frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Frågan är då om polispersonalens agerande i praktiken innebar en upplösning. Det stora antalet polismän på platsen kunde visserligen uppfattas av demonstranterna som om man var instängd och berövad rörelsefriheten, men sedan läget stabiliserats, stod det demonstranterna fritt att fortsätta demonstrationen västerut på i riktning mot Turbinen eller att återvända samma väg tillbaka. En del deltagare valde i detta skede att lämna platsen, medan merparten stod kvar på . Demonstranternas passivitet kunde efterhand tolkas som om man avslutat demonstrationen. En dansktalande polisman beordrades till platsen för att förhandla med de danska demonstranterna och erbjuda dem busstransport till flygbåtsterminalen. Erbjudandet avböjdes och istället gick man under bevakning av polis till båten. Några frihetsberövanden gjordes inte på . rapporterade dansk polis att de återvändande danskarna åstadkommit skadegörelse i och att man försökt tränga in på Svenska Ambassaden i . att förutsättningarna för ett beslut om upplösande av demonstrationen saknades att polisens åtgärder på platsen inte har lett till att demonstrationen faktiskt upplöstes samt att polisen måste anses ha behörighet att meddela de villkor som är nödvändiga för att upprätthålla ordning och säkerhet och därmed rätt att anvisa lämplig marschväg. Av utredningen framgår att det demonstrationståg som utgick från Triangeln i saknade tillstånd. Misslyckade försök gjordes från polisens sida att få till stånd en dialog med ansvariga för demonstrationen för att på så sätt få besked om tänkt demonstrationsväg. Kommenderingsledningen vid polisområde beslutade därför att anvisa marschväg för demonstranterna. Med anledning av den information som inkommit hade polisområdeschefen i tidigare beslutat att demonstrationståget inte skulle tillåtas att komma fram till centrum eller att nå Fridhems-Erikslustområdena. När demonstrationståget marscherat norrut, västerut samt norrut kom det fram till korsningen . När polisen anvisade demonstrationståget att fortsätta västerut uppstod en viss villrådighet i tåget vilket ledde till att tåget avstannade. Med anledning av att demonstrationsdeltagarna i detta läge genom s.k. rusningar försökte komma igenom polisens avspärrningar och på så sätt komma in mot centrum inringades demonstranterna tillfälligt. Det förelåg inte några förutsättningar för polisen att upplösa demonstrationen. Förhandlingar mellan polisen och demonstranterna tillsammans med den omständighet att det rådde viss passivitet från demonstranternas sida ledde därför till att de danska deltagarna åkte hem med flygbåten och de svenska deltagarna lämnade platsen. finner, i likhet med polisområde , att deltagarna i en demonstration utan tillstånd inte skall ha bättre rätt att själva välja marschväg än deltagarna i en demonstration med tillstånd i vilken marschvägen är fastställd. Polisområde får anses vara i sin fulla rätt att anvisa marschväg och därmed besluta att demonstrationståget inte skulle tillåtas att nå vissa områden för att ha möjlighet att upprätthålla ordning och säkerhet. Vad gäller frågan om polisens agerande i korsningen skall anses vara av sådan art att det skall jämställas med en upplösning finner polismyndigheten att något upplösningsbeslut inte har tagits av kommenderingsledningen. Det har däremot som positionerna var låsta förhandlats mellan demonstranterna och polisen vilket resulterade i att demonstranterna avlägsnade sig från platsen. Det stod demonstrationsdeltagarna fritt att marschera tillbaka samma väg som de kommit oavsett om förhandlingarna med polisen skulle ha gett något resultat eller inte. Polisen har inte heller genom faktiska åtgärder på platsen bidragit till att demonstrationen upplöstes. Vid en samlad bedömning finner polismyndigheten att det inte finns någon anledning till kritik mot polisområde Malmös handlande . I ett beslut anförde chefsJO bl.a. följande. Enligt 2 kap. 1 § 3 och 4 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet, innebärande bl.a. frihet att anordna och bevista sammankomster och att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats. Dessa fri- och rättigheter får inom vissa ramar begränsas genom lag. Sådana begränsningar görs i 2 kap. ordningslagen (1993:1617). Allmänna sammankomster, varmed avses också demonstrationer, får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser (4 § första stycket). Tillstånd till en allmän sammankomst får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara närhet eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (10 § första stycket). får upplösa en allmän sammankomst om den hålls i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om sådant tillstånd (22 §) eller om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (23 § första stycket 1). Den omständigheten att en allmän sammankomst äger rum utan att något tillstånd över huvud taget har sökts för den är således inte laga grund för att upplösa den (prop. 1992/93:210 s. 79 och 262). En allmän sammankomst får upplösas enligt 22 eller 23 § endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken (24 §). Av utredningen framgår att förutsättningar för att upplösa demonstrationen saknades och att något beslut att upplösa den inte heller fattades av polismyndigheten. Däremot hindrade polismyndigheten genom avspärrningar demonstranterna att gå mot området vid Erikslust och att komma in i de centrala delarna av , vilket fick till följd att demonstrationen inte fullföljdes. Det ligger i sakens natur att ett tillstånd till en demonstration som har formen av ett demonstrationståg innehåller uppgifter om såväl tidpunkt som marschväg för demonstrationen. När det är fråga om en demonstration för vilken tillstånd inte har sökts har polisen däremot ofta inte tillgång till några uppgifter om vilken väg den kommer att gå. Den fråga som aktualiseras i ärendet är vilka rättsliga möjligheter polisen har att genom avspärrningar eller på annat sätt tvångsvis förmå en tillståndsgiven demonstration att hålla sig till den i beslutet angivna marschvägen respektive leda en demonstration för vilken tillstånd inte har sökts på en marschväg som enligt polisens uppfattning framstår som lämplig med hänsyn till sådana förhållanden som enligt 10 § ordningslagen får beaktas vid bedömningen av en fråga om tillstånd till en allmän sammankomst. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § polislagen (1984:387) att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Frågan om avspärrningar i syfte att förebygga ordningsstörningar i samband med bl.a. demonstrationer har diskuterats av i delbetänkandet (SOU 1993:60) Polisens rättsliga befogenheter. Utredningen anförde därvid bl.a. följande (s. 209 f.): En vanlig och effektiv åtgärd från polisens sida för att förebygga ordningsstörningar är att olika områden eller utrymmen spärras av. Det kan exempelvis vara fråga om att polisen spärrar av gator eller öppna platser i samband med en demonstration som kan förväntas leda till angrepp från deltagare i en motdemonstration. Erfarenheterna visar att polisen behöver ha befogenhet att företa vissa sådana avspärrningar för att kunna fullgöra sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Att avspärrningar redan enligt gällande rätt förutsätts kunna förekomma framgår också av bestämmelsen om ohörsamhet mot ordningsmakten i 16 kap. 3 § , där det stadgas ansvar under vissa förutsättningar för den som intränger eller kvarstannar på ett område som blivit avspärrat för ordningens upprätthållande. En avspärrning torde i rättslig mening få betraktas som ett tecken på att polisen förbjudit tillträde till det avspärrade området. Enligt vad utredningen har kunnat finna saknas det emellertid lagstöd för beslut om sådana tillträdesförbud, trots att det av hänsyn till krävs att alla begränsningar i medborgarnas rörelsefrihet har stöd i lag eller annan författning. Det kan visserligen ifrågasättas om tillträdesförbud alltid har karaktären att de är att anse som inskränkningar i rörelsefriheten i mening. Mot detta talar framför allt att tillträdesförbud som regel anses kunna vara av generell natur och förhållandevis kortvariga. Att spärra av en gata med följd att människor måste välja en annan väg är sannolikt inte en sådan begränsning som fordrar stöd i lag. Det torde däremot vara fallet med ett tillträdesförbud som får till följd att den som bor i en fastighet inte kan ta sig in eller ut. En sådan åtgärd kan i extrema fall också bli att betrakta som ett frihetsberövande. Utredningen föreslog att polislagen skulle kompletteras med en bestämmelse om befogenhet för polisen att förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme bl.a. om det fanns risk för allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Beträffande tillämpligheten av en sådan bestämmelse om tillträdesförbud anförde utredningen bl.a. följande (s. 211): Bestämmelsen om tillträdesförbud bör kunna tillämpas exempelvis om polisen har gett tillstånd till en demonstration och det finns anledning att vänta en stor mängd deltagare. Redan den omständigheten att deltagarna kommer att förflytta sig längs trafikerade gator gör att det kan anses finnas risk för allvarliga störningar av den allmänna ordningen. I en sådan situation kan polisen behöva spärra av vissa gator för att leda trafiken på andra vägar för att förhindra allmän oordning. Som påpekat finns det inte i gällande rätt något uttryckligt författningsstöd för att spärra av ett område i syfte att förebygga ordningsstörningar som bestämmelserna i 16 kap. 3 § å andra sidan utgår ifrån att avspärrningar i sådant syfte kan förekomma. Det resonemang som har redovisats i det föregående behandlar, såvitt avser demonstrationer, huvudsakligen frågan om avspärrningar i syfte att säkerställa att en demonstration kan genomföras i enlighet med ett lämnat tillstånd. Däremot berörs inte frågan om möjligheterna att göra avspärrningar riktade mot ett demonstrationståg i syfte att leda detta en viss väg på annat sätt än att man nämner den situationen att polisen spärrar av ett visst område i syfte att skydda en demonstration mot deltagare i en motdemonstration. Också frågan om att "anvisa väg" för deltagarna i en folksamling har behandlats av (a.a. s. 212 f.; jfr m.fl., Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis s. 156 f.). Av polisen meddelade befallningar till deltagarna i en folksamling förekommer enligt utredningen både i syfte att förhindra hotande ordningsstörningar och som en förebyggande åtgärd innan någon konkret fara för ordningsstörningar över huvud taget har uppstått. Det sägs vidare att polisen ofta följer med längs den anvisade vägen för att försäkra sig om att befallningen åtlyds. Det kan exempelvis vara fråga om att följa fotbollspublik till tunnelbanestationen efter matchens slut eller att i bil eskortera bussar med supporters genom staden. Att med tvång förmå någon att följa viss väg torde enligt utredningen vara en sådan inskränkning i rörelsefriheten som inte får ske annat än med stöd i lag. Det sägs vidare att ett sådant ingripande ryms inom ramen för ett avlägsnande. Polisen har redan med stöd av 13 § polislagen befogenhet att avlägsna den som stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen, och utredningen framhåller att den i betänkandet föreslagna bestämmelsen om avlägsnande av deltagare i en folksamling som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna ger ökade möjligheter för polisen att avlägsna dem som annars kanske skulle komma i fråga för en befallning att följa viss väg. Utredningen är vidare av den uppfattningen att den i betänkandet föreslagna bestämmelsen om befogenhet för polisen att förbjuda tillträde till ett visst område, dvs. att spärra av en väg eller en plats, i många avseenden torde kunna ersätta befallningar att följa viss väg. Möjligheten att avlägsna den som stör ordningen eller deltar i en folksamling som hotar att störa ordningen i kombination med möjligheten att spärra av olika områden torde enligt utredningens uppfattning ge polisen tillräckliga förutsättningar att upprätthålla ordningen. Utredningen anser därför att det inte finns anledning att ge polisen någon särskild befogenhet att i dessa situationer med tvång förmå någon att följa viss anvisad väg i sådana situationer. Utredningen noterar vidare att en avspärrning visserligen innebär att deltagarna i en folksamling på väg till en viss plats är förhindrade att ta den väg de hade tänkt sig, men att varje deltagare i övrigt är fri att välja vilken annan väg han vill. Om polisen i stället befaller deltagarna att följa viss väg innebär det att ingen av dem har rätt att vända och gå tillbaka samma väg som han kom. En sådan åtgärd sägs rymmas inom avlägsnandebegreppet. Utredningen anser det emellertid vara mycket tveksamt om så ingripande åtgärder bör kunna få företas om det inte finns någon omedelbar fara för ordningsstörning. Att företa sådana åtgärder i förebyggande syfte torde strida mot proportionalitetsprincipen. Utredningen anser sammanfattningsvis att polisen inte bör ges rätt att i förebyggande syfte använda tvång för att förmå någon att följa viss väg. Det finns däremot enligt utredningens mening ingenting som hindrar att polisen kommer överens med deltagarna i en folksamling om att de frivilligt skall ta viss väg. Polisen kan också ge en anvisning (inte en befallning) om vilken väg de bör ta och dessutom bevaka dem under färden om det finns anledning att tro att de kommer att störa ordningen. Sådana åtgärder kan inte betraktas som ingripanden enligt utredningens definition och behöver därför inte uttryckligt lagstöd. Utredningen framhåller emellertid avslutningsvis återigen att åtgärderna inte kan förenas med tvång. Enligt min mening kan stöd för att ingripa mot ett demonstrationståg som sådant hämtas endast i de till grundlagsreglerna om skydd för demonstrationsfriheten anknytande reglerna i ordningslagen. En annan sak är att bestämmelserna i 13 § polislagen och de regler om straffprocessuella tvångsmedel som återfinns i ger polisen möjlighet att ingripa mot enskilda deltagare i en demonstration som stör ordningen eller begår brott (prop. 1992/93:210 s. 78). Eftersom demonstrationsfriheten åtnjuter ett uttryckligt grundlagsskydd kan man exempelvis inte till grund för ett ingripande mot en demonstration åberopa den oreglerade rätt för polisen att spärra av vissa områden som enligt vad som har sagts i det föregående avspeglas i straffbestämmelsen i 16 kap. 3 § . Med anledning av det resonemang som förs i polismyndighetens yttrande kan det vara lämpligt att vid analysen av ordningslagens regelsystem inledningsvis behandla den situationen att ett tillståndsgivet demonstrationståg avviker från den marschväg som har angetts i tillståndsbeslutet. Om tillståndet helt överensstämmer med den gjorda ansökningen och den nya marschvägen således inte till någon del kan anses stå i strid med något av polismyndigheten meddelat avslagsbeslut, saknas förutsättningar för att ingripa mot demonstrationen med stöd av 2 kap. 22 §. Demonstrationen blir i ett sådant fall i stället att betrakta som en allmän sammankomst för vilken tillstånd inte har sökts (jfr prop. 1992/93:210 s. 7374). Som framgår av vad som har sagts i det föregående anvisar ordningslagen inte några möjligheter att ingripa mot en sådan sammankomst vid sidan av den upplösningsrätt som följer av 2 kap. 23 § första stycket 1 och den därtill anknytande ingripanderätt som regleras i 2 kap 24 §. Jag kan således inte finna att det i gällande rätt öppnas någon möjlighet för polisen att i en situation av det här diskuterade slaget med hjälp av avspärrningar eller på annat sätt tvångsvis återföra demonstrationen till den i tillståndsbeslutet angivna marschvägen annat än om det föreligger sådana omständigheter som anges i 2 kap. 23 § första stycket 1 ordningslagen. Som framgår av redogörelsen i det föregående är i själva verket redan polisens möjligheter att "anvisa väg" för folksamlingar som inte utgör demonstrationer mycket begränsade. I det här aktuella fallet var det som nämnts fråga om en demonstration för vilken tillstånd över huvud taget inte hade sökts. Av det resonemang som har redovisats i det föregående följer att polismyndigheten saknade rättsligt stöd för åtgärden att spärra av vissa vägar för demonstrationståget. Med hänsyn till vad som har upplysts om polismyndighetens sätt att uppfatta den föreliggande situationen och till att det regelsystem som gäller i fråga om polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i olika situationer inte är alldeles lättöverskådligt kan jag emellertid ha viss förståelse för de bedömningar från myndighetens sida som låg till grund för de vidtagna åtgärderna. Den situation som har varit föremål för min bedömning i detta ärende belyser på ett tydligt sätt vilka problem av rättslig och polistaktisk natur som polisen kan ställas inför i sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samband med demonstrationer på offentliga platser. Det kan finnas anledning att beakta de iakttagelser som har gjorts i ärendet vid beredningen av förslag till lagreglering av bl.a. frågan om polisens möjligheter att spärra av vissa områden i samband med demonstrationer. Jag överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till . Också bör erhålla ett exemplar för kännedom. En polismyndighet har på uppdrag av en enskild person genomfört ett delgivningsuppdrag med anlitande av polisman. Förfarandet strider mot bestämmelsen i 25 § andra stycket delgivningslagen (Dnr 2060-1994) I en anmälan till JO kritiserades dåvarande i för sättet att genomföra en delgivning. Anmälaren ifrågasatte lämpligheten av att en delgivning av en betalningsuppmaning enligt konkurslagen utfördes av uniformerad polis. Yttranden infordrades från i och från . I ett beslut anförde chefsJO bl.a. följande. I 2 kap. 9 § första stycket konkurslagen (1987:672) föreskrivs att en gäldenär, som är eller senare än före konkursansökningen har varit bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125), skall om inte annat visas anses insolvent, om 1. gäldenären har uppmanats av en borgenär att betala en klar och förfallen skuld men underlåtit att göra detta inom och 2. borgenären begär gäldenären i konkurs och skulden då ännu inte är betald. Enligt andra stycket i bestämmelsen gäller att borgenärens uppmaning skall innehålla en upplysning om att en konkursansökan kan följa. Uppmaningen skall delges gäldenären. Delgivning enligt 12 § delgivningslagen (1970:428) (DL) får dock ske endast om det finns anledning att anta att gäldenären har avvikit eller på annat sätt håller sig undan. Om det enligt föreskrift i lag eller annan författning skall ske delgivning i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, verkställs delgivningen enligt delgivningslagen (1 § DL). Delgivningslagen gäller vidare i tillämpliga delar när någon på grund av föreskrift i författning har att, utan samband med mål eller ärende, ombesörja delgivning (22 § andra stycket DL). I 3 § DL i dess lydelse enligt SFS 1993:1688 beskrivs vissa delgivningsformer, nämligen ordinär delgivning (första stycket), särskild postdelgivning (andra stycket), telefondelgivning (tredje stycket) och stämningsmannadelgivning (fjärde stycket). Stämningsmannadelgivning definieras som delgivning genom stämningsman eller annan, vars intyg enligt 24 § första stycket DL utgör fullt bevis om delgivning. Stämningsmannadelgivning får användas endast om delgivning inte kan ske enligt förstatredje styckena. Den personkrets som anges i 24 § första stycket DL innefattar bl.a. stämningsmän, tjänstemän vid svenska utlandsmyndigheter, åklagare, polismän och kronofogdar. Om någon annan än en myndighet skall ombesörja delgivning får han anlita stämningsman (25 § andra stycket DL). Av allmänna råd (FAP 611-1) om förfarandet vid delgivning genom stämningsman m.m. framgår (avsnitt 3) att stämningsmannaverksamheten är administrativt knuten till en polismyndighet och att denna verksamhet i första hand bör bedrivas med icke polisutbildad personal, nämligen dels anställda delgivningsmän, dels frititidsarbetande stämningsmän knutna till den polismyndighet som har förordnat dem. Det sägs vidare att anställning som delgivningsman inte automatiskt medför stämningsmannabehörighet utan att detta kräver att delgivningsmannen också förordnas som stämningsman. Av utredningen framgår att hade vänt sig till polismyndigheten för att få myndighetens hjälp med att delge en betalningsuppmaning enligt 2 kap. 9 § konkurslagen. En sådan betalningsuppmaning skall delges enligt de regler som gäller för delgivning av stämning i tvistemål (prop. 1975:6 s. 161). Delgivningsuppdraget genomfördes genom att uniformerad polis åkte hem till den sökte och delgav honom där. Något försök att delge den sökte på annat sätt hade inte gjorts. Anledningen till detta var att ärendet bedömdes som mycket brådskande. Polisen tar emot delgivningsuppdrag från såväl myndigheter som enskilda. Delgivningslagen gäller som framgår av bestämmelsen i 22 § andra stycket DL i tillämpliga delar även när en enskild person på grund av föreskrift i författning har att, utan samband med mål eller ärende, ombesörja delgivning. I 25 § andra stycket DL anges inte några särskilda förutsättningar för att en enskild person skall få begagna sig av en stämningsman för delgivning. Om däremot en myndighet har för avsikt att begagna sig av delgivning genom stämningsman eller någon annan befattningshavare vars intyg enligt 24 § första stycket DL utgör fullt bevis om delgivning fordras att delgivning inte har kunnat ske på något av de sätt som anges i 3 § förstatredje styckena DL. En annan skillnad mellan enskilda personers respektive myndigheters möjligheter att använda stämningsmannadelgivning är att en enskild uppdragsgivare enligt ordalydelsen i 25 § andra stycket DL inte har rätt till annat än delgivning genom stämningsman. Den vidare personkrets som anges i 24 § första stycket DL och som kan anlitas när uppdragsgivaren är en domstol eller en annan myndighet står alltså inte till förfogande i sådana fall. Det saknades således redan på grund av avfattningen av bestämmelsen i 25 § andra stycket DL förutsättningar att verkställa den i ärendet aktuella delgivningen med anlitande av en polisman. Den nu nämnda skillnaden mellan stämningsmannadelgivning på uppdrag av en enskild person och sådan delgivning på uppdrag av en myndighet behandlas inte i delgivningslagens förarbeten (prop. 1990/91:11 om några delgivningsfrågor sägs emellertid (s. 45) att bestämmelsen i 22 § andra stycket DL innebär att den, som på grund av en uttrycklig författningsregel har att delge någon något utan att det gäller ett mål eller ärende vid en myndighet, har rätt att anlita en polismyndighet för stämningsmannadelgivning. Detta uttalande kan lätt tolkas på det sättet att en enskild person som begagnar sig av stämningsmannadelgivning därvid har rätt att få delgivningen utförd också av en polisman. Det kan tilläggas att det i FAP 611-1 inte görs någon åtskillnad mellan de fall där uppdragsgivaren är en enskild person och de fall där delgivningsuppdraget har lämnats av en myndighet. Det förefaller således som om delgivning genom stämningsman och stämningsmannadelgivning i den praktiska verksamheten felaktigt har kommit att användas som synonyma begrepp.