mot · GL02Jo747 · 1997-10-06 00:00:00 — 1 InledningSpridningen av naturfrämmande ämnen har mångdubblats under desenaste decennierna. Spridningen är global och naturfrämmande ämnenåterfinns i alla organismer. Även ofödda barn utsätts för giftiga ämnenredan i livmodern. Konsekvenserna av denna exponering är inte möjligatt fastställa.Senare års forskning visar att många ämnen kan, i mycket låga halter,påverka livsviktiga funktioner. Upptäckter om gifternas förmåga att störa dennaturliga hormonbalansen hos människor och djur har ökat oron för attfortplantningsförmågan och fosterutvecklingen är på väg att störas.Undersökningar har visat att vissa ämnen påverkar intelligens-utvecklingen hos barnen till de mödrar som ätit förorenade livsmedel.De människor som skaffar barn är bland de första som utsattes förlånglivade naturfrämmande ämnen redan under fosterstadiet. Först om ett pargenerationer vet vi eventuellt svaret på frågan om ämnena påverkar vårframtida överlevnad.Under lång tid har miljöpolitiken utgått från att kemikalier kan spridas frittså länge inga bevis finns att de orsakar skador. Politiken har inneburit attgiftiga kemikalier har identifierats först i och med att skadorna visat sig hosmänniskor djur och växter. All erfarenhet visar att sådan politik inte förmårskydda oss och naturen från skador. DDT, PBC, freoner och cancer-framkallande ämnen är exempel på upptäckter som skett för sent när skadanredan drabbat en stor del av befolkningen och det övriga ekosystemet.2 svensk kemikaliepolitikSverige förde och en relativtprogressiv kemikaliepolitik nationellt och internationellt. Utvecklingenpå detta viktiga område var på många sätt på väg åt rätt håll. Detta togsig bland annat uttryck i skärpningar i lagstiftningen och radikala grepp imyndighetsarbetet, två typer av styrmedel som fickkomplettera varandra.Vid en genomgång av författningar under förevarande period framgår attett flertal restriktioner infördes på kemikalieområdet fram till 1994.Därefter har antalet nya restriktioner kraftigt reducerats. Ett undantag ärbekämpningsmedel, där metoden med förhandsgranskning gör att ett antalverksamma ämnen fortfarande förbjuds . Lagrestriktionerna nåddeen kulmen 1991-1992, i och med "begränsnings-uppdraget". På regeringensbegäran redovisade myndigheterna 1990 tretton ämnen/ämnesgrupper varsanvändning borde förbjudas eller kraftigt begränsas . Dithörde:Trikloretylen, metylenklorid, bly, arsenik, kreosot, kadmium, ftalater,perkloretylen, nonylfenoletoxylat, klorparafiner, bromerade flamskydds-medel, kvicksilver och tennorganiska föreningar.SNV/Kemikalieinspektionens redovisning av 13-listan omfattade endetaljerad plan för åtgärder för vart och ett av ämnena/grupperna.Myndigheterna föreslog också tidpunkter för när flertalet av ämnena i stortsett skulle vara avvecklade. Utifrån redovisningen tog 1991 beslutom åtgärder enligt följande:- klorerade lösningsmedel ska avvecklas och med något undantag skaanvändningen upphöra helt till 1995- bromerade flamskyddsmedel ska begränsas. De skadliga ska avvecklassnabbt- fluorkarboner (CFC) ska avvecklas till 1995- haloner ska avvecklas till 1998- ftalater ska begränsas. En snabb avveckling ska ske av de mest skadliga- kadmium måste minska kraftigt- HCFC, s.k. mjuka freoner, avvecklas till 1994 med vissa undantag- nonylfenoletoxylater ska minska till år 2000- tennorganiska föreningar ska starkt begränsas, en snabb avveckling av deskadligaste- klorparaffiner C11-C13 ska begränsas och en snabb avveckling ska skeav de farligaste- arsenik och kromföreningar i träskyddsmedel måste minskas kraftigt- bekämpningsmedel ska halveras till strax efter mitten av 1990-talet- bly ska avvecklas på sikt- kvicksilver bör avvecklas . Kvicksilveroxidbatterier avvecklassenast till år 2000Själva begränsningsarbetet baserades både på tvingande och frivilligaåtgärder, med i flera fall mycket framgångsrikt resultat.Myndigheterna har fortsatt att vaska fram ämnen för avveckling. Hösten1994 presenterade Kemikalieinspektionen en uppföljare till 13-listan med 29ämnen/ämnesgrupper. Någon motsvarande åtgärdsplan som för 13-listan hardäremot inte upprättats. Materialet finns publicerat i ett antal rapporter frånKemikalieinspektionen, men har ännu inte föranlett någon som helst åtgärdfrån riksdag och regering. Enligt Kemikalieinspektionen har arbetet inte fåttnågon fortsättning eftersom strax därefter blev medlemmar i det internationellt uppmärksammade solnedgångsprojektet lades nedstrax efter EU-inträdet.3 nationella ståndpunkt - vart tog denvägen?1991 medförde den miljöproposition en radrestriktioner av farliga ämnen. Ambitionerna i politiken var mycket höga,orden "ska" och "måste avvecklas" användes flitigt. Flera av beslutenkodifierades senare i lagtext.I nästa större miljöproposition, 1994, hade en tydlig förskjutning skett. Dehöga ambitionerna fanns kvar, och det betonades särskilt att "arbetet för attfinna metoder för urval av ämnen för riskbegränsningsarbete börintensifieras". Men i hela propositionen nämndes bara ett fåtal ämnen, och deåtgärder som föreslogs inleddes i samtliga fall med ett "bör". Istället föråtgärder mot enskilda ämnen hade diskussionen mer övergått i tal omproducentansvar återvinningsmål, etc. Särskilt stort utrymme ägnades åtproducentansvar för förpackningar.Inför EU-medlemskapet var den medveten omproblemen med att som medlemsstat ha en progressiv nationellkemikaliepolitik i EU. Det framgår t.ex. av SOU 1994:7. kom därför att innehålla undantag för från den gemensammakemikalielagstiftningen i EU på vissa områden där regeringen bedömde detnödvändigt. Undantagens utformning kom dock inte att bli tillräckligtlångtgående. garanteras t.ex. inte genom avtalets ordalydelse att efterfyraårsperiodens utgång få behålla sina strängare regler. Ovan nämndautredning var medveten om detta problem . I utredningenhävdades ändå att artikel 100a i Romfördaget, den s.k. miljögarantin,innebar att skulle kunna behålla sina nationella regler efterfyraårsperiodens slut, även om inte skulleinnebära lika stränga miljökrav på kemikalier som de svenska. Denna attitydtill användningen av miljögarantin och möjligheten att föra en progressivnationell miljöpolitik sade sig regeringen stå bakom. Att regeringen uttaladedetta var bra. En sådan attityd till frågorna är nödvändig för att över huvudtaget ha minsta chans att kunna påverka i EU-sammanhang.I nuvarande uttalanden nationellt och i förhandlingar i EU-sammanhang ärdenna attityd som bortblåst. Istället heter det från t.ex. Miljödepartementetssida, som svar på frågan om kan tänka sig försvara sina högreskyddsnivåer i , att man inte "ska söka konflikt i alla lägen" .Miljöpartiet kräver en mer "självsäker" hållning från den svenskaregeringens sida i dessa frågor. Inför medlemskapsomröstningen var ett av destarkaste argumenten för att skulle gå med i EU att på detsättet skulle kunna påverka utvecklingen i Europeiska unionen, inte minstnär det gäller miljöfrågor. När nu är medlem i unionen gör sig dennavilja att påverka unionen sällan klart påmind i handlande från regeringenssida. Allt engagemang läggs ned på att försöka så gott det går, men "utan attsöka konflikt", att behålla de nationella regler som gällde vid medlem-skapsavtalets ingående. Den progressiva kemikaliepolitik som fördes förnågra år sedan verkar inte vara att tänka på. Många tidigare framgångsrikamyndighetsprojekt har fått frysas eller helt enkelt avvecklas eftersom densvenska regeringen uppgivet verkar ha gett upp kampen om att kunna föra enprogressiv politik som kan säkerställa uppnåendet av de internationellaöverenskommelser som ingått, t.ex. generationsmålet i Esbjerg-deklarationen.Det såg lovande ut när miljöministern tillsatte en utredning som skulleutarbeta ett förslag till en nationell kemikaliepolitik som bl.a. skullemöjliggöra ett uppnående av generationsmålet. Resultatet av utredningeninnebär ett förslag till politik där man i princip "gillar läget" i förhållandetillkommissionens ståndpunkt, rörande vad EG-lagstiftningen på områdetinnebär. Det resulterar osökt i att radikala nationella lagstiftningsåtgärderuppfattas som i princip omöjliga och att man måste förlita sig på att dekemikalieproducerande företagen frivilligt ska avgifta marknaden ochsamhället. Om regeringen mot förmodan överväger att ta initiativ i EU-arbetet i en fråga som rör detta område ska detta i princip aldrig ske utanindustrins "godkännande". föreslår nämligen att samrådmellan kemiindustrin och regeringen i EU-relaterade kemikaliefrågor skainstitutionaliseras.4 Lagstiftning4.1 Lagstiftning som styrmedelAllt fler i vårt samhälle bidrar till att minska förbrukningen av farligakemikalier. Både enskilda konsumenter och stora företag ställermiljökrav vid köp av varor och tjänster. Detta har fått många attifrågasätta statens roll att genom lagar och förordningar regleraanvändningen av kemikalier. Kritikerna framför allt från industrin menaratt kemikalielagar ofta gör mer skada än nytta för "det kommersiellamiljöarbetet". Lagstiftning och frivilliga åtgärder ställs därmed allt oftaremot varandra. För det första är det viktigt att påminna om att ansvaret för att eliminerakemikaliehotet ytterst vilar på regering och riksdag. Vid avveckling av gifteruppstår ofta en rad intressekonflikter som kan fördröja och helt omöjliggöraen lagstiftning på frivillig väg. De kommersiella aktörerna är en stor ochväxande kraft i miljöarbetet men detta förhållande kan aldrig ersätta detansvar som i en demokrati ligger på staten.Lagar och förordningar utgör i själva verket spelreglerna för ett välfungerande och koordinerat miljöarbete överallt i samhället. Erfarenheternavisar att "mjuka" styrmedel (t.ex. information, klassning och bidrag) för attavveckla en viss kemikalie alltid bör kombineras med en entydig politisksignal om att ämnet inte kommer att accepteras . Allra effektivasthar det visat sig vara att bestämma ett definitivt slutdatum då ämnet ellerprodukten är tillåten.Kritiker hävdar att lagar är ett trubbigt instrument som hindrar innovativalösningar på problem. Men en analys av tidigare kemikalielagars effekt visarsnarare på motsatsen. Förbudssignalen skapar just det incitament som krävsför att en omställning ska kunna ske.Förenklat kan man säga att behovet av lagstiftning är som minst när detfarliga ämnet är relativt enkelt att ersätta och störst när alternativen ärsvårfunna eller när stora ekonomiska intressen arbetar för en fortsattanvändning av det riskabla ämnet.Även i de fall där frivilliga åtgärder har visat sig vara effektiva kan detvara nödvändigt att säkra en positiv utveckling genom lagstiftning. Ettexempel är pappersmassaindustrin. Efter påtryckningar från marknadenbörjade flera bruk tillämpa helt klorfria blekmetoder med minskadeklorutsläpp som följd. Regeringen och applåderade dennautveckling eftersom lagstiftningens krav låg - och ligger - långt eftermarknadens krav.Utvecklingen har dock inte fortsatt som politikerna hoppats. Vid mitten av90-talet var fortfarande av den blekta massan helt klorfri.Klorfria produkter var fortfarande dyrare och företag som mot bakgrund avmarknadens krav miljöanpassat sina produkter riskerar att tvingas välja attåteruppta klorblekning. Situationen hade kunna undvikas om regering ochriksdag hade backat upp den marknadsdrivna utvecklingen med lagstiftning.Tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare av näringslivetsegna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva. har gjort en undersökning där svenska företagare fåttprioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst på listankom lagar och regler, och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare,vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem.De senaste årens riksdagsprotokoll och förordningar visar att det ipraktiken närmast verkar råda ett lagstiftningsmoratorium på kemikalie-området, ett förhållande som måste åtgärdas å det snaraste.4.2 SubstitutionsprincipenSubstitutionsprincipen lagfästes 1990 på initiativ av . Itillämpningen av svensk kemikalielagstiftning har denna princip funnitssedan 1973 men kodifierades och straffsanktionerades alltså först 1990.5 § i LKP har följande lydelse:5 § Den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta deåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindraeller motverka skada på människor eller i miljön. Därvid skall sådanakemiska produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter.Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddelasärskilda föreskrifter om försiktighetsmått.5 § riktas alltså direkt till alla som "hanterar eller importerar" en kemiskprodukt t.ex. tillverkare, den som utvinner olja, naturgas m.m.,jordbrukare (användning av gödsel och bekämpningsmedel m.m.),kraftföretag som förbränner kol, olja, m.m., försäljare av olika slag somhanterar t.ex. färger av olika slag och konsumenter som handlartvättmedel o.d.Eftersom regeln har få motsvarigheter i andra länders rättsakter och denännu inte tillämpats av högsta instans i , råder det fortfarande en delförvirring kring hur substitutionsprincipen bör tillämpas. Från bl.a.producenthåll hävdas det ofta att regelns utformning är alltför oklar. Dettatillbakavisas dock av många miljöjurister som istället hävdar attlagkonstruktionen i själva verket är riktigt lyckad. "Det hänger inte på lagendet hänger på tillämpningen. Hur kommer det sig att, trots att man i allasammanhang framhåller utbytesregeln som en mycket viktig miljöregel,nästan ingen tillämpar den? "För det första har centrala myndigheter varit ganska obenägna att användalagen. En svårighet enligt många är att definiera vad som är mindre skadligt,dvs vilka krav som ställs på alternativen. Producent- och leverantörs-föreningar menar att utbytesregeln skapar rättsosäkerhet. Speciellt har manretat sig på att kommuner har rätt och är skyldiga att tillämpa utbytesregeln,och att tillämpningen därmed kan variera i olika delar av landet.Det är dock så att vi vet ganska väl vad som utmärker en produkt somanses farlig enligt LKP. Samma kriterier kan användas för att avgörahuruvida en alternativ produkt är mindre farlig. "Det är inte heller fråga omatt bevisa att alternativprodukten ger mindre konkret skada eller risk förnågon avgränsbar grupp av individer. Generell risk är i allmänhet tillräckligt.Försiktighetsprincipen gäller vid bedömning av risker enligt LKP. Det tordesåledes även gälla vi jämförelse av risker. En på vetenskaplig grundförmodad större risk medför att utbytesregeln ska tillämpas, om intehanteraren kan bevisa att bedömningen är fel. "Det är av största vikt att regeringen framhärdar vikten av att behållasubstitutionsprincipen med den utformning och det tillämpningsområde (seovan) den har enligt gällande rätt, nationellt i den kommande , iEU:s rättsakter och i andra internationella sammanhang. En helomfattandepolitik måste föras, som inte i någon del kompromissar om avgiftningsmåletoch de redan existerande instrument (t.ex. substitutionsprincipen) hartill sitt förfogande för att klara uppnåendet av detta mål och för att kunnapåverka EU.5 Kemikommitténs genomgång av problem ...tillsattes av miljöministern 1996 med uppdrag attgenomföra en översyn av svensk kemikaliepolitik och komma medförslag till vilka styrmedel som ska användas inför 2000-talet och i EU.Kommittén hade vidare som ett viktigt mål att föreslå en strategi förgenomförande av generationsmålet i Esbjergdeklarationen. Utredningeninnehåller en gedigen genomgång av de många allvarliga och storaproblem som kemikalier innebär i vårt samhälle. Man konstaterar att enny kemikaliepolitik behövs av flera orsaker bland annat:- Därför att den samlade risken från kemikalier är mer kompliceradoch svårbedömd än tidigare.- Därför att en fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumuler-bara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling- Därför att miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare- Därför att nuvarande ämnesvisa arbetssätt är alltför begränsat och går försakta.Vidare talar utredningen om vilka instrument som står till dessförfogande. Dessa instrument kan indelas i två kategorier. Till den förstakategorin hör att man i allt kemikaliearbete måste användaförsiktighetsprincipen och tillämpa regeln om omvänd bevisbörda vilketskulle innebära att producenten får ansvaret för att visa att varorna ärsäkra. Kommittén hävdar med bestämdhet att lagstiftning är grunden tillkemikaliearbetet och att tillsynens roll bör öka. Ett generellt angreppssättmåste användas mot kemikalieproblemen och tyngdpunkten i arbetet börläggas på varor. Det är enligt kommittén självklart att kemikaliekontrolloch utsläpps- och avfallsfrågor hör samman och att en utveckling skermot rena varor för att kretsloppet ska kunna avgiftas.Till den andra kategorin hör en annan typ av instrument.Här talas om mjuka styrmedel av olika slag, såsom samarbete på bred frontdär alla aktörer är inblandade, vilket enligt kommittén bidrar till en högambitionsnivå. Det påpekas att konsumenter och inköpare är viktiga ikemikaliearbetet. De anställda i företagen bör enligt kommittén få en vidgadroll, och kunskap och information ska få ökad prioritet som styrmedel.Vidare borde enligt kommittén ekonomiska styrmedel och stöd ochvägledning till små företag användas i högre utsträckning. Man konstaterarvidare att gemensamma problem kräver gemensamma lösningar och att EUär en ny arena för lagstiftningsarbetet. Globala överenskommelserkonstateras bli allt viktigare och handels- och kemikaliepolitik ska därförstödja varandra.6 ... och förslag till åtgärderMed ovan redovisade insiktsfulla och gedigna arbete skulle man kunnatänka sig att det inte vore några problem att presentera en kraftfull ochklar kemikaliepolitik som kan leda till de uppsatta målens uppfyllelse.Man har identifierat problemen och man vet vad målet är. Vidare harman identifierat ett antal styrmedel som kan användas i arbetet. Mentyvärr är det så att när det gäller att införa genomförandeinstrument avolika slag kommer inte utredningen med några förslag till lösningar, somkan antas leda till en avgiftning av samhället, möjligen till fler personligakontakter mellan personer som arbetar för kemikalieproducenter ochpersoner som arbetar på myndigheter.Endast förslag av den andra kategorin i avsnittet ovan presenteras på ettseriöst sätt i kommitténs åtgärdspaket. Att t.ex. lagstiftning kan användassägs i förbifarten på en och en halv sida. Enligt vilka kriterier det i så fallskulle ske nämns inte alls. Som exempel på mjuka styrmedel kan nämnas:"Konsumenter och inköpare ställer krav". Hur har man tänkt sigkommendera konsumenterna att ställa krav? Jo, man ska uppmuntrakonsumenter att ställa miljökrav. Att klara av att uppmuntra konsumenter såtill den grad att deras handlande leder till en avgiftning av samhället skaenligt utredningens förslag vara sak, som härvid ska tahjälp av Kemikalieinspektionens fackkunskap.Man ska enligt utredningen också öka samverkan mellan myndigheter ochindustri. menar att denna samverkan dock uppenbarligen ärtillräckligt stor redan, inte minst med tanke på att den svenskakemikaliepolitiken i EU ligger helt i linje med vad branschorganisationernakräver. Kemikalieindustrin har redan ett fast grepp om svenskkemikaliepolitik. Hur kan då en utredning, som är väl medveten om vilkaproblem industrins ekonomiska intressen kan ställa till med föravgiftningsarbetet, föreslå att regeringen ska inte bara bjuda in tillytterligaresamråd utan också institutionalisera ett sådant mellan regeringen ochbranschorganisationerna inför EU-arbetet? Om branschorganisationerna skaha stående samråd med regeringen i dessa frågor vad hindrar då attföreträdare för ett starkare skydd för miljön (dit också stora delar av denverkliga expertisen i dessa frågor är knuten) finns med vid dessa samråd,t.ex. oberoende forskare eller representanter från miljörörelsen som också harmöjligheter att agera internationellt för att t.ex. stödja en självsäkrarehållning från den sida.Man kanske inte ska bli förvånad. Att överhuvudtaget är sämre påatt på ett bra och balanserat sätt få fram en svensk ståndpunkt iinternationella miljösammanhang än i andra internationella sammanhang ärnämligen ett faktum som framkommit i expertutredningar i frågan. Motbakgrund av den kunskapen borde regeringen emellertid allvarligt övervägahur man ämnar ta fram den nationella ståndpunkten i en viss fråga och varasärskilt vaksam när det gäller styrmedelsfrågor på miljöområdet så attpolitikerna inte får en snedvriden bild av vad som behöver göras för attavgifta samhället. Oberoende forskare är t.ex. naturligtvis mer trovärdiga änföretag och branschorganisationer som inte vill förlora marknadsandelar förredan utvecklade och producerade produkter eller för den delen statligatjänstemän som i sina åsikter av olika anledningar är tätt kopplade till dessabranschorganisationer.Exemplen på användning av mjuka styrmedel är många och i flera fall bra,men förslagen till radikal användning av t.ex. lagstiftningsinstrumentet är förfå. Ett av de få förslag i utredningen som är progressivt är att man gerKemikalieinspektionen i uppdrag att anmäla reglering av sådana ämnen somman med allra största sannolikhet kan driva igenom i en eventuelldomstolstvist, för notifiering till kommissionen. Detta är ett steg på vägenmen det är långt ifrån tillräckligt. Med tanke på att radikala förslag frånutredningar brukar bli ganska utslätade om och när de väl hamnar ipropositionstext, och med tanke på departementets tidigare uttalande ifrågan, visar utredningens förslag till hållning i frågan på en alldeles förkuvad och osäker attityd från svensk sida.7 EU-medlemskapets problematik - frihandelnkontra miljönSedan det första miljöaktionsprogrammet 1973 har EU efter handutvecklat en mer och mer detaljerad miljöpolitik. Denna politik har,jämfört med jordbruks- och regionalpolitiksområdena, till stor del tagitsig uttryck i lagstiftande åtgärder.EU:s miljölagstiftning täcker nu alla områden som traditionellt täckts avnationell miljölagstiftning, såsom förorening av luft och vatten, avfallsfrågor,radioaktivitet, naturvårdsfrågor, buller, klimatförändringar och kemikalie-frågor. Dessutom finns det några instrument på miljöområdet som ärhorisontella, t.ex. reglerna om MKB och rätten till miljöinformation. Utöverdetta säger att miljöskyddet måste integreras i unionens allaandra politiska områden.EU:s politik dominerar nationell kemikaliepolitik i alla medlemsstater påett helt annat sätt än den dominerar andra delar av miljöpolitiken. Detta berorframförallt på två saker:- Kemikaliepolitik påverkar den fria marknaden på ett så direkt sätt att EUblev inblandat i kemikaliepolitiken till och med före det förstamiljöhandlingsprogrammet . Den fria marknaden är en avgrundidéerna till hela EU-samarbetet och präglar därför EU:s struktur påett helt annat sätt än miljöpolitiken gör.- Kemikaliepolitik är en relativt ny företeelse och EU utvecklade en politikpå området innan många av medlemsstaterna hade skapat någon egenkemikaliepolitik. På många sätt är EU:s kemikalielagstiftning"ursprunglig" och inte en kopia av redan existerande nationell lag-stiftning.Det faktum att kemikalier anses som varor skapar en situation därregleringen av kemikalier utgör ett undantag från den generella regeln förEG-miljölagstiftning. Den generella regeln innebär att medlemsstater harmöjlighet att införa strängare regler än de gemensamma reglerna. Dennaregel som finns i artikel 130t, gäller endast lagstiftningsom är baserad på artiklarna 130 r och s i fördraget. Den gäller alltså intelagstiftning som rör den gemensamma marknaden och därmed är baseradpå artikel 100a om inte ett särskilt undantag görs.