mot · GL02So407 · 1997-10-06 00:00:00 — Kommunernas uttag av egenavgifter inom olika omsorgsverksamheter har allt tydligare åskådliggjort en rad målkonflikter, som skapas av olika taxekonstruktioner. Utskottets behandling av frågan ledde dock inte till några åtgärder. Frågan om landstings och kommuners rätt att ta ut differentierade taxor är en juridiskt komplicerad fråga. I denna motion redovisas därför först grundläggande bestämmelser i kommunallagen bl.a. om principer om likställighet och självkostnader. Därefter redovisas mera konkret målkonflikter, som skapas av kommunernas differentierade taxor. Slutligen behandlas tänkbara förändringar i regelsystemen som kan minska de nu nämnda målkonflikterna. Motiven bakom differentierade taxor Ett motiv bakom egenavgifter inom äldreomsorgen är att ge kommunerna inkomster. Ett annat kan vara att låta priset i viss mån påverka efterfrågan på äldreomsorg. Så har det åtminstone tidigare varit, när det gällde enklare service, t.ex. städhjälp för äldre. Ett tredje motiv har varit fördelningspolitiskt. Regler i kommunal- och socialtjänstlagarna om taxesättning Kommunallagen stadgade ursprungligen att kommunerna får ta hand om uppgifter av gemensamt intresse. I princip var det fråga om kollektiva uppgifter, d.v.s. uppgifter som fordrade ett kollektiv för att komma till stånd. Typisk kollektiv service är gatubelysning, väghållning och liknande. En minsta servicenivå på det sociala området kan också, om man definierar begreppet gemensamt intresse generöst, räknas till kollektiva uppgifter. Begreppet gemensamma uppgifter innebär att alla kommunmedborgare på något sätt skall kunna nyttiggöra sig viss verksamhet. Kommunallagens stadgande om gemensamt intresse ändrades första gången i enlighet med prop. 1948:140 till allmänt intresse, och detta begrepp har därefter återfunnits i senare kommunallagar. Att ändringen 1948 innebar en stor nyhet uppfattades inte. Den stora betydelsen låg i att ändringen gjorde det möjligt för kommunerna att inrikta sin verksamhet på speciella målgrupper och individer, vilket tidigare skulle ha betraktats som otillåten olikbehandling av kommunmedlemmarna. Lagändringen 1948 har varit en förutsättning för den omfattande utbyggnad som därefter skedde av den kommunala servicesektorn. Avsikten med förändringen anges också i prop. 1990/91:117 på följande sätt: Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att de kommunala befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter samhällsutvecklingens krav och att de närmare gränserna för kommunernas och landstingens verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen. I rättstillämpning har också vissa grundprinciper utbildats, som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. I detta sammanhang nämns i ovan nämnda proposition bl.a. likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. I propositionen återfinns kommentarer till hur dessa principer behandlats: Ett utmärkande drag är att de, på grund av sin beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medger någon långtgående exakthet i rättstillämpningen. I rättspraxis har de därför behandlats som allmänna målsättningsprinciper. 1990/91:117 om en ny kommunallag intogs bestämmelser om likställighetsprincipen direkt i lagtexten, och av specialmotiveringarna i propositionen framgår också att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiva grunder. I specialmotiveringarna sägs dessutom att kravet på objektivitet och rättvis likabehandling ... inte ger utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Denna begränsning i kommunallagen är emellertid i stor utsträckning bortkopplad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen (se 1994:10). Den genomgång som finns i prop. 1990/91:117 och som sedan också i detta hänseende legat till grund för socialtjänstlagen 1994:10 innebär att inkomstreglerade taxor får tas ut av kommunmedlemmarna, dvs. att taxor av olika storlek får debiteras kommunmedborgarna för samma tjänst, fastän detta egentligen strider mot kommunallagens allmänna kompetensregler. Om grundlagens stadganden om objektivitetsprincipen skulle kunna göra socialtjänstlagens regler om differentierade taxor obsoleta, är oklart. I första kapitlet 9 § Regeringsformen återfinns följande lydelse: Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Detta stadgande har anknytning till principen om likställighet. Slutligen kan konstateras att kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för att täcka sina utgifter. I kommunallagutredningen föreslogs en särskild regel gällande självkostnadsprincipen. Den finns dock inte med i nuvarande lagstiftning. 35 § socialtjänstlagen säger att för plats i av kommunen ordnad förskola, fritidshem, integrerad skolbarnomsorg, familjehem, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunernas självkostnader. Vidare stadgas att avgifter för i hemmet utförd service och omvårdnad samt avgifter för särskilt boende måste lämna kvar så stort belopp att den enskilde förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov (förbehållsbelopp). Självkostnadsbegreppet har varit centralt, när det gällt att ta ut taxor/ avgifter för kommunala tjänster som el, vatten, renhållning etc. Kostnaderna har här relaterats till taxekollektivet, och den här typen av tjänster skall i princip vara självfinansierade genom taxor. Problemen har framför allt uppträtt på ett område, nämligen fastställandet av självkostnaden. Svårigheterna hänger samman med att det inte går att anvisa en enda helt korrekt metod för beräkning av kostnader för värdeminskning av anläggningar och liknande. När det gäller omsorgstjänster är problemen att fastställa självkostnaderna av ännu mer komplicerad natur. Frågan om ett korrekt fastställande av värdeminskningar för investeringar återfinns också inom detta område, även om investeringarna är av blygsammare omfattning. De stora svårigheterna på det sociala området att fastställa objektivt korrekta självkostnader hänger dels samman med att de utförda tjänsterna oftast utförs , varför det är omöjligt att separera kostnaderna för dem på ett korrekt sätt, dels med att de omsorgstjänster som utförs i hög grad skiftar i omfattning för olika omsorgsmottagare samt att kommunerna inte kan skilja/inte skiljer mellan sam- och särkostnader respektive rörliga och fasta kostnader i sin redovisning och sina kostnadsberäkningar. Resultatet blir att de självkostnader som anges för olika typer av service och omsorg utgör mycket grova uppskattningar. Kommunallagen har åtminstone tidigare uttalat starka krav på korrekt fastställda självkostnader. Socialtjänstlagen ger härvidlag ingen ledning. Nya typer av hemtjänsttaxor m m och deras konsekvenser Enligt kommunallagen skall kommunerna inte syssla med fördelningspolitik. Enligt socialtjänstlagen får kommuner/landsting ta ut skäliga avgifter. Vad som avses med skäliga avgifter finns inte preciserat. Sannolikt har handläggarna i landsting och kommuner definierat gränsen för skäliga avgifter som självkostnaden. Det framgår också av kommunallagen och rättspraxis att avgifter inte får tas ut över självkostnaderna. Redan på började vissa kommuner ta ut en ny sorts taxa för städservice. Den byggde på att kommunen satte en inkomstrelaterad avgift för städservice oberoende av hur mycket städning som utfördes. Detta innebar/innebär i praktiken att hushåll som har låga inkomster men anses ha behov av många städtimmar betalar ett mycket lågt belopp för sin service i jämförelse med en person med högre inkomster, där servicebehovet bedöms som ringa. Den nu beskrivna principen har ytterligare utvecklats. Den bygger på helt inkomstrelaterade taxor för både när det gäller servicedelen, städning, tvätt, inköp, måltidsleveranser och trygghetslarm samt omvårdnadsdelen, som innefattar daglig hygien, enstaka hygieninsatser, alla måltider (framsättning av maten, inte själva matkostnaden), hjälp vid måltider, aktivering och tillsyn. De inkomstrelaterade avgifterna har av förklarliga skäl skapat betydande missnöje hos de personer som har något högre inkomster, inte minst i form av pensioner och som således fortfarande betalar kommunal- och landstingsskatt. (I detta sammanhang bör också noteras att fastighetsskatten i huvudsak endast träffar dem som också betalar de högre omsorgsavgifterna beroende på att BTP utgår till låginkomstagargruppen och i betydande utsträckning reducerar bostadskostnaden och då också fastighetsskatten. Fastighetsskatten betalas direkt av småhusägare och indirekt av hyresgäster och bostadsrättsinnehavare genom höjda hyror och avgifter.) De ansvariga för utformningen av inkomstdifferentierade taxor motiverar taxeutformningen på ungefär följande sätt: Meningen är att ingen skall behöva betala mer för att han/hon har stora behov. Det är ett solidariskt avgiftssystem. Det som är avgiftsgrundande är att en person nyttjar någon hjälp, inte hur mycket. Avgiften sätts med hänsyn till betalningsförmågan. Ett exempel på hur inkomstdifferentierade taxor kan utformas Vad de inkomstdifferentierade taxorna kan innebära framgår av utformningen och tillämpningen av hemtjänsttaxan i som infördes . Siffrorna hänför sig till taxa. En person har rätt till städning. Den rätten har exempelvis uppskattats av myndighet till två timmars städning . Kostnaden för en inkomsttagare med en bruttoinkomst på och ett avgiftsuttag på ger en kostnad på eller . har kommunen uppskattat självkostnaden för städning till , alltså utgår en avgift i det aktuella fallet på högst . Men kan man verkligen uppskatta självkostnaden för två timmars städning till eller ? Det svar som ges är att personen i fråga har tecknat ett abonnemang på hela paketet av tjänster. Det är dock inte individen som får avgöra vilka tjänster som erhålls, utan myndigheten bedömer vilka tjänster som personen i fråga är berättigad till. När det gäller städning är problemet av mindre natur. Det går att ordna privat hjälp. När det gäller trygghetslarm, som ofta endast installeras för att ge trygghet och används mycket sällan, kan privata ersättningar vara svåra att finna för den enskilde. Den som önskar trygghetslarm och endast larm, måste betala en till inkomsterna avgiftsrelaterad taxa, dock i det här fallet högst , en självkostnad som syns ligga högt vid jämförelse med till exempel stöldskyddsabonnemang genom Direkt. Skulle personen i exemplet ovan tilldelas två timmars städning och få rätt till trygghetslarm skulle kostnaden härför bli . Hade hushållets inkomster i form av pension från ATP, avtalspension och viss pensionsförsäkring samt nettoinkomster av kapital uppgått till , hade avgiften beräknats till av , d.v.s. . Självkostnaden enligt kommunens uppgifter uppgår till . Omsorgstaxan beräknas som en progressiv avgift. För hushållets inkomster utgår ingen omvårdnadstaxa. För inkomster mellan utgår , för nästa intervall på o.s.v. , då avgiften är av alla inkomster över detta belopp. Den högsta självkostnaden för alla delmoment inom omvårdnaden uppgår till . Tillsammans med självkostnaden för alla servicetjänster skulle det bli eller . Att märka är att man grundar avgifterna på hushållets samlade inkomster. Detta innebär att en högre tjänstemannafamilj, där bägge makarna har inkomster i form av ATP, avtalspension, privata pensionsförsäkringar och vissa kapitalinkomster, i många fall kommer upp till en inkomst på . De politiska effekterna av ett inkomstrelaterat taxesystem Att de progressiva taxorna och taxor som utgår oberoende av hur mycket service som tillhandahålls skapar irritation är förståeligt, inte minst eftersom höga skattetryck under många decennier motiverats med att skatten utgör ett slags förskottsbetalning för den service som de äldre behöver när de blir svaga och sjuka. Över huvud taget har utformningen av landstings- och kommunalskattefinansierad vård motiverats med att hushållen har svårt att planera sin ekonomi över sin livstid. Det innebär att en del av kommunalskatterna har samma uppgift som pensionsavgifter i offentliga pensionssystem av fördelningsmodell. Att då kommunerna och landstingen börjar ta ut vård- och servicekostnader på hushållens bruttoinkomster (nettoinkomster när det gäller kapital, men här kan fastighets- och förmögenhetsskatt tillkomma) skapar effekter som saknar logik och i vissa fall kan leda till helt barocka fördelningseffekter. Efter landstings- och kommunalskatt (och i vissa fall statlig inkomst- och förmögenhetsskatt) samt bostadskostnader som erläggs av hushållen själva och höga service- och omvårdnadsavgifter blir skillnaden i konsumtionsutrymme jämfört med låginkomsthushåll ytterligt ringa. I vissa fall kan faktiskt hushåll med mycket låga pensioner ha högre nettoinkomster efter ingen/starkt reducerad skatt, bostadsbidrag och låga serviceavgifter. Den här typen av utjämning brukar motiveras och rättfärdigas med begreppet solidaritet. När man talar om solidaritet, måste dock beaktas att hushåll med höga bruttoinkomster i form av pensioner etc. under sin yrkesaktiva tid betalat höga skatter i form av direkt skatt, arbetsgivaravgifter som också reducerar lönen samt i vissa fall förmögenhetsskatt. Dessutom har pensionsförsäkringar ofta belastats med skatt i form av inflation (seigniorage), engångsskatt och avkastningsskatt på försäkringsplaceringar. regler om placeringstvång för banker och försäkringsbolag i lågförräntande statspapper har också negativt påverkat avkastningen på pensionsförsäkringar. Att många medborgare uppfattar det som ett övergrepp att de dessutom måste betala förhöjda avgifter för service och omvårdnad, fastän de har betalat för denna service om är förståeligt. När dessutom den inkomstrelaterade avgiften drabbar mycket ojämnt beroende på att den tas ut på bruttoinkomster utan hänsyn till skattebelastningen, mister det åberopade solidaritetsbegreppet all mening. Vad som sagts om hemtjänsttaxorna gäller i ännu högre grad vid s.k. särskilt boende och intagning vid kommunala sjukhem. Här kompliceras emellertid bilden ytterligare, när en make/maka bor hemma, medan den andra vistas på sjukhem etc. I dessa fall läggs makarnas inkomsterna samman och delas lika mellan makarna. Den make som får vård i s.k. särskilt boende (dvs sjuk/ålderdomshem) erlägger avgift i relation till sin inkomst, dock skall den enskilde erhålla ett minsta förmånsbelopp för egna personliga behov (se nedan). Reglerna fungerar någorlunda tillfredsställande om maken med högst inkomst måste omfattas av de tyngre kommunala vårdinsatserna. Är förhållandet det omvända drabbar tudelningen av inkomsterna den part som bor hemma oerhört hårt. Resultatet kan i så fall bli att kommunerna råder den enskilde att skilja sig, att flytta, eller att sälja sin bil, vilken ofta nyttjas för att kunna besöka maken/makan eller per dag. Att regler av denna typ är orättfärdiga säger sig självt. Att tvinga fram en skilsmässa efter kanske äktenskap bör inrangeras i samma klass av oacceptabla offentliga åtgärder som tvångssteriliseringar. Vid nedsättning av avgifter efter nettohyra och service- och omvårdnadsavgifter har den enskilde enligt socialtjänstlagen rätt till en inkomst motsvarande socialbidragsnorm. Nedsättning sker dock inte om det finns förmögenhet överstigande ett basbelopp. Detta kan i ytterlighetsfall innebära att personer som äger fastigheter och aktier, som inte går att avyttra och som inte ger avkastning eller mycket ringa avkastning, varken får bostadsbidrag eller nedsatt serviceavgift. Enligt domstolsutslag står inte tudelning av makars inkomster av nu beskrivet slag i strid mot socialtjänstlagen. Däremot är det fråga om ett lagbrott från kommunens sida, om inte den inackorderade garanteras egna pengar för privata behov. Då blir tudelningen lagstridig. Den kommunala friheten att ta ut avgifter för det s.k. särskilda boendet begränsas av regler i socialtjänstlagens 35 §. Här sägs att avgifterna ska vara skäliga, inte får överstiga kommunens självkostnad och inte tillsammans med boendekostnaden och avgifter för kommunens hälso- och sjukvård får uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina egna personliga behov (förbehållsbelopp). Utformningen av 35 § förklarar kommunernas pedantiska uppdelning av hemtjänsttaxan i en service- och en omsorgsdel. Legitimiteten av differentierade taxor Ett par frågor om legitimiteten av differentierade taxor inom äldreomsorgen måste ställas: Hur långt kan så kallad solidaritet drivas? Kan hushåll i längden acceptera att de trots att de under ett långt liv genom sina skatter bidragit till försörjning och service av en stor grupp människor också skall belastas med inkomstrelaterade avgifter, d.v.s. egentligen ytterligare (progressiva) skatter som inte sällan slår helt blint, när de själva behöver service och omsorg? De sammantagna problemen med kommunernas utformning av den typ av service- och omsorgsavgifter som beskrivits är följande: För det första att de som i kommunerna utformat avgifterna inte i ett sammanhang kan beakta konsekvenserna av progressiva statliga skatter, förmögenhetsskatter, vissa särbestämmelser i skattelagstiftningen, när det gäller extra grundavdrag för pensionärer med låg pension, bestämmelserna om BTP, där bostadsbidraget dels fastställs med hänsyn till hushållets aktuella hyra, dels minskas med inkomstrelaterade procentsatser vid stigande inkomster. Till detta kommer att hushåll som inte har bostadsbidrag måste betala bostaden med beskattade pengar. (En hyra på ger ca i skattefritt bostadsbidrag, mer i vissa fall om budgetpropositionen 1997/98:1 antages. Hushåll som själv får betala hyran måste ha bruttoinkomster på ca för att betala motsvarande hyra.) För det andra anger kommunerna inte närmare vilka metoder som använts för beräkningen av självkostnaderna. Detta innebär att kommunen kan bredda spannet, så att solidariska abonnemangskostnader kan utgå utan att hushållen har stora möjligheter att genom kommunalbesvär påvisa att kommunen bryter mot i första hand kommunallagens bestämmelser om likställighet, objektivitet och självkostnadsprincipen. För det tredje har kommunerna tidigare kunnat konkurrera ut privata servicealternativ och skapa reella monopol på det här området. Konkurrensvillkoren har varit ytterligt ojämlika dels beroende på kommunernas beskattningsrätt, dels beroende på bl.a. olika momsregler. Resultatet är att den privata servicemarknaden på detta område är begränsad och hushåll med goda pensioner har råkat ut för dubbla inlåsningseffekter. När de själva behöver service och omvårdnad, har och måste de fortsätta finansiera sin egen men framför allt andras service och omvårdnad med stora skatteinbetalningar som de också måste betala höga inkomstrelaterade avgifter. För det fjärde avgör kommunerna hur mycket service hushållen har rätt att få och frikopplar avgiften nästan helt från omfattningen av de tjänster som tillhandahålls. För det femte behandlar kommunerna gifta som en inkomstenhet, visserligen med tillämpning av tudelning av inkomsterna om makarna inte längre på grund av sjukdom eller ålderdomssvaghet bor tillsammans, dvs. inte längre utgör en sammanhållen hushållsenhet. I skattesammanhang behandlas däremot inkomsttagarna i varje familj som fristående skatteobjekt (utom vid förmögenhetsbeskattningen). är som bekant en fullständig särbeskattning av inkomster genomförd. Att tillämpa motsatt princip, när det gäller omsorgsavgifter, är varken konsekvent eller acceptabelt. (I folkpensionssammanhang utgår lägre pension per make om makar lever samman. Detta beror på att reglerna kom till, när sambeskattning fortfarande tillämpades. Det hade varit principiellt riktigt att rätta till detta förhållande men statsmakterna har inte ansett sig kunna finansiera en sådan förändring. Att folkpensionssystemet blivit inkonsekvent i detta hänseende rättfärdigar dock inte att nyare regler om omsorgsavgifter bygger på gamla och övergivna skatteprinciper.) Legitimitetsproblem kan skapa skatterevolt När progressiva skatter och avgifter interagerar med inkomstprövade bidrag på nu beskrivet sätt, får avgifts- och bidragssystemen sammantaget en rad stötande effekter. När dessutom priset för en viss tjänst över huvud taget inte har något samband med omfattningen eller kostnaden för den tjänst som tillhandahålls, skapas successivt en rad mycket allvarliga missförhållanden. I ökad omfattning kommer hushållen att ge bort sina förmögenheter och på så sätt reducera sina kapitalinkomster. När det gäller pensionsinkomster, är detta inte möjligt. De äldres pensionsinkomster kommer att öka i förhållande till andra inkomster. Yngre generationer kommer att se vad som händer med deras mor- och farföräldrars och föräldrars service. Att betala skatt under ett helt yrkesaktivt liv för att sedan behöva betala avgifter, som egentligen bör rubriceras som progressiva skatter, kommer inte att accepteras. är inget hot som kan avfärdas. I förlängningen innebär detta att den solidaritet som de flesta människor i vårt land accepterat och funnit riktig kommer att successivt urgröpas. En sådan utveckling kommer alltid att mest skada de svagaste i ett samhälle. Avgifter av de slag som beskrivits kommer i ordets verkliga mening att skapa egoism, varför en sådan utveckling till varje pris måste förhindras. En rad åtgärder måste vidtas för att hindra kommunerna att dels ha ett reellt monopol på service- och omvårdnadsverksamhet för äldre, dels bedriva verksamheten så att självkostnaderna blir förvånande höga (alternativt beräkna självkostnaderna så att de blir konstlat höga), och dels använda sig av taxor, inte minst progressiva taxor, som beräknas på bruttoinkomsterna och dessutom för hushållet gemensamt oberoende av vem som utnyttjar tjänsten. När socialtjänstlagen senast ändrades 1997 gjordes inga ändringar i 35 §. Den kollision som blir mellan kommunallagen (KL) och socialtjänstlagen är icke acceptabel. I specialmotiveringarna till KL anges att kravet på en objektiv och rättvis likabehandling av kommunmedlemmarna inte heller ger utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Konflikten mellan kommunallagen och socialtjänstlagen måste ytterligare belysas och lösas. Ett minimikrav är att regler införs som mer preciserat anger vad som menas med skäligt i socialtjänstlagens 35 §. Förbehållsbeloppets storlek bör vidare lagfästas. Principerna bakom ett sådant ställningstagande redovisas längre fram i motionen. Förslag gällande tillämpningen av självkostnader vid omsorgstaxor Som redan framhållits innehåller inte KL några bestämmelser om självkostnadsprincipen. Syftet med principen var att hindra kommuner och landsting från att utnyttja den monopolsituation de ofta befinner sig i. På grund av att kommunerna har ett reellt monopol på detta område, kan det vara fördelaktigt att beräkna självkostnaderna, som sätter gränsen för avgiftstaket, så högt som möjligt. 1990/91:117 heter det att självkostnadsprincipens närmare innebörd och räckvidd inte till alla delar är klar. Den kommunala självkostnadsprincipens gränser har därefter utretts. I Stat-kommunberedningens delbetänkande (SOU 1990:107) anför beredningen, att det finns avgörande skäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i verksamhet, som är utsatt för konkurrens. Däremot anser beredningen att någon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet som har samband med myndighetsutövning. Kommunala befattningshavare bedömer och anger vilket service- och omvårdnadsbehov den enskilde har. Det är hög tid att självkostnadsprincipen i de nu nämnda sammanhangen får en klar utformning. har också fört fram liknande synpunkter.