frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — för omprövningen kan exempelvis vara nytillkomna omständigheter, konstaterande att brister förekommit i ärendets handläggning eller att myndigheten ändrat uppfattning i sakfrågan inom ramen för sitt fria skön. (Se , Allmän förvaltningsrätt, 3. uppl., s. 82 och , Allmän förvaltningsrätt, 16. uppl., s. De nämnda principerna hade utvecklats i förvaltningsrättslig praxis före tillkomsten av lagregleringen om omprövningsskyldighet i vissa situationer i bl.a. 20 kap. 10 och 10 a §§ AFL samt 27 § förvaltningslag. Gemensamt för dessa författningsregleringar är att de endast anger de förutsättningar under vilka en myndighet skall ompröva ett beslut; lagarna anger inga gränser för myndighetens rätt att häva beslut och ta upp ärenden till förnyad prövning. När omprövningsföreskrifter infördes först i AFL och senare i förvaltningslagen var syftet att "förskjuta förfarandets tyngdpunkt till första instans". Lagstiftaren avsåg alltså att förmå myndigheterna att i ökad utsträckning ompröva ärenden och ändra felaktiga beslut för att på så sätt minska antalet överprövningar i högre instans. Däremot torde ingen avsikt ha funnits att i strid med reformens huvudinriktning begränsa myndigheternas rätt till omprövning av egna beslut, sådan den utvecklats i praxis och genom doktrinen. Departementschefens uttalande i prop. 1985/86:80 (ny förvaltningslag), s. 42, belyser detta: Jag vill understryka att den skyldighet för myndigheterna att ompröva sina beslut som jag sålunda förordar inte får uppfattas så att myndigheterna skulle vara förhindrade att ompröva sina beslut i andra fall. Möjligheterna till omprövning i dessa fall förblir i stort sett oreglerade och det är viktigt att myndigheterna tar till vara alla de möjligheter som de har att snabbt och enkelt ändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga. Man bör vara försiktig med att åberopa förarbetsuttalanden om begränsningar vad gäller omprövning enligt föreskrifterna i lag t.ex. uttalandet i prop. 1981/82:88 att det ligger i sakens natur att ett beslut inte får omprövas mer än en gång enligt 20 kap. 10 § AFL utöver området för tolkning och tillämpning av ifrågavarande lagregler. Enligt min uppfattning kan man alltså inte med fog hävda att myndigheternas genom praxis hävdvunna rätt till omprövning skulle ha inskränkts genom dessa uttalanden. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att varken de allmänna reglerna om omprövning i förvaltningslagen eller förekommande specialreglering, såsom den i 20 kap. 10 och 10 a §§ AFL, syftar till en heltäckande reglering av området. Lagreglerna anger endast under vilka förutsättningar omprövningsskyldighet föreligger; gränserna för myndigheternas rättighet att ompröva beslut sätts fortfarande genom de principer som utvecklats i praxis, framför allt principerna om den negativa rättskraften. hade fattat beslut i ett omprövningsärende. Genom beslutet hade den försäkrades yrkande om ändring av ett för honom negativt beslut avslagits. Vad som skedde genom kassans beslut var att beslutet i omprövningsärendet hävdes på grund av konstaterade brister i omprövningsärendets handläggning. Situationen var som tidigare anförts inte sådan att omprövningsskyldighet förelåg enligt reglerna i 20 kap. AFL. 27 § förvaltningslagen var inte tillämplig på grund av 3 § i samma lag. Därmed kan givetvis inte heller "grunderna för 27 § förvaltningslagen" åberopas till stöd för ett omprövningsförfarande inom ramen för AFL:s tillämpningsområde. Såsom ovan fastslagits hade således inte någon skyldighet att häva beslutet i omprövningsärendet och ta upp detta till förnyad handläggning, oaktat man numera ansåg att förfarandefel hade förekommit, och man kunde inte heller åberopa något lagstöd för åtgärden. Däremot kan jag inte finna att det förelåg något hinder för kassan att vidta dessa åtgärder, då det var fråga om ett avslagsbeslut således icke rättskraftigt som kunde göras till föremål för omprövning med stöd av de i praxis utvecklade allmänna förvaltningsrättsliga principerna. Sammanfattningsvis kan inte undgå kritik när det gäller de omständigheter som kommit fram i anmälningsärendet. I vad avser initiativärendet finner jag inte anledning till kritik mot kassan. Försäkringskassa har som svar på en begäran om anstånd med yttrande i ett ärende anfört att ett sådant yttrande saknar betydelse för ärendets avgörande (Dnr 1535-1995) I anledning av att allmänna försäkringskassa prövade G.N:s rätt till arbetsskadelivränta kommunicerade underlaget för det kommande beslutet med G.N:s ombud, . I ett brev till begärde anstånd till för att få tillfälle att komma in med ett yttrande. Försäkringskassetjänstemannen sände med anledning härav ett brev av följande innehåll. Du har sänt in ett brev daterat där du begär anstånd med att inkomma med yttrande med anledning av vårt brev daterat avseende prövning av livränta för G.N. Jag undrar om du på något sätt missförstått brevet. Det innebär ju inget beslut i ärendet utan är endast en kommunicering av beslutsunderlaget och en möjlighet att komplettera det med handlingar som inte kommit med. måste man meddela om man önskar närvara. Något yttrande över vårt förslag till beslut har inte betydelse för ärendets avgörande. Då får man i stället överklaga beslutet. Om vi får in kompletterande handlingar innan ärendet avgörs i socialförsäkringsnämnden ser vi givetvis till att ledamöterna får del av dessa handlingar. I detta speciella ärende kommer sannolikt inget beslut att tas före . Jag vill dock upplysa dig om att G.N. själv framfört att han vill ha ärendet avgjort så fort som möjligt. Efter det att mottagit brevet skrev han till . Efter att något ha kommenterat tidigare svar m.m. begärde han ytterligare anstånd, nu till . meddelade då honom bl.a. följande i en skrivelse. Med anledning av ditt brev daterat vill jag meddela följande: Kommuniceringen av handlingarna sker, som du vet, till följd av bestämmelserna i förvaltningslagen. Där anges också att handläggningen ska ske så skyndsamt som möjligt. Hur lång kommuniceringstiden ska vara finns inte reglerat i lag. I detta ärende har den försäkrade själv begärt att prövning ska ske (han har ansökt om förtidspension). Eftersom vi har tillräckligt beslutsunderlag för prövning av G.N:s rätt till förtidspension och livränta från har vi ingen anledning att uppskjuta avgörandet ytterligare. Din begäran om anstånd för tid efter bifalls därför inte. ifrågasatte i en anmälan till JO handläggning av ärendet. Anmälan remitterades till för yttrande. I remissvaret beklagade det inträffade samt lämnade följande upplysningar. uppger att begäran om anstånd i viss mån har missuppfattats av henne. I brevet tog hon inte ställning till denna, eftersom ärendet inte skulle avgöras av socialförsäkringsnämnden före . Hon anser emellertid att brevet är olyckligt formulerat. Hennes avsikt med detsamma var att förklara för att ett missnöje över föredragandens förslag till beslut inte har samma värde som kompletterande handlingar har. Hon vidhåller också att hennes handlande i anståndsfrågan berodde på G.N:s uttryckliga önskan om att ärendet skulle beslutas så fort som möjligt. Hennes åsikt är att det fanns ett fullständigt underlag för prövningen av ärendet i socialförsäkringsnämnden, och att några ytterligare uppgifter inte var nödvändiga för denna prövning. säger vidare att hon missuppfattat skrivelse på så sätt, att hon trodde att det var ett överklagande av förslaget till beslut. Detta trots att hon i kommuniceringsbrevet uttryckligen säger att detta bara är ett förslag till beslut, som inte går att överklaga. Hon borde även ha förstått att ett ombud från LO-Rättsskydd mycket väl känner till ärendegången i ett ärende som detta. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen följande. Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Undantag från huvudregeln kan ske bl.a. när det är uppenbart att det inte är nödvändigt att kommunicera. Gynnande beslut, t.ex. bifall till en ansökan, kan fattas utan föregående kommunicering. Det kan även vara uppenbart onödigt att kommunicera material i ärenden med negativ utgång, t.ex. om materialet är av intet eller ringa värde. Syftet med förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering är att den försäkrade därigenom skall få kännedom om uppgifter som lämnats av andra och ges tillfälle att komma in med egna synpunkter och bemöta eventuella faktauppgifter. I förevarande fall har handläggaren upplyst om att något yttrande från honom inte hade betydelse för ärendets avgörande. Handläggaren har inte heller beviljat honom anstånd att inkomma med ett yttrande. Jag anser att förfaringsättet är uppseendeväckande. Ett beslut av en myndighet fattas på grundval av utredningsmaterialet i ärendet sammanvägt med de eventuella övriga omständigheter som framkommit vid kommuniceringen. Av detta följer att det naturligtvis är av stor betydelse för bedömningen och utgången av ärendet vilka synpunkter den försäkrade kan komma att lämna i samband med kommuniceringen. I detta ligger också att , i de fall den försäkrade begär anstånd med att yttra sig, bör tillmötesgå en sådan begäran så länge denna ligger inom det rimligas gräns. Även om förvaltningslagen som ett allmänt krav på handläggningen av ärenden stadgar att ett ärende skall handläggas så enkelt och snabbt som möjligt innebär det självklart inte att lagens övriga bestämmelser kan åsidosättas. Det är inget självändamål att ett ärende skall avgöras så fort som möjligt. Försäkringskassa har kritiserats för att den kommunicerat en föredragningspromemoria med den försäkrade per telefon (Dnr 2565-1994) läns läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret , fattade ett provisoriskt beslut att förlänga ett till I.G. utgående sjukbidrag t.o.m. i avvaktan på att ärendet skulle kompletteras med ytterligare utredning. Kassans avsikt var att ett definitivt beslut skulle fattas i socialförsäkringsnämnden . Handläggaren ringde upp I.G. och informerade henne om att förslaget var helt sjukbidrag och livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Vid samtalet uppstod vissa frågor, varför handläggaren bad att få återkomma efter att ha diskuterat ärendet med ärendets föredragande. Dagen därpå, , diskuterade tjänstemännen ärendet och kom då fram till ett annat förslag, nämligen halvt sjukbidrag och ingen livränta. Kassan konstaterade att ärendet måste behandlas i nämnden för att I.G. skulle få det halva sjukbidraget. Handläggaren ringde därför på nytt I.G. och informerade henne om det nya förslaget. På föredragningspromemorian ströks det tidigare förslaget över och ändrades, men kassan glömde att ändra beslutsmotiveringen. sände därefter på I.G:s begäran hem kopior av den för hand ändrade föredragningspromemorian till henne. I.G. klagade hos JO bl.a. på att hon helt oförberedd fick föredragningspromemorian föredragen för sig i telefon på grund av att kassan inte hunnit att skicka ut den före socialförsäkringsnämndens sammanträde. Anmälan remitterades till för yttrande särskilt såvitt avser kommuniceringen per telefon av föredragningspromemorian. anförde genom direktören bl.a. följande. Den muntliga kommuniceringen, sett ur I.G:s synvinkel, kan inte på något sätt försvaras. Ett ärende som går den försäkrade emot ska kommuniceras genom att uppgifterna som ligger till grund för beslutet delges genom brev eller muntligt. Den försäkrade ska också beredas möjlighet att lämna synpunkter på uppgifterna. Beslutet var av mycket stor betydelse för I.G. Hon hade dessutom dagen före fått annan information. En muntlig kommunicering på det sätt som skedde var olämplig. Man kan inte anse att hon fick tillräckligt med tid för att kunna sätta sig in i ärendet och lämna synpunkter. Att ändra på föredragningspromemorian på det sätt som skett kan inte heller anses vara korrekt. Det går inte i efterhand att se när ändringen gjorts och vem som utfört den. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen följande. Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Undantag från huvudregeln kan ske bl.a. när det är uppenbart att det inte är nödvändigt att kommunicera. Gynnande beslut, t.ex. bifall till en ansökan, kan fattas utan föregående kommunicering. Det kan även vara uppenbart onödigt att kommunicera material i ärenden med negativ utgång, t.ex. om materialet är av intet eller ringa värde. rekommenderar i Allmänna råd 1992:4 om socialförsäkringsnämnder, s. 18, att vid kommunicering i ärende som skall avgöras av socialförsäkringsnämnd tillställer den försäkrade föredragningspromemorian med eventuella bilagor. Syftet med förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering är att den försäkrade därigenom skall få kännedom om uppgifter som lämnats av andra och ges tillfälle att komma med egna synpunkter och bemöta eventuella felaktiga faktauppgifter. Att som i förevarande fall få föredragningspromemorian, dessutom med ett förändrat förslag, uppläst för sig i telefon på grund av att ärendet skulle föredras , kan inte anses lämpligt. Det kan vara svårt för den försäkrade att snabbt ta ställning till om uppgifterna är riktiga, och han kan dessutom känna sig pressad att låta bli att lämna synpunkter, eftersom handläggningen av ärendet därigenom ytterligare skulle kunna fördröjas. har inte heller lämnat någon godtagbar förklaring till varför det blev sådan brådska med ärendet att kassan inte hann kommunicera I.G. skriftligen. Jag vill därför erinra om betydelsen av tillförlitliga rutiner för bevakning av ärenden så att situationer liknande den aktuella inte uppkommer. kan inte undgå kritik för sin handläggning av ärendet i denna del. Vad avser ändringarna i föredragningspromemorian har kassan uppgett att det inte går att se när ändringen gjordes eller vem som utfört den. Det är naturligtvis inte tillfredsställande. Det skall av en ändring alltid framgå vem som utfört den. En försäkringskassa har inte tillmötesgått en försäkrads önskemål om makes närvaro vid ett möte angående rehabilitering. Dessutom fråga om fattande av två skilda beslut i samma ärende (Dnr 4020-1994) påbörjade läns läns allmänna försäkringskassa en rehabiliteringsutredning rörande T. I en kommuniceringsskrivelse underrättade henne om att kassan övervägde att endast utge halv sjukpenning efter . T:s ombud, , inkom med synpunkter på detta i en skrivelse med bifogad fullmakt, som ankomststämplades hos både och . Beslut i ärendet utfärdades och skickades direkt till T. När ombudet i anledning härav tog kontakt med framkom att kassan inte tagit del av skrivelsen från ombudet innan beslutet expedierats. klagade hos JO på att vid ett möte rörande T:s rehabilitering inte tillåtit T:s make att delta, trots att T uttryckt önskemål om det, eftersom hon har stora svårigheter att förstå svenska. klagade också på att hon som ombud inte fick del av beslutet, utan att det skickades direkt till T själv, samt på det bemötande hon fick av handläggaren på . yttrade sig efter remiss. I remissvaret angav kassan bl.a. följande. Då beslutet utfärdades hade ordinarie handläggaren semester. I journalen har handläggaren antecknat att "Före min semesterperiod hade jag förberett två olika beslut beroende på om yttrande skulle inkomma eller ej och skrivit under bägge. Detta var dock olyckligt då det juridiskt sett är tveksamt men jag var stressad inför semestern och ville göra klart så mycket som möjligt och hjälpa handläggaren som skulle ta över ärendet. Den handläggaren har dessutom samma befattning som jag och jag bedömde att hon skulle underteckna beslutet med sitt namn och datera detta, vilket hon gjorde, och också göra en riktig bedömning m a a kommuniceringen." I skrivelse har den handläggare som skötte ärendet under semestern intygat att hon kontrollerat posten innan beslutet utfärdades . Skrivelsen från ombudet har först senare återfunnits bland ordinarie handläggarens post. I sitt yttrande har kontorschefen framhållit att handläggaren förfarit felaktigt då hon avvisade maken som tolk. Det är också kontorschefens mening att handläggaren borde ha avstått från att förhandsdatera och skriva under beslutsbrevet. Om en försäkrad, som i detta fall, har begränsade möjligheter att kunna tillgodogöra sig information på svenska måste tolk anlitas. Enligt mening är det viktigt att varje försäkrads individuella behov och färdigheter blir allsidigt belysta och klarlagda. En lyckad rehabiliteringsprocess förutsätter såväl fungerande kommunikation som samförstånd och goda relationer mellan berörda parter. Ytterligare en förutsättning för en framgångsrik rehabilitering är att den försäkrade själv på ett aktivt sätt kan engagera sig i och också påverka rehabiliteringsprocessen. Beträffande valet av tolk anser att frågan i första hand ska avgöras av den försäkrade själv. Endast i de fall då det är uppenbart att tolken är olämplig för sitt uppdrag bör annan tolk utses. Vad gäller ärendet T kan det inte styrkas att maken skulle ha varit olämplig som tolk. Skrivelse från T:s ombud vid Industrifacket, avd 18, inkom till . Bifogade fullmakt har ankomststämplats först . Enligt utredning hade den handläggare som skötte ärendet under semestern inte tagit del av vare sig skrivelsen eller fullmakten då beslutet utfärdades . beklagar de brister som förelegat i den interna posthanteringen. Eftersom i vart fall yttrandet bevisligen fanns hos lokalkontoret och då det också av yttrandet framgick att fullmakt var bifogad anser kassan att beslutet borde ha sänts till ombudet. Den skriftväxling som därefter förekommit i ärendet visar dock att handläggaren tagit kontakt med ombudet så snart skrivelsen återfunnits. Ombudet har då underrättats om bedömning av rätten till sjukpenning samt handläggningen av arbetsskadeärendet. Några uppgifter som tyder på att ombudets skrivelse skulle ha undanhållits handläggaren innan beslutet utfärdades har inte framkommit. Ombudets uppgifter angående handläggarens uppträdande har tillbakavisats av handläggaren. Som sagts är det dock bestämda uppfattning att en kraftfull rehabiliteringsverksamhet förutsätter samförstånd mellan samtliga berörda parter så att varje individs specifika förutsättningar och färdigheter kan tillvaratas på bästa sättet. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande. Av 22 kap. 5 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring framgår att i samråd med den försäkrade skall se till att hans behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering vidtas. I förarbetena till lagstiftningen om rehabilitering uttalas bl.a. att för att en rehabilitering skall lyckas bör den utgå från individens egna behov och förutsättningar och att i detta ligger att hänsyn behöver tas till den försäkrades ålder, utbildning, bosättningsförhållanden och andra omständigheter. Därför bör också utredning, planering och genomförande av rehabilitering ske i nära samarbete med den försäkrade (prop. 1990/91:141 s. Försäkringskassornas rehabiliteringsarbete bygger således på att rehabiliteringen skall ske i samarbete och samförstånd med den försäkrade så att man gemensamt planerar en lämplig rehabilitering. I normalfallet torde sällan ha anledning att inte tillmötesgå den försäkrades önskemål om att även dennes make skall få närvara. borde därför ha frågat om hon ville ha maken närvarande vid mötet och om så var fallet tillåtit honom att närvara. Att neka maken att delta i mötet överensstämmer inte med intentionerna för lagstiftningen och hade i stället kunnat få till effekt att syftet med mötet motverkats. En från det nu sagda skild fråga är hur behovet av tolk skulle tillgodoses (jfr. 8 § förvaltningslagen [1986:223]). Av utredningen framgår att anlitat en tolk genom tolkcentralen. Jag anser att det ligger nära till hands att lösa den frågan på sätt som gjort. Jag övergår härefter till att kommentera handläggningen i övrigt av ärendet. har anfört att handläggaren inför sin semester förberett två olika beslut och skrivit under bägge. Jag anser att förfaringssättet är uppseendeväckande. Ett beslut av en myndighet fattas på grundval av utredningsmaterialet i ärendet sammanvägt med de eventuellt övriga omständigheter som framkommit vid kommuniceringen. Någon möjlighet att på sätt som skett i förväg fatta två skilda beslut finns inte. kan därför inte undgå allvarlig kritik för handläggningen av ärendet i denna del. Någon åtgärd utöver detta finner jag dock inte påkallad, då jag förutsätter att berörd personal informeras om innebörden i det nu sagda. Jag vill med anledning av att ombudets yttrande inte kom berörd handläggare till handa innan beslutet expedierades erinra om betydelsen av tillförlitliga rutiner. Jag vill också erinra om att tjänstemän i sina kontakter med allmänheten alltid bör bemöda sig om ett korrekt och vänligt bemötande. Bristande överensstämmelse mellan ett av försäkringskassetjänsteman fattat beslut och utsänt beslutsmeddelande. Även fråga om bristande motivering (Dnr 3649-1994) läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret , fattade ett provisoriskt beslut att minska en för S. utgående livränta. I en anmälan till JO klagade bl.a. på att i beslutet ändrat tidigare livräntebeslut utan motivering och utan hänvisning till någon lag. Anmälan remitterades till , som i sitt svar hänvisade till ett yttrande av lokalkontoret. Såvitt avser frågan om motivering m.m. anförde lokalkontoret följande. Vi har ingen annan uppfattning än att ett beslut skall innehålla motivering som huvudregel och endast i undantagsfall utelämnas. Detta framgår också av förvaltningslagen. Att så trots allt inte skett i det här fallet får tillskrivas ett överföringsfel mellan den som berett beslutsunderlaget och den som expedierat beslutet på grund av att motiveringen nedtecknats på annan plats än i anslutning till beslutet. När S tagit emot beslutet var han i kontakt med kontoret och påtalade att motivering saknades. Han fick då muntligen bakgrunden till beslutet redovisad, vilket åtminstone delvis borde ha avhjälpt bristen. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande i fråga om beslutsmeddelandets utformning. Jag har vid inspektion av läns allmänna försäkringskassa (dnr 400-1994) behandlat frågan om bristande överensstämmelse mellan beslut i socialförsäkringsnämndens protokoll i förhållande till upprättade beslutsmeddelanden. Jag uttalade då bl.a. följande. För att undvika felskrivningar är det bäst att anteckna beslutet både skäl och utgång direkt i protokollet och inte hänvisa till en särskild protokollsbilaga. Beslutet skall uppfylla de krav på motivering m.m. som förvaltningslagen ställer. Härav följer att överensstämmelse skall föreligga mellan underrättelsen om beslutet och det i protokollet dokumenterade beslutet. Underrättelsen till den försäkrade skall alltså återge samma skäl och samma slutsatser som det beslut nämnden har fattat. Beslutet bör redan från början vara skrivet så att det kan skickas till den försäkrade utan någon ytterligare omskrivning. I förevarande fall är visserligen det aktuella beslutet fattat av en tjänsteman och inte av socialförsäkringsnämnden. Detta har dock ingen betydelse vad gäller principen att överensstämmelse skall föreligga mellan det fattade beslutet och underrättelsen till den försäkrade om beslutet. Även om beslutet inte var slutligt (jfr 20 § förvaltningslagen) borde det ha försetts med en motivering. har uppgett att anledningen till att beslutet saknade motivering var att handläggningen av ärendet sköttes av olika tjänstemän och att motiveringen till beslutet var nedtecknat på annan plats än själva beslutet.