frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Däremot är det inte lagligen möjligt att genomföra en förprövning av det i 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen föreskrivna slaget i efterhand, dvs. efter det att byggnadsåtgärderna påbörjats eller till och med helt eller till största delen slutförts. Av det sagda följer att föreläggande till stallägaren , där det talades om efterprövning av stallet, var utformat på ett sätt som var ägnat att framkalla missuppfattning om det sålunda initierade tillsynsärendets natur. Härtill kommer att uppenbarligen på grund av misstag åberopade fel författning till stöd för sin åtgärd. uppfattning är som framgått av utredningen att det var fråga om ett tillsynsärende, vilket i den uppkomna situationen måste drivas för att säkerställa att förhållandena i lösdriftsstallet var tillfredsställande från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Jag delar den uppfattningen. Av yttrande framgår vidare indirekt att djurförbud (jfr 26 § djurskyddslagen) gällde för någon eller några andra byggnader på fastigheten, och att underlag erfordrades för bedömning huruvida förbudet skulle utsträckas till att gälla även den nyuppförda anläggningen. åberopar till stöd för sin rätt att utöva den aktuella tillsynen 56 § djurskyddsförordningen, vilken ger befogenhet att meddela föreläggande enligt 26 § första stycket djurskyddslagen och att begära in upplysningar och handlingar bl.a. ritningar enligt 27 § andra stycket. Som uppgivit i sitt yttrande är det emellertid vederbörande kommun (miljö- och hälsoskyddsnämnd eller motsvarande) som inom sitt geografiska område svarar för den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av djurskydds- och djurhälsoreglerna; 24 § djurskyddslagen, jfr proposition 1987/88:93 s. 4243 samt s. 65. roll som regional tillsynsmyndighet är att följa och bevaka kommunernas insatser när det gäller djurskyddstillsynen. Inom ramen för sin kontrollerande och stödjande funktion bör kunna initiera och leda viss projektinriktad tillsyn samt samordna information och fortbildning till kommunerna. Det är däremot inte förenligt med den gällande rollfördelningen mellan kommunerna och att den senare på eget initiativ tar över ansvaret för enskilda reguljära tillsynsärenden. (Jfr , s. Det kan i och för sig, som framhåller, i vissa situationer innebära fördelar att den kommunala tillsynen i en del mera omfattande och svårbedömda fall utövas i samarbete med . Skäl för ett sådant samarbete kan vara att den kommunala myndigheten behöver stöd av specialistkompetens på det veterinära området eller att det bedöms kunna bli aktuellt med tvångsåtgärder såsom djurhållningsförbud eller omhändertagande av djur, varom endast får fatta beslut (jfr 58 § djurskyddsförordningen samt 29 och 31 §§ djurskyddslagen). Som författningsstöd för medverkan i tillsynsverksamhet kan i viss mån åberopas 56 § djurskyddsförordningen och 3 § länsstyrelseinstruktionen. I detta sammanhang måste emellertid, innan ett sådant samarbete inleds i ett tillsynsärende vars handläggning och avgörande ankommer på den kommunala nämnden, ställning som överklagningsinstans beaktas. En nämnds beslut i ett ärende enligt djurskyddslagen, t. ex. ett beslut att meddela föreläggande enligt 26 § i ett tillsynsärende, kan överklagas hos . Det framstår som klart olämpligt att medverkar i handläggningen av ett sådant ärende, som efter överklagande kan komma att prövas av i andra instans. En sådan ordning kan vålla betydande komplikationer, bl.a. uppkomsten av jävssituationer. Av utredningen framgår att det i utvecklats en praxis som innebär att och vederbörande kommunala nämnd i betydande utsträckning samarbetar i tillsynsverksamheten i första instans. Sannolikt förekommer liknande samarbete även i andra län. Enligt gällande lagreglering har en dubbel roll som både tillsynsmyndighet och överklagningsprövande organ. Då ett samarbete mellan vederbörande kommunala nämnd och kan vara mycket värdefullt och bidra till en högre kvalitet i tillsynsverksamheten men å andra sidan ge upphov till komplikationer av nämnt slag, kan det ifrågasättas om lagregleringen är ändamålsenlig. Med anledning av denna iakttagelse översänder jag en kopia av beslutet till . I förevarande fall har inte medverkat som samarbetspartner i ett av de kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna handlagt till-synsärende. Ingenting tyder heller på att efter överenskommelse med kommunen övertagit tillsynen av den ifrågavarande djurhållningen. har i stället på egen hand, sedan man vid inspektion hos lantbrukaren blivit varse att ett lösdriftsstall uppförts utan förprövning, tagit upp ärendet och meddelat stallägaren ett föreläggande. Då det var fråga om tillsyn av ett enskilt objekt inom en kommun och således inte om regional tillsyn var detta inte en uppgift som ankom på utan på vederbörande kommunala nämnd. borde således i stället ha informerat nämnden om det inträffade för att ge nämnden tillfälle att ta upp ett tillsynsärende enligt 24 § djurskyddslagen. Mycket tyder på att vid beslutet inte var helt klar över gränsen mellan förprövning enligt 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen och tillsyn enligt djurskyddslagen, och att det var denna oklarhet som medförde att beslutet om föreläggande kom att utfärdas av och utformas så att det kunde ge intryck av att gälla förprövning i efterhand. Av yttrandet får emellertid anses framgå att numera är medveten om regelsystemets innebörd vad gäller ansvarsfördelningen mellan och den kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheten. Jag utgår därför från att fortsättningsvis i likartade situationer kommer att vara uppmärksam på denna roll- och ansvarsfördelning. Av yttrandet framgår att det aktuella stallet ehuru föreläggandet utfärdades först uppförts och tagits i anspråk före , dvs. den tidpunkt då reglerna om särskild avgift i 3 § fjärde stycket djurskyddslagen och 6 a § djurskyddsförordningen trädde i kraft. Under sådana förhållanden var det inte möjligt att besluta om särskild avgift, eftersom sådan avgift får tas ut endast då byggnadsåtgärd utan förhandsgodkännande utförts efter . Vad slutligen gäller frågan om rättslig grund för att meddela föreläggande och att begära in upplysningar kan konstateras att 26 och 27 §§ djurskyddslagen ger samtliga tillsynsmyndigheter sådana befogenheter. I enlighet med vad jag anfört ankom det emellertid inte i första hand på utan på vederbörande kommunala nämnd att i detta fall utfärda eventuella för en effektiv tillsyn nödvändiga förelägganden. Med dessa delvis kritiska uttalanden avslutar jag ärendet. Brister i en länsstyrelses handläggning av ärenden avseende förprövning av djurstallar (Dnr 4374-1993) i inkom till JO med en begäran om granskning av det sätt på vilket i län handlade förprövningsärenden enligt 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen (1988:539). Nämnden gjorde gällande att allvarliga brister vidlådde agerande i denna typ av ärenden, huvudsakligen i följande avseenden. Ansvarig handläggares dubbla roller; ifrågasatt jäv Det förekommer att byggnadskonsulenten vid landsbygdsenhet först i egenskap av konsulent åt berörd lantbrukare projekterar ny-, om- eller tillbyggnad av ett djurstall, vilken projektering ligger till grund för lantbrukarens ansökan i förprövningsärende enligt djurskyddsförordningen, för att därefter i egenskap av handläggare hos granska dessa handlingar i förprövningsärendet och formulera förslaget till beslut i ärendet, vilket formellt fattas av länsveterinären. Vidare har det förekommit att byggnadskonsulenten projekterat ett djurstall på uppdrag av en lantbrukare utan att byggnadsåtgärden förprövats i enlighet med djurskyddsförordningens föreskrifter; två exempel på sådana fall omnämndes i anmälan. hävdade att handläggaren befinner sig i en jävssituation (jfr 11 § första stycket punkt 5 förvaltningslagen, 1986:223), när han på en lantbrukares uppdrag projekterat en byggnadsåtgärd, och därför inte bör delta i handläggningen av förprövningsärendet. Nämnden hade upprepade gånger påtalat detta missförhållande utan att såvitt känt vidtagit några åtgärder för att undanröja jävssituationen för handläggaren. I stället för att avvisa förprövningsansökningar med obefintligt, ofullständigt eller eljest bristfälligt underlag i form av ritningar och funktionsbeskrivningar tar enligt nämndens förmenande upp sådana ansökningar till handläggning och har i vissa fall remitterat dem till , varvid nämnden i sitt yttrande tvingats avvisa remissärendet, eftersom ansökan inte uppfyllt ens mycket lågt ställda krav på information. Vidare har det förekommit att ett ombyggt djurstall slutbesiktats (6 § andra stycket djurskyddsförordningen) innan beslut fattats i förprövningsärendet. Detta oaktat har det i slutbesiktningsprotokollet uppgivits att byggnadsåtgärden var utförd enligt beslut i förprövningsärendet. I detta fall var dessutom det verkliga förhållandet att villkor enligt förprövningsbeslutet ej varit uppfyllda vid slutbesiktningstillfället och att det förelåg brister i stallmiljön som då inte var åtgärdade. I en av meddelad dom (B 502/93) hade en lantbrukare frikänts trots påvisad underlåtenhet att låta förpröva byggnadsåtgärder avseende ett stall för mjölkkor. Lantbrukaren hade i målet åberopat att det har alltid fungerat så att man har kunnat ordna det i efterhand. Tingsrätten fann utrett att lantbrukaren brutit mot djurskyddslagen enligt åtalet. Dock bedömdes gärningen med hänsyn till samtliga omständigheter som ringa, varför åtalet ogillades. Härmed har det enligt miljö- och hälsoskyddsnämndens mening sanktionerats att en lantbrukare som brutit mot bestämmelser i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen kan åberopa som förmildrande omständighet, att åsidosätter lagstiftning och korrekt myndighetsutövning. handläggningstider i förprövningsärenden har enligt nämnden i många fall varit oacceptabelt långa. Detta har ibland medfört att lantbrukaren inte inväntar beslut utan genomför planerad byggnation på eget bevåg. Det har även förekommit att handläggaren (byggnadskonsulenten), som inte är formellt beslutande, lämnat ett muntligt förhandsbesked att ansökan kommer att godkännas, varefter lantbrukaren verkställt planerade byggnadsåtgärder. När länsveterinären senare, som ett led i ärendets formella behandling, besökt fastigheten har han konstaterat att stallet färdigställts och tagits i bruk. Då förprövning inte får ske i efterhand har ansökan avslagits och överlämnats till den kommunala miljö- och prövning. Det är med uppgivenhet inför handläggning som MHN konstaterar att genom jäv, försumlighet och långa handläggningstider undergräver det förebyggande djurskyddsarbetet, trots att MHN vid upprepade tillfällen påtalat konsekvenserna av ovan nämnda. medverkar enligt MHN:s mening till att lagstiftarens syfte med förprövningsskyldighet för stallbyggnader förringas och ifrågasätts på ett för samhället odemokratiskt och oparlamentariskt sätt. Slutligen vill MHN göra JO klar över att det är djur i län som varit och är lidande, akut eller kroniskt, av de fel och brister som hade kunnat elimineras eller minimeras vid en korrekt handlagd förprövning. i län anförde i yttrande i huvudsak följande (till myndighetens yttrande var fogade utlåtanden från tf. länsveterinären och näringslivs- och lantbruksenheten samt en PM som upprättats inom rättsenheten). Sedan uppgiften att förpröva djurstallar övergått från lantbruksnämnden till , blev underkunnig om att handläggaren av dessa ärenden även på myndighetens vägnar mot ersättning i vissa fall lämnat råd vid projektering och upprättat ritningar över djurstallar. bedömde då att handläggaren lämnat biträde åt den sökande i sådan utsträckning att det trots att hjälpen till den enskilde lämnats på myndighetens vägnar är ägnat att rubba förtroendet till handläggarens opartiskhet i förprövningsärendet. Eftersom således ansåg att jäv förelåg, beslöts att handläggaren inte skulle bereda och handlägga sådana ärenden där han biträtt den sökande på ovannämnda sätt. Handläggaren erinrades även om reglerna om verkan av jäv samt instruerades att i sådana ärenden där han biträtt den sökande överlåta alla beredningsåtgärder samt ansvaret för föredragningen av ärendet till en annan tjänsteman. Detta meddelades vid sammanträffande mellan och och kommuner. Muntliga besked i förhand om utgången av ärendet Sedan övertagit ansvaret för handläggningen av den aktuella ärendegruppen, erfor att handläggaren emellanåt tillämpade en rutin att ge muntliga besked till parter om att ett djurstall, som anmälts till förprövning, skulle komma att godkännas och att byggnationen fick påbörjas innan fattat skriftligt beslut i ärendet. beslöt därvid att upphöra med denna rutin, eftersom den enligt mening inte är förenlig med bestämmelserna i 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen att byggnaden skall godkännas på förhand eller med bestämmelserna i arbetsordning om beslutsansvaret för dessa ärenden. Kompletteringar av ofullständiga handlingar Om ansökningshandlingarna i ett ärende är ofullständiga anser sig ha en skyldighet att vägleda den sökande att fullständiga sin ansökan (4 § förvaltningslagen). Kompletteringar bör ske innan ärendet remitteras till annan myndighet. Sedan övertagit ansvaret för förprövningar av djurstallar har denna regel, liksom andra grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelser, diskuterats med handläggaren av dessa ärenden. Tillämpningen av regeln i 4 § förvaltningslagen är emellertid inte helt lätt i ärenden som de aktuella, där det gäller att bedöma huruvida en ritning är tillräckligt detaljerad för att kunna läggas till grund för prövningen. Bland annat för att säkerställa att denna förvaltningsrättsliga regel beaktas, har uppdragit åt en jurist vid rättsenhet att delta i handläggningen av ärenden om förprövningar av djurstallar. På grund av den ökande tillströmningen av ansökningar om förprövning av djurstallar har handläggningstiderna blivit längre. har därför i samband med ovannämnda förändringar av rutiner m.m. från och med även ändrat andra handläggningsrutiner och gjort vissa omprioriteringar i syfte att väsentligt förkorta väntetiderna för den enskilde. målsättning för handläggningstiderna är att ett normalt förprövningsärende skall handläggas inom någon månad. uppfyller denna målsättning. Sedan övertagit ansvaret för förprövning av djurstallar har vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra handläggningsrutinerna. Sålunda har som ovan nämnts syn på jävsfrågan klargjorts, rutinen att lämna muntliga besked i förhand avskaffats samt uppdragits åt en jurist att delta i handläggningen av ärendena. Därvid har också ett antal andra handläggningsrutiner stramats upp. Exempel härpå framgår av bilagda promemoria, som upprättat i ett annat ärende hos ombudsmän. Dessa förändringar syftar till att på ett för den enskilde rättssäkert sätt kunna pröva det tilltänkta djurstallet från djurskydds- och djurhälsosynpunkt på ett så enkelt, snabbt och billigt sätt som möjligt. inkom med påminnelser, i vilka nämnden avslutningsvis yrkade på att JO:s granskning skulle innefatta frågan huruvida byggnadskonsulent och länsveterinären begått tjänstefel i samband med fem i anmälan behandlade brister, nämligen: 1) Föreliggande jäv; 2) Slutbesiktning av djurstall som redan tagits i bruk och före beslut i förprövningsärendet; 3) Förhandsbesked i strid med djurskyddsförordningen; 4) Godkännande av djurstall trots att villkor i förprövningsbeslutet inte uppfyllts; 5) Underlåtelse att företa ny besiktning eller överlämna ärendet till miljö- och hälsoskyddsnämnden då byggnadsåtgärden inte utförts enligt förprövningshandlingarna. Vidare inkom miljö- och hälsoskyddsnämnden med kompletterande upplysningar, i vilka nämnden dels omnämnde ett antal exempel på aktuella förprövningsärenden med lång handläggningstid hos , dels föreslog att JO skulle inhämta expertutlåtande från beträffande de fall som nämnden åberopat i sina yttranden till JO. 3.1 Förprövning av djurstallar Frågor om kontroll från djurskydds- och djurhälsosynpunkt av stallar för häst, nötkreatur, ren, svin, får, get och fjäderfä samt anläggningar för pälsdjur regleras i 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen. Föreskrifter om sanktioner för brott mot dessa bestämmelser finns i 3, 36 och 37 §§ djurskyddslagen (1988:534) samt i 6 a § djurskyddsförordningen. Av 5 § djurskyddsförordningen framgår att stallar och anläggningar av nämnt slag inte får uppföras, byggas till, byggas om eller på visst sätt ändras utan att byggnaden/åtgärden på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Frågan om godkännande skall enligt 6 § första stycket prövas av . Enligt andra stycket ankommer det även på att besikta stallar och anläggningar innan de tas i bruk. Enligt en straffbestämmelse i 36 § första stycket 2 djurskyddslagen skall den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av djurskyddslagen (exempelvis de nämnda bestämmelserna i djurskyddsförordningen) straffas med böter eller fängelse i högst . I ringa fall skall den skyldige dock ej dömas till ansvar. Av 3 § fjärde stycket djurskyddslagen i dess lydelse från framgår att regeringen får föreskriva att den som inte låter förpröva djurstall skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften skall i normalfallet bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som skulle ha betalats om förprövning skett. Enligt 6 a § djurskyddsförordningen har numera att besluta om uttag av sådan särskild avgift, om någon efter utfört en byggnadsåtgärd enligt 5 § utan godkännande på förhand av . Den som ålagts att betala särskild avgift undantas enligt 37 § andra stycket djurskyddslagen från straffbestämmelserna i 36 §. Enligt huvudregeln i 24 § andra stycket djurskyddslagen är tillsynen inom en kommun över efterlevnaden av djurskyddslagen och av föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen en uppgift för den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden (motsv.). Härtill kommer att anses ha en funktion som regional tillsynsmyndighet, närmast ett utflöde av uppgifter på lantbruksområdet enligt länsstyrelseinstruktionen (1990: utövar enligt 24 § första stycket djurskyddslagen den centrala tillsynen om inte annat är angivet samt samordnar övriga tillsynsmyndigheters verksamhet. 3.3 Jäv för handläggare Frågor rörande jäv för befattningshavare vid en länsstyrelse regleras författningsmässigt i förvaltningslagen. Enligt 11 § är den som skall handlägga ett ärende jävig 1. om saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående, 2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, 3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken, 4. om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller 5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (s.k. delikatessjäv). Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Enligt 12 § första stycket är huvudregeln att den som är jävig inte får handlägga ärendet. Han får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Av andra stycket framgår att den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom självmant skall ge detta till känna. Om det uppkommit en fråga om jäv mot någon och inte någon annan har trätt i hans ställe skall, enligt tredje stycket, myndigheten besluta i jävsfrågan. Den jävsgrund som i första hand aktualiseras i detta ärende är det s.k. delikatessjävet enligt generalklausulen i 11 § första stycket 5. I beslut anförde JO följande. Jag finner inte anledning att vidta sådana ytterligare utredningsåtgärder som miljö- och hälsoskyddsnämnden föreslagit. Den i ärendet aktuella jävsproblematiken har sin grund i länsstyrelsernas dubbla roller. Å ena sidan har länsstyrelserna en myndighetsfunktion: de har ansvaret för förprövning av djurstallar, inbegripet förhandsgranskning av byggnadsprojekt, slutbesiktning och godkännande från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Å andra sidan har många av dem inom ramen för sin servicefunktion av tradition ett arv från de numera nedlagda lantbruksnämnderna en tämligen omfattande uppdragsverksamhet, som innefattar bistånd åt lantbrukare med projektering av ny- och ombyggnad av djurstallar. Uppdragsverksamheten bedrivs på konsultbasis och mot betalning. Inkomsterna från denna verksamhet ingår normalt i landsbygdsenhetens (motsv.) Det är angeläget att länsstyrelserna organiserar sin verksamhet så att ingen risk uppkommer för en sammanblandning av de båda funktionerna, som skulle kunna leda till att opartiskhet i myndighetsfunktionen sätts i fråga. En strikt och sorgfällig tillämpning av gällande föreskrifter om jäv är mycket betydelsefull för allmänhetens förtroende för myndighetsutövningen. Jävsreglerna har till syfte att förhindra misstankar såväl grundade som objektivt ogrundade om bristande opartiskhet och ovidkommande hänsyn. Verkan av att jäv föreligger är att den jävige blir obehörig att vidta åtgärder i ärendet. Det räcker alltså inte med att en jävig tjänsteman avstår från att delta i det formella beslutsfattandet. Som framgår av 12 § förvaltningslagen skall arbetet i möjligaste mån organiseras så, att en jävig tjänsteman undviker varje befattning med ärendet. Han får emellertid vidta sådana åtgärder som inte utan olägenhet kan ombesörjas av någon annan. Detta undantag bör dock tillämpas restriktivt, och en jävig tjänsteman bör i normalfallet inte tillåtas vidta åtgärder i ärendet som på något sätt kan påverka dess utgång. Sålunda bör en jävig tjänsteman inte anlitas för föredragandeuppgifter. Omfattande medverkan vid upprättande av ansökan i ett förprövningsärende, t.ex. genom framställning av ritningar, grundar enligt min mening jäv avseende ärendets handläggning hos enligt 11 § första stycket femte punkten förvaltningslagen. Det ankommer på att organisera och fördela arbetet så att jävssituationer av detta slag undviks. Härvid måste tillse att ojäviga befattningshavare med nödvändig kompetens finns tillgängliga inom myndigheten i tillräcklig omfattning för att förprövningsärendena inklusive slutbesiktningar skall kunna handläggas med erforderlig skicklighet och snabbhet. Enligt utredningen i detta ärende har vid i län en befattningshavare, som enligt min ovan redovisade uppfattning varit jävig, i förhållandevis stor omfattning deltagit i handläggningen av förprövningsärenden, ofta som föredragande. Från sida har anförts att så snart förhållandet blev känt för ledningen har man infört nya rutiner och givit berörda tjänstemän instruktioner som skall borga för att jäv inte förekommer vid handläggningen av detta slags ärenden, samt att denna nyordning tillämpats i vart fall . i har å sin sida hävdat att den givna instruktionen inte efterlevts samt redovisat vissa exempel från tiden efter till styrkande av detta påstående. Den ordning som varit rådande vid i län har inneburit betydelsefull medverkan av en jävig tjänsteman i förprövningsärendenas handläggning och är sålunda inte godtagbar. ledning har i sitt yttrande redovisat en uppfattning härvidlag som överensstämmer med min. Jag utgår ifrån att sedan man nu erinrats om vikten av att jävsreglerna iakttas strikt tillser att de rutiner och den instruktion som omnämns i yttrandet fortsättningsvis kommer att tillämpas undantagslöst vid handläggningen av förprövningsärenden. Under sådana förhållanden saknar jag anledning att gå vidare i denna del. 4.2 Förprövning i efterhand, tidpunkten för slutbesiktning m.m.