bet · GK01NU9 · 1997-03-11 00:00:00 — Det förstafallet gäller när försäljningen sker direkt mellan en medlem och tredje man. Idenna situation finns det enligt vad som anfördes i propositionen ingabeaktansvärda skäl att tillåta prissamverkan i vidare mån än vad som ärmöjligt inom ramen för bestämmelserna om undantag i KL. Det andra fallet avsernär föreningen svarar för försäljningen. Då kan sådana positiva effekteruppstå genom samverkan i föreningen att det finns skäl att tillåta en merlångtgående prissamverkan. En sådan samverkan borde dock bara tillåtas,anfördes det, under förutsättning att konkurrensen på marknaden inte hindras,begränsas eller snedvrids i väsentlig omfattning. I propositionen uttaladesatt som tumregel bör gälla att samverkan är tillåten om de samverkandeföretagen svarar för högst av den relevanta marknaden. Om samverkan tarsikte på att balansera makten hos en stark köpare torde, menade regeringen,prissamverkan som omfattar en större andel av marknaden än inte förvanskakonkurrensen i väsentlig omfattning.I sin prövning av förslaget i denna del ansåg utskottet (bet. 1993/94:NU23s. 22) att det fanns betydande fördelar med att i lagen på angivet sättundanta viss form av prissamverkan inom ramen för ekonomiska föreningaravseende jord- och skogsbruket samt trädgårdsnäringen. En sådan samverkankunde vara nödvändig med hänsyn till vad som i övrigt sker inom föreningen,t.ex. när det gäller vidareförädling av produkter från medlemsföretagen.Undantaget från förbudet måste emellertid, menade utskottet, vara försett medde restriktioner som hade angivits i propositionen. Utskottet framhöll attregeringens förslag innebar att prissamverkan godtas i högre grad inom deberörda branscherna än inom näringslivet i övrigt. Samverkan inom ramen för enekonomisk förening ges en särställning jämfört med om samverkan i ställetskett genom ett aktiebolag med jord- eller skogsbrukare som delägare. Vadgällde avgränsningen av den relevanta marknaden betonade utskottet att denna,såvitt gällde jordbruks-, trädgårds- och skogsprodukter, måste bedömas enligtsamma kriterier som tillämpas för övriga produkter. Detta innebär, sades det,att den geografiska marknaden i dessa fall kan vara en region eller helaSverige beroende på förhållandena för produkten i fråga.I detta sammanhang kan en viss jämförelse göras av det svenskalegalundantaget och EG-rätten. Grundläggande i EG-rätten är det behov avsamverkan som genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken kräver ochsom har föranlett bestämmelser för när konkurrensreglerna ej skall tillämpas.Det svenska legalundantaget - som infördes före det svenska medlemskapet i EU- betingades av andra skäl. De särskilda konkurrensreglerna för det svenskalantbruket syftar till att i allt väsentligt möjliggöra den verksamhet somförekommer i lantbrukets primärföreningar med hänsyn till den nytta som dennaverksamhet för med sig från allmän synpunkt. Av dessa skilda utgångspunkterföljer också vissa olikheter vad gäller tillämpningen av det svenskalegalundantaget och motsvarande bestämmelser i rådsförordningen 26/62. I detsvenska undantaget innefattas samverkan mellan primärföreningar inomskogsbrukets område. Skogsprodukter omfattas inte av nämnda förordning.I den svenska konkurrenslagen (3 §) är definitionen på begreppet ?företag?vidsträckt och omfattar i princip varje juridisk eller fysisk person somdriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Det spelar härvidingen roll om verksamheten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte, utan detavgörande är om någon form av ekonomisk eller kommersiell verksamhet bedrivs.Även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk ellerkommersiell natur räknas som företag, dock inte när det är frågan ommyndighetsutövning.I specialmotiveringen (prop. 1992/93:56 s. 70) till 6 § KL påpekades att närriksdagen efter avvägning mellan olika allmänna intressen genom lag beslutatom offentliga regleringar som medför konkurrenshämmande verkningar kan ensådan situation uppkomma att konkurrenslagen inte alls skall tillämpas.Företagen kan då vara rättsligt förpliktade att handla på visst sätt.Konkurrensbegränsande avtal eller avtalsvillkor vilka inte uttrycker den friapartsviljan, utan är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller enofrånkomlig följd av denna, kan således inte angripas med stöd av denna lag.Enligt allmänna principer har, om inte annat sägs, speciallag företrädeframför allmän lag och nyare lag företräde framför äldre lag.Vad gäller införandet av legalundantaget i konkurrenslagen framhölls iproposition 1993/94:210 (s. 35) att denna åtgärd inte var föranledd avrättsliga aspekter avseende om en konflikt föreligger mellan konkurrenslagenoch lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. I stället hänvisades ipropositionen till de särskilda förutsättningar som gäller för justjordbruksnäringen som en grund för att införa de nya bestämmelserna. Detpåpekades också att KL är neutral till olika associationsformer så till vidaatt ett konkurrensbegränsande samarbete bedöms inte utifrån den ram som valtsför samarbetet utan i förhållande till effekterna på marknaden med hänsyn tillomständigheterna i det enskilda fallet. Undantaget är således inte motiveratav att den aktuella verksamheten bedrivs i associationsformen ekonomiskförening, utan av de speciella omständigheter under vilka de utpekadenäringarna arbetar under.I februari 1997 avlämnade den s.k. (särskildutredare: f.d. regeringsrådet ) sitt huvudbetänkandeKonkurrenslagen 1993-1996 (SOU 1997:20). Enligt direktiven (dir. 1995:136) varuppgiften att genomföra en kartläggning och sammanställning av de allmännaerfarenheterna av lagen och det administrativa förfarandet vid lagenstillämpning. I direktiven ställdes bl.a. frågan huruvida det var effektivt ochlämpligt att överföra till en nationell marknad ochtillämpa dessa på svenska förhållanden. Vidare ålades utredningen attanalysera i vilken utsträckning lagen kolliderar med andra bestämmelser och omdetta i så fall medför särskilda problem från konkurrenssynpunkt. I utredarensuppdrag ingick inte att behandla frågor om konkurrensreglernas tillämpning påjordbruksområdet eller den kooperativa företagsformens ställning i förhållandetill KL.Utredningens huvudsakliga slutsatser är följande, såvitt gäller de frågorsom i detta sammanhang är aktuella. KL:s regelsystem sett till desskonstruktion och tillämpning har betydande svagheter, menar utredaren. Även omlagen har medfört att konkurrensbegränsningar undanröjts så bör den förenklasoch förtydligas så långt det är möjligt, sägs det. EG-modellen förregelsystemet bör dock i huvudsak behållas men följas mer flexibelt. Deninternationella utvecklingen i fråga om liknande lagstiftning - här utpekasStorbritannien som ett exempel - bör bevakas med sikte på möjligaförbättringar av KL. I betänkandet behandlas vidare förekomsten av?kollisioner? mellan KL och andra regelverk. Utredningen har gått igenom drygt100 sådana fall som har avgjort mellan åren 1993 och 1996.Till stor del avser dessa ärenden offentliga aktörers verksamhet, påpekas det.I betänkandet sägs att företrädare för mindre företag uttryckt besvikelse överatt KL inte ansetts tillämplig på skilda slag av offentlig,särskilt , verksamhet. Även , uppges det, anser att KLär ett otillräckligt instrument i dessa sammanhang. Från kommunalaintresseorganisationers sida har delvis motsatta ståndpunkter kommit tilluttryck som även dessa organisationer, nämner utredningen, harefterlyst klarare regler om KL:s räckvidd. Här påminner utredningen om dens.k. arbete (vars slutsatser kommer att berörasi nästa avsnitt). Med hänvisning till denna utredning finnerKonkurrenslagsutredningen ingen anledning till att på nytt ta upp frågan omsamspelet mellan KL och offentlig verksamhet till granskning. Dock framhållsatt de erfarenheter som har redovisats ger stöd för uppfattningen att dessafrågor är av mycket stor betydelse för många mindre företagskonkurrenssituation och utvecklingsmöjligheter. När det gäller den konkretatillämpningen av KL refereras även här till synpunkter som framkommit på lagenunder utredningsarbetets gång. Från olika intressenters sida hade framhållitssvårigheten att bedöma vad som är relevant marknad och företagens andel därav.Utredningens uppfattning på denna punkt är att dessa bedömningsproblem intekan avhjälpas genom generella åtgärder. Det är fråga om, sägs det,rättstillämpning och bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. Dettatorde gälla oavsett hur regelsystemet utformas. Vad gäller bestämmelsenbeträffande förbud mot missbruk av dominerande ställning redovisar utredningenatt kritik framförts mot lagregeln och det sätt på vilket Konkurrensverkettillämpat den. Utredningen framhåller dock att regeln haft en preventivverkan. Slutsatsen av utredningens överväganden på denna punkt är att det intei nuläget finns tillräckliga skäl att lägga fram förslag om ändring av dethuvudsakliga innehållet i bestämmelsen.Utredningen kommer att remissbehandlas , och enlagrådsremiss beräknas komma att lämnas under hösten 1997.Inriktningen av konkurrenspolitikenMotionernaEtt väsentligt antal motioner har väckts som belyser förhållandet mellankonkurrenslagen och sådana offentliga regleringar som styr t.ex.förutsättningarna för att etablera näringsverksamhet på framför allt kommunaloch landstingskommunal nivå.I motion 1996/97:N206 (m) påpekas att en lång rad verksamheter, framför allti kommuner och landsting, drivs i monopolform. Den stora offentliga sektornhar inte givit plats för valfrihet inom områden som barnomsorg, skola ochvård. Detta har resulterat i en underutvecklad privat tjänstesektor.Motionärerna menar att privata entreprenörer skall ha rätt att utmanaoffentlig näringsverksamhet. Målet, sägs det, är att all offentlig konsumtionav tjänster och varor skall produceras på det mest ändamålsenliga sättet tilllägsta möjliga kostnad. Konkurrens är ett viktigt sätt att skapa effektivitet,heter det.Det är viktigt att en privat tjänstesektor skyndsamt utvecklas, bl.a. inomområden som service, vård och omsorg, anförs det i motion 1996/97:N252 (c).Som en följd av de stora förändringarna i offentlig sektor öppnas nyamöjligheter för kvinnor att starta nya företag i verksamhet som harbedrivits i offentlig regi. Om en verksamhet kan utföras lika bra och till enför skattebetalarna fördelaktigare kostnad av näringslivet i stället för it.ex. regi, bör verksamheten enligt motionärerna läggas ut påentreprenad. Detta sägs kunna stimulera anställda inom den kommunala servicenatt starta kooperativ eller egna företag, vilket säkerligen ärmycket uppmuntrande för de enskilda individerna med åtföljande högreservicenivå. I motionen hävdas också att de ekonomiska villkoren förföretagande är helt olika mellan offentlig verksamhet och privat näringsliv.Kommunal verksamhet finansieras t.ex. via skatter, medan privat företagande ären verksamhet som innefattar ett större mått av ekonomiska risker. Om enkommun går ut på den öppna marknaden och driver företag, innebär det att dentar över delar av näringslivet. Kommuner bör därför inte, sägs det, bedrivanäringsverksamhet utanför den kommunala kompetens som stadgas i kommunallagen(1991:900).I motion 1996/97:N251 (fp) understryks att en effektiv konkurrenspolitik ärett viktigt inslag i en politik för fler nya jobb i . I den offentligasektorn har den bristande konkurrensen lett till en långsamproduktivitetstillväxt och en begränsad innovationsförmåga. Priset, fortsättermotionärerna, har medborgarna fått betala i form av högre skatter och sämrevälfärd. Det främsta medlet, framhålls det, för att öka effektiviteten i denoffentliga sektorn är att utsätta de icke myndighetsutövande verksamheternaför konkurrens. Mot denna bakgrund, anför motionärerna, måstevalfrihetsrevolutionen drivas vidare och politiken inriktas på en ökadkonkurrensutsättning av traditionellt offentligt producerade varor ochtjänster. Detta sägs också vara en fråga om att öka chanserna för fleregenföretagare och därmed för fler nya arbetstillfällen.En liknande argumentation förs i motion 1996/97:N255 (fp). En av de åtgärdersom snabbast skulle ge en mycket stor mängd nya företag är sannolikt enmedveten politik för att omvandla offentligt ägda företag till privata sådna,påpekas det. Strävan måste vara att hitta privata alternativ till i dagoffentligt producerade tjänster. Övergången från offentlig till privat driftbehöver inte i sig betyda väldigt många fler arbeten. Men bara det faktum,anför motionärerna, att vi öppnar helt nya arenor för nyföretagande gör attföretagandet som livsform kan spridas långt utanför de grupper där det nu äretablerat. Detta tillsammans med en konsekvent konkurrensutsättning sägs kunnaleda till tusentals nya tjänsteorienterade småföretag.Även i motion 1996/97:N256 (kd) efterlyses en effektivare konkurrenspolitik.En sådan förhindrar marknadsdelning, som en fusionskontroll kanutövas. Konkurrenspolitiken kan därmed dämpa prisstegringstakten. Den svenskakonkurrenspolitiken bör, menar motionärerna, harmoniseras med utvecklingeninom Europeiska unionen. Regleringar på olika områden medför samhällsekonomiskineffektivitet. Livsmedelssektorn, bostads- och byggmarknaden utpekas somområden där regleringar är särskilt förekommande. Motionärernas uppfattning äratt en ökad avreglering bör ske för att ge utrymme för konkurrens.I motion 1996/97:N250 (m) anförs att stora välfärdsvinster kan uppnås genomatt tidigare monopoliserad, offentlig verksamhet öppnas för konkurrens frånenskilda aktörer. En kostnadssänkning beräknad på den kommunalakonsumtionen inom utbildning och omsorg skulle innebära en besparing på 35-40miljarder kronor, motsvarande av BNP, hävdas det. Inom bl.a. vården,skolan och barnomsorgen finns många exempel på hur en sådan utveckling givitmedborgarna en bättre och mer anpassad service till lägre kostnader. En sådanutveckling är särskilt angelägen för de grupper i samhället som saknar egnaresurser. I ett samhälle, anförs det, där välfärden tillhandahålls genomoffentliga monopol är det bara de som har råd att betala två gånger - en gångöver skattsedeln och en gång i form av avgifter - som har råd att väljaprivata alternativ. Konkurrensutsättning är därför angeläget om allamedborgare skall få del av den valfrihet som är förbehållen ett fåtal. Imotionen påpekas att drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverketriktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En allt större del avdessa anmälningar, sägs det, gäller följderna av den offentliga sektornsexpansion inom nya verksamhetsområden. Många anmälningar handlar om hurskattesubventionerade kommunala bolag genom dolda subventioner ochunderprissättning konkurrerar ut seriösa, privata småföretagare. En outveckladkostnadsredovisning i kombination med att den offentliga verksamhetengaranteras av skattemedel utgör en viktig grund för klagomål mot offentligaaktörers prissättning vid konkurrens med privata företag. Mot denna bakgrund,menar motionärerna, bör konkurrenslagen ses över med syfte att göra den mertillämplig i förhållande till sådana konkurrensstörningar som hänför sig tillagerandet från offentliga organ och myndigheter.Delar av den verksamhet som bedrivs inom offentliga monopolbör öppnas för småföretagande, sägs det i motion 1996/97:N212 (m, fp, kd).Detta bör ske såväl i entreprenadform som i eget företagande. Ett liknandebudskap framförs i motion 1996/97:N249 (m). Konkurrenslagens intentioner attmöjliggöra konkurrens på lika villkor för att stimulera kvalitet ochutveckling borde också omfatta sjukvårdstjänster samt skol- ochutbildningsväsendet. Slutsatsen i motionen är att konkurrenslagen skall görastillämplig på alla sjukvårdstjänster lika väl som på alla tjänster inom skolaoch utbildning.I motion 1996/97:N203 (m) uppmärksammas riskerna med att privatföretagsamhet konkurreras ut av skattesubventionerad, offentlig verksamhet.Det hävdas att när offentliga myndigheter och bolag har stora delar avverksamheten skattefinansierad kan de konkurrera genom prisdumpning på uppdragvid sidan av ordinarie uppgifter. Detta får till följd att privata företagslås ut. En sådan utveckling är felaktig och måste motverkas, menarmotionären.Samma tema återfinns i motion 1996/97:Fi801 (fp), i vilken farhågor uttrycksför att konkurrensen snedvrids till skattefinansierade, offentligaproducenters fördel när dessa möter privata aktörer på samma marknad. En sådaneffekt innebär att ändamålet med de politiskt beslutade konkurrensprogrammenmotverkas. I motionen yrkas på att konkurrenslagen ändras så att den blirfullt tillämplig på all och statlig verksamhet som inte utgörmyndighetsutövning. Vidare kräver motionären att skall geskompetens att ingripa med förbud för all offentlig verksamhet som hindrareller motverkar konkurrensen.Vissa kompletterande uppgifterI motionerna behandlas frågeställningar som togs upp i betänkandet Konkurrensi balans (SOU 1995:105) av den s.k. (särskildutredare: direktör ). Betänkandet överlämnades till regeringen inovember 1995. I utredningen förs ett resonemang kring det tidigare berördaförhållandet mellan offentlig verksamhet och konkurrenslagen. På denna punktmenade utredningen att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går attanvända för att komma till rätta med konkurrenssnedvridande prissättning avoffentliga organ. Konkurrensreglerna är i princip tillämpliga på offentlignäringsverksamhet. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster ärrättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker insituationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut fullkostnadstäckning och därmed snedvrider konkurrensen på marknaden. Ettavgörande hinder, påpekade utredningen, för konkurrenslagens tillämpning äratt offentliga aktörer sällan uppfyller lagens krav i fråga om dominerandeställning. För kommuner och landsting tillkommer enligt utredningen attkonkurrenssnedvridande prissättning som är en direkt och avsedd följd avkommunallagen inte torde vara åtkomlig med stöd av konkurrenslagen.Som tidigare nämnts är företagsbegreppet i konkurrenslagen vitt definierat.Med företag avses en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet avekonomisk eller kommersiell natur, sägs det i den aktuella bestämmelsen (3 §).Till den del sådan verksamhet består i myndighetsutövning omfattas den inte avbegreppet företag. Lagen är följaktligen tillämplig på all ochstatlig verksamhet så länge det är fråga om verksamhet av ekonomisk ellerkommersiell natur och den inte innebär myndighetsutövning. diskuterades begreppet offentlignäringsverksamhet. I betänkandet var definitionen på sådan verksamhetekonomisk eller kommersiell verksamhet som drivs av offentlig huvudman iförvaltningsrättslig eller privaträttslig form, dock inte verksamhet somutgörs av normgivning, myndighetsutövning, upphandling eller som ligger inomdet allmännas övergripande ansvar för centrala samhällsfunktioner ochplanering.Utredningen framhöll, som redan beskrivits, att konkurrenslagen intesjälvklart är tillämpbar när det gäller situationer där en offentligserviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning. Därför föreslogutredningen att en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättningskulle införas. I lagförslaget ingår krav på att offentlig näringsverksamhetunder vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet.Vidare sägs att det pris med vilket den offentliga aktören avser attkonkurrera skall vara baserat på en tydlig kostnadskalkyl; prissättningen fårinte från allmän synpunkt vara otillbörlig. Utredningens förslag omfattadeockså att en nämnd borde inrättas under ledning av en opartisk ordförande ochmed representanter för offentlig och privat sektor. Dess uppgift avsågs varaatt utöva tillsyn och pröva frågor om överträdelse av den föreslagna lagen.Utredningen pekade därutöver på behovet av att komplettera de olikaspeciallagar som reglerar verksamheter med inslag av såväl myndighetsutövningsom näringsverksamhet med regler som förhindrar att myndighetens olika rollerblandas samman.Förslaget sändes ut på remiss . Remissutfallet utvisade - imycket grova drag - att näringslivets organisationer i huvudsak var positivatill utredningens förslag, medan framför allt företrädare för den kommunalasektorn ansåg att förslagen gick för långt och skulle utgöra ett ingrepp i denkommunala självstyrelsen. De frågor som väckts med anledning av utredningensarbete är föremål för beredning i . Enligt uppgift kommerprioritet i denna beredning sannolikt att ges åt att finna lösningar somstärker den enskildes möjligheter att reagera mot en offentlig aktör som störkonkurrensen. Emellertid ingår inte i det nuvarande beredningsarbetet attutarbeta en särskild lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning.I september 1996 redovisade ett kommunaltkonkurrensprogram. Programmet är upplagt som en vägledning för kommunerna medåtgärder som kan vidtas för att stärka konkurrensen. Materialet är uppbyggtkring ett förslag för hur en kommun internt kan utforma ett regelverk förkonkurrensutsättning. I underlaget nämns att ett sådant regelverk kantillämpas av t.ex. social- och skolförvaltningar samt tekniska förvaltningarinom kommunerna. Av förslaget framgår att uppgifter som innefattarmyndighetsutövning ej omfattas av bestämmelserna. Det föreslås att varje nämndskall upprätta och för kommunfullmäktige redovisa en plan förkonkurrensutsättning inom sitt verksamhetsområde. Varje nämnd skall ävenårligen redovisa utfallet av planen. Vidare skall - vid upphandling ikonkurrens - en kalkyl upprättas. Kalkylen skall redovisa samtliga relevantakostnader. Uppföljning skall ske i form av efterkalkyl. Enligt förslaget skallvarje nämnd vara skyldig att informera det lokala näringslivet om innebördenav konkurrensprogrammet på sitt verksamhetsområde. Företrädare för det lokalanäringslivet kan av kommunstyrelsen begära upplysningar i fråga som rörtillämpningen av programmet. Från Kommunförbundets sida är ambitionen attaktivt följa upp utvecklingen i kommunerna vad gäller samtligakonkurrensmetoder. Enligt uppgift från förbundet är det ännu för tidigt attsamla in uppgifter om hur många kommuner som tillämpar konkurrensprogrammet.En sådan analys kommer att göras under hösten 1997.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar motionärernas uppfattning om vikten av en väl fungerandekonkurrens. Konkurrenslagen omfattar i princip varje juridisk eller fysiskperson som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Lagen äralltså tillämpbar även på all och statlig verksamhet av ekonomiskeller kommersiell natur. Däremot kan bestämmelserna inte tillämpas när det ärfråga om myndighetsutövning. Av den redogörelsen framgår att sådanaoffentliga regleringar i form av tvingande lagstiftning, som leder tillkonkurrensbegränsande förfaranden mellan avtalsparter, inte kan angripas medstöd av KL. En annan aspekt som tagits upp i här aktuella motioner gäller s.k.underprissättning där företrädesvis kommunala bolag och annan kommunalverksamhet agerar affärsmässigt på en konkurrensutsatt marknad och med hjälpav subventioner av skattemedel kan hålla en lägre prisnivå än konkurrenternaoch därmed konkurrera ut dessa. Utskottet konstaterar att denna fråga nyligenvarit föremål för utredning och att förslag som avlämnades iUnderprissättningsutredningen fortfarande bereds i Regeringskansliet.Allmänt sett vill utskottet framhålla betydelsen av att de statligakonkurrensvårdande myndigheterna och även ansvariga kommunala förvaltningarutövar sådan tillsyn att konkurrenssnedvridande förfaranden påtalas ochåtgärdas. Det konkurrenspolitiska program som tagit framinnehåller enligt utskottets mening förslag som innebär att genomlysningen idet kommunala förfarandet ökar och skapar förutsättningar för att nå en bättreoch rättvis konkurrens.