frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Avgiftsförordningen tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 §). Förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven innehåller regler om avgiftsbeläggning. Enligt 34 § 3 får i lämplig omfattning ta betalt för material och tjänster som erbjuds enskilda enligt 4 § andra stycket 2. Här avses bl.a. efterforskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. vill i sammanhanget beträffande regeringens beslut (dnr Ku94/1267/Ka), som kommit att redovisas i prop. 1995/96:127, framhålla att beslutet, enligt underhandskontakter med , endast avser den s.k. framtagningsavgiften och inte kopiepriset i sig; avgiftsförordningen skulle inte tillämpas och undantaget för att fastställa avgifter skulle även fortsättningsvis gälla. skall beträffande handlingar som mottagits för förvaring där hålla dem tillgängliga och främja utnyttjandet av arkivmaterial genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation (4 § andra stycket 1 och 2). Genom instruktionen har således ett bemyndigande att ta betalt för visst material och vissa tjänster. Mot bakgrund av bemyndigandet i instruktionen har , efter samråd med , fastställt de avgifter som framgår av anmälan. Avgiftssystemet i SVAR:s verksamhet har utvecklats utan att ursprungligen ha varit föremål för en djupare analys. Det bör dock framhållas att regering och departement har varit underkunniga om hur verksamheten har bedrivits utan någon reaktion i avgiftsfrågan. Genom den konvertering från mikrofilm till mikrokort som redovisats ovan har framställts en ny produkt med information sammanställd på ett mer användarvänligt sätt; ett mervärde har därmed tillförts i förhållande till originalhandlingen. aktuella mikrokort har framställts som kopior av denna nya sammanställning, inte som en direkt kopia av vare sig det ursprungliga materialet, kyrkböckerna, eller den ursprungliga mikrofilmen. Inom har det ansetts att denna nya produkt inte utgör allmän handling. SVAR:s verksamhet med att tillhandahålla mikrokort har därför avgiftsbelagts med stöd av bemyndigande att ta betalt för tillhandahållande av arkivinformation. Skulle ifrågavarande mikrokort ändå anses utgöra allmänna handlingar bedömer rätten för SVAR att ta ut avgift enligt följande. får direkt enligt sin instruktion ta betalt för kopior som erbjuds i verksamheten. Detta innebär enligt uppfattning att såväl försäljning som uthyrning av mikrokort från SVAR utgör en sådan uppgift enligt 4 § andra stycket 2 i instruktionen där avgift får tas ut för kopior och tjänster enligt 34 § 2 liksom sker i i övrigt och i landsarkiven. anser det emellertid inte vara möjligt att inom ramen för nuvarande lagstiftning ta betalt för forskarplatser om mikrokorten skulle anses utgöra allmänna handlingar. SVAR har i första hand tillkommit i syfte att skapa meningsfull sysselsättning i glesbygden och har därutöver med bl.a. forskarcentra kommit att utgöra ett viktigt inslag av s.k. kulturturism. har bl.a. mot bakgrund av avgiftsfrågan haft anledning att närmare reflektera över de olika förutsättningar även med avseende på tryckfrihetsförordningens regler om tillhandahållande av allmänna handlingar som gäller för den myndighet i vilken handlingen primärt uppkommer och den verksamhet som bedrivs av en arkivmyndighet som har att hantera mottagna arkiv i en helt annan omfattning och under helt andra villkor än ursprungsmyndigheten. har för avsikt att aktualisera denna fråga hos regeringen i syfte att åstadkomma klarare riktlinjer för arkivmyndigheterna. I beslut anförde stf JO följande. Jag begränsar min granskning av ärendet till att avse förhållandet mellan verksamheten inom SVAR och dels tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om handlingsoffentlighet, dels bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191). Det är också som nämnts i den delen anmälan har remitterats. TF tillerkänner envar rätt att "genast eller så snart det är möjligt" på stället dvs. i myndighetens lokaler ta del av allmän handling, som inte är föremål för sekretess. Önskas i stället avskrift eller kopia av sådan handling, skall en begäran härom i princip "skyndsamt" villfaras. I det förra fallet sker utlämnandet alltid kostnadsfritt (jfr JO 1989/90 s. 392), medan det i det senare är beroende av att avgift om sådan "fastställts" erläggs (2 kap. 1213 §§ TF). I 2 kap. 3 § TF stadgas att "med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel". Pappersdokument, fotografier, filmer, ljudband och ADB-upptagningar är således exempel på handlingar i TF:s mening. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § samma kapitel är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 7 § TF första stycket anses en handling upprättad hos en myndighet, när den har expedierats, dvs. sänts iväg till någon utanför myndigheten. Handling som ej har expedierats och som ej hänför sig till visst ärende, anses upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Från dessa huvudregler anges i paragrafens andra stycke vissa undantag, som dock inte är av intresse här. Av intresse i sammanhanget är emellertid bestämmelserna i 2 kap. 11 § första stycket 3. och 4. TF. I den nämnda 3. stadgas att som allmän handling anses ej tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som angivits. Enligt 4. anses ej som allmän handling upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän handling. Under förarbetena till 4. uttalade föredragande departementschefen följande: "Det är självklart att upptagningar av innehållet i icke allmänt material som görs hos en arkivinstitution som led i dennas arkivvårdande verksamhet, t.ex. överföring av film på videoband eller avkopiering av magnetband för att bevara den ursprungliga upptagningens tekniska kvalitet, inte heller skall vara allmänna handlingar. Detta följer av bestämmelsen i punkt 4." Rätten för en statlig myndighet under regeringen att ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller regleras i bl.a. avgiftsförordningen (1992:191). En sådan rätt föreligger bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). Förordningen skall emellertid i sig tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 §). Enligt 4 § andra stycket 2. förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven skall beträffande handlingar som mottagits för förvaring där främja utnyttjandet av arkivmaterial genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation. Enligt 34 § i förordningen får i lämplig omfattning ta betalt för bl.a. material och tjänster som erbjuds enskilda enligt 4 § andra stycket 2. Här avses bl.a. efter- forskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. I 36 § stadgas att sådana avgifter som avses i bl.a. 34 § skall tas ut enligt de grunder som fastställer efter samråd med . Regeringen har i det av anförda beslutet (dnr Ku94/1267/Ka) behandlat ett överklagande av ett landsarkivs beslut att med stöd av förordningen med instruktion för och landsarkiven ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar. I beslutet har regeringen uttalat bl.a. att det bemyndigande att ta betalt för visst material och vissa tjänster som getts i instruktionen inte omfattar rätten att bestämma avgifter för tillhandahållande av kopior av handlingar som utlämnas enligt TF. I det avseendet gäller, enligt vad regeringen anförde i beslutet, avgiftsförordningen. Frågan om huruvida (och därmed dess enhet SVAR) har rätt att ta ut avgift för en tillhandahållen handling måste enligt det anförda bedömas med utgångspunkt i om handlingen lämnas ut enligt TF eller ej. Om handlingen enligt regleringen i TF lämnas ut till någon som önskar ta del av den på stället måste utlämnandet ske avgiftsfritt. I detta ligger att någon avgift inte alls får tas ut, inte ens i form av något slags upplåtelseavgift för den lokal eller utrustning som myndigheten tillhandahåller den som vill ta del av en handling vars innehåll inte kan uppfattas av det mänskliga sinnet. Om handlingen vidare lämnas ut i form av kopia eller avskrift till den som beställt en sådan måste avgiften enligt det uttryckliga innehållet i det citerade regeringsbeslutet bestämmas enligt avgiftsförordningen. Om å andra sidan handlingsutlämnandet på stället eller "på distans" sker på annan grund än enligt TF har att bestämma avgiften enligt den taxa som myndigheten i samråd med bestämt. En faktor som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om en viss handling utlämnas med stöd av TF eller på annan grund är den, om handlingen utgör en allmän handling eller ej. I denna fråga har , som saken får förstås, den uppfattningen att berörda mikrokort inte utgör allmänna handlingar. ståndpunkt finner enligt min mening stöd i det ovan citerade innehållet i 2 kap. 11 § TF och angivet förarbetsuttalande. En slutlig ståndpunkt i saken är emellertid inte möjlig att komma fram till utan en betydligt utförligare genomgång av mikrokortens tillkomsthistoria än vad ärendet här erbjuder. Det är inte min uppgift att inom ramen för ett klagomålsärende hos JO göra en sådan analys, och jag avstår därför från att fullständiga utredningen i detta avseende. Jag vill emellertid i fråga om enskildas framställningar om att få ta del av handlingar hos SVAR säga följande med avseende på handläggningen av sådana framställningar. JO har i tidigare sammanhang (JO 1991/92 s. 418) uttalat att det konsti- tutionella systemet kräver att man klart skiljer mellan å ena sidan det fall att sökanden med åberopande av offentlighetsprincipen önskar erhålla kopia av allmän handling och å andra sidan situationer, där någon önskar få ett särskilt uppdrag utfört. Enligt min mening måste samma synsätt läggas på åtskillnaden mellan å ena sidan en begäran om handling med stöd av offentlighetsprincipen och å andra sidan en begäran om en handling inom ramen för på sin instruktion grundade service med tillhanda- hållande av arkivmaterial. När det sålunda gäller den formella hanteringen av framställningen är det ytterst inte myndighetens bedömning av den begärda handlingens karaktär (allmän eller inte) som är avgörande, utan det styrande är sökandens avsikt med sin begäran. Om nämligen sökanden grundar sin framställning på tryckfrihetsförordningens regelverk måste ansökan handläggas och besvaras i enlighet med denna. Skulle myndigheten därvid komma fram till att den begärda handlingen inte är allmän måste den vara beredd att ge sökanden ett formellt, överklagbart beslut (jfr 2 kap. 15 § TF). Att myndigheten skall underrätta sökanden om hans rätt till ett sådant beslut följer av 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). Det nu sagda gäller alltså även om myndigheten i och för sig skulle vara beredd att lämna ut handlingen inom ramen för en serviceverksamhet, men då på villkor som är för sökanden oförmånligare än de villkor som ett utlämnande enligt TF i förening med avgiftsförordningen skulle ha medfört. Klagomålen i ärendet ger inte vid handen att det skulle ha brustit i detta avseende inom SVAR, men eftersom i sin anmälan tagit upp bl.a. kostnadsfrågan har jag funnit det angeläget att göra detta påpekande. Med dessa besked avslutar jag ärendet här. Länsstyrelses uttag av avgift för kopia av en handling tillhörande bilregistret med tillämpning av annan författning (en kungörelse om kommissionärer) än avgiftsförordningen (1992:191) befunnet olagligt (Dnr 931-1994) anförde sammanfattningsvis följande. vände han sig per telefon till i län för att begära kopia av en allmän handling, "utdrag ur bilregistrets arkiv rörande fordonet reg nr FCJ 362". upplyste honom då om att det skulle kosta honom att få handlingen, även om det rörde sig om en enstaka kopia. åberopade att handlingarna av detta slag fanns i en avlägsen lokal och att sådana beställningar tog en anställd ca i anspråk. Arbetet skulle därmed enligt falla utanför myndighetens serviceskyldighet. Enligt hade vid bestämmandet av den ifrågavarande taxan tagit hänsyn till kostnaden för framtagande och återställande av efterfrågade handlingar, något som inte fick ske. Han ansåg att taxan strider mot lag, och han åberopade 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen. Efter remiss yttrade följande. Angående avgift vid framtagandet av gamla besiktningsinstrument för motorfordon kontaktade bilregister med, som det uppfattades, en begäran att få en kopia av ett gammalt besiktningsinstrument. Han fick då beskedet att arbetet med framtagandet av dessa lämnats till kommissionären. Vidare att fastställt en avgift om för detta. har tillskrivit JO med en begäran om prövning av denna fråga. Med anledning härav får framhålla följande. Enligt 1 § kungörelsen (1946:679) angående kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen får bl a hos länsstyrelserna finnas en eller flera kommissionärer med uppgift att biträda allmänheten i de avseenden som anges i kungörelsen och som inte omfattas av myndighetens serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223). Myndigheten skall fastställa särskild taxa för utförande av olika uppdrag. Genom beslut fastställde taxa för utförande av uppdrag som kommissionär (bifogas detta yttrande). Enligt taxan kostar efterforskning och kopiering av äldre bilinstrument /st. Taxan har gällt . Anledningen till att avgiftsbelagt kopior av äldre bilinstrument på detta sätt är att instrumenten ligger svåråtkomliga i ett särskilt arkiv som finns i ett annat hus än . Att ta fram och kopiera ett besiktningsinstrument är därför tidsödande och besvärligt och har bedömts ta i genomsnitt för den tjänsteman som gör det. har ansett att detta arbete inte kan omfattas av serviceskyldighet. Arbetet skall därför utföras genom kommissionärens försorg mot särskild avgift. Kommissionären utför arbetet på icke tjänstetid. När hänvisar en sökande till kommissionären för att få fram vissa uppgifter och handlingar innebär det inte att sekretessbelagt materialet och det strider, enligt uppfattning, på intet sätt mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Ingen myndighet kan ha en obegränsad serviceskyldighet, speciellt inte i dessa tider med omfattande krav på besparingar. Den nämnda taxan innehöll bl.a. följande. Efterforskning och kopiering av äldre bilinstrument /st Arvode för utförande av övriga efterforskningsuppgifter /tim bereddes tillfälle att yttra sig över vad anfört men lät sig då inte avhöra. Inför ärendets avgörande tog JO del av bl.a. ett meddelat regeringsbeslut och däri omnämnda yttranden avseende en av i län i annat fall företagen prövning i fråga om avgift för kopia av besiktningsinstrument för bil. Regeringen anförde i beslutet (dnr Ju94/1565) avslutningsvis bl.a. följande. Av den avgift om som kommissionären har tagit ut av [klaganden] avser arvode för "efterforskning och kopiering av äldre bilinstrument". Avgiften har enligt fastställts med stöd av kungörelsen [(1946:679) angående kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen]. I ärendet är emellertid fråga om rätten enligt tryckfrihetsförordningen att få kopia av en allmän handling. I ett sådant fall är kungörelsen inte tillämplig. I stället är bestämmelserna i avgiftsförordningen om avgift för utlämnande av kopia eller avskrift av allmänna handlingar tillämpliga. Rättslig reglering i urval Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen skall allmän handling som får lämnas ut genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav. Den som önskar ta del av allmän handling har enligt 13 § även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Den enskilde är således berättigad att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling som han har rätt att ta del av. Avgiftsförordningen (1992:191) gäller för statliga myndigheter under regeringen; den skall tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (12 §§). Avgiftsförordningen innehåller i övrigt bl.a. följande. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). En myndighet skall ta ut avgift enligt bestämmelser i 1622 §§ för att den efter särskild begäran lämnar ut bl.a. kopia eller avskrift av allmän handling (15 §). Om en beställning omfattar tio sidor eller mer, skall avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar; avgiften för en beställning av tio sidor är (numera) och för varje sida därutöver . Myndigheten får emellertid besluta om undantag härifrån om det finns särskilda skäl. (16 §) Av kungörelsen (1946:679) angående kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen (kommissionärskungörelsen) framgår bl.a. följande. Hos , länsstyrelserna och skattemyndigheterna får finnas en eller flera kommissionärer med uppgift att biträda allmänheten i de avseenden som anges i kungörelsen och som inte omfattas av myndighetens serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223); kommissionär förordnas av vederbörande myndighet, som utser tjänsteman hos myndigheten eller annan lämplig person (12 §§ kungörelsen). Kommissionärer är enligt 3 § första stycket skyldiga att åtaga sig uppdrag bl.a. 1. att uppsätta ansökningar, anmälningar och andra handlingar, som skall inges till myndigheten; 6. att på grundval av hos myndigheten förvarade, för allmänheten tillgängliga handlingar upprätta sammanställningar, verkställa utredningar och dylikt; samt 7. att, i den mån ej biträde lämnas i tjänsteväg, eljest med råd och upplysningar eller på annat sätt bistå i frågor, som berör myndighetens verksamhetsområde. Avser uppdrag uteslutande sådant biträde, som utan förmedling av kommissionär lämnas av den myndighet, där kommissionären är anställd, skall handlingarna i ärendet ofördröjligen överlämnas till myndigheten (4 §). Har någon direkt hos myndigheten gjort framställning, som befinns inte böra föranleda åtgärd annat än genom förmedling av kommissionären, eller uppkommer annars vid handläggning av ärende hos myndigheten behov av kommissionärens medverkan, får ärendet överlämnas till denne (5 §). För utförande av uppdrag, som avses i 3 § första stycket under 2, 3, 4 eller 5, skall arvode utgå med en krona ; dock utgår ej arvode för ingivande av handlingar till myndigheten. Det åligger myndigheten att i erforderlig omfattning fastställa särskild taxa för utförande av uppdrag, som avses i 3 § första stycket under 1, 6 och 7, samt att i övrigt meddela de föreskrifter, som är nödvändiga för arvodenas bestämmande. (7 §) JO anförde i ett beslut följande. Inledningsvis vill jag framhålla följande. För statliga myndigheter finns inte någon allmän rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller; enligt 3 § avgiftsförordningen får sådana avgifter tas ut bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Ett exempel på vad som kan avgiftsbeläggas i sådan ordning utgör "upplysningar per telefon, om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt sekretesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223)" (4 § första stycket 10 avgiftsförordningen). framställning till avsåg att få kopia av en allmän handling. Enligt 15 § avgiftsförordningen jämförd med 2 § samma förordning gällde därmed beträffande uttag av avgift den i bl.a. 15 och 16 §§ förordningen angivna regleringen, förutsatt att något annat inte följde av lag, förordning eller särskilt regeringsbeslut. Det har inte genom yttrande eller på annat sätt framkommit att någon sådan avvikande reglering skulle finnas på det nu aktuella förvaltningsområdet. Härvidlag kan närmare anföras följande. Av utredningen framgår att grundat sitt besked om avgift för den aktuella kopian på en taxa som fastställts med stöd av kommissionärskungörelsen. Av 7 § i kungörelsen framgår att en taxa inte kan avse andra uppdrag som en kommissionär utför än vissa av dem som anges i 3 §. Ingen av de sålunda avsedda uppdragen punkterna 1, 6 eller 7 i första stycket av denna paragraf innefattar framställning av kopior av handlingar. Punkten 6 avser sammanställningar, utredningar och dylikt, på grundval av handlingar, dvs. sådana arbetsuppgifter som uppenbarligen inte innebär endast framställning av kopior av allmänna handlingar. Däremot kan punkten 6 anses innefatta "efterforskning", en arbetsuppgift som i taxa sammanförts med kopiering av ett visst slags handlingar. Efterforskning utgör ett begrepp som inte är synonymt med eller behöver innebära t.ex. "framtagande" av handlingar. I ärendet har inte påståtts att beställning ens till någon del gällde sammanställning, utredning eller dylikt, varför saknade möjlighet att med stöd i kommissionärskungörelsen avgiftsbelägga utlämnandet av den av honom begärda kopian. hade i stället att bestämma avgiften för den av begärda kopian i enlighet med vad som föreskrivits i 16 § avgiftsförordningen. Som framgått tillåts emellertid en myndighet enligt denna bestämmelse att besluta om undantag från där fastställda belopp, om det finns särskilda skäl. Bortsett från att taxa i nu aktuell del saknade stöd i kommissionärskungörelsen uppkommer därför frågan om med hänvisning till att särskilda skäl förelåg hade kunnat ta ut en högre avgift än den som fastställts i avgiftsförordningen. Vad som kan anses utgöra sådana särskilda skäl har behandlats i regeringens förordningsmotiv (1992:3) till avgiftsförordningen. Chefen för anförde därvid bl.a. följande. Myndigheten får göra avsteg även från de fastställda avgiftsbeloppen i andra stycket om det finns särskilda skäl. Som exempel på en situation när det kan finnas anledning att ta ut en lägre avgift än den föreskrivna kan nämnas beställningar av mer omfattande datautskrifter, där en strikt tillämpning av andra stycket skulle kunna leda till ett kraftigt överuttag av avgift. I ett sådant fall får myndigheten själv fastställa avgiften. Detsamma gäller om kostnaden för framställningen av de begärda kopiorna eller utskrifterna skulle avsevärt överstiga den föreskrivna avgiften och det därför finns särskilda skäl att ta ut en högre avgift. I båda fallen har myndigheten att beakta den grundläggande principen att full kostnadstäckning bör uppnås. Emellertid måste även beaktas att, enligt praxis, kostnaderna för framtagande och återställande av handlingar inte får ingå i den avgift som därvid fastställs. Regeringsrätten har yttrat följande i en dom (RÅ85 2:9), vari domstolen hade att ta ställning till lagligheten av en av kommunfullmäktige i en kommun fastställd avskrifts- och kopieringstaxa för allmänna handlingar, varvid fullmäktige som underlag för taxan beaktat bl.a. framtagning av handlingen inkluderande normal eftersökning i arkiv samt återställande av handling. Med hänsyn till att allmän handling, som får lämnas ut, enligt 2 kap 12 § tryckfrihetsförordningen skall tillhandahållas utan avgift måste medgivandet i 13 § samma kapitel att ta ut fastställd avgift för avskrift eller kopia av handling så förstås att vid fastställandet av avgiften hänsyn inte får tagas till kostnaden för handlingens framtagande och återställande. Den taxa som kommunen genom klandrade beslutet antagit strider därför mot lag.