mot · GK02A51 · 1997-05-12 00:00:00 — med anledning av förs. 1996/97:RR10 revisorers förslag angående undanträngningseffekter AllmäntRiksdagens revisorer har i en rapport /97:2 "Undanträngningseffekter på arbetsmarknaden", publiceradunder , fortsatt sina granskningar avarbetsmarknadspolitikens effekter i enlighet med förslag frånriksdagens arbetsmarknadsutskott. Utvärderingen är mycketsnävt utförd.En stor del av rapporten utgör sammanfattningar av en lång rad disparataforskningsrapporter, uppföljningar, utvärderingar och enkäter som medutgångspunkt i olikartade metoder och datamaterial kommenterat arbets-marknadspolitiska åtgärder. Revisorerna har även initierat en ekonometriskstudie om undanträngningseffekter som enligt vår uppfattning har så storametodologiska brister att den knappast kan ligga till grund för någraslutsatser alls. I övrigt granskas arbetsmarknadsmyndigheternas internainstruktioner och kontrollmekanismer vilket ger upphov till några välmotive-rade kritiska kommentarer från revisorernas sida.Problem medarbetsmarknadspolitikensinriktning och omfattningEfter remissbehandling har revisorerna till lämnaten skrivelse 1996/97:RR10 som innehåller två mycketallmänt hållna och förslag till vidare arbete inomArbetsmarknadsdepartementet och AMS. Vänsterpartietbiträder förslagen som för övrigt avser initiativ som delvisredan kommit i gång.Liksom när det gällde granskningen av arbetsmarknadsutbildningen anserVänsterpartiet att en del påpekanden som görs av revisorerna är av värdemen att mycket är gammal skåpmat som inte för analysen särskilt mycketvidare. Det borde ha varit möjligt att såväl analytiskt som metodologiskt göraen mer genomarbetad studie som kunnat tjäna som ett mer relevant underlagför de arbetsmarknadspolitiska besluten . Det borde också ha varitmöjligt att anlägga ett bredare perspektiv.Revisorerna borde då också varit mycket tydligare i sin kritik av arbets-marknadspolitikens inriktning och omfattning . Måhändahade detta varit alltför politiskt känsligt eftersom revisorerna - med ettundantag - såsom riksdagsledamöter har biträtt den urholk-ning av arbetsmarknadspolitikens kvalitet som olika regeringskonstellationerhar drivit fram.Revisorerna gjorde viktiga påpekanden vid sin granskning av arbetsmark-nadspolitiken i skrivelsen 1993/94:RR9 som sedan följdesupp av den arbetsmarknadspolitiska kommittén. Det handlade om attarbetsmarknadspolitiken fick bära en alltför stor börda och kom att överlastaskvantitativt på kvalitetens bekostnad. Den ekonomiska politiken svek ochnärings- och utbildningspolitik hängde inte med. Nedskärningar i denoffentliga sektorn gjordes i ett konjunkturpolitiskt läge som massivt kom attöka den öppna arbetslösheten. Arbetsmarknadspolitiken fick agera buffertofta med rent socialpolitiska motiv. Kostnader och ansvar övervältrades påkommunerna. Därmed blev de arbetsmarknadspolitiska målsättningarnaalltmer otydliga. Ofta styrdes verksamhetsvalen av rena finansieringsfrågor.Från vilken portmonnä skulle pengarna tas: Från a-kassan, från staten ellerfrån den kommunala budgeten? Konjunkturpolitiska ambitioner blandadessamman med struktur- och fördelningspolitiska motiv. I många fall valdesfelaktiga åtgärder på grund av det massiva trycket från massarbetslösheten.Att politiken var ryckig med ett stort antal regeländringar och nya åtgärderkom tillsammans med växande resursbrister hos AMV:s personal att leda försämrad effektivitet och kontroll.Revisorerna tycks medvetna om att denna utveckling är den huvudsakligaförklaringen till många av de brister som observeras men väljer att begränsaperspektivet till "kontroll och uppföljning samt vissa aspekter som röråtgärdernas utformning". Vi anser att detta är olyckligt. menaratt den volymökning och kvalitetssänkning som skett inom arbetsmarknads-politiken genom regeringarnas medvetna politik inte varit förenlig med attupprätthålla effektivitet inom arbetsmarknadspolitiken. Därför måste endiskussion om t ex undanträngningseffekter ägna stort intresse åt dettaförhållande för att vara relevant.Likaså har den kraftfulla omläggningen av arbetsmarknadspolitiken iriktning från kompetensutveckling till sysselsättningsskapande åtgärder haftnegativa effekter. Detta har starkt framhävts av AMS och de fackligaorganisationerna. har under en följd av år oupphörligt varnatför denna utveckling.Över huvud taget blandas ofta olika politiska ambitioner ihop. Inte hellerrevisorernas skrivelse är särskilt klargörande i dessa avseenden. Att öka denreguljära sysselsättningen i ett givet tidsperspektiv är en sak. Att förbättraarbetsmarknadens funktionssätt är en annan. Att förstärka den enskildesställning på arbetsmarknaden är en sak. Att förhindra utslagning och socialmarginalisering genom meningsfyllda aktiviteter är en annan. Konjunktur-politiska efterfrågestimulanser inom arbetsmarknadspolitiken har vissaeffekter på arbetsmarknaden. Strukturpolitiska och kompetenshöjandeinsatser helt andra. Arbetsmarknadspolitik kan aldrig ersätta andra nöd-vändiga politiska beslut. Det är ett "tilläggsområde". Den bör styras avtydliga syften och relativt snäva operationella mål. Att höja sysselsättnings-graden i ekonomin eller att halvera arbetslösheten är målsättningar somåvilar sysselsättningspolitiken som är långt vidare än vad som meningsfulltkan benämnas arbetsmarknadspolitik.Vänsterpartiet menar att ett inom ramen för en övergripande sysselsätt-ningspolitik kan arbetsmarknadspolitiken få en rimligare volym som medgeren större effektivitet. Det innebär exempelvis att ordinarie offentligabudgetar ges tillräckligt utrymme för att klara nödvändiga uppgifter inomskola, vård, omsorg, kultur och miljöarbete så att inte arbetsmarknads-politiska åtgärder skall finansiera vad som borde vara reguljär sysselsättning.I den mån det handlar om meningsfull aktivering i projektform bör medelanslås i detta syfte. På samma sätt bör kostnadsansvaret för rehabilitering ochanpassade arbetsplatser till väsentligt större del än axlas avarbetsgivar-na. Det skall vara en naturlig del i arbetslivets åtaganden. Alla människormåste kunna beredas plats i arbetslivet efter sin förmåga. Likaså bör en stordel av kostnaderna för utbildning, praktik och introduktion i arbetslivet sessom en investering i framtida arbetskraft och därmed naturligt bäras avarbetsgivarna. På detta sätt uppstår inte så stora effektivitets- och undan-trängningsproblem som i dagens situation när den statliga arbetsmarknads-politiken får agera städgumma och finansiär i stor skala i den situation medmassiva marknadsmisslyckanden som har ställt mer än en halv miljonkvinnor och män utanför ett ordinarie arbetsliv.Problem med utvärderingarDet ovan angivna breda perspektivet leder till mermeningsfulla bedömningar som borde ha uppmärksammatsmer av revisorerna. Revisorerna tycks medvetna omproblemen. Det noteras i skrivelsen att "flertalet av de studieri vilka undanträngningseffekter har analyserats inte ärinvändningsfria och att resultaten är osäkra". Detta gäller ihög grad även om den studie som revisorerna själva initierat.Revisorerna efterlyser mer forskning och utvärdering och serfram emot nya studier som förhoppningsvis skall genomförasav det nya studier sominrättas under Arbetsmarknadsdepartementet.Vänsterpartiet kan dela uppfattningen att det behövs ytterligare studiermen förutsätter att de då uppfyller rimligt ställda krav på kvalitet så att deverkligen ökar kunskaperna och inte endast tjänar till att motivera behovet avytterligare forskning för att vinna någon klarhet. Studierna måste uppvisa enrimlig metodologisk säkerhet men också vara ägnade att besvara relevantafrågeställningar.Ett problem med utvärderingar av tveksam kvalitet är att de, även omstarka reservationer framförs som i revisorernas fall, ändå leder tillslutsatserav "ingen rök utan eld"-karaktär. I den vidare politiska diskussionen glömsofta alla reservationer bort. studie, som ligger till grund för en delav revisorernas ställningstaganden, håller uppenbart inte måttet. Sjöstrandskritiska metodologiska kommentarer och alternativa modellberäkningar somleder till ett helt annat resultat borde ha fått revisorerna att stanna upp ochstarta nytt.Redan "resultat" med orimligt höga värden för "undanträng-ning" - beredskapsarbete , ALU , ungdomspraktik ochutbildningsvikariat - borde fått revisorerna att kritiskt fundera på vadsom faktiskt uppmättes med den använda metoden. En mera jordnära analyshade varit på sin plats.Enligt uppfattning finns betydande effektivitetsprobleminom arbetsmarknadspolitiken som har lett till rundgångsproblem. Såväldirekta undanträngningseffekter på den reguljära arbetsmarknaden sommeningslösa aktiviteter är inte svåra att observera. Huvudorsaken är miss-lyckanden inom sysselsättningspolitiken i stort som lett till alltför lågarbets-kraftsefterfrågan. För stora volymer tillsammans med för klen kompetens-och strukturinriktad arbetsmarknadspolitik är avgörande. Massarbetslöshetenhar starka effekter. En anpassning till åtgärds- och subventionsfloran påarbetsmarknaden från aktörernas sida på arbetsmarknaden spelar roll. Före-tagen kräver bidrag vid anställning och gratispraktik före anställning.Kommunerna försöker att komma åt statlig eller a-kassefinansiering för attundvika ännu högre kostnader för arbetslösheten i ett mycket kärvt ekono-miskt läge. De fackliga organisationerna har svårt att bjuda motstånd vidmissbruk av åtgärdsmedel. Ett alltför tufft fack förpassar lätt sina medlem-mar till ett destruktivt passivt bidragsberoende. Givetvis är arbetsmarknads-myndigheternas rutiner och kontroll också en viktig faktor men med devolymer och regelsystem som statsmakterna uppställt ligger knappast denhuvudsakliga lösningen här.Något om undanträngningsproblemet"Undanträngning" är endast en effekt bland många. Det ärviktigt att det görs en samlad bedömning som tar hänsyn tillolika åtgärders effekter och som vägersamman en bedömning grundad på åtgärdernas syften. Det ärockså revisorernas slutsats och lämnar därmed över mycketav den uppgift som anförtrotts dem till vidare analys ochövervägande. I detta läge delar revisorernasståndpunkt, men vi hade faktiskt väntat oss mer.I själva verket är inte "undanträngning" något särskilt väldefinierat.Revisorerna uppmärksammar både distinktionen mellan direkta och indirektaoch mellan planerade och oplanerade undanträngningseffekter. Mer analysborde ägnats åt denna begreppsutredning i förhållande till de arbetsmark-nadspolitiska syftena. Vi ger här endast några kortfattade synpunkter somborde utvecklas i en kommande granskning.En del undanträngning handlar om att en viss anställning skulle ha kommittill även utan en given åtgärd. Då handlar det om en viss subvention somekonomiskt gynnar arbetsgivaren. Eventuellt vanns något också: T.ex.tidigarelagd anställning eller anställning av en person som förmedlingenprioriterade av arbetsmarknads- eller fördelningsskäl. Eller kanske innebarsubventionen att merkostnader täcktes för att åstadkomma en praktikplatsmed utbildning som gav bättre möjlighet till fotfäste på arbetsmarknaden.Handlar det om att personer i grupper som annars har svårt att få arbete, t.ex.handikappade, utomnordiska invandrare eller långtidsarbetslösa blir det mestfråga om ett slags positiv särbehandling av personer som annars negativtdiskrimineras på marknaden.Således en planerad undanträngning av personer men inte av arbetsplatser.Motkonjunkturell tidsförläggning av anställningar tränger givetvis undansenare anställningar men detta innebär knappast något problem såvida intemarknaden "lär sig" och planerar sina jobb med statlig extrafinansiering. (Ingen bygger om utan ROT-bidrag). Problemet är egentligen inteundanträngning utan ett finansiellt problem med marknadskrav på statligasubventioner för att åstadkomma efterfrågan. "Gratis arbetskraft" i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på enkonkurrensutsatt marknad är ett genuint problem som måste undvikas. Härriskerar vi att ordinarie arbetstillfällen försvinner på grund av osundkonkurrens. Här handlar det om en verklig undanträngning av arbetsplatser. Idetta fall hotas sysselsättningen av dåliga åtgärder.Inom kommuner och landsting har det förekommit att praktikanter ochALU-deltagare gör mer eller mindre ordinarie jobb. Det är ett missbruk somgör att ett B-lag utan anställningstrygghet eller kollektivavtal introduceratspåden svenska arbetsmarknaden. Tendensen har förstärkts medalltfler , OTA och försök av typ Kalmarmodell. Det kan givetvisutvecklas till en genuin undanträngningssituation där kommunen planerar attanvända åtgärder i stället för att anställa inom budget. Ofta är det docksnarast ett finansieringsproblem som kommunen försöker lösa genom attutnyttja statliga medel och försäkringspengar som den kommunalavälfärden förstärks.Vänsterpartiet är mycket kritiskt till denna utveckling såväl av arbetsmark-nadspolitiska skäl (inlåsning m m) som på grund av den tudelning ochdiskriminering som uppstår på kommunala arbetsplatser. Problemet handlardock inte så mycket om undanträngning på arbetsmarknaden som en felaktigoch irrationell användning av offentliga resurser.Även när det gäller utbildningsvikariat är det mest fråga om att avgöravilka utbildningsinsatser som borde ligga inom det ordinarie arbetsgivar-ansvaret och var en statlig subvention kan motiveras. Undanträngnings-effekter i egentlig mening torde inte vara något större problem.I många fall har mönstret för att anställa blivit att starta med en praktik-åtgärd som följs av en tidsbegränsad anställning med rekryteringsstöd. Dettaär ett exempel på den övervältring av arbetslivets kostnader på de offentligakassorna som menar måste brytas och avvecklas. Åtgärdernafungerar som ett slags statligt subventionerad provanställning. Försvann deskulle många, men inte alla, anställningar ändå komma till stånd. Åtgärdernatränger ofta inte undan arbetsplatser men subventionerar dem - i många fallsäkert helt i onödan. förslag på s k obligatoriska praktik-platser är ett strukturellt grepp som till stora delar eliminerar dessa problem.Slutsatsen är att vad som kallas för undanträngning i realiteten handlar omhelt olika saker. är det ett arbetsmarknadspolitiskt problem, ofta inte.Däremot kan det handla om onödiga subventioner och meningslös finansiellrundgång som gör både samhällsekonomin och arbetsmarknaden mindreeffektiv. Med det kraftiga bidragsflöde som arbetsmarknadspolitiken medförfinns stora risker för orationella marknadsanpassningar och felallokering avekonomiska resurser. Arbetsmarknadspolitik bör aldrig ha karaktären av"gratis arbetskraft". Insatserna skall styras av övergripande strukturella ochfördelningspolitiska mål.Det är viktigt att den vidare analysen görs konkret och verklighetsnära.Konjunkturläge och arbetsmarknadsläge bör uppmärksammas. Hänsyn till olika branscher, yrken och regioner. Olika målsättningar för utsattagrupper på arbetsmarknaden bör vägas in i analysen. Det krävs extra insatserom de regionala klyftorna och den könssegregerade arbetsmarknaden skallkunna bekämpas. Positiv särbehandling måste kunna understödja utsattagruppers ställning på arbetsmarknaden. Olika åtgärder har helt olika syftenoch effekter. Revisorernas granskning av undanträngningseffekter är inte tillfyllest. Analysen måste föras vidare i enlighet med ovan anförda synpunkter.Rutiner och kontrollMed utgångspunkt i att statsmakternas beslut omresurstilldelning och volymkrav har försattarbetsmarknadsmyndigheterna i en omöjlig situation när detgäller att utan negativa bieffekter uppnå dearbetsmarknadspolitiska målsättningarna bör det ändånoteras att mycket kunde göras för att förbättra de konkretaåtgärdsplaceringarna. biträder revisorernasförslag.Det är särskilt viktigt att inte arbetsplatser slentrianmässigt utnyttjas som"åtgärdsplatser" . Om upprepade placeringar planeras måstesärskild uppföljning ske av utbildningsinnehåll och att inte ordinarie arbeteutförs. Rutinmässigt bör arbetsplatsbesök utnyttjas för kontroll av åtgärder-nas utformning.Enligt mening är det av särskild vikt att de individuellahandlingsplanerna innehåller avstämningspunkter, rapporter och kontrollsom positivt kan bidra till åtgärdernas effektivitet. Revisorerna borde hauppmärksammat detta viktiga instrument som med goda rutiner skulle få ettstort genomslag.Avslutande synpunkterDet är uppenbart att arbetsmarknadspolitiken blivitöverlastad och till stor del därför fungerar med allt lägreeffektivitet. Revisorerna själva antyder detta på flera ställen isin granskning. De tunga remissinstanserna inklusive defackliga huvudorganisationerna delar uppfattningen.Synpunkterna stöds av de flesta forskare. Även den avrevisorerna anlitade forskaren finner i sina allmännakommentarer boven i dramat här.Den politiken har tyvärr fortsatt in i allra senaste tid. Andelen arbetslösa ipassivitet ökar och de aktiva åtgärderna får allt lägre kvalitet. Det blirvanligare att få åtgärdsplaceringar som antigen innebär projekt långt från denreguljära arbetsmarknaden eller också arbetsplaceringar inom offentlig sektorsom egentligen är svåra att skilja från ordinarie jobb. Inlåsnings- ochundanträngningseffekter förekommer liksom en riklig provkarta på menings-lösa artificiella verksamheter.De välgrundade insikter som framkommer i revisorernas granskning gerstöd åt en ny inriktning av arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken ienlighet med vad länge krävt. Det egendomliga är att varjerapport med denna insikt följs av en regeringspolitik som tenderar åt motsatthåll. Det borde vara dags att ändra på detta.Vänsterpartiet menar att strukturella förändringar måste till inom ramen fören mer ambitiös sysselsättningspolitik och att kostnadsansvaret tydligaremåste läggas på arbetsgivarna. Vi menar att sammanblandningen mellansysselsättningspolitik, arbetsmarknadspolitik och socialpolitiska ambitionerhar försvårat en effektiv utformning av politiken. Vi menar också att mycketav den s k undanträngningsproblematiken i själva verket ofta avser andrafrågor. Det hindrar inte att "gratis arbetskraft" och konkurrenssnedvridningleder till helt oacceptabla konsekvenser på marknaden med verkligundanträngning av reguljära arbetsplatser som följd i vissa fall.Rutinartade tillämpningar av ekonometriska studier utan arbetsmarknads-politiska insikter riskerar enligt vår mening att leda helt fel när det gällerbedömningen av vilka problem som är de centrala. Verklighetsnära ochkonkret analys med hänsyn tagen till politiska syften och sammanvägdaeffekter i ett bredare perspektiv måste till för att skapa en klarare bakgrundtill framtida beslut. Det fanns skäl att förvänta sig mer av revisorernasrapport. återstår mycket att göra. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om arbetsmarknadspolitikens inriktning och omfattning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utvärderingar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om undanträngningsproblemet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rutiner och kontroll.