mot · GL02Sk325 · 1997-10-06 00:00:00 — 2.4 Jämförelser med andra länder 3 Utgångspunkter för analys 3.1 Behov av skattefinansiering 3.2 Tillväxt ingen automatisk lösning 3.3 Negativa effekter av höga skatter 4 En grön skatteväxling höjda miljörelaterade skatter 4.2 Principer för energirelaterade skatter 4.3 Priser på viktigare energislag och användningsområden 4.5 Tillförsel av energi 4.6 Inkomster från energirelaterade skatter 5 Grön skatteväxling - sänkning av andra skatter, m.m. 5.1 Sänkta skatter, investeringsstöd, fördelningspolitik 5.2 Företag och offentlig sektor 6.1 Direkta skatter på arbete 6.3 Bolags-, kapitalinkomst- och förmögenhetsskatt 6.5 Skatter på energi 6.6 Övriga skatter och avgifter Behovet av skattefinansiering av offentliga verksamheter kommer att vara stort även . har höga skatter nackdelar och det finns en risk för att flera skattebaser urholkas, bland annat som en följd av en alltmer internationaliserad ekonomi. Våra förslag innebär sammantaget att skattetrycket minskas med 19 mdkr, ca en procent av BNP, jämfört med regeringens förslag. Detta finansieras genom sänkta kostnader för arbetslösheten. bedömer att den totala skattekvoten kommer att ligga kvar på ungefär denna nivå under överblickbar framtid. Inom ramen för det totala skatteuttaget måste en skatteväxling ske med lägre skatter på arbete och högre på energi, utsläpp och råvaruförbrukning. Skatteväxlingen bör omfatta ca och ca 100 miljarder . Inom den ramen kan skatten på arbete (arbetsgivaravgifter, egenavgifter och i viss mån inkomstskatten) sänkas med . Skatteväxlingen är ett mycket viktigt styrmedel för att få till stånd en genomgripande och långsiktig omvandling av samhället mot ett ekologiskt hållbart kretsloppssamhälle. För att detta skall kunna ske på effektivast möjliga sätt behöver samhällets aktörer, företag och hushåll klara långsiktiga politiska beslut som anger färdriktningen. bör därför redan nu fatta bindande beslut om skatteväxling för åren 19982000 och därutöver fatta principbeslut om en fortsatt skatteväxling fram . Motionen innehåller även andra konkreta förslag till förändringar i skattesystem och skatteuttag . När värnskatten avskaffas 1999 bör ett ytterligare steg i den statliga skatteskalan med 25 procents skatt införas för inkomster över taket i egenavgifterna (motsvarar f.n. en månadsinkomst på ). Som ett led i en arbetstidsförkortning föreslås en sänkning av de allmänna egenavgifterna och en omläggning av grundavdraget i syfte att sänka inkomstskatten för lågavlönade heltidsarbetande. Det finansieras av sänkta kostnader för arbetslösheten till följd av arbetstidsförkortningen. Vi avvisar regeringens förslag till förändrad avgiftsstruktur och föreslår i stället, som en administrativ förenkling, att de flesta av nuvarande arbetsgivaravgifter slås ihop till en post. Höjningen av bilavdraget skall inte finansieras genom att gränsen för avdragsgilla kostnader höjs från nuvarande , eftersom det missgynnar kollektivresenärer. I stället föreslår vi att reseavdraget görs om till en skattereduktion på som blir lika mycket värt för både hög- och lågavlönade. Vi avvisar förslaget att förlänga det s.k. ROT-avdraget, då detta saknar miljöprofil. I stället föreslår vi i annat sammanhang en ökad satsning på bl.a. allergi- och radonsanering. föreslår att sambeskattningen av förmögenheter upphör från och med och att aktier endast skall värderas till av marknadsvärdet. Sambeskattningen är en förlegad kvarleva från det förgångna. Borttagandet av sambeskattningen kan bidra till att öka tillgången på riskkapital och stimulera ett breddat sparande och ägande i svenskt näringsliv. För att finansiera borttagandet föreslår vi en höjning av bolagsskatten från . Vi föreslår också en vidare utredning om förmögenhetsskattens framtid. Förmögenhetsskatten är en skatt i förfall där ägarna till de största förmögenheterna lätt undviker skatten. Regeringens panikförslag är ingen långsiktig lösning. Vi anser det också nödvändigt att en parlamentarisk utredning förutsättningslöst får utreda hur fastighetsskatten i sin nuvarande form kan växlas ut. Problemet med permanentfastigheter i attraktiva fritidsområden måste få en tillfredsställande långsiktig lösning. Bland annat bör utredningen undersöka om en del av fastighetsskatten i stället kan tas ut som en högre realisationsvinstskatt vid försäljning av fastigheter. Utredningen bör även utreda för- och nackdelar med en fastighetsavgift. Vi föreslår att fastighetsskatten för bostäder sänks som ett led i skatteväxlingen. Som ett första steg bör skatten sänkas från . bör fastighetsskatten i dess nuvarande form avskaffas. Totalt beräknas under den offentliga sektorns inkomster från skatter och avgifter uppgå till . Det motsvarar av BNP, den s.k. skattekvoten. Tabell 1 Skatteinkomster och procent av BNP Sprit, vin, öl Förmögenhet, arv o gåva Avgår: interna poster1 -11,3 -0,6 Källa: Egna beräkningar efter budgetproposition 1998 Huvuddelen av skatteinkomsterna härrör från skatt på arbete. Det gäller i första hand fysiska personers inkomstskatt och arbetsgivaravgifter. Men även momsen är i huvudsak en skatt på arbete. Sammanlagt svarar dessa skatter på arbete för av de totala skatteinkomsterna. De viktigaste övriga skatterna är skatter på naturresurser (främst energiskatten), , på bolagsvinster och på egendom (främst fastighetsskatt och förmögenhetsskatt) av de totala skatteinkomsterna. Övriga skatter är främst punktskatter på tobak och alkohol, stämpelskatt och tullar, m.m. Skattekvoten, dvs skatternas andel av BNP, uppgick till . Därefter ökade den stadigt fram till ungefär 1980, då skattekvoten närmade sig . Därefter har den pendlat mellan och beräknades 1996 uppgå till . Tabell 2 Skatternas fördelning i procent av BNP 19501996 Inkomstskatt, fysiska personer Inkomstskatt, m m, jur pers Källa: , Fakta om skatter och offentlig sektor, 1996:3. Det är framför allt skatterna på arbete som ökat kraftigt. Totalt har inkomstskatten på fysiska personer, arbetsgivaravgifter och moms mer än fyrdubblats från av BNP . Övriga skatter tar en ungefär oförändrad andel av BNP, . De huvudsakliga motiven för skatter kan vanligen sökas inom någon av följande kategorier. 1 Finansiera offentlig verksamhet 3 Styra resursförbrukningen i en för samhället önskad riktning (s k effektivitetsbringande skatter) 4 Påverka den allmänna aktivitetsnivån i ekonomin Skatter har i allmänhet effekter av olika slag, både önskade och oönskade. Skatterna påverkar således konsumtionens sammansättning, valet mellan arbete och fritid, konsumtions-, investerings- och sparandebeslut samt kan ha effekter på utrikeshandeln. Snedvridande skatter ger upphov till en samhällsekonomisk förlust genom de skattekilar som uppstår mellan vad köparen betalar och vad säljaren får. Snedvridningen uppstår dock bara för de varor och tjänster som köparen värderar positivt och inte för de effektivitetsbetingade skatter som är avsedda att minska utsläpp och annat. Sådana skatter har i stället en rättvridande effekt på priserna. Två kriterier är vägledande om man vill minimera den samhällsekonomiska kostnaden för ett skatteuttag av en viss storlek och med en viss önskad fördelningspolitisk profil: (i) skattebasens känslighet för skattesatsen och (ii) de administrativa kostnader i vid mening som olika system är förenade med. De här kriterierna är grundvalen för två delvis motstridiga utgångspunkter för beskattning: teorin om optimal beskattning respektive principen om neutralitet. Enligt teorin om optimal beskattning uppstår den minsta samhällsekonomiska kostnaden om skatten är högst för objekt och verksamheter som är minst priskänsliga, till exempel nödvändighetsvaror. Neutralitetsprincipen utgår i stället ifrån att man skall eftersträva likformighet mellan olika skatter. Systemet blir då mer robust och möjligheterna till vinster mellan olika typer av skatteplanering minimeras. 2.4 Jämförelser med andra länder skattekvot är hög enligt gängse internationella jämförelser. Tabell 3 Skattekvot i olika länder 1994 Totala skatteinkomster i procent av BNP totalt, ovägt medeltal Källa: Revenue statistics 19651995, 1996 Edition I verkligheten är dock inte skillnaderna lika stora som framgår av tabellen. Det beror på att skatte- och transfereringssystemen är olika konstruerade i olika länder. I är de flesta ersättningarna från socialförsäkringar beskattade till skillnad från många andra länder där ett nettobelopp betalas ut. Hos oss ges också stödet till barnfamiljer som en utgift på statsbudgeten i form av barnbidrag, medan det i vissa andra länder dras direkt som ett avdrag på skatten. Om man tar hänsyn till de här olikheterna krymper skillnaderna i utgifts- och skattekvoter avsevärt. Några länder, som och , har i stort sett samma utgiftskvot (offentliga utgifter i procent av BNP) som . Tabell 4 Den offentliga sektorns utgifter , brutto och netto Procent av BNP -0,8 -0,3 Källa: , Ds 1994:133, sid 36 3 Utgångspunkter för analys 3.1 Behov av skattefinansiering Det är, enligt vår mening, framför allt tre faktorer som är viktiga att ta hänsyn till när man bedömer det totala behovet av skattefinansiering . Det är befolkningsutvecklingen, investeringsbehovet för en grön omställning samt fördelningspolitiken. Alla tre talar för att behovet av skattefinansiering kommer att vara fortsatt högt de närmaste decennierna. En stor del av dagens skattefinansiering går till bidrag, pensioner, omsorg och utbildning för unga och gamla. Skatterna betalas till stor del av mellangenerationen. skall allt färre bidra till försörjning och omsorg av allt fler. Tabell 5 Andel i olika åldersklasser, samt försörjningskvot 19952020 Försörjningskvot (+ 65-w år)/2064 år Källa: SCB:s befolkningsprognos till långtidsutredning. Alternativet med årlig nettoinvandring av 15.000 personer. Med ingen eller lägre nettoinvandring minskar befolkningsandelen i förvärvsaktiv ålder () snabbare. Enligt befolkningsprognosen kommer antalet äldre att öka starkt, framför allt . Å andra sidan väntas andelen barn och ungdomar minska. Totalt sett är den s.k. försörjningskvoten ungefär oförändrad , därefter ökar den stadigt men inte dramatiskt. Just nu pågår dock en utveckling där det tar för ungdomarna att etablera sig på arbetsmarknaden, ibland . lämnar allt fler arbetslivet tidigare . Om den utvecklingen fortsätter, kan försörjningskvoten drastiskt försämras . De investeringar som behövs för att ställa om till ett långsiktigt hållbart och resursbevarande kretsloppssamhället är utomordentligt stora. Professor uppskattar exempelvis behovet av investeringar, exklusive industrin, till storleksordningen på kanske (, Bygg om till bärkraft, ABF:s idé- och faktabibliotek, 1996). En stor del av de investeringarna kommer att komma till stånd på marknadsmässiga villkor förutsatt att de är lönsamma, vilket de blir med den skatteväxling vi föreslår. En mindre del av investeringarna, uppskattar andelen till , kommer dock sannolikt att behöva hel- eller delfinansieras via offentliga budgetar. För statens del kan det gälla bland annat investeringar i stomjärnvägar, bidrag till länstrafikanläggningar, bidrag under en övergångstid till investeringar i ny energiteknik, etc. Som visas i den fördelningspolitiska analysen i årets och förra årets budgetpropositioner finns det en tendens att de ekonomiska klyftorna ökar. Det beror både på förändringar på arbetsmarknaden och på den förda skatte- och besparingspolitiken. Det ställer nu större krav på en aktiv fördelningspolitik från samhällets sida, där omfördelningar i skattesystemet är en viktig, men inte den enda vägen. En annan kompletterande väg som förespråkar är en ökad betoning på grundtrygghet i socialförsäkringssystemen, som gör att de med högre inkomster får klara en större del av sitt försäkringsbehov själva genom tilläggsförsäkringar, om de så önskar. 3.2 Tillväxt ingen automatisk lösning Den offentliga sektorn har, som visats i tabell 2, kunnat byggas ut till sin nuvarande nivå genom att en allt större andel av landets samlade inkomster via beskattning tagits i anspråk för offentlig konsumtion och investeringar eller för omfördelning till hushåll och företag som transfereringar. Det är viktigt att notera att en ekonomisk tillväxt i sig inte automatiskt ger ökade resurser för att bygga ut den offentligt sektorn. Det beror på att huvuddelen av den registrerade ekonomiska tillväxten är resultatet av en ökad produktivitet i näringslivet. När produktiviteten stiger, ökar de privatanställdas reallöner och köpkraft. Det ger också ökade skatteinkomster, men huvuddelen av ökningen tas i anspråk till att ge också dem som arbetar i eller försörjs av den offentliga sektorn en liknande realinkomstutveckling. Mycket litet blir kvar till ökade reala resurser för att höja produktionen i den offentliga sektorn. Möjligheten att öka den offentliga sektorns produktionsvolym och servicenivå blir då i huvudsak beroende på i vad mån produktiviteten i den offentliga sektorn själv kan öka. Det sker naturligtvis en sådan produktivitetsförbättring också i offentlig verksamhet, men den är betydligt mindre än i näringslivet. Det beror på att det är mycket svårare att rationalisera den typ av personliga tjänster som dominerar i den offentliga sektorn utan att kvaliteten blir lidande. Huvuddelen av den offentliga sektorns produktionstillväxt har därför skett genom att den tagit en successivt allt större andel av de totala resurserna i anspråk genom höjda skatter framför allt . Ovanstående betyder inte att tillväxt genom produktivitetsförbättringar i näringslivet saknar betydelse för den gemensamma sektorns storlek. Utan en sådan tillväxt hade det knappast varit politiskt möjligt att höja skatteuttaget såsom skett. 3.3 Negativa effekter av höga skatter fanns det debattörer som hävdade att vi hade nått en övre gräns för skattetrycket. Det hindrade inte att skattekvoten kunde mer än fördubblas från den nivå som då rådde. har dock skattekvoten stabiliserats vid eller strax av BNP. Det kan sannolikt ses som uttryck för att vi ligger nära gränsen för hur höga skatter som kan tas ut utan svåra samhällsekonomiska verkningar. Det är inte siffran för den samlade skattekvoten i sig som sätter ett tak för skatteuttaget. Det är snarare de negativa bieffekter som uppstår för varje enskild skattebas om skattesatserna blir för höga. Bieffekterna är en följd av hur människors beteende förändras vid successivt ökade skatter. De kan bli särskilt kännbara i takt med att blir allt mer öppet mot omvärlden och utsätts för en hårdare skattekonkurrens. Effekter på människors beteende I skatteteorin brukar man, som tidigare beskrivits, peka på de snedvridande effekter som uppstår om de s.k. skattekilarna blir alltför höga. Höga skatter på arbete kan leda till att mycket nyttigt arbete aldrig blir utfört. Eller också utförs det på den svarta marknaden. Alltför höga skatter på kapitalinkomster eller förmögenheter kan på motsvarande sätt leda till att människor och företag avskräcks från att ta risker genom att satsa på investeringar och företagsamhet. Höga skatter på kapital och företagande ökar också riskerna för främst mindre företag. Hög moms och punktskatt på varor kan leda till en dämpad konsumtion genom att människor helt eller delvis avstår från att köpa den högbeskattade varan. I många fall är det en avsedd effekt, t.ex. när det gäller varor som är skadliga för miljö eller hälsa. Men det kan också uppstå negativa bieffekter genom att det i stället uppstår en svart marknad. En rad djupgående och allt starkare internationella förändringar försvagar skattebasen för högskatteländer. Industrialiseringen i snabbväxande asiatiska ekonomier med lågt skattetryck försämrade konkurrensen i viss arbetskraftsintensiv industri. Problemen har spritts till låg- och mellanteknologisk industri (t.ex. telefon- och viss elektronikindustri). övergång till marknadsekonomi innebär en ökad skattekonkurrens dessa länder har låga löner och lågt skattetryck. och industrier utsattes tidigast för den ökade konkurrensen från och växande ekonomier, och de har sedan några tiotal år tillbaka sänkt skatter och avreglerat. Därmed har de också ökat konkurrensen mot andra i-länder, däribland . Fler länder har sedan börjat följa efter, bl.a. i och inom EU. Den ökade skattekonkurrensen inom EU är ett hett debatterat ämne. Kapitalmarknadens globalisering och arbetsmarknadens europeisering förstärker skattekonkurrensen. Den nya informationstekniken, de öppnade gränserna för både produkter och resurser, de bättre kommunikationerna, nationella avregleringar samt tilltagande global frihandel är delar i en allmän och snabb utveckling mot en alltmer sammanflätad internationell och global ekonomi. Oaktat om är medlem i EU eller ej blir omvärldsimpulserna snabbt starkare också på skatteområdet det blir helt enkelt svårare för oss att ha ett väsentlig högre skattetryck. Det gäller både på delar av varuområdet (t.ex. alkohol och tobak), för kapital- och företagsskatter och för skatter på arbete, framför allt för välutbildade och högt avlönade personer. Risken för skatteläckage och skatteflykt till utlandet är minst för de mest trögrörliga skattebaserna. Hit hör till exempel skatt på baskonsumtion, som mat, kläder och boende. Hur känsligt för skatteläckage kommer att vara beror givetvis också på hur skatterna i utlandet utvecklas. En faktor som kan komma att tala till fördel är att behovet av ökade offentliga insatser, och därmed högre skatter, kommer att vara ännu större i andra länder än i till följd av åldersförändringar. Det beror på att äldrepuckeln har kommit tidigare i . Andra industriländer tvingas sannolikt höja sina skattetryck och närmar sig då den svenska nivån. På kan en liknande utveckling tänkas även i länder som har en ung befolkning och svagt utbyggda välfärdssystem. Tabell 6 Åldersförsörjningskvoten, 60w år/, i olika länder, procent EU-länderna (12) Ovanstående diskussion visar på att det finns starka skäl som talar för att behoven av gemensamma insatser kommer att öka ytterligare . Om behovet skall tillgodoses på samma sätt som betyder det högre skatter. talar många skäl för ett lägre skattetryck. Behovet av mer resurser till gemensamma insatser kommer inte heller att lösas genom en ökad tillväxt byggd på produktivitetsförbättringar i näringslivet. Vi bedömer att ligger nära den övre gränsen för möjligt totalt skatteuttag. Med hänsyn till de stora behoven inom den offentliga sektorn och nödvändigheten att långsiktigt trygga stabila statsfinanser anser vi det svårt att utlova någon större sänkning av skattekvoten. Inom ramen för ett i huvuddrag oförändrat totalt skatteuttag skall en skatteväxling ske, med höjda skatter på förbrukning av naturresurser, energi och miljöutsläpp. I gengäld sänks andra skatter, främst på arbete. För att klara det ökade behovet av vård och omsorg behövs också kompletterande strategier. Medel kan på lång sikt frigöras genom omprioriteringar av nuvarande statsutgifter. Till exempel minskade kostnader för det militära försvaret och vägbyggen samt en satsning på grundtrygghet i socialförsäkringarna, vilket minskar kostnaderna för t.ex. pensioner. Det är också nödvändigt att vi öppet och förutsättningslöst diskuterar om mer av omsorg och omhändertagande kan ske inom det som vi brukar kalla den informella sektorn. En sådan utveckling underlättas med en snabb sänkning av arbetstiden till i första hand . 4 En grön skatteväxling höjda miljörelaterade skatter En grön skatteväxling med höjda energi-, råvaru- och utsläppsskatter och lägre skatter på främst arbete är den viktigaste ingrediensen i skattepolitik. Vi anser att ambitionen bör vara en skatteväxling på ca , varav ca 25 miljarder . För att ge en mer konkret bild av hur en sådan skatteväxling skulle kunna se ut har vi i en kalkyl räknat fram ett scenario med en skatteväxling av den storleksordningen. Skattehöjningarna i kalkylen avser de energirelaterade skatterna, eftersom det främst är de som kan ge underlag för en större skatteväxling då energi är en relativt stabil skattebas. Vi har inte i scenariot räknat in andra typer av miljörelaterade skatter och avgifter. Det betyder dock inte att inte sådana kan vara motiverade och viktiga i många fall. Dagens energirelaterade skatter är ett delvis osystematiskt lapptäcke av olika skatteslag, skilda skattenivåer, undantag och nedsättningar. Det beror på att det växt fram delvis som resultat av politiska kompromisser och under hänsynstagande till olika särintressen. I det här avsnittet ges en grov översikt utan att nämna några siffror. På fossila bränslen uttas dels en s k energiskatt, dels en koldioxidskatt. Energiskatten får ses som en allmän skatt på energiförbrukning, vars storlek varierar mellan olika bränslen. Den är väsentligt högre för drivmedel till motordrivna fordon, dvs bensin och diesel, beroende på att den här också skall täcka kostnader för väghållning, m.m. Koldioxidskatten beräknas efter respektive bränsles kolinnehåll och omräknas sedan till en skattesats per liter, kubikmeter eller ton för de olika bränslena. Industrin betalar ingen energiskatt och bara hälften av koldioxidskatten. Förutom dessa skatter finns också speciella miljöskatter/avgifter för bl a svavel och kväveoxider. Dessa är viktiga som ekonomiska styrmedel, men ger inga eller små inkomster och behandlas inte i den här motionen. Den absoluta huvuddelen av dagens biobränsleanvändning är inte föremål för någon handel på marknaden. Biobränslen är befriade från energi- och miljörelaterade skatter, men då de är arbetsintensiva belastas de av relativt sett större skatter på arbete än t ex fossila bränslen. Någon särskild energiskatt tas inte ut vilket stimulerar biobränsleanvändning. Koldioxidskatt tas inte heller ut, eftersom det anses att biobränsleanvändning inte ger något nettoutsläpp av koldioxid, då de utsläpp som bildas vid förbränning åter tas upp av ny växtlighet. Skatt på el tas ut i två led, dels vid produktion av el, dels i samband med konsumtionen. Skatten i produktionsledet som är ganska liten, tas ut dels på el från kärnkraftverk, dels från vattenkraftverk i form av en fastighetsskatt. Skatten på el från kärnkraftverk motiveras bland annat med kärnkraftens miljörisker. Fastighetsskatten på vattenkraftverk är baserad på taxeringsvärdet, som stiger i takt med stigande elpriser. Därmed får samhället del av de s.k. lägesräntor som annars ägarna till vattenkraftverken skulle kunna tillgodogöra sig när elpriset stiger vid en energiomställning. I konsumtionsledet tas en energiskatt ut som till sina motiv väl ungefär motsvarar energiskatten på fossila bränslen (dvs en ganska oklar blandning av fiskala och energipolitiska motiv). Industrin är befriad även från energiskatten på el. Mervärdesskatt (moms) Mervärdesskatt utgår på all energiförsäljning. Skatten beräknas på produktpriset inklusive ovan nämnda punktskatter (energiskatt, koldioxidskatt och ev miljöavgifter). Eftersom momsen är avdragsgill för företag som köper energi, är det i realiteten endast hos slutförbrukare, dvs hos hushållen, som momsen på energiinköp slår igenom som en extra kostnad. I kalkylerna har vi alltså bara räknat in momsinkomster på den energi som förbrukas av hushåll inkl bostadssektorn. 4.2 Principer för energirelaterade skatter För det fortsatta arbetet med att utveckla en skatteväxlingsmodell är det viktigt att försöka precisera mer tydliga principer och en genomtänkt struktur för de energirelaterade skatterna. Det är viktigt när de skatterna, enligt vår uppfattning, bör få en starkt ökad betydelse som styrmedel mot ett kretsloppssamhälle som de kommer att svara för en ökad andel av finansieringen av offentlig verksamhet. Motiven och sättet att beräkna den s k energiskatt som tas ut med varierande belopp på både fossila bränslen och elektricitet behöver preciseras. Motivet för energiskatten bör vara att befrämja en allmän hushållning med energiresurser oavsett energislag och användningsområde.