mot · GL02Sf252 · 1997-10-06 00:00:00 — hade alla de stora socialförsäkringssystemen tagit form. byggdes socialförsäkringarna ut och vi fick nya och allt högre ersättning. Framför allt framträder som det decennium då regeländringar som har gett upphov till stora utgiftsökningar genomfördes. När vi går in visar sig det omfattande och svåröverblickbara lapptäcke av socialförsäkringar som byggts upp inte klara större konjunktursvängningar. Systemen har uppenbarligen överutnyttjats och läget blir ohållbart för staten. Nedskärningar påbörjas inom socialförsäkringssystemen. Dagens socialförsäkringssystem fyller inte sina syften. Systemet är inte tillräckligt robust för att skapa den ekonomiska trygghet som är en viktig del i ett välfärdssamhälle. har drygt 330 ändringar genomförts i socialförsäkringssystemet. Fler är att vänta. Systemet är inte heller översiktligt. Socialförsäkringarna omfattade 47 olika ersättningstyper 1995. Dessa regleras i ett 15-tal olika lagar och administreras av ett tiotal olika huvudmän. Dessutom regleras ersättningsnivåerna på olika sätt; antingen som procentsatser på någon faktor av basbeloppet, eller procentsatser av (löne)inkomsten. En tredje möjlighet är att fastställer ersättningsbelopp i kronor. Systemet är inte effektivt. omfördelas till en administrativ kostnad av . Detta kan anses vara en låg kostnad i förhållande till de belopp som fördelas, men dessutom visar i sin granskning att fusk, överutnyttjande och systembrister kostar ytterligare . Att forma en hållbar välfärdspolitik för morgondagens samhälle kan knappast betecknas som en lätt uppgift. Överväganden som måste göras är många, av skiftande slag och komplexa. 2 Problem och utmaningar Politiker, idédebattörer, statsvetare och ekonomer har berört frågan om välfärdsstatens och välfärdspolitikens framtid. Dessutom har ett flertal statliga utredningar belyst problem och utmaningar för densamma. Ekonomerna har debatterat de ekonomiska och incitamentsanknutna aspekterna på socialförsäkringssystemens hållbarhet och har lyft fram olika problem. Genom skattefinansiering bidrar socialförsäkringssystemen till marginalskattekilarna. Svårigheterna att helt finansiera systemen med skatter och avgifter har under vissa perioder medverkat till den offentliga sektorns underskott. Variationer i demografi och BNP-tillväxt skapar instabilitet i fördelningen av inkomster mellan olika samhällsgrupper. Enskilda individer, som inte var tänkta som förmånstagare när systemen konstruerades, har anpassat sitt beteende för att bli just förmånstagare (moral hazard). Vissa medborgare frestas att missbruka förmåner som egentligen inte är avsedda för dem. Myndigheterna tvingas därför att genom ingående kontroller försöka stävja detta missbruk, annars undermineras systemets legitimitet. Ur statsvetenskaplig synvinkel har en rad utmaningar för den generella välfärdspolitiken formulerats. En generös och generell välfärdspolitik kräver en relativt hög skattenivå som utrymmet för skattehöjningar är obefintligt, blir uppslutningen kring behovet av skattesänkningar allt större. Flera debattörer menar att en alltför omfattande välfärdspolitik leder till att det civila samhällets olika nätverk, som familjer och grannskap, urholkas på moraliskt ansvarstagande samt att de hjälpta individerna själva fråntas ansvar för sina handlingar. Det har det skett en värderingsförskjutning hos det svenska folket som innebär en förändring från kollektivism till individualism. Medborgarnas lojalitet med etablerade organisationer och auktoriteter är klart försvagad. Viljan att underordna sig centrala dekret och kollektiva lösningar verkar ha minskat. Trots den politiska uppslutningen kring den generella välfärdspolitiken har t.ex. de behovsprövade socialbidragen ökat kraftigt. Den generella välfärdspolitiken är utmanad av flera grupper på ett tydligare sätt . Den mest intressanta idédebatten förs av dem som resonerar i termer av förnyelse. Om vi vill fortsätta att vara en välfärdsnation finns det inget alternativ till förändring. Men alla medborgare måste få möjlighet att vara med i förnyelseprocessen utifrån ett personligt ansvarstagande. Alternativet till vår sönderfallande välfärdsstat måste vara praktiskt och moraliskt överlägset. Den globala utvecklingen ställer krav på flexibilitet, föränderlighet och mångfald. Övergången från dagens bräckliga system till nya och väl fungerande strukturer för morgondagens samhälle måste präglas av ett stort mått av flexibilitet och social omtanke. Dessutom måste förnyelseprojektet samla en folkmajoritet bakom sig. Det fordras därför ett förnyelsearbete över hela det politiska fältet. Ur ett förvaltningsmässigt perspektiv finns det stora problem med dagens system. På uppdrag av Förvaltningspolitiska kommissionen fick Statskontoret i uppdrag att studera transfereringarna till hushållen (SOU 1996:180). Den successiva och sektorsvisa utbyggnaden har lett till en vildvuxen flora. En transferering kan ha flera syften och försäkringar och bidrag glider delvis ihop. Statliga åtstramningar påverkar de kommunala socialbidragen. Det fungerar som kommunicerande kärl. Problemen uppvisar en komplex struktur. Problemet är att transfereringarna till hushållen kommit att ta en allt större del av statens och kommunernas ekonomiska utrymme i anspråk. Den samlade kostnaden har ökat snabbare än konsumtion och investeringar. Från administrativ synpunkt är systemet synnerligen trögstyrt. Som regel saknas incitament som fungerar återhållande. Styrmedlen är otillräckliga. Parterna på arbetsmarknaden bär bara en liten del av kostnaderna och samhället som helhet får ta merparten. Inom förvaltningen hänger inte alltid beslutsbefogenheter och finansieringsansvar samman. Det finns övervältringseffekter mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Fusk och överutnyttjande är svårt att komma till rätta med. Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn för både beslutsfattare och medborgare. Statskontorets utredning konstaterar att det tycks finnas en relativt samstämmig uppfattning om problemen och bristerna. Detsamma kan dock inte sägas när det gäller hur de strukturella problemen bör lösas. 3 Tre viktiga fundament Vi kristdemokrater anser att en hållbar välfärdsmodellen måste vila på tre fundament. Det första utgörs av en stark ideell sektor som skapar trygghet, närhet och gemenskap. Familj, föreningar, organisationer och frivilligcentraler ska stöttas i sina roller som nätverksbyggare inom olika områden. Det andra fundamentet utgörs av en offentlig sektor och ett offentligt system som kan träda i kraft vid sjukdom, arbetslöshet, handikapp och liknande förhållanden med tillfällig eller mer varaktig oförmåga till egen försörjning. Samhällets aktiva stöd ska också omfatta ekonomisk trygghet i samband med barnafödande. Detta sociala skyddsnät bör i grunden bygga på obligatoriska och offentliga åtgärder och försäkringar som kan kompletteras med individuella lösningar. Det tredje fundamentet utgörs av en väl fungerande privat sektor. Ett samhällsklimat där goda villkor för företagande och företagare ses som nödvändiga är en förutsättning för att resurser ska kunna skapas för att betala den offentliga delen av välfärden främst genom att skapa de många nya arbetsplatser och arbetstillfällen som saknas. 4 Finansiering och utformning En mycket viktig del av tryggheten i ett välfärdssamhälle är naturligtvis att de ekonomiska system som träder i kraft vid sjukdom, arbetslöshet, handikapp och liknande situationer är utformade på ett långsiktigt hållbart sätt. Det har med all önskvärd tydlighet visat sig att de svenska socialförsäkringssystemen inte är utformade för att klara några större konjunkturnedgångar med försämrad tillväxt och ökad arbetslöshet som följd. Det finns därför ett stort behov av ett ekonomiskt välfärdssystem som är hållbart också vid varierande ekonomiska konjunkturer och demografiska förändringar. Socialförsäkringarnas syfte är att utjämna individers inkomster och utgifter över livscykeln samt att jämna ut (de ekonomiska) riskerna mellan individer med olika riskprofiler. När man är barn får man barnomsorg, utbildning och barnbidrag. När man är vuxen får man sjukpenning när man är sjuk och arbetslöshetsersättning när man är arbetslös. När man blir gammal får man pension och sjukvård. Under sin yrkesverksamma tid betalar man för detta genom inkomstskatt, moms och andra indirekta skatter samt sociala avgifter. Denna koppling är dock mycket diffus för de flesta. Det finns i dagens system inga direkta samband mellan vad man betalar in och vad man får ut. 4.1 Viktiga principer för ett ekonomiskt trygghetssystem Med utgångspunkten att dagens ekonomiska trygghetssystem måste reformeras på ett eller annat sätt vill vi sätta upp ett antal viktiga principer för vad ett reformerat eller nytt system måste klara. Vi har kommit fram till att åtminstone följande åtta principer bör vara vägledande: Systemet ska vara långsiktigt ekonomiskt robust. Det måste klara förändringar i den samhällsekonomiska utvecklingen som ändrad BNP-tillväxt och variationer i befolkningsutvecklingen. Systemet ska vara politiskt robust. Det måste ha en bred politisk förankring, vara överblickbart och uppfattas som rimligt och rättvist. Systemet ska vara skyddat från dagspolitik. Förmåner ska vara svåra att ändra genom politiska ingripanden. Medborgarna måste kunna planera sina liv efter någorlunda stabila spelregler. Systemet bör inte skada samhällsekonomin, exempelvis genom att skapa dåliga ekonomiska incitament. Kopplingen mellan inbetalda avgifter och förmåner måste vara så tydlig som möjligt. Det bör till exempel vara mindre lönsamt att jobba svart. Systemet måste vara flexibelt och uppmuntra till eget ansvarstagande och sparande. Systemet bör ligga utanför statsbudgeten och i första hand finansieras med avgifter och inte skatter. Systemet ska kunna omfatta alla medborgare och vara solidariskt, det vill säga omfatta omfördelning mellan individer. För att uppnå detta finns det, som vi ser det, två huvudlinjer att följa. Antingen försöker man att reformera dagens system för att göra det mer samordnat, renodlat och överskådligt. Då är försäkringstanken fortfarande den dominerande. Eller så tar man utgångspunkten att dagens system behöver förändras i grunden, och då ser vi tanken om välfärdskonton genom ett obligatoriskt sparande som intressant. Ovanstående åtta kriterier för ett ekonomiskt trygghetssystem kan uppfyllas av det som i debatten har kommit att kallas för välfärdskonton, eller ibland medborgarkonton. Den pensionsuppgörelse som står bakom innehåller ett personligt pensionskonto som är kopplat till varje medborgare. Det finns inte en entydig eller färdig modell för hur ett välfärdskonto eller medborgarkonto ska se ut. Olika debattörer föreslår olika varianter på detta tema. Den grundläggande tanken med välfärdskonton är att lyfta ut den del av den offentliga verksamheten som fördelar inkomster över varje medborgares liv ur den offentliga sektorn. Detta är en mycket stor del av vårt skatte- och transfereringssystem. Varje medborgare förses med ett konto. En stor del av dagens skatter ersätts med inbetalningar på kontot och stora delar av dagens välfärdssystem ersätts med uttag från kontot. Kontot har en väl tilltagen kredit för att bland annat kunna finansiera studier innan man har arbetat och betalat in något på kontot. Vid pensionen omvandlas saldot till ett pensionsbelopp som fylls på med pengar från staten om saldot anses vara för litet. Det är huvudsakligen transfereringssystemen som ersätts med uttag från kontot. Det skulle alltså exempelvis kunna gälla studiemedel, bostadsbidrag, sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Det är dock viktigt att påpeka att systemet kan innehålla omfördelning mellan individer. Offentliga transfereringssystem, byggda enligt livstidskontoprincipen, finns i drift på några håll i världen. Mest känd torde tillämpningen i (, CPF) vara. CPF har en bred täckning. Med hjälp av CPF kan såväl sociala trygghetsåtgärder som investeringar i humankapital finansieras. Det uppges (Agenda 2000, rapport 11) vara ett effektivt system när det gäller att begränsa kraven på beskattning och subventioner. Det har också visat sig vara effektivt för att finansiera familjebildning med anslutande bostadsköp, liksom även sjuk- och hälsovård. Välfärdskontot är generellt i den meningen att det kan utnyttjas för att ersätta inkomst eller förbättra likviditet i många situationer, till exempel vid arbetslöshet, sjuk- och föräldraledighet, men även för att täcka kostnader för barnomsorg eller fylla upp försörjningssvackor där nu socialbidragen träder in. En viktig tanke är att det är livsinkomsten som ligger till grund för ersättningen, inte ett tillfälligt inkomstbortfall. Ur finansieringssynpunkt är välfärdskontot ett obligatoriskt sparande. En viss del av avgifterna betalas in till ett individuellt konto medan en del skall täcka risk- och omfördelningskostnader. Den individuella delen skulle kunna utvecklas till en premiereserv. För att klara utbetalningar om täckning saknas kan välfärdskontot belastas med en skuld inom vissa gränser. Eventuellt överskott går ut i form av högre ålderspension. Administrativt krävs styrning via ett regelverk som bestämmer avgifter, uttagsrätt, betalningsansvar för kontoskuld och portabilitet, det vill säga i det fall kunden byter försäkringsgivare måste kontot kunna flyttas med. Välfärdskontot har enligt sina förespråkare flera fördelar framför försäkringar och bidrag. En försäkring täcker varje kortvarigt inkomstbortfall. En övergång till ett kontosystem skulle motsvara en rejäl skattesänkning även om man väljer ett system som har samma förmånsnivå som det nuvarande systemet. Fördelningspolitiken blir mer träffsäker och rättvis hävdas det. Detta är en följd av att systemet undviker omfördelning till personer för vilka ett kortvarigt inkomstbortfall följs av perioder med höga inkomster. Incitamenten för individen påverkas positivt. Det blir mindre lönsamt att arbeta svart eller att fuska eftersom man inte längre lurar staten utan sig själv. Förvaltningskostnaderna blir lägre främst p.g.a. att kontrollbehoven minskar. Idén med välfärdskonton är dock inte helt okomplicerad. Det har inte prövats någon annanstans i . Dock pågår det studier i en del länder i . I har labourledaren förespråkat ett system liknande det i . En liknande debatt pågår i . Bred samstämmighet mellan de olika partierna kan dessutom vara svår att uppnå. Reglerna för hur och när man ska få röra sitt konto skulle förmodligen bli en tvistefråga. Likaså hur stor kredit som kan anses rimlig. Nya gränsdragningsproblem skulle kunna uppstå om individer anser att de bör kunna använda sina egna pengar till fler saker än det som nuvarande socialförsäkringssystem täcker. I detta avseende kommer också frågan upp om och i vilken mån kontot ska vara belåningsbart, eller under vilka förutsättningar man ska kunna låta bli att betala in till kontot. En känslig fråga är graden av omfördelning. Det går enligt förespråkarna att konstruera ett system som fördelningsmässigt ser ut exakt som det system vi har . Den stora vinsten blir då att det sker med kraftigt minskade marginaleffekter och en ökad flexibilitet. Men det går också att konstruera systemet så att omfördelningskvoten blir större eller mindre än . En stor utmaning kan vara den mentala omställning som krävs för att använda systemet med välfärdskonton. Kraven kan upplevas som stora för personer som i högre grad tvingas planera och fundera över sin livsekonomi . 4.3 Ett samlat transfereringssystem Statskontoret har skisserat på en ny struktur för ett samlat transfereringssystem. Principförslaget infogas nedan i tabellform. Dagens olika former av statliga bidrag förs samman till ett statligt försörjningsbidrag. Sammanföringen till en transferering ska främst ses som en teknisk åtgärd för att förenkla förvaltning och insyn. Den hindrar givetvis inte att villkoren kan differentieras för olika bidragssituationer. Socialbidrag som är informationskrävande bör förbli ett kommunalt ansvar. Vissa ekonomiska behov som alltmer kommit att täckas av socialbidrag kan dock integreras i det statliga transfereringssystemet. Delar av nuvarande socialbidragskostnader kan lyftas av genom en lägsta, statsfinansierad garantinivå i försäkringarna. Två försäkringar skisseras. I den allmänna sjukförsäkringen handlar det om att ersätta inkomstbortfall av främst medicinska skäl. I omställningsförsäkringen handlar det om att överbrygga, och om möjligt förkorta, perioder av arbetslöshet där en bortre parentes satts som incitament. Båda försäkringarna förutsätts autonomt utformade. Försäkringarnas pengar ska hållas skilda från statens budget och disponeras av intressenterna inom de ramar som statsmakterna i lag anger. Ett överutnyttjande ska tydligt drabba intressenterna själva. Utbildning är en investering. Vuxenutbildning, oavsett nivå, är ett gemensamt ansvar för individen, samhället och arbetsgivarna. I ett samhälle med allt högre krav på kompetens och fortlöpande lärande är det särskilt viktigt att individen stimuleras att vidmakthålla, utveckla och anpassa sin kompetens till arbetslivets behov. Vuxenutbildning är därför ett område där den så kallade kontomodellen bör vara lämplig. Det handlar här till stor del om utjämning av utgifter och inkomster över individens livscykel. Konstruktionen gör det möjligt att ge individen största möjliga valfrihet i förening med eget ekonomiskt ansvar. Utbildningskontot är till större delen individuellt. Det fylls på via egenavgifter och arbetsgivaravgifter på arbetsinkomster samt eventuellt skattemedel motsvarande den subvention som samhället vill stå för. Det saldo som kan finnas på det individuella kontot vid pensionstillfället tillförs premiereserven i det nya pensionssystemet. Finansieras och förvaltas av Socialbidrag (delvis) Allmän skatt, kommun Sjukpenning/friv. Sociala-/egenavgifter, allmän skatt Autonom fond; stat, Sociala-/egenavgifter, allmän skatt, Autonom fond; stat, kommun, arbetsgivare, arbetstagare Obligatorisk kontoinsättning, allmän skatt Statskontorets principförslag i tabellform. Det finns ett stort behov av en samordning, renodling och förenkling av dagens socialförsäkringssystem. Det finns huvudsakligen två huvudlinjer att följa. Antingen försöker man reformera dagens system för att göra det mer samordnat, renodlat och överskådligt. I så fall är försäkringstanken fortfarande den dominerande. Eller så tar man utgångspunkten att dagens system behöver förändras i grunden. Då är välfärdskonton genom obligatoriskt sparande i kombination med omfördelning en mycket intressant principlösning. Ingen av ovanstående två vägar är enkel att gå. Det finns flera hinder att passera och problem att lösa på vägen. vill se dessa problem som utmaningar! En utmaning är att systemet måste vara politiskt robust och därmed kräver en mycket bred uppgörelse i . En annan är att hitta en utformning som både är långsiktigt ekonomiskt robust och som inte skapar dåliga ekonomiska incitament. En tredje utmaning är att hitta en utformning som är överskådlig och uppmuntrar till eget ansvarstagande samt ger utrymme för en betydligt större flexibilitet än . En fjärde utmaning vid en reformering är att hitta ett system som har en så stor folklig förankring som möjligt. En femte är de övergångsregler och den infasningsperiod som med stor sannolikhet kommer att krävas, speciellt vid ett system med välfärdskonton. Det finns också andra större utmaningar än de rent tekniska. Ett välfärdssamhälle kan inte heller fungera utan en sammanhållande etik, en gemensam känsla för vad som är rätt och fel, mitt och ditt. En rad goda dygder måste åter bli allmänna ideal om vi vill uppnå ett ökat välstånd: personligt ansvarstagande, hederlighet, att göra rätt för sig, att hushålla med resurser och att dela med sig. En stor utmaning är den mentala omställning som är nödvändig för att det svenska samhället ska komma vidare från dagens position, där bevarandet av sönderfallande system är ett dominerande tankemönster. Viljan till förnyelse och nytänkande måste bli det nya tankemönstret hos hela befolkningen om vi som nation ska kunna lyfta oss från dagens stagnation. Det gäller dels att se välfärden i ett större perspektiv och dels att ställa frågan om vem som bör ha ansvaret för våra liv i olika situationer. Enligt kristdemokratiskt synsätt måste en välfärdsmodell till varje del prövas gentemot subsidiaritetsprincipen: det vill säga staten måste kunna visa att den är bättre på att ordna en viss trygghet än exempelvis individen, familjen eller kommunen. Detta tror vi också är nödvändigt bland annat därför att framtidens medborgare kommer att kräva att få bestämma mer själva. På detta sätt kan staten och det offentliga få den stödjande roll som vi menar att den ska ha, som frihet kan förenas med solidaritet och ansvar. anser att på lång sikt behöver välfärdssystemen förändras i grunden. Detta kräver ett så omfattande och tidskrävande förberedelsearbete att reformeringen måste ske i två steg. Vi föreslår därför att regeringen får i uppdrag att tillkalla en parlamentarisk kommitté. Denna kommitté ska få i uppdrag att utreda hur dagens olika system kan samordnas, renodlas och göras mer överskådliga i avvaktan på att mer genomgripande förändringar kan genomföras. Statskontorets ansats i betänkandet SOU 1996:180 Bättre grepp om bidragen är därvid ett förslag som kan beaktas. Den parlamentariska kommittén bör få arbeta skyndsamt och presentera sitt förslag /1999. Inriktningen bör vara att ett nytt samordnat system ska kunna träda i kraft . bör regeringen få i uppdrag att initiera ett mer omfattande och bredare utredningsuppdrag med inriktning mot införande av en välfärdskontomodell som är hållbar in i en föränderlig framtid. För uppdragets genomförande bör en bred kommission tillkallas. Med hänvisning till det anförda hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda ett samordnat och renodlat välfärdssystem, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en bred kommission med uppdrag att utreda en välfärdskontomodell.