frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — påpekade bl.a. att Försvarsmakten i remissvaret inte uppehållit sig vid generalläkarens skrivelse till flygvapenchefen angående rehabilitering av arbetstagare, utan endast uppgett att det från flygvapenchefens sida inte var tal om någon rehabilitering av honom. Beträffande arbetsgivarens behandling av honom anförde vidare bl.a. följande. Det är felaktigt att man träffat en överenskommelse med honom om placering vid Sjukvårdsstyrelsen. Han tjänstgjorde redan vid Sjukvårdsstyrelsen när Chefen för flygvapnet förhandlade med hans fackförening om hans förflyttning. Chefen för flygvapnet har alltså brutit mot 11 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet genom att inte förhandla med hans fackförening innan beslutet om hans omplacering meddelades. Vidare har myndigheten brutit mot bestämmelsen om förflyttning av arbetstagare i 7 kap. 8 § lagen (1976:600) om offentlig anställning, eftersom ett beslut om förflyttning skall grundas på objektiva godtagbara skäl och motiveras. Från myndighetens sida har det hävdats att han inte var anställd med fullmakt. Mot bakgrund härav kan det ifrågasättas om han var skyldig att underkasta sig förflyttning. Enligt sin uppfattning var han anställd med fullmakt och kunde därför inte motsätta sig förflyttning eller föra talan mot beslutet därom. När det gäller omständigheterna i samband med att han slutade vid Sjukvårdsstyrelsen underströk särskilt följande. fråntogs han utan förvarning alla flygmedicinska arbetsuppgifter vid Sjukvårdsstyrelsen. Generalläkaren hade i samråd med flygvapenchefen beslutat att han skulle erbjudas avgångsvederlag. sänktes hans vitsord drastiskt utan förvarning. Gällande regler har inte följts när vitsorden sattes. invände mot Försvarsmaktens yttrande angående Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar och granskning av . Han framhöll en rad omständigheter som enligt hans uppfattning visar att Sjukvårdsstyrelsen hade tillsynsansvar för utvecklingen av och att Sjukvårdsstyrelsen också utövat denna tillsyn . Han framhöll även att han enligt verksamhetsplanen för Sjukvårdsstyrelsen varit projektansvarig för "fackplan flygmedicin" och i den egenskapen handlagt tillsynen samt haft generalläkarens stöd för detta arbete. I sitt remissvar berörde Försvarsmakten inte närmare de omständigheter rörande arbetsgivarens behandling av honom som återkommit till i sin kommentar. Försvarsmakten gick heller inte närmare in på de synpunkter som framfört mot handläggningen av skrivelse. Genom en ny remiss anmodades därför Försvarsmakten att yttra sig över detta. hävdade i anmälan och i kommentarerna till Försvarsmaktens remissvar att Sjukvårdsstyrelsens granskning av hindrades och stördes av Chefen för flygvapnet. Med utgångspunkt från JO:s tidigare uttalande i fråga om Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar och med beaktande av det som anfört i denna del i anmälan och kommentarerna till remissvaret anmodades Försvarsmakten också att yttra sig i frågan om Sjukvårdsstyrelsen hindrats i sin tillsyn även i andra avseenden än de som behandlats i det tidigare ärendet hos JO. 3.6 Försvarsmaktens andra yttrande Inledningsvis hänvisade Försvarsmakten till det som framhållits i det första yttrandet angående svårigheterna att få fram fakta om omplaceringen av . Vidare pekade Försvarsmakten på svårigheten att nu avge ett yttrande över de förutvarande myndigheternas, Chefen för flygvapnet och Sjukvårdsstyrelsen, hantering av de i ärendet aktuella frågorna. Mot denna bakgrund fann Försvarsmakten det lämpligast och mest ändamålsenligt att hänvisa till utredning och yttranden som inhämtats från olika befattningshavare. Till yttrandet fogade Försvarsmakten utredning i form bl.a. av minnesanteckningar och kommentarer från befattningshavare vid dåvarande myndigheten för flygvapnet generallöjtnanten , översten 1. och översten 1. K-G och yttrande från generalläkaren . yttrade sig om handläggningen av sitt förslag att skulle frånträda tjänsten som chef för den flygmedicinska enheten enligt bl.a. följande. När han beredde och fattade beslutet att föreslå att skulle lämna tjänsten samtalade han med bl.a. samtliga flygspecialläkare samt de flesta flottilj- och flygchefer. Under hans utredning framkom uppgifter som avslöjade grava brister rörande bl.a. Hans Hjorts förmåga att över huvud taget vara flygspecialläkare och uppgifter om att de flesta inte hade förtroende för i befattningen som chef för den flygmedicinska enheten. Han tecknade ner sin uppfattning, sina motiv och sitt förslag i ett "sammanhängande arbetspapper". Därefter avsåg han att lägga fram papperet för sina chefer, flygvapenchefen och flygstabschefen. På grund av att flygstabschefen inte var på plats vid tillfället och ärendet enligt hans uppfattning var brådskande lade han fram sitt förslag för flygvapenchefen. Förslaget var inte på något sätt bindande för flygvapenchefen. Han orienterade personalen om förslaget vid en s.k. stabsorientering. Det var aldrig tal om något stabsmöte. För honom var det självklart att ta upp ärendet vid en stabsorientering för att informera om förslaget i en fråga som många var illa berörda av. Före stabsorienteringen skickade han ett exemplar av papperet till Hans Hjorts bostad. fick flygstabschefen i uppgift av flygvapenchefen att biträda honom med att kontrollera det som han hade tagit upp i arbetspapperet. yttrade sig om behandlingen av och Sjukvårdsstyrelsens tillsyn av . Han anförde därvid bl.a. följande. Med anledning av brev genomförde dåvarande flygstabschefen samtal med ett stort antal anställda, bl.a. flertalet anställda vid enheten för flygmedicin. Flygstabschefen och han konstaterade att Hans Hjorts ledaregenskaper inte var tillräckliga för att han skulle kunna fortsätta som chef för hela den flygmedicinska enheten. På grund härav beslutade han att genomföra en omorganisation av flygmedicin, som gick ut på att Hans Hjorts ansvarsområde skulle minska. Han hade dock inte någon avsikt att frånta ansvaret för frågor rörande flygmedicin. Läget rörande utvecklingen av hade således för hans del inte någonting med omorganisationsbeslutet att göra. blev mycket upprörd över beslutet och förklarade att han inte kunde acceptera det. föreslog själv omplacering till Sjukvårdsstyrelsen. Efter samråd med generalläkaren föreslog han regeringen att placera vid Sjukvårdsstyrelsen. Vidare föreslog han att Hans Hjorts flygmedicinska kompetens skulle tas till vara genom att Chefen för flygvapnet ställde uppdrag till Sjukvårdsstyrelsen inom det området. Det var dock aldrig tal om något uppdrag till personligen. nämnde heller aldrig för honom att han hade för avsikt att arbeta med frågor rörande . placerades alltså vid Sjukvårdsstyrelsen på eget förslag. Det var med andra ord aldrig tal om att avskilja honom från tjänsten vid flygstaben. tillbakavisade vidare Hans Hjorts påstående att att han hade uppmanat generalläkaren att återta en rapport. Genom och yttranden framkom följande om generalläkarens brev till flygvapenchefen angående rehabilitering av arbetstagare. Det var från flygvapenchefens sida inte tal om någon rehabilitering. I junijuli 1989 diskuterades vilka vägar som stod till buds. Det framkom att två vägar var möjliga. Det ena var ett beslut från regeringen om omplacering av . Den andra vägen var att omplacera med stöd av rehabiliteringsförordningen, utan något regeringsbeslut. Flygstabschefen och Hans Hjorts närmaste chef, , förordade det senare alternativet. På grund härav författade brevet om rehabilitering. Ett utkast underställdes flygstaben för godkännande. Brevet godkändes och tillställdes flygvapenchefen, som dock fann att ett regeringsbeslut om omplacering var att föredra. Det blev alltså inte aktuellt med några åtgärder enligt rehabiliteringsförordningen. Angående behandlingen av och Sjukvårdsstyrelsens tillsyn yttrade bl.a. följande. Omplaceringen till Sjukvårdsstyrelsen föregicks av omfattande förhandlingar, vid vilka var företrädd av en jurist vid . Vid dessa framkom inte någon uppgift om att inte skulle vara beredd att flytta till . Det förelåg inte något hinder för att överklaga beslutet om omplacering. hade visserligen fullmakt som överste i försvarets medicinalkår men inte på en tjänst. Hans Hjorts befattning som handläggare inom enheten för hälso- och sjukvård i krig innebar inte någon rätt att föra Sjukvårdsstyrelsens talan i tillsynsfrågor. Någon delegering till handläggare att fatta beslut på myndighetens vägnar förekom nämligen inte. Däremot ingick det självfallet i Hans Hjorts arbete att bereda underlag och föredra ärenden för beslut. Den granskningsrapport som hänvisar till är inte ett tillsynsdokument utan utgör fackunderlag. Detta innebär att rapporten var underkastad myndighetens Chefen för flygvapnet granskning och slutliga avgörande. Samarbetet mellan å ena sidan och företrädare för bl.a. flygstaben, och å andra sidan förbättrades inte under Hans Hjorts tjänstgöring vid Sjukvårdsstyrelsen trots betydande ansträngningar av de berörda myndigheterna. Det är dock att dra alltför vittgående slutsatser av de rådande personliga motsättningarna att hävda att Sjukvårdsstyrelsen "hindrades och stördes" i sin ämbetsutövning. tillbakavisade vidare Hans Hjorts klagomål rörande vitsorden och befordringsomdömet och förklarade att gällande regler följts. Han framhöll att vitsorden dessutom granskats av Sjukvårdsstyrelsens arbetstagarorganisationers vitsordsgranskare utan att föranleda erinran och att ett överklagande från Hans Hjorts sida inte föranlett någon ändring. K-G uppehöll sig bl.a. vid frågorna om Sjukvårdsstyrelsens tillsyn. Han anförde därvid bl.a. följande. Chefen för flygvapnet ifrågasatte Sjukvårdsstyrelsens tillsynskapacitet beträffande flygmedicinska frågor. Hans Hjorts kritik bemöttes emellertid och bejakades i vissa fall. Man kan därför påstå att Sjukvårdsstyrelsen fullgjort viss tillsynsverksamhet. Granskningsrapporten som lades fram vid mötet bemöttes vid mötet. Det var dock oklart om Sjukvårdsstyrelsen stod bakom rapporten eller om det var Hans Hjorts personliga uppfattning som framfördes. Det som togs upp i den senare rapporten daterad utreddes också. Hans Hjorts alla påståenden kunde dock inte verifieras som sakligt grundade. Genom protokoll från den flygmedicinska referensgruppen kunde Sjukvårdsstyrelsen kontinuerligt följa dräktsystemets utveckling. 3.6 Hans Hjorts kommentarer till Försvarsmaktens andra yttrande inkom med en skrivelse med omfattande kommentarer och gav in ett antal handlingar. Han vidhöll det som han anfört tidigare och argumenterade för sin uppfattning i frågan om behandlingen av honom och i tillsynsfrågan. Vad först gäller behandlingen av honom gjorde gällande bl.a. att handlande i samband med upprättandet av skrivelsen strider mot bestämmelser i förvaltningslagen genom att de uppgifter som ligger till grund för skrivelsen inte har dokumenterats och inte heller kommunicerats med honom. När det sedan gäller tillsynsfrågan anförde bl.a. följande. Alla rapporter och andra skrivelser som han skrev vid Sjukvårdsstyrelsen granskades och godkändes av generalläkaren. Den kritik som han framförde var alltså Sjukvårdsstyrelsens och inte hans personliga. Generalläkaren stod bakom den granskning av som han utförde för Sjukvårdsstyrelsens räkning. Påståendet från generalläkarens sida att granskningsrapporterna inte utgör tillsynsdokument utan fackunderlag är en efterhandskonstruktion. JO Pennlöv uttalade i sitt beslut i ärendet såvitt nu är av intresse följande. har lämnat en omfattande redogörelse för händelser som har samband med de frågor som han har tagit upp i sina skrivelser. Redogörelsen tar sin början . Han har därvid kritiserat myndigheterna inom försvarsmakten och tjänstemän vid dessa samt regeringen, enskilda statsråd och tjänstemän inom Försvarsdepartementet. Viss kritik har också riktats mot . Som jag anfört har jag funnit särskilda skäl föreligga att inleda en utredning med anledning av anmälan, trots att många av de frågeställningar som velat fästa min uppmärksamhet på grundas på händelser som ligger betydligt . Det är emellertid oundvikligt att utredningen försvåras av att det gått så . På grund av tidsaspekten är det inte möjligt att närmare gå in på alla de frågor som har tagit upp. Min granskning av ärendet begränsas till de tre huvudfrågorna, nämligen behandlingen av till dess att han gick i pension , Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar och granskning av samt myndigheternas och enskilda tjänstemäns underlåtenhet att besvara brev. För alla tre frågorna är det väsentligt att peka på vissa begränsningar i JO:s tillsynsverksamhet. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Syftet med denna granskning är i första hand att undersöka om myndigheterna har handlat enligt de regler för förfarandet som gäller för dem. JO kan inte ändra eller upphäva ett beslut som en domstol eller en annan myndighet har fattat. Inte heller brukar JO ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. Det senare gäller i synnerhet om beslutet bygger på lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild sakkunskap. JO tar upp en sådan fråga till utredning bara när ett beslut direkt strider mot en lag eller en förordning eller annars framstår som uppenbart felaktigt Min granskning inriktas främst på frågan om berörda myndigheter vidtagit åtgärder mot som ett otillbörligt påtryckningsmedel för att han skulle upphöra med sin kritik mot . har i denna del, liksom i övriga delar, pekat på en rad olika omständigheter som enligt hans uppfattning ger stöd för att sådana påtryckningar har förekommit. Inledningsvis finner jag dock anledning att uppehålla mig vid frågan om myndigheterna i samband med vissa enskilda händelser brutit mot gällande förfaranderegler eller begått några andra fel vid sin handläggning. När det gäller skrivelse till Chefen för flygvapnet med förslag om att skulle frånträda sin dåvarande befattning har fråga uppkommit om brutit mot bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) FL. har nämligen framhållit att de uppgifter som inhämtats muntligen innan skrivelsen författades inte har nedtecknats (jfr 15 § om skyldighet att anteckna vissa inhämtade uppgifter) och att han inte fått ta del av skrivelsen för att yttra sig innan den lades fram för myndighetschefen (jfr 17 § FL om myndigheternas kommunikationsplikt). Förvaltningslagens bestämmelser gäller i huvudsak förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Med handläggning avses hela den procedur som börjar med att ett ärende anhängiggörs och slutar med dess avgörande (jfr och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, fjärde upplagan s. 49). Enligt min uppfattning anhängiggjordes ärendet rörande Hans Hjorts fortsatta tjänstgöring tidigast genom upprättande av skrivelsen med förslag i saken. De åtgärder som vidtog , nämligen inhämtande av upplysningar från andra befattningshavare hos myndigheten, ingick således inte i myndighetens formella handläggning. Mot denna bakgrund har det inte förelegat någon skyldighet för att dokumentera de uppgifter som sedan kom att ligga till grund för hans skriftliga förslag. Någon skyldighet enligt lag för att kommunicera förslaget med innan detta överlämnades till flygvapenchefen har inte heller förelegat. Kommunikationsplikten innebär nämligen att ett ärende inte får avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. överlämnande av förslaget till myndighetschefen innebar inte att ärendet avgjordes. En annan sak är att det från etiska och moraliska utgångspunkter kan ifrågasättas om inte borde ha fått ta del av skrivelsen och tillfälle att lämna sina synpunkter på innehållet innan den presenterades för myndighetschefen. har framhållit att skrivelse betecknats som konfidentiell och hävdat att den därför inte borde ha lagts fram på mötet vid flygstaben. Av samma skäl har han invänt mot att flygstabschefen lämnat ut skrivelsen till massmedierna. I denna del aktualiserar Hans Hjorts uppgifter frågan om befattningshavare hos Chefen för flygvapnet brutit mot tystnadsplikten. De bestämmelser som i första hand är av intresse i denna del är 1 kap. 2 § och 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100). I 1 kap. 2 § sekretesslagen anges att uppgift för vilken sekretess gäller enligt den lagen inte får röjas för enskild i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till. Enligt 7 kap. 11 § andra stycket gäller sekretess i en myndighets personalsociala verksamhet för bl.a. uppgifter om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Enligt paragrafens tredje stycke gäller sekretess också i en myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering av anställd. Även här förutsätts för sekretess att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Skrivelsen innehåller uppgifter som är hänförliga till myndighetens Chefen för flygvapnet personaladministrativa verksamhet och som i vissa delar rör Hans Hjorts personliga förhållanden. Uppgifterna får anses hänförliga till ett ärende om omplacering. måste antas ha lidit men i den betydelse som avses i sekretesslagen av att skrivelsen presenterades på mötet vid flygstaben. När det gäller åtgärden att presentera skrivelsen på mötet måste man fråga sig om uppgifterna därigenom röjdes för någon utomstående. Utredningen visar inte annat än att endast personer som var anställda vid flygstaben deltog i mötet. I sekretesslagens förarbeten har inte närmare berörts hur en befattningshavare hos en myndighet skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till andra befattningshavare hos samma myndighet. Det torde emellertid vara klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra befattningshavare. Å andra sidan är det tydligt att sekretesslagen inte kan utgöra ett hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone om detta objektivt framstår som försvarbart. Uppenbarligen måste uppgifter också fritt kunna lämnas till dem som på ett eller annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende (jfr m.fl. Sekretesslagen, tredje uppl., s. 84). Det finns alltså ett visst utrymme för en befattningshavare att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra befattningshavare hos samma myndighet. har uppenbarligen ansett det nödvändigt att informera berörd personal om innehållet i skrivelsen innan den överlämnades till flygvapenchefen. Mot denna bakgrund anser jag mig inte kunna göra gällande att innehållet genom presentationen vid mötet röjdes för enskilda i sekretesslagens mening. Jag anser det således inte utrett att skulle ha åsidosatt tystnadsplikten genom att informera berörd personal. Även i nu behandlat avseende kan det emellertid läggas etiska och moraliska synpunkter på agerande. Det skulle också kunna göras gällande att flygvapenchefen borde ha fått ta del av skrivelsen innan personalen informerades. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om meddelarfrihet aktualiseras när det gäller frågan om flygstabschefen brutit mot tystnadsplikt genom att lämna ut skrivelse till massmedierna. En huvudprincip i båda de nämnda författningarna är nämligen att det står envar fritt att lämna meddelanden för publicering i massmedierna. Detta gäller även offentligt anställda. Vissa undantag från meddelarfriheten finns angivna i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och sekretesslagen. Inget av dessa undantag gäller i detta fall. Det sagda innebär att flygstabschefen inte kan anses ha brutit mot sekretesslagen genom att lämna skrivelsen till massmedierna. En annan skrivelse som författades i samband med Hans Hjorts förflyttning till Sjukvårdsstyrelsen är generalläkarens skrivelse om rehabilitering. Det har numera framkommit att det aldrig varit tal om att vidta åtgärder mot enligt rehabiliteringsförordningen från hans dåvarande arbetsgivares sida, myndigheten för flygvapnet. Trots det har skrivelsen lagts fram i olika sammanhang rörande Hans Hjorts tjänstgöring av bl.a. den myndigheten. Den åberopades t.ex. när myndigheten lämnade ett yttrande till Försvarsmaktens organisationsmyndighet i samband med att sökte sin gamla tjänst vid flygvapnet . Det är ytterst anmärkningsvärt att Hans Hjorts arbetsgivare låtit skrivelsen om rehabilitering förekomma i olika sammanhang, trots att det enligt flygvapenchefen inte varit tal om att rehabilitera . Jag är starkt kritisk till detta. har hävdat att han mot sin vilja omplacerats till Sjukvårdsstyrelsen och att myndigheten för flygvapnet därigenom brutit mot bl.a. arbetsrättsliga bestämmelser. Försvarsmakten har tillbakavisat Hans Hjorts påstående i denna del och uppgett att han själv föreslog förflyttning dit. Klarlagt är att efter presentationen av skrivelse verkade arbetsgivaren för att bereda åtminstone delvis andra arbetsuppgifter. Av utredningen framgår emellertid också att själv vidtagit åtgärder för en förflyttning till Sjukvårdsstyrelsen innan arbetsgivaren meddelade beslut om hans omplacering. har framhållit att han trodde att han var anställd med fullmakt och att han därför inte kunde motsätta sig förflyttning. I ett fall som det förevarande kan det naturligtvis diskuteras vilket mått av frivillighet som ligger bakom en omplacering. Någon form av överenskommelse synes emellertid ha ingåtts mellan arbetsgivaren och . Jag finner därför inte skäl att gå in på de arbetsrättsliga frågorna. Av detta följer att jag inte heller går in på frågor rörande innebörden av Hans Hjorts anställningsfullmakt. Enligt har också Sjukvårdsstyrelsen brutit mot arbetsrättsliga bestämmelser. Hans Hjorts uppgifter om vad som föregick hans förflyttning från Sjukvårdsstyrelsen till 1992 har inte bemötts. Jag utgår därför från att de uppgifter som han lämnat är riktiga. har uppgett att han utan förvarning fråntogs alla flygmedicinska uppgifter och erbjöds avgångsvederlag. Utredningen ger vid handen att om än motvilligt accepterade erbjudandet om avgångsvederlag och vände sig till Försvarsdepartementet för att få andra uppgifter. Det blev alltså inte aktuellt att säga upp . Mot denna bakgrund föreligger inte heller i denna del skäl att gå in på de arbetsrättsliga frågorna. Inte heller i övrigt föreligger anledning för mig att göra uttalanden i frågorna om huruvida myndigheter inom försvarsmakten brutit mot några bestämmelser som reglerar själva förfarandet vid handläggningen av Hans Hjorts anställningsförhållanden. Den fråga som härefter återstår att behandla är den om berörda myndigheters åtgärder mot utgjorde ett otillbörligt påtryckningsmedel för att han skulle upphöra med kritiken mot . I mitt beslut i det tidigare ärendet rörande bl.a. arbetsgivarens behandling av kritiserade jag myndigheten för flygvapnet för att översten 1. K-G genom hot om repressalier försökt få att upphöra med kritiken. Hotet om repressalier framfördes i en promemoria till . Promemorian utgjorde ett svar på frågor som ställt med anledning av kritiken mot projektet. har hävdat att bl.a. förflyttningen 1989 till Sjukvårdsstyrelsen och erbjudandet om avgångsvederlag 1992 utgjorde påtryckningsmedel för att han skulle upphöra med kritiken. Han har också gjort gällande att vitsorden från generalläkaren utgjorde repressalier för hans kritik. Försvarsmakten har tillbakavisat påståendet att förflyttats från tjänsten vid flygstaben på grund av kritiken. Enligt myndigheten berodde förflyttningen i stället på att myndigheten för flygvapnet konstaterat att Hans Hjorts kompetens som ledare för den flygmedicinska enheten var otillräcklig. Till grund för detta konstaterande låg bl.a. skrivelse till myndigheten.