mot · GL02N6 · 1997-10-01 00:00:00 — med anledning av prop. 1996/97:176 Lag om kärnkraftens avveckling 1 Utgångspunkter för kärnkraftsavvecklingen de gröna har ända sedan partiets inträde i 1988 krävt att kärnkraften skall avvecklas snabbt genom lagstiftning. År har vi sett hur våra krav på avveckling senast röstats ner av en nästan enig riksdag, inklusive och de Linje 2-partier, och Socialdemokraterna, som inför folkomröstningen lovade just detta. I stället för avveckling har vi sett hur kärnkraften stärkts genom att Linje 2:s löften om att överföra kärnkraften i offentlig ägo har motarbetats så att t.o.m. stora internationella aktörer nu köpt in sig i kärnkraften som äganderätten stärkts på miljöns bekostnad. Situationen är nu sådan att avvecklingen av den totala kärnkraften, om den skall ske lagvägen, kommer att resultera i ett juridiskt kattrakande som kan medföra att staten med hjälp av offentliga sektorns pengar tvingas betala skadestånd för att avveckla något som i grunden är livsfarligt. Detta är en såväl ekonomiskt som politiskt olycklig situation, eftersom motsättningar uppstår mellan dem som vill prioritera en god och trygg fysisk miljö och dem som vill prioritera en god och trygg social miljö. För de gröna är det viktigt att betona att bygget av ett socialt och ekologiskt hållbart samhälle, där energisystemen är miljösäkra och robusta, inte på något sätt står i motsättning till en god och utvecklad skola, omsorg och vård. (Skall kärnkraften avvecklas lagvägen, med stora skadestånd till följd, är det enda rimliga att finansiera detta genom det normala försvarsanslaget, i enlighet med den vidgade hotbild som försvarsberedningen slagit fast.) Vårt medel för att bygga ett ekologiskt och socialt hållbart samhälle utan kärnkraft är, som situationen utvecklat sig, att via ekonomiska styrmedel låta kärnkraften avvecklas . Vi står alltså fast: Kärnkraften skall avvecklas i enlighet med folkomröstningsbeslutet, dvs. Den pågående subventioneringen av kärnkraften skall därför möjligt upphöra. Subventionerna är huvudsakligen av två slag: Reaktorägarna betalar inte sina fulla riskkostnader. I händelse av en reaktorolycka är reaktorägarnas skadeståndsansvar för skador på tredje man begränsat till maximalt ca per reaktor. Det råder enighet om att de verkliga kostnaderna är mångfalt större. Mellanskillnaden bekostas nu av staten och samhället i övrigt. Reaktorägarna betalar inte heller fullt ut de miljö- och hälsokostnader som deras verksamhet förorsakar. Det gäller finansieringen av de framtida kostnaderna för att ta hand om kärnavfallet, men det gäller också miljö- och hälsokostnader som uppstår på grund av såväl uranbrytning som skador av radioaktiva utsläpp från de olika stegen i produktionen av kärnbränsle. Dessutom medför både produktion och omhändertagande av kärnbränsle respektive kärnavfall omfattande koldioxidutsläpp, något som ofta glömts bort. Kärnkraftens risk-, hälso- och miljökostnader skall , enligt de grönas uppfattning, fullt ut överföras till producenterna på följande sätt: Genom förändringar i atomansvarighetslagen och en successiv stegring av ansvarighetsgränsen skall riskkostnaderna överföras på reaktorägarna. Skatten på kärnkraftsel höjs från nuvarande /kWh med och därefter med /kWh till ca /kWh . Vi bedömer att detta räcker, men anser att ytterligare höjningar kan visa sig nödvändiga. Förslaget till hur kostnaderna för kärnkraftens risker successivt skall överföras till reaktorägarna beskrivs närmare i vår energipolitiska partimotion 1996/97:N27. Syftet är att kärnkraften skall bära de fulla marknadsekonomiska kostnaderna för de risker för en stor kärnkraftsolycka den är förknippad med. Kostnaderna kan komma att tas ut i form av ökade räntekostnader, kostnader för riskdelningsavtal eller på annat sätt, beroende på vilka lösningar företagen finner för att fördela riskerna. Hur högt marknaden kommer att värdera riskerna är svårt att förutse, men med all säkerhet kommer ett sådant utvidgat ansvar att leda till ökade kostnader som i slutänden måste tas ut på priset på kärnkraftsproducerad el. Syftet med den höjda produktionsskatten på kärnkraftsel är framför allt att internalisera de kort- och långsiktiga miljö- och hälsoeffekter och miljörisker som finns i olika delar av kärnbränslekedjan och som kärnkraften inte betalar för . När risk-, hälso- och miljökostnaderna internaliseras på detta sätt ökar produktionskostnaderna för kärnkraften. blir kärnkraftverken äldre och underhållskostnaderna ökar. Det leder sammantaget till att de undvikbara kostnaderna1 för kärnkraftsproduktion, som anses ligga i storleksordningen /kWh, successivt kommer att närma sig och överstiga råkraftpriset på marknaden. När kärnkraften på det här sättet får betala sina verkliga kostnader kommer det att leda till att alltfler kärnkraftverk successivt prissätter sig ur marknaden och då kommer att stängas av sina ägare. Exakt när och i vilken takt detta kommer att ske beror på många faktorer, exempelvis på marknadsvärderingen av olycksriskerna och prisutvecklingen på el, som i sin tur beror på efterfrågeutvecklingen och tillkommande ny elproduktion. Att enbart låta kärnkraftsavvecklingen styras av marknadsmässiga faktorer kan dock orsaka problem eftersom avvecklingen kan bli ryckig och oplanerad, t.ex. om många kärnkraftverk passerar lönsamhetsgränsen. Som en reserv och ett komplement bör därför finnas en lagstiftning om kärnkraftsavveckling som kan användas av statsmakterna för att garantera en avveckling i jämn takt under ordnade former, t.ex. genom att en reaktor kan avvecklas än vad korrekt marknadsprissättning skulle leda till. Lagstiftningen behövs också för att inleda avvecklingen då internaliseringen av risk-, hälso- och miljökostnaderna ännu inte fått fullt genomslag. Regeringens strategi för kärnkraftsavveckling innehåller också ett förslag om lagstiftning, det som lagts på bord, men saknar helt förslag om förstärkta ekonomiska styrmedel. En sådan strategi kommer inte i längden att vara hållbar. Den kommer att leda till mycket höga kostnader för avvecklingen när staten får ersätta reaktorägarna för hela mellanskillnaden mellan marknadspriset och dagens undvikbara kostnader där inte risk-, hälso- och miljökostnaderna är internaliserade på ett riktigt sätt. Det betyder att staten får ge stora bidrag till kostnader som rätteligen reaktorägarna bör stå för. Med en strategi som i huvudsak bygger på ekonomiska styrmedel kompletterad med lagstiftning för att garantera en jämn avvecklingstakt, kommer kostnaderna för ersättning till reaktorägarna att bli mycket mer begränsade. Likaså blir kostnaderna lägre för vissa stöd till åtgärder för att ställa om energisystemet, vilket också det utvecklas närmare i vår energipolitiska motion till /97. bedömning är att kärnkraften i princip avvecklar sig själv om kärnkraftsproducenterna åläggs att betala sina fulla kostnader, inklusive risk-, hälso- och miljökostnader. För att inleda avvecklingen behövs emellertid en avvecklingslag, vilket behandlas i det följande. 2 Lagstiftning om kärnkraftens avveckling Som framgår av föregående avsnitt anser vi att kärnkraftsavvecklingen i första hand bör åstadkommas med hjälp av ekonomiska styrmedel som medför att kärnkraften får betala sina egna kostnader. En avveckling med hjälp av enbart lagstiftning är onödigt dyr. Genom att avstå från ett kraftfullt styrmedelspaket, belastar regeringens energipolitik statskassan med oskäliga ersättningskostnader. Effekterna av de ekonomiska styrmedlen kommer emellertid inte att nås så fort att de kan användas för inledningen av kärnkraftsavvecklingen. För att inleda avvecklingen, och för att säkerställa att avvecklingen inte sker alltför ryckigt, behövs därför en kompletterande avvecklingslag. Regeringen lägger nu fram ett förslag till avvecklingslag. har ett antal invändningar mot den aviserade utformningen av lagen, invändningar som sammanfattas i det följande: Syftet med avvecklingslagen är utöver att ställa om energisystemet också att bli kvitt en livsfarlig form av energiproduktion. Avvecklingslagen är anpassad till grundlagens alltför långtgående egendomskydd enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Denna paragraf tar inga hänsyn till miljö- eller säkerhetsaspekter. anser att grundlagen bör ändras i denna del, bl.a. mot bakgrund av kärnkraftsavvecklingen. Avvecklingslagen tar inte tillräcklig hänsyn till säkerhetsaspekterna. Vi anser att kärnreaktorns säkerhetsnivå samt sannolika skaderisker och skadetyper skall utgöra en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande. Säkerhetsnivån skall bestämmas utifrån regler i en preciserad och skärpt kärntekniklagstiftning. Det är inte rimligt att anta att är den maximala drifttiden för kärnreaktorn som skall användas vid ersättningsberäkningen. Reaktorägarna har alltsedan 1980 fått ett klart politiskt besked om att livslängden på deras reaktorer är maximalt . Statens överskjutande kostnader för kärnavfallet samt övriga externa kostnader såsom miljö-, hälso- och riskkostnader måste också tas in som särskilda förutsättningar för ersättningens bestämmande i avvecklingslagen. Detta är speciellt viktigt eftersom kärnkraftens externa kostnader inte är fullt ut internaliserade i kärnkraftsföretagens produktionskostnader. 2.1 Allmänt om avvecklingslagen 2.1.1 Tillämpningsområde och syfte Syftet med avvecklingslagen är givetvis att bidra till omställningen av energisystemet, vilken i sin tur syftar till att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsöjning byggd på förnybara energislag. Enligt mening måste syftet med avvecklingslagen också vara att göra oss av med en livsfarlig och miljöförstörande form av energiproduktion. Därför anser vi att lagförslagets första paragraf bör formuleras enligt följande: Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen av energisystemet i . Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. Denna lag innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi mot bakgrund av de allvarliga hot mot miljö och hälsa som kärnkraften orsakar samt till följd av omställningen av energisystemet i . Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen skall genomföras på ett sätt som medför att näringslivet ges konkurrenskraftiga villkor och hushållen rimliga totalkostnader. 2.1.2 Egendomsskyddet i regeringsformen Rätten till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktig verksamhet redogörs utförligt för i propositionens avsnitt 7.3.1. Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar även rådighetsinskränkningar, till vilka avställning av kärnreaktorer räknas. Regeringen konstaterar att den nya utformningen av grundlagen i denna del medfört att avställning av kärnreaktorer numera faller under 2 kap. 18 § RF, men att detta i sak inte innebär någon ändring av rättsläget vad gäller kärnkraftsföretagens rätt att få ersättning. Man konstaterade nämligen redan i en departementspromemoria , dvs. före grundlagsändringen, att ersättning för avveckling skulle utgå, trots att det då inte fanns ett lika tydligt grundlagsstöd för detta. anser att den utökning av 2 kap. 18 § RF till att också gälla rådighetsinskränkningar, t.ex. inskränkningar i rätten att driva en kärnreaktor, var mycket olycklig. Speciellt utformningen av paragrafens andra stycke medför att rätten till ersättning kraftigt har utökats, en uppfattning som delas av flera ledande jurister.2 Av paragrafens nuvarande ordalydelse framgår exempelvis inte om ersättning också skall utgå vid inskränkning av olagliga verksamheter. Än allvarligare är att inga som helst hänsyn tas till om inskränkningarna sker av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl, t.ex. avveckling av uppenbart osäker kärnkraftsproduktion. All inskränkning av användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras skall ersättas enligt nuvarande rättstillämpning. Undantaget är rent bagatellartade ingrepp. Det har påståtts att grundlagsändringen inte skulle förändra rättsläget och att detta framgår av vissa formuleringar i förarbetena till lagen. Men det är ändå ordalydelsen i lagen som är det avgörande, vilket rättstillämpningen har visat med bedrövande klarhet. Därför måste 2 kap 18 § RF ändras så att den åtminstone stämmer bättre överens med de avsikter som lagstiftaren deklarerat. Detta föreslår också i en separat motion till /98, en motion som innehåller en utförlig motivering till följande förslag till grundlagsändring: Härigenom föreskrivs att 2 kap. 18 § regeringsformen skall ha följande lydelse. 2 kap. 18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Lag (1994:1468). Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker en laglig användning av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller, i fråga om byggnad, skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vad som sagts gäller dock inte när inskränkningen sker av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Ersättning skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Med denna grundlagsändring skulle också kärnkraftsavvecklingen komma i ett annat läge. Det skulle bli möjligt att reducera ersättningen vid ingrepp mot tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet om man kan visa på särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl, något som inte är möjligt med dagens lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen. 2.2.1 Hänsyn till säkerhetsaspekter Regeringen framhåller i propositionen att det är uppenbart att de särskilda riskerna med kärnkraftsverksamheten är en omständighet som måste få betydelse vid bestämmande av ersättningen. Man menar vidare att ny kunskap kan förändra och skärpa säkerhetskraven utan att politiska beslut behöver fattas och att det även utan nya säkerhetskrav är svårt att förutse hur länge en anläggning kan leva upp till redan existerande säkerhetskrav. Regeringen är alltså väl medveten om kärnkraftens stora säkerhetsrisker och dess betydelse för ersättningsfrågorna. Ändå är man inte beredd att som en särskild förutsättning för ersättningens bestämmande beakta kärnreaktorns säkerhetsnivå. Alla svenska kärnkraftverk skall utifrån kärntekniklagen drivas så att kraven på säkerhet tillgodoses. Det är uppenbart inte minst mot bakgrund av de fortlöpande säkerhetsincidenterna att säkerhet i detta sammanhang är ett relativt begrepp som varierar över en alltför lågt satt lägsta nivå. anser att 7 § i lagförslaget skall kompletteras med en tredje punkt som uttrycker att kärnreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande. 2.2.2 Antagande om kärnkraftsreaktorns drifttid Vi delar regeringens bedömning att en schablon för kärnkraftsreaktorns drifttid skulle kunna får stor processekonomisk betydelse. Vi anser att det är rimligt att avvecklingslagen innehåller ett sådant generellt antagande. Regeringen anför att en drifttid av är lämplig som schablon och särskild förutsättning för ersättningens beräknande. Det enda argument som regeringen anför för att välja just är ytterligt svagt. Regeringen stöder sig på ett uttalande av näringsutskottet i betänkandet 1987/88:NU40. Kärnan i detta uttalande är att konstruktionen av reaktortanken är dimensionerad för att ha en livslängd av . uttalar vidare att med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas ut. Motåtgärder mot försprödning av reaktortanken uppges också finnas. Den enda rimliga slutsatsen av näringsutskottets och sedermera regeringens argumentation är att kärnreaktorer kan repareras i all oändlighet. Det finns inget i själva konstruktionen som begränsar reaktorns tekniska livslängd om man inkluderar ersättningsinvesteringar som successivt skapar en nybyggd reaktor. Det är alltså uppenbart orimligt att använda teknisk livslängd som grund för schablonregeln. Det finns ingen rimlig grund för regeringens 40-årsregel. En ersättningsberäkning baserad på en 40-årig drifttid skulle dessutom bli behäftad med mycket stora osäkerheter. Man skulle nämligen bli tvungen att detaljerat bedöma exakt vilka ersättningsinvesteringar som kan blir nödvändiga och beräkna kostnaderna för dessa. Detta innehåller ett mycket stort mått av spekulation och därmed osäkerhet i ersättningsberäkningen. På detta sätt motverkas schablonregelns grundsyfte, att förbättra processekonomin i processen om ersättningsfrågan. Det förefaller omöjligt att på objektiva grunder fastställa en teknisk eller ekonomisk livslängd för ett kärnkraftverk. Rimligare är att utgå från vilken livslängd på kärnkraftverken som förespeglats reaktorägarna genom politiska beslut. Kärnkraften har varit starkt ifrågasatt långt innan den ens var till hälften utbyggd. Folkomröstningsresultatet och uttalande med anledning av detta (prop. 1979/80:170, bet. 1979/80:NU70) slog fast att den sista reaktorn skulle stängas . Detta var ett mycket tydligt och tungt riksdagsbeslut mot bakgrund av linje 2:s seger i folkomröstningen om kärnkraften. Regeringen och bedömde att reaktorernas livslängd var . Den sist byggda reaktorn kom i kommersiell drift , och kunde alltså drivas , fram till och med . Livslängden fastställdes alltså genom ett väl förankrat politisk beslut till , ett beslut som aldrig rivit upp. Ingen reaktorägare i landet kan alltså ha haft rimliga, legitima förväntningar på att få fortsätta driften . Följaktligen bör ersättning för investeringar som skulle ha genererat vinst inte utgå liksom inte heller investeringar som förutsätter en livslängd . Ytterligare ett argument för att använda en livslängd i ersättningsberäkningen är att avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är . 2.2.3 Överskjutande externa kostnader energipolitik innebär, som redogjorts för inledningsvis, att kärnkraftens miljö- och riskkostnader skall internaliseras fullt ut. Kärnkraftsägarna skall betala sina egna s.k. externa kostnader. Vår politik beträffande energiskatter och atomansvarighetsfrågor utgör ett väl avvägt styrmedelspaket för att åstadkomma detta. Skulle denna politik vara genomförd fullt ut, skulle ersättningen till reaktorägarna för avveckling bli avsevärt lägre. avspeglar sig kärnkraftens miljö- och riskkostnader inte i reaktorägarnas ekonomi, utan i övriga samhällets ekonomi. Om man i ersättningsberäkningen enbart beaktar de miljö- och riskkostnader som avspeglas i exempelvis skatt på kärnkraftsel och krav på atomansvarighetsförsäkring, kommer staten att få betala en alltför hög ersättning till reaktorägarna. Denna ersättning kommer att baseras på de icke miljö- och riskkostnadsjusterade övervinster som tas ur kärnkraftsproduktionen , och som i ersättningskalkylen förlängs in . För att motverka detta måste som en särskild förutsättning i ersättningsberäkningen införas en detaljerad samhällsekonomisk kalkyl som omfattar kärnkraftens totala miljö-, hälso-, risk- och kärnavfallskostnader i ett livscykelperspektiv. De överskjutande externa kostnader som de svenska kärnkraftsägarna inte står för bör fördelas proportionellt mellan de svenska kärnkraftverken, och den del av detta som belöper på den reaktor som skall avvecklas skall läggas in som en kostnad för reaktorägaren i ersättningsberäkningen. 3 Precisera och skärp säkerhetskraven på kärnkraften Som framgått ovan är den föreslagna avvecklingslagen starkt förknippad med kärnkraftens säkerhetsfrågor och därmed med kärntekniklagen. anser att en tillfredsställande lagstiftning om kärnkraftens avveckling förutsätter en genomgripande revidering av kärnkraftens säkerhetslagstiftning. I den svenska kärntekniklagen (1984:3) uttrycks hela säkerhetstänkande med tillhörande värderingar genom det lakoniska konstaterandet att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses (3 §). Utifrån denna formulering är sedan hela säkerhetsarbetet delegerat till regeringen och de tekniska myndigheterna på området, och . De svenska kärnkraftverken har kontinuerligt drabbats av säkerhetsincidenter. Det gäller speciellt de äldre reaktorerna. Denna utveckling förvärras ju äldre de svenska kärnkraftverken blir. ifrågasätter om säkerhetskravet i kärntekniklagen i praktiken är uppfyllt. är det ett faktum att aldrig klart uttryckt vilken säkerhetsnivå man kräver av den svenska kärnkraften. Mot bakgrund av detta kräver vi att kärntekniklagen preciseras och skärps, så att lagen mer detaljerat uttrycker vilken säkerhetsnivå som skall krävas av de svenska kärnkraftverken. Denna säkerhetsnivå bör definieras i vetenskapliga termer som går att uttrycka i lagform och som entydigt uttrycker värdering i säkerhetsfrågan. Till detta hör ett ställningstagande till vilka krav som skall ställas på säkerheten i de beräkningar som ligger till grund för att definiera säkerhetsnivån i de svenska kärnkraftverken.3 anser att frågan om kärnkraftens säkerhet inte bara är en teknisk fråga, eller en fråga om den mänskliga faktorn, som skall hanteras av de tekniska tillsynsmyndigheterna. Säkerhet är också en fråga om värdering, något som bör komma till uttryck genom politiska beslut. Är då detta möjligt i när kärnkraftsägarna gärna ropar efter skadestånd så fort något påverkar deras verksamhet? infördes krav på säkerhetshöjande förbättringar av reaktorerna. Man krävde att reaktorerna skulle förses med filter så att utsläpp till följd av härdsmältor skulle bli mindre och mindre sannolika. Detta var en sentida reaktion på haveriet i (, TMI). Då ifrågasattes inte statens rätt att kräva ökad säkerhet som förutsättning för vidare drift. Inte heller blev staten skyldig ägarna för att den utökade kraven jämfört med de som rådde när tillstånden gavs. Ökade krav medför naturligtvis att värdet på befintliga reaktorer reduceras, vilket underlättar en avveckling. Med hänvisning till det anförda hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utgångspunkter för kärnkraftsavvecklingen, att beslutar att lagen om kärnkraftens avveckling 1 § skall ha lydelse enligt förslaget i motionen,