av styrelsen. Det är viktigt att rollfördelningen mellan kassadirektör och styrelsen är klar och tydlig så att det inte råder någon tvekan om hur ansvaret i organisationen är fördelat. Kassadirektören bör vara den som helt ansvarar för den löpande förvaltningen och leder det dagliga arbetet. Direktören bör också representera vid t.ex. kontakterna med RFV. Styrelsen skall i en arbetsordning fastställa organisation och den ansvars- samt beslutsordning som anger formerna för verksamheten. Styrelsen bör besluta om att inrätta lokalkontor eller motsvarande servi- cepunkter i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god service och med beaktande av att tillgängliga medel utnyttjas effektivt. I det följande används begreppet lokalkontor för alla typer av sådana organisatoriska enheter. Enligt AFL skall det i princip finnas en allmän försäkringskassa för varje län samt en för . En försäkringskassas verksamhetsområde får också, om regeringen i ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och sådan kommun som inte tillhör något landsting. Det anges vidare att en allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i erfoderlig omfatt- ning. I föreskrifter som är beslutade av RFV regleras de allmänna försäkringskassor- nas organisation (RFFS 1987:6). Där stadgas bl.a. att det vid varje allmän försäkringskassa skall finnas minst ett centralkontor och att det i varje kommun skall finnas minst ett lokalkontor. RFV kan medge undantag från denna regel om särskilda skäl föreligger. RFV har i budgetunderlaget för anmält sin avsikt att avskaffa nuvarande reglering. Det finns 25 försäkringskassor i landet och fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca 16 400 personer arbetade vid kassorna . har tidigare vid ett antal tillfällen uttalat sig om försäkrings- kassornas lokalkontorsnät. framhölls att det var viktigt att kassornas väl utbyggda kontorsnät bibehålls samt att principen om att det skall finnas ett lokalkontor i varje kommun bör ligga fast men att RFV i samband med planering av resursneddragningar skall kunna överväga vissa uppmjukningar i synnerhet för storstadsområden (bet. 1991/92:SfU8, rskr. 1991/92:232). anfördes att de uttalanden om lokalkontorsnätet som rikdagen tidigare gjort behöver anpassas till den situation som råder hos försäkringskassorna. Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst be- roende på det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också fortskri- dit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet andra organisationer i samhället, allt mindre resurser att förfoga över. Med hänsyn härtill är det angeläget att en översyn kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på nätets utformning respektive vilken styrande roll verket skall ha (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). En utredning om lokalkontorsnätet har gjorts av en arbetsgrupp med företrädare för och försäkringskassorna. Arbetsgruppens slutsatser presenteras i "Rapport från kontorsgrupp -95 över försäkringskassornas kontorsorganisation" . Arbetsgruppen föreslår att försäkringskassorna får ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet.