mot · GL02K2 · 1997-12-02 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:40 ställning Enligt mångårig erfarenhet finns det ett starkt samband mellan framgång i ett lands stabiliseringspolitik och oberoende för dess centralbank. Tendensen till växande inflationstryck föranledde många industriländer att ge sina centralbanker större självständighet. Efter förarbeten i och med starkt moderat stöd genomfördes sådana förändringar även i . Samma strävan kom dessutom till uttryck i det europeiska integrationsarbetet genom de planer på en ekonomisk och monetär union (EMU) som 1991 togs in som ett viktigt inslag i . I en moderat kommittémotion till 1989/riksdag krävdes ytterligare ändringar i den lagstiftning som reglerar riksbanks ställning. Dessa tog främst sikte på att via reglerna för valbarhet, valsätt, mandatperiod m.m. vid utseende av ledamöter i fullmäktige minska möjligheterna till politiska påtryckningar vid penningpolitikens utövande. Dessutom förordades att skulle få som lagfäst mål att värna kronans värde. Motionen avslogs visserligen av , men någon tid därefter tillkallade statsrådet () en kommitté med uppgift att utreda ställning och lämna förslag i de frågor som berörts i motionen. Enligt direktiven var syftet att öka effektiviteten i antiinflationspolitiken. Därvid borde övervägas att ge ett lämpligt utformat och väldefinierat mål för verksamhetens inriktning. Vidare var kommittén fri att föreslå ändringar i formerna för val av riksbanksfullmäktige och ordförande samt fullmäktiges sammansättning och mandatperiodens längd. I tilläggsdirektiv, som meddelades vid en av den nytillträdda borgerliga regeringen företagen omorganisation av utredningen , tillkom också uppgiften att tillgodose de krav som kunde komma att ställas på penning- och valutapolitisk lagstiftning vid ett svenskt deltagande i Europeiska gemenskapen. hade då ansökt om medlemskap i , där man just var i färd med att utforma planerna på EMU med en gemensam centralbank och en gemensam valuta samt med krav på att de nationella centralbankerna skulle ha en institutionellt oberoende ställning. lade fram sitt betänkande och prisstabiliteten (SOU 1993:20). Det slogs där fast att i vissa avseenden har en klart självständig ställning. Som närmast unik betecknades dess rätt att besluta om inte bara växelkurs utan också valutapolitisk regim. Men på andra punkter framför allt beträffande styrformer och målinriktning bedömdes det direkta beroendet av politiska instanser vara påtagligt. Utredningen betonade starkt nödvändigheten av trovärdighet i kampen mot inflationen. Om en trovärdig låginflationspolitik kunde etableras, skulle den inte behöva föra med sig kostnader i form av högre arbetslöshet. Men förutsättningen var då att ansvaret för penning- och valutapolitiken delegerades till och att denna gavs i uppdrag att värna penningvärdet. skulle den demokratiska kontrollen tryggas genom att målet för verksamheten fastställdes och ledningen för utsågs av . Utredningens förslag var så utformade att svensk medverkan i det europeiska samarbetet på det monetära området inte onödigtvis skulle behöva försvåras eller fördröjas. Siktet var inställt på genomförande från , men nödvändiga ändringar av regeringsformen kunde träda i kraft först . I en reservation mot utredningens förslag anförde emellertid de socialdemokratiska ledamöterna bl.a. att tidpunkten var illa vald med hänsyn till oklarheten beträffande det framtida valutasamarbetet i samt den pågående finansiella krisen. Remissyttrandena över utredningsförslaget var i huvudsak positiva. Regeringen förelade emellertid inte någon proposition i ämnet, eftersom det inte förelåg den breda politiska enighet som eftersträvas vid ändring av grundlag. En partipolitisk strid om ställning skulle t.o.m. kunna verka destabiliserande genom att minska trovärdigheten hos låginflationspolitiken. I andra länder fortsatte dock utvecklingen mot mer självständiga centralbanker. Det gällde inte minst inom EU. I syfte att även skulle uppfylla hemställde fullmäktige, i en skrivelse till finansutskott , att hos regeringen skulle begära förslag om de lagändringar som krävdes enligt . Riksbanksfullmäktige förordade att lagstiftningen skulle ändras i huvudsaklig överensstämmelse med förslag vad beträffar mål för penningpolitiken, val av fullmäktige, riksbankschefens ställning m.m. Därefter har behovet av grundlagsändringar analyserats av rättscheferna i Statsrådsberedningen, och i en gemensam promemoria. Frågan var ansvaret för valutapolitiken skall ligga har vidare utretts av Valutapolitiska utredningen (SOU 1997:10). Slutligen har en arbetsgrupp med representanter från samtliga riksdagspartier fört överläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor i samband med en förändring av ställning. Den uppgörelse som blev resultatet av överläggningarna liksom reservationer och särskilda yttranden återfinns i departementspromemorian ställning (Ds 1997:50). Regeringens proposition följer i stort arbetsgruppens förslag. En del justeringar har dock gjorts sedan Lagrådet och Europeiska monetära institutet () har hörts. 2 Det aktuella förslaget medverkade som starkt pådrivande till den överenskommelse om ställning som slöts mellan fem riksdagspartier . Följaktligen ansluter vi oss till huvuddragen i propositionen. Dit hör att får som lagfört mål att upprätthålla ett fast penningvärde. Vidare ges ledning en förändrad struktur. Fullmäktige utökas och får utöver en kontrollerande funktion i uppgift att utse en direktion, som skall besluta i penningpolitiska frågor och leda . Ett förbud för myndigheter att bestämma hur skall besluta i frågor som rör penningpolitiken tas in i såväl regeringsformen som riksbankslagen. Ansvaret för val av växelkursregim förs över från till regeringen genom en ändring i regeringsformen. får dock fortsatt ansvar för den praktiska tillämpningen av valutapolitiken vid flytande växelkurs och beslut om centralkurs och bandbredd i ett fastkurssystem. Även om vi står bakom överenskommelsen i stort, finns det naturligtvis detaljfrågor som vi anser kunde ha fått en bättre lösning. De önskemål som togs upp i ett särskilt yttrande till departementspromemorian av den moderate representanten har inte tillgodosetts i propositionen, och vi återkommer till dessa. Dessutom finns det anledning att närmare överväga några av de påpekanden som har gjort i sitt yttrande. 2.2 Insyn och kontroll Det är naturligtvis en balansgång hur den demokratiska insynen i och kontrollen över skall kunna tillgodoses utan att man gör avkall på bankens självständighet och framför allt på förbudet att ge och ta emot instruktioner angående penningpolitiken. Enligt propositionen skall banken informera regeringen inför viktiga penningpolitiska beslut. Vidare skall riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande ha rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och rösträtt. skall dessutom minst lämna en rapport om den förda penning- och valutapolitiken. Därtill förs ett resonemang om att riksbankschefen skall kunna delta i offentliga utfrågningar i finansutskott samt enligt brittisk och amerikansk modell få offentliggöra direktionens protokoll med några veckors fördröjning. Vi menar att möjligheten till demokratisk insyn och kontroll skulle stärkas om rätten till såväl utskottsutfrågning som publicering av direktionens protokoll regleras i lag. I artikel 109b3 slås fast: ECB:s ordförande och övriga ledamöter i direktionen kan på begäran av eller på eget initiativ höras av behöriga kommittéer. Regeringen anför inga skäl till att utskottsutfrågningar inte skulle kunna regleras i svensk lag på motsvarande sätt som i . Särskilt värdefullt vore att få fastslaget att rätten att föranstalta om utskottsutfrågning är ömsesidig. Vad gäller offentliggörande av direktionsprotokoll hävdar regeringen att detta skulle kunna strida mot sekretesslagen, både 3 kap. 1 §, som berör uppgifter angående penningpolitiken, och 2 kap. 1 §, som berör utrikessekretessen. Riksbanksfullmäktige har anfört att ett frivilligt offentliggörande bör kunna ske inom ramen för nuvarande sekretesslagstiftning och att frågan bör prövas på nytt när den nya direktionen har funnit sin form. Regeringen sätter sig inte emot detta under förutsättning att offentliggörandet sker efter vederbörlig sekretessprövning. Vi anser att farhågorna angående sekretessen är överdrivna, särskilt som offentliggörandet skulle ske med fördröjning. Direktionen skulle dessutom kunna anpassa protokollen så att de inte bryter mot sekretesslagen. Utöver att ett offentliggörande av protokoll skulle öka den demokratiska insynen skulle det förbättra de finansiella marknadernas förståelse för penningpolitiska intentioner. Det skulle medföra en ökad effektivitet i penningpolitiken. 2.3 Forum för direktionsledamots överklagande Enligt stadgan för ECBS (det europeiska centralbankssystemet) kan beslut om att skilja en centralbankschef från hans tjänst överklagas till . En erinran om detta införs nu i riksbankslagen. Enligt konvergensrapport skall ett likvärdigt skydd gälla även för direktionens ledamöter. Då möjligheten att överklaga till är förbehållen riksbankschefen föreslår regeringen att direktionens ledamöter skall kunna överklaga till Arbetsdomstolen. Regeringen motiverar förslaget med att Arbetsdomstolen har störst erfarenhet av denna typ av ärenden och att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget kan inhämta förhandsavgöranden. Regeringens förslag utgör i denna del ett avsteg från arbetsgruppens förslag som innebar att beslut om att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag skulle kunna överklagas till . har i sitt remissvar över departementspromemorians förslag ifrågasatt avsikten med och lämpligheten av att ålägga tingsrätten den nya uppgiften. Vidare påpekar tingsrätten att det inte finns några EG-rättsliga regler om avsättning för andra direktionsledamöter än riksbankschefen, varför tingsrätten ställer sig undrande till vilken EG-rätt som skall uttala sig om i ett eventuellt förhandsavgörande. har nämligen inte kompetens att ge utlåtanden om tolkningen av nationella rättsregler. Mot denna bakgrund finns det skäl att på nytt överväga till vilken instans direktionens ledamöter skall kunna överklaga beslut om att skilja ledamoten från tjänsten. För att direktionsledamöternas skydd verkligen skall vara likvärdigt med riksbankschefens, vilket är ett krav enligt ECBS-stadgan, bör enligt vår mening ledamöterna ges möjlighet att klaga i en nationell instans med högsta tänkbara juridiska kompetens. I finns två sådana instanser, och Regeringsrätten. I valet dem emellan talar mycket för att uppgiften bör anförtros Regeringsrätten för avgörande i första och sista instans. Uppgiften bör således inte läggas på Arbetsdomstolen, som är en partssammansatt domstol och som inte heller i övrigt är ägnad att ge ett skydd för den avsatte som är likvärdigt med det skydd som kan ge. Härtill kommer att det inte är lämpligt att tillföra våra specialdomstolar nya arbetsuppgifter, eftersom strävan bör vara att avskaffa dessa. Enligt vår uppfattning bör det följaktligen ankomma på Regeringsrätten att pröva den typ av beslut det här är fråga om. För att en ordning enligt vårt förslag skall kunna träda i kraft som övriga förslag i det här aktuella lagstiftningsärendet bör skyndsamt uppdra åt relevant utskott att utforma erforderlig lagtext. 2.4 Övriga villkor för funktionärer i Enligt principöverenskommelsen och regeringens proposition skall direktionen samt ordförande och vice ordförande i fullmäktige anmäla sina ekonomiska förhållanden till . Dessutom får en ledamot av direktionen efter det att han har avslutat sin anställning inte utan fullmäktiges medgivande tillträda vissa uppdrag och befattningar. Enligt vår mening är det angeläget att det föreligger en anmälningsplikt vad gäller ekonomiska förhållanden för de främsta beslutsfattarna i . De krav som föreslås bli intagna i riksbankslagen är emellertid så långtgående att de riskerar att negativt påverka rekryteringen till dessa uppdrag. Detta gäller särskilt uppgifterna som ordförande och vice ordförande i fullmäktige, vilka ju långt ifrån förutsätter heltidsengagemang i . Riksbanksfullmäktige har i sitt remissyttrande framhållit att det särskilt finns skäl att ompröva bestämmelsens utformning vad avser skulder och andra tillgångar än finansiella instrument. Fullmäktige har även ifrågasatt om den föreslagna karenstiden för direktionsledamot är nödvändig och anser att det borde räcka med bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen om förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift om vilken kännedom fåtts genom anställning eller uppdrag hos myndighet. Regeringen skriver dessutom själv i propositionen att den direkta kunskapen om penningpolitiska intentioner förhållandevis snabbt blir inaktuell. Enligt vår mening saknas anledning att tillämpa en så sträng karensregel som den föreslagna. Europeiska monetära institutet (), som är en föregångare till (), har kontrollerat lagförslagets förenlighet med EG-fördragets bestämmelser och särskilt med artikel 108 som föreskriver att senast för upprättande av ECBS skall varje medlemsstat sörja för att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med EG-fördraget och ECBS stadga. EG-fördraget och stadgan för ECBS kräver att centralbankslagstiftningen innehåller förbud för att begära eller ta emot instruktioner, bestämmelse om att mandatperiod för centralbankschefen skall vara samt kriterier för avsättande av centralbankschefen. har framfört synpunkter angående regeringens förslag så som det såg ut i lagrådsremissen. Sålunda påpekar att ytterligare lagändringar måste genomföras, när går med i EMU:s tredje steg, vilka dock inte närmare tas upp i denna motion. Därtill har några invändningar som föranlett justeringar i propositionen. En av dessa gällde det ursprungliga förslaget till 32 § andra stycket i riksbankslagen som syftade till att ersätta direktionsledamot som avgår med en ny ledamot för återstoden av mandatperioden. Följden av detta skulle emellertid kunna bli att den nya direktionsledamoten valdes för en mandatperiod på mindre än , vilket inte är förenligt med ECBS-stadgan. Även Lagrådet hade pekat på detta problem. Mot denna bakgrund har regeringen frångått den ursprungliga uppgörelsen och föreslår att en direktionsledamot som avgår skall ersättas av en ny ledamot för en hel mandatperiod . Vi förstår och ställer oss bakom regeringens ställningstagande i detta avseende. Två av invändningar har regeringen valt att inte åtgärda. Den första gäller synpunkt att skrivningen i riksbankslagen skulle innebära ett sämre skydd för direktionsledamot jämfört med regeringsformen. Denna farhåga är emellertid ogrundad. I 9 kap. 12 § regeringsformen slås, i överensstämmelse med ECBS-stadgan, fast: Fullmäktige får skilja ledamot av direktionen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse" I riksbankslagen förklaras: Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller anställning. Liksom regeringen anser vi att kriterierna i riksbankslagen för att skilja ledamot är snävare än i regeringsformen varför även riksbankslagen är förenlig med stadga. För det andra anför att regeringens lagförslag angående instruktionsförbudet inte till fullo uppfyller EG-fördragets krav. Enligt förslaget skall instruktionsförbudet gälla alla ECBS-relaterade uppgifter. I 9 kap. 12 § regeringsformen används uttrycket penningpolitiken och i 41 a § riksbankslagen penningpolitiska uppgifter. Enligt regeringen är valutapolitiken en integrerad del av penningpolitiken, varför instruktionsförbudet även gäller valutapolitiken. Även andra uppgifter som enligt EG-fördraget tillkommer ECBS huvudsakligen att genomföra valutatransaktioner, förvalta medlemsstaternas valutareserver och att främja ett väl fungerande betalningssystem omfattas enligt regeringen av förbudet. Regeringen motiverar sin ståndpunkt med att kommer att vara en integrerad del av ECBS. Enligt är dock inte en integrerad del av ECBS förrän även genomfört den lagstiftning som krävs för ett deltagande i EMU:s tredje fas. Vi delar regeringens uppfattning i sak, dvs. att även ECBS-relaterade uppgifter omfattas av instruktionsförbudet med nuvarande lagförslag. Vår motivering skiljer sig dock från regeringens. Enligt vår uppfattning måste alla ECBS-relaterade uppgifter anses ingå i penningpolitiken i dess breda bemärkelse. Valutareserven används för att genomföra valutatransaktioner i valuta- och penningpolitiskt syfte. För att kunna bedriva penningpolitik behövs dessutom ett väl fungerande betalningssystem. Vi anser således i likhet med regeringen att det inte finns skäl att vidta någon åtgärd med anledning av invändning i denna fråga. Med hänvisning till det anförda hemställs att hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående utskottsutfrågningar av riksbanksledningen i enlighet med vad som anförts i motionen, att hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående offentliggörande av direktionens protokoll i enlighet med vad som anförts i motionen, att beslutar ändra 33 b § lagen om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank i enlighet med vad som anförts i motionen, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kraven på direktionsledamöter och fullmäktiges ordförande och vice ordförande att offentliggöra sina ekonomiska förhållanden, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om karensperioden innan en direktionsledamot får inneha nya uppdrag eller befattningar utanför , att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om direktionsledamots avsättlighet och om instruktionsförbudet.