bet · GL01FiU3 · 1997-12-04 00:00:00 — Utskottet vill isammanhanget understryka att en sjunkande skattekraft till följd av enminskande befolkning redan kompenseras av inkomstutjämningen i systemet.Utskottet avstyrker motion Fi601 (s).Motionären bakom motion Fi602 (s) anser att det nuvarandeskatteutjämningssystemet inte i tillräcklig grad tar hänsyn till variabler somarbetslöshet och flyktingmottagande. I denna fråga vill utskottet betona attandelen utomnordiska och finska medborgare är en variabel som påverkarkostnadsutjämningen i bl.a. individ- och familjeomsorgsfaktorn och igrundskolefaktorn. När det gäller arbetslöshet utreder kommittén om man skallföreslå en utvidgad arbetslöshetsdefinition och hur denna i så fall skallutformas. Det bör också framhållas att regeringen ur de medel som riksdagenanvisat under anslaget A 2 för särskilda insatser för åren 1996 och 1997beviljat medel till kommuner med höga kostnader för flyktingar. Med det anfördaavstyrker utskottet motion Fi602 (s).I motion Fi607 (fp) förordas att staten skall ta hälften av den direktakostnaden för socialbidrag och att detta skall finansieras via en minskning avstatsbidragen till kommunerna med motsvarande belopp. Motionärerna föreslår atttilläggsdirektiv med denna innebörd skall ges till kommittén. Motionärernapekar bl.a. på att socialbidragskostnaderna stigit framför allt som en följd aven hög arbetslöshet. Som utskottet ovan anfört pågår redan överväganden inomkommittén om hur bl.a. kostnader för arbetslösheten skall kunna beaktas inomramen för det nuvarande systemet. Det är enligt utskottets mening inte aktuelltatt utvidga kommitténs mandat på det sätt som föreslås i motionen. Motion Fi607(fp) yrkande 6 avstyrks av utskottet.Motionären bakom motion Fi605 (v) anser att utjämningssystemet skall tahänsyn till de speciella problem som uppstår i typiska turistkommuner.Utskottet är givetvis medvetet om att turismen har en stor ekonomisk betydelseför många kommuner. Motionären tar upp frågan om de kommunala kostnaderna ochinkomsterna för turistkommuner i glesbygden. Enligt utskottets mening innebärdet nya utjämningssystemet att kommunerna fått långsiktiga och stabilaspelregler till grund för sin planering. Utskottet vill också peka på attutjämningssystemet innebär en långt gående inkomstutjämning och att kommuneroch landsting med en skattekraft under riksgenomsnittet får ett bidrag frånstaten. Bland annat mot denna bakgrund anser utskottet det inte motiverat attutreda frågan om att överföra fastighetsskatten till kommunerna. När det gällerde ökade kommunala kostnader som de aktuella kommunerna kan få som en följd avturismen vill utskottet peka på att kommunallagen medger en differentieradavgiftssättning under förutsättning att den sker på sakliga grunder, t.ex. attkommunerna har säsongsmässiga merkostnader för service till följd avt.ex. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi605 (v).I motion Bo305 (c) föreslås att nuvarande statsbidragsregler genom en snabböversyn bör anpassas till det nya Skånelänet. Utskottet har för sin del erfaritatt frågan nu övervägs inom med anledning av beslutadeförändringar i länsindelningen för såväl som för överväger olika typer av övergångslösningar för attså långt möjligt neutralisera de ekonomiska effekterna av indelningsändringarnaför berörda kommunala organ. Utskottet avstyrker motion Bo305 (c).Kommunal beskattningMotionernaEnligt motion Fi219 av m.fl. (mp) bör beslutet att minskastatsbidragen till de kommuner som höjer sin utdebitering för rivas uppav såväl principiella som ekonomiska skäl. Beslutet innebär i praktiken ettallvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande. Sådana ingrepp bör bara sessom en yttersta nödfallsåtgärd om det föreligger reella hot att kommunernagenom okontrollerade skattehöjningar riskerar att allvarligt skada den totalasamhällsekonomin. Sådana hot föreligger enligt inte förnärvarande.Motionärerna avvisar av samma skäl de tankar som framförts av vissa statsrådom att på något sätt straffa kommuner som sänker skatten. Ingrepp i denkommunala beskattningsrätten som riktar sig mot såväl höjda som sänkta skatterär utslag av ett fyrkantigt regleringstänkande och inte förenligt med den långasvenska traditionen med kommunalt självstyre. Om ett litet antal kommuner medmycket god respektive mycket dålig ekonomi väljer att ändra sin utdebiteringbör det enligt motionärerna ses som ett naturligt inslag i en fortgåendeanpassning till ändrade förutsättningar. Ingrepp i denna process leder baratill ineffektivitet, dåligt resursutnyttjande och skador på den demokratiskaprocessen.Även i motion Sk325 ställer krav på att det kommunala?skattestopp? som införts - och som innebär att statenhåller inne statsbidrag för de kommuner som höjer skatten - skall upphävas.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet framhöll - i samband med sin behandling avförslaget i proposition 1995/96:213 att införa enspärr mot höjningar av de kommunala utdebiteringarna - att konstruktionenutgjorde en lämplig avvägning mellan kraven på samhällsekonomisk balans ochkraven på självstyrelse. Utskottet konstaterade också attkonstitutionsutskottet godtagit förslaget utifrån konstitutionellautgångspunkter och att regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande (bet.1996/97:FiU6). Utskottet står fast vid denna ståndpunkt. Något uttalande av detslag som motionärerna föreslår beträffande eventuella sanktioner mot kommunersom avser att sänka sina skatter finner utskottet inte vara påkallat.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi219 (mp) yrkandena 25 och 26samt Sk325 (mp) yrkande 5.Omprövning och förnyelse av verksamhetMotionernaI tre motioner från den allmänna motionstiden förs förslag fram om omprövningoch förnyelse av verksamhet.I den moderata kommittémotionen Fi609 av m.fl. föreslås enförnyelse av den kommunala sektorn som präglas av avreglering (yrkande 1),konkurrensutsättning av den kommunala verksamheten (yrkande 2), ökad frihet förmedborgarna att välja skola och barnomsorg (yrkande 3), färre kommunala bolag(yrkande 4) samt en omprövning av uppgiftsfördelningen mellan staten ochkommunerna (yrkande 7).Statliga regleringar av verksamhet leder, enligt motionärerna, tillett minskat förtroende för demokratin. Möjligheten för medborgarna att påverkaden lokala politiken står i omvänd proportion till de statliga styråtgärderna.Om en gemensam uppgift i samhället anses bäst handläggas på lokal nivå bordedet vara av just den anledningen att man där enklast kan hitta lösningarnautifrån egna förutsättningar och möjligheter. Då är det inte motiverat attstaten reglerar och standardiserar den verksamhet som kommunerna skall bedriva.Statens roll bör vara att ställa upp ramarna för kommunernas verksamhet istort. Kommunernas och landstingens verksamhet bör därför avregleras.Motionärerna hävdar vidare att den konkurrensutsättning av kommunalverksamhet som påtagligt ökades under föregående mandatperiod ledde tillmarkant höjd produktivitet. Effekten uppstod dels eftersom antaletentreprenader efter upphandling ökade, dels tack vare att egenregiverksamhetenutvecklades när den konkurrensutsattes och kostnadsjämfördes. Under innevarandemandatperiod har emellertid regeringen motverkat denna utveckling. Det är,anför motionärerna, tydligt att regeringen ägnar föga uppmärksamhet åt de förkommunsektorn så viktiga konkurrens- och effektivitetsfrågorna. Det är enligtModeraterna uppenbart att kommuner och landsting har stora förutsättningar attgenom bra konkurrensprogram förbättra kvaliteten i sin verksamhet och samtidigtuppnå lägre relativa kostnader. Eftersom kommunsektorn är så omfattande skulleökad konkurrensutsättning ge en långsamt gynnsam effekt för helasamhällsekonomin. Motsvarande förslag förs även fram i den moderatapartimotionen N209 (yrk. 1 i denna del).En tredje aspekt av den kommunala förnyelsen som förordas i motion Fi609 (m)handlar om medborgarnas valfrihet. De ser det som självklart att det skall varaföräldrarnas rättighet att kunna välja skola och barnomsorg. Kvalitet ochvariationsrikedom i t.ex. undervisningen främjas bäst om skolor med olikainriktning, arbetssätt och huvudman kan verka sida vid sida. Gjordaundersökningar som motionärerna åberopar visar att detta också är åsikten hosdem som aktivt väljer ett alternativ som passar just dem och deras barn.Motionärerna oroar sig vidare över att antalet kommunala företag successivthar ökat. De menar att kommunala bolag är onödiga och att de innebär risker föratt kommunerna i strid med kommunallagen ägnar sig åt affärsverksamhet somsnedvrider konkurrensen på en marknad där lokala småföretag skall kunnautvecklas. har dessutom givit upphov tillkoncernbildningar och avancerad skatteplanering för att på artificiell väguppnå den skattebefrielse som man ändå skulle ha haft om man bedrivitverksamheten som . Det är, anför motionärerna, angelägetatt regeringen klarlägger sin syn på den märkliga skatteplanering somvia kommunala bolag äger rum i vissa kommuner.Vidare anser motionärerna att kommunala bolag inte skall få konkurrera utprivata bolag. Kommunala bolag bör säljas ut. Motsvarande förslag framförs äveni den moderata partimotionen N209 (yrkande 1 i denna del).Slutligen anser motionärerna i motion Fi609 (m) att en omprövning bör ske avuppgiftsfördelningen mellan stat och kommun för att skapa ett långsiktigthållfast system. En utgångspunkt för detta arbete bör vara att vissa utgifterförs över från den offentliga till den privata sektorn. Men det gäller ocksåatt pröva vilka offentliga åtaganden som är av den arten attfinansieringsansvaret bör ligga kvar på den kommunala sektorn. För vissauppgifter som åvilar kommunerna bör finansieringen ske på nationell nivåoch stödet gå direkt till medborgarna. En nationell skolpeng, som ges dennautformning, skulle t.ex. stimulera mångfald och kvalitet. De uppgifter somefter en översyn kvarstår som ett lokalt ansvar utgör en kommunalkärnverksamhet och bör även fortsättningsvis finansieras med dels kommunalinkomstskatt, dels riktade statsbidrag till kommuner med otillräckligskattekraft. Det som upptas i skatt av en kommun för dess lokala uppgifterskall emellertid inte överföras till andra ändamål eller kommuner.Folkpartiet liberalerna föreslår i kommittémotionen Fi607 av ochAnne att ett förnyelsearbete av den kommunala sektorn inleds medföljande inriktning: Kommunernas huvuduppgifter prioriteras (yrkande 1).Kommunal verksamhet effektiviseras och konkurrensutsätts (yrkande 2). Kommunalabolag avvecklas eller säljs ut (yrkande 3).Motionärerna framhåller att politiken i kommuner och landsting är avgörandeför invånarnas vardag och för den grundläggande välfärden. Intresset för lokalafrågor ökar och medborgarna kräver att kommunernas tjänster är av god kvalitetoch att verksamheten drivs effektivt. Att människor får valuta för sinaskattepengar är ett villkor för att de skall ha tilltro till det politiskasystemet.Frågan om kommunsektorns utveckling handlar inte enbart om nya resurser. Välså viktigt är att ägna uppmärksamhet åt hur de betydande resurser som står tillbuds används. Det handlar dels om att göra rätt saker, dels om att göra sakerrätt, skriver motionärerna.Till de mest angelägna vägarna för att få pengarna att räcka till det mestangelägna hör omprioritering, dvs. kraftsamling av befintliga resurser tillvård, utbildning och omsorg. Därtill måste verksamheten effektiviseras. Det kanske genom att anlita utomstående producenter. Det finns många undersökningar,anför motionärerna, som visar att miljardbelopp finns att spara genom attkonsekvent främja konkurrens. Förekomsten av privata alternativ ochentreprenader samt användning av konkurrensupphandling ger kostnadsbesparingarpå . En tredje väg är att sälja tillgångar, t.ex. kommunalabolag och fastigheter som inte är nödvändiga för kärnverksamheten. Slutligenbör kommuner och landsting avstå från alla riskabla och onödiga utgifter,vilket innebär att de ej bör ägna sig åt affärsprojekt och annat som inte ärkommunala huvuduppgifter.Utskottets ställningstagandeDe frågor som motionärerna väcker berör centrala och vittomfattande områdensåsom statens reglering av kommuner och landsting, kommunernas och landstingensprimära uppgifter och relation till staten, effektivisering och konkurrens ikommunal verksamhet, kommunala bolag samt medborgarnas möjlighet att självavälja skola och barnomsorg.Utskottet kan inledningsvis erinra om att har behandlathär aktuella förslag i flera olika sammanhang . Under förrariksmötet behandlades några av dem i betänkandena /1997:FiU7,1996/1997:FiU15 och 1996/1997:FiU20. Utskottet begränsar sig mot denna bakgrundtill att endast översiktligt kommentera de i motionerna aktualiserade områdenaför förnyelsearbetet i den kommunala sektorn.Beträffande statens reglering av kommuner och landsting kan utskottetkonstatera att den kommunala expansionen har lett till ett ökatberoendeförhållande mellan staten och kommunerna. Den moderna välfärdsstatenSverige bygger i stor utsträckning på att kommuner och landsting av staten fåtti uppdrag att närmare ansvara för skötseln av viktiga samhällsuppgifter inomden speciallagsreglerade sektorn. Genom lagreglering skall medborgarnagaranteras samma grundläggande sociala service och rättigheter oberoende av varde är bosatta i landet, som kommunerna inom den ram som lagarna angerskall driva verksamheten efter lokala förutsättningar. Det gäller t.ex. för detoffentliga skolväsendet som enligt skollagen skall ge alla barn och ungdomar,oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,lika tillgång till utbildning.Det är alltid en avvägningsfråga hur detaljerad lagregleringen bör vara - högdetaljeringsgrad garanterar rättvisa mellan medborgarna oavsett var de ärbosatta - utan att den kommunala självstyrelsen inskränks. En tendens under desenaste två decennierna har varit att minska den statliga detaljregleringen.Speciallagarnas ökade ramlagskaraktär har givit de kommunala nämnderna störrefrihet i tillämpningen, och kommunallagens fria regler rörande nämndernasorganisation och verksamhetsformer har ytterligare bidragit till ökadhandlingsfrihet. har skatteutjämningssystemet byggts ut ietapper, som ett stort antal specialdestinerade statsbidragavvecklats vilket inneburit mer generella bidrag och mindre detaljstyrning.Inom väsentliga områden såsom skolväsendet, bebyggelseplaneringen samt hälso-och sjukvården har inriktningen av reformarbetet varit att öka kommunernas ochlandstingens ansvar och handlingsfrihet.Enligt utskottets uppfattning är en grundläggande ändring av statens styrningav den kommunala sektorn inte aktuell. Regeringen har tillsatt en särskildutredare för att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynenöver verksamhet (dir. 1997:81). Utredaren skall redovisa sitt arbete ien rapport till regeringen . Relationen mellan stat ochkommun bygger på den kommunala självstyrelsen och på ambitionen i kommuner ochlandsting att leva upp till de nationella målen. Formerna för styrning är enpraktisk avvägning som bör göras i samband med att lagstiftningen förrespektive verksamhetsområde tas upp till utvärdering och eventuell omprövning.Beträffande motionärernas krav om koncentration till vad de kallar kommunersoch landstings primära uppgifter och beträffande uppgiftsfördelningen mellanstaten och kommunerna vill utskottet betona vikten av en tydligansvarsfördelning mellan staten, landstingen och kommunerna. Den kommunalasektorn svarar för två tredjedelar av offentliga sektornskonsumtionsutgifter.I förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen ligger att kommunernasjälva kan och bör ta ställning till vilka prioriteringar de vill göra inom deramar som anges i lagstiftningen. Utskottet kan inte komma ifrån intrycket avatt motionärerna är motsägelsefulla i sina krav på att böruttala sig för en ökad avreglering och ge kommunerna detaljerade anvisningar omvilka uppgifter de bör prioritera.Utskottet erinrar vidare om att i samband med behandlingen avbudgetpropositionen för vad avser utgiftsramar m.m. (bet. 1997/98:FiU1) ställt sig bakom regeringens aviserade förslag om ökade statsbidrag tillkommunerna om sammantaget för att dessa skall kunna ökasina insatser för kvalitetshöjning av vård, omsorg och utbildning och därigenomockså uppnå positiva sysselsättningseffekter. Utskottet tar i detta betänkandeställning till statsbidragen för år 1998.Konkurrensutsättning, dvs. i praktiken mer av privata driftslösningar,beskrivs i de tre motionerna som en förutsättning för effektivisering av denkommunala verksamheten. Enligt utskottets mening är detta en alltför förenkladanalys. I skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1995/96:194)finns ett avsnitt om entreprenader och konkurrens (s. 98-99). I detta redovisarregeringen bl.a. att några kommuner har utvärderat de senaste årenskonkurrensutsättning av verksamhet. Det finns exempel på både positivaoch negativa erfarenheter, och någon samlad bild av förändringarna under desenaste åren går enligt skrivelsen knappast att ge. Effektivitet i vid meningär enligt utskottets mening ett självklart mål för all offentlig verksamhet.Ett brett effektiviseringsarbete pågår fortlöpande inom den kommunala sektorn.Utskottet noterar i sammanhanget att den kommunala verksamhetenkonkurrensutsätts i hög grad och det visar sig att den oftaklarar sig utmärkt i konkurrensen mot privata alternativ. Entreprenader ärunder bestämda förutsättningar ett bra komplement till förvaltningsformen. Tillförutsättningarna hör bl.a. att finansieringen skall ske från den offentligasektorn, servicen skall tillhandahållas rättvist och verksamheten skallbedrivas under demokratisk kontroll. Motionärernas ideologiska grundsyn med enoförblommerad tilltro till att privata verksamhetsformer närmast automatiskt äröverlägsna verksamhet i allmän regi riskerar enligt utskottet att leda tillförsämrad kvalitet, ökad segregering samt minskat inflytande för de direktberörda.Beträffande de kommunala bolagen vill utskottet anföra följande. Skälet tillatt kommuner och landsting väljer att driva verksamheten i aktiebolagsform ärofta att det bedömts ge vissa effektivitetsfördelar i jämförelse medkommunallagsreglerad förvaltning, bl.a. genom större frihet vid beslut omupplåning, avsättning av medel och driftsöverskott. Den större ekonomiskarörelsefriheten kan ge bättre flexibilitet. Företagsformen kan även medföravissa fördelar genom smidigare samverkansformer mellan kommuner.Enligt den statistik som redovisar iKommunernas finanser finns det drygt 1 500 kommunägda ochlandstingsägda företag. Enligt den obligatoriska koncernredovisningen omfattadeföretagsformen i genomsnitt av den primärkommunala verksamheten.Den enligt utskottet naturliga verksamhetsformen för den kommunala sektorn ärförvaltningsformen. Att, som motionärerna föreslår, förbjuda kommunerna attdriva verksamhet i bolagsform vore emellertid att hindra kommunerna från attvälja den i det enskilda fallet mest effektiva verksamhetsformen. Genom denreglering av insyn och kontroll av kommunala bolag som finns i kommunallagen,vilken bl.a. innebär att bestämmelserna om allmänna handlingar även gällerdessa bolag (kommunallagen 3 kap. 16 §), garanteras nödvändig demokratiskinsyn.Beträffande medborgarnas möjlighet att själva välja skola och barnomsorg villutskottet erinra om att det redan existerar en utbredd valfrihet. Föräldrar kani många kommuner välja mellan olika kommunala skolor och olika former avkommunal barnomsorg. För gäller t.ex. att kommunen enligtskollagstiftningen vid fördelning av elever på de olika skolenheterna skallbeakta föräldrarnas önskemål om att deras barn skall tas emot vid en viss skolaså långt det är möjligt utan att andra elevers berättigade krav på placering ien skola nära hemmet åsidosätts eller att betydande organisatoriska ellerekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Föräldrarna kan i många kommuneräven välja skolor som drivs av andra huvudmän. Kommunerna står för lejonpartenav finansieringen av privata daghem och skolor.Utskottet anser att det är mycket viktigt att medborgarnas åsikter om hurderas barns skola och barnomsorg bedrivs får genomslag i verksamheten. Tillskillnad från motionärerna anser emellertid utskottet att föräldrarnas ochbarnens intresse inte i första hand kan tas till vara genom en ökadprivatisering. I stället är det inte minst genom att utveckla brukarmedverkansom verksamheten vid skolor och inom barnomsorgen kan utvecklas på bästa sätt.Utskottet erinrar om att har beslutat om en försöksverksamhet fr.o.m.den 1 juli 1996 med lokala självstyrelser med föräldramajoritet inom skolan(prop. 1995/96:157, bet. UbU9, rskr. Försöksverksamheten skall pågå underen femårsperiod.Med vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi607 (fp) yrkandena 1-3,Fi609 (m) yrkandena 1-4 och 7 samt N209 (m) yrkande 1.Slutavräkning av kommunalskattBudgetpropositionenI budgetpropositionen (utg.omr. 25, avsnitt 3.4.2) föreslår regeringen vissaförändringar i systemet med slutavräkning av kommunalskatt. Enligt den nugällande ordningen skall slutavräkningen av kommunal- och landstingsskattemedelregleras med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen respektivelandstinget per året efter beskattningsåret. Regeringen föreslårnu att slutavräkningen av kommunalskattemedel i stället skall regleras per den1 november året före beskattningsåret. Skälet till detta är att folkbokföringendetta datum reglerar i vilken kommun eller i vilket landsting som en personskall betala skatt under beskattningsåret. Det är då enligt regeringenkonsekvent att slutavräkningen fördelas utifrån samma invånarantal.Förslaget föranleder en ändring i lagen (1965:269) om kommuns och annanmenighets utdebitering av skatt m.m. föreslår regeringen att ettförtydligande görs i samma lag hur en kommun som inte ingår i ett landsting, ens.k. landstingsfri kommun, skall hanteras i detta sammanhang.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet konstaterar att propositionens förslag föregåtts av ettutredningsarbete och att resultatet av detta arbete har remissbehandlats. Isamband därmed har en klart övervägande del av remissinstanserna varit positivatill förändringen. Några motioner har inte väckts med anledning av förslaget.Utskottet tillstyrker för sin del föreliggande förslag till lagändringar.Regional försöksverksamhet och systemet för återbetalning av mervärdesskatttill kommuner och landstingBudgetpropositionenI budgetpropositionen (utg.omr. 25, avsnitt 3.4.3) föreslås att de nyaregionala självstyrelseorgan som bildas enligt lagen (1996:1415) omförsöksverksamheter med regionförbund i och län ges rätt tillåterbetalning av ingående mervärdesskatt från det inomkommunalamervärdesskattesystemet. Enligt detta system har kommuner, landsting ochkommunalförbund rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt, somuppstått i verksamheter som inte medför skatteplikt. Eftersom uppgifter nu kankomma att föras över till regionförbunden från kommuner och landsting anserregeringen att också de nya självstyrelseorganen skall ges rätt tillåterbetalning av ingående mervärdesskatt. Regeringens förslag föranleder enändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner ochlandsting.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet noterar att förslaget har utarbetats efter samråd med och . Utskottet tillstyrker lagförslaget.Kommunala pensionsfonders medelsplaceringMotionenI motion Fi209 av m.fl. om den ekonomiska maktenbegärs en utredning om möjligheterna för de kommunula pensionsfonderna att meraktivt placera medel i det lokala näringslivet. Förslaget är en del i partietsallmänna krav på att såväl staten som kommunerna skall bli aktivare som ägareoch beställare. Motionärerna anser att frågan om lokal och regional förankringsom en viktig del i en lyckad företagsutveckling uppmärksammats i alltför litenutsträckning.