frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — har, som ombud och offentligt biträde för familjerna , hemställt att JO skall utreda om generaldirektören åsidosatt den tystnadsplikt som enligt 7 kap. 14 § jämfört med 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) åligger honom genom att utan strykningar eller med förbehåll lämna ut beslut till flertalet utomstående personer, bl.a. till olika journalister. har också ifrågasatt om i en intervju i brutit mot sekretesslagens bestämmelser genom att i intervjun röja uppgifter som är till men för familjerna . Till anmälan har hon fogat ett videoband innehållande den ifrågavarande intervjun. har anfört bl.a. följande. har genom att överlämna beslut in extenso till en journalist på TV brutit sin tystnadsplikt. Meddelarfriheten enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen genombryts när den röjda uppgiften "kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men". Den fara som konstituerar brott i detta sammanhang följer av att det nämnda beslutet på vissa angivna sidor innehåller såväl uppgifter från en av familjemedlemmarna som uttalanden från dvs. om dessa uppgifter. För envar som är det minsta insatt i förhållandena och situationen i den aktuella delen av världen, är det uppenbart att uppgifterna/ uttalandena, sanna eller osanna, skulle försätta uppgiftslämnaren i en utomordentligt farlig situation, där risken för hans eller hennes liv och hälsa är uppenbar, om uppgifterna kommer till berörd stats eller myndighets kännedom. Det kan med andra ord på mer än goda grunder antas att uppgiftslämnarna i så fall kommer att utsättas för våld eller annat men. Det är alltså mer än antagligt att genom sin åtgärd att lämna ut det angivna beslutet röjt uppgifter som han på grund av deras karaktär varit skyldig att hemlighålla. Det kan också nämnas att regeringens beslut i motsats till innehåller en erinran om att det i skälen för besluten kan finnas uppgifter som kan vara föremål för sekretess. Anmälan har remitterats till för upplysningar och yttrande. har genom generaldirektören anfört följande. En utomordentligt viktig princip i det svenska samhället är offentlighet och insyn i fråga om myndigheternas agerande och beslutsfattande. Den kan endast begränsas med stöd i lag. Huvudregeln i de fall en myndighet överväger att sekretessbelägga handlingar och/eller skälen för beslut i visst ärende skall vara att myndigheten i sin prövning av sekretessfrågan har offentlighet som utgångspunkt. I vissa fall gäller emellertid det omvända dvs att sekretess är utgångspunkten. Det gäller t.ex. uppgifter i ett ärende enligt utlänningslagen om en utlännings personliga förhållanden. Detta framgår av 7 kap. 14 § 2 st sekretesslagen. Uppgifter om påstådd politisk aktivitet som redovisas i skälen för beslutet och vilka främst torde vara av intresse i detta sammanhang saknar enligt samtliga instanser som prövat ärendet verklighetsbakgrund. Verket kan därför inte finna att offentliggörandet i den delen på något sätt äventyrar familjernas säkerhet vid ett återvändande till hemlandet eller att någon skulle lida men. Vad som i övrigt anges i skälen är inte heller av den karaktären att det påverkar familjernas säkerhetssituation. Verket vill i sammanhanget betona att personer som söker uppehållstillstånd är skyldiga att lämna erforderliga uppgifter vid utredningen. Självfallet är intentionen att dessa uppgifter skall överensstämma med verkligheten. Det får således enligt verkets mening anses stå klart att ett utlämnande av de aktuella uppgifterna inte har lett eller kommer att leda till men för de berörda personerna. Det bör slutligen noteras att flertalet av de uppgifter som sedermera offentliggjordes genom verkets utlämnande redan tidigare hade rönt offentlighetens ljus genom familjernas eget agerande i massmedia. har kommenterat remissvaret och anfört bl.a. följande. Den springande punkten i yttrande är att "samtliga instanser" har funnit att "påstådd" politisk aktivitet saknat verklighetsbakgrund; det omdömet gäller alltså även den påstådda politiska aktiviteten. Det verkar som om anser att de turkiska myndigheterna kommer att bortse från sistnämnda uppgift eftersom den anses vara osann av svenska myndigheter. Uppgiften kommer alltså enligt verkets uppfattning inte att påverka familjernas säkerhetssituation vid ett återvändande till . Det borde vara känt att blotta misstanken om anknytning till den politiska organisationen är tillräcklig för att turkiska myndigheter skall ingripa. I den nya ansökan om uppehållstillstånd som lämnades åberopades nya omständigheter som inte tidigare varit föremål för vare sig eller bedömning. Det var i denna ansökan som uppgifter om samröret med den politiska organisationen nämndes och man berättade också öppet om var man bott i . Dessa uppgifter har inte berörts i samtal med utomstående. har inte heller efter kontakt kunnat redovisa något stöd för påståendet att uppgifterna om den politiska aktiviteten skulle ha röjts till massmedierna vare sig genom henne eller genom familjerna . Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av första stycket gäller enligt andra stycket sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i andra stycket gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Sekretessbestämmelsen i andra stycket gäller i myndighetens verksamhet för kontroll av utlänningar. Med verksamhet för kontroll av utlänningar avses bl.a. förvaltningsärenden i frågor om uppehållstillstånd och avvisning. Bestämmelsen tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden, som uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. I förarbetena till sekretesslagen uttalas att vid bedömning av frågan om vilka uppgifter som bör skyddas måste beaktas att uppgifter som i vårt land anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller för hans närstående i hemlandet (prop. 1979/80:2, del A s. 209). Bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. Den ursprungliga lydelsen av 7 kap. 14 § sekretesslagen var utformad så att sekretessen inte gällde myndighetens beslut i ärenden. I syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar ändrades bestämmelsen genom att en regel infördes i nämnda paragraf om att sekretessen också skulle gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ett beslut i ett utlänningsärende. I samband med ändringen i sekretesslagen diskuterades om man i lagtexten skulle införa en regel om att beslutsmyndigheten, om den i skälen till sitt beslut tar in uppgifter för vilka sekretess gäller, skulle kunna förordna i beslutet att sekretessen för dessa uppgifter skulle bestå. Man stannade emellertid för att ej införa en sådan regel. Detta innebär att ett ställningstagande avseende offentliggörande av uppgifter som kan vara föremål för sekretess på sedvanligt sätt skall ske i samband med att en uppgift i en handling som förvaras hos myndigheten begärs utlämnad (prop. 1988/89:86 s. 90). Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen framgår att en fråga om utlämnande av allmän handling till enskild skall prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. 4 § sekretesslagen anges att myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, Brott mot tystnadsplikten straffsanktioneras genom 20 kap. 3 § . Den brottsliga gärningen beskrivs i lagtexten så, att någon röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla, eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet. Vidare anges att tystnadsplikten skall följa av lag eller annan författning eller av förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. För ansvar enligt bestämmelsens första stycke krävs uppsåt. Uppsåtet skall omfatta det förhållandet att den röjda uppgiften inte får lämnas ut i det aktuella fallet. Enligt lagrummets andra stycke är oaktsamhet tillräckligt för ansvar. fall föranleder dock inte straffansvar. Med hänsyn till att det i ärendet har gjorts gällande att brutit mot tystnadsplikt genom att dels bl.a. till olika journalister lämna ut en handling som innehöll uppgifter för vilka sekretess gällde, dels att i ett TV-program lämna uppgifter ur en sådan handling finns det anledning att i korthet beröra reglerna om yttrande- och meddelarfrihet. Varje medborgare är enligt regeringsformen gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet. Tryckfrihetsförordningen reglerar medborgarnas rätt att fritt uttrycka sina åsikter i tryckt skrift och att lämna uppgifter och meddelanden för publicering i sådan skrift. Motsvarande bestämmelser beträffande radio och TV finns i yttrandefrihetsgrundlagen. Denna s.k. meddelarfrihet gäller också offentligt anställda. Vissa undantag från meddelarfriheten gäller enligt tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrund-lagen och sekretesslagen. Dessa kan i korthet sägas innebära att uppgiftslämnaren har kvar sitt straffrättsliga ansvar i bl.a. vissa kvalificerade fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns särskilda regler om när ingripanden mot missbruk av yttrande- och tryckfriheten får ske. Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott. I de ovan nämnda kvalificerade fallen av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt har även JO befogenhet att som särskild åklagare väcka åtal med anledning av ett sådant brott. har, med anledning av en begäran om utlämnande av beslutet rörande familjerna , i sin helhet lämnat ut detta beslut. I skälen till beslutet förekom uppgifter om familjerna politiska aktivitet, dvs. sådana uppgifter om deras personliga förhållanden som i och för sig skulle kunna omfattas av sekretessen enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Detta innebär emellertid inte att uppgifterna inte under några förhållanden får lämnas ut. I stället ankommer det på den som handlägger frågan om att lämna ut beslutet att avgöra om uppgifterna kan lämnas ut. Det har därvid ingen betydelse i sig att uppgifterna i handlingen av en annan myndighet har bedömts som sekretessbelagda och därför inte lämnats ut av den myndigheten. Varje myndighet som förvarar den aktuella handlingen har att göra en självständig prövning. har uppgivit bl.a. att uppgifterna om påstådd politisk aktivitet som förekom i skälen till beslutet saknade verklighetsbakgrund och att offentliggörandet av dem därför inte kunde äventyra familjernas säkerhet vid ett återvändande till . Familjerna kunde därför enligt hans mening inte anses lida men av ett offentliggörande. Huruvida så skulle vara fallet kan naturligtvis diskuteras men konstruktionen av den aktuella sekretessbestämmelsen är sådan att det föreligger en presumtion för sekretess. Att svenska myndigheter har ansett att de ifrågavarande uppgifterna saknar verklighetsbakgrund innebär i sig inte att inte ett annat lands myndigheter kan komma att ställa lägre krav på bevisningen för organisationstillhörighet m.m. än vad de svenska myndigheterna har gjort. Det är också viktigt för en korrekt bedömning i asylärenden att en utlänning kan lämna känsliga uppgifter och därvid känna sig förvissad om att dessa inte kommer till allmänhetens kännedom. Emellertid är ställningstagandet i fråga om vilka uppgifter som kan röjas för en utomstående ytterst beroende av skadeprövningen. har uppgivit att han gjort en prövning enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen och därvid bedömt att familjerna inte skulle lida skada av att uppgifterna i beslutet offentliggjordes. Med hänsyn till konstruktionen av skaderekvisitet i sekretessbestämmelsen har det funnits anledning att iaktta försiktighet med att lämna ut de ifrågavarande uppgifterna. Olika bedömningar kan emellertid göras i skadefrågan utan att någon av dem kan sägas vara direkt felaktig i rättsligt hänseende. ställningstagande i sekretessfrågan kan inte anses falla utanför gränserna för detta utrymme för bedömning. Mot bakgrund härav föreligger inte grund för någon åtgärd från min sida mot med anledning av att han lämnade ut beslutet i dess helhet. Vid sådant förhållande saknas även anledning att vidta någon åtgärd på grund av de uttalanden som han har gjort i . Fråga om försäkringskassas centralkontor och lokalkontor i sekretesslagens mening är att betrakta som självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till varandra (Dnr 3159-1994) I en anmälan anförde S.N. har gjort sig skyldig till sekretessbrott genom att en handläggare på lokalkontoret informerade kassans huvudkontor, bidragsenheten, om att provisorisk livränta retroaktivt skulle utbetalas till honom varpå handläggare på huvudkontoret vände sig till kronofogdemyndigheten för att begära utmätning avseende obetalda underhållsbidrag. Detta resulterade i att kronofogdemyndigheten vände sig till stoppa utbetalning till S.N. framförde klagomål även i andra hänseenden, vilka dock utelämnats här. Efter remiss yttrade bl.a. följande. Det stämmer att lokalkontoret meddelade bidragsfunktionen på centralkontoret att livränteutbetalningen var på gång. Handläggaren på bidragsfunktionen tog kontakt med kronofogdemyndigheten för att begära utmätning för obetalda underhållsbidrag. Troligen på grund av att S.N. även hade andra skulder hos kronofogdemyndigheten begärde denna myndighet då uppgift om när och med vilket belopp utbetalningen skulle ske. Uppgifter om beloppet lämnades till kronofogdemyndigheten , som utbetalningen skulle verkställas. Innan utbetalningen verkställdes kom beslut från kronofogdemyndigheten om åtgärd enligt 6 kap. 12 § utsökningsbalken. förpliktades därmed att göra avräkning på den livränta som skulle utbetalas. Beloppet måste räknas om och utbetalning kunde inte ske . Rent tekniskt fungerar det så att en utbetalning som rapporteras utbetalas fredag samma vecka. Fram t.o.m. måndag kan justeringar, ändringar och stopp av utbetalning göras. Utbetalningen skulle göras och S.N. därmed ha pengarna . meddelade kammarrätten dock beslut om inhibition varför utbetalningen inte kunde verkställas. har inte på något sätt fördröjt utbetalningen av livränta. Normal uträknings- och väntetid från det att uträkningsfunktionen fått besluten var vid den aktuella tidpunkten . Något brott mot sekretesslagen kan inte anses föreligga eftersom kassan enligt 15 § lagen om bidragsförskott (1964:143) inträder i barnets rätt till underhållsbidrag intill det belopp som utgivits i bidragsförskott. torde vidare vara att betrakta som en helhet. I vart fall måste den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen anses vara tillämplig. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen följande såvitt avser det av S.N. Enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess hos bl.a. i ärende enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild m.m. för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Gäller sekretess enligt sekretesslagen för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften enligt 1 kap. 3 § första stycket samma lag inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Vad som sägs om myndighet i första stycket och i 1 kap. 5 §, 13 och 14 kap. samt i särskilda bestämmelser i sekretesslagen om överföring av sekretess mellan myndigheter gäller enligt stadgandets andra stycke också mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Syftet med regleringen i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen, såsom det anges i förarbetena (prop. 1979/80:2, del A, s. 121 samt KU 1979/80:37, s. 13) var att skapa en möjlighet att upprätthålla sekretess mellan enheter med olika verksamhet inom en och samma myndighet. Enbart en uppdelning på olika organisatoriska enheter inom en myndighet torde inte vara ett tillräckligt kriterium för att sekretess skall kunna upprätthållas mellan olika verksamhetsgrenar (se m.fl., Sekretesslagen, Kommentar till lag med ändringar, tredje upplagan, s. 67 f.). En viktig bedömningsgrund är därför indelningen i sakområden eller särskilda funktioner hos en myndighet. En sådan indelning kan i regel utläsas av myndighetens instruktion. Länsstyrelserna nämns ofta som exempel på myndigheter som i vart fall tidigare torde ha haft att tillämpa 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Även inom en socialförvaltning kan det förekomma olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening, nämligen i de fall då hälso- och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom ramen för (t.ex. alkoholpolikliniker med socialnämnd som huvudman). I JO 1985/86, s. 320 uttalade JO Sverne att de olika verksamhetsgrenarna inom en socialförvaltning inte är att anse som självständiga i den mening som avses i 1 kap. 3 § sekretesslagen om det inte är fråga om t.ex. hälso- och sjukvårdsverksamhet. JO har vidare funnit att det i ett fall inte med säkerhet kunde påstås att en klinik vid ett sjukhus utgjorde en självständig verksamhetsgren i sekretesslagens mening och ansåg därför att utlämnande av en journal mellan olika kliniker vid samma sjukhus i strid mot patientens önskemål inte kunde anses utgöra ett brott mot sekretesslagen (JO 1986/87, s. 198). Inte heller en taxeringsenhets olika sektioner kan anses inta en sådan självständig ställning i förhållande till varandra att sekretess skall gälla inom myndigheten (JO 1989/90, s. 385). De allmänna försäkringskassornas organisation regleras bl.a. i 18 kap. lagen om allmän försäkring. En allmän försäkringskassa är ett självständigt offentligrättsligt organ, som leds av en styrelse. Arbetet inom en allmän försäkringskassa leds av en direktör i enlighet med styrelsens anvisningar. Direktören och vissa andra tjänstemän tillsätts av , medan övriga tjänstemän tillsätts av . Inom varje allmän försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder, som avgör frågor om rätt till förmåner som anges i 18 kap. 21 § lagen om allmän försäkring och vissa andra författningar. Kassorna har givits möjlighet att inom vissa ramar själva utforma kontorsnät och organisation. Inom varje försäkringskassa finns ett centralkontor och ett antal lokalkontor samt i vissa fall filialexpeditioner. Centralkontoren svarar för ledning och uppföljning av lokalkontorens verksamhet samt för en viss ärendehandläggning. När det gäller en allmän försäkringskassas centralkontor i förhållande till dess egna lokalkontor kan konstateras att uppdelningen primärt är geografisk. Lokalkontoret har kännedom om förhållandena i den ort där det är beläget och utgör allmänhetens kontaktpunkt med . Det rör sig alltså inte principiellt om någon saklig uppdelning. Tvärtom följer centralkontoren upp lokalkontorens arbete och företar omprövningar av lokalkontorens beslut. Centralkontoren och lokalkontoren tillämpar i princip också samma lagstiftning, dvs. bl.a. lagen om allmän försäkring. Det anförda talar emot att en försäkringskassas lokalkontor i sekretesslagens mening skulle betraktas som självständiga i förhållande till samma försäkringskassas centralkontor. Vidare kan nämnas att förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter stadgar att på begäran skall lämna uppgifter om enskilda till bl.a. annan allmän försäkringskassa. Stadgandet möjliggör således uppgiftslämnande mellan olika allmänna försäkringskassor i fall där uppgifter begärs. Jag ser det emellertid som uteslutet att stadgandet är avsett att innefatta något hinder för utbyte av uppgifter om enskilda inom en och samma allmänna försäkringskassa. Jag anser sammantaget att en allmän försäkringskassas centralkontor i vart fall inte i ett fall som det förevarande kan anses inta en sådan självständig ställning i förhållande till ett lokalkontor inom samma allmänna försäkringskassa, att 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall tillämpas i fråga om överföring av uppgifter om enskilda mellan lokalkontoret och centralkontoret. Med hänsyn till det anförda saknas anledning att närmare beröra frågan om den i förevarande fall i och för sig tillämpliga s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (jfr /Sverne, Sekretess inom allmän försäkring, 1993, s. 72). När det gäller centralkontorets hänvändelse till kronofogdemyndigheten framgår inte annat än att denna åtgärd var nödvändig för att kassan skulle kunna fullgöra sin verksamhet med avseende på bidragsförskottsärendet. inträdde ju i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige enligt 15 § lagen (1964:143) om bidragsförskott. Sekretessen bröts därvid i enlighet med 1 kap. 5 § sekretesslagen. Härutöver kan tilläggas att är skyldig att på begäran lämna uppgifter till bl.a. kronofogdemyndigheten rörande den enskildes personliga förhållanden, se 3 § förordningen om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter. Försäkringskassa har inte berett en försäkrad tillfälle att ta del av ett läkarintyg rörande honom (Dnr 1405-1995) I en mot allmänna försäkringskassa riktad anmälan anförde P. bl.a. följande. kontaktade han handläggaren på för genomgång av sina läkarintyg. Vid sammanträffande och genomgång fick han inte se ett läkarintyg från psykiatriska mottagningen i . Han ifrågasatte nu om kassan förfarit riktigt. Från inhämtades bl.a. kopia av en gjord journalanteckning med följande lydelse. Df besöker fk för att ta del av handlingarna i akten. Hänvisas till psykmottagn vad gäller LUT (läkarutlåtande, här anm.) därifrån. Df avser att kontakta advokat om detta, då han anser att fk ej har rätt att göra på detta sätt. yttrade sig efter remiss. Därvid hänvisade kassan bl.a. till ett yttrande av sektionschefen , i vilket uttalades följande. besökte lokalkontoret , enligt handläggaren är inte journalanteckningarna från detta samtal fullständiga eftersom handläggaren blivit avbruten i journalföringen. Handläggarens uppfattning är att P. var nöjd med att vända sig till psykmottagningen, att ta del av läkarintyget där och ha psykiatriskt skolad personal till hands att förklara och stötta, och att P:s ursprungliga begäran att få ta del av utlåtandet på inte kvarstod när samtalet avslutades. har P. ringt lokalkontoret och frågat varför utlåtandet inte lämnades ut. Handläggaren erbjöd då P. en kopia av utlåtandet men han var inte intresserad eftersom han då gjort sin JO-anmälan. Av yttrandet framgår vidare att läkarutlåtandet skickades till P. . I en redogörelse har handläggaren bl.a. anfört följande. Vad gällde läkarutlåtande från psykmottagningen rekommenderade jag P. att kontakta psykmottagningen för att där få ta del av utlåtandet.