mot · GL02Fi901 · 1997-10-06 00:00:00 — tids forskning kring institutioner visar att budgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall. Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat att uppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning. Alesina & Perotti (1996)1 menar att två institutionella faktorer är avgörande för budgetdisciplinen. För det första bör budgeten vara genomskinlig, dvs. heltäckande och lätt att läsa. För det andra bör den verkställande makten ha en stark ställning gentemot den legislativa, framför allt i form av regler som förhindrar att fackutskotten röstar fram större utgifter än regeringen föreslagit. Dessutom bör ha en stark ställning gentemot fackdepartementen så att budgeten kan utarbetas uppifrån och ned i stället för nedifrån och upp. Däremot förordas inte kvantitativa mål för budgeten, som t.ex. att budgeten alltid skall vara balanserad. Enligt den jämförande och budgetprocessen (Fi Ds 1992:126) hade näst den minst disciplinerade budgetprocessen bland industriländer, vilket skulle kunna vara en förklaring till den stora offentliga skuldsättningen i vårt land. Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenska budgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjat tillämpas i . Dels hade talmanskonferensen beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över hantering av statsbudgeten m.m., vilken lade fram sitt betänkande . fattade därefter beslut om en ny budgetprocess (förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:42427). Den nya budgetprocessen tillämpades i arbetet med budget. fattar beslut om budgeten i två steg, först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslag inom dessa ramar. Därmed har sådana beslutsregler åstadkommits som forskningen anser befrämjande för budgetdisciplinen. Det återstår dock en hel del att göra för att få en mer genomskinlig och uppifrån och ned-styrd budget. 2 Budgetprocessen behöver utvecklas ytterligare 2.1 Kvantitativa mål för budgeten Bl.a. (SOU 1996:14) menar att det i teorin finns uppenbara fördelar med kvantitativa mål för budgeten, förutsatt att de efterlevs, eftersom de minskar möjligheten att bedriva en populistisk och kortsiktig finanspolitik som leder till budgetunderskott. Ett exempel på ett kvantitativt mål är att budgeten skall vara balanserad . Ett sådant mål skulle öka budgetdisciplinen då det skulle bli omöjligt att föreslå såväl ofinansierade skattesänkningar som utgiftsökningar. Två argument talar dock mot ett sådant kvantitativt mål. För det första är kvantitativa mål inte optimala, vare sig enligt teorin om optimal beskattning eller enligt traditionell stabiliseringspolitik. Enligt skatteutjämningsteorin skall under- och överskott i budgeten användas för att jämna ut temporära fluktuationer i statens utgifter och inkomster. Ett krav på en balanserad budget skulle i stället kräva årliga förändringar i skattesatsen. För det andra ökar incitamenten till kreativ och ogenomskinlig budgetering. Exempel på detta är användandet av för optimistiska konjunkturprognoser, optimistiska prognoser över de budgetmässiga effekterna av nya åtgärder, kreativ användning av vad som läggs i och utanför budgeten, inflatering av utgångsläget för budgeten så att den nya politiken inte skall se så dyr ut samt strategiskt användande av flerårsbudgetering genom att stora nedskärningar ständigt skjuts när den årliga revideringen görs. Sådan oönskad kreativitet bör dock kunna avhjälpas genom ökade krav på hur budgeten skall redovisas och bör inte vara ett argument mot kvantitativa mål för budgeten. Den förra borgerliga regeringen lanserade målet att den offentliga budgeten skall balanseras över konjunkturcykeln. Med ett sådant kvantitativt mått förblir skulden oförändrad i nominella termer men kan gradvis minska i förhållande till BNP. Därmed sprids finansieringen av tidigare och nuvarande generationers överkonsumtion av offentliga varor och tjänster ut i jämn takt på nuvarande och kommande generationer. En sådan regel är förenlig såväl med teorin om optimal skatteutjämning som med traditionell stabiliseringspolitik. Vi anser dock inte att regering och riksdag skall ägna sig åt diskretionär stabiliseringspolitik, dvs. höja och sänka skatter och utgifter i syfte att påverka konjunkturläget, eftersom sådan politik sällan har varit framgångsrik. Den automatiska stabilisering som ändå kommer till stånd genom att skatteintäkterna ökar och utgifterna minskar i goda tider och tvärtom i dåliga tider bör vara tillräcklig. Det innebär att begränsade underskott kan tillåtas i lågkonjunkturer högst av BNP enligt men att överskott i gengäld kommer att uppstå i högkonjunkturer. Ovan beskrivna ordning är naturligtvis ett idealtillstånd. I verkligheten uppför sig inte ekonomin så välordnat. För det första måste det finnas visst utrymme för politiskt beslutade stabiliseringsåtgärder i extrema låg- och högkonjunkturer. För det andra bygger resonemanget på att man redan kommit fram till ett väl fungerande utgifts- och skattesystem. Där befinner vi oss inte . Den offentliga utgiftskvoten och skattetrycket är för stora och måste minskas. Det krävs politiska beslut för sådana förändringar. För det tredje är det svårt att veta var man befinner sig i konjunkturen och om den kommer att utveckla sig på ett normalt eller extremt sätt. De förutsedda överskotten i de offentliga finanserna , 1999 och 2000 är framför allt konjunkturellt betingade. Den konjunkturella delen av överskottet skall utgöra en buffert inför nästa lågkonjunktur och kan därmed inte användas för nya utgiftsåtaganden eller för att finansiera skattesänkningar. Trots svårigheterna att i praktiken uppnå budgetbalans över konjunkturcykeln anser vi att detta skall vara ett mål för regeringen och i budgetarbetet. 2.2 Budgetering uppifrån och ned En uppifrån styrd budget är ett viktigt instrument för att skapa budgetdisciplin. I den nya svenska budgetprocessen kommer att rösta om budgeten i två steg uppifrån och ned, vilket är en förbättring från tidigare. Regeringen tar dock fortfarande fram sitt budgetförslag nerifrån och upp, till skillnad från exempelvis i där hela budgetarbetet bedrivs uppifrån och ned. I Budgetsanering ut ur skuldfällan (Backteman m.fl., 1995) beskrivs budgetprocessen i på följande sätt: Varje utgiftsställe vet omfattningen av sina anslag i förväg och har att rätta sig därefter. Det går inte att, som här, hävda att man inte känner till sina anslag och därmed räkna upp förra årets anslag med inflationen plus ytterligare ett antal procent. Det går heller inte att planera för ökade anslag efter hand i vetskapen om att staten alltid lägger till mellanskillnaden. (sid 130). I har den uppifrån styrda budgetprocessen även kombinerats med en långtgående decentralisering av ansvaret till de opolitiska cheferna i departementen (vilka närmast motsvaras av generaldirektörer för de svenska myndigheterna). Dessa chefer utnämns , och kommer de överens med departementens politiskt utnämnda ministrar vilka resultat som skall uppnås. Uteblir resultatet omprövas utnämningarna. Om resultatet är noga specificerat, har de opolitiska cheferna desto större frihet att bestämma med vilka insatser resultatet skall uppnås. De svenska generaldirektörerna har visserligen också en tämligen självständig ställning i ett internationellt perspektiv, men de är inte lika bundna att prestera vissa angivna resultat som sina nyzeeländska kollegor, vilket sannolikt har haft en negativ inverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn. Vi förordar att regeringen utreder möjligheten att helt övergå till budgetering uppifrån och ned enligt den nyzeeländska modellen. 2.3 Övergång till kostnads- i stället för kassamässig redovisning Parallellt med uppifrån och ned-budgetering infördes kostnadsmässig (bokföringsmässig) redovisning för såväl statsförvaltningen i dess helhet som de enskilda departementen i . Kostnadsmässig, till skillnad från kassamässig, redovisning innebär att kostnaderna bokförs de uppstått och inte när pengarna flyttats mellan konton. Det innebär att varje departement och varje större åtgärd bokför sina egna kostnader i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer genomskinlig. En satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl den kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till den arbetslösa som kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måste redovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet antas ha en alternativ användning. En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kan göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmed blir det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansierat sina utgifter genom att avyttra tillgångar. I har varje departement rätt att köpa och sälja tillgångar (utom exempelvis nationalparker och historiska byggnader), men däremot inte att minska tillgångsmassan och öka skuldsättningen utan en särskild motivering som skall bygga på sunda affärsmässiga grunder och godkännas av regeringen. Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också enligt kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens kostnader och intäkter oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt kommer att ske detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningar hänförliga till köp och försäljningar av statens tillgångar. Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningen sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måste även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få fram finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresse för de finansiella marknaderna redovisas i i ett separat dokument. RRV:s rapport ny struktur för statens budget (RRV 1995:54) föreslår att den nuvarande statsbudgeten på liknande sätt som i skall ersättas av en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet. Enligt rapporten ger kostnadsmässig redovisning en mer jämn och rättvisande fördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och en bättre bild av resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas av språngvisa anskaffningar av tillgångar (sid 41). Vi anser att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig redovisning. Det skulle öka budgetens genomskinlighet och därmed även budgetdisciplinen. 3 Lagstiftningen om statsbudgeten 3.1 Socialdemokratisk strävan att öka de offentliga utgifterna Det är naturligtvis positivt att budgetbehandling stramats upp genom den nya budgetprocessen, men i har det snarare varit vid regeringens framtagande respektive genomförande av budgeten som de stora underskotten uppstått och inte vid behandling av densamma. Under den långa tid som Socialdemokraterna innehaft regeringsmakten har budgetarbetet präglats av en ideologiskt betingad strävan att öka de offentliga utgifterna, som därefter har stötts av en socialdemokratiskt ledd riksdagsmajoritet. Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevts särdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit på vägen från anslagsäskanden till implementering av besluten, därför att en stor offentlig sektor har ansetts eftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansiera genom successivt höjda skatter. Att beslutade om en lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:202, bet. 1996/97:KU3), som framför allt reglerar regeringens framtagande och implementering av statsbudgeten var mot denna bakgrund mycket välkommet. Lagen, som trädde i kraft , är dock enligt vår mening inte tillräckligt långtgående i regleringen av regeringens befogenheter, vilket vi tog upp i vår motion (1995/96:K39) med anledning av propositionen. 3.2 Utgiftstak och utgiftsramar bör vara obligatoriska Enligt § 40 i lagen skall regeringen, om den avser att använda tak för statens utgifter och utgiftsområden i statsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiska vårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådana förslag, skall den enligt § 43 i stället presentera en långsiktig beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vi anser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringen att föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar. Budgetprocessen får därmed en större stadga. Vi har dessutom i flera partimotioner vänt oss mot att regeringen utan grund i förarbetena och själva lagen lägger till en budgeteringsmarginal mellan summan av utgiftsområdena och taket för hela den statliga verksamheten. I den ekonomiska vårpropositionen 1996 lade regeringen in en budgeteringsmarginal på 15 miljarder och 18 respektive . I den ekonomiska vårpropositionen 1997 hade regeringen krympt budgeteringsmarginalen till 1998 och 1999 och lagt in en ny marginal på . Genom att ta pengar från budgeteringsmarginalen kunde regeringen föreslå sitt fempunktsprogram för arbete och utveckling utan att utgiftstaket behövde höjas trots att summan av utgiftsområdena ökade med 1998 och 1999. kritiserades regeringen bl.a. för detta förfarande vid sitt besök . I den preliminära rapporten skriver man att regeringen avvänder delar av budgeteringsmarginalen för att finansiera de nya programmen underminerar den process som alldeles etablerades för att stärka budgetdisciplinen2. Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt framöver, men vad gäller utgiftstaket för budgeten två respektive har regeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid ett eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi att regeringen skall återkomma till för nytt beslut. Ett sådant beslut kan innebära att godkänner överskridandet, men tillfället bör tas till vara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av vikt är emellertid att och inte regeringen beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridande. 3.3 Utgiftstak bör kompletteras med lånebemyndigande 1989 omvandlades från att vara ett verk till en myndighet under . infördes den ordningen att ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande att svara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordras till . Därmed skedde ett närmande till förhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvis , , , , och beslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycket staten får låna upp . Om dessa gränser behöver överskridas, måste berörd regering återkomma till parlamentet med begäran om nytt bemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökar de folkvaldas kontrollmöjligheter. Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i och med införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för att upplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan bli mindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka kontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovet större än beräknat utan att utgiftstaket brutits igenom skulle regeringen därmed ändå bli tvungen att gå till för ett nytt beslut. Ett sådant beslut skulle kunna innebära att ger regeringen ett utökat lånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att den beslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp. 3.4 Den nya budgetprocessen i Erfarenheterna av den nya budgetordningen är för del blandade. I oförutsett hög grad har tyngdpunkten i budgetarbetet förskjutits , till vilket inte minst regeringens hemställan om bifall till preliminära utgiftsramar har bidragit. Budgetarbetet präglas av stor ryckighet. Fackutskotten skall först under stor brådska avge yttranden angående utgiftsramarnas storlek till finansutskottet, där man sedan likaledes ställer samman ett rambetänkande. Sedan detta har blivit föremål för debatt och beslut vidtar ett arbete med att fylla utgiftsramarna med detaljinnehåll, i vilket oppositionen inte deltar, eftersom deras alternativ redan avvisats. De långa plenardebatterna ter sig för ett oppositionsparti tämligen meningslösa, eftersom dess ståndpunkt endast återfinns i ett särskilt yttrande. Det är ännu för tidigt att med ledning av vunna erfarenheter yrka på förändringar i budgetprocessen. Bl.a. finns det skäl att avvakta kunskap om hur nyordningen fungerar efter ett val. Det finns dock anledning att tidigt under nästa mandatperiod utvärdera resultatet av budgetreformen. 3.5 Tidpunkt för avgivande av vårproposition Enligt RO § 3.2.1 skall vårproposition avges . Normal motionstid utlöper då , som är dag före arbetsfri tillika tidningsfri dag. Problemet har lösts genom att motionstiden förlängts förbi . Emellertid kan vid sent inträffad påskhelg andra komplikationer inträffa. Vi föreslår därför för uppnående av större flexibilitet att RO ändras, så att vårproposition får avges . 3.6 Budgetprocessen vid regeringsskifte Enligt ovan åberopade § 3.2.1. skall budgetpropositionen, då riksdagsval hålls , avlämnas senast efter öppnande. Vid ett regeringsskifte skall budgetpropositionen, enligt samma lag, avlämnas efter det att en ny regering tillträtt, dock . En nytillträdd regering kommer med andra ord att ha på sig, vid långdragna regeringsförhandlingar eventuellt ännu mindre tid, för att utforma sitt budgetförslag. På så kommer en ny regering att kunna sätta bara marginell prägel på sin första budget, och det svenska folket får leva med en ekonomisk politik den röstat bort den. Det är inte tillfredsställande från demokratisk synpunkt. Enligt vår mening finns det två sätt att lösa problemet. Eftersom och myndigheterna enligt nämnda kapitel i riksdagsordningen anses ha kapacitet att fatta beslut om och verkställa en budget , även när den presenterats så sent som , är en utväg att alltid låta en ny regering få tid på sig till att lägga sitt budgetförslag. Regeln att budgeten skall läggas efter det att regeringen tillträtt skulle med andra ord avskaffas. En ny regering som tillträder skulle därmed få drygt en månad på sig att utforma sitt budgetförslag. Nackdelen med denna lösning är att och myndigheterna får på sig att fatta beslut om och verkställa en ny budget. Ett annat sätt att lösa problemet är att frångå ambitionen att den nya budgeten skall träda i kraft även efter ett valår. Vid ett regeringsskifte skulle därmed gällande budget få förlängas exempelvis till påföljande år. Om budgetpropositionen avges , skulle och myndigheterna då få tre och en halv månad på sig att fatta beslut respektive verkställa budgeten. Det är till och med än de har när budgetpropositionen läggs . Nackdelen med denna lösning är de problem som kan uppstå då förvaltningen arbetar under en förlängd budget från föregående år. Vid en vägning av fördelarna och nackdelarna anser vi att den senare lösningen är den bästa och förordar därför att beslutar om en ändring av riksdagsordningen som öppnar möjlighet för att förlänga gällande budgets giltighetstid. Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext. Med hänvisning till det anförda hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvantitativa mål för budgeten, att som sin mening ger till känna vad i motionen anförts om att budgetbalans över konjunkturcykeln skall vara mål för och regeringen i budgetarbetet, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till budgetering uppifrån och ned, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning, att beslutar om sådana ändringar av budgetlagen att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av budgeteringsmarginal inte blir möjlig i enlighet med vad som anförts i motionen.1 att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånebemyndigande, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att under nästa mandatperiod utvärdera den nya budgetprocessen,1 att beslutar om ändringar av riksdagsordningen vad avser tidpunkt för avgivande av vårpropositionen och budgetprocessen vid regeringsskifte i enlighet med vad som anförts i motionen.1 1 Yrkandena 5, 7 och 8 hänvisade tilll KU. Alesina, A. & Perotti, R. Fiscal Discipline and the Budget Process, , volume 86, number 2, 1996. use of part of the budgeting under the expenditure ceiling to help finance the new programs undermines the procedure established only recently to strengthen budgetary discipline (IMF, Article IV Consultation Concluding Statement, 28, 1997)