mot · GL02L302 · 1997-10-06 00:00:00 — 1 Inledning och sammanfattning I denna motion föreslås en översyn av konkurslagstiftningen med målsättning att åstadkomma en rationellare konkursförvaltning där borgenärernas intressen sätts i förgrunden och där tillsynsmyndigheterna avskaffas för att ersättas med tillsynsorgan liknande dem som gäller för aktiebolag. Förslaget skall kopplas samman med det tidigare förslag om en konkursförsäkring i stället för lönegaranti som undertecknad medverkat till. Vidare bör förslaget kopplas till det arbete som sker inom ramen för arbetet med en översyn av bland annat förmånsrättslagstiftningen. Konkurser är en naturlig del i marknadsekonomier. Konkurser inträffar av orsaker som kan vara hänförliga till felbedömningar av marknadsförutsättningar, teknisk utveckling eller otillräcklig likviditet (i nystartade företag). Bland konkursorsaker är även makroekonomiska förändringar naturligtvis betydelsefulla. Konkurserna ökade i från cirka 6 000 till cirka 20 1993 uteslutande till följd av makroekonomiska förändringar. Konkurser och konkursregler berör därför direkt eller indirekt ett stort antal människor och företag i vårt land . Konkurser och de andra möjligheter som finns till företagsrekonstruktioner skall göra det möjligt att kostnads- och tidseffektivt avveckla eller ombilda verksamheter. För att detta skall fungera krävs ett regelsystem som skänker arbetstagare och andra fordringsägare och gäldenärer visshet att rättssystemet möjliggör smidiga företagsomvandlingar och avvecklingar. Även om obeståndsrätten betraktas som en särskild del av juridiken så är effekterna av dessa regler nära förknippade med de civilrättsliga regler som reglerar företags verksamhet under normala förhållanden, när dessa är solventa. Efterlevnaden av civilrättsliga regler om betalningsskyldighet garanteras i sista hand av att fordringsägare genom tvång exekution kan få betalt för sina fordringar. Den åtgärd som i första hand kommer i fråga är utmätning. När ett företag är solvent tillhandahåller bland annat konkursreglerna regler som gör det möjligt för samtliga borgenärer att delta i försöken att få betalt för sina fordringar i den ordning som följer av de säkerheter fordringsägarna har för sina fordringar. Vid en konkurs tas en gäldenärs samtliga tillgångar i anspråk för att realiseras försäljas och delas ut till fordringsägarna. Tvångsmomentet i konkurser vänder sig inte enbart mot gäldenärerna. Även fordringsägares möjligheter att söka få betalt för sina fordringar eller att på annat sätt förbättra sin ställning regleras av obeståndsreglerna. Efter konkurs kan ingen borgenär försöka skaffa sig fördelar på andra fordringsägares bekostnad. kan alltså bl.a. genom återvinning förhindra en kapplöpning mellan borgenärer som i värsta fall skulle kunna försämra gäldenärens situation och i sig leda till obestånd. Genom reglerna om återvinning uppnås dessutom den effekten att kapplöpning mellan borgenärer för att få betalt eller säkerheter för sina fordringar blir ointressant eftersom effekterna av en konkurs ges retroaktiv effekt. Konkursreglerna och andra obeståndsregler, exempelvis lagen om företagsrekonstruktion, är följaktligen avsedda att skapa trygghet för fordringsägare och att dessutom underlätta för gäldenärer att erhålla kredit. Konkursregler och andra obeståndsregler är därför en naturlig del av varje marknadsekonomi. Mot bakgrund av konkursreglernas och andra obeståndsreglers betydelse i en marknadsekonomi är reglernas utformning och tillämpning av betydelse för ekonomins funktionssätt. Konkurslagen är den viktigaste lagstiftningen vad gäller konkurs. har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet, SOU 1991:106 gjort en kort sammanfattning över gällande regler om handläggning av konkurser. Ur nämnda betänkande: Frågan om någon skall försättas i konkurs tas upp som ett konkursärende hos tingsrätten. Gäldenären kan själv begära att få bli försatt i konkurs och då kan rätten i de flesta fall bifalla ansökningen. Om en borgenär ansökt om att någon skall försättas i konkurs, skall rätten sätta ut en förhandling för prövning av frågan. Om tingsrätten beslutar att gäldenären skall försättas i konkurs, fortsätter handläggningen av konkursärendet vid tingsrätten. Rätten skall bland annat utse en förvaltare, vars uppgift är att förvalta boet. Förvaltningen står under tillsyn av en kronofogdemyndighet, som i denna egenskap kallas tillsynsmyndighet (TSM). Förvaltaren skall bland annat upprätta en bouppteckning över gäldenärens tillgångar och skulder. Gäldenären skall vid ett sammanträde inför rätten avlägga ed på att bouppteckningen är riktig. Gäldenärens rörelsefrihet inskränks genom konkurs och under vissa förutsättningar kan gäldenären hämtas eller häktas. Om det finns tillgångar i konkursen skall dessa i princip förvandlas till pengar som delas ut till borgenärerna. Om fordringar utan förmånsrätt kan beräknas få utdelning i konkursen, skall ett bevakningsförfarande ofta föregå utdelningen. Om bevakningsförfarande äger rum, skall de fordringsägare som vill ha utdelning i konkursen skriftligen anmäla det hos rätten. Om en fordringsägare eller förvaltaren har något att invända mot en bevakad fordran, skall han framställa anmärkning mot bevakningen. Tvistefrågor som har uppkommit genom framställda anmärkningar skall handläggas vid ett förlikningssammanträde inför rätten. Om förlikning då inte träffas, skall rätten avgöra saken genom ett beslut som endast avgör vilken rätt som tillkommer fordringen i konkursen. När utdelning skall äga rum, skall förvaltaren upprätta ett förslag till utdelning. Rätten skall kungöra att förslaget har upprättats och därefter ta ställning till om den skall fastställas. När tingsrätten har fastställt utdelning, anses konkursen avslutad. Förvaltaren skall avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten. Förvaltaren har rätt till arvode. Det bestäms av rätten efter framställning av förvaltaren. skall yttra sig över framställningen. Konkurser är som framgår av utdraget ur domstolsutredningens betänkande ett förfarande med många berörda parter privata och offentliga som samverkar i de många olika faser som en konkurs består av. De resurser som behövs för att handlägga konkurser varierar naturligtvis från fall till fall och beror på flera olika omständigheter. Särskilt när konkursgäldenären driver rörelse uppkommer besvärliga frågor gällande anställda, pågående verksamhet, rättegångar m.m. De senaste årens dramatiska ökning av antalet konkurer, där stora företag med verksamheter i flera olika branscher i och utanför gått i konkurs, har lett till att gällande konkursbestämmelser och regelverkets effektivitet kommit att testas hårdare . De senaste årens stora konkurser har haft miljardbelopp i tillgångar och skulder och avvecklingen av konkursbona har följaktligen i många fall tagit år med stora insatser från konkursförvaltares och andra, inhyrda, specialisters sida. Eftersom konkursreglerna dels är en betydelsefull och förhållandevis komplicerad del av juridiken och kostnaderna som är förknippade med konkursavvecklingar ökat, blir konkursreglernas effektivitet av ökad betydelse. Obeståndsreglerna har också kommit att alltmer utredas från det offentligas sida. Exempelvis beslöt regeringen att tillsätta en utredning om Konkurstillsynen m.m. där uppdraget skall redovisas . Regeringens utredare skall bland annat utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha, vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur det skall ske. Regeringen har dessutom redan inledningsvis i kommittédirektivet fastställt: Utgångspunkten skall därvid vara att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna, att centrala funktion skall behållas samt att konkursförvaltningen skall vara privat. Regeringen har genom sitt sätt att utforma sitt initiativ till översyn av vissa av konkursreglerna ändå lyckats manifestera sin oförmåga, eller ovilja, att bryta med flera av de drag som präglat konkursreglerna i och som det enligt motionsförfattarens uppfattning är dags att bryta med. Regeringen har nämligen genom sitt beslut dels sett till att en ny utredning fått till uppgift att utreda ett område som lider av överutredning utan att gjorda utredningar för den skull lett till förändringar och dels begränsat utredarens uppdrag så att konkurstillsynen och andra konkursbestämmelser inte kan omprövas på ett förutsättningslöst sätt. Motionären anser, tvärtemot vad regeringen givit uttryck för genom det uppdrag som regeringen givit i och med sitt beslut, att konkursreglerna inklusive frågor om konkurstillsyn, tillsättning samt arvodering av förvaltare bör omprövas förutsättningslöst och att statens inflytande över konkurshanteringen bör begränsas och i princip endast skall förekomma där övriga, privata, lösningar inte är tillräckliga. Regeringen har i sitt kommittédirektiv korrekt konstaterat att det (finns) ett antal övergripande problem med konkurstillsynen och att dessa kan sammanfattas på så sätt att Oklarhet råder om konkurstillsynens mål och närmare inriktning...Tillsynsfunktionen har en delvis oklar roll i förhållande till domstolarna och konkursförvaltarna...Tillsynens inriktning på granskning av enskilda konkursärenden begränsar möjligheterna att beakta centrala och generella problem i konkursförvaltningen. styrs i alltför hög grad av de kvantitativa kraven och av formaliakontrollen som hindrar att tillräcklig uppmärksamhet ägnas åt de kvalitativa och långsiktiga aspekterna i konkursförvaltningen...Tillsynsverksamheten har begränsad förmåga att hantera och anpassa verksamhetens resurser till förändringar i ärendevolymerna och andra yttre omständigheter...Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. Regeringen har däremot inte förmått dra den riktiga slutsatsen av den betydande kritik som genom kommittédirektivet riktas mot gällande ordning för bland annat tillsynen i konkurser. Den riktiga slutsatsen är att det sätt som tillsynen i stället bör leda till är att konkurstillsynen och konkursreglerna i stort förutsättningslöst omprövas på basis av gjorda erfarenheter och att en utgångspunkt vid en sådan omprövning bör vara att privata lösningar inte bör diskrimineras i förhållande till offentliga, i synnerhet som enighet råder om att de senare lider av klara brister. Föreliggande motion föreslår ändringar av gällande regler som avses leda till att de i första hand berörda av konkurser fordringsägarna sätts i centrum för konkurshanteringen och ges ett ökat inflytande på bekostnad av bland annat det offentliga samt att gällande regler i övrigt ses över så att konkursförvaltningen i totalt sett fungerar bättre. Regeringens kommittédirektiv innehåller för övrigt skrivningar som talar om att Målet för konkurstillsynen kan allmänt sägas vara att sörja för en god kvalitet på konkursförvaltningen samt att konkursförvaltningen bör bedrivas ändamålsenligt. Den tillsatte utredaren har emellertid inte fått en lätt uppgift eftersom kommittédirektivet i stort sett lämnar fältet fritt för tolkningar om vad konkursförvaltning av god kvalitet är. Utredaren har som nämnts i övrigt i stort sett endast fått som utgångspunkt att dagens system fungerar illa men att det inte får förändras för mycket. Enligt min uppfattning borde kommittédirektivet i stället haft som utgångspunkt att diskutera, utreda och fastställa de olika faktorer som tillsammans kan sägas utgöra det som lagstiftaren avser med konkursförvaltning av god kvalitet och att på grundval av en sådan utredning därefter söka finna de bästa lösningarna. Avsikten med föreliggande motion är dels att tillhandahålla en summarisk sammanfattning av de olika faktorer som jag bedömer tillsammans leder till en konkursförvaltning av god kvalitet samt dels förslag till ändringar i gällande regler för att därigenom uppnå satta mål. har alltid stått under någon form av tillsyn. utövades den närmare tillsynen av ett särskilt organ, rättens ombudsman. Rättens ombudsman kompletterade den kontroll som rätten utövade över konkursförvaltningen genom särskilda bestämmelser i konkurslagen. Rättens ombudsman fanns till för att dels kontrollera konkursförvaltningen och dels fungera som rådgivare åt konkursförvaltningen i de olika juridiska och affärsmässiga frågor och bedömningar som blev aktuella i konkursarbetet. Rättens ombudsmans ställning blev efterhand starkare i och med att samtycke krävdes för åtskilliga viktigare förvaltningsåtgärder. Rättens ombudsman hade således en funktion som konkursdomstolen varken hade kompetens eller resurser att inneha. I praktiken var de personer som utsågs till rättens ombudsmän ofta advokater med lång och omfattande affärsjuridisk erfarenhet. I den äldre konkurslagstiftningen hade dessutom fordringsägarna borgenärerna en starkare ställning än vad de har i och med att den gamla konkurslagen innehöll flera bestämmelser som fordrade att konkursförvaltaren skulle höra borgenärerna i viktiga frågor. föreslogs att systemet med rättens ombudsmän skulle ändras och ersättas med en ny tillsynsfunktion. Motivet till förändringen var bland annat att det var olämpligt att advokater skulle utöva tillsyn över andra advokater. I proposition 1978/79:105 anfördes att ett nytt tillsynsorgan borde tillsättas. Den kommitté som föregått propositionen ansåg att det allmänna med hänsyn till samhällets alltmer ökade intresse av insyn i konkursförfarandet fortfarande bör svara för konrollen samt att ett statligt organ...också (har) möjligheter att skaffa sig de resurser som behövs för en effektiv tillsyn. Citaten är onekligen uttryck för den tidsanda som rådde , dels vad gäller statens intresse av ökad insyn och dels vad gäller synen på statens möjligheter att skaffa sig nödvändiga resurser. Som ett tecken på samma tidsanda anförde kommittén att det ligger i sakens natur att i tillsynsorganets uppgifter ingår att bevaka att arbetsmarknads-och regionalpolitiska intressen beaktas i konkursen. I linje härmed bör tillsynsorganet ha uppsikt över att ett allmänt ombud förordnas när anledning till det förekommer. Man ville sålunda gå från ett relativt väl fungerande system där ett nätverk bestående av konkursförvaltare, rättens ombudsman, konkursdomstolen och fordringsägarna, genom de möjligheter som konkursreglerna erbjöd, hade möjlighet att balansera sina respektive intressen mot varandra. I stället ville man införa nya målsättningar som inte hade något med konkursförvaltning i sig att göra. Självfallet bör det vara så att andra organ offentliga eller privata än konkursförvaltare och deras tillsynsorgan har till uppgift att sköta arbetsmarknadspolitiken. Nämnda förhållande är emellertid inte bara en fråga för rättshistorikerna eftersom nuvarande regering infört regler i konkurslagen som i bästa fall är ett politiskt slag i luften och som i värsta fall leder till sämre konkurshantering av konkursförvaltarna på grund av dubbla budskap. I konkurslagen 7:8 stadgas nämligen att konkursförvaltare visserligen skall ta till vara borgenärernas intressen men att detta inte hindrar att förvaltaren vid avvecklingen av boet beaktar vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas. Nämnda citat är ett exempel på den ambivalenta ställning som konkursförvaltare och konkurstillsynen lider av som en följd av otydliga och icke ändamålsenliga regler. Rättens ombudsman avskaffades 1979 och ersattes med det system som i stort sett är det som gäller . I och med förändringarna 1979 stärktes konkursförvaltarnas ställning i konkursförvaltningen avsevärt. Den kontrollfunktion och det medbeslutandeförfarande som tidigare funnits i och med rättens ombudsman och borgenärernas privilegierade ställning togs bort. Rättens ombudsman avskaffades och ersattes av en särskild tillsynsmyndighet som organisatoriskt knöts till vissa kronofogdemyndigheter. Skälen till att tillsynsfunktionen lades på kronofogdemyndigheterna var, enkelt uttryckt, att något bättre alternativ inte ansågs finnas. Den jävssituation som tidigare rådde då advokater utövade tillsyn över andra advokaters konkursförvaltning ersattes av en ny jävssituation i och med att kronofogdemyndigheten i praktiken har dubbla roller, dels som representant för borgenären staten som har skattefordringar i de flesta konkurser och dels som kontrollorgan. De flesta torde vara eniga om att tillskapande av Tillsynsmyndigheterna var ett misstag och att tillsynen i konkurser inte fungerat väl. lade 1994 fram en rapport avseende granskningen av den statliga tillsynen vid konkurs (RRV dnr 23-93-0462). RRV:s slutsatser och rekommendationer innebär ett underkännande av dagens tillsyn av konkurser. Ur rapporten kan följande citeras: Ett viktigt skäl till att en statlig tillsynsfunktion inrättades inom konkursområdet var att man därigenom skulle få goda förutsättningar för en likformig tillsyn över landet. En statlig tillsynsmyndighet skulle också garantera staten en god insyn i konkursförvaltningen och därigenom kunna beakta de speciella samhällsintressena i konkursförfarandet. Oklara riktlinjer och svårförenliga mål Konkurslagens bestämmelser om tillsynen är allmänt formulerade och saknar på flera punkter en preciserad vägledning för tillsynsverksamhetens inriktning. I synnerhet är tillsynens ansvar att övervaka ädamålsenligheten i konkursförvaltningen till sin innebörd inte närmare preciserad. Lagen ger utrymme för olika tolkningar av tillsynsrollen och tillämpningar av regelsystemet. Det författningsmässiga stödet för tillsynens innehåll och former uppfattas inte som entydigt . I tillsynen måste TSM också beakta konflikten mellan borgenärs- och samhällsintressena i konkursförvaltningen. Enligt konkurslagen ska förvaltningen drivas med utgångspunkt i borgenärernas intresse, men förvaltaren ges vissa befogenheter att ta hänsyn till samhällsintressen såsom regional- och sysselsättningspolitiska aspekter. Bristande enhetlighet i tillsynen Oklarheterna i det författningsmässiga stödet är en huvudorsak till att tillsynsorganisationen inte etablerat något gemensamt synsätt eller enhetliga riktlinjer för verksamheten. I stället har de olika TSM utvecklat egna synsätt och praxis utifrån den enskilda myndighetens resurser, arbetssituation, kompetens och andra förutsättningar. Tveksamma verksamhetssamband och resursprioriteringar mellan TSM och övriga KFM Bland de bakomliggande motiven för konkurstillsynens organisatoriska hemvist inom kronofogdeorganisationen fanns bland annat ambitionen att via den gemensamma organisationen kraftsamla mot den ekonomiska brottsligheten. Granskningen (RRV:s) har inte kunnat påvisa några policygemensamma frågor på KFM-nivå som omfattar såväl TSM som övriga verksamhetsgrenar inom KFM. har det varit väsentligt att på olika sätt markera och garantera TSM:s självständighet inom KFM för att undvika ett jävsförhållande mellan konkurstillsynen och den statliga borgenärsfunktionen. Kritiken gäller ofta oklarheter om i vilken egenskap befattningshavare från KFM uppträder vid möten med andra aktörer och intressenter i konkurssammanhang. Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. Den splittrade tillsynsorganisationen har bl a försvårat ledning och en samordnad utveckling av tillsynsverksamheten. Tillsynsverksamheten saknar bl a en utvecklad resultatstyrning, effektiva informationssystem, effektivt ADB-stöd för uppföljning och utvärdering av resultat och effekter samt insatser för fortlöpande kompetensutveckling. Sammanfattningsvis kan det således konstateras att gällande tillsynsfunktion är en anomali där min uppfattning bekräftas av RRV:s utvärdering på ett sätt som inte kan göras tydligare. 3 Vad är ändamålsenlig konkursförvaltning? Som framgått tillhandahåller gällande lagstiftning och praxis liten eller ingen vägledning om vad som är bra eller ändamålsenligt. Ändå är det TSM:s uppgift att se till att konkursförvaltningen sköts ändamålsenligt och att avvecklingen av konkurser inte fördröjs i onödan (Konkurslagen 7:27). Enligt min uppfattning är det enda rimliga sättet att bedöma kvaliteten på konkursförvaltning att se till hur de som berörs av konkurser arbetstagare, leverantörer och långivare påverkas. Det intresse som naturligen först bör nämnas är fordringsägarnas intresse att så snabbt som möjligt få betalt för så stor del av sina fordringar som möjligt. Följaktligen bör konkursreglerna enligt min mening i större utsträckning ta hänsyn till dem i vars intresse konkursreglerna överhuvudtaget finns: Borgenärerna. Eftersom kostnaderna för konkursförvaltningen som regel betalas ur konkursbonas tillgångsmassa och således minskar det utdelningsbara utrymmet så har borgenärerna ett primärt intresse av att få insyn i konkurshanteringen för att på så sätt kunna överblicka och kontrollera konkurskostnaderna. Konkursförvaltaren är enligt min mening i första hand borgenärernas uppdragstagare. Borgenärer i konkurser är emellertid en heterogen grupp som ofta har motstridiga intressen. Konkursförvaltare behöver därför ett visst mått av autonomi för att ha möjlighet att organisera och genomföra konkursavvecklingar som ger det bästa ekonomiska utfallet. Borgenärernas interna styrkerelationer bör vara beroende främst av fordringarnas storlek och de säkerheter som fordringarna har. Den relativa självständighet som således är nödvändig för konkursförvaltarna kan och bör emellertid balanseras av borgenärernas möjligheter att långsiktigt kunna vara med och påverka konkurshandläggningen. Genom att stärka borgenärernas inflytande över konkursförvaltningen får dessa en roll som mer påminner om aktieägarnas roll i aktiebolag. Lika litet som samhällsintresset har att göra med hur enskilda intressen väljer att driva aktiebolag har samhällsintresset någon naturlig plats i utformningen av de prioriteringar och val som görs i och med affärsmässiga och juridiska bedömningar vid en konkursavveckling. De uppgifter som enligt gällande lagstiftning åvilar konkursförvaltare och tillsynsmyndigheter och som rör samhällsintresset är således omotiverade. Däremot finns det anledning att se till hur aktiebolagslagen är utformad för att se till hur exempelvis aktieägare, fordringsägare, tredje man samt staten skall tillförsäkras att aktiebolags verksamhet bedrivs enligt de ramar som lagstiftningen uppsatt. Jag tänker främst på revisorers och på Patent- och uppgifter vilka tillsammans med aktiebolags egna organ bildar ett system för ömsesidig kontroll där de olika berördas intressen balanseras mot varandra. Jag anser att den lösning som används för aktiebolag bör fungera som förebild även för konkurser. Eftersom konkursförvaltning i första hand är en ekonomisk verksamhet där resultatet utdelningen till fordringsägarna enkelt kan bedömas ligger det i samtligas intresse att konkurrensen mellan konkursförvaltare är så stor som möjligt. Det är vår uppfattning att ju fler situationer i konkurshanteringen som kan konkurrensutsättas, desto mer har de inblandade att vinna. Följaktligen bör exempelvis tillsättningen av konkursförvaltare få större inslag av konkurrens. Det är dessutom angeläget att utnyttja privata alternativ och att låta efterfrågan bli styrande, exempelvis för tillsynsverksamheten, för att på så sätt exempelvis ha möjlighet att upprätthålla flexibla tillsynsorganisationer. Det är inte säkert att privata alternativ i alla lägen skulle innebära lägre kostnader. Efterfrågan kan ju öka. Jag bedömer emellertid att privata alternativ har bättre möjligheter att exempelvis snabbt kunna utöka sin kapacitet för att med bibehållen kvalitet kunna granska ett ökande antal konkurser.