frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — JO anförde i anledning av iakttagelserna. Överklagningsärendets handläggning och redogörelsen för tillämpade rutiner väcker ett antal frågor. Den klagande har inte fått något svar på sin skrivelse från den myndighet som han vänt sig till och vars ställningstagande han uttryckligen överklagat. Frågan huruvida ett beslut är överklagbart eller ej skall inte avgöras av den myndighet som fattat beslutet utan av besvärsinstansen (kammarrätt vid kommunalbesvär, vid förvaltningsbesvär över beslut inom det aktuella sakområdet); jfr 25 § förvaltningslagen. Kommunikation med sökanden/klaganden synes normalt inte förekomma vid handläggningen av ärenden av denna typ. I ärende har vidtagna handläggningsåtgärder inte dokumenterats i akten och handlingar av betydelse för att kunna följa ärendet har inte kunnat återfinnas. I fullföljdshänvisningen på den i dessa ärenden brukade standardblanketten anges tidsfristen för överklagande från dag då klaganden fick beslutet i stället för det i författning (23 § andra stycket förvaltningslagen) använda uttryckssättet från den dag då klaganden fick del av beslutet. I anledning av de sålunda uppkomna frågorna skall genom remiss yttrande inhämtas från barn- och utbildningsnämnden rörande handläggningen av överklagande samt rutinerna för handläggning av ansökningar om gymnasieutbildning i annan kommun. 2.1 Barn- och utbildningsnämndens yttrande Som svar på remissen anförde i i huvudsak följande. konstaterar att handläggningen av överklagande varit bristfällig. I fortsättningen kommer Intagningskansliet regelmässigt att lämna meddelande till berörd sökande i fall då avstyrker i kostnadsersättningsfrågan. I de fall då ett överklagande ingivits till fel instans skall Intagningskansliet underrätta den sökande om vilken åtgärd som vidtagits, exempelvis om handlingen översänts till mottagande kommun för handläggning. Vad gäller utförandet av den standardblankett som används för sökande till påbyggnadsutbildning inom komvux som finns i annan kommun, kommer vi att ta kontakt med den arbetsgrupp på som utformar blanketten och framföra de synpunkter som framkom vid ert besök hos oss. Det skall klart framgå vilken kommun som beslutar i ärendet, hemkommun/mottagande kommun Besvärshänvisning skall på blanketten placeras i direkt anslutning till den beslutande kommunens adress Ändra texten i besvärshänvisningen: fick del av i stället för fick beslutet 2.2.1 Vissa föreskrifter i skollagen om antagning av elever, hemkommunens kostnadsansvar samt överklagande av beslut Frågor om gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning regleras i 11 kap. skollagen (1985:1100). Enligt 20 § är en kommun skyldig att till sin gymnasiala vuxenutbildning ta emot en behörig sökande från en annan kommun, om hemkommunen har åtagit sig att svara för kostnaderna för elevens utbildning. Motsvarande skyldighet föreligger också om det är fråga om sådan utbildning beträffande vilken regeringen meddelat föreskrifter om skyldighet för hemkommunen att betala ersättning till den anordnande kommunen på grund av att utbildningen anordnas endast på ett begränsat antal platser i landet och att det finns ett allmänt intresse av att den står öppen för sökande från hela landet. Ansökan skall enligt 21 § första stycket göras hos styrelsen för utbildningen i sökandens hemkommun. Om ansökan avser en utbildning som anordnas av annan kommun skall styrelsen skyndsamt sända den vidare till vederbörande styrelse där. Till ansökan skall då utom i speciella fall då vissa i lagen angivna förutsättningar är för handen styrelsen i hemkommunen foga ett yttrande, av vilket det framgår om hemkommunen svarar för kostnaderna för elevens utbildning. Enligt 21 § andra stycket skall hemkommunen alltid åta sig att svara för kostnaderna om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i en annan kommuns gymnasiala vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Beslut i fråga om mottagande av en elev vilket alltså fattas av styrelsen i den kommun som anordnar utbildningen får enligt 23 § överklagas hos av sökande elev. Hemkommunens ställningstagande i frågan om kostnadsåtagande får däremot inte överklagas hos överklagandenämnden. 2.2.2 Laglighetsprövning enligt kommunallagen Ett beslut av en nämnd eller styrelse, vilket inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, kan göras till föremål för laglighetsprövning enligt föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen (1991:900). En förutsättning är att det inte i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande, som gäller för beslutet i fråga (3 §). Laglighetsprövning kan påkallas av kommunmedlem genom ett överklagande hos vederbörande länsrätt (före hos kammarrätt), 1 §. Av 4 och 5 §§ framgår att överklagandet skall vara skriftligt och ges in till länsrätten. 2.3.1 Ett ställningstagande av ; bl.a. fråga om överklagbarhet behandlade i ärende dnr 756/93 ett överklagande från en person hemmahörande i kommun, som ansökt om antagning till en gymnasieutbildning (ljudteknikerutbildning på ) inom komvux i kommun. i kommun hade förklarat sig icke villig att ta på sig kostnaderna för utbildningen, varefter ansökan avslagits av vederbörande myndighet i kommun. förklarade sökanden att hon överklagade hemkommunens beslut i kostnadsersättningsfrågan. kommun fann inte med anledning av överklagandet skäl att ändra sitt ställningstagande i ersättningsfrågan. tog upp överklagandet till sakprövning och anförde under . Eftersom inte hemkommunens men väl den anordnande kommunens beslut i ärendet kan överklagas till nämnden, får överklagandet anses gälla kommuns beslut att inte ta emot klaganden som sökande till utbildningen. Då emellertid hemkommunen inte har åtagit sig att svara för kostnaderna för utbildningen, är enligt ovan angivna bestämmelser [11 kap. 20 § skollagen åsyftades] kommun inte skyldig att ta emot klaganden. Överklagandet kan därför inte bifallas. 2.3.2 En kammarrättsdom i ett mål rörande laglighetsprövning enligt kommunallagen Det under punkt 2.3.1. nämnda beslutet av i kommun rörande interkommunal ersättning överklagades även hos Kammarrätten i med begäran om laglighetsprövning enligt kommunallagen (mål nr 7808-1993). Klaganden hänvisade i överklagandet till 11 kap. 21 och 24 §§ skollagen i dess gällande lydelse. Kammarrätten avslog överklagandet. I sina domskäl anförde kammarrätten följande. Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. [Klaganden] har inte anfört någon omständighet som visar att nämndens meddelade beslut strider mot skollagen i dess lydelse före . Klagomålen skall därför avslås. 2.3.3 En kammarrättsdom i ett mål rörande laglighetsprövning; bl.a. fråga om tillämpning av regeln i 11 kap. 21 § andra stycket skollagen om sökande med särskilda skäl med hänsyn till sina personliga förhållanden I mål nr 5268-1993 prövade Kammarrätten i ett överklagande av ett beslut av i kommun att inte svara för kostnaderna för utbildningar i , och , till vilka en i hemmahörande elev ansökt. De sökta utbildningarna i och var komvuxkurser på gymnasial nivå, och eleven anförde i sitt överklagande att barn- och ungdomsnämndens beslut, såvitt avsåg dessa utbildningar, stred mot 11 kap. 21 § andra stycket skollagen, då han med hänsyn till sina personliga förhållanden hade särskilda skäl att få gå i någon av dessa kurser. Kammarrätten lämnade överklagandet utan bifall i den del som avsåg komvuxutbildningarna i och . I sina domskäl anförde kammarrätten bl.a. följande. Vid laglighetsprövning enligt kommunallagen prövar kammarrätten ett kommunalt besluts laglighet men ej dess lämplighet. För att ett överklagande skall kunna bifallas krävs att den som överklagat kan visa att beslutet är olagligt enligt någon av de i 10 kap. 8 § kommunallagen angivna grunderna. Dessa grunder är att beslutet inte tillkommit i laga ordning, att beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet, att det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller att beslutet strider mot lag eller annan författning. Enligt 11 kap. 21 § andra stycket skollagen skall åtagande att svara för kostnaderna alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i en annan kommuns gymnasiala vuxenutbildning eller påbyggnadsutbildning. Huruvida S. har särskilda skäl att få gå i utbildningarna i och är en sådan lämplighetsfråga som inte kan prövas i detta mål. Med hänsyn till detta och då vad S. anfört inte medför att nämndens beslut beträffande dessa utbildningar är olagliga enligt de i 10 kap. 8 § kommunallagen angivna grunderna skall överklagandet i denna del avslås. I beslut anförde JO följande. Det finns skäl att inledningsvis framhålla att hemkommunens ställningstagande i kostnadsersättningsfrågan är ett sådant kommunalt beslut som är överklagbart i den för laglighetsprövning enligt kommunallagen föreskrivna ordningen. Härvidlag saknar det betydelse att beslutet har formen av ett kryss i en ruta på en standardblankett och expedieras som ett yttrande till antagningsmyndigheten i den kommun som anordnar utbildningen. skrivelse till skolkontoret i var rubricerad överklagande av beslut och synes av barn- och utbildningsnämnden ha uppfattats som ett till fel myndighet ställt överklagande av typen förvaltningsbesvär. Såvitt kunnat utrönas var nämndens enda åtgärd att vidarebefordra skrivelsen till vad man ansåg vara rätt adressat, nämligen den beslutande myndigheten i kommun. Denna åtgärd har inte dokumenterats i akten, och har inte av nämnden informerats om vad som skett. Med hänsyn till vad anförde i skrivelsen kunde denna möjligen lika väl ha uppfattats som en begäran om omprövning av Barn- och utbildningsnämndens i ställningstagande i kostnadsersättningsfrågan. Om skrivelsen hade uppfattats så borde nämnden ha svarat med ett ställningstagande till omprövningsyrkandet t. ex. att man inte funnit skäl att ändra sin i yttrandet till kommun intagna ståndpunkt samt tillställt vederbörande myndighet i kommun en kopia av detta beslut. Även om ingen skyldighet förelegat för i att särskilt informera om att lagligheten av nämndens omprövningsbeslut i kostnadsersättningsfrågan kunde prövas enligt föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen och vad den som vill överklaga ett sådant beslut har att iaktta, hade det enligt min mening ändå med hänsyn till omständigheterna i ärendet varit lämpligt att lämna sådan information till . Åtgärderna skulle givetvis ha dokumenterats genom kopior i akten hos nämnden. Nämnden betraktade emellertid som framgått skrivelsen som ett överklagande. Uppfattningen synes ha varit att det var fråga om ett till fel myndighet ställt överklagande av beslutet i antagningsfrågan, vilket som framgått kan angripas genom överklagande hos (förvaltningsbesvär). Man vidtog den med denna utgångspunkt naturliga åtgärden, nämligen att vidarebefordra överklagandet till rätt adressat, jfr 11 kap. 23 § skollagen samt 23 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223). Överklagandet avsåg emellertid uttryckligen kommuns beslut i kostnadsersättningsfrågan och inte kommuns beslut i antagningsfrågan. Handläggningen var därför inte korrekt. Då nämndens beslut att ej åtaga sig kostnadsansvaret, som framgått, kan överklagas endast i den för laglighetsprövning enligt kommunallagen föreskrivna ordningen, borde nämnden i stället ha sett till att överklagandet kom behörig instans (Kammarrätten i ) tillhanda samt informerat om åtgärden, jfr 4 § tredje stycket förvaltningslagen. Jag vill tillägga att det enligt min mening hade varit lämpligt att, oavsett om skrivelse behandlades som en begäran om omprövning eller ett överklagande för laglighetsprövning av kommuns beslut, skyndsamt upplysa honom om att beslutet i antagningsfrågan kunde överklagas hos , och att ett sådant överklagande i så fall skulle skickas till den beslutande myndigheten i . Jag vill i denna del slutligen fästa uppmärksamheten på frågan vem som skall pröva om ett överklagat beslut är överklagbart och om så befinns ej vara fallet fatta ett avvisningsbeslut. Denna prövning skall göras av den domstol eller myndighet som har att pröva överklaganden av aktuell typ. Den myndighet som har fattat beslutet i första instans har inte rätt att avvisa överklagandet på denna grund, även om det för myndigheten framstår som uppenbart att beslutet inte är överklagbart. Av det i avsnitt 2.3.1 ovan omnämnda fallet framgår att det inte bara av formella skäl utan även med tanke på sakprövningen kan vara betydelsefullt att prövningen av frågan om överklagbarhet inte undandras besvärsinstansen. 3.2 Några iakttagelser rörande möjligheterna till överprövning av kommunernas beslut angående kostnadsersättning, särskilt vad gäller tillämpningen av 11 kap. 21 § andra stycket skollagen Den som söker till en gymnasial vuxenutbildning eller påbyggnadsutbildning i annan kommun än hemkommunen skall enligt 11 kap. 21 § andra stycket skollagen alltid få utbildningskostnaderna täckta av hemkommunen, om han med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få följa utbildningen. Frågan huruvida särskilda skäl av detta slag föreligger i det enskilda fallet avgörs i första instans av hemkommunen. Om hemkommunen ej finner särskilda skäl med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden föreligga och sålunda beslutar att inte åtaga sig kostnadsansvaret leder detta i allmänhet till att den kommun som anordnar utbildningen avslår ansökan. Detta avslagsbeslut kan i och för sig överklagas hos . Som framgått av ovan redovisad rättspraxis anser sig emellertid överklagandenämnden förhindrad att i sak pröva avslagsbeslutet, när grunden för ett avslag är att hemkommunen inte har åtagit sig att svara för utbildningskostnaderna. konstaterar i ett sådant fall endast att den kommun som anordnar utbildningen inte är skyldig att ta emot klaganden, och att överklagandet därför inte kan bifallas. Hemkommunens beslut kan å andra sidan angripas med ett överklagande enligt föreskrifterna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen, varvid klaganden kan hävda att beslutet strider mot lag (föreskriften i 11 kap. 21 § andra stycket skollagen). Som utredningen visat har dock en kammarrätt ansett sig förhindrad att i ett sådant mål pröva frågan huruvida sökanden hade särskilda skäl att få gå i den sökta utbildningen, därför att fråga var om en sådan lämplighetsbedömning som inte kunde prövas i ett mål angående laglighetsprövning. Denna bedömning har såvitt känt inte varit föremål för Regeringsrättens prövning Den som anser sig ha rätt till kostnadsersättning från hemkommunen på grund av särskilda skäl med hänsyn till sina personliga förhållanden men som fått avslag på sin begäran synes således inte kunna få hemkommunens tillämpning av föreskriften i 11 kap. 21 § andra stycket skollagen prövad i högre instans vare sig i den för förvaltningsbesvär eller i den för laglighetsprövning stadgade ordningen. Den här aktuella bestämmelsen i 11 kap. 21 § andra stycket skollagen tillkom på initiativ av utbildningsutskottet (1990/91:UbU16 s. 57 f.). Enligt utskottets mening borde införas en skyldighet för hemkommunen att, på samma sätt som föreslagits gälla för utbildning inom de nationella programmen i olika gymnasieskolor, betala ersättning vid gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning för den som, med hänsyn till sina personliga förhållanden, har särskilda skäl att genomgå utbildningen i en annan kommun. Det borde enligt utskottet ankomma på styrelsen för utbildningen i hemkommunen att pröva om särskilda skäl föreligger för att få bedriva studier inom gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i annan kommun. Som ovan framgått ger nuvarande reglering så som den kommit att tillämpas inte den enskilde rätt att genom överklagande få till stånd en saklig prövning av styrelsens beslut i högre instans. Eftersom det beslut styrelsen i hemkommunen fattar i ersättningsfrågan i praktiken synes ha mycket stor betydelse för den enskildes möjlighet att delta i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i annan kommun än hemkommunen finns det enligt min mening anledning att överväga en ändring av skollagen av innebörd att även sådana beslut i ersättningsfrågan skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Fråga uppstår om det avstyrkande yttrandet i kostnadsersättningsfrågan skulle ha kommunicerats med sökanden enligt 17 § förvaltningslagen. Detta vore i så fall emellertid en uppgift för den beslutande myndigheten i det aktuella fallet vederbörande myndighet i kommun hos vilken yttrandet är en del i beslutsunderlaget som tillförts ärendet genom någon annan än sökanden. Då ärendet emellertid rör antagning till frivillig utbildning och det är fråga om prövning i första instans föreligger ingen skyldighet att kommunicera; se undantaget i 17 § första stycket punkt 2, förvaltningslagen. i har i sitt yttrande till JO uppgivit att man fortsättningsvis har för avsikt att lämna meddelande till sökanden då man avger avstyrkande yttrande till annan kommun i ärende om antagning till gymnasieutbildning utanför hemortskommunen. Ehuru ingen kommuniceringsskyldighet föreligger, är det enligt min mening inte fel utan tvärtom lämpligt att tillämpa en sådan rutin. Vid inspektionen uppmärksammades vissa dokumentations- och arkiveringsbrister hos barn- och utbildningsnämnden. Således var i det nu behandlade ärendet (dnr 1994.4.605) överklagandet från sökanden den enda handling som kunde återfinnas. Under utredningen har inte klarhet uppnåtts om orsakerna till att så var fallet. Jag utgår från att nämnden ser över sina rutiner för handläggningen av denna typ av ärenden och tillser att fortsättningsvis alla handläggningsåtgärder av betydelse dokumenteras och att samtliga handlingar av betydelse i ett ärende tillförs och sparas i ärendeakten, antingen i original eller i kopia. Fullföljdshänvisningen på de av barn- och utbildningsnämnden nyttjade standardblanketterna var inte korrekt formulerad och dessutom placerad på en från tydlighetssynpunkt mindre väl vald plats på blanketten. Jag noterar med tillfredsställelse att barn- och utbildningsnämnden förklarat sig ha för avsikt att ta ett initiativ för att få en förbättring till stånd vad gäller redigeringen av ansökningsblanketten. 4 Framställning till regeringen Med stöd av den befogenhet som tillkommer mig enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän hemställer jag efter samråd med chefsjustitieombudsmannen att regeringen, mot bakgrund av vad jag anfört under avsnitt 3.2 i detta beslut, tar under övervägande att föreslå en sådan ändring av skollagen som jag där behandlat. Fråga om kommuniceringsskyldighet vid prövning av ansökan om studiemedel för studier i utlandet (Dnr 2258-1994) Vid inspektion av huvudkontoret vid , , tog JO upp frågan huruvida en sökande till en utländsk utbildning intar ställning av part då CSN prövar huruvida den utländska utbildningen kan anses ha en godtagbar standard, något som är en förutsättning för att studiemedel skall kunna utgå. Från CSN anfördes, att om CSN inte har tagit ställning till den ifrågavarande utbildningen remitteras ärendet till CSN:s utlandsavdelning, vilken efter utredning beslutar att godkänna eller inte godkänna utbildningen. Därefter går ärendet tillbaka till handläggaren som fattar beslut i ansökningsärendet. Om utbildningen inte har godkänts är detta en avslagsgrund. I frågan om godkännande eller inte godkännande av den utländska utbildningen intar sökanden emellertid inte partsställning och kommunikation med honom sker inte. Om CSN har tagit ställning till huruvida skolan kan godkännas finns en uppgift därom i ett register som innehåller beslut och datum. I ett sådant fall fattar respektive handläggare direkt ett beslut utan remissförfarande. Mot bakgrund av bestämmelsen om kommunikation i 17 § förvaltningslagen (1986:223) beslöt JO att genom remiss inhämta CSN:s yttrande. CSN (generaldirektören ) inkom därefter med följande yttrande. Vid CSNs prövning av huruvida utländsk utbildning kan anses ha en godtagbar standard har CSN att i första hand tillämpa stadgandet i 4 kap 16 a § studiestödsförordningen (1973:418, omtryckt 1992:810) samt de föreskrifter CSN utfärdat med stöd av bemyndigandet i 4 kap 16 c § nämnda förordning (CSNFS 1994:4), vilken föreskrift bilägges yttrandet. I nämnda föreskrifts 5 § anges de kriterier som gäller för att utländsk utbildning skall anses ha godtagbar standard. Utifrån främst de åberopade bestämmelserna har CSN betraktat arbetsuppgiften att godkänna utländska utbildningar som en rent administrativ arbetsuppgift för CSN och att denna arbetsuppgift inte generellt är att hänföra till CSNs myndighetsutövande arbetsuppgifter. CSN skall på objektiva grunder godkänna vissa utländska utbildningar efter det att CSN inhämtat information från andra myndigheter, organisationer, utländska statliga organ eller motsvarande som kan lämna CSN uppgifter som är väsentliga för CSNs ställningstagande. Den information som därigenom inhämtas är inte anknuten till viss studerande eller på annat sätt personanknuten. Godkännande av utländska utbildningar sker, i enlighet med CSNs arbetsordning, endast av utlandsavdelningen vid CSNs huvudkontor under det att ansökningar för studier i utlandet handläggs av CSN-kontoren i , , , och . I konsekvens med att CSN anser att godkännanden av utländska utbildningar som studiestödsberättigande inte har karaktär av myndighetsutövning i enskilda ärenden utan är generella administrativa avgöranden, anser CSN inte heller att enskild studerande intar partsställning i ärende om godkännande av viss utländsk utbildning. Härav torde följa att uppgift om att utbildning inte av CSN godkänts som studiestödsberättigande inte heller omfattas av den kommuniceringsskyldighet som anges i 17 § förvaltningslagen. JO anförde i sitt beslut i ärendet följande. Enligt 4 kap. 16 a § studiestödsförordningen (1973:418) får studiemedel beviljas för studier på gymnasial och eftergymnasial nivå i ett annat land än , , eller under förutsättning bl.a. att utbildningen kan anses ha en godtagbar standard. Enligt 16 c § meddelar CSN ytterligare föreskrifter om bl.a. rätt till studiemedel för studier utom riket. CSN har meddelat sådana föreskrifter i Centrala föreskrifter och allmänna råd om studiemedel för studier utom riket (CSNFS 1994:4). Enligt 6 § dessa föreskrifter skall en utbildning vid studier utom riket normalt anses ha en godtagbar standard om den uppfyller något av följande villkor: 1. utbildningen är statlig eller ställd under statlig tillsyn, 2. utbildningen är ackrediterad av staten, en statlig myndighet eller en organisation som har statens uppdrag att ackreditera utbildningar, 3. utbildningen är ackrediterad av en ackrediteringsorganisation som är allmänt accepterad eller 4. utbildningen ingår som en del i ett utbytesprogram vid en svensk läroanstalt på eftergymnasial nivå. Även en utbildning, som inte uppfyller något av de nämnda villkoren, kan anses ha en godtagbar standard efter prövning i varje enskilt fall av CSN. Några allmänna råd har inte meddelats till de i 6 § intagna föreskrifterna. Såsom berördes i inspektionsprotokollet gäller enligt 17 § förvaltningslagen att ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild med i paragrafen angivna undantag inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv, och han har fått tillfälle att yttra sig över den (kommunikationsskyldighet). Från kommunikationsskyldigheten får undantag göras bl.a.