mot · GK02A39 · 1997-04-03 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring SammanfattningRegeringens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring riskeraratt förvärra den redan rekordstora arbetslösheten. Såväluppskovet med den bortre parentesen som de föreslagnaförändrade ersättningsnivåerna verkar i denna riktning.Arbetslöshetsförsäkringen kommer, även med regeringens förslag, attbibehålla karaktären av fackligt privilegium. Det är inte acceptabelt.I motionen föreslås att regeringens förslag avvisas. I stället bör en allmänarbetslöshetsförsäkring, knuten till den allmänna försäkringen, införas. Denskall innehålla starka incitament att söka arbete. Försäkringen skall vara enintegrerad del av en sammanhållen strategi för företagande och arbete.BakgrundI proposition 1996/97:107 "En allmän och sammanhållenarbetslöshetsförsäkring" föreslår regeringen vissaförändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Förslagenpresenteras av ständiga justeringar fram ochtillbaka och efter det att den s.k. ARBOM-utredningenredovisat sina överväganden.Trots allt utredande skjuter regeringen likväl en av de mest centralafrågorna, nämligen den om försäkringens tidsmässiga omfattning, påframtiden. I stället för handling skall det bli mer utredande. Propositionenslår visserligen fast att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en omställnings-försäkring, dvs. ges LO ett slags vetorätt överfrågan om denna regeringens uppfattning skall fullföljas. "När utrednings-arbetet visat på lämpliga åtgärder kommer förslag att lämnas..." står det ipropositionen. LO har redan gjort klart att "när" för LO är lika med aldrig. "Den bortre parentesen som den uppfattats, att den arbetslöse tvingas ut imörkret med socialbidrag, är borta, förklarade en nöjd , andre ordförande i vid en gemensam presskonferens förlagd tillpartihögkvarteret" enligt referat i . praktiken evig rundgång mellan a-kassa och arbetsmarknadsåtgärderriskerar därmed att permanentas.Det förslag regeringen nu förelagt har utarbetats efter vadarbetsmarknadsminister kallat förhandlingar med LO. Iefterhand (!) har sagt sig stödja det Socialdemokraterna och LOkommit fram till.Vi är starkt kritiska till de förslag regeringen nu presenterar. Oförmågan attreformera arbetslöshetsförsäkringen på ett grundläggande sätt kommer attgöra arbetslösheten högre än vad den skulle behöva vara. Regeringensförslag motverkar därför strävan att få till stånd fler riktiga jobb.Vår kritik är stark i sak, men den riktar sig också mot det korporativainslaget i beredningen av propositionen. Regeringar med integritetförhandlar inte med partsintressen om sina förslag till . Bered-ningsarbetet ställer i blixtbelysning den för kampen mot arbetslösheten direktdestruktiva roll LO och regeringen i samverkan spelar.Rekordhög arbetslöshetArbetslösheten i är rekordhög. I februari i årregistrerade () den högstaarbetslösheten någonsin . Över 700 000människor står enligt SCB utan arbete.Allvaret i situationen förstärks av den relativt låga andelen sysselsatta, enandel som dessutom inte visar några tecken på att öka. Sammantagetbekräftar detta bilden av en ekonomi som inte förmår att dra nytta av allamänniskors vilja till arbete. Det gör välståndet för hela lägre, vidsidan av de sociala och ekonomiska påfrestningar som de arbetslösa utsättsför.Socialdemokraterna hävdar att kampen mot arbetslösheten är partiets alltöverskuggande uppgift. I valrörelsen hette det t.o.m. att partiet redantill 1995 skulle pressa ner den öppna arbetslösheten till ,om man vann valet:"Den [totala arbetslösheten] förväntas ligga kvar på en mycket hög nivåockså , av arbetskraften. Den öppna arbetslöshetenberäknas kunna reduceras till . "Av detta blev det emellertid intet. Tvärtom bröts den utveckling mot lägrearbetslöshet som slagit in på före valet. är - som just nämnts -arbetslösheten högre . En viktig orsak härtill är att skatterna påarbete och företagande ånyo höjdes efter valet . Den flexiblare arbetsrättsom introducerades återställdes dessutom som ett resultat av densocialdemokratiska valsegern.På samma sätt har det gått med andra liknande socialdemokratiskautfästelser. Så skulle t.ex. alla ungdomar, enligt vad partiet hävdade införvalet, tillförsäkras arbete, praktik eller utbildning . Få är deunga som fått se detta löfte realiserat. Antalet öppet arbetslösa ungdomarmed en arbetslöshetstid överstigande är 25 000.Och inte har det gått bättre med regeringens löfte om att alla gymnasie-studerande som så önskar skall garanteras sommararbete 1997. Ställd införfaktum, dvs. att tillgången på ferieplatser alltjämt minskar, konstaterararbetsmarknadsministern att ungdomarna måste ha insett att detta löftei själva verket var en målsättning och inte ett löfte!Den mest omfattande utfästelsen är att den öppna - men inte den verkliga(!) - arbetslösheten skall halveras . Löftet gavs av statsministerGöran . , , fattas det uppemot100 000 jobb jämfört med vad situationen borde ha varit om vägen mot enhalverad öppen arbetslöshet anträtts på allvar.Följande figur illustrerar innebörden av regeringens halveringslöfte samtresultatet . Antagandet är att säsongsvariationer upprepasunder de kommande tre åren.Om den öppna arbetslösheten skulle halveras på 47 månadernär halveringslöftet avgavs är läget nu att avuppgiften måste på tre fjärdedelar av tiden. Kravenskärps således för som går förlorad.I tabellform och säsongsjusterat ser ovanstående kurva ut på följande sätt,omräknat i antal öppet arbetslösa:MåletFaktiskGapetLöftet avges625 000625 000-April 1996294 000307 000- 13 000Juli 1996430 000464 000- 34 000Oktober1996315 000352 000- 37 000Januari1997312 000401 000- 89 000Situationen är emellertid sämre än vadarbetslöshetsstatistiken antyder. Antalet sysselsatta är lågtoch visar ingen stadig tendens att öka. Den relativt lågasysselsättningsgraden är den viktigaste signalen omekonomins otillräckliga förmåga att erbjuda fler riktiga jobb.Därmed undandras många människor möjligheten att höjasitt eget och välstånd:Den viktigaste orsaken till att Socialdemokraternamisslyckats med att skapa förutsättningar för fler arbeten ärden frapperande bristen på förmåga att förstå vad det är somkan få att växa. Tal om företagandets nödvändighetblir till en läpparnas bekännelse när verklighetens politik görföretagandet svårare. Höjda skatter, förlängdasjuklöneperioder och kärnkraftsavveckling är alla ägnade attgöra tillväxten mindre. När företagandet inte expanderar blirockså jobben färre.Regeringen har under sina gjort arbetsmarknads-politiska hugskott till sitt adelsmärke. I efterhand har dessa insatser visatsigha liten eller ingen positiv verkan. Det gäller i synnerhet som det inte finnstillräckligt med nya arbeten att tillgå när den arbetsmarknadspolitiskaåtgärden är genomgången. Den tveksamma effekten förstärks dessutom av attde arbetsmarknadspolitiska åtgärderna knappast inriktats på nya arbets-möjligheter utan mera styrts av ambitioner att frisera statistiken över öppetarbetslösa.Såväl de ekonomiska som de sociala konsekvenserna av denna politik ärbetydande. Misslyckandet med att skapa förutsättningar för tillväxt och nyajobb tvingar människor till bidragsberoende och därtill ofta andra socialasvårigheter. Mångas tilltagande utsatthet kan direkt hänföras till Social-demokraternas oförmåga att inse hur drivkrafterna för arbete, företagandeoch framsteg ser ut.När vi förordar en ny politik för att bryta massarbetslösheten är det för attfrämja välstånd och därmed motverka social utslagning.Ersättningen vidarbetslöshetErsättning vid arbetslöshet utgår antingen somersättning från arbetslöshetskassa eller som kontantarbetsmarknadsstöd (KAS).Arbetslöshetsförsäkringen är knuten till de fackliga organisationerna. Detär visserligen möjligt att vara medlem i a-kassa utan att vara fackmedlem. Irealiteten är emellertid för det överväldigande flertalet fackmedlemskap ocha-kassemedlemskap sammankopplade.Det faktum att en arbetslöshetsförsäkring med starka offentliga inslag såhårt knutits till fackföreningarna är internationellt unikt och upplevs avmånga som stötande. Det anstötliga förstärks av det faktum att försäkringentill finansieras med skatter och av de svårigheter denenskilde ofta upplever när det gäller att erhålla skydd vid arbetslöshet utansamtidigt medlemskap i facklig organisation. Det lämpliga i att enskilda, tillfacket anknutna, föreningar bedriver myndighetsutövning kan på godagrunder ifrågasättas. Lagrådet tar i sitt yttrande över det ursprungligaförslaget till en ny lag om arbetslöshetskassor fasta på denna kritik ochkonstaterar bl.a. följande:"Man måste då fråga sig om lagstiftaren i ett sådant läge, när nu en heltny lag övervägs, i stället för att bygga vidare på traditionen med i principenskilda rättssubjekt - - - bort inrätta offentliga myndigheter att handhaförsäkringen. En förebild hade stått att få i organisationen av den allmännaförsäkringen. "Dagens form av arbetslöshetsförsäkring har sina rötter i en tidigaresocialdemokratisk makthegemoni i förening med fackföreningsrörelsen. Året1994 var emellertid ett viktigt undantag, då den fackanknutna försäkringengjordes allmän. Det är den då förändrade organisationen av försäkringen somLagrådet hänvisar till som en förebild.För Socialdemokraterna var den större rättvisa som därmed etableradesuppenbarligen outhärdlig. gjordes arbetslöshets-försäkringen därför ånyo till ett slags fackligt privilegium.Återställaren av den allmänna arbetslöshetsförsäkringen blev startskottetför en serie förändringar av enskildheter i försäkringen och1996. Dessa förändringar har skapat osäkerhet om villkoren. Beslut har följtsav kontrabeslut, förseningar har varvats med tidigarelägganden, ändrades löpande, diverse statsrådsförslag harventilerats utan någon som helst förankring ens i . I tillväxtpropositionen (1995/96:25) betonadesvikten av en skärpt arbetslinje. Försäkringens roll som en omställnings-försäkring konkretiserades genom konstaterandet att "det måste finnasen bortre parentes". Efter riksdagsbeslut , i enlighetmed skrivningarna i propositionen - och med efterföljandeinstämmanden också från - stoddet för klart att dess förslag skulle innefatta enbortre parentes. I det nu aktuella förslaget från regeringen haremellertid, som vi inledningsvis konstaterade, "den bortre parentesen"villkorats till en senare accept från LO. I vårpropositionen 1996 meddelades att ersättningsnivån i a-kassanskulle höjas till fr.o.m. , finansierat inomramen för arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen föreslår nu atthöjningen tidigareläggs . fattade beslut om flera förändringar iarbetslöshetsförsäkringen. Det handlade bl.a. om skärpta regler förarbetsvillkor, förlängd karenstid, förändrade regler för beräkning avdagpenning och en tidsbegränsning av ersättningen. Redan underhösten återkom emellertid regeringen med förslag som innebar att dendelvis backade från bl.a. de skärpta reglerna för beräkning avdagpenningen. Regeringens aviserade höjning av ersättningsnivån skulle ursprung-ligen finansieras fullt ut på försäkringens utgiftssida. Flera av deförändringar som beslutades hade till syfte att möjliggöradetta. Under uppseendeväckande former, i samband med budget-behandlingen , sköts emellertid ikraftträdandet av föränd-ringarna upp . Regeringens nu föreliggande förslaginnebär att förändringarna är aktuella. Målet att finansierahöjningen av ersättningsnivån på försäkringens utgiftssida har sålundaockså övergivits.Läggs till den här redovisade planlösheten också deåterkommande diskussionerna om till vilka insatserarbetslöshetsförsäkringen skall få användas m.m. fulländasbilden av en regering som irrar fram, utan en klar uppfattningom vart man vill komma, eller hur man skall ta sig dit. Enregering som saknar både mål och politik är någotbekymmersamt i sig. Mer allvarligt ändå är emellertid denosäkerhet och otrygghet som regeringens vacklan skaparbland de arbetslösa. Mot den bakgrunden framstårregeringens agerande i a-kassefrågan som särskilt ansvarslöst.Arbetslöshetsförsäkringenoch arbetslöshetenArbetslöshetsförsäkringen är naturligtvis först och främst enfråga om skydd för den som förlorar sitt arbete.Utformningen av försäkringen har emellertid en direktbetydelse också för arbetslöshetens storlek. Så förhåller detsig av flera skäl.Det första har samband med ersättningsnivåerna. Dessa avgör den lönenivåvid vilken den arbetslöse är beredd att anta ett erbjudet arbete, den s.k.reservationslönen. I en internationell jämförelse är de svenska ersättnings-nivåerna höga. Det gör att erbjudna arbeten kan avvisas, trots att dessabehöver utföras och trots att det finns arbetslösa som skulle kunna utföradem. Ett arbete med en lön som understiger ersättningen fråna-kassa anses enligt praxis inte behöva antas av den arbetssökande.Den andra påverkan arbetslöshetsförsäkringen har på arbetslösheten skergenom försäkringens tidsmässiga omfattning. En försäkring som i praktikenär evig ger dåliga incitament för ett aktivt arbetssökande. Upplevdabegränsningar i ersättningsmöjligheterna följs enligt vetenskapliga studierregelmässigt av en större sökbenägenhet.Regeringens förslag innebär att arbetslösheten blir högre än den skullebehöva vara av båda dessa skäl. Såväl höjningen av ersättningsnivån till 80procent som frånvaron av en s.k. bortre parentes verkar i arbetslöshets-höjande riktning. Den eftergift för fackliga krav som båda dessa förslag äruttryck för kommer därför att få betalas av de arbetslösa.En strategi för fler riktigajobbInnan vi redovisar vårt förslag till hur ett nytt skydd vidarbetslöshet borde vara utformat vill vi sätta in detta i ensammanhållen strategi för fler riktiga jobb. Utan en sådanstrategi riskerar alla åtgärder mot arbetslösheten att bliisolerade och i värsta fall helt verkningslösa. Det är bristenpå en gedigen och heltäckande strategi för jobb som ärregeringens främsta problem.Enligt vår mening krävs det insatser på fyra plan för att arbetslöshetenskall kunna pressas tillbaka: Företagen - i synnerhet de små och medelstora - måste kunna växa.Nya företag måste också kunna startas lättare. Företag i måsteha konkurrenskraftiga villkor i förhållande till företag i andra länder.Lägre skatter på arbete är en förutsättning för att jobben skall bli fler. skall bli ett av de främsta länderna när det gäller kunskap. Detsätter fokus på utbildningen som investering, på belöningarna och påden personliga insatsen för att nå kunskapen. Arbetsmarknaden måste moderniseras. En ny tids mer flexibla villkormåste tillåtas påverka arbetsmarknadens funktionssätt. Gamla lagarbehöver ersättas med nya som medger nödvändig variation. Arbetsmarknadspolitiken måste bli effektivare. En konstruktivarbetslöshetsförsäkring skall kombineras med fokuserade och effek-tivare åtgärder i syfte att underlätta arbetslösas återinträde på arbets-marknaden.En strategi av detta slag måste genomföras sammanhållet ochlångsiktigt om den skall ha några förutsättningar att ge ettvaraktigt positivt resultat. Inte minst är det viktigt attföretagen kan lita på att de föreslagna förändringarnagenomförs och blir bestående. Utan en sådan tilltro kommerinte den framåtanda som nya investeringar springer ur attkunna skapas. Och utan investeringarna kommer de nyajobben att utebli.Vi misstror Socialdemokraternas förmåga att leda förnyelsen av Sverige.De senaste årens erfarenheter pekar hän mot ett slags uppgivenhetensdesperation. Hugskotten har avlöst varandra. tal om att det ärföretagen som måste kunna växa för att fler arbeten skall kunna erbjudas harförbytts i en fåfäng tro att jobben i stället skall finnas i den offentligasektorn.Direkt motbjudande är Socialdemokraternas fifflande med sysselsättnings-statistiken. Arbetslösa flyttas bort från öppen arbetslöshet till komvux,billigamen ineffektiva AMS-åtgärder för många prioriteras före insatser av störrevärde, medarbetare pensioneras ut ur arbetskraften. Åtgärder av detta slaggör fattigare.Vår slutsats av de senaste årens sysselsättningskris är entydig. En regeringsom inte erkänner - för sig själv och för andra - att nya jobb hänger påföretagens expansionsförmåga kommer att permanenta massarbetslösheten.För vår del ger vi företagsamheten i den allra högsta prioritet för attsäkerställa att välståndet och tryggheten inte blir utan motor.I anslutning till regeringens vårbudget kommer vi att presentera våraförslag för att göra till en nation av företagande och arbete. Deförslag vi i det följande preciserar ifråga om arbetslöshetsförsäkringen skallses i detta vidare sammanhang.Regeringens förslag tillarbetslöshetsförsäkringRegeringens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring har ingetpositivt samband med en mer samlad politik för fler jobb.Vår viktigaste kritik av förslaget kan sammanfattas påföljande sätt: Försäkringens eviga karaktär permanentar den för många nedbrytanderundgången mellan a-kassa och arbetsmarknadsåtgärder. Den riskeraratt för gott låsa in många i arbetslöshet. Höjningen av ersättningsnivån - i den mån denna inte är rent fiktiv -påverkar negativt möjligheterna för de arbetslösa att få arbete. A-kassans fortsatta koppling till de fackliga organisationerna gör densvårtillgänglig för många. Den nya, fristående och korporativt styrdakassa som regeringen föreslår framstår som ett avlatsbrev, somden obotfärdige facklige privilegiebevararens förhinder.Enligt vår mening kan regeringens förslag inte läggas tillgrund för en angelägen modernisering avarbetslöshetsförsäkringen. Förslaget bör därför avvisas. Ettnytt förslag bör föreläggas i sådan tid att det kanträda i kraft den 1 januari 1998.Ett långsiktigt skydd motarbetslöshetRegeringens förslag är mot bakgrund av vad vi här harredovisat otjänligt som grund för ett hållbart skydd vidarbetslöshet. Vi skall i det följande redovisa vår syn på hurskyddet borde utformas, både i ett kortare och i ett längreperspektiv. Dessa principer bör utgöra utgångspunkten fördet förslag regeringen bör förelägga senare underåret.Det längre perspektivet är egentligen det mest intressanta. Det utgår frånde starkt dynamiska tendenser som präglar världsekonomin och som öppnarnya lovande möjligheter till en vitalisering av . Globaliseringen ochmarknadsekonomins genombrott som den dominerande ekonomiskaordningen förändrar i grunden villkoren för arbete. Det stereotypa, mass-producerande industrisamhället ger vika för det mer varierade. Arbetet - ocharbetslösheten - byter karaktär. Viktigast av allt är att den nya arbets-marknaden öppnar möjligheter att utveckla arbetet så att det passar alla deskiftande intressen och ambitioner enskilda människor har. Det kan bli enarbetsmarknad som tillfullo tar tillvara varje människas potential.En sådan mångfasetterad arbetsmarknad utmanar emellertid samtidigtmånga av det traditionella industrisamhällets sociala skyddsanordningar.Definitionsproblemen blir fler, gränsdragningarna mer grannlaga. De senasteårens svårigheter att på ett korrekt sätt hantera de deltidsarbetslösasbekymmer ger en föraning om de svårigheter traditionella, enhetliga försäk-ringslösningar kommer att möta i framtiden.På en arbetsmarknad där arbetstiden blir helt individuell, där arbete underdelar av livet varvas med andra sysselsättningar, där lönerna varierar mer under olika perioder av det yrkesverksamma livet, där blir det hart näromöjligt att konstruera ett för alla likadant försäkringssystem som är hållbart.Vad försäkrar man sig t.ex. mot, och på vilken inkomstnivå?En ny arbetsmarknad kräver därför enligt vår mening också ett nytt sätt attse på det skydd som behövs för att klara allehanda arbetslöshetssituationer.Närmast till hands ligger ett på en gång generellt och individuellt anpass-ningsbart sparsystem.Ett sådant skulle kunna finansieras på ett sätt som till sina effekterpåminner om det vi senare kommer att föreslå för arbetslöshetsförsäkringen,men göras mer personligt i fråga om rätten för den enskilde att utnyttja deavsatta resurserna.Vi förordar att en sådan långsiktig lösning nu blir föremål för nödvändigaanalyser. Dessa bör emellertid inte förhindra de mer omedelbara reformersom kan och bör genomföras inom ramen för det försäkringsskydd som längeän kommer att svara för den dominerande tryggheten vid arbetslöshet.Kanske skulle det också kunna vara möjligt att utvecklaförsäkringslösningar som är mer varierade än den försäkring som äraktuell. Olika skyddsformer skulle t.ex. kunna erbjudas inom ramen för ettobligatoriskt krav på minimiskydd. Det finns skäl att i ett långsiktigtperspektiv pröva också sådana framkomstvägar för att möta en ny arbets-marknads större variationsrikedom.En försäkring för allaAllmän försäkringSom vi redan framhållit är vi starkt kritiska till regeringensförslag till förändringar av arbetslöshetsförsäkringen. Defackliga organisationernas privilegier upprätthålls, samtidigtsom de betydande incitamentsbristerna i dagensarbetslöshetsförsäkring lämnas obearbetade.Reservationslönerna drivs upp ytterligare.Vi avvisar därför regeringens förslag. Den försäkring vi förordar bör istället byggas upp på principer vi redovisar i det följande. De annorlundagrundläggande principerna hindrar inte att de i särskilda frågor kan leda tillsamma slutsatser som de regeringen presenterar i sin proposition.Regeringen föreslår en försäkring som är delvis obligatorisk, delvisfrivillig. En grundläggande nivå skall omfatta alla, en inkomstrelaterad delerbjuds därutöver till den som vill. De fackligt anknutna a-kassorna behålls,men kompletteras med en ny, men alltjämt icke-statlig kassa för den som inteönskar vara ansluten till de fackliga kassorna. Finansieringen både avgrundskyddet och av den inkomstrelaterade försäkringen föreslås i alltväsentligt ske genom skatter.Konstruktionen med en i verkligheten fackligt styrd, men skattefinansieradfrivillig försäkring kan vi inte acceptera. Det finns inget skäl varför statenskall ge stora skattesubventioner till somliga, men inte till andra.Vi förordar i stället att en ny arbetslöshetsförsäkring görs allmän, dvs.omfattar alla. Den bör praktiskt administreras inom ramen för den allmännaförsäkring som ansvarar också för övriga sociala försäkringar. Den bör varatidsbegränsad för att - i kombination med bl.a. förändrade regler föråteranställning - säkerställa att den arbetslöse har starka drivkrafter att sökaoch ta arbete i stället för att stanna i arbetslöshet. Den arbetslöshets-försäkring vi förordar är alltså en integrerad del i vår strategi för attbekämpaarbetslösheten.Försäkringsperiodens längdRegeringen skjuter den för försäkringens funktion avgörandefrågan om vilken tidsmässig omfattning försäkringen skall hapå framtiden. Socialdemokraternas tidigare uttalade förordför en tidsbegränsad försäkring villkoras nu till att LO såsmåningom skall acceptera denna tanke.Vi anser att konsekvenserna av att bibehålla rundgången mellan a-kassaoch arbetsmarknadsåtgärder är så svåra att LO:s instämmande inte kaninväntas. Det förslag regeringen och LO kompromissat ihop höjer i praktikenarbetslösheten när all möda borde sättas in på att pressa den tillbaka.Vi har tidigare förordat att den inkomstrelaterade delen av arbetslöshets-försäkringen bör omfatta . Det innebär i realiteten attdagens ersättningsperiod bibehålls. Däremot finns det enligt vår mening inteskäl att låta förlängas genom att arbetsmarknadspolitiskaåtgärder tillåts vara återkvalificerande. Vi upprepar nu detta krav.Ersättningen bör också bibehållas på nivån , med en högstadagpenning om . Ersättningsperioden inleds med en karenstid . De förändringar på skattesidan som vi förordar gerersättningen ett högre värde för den enskilde jämfört med regeringensförslag. I en internationell jämförelse utgör detta ett gott skydd vidarbetslöshet.Som normalarbetstid för beräkning av dagpenningens storlek skall gälladen genomsnittliga arbetstiden i det förvärvsarbete som ledde till attarbetsvillkoret uppfylldes. Om det är förmånligare för den enskilde fårdagpenningen beräknas utifrån den genomsnittliga arbetstiden under allt detförvärvsarbete som utförts .