frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang vill styrelsen lämna vissa upplysningar om kommande förändringar i kriminalvårdens regelsystem som anknyter till nu diskuterad fråga. Genom regeringens proposition 1994/95:124 föreslås bl.a., i enlighet med förslag, att begreppen lokalanstalt respektive riksanstalt utmönstras ur kriminalvårdens terminologi. Detta framtvingar, från sida, en översyn av de tillämpningsföreskrifter som bygger på den tidigare anstaltsindelningen, bl a permissionsregelsystemet. finns det anledning att beakta de förändringar i kriminalvårdens inre arbete som kan ha betydelse för ett annorlunda sätt att se på t.ex. användandet av permissioner. I lagen om kriminalvård i anstalt, § 32, ges stort utrymme för kriminalvårdens egen utformning av permissionsregler. Det finns mycket som tyder på att den alltmer utbyggda verksamheten med systematiska behandlings- och påverkansprogram vid anstalterna för med sig berättigade krav på att permissionsreglerna på något sätt sammankopplas med behandlingsarbetet i övrigt. Det är dock ännu för tidigt att, på ett mer konkret sätt, beskriva hur en sådan sammankoppling kan komma att se ut. De förslag som finns håller på att bearbetas och förankras i organisationen. Emellertid övervägs inte att överlåta utformningen av permissionsregelsystemet till de enskilda anstaltscheferna. Genom det senast sagda har styrelsen antytt något om inställningen till överenskommelser mellan anstaltsledning och intagna dvs. i flertalet behandlings- och påverkansprogram torde avtal, kontrakt eller andra överenskommelser vara nödvändiga för att erhålla resultat. I de fall sådana uppgörelser förekommer måste de, enligt styrelsens mening, överenskommas enskilt med varje intagen, utgöra ett led i dennes behandlingsplanering, inrymmas i tillämpligt regelsystem och aldrig medföra en negativ konsekvens som strider mot gällande bestämmelser eller är av kollektiv karaktär. De klagomål som anmälarna riktat mot anstalten avser innehållet i en överenskommelse om en narkotikafri anstalt. Jag har dock funnit anledning att främst aktualisera frågan om lämpligheten av att över huvud taget träffa sådana överenskommelser som avses i anmälan. Jag delar redovisade uppfattning om hur avtal, kontrakt eller andra överenskommelser mellan anstalten och intagna bör utformas. Den nu aktuella överenskommelsen är därför enligt min mening olämplig i flera avseenden. Den innefattar nämligen bl.a. "förmåner" där även andra förutsättningar än narkotikafrihet måste vara uppfyllda för att de skall kunna beviljas. Vidare skulle en eventuell indragning av "förmåner" komma att innefatta inslag av kollektiv bestraffning som inte är tillåten. Därutöver kan konstateras att flera av de utlovade "positiva aktiviteterna" enligt gällande regler för kriminalvården i anstalt skall vara tillgängliga för de intagna även utan en speciell överenskommelse. Mot bakgrund av det sagda förutsätter jag att anstalten fortsättningsvis inte kommer att använda överenskommelser av det slag som behandlats. Fråga om krav på kontrakt som villkor för intagens i kriminalvårdsanstalt rätt att träna i anstaltens gym (Dnr 4552-1994) I ett beslut anförde JO Pennlöv bl.a. följande. har ifrågasatt anstaltens rätt att tvinga de intagna att skriva på ett kontrakt benämnt "Kontrakt angående utnyttjande av kva styrketräningsutrustning" för att få rätt att träna i anstaltens gym. Han har anfört att han blev fråntagen rätten att träna i gymet då han lämnade ett positivt dopningsprov. Ärendet har remitterats till för yttrande. Till remissvaret har fogats ett yttrande från Kriminalvårdsanstalten samt ett från i . I anstaltens yttrande har anstaltsdirektören anfört följande. Bruket av anabola steroider har tenderat att öka bland intagna på landets kriminalvårdsanstalter. Från att tidigare ha varit ett problem i idrottssammanhang har bruket av anabola steroider tenderat att utvecklas till ett samhällsproblem. Därav har följt att bruket också börjat florera vid kriminalvårdens anstalter. Användningen av anabola steroider sker oftast i förening med styrketräning och då i en form av träning som sträcker sig utöver vad som kan anses ligga inom ramen för ordinär motionsverksamhet. är träningen extremt inriktad mot att utövaren avser att påverka muskelmasseuppbyggnaden. Bruket av de anabola steroiderna utgör ett medel för att påskynda denna process. De anabola steroiderna anses också ha en påverkan på användarens psyke. Aggressionstillstånd, irritabilitet och/eller depressivitet är vanliga och belagda konsekvenser av användningen utöver konsekvenser av rent fysiologiskt slag. Anabola steroider och alkohol bedöms som en olycklig kombination vad avser psykisk påverkan innebärande en klart förhöjd risk för framkallande av en mer eller mindre okontrollerbar aggressivitet. Vid Mariefredsanstalten placeras företrädesvis yngre män som ej har etablerat missbruk av narkotika (upp till av de intagna har viss erfarenhet av narkotika). Merparten av de intagna vid anstalten är dömda till fängelsepåföljd . Mot ovanstående bakgrund och i takt med att ett ökat antal beslag av anabola steroider gjordes vid anstalten fann jag situationen alarmerande. Efter en längre tids diskussioner och överläggningar i olika omgångar med anstaltens förtroenderåd, företrädare för , chefsjurist samt ledning marsapril 1993 kunde anstalten slutligen utforma ett system för kontroll av eventuell förekomst av anabola steroider genom urinprov. Ambitionen var att tillskapa ett system som tillgodoser kravet på den intagnes fria val. Urinprovskontrollens utgångspunkter och närmare utformning Det system som tillämpats vid Mariefredsanstalten har haft följande utgångspunkter: o Parallellitet med i samhället i övrigt förekommande system för att spåra bruk av anabola steroider (jfr idrottsrörelsen). Systemet har haft som klart överordnat syfte att stävja missbruk av anabola steroider. Några kopplingar till det sanktionssystem som anges i 47 § KvaL har icke gjorts. Jag vill emellertid poängtera att det genomförda systemet inte har inordnats i verksamhet. 3.1 Kontraktsutformning och omfattning Systemet har sin utgångspunkt i ett kontrakt som presenteras för den intagne vid ankomsten till anstalten. Kontraktet har efter godkännande av den intagne undertecknats av denne och respektive paviljongschef. Kontraktet har endast inflytande på den intagnes möjligheter att utöva styrketräning på anstalten. Andra fritidsaktiviteter av andra slag som erbjuds på anstalten inklusive annan idrottsverksamhet berörs ej. En central utgångspunkt har därvid varit att det inte kan anses som en rättighet för en intagen att utöva just tyngdlyftning/styrketräning under anstaltsvistelsen. De sanktioner som finns kopplade till kontraktet utgörs enbart av att den intagne vid vägran att lämna urinprov alternativt lämnar positivt prov utgörs av inskränkning av möjligheten att utöva just styrketräning/tyngdlyftning. Sanktionerna innebär att den intagne drabbas av en inskränkning att utöva just styrketräning/tyngdlyftning. Tekniken att använda ett kontrakt avser att accentuera en strävan till tydlighet. Frågan om tvång eller frivillighet utgör självfallet ett viktigt moment. Vid övervägandena vid införandet av systemet har därvid gjorts bedömningen att, enligt vad som sägs under 1.1 ovan, styrketräning inte kan anses utgöra en självklar rättighet under en anstaltsvistelse. Allrahelst som alternativ till detta erbjuds. Alternativen bedöms fullt ut vara jämförbara om man tar i beaktande möjligheten att erbjuda den intagne allsidig fysisk träning i syfte att vidmakthålla eller bygga upp den fysiska kapaciteten hos denne. En intagen som av olika skäl väljer att avstå från att skriva under kontraktet, avstår i realiteten endast från möjligheten att utöva tyngdlyftning. Inga andra inskränkningar av den intagnes möjligheter till träning i övrigt inträder. Man kan vilket i olika sammanhang också gjorts invända att just styrketräning som motionsform kan överhuvudtaget anses vara stötande att erbjuda till intagna som gjort sig skyldiga till allvarliga våldsbrott. Kombineras sådan träning med intag av anabola steroider är fallet tveklöst så enligt min bedömning. Vid en sammantagen bedömning enligt kriteriet "frivillighet" är min mening att kriteriet uppfylls. Med hänsyn till den intagnes rättsliga förmåga har anstalten ej ansett avtalsprincipen som tveksam. Jfr JO:s uttalande i anledning av ärendet. "Den rättsliga handlingsförmågan för intagen på fångvårdsanstalt" föranlett av klagoskrift till JO av den . Parallellitet med i samhället i övrigt förekommande system för att spåra bruk av anabola steroider (jfr idrottsrörelsen) Utifrån den givna beskrivningen under punkt 1 och 2 ovan gör jag bedömningen att det vid Mariefredsanstalten tillämpade systemet i hög grad överensstämmer med de former som idrottsrörelsen tillämpar. Möjligen är idrottsrörelsens system ur sanktionssynpunkt något mer vittgående. Vad avser analysmetoder och övrig hantering av prover är de vid Mariefredsanstalten tillämpade formerna identiska med de som används inom idrottsrörelsen. Antalet urinprov som avkrävts intagna inom ramen för systemet har varit mycket lågt i förhållande till det antal prov och analyser som görs med avseende på spårning av narkotikamissbruk. Det positiva urinprov som A. avlämnat är det första som visat positivt resultat. Mycket tyder på att systemet därmed bidragit till att missbruk av anabola steroider vid kva har kunnat hållas nere som en följd av att systemet införts. överdirektören har anfört följande. Den grundläggande frågan i ärendet är huruvida anstalten har infört ett eget obilligt belönings- och sanktionssystem genom att låta de intagna som vill nyttja anstaltens styrketräningsutrustning teckna kontrakt i vilket användaren av utrustningen förbinder sig att inte nyttja anabola steroider under anstaltsvistelsen samt att användaren avstängs från styrketräningen vid kontraktsbrott. Det framstår som att anstalten har infört ett eget belönings- och sanktionssystem vid sidan av de åtgärder i form av disciplinär bestraffning som kan vidtas med stöd av kriminalvårdslagstiftningen. har tidigare kritiserat en kriminalvårdsanstalts villkor för uthyrning av TV-apparater och förklarade att han utgick från att anstalten i fortsättningen inte skulle använda avtalet i den ifrågavarande lydelsen. Emellertid skiljer sig villkoren i de båda fallen åt genom att de nu ifrågavarande kontrakten dels inte rör något villkor som regleras i lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL) och dels avser innehav och brukande av preparat som är straffbelagt att inneha. anser att de skäl som anstalten i sitt yttrande angivit för införandet av kontrakten för utnyttjande av utrustningen är av sådan art att villkoren inte bör uppfattas som en form av bestraffning utan som ett led i vården av de långtidsdömda yngre män som vistas på anstalten. kan inte heller finna att villkoren kan anses som obilliga med hänsyn till att övriga former av fysisk träning inte berörs av avtalen. Anstalten har genom kontraktet försökt att få till stånd sådana förhållanden som gäller i verksamhet med styrketräning ute i samhället. anser således att den lösning man valt för att förhindra användning av anabola steroider varit acceptabel från rättsliga utgångspunkter. Genom den av regeringen i proposition 1994/95:124 föreslagna lagändringen kommer det från att vara möjligt att ta stickprov för kontroll av anabola steroider. De rättsliga problem som uppstår när man använder kontrakt under straffverkställighet i syfte att förhindra droganvändning är därmed undanröjda. I 13 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) stadgas att intagen skall beredas tillfälle till fysisk träning som är lämplig med hänsyn till hans ålder och hälsotillstånd. Den författningstext som reglerar inskränkningarna i den intagnes redan genom fängelsestraffet hårt beskurna handlingsfrihet liksom påföljder för den intagne som brott mot verkställighetsbestämmelserna kan rendera är uttömmande. I 47 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) upptas således en fullständig redovisning av de åtgärder i form av disciplinär bestraffning som kan vidtas vid brott mot anbefalld ordning eller meddelade anvisningar. Förutom disciplinär bestraffning kan sådana behandlingsmässiga åtgärder som t.ex. indragning eller senareläggning av frigång eller permission eller förflyttning till annan anstalt bli följden av indisciplinärt beteende. Även dessa åtgärder som av den intagne ofta uppfattas som repressivt betingade, är av rättssäkerhetsskäl noggrant reglerade i bl.a. Kriminalvårdsanstalternas rätt att kräva att en intagen avlämnar urinprov regleras i 52 d § KvaL. I paragrafen stadgas att en intagen är, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att på anmaning lämna urinprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Det av nämnda fallet gällde en kriminalvårdsanstalts krav på avlämnande av urinprov för att intagna skulle få hyra TV-apparat (se JO:s ämbetsberättelse 1991/1992 s. 129). I detta fall framhöll jag att avtalet reglerade sådant som redan reglerats genom särskilda bestämmelser i , såsom att intagen enligt 52 d § KvaL är skyldig att på anmaning lämna urinprov för att kontroll av om han är påverkad av narkotika, och att vid brott mot dessa åligganden som kan uppfattas som en form av bestraffning bör komma i fråga endast i den mån de är reglerade i lagen. Jag konstaterade också att avtalet i övrigt var obilligt. Som anfört rörde de aktuella kontrakten inte något förhållande som reglerades i KvaL. Vidare bör avtalsvillkoren inte uppfattas som en form av bestraffning av intagna. Med hänsyn till att andra former av fysisk träning inte berörts av avtalen kunde villkoren inte heller anses som obilliga. Jag delar således uppfattning att den valda avtalskonstruktionen varit acceptabel från rättsliga utgångspunkter. Även i övrigt delar jag bedömning. Det saknas således grund för kritik från min sida. Fråga om en kriminalvårdsanstalts möjlighet att ändra ett för en intagen gynnande beslut (Dnr 4700-1994) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. Kriminalvårdsanstalten beslutade att medge i anstalten intagne R.S. att ta emot obevakade besök av sin fästmö. beslutade anstalten att ifrågavarande besök i stället skulle ske under bevakning. överklagade detta beslut. beslutade (ärende C 27-9411-0241) att dels undanröja anstaltens beslut , dels med stöd av 61 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, KvaL, ändra anstaltens beslut (i beslutet har angetts ) och inte medge R.S. att ta emot obevakade besök av sin fästmö. Som skäl för beslutet angavs att Kriminalvårdsanstalten enligt 27 § förvaltningslagen inte äger ändra beslut där utgången då blir till nackdel för enskild part och att R.S. med stöd av 29 § fjärde stycket KvaL inte medges ta emot obevakade besök. (29 § KvaL i dess lydelse före , JO:s anm.) framförde klagomål mot den tjänsteman på anstalten som fattat de aktuella besluten och gjorde gällande att denne gjort sig skyldig till tjänstefel genom att fatta beslut som han inte haft befogenhet att fatta. R.S:s behandlingsjournal lånades in och granskades. Därefter remitterades ärendet till , som anmodades att inkomma med yttrande angående de överväganden som legat till grund för styrelsens beslut i ärende C 27-9411-0241. , genom generaldirektören , anförde i yttrande följande. Bakgrunden till beslut i ärende C 27-9411-0241 är att Kriminalvårdsanstalten bifallit en intagen obevakat besök. Av misstag har styrelsen i sitt beslut angett att datum för det beslutet skall vara . Därefter har anstalten inhämtat att den besökande två gånger dömts för narkotikabrott och dömts för bland annat egen-mäktigt förfarande och häleri till skyddstillsyn med särskild föreskrift att genomgå missbruksavvänjande behandling. Anstalten har då beslutat att besöken skall vara bevakade. tillåter sig hänvisa till kommentarerna till 27 § i Nya förvaltningslagen av och 1991. Härav framgår att gynnande beslut i regel inte kan ändras såvida tre angivna viktiga undantag inte föreligger. I nu aktuellt ärende har en intagen i kriminalvårdsanstalt bifallits obevakade besök. Därefter har beslutats att samma besökare till den intagne endast skall medges besök under bevakning. Beslutet har överklagats till som beslutat häva anstaltens beslut eftersom de rekvisit som ovan anges inte förelegat för anstaltens ändring av det positiva beslutet. har därefter funnit skäl att jämlikt 61 § lagen om kriminalvård i anstalt ändra anstaltens ursprungliga beslut. Mot bakgrund av att gynnande beslut inom förvaltningsförfarandet kan ändras om det av säkerhetsskäl inte fortsättningsvis skall gälla, och med hänsyn till att i det beslut som ersatte anstaltens beslut genom hänvisning till 29 § fjärde stycket KvaL föreföll att ha åberopat säkerhetsskäl som grund för att inte medge R.S. obevakade besök, anmodades styrelsen därefter i en förnyad remiss att ytterligare utveckla skälen för ställningstagandet att anstalten inte haft stöd för att ändra sitt beslut om obevakade besök. I ett nytt remissvar anförde genom generaldirektören bl.a. följande. Den principiella frågan i ärendet är vilka säkerhetsskäl som kan anses medföra rätt för en myndighet att ändra eller återkalla ett gynnande beslut som myndigheten meddelat. I doktrinen har man uttalat att det är möjligt att återkalla med hänsyn till hälsofara, brandfara, trafikfara eller andra sådana säkerhetsskäl. Såvitt kan förstå kan återkallelse då ske oavsett om omständigheterna förelåg för beslutet och av en eller annan anledning inte var kända eller om de uppkommit först efter beslutet. Detta uttalande kan tolkas på så sätt att de säkerhetsskäl som avses måste kunna hänföras till just sådana allmänna, ur samhällssynpunkt, farliga konsekvenser. Detta innebär då i sin tur att sådana säkerhetsskäl, som avses i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) eller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., inte skulle vara tillämpliga i detta sammanhang. Det är denna uppfattning som ligger till grund för såväl styrelsens beslut i ärendet C 27-9411-0241 som yttrandet . Eftersom det inte förelåg sådana säkerhetsskäl som ovan redovisats ansåg styrelsen att anstalten inte hade rätt att ändra sitt eget gynnande beslut. Att sedan styrelsen i sitt beslut hänvisat till säkerhetsskälen i 29 § KvaL är egentligen ointressant eftersom styrelsens rätt att ändra underordnade myndigheters beslut enligt 61 § KvaL inte har de begränsningar som enligt ovan gäller för en myndighet vid ändring eller återkallande av egna beslut. Emellertid fördes redan vid tiden för det första yttrandet i detta ärende en diskussion inom styrelsen om innebörden och konsekvenserna av styrelsens ovan redovisade uppfattning. Tolkningen av uttrycket säkerhetsskäl kan alltid diskuteras. Styrelsen har i efterhand kommit till den meningen att uttrycket måste få tolkas mot bakgrund av den lagstiftning som är aktuell i det enskilda ärendet. Till detta kommer att det i praktiken inte alltid går att upprätthålla en så stringent tillämpning och hantering av dessa frågor som manifesteras i styrelsens beslut . Man kan inte frånta en kriminalvårdsmyndighet möjligheten att själv återkalla eller ändra ett gynnande beslut, om t.ex. besök, om det i efterhand visar sig helt orimligt ur de säkerhetsaspekter myndigheten har att beakta och det på grund av tidsbrist inte finns tillfälle att underställa saken styrelsens prövning. Styrelsen har således numera den uppfattningen att kriminalvårdsmyndighet har rätt att ändra eller återkalla ett gynnande beslut om det bedöms erforderligt ur de säkerhetsskäl kriminalvården har att beakta. Kriminalvårdsanstalten har i beslut bifallit R.S:s ansökan om besök av hans fästmö. I ett nytt beslut har anstalten återkallat beslutet om obevakade besök och i stället beviljat honom endast bevakade besök. Med anledning av att detta beslut saknar annan motivering än en hänvisning till 29 § KvaL vill jag framhålla att det inte är tillräckligt att i beslut som går parten emot bara hänvisa till den lagtext som är tillämplig (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 103). Såvitt framgår gäller de nämnda besluten utan tidsbegränsning och de avser alltså inte att R.S. en viss angiven tidpunkt skall få ta emot besök av sin fästmö. Regeringsrätten har i en dom (RÅ 1992 ref. 65) konstaterat att 29 § KvaL förutsätter att beslut fattas för varje enskilt tillfälle då en intagen begär att få ta emot besök och att lagen inte innefattar någon uttrycklig föreskrift om att man skall kunna fatta principbeslut om kommande besök. Det kan dock enligt Regeringsrätten finnas starka skäl, främst av praktisk art, som talar för att sådana beslut ändå kan behöva fattas för att förbereda framtida besök. Sådana beslut får genom sitt innehåll en påtaglig rättsverkan för den enskilde, och de bör därför kunna överklagas med stöd av 59 § KvaL såsom beslut i enskilt fall. har vid sin prövning av anstaltens beslut undanröjt detta och som skäl angett att anstalten enligt 27 § förvaltningslagen, FL, inte äger ändra beslut där utgången då blir till nackdel för enskild part. I 27 § FL anges att om en myndighet finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Omprövningsskyldigheten enligt nämnda bestämmelse är en minimireglering och anger inte uttömmande i vilka fall en myndighet får ändra ett redan fattat beslut. En myndighet har därutöver en självrättelsebefogenhet som bygger på vissa principer om förvaltningsbeslutens rättskraft som har utbildats i praxis. En av dessa principer innebär att gynnande beslut inom förvaltningsförfarandet i allmänhet vinner rättskraft. Beslutet kan i princip inte återkallas eller ändras av beslutsmyndigheten, om inte nya omständigheter inträffar. Den enskilde skall enligt uttalanden i doktrinen kunna lita på att beslutet står fast, och han skall kunna företa olika åtgärder med beslutet som grund utan att behöva riskera att det plötsligt återkallas. Endast om författningsbestämmelse medger det, om det gynnande beslutet försetts med återkallelseförbehåll, om det av säkerhetsskäl inte fortsättningsvis skall gälla eller om beslutet meddelats till följd av att den enskilde vilselett myndigheten kan beslutet hävas. (: Allmän förvaltningsrätt, 1975, s. 7781; : Allmän förvaltningsrätt, 1989, s. 8082; Ragnemalm: Förvaltningsprocessrättens grunder, 1992, s. 85 f.; /: Nya förvaltningslagen, 1995, s. 330 f.) Återkallelse av ett gynnande beslut anses enligt doktrinen möjlig bl.a. av hänsyn till fara för människors liv och hälsa, brandfara, trafikfara eller andra sådana säkerhetsskäl. Jag delar den uppfattning som uppgett sig numera omfatta, både såvitt avser tolkningen av uttrycket säkerhetsskäl och kriminalvårdsmyndigheters rätt att ändra eller återkalla gynnande beslut. Mot bakgrund härav saknas det anledning för mig att rikta någon kritik mot Kriminalvårdsanstalten med anledning av det av anstalten fattade beslutet . Vad som i övrigt förekommit i ärendet föranleder endast följande uttalanden beträffande handläggning. I beslut överensstämmer inte uppgifterna i själva beslutet om vilket av anstaltens beslut som ändras och vilket som undanröjs med vad som angetts i skälen för beslutet. Sådana felskrivningar är ägnade att rubba tilltron till myndigheten, och jag förutsätter att styrelsen i fortsättningen lägger sig vinn om större noggrannhet. Jag har också noterat att den tjänsteman som fattat det av JO i remissen ifrågasatta beslutet även har deltagit i styrelsens handläggning av ärendet såvitt avser besvarandet av den första remissen. Detta framstår enligt min mening som anmärkningsvärt. Kritik mot en otillåten besittningsrubbning (Dnr 2346-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. I en anmälan har H.C.