mot · GL02Jo9 · 1997-10-01 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla 1 Kraftlöshet ett kännetecken för den fördakretsloppspolitikenRegeringen har levererat ytterligare en proposition med huvudsakligenbedömningar och aviserade åtgärder på kretsloppsområdet. Propositionensaknar en övergripande utvärdering av den förda politiken, trots attunderlag för detta levererats av Kretsloppsdelegationen (rapport1997:14).Kretsloppsdelegationen konstaterar att dagens producentansvars-förordningar inte lever upp till det i kretsloppspropositionen (1992/93:180)angivna syftet att åstadkomma konkurrensneutralitet. Reglerna i för-ordningarna är nämligen för vaga för att kunna tillämpas mot en enskildproducent. Producentansvarsförordningarna ger inte heller någon hjälp för defall när producenter inte lyckas komma överens sinsemellan eller med andraberörda aktörer som exempelvis kommuner. Den enskilda producent som villslippa undan sitt ansvar har stora möjligheter att göra det.Det har i förordningarna införts en skyldighet för producenterna attsamråda med kommunen, men det finns inga besked om vad som krävs föratt den enskilde producenten skall anses ha haft samråd eller vad som gällerom samråden inte leder till någon lösning.Fortfarande är alltså producentansvaret helt beroende av vadproducenterna väljer att göra frivilligt. Producentansvarsförordningarna är ihuvudsak bekräftelser på överenskommelser mellan staten och respektiveproducentgrupp och saknar i stort sett praktisk rättslig verkan. Det ansvarsom tas i praktiken är en följd av frivilligt ansvarstagande och inte något somförordningarna tvingar fram. De enskilda producenter som inte velat ta sittansvar har sluppit undan och åkt snålskjuts på de producenter som drivits avett frivilligt engagemang.Kretsloppsdelegationens utdragna förhandlingsarbete på olika produkt-områden har visat på behovet av ett generellt regelverk som i grunden gälleralla producenter. Detta skulle förenkla och sätta större tryck påförhandlingsarbetet. Som illustration till detta kan nämnas att det har tagitinte mindre än att förhandla fram det producentansvar förelektriska och elektroniska produkter som presenteras i propositionen. Ändåär man från producenternas sida inte nöjd utan bedriver ett intensivtlobbyarbete inför riksdagsbehandlingen av denna proposition.Miljöpartiet de gröna efterlyser en smula självkritik från regeringen. Vilkaslutsatser drar man av den genomförandetakt och de relativt resultatsom den förda politiken inneburit? För vår egen del drar vi slutsatsenfrån Kretsloppsdelegationens utvärdering att den rena frivillighetens väg somdet svenska producentansvaret gått på inte bär mot ett ekologiskthållbart samhälle, åtminstone inte i en något så när rimlig takt. Vi efterlyseren ny materialkretsloppspolitik, vilket utvecklas närmare i följande avsnitt.2 En generell politik för att sluta materialkrets-loppenAtt ställa om resursanvändningen i till en hållbar utveckling ären process som kräver inget mindre än en tyst, långsam revolution.Uppgiften är gigantisk, så gigantisk att vi mest vågat oss på attkonkret diskutera vissa detaljer, t.ex. producentansvar för förpackningareller däck, eller begränsade skatter på deponerat avfall.Nu är tiden kommen för ett konkret generellt angreppssätt, som etablerarprinciperna för en uthållig resursanvändning i samhället. Principernaetableras genom att ett generellt ramverk för material- och energi-användningen läggs fast. innehåller en ny övergripandekretsloppslagstiftning i samklang med ett antal reviderade lagar ochekonomiska styrmedel. Att det är fråga om ett ramverk innebär att styrkan iregleringen kan skärpas efter hand, men att grundreglerna och denövergripande omfattningen läggs fast redan från början.En ny sammanhållen materialkretsloppspolitik innefattar det man i dagkallar kemikaliepolitik, avfallspolitik, delar av energipolitiken (bl.a.sopförbränning, delar av miljö- och hälsoskyddspolitiken samt naturligtviskretsloppspolitiken inklusive producentansvarsfrågorna. Eftersom denföreliggande propositionen huvudsakligen begränsar sig till producent-ansvaret, en del av materialkretsloppsfrågorna, avgränsar vi motionen påmotsvarande sätt. Vi återkommer med en utförligare presentation av ensammanhållen materialkretsloppspolitik.Den del i ett nytt övergripande ramverk för materialkretsloppen sombehandlar producenternas, kommunernas och kommunernas inbördesförhållanden kallas lämpligen producentansvarsrätt. Producentansvarsrättenär ett nytt regelverk som sätter ramar, klargör ansvarsförhållanden och somkan tjäna som underlag för konfliktlösning. På samma sätt som den svenskaköprätten, där köplagen är stomme, behövs något för aktörerna att fallatillbaka på. En väl utformad producentansvarsrätt kan ge utrymme föraktörerna att träffa överenskommelser om sådant som de bör fritt förfogaöver. Gränserna för detta bestäms av det ovan nämnda ramverket förmaterial- och energianvändningen. Vad som behövs är svar på vad som skallgälla om man inte är överens. Man kan fråga sig vad som skulle hända omköprätten gjordes om enligt dagens gällande producentansvarsmodell? Dåskulle väl alla regler om försenad betalning, om utebliven leverans och omfel i varan avskaffas och ersättas med en allmänt hållen uppmaning tillhandelns aktörer att komma överens om vad som skall gälla!2.1 Ett fungerande och generellt producentansvarHittills har producentansvaret nästan uteslutande handlat om att återtaeller samla in och omhänderta uttjänta varor. Vagt formuleradeförordningar har inte tvingat någon att ta ansvar, även om vissaproducenter frivilligt valt att göra det. Den kollektiva samordningen iform av materialbolag, som föreskrivs i förordningarna, kan vara enlämplig form för producentansvaret. Problemet är att förordningarna intefungerar tvingande mot dem som inte vill ta ansvar och därmed inte villingå i materialbolagen.Därför måste producentansvaret för det första preciseras: Producentansvarska gälla för varje enskild producent. Det blir upp till den enskildeproducenten att tillsammans med andra producenter hitta lösningar för att tasitt ansvar. På detta sätt undviker man att vissa producenter åker snålskjutspå andras kretsloppsengagemang. I dessa sammanhang har begreppetproducent en betydelse som är något vidare än den vi använder i dagligt tal.Med producent avses den som yrkesmässigt säljer, hyr ut eller på annat sätttillhandahåller varor för användning, oavsett om han tillverkat,köpt eller på annat sätt skaffat dem.Vidare måste dagens definition av producentansvar vidgas. Det räcker intemed att kräva omhändertagande av uttjänta varor. Producentansvaret ska tasikte på varornas hela livscykel. Styrmedel måste också sättas in direkt motde nya varorna, innan de når återvinningsstadiet. Av detta följer attproducentansvaret får två delar, den nya delen som berör varornasutformning, respektive den "gamla" delen som handlar om omhändertagandeav uttjänta varor.2.1.1 Producentansvar för varors och materials utformningGrunden för att styra mot en bättre utformning av varor och material ärkunskap om varan eller materialet självt och om dess konsekvenser förhälsa, miljö och kretslopp. Utifrån denna kunskap kanförsiktighetsprincipen och substitutionsprincipen användas för att styramot alltmer kretsloppsanpassade varor.Ett av de styrmedel som behövs för att åstadkomma detta är krav påobligatorisk miljödeklaration för alla varor och material som tillhandahålls.En miljödeklaration innehåller dels en innehållsdeklaration, dels enkonsekvensprövning av varans eller materialets påverkan på miljö, hälsa ochhushållningen med naturresurser. Innehållsdeklarationen är ett minimikrav.Den innebär att producenten avkrävs kunskap om vad hans vara ellermaterial innehåller. Relativt väl preciserade krav kan ställas upp för detta.Konsekvensprövningen bör innebära en vederhäftig livscykelanalysav varans eller materialets miljöpåverkan. Men eftersom vi saknar heltobjektiva metoder för sådana analyser bör man inledningsvis nöja sig med enkonsekvensanalys som ger en väl grundad anledning att tro att varan ellermaterialet inte medför oacceptabelt ökad risk för miljö, hälsa ellerhushållningen med naturresurser. Varor eller material som inte har en korrektmiljödeklaration får inte tillhandahållas. Som sanktion för avsaknad avmiljödeklaration eller felaktig miljödeklaration bör kännbara kontrollavgifterinföras. Till skillnad från böter eller fängelsestraff är detta mindreomständligt och kan dessutom riktas mot juridiska personer.En speciell grupp av material är farliga ämnen, exempelvis kemikalier.Också dessa ska miljödeklareras som andra material, men mer rigoröst. I vårkemikaliepolitiska motion till /98 behandlas de styrmedel,utöver producentansvaret, som ska riktas mot just farliga ämnen.Utifrån miljödeklarationerna finns möjlighet att introducera ytterligarestyrmedel. Lyckas man fastställa kriterier för att vissa material eller varor ärföregångare vad gäller kretsloppsanpassning, kan man ge dessa särskildstatus som "kretsloppsmaterial" eller "kretsloppsvaror". Åtskillnaden mellanexempelvis "kretsloppsvaror" och "icke kretsloppsvaror" kan kopplas tillmiljöavgifter. Avgifterna skulle kunna användas till att finansiera tillsynenöver producentansvaret. Detta kan dock skapa konflikter med redanetablerade miljömärkningssystem och bör övervägas noga.2.1.2 Producentansvar för uttjänta varorDenna del av det generella producentansvaret har tre huvudmoment:1. Generellt eller för utvalda varugrupper införs en återtagningspliktsom ska fullgöras som man tillhandahåller varor.2. Producenter med återtagningsplikt åläggs skyldighet att upprätthållaeller vara anslutna till system för uttjänta varor som uppfyller vissanärmare bestämda kriterier.3. Producenter med återtagningsplikt bör också åläggas eninformationsplikt, dvs. skyldighet att informera varornas användareom möjligheterna att lämna uttjänta varor.Återtagningsplikt ska åläggas dem som yrkesmässigt till varornasanvändare tillhandahåller varor. Dessa kallar vi i dagligt tal distributörer,återförsäljare etc. (Här kallas de fortsättningsvis återförsäljare.) Men detgäller också postorderfirmor eller andra företag som säljer direkt tillkund. De utgör en delmängd av alla producenter, nämligen deproducenter som står i ledet närmast användarna.Även om återtagningsplikten enbart direkt träffar dem som står närmastanvändarna, ska producentansvaret i denna del vara utformat så att detindirekt träffar alla producenter. Det finns ett antal praktiska och juridiskaskäl till varför man inte kan rikta återtagningsplikten direkt till alla dem somberörs.Bland annat för att återtagningsplikten ska verka även indirekt, måste denpreciseras så att omfattningen av den går att beräkna på förhand. Detta kangöras genom att formulera tre regler:- Säljregeln: Om en återförsäljare säljer en ny vara av viss varutyp ärhan skyldig att ta emot en uttjänt vara av samma varutyp. köperman en TV så hjälper till att ta hand om ens gamla TV,oavsett märke eller var den är köpt.- Representantregeln: Om återförsäljaren är representant för ett visstfabrikat och en viss varutyp, är han skyldig att ta emot en uttjänt varaav detta fabrikat och denna varutyp utan att han får sälja något nytt.En TV av märket X måste alltså, oavsett om man köper en ny TV, tasom hand av som säljer X:s TV-apparater.- Begränsningsregeln: En återförsäljare bör inte tvingas att ta ett ansvarsom står i orimlig proportion till dennes verksamhet. Begränsningenavser inte en återförsäljares mottagande av varor (kunden kan aldrigmöta ett "nej"), men väl hans kostnader m.m. efter mottagandet. Detär återförsäljaren som har att bevisa vad som är för mycket förhonom. Från myndighetshåll har man att jämföra detta medfastställda kriterier för begränsning. Medges begränsning ska deomhändertagna varorna tas emot av kommunen (se mer omkommunens roll nedan).Dessa tre regler gör det juridiskt möjligt att utkräva ansvar av varjeenskild återförsäljare. Sedan bör det stå varje enskild återförsäljare frittatt välja metod och organisationsmodell för hur ansvaret ska tas, så längedet sker inom ramen för de ytterligare två huvudmoment som redovisasnedan, skyldighet att vara ansluten till insamlingssystem samtinformationsplikten.Det andra momentet i producentansvaret för uttjänta varor är skyldighetenatt upprätthålla eller vara ansluten till ett insamlingssystem. Dettainsamlingssystem ska uppfylla tre kriterier:- Rätt att lämna: Det ska i praktiken vara möjligt att lämna sin uttjäntavara antingen till återförsäljaren direkt eller (vilket säkert kommer attvara vanligare) till en separat mottagare i insamlingssystemet.- Lätt att lämna: Om återförsäljaren väljer att låta en separat mottagarei insamlingssystemet ta emot uttjänta varor, så ska detta inte orsakakunderna några problem. Det ska vara nära och enkelt att lämnauttjänta varor. Man ska inte behöva skicka begagnade postordervarortill Borås.- Anknytning till godkänd återvinnare: ska varaanslutet till en godkänd återvinnare. Det innebär att de uttjäntavarorna kommer att tas om hand på ett ur miljö-, hälso- ochkretsloppssynpunkt lämpligt sätt. Återvinning är ofta en miljöfarligverksamhet.Slutligen är informationsplikten en viktig förutsättning förproducentansvaret i denna del. Den innebär helt enkelt att återförsäljarehar skyldighet att informera om möjligheten att lämna uttjänta varor ochom hur det går till.Som nämnts tidigare är syftet med detta system med återtagningspliktm.m. att skapa också indirekta drivkrafter som riktas mot de producenter sominte är återförsäljare. Den främsta drivkraften för detta blir återförsäljarensval av leverantörer. Genom att återtagningsplikten blir en direkt extrakostnad i återförsäljarens bokföring kommer han att sträva efter att minimeradenna kostnad. Detta gör han bäst genom att välja leverantörer, producenter,som aktivt engagerar sig i återtagning och omhändertagande. De frånmiljösynpunkt sämre varorna och mindre engagerade leverantörerna kommeratt förlora marknadsandelar om de inte anpassar sig till återförsäljarnassituation.Det handlar alltså dels om varorna. Varor som är dyra att omhändertakommer att orsaka återförsäljarna större kostnader, varför de kommer attställa krav på mer kretsloppsanpassade varor, varor som eventuellt t.o.m. gerett netto efter återvinning.Men det handlar också om engagemanget från producenten att hjälpaåterförsäljaren med återtagning och omhändertagande. Producenter somtillhandahåller väl organiserade insamlingssystem, omfattande mångaåterförsäljare, kommer att minska varje återförsäljares kostnader föromhändertagandet och följaktligen göra producentens varor merkonkurrenskraftiga på marknaden.Kommunens roll i ett fungerande system med producentansvar måste varamycket tydligare än . Kommunens roll måste även vara att tadet yttersta ansvaret då producentansvaret av ett eller annat skäl inte kan tasianspråk. Man måste alltså ha en beredskap att ta hand om uttjänta varor.Detta ansvar måste balanseras av befogenheter att påverka för att lösa deproblem som kan leda till att kommunen tvingas ta detta ytterstaavlastningsansvar. Hur långt dessa befogenheter sträcker sig måste övervägasnärmare. Man kan tänka sig olika lösningar, allt från att ge kommunen ettsamordningsansvar för insamlingssystemen till att kommunen självombesörjer moment i insamlingen eller omhändertagandet. Men kommunenhar en dubbelroll. Å ena sidan kan ett alltför starkt engagemang iåtervinningssystemen göra att kommunen blir för stark på återvinnings-marknaderna och att konkurrensen därigenom spolieras. Å andra sidan måstekommunen stå där med ansvaret när återvinningssystemen av en eller annananledning inte fungerar. Det är bl.a. i detta avseende som redan dagensbegränsade producentansvar har uppvisat stora problem. Dessa måste lösasgenom att tydliga gränser för kommunens engagemang definieras.2.2 RestproduktmarknadernaDet generella producentansvaret måste kompletteras med ytterligarestyrmedel för att nå det sista steget i att sluta materialkretsloppen,återanvändning eller återvinning. Metoden för detta är att stimulera framfungerande marknader för begagnade varor och restprodukter.Förenklat kan man säga att det finns följande alternativ för att ta hand omuttjänta varor:Återanvändning Materialåtervinning Förbränning med energiutvinning/Rötning/ Kompostering DeponeringFigur A. PrioriteringstrappanMed denna s.k. prioriteringstrappa illustreras en grundprincip ikretsloppssamhället: Återanvändning, om det är möjligt, är i allmänhetdet miljö- och resursmässigt bästa, materialåtervinning det näst bästa osv. (rangordningen mellan rötning/kompostering/energiutvinning kandiskuteras). Deponering är ett misslyckande, men måste finnas somalternativ för de naturfrämmande ämnen och material som man vill ta urkretsloppet.Målsättningen är alltså i princip att stå så högt upp på trappan som det ärmöjligt i fråga om varje enskild uttjänt vara som ska tas om hand. Menexempelvis materialåtervinning är inte något mål i sig, utan ett medel för attminska uttagen av nyråvara, energianvändningen samt utsläpps- ochavfallsmängderna. är många varor så dåligt anpassade tillmaterialåtervinning att det krävs mer energi och miljöpåverkan för attåtervinna dem än det krävs för förbränning av den gamla varan ochtillverkning av en ny likadan vara. Förbränning kan då vara att föredra. Manbör dock beakta att deponering, sophantering och nyproduktion har funnitslänge och gjorts allt bättre, medan en stor del av återvinningsverksamhetennyss startats. I uppbyggandet av återvinningssystem kan det därför varamotiverat att tillåta handlingsalternativ som uppfattas som sämrefrån miljösynpunkt än miljömässigt väl fungerande förbrännings- ochdeponianläggningar, om man därmed på kan nå merkretsloppsanpassade system.För att åstadkomma styrning mot mer återanvändning och återvinning bördet införas ett förbud mot fragmentering, förbränning och deponering avvaror som inte hanterats av en godkänd återvinnare. Förbudetbör gälla generellt, men kan inledningsvis gälla för utvaldavarugrupper. På detta sätt nås flera fördelar:- Flödena av potentiellt återvinningsmaterial styrs genom händerna pådem som har bäst förutsättningar att återvinna - de godkändaåtervinnarna. På detta sätt stimuleras en marknad för det som är"värdelöst".- Den som av någon anledning inte vill lämna sin uttjänta vara gratistill en återförsäljare (som har återtagningsplikt, se ovan) bör rimligensjälv stå för de kostnader för omhändertagande som återförsäljarenskulle ha haft. Förbudet är därmed ett sätt att styra varor in iproducentansvaret.Godkända återvinnare har nämnts ovan. Det är alltså degodkända återvinnarna som ska ta emot uttjänta varor och material somannars skulle deponeras eller förbrännas. De godkända återvinnarna skaockså ta emot uttjänta varor från producenternas insamlingssystem. Enåtervinnare kan exempelvis vara ett privat företag, en kommun eller enenskild person som yrkesmässigt sysslar med återvinningsverksamhet.För att bli godkänd krävs att återvinnaren väljer att underkasta sig vissstyrning och kontroll i utbyte mot en särskild status. Godkännandet kanske som auktorisation eller certifiering och kan avse viss typ avåtervinning.Som framgår av ovanstående kommer de godkända återvinnarna i enprivilegierad ställning på marknaden. Med lagstöd kanaliseras de uttjäntavarorna genom deras händer. Motprestationen från de godkända återvinnarnablir att följa statliga föreskrifter för återvinningsverksamheten. Den skabedrivas på ett sätt som främjar miljö, hälsa och hushållningen mednaturresurser. Det innebär bl.a. att omhändertagandet ska ske enligt den s.k.prioriteringstrappan (se figur 1, ovan) och att återvinnaren detaljerat skakunna redovisa vad han gör med de varor och material han tar om hand. Dengodkända återvinnaren måste också ha den kompetens om gällandemiljöregler och de miljöproblem som är förknippade med hans verksamhet.Den stora fördelen med ett system med godkända återvinnare är att dendetaljerade kontroll av restproduktmarknaden som behövs kan riktas mot ettbegränsat antal aktörer mot vilka olika styrmedel kan riktas. Genom att styramaterial- och varuflödena genom dessa kan omfattningen av byråkratinminimeras med bibehållen offentlig kontroll.Via de godkända återvinnarna kan man också rikta styrmedel förrestproduktmarknaden i övrigt. Eftersom varu- och materialflödena styrsgenom de godkända återvinnarna, blir det återvinnarna som skickar materialsom de inte kunnat återanvända eller återvinna vidare till förbränning,deponering etc. Det kan i detta sammanhang visa sig lämpligt att riktaekonomiska styrmedel som premierar materialåtervinning föreenergiutvinning och energiutvinning före deponering.Ett fungerande system för att sluta materialkretsloppen är ett system sombygger på marknadsincitament, men som sätter entydiga regler för deenskilda aktörernas beteende så att uppsatta mål nås. Det är då av avgörandebetydelse att restproduktmarknaden är en fri konkurrensmarknad. Så är intefallet . I grunden ligger det kommunala avfallsmonopolet, som i vissadelar är ersatt av dagens producentansvar som innebär producentmonopol påvissa material m.m. Monopol på avfall bör i princip avskaffas och ersättas avkrav på hantering av godkända återvinnare.3 Producentansvaret för elektriska och elektroniskaprodukterProducentansvaret för elektriska och elektroniska produkter kommer inteatt bli klart lagstadgat på annat sätt än enligt nuvarande regler irenhållningslagen.Kretsloppsdelegationens förslag till lagstiftning på området är i huvudsakmycket bra och det förhållande att regeringen "ratat" förslaget i fråga utaningående motivering härtill, är otillfredsställande. Skälen till attproducentansvaret för elektriska och elektroniska produkter inte kommer attbli klart lagstadgat på annat sätt än enligt nuvarande regler irenhållningslagen är enligt regeringen att det inte finns behov av en såingående reglering av producentansvaret som t.ex. föreslagits avKretsloppsdelegationen. Vad regeringen bygger denna bedömning påframgår inte med önskvärd tydlighet av propositionen.Utgångspunkten är således i stället att ett författningsregleratproducentansvar ska ange ramarna för ansvaret och att producenterna självaska lämnas utrymme att bestämma om utformningen av organisationen avansvaret.Regeringen presenterar i propositionen hur förordningen omproducentansvar för uttjänta elektroniska produkter kommer att se ut.Anmärkningsvärt är att regeringen genomgående i texten använder sig av detsvaga och i dessa fall intetsägande uttrycket "bör" rörande utformningen avkravregler i den kommande förordningen.Regleringen föreslås i stora drag se ut på följande sätt:- Producentansvaret bör omfatta i princip alla som yrkesmässigttillverkar eller till för in eller säljer elektriska och elektroniskaprodukter.- Producentansvaret bör omfatta i princip alla uttjänta elektriska ochelektroniska produkter.- Det bör ankomma på producenten att tillhandahålla lämpligainsamlingssystem samt rapporter för uttjänta elektriska ochelektroniska produkter av egen tillverkning, införsel eller försäljning.Vid utformning av insamling bör samråd ske med kommunen.- Producenter bör kostnadsfritt för siste ägaren ta emot och samla in ochtill certifierad demonterare lämna uttjänta och elektriska ochelektroniska produkter.- Producenter bör tillhandahålla demonteringsanvisningar för elektriskaoch elektroniska produkter.- Producenter bör tillhandahålla information avseende insamlings-systemet till hushåll och andra förbrukare.- Producenter bör rapportera till om frågor somrör producentansvaret.Miljöpartiet anser att regeringens förslag är ett steg på vägen men attytterligare krav måste ställas enligt följande för att ett fungerande ochheltäckande system ska kunna uppnås:För det första måste ordet "bör" i förevarande fall bytas ut mot ordet"ska".