frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Förprövning enligt djurskyddsförordningen skall ske innan en byggnadsåtgärd vidtas, och ett nybyggt eller ombyggt stall får inte tas i drift innan slutbesiktning skett. Om någon vidtar en förprövningspliktig byggnadsåtgärd utan att ha fått den prövad och godkänd har enligt den gällande regleringen att besluta om särskild avgift. Sanktionen mot en sådan överträdelse var böter eller fängelse enligt straffbestämmelsen i 36 § djurskyddslagen; för sådan påföljd krävdes bevisning om uppsåt eller oaktsamhet samt att fallet inte bedömdes som ringa. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet tar ett icke besiktat stall i bruk är alltjämt i princip underkastad straffansvar men skall inte dömas till ansvar om han ålagts att betala den särskilda avgiften. Ett djurstall som uppförts utan reguljär förprövning eller som tagits i bruk utan att ha godkänts vid slutbesiktning måste givetvis kontrolleras från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Detta är en tillsynsuppgift som i första hand ankommer på vederbörande kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnd (motsv.). Härtill kommer tidigare nämnda regionala tillsynsansvar. Däremot är det inte lagligen möjligt att genomföra en förprövning av det i 5 och 6 §§ djurskyddsförordningen föreskrivna slaget i efterhand, dvs. efter det att byggnadsåtgärderna påbörjats eller till och med helt eller till största delen slutförts. Det är inte heller förenligt med ordalydelsen i 6 § att besiktningen av ett ny- eller ombyggt stall sker efter det att anläggningen tagits i bruk. Trots detta torde det vara vanligt förekommande att slutbesiktningen genomförs en viss efter det att anläggningen tagits i bruk på prov genom att vissa djur stallats in. Ett argument för denna ordning är att förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig slutbesiktning är betydligt gynnsammare när anläggningen är i drift och har prövats under åtminstone . Slutbesiktningens viktigaste funktion är en kontroll av att byggnadsåtgärderna genomförts i enlighet med de planer som godkänts i förprövningsbeslutet, och att eventuella villkor som uppställts i detta beslut har uppfyllts. Därför är det givetvis inte förenligt med gällande regelsystem att besikta genomförda byggnadsåtgärder innan beslut fattats i förprövningsärendet, såsom skett i ett i utredningen hos JO redovisat fall (ombyggnad av ett stall på fastigheten 2:1). Det måste också anses följa av regelsystemets konstruktion att ett djurstall inte skall godkännas om det vid besiktningen konstateras att ett i förprövningsbeslutet stipulerat villkor inte uppfyllts. Jag delar den i yttrande framförda uppfattningen att det inte är förenligt med gällande föreskrifter att ge muntligt förhandsbesked i ett förprövningsärende till den sökande lantbrukaren och sålunda sanktionera ett igångsättande av den planerade byggnationen, innan förprövningsärendet slutligen avgjorts. Utredningen visar att avvikelser förekommit från den ordning som är påbjuden i djurskyddsförordningen och från enligt min redovisade uppfattning godtagbar standard på alla de punkter som behandlats i detta avsnitt. har emellertid i sitt yttrande förklarat sig medveten om de fel och brister som förekommit samt uppgivit att åtgärder vidtagits för att förbättra handläggningsrutinerna och eliminera bristerna. Jag förutsätter att följer upp detta förändringsarbete och tillser att gällande föreskrifter fortsättningsvis till alla delar följs vid handläggningen av förprövningsärenden och verkställighet av slutbesiktningar. Djurskyddsförfattningarna innehåller inga föreskrifter om handläggningstider i förprövningsärenden. Därmed gäller den allmänna regeln i 7 § förvaltningslagen att partsärenden skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. För den enskilda parten är det angeläget att ett förprövningsärende handläggs snabbt, eftersom han är förhindrad att påbörja ett måhända brådskande och ekonomiskt betydelsefullt byggnadsprojekt innan detta godkänts genom förprövningsbeslut. Som nämnts riskerar han påföljd i form av särskild avgift, om han genomför byggnation innan beslut i förprövningsärendet fattats. Med hänsyn till dessa omständigheter delar jag den av i län framförda uppfattningen att tillgängliga resurser bör fördelas så att handläggningstiden för ett normalt förprövningsärende blir tämligen kort. Det måste betraktas som helt tillfredsställande om förmår uppfylla sin egen deklarerade målsättning att denna handläggningstid skall begränsas till någon månad. Utredningen har visat att betydligt längre, i vissa fall oacceptabelt långa, handläggningstider har förekommit. Detta torde i sin tur ha varit en bidragande orsak till vissa av de missförhållanden som jag kommenterat i föregående avsnitt, såsom muntliga förhandsbesked till sökanden, förprövningsbeslut i efterhand och uppkomsten av tillsynsärenden hos vederbörande kommunala nämnd avseende förprövningspliktiga byggnadsprojekt som inte förprövats. Att dröjsmål av detta slag förekommit är otvistigt. har i sitt yttrande hävdat att man genom omprioriteringar och förändringar av rutiner kommit till rätta med problemen och i allt väsentligt uppnått sin egen målsättning att ett normalt förprövningsärende skall handläggas inom någon månad. i har å sin sida anfört att det även förekommit handläggningstider som uppgått till åtminstone ca (exempelvis fastigheten 1:3). Jag förutsätter att fortsättningsvis strävar efter att uppnå sin deklarerade målsättning vad gäller handläggningstider och kontinuerligt bevakar utvecklingen härvidlag. I denna del finner jag inte anledning till uttalanden utöver det ovan anförda. Vid granskningen har jag som framgått funnit åtskilliga avsteg vid i län från den i gällande föreskrifter angivna ordningen för handläggning av förprövningsärenden. Vissa av bristerna synes ha varit sådana att de medfört en avsevärd risk för en försvagning av den med författningsregleringen åsyftade kontrollen av att djurstallarna erbjuder en från djurskydds- och djurhälsosynpunkt tillfredsställande miljö. Dessa brister måste därför betraktas som allvarliga. Jag noterar dock med tillfredsställelse den i yttrande uttalade ambitionen att åtgärda förekommande brister. i har begärt att granskningen hos JO skall innefatta frågan, huruvida någon befattningshavare vid (byggnadskonsulenten eller länsveterinären) begått tjänstefel. De konstaterade bristerna vid handläggning av förprövningsärenden är inte av den arten att jag har funnit skäl att misstänka brott. Jag avslutar därför ärendet med den ovan uttalade delvis allvarliga kritiken. Handläggningen vid en länsstyrelse av tre överklagningsärenden rörande dispens från krav på betesgång för mjölkkor har befunnits strida mot förvaltningsrättsliga föreskrifter och grundläggande förvaltningsrättsliga principer (Dnr 4341-1995) I en remiss anmodades i att avge yttrande till JO i enlighet med vad som anförts under punkt 3.6 i protokollet över en inspektion av (lantbruks- och veterinärenheten) . Under punkt 3.6 i inspektionsprotokollet hade antecknats följande. Formella frågor i ärenden rörande dispens från krav på betesgång för mjölkkor Av handlingarna i ärendena 371-6291-94, 371 6660-94 samt 371 6661-94 framgick följande. i beslutade att avslå tre ansökningar om dispens från krav på betesgång för mjölkkor . Besluten överklagades hos . länsveterinären beslutade att bevilja dispens från betesgång t.o.m. , med krav på motionsbete . Besluten omfattade således än vad nämnden tagit ställning till och som sökandena angivit i sina ansökningar. upphävde beslutet från och återsände handlingarna till miljö- och handläggning. hänvisade i sitt beslut till att frågan skulle ha prövats av och att således inte haft behörighet att fatta beslutet. prövade överklagandet på nytt. konstaterade att ansökan avser 1994 i tidigare beslut meddelat dispens från beteskravet för mjölkkor. Ansökan är således förfallen. Sedan oklarheterna i ärendets hantering diskuterats beslöt JO att genom remiss inhämta yttrande rörande hur ärendet handlagts och vilka överväganden som legat bakom handläggningen. Yttrandet skall innefatta ställningstagande till frågan om de olika beslutsfattarnas behörighet med hänsyn till den inom gällande delegationsordningen. i (chefsjuristen och lantbruksdirektören ) yttrade sig och anförde därvid följande: Formella frågor i ärenden rörande dispens från krav på betesgång för mjölkkor i avslog tre ansökningar om dispens från krav på betesgång för mjölkkor . Efter överklagande av nämndens beslut beslutade genom länsveterinären att medge sökandena dispenser till och med betessäsongen 1997 med krav på motionsbete . omprövade sina beslut och upphävde desamma med hänvisning till 13 § djurskyddsförordningen på den grunden att frågor om undantag från kravet på betesgång för mjölkkor prövas av och att inte ägt rätt att fatta beslut om dispens. Handlingarna återsändes till miljö- och handläggning. Efter anmälan från sökandena, då nämnden inte tagit upp ärendet till ny prövning, tog upp ärendet på nytt och konstaterade att ansökan avsåg betessäsongen 1994 och att ansökan därmed var förfallen. Det kan i efterhand konstateras att flera formella fel begåtts. beslut var diariefört hos lantbruksenheten trots att enligt arbetsordningen ärende om överklagande handläggs och beslutas hos rättsenheten. I beslutet framgår varken av rubrik eller dokumentnamn att fråga är om ett beslut av i ett överklagningsärende. I beslutet har dispens givits istället som sökandena begärt och vad nämnden prövat. (I ett överklagande kan överinstanserna inte gå utöver vad underinstanserna prövat). Beslutet är endast undertecknat av en person på lantbruksenheten, men borde rätteligen ha avgjorts genom föredragning vid rättsenheten. Vid beslut har misstagit sig på den lagändring i 13 § djurskyddslagen som trädde i kraft där det anges att får meddela föreskrifter om hur bete enligt 10 och 11 §§ samma lag skall anordnas. Genom underhandsinformation till länsveterinären hade fått uppfattningen att dispenser från beteskravet för mjölkkor numera endast fick lämnas av . Därav kom att felaktigt upphäva sina beslut om dispenser från beteskravet. Trots att det var fråga om för sökandena gynnande beslut bedömde att dispenserna saknade stöd i lagen efter lagändringen . Vid förnyade prövning konstaterade att den under vissa förutsättningar är besvärsinstans i dispensärenden rörande beteskrav för mjölkkor som nämnd prövat och att dessa förutsättningar förelegat i dessa fall. bedömde dock att det inte fanns skäl att pröva dispensansökningar som avsåg 1994. avvisningsbeslut är endast undertecknat av en person vid rättsenheten trots att avgörande skall ske efter föredragning. Relaterade brister får ses mot bakgrund av en strävan från handläggarna att så snabbt som möjligt och på ett praktiskt sätt ute på fältet avgöra frågan. Syftet har med andra ord varit att ge god service. En inte obetydlig del av misstagen i hanteringen kan också tillskrivas normalt hög arbetsbelastning och att ärendet dök upp när bemanningen på myndigheten är mindre god. Efter intern genomgång av ärendet och förvaltningsrättsliga frågor bedömer vi att några liknande fel inte kommer att upprepas . I beslut anförde anförde stf JO följande. Handläggningen i första stadiet Enligt arbetsordning skall sådana överklagningsärenden som de i detta tillsynsärende aktuella handläggas och avgöras inom rättsenheten, varvid lantbruksenhetens/länsveterinärens särskilda sakkunskap skall tillgodogöras genom samråd. första beslut i ärendena fattades således av en befattningshavare som saknade beslutskompetens, och detta skedde efter handläggning inom en annan enhet än den som rätteligen skulle ha handlagt ärendet. Vidare avvek handläggningen från den inom normalt tillämpade ordningen på det sättet att beslutet, såvitt framgår av handlingarna och av yttrande, fattades av en enda befattningshavare utan föredragning. Prövningens omfattning i ett överklagningsärende bestäms i första hand av det överklagade beslutet. Detta innebär att prövningen i andra instans inte får gå utöver vad som varit föremål för prövning i första instans. (Se , Allmän förvaltningsrätt, 16:e uppl. 1992, s. 212 f.) Enligt en grundläggande förvaltningsrättslig princip skall beslutet i ett överklagningsärende inte heller gå utöver yrkandena i ärendet. Denna princip har kommit till uttryck i huvudregeln i 29 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) som stadgar att rättens avgörande ej får gå utöver vad som yrkats i målet. Regeln är dock inte undantagslös. Om det föreligger särskilda skäl, får rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Undantagsregeln är betingad av officialprincipens tillämpning inom förvaltningsprocessen, som var mycket framträdande före de betydelsefulla ändringar som trädde i kraft . Förvaltningslagen (1986:223) saknar motsvarighet till föreskriften i 29 § förvaltningsprocesslagen, men principen att avgörandet inte skall gå utöver yrkandena anses på motsvarande sätt tillämplig när en förvaltningsmyndighet har att avgöra ett överklagningsärende (se , a.a., s. 213). I de aktuella ärendena hade de klagande begärt dispens från kravet på betesgång 1994. Detta var också det yrkande som miljö- och räddningsnämnden prövat i första instans. bifallsbeslut kom att omfatta tiden t.o.m. , dock med visst villkor avseende motionsbete fr.o.m. betessäsongen 1995. Beslutet gick således i betydande utsträckning utöver vad som prövats i första instans och vad som yrkats i målet. Inget har anförts rörande särskilda skäl som skulle ha motiverat ett avsteg från den grundläggande principen genom beslut till det bättre för de klagande i strid med det djurskyddsintresse som bär upp föreskrifterna i djurskyddsförordningen (1988:539) om krav på betesgång. I sitt yttrande ger uttryck för uppfattningen att det var fel av att i överklagningsärendena pröva annat än frågan om dispens 1994. Jag delar den uppfattningen. Handläggningen i andra stadiet Genom beslut upphävde sina beslut i överklagningsärendena och återsände handlingarna till miljö- och handläggning. Detta agerande är anmärkningsvärt, särskilt med tanke på att det var fråga om för de enskilda parterna gynnande beslut. Sådana vinner enligt en grundläggande förvaltningsrättslig princip negativ rättskraft, vilket innebär att de inte får återkallas eller ändras av den beslutande myndigheten. Undantag från denna princip har i praxis medgivits endast när grunden för återkallelse eller ändring varit ett på författningsföreskrift grundat återkallelseförbehåll, tvingande säkerhetsskäl eller något slag av bedrägligt agerande av den gynnade parten. Formella brister även allvarliga sådana i handläggningen av ett ärende har däremot av hänsyn till den gynnades trygghetsintresse inte fått läggas till grund för att upphäva eller ändra ett gynnande beslut. Jag bortser här ifrån de sällsynta undantagssituationer då så allvarliga brister vidlåder ett beslut att det är att betrakta som en nullitet. (Se beträffande det nu anförda , a.a., s. 80 samt , Allmän förvaltningsrätt, 2:a uppl., 1975, s. 77 f.) Jag har tidigare konstaterat att handläggning av överklagningsärendena var behäftad med allvarliga formella fel. Detta förhållande gav dock inte rätt att på ett senare stadium, sedan felen uppdagats, upphäva dessa beslut i strid med principen om gynnande besluts rättskraft. Den omständighet som huvudsakligen föranledde att upphäva besluten var en missuppfattning av innebörden av en ändring i djurskyddsförordningen som trätt i kraft samt av föreskrifter med stöd av denna förordning. hyste uppfattningen att man för det första beslutet () inte haft befogenhet att pröva de aktuella överklagandena, utan att det var fråga om dispensärenden som skulle ha prövats av . Denna uppfattning var felaktig; ärendena gällde nämligen sådana äldre djurstallar för vilka frågor om dispens från kravet på betesgång enligt 13 a § andra stycket djurskyddsförordningen fortfarande skulle prövas av nämnd i första instans och efter eventuellt överklagande av i andra instans. vidgår i sitt yttrande att de aktuella föreskrifterna missuppfattades (man åberopar emellertid 13 § djurskyddslagen [1988:534] i stället för 13 och 13 a §§ djurskyddsförordningen). Det inträffade ger anledning att erinra om vikten av att myndigheternas beslutsfattare vid rättstillämpning omsorgsfullt penetrerar gällande författningsreglering och klargör för sig dess rätta innebörd. Handläggningen i tredje stadiet fattade ytterligare beslut i de tre ärendena. Man hade nu kommit till insikt om att enligt den gällande författningsregleringen varit behörig myndighet att pröva de ursprungliga överklagandena, och att således upphävande- och återförvisningsbesluten var baserade på felaktig tolkning av gällande föreskrifter. Vidare hade de klagande lantbrukarna fäst uppmärksamhet på det förhållandet att i inte vidtagit några åtgärder efter det att återförvisat ärendena dit för förnyad handläggning. I detta läge prövade , inom ramen för de ursprungliga ärendena, ånyo överklagandena samt enligt uppgift i yttrandet även de klagandes nya anmälningar. Man bedömde att det inte fanns skäl att pröva dispensansökningar som avsåg betessäsongen 1994 och konstaterade i de nya besluten: Ansökan avser 1994 i tidigare beslut meddelat dispens från beteskravet för mjölkkor. Ansökan är således förfallen. betecknar i sitt yttrande dessa beslut som avvisningsbeslut. Handläggningen framstår som synnerligen anmärkningsvärd. Att så blev fallet torde emellertid till stor del bero på den egenartade situation som uppkommit på grund av de många fel som begåtts på tidigare stadier i ärendenas hantering. Överklagningsärendena hade för del avslutats genom det omprövningsförfarande som genomförts och som utmynnat i att upphävt sina tidigare beslut och visat ärendena åter till miljö- och handläggning. Nämnden hade inte vidtagit någon åtgärd i anledning av återförvisningen. Ärendena synes sålunda formellt ha varit anhängiga hos nämnden för tredje beslut. hade enligt min uppfattning ingen rättslig grund för att under dessa förhållanden på nytt ta upp ärendena till prövning. Nya framställningar från de klagande rörande den kommunala nämndens inaktivitet borde ha behandlats inom ramen för ett eller flera nya ärenden hos . I motiveringen till besluten anförde att ansökningarna avsåg dispenser och att redan i tidigare beslut meddelat sådana dispenser. Att hänvisa till dessa dispensbeslut var mindre lämpligt, då ju upphävt dem genom sina beslut . Jag noterar slutligen att i sitt yttrande betecknar besluten som avvisningsbeslut. Ett avvisningsbeslut innebär att myndigheten skiljer sig från ärendet utan sakprövning (se , a.a., s. 126). I de aktuella besluten anförde uttryckligen att den nu prövade överklagandena på nytt, varefter den med angivande av vissa skäl konstaterade att ansökan var förfallen samt anförde att den lämnade överklagandet utan vidare åtgärd. har uppenbarligen gjort vissa överväganden i sakfrågan frågan om dispens och därvid kommit fram till att det inte fanns skäl till ytterligare ställningstagande från i denna fråga. Därmed kan dessa beslut inte betecknas som avvisningsbeslut. De är i stället att anse som en form av avslagsbeslut. Handläggningen hos av de aktuella överklagningsärendena uppvisar en osedvanlig anhopning av missgrepp och ageranden i strid med såväl författningsföreskrifter och interna föreskrifter som grundläggande förvaltningsrättsliga principer. Det synes som om den förvaltningsrättsliga kompetens som utnyttjats inom varit klart otillräcklig. Jag noterar att i anledning av det inträffade haft intern genomgång av aktualiserade förvaltningsrättsliga frågor och bedömer att sådana fel som begåtts vid handläggningen av dessa ärenden inte kommer att upprepas. Jag avslutar ärendet med den allvarliga kritik som ligger i det ovan sagda. Fråga om i efterhand lämnad dispens från djurskyddslagens krav på att nötkreatur skall hållas på bete Vid av i antecknades i protokollet följande. I nämndens protokoll , § 114, behandlas en ansökan från en lantbrukare om dispens i efterhand från kravet på betesgång för mjölkkor. Ansökan var inlämnad . Nämnden beslöt att i efterhand bevilja lantbrukaren tidsbegränsad dispens till samt att meddela att nämnden efter detta datum inte skulle komma att medge ytterligare dispenser. JO beslöt att genom remiss inhämta yttrande i frågan om tillåtligheten av och innebörden i en dispens från kravet på betesgång, vilken dispens meddelas i efterhand. inkom därefter med följande yttrande. I 10 § djurskyddsförordningen (1988:539) ställs krav på att nötkreatur som hålls för mjölkproduktion och är äldre än skall hållas på bete. Vid tiden för det aktuella beslutet, , gällde enligt övergångsbestämmelserna till förordningen (1990:26) om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539) att 13 § djurskyddsförordningen i dess äldre lydelse, före , skulle tillämpas ifråga om djurhållning i djurstall som var i bruk . I enlighet med denna bestämmelse fick miljö- och hälsoskyddsnämnden medge undantag från 10 § förordningen om det fanns särskilda skäl. Några särskilda bestämmelser eller praxis som ger möjligheter att medge undantag från 10 § djurskyddsförordningen för förfluten tid har aldrig funnits. Enligt uppfattning bör undantag inte medges för förfluten tid och ska i princip aldrig medges för tid som förflutit före det att ansökan inkommit till prövningsmyndigheten. Det i ärendet aktuella beslutet innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden har medgivit undantag från kravet på bete för tid under vilken djurhållaren uppenbarligen underlåtit att följa gällande djurskyddsbestämmelser. Beslutet står i strid med gällande bestämmelser. Beslutet måste vidare anses särskilt olämpligt i perspektivet av att miljö- och hälsoskyddsnämnden har det lokala tillsynsansvaret över efterlevnaden av djurskyddslagstiftningen och att detta ansvar innefattar en skyldighet att tillse att överträdelser av djurskyddsbestämmelserna bemöts med andra åtgärder. inkom därefter med ett yttrande av i huvudsak följande innehåll. Till inkom en anonym anmälan vilken gjorde gällande att en viss lantbrukare, HJ, inte haft sina kor ute på bete . Vid besök hos lantbrukaren visade det sig att de lämnade uppgifterna var riktiga. Lantbrukaren lämnade följande förklaring till varför korna ej släppts ut . Lantbruket drivs som familjejordbruk tillsammans med frun. hade frun skadat ryggen och varit halvt sjukskriven, vilket medfört att mannen ensam skötte djurbesättningen omfattande ett 40-tal mjölkkor och ca 50 rekryteringsdjur. Betesmarker i närheten av fastigheten saknades utan den ursprungliga tanken var att korna skulle mjölkas ute i betet som ligger från hemmet. Då mannen nu var ensam att sköta korna ansåg han sig inte klara av att binda och mjölka korna under dessa förhållanden. Enligt 13 § djurskyddsförordningen hade nämnden möjlighet att ge dispens från kravet på betesgång. Nämnden gjorde bedömningen att det i det aktuella fallet fanns särskilda skäl varför dispens från 10 § djurskyddsförordningen borde ges och att inga ytterligare åtgärder skulle vidtas. Beslutet att i efterhand bevilja tidsbegränsad dispens var resultatet av ett tankefel och borde utformas på följande sätt: att bevilja dispens från betesgång från aktuellt datum . att inte vidtaga några ytterligare åtgärder i ärendet. I sitt beslut anförde JO i bedömnings- delen följande. 10 § djurskyddsförordningen har följande lydelse: "Nötkreatur som hålls för mjölkproduktion och som är äldre än skall hållas på bete." 13 § djurskyddsförordningen hade den aktuella tiden, i fråga om djurstall som var i bruk , följande lydelse: "får medge undantag §§, om det finns särskilda skäl." I fråga om djurstall som inte var i bruk gällde följande: "Undantag från 10 och 11 §§ får medges om särskilda klimatförhållanden gör utevistelse olämplig från djurskyddssynpunkt. Undantag får också medges om det är nödvändigt med hänsyn till oförutsedda extraordinära omständigheter.