mot · GL02Fi3 · 1997-10-27 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:25 och den ekonomiska och monetära unionen 2 Medlemskap eller utanförskap 2.1 För- och nackdelar med en valutaunion 2.2 Bättre inne än ute 2.2.1 Utanförskap ger effektivitetsförluster 2.2.2 Anpassningen till euron redan påbörjad 2.2.3 Kraven på finanspolitiken 2.2.4 Penning- och valutapolitisk självständighet? 2.2.5 Lönebildningen måste reformeras i vilket fall 2.2.6 Ekonomiska vinster vid ett svenskt deltagande 2.3 inflytande i EU 2.3.1 Påverkan på ramverket för penningpolitiken 2.3.2 Inflytandet på andra områden minskar också 2.3.3 Utanförskapet isolerar och försvårar 3.2 Den offentliga skuldkvoten 4.1 Regeringen anför inga sakskäl 5 Den moderata ståndpunkten Enligt portalparagrafen i EGfördraget är organisationens övergripande mål att främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska aktiviteten, en kontinuerlig och balanserad expansion, en ökad stabilitet, en accelererande ökning av levnadsstandarden och närmare relationer mellan de stater som tillhör gemenskapen. För att uppnå dessa mål skapade EGländerna på en gemensam marknad i form av en tullunion. På drabbades såväl EGländernas ekonomier som EGsamarbetet av stagnation. Begreppet eurosclerosis myntades. Regeringarna insåg att något måste göras för att förbättra konkurrenskraften gentemot de mer dynamiska länderna i och . 1987 beslöts därför att skapa en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och människor, vilken infördes . Även samarbetet i ekonomisk-politiska frågor, inklusive penning- och valutapolitik, syftar till att uppnå EG:s övergripande mål. Tankarna på en gemensam valuta har funnits med ända sedan EG:s start och intensifierades i och med att ramarna för den inre marknaden började ta form. Flertalet EGländer menade att en inre marknad kräver en gemensam valuta. 1989 hade dåvarande ordförande utarbetat ett förslag till en ekonomisk och monetär union (EMU), vilken skulle införas i tre etapper och som skulle kräva fördragsändringar. Delors förslag följdes och förhandlingarna till ett nytt fördrag blev klart i den nederländska staden . Det s.k. trädde i kraft och därmed övergick även de europeiska gemenskaperna (EG) till den europeiska unionen (EU). Vi befinner oss i EMU:s andra etapp. Den tredje och slutliga etappen inleds , genom att en gemensam valuta- och penningpolitik införs. Förhandlingarna om inträde i EU bedrevs i nära samförstånd mellan den dåvarande borgerliga regeringen och den socialdemokratiska oppositionen. Det förelåg enighet om att inte skulle söka undantag från bestämmelserna om EMU av det slag som gällde för och . I den av Socialdemokraterna granskade propositionen om medlemskap i framhölls: ... vill delta i den framväxande ekonomiska och monetära unionen (prop. 1994/95, del 1, s. 47). Efter det positiva beskedet i den rådgivande folkomröstningen inträdde i EU /95. Anslutningsfördraget innebar att biträdde fullt ut. Beträffande beslutsprocessen vid inträdet i EMU har klargjort att beslutet om övergången till det tredje steget skall fattas av . Det har uttryckligen angetts att detta skall ske i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget (prop. 1994/95 del 1 bil 1 s. 4). Även andra blivande EMUländer som och har gjort liknande uttalanden. Det är naturligt att en så viktig förändring som byte av valuta bekräftas av ett lands högsta beslutande organ. I den nu aktuella propositionen framhåller den socialdemokratiska regeringen att de medlemsstater som vid urvalstillfället av stats- och regeringscheferna bedöms uppfylla de nödvändiga villkoren har både en rätt och en skyldighet att delta i valutaunionen (s. 9). Regeringen tillägger att endast och har rätt att ställa sig utanför. Enligt regeringens egen utsago är således skyldigt att delta i EMU:s tredje fas, om vi uppfyller inträdesvillkoren. I årets budgetproposition har regeringen redovisat sin bedömning att kommer att uppfylla samtliga inträdeskrav de s.k. konvergenskriterierna utom möjligen det som avser växelkursstabilitet. Regeringen har emellertid själv avfärdat det växelkurskriterium i som föreskriver att den nationella valutan skall ha deltagit i den europeiska växelkursmekanismen () utan justering av centralkursen. Den menar att den kraftiga utvidgningen av bandbredden i efter valutakrisen har gjort detta kriterium irrelevant. Det bör observeras att det är det ekonomiska utfallet som skall ligga till grund för urvalsbeslutet . Mot denna bakgrund framstår det som synnerligen anmärkningsvärt att regeringen föreslår att inte bör införa EU:s gemensamma valuta euron, då den tredje etappen av EMU inleds. Det är svårt att undvika slutsatsen att regeringen medvetet förordar att skall begå ett fördragsbrott. 2 Medlemskap eller utanförskap 2.1 För- och nackdelar med en valutaunion Utredningen om och EMU (SOU 1996:158), den s.k. , har analyserat valutaunionens ekonomiska konsekvenser utifrån två perspektiv: samhällsekonomisk effektivitet respektive stabiliseringspolitiska effekter. Vad gäller den samhällsekonomiska effektiviteten anser utredningen att fördelarna med ett deltagande överväger nackdelarna såväl för deltagarländerna i valutaunionen som helhet som för . Flertalet remissinstanser anser dessutom att utredningen sannolikt underskattar de positiva effekterna. Vad gäller de stabiliseringspolitiska effekterna är utredningen inte lika entydig. För de länder i som har mest likartad ekonomi och ekonomisk politik antas fördelarna överväga nackdelarna, medan för del nackdelarna bedöms överväga fördelarna. Flertalet remissinstanser, liksom regeringen i propositionen, anser dock att utredningen överdriver de stabiliseringspolitiska riskerna för del. Med en gemensam valuta minskar transaktionskostnaderna för valutaväxlingar, valutasäkringar och för företagens administration i flera valutor. Det är särskilt viktigt för de mindre företagen, vars resurser och finansiella kunskaper ofta är begränsade. Kommissionen har uppskattat att de resursbesparingar som kan göras motsvarar en årlig vinst på 0,170,av BNP för EUländerna som helhet. I en valutaunion försvinner de nominella växelkursfluktuationerna mellan deltagarländerna. Däremot kan konkurrensförhållandena fortfarande förändras, bl.a. om länderna har olika inflationstakt (reell växelkursförändring). Förändringar av konkurrensförhållanden är dock inte lika snabba och oförutsägbara. Avsaknad av nominella växelkursfluktuationer ökar därför förutsebarheten för de företag som har merparten av sin handel och sina investeringar inom unionen. Det kan antas få en positiv effekt för handel och investeringar. Med en gemensam valuta underlättas prisjämförelser mellan länderna. Det leder till ökad konkurrens och lägre priser för konsumenterna. Det blir helt enkelt svårare för företag i ett land i valutaunionen att ta ut högre priser än företag som säljer samma varor i ett annat deltagarland. Att växelkurssvängningarna försvinner mellan deltagarländerna kommer sannolikt även att underlätta en avreglering av jordbrukspolitiken i EU. Historiskt sett har försvagningar av konkurrentländernas valutor anförts som skäl att införa olika protektionistiska hinder. En avreglering av jordbrukspolitiken i EU skulle leda till såväl besparingar i EU:s budget som lägre livsmedelspriser och därmed vara en stor effektivitetsvinst för samhällsekonomin. En gemensam valuta kräver en gemensam penningpolitik, vilken i EMU kommer att bedrivas av den (). ECB har genom fått det övergripande målet att värna prisstabiliteten i valutaunionen samt dessutom fått ett stort oberoende att bedriva en penningpolitik som leder till låg inflation. Snabb prisstegring är en stor samhällsekonomisk förlust, eftersom den snedvrider företagens och hushållens investeringsbeslut. Stabila priser är på motsvarande sätt en stor samhällsekonomisk vinst. En varaktigt låg inflationstakt leder till varaktigt låga räntor, eftersom långivarna inte behöver försäkra sig mot att avkastningen skall urholkas av oväntad inflation eller växelkursförsvagningar orsakade av en sådan inflation. Varaktigt låga räntor är avgörande för företagens förmåga och vilja att investera och därmed för den långsiktiga tillväxten i ekonomin. I valutaunionen kommer marknadsräntorna att konvergera till i stort sett samma nivå. Det betyder att räntorna sannolikt kommer att sjunka i de länder som har högre räntor än genomsnittet och eventuellt stiga något i de länder som har lägst räntor . Sammantaget kan dock räntorna väntas bli lägre i valutaunionen än vad de är i kandidatländerna i genomsnitt . En möjlig negativ stabiliseringspolitisk effekt av en valutaunion är att deltagarländerna avhänder sig möjligheten att bedriva en självständig penning- och valutapolitik. Hur stor nackdelen är beror på risken för att ett deltagarland skall drabbas av en ekonomisk störning som är landspecifik (asymmetrisk störning). För länder med likheter i näringsstruktur och handelsmönster är sannolikheten stor att konjunkturförloppet blir likartat och att en ekonomisk störning drabbar samtliga länder på ett likartat sätt (symmetriska störningar). Sådana länder utgör ett optimalt valutaområde. Vid en konjunkturnedgång eller en negativ störning av annat slag kan den gemensamma då lätta på penningpolitiken (sänka styrräntan) och låta den gemensamma valutan försvagas gentemot omkringliggande valutor. För ett land med en avvikande näringsstruktur eller ekonomisk politik är risken större att drabbas av en landspecifik störning. I valutaunionen kan då varken penning- eller valutapolitiken användas för att lindra störningen. Den negativa stabiliseringspolitiska effekten för ett sådant land av att delta i valutaunionen beror dels på i vilken mån penning- och valutapolitiken de facto skulle kunna användas för att stabilisera ekonomin vid ett utanförskap, dels i vilken mån andra anpassningsmekanismer finns tillgängliga för politiken eller fungerar spontant. Dessa andra anpassningsmekanismer är framför allt justeringar av löner, arbetsgivaravgifter och priser, arbetskraftsrörlighet och finanspolitik. Vid en landspecifik störning i form av en lägre internationell efterfrågan på varor som landet exporterar mycket av har regeringen möjlighet att lätta på finanspolitiken för att öka den inhemska efterfrågan. Dessutom kan den sänka arbetsgivaravgifterna för att öka konkurrenskraften gentemot utlandet. Arbetsgivarna har dessutom möjlighet att sänka priserna och löntagarna att acceptera lägre löner för att öka företagens konkurrenskraft. Därtill kan en uppgång i arbetslösheten lindras om arbetskraften är rörlig, såväl geografiskt som yrkesmässigt. Således behöver arbetstagarna inte flytta till ett annat land i valutaunionen men däremot till en annan stad eller acceptera en annan form av arbete eller vara beredda att gå ned i lön. En sådan flexibilitet på arbetsmarknaden är emellertid nödvändig även i nationella valutaområden för att hålla nere arbetslösheten. Länderna i norra har en relativt likartad ekonomisk struktur och har dessutom länge fört en likartad penning- och valutapolitik. För dessa länder är risken att drabbas av en asymmetrisk störning inte särskilt stor och därmed heller inte behovet av att bedriva en avvikande penning- eller valutapolitik. Behovet av arbetskraftsrörlighet och nominella lönejusteringar ökar heller inte som en följd just av valutaunionen men är likväl stort mot bakgrund av de höga arbetslöshetstalen. För länder mer i periferi är den potentiella negativa stabiliseringspolitiska effekten större vid ett deltagande i valutaunionen. Risken att drabbas av en asymmetrisk störning är mer påtaglig, därför att den ekonomiska strukturen avviker mer. För del kan det exemplifieras med en större råvarubaserad industrisektor. Inte heller i de perifera europeiska länderna är arbetskraftens rörlighet eller villighet att acceptera nominella justeringar av lönerna (nedåt) särskilt stor. Möjligheten att justera arbetskraftskostnaderna via arbetsgivaravgifter eller andra löneskatter är i stället desto större. Såväl som har också genomfört s.k. interna devalveringar genom att sänka arbetsgivaravgifterna och i stället höja andra skatter, som inte belastar exportsektorn, i syfte att förbättra konkurrenskraften. Den negativa stabiliseringspolitiska effekten för de perifera länderna av att delta i valutaunionen begränsas emellertid även av de kringskurna möjligheterna att bedriva en avvikande penning- och valutapolitik vid ett utanförskap. är ett av de länder som har uppvisat sämst förmåga att bedriva en stabilitetsorienterad ekonomisk politik, och en avvikande penning- och valutapolitik skulle därför knappast accepteras av de finansiella marknaderna. I EMU är finanspolitiken fortfarande framför allt en nationell angelägenhet. Enligt får emellertid den konsoliderade offentliga sektorns finanser inte uppvisa större underskott än av BNP och den konsoliderade bruttoskulden inte vara större än av BNP. Dessa regler gäller även vid ett utanförskap från själva valutaunionen. Möjligheten att använda finanspolitiken för att lindra anpassningen vid en ekonomisk störning är därmed begränsad. Det finns även en positiv stabiliseringspolitisk effekt av ett deltagande i valutaunionen. Deltagandet kan nämligen förväntas få en disciplinerande effekt på regering och parlament och även på arbetsmarknadens parter. Vetskapen om att det inte går att devalvera sig ur framtida kostnadskriser kan väntas leda till en mer långsiktig och återhållsam finanspolitik respektive lönebildning. har inte tagit upp denna positiva stabiliseringspolitiska effekt av ett deltagande i valutaunionen i sammanvägningen av för- och nackdelar. Den bör dock väga tungt. Redan i processen inför valutaunionens bildande har EUländerna fört en mer likartad finanspolitik med inriktning på långsiktig stabilitet. Denna politik kan väntas fortsätta, när valutaunionen väl är ett faktum, inte minst därför att reglerna i och stabilitetspakten kräver det. Skulle däremot hela gå om intet, är det inte osannolikt att budgetunderskotten i EUländerna åter börjar öka. 2.2 Bättre inne än ute 2.2.1 Utanförskap ger effektivitetsförluster Så länge står utanför valutaunionen går vi naturligtvis miste om de effektivitetsvinster som denna kan väntas generera. De mest omedelbara effekterna är att transaktionskostnaderna kommer att vara lika höga som tidigare, att växelkurssvängningar kommer att förekomma mot euron och att det kommer att föreligga en räntemarginal över euro-räntan. Den långsiktiga effekten av högre räntor är lägre privat konsumtion och investeringar. Ett utanförskap kan även komma att medföra färre utländska investeringar i och fler svenska investeringar i utlandet. Resultatet blir lägre tillväxt och färre nya arbetstillfällen än vid ett deltagande. kalkylerar i en färsk rapport med att BNP kommer att vara lägre , om bibehåller en flytande växelkurs än om vi inför euron . Det är framför allt den kunskapsintensiva industrin och tjänstesektorn som förlorar på ett utanförskap, dvs. den del av ekonomin som har särskilt stor potential att skapa nya arbetstillfällen. Anledningen är att den privata konsumtionen och efterfrågan på tjänster kan väntas bli lägre och kunskapsöverföringen via utländska företagsinvesteringar mindre vid ett utanförskap. Den dollarbaserade råvaruindustrin beräknas i analys däremot vinna på att bibehåller en flytande växelkurs, därför att kronan då förutsätts försvagas. En hög aktivitet i denna del av industrin kan emellertid inte väntas leda till särskilt många nya arbeten. 2.2.2 Anpassningen till euron redan påbörjad Näringslivet och särskilt den finansiella sektorn förbereder sig för en övergång till euron. kommer exempelvis att börja handla i euro från , oavsett om går med i valutaunionen eller ej. Från företagshåll har även uttryckts önskemål om att få ange aktiekapitalet i euro och att använda euron som redovisningsvaluta . För näringslivet, och särskilt då den finansiella sektorn, medför övergången till euro en engångskostnad. Delar av denna engångskostnad är emellertid redan tagen. Ju mer utdraget beslutet att gå med blir, desto större blir övergångskostnaden. Även vissa hushåll har påbörjat sin anpassning till en gemensam valuta och kan väntas fortsätta göra det vid ett eventuellt svenskt utanförskap. Många hushåll har redan sparkonton utomlands och när euron införs i är det sannolikt att flera svenska invånare kommer att vara intresserade av att spara i euro, ta försäkringar i euro och till och med få sin lön utbetald i euro, även om formellt inte ingår i valutaunionen. 2.2.3 Kraven på finanspolitiken Vad gäller den ekonomiska politiken kommer kraven på snarare att vara större vid ett utanförskap än om vi deltar i valutaunionen. Formellt är finanspolitiken kringskuren av samma regler. Den offentliga sektorns underskott får inte överstiga av BNP och bruttoskulden inte av BNP. Sanktionsmöjligheterna är emellertid större vid ett deltagande, om vi bryter mot reglerna. Då kan vi enligt stabilitetspakten få betala böter på av BNP. De informella kraven från de finansiella marknaderna kan dock väntas bli hårdare vid ett utanförskap. Anledningen är att dessa inte glömt den svenska stabiliseringspolitikens tidigare misslyckanden. Med några få undantag hade underskott i statsbudgeten under 1970- och . Den expansiva finanspolitiken ledde till återkommande perioder av överhettning, inflation, kostnadskris och påföljande devalvering. Vid varje oväntad uppgång i inflationen och devalvering av växelkursen urholkades långivarnas avkastning. För att kompensera för sådana inflations- och valutarisker krävde de en riskpremie i form av högre ränta. De finansiella marknaderna verkar räkna med att finanspolitiken kommer att vara tämligen stram framöver och därmed inte bidra till att driva upp inflationen och försvaga kronkursen. Därför är riskpremien för att låna ut till svenska staten inte så hög just . Vid minsta avvikelse från den nuvarande strama finanspolitiska hållningen kan finansiärerna av den svenska statsskulden emellertid väntas kräva högre räntor. Toleransen för avvikelser kommer att vara lägre vid ett utanförskap, framför allt därför att långivarna då kan befara att regeringen ämnar återgå till den tidigare överhettnings- och devalveringspolitiken, som innebär en ökad valutarisk för långivarna. Acceptansen även för en kortsiktig avvikelse kan väntas vara mindre vid ett utanförskap även därför att regering och riksdag då inte hotas av eventuella sanktioner vid ett alltför stort underskott. De finansiella marknaderna uppfattar sannolikt en sådan sanktionsmöjlighet som en försäkran mot en lössläppt finanspolitik. 2.2.4 Penning- och valutapolitisk självständighet? Valutapolitiken skall under alla omständigheter enligt behandlas som en fråga av gemensamt intresse, och även den penningpolitiska självständigheten är i realiteten kringskuren vid ett utanförskap. Vid ett bortfall i efterfrågan för den del av exportsektorn som är specifik för kommer sannolikt att kunna sänka styrräntan och låta kronkursen försvagas något. Det är denna möjlighet som fäster så stor vikt vid att den förordar att skall vänta med ett deltagande i valutaunionen. En sådan sänkning av styrräntan har emellertid en begränsad effekt på arbetslösheten, eftersom den del av exportsektorn som är specifik för , exempelvis den råvarubaserade industrin, inte är särskilt arbetskraftsintensiv. Så fort de finansiella marknaderna befarar att en sådan penningpolitik kan komma att driva upp inflationen, kommer de dessutom att kräva högre räntor med följden att aktiviteten åter dämpas. Vid en större försvagning av växelkursen kan övriga EUländer dessutom komma att protestera, eftersom det försämrar deras konkurrenskraft. Den penning- och valutapolitiska självständigheten är med andra ord begränsad även vid ett utanförskap. Vid en historisk tillbakablick visar det sig dessutom att efterfrågan har svängt på ungefär samma sätt för svensk export som för övrig europeisk export. Därmed är behovet av en självständig penningpolitik av denna anledning tämligen litet, vilket även betonas i flera remissvar på betänkande. Däremot har haft flera ekonomiska störningar orsakade av en destabiliserande och, från resten av , avvikande finanspolitik. Det tydligaste exemplen är överbryggningspolitiken under 1970talet och den expansiva finanspolitik som bedrevs vilka båda lade grunden för en kostnadskris och påföljande devalvering. Möjligheterna för penningpolitiken att avhjälpa inhemskt orsakade kostnadskriser via en mer expansiv penningpolitik och försvagning av kronan är försvinnande små även vid ett utanförskap. Ett svenskt utanförskap skulle således inte ge oss större ekonomisk-politisk handlingsfrihet. Med dagens internationaliserade finansmarknader finns det inget utrymme för ett litet land i utkant att inom den ekonomiska politiken göra som man vill. Ett läge där kan anses uppfylla villkoren för deltagande i valutaunionen, men ändå ställer sig vid sidan av, blir på sätt och vis svårare att hantera än om vi inte skulle ha kunnat kvalificera oss. Misstanken uppstår genast att vi håller öppet för att återgå till gamla tiders inflations- och devalveringspolitik. Det leder till misstro beträffande vilja och beslutsamhet att hålla nere inflationen, som ställer än större krav på en stram finanspolitik och strukturella reformer, som förutsättningarna för sådana blir sämre med den högre räntenivå och den mer svängiga valuta som följer. 2.2.5 Lönebildningen måste reformeras i vilket fall Vad gäller lönebildningen krävs en förändring såväl vid ett deltagande som vid ett utanförskap från valutaunionen för att få ned arbetslösheten. Låga nominella löneökningar är en förutsättning för att minska arbetslösheten. Det räcker emellertid inte. Det måste dessutom till en ökad flexibilitet i lönesättningen mellan företag som expanderar och företag som krymper samt mellan individer beroende på utbildning och kompetens. Detta förutsätter en mer individuell lönebildning. tar upp ett antal andra institutionella förändringar, som kan bidra till en bättre fungerande lönebildning: Sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen, t.ex. genom att arbetslöshetsunderstödet successivt trappas ned beroende på hur länge man varit arbetslös, kan också verka i riktning mot större återhållsamhet i lönebildningen. Detsamma gäller en bortre parentes för hur länge man kan lyfta arbetslöshetsersättning eller ha AMSsysselsättning. Kortare uppsägningstid, mindre bindande turordningsregler vid friställningar och under vilken man har rätt till återanställning bör också öka de anställdas intresse av att beakta arbetsmarknadsläget i sina lönekrav. Begränsningar av konflikträtten eller andra åtgärder som stärker arbetsgivarnas förhandlingsposition kan likaså leda till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed bidra till sysselsättning. (SOU 1996:158 s. 221) 2.2.6 Ekonomiska vinster vid ett svenskt deltagande Sammanfattningsvis skulle vid ett deltagande i valutaunionen få del av effektivitetsvinsterna för samhällsekonomin men avhända sig den penning- och valutapolitiska självständigheten. Engångskostnaderna för näringslivet att anpassa sig till euron är sannolikt ungefär lika stora om vi går med som om vi står utanför. Kraven på finanspolitisk återhållsamhet och strukturella reformer, bl.a. på arbetsmarknaden, blir större vid ett utanförskap. Mot bakgrund av att utrymmet för en självständig penning- och valutapolitik är mycket mindre än frestelsen för regering och riksdag att utnyttja det gör vi bedömningen att de rent samhällsekonomiska vinsterna är större av att delta i valutaunionen än att stå utanför. 2.3 inflytande i EU 2.3.1 Påverkan på ramverket för penningpolitiken inflytande i EU, över politiken i allmänhet och över utformningen av penningpolitiken i synnerhet, påverkas i hög grad av om vi kommer med i valutaunionen eller ej. Hur besluten skall fattas i penningpolitiska frågor regleras dels av , dels av de beslut som fattats av .