frsrdg · GK04JO1 · 1997-01-01 00:00:00 — Utöver vad styrelsen tidigare anfört bör härvid betonas att det primära syftet med styrelsens besök var att, tillsammans med företrädare för psykiatri och primärvård, diskutera lämpliga åtgärder för att förebygga liknande händelser som den i ärendet aktuella. Styrelsens initiativ i denna fråga resulterade också dels i att nya riktlinjer utarbetades dels att informationsinsatser genomfördes. Vad som diskuterades vid styrelsens besök har således inte haft någon relevans och ej heller åberopats av styrelsen i det senare anhängiggjorda ansvarsärendet. bedömning i det anmälda ärendet grundades på vad som framkommit i de skriftliga yttrandena från berörd personal, inklusive A.Ö. Det är riktigt att de yttranden som inhämtades från personal vid den psykiatriska enheten inte kommunicerades med A.Ö. Å andra sidan har inte heller de från A.Ö. inhämtade upplysningarna kommunicerats med den psykiatriska personalen. Skälet till detta var att styrelsen bedömde att vad som inträffat och vad som var den principiella frågeställningen blivit klarlagt genom den skriftliga utredningen och att ytterligare utredning inte erfordrades för styrelsens ställningstagande. Mot bakgrund av att anmälningar till under alla förhållanden kommuniceras genom nämndens försorg bedömde styrelsen dessutom ytterligare kommunikation som onödig. Styrelsen beklagar dock att A.Ö. inte blev informerad om styrelsens beslut innan det formellt delgavs honom via . Den som blir föremål för en anmälan till har givetvis ett berättigat intresse av att få information om detta , i vart fall innan informationen når massmedia och allmänheten. Kopia av styrelsens beslut brukar regelmässigt tillställas den som anmält ett ärende till styrelsen, vilket också skedde i detta fall, men genom ett förbiseende tillställdes inte A.Ö. själv någon kopia av beslutet. tillbakavisar i övrigt A.Ö.s påståenden om att styrelsens utredning skett på ett dåligt och felaktigt sätt och att den ej bedrivits opartiskt. har per telefon upplyst om att det inte fördes några skriftliga anteckningar vid mötet på den psykiatriska basenheten i och att överlämnade allt skriftligt material i ärendet till . JO Lavin anförde i sitt beslut följande. har i sin anmälan hit hävdat att anmält honom till utan tillräcklig grund och att detta berott på att styrelsen vid sin utredning inte låtit honom komma till tals och lägga vissa oklarheter till rätta. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Syftet med denna granskning är i första hand att undersöka om myndigheterna har handlat enligt de regler för förfarandet som gäller för dem. JO kan inte ändra eller upphäva ett beslut som en domstol eller en annan myndighet har fattat. Inte heller brukar JO ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. JO tar upp en sådan fråga till utredning bara när ett beslut direkt strider mot en lag eller en annan författning eller när beslutet annars framstår som uppenbart felaktigt. beslut att anmäla saken till har föregåtts av sådana bedömningar vilkas riktighet JO inte uttalar sig om. Den omständigheten att sedan lämnade anmälan utan åtgärd medför inte att anmälan skulle ha varit ogrundad. Det rör sig här om värderingsfrågor i vilka det finns utrymme för olika uppfattningar utan att man för den sakens skull kan säga att någondera är direkt felaktig. Jag har för egen del inte funnit anledning att anta att fel eller försummelse förekommit från sida när beslut fattades om att anmäla saken för disciplinär prövning hos . har framhållit att vid sin utredning inte kallat honom till ett möte med bl.a. personalen vid den . Vid detta möte hade läkarna på kliniken möjlighet att lämna uppgifter som han aldrig fick tillfälle att bemöta. slutsatser hade därigenom blivit felaktiga. har vidare i sina kommentarer till remissvar gjort gällande att styrelsens slutsatser om honom inte rimmar med andan i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 9 § RF åligger det domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen att i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. har tillbakavisat A.Ö:s påståenden om att utredningen inte bedrivits opartiskt eller att den i övrigt skulle vara behäftad med brister och har beträffande mötet på kliniken framhållit att vad som därvid framkommit inte åberopats i anmälan till . Det ankommer på en myndighet att själv avgöra när en utredning har tillräcklig omfattning för att möjliggöra en objektiv prövning av ett ärende. Vad som framkommit i ärendet hos JO ger inte underlag för antagande att inte fullgjort denna uppgift på ett godtagbart sätt. Någon kritik kan därför inte riktas mot för handläggningen av utredningen. I 17 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning. har utrett det aktuella ärendet för att få tillräckligt underlag för en anmälan till och för talans utförande där. Med hänsyn till att befattar sig med saken som part föreligger inte någon kommuniceringsskyldighet enligt 17 § förvaltningslagen (se JO:s här bifogade beslut dnr 2384-1988). Det kan därför inte riktas någon kritik mot för att styrelsen inte beredde A.Ö. tillfälle att bemöta ställningstagandet innan man anmälde saken till . Däremot skulle vilket styrelsen själv också är inne på ha underrättat A.Ö. om sitt beslut att anmäla saken till . JO har i sitt ovannämnda beslut också gjort klart att självfallet skall informera motparten om ett dylikt beslut. Det inger mig vissa betänkligheter att JO:s påpekande härom inte avsatt något synbart resultat i rutiner. kan nu inte undgå kritik för sin underlåtenhet att underrätta A.Ö. om sitt beslut. Fråga om försäkringskassa i visst fall borde ha tagit initiativ till en ansökan om sjukbidrag (Dnr 2556-1995) Av en anmälan till JO framgick bl.a. att C.L. var missnöjd med att i län underlåtit att initiera en sjukbidragsansökan från honom trots att det funnits anledning därtill. yttrade sig efter remiss. I yttrandet anfördes bl.a. följande om de faktiska omständigheterna. Vad gäller lokalkontorets rutiner för upphörande av sjukbidrag får kontoret en maskinell bevakningslista från ca sjukbidraget upphör. Av listan framgår bl.a. att sjukbidraget beviljats t.o.m. viss tidpunkt. När listan kommer tar handläggaren kontakt med den försäkrade, som får information om att förmånen upphör samt att han måste inkomma med ny ansökan och nytt läkarutlåtande om han önskar få sin rätt till fortsatt förmån prövad. hade sjukbidrag tiden november 1992oktober 1994. Till grund för beslutet låg ett läkarutlåtande enligt vilket C.L. led av en cykloid psykos. hade handläggare telefonkontakt med C.L., som ansåg sig vara i behov av fortsatt pension. Handläggaren sände därför en ansökningsblankett till C.L. handläggaren att han efter genomgången psykoterapi kände sig bättre och att han inte avsåg att ansöka om fortsatt pension. fick handläggaren ett telefonsamtal från en skötare på psykiatriska mottagningen som upplyste att C.L. hade uppburit socialbidrag han inte hade haft sjukbidrag. Skötarens uppfattning var att C.L. borde ha ansökt om förnyat sjukbidrag. Skötaren nämnde också att C.L. var manodepressiv och att det hör till sjukdomsbilden att man uppfattar sig som frisk. Vidare framkom att ett läkarutlåtande skulle sändas till . Utlåtandet, upprättat vid psykiatriska mottagningen i , inkom till kassan . ringde en handläggare från och frågade om C.L. hade ansökt om pension, vilket besvarades nekande. och var upprörd över att han inte hade beviljats förlängd pension, varvid han upplystes om att det berodde på att någon ansökan inte kommit in. En ny blankett tillställdes honom . att få ytterligare en blankett. inkom C.L:s ansökan om förtidspension och beslutade socialförsäkringsnämnden om helt sjukbidrag fr.o.m. . fick telefonbesked härom . Härefter anförde kassan direktören i fråga om sjukbidraget följande. Med hänsyn till den försäkrades diagnos anser vi att det förelåg skäl att särskilt bevaka ärendet och för den händelse ansökan inte inkom anser vi också att det fanns skäl att konsultera förtroendeläkaren för bedömning av om den försäkrade kunde antas vara i stånd att ta tillvara sina intressen. En sådan bevakning och konsultation borde ha skett i så pass god tid att ett eventuellt provisoriskt beslut hade kunnat fattas innan sjukbidraget upphörde. Kassan har tillgång till psykiatrisk specialist inom förtroendeläkarkåren. Efter samtalet från skötaren på psykiatriska mottagningen anser vi att kassan får ytterligare en indikation till att ifrågasätta om den försäkrade är i stånd att ta ansvar för sin situation. Vi anser att handläggaren i detta skede borde ha tagit kontakt med den försäkrade. I samband med att läkarutlåtande inkommer anser vi att handläggaren omgående borde ha konsulterat förtroendeläkaren, kontaktat den försäkrade och övervägt ett provisoriskt beslut. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande i fråga om sjukbidraget. Huvudregeln är att det ankommer på den försäkrade att ansöka om pension, se 16 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Om omständigheterna emellertid tyder på att rätt till förtidspension eller sjukbidrag föreligger bör kassan informera den försäkrade om de regler som gäller och om möjligheten att söka pension, se Allmänna råd 1993:5, s. 30. I 4 § förvaltningslagen (1986:223), om myndigheternas serviceskyldighet, uttalas också att hjälp till enskilda skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Vid telefonsamtalet hade C.L. yttrat att han kände sig bättre och inte avsåg att ansöka om fortsatt sjukbidrag. Med beaktande av vad som var känt om C.L:s sjukdom och mot bakgrund av den information som sedermera kom fram (bl.a. under telefonsamtalet med skötare på psykiatriska mottagningen) förefaller det emellertid ha funnits goda skäl för kassan att ta förnyad kontakt med C.L. och informera denne om möjligheten att söka om fortsatt sjukbidrag. Med hänsyn till de speciella omständigheterna kan ifrågasättas om inte kassan såsom också gett uttryck för i remissvaret borde ha vidtagit eller övervägt mer långtgående serviceinsatser än normalt, allt i syfte att initiera en ansökan från C.L. Det kan till och med diskuteras om inte i fall som det förevarande, innan den försäkrades pensionsförmån upphör, bör överväga förlängning av den tid under vilken förmånen skall utgå (jfr 16 kap. 1 § lagen om allmän försäkring). I den nu diskuterade frågan anser jag sammantaget att i vart fall senast i samband med att läkarutlåtandet inkom borde ha vidtagit åtgärder för att initiera en ansökan från C.L. Vad beträffar arten av de åtgärder som sålunda borde ha vidtagits för att initiera en ansökan konstaterar jag bara att de av i remissvaret angivna åtgärderna att konsultera förtroendeläkaren och kontakta den försäkrade samt att överväga ett provisoriskt beslut såvitt jag nu kan bedöma framstår som rimliga. Försäkringskassa har inte berett försäkrad tillfälle att lämna uppgifter muntligen, trots begäran därom. Även fråga om ett på JO:s initiativ upptaget ärende angående upphävande av ett omprövningsbeslut (Dnr 2238-1994, 4010-1994) I en anmälan som kom in till JO klagade . på allmänna försäkringskassas handläggning av ett ärende avseende ansökan från honom om särskilt högriskskydd. akt lånades in och granskades. Därvid uppmärksammades bl.a. följande. hade i en hemställan om omprövning av grundbeslut , som inkommit till kassan , begärt att hans ärende om det "lutade" åt ett negativt beslut skulle omprövas av socialförsäkringsnämnd. Han hade begärt att få yttra sig före nämndens prövning. Vidare hade han anfört att han personligen ville närvara inför nämnden när hans ärende togs upp, om det skulle bli ett för honom negativt beslut. hade centralkontor (utredningssekreteraren ) omprövat ärendet, varvid beslutet inte hade ändrats. I omprövningsbeslutet hade upplysningsvis angetts att ärenden om särskilt högriskskydd inte omprövas av socialförsäkringsnämnd. Ärendet (dnr 2238-1994) remitterades till allmänna försäkringskassa för yttrande angående anledningen till att inte före omprövningsbeslutet hade underrättat den försäkrade om att ärendet inte var sådant att det skulle komma att omprövas av socialförsäkringsnämnd. Som svar på remissen erhöll JO en skrivelse från centralkontor, SU-avdelningen (försäkringschefen ). I skrivelsen angavs bl.a. att översände ett yttrande från kontorschefen vid lokalkontoret för JO:s ställningstagande. Med anledning av att inte ansågs ha besvarat JO:s remiss på ett tillfredsställande sätt anmodades kassan åter att yttra sig i ärendet. Enligt remissen borde yttrandet även behandla frågan om den försäkrade borde ha beretts tillfälle att yttra sig slutligt innan omprövningsbeslutet fattades. I yttrande som kom in till JO anförde () bl.a. följande. har vid sina kontakter med vårt lokalkontor i inte lyckats få upplysning om vilka bestämmelser som är tillämpliga vid omprövning av ärenden avseende särskilt högriskskydd enligt sjuklönelagen. Kassan anser att brister föreligger i lokalkontorets handläggning av U.F.s förfrågningar. Ett av våra verksamhetsmål är att ge de försäkrade en god service, vilket bl.a. innebär att vi lämnar korrekt information och handlägger ärenden riktigt i initialskedet. Kassan har därför gett kompetensutveckling högsta prioritet. En omfattande utbildning av lokalkontorens personal i förvaltningsrätt och sekretesslagstiftning pågår . I samband med utbildningarna har en handbok i förvaltningsrätt utarbetats av centralkontoret för att underlätta lokalkontorens handläggning av frågor inom detta område. har först då omprövningsbeslutet fattades av centralkontoret underrättats om att särskilt högriskskydd inte omprövas av socialförsäkringsnämnd. Dessutom har centralkontoret ej berett U.F. möjlighet att yttra sig slutligt innan omprövningsbeslutet fattades. Kassan anser att centralkontoret brustit i sin skyldighet att kontakta U.F. innan omprövningsbeslutet fattades. Undertecknad har därför i beslut hävt omprövningsbeslutet av . har därmed beretts möjlighet att inför nytt omprövningsbeslut framföra det ytterligare material, som han omnämner i sin anmälan till JO. Anledningen till centralkontorets bristande handläggning av U.F.s begäran om omprövning och bristfälliga yttrande till JO kan ej hänföras till bristande kompetens utan till den mänskliga faktorn, bl.a. tillfällig onormal hög arbetsbelastning. Till yttrande fogades bl.a. en kopia av beslutet , fattat av . Beslutet har i huvudsak följande lydelse. Malmöhuskassans centralkontor omprövade ett beslut om särskilt högriskskydd fattat av lokalkontoret i . I din begäran om omprövning framförde du önskemål om att vid ett negativt beslut få deltaga vid muntlig överläggning inför socialförsäkringsnämnden. I den mån omprövning av ärenden rörande särskilt högriskskydd kan anses falla in under de lagrum som anges i lagen om allmän försäkring (AFL) 20 kap. 10 § som socialförsäkringsnämndens arbetsuppgifter, skall de handläggas där. Exempel på detta är föreläggande om läkarintyg enligt § 10 i sjuklönelagen (SjLL), som hänför sig till AFL 3 kap. 7 §. I här föreliggande ärende, beslut enligt § 13 i SjLL, finns ingen koppling till socialförsäkringsnämnden (se AFL 18 kap. 21 § och 20 kap. 10 §) varför omprövningsbeslutet fattades av tjänsteman på centralkontoret. Av denna anledning togs information in om detta i omprövningsbeslutet av . Du har med hänvisning till bestämmelserna i 14 § förvaltningslagen om muntlig handläggning vänt dig till JO och klagat på att du inte fått tillfälle att muntligt framföra "ytterligare material som styrker min sak". allmänna försäkringskassa har funnit att omprövningsbeslutet ej tillkommit i laga ordning varför vi har beslutat att häva det. Inför nytt omprövningsbeslut skall du ta kontakt med undertecknad försäkringschef för att framföra ditt ytterligare material. Han anförde därvid att han fått tillfälle att komplettera sina yrkanden hos , som han önskat. Han anförde vidare att han även i övrigt blivit korrekt bemött och att han därför ville återkalla sin anmälan. JO Pennlöv fann emellertid inte anledning att avskriva U.F.s ärende från vidare handläggning. Med anledning av vad som framkommit i ärendet beslutade JO Pennlöv att i ett på eget initiativ upptaget ärende (dnr 4010-1994) anmoda att yttra sig över den lagliga grunden för beslutet att häva omprövningsbeslutet av . () anförde i yttrande bl.a. följande. har till JO framfört klagomål mot Malmöhuskassan att han inte muntligen fått framföra ytterligare material före det att kassan tog ställning till hans begäran om omprövning. Malmöhuskassan anser inte att beslutet av , på grund av att F. inte muntligen fått framföra ytterligare material, innehåller sådan kvalificerad materiell felaktighet, som föranleder ändring jämlikt 20 kap. 10 a § AFL. Däremot menar vi att vi formellt sett har underlåtit att ge F. möjlighet att tillföra ärendet sitt ytterligare material. För att återställa möjligheten för F. att få sitt ärende prövat enligt 20 kap. 10 § AFL har kassan med stöd av grunderna till § 27 FL utnyttjat möjligheten att utanför paragrafens ram häva sitt beslut. Därigenom bidrar kassan till att förvaltningsförfarandet blir enklare, snabbare och billigare utan att säkerheten och den enskildes rätt att få sina synpunkter beaktade eftersätts. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande. Anmälningsärendet lämnande av muntliga uppgifter U.F:s begäran att personligen få närvara inför socialförsäkringsnämnden är att anse som en begäran att i ärendet få lämna uppgifter muntligt. Eftersom ärenden av det aktuella slaget inte prövas av socialförsäkringsnämnd, borde i stället ha berett U.F. tillfälle att lämna sina uppgifter muntligen till en tjänsteman vid kassan. Genom sitt förfaringssätt betog U.F. möjligheten att före ärendets avgörande slutföra sin talan. Jag ser allvarligt på det inträffade. Det är nämligen en grundläggande princip att en part innan ett ärende avgörs skall ha beretts tillfälle att lägga fram sina synpunkter i saken. Jag förutsätter att på lämpligt sätt vidtar åtgärder för att förhindra ett upprepande. Initiativärendet upphävande av ett omprövningsbeslut Regleringen i 27 § förvaltningslagen (1986:223), FL, innebär följande. Finner en myndighet att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Att myndigheten skall ändra beslutet innebär att om förutsättningarna för omprövning enligt 27 § FL är uppfyllda och inget av de angivna undantagen är tillämpligt den skall meddela ett nytt beslut som helt eller delvis återkallar eller ändrar det tidigare beslutet (och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl. 1991, s. Omprövningsskyldigheten gäller oberoende av begäran och i princip oavsett om beslutet överklagas eller inte. Den avser även beslut som har vunnit laga kraft (a.a. s. 335). 27 § FL föreskriver som minimikrav att omprövning skall ske, om de i paragrafen angivna förutsättningarna är uppfyllda. Frågor om omprövning i andra fall får lösas i praxis eller genom specialbestämmelser (a.a. s. 340). 3 § FL föreskriver att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från FL den bestämmelsen gäller. Några allmänna riktlinjer angående det närmare förhållandet mellan FL och avvikande bestämmelser i andra författningar torde det emellertid inte vara möjligt att ge. Sedvanliga tolkningsregler får avgöra om en förfarandebestämmelse i en specialförfattning exklusivt skall anses reglera en fråga som behandlas också i FL. Vid denna bedömning blir sådana omständigheter som specialregleringens syfte och grad av fullständighet av betydelse (a.a. s. 57). På några områden finns det specialbestämmelser som enligt 3 § FL skall tillämpas i stället för . Det gäller bl.a. socialförsäkringsområdet, närmare bestämt 20 kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL. I propositionen om ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna, m.m. (prop. 1985/86:73 s. 32 f) anförde departementschefen i denna del följande. Förvaltningslagen (1971:290) innehåller grundläggande regler för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Denna lag innehåller emellertid inte några regler om omprövning av myndighets beslut. Regeringen har beslutat om en lagrådsremiss med förslag till en ny förvaltningslag. Detta förslag innehåller bl.a. en grundregel om ett omprövningsförfarande på förvaltningsområdet. Den föreslagna lagen upptar i likhet med den gällande förvaltningslagen en föreskrift om att bestämmelse i annan lag eller förordning som avviker från förvaltningslagen skall gälla. Den nya lagen avses träda i kraft . Omprövningsförfarandet i försäkringskassorna regleras f.n. uteslutande genom de särskilda föreskrifterna i socialförsäkringslagstiftningen. Enligt min mening bör så vara fallet även sedan en ny förvaltningslag med en grundläggande omprövningsregel har trätt i kraft. Min bedömning bygger på att omprövnings- och ändringsförfarandet enligt 20 kap. 10 och 10 a §§ AFL är avpassat för just socialförsäkringsärenden och mer utförligt reglerat än det som föreslås i förvaltningslagen. Tillkomsten av en ny förvaltningslag får naturligtvis inte leda till oklarhet om vilka omprövningsregler som skall tillämpas av försäkringskassorna. Frågan om det behövs några särskilda bestämmelser som klargör att omprövningsförfarandet enligt den föreslagna nya förvaltningslagen inte skall gälla för socialförsäkringsområdet får tas upp i samband med den följdlagstiftning som det förslaget aktualiserar. avslog i sitt grundbeslut U.F:s ansökan om högre sjukpenning/sjuklön jämlikt 13 § lagen (1991:1047) om sjuklön. Enligt 28 § första stycket nämnda lag skall de föreskrifter om omprövning och ändring av beslut som finns i 20 kap. 10 och 10 a §§ AFL tillämpas på motsvarande sätt bl.a. i fråga om beslut enligt 13 §. Detta innebär att 20 kap. 10 och 10 a §§ AFL är tillämpliga vid prövning av ärendet. Som framgått ovan skall dessa specialbestämmelser på socialförsäkringsområdet tillämpas i stället för den generella omprövningsregeln i 27 § FL. Ändring av beslut kan alltså inte ske med stöd av förvaltningslagens bestämmelse på området. Det kan således fastställas att skyldighet för kassan att ompröva beslutet inte förelåg. Frågan är då om den ägt rätt att fatta ett omprövningsbeslut. Såvitt avser den frågan är följande att beakta. Av de i förvaltningsrättslig praxis och doktrin utvecklade principerna rörande negativ rättskraft följer att en myndighet har rätt att häva ett avslagsbeslut som den själv fattat och ta upp ärendet till förnyad prövning (här bortses från den i detta ärende icke aktuella situationen att avslagsbeslutet överklagats och är föremål för prövning i högre instans, då litis pendens utgör hinder för vissa åtgärder från beslutsmyndighetens sida). Avslagsbeslut vinner således inte negativ rättskraft. Den förnyade prövningen kan ske på enskild parts initiativ t.ex. efter ny ansökan om samma förmån eller på myndighetens eget initiativ.