mot · GL02Sk325 · 1997-10-06 00:00:00 — Att det finns en sådan allmän energiskatt som är oberoende av graden av farliga miljöutsläpp blir viktigt när energiförsörjningen bör baseras till allt större del på förnyelsebara och miljövänliga energislag. Eftersom även tillgången på sådan energi är begränsad blir det nödvändigt att hålla nere den allmänna energiförbrukningen, vilket bör vara en av energiskattens uppgifter. Energiskatten garanterar därmed också att det finns en långsiktig skattebas i energiförbrukningen även den dag när den i huvudsak grundas på förnyelsebara och miljövänliga energislag. Med hänsyn till syftet med skatten föreslås att den utgår som en enhetlig skatt per kWh oberoende av energislag och användare. Som utgångspunkt har vi valt dagens nivå för energiskatten på eldningsolja, ca /kWh. Den föreslås preliminärt höjas med /kWh så att den når nivån /kWh . Energiskatten för olika energislag och användningsområden får successivt konvergera mot denna enhetliga skattenivå. Motivet med energiskatten gör att den del av energiskatterna på drivmedel, dvs bensin och dieselolja, som egentligen är till för att bekosta vägväsendet, vägolyckor, m.m. bryts ut från energiskatten och ges en särskild beteckning vägkostnadsansvar. Energiskatten tas ut vid den slutliga energileveransen till förbrukaren vare sig denne är företag, hushåll eller offentlig sektor. I kraft- och fjärrvärmeverk tas alltså energiskatten ut vid leveransen av färdig el och värme till slutförbrukare, ej vid bränsleleveransen till produktionsanläggningarna. Produktions- och miljörelaterade skatter Den allmänna energiskatten kompletteras med speciella skatter i produktionsledet för olika energislag av miljöskäl eller andra skäl. De viktigaste av dessa skatter beskrivs nedan. Koldioxidskatt tas ut på kolinnehållet i alla fossila bränslen. Som utgångspunkt har använts dagens nivå som motsvarar ca per kg CO2-utsläpp. Det motsvarar exempelvis per liter bensin eller per kWh av energiinnehållet i bensinen. För naturgas blir CO2-skatten lägre per kWh och för kolprodukter högre, beroende på det varierande kolinnehållet i förhållande till energiinnehållet i olika bränslen. Nivån på koldioxidskatten föreslås preliminärt höjas med per kg fram . Det innebär exempelvis att koldioxidskatten blir ca /l bensin . betalar industrin bara hälften av koldioxidskatten men med särskilda nedsättningsregler för den energikrävande industrin. I kalkylen har vi räknat med att skatten även för industrin successivt närmar sig den allmänna nivån och når denna för den energiintensiva industrin (se dock senare diskussion om nedsättningar). Skatt på kärnkraftsel tas ut bl.a. för att beakta kärnkraftens externa effekter som risk för kärnkraftsolycka, radioaktiva utsläpp under bränslecykeln och kostnader för slutförvaring. Skatten sätts på en sådan nivå att den successivt gör kärnkraften alltmer olönsam och därmed styr mot en avveckling. I kalkylen har vi preliminärt räknat med att skatten höjs från nuvarande /kWh med /kWh upp till ca /kWh . Skatt på vattenkraft tas ut i form av en fastighetsskatt för att dra in de lägesräntor som vattenkraftverkens ägare kan tillgodoräkna sig när elpriserna stiger i takt med att kärnkraften avvecklas och ny dyrare kraft (främst kraftvärme och vindkraft) kommer in på marknaden. När kärnkraften avvecklas kommer elpriserna att stiga, vilket höjer taxeringsvärdena på vattenkraftverken, vilket ger ökade inkomster från fastighetsskatten. Detta kan vid behov kompletteras med förändringar i skattesatsen så att skatteinkomsterna från vattenkraften höjs med ca per producerad kWh upp till ca /kWh . Skatt på kärnkrafts- och vattenkraftsel bör i princip tas ut i produktionsledet, dvs vid leveransen från respektive anläggning2. Koldioxidskatten tas av praktiska skäl ut som energiskatten vid leveransen till slutförbrukaren av bränslet. När fossila bränslen levereras som insatsvara i kraft- eller fjärrvärmeproduktion tas dock koldioxskatten, till skillnad från energiskatten, ut vid leveransen till kraft- eller fjärrvärmeverket. 4.3 Priser på viktigare energislag och användningsområden Med den struktur och de preliminära skattenivåer som föreslås ovan erhålls följande prisutveckling för viktigare energislag och användningsområden. Priset anges uttryckt prisnivå, dvs vi har inte räknat in någon inflation. Exemplet bygger på att själva produktpriset, exkl skatt, ökar för fossila bränslen och för el. Den snabbare prisutvecklingen för el antas vara en följd av kärnkraftavvecklingen och introduktion av dyrare vindkraft och kraftvärme. För biobränslen har antagits att priset, exkl skatt, ökar bland annat för att stimulera skogsägarna att upplåta avverkningsrester i stora kvantiteter. Tabell 7 visar jämförelse mellan prisutvecklingen på olika energislag för energiintensiv resp övrig industri. Tabell 7 Prisjämförelser industri. Ökning kr/kWh Energipriserna i industrin ökar snabbt när nuvarande befrielse från energiskatten och rabatter på koldioxidskatten successivt tas bort. Vi har i kalkylen antagit att industrin betalar fulla skatter (se dock senare resonemang om eventuella behov av undantag). Av tabellen framgår att med gjorda antaganden ökar priserna på olja snabbare än på el. Olja är billigare än el 1997 men något dyrare . Det beror främst på att koldioxidskatten ökar snabbare än de skatter som påverkar elpriset. Tabell 8 visar jämförelse mellan prisutvecklingen på energin, inkl skatt, för landsvägstransporter resp järnväg. Tabell 8 Prisjämförelser transporter. Kr/kWh där ej annat anges Ökning kr/kWh Bensin, kr/l Diesel, kr/l Priset på bensin ökar från /l till ca /l . Prisutvecklingen på bensin är i procent räknat långsammare än för elektricitet till järnväg. Räknat i absoluta tal ökar dock prisdifferensen från /kWh 1997 till . Det borde påverka järnvägens konkurrenskraft positivt. Detsamma gäller jämförelsen av energipriserna för godstransporter, där dagens differens på ca /kWh ökar till ca /kWh . Tabellen visar vidare att priset på dieselolja ökar väsentligt snabbare än för bensin. Den främsta orsaken är att vi räknat med att skatten för vägkostnadsansvaret, som är /liter för dieseln höjs till samma nivå som för bensinen fram eller till ca /liter. Tabell 9 visar jämförelse mellan prisutvecklingen på energin, inkl skatt, för olika sätt att värma upp bostäder. Tabell 9 Prisjämförelser bostadsuppvärmning. Kr/kWh där ej annat anges Ökning kr/kWh Oljeeldning, kr/l Även här ökar oljepriset snabbare än elpriset. Differensen minskar från ca 1997 till ca . Mest fördelaktigt, i absoluta tal, utvecklas dock priserna på biobränsle och fjärrvärme. Båda energislagen förbättrar sitt avstånd från elvärme med storleksordningen /kWh . Det torde vara nödvändigt för att göra konvertering till individuell biobränsleeldning och till fjärrvärme attraktivt. Sannolikt är dock inte den ökade prisskillnaden tillräcklig för att stimulera en konvertering bort från olje- och eluppvärmning i stor skala. Det kan också behövas någon form av investeringsstöd . Det angivna priset på biobränsle avser pelletter eller motsvarande som köps in. För bränsle från egen skog har vi räknat med att man inte skall behöva betala moms, däremot någon form av schablonberäknad energiskatt. För att kunna beräkna de långsiktiga inkomsterna från en skatteväxling är det nödvändigt att upprätta långsiktiga balanser över energiförbrukningen som kan ligga till grund för kalkylerna. Balanserna, som bygger på de allmänna riktlinjerna i vår energimotion, har tagits fram enligt några olika metoder. Efterfrågan på de olika energislagen har i kalkylen beräknats som en funktion dels av vissa allmänekonomiska antaganden, dels som en funktion av prisutveckling och uppskattade priselasticiteter. Kalkylen bygger på att BNP ökar och att energiförbrukande aktiviteter (bilåkning, antalet energikrävande hushållsmaskiner, m m) ökar i en något snabbare takt än BNP (). Å andra sidan pågår det , och oberoende av prisutvecklingen på energi, en teknisk utveckling mot effektivare energianvändning (bränslesnålare bilar, etc) som har kalkylerats till . I stort sett tar dessa antaganden ut varandra och medför en energiförbrukning vid en oförändrad prisnivå på energi. Efterfrågan på energi påverkas också starkt av prisutvecklingen. Det sker på två sätt. Dels sker det en viss minskning av energikrävande aktiviteter (mindre bilåkning, minskad lägenhetsyta, etc) när energipriset ökar. Dels stimulerar högre energipriser fram en ytterligare energieffektivisering. I kalkylen har vi beaktat detta genom att föra in antaganden om priselasticiteter. De antaganden vi fört in varierar i allmänhet mellan 0,1 och 0,3. Det betyder i klartext att om priset fördubblas så sjunker förbrukningen med mellan . (Några antaganden om priselasticiteter är hämtade från rapporter till skatteväxlingskommittén. Andra är tills vidare insatta försöksvis av oss där vi ännu inte hittat någon forskning eller beräkningar på området.) Med de här antagandena minskar den totala energiförbrukningen med fram . Fördelningen på användningsområden framgår av tabell 10. Tabell 10 Energianvändning 19972010, TWh3 ", returlutar massaind. Förluster, m m 4.5 Tillförsel av energi Tillförselscenariot har konstruerats från följande utgångspunkter. Kärnkraften antas avvecklas . Kärnkraftselen ersätts främst av energieffektivisering och sparande, biobränsleeldad kraftvärme och vindkraft. För att en så snabb utbyggnad av biobränsleeldad kraftvärme skall vara möjlig måste en del av den nuvarande eluppvärmningen av bostäder och lokaler ersättas med fjärrvärme. Vidare förutsätts att el- och oljeuppvärmning i viss utsträckning ersätts av individuell (eller gruppcentraler o d) uppvärmning med biobränslen. Vi antar, bl a av hänsyn till den biologiska mångfalden, att ökningen av biobränsleförbrukningen begränsas till ca . Huvuddelen av denna ökning går åt till att ersätta kärnkraften. Det innebär att det inte finns potential att ersätta någon större del av bensin- och dieselförbrukningen med biobränslebaserade drivmedel. I det följande beskrivs scenariot mer i detalj. Tillförseln av fossila bränslen utvecklas enligt tabell 11. Tabell 11 Tillförseln av fossila bränslen. TWh Inkl insatsbränsle i kraft- och fjärrvärmeproduktion Varav i fjärr- o kraftvärme Den minskade förbrukningen av bensin beror främst på minskad bilåkning och bränslesnålare bilar till följd av prisökning. För dieselolja minskar bränsleförbrukningen av samma skäl. Minskningen av oljeförbrukningen sker främst genom effektivare energiutnyttjande till följd av prisökning. En mindre del beror på att oljeeldning för husuppvärmning ersätts med fjärrvärme eller individuell biobränslebaserad uppvärmning. Förbrukningen av olja, kol och naturgas som insatsbränsle i kraft- och fjärrvärmeverk minskar till följd av övergång till biobränsleeldning. Totalt sett minskar förbrukningen av fossila bränslen . Det innebär i stort sett att också koldioxidutsläppen minskar lika mycket. Tillförseln av el framgår av tabell 12. Tabell 12 Tillförsel av el. Nettoimport(+)/export(-) Summa el exkl kraftvärme Produktionen av vattenkraft, industriellt mottryck och oljekondens antas oförändrad eller öka något. Det sista kärnkraftverket stängs . Kärnkraften ersätts i huvudsak på tre sätt. Den totala elförbrukningen minskar . Det beror dels på effektivare elanvändning till följd av högre elpriser, dels på att en del av eluppvärmningen av bostäder och lokaler ersätts av fjärrvärme eller individuell biobränsleeldning. Av den beräknade elförbrukningen i eluppvärmda hus , ca , ersätts med fjärrvärme och lika mycket med biobränsleeldning i individuella pannor eller mindre gruppcentraler. En sådan konvertering har dubbel effekt. Dels minskar elanvändningen. Dels skapas ytterligare fjärrvärmeunderlag för en ökad produktion av kraftvärme. Produktionen av el från vindkraft byggs ut mycket kraftigt till . Men den allra största ökningen av elproduktionen står kraftvärmen för. Kalkylen bygger på att av befintligt och nyskapat fjärrvärmeunderlag utnyttjas för samtidig produktion av elektricitet. I huvudsak sker detta i biobränsleeldade anläggningar. Härvid har vi antagit att det sker med konventionell teknik och efter 2005 till en betydande del med biogasteknik som ger ett väsentligt högre elutbyte. Tillförseln av biobränslen framgår av tabell 13. Tabell 13 Tillförsel av biobränslen. Biprodukter massa- o träindustri Insats i fjärr- och kraftvärme Tillförseln av returlutar och biprodukter i massa- och träindustrin har inte närmare analyserats utan antas vara oförändrad. Den enskilda eldningen med biobränslen ökar med , främst till följd av konvertering från elvärme, i någon mån också från oljeeldning. Den enskilda eldningen omfattar både eldning med ved från egen skog och med inköpta bränslen som pelletter, etc. Eldningen kan ske i den enskilda fastigheten eller i mindre gruppcentraler i villaområden, etc. Kalkylen räknar inte med någon större användning av biologiska bränslen som drivmedel för fordon beroende på att huvuddelen av ökningen av biobränsleanvändningen reserverats för ersättning av kärnkraften. Huvuddelen av den ökade biobränsleanvändningen sker i kraftvärmeverk som producerar både el och bränsle. Totalt ökar biobränsleanvändningen med drygt . Om man bortser från returlutarna, biprodukterna i massa- och träindustrin och vedeldningen från egen skog, så mer än tredubblas den övriga kommersiella biobränsleanvändningen. Den totala energitillförseln sammanfattas i tabell 14. Posten övrigt omfattar spillvärme samt den uppväxlingsvinst som görs i värmepumpar som används i fjärrvärmeproduktion. Energitillförseln till elproduktion i kraftvärmeverk ingår i biobränslen och fossila bränslen. Tabell 14 Total energitillförsel 19971998. 4.6 Inkomster från energirelaterade skatter Med de energirelaterade skatter och den energibalans som antagits ovan har vi beräknat hur de totala skatteinkomsterna från energirelaterade skatter utvecklas. Tabell 15 visar skatteinkomsternas utveckling fördelat på skatteslag. Tabell 15 Skatteinkomster fördelade efter skatteslag, mdkr Totalt ökar skatteinkomsterna vid de föreslagna skattesatserna med , vilket är drygt en fördubbling jämfört med . Om förbrukningen av energi hade sett precis likadan ut som skulle skatteinkomsterna ha blivit , en ökning med 130 mdkr. Det betyder att skattesatserna i genomsnitt ungefär tredubblas . Men till följd av att de höjda skattesatserna har avsedd effekt, att sänka den totala energiförbrukningen och styra om till miljövänligare energislag, reduceras intäktsökningen i kalkylen avsevärt. Av tabellen framgår att den absolut största delen av inkomstökningarna faller på koldioxidskatten och den allmänna energiskatten. Av dessa är det bara den allmänna energiskatten som kan betraktas som en på mycket lång sikt hållbar skattebas. Hur de höjda energiskatterna belastar olika samhällssektorer framgår av tabell 16. Tabell 16 Sektorsvis fördelning av höjda energiskatter. Av tabellen framgår att huvuddelen av de energirelaterade skatterna belastar hushållssektorn inkl bostäder. Av totalt 53 mdkr faller 26 mdkr på olika skatter på bensin medan resten till stor del består av skatter på olja, el och fjärrvärme för bostadsuppvärmning. Skattebelastningen på hushållen ökar . Den största relativa ökningen av skatteinkomsterna står dock industrin för. Det beror på att industrin är nästan befriad från energirelaterade skatter. Kalkylen bygger på att industrins skatteförmåner successivt tas bort och att de betalar i stort sett samma skatter som andra samhällssektorer. Även transportföretagen får betydande höjningar. Hur de höjda energirelaterade skatterna belastar olika samhällssektorer är ett viktigt underlag inför den andra delen av skatteväxlingen: att bestämma vilka skatter som skall sänkas och med hur mycket och om undantag från höjda energiskatter måste göras i vissa fall. Liksom att bestämma om någon del av de ökade skatteintäkterna skall reserveras för investeringsbidrag. Detta diskuteras i nästa kapitel. 5 Grön skatteväxling sänkning av andra skatter, m.m. 5.1 Sänkta skatter, investeringsstöd, fördelningspolitik Den gröna skatteväxling vi föreslår är det främsta styrmedlet för att ge omställningen till ett långsiktigt hållbart kretsloppssamhälle en avgörande skjuts framåt. En sådan omställning kommer att kräva en omfattande ombyggnad av den svenska infrastrukturen inom bland annat, energi-, transport- och avfallshanteringsområdena. Produktionsapparaten måste på många områden förnyas. Dessa investeringar skall på normalt sätt bekostas inom näringslivet och av aktörerna på energimarknaden, där de kommer att stimuleras fram av den ändrade kostnadsstruktur som en skatteväxling leder till. För att påskynda omställningen behövs dock i vissa fall sannolikt också kompletterande statliga investeringsbidrag . Vissa investeringar, framför allt inom kollektivtrafiken, finansieras till en större del direkt över offentliga budgetar. Sådana investeringar och investeringsbidrag måste därför prioriteras i de offentliga budgetarna på såväl statlig som nivå. Även regelverken måste ses över så att sådana prioriteringar underlättas. Utgångspunkten för en skatteväxling är naturligtvis det som ligger i själva ordet, att höjda skatter på ett område skall kompenseras av sänkta skatter på ett annat område. Skattesänkningarna bör också utformas så att negativa industripolitiska och fördelningspolitiska effekter motverkas. Det innebär att såväl skattesatser som avdragsmöjligheter för flera olika skatter kan behöva justeras. Det är också viktigt att inom statsbudgetens ram uppmärksamma behovet av kompletterande fördelningspolitiska åtgärder för grupper som inte betalar inkomstskatt och som därför inte direkt kompenseras genom skatteväxlingen. Den viktigaste skattesänkningen är, som tidigare påpekats, sänkta skatter på arbete. Tabell 17 Fördelning av skattesänkningar, m.m. Mdkr Till hushåll inkl bostäder Till företag och offentlig sektor I det följande beskriver vi mer i detalj hur skattesänkningar och övriga åtgärder kan utformas dels för näringslivet och den offentliga sektorn, dels för hushållssektorn. 5.2 Företag och offentlig sektor Kompensationen till företagen och den offentliga sektorn skall ha inriktningen att sänka kostnaderna för arbete. Det bästa sättet att åstadkomma detta är genom en sänkning av arbetsgivaravgifterna. Tabell 18 visar ett räkneexempel där huvuddelen av det tillgängliga utrymmet används för sänkta arbetsgivaravgifter medan en mindre del () disponeras för att vid behov kunna göra riktade åtgärder i form av nedsättningar till den energiintensiva industrin och transportföretagen. Tabell 18 Kompensation till företag och offentlig sektor. Sänkta arbetsgivaravgifter, %, ackum. Reserv för nedsättningar och investeringsavdrag Av tabell 19 framgår hur olika delsektorer påverkats totalt av höjda respektive sänkta skatter i skatteväxlingen. har valts som exempel. Tabell 19 Effekter av skatteväxling på delsektorer . -8,0 -12,8 -6,8 Generella eller selektiva sänkningar? Det har diskuterats om sänkningen av arbetsgivaravgifterna skall vara generell och lika för alla eller om tillgängliga medel skall disponeras för riktade och större insatser på vissa områden. Om sänkningen görs generell kan den enligt räkneexemplet komma att uppgå till . I debatten om skatteväxling hävdas ibland att mindre generella sänkningar av arbetsgivaravgifterna inte skulle vara tillräckligt stora för att uppnå påtagliga positiva effekter på sysselsättningen. I stället har förslag framförts att genomföra större lättnader inom vissa begränsade områden, framför allt inom tjänsteområdet, exempelvis för vissa hushållstjänster. Även om det finns argument för en sådan selektiv sänkning har vi ändå stannat för att föreslå att sänkningen skall göras i huvudsak generell. En generell sänkning av arbetsgivaravgifterna med som en del i en skatteväxling bör, genom de förändringar i prisrelationer som detta åstadkommer, kunna få en klar effekt på den långsiktiga sysselsättningen. Detta i synnerhet om också den direkta skatten på arbete i form av egenavgifter och direkt inkomstskatt sänks ungefär lika mycket. Det betyder sammanlagt en skattelättnad på arbete med . Av tabell 19 framgår också klart att redan en generell sänkning av arbetsgivaravgifterna för alla medför en kraftig stimulans för tjänstesektorerna. Det är den offentliga sektorn och gruppen övriga företag (som främst består av tjänsteföretag) som är vinnare på en skatteväxling eftersom de förbrukar litet energi. Tabell 19 visar också klart att den energiintensiva industrin och transportföretagen får en ökad skattebelastning vid en skatteväxling av den omfattning vi föreslår. Det är en i grunden avsedd effekt för att stimulera till en effektivare energianvändning i dessa företag och också till att påverka konsumtionsmönstret i samhället till nackdel för energiintensiva produkter och transporter. I kalkylen och i slutresultatet i tabell 19 är både en effektivare energianvändning och en påverkan på konsumtionsmönstret inräknade. För att få ett begrepp om storleksordningen av den ökade skattebelastningen på de energiintensiva sektorerna kan denna ställas i relation till omsättningen i dessa sektorer. Den energiintensiva industrin (massa- och pappersindustri, järn- och stålverk, etc.) omsatte 1994 i storleksordningen , något beroende av hur den definieras. Den ökade skattebelastningen netto efter energibesparande åtgärder uppgår enligt kalkylexemplet (tabell 19) till av omsättningen. De genomsnittliga prishöjningarna på sektorns produkter kommer att ligga något högre. Den ökade skattebelastningen på transportföretagen påverkar främst lastbilstransporterna. Lastbilstransporterna hade 1995 en samlad fraktintäkt på . Den ökade skattebelastningen enligt tabell 19 motsvarar därmed, mycket grovt, av dagens omsättning. Den ökade skattebelastningen på de energiintensiva företagen skulle inte vara något problem om dessa inte var utsatta för utländsk konkurrens eller om de utländska konkurrenterna påverkades av samma skatteomläggningar . Slutresultatet skulle då bli det avsedda, kraftiga incitament för energieffektivisering inom de berörda branscherna men sannolikt ändå ganska kraftigt höjda priser på produkterna, som i sin tur skulle påverka det slutliga konsumtions- och transportmönstret i en mer resursbevarande och miljövänlig riktning. Som argument mot en så kraftig skatteväxling som vi föreslår brukar anföras att den bara leder till att miljöproblemen exporteras utomlands. Det är inte till någon nytta för miljön, i synnerhet om motsvarande industri utomlands inte är lika energieffektiv som den svenska. Dessutom försvinner arbetstillfällen och exportinkomster i . och hela den internationella gröna rörelsens utgångspunkt är att den nödvändiga omställningen till en långsiktigt hållbar samhällsutveckling och produktion måste ske på bred front i hela världen. Det kräver internationella överenskommelser om olika resursbevarande åtgärder och också om lämpliga styrmedel, där miljöinriktade skatter och avgifter är ett av de allra viktigaste inslagen. Mycket arbete pågår också i olika internationella sammanhang, bland annat inom FN och EU för att få till stånd överenskommelser om sådana styrmedel. Tyvärr går det ganska sakta eftersom etablerade intressen bedriver en stark lobbyverksamhet och många länder snarare ser till sina kortsiktiga industriintressen än till den globala långsiktiga nödvändigheten. anser att i det här läget måste arbeta efter flera parallella linjer. Vi skall naturligtvis vara starkt pådrivande i det internationella arbetet. Men det går inte att alla länder bara passivt inväntar resultat från det arbetet. Miljöprogressiva länder måste också gå före och på egen hand införa åtgärder som sedan kan tjäna som exempel och dra andra med sig. Det kan i sin tur snabba på arbetet att få till stånd internationella överenskommelser. En sådan strategi betyder alltid en balansgång.