frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Det är inte möjligt för mig att ta ställning till om den uppfattning som framfört är objektivt riktig. För övrigt är det inte en uppgift för JO att uttala sig i sådana frågor. Jag kan endast konstatera att det som har framkommit genom utredningen inte ger stöd för uppfattningen att det funnits andra skäl för förflyttningen än de som Försvarsmakten nu uppgett. Som jag anfört ovan utgår jag från att Hans Hjorts uppgifter i fråga om de faktiska omständigheterna i samband med erbjudandet om avgångsvederlag från Sjukvårdsstyrelsen är riktiga, eftersom Försvarsmakten inte har uttalat sig i denna del. fick alltså besked om att han inte längre kunde arbeta kvar vid Sjukvårdsstyrelsen och erbjöds ett avgångsvederlag som han accepterade. Det är mycket i utredningsmaterialet som talar för att åtminstone inledningsvis hade visst stöd från generalläkaren när han under sin anställning vid Sjukvårdsstyrelsen framförde kritiska synpunkter på . Jag återkommer till detta när jag behandlar frågan om Sjukvårdsstyrelsens tillsyn. Det är emellertid klarlagt att han inte hade arbetsgivarens stöd när han fortsatte att framföra kritik efter det att generalläkaren hade underrättat flygvapenchefen om att Sjukvårdsstyrelsen hade funnit att utvecklingen av flygstridsdräkten fortgick under säkra och trovärdiga former. vände sig till bl.a. myndigheten för flygvapnet och Försvarsdepartementet med sin kritik. Det står naturligtvis en anställd fritt att framföra sina synpunkter i olika frågor även om synpunkterna avviker från arbetsgivarens uppfattning men ett sådant agerande kan i praktiken leda till att det blir omöjligt för den anställde att utföra sitt arbete på ett sätt som arbetsgivaren kan acceptera. Det förefaller att vara det som har hänt i Hans Hjorts fall. Mot denna bakgrund finner jag att utredningen inte ger stöd för kritik mot Sjukvårdsstyrelsen i nu behandlat avseende. Det ankommer inte på mig att överpröva de av generalläkaren utfärdade vitsorden. Av detta följer att jag inte uttalar mig i frågan om vitsorden är en följd av Hans Hjorts kritik mot . Sammantaget konstaterar jag att utredningen inte ger stöd för uppfattningen att berörda myndigheter utövat otillbörlig påtryckning mot i andra avseenden än de som var föremål för behandling i det tidigare ärendet för att han skulle upphöra med kritiken mot projektet. 4.3 Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar och granskning av I denna del tar min granskning sikte på frågan om Sjukvårdsstyrelsen även i andra avseenden än de som behandlades i det tidigare ärendet hos JO hindrats i sin tillsyn av utvecklingen av . Bakgrunden till ärendet rörande Sjukvårdsstyrelsens tillsyn som var aktuellt här tidigare var följande. Sjukvårdsstyrelsen generalläkaren hemställde att det medicinska underlag som legat till grund för ett beslut skulle tillställas styrelsen för granskning. Myndigheten Chefen för flygvapnet översten 1. svarade att mot bakgrund av bl.a. gällande regelverk kommer myndigheten inte att ta fram särskilt underlag rörande flygutprovningstillstånd enligt Sjukvårdsstyrelsens hemställan. hänvisade till att gällande dokumentation inte var helt entydig vad gäller ansvar för tillsyn av försvarets hälso- och sjukvård respektive flygmedicinsk verksamhet. Han pekade också på ett uttalande i budgetpropositionen 1979/80 enligt vilket Chefen för flygvapnet skulle ha ansvar för specialmedicinska frågor inom flygmedicin. hävdade att Sjukvårdsstyrelsens tillsynsuppgift avseende den verksamheten därför kunde upphöra. I mitt beslut i ärendet anförde jag följande. Enligt 33 § förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten skall ha tillsyn över hälso- och sjukvården m.m. inom försvarsmakten. Något undantag från Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar har, såvitt framkommit i remissvaren, inte gjorts och tillsynen torde således omfatta den flygmedicinska verksamheten inom försvarsmakten och även flygvapenchefens tillsyn av den flygmedicinska verksamheten. Mot bakgrund av de uttalanden som gjorts i bilaga 7 till propositionen 1979/80:100 (s. 190) kan i och för sig ifrågasättas om inte Sjukvårdsstyrelsen borde begränsa de resurser som läggs ner på aktuella delar av tillsynsverksamheten. Denna fråga bör i första hand diskuteras inom och i andra hand aktualiseras av myndigheten , som leder försvarsmakten och har uppsikt över dess verksamhet (se 9 § förordningen om verksamheten inom försvarsmakten). Däremot framstår det som helt oacceptabelt att den myndighet som står under tillsyn anlägger synpunkter på vad tillsynsmyndigheten skall granska och t.o.m. vägrar att lämna ut beslutsunderlag för granskning. Förutsättningarna för Sjukvårdsstyrelsens tillsynsansvar har inte ändrats sedan beslutet meddelades, dvs. det har inte heller därefter gjorts något undantag från tillsynsansvaret. I sitt remissvar i det nu aktuella ärendet har Försvarsmakten intagit ståndpunkten att det inte är rimligt att hela utvecklingen av flygstridsdräkten inklusive andningsregulator skulle underkastas Sjukvårdsstyrelsens tillsyn. Vidare har Försvarsmakten anfört att oaktat att ansvaret för utvecklingen av en ny flygstridsdräkt låg hos myndigheten för flygvapnet och oaktat att det inte förelåg något uppdrag från myndigheten till Sjukvårdsstyrelsen fortsatte att från sin position i Sjukvårdsstyrelsen arbeta med frågan. Generalläkaren har i sitt yttrande bemött Hans Hjorts klagomål mot Sjukvårdsstyrelsens handläggning av tillsynsfrågan med förklaringen att de granskningsrapporter som hänvisar till inte är tillsynsdokument utan fackunderlag. Han får vidare anses ha tillbakavisat Hans Hjorts påstående att Sjukvårdsstyrelsen hindrades och stördes i sin tillsynsverksamhet. Det är klarlagt att Sjukvårdsstyrelsen utövat tillsyn av arbetet med utvecklingen av flygstridsdräkten. Detta framgår av en skrivelse från Sjukvårdsstyrelsen till befattningshavare vid , i vilken det framhölls att styrelsen ville ta del av beslutsunderlaget innan beslut fattades att godkänna flygstridsdräkten för provflygning med 9 G. Till detta kommer bl.a. att generalläkaren begärde att Chefen för flygvapnet skulle lämna ut visst underlag för granskning. Som jag anfört ovan är det också mycket i utredningsmaterialet som talar för att haft visst stöd från generalläkaren för kritiken mot utvecklingen. Generalläkaren har inte invänt mot Hans Hjorts uppgift att Sjukvårdsstyrelsen stått bakom vissa rapporter med kritiska synpunkter. Av protokollet från sammanträdet vid flygstaben framgår inte heller att generalläkaren reserverat sig mot de synpunkter som då framförde. Av utredningen framgår vidare att myndigheten för flygvapnet i många fall har utrett och bemött den kritik som framförts från Sjukvårdsstyrelsen och . En annan sak är att myndigheten inte alltid funnit att det förelegat fog för kritiken. Detta kan myndigheten inte kritiseras för. Det finns naturligtvis utrymme för att göra olika bedömningar i sakfrågorna. Enligt godkände Chefen för flygvapnet dräkten för provflygning med 9 G . Påståendet har inte kommenterats. Jag utgår därför från att det är riktigt. Detta innebär att myndigheten under tillsyn, Chefen för flygvapnet, har godkänt dräkten utan att myndigheten som utövade tillsynen, Sjukvårdsstyrelsen, fick möjlighet att granska beslutsunderlaget. Trots mina uttalanden i det tidigare beslutet har alltså Chefen för flygvapnet underlåtit att lämna ut underlag för granskning. har även framfört klagomål mot generalläkaren för dennes agerande vid granskningen av . det förhållandet att generalläkaren underrättade flygvapenchefen om att Sjukvårdsstyrelsen hade funnit att utvecklingen av flygstridsdräkten fortgick under säkra former. Hans Hjorts uppfattning är att generalläkarens agerande är felaktigt, eftersom myndigheten för flygvapnet inte hade besvarat Sjukvårdsstyrelsens granskningsrapporter. Jag kan endast konstatera att generalläkaren förefaller ha ändrat uppfattning i sakfrågan. Det är inte en uppgift för JO att utreda anledningen till detta eller att uttala sig i frågan om uppfattningen är riktig. Sammantaget är jag kritisk mot att myndigheten för flygvapnet underlåtit att tillställa Sjukvårdsstyrelsen beslutsunderlag innan dräkten godkändes för provflygning med 9 G. Det som framkommit i övrigt i denna del föranleder däremot inte någon kritik från min sida. Kritik mot ett värnpliktskontor och för bristfälliga motiveringar av avslagsbeslut (Dnr 4340-1994) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. ansökte hos Nedre Värnpliktskontor om anstånd med en repetitionsutbildning (krigsförbandsövning). Som skäl angav han att tjänstgöringen skulle vålla svårigheter i hans arbete. Värnpliktskontoret avslog hans ansökan i ett beslut . I beslutet återgavs innehållet i den tillämpliga författningsbestämmelsen samt uttalades följande: "Du kan inte få anstånd med din tjänstgöring. anser inte att dina skäl motiverar ett anstånd." överklagade beslutet hos . Förutom att han utvecklade sina tidigare åberopade skäl angav han dessutom olägenheter för sin familj och sin arbetsgivare. avslog överklagandet i ett beslut med följande motivering: "bedömer att tjänstgöringen inte vållar sådan väsentlig olägenhet i arbetet eller bereder klaganden eller nära anhörig till honom sådana väsentliga svårigheter som enligt 22 § kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas tjänstgöring m m förutsätts för anstånd." I en anmälan till JO har P.A. klagat på de båda myndigheternas beslutsmotiveringar. Han har i korthet anfört följande. Värnpliktskontorets egentliga motivering att verket ansåg att hans skäl inte motiverade ett anstånd säger egentligen inte mer än att han har fått avslag. Trots att han gjort förfrågningar per telefon vet han inte varför han har fått avslag. Inte heller beslut talar om varför de av honom åberopade skälen var otillräckliga. Han ifrågasätter om över huvud har tagit del av det som han har anfört. Klagomålen har remitterats till och , , för yttranden såvitt avsåg de genom anmälan aktualiserade frågorna om beslutsmotiveringar. I sitt remissvar har (generaldirektören ) anfört i huvudsak följande: Allmänna synpunkter på mallar för motivtext Ärendet är ett exempel på ett s.k. massärende. Handläggningen är därför till stor del datoriserad. Ett stort antal beslutsmallar är inlagda i datorn och i dessa mallar ingår också motivtexter. Nackdelen med mallar för motivtexter är att dessa aldrig kan få en helt individuell prägel. En knapphändig motivering kan också skapa osäkerhet om myndigheten verkligen prövat samtliga skäl i en ansökan. Pågående översyn av rutiner och informationssystem har beslutat lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt som bl.a. innebär att nuvarande värnpliktslag kommer att upphävas. Av denna anledning pågår bl.a. en fullständig översyn av samtliga datoriserade och handläggningsrutiner inklusive mallar för beslut och motiv. som ett omfattande arbete pågår med anledning av den nya lagstiftningen pågår ett omfattande utvecklingsarbete med informationssystem. Det nya informationssystemet kommer, i de delar som berör handläggningsrutiner, att införas . Intill dess kommer det nuvarande systemet att användas, ett system som har vissa tekniska begränsningar i möjligheterna att förändra rutinerna. I översynsarbetet kommer att diskuteras i vilken utsträckning mallar för motiv skall vara datoriserade. Behov av mallar kommer naturligtvis alltid att finnas. Den arbetsgrupp som bl.a. har till uppgift att komma med förslag till ändrade beslutsmallar med anledning av den nya lagstiftningen har också fått till uppgift att utveckla mallarna så att de blir mer begripliga. kan hålla med om att motiveringen i det aktuella ärendet är tämligen innehållslös. För vissa skäl till ett beslut finns en s.k. fast praxis. För andra skäl finns inte någon sådan praxis utan motiven i sådana ärenden får avgöras från fall till fall. Det aktuella ärendet är av den sistnämnda arten. Handläggaren av det aktuella ärendet är en av verkets mest erfarna på området. Denne har underhand redogjort för det telefonsamtal som fördes med anmälaren efter det att beslutet hade fattats. Handläggaren kommer mycket väl ihåg anmälaren, kan han naturligtvis inte minnas alla ord som sades. Enligt handläggaren försökte han utveckla skälen till det negativa beslutet. Att detta kan vara svårt när det ena fallet inte är det andra likt, är helt klart. Anmälaren har förmodligen förstått det som handläggaren framförde som motiv till beslutet som han inte har förstått varför han inte fick bifall, dvs han accepterade inte beslutet. Sammanfattningsvis anser om anmälan att motivtexten i beslutet är mindre lyckad och att de besked som lämnades per telefon var tillräckliga för att uppfylla kraven om motiveringsskyldighet i förvaltningslagen. har i sitt remissvar framhållit att antalet ärenden som nämnden prövade under /94 uppgick till 4 238, varav 3 188 rörde anstånd med olika former av plikttjänstgöring. Nämnden sammanträder i genomsnitt . Vid varje sammanträde, som pågår i högst , avgörs i genomsnitt 40 ärenden. Det är av tidsskäl omöjligt att utförligt motivera nämndens ställningstaganden. Vidare har i sitt remissvar bl.a. hänvisat till vad JO Uhlin har anfört i ett beslut rörande bl.a. dåvarande beslut att fastställa ett beslut av att inte medge anstånd med värnpliktstjänstgöring. har därefter anfört: TTN har i sitt beslut använt formuleringen "bedömer att tjänstgöringen inte vållar sådan väsentlig olägenhet i arbetet eller bereder klaganden eller nära anhörig till honom sådana väsentliga svårigheter som enligt 22 § kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas tjänstgöring m.m. förutsätts för anstånd." TTN konstaterar att denna lokution skiljer sig från den av JO tidigare godtagna, eftersom den inte uttryckligen hänvisar till de omständigheter som den klagande åberopat. Nämnden har dock ansett det vara så självklart att den vid sin bedömning av ett ärende väger sådana omständigheter mot den praxis som nämnden utvecklat att det inte särskilt har angetts i beslutet. Avslutningsvis har upplyst att den har ett flertal standardbeslut i värnpliktsärenden i sitt datasystem. I samband med ikraftträdandet av den nya lagen om totalförsvarsplikt ämnar nämnden se över sina "beslutsmallar" och anpassa dem till den nya lagen och till de synpunkter som JO kan komma att ha i detta avseende. har kommenterat remissvaren. Huvudregeln om myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut finns i 20 § första stycket första meningen förvaltningslagen (1986:223). Där föreskrivs att ett beslut, varigenom en myndighet avgör ett ärende, skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna regel innefattar inte något krav på detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendet eller vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligt. Det är tillräckligt om den så att säga springande punkten anges. I paragrafen görs vissa närmare angivna undantag från motiveringsskyldigheten, av vilka här endast första stycket andra meningen punkt 1 torde vara av intresse. Enligt den bestämmelsen får skälen helt eller delvis utelämnas om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Vad först angår Värnpliktskontorets beslut delar jag bedömning att motiveringen är knapphändig. Det som däri anförts utöver återgivandet av aktuell författningsbestämmelse är synnerligen kortfattat. Av beslutet framgår endast att de av P.A. anförda skälen för anstånd inte har ansetts tillräckligt bärande. Vilka skäl som P.A. åberopade har dock inte angetts. Även om den i ärendet tillämpliga författningsbestämmelsen överlämnar till myndigheten att i det enskilda fallet göra en skönsmässig bedömning av vad som skall innefattas i uttrycken "väsentlig olägenhet i hans arbete" resp. "bereda honom eller nära anhörig till honom väsentliga svårigheter", bör det dock vara möjligt att i beslutet i all korthet också redovisa de omständigheter som Värnpliktskontoret fäst avgörande vikt vid. Det nu sagda gäller i princip även beträffande beslutsmotivering. I och för sig kan en överinstans med tillämpning av den nämnda undantagsbestämmelsen underlåta att ge en egen motivering vid sin överprövning i de fall där ett överklagat beslut anses tillfredsställande motiverat. Undantagsbestämmelsen torde emellertid inte ha varit tillämplig för i förevarande fall, eftersom nya omständigheter hade åberopats av P.A. framhållit får den som läser beslutet intrycket att inte tagit del av de nytillkomna omständigheterna. Detta är givetvis otillfredsställande. Liksom är fallet med underinstansens beslut får han inte heller i detta beslut något egentligt svar på varför det som han åberopat inte vunnit gehör. Enligt min mening uppvisar således de båda myndighetsbesluten i förevarande fall påtalade brister. Jag noterar emellertid att ett visst översynsarbete har inletts såvitt avser utveckling av beslutsmallar med anledning av ny lagstiftning. Jag har full förståelse för att användningen av beslutsmallar är nödvändig vid hanteringen av ärenden av nu förevarande slag, även om sådana naturligtvis bör användas med viss urskillning. Jag vill framhålla att en standardmotivering i en beslutsmall måste kompletteras med ytterligare skäl, om ett ärende i något avseende avviker från det normala. Fråga om den rättsliga grunden för åtgärder som vidtagits vid ett militärt förband med anledning av att ett vapen försvunnit (Dnr 301-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. I en anmälan till JO har N.R. anfört att det i massmedierna uppgetts att ett vapen av typen AK 5 stulits från förbandet samt att 14 värnpliktiga "i princip har permissionsförbud" till dess att stölden klarats upp. Dessa värnpliktiga skulle enligt uppgift alla haft möjlighet att tillgripa vapnet. har med anledning av detta anfört bl.a. följande. Man kan få uppfattningen att de värnpliktiga kvarhållits på regementet uteslutande därför att de kunnat misstänkas för brott. I sådant fall kan det ifrågasättas om det inte har skett ett frihetsberövande med anledning av denna misstanke och att detta beslutats av de militära myndigheterna. Beslutet kan även uppfattas som en kollektiv bestraffning. har begärt granskning av militär- och polismyndigheternas handläggning. Anmälan har remitterats till Försvarsmakten, Högkvarteret, för utredning och yttrande. Försvarsmakten har i sin tur inhämtat utredning och yttrande över händelsen från den tillförordnade brigadchefen, överstelöjtnanten . Av dennes redogörelse för händelseförloppet framgår i korthet följande: upptäcktes vid vaktchefsavlösningen att en komplett AK 5 med ammunition saknades. Det framkom inledningsvis att vapnet funnits hos vakten och att totalt 14 soldater hade varit i tjänst i vaktlokalen under den nu aktuella tiden. beslutade att samla dessa soldater samt de vaktchefer som varit i tjänst för att möjliggöra polisens utfrågning. Vissa av dessa soldater fick återkallas från sin ledighet och beordras i tjänst. Polisförhören pågick denna dag mellan och 23.00. Eftersom polisförhören då inte hade slutförts meddelade sin avsikt att beordra soldaterna i tjänst i första hand den 21, i andra hand . efterspanades vapnet på Revingehedsområdet mellan och 16.00. Därvid deltog alla soldater som kunde frigöras. Därefter beordrade de fjorton ovan nämnda soldaterna i tjänst i första hand t.o.m. den 21, i andra hand . kl. 09.0015.00 fortsatte polisförhören. Soldaterna gavs därefter permission och beordrades i tjänst dagen därpå för kompletterande förhör. har vidare bl.a. framhållit sin uppfattning att det är hans och Försvarsmaktens skyldighet att vidta alla tillåtna åtgärder då ett vapen försvinner. I den inledande fasen måste dessa åtgärder ha som viktigaste mål att snabbt finna vapnet. Det är därför nödvändigt att bistå polisen i spaningsarbetet genom att beordra personal i tjänst. Det har dock varit utomordentligt viktigt för honom att tydliggöra för alla att ingen är dömd på förhand och att ingen misstanke riktas mot den personal som blivit föremål för polisens utfrågning. Detta har han vid upprepade tillfällen framfört till all personal, alla värnpliktiga samt till massmedierna. Han har tillsammans med de värnpliktiga utvärderat de åtgärder som han vidtagit i samband med vapnets försvinnande. De värnpliktiga har därvid framfört viss kritik mot att han inte tillräckligt tydligt och tidigt informerade dem om bakgrunden till sitt beslut samt om sina tankar på hur det fortsatta arbetet skulle ske. Han förstår dem och ger dem rätt i sin kritik. Det är hans bestämda uppfattning att ingen har kvarhållits med anledning av att det funnits misstanke om brott eller att det skulle vara en form av kollektiv bestraffning. De värnpliktiga har erhållit tidsmässig och ekonomisk kompensation för att de beordrats i tjänst. För egen del har Försvarsmakten (chefen för den gemensamma staben, ) i sitt remissvar i huvudsak anfört följande: Värnpliktiga har ingen reglerad arbetstid utan tjänstgör i den omfattning som krävs för verksamheten och behov av utbildning och övning. Regeringen har i Tjänstemeddelanden för Försvarsmakten (TKG 927:720274) meddelat riktlinjer avseende övningstid för värnpliktiga. Övningstid definieras i punkt 1. aktuellt TKG som "det antal övningstimmar, som uttas för övningar enligt särskilda utbildningsbestämmelser ". I punkt 2. ges riktlinjer om övningstid för värnpliktiga under grundutbildning. Enligt 2.1 skall övningstid planeras med i medeltal c:a , om särskilda skäl ej föranleder annat. Enligt 2.2 förläggs övningstid normalt med /dag och att omkring //helgdagar får tas i anspråk för övningar. Av punkt 2.3 andra stycket framgår att "vård av gemensam materiel (fordon, pjäser etc) samt utbildning i och kontroll av materielvård sker under övningstid. Därest materielvård vid kontroll icke kan anses godtagbart utförd får uppgifter lösas och kontrolleras än övningstid". Av 8 kap. 25 § förordningen (FFS 1983:31) med tjänsteföreskrifter för Försvarsmaktens personal, TjRF, framgår att "fritid är för den värnpliktiga personalen tiden från tjänstens slut en tjänstgöringsdag till tjänstens början ". Av 26 § framgår att "fritid medför rätt att vistas på valfri plats inom och utom landet, om inte annat följer av 27 eller 28 §§". I 27 § föreskrivs att "Försvarsmakten får meddela föreskrifter som inskränker rätten att vistas på valfri plats under fritid" och i 28 § att "chefen för organisationsenheten får inskränka rätten att vistas på valfri plats under fritid när 1. särskild beredskap behöver upprätthållas, 2. personalen är förlagd utanför kasernområdet, 3. det påkallas av en förestående eller pågående övning, utbildning eller annan krävande eller ansvarsfull tjänstgöring, 4. särskilda medicinska förhållanden ger anledning till det. Försvarsmakten delar tf brigadchefens uppfattning att det är utomordentligt angeläget och en skyldighet för Försvarsmakten att vidta alla de åtgärder som står till buds för att utreda förluster av militära vapen. Så snart det uppdagades att ett vapen försvunnit anmäldes förlusten till polisen. Polisens uppgift i sammanhanget är att i första hand undersöka om ett brott har begåtts. Försvarsmaktens främsta intresse i den föreliggande situationen är att se till att det försvunna vapnet kommer till rätta fortast möjligt. I bägge fall gäller att utreda omständigheterna kring vapnets försvinnande, dels för att bevis inte skall gå förlorade, dels för att utredningen inte skall avsevärt försvåras. Av tf brigadchefens utredning och yttrande framgår entydigt att just detta var syftet med att kvarhålla de värnpliktiga och vaktchefer, som varit i tjänst då vapnet försvann. Att beordra den aktuella personalen i tjänst var en åtgärd som bedömdes erforderlig av såväl Försvarsmakten som av polisen. Såsom framhållits ovan under avsnittet Grunder har värnpliktiga ingen reglerad arbetstid utan tjänstgör i den omfattning som bl.a. verksamheten kräver.