frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Enligt 7 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) har personalföreträdare rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. Från denna regel görs vissa undantag i 10 §. Personalföreträdare har således inte rätt att närvara när bl.a. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild handläggs, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda. Nämnden har anfört att den vid sammanträdet hade att ta ställning till hur lednings- och administrativa tjänster i den nya organisationen skulle bemannas. Ett sådant ärende rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. Personalföreträdare har således enligt huvudregeln haft närvarorätt. Fråga uppstår om, såsom nämnden gjort gällande, det ovan anförda undantaget i 10 § är tillämpligt. För att myndighetsutövning skall föreligga krävs att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Enligt den tidigare gällande förvaltningslagens (1971:290) definition av myndighetsutövning skulle myndighetens befogenhet gå ut på att för enskild bestämma om "förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande". Begreppet myndighetsutövning har samma innebörd i nu gällande förvaltningslag (1986:223), jfr prop. 1985/86:80 s. 55. Utmärkande för myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Nämndens beslut avser omplacering av personal. Omplaceringen har vidtagits som en följd av att förvaltningen omorganiserats. Beslutet innebär att arbetstagarna inom ramen för en bestående anställning har tilldelats nya arbetsuppgifter. Ett beslut i ett sådant ärende kan inte anses utgöra myndighetsutövning mot någon enskild. I sammanhanget bör även noteras att anställningar inom den kommunala sektorn oftast i sin helhet är reglerade genom kollektivavtal, varvid åtgärder rörande de anställda inte i något avseende kan anses angå myndighetsutövning mot någon enskild. Det sagda leder till att , i sin egenskap av personalföreträdare, hade rätt att närvara vid nämndens behandling av ärendet. Nämnden har vid sin bedömning kommit till en annan slutsats än den jag här redovisat. Detta förhållande är inte av beskaffenhet att föranleda kritik. Eftersom det som i övrigt anfört inte föranleder något uttalande av mig avslutar jag ärendet här med det uttalande om rättsläget jag ovan gjort. Handläggningen av yrkanden om arvode till förvaltare enligt , bl.a. fråga om skyldigheten att kommunicera arvodesyrkanden med huvudmannen I ett beslut anförde JO Pennlöv bl.a. följande. A.A. har klagat på att arvode till den förvaltare som varit utsedd för honom har bestämts genom muntliga överenskommelser mellan förvaltaren och överförmyndarnämnden och att några skriftliga beslut inte finns. akt angående förvaltarskapet samt skriftliga beslut om arvode till förvaltaren har begärts in och granskats. Av dessa handlingar framgår bl.a. följande. Förvaltaren har till sina årsräkningar fogat en redogörelse för förvaltarskapet under respektive år. Arvodet har fastställts för tiden till till , att betalas av huvudmannen, för till , att betalas av huvudmannen samt för till , att betalas delvis av huvudmannen och delvis av kommunen. har, på yrkande av A.A., i beslut nedsatt arvodet till . Efter att muntliga upplysningar inhämtats från överförmyndarnämndens sekreterare har ärendet remitterats till och yttrande. I remissvaret har nämndens ordförande anfört följande. A. erhöll förvaltare för att bevaka sin rätt och förvalta sin egendom. Till förvaltare förordnades G.F. har i ärendet erhållit årsredovisningar för åren 19911993 och då förvaltarskapet numera upphört har även sluträkning begärts (). Tillsammans med årsredovisningarna har också förvaltaren inlämnat skriftliga redogörelser över de insatser förvaltaren nedlagt . Utöver den skriftliga redogörelsen har överförmyndarnämnden också erhållit muntlig information från förvaltaren dels genom telefonsamtal och besök av förvaltaren. har under förvaltarskapet regelbundet blivit uppringd av A. A. har då velat diskutera idéer och ekonomiska frågor där han och förvaltaren varit oense. har stor kännedom om A. och hans förhållanden och även hur förvaltaren skött sitt uppdrag. Arvodesbeslut och förvaltarens redogörelser för gjorda insatser har inte delgivits A. då det ej varit till gagn för A. A.A. har kommenterat remissvaret varvid han framfört synpunkter på att han inte fått del av de beslut som påverkat hans ekonomi. Inledningsvis vill jag framhålla att jag inte tar ställning till storleken på de arvoden som överförmyndarnämnden beslutat om. Detta beror på att JO inte brukar pröva myndigheters ställningstaganden i de sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra. Vid sådana ställningstaganden kan nämligen olika bedömningar göras utan att någon av dem kan sägas vara direkt felaktig i rättsligt hänseende. JO kan inte heller ändra eller upphäva ett beslut som en myndighet har fattat. Besluten om arvode kan överklagas till domstol och JO:s granskning är inte avsedd att ersätta en prövning som kan ske i ordinarie ordning. Beträffande överförmyndarnämndens handläggning av arvode till förvaltaren vill jag anföra följande. Vid handläggningen av frågor om arvode till gode män och förvaltare har överförmyndarnämnden att tillämpa förvaltningslagen (1986:223), FL. Enligt 15 § i den lagen skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av 17 § FL framgår att sådant ärende ej får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättas om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Sådan kommunikation får dock underlåtas i vissa särskilt angivna fall, bl.a. om åtgärden är uppenbart obehövlig. Enligt 20 § samma lag skall ett beslut varigenom myndighet avgör ärende innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis i några fall, bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Slutligen skall en sökande, klagande eller annan part enligt 21 § FL underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Av utredningen framgår att förvaltaren lämnat in skriftliga arbetsredogörelser och att han därutöver lämnat muntliga uppgifter till överförmyndarnämnden om det arbete han lagt ner på förvaltarskapet. Såvitt framgår har dessa uppgifter inte dokumenterats. Mot bakgrund av ovan nämnda regler finns det därför anledning att erinra om att muntliga uppgifter som i ett eller annat avseende har betydelse för handläggningen av ett ärende skall dokumenteras på lämpligt sätt. Beträffande skyldigheten att höra part före beslut i arvodesfråga uttalade föredragande statsrådet i samband med ändringar av , att FL:s regel om kommunikation innebär att överförmyndaren i allmänhet kan underlåta att höra den enskilde, om han avser att fastställa ett arvode som motsvarar vad som normalt brukar utgå och han dessutom anser att arvodet bör betalas av kommunen. Däremot bör, enligt samma uttalande, den enskilde normalt beredas tillfälle att yttra sig, om ett särskilt högt arvode har ifrågasatts, liksom då överförmyndaren anser att den enskilde helt eller delvis bör stå för kostnaden. Överförmyndaren bör dock kunna underlåta att höra den enskilde om detta skulle vara uppenbart meningslöst med hänsyn till hans ålder, psykiska tillstånd e.d. (NJA II 1974 s. 429). fann i sitt yttrande uttalandet tveksamt eftersom någon sådan grund för att underlåta kommunikation inte finns i FL, som bygger på principen att en person som ej själv kan föra talan bör ha ställföreträdare. Enligt utskottet skulle det dock föra för långt att i alla fall som det är fråga om förordna god man för att avge yttrande i arvodesfrågan. Utskottet framhöll dock att det kan bli erforderligt att förordna god man för att i förevarande hänseende bevaka den omyndiges rätt om arvodesfrågan är tveksam och det rör sig om betydande belopp. I sin kommentar till har ifrågasatt om överförmyndarens ärenden över huvud taget utan vidare bör betraktas som sådana som direkt avses med FL. Detta beroende på att överförmyndaren fungerar mindre som en vanlig myndighet än som medverkande i förvaltningen av enskildas egendom. Enligt hans uppfattning kan till stöd för en fri, fast sakenlig, tillämpning av FL åberopas, att FL spänner över ett oerhört stort och differentierat område och att det måste vara tillåtligt att utan stöd av särskilda undantagsbestämmelser beakta beskaffenheten av det särskilda rättsområdet. Beträffande FL:s regel om kommunikation har han anfört att han anser det minst sagt tveksamt huruvida det kan vara lämpligt att höra omyndigförklarade (numera den som har förvaltare, JO:s anm) om arvodesbeloppet. Dessa kan dock tänkas överklaga beslut i arvodesfråga. (se , och internationell föräldrarätt, fjärde uppl. 1986 s. 390 f.) JO har i ett ärende angående skyldighet att höra part och motivera beslut vid bestämmande av arvode till en god man (JO:s ämbetsberättelse 1986/87 s. 61) uttalat sig om en överförmyndarnämnds skyldighet att kommunicera en god mans yrkande om arvode med dödsboet efter den person som haft god man. På grund av att det för nämnden var känt att dödsbodelägarna var missnöjda med den gode mannens arbete och att dödsboet uppenbarligen var i stånd att självt föra sin talan, menade JO att nämnden, hur det än må förhålla sig med frågan om kom-munikationsplikten åvilar överförmyndaren i alla situationer, borde ha följt FL:s bestämmelse i detta fall. Av de ovan angivna motivuttalandena framgår att en överförmyndare vid handläggningen av arvodesfrågor bör kommunicera ett arvodesyrkande då ett mycket högt arvodesbelopp är aktuellt eller då den enskilde helt eller delvis skall stå för kostnaden, om inte sådana skäl som angetts i motiven talar mot det. Bedömningen av i vilka av de angivna fallen underlåtelse kan ske får göras mot bakgrund av den kännedom som överförmyndaren har om respektive huvudmans förhållanden. Samma bedömning bör göras i fråga om i vilka fall huvudmannen skall underrättas om beslutet. Sker ingen kommunicering och underrättelse i dessa fall, bör dock ändå ett skriftligt beslut som innehåller skälen för detsamma upprättas. Utredningen ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om överförmyndarnämndens handläggning av ärendet i nu berört avseende varit riktig eller inte. Utöver vad som ovan angetts saknas det därför grund för mig att rikta några anmärkningar mot handläggning. Kritik mot en överförmyndare för brister i tillsynen över en god mans förvaltning (Dnr 3653-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. har framfört klagomål mot överförmyndarens tillsyn över en god mans förvaltning och gjort gällande att brister i tillsynen möjliggjort för den gode mannen att förskingra medel från huvudmannen. Han har anfört bl.a. följande. blev förordnad som god man för hans mormor . var senildement och intagen på ett vårdhem. hade tillbaka haft hand om hennes ekonomi, men misskött den. Före förordnandet hade R.M. kontakter med kurator och överförmyndare, då han informerade dessa om G.M:s alkoholproblem och svårigheter att sköta J.J:s ekonomi. Sedan dåvarande överförmyndaren intygat att det på grund av dennes kontroll över den gode mannens förvaltning inte skulle finnas någon risk för misskötsel av J.J:s ekonomi, accepterade R.M. till slut att G.M. förordnades som god man. ringde dåvarande överförmyndaren till honom och bad honom påverka G.M. att lämna in årsräkningar . Överförmyndaren uppgav att han skickat brev till henne och att det inte var någon fara för J.J:s ekonomi eftersom G.M. endast förfogade över pensionspengar och räntor och inte kunde ta ut pengar från banken utan hans tillstånd. om hon skötte sitt uppdrag, vilket hon uppgav sig göra. blev han kontaktad av en tjänsteman på , som uppgav att det fanns en skuld i obetalda hyror till det vårdhem där J.J. Det visade sig senare att skulden uppgick till . Han ringde till den nuvarande överförmyndaren och bad denne att spärra J.J:s samtliga bankkonton. När han därefter granskade överförmyndarens akt i godmansärendet visade det sig att det saknades årsräkningar , 1993 och 1994. Den årsräkning som fanns omfattade åren 19891991 och var upprättad av och underskriven av G.M. I denna årsräkning fanns en skuldpost på , angiven som lån till G.M. Några lånehandlingar, kontrakt eller annat fanns inte. Enligt hans uppfattning är lånet en efterhandskonstruktion för att dölja den brist som uppstått under 19891991. På förfrågan om varför årsräkningar inte krävts in svarade att han skickat ett eller möjligen två brev till G.M. där han påpekat att vitesföreläggande kan bli aktuellt om årsräkning inte lämnas in. erbjöd sig nu att bli god man och bad honom att upprätta årsräkningar för 19921994. När han efter mycket detektivarbete och svårigheter lyckades med detta visade det sig att av J.J:s medel tagits ut utan att ha använts för hennes räkning. Dessa medel har förskingrats av G.M. har därutöver förlorat ränteintäkter samt de som inte betalats till . Överförmyndarna har inte följt de föreskrifter som gäller för deras verksamhet. De har inte vitesförelagt eller begärt entledigande av den gode mannen. fick varningar från honom om G.M:s olämplighet, vilket borde ha gjort honom vaksam. vidtog inte heller tillräckliga åtgärder för att få in årsredovisningarna. Om överförmyndarna hade skött sina åligganden hade inte J.J. förlorat sina pengar. Ärendet har remitterats till överförmyndaren för upplysningar och yttrande. I remissvaret har och anfört följande. tjänstgjorde som överförmyndare i under tiden oktober 1982oktober 1992. tjänstgör som överförmyndare i kommunen. Efter ansökan av förordnade G.M. till god man för modern, . Innan ansökan ingavs till tingsrätten hade samråd skett med såväl G.M. som med dennas son, R.M. tillstyrkte därvid att i ansökan föreslog G.M. som god man för J.J. I anslutning till att G.M. förordnades till god man informerade henne om de regler som gäller för godmanskapet, bland annat reglerna om förvaltningen av huvudmannens tillgångar och om redovisningen av gode mannens förvaltning. underlåtit att inkomma med årsräkning uppmanade henne därtill, dels , dels , dels . hade kontakt även med R.M. angående G.M:s bristande redovisning. berättade därvid att hon tillfälligt kommit i ekonomiskt trångmål och att J.J. därför efter bankuttag, undertecknade av J.J. skänkt sammanlagt till G.M. Med tanke på att J.J. hade tillgångar som uppgick till och G.M. var enda barnet ansåg att transaktionen fick anses skälig. G.M:s uppgift att J.J. själv undertecknat uttagsavierna medförde vidare att inte uppmärksammade att han förbisett att spärra J.J:s bankkonto. Eftersom gåvan inte var deklarerad föreslog att den skulle betraktas som ett lån och senare upptas i bouppteckningen efter J.J. Vid kontroll av G.M:s sammanräkning av den ekonomiska förvaltningen noterades en brist på . Efter begäran från G.M. hjälptes hon vid besöket hos att upprätta en gemensam årsräkning för åren 19891991, varvid ovan angivna gåva jämte det noterade underskottet på redovisades som ett lån från J.J. underlåtit att inkomma med årsräkning uppmanade henne därtill . uppmanade henne att inkomma med årsräkning för såväl 1992 som 1993, varefter han i påminnelse även bifogade information om möjligheten att vitesförelägga gode män som inte fullgör sin redovisningsskyldighet. G.M:s redovisning och förvaltning av J.J:s tillgångar. samtyckte därvid till att R.M. tillsammans med G.M. upprättade årsräkningar för åren 19921994. redogjorde för tingsrätten i att upprättade redovisningar uppvisade ett stort underskott och bad tingsrätten vidta erforderliga åtgärder. föreslog vidare tingsrätten att förordna R.M. till god man för J.J. och förordnades R.M. till god man för J.J. inkom årsräkningar för åren 19921994 jämte sluträkning undertecknade av G.M. I bilaga till sluträkningen anger R.M. att redovisningen uppvisar ett underskott på . har i en numera återkallad ansökan om betalningsföreläggande krävt J.J. på jämte ränta avseende obetalda vårdavgifter. har kommenterat remissvaret, varvid han bl.a. anfört följande. Överförmyndaren har inte följt upp eller kontrollerat att godmanskapet fungerat och inte heller agerat när uppdraget inte sköttes korrekt. Av det läkarintyg som ingavs i samband med att G.M. förordnades som god man framgick bl.a. att J.J. 1988 inte ens visste hur många barn hon hade. 19901991 när uttagen gjordes visste hon inte vad hon hette och kunde inte hålla i en penna. Med hänsyn härtill borde insett det orimliga i att J.J. skulle ha undertecknat uttagsavier och skänkt till G.M. JO skall enligt de regler som gäller för JO:s verksamhet normalt inte utreda händelser eller förhållanden som ligger om det inte finns särskilda skäl för det. Med hänsyn till att de förhållanden som R.M. velat fästa min uppmärksamhet på har ett sådant samband med varandra att de lämpligen bör bedömas i ett sammanhang, har jag dock funnit anledning att i det här fallet granska ärendet i sin helhet. Jag vill först klargöra att gode män inte står under JO:s tillsyn. Det är överförmyndaren och (före tingsrätten) som har tillsyn över dem. Min granskning omfattar därför endast överförmyndarens handläggning och jag kan inte uttala mig om den gode mannens åtgärder. Regler om överförmyndares verksamhet och gode mäns förvaltning finns i bl.a. . Efter en genomgripande förändring av förmynderskapslagstiftningen har flertalet regler i fått ny lydelse. Då överförmyndarens handläggning i det nu aktuella ärendet i huvudsak skett avser de nedan angivna hänvisningarna regler i dess äldre lydelse. I de fall reglerna fått en annan benämning i den omarbetade anges denna inom parentes. Enligt 11 kap. 12 § , FB, skall till god man utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna. Frågan om en viss person är lämplig att föreslå som god man får bedömas av överförmyndaren i varje enskilt fall utifrån de kunskaper som denne har om personen i fråga. JO brukar endast i undantagsfall uttala sig beträffande sådana bedömningsfrågor, och jag har inte funnit anledning att i det här fallet ta ställning till om det var riktigt att föreslå G.M. som god man för J.J. Av 16 kap. 5 § (14 kap. 15 §) FB framgick att en god man före till överförmyndare skulle avge årsräkning, innefattande redogörelse för förvaltningen under föregående år. I årsräkningen skulle upptas tillgångar och skulder vid början av den tid räkningen avsåg, en sammanställning av inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder vid samma tids utgång. Upptog årsräkningen medel som innestod hos bank skulle, enligt 16 kap. 8 och 15 §§ samma lag, genom bevis från banken styrkas hur mycket som innestod, samt i vad mån förbehåll gjorts att medlen fick tas ut utan överförmyndarens samtycke. Huvudmannens medel som innestod hos bank fick nämligen, enligt 15 kap. 9 och 20 §§ nämnda lag (14 kap. 8 §), inte tas ut utan överförmyndarens tillstånd. Ränta som innestått än fick dock tas ut utan sådant tillstånd. Vidare kunde medel som enligt 15 kap. 6 § FB skulle hållas tillgängliga för huvudmannens underhåll eller vården av hans egendom sättas in med förbehåll att de fick tas ut utan överförmyndarens tillstånd. Om den gode mannen försummade att i rätt tid avge årsräkning skulle överförmyndaren enligt 16 kap. 10 § FB anmäla försummelsen till rätten, vilken hade rätt att genom vite tillhålla den gode mannen att fullgöra sitt åliggande. Innan sådan anmälan gjordes skulle överförmyndaren, där så lämpligen kunde ske, erinra den gode mannen om dennes redovisningsskyldighet. En anmälan om försummelse skulle ske utan dröjsmål. Om överförmyndaren fann att ett föreläggande var nödvändigt, kunde han underlåta att först erinra den gode mannen om dennes skyldigheter (: Kommentar till , 4 u., s. 419). Enligt 16 kap. 9 § kunde överförmyndaren meddela den gode mannen anstånd med att avge redovisning om det förelåg direkt hinder mot att iaktta den tid som lagen föreskrev. Sådant hinder skulle anmälas av den gode mannen till överförmyndaren som skulle sätta ut ny tid inom vilken den gode mannen hade att avge årsräkning. skulle ha inkommit med den första årsräkningen . Något beslut om anstånd har såvitt framkommit inte fattats. Av utredningen framgår att hon påmindes om denna räkning , och . Vid detta senare datum skulle även årsräkningen ha varit inlämnad. Först upprättades en gemensam årsräkning för åren 19891991. Upprättandet skedde med hjälp av den dåvarande överförmyndaren . Det är uppenbart att överförmyndaren inte reagerade på G.M:s försummelser på det sätt som FB föreskrev. Erinran om den första årsräkningen skickades ut först efter det att den skulle ha avgetts. Det kan inte godtas att en god man genom överförmyndarens passivitet erhåller anstånd med att inge årsräkning under en så . Trots att påminnelserna inte fick avsedd verkan gjordes ingen ansökan om vitesföreläggande till rätten. Inte heller den uteblivna årsräkningen föranledde överförmyndaren att inom rimlig tid vidta någon av de i FB föreskrivna åtgärderna. Utredningen ger inget besked om varför överförmyndaren förhöll sig så passiv. Jag kan bara konstatera att en anmälan till rätten naturligtvis borde ha skett redan då årsräkningen uteblev. Mot bakgrund av att ett avsteg från om en god mans redovisningsskyldighet kan få allvarliga konsekvenser för huvudmannens rätt, är jag självfallet mycket kritisk mot överförmyndarens sätt att hantera G.M:s underlåtenhet att fullgöra sin skyldighet. Av utredningen framgår att årsräkningen för åren 19891991 upprättades av den dåvarande överförmyndaren och undertecknades av G.M. Jag kan förstå att överförmyndare kan behöva vara behjälplig med smärre kompletteringar av exempelvis årsräkningar. Att en redovisningshandling i sin helhet upprättas av överförmyndaren eller dennes personal får emellertid inte förekomma. I fall där en god man inte klarar av att redovisa förvaltningen bör överförmyndaren i stället överväga andra åtgärder. En åtgärd kan vara att väcka frågan om byte av god man. En god mans förvaltning skall granskas av överförmyndaren i första hand med ledning av ingiven förteckning samt års- och sluträkningar. Överförmyndaren har dessutom möjlighet att verkställa revision av förvaltningen i dess helhet, 17 kap. 1 och 2 §§ FB (16 kap. 3 §). Beträffande huvudmannens bankmedel, skall överförmyndaren bl.a. se till att det till årsräkningen fogats sådana intyg angående bankräkningar som angetts ovan. Vidare skall tillses att det på konto som reserverats för utgifter för underhåll m.m. konton som i regel är ospärrade inte innestår högre belopp än vad som är skäligt. När det gäller medel som inte behöver vara tillgängliga för sådana ändamål, skall kontrolleras att medlen är placerade i enlighet med om förvaltning av huvudmannens egendom samt att medlen inte kan tas ut utan överförmyndarens tillstånd, dvs. att kontona är försedda med spärr. Överförmyndaren underlät vid granskningen av årsräkningen för 19891991 att kontrollera om J.J:s medel var placerade på konton med s.k. överförmyndarspärr. underlåtit att under redovisa sin förvaltning av huvudmannens medel. Vidare hade hon enligt egen uppgift erhållit sammanlagt i gåva från huvudmannen. Mot bakgrund av dessa omständigheter och de uppgifter om huvudmannens hälsotillstånd som framgick av det läkarintyg som fanns i akten, är det enligt min mening i högsta grad anmärkningsvärt att det inte företogs någon närmare kontroll av hur huvudmannens bankmedel var placerade.