mot · GL02Jo747 · 1997-10-06 00:00:00 — Denna kompliceradefråga kan, mot bakgrund av EU:s struktur, kort förklaras enligt följande.Enligt EU:s sätt att se det är det så att om land A inför strängare regler ände gemensamma regler som finns rörande tillverkningsprocesser kommerland A att skydda sin miljö (och den gemensamma miljön) och kanske fårlida ekonomiska nackdelar i förhållande till andra medlemsländer i form avökade produktionskostnader. Detta är dock landets eget val.Om land A inför strängare regler än den gemensamma lagstiftningensregler rörande en handelsvara, kommer land B, som producerar handelsvarori enlighet med den gemensamma lagstiftningens regler för handelsvaror, inteatt kunna exportera sina handelsvaror till land A utan att betala den extrakostnad det innebär att producera varor som är tillåtna enligt de nationellareglerna i land A. Man resonerar då från EU:s sida på det sättet att land Ablir diskriminerat och att den fria marknaden störs. Kommissionen är avfördraget bunden att bevara den fria marknadens integritet, och tenderar attse på högre skyddsnivåer i nationell lagstiftning med misstänksamhet,eftersom man menar att den nationella lagstiftningen kan vara ett sätt attförsvara inhemska intressen.Det finns som bekant några undantag från regeln att medlemsstater inte fårinföra mer långtgående regler än de regler som finns på gemenskapsnivå ,men EU måste ändå konfrontera det faktum att dess motvillighet att tillåtahögre skyddsnivåer riskerar att hämma utvecklingen mot en uthålligutveckling.8 Krafttag krävsIstället för den av redovisade, undfallande hållning tillEG som förlamar nödvändig nationell kemikaliepolitik, krävs krafttagoch konstruktiva lösningar på frågorna. Vi vet och är alla överens om attdet mest effektiva styrmedlet i dessa frågor är lagstiftning, somnaturligtvis med fördel kan kombineras med många andra bra ochflexibla instrument. Vi vet också att ett av de viktigaste argumenten tillatt vi blev medlemmar i var att vi därmed skulle ha en viss chans attpåverka vår egen situation i förhållande till unionen och påverkaunionens struktur i sig, inte minst när det gäller miljöfrågor.Vidare vet vi att innan blev medlemmar i förde enrelativt radikal kemikaliepolitik, med lagstiftning och myndighetsprogramoch information om bland annat substitution, mycket effektiva och varandraväl kompletterande styrmedel, som landet fick gott renommé förinternationellt.I och med EU-medlemskapet har det progressiva lagstiftningsarbetet pånationell nivå upphört eftersom regeringen helt plötsligt inte tror sig kunnapåverka unionen i dessa frågor.Istället för att acceptera synsätt och ståndpunkter som ligger långt ifrån detsom färgade den tidigare svenska kemikaliepolitiken behöver hävdasina tidigare idéer i den här frågan med kraft och med hjälp av den styrkasom finns i fackkunskap på området. Ge t.ex. Kemikalieinspektionen mandatatt töja på systemet, inte lite grand utan fullt ut. Stå för den politik somfördes och som såg så lovande ut. Om det vid eventuelldomstolsprövning visar sig att EU:s lagstiftning inte tillåter viss nationelllagstiftning på en punkt där man från svensk sida menar att det för miljönsoch kommande generationers skull borde vara tillåtet att gå längre, ja, då ärdet något fel på EU:s kemikalielagstiftning och ska den ändras ochSverige ska gå i bräschen för detta.8.1 Acceptera inte allt - andra lösningar finnsAtt ett system där frihandel och miljö ibland står mot varandra skullekollapsa om olika kemikalieregler tilläts i olika stater inomfrihandelsområdet är ingen evig sanning. I där man inte bara har attgöra med en federationsliknande organisation utan faktiskt en äktafederation, går det alldeles utmärkt att ha olika kemikalieregler i olikastater.Att EU skulle stå och falla med denna fråga kan väl inte ens den allraivrigaste federalist hävda. Och vidare, som egen experthävdar; EU måste förr eller senare ta sig an frågan att kommissionensförhållningssätt i denna fråga kväver och motarbetar nödvändig utvecklingoch innovation på området som måste till för att en avgiftning av samhälletska kunna bli verklighet. menar att den svenska regeringenmåste överväga frågan om nationell kemikalielagstiftning i ett federations-liknande system närmare och därefter verka för att denna nödvändigaförändring kommer till stånd så snart som möjligt.9 Tag lärdom av - ett litet land med storerfarenhetProgressivare länder (, m fl) måste ta sitt ansvar för attminska gapet mellan rättigheter enligt lagtexten och den verkliga rättentill en strängare miljölagstiftning. Endast dessa länder har anledning attpröva befintliga regler och starta processer som kan leda till en förbättradmiljölagstiftning - för en union med miljöprogressiva medlemmar.Tidigare redogjordes i korthet för problematiken med frihandeln kontramiljöhänsyn så som den behandlas i kemikalielagstiftningen och tolkningenav denna på gemenskapsnivå. För att förklara hur borde agera idenna fråga måste här redogöras för denna problematik ytterligare.Sveriges egentliga utrymme för att föra en nationell kemikaliepolitikbegränsas dels av hindrande lagstiftning, dels av de svårigheter den svenskaregeringen tycker sig se, man skulle kunna kalla det senare för upplevdahinder.Man kan påstå att EG insett vikten av ett högt miljöskydd, och även viktenav att länder i vissa fall måste tillåtas avvika från de gemensamma reglerna.På grund av att progressiva länder alltför sällan utnyttjar denna rätt (t.ex.miljögarantin) vet vi emellertid inte hur långt den sträcker sig.En viktig skillnad mellan svensk rätt och EG-rätt är användningen avrättskällorna. Medan man i svensk rätt i hög utsträckning använder sig avförarbeten för att tolka lagtext finns det inte ens några förarbeten till EG:srättsakter. I stället är det i EG-rätten i högre grad domstolen som utvecklarrätten och avgör tolkningen av rätten. Svensk rättspraxis spelar också storroll för tolkningen av gällande svensk rätt men då ofta mot bakgrund avframför allt förarbeten. Utvecklingen och förfinandet av rättsreglerna i EUsker alltså genom upprepade prövningar i domstol. Rättstvister är därför intebara en möjlighet att få rättsläget klarlagt utan också en nödvändighet för attsäkerställa rättssäkerheten. Miljögarantin är ett talande exempel för behovetav rättspraxis för att bringa klarhet i rättsläget.9.1 Miljögarantin - artikel 100aSyftet med miljögarantin är att säkerställa enskilda medlemsstatermöjligheter att, under vissa befogade förutsättningar, ha strängare reglerän de regler som finns på gemenskapsnivå. Men innan garantin ärordentligt prövad i domstol är det omöjligt att avgöra om den egentligenfyller sitt syfte. Att kommissionen, forskare eller andra jurister hävdardet ena eller andra har ingen betydelse. Domstolen måste pröva regeln,gärna vid ett flertal tillfällen, för att rättsläget ska klarna. Skullemiljögarantin visa sig omöjlig att använda måste den ändras. Detkommer troligtvis även domstolen att anse. Men det finns naturligtvis enmöjlighet att miljögarantin visar sig tjäna sitt syfte.Endast i ett enda rättsfall från har miljögarantin berörts, detså kallade PCP-fallet .Även om den rättsprövningen i sig inte gav någon klarhet i hur domstolentolkar miljögarantin (fallet avgjordes nämligen på rent formella grunder)ledde domstolsprövningen till den positiva effekten att kommissioneninitierade en rapport om PCP, dess risker och eventuella alternativ, medmålsättningen att eventuellt förbjuda ämnet i hela EU. Detta är ett exempelpå den samverkan som råder mellan juridiska och politiska processer i EU,och detta måste utnyttjas. En domstolsprövning kan t.ex. initiera en viktigdebatt och innebär en öppning till konkret förändring av EG-rätten.Oavsett bristen på rättsfall bör naturligtvis utgångspunkten vara attmiljögarantin är en garant för medlemsländer med strängare miljöregler, somåsyftades när tillägget infördes i artikeln. Miljögarantin var ämnad som enmiljögaranti och bör användas därefter. Denna inställning bör man kunnahålla fast vid trots ändringen av artikel 100a i och med Amsterdamfördraget.Det är nämligen klart uttryckt i att EU:s miljöpolitik ska byggapå försiktighetsprincipen. Om miljögarantin inte går att tillämpa förpreventiva åtgärder (dvs förbjuda eller begränsa ett ämne innan allvarligförorening uppstått), på grund av de hårda kriterier som omger regeln, måsteden ändras med hänvisning till , Romfördraget.Kemikaliereglering innebär, som nämnts ovan, i de allra flesta fall attreglerna ska baseras på just artikel 100a, dvs det är då fråga omtotalharmonisering. Det finns dock olika grader av harmonisering avkemikelieregler och därvid kan vissa direktiv som är minimidirektiv - somnormalt skulle vara baserade på artikel 130r - ändå vara baserade på artikel100a. Detta är en öppning till en möjlighet för en mer radikal nationellkemikaliepolitik i EU än den som väljer att presentera i Enhållbar kemikaliepolitik. Denna möjlighet har utnyttjats av som juär ett "rutinerat" EU-land vars erfarenheter och kunnande på detta områdeden borde försöka ta lärdom av.9.2 Är begränsningsdirektivet (76/769/EEC) ett minimi-direktiv?Begränsningsdirektivet är det direktiv som oftast används för attbegränsa användningen av kemikalier i EU. Direktivet är baserat påartikel 100a och därigenom totalharmoniserande, men harmoniseringengäller endast de användningsområden och produkter som uttryckligenomnämns i direktivet. Medlemsländerna kan införa nationella regler förövriga ämnen och produkter som ännu inte tagits upp i direktivtexten.Dessutom kan det också ifrågasättas om de ämnen som uttryckligenregleras är underkastade regeln om totalharmonisering.Danmark t.ex. tolkar direktivet som minimiliknande. Detta gerdanskarna större flexibilitet för egna initiativ. Från den danska miljö-styrelsens sida säger man att bakgrunden till att de tolkar direktivet på dettasätt är att harmoniseringsgraden av ett direktiv beror dels på vilken regel ifördraget som direktivet är baserat på, dels på själva ordalydelsen avdirektivet ifråga. Om man ser till ordalydelsen av direktiv /769 så saknasdär en så kallad frihandelsklausul. I alla andra direktiv som reglerarkemikalier finns en sådan klausul som klart uttalar totalharmoniserings-karaktären på de direktiven. Detta talar starkt för att begränsningsdirektivetmycket väl kan tolkas som minimiliknande.Ett exempel på tillämpning av detta direktiv var när infördeett nationellt förbud mot PCP, med hänsyn till direktivets minimiliknandekaraktär och därför inte heller ansåg sig tvungen att meddela detta tillkommissionen, enligt de regler som gäller vid tillämpning av art 100a.Tolkningen och det därav resulterande handlandet från dansk sida har aldrigdomstolsanmälts, och det finns följaktligen inget domstolsutlåtande somklarlägger om det danska agerandet vara rätt eller fel. Flera argument talarför denna tolkning av direktivet trots att den är ovanlig.Hur begränsningsdirektivet tolkas från svensk sida, och hur det ska tolkasenligt domstolen, har stor betydelse för fortsatta roll i EU. Skulledet visa sig att domstolen menar att den danska tolkningen är felaktig, ja, dåbör den redovisa uppfattningen att direktivet och EG-rätten inte fungerar tillfredsställande och klart uttala att det existerandesystemet dessutom omöjliggör genomförandet av många internationellaöverenskommelser, t.ex. generationsmålet i Esbjergdeklarationen. Även EUhar skrivit under Esbjergdeklarationen.Samma typ av argumentation som den ovan förda måste användas när detgäller fyraåriga undantag från EG:s kemikalielagstiftning.10 Krav på svensk hållning i dessa frågor ochförslag till åtgärder10.1 Principer som den nationella kemikaliepolitiken skabaseras på och styrmedel som ska användasKemikalier intar en särställning framför andra grupper material, främstpå grund av sin direkta farlighet för hälsa och miljö.Många kemikalier är farliga ämnen, toxiska för människa och miljö. Blandde toxiska ämnena ingår ämnen som orsakar cancer, mutationer (genetiskaförändringar) eller är hormonstörande.Vissa ämnen är bioackumulerbara, dvs. de läggs fast och byggs upp iorganisk vävnad. De så att säga "fastnar" i kretsloppet.Andra ämnen "fastnar" i kretsloppet genom att vara svårnedbrytbara,långlivade.Mot denna bakgrund finns det skäl att behandla denna grupp av materialmed särskilda åtgärder utöver dem som producentansvaret medför. I frågaom de farliga ämnena är uppgiften inte att sluta kretsloppet utan att avgiftakretsloppet.Vi behöver alltså en särskild kemikaliepolitik även . Den nyakemikalie-politiken kan ses som en påbyggnad på det nya producentansvaret.I grunden arbetar de nämligen utifrån samma principer: försiktighetsprincip,substitutionsprincip och principen om att förorenaren betalar. Men på grundav de risker som är förknippade med farliga ämnen måste kemikalie-hanteringen omgärdas av betydligt strängare styrmedel.Farliga ämnen ska miljödeklareras. En "totalbedömning" av ett ämne är enutopi, varför försiktighetsprincipen måste tillförsäkras ett betydligt störreutrymme i framtida miljödeklarationer av farliga ämnen än . För farligaämnen ska även krävas tillstånd av en statlig myndighet för att deska få föras ut på marknaden. Det är i denna tillståndsgivning som betydligtsträngare styrinstrument än de som gäller måste sättas in. Det handlar delsom urvalsmetoderna, dels om styrmedlen, dvs. möjligheterna att styraintroduktion och användning av farliga ämnen.10.1.1 UrvalsmetodernaDet behövs kriterier för att bedöma risken med farliga ämnen. Därvidlagräcker det inte med de olika slags riktvärden som används . Debehöver kompletteras med s.k. stupstockskriterier. Stupstockskriterierbygger på att de inneboende egenskaperna hos en kemikalie i sig ansestillräckliga för att meddela förbud, även om ingen miljö- eller hälsoeffektkunnat dokumenteras för ett specifikt ämne. Om ett ämne exempelvis ärmycket svårnedbrytbart eller bioackumulerbart är detta mycket farligaegenskaper som i sig själva motiverar förbud. Stupstockskriterier utgöralltså - till skillnad från riktvärden - en definitiv gränsdragning mellanacceptabla och oacceptabla ämnen.Urvalskriterierna används för att prioritera ämnen och sätta upp dem påolika slags listor. används oftast s.k. svartlistning, dvs. listor överämnen som påförs restriktioner. Allt som inte finns på listan är då godkäntoch inte utsatt för restriktioner. Med svartlistningens strategi ställs frågan:"Vilka ämnen klarar vi oss utan?" I kretsloppssamhället måste vi också ställafrågan: "Vilka ämnen behöver vi?" Detta är den ledande frågeställningen förs.k. Detta är svartlistningens raka motsats. Bara i förväggodkända substanser tillåts. Allt annat är underkänt. Den stora fördelen medpositiv listning är att försiktighetsprincipen kommer till fullt uttryck. Ämnenmed bristfällig dokumentation faller bort ur systemet och antalet kemikalierbegränsas till ett hanterbart antal. Metoden tillämpar också principen om"omvänd bevisbörda". Det blir upp till producenterna att bevisa att ett ämneär tillräckligt ofarligt att föra ut på marknaden. Positiv listning kan intetillämpas helt generellt, metoden kräver stora utredningsresurser, men måsteintroduceras för alla de ämnesgrupper som har visat sig ha stor hälso- ochmiljöpåverkan.Positiv listning måste kombineras med urval baserat på kemiskstruktur. Mängden farliga ämnen i omlopp i samhället är närmastoöverblickbar. Många ämnen har dock liknande kemisk uppbyggnad, ettslags kemisk släktskap. Känner man ett ämnes farlighet har man ledtrådar tillliknande ämnens farlighet. Försiktighetsprincipen bör leda till att allaodokumenterade ämnen som klassificeras till samma kemiska släktskap,bedöms lika farliga som det dokumenterat farligaste ämnet i släktgruppen.Om en producent vill att ett visst ämne ska definieras som mindre farligtmåste detta bevisas genom en fullständig dokumentation av just det ämnet.10.1.2 StyrmedelDen andra aspekten på kemikaliepolitiken gäller vilka styrmedel som skaanvändas på de ämnen som prioriterats och på de ämnen som prioriteratsbort. Tendensen i dagens miljöpolitik, vilket exemplifierats ovan, är atttvingande åtgärder nästan helt fått stå tillbaka för åtgärder av frivilligkaraktär. Detta har resulterat i allt otydligare signaler från samhällets sidaom vad som är acceptabelt. Erfarenheten visar att "mjuka" styrmedel(t.ex. information, klassificering, bidrag) för att avveckla en visskemikalie alltid bör kombineras med en entydig politisk signal om attämnet inte kommer att accepteras . Därför måste lagstiftningåter bli ett verksamt styrmedel på kemikaliepolitikens område.De ämnen som faller för samhällets stupstocksregler eller som svartlistashar inte på marknaden att göra. Där griper lagstiftningen in. För storagrupper av mindre farliga ämnen kommer vi inte heller att kunna tillämpapositiv listning. Det innebär att de flesta mindre farliga ämnen kommer attkunna köpas och säljas fritt. Här krävs en successiv och omfattandeanpassning för att minska användningen av (mindre) farliga ämnen. Till dettakrävs marknadskrafternas hjälp.Förutom miljödeklarationer, som vore ett värdefullt bidrag till olika formerav miljömärkningssystem (som redan finns ), så kan miljöavgifteranvändas mer utbrett i det framtida kretsloppssamhället. Det skulle varamiljöavgifter som baseras på mängden använt eller sålt ämne, snarare än påden utsläppta mängden av ämnet i miljön, vilket är det vanliga . Mankan också tänka sig olika former av stöd eller skattelättnader för att gynna enviss önskvärd produkt framför andra.10.2 Förslag till svensk politik i EU rörande kemikaliefrågorSveriges utgångspunkter bör för det första vara ett bibehållet nationelltmiljöarbete med en kemikaliepolitik i enlighet med vad som sägs iavsnittet ovan. Detta är viktigaste verktyg för att kunna driva påutvecklingen i övriga . För det andra måste medlemsländer ges entydlig och självklar rätt att gå före när det gäller lagstiftning påmiljöområdet, en utveckling som är nödvändig för en hälsosamutveckling av EU:s egen miljölagstiftning och annat internationelltmiljöarbete. För det tredje måste man för att få till stånd en uthålligutveckling av miljölagarna se till att nya gemensamma EG-regler alltidbaseras på de nationella regler som har den högsta miljö- ochhälsoskyddsnivån.För att uppnå dessa målsättningar föreslås den vidtaföljande åtgärder:- Attityden att det är fullt möjligt att bedriva svensk miljöpolitik även sommedlem i EU måste vara självklar. nationella miljöarbete,miljöpolicy och mål ska vara plattformen för det svenska miljöarbetet iEU. måste aktivt försvara de rättigheter som finns i EU tillnationellt agerande.- måste se till att hitta former för samarbete, t.ex. genom attformulera en gemensam linje tillsammans med andra progressivamedlemsländer. Man kan t.ex. tänka sig en grön front tillsammans medDanmark, och , för att underlätta arbetet med attpåverka EU.- Fördragen och rättsakterna måste genomgående av den svenskaregeringen och av ifrågavarande myndigheter tolkas till svensk fördel,varmed undersökningar ska göras som utröner samtliga politiska ochrättsliga möjligheter till stöd för sak. Se det t.ex. som Sverigesskyldighet att använda miljögarantin för att åtminstone utröna om den ärvärd namnet. Därvid ska konflikt som leder till domstolsprövning inteundvikas. Istället ska rättstvister ses som ett verktyg som finns för attkunna påverka EG-rätten inifrån, därmed inte sagt att de politiskavägarna till framgång ska underskattas.- ska arbeta seriöst mot målen i Esbjergdeklarationen. EU harockså som undertecknande part förbundit sig till dessa mål, varförSverige och EU måste införa en implementeringsprocess av målet å detsnaraste, för att kunna uppfylla det inom 25 år.11 Tag vid där vi slutadeVi har redovisat krav på att möjligheterna till nationell lagstiftningrörande kemikalier ska användas och utvecklas. Ett första steg kan varaatt ge berörda myndigheter mandat att utveckla tidigare påbörjademyndighetsprojekt (t.ex. genomförandet av 29-listan och genomförandetav de solnedgångsprojekt som pågick vid EU-medlemskapets ingående)samt att se konsekvensen av detta i form av eventuelladomstolsanmälningar som ett sätt att utröna innehållet i och utveckla EG-rätten. Om det vid ett domstolsavgörande visar sig att enligt EG-rätten inte får driva den politik som i anses nödvändig, innebärdetta knappast som regeringen ibland hävdar att trovärdighet iEU minskar, snarare tvärtom. 12 HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om nationella ståndpunkt i fråga omnationell kemikalielagstiftning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i kemikalie-politiken,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om vikten av att införa substitutionsprincipen inuvarande lydelse i , i EU:s berörda rättsakter och i andrainternationella sammanhang,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att endast mjuka styrmedel och frivilligaöverenskommelser inte är tillräckligt,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att den måste ge berördamyndigheter betydligt mer långtgående mandat än vadKemikommittén föreslår,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om förslag till åtgärder,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om frågan om nationell kemikalielagstiftning i ettfederationsliknande system,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om miljögarantin,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tolkning av begränsningsdirektivetsom minimidirektiv,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om urvalsmetoder,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om strängare styrmedel i samverkan med i motionennämnda urvalsmetoder,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om förslag till svensk politik i EU omkemikaliefrågor,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att arbetet med genomförande av den s.k. 29-listan och tidigare solnedgångsprojekt återupptas.