bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — I promemorian framhålls att den begreppsapparat somredovisas i ISP:s promemoria av kommit till användningfrån ikraftträdandet av de nya riktlinjerna den 1 januari 1993.I det följande redovisas de sammanlagt 16 exemplen i samlad form. Eftersombåda promemoriorna är sekretessbelagda är det inte möjligt att samlat angekombinationen land, materielslag och bedömningsgrund i det enskilda fallet.De 16 fallen i spänner över tidsperioden 1986-1995.Huvuddelen, tio fall, ligger i tiden före ikraftträdandet av de nyariktlinjerna . Två fall hänför sig till tiden före 1990.Samtliga fall har varit föremål för behandling i den dåvarande rådgivandenämnden inom Krigsmaterielinspektionen.De här aktuella fallen har anknytning till totalt tio länder, varav femasiatiska, två afrikanska, två sydamerikanska och ett västindiskt.Aktuella materieltyper har varit främst respektive 57 mmluftvärnskanoner av tillverkning (8 fall), robot 70 (3 fall),ledningssystemet 9LV (2 fall), kust- och fiskeribevakningsfartyg,granatgeväret samt Giraffe spaningsradar.Ärendena fördelar sig på följdleveranssituationer enligt följande:ersättningsleveranser (5 fall), kompletteringsleveranser (4 fall) ochåterkommande anskaffning (7 fall).Den vanligaste skälet för framställan om tillstånd har varit önskan omleverans av ytterligare enheter av tidigare levererad materiel (7 fall).Därnäst vanligast har varit behov av ersättning av försliten eller förloradmateriel (3 fall). På delad tredjeplats kommer önskemål om utrustning tillfartyg enligt en rullande produktionsplan respektive leverans av ny materielmed viss anknytning till tidigare levererad materiel (2 fall vardera). I ettfall har skälet till ansökan varit att man önskat ersätta tidigare levereradmateriel som förrådsställts och demonterats för reservdelsförsörjning. Iytterligare ett enskilt fall har man velat byta ut ett tidigare givettillstånd mot ett annat avseende billigare materiel av samma slag.Grundläggande för den rådgivande nämndens prövning har varit frågan om detfunnits en anknytning till en föregående leverans, dvs. om det förelegat enföljdleveranssituation. En sådan anknytning har funnits i 15 fall av 16,varför positivt förhandsbesked lämnats. Varierande grad av systemberoende harkonstaterats i flera fall. I det fall där negativt besked lämnats bedömdes detatt en enda luftvärnspjäs inte grundade systemberoende och attkompletteringsleverans inte var motiverad. I ett fall prövades särskilt MR-kriteriet, då mottagarlandet uppvisade negativa drag avseende respekt förmänskliga rättigheter; grova och omfattande kränkningar förelåg dock ej. I ettannat fall har särskild prövning skett mot bakgrund av att det förelågallmänna restriktioner för tillståndsgivning för den region i vilken landet ärbeläget. I ett tredje fall hade svensk materiel olagligt exporterats vidare iett tidigare skede men en uppgörelse om innebörden av slutanvändarintyg hadeträffats. I en sammantaget positiv landbedömning ingick att en muslimsk revolthade hanterats på ett från riktlinjesynpunkt godtagbart sätt föregående år. annan sammantaget positiv landbedömning hade beaktats att mottagarlandetvarit involverat i en gränskonflikt och att de interna förhållandena varitinstabila.I en kommentar till redovisningen i PM 1 framhåller ISP att den ojämnafördelningen mellan tillstyrkanden och avslag - ett fall av 16 - beror på delsatt antalet ärenden där de här aktuella följdleveranssituationerna återfinns inågorlunda renodlad form inte är särskilt stort, dels att de ärenden som tasupp till politisk prövning i första hand är sådana där inspektionsmyndighetenbedömer att det finns rimliga förutsättningar för ett positivt utfall. karaktär avstyrs regelmässigt redan i de återkommande informellakontakterna mellan inspektionen och företagen.Av promemoriorna framgår också att av det totala antalet redovisadeförhandsbesked, 16, har endast fem lett till faktisk utförsel.Utfrågningar med anledning av granskningenUtfrågning av krigsmaterielinspektör ett led i granskningen har utskottet genomfört en utfrågning medkrigsmaterielinspektör . Utfrågningen har skett dels i öppenform, vilket återges i bilaga B 1, dels i sluten form.Inledningsvis sade krigsmaterielinspektören, apropå den förteckning överolika följdleveranssituationer som ISP överlämnat till utskottet, attföljdleveransbegreppet inte i sig säger särskilt mycket. Genom de olikaunderliggande begreppen har man en möjlighet att precisera vad man avser ochatt öka konsistensen i bedömningarna. Följdleveranser är ett argument snarareän en regel, sade Sohlman.På frågan om vilka de största svårigheterna är vid tillämpningen avriktlinjerna när det gäller följdleveranser svarade Sohlman att man för detförsta måste sätta sig in i köparens ställe, eftersom det är hans förtroendesom skall vinnas. På samma sätt vill vi i ha förtroendet för den viköper av.Sohlman tillfrågades om det är rimligt att en leverans av t.ex.luftvärnskanoner som ägde rum kan ligga till grund förleverans av ny materiel . Enligt Sohlman är det en långsiktig investeringnär man väljer vapensystem. Ett exempel på detta är flygplanet , somkonstruerades och fortfarande flyger och kräver service i bl.a.Österrike. På liknande sätt är det med lednings- och vapensystem som byggs föratt användas ombord på en serie krigsfartyg.Är det över huvud taget möjligt att tala om en praxisutveckling när, somframhålls i en PM från ISP, ?inget ärende är det andra likt?? Enligt Sohlmanligger det i själva praxisbegreppet att det utvecklas över tiden. I praktikenär det omöjligt att säga hur utvecklingen har varit beträffandeföljdleveransbegreppet, eftersom de relevanta argumenten kan ha beaktats utanatt ordet följdleverans använts. Att referera till tidigare leverans avliknande produkter skapar inte praxis, men det är ett argument. Det går inteatt nagla fast en viss process med vilken praxis utvecklas. Praxis utvecklasfrån fall till fall och de är unika. ISP strävar efter konsekvens med hänsyntill dels svenska företag, dels länder som vill köpa från . Debedömningar av ett enskilt land som gjorts en gång står kvar till dess attnågonting nytt händer som motiverar en omprövning.På frågan om hur de nuvarande riktlinjerna vad gäller följdleveranser skalluppfattas svarade Sohlman bl.a. att han funnit att i formuleringen ?eller därdet annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? ryms mer än följdleveranser -det finns enligt Sohlman ?en dörr öppen i slutet?, om man av något skäl skullekomma fram till att det i ett visst fall skulle vara oskäligt att inte medgeleverans.En följdfråga till den förra gällde om det inte hade varit en fördel attriktlinjerna på ett tydligare sätt anger att det kan vara fråga om helt nymateriel, nya vapen, som är systemberoende. Enligt Sohlman är det inte såkonstigt att inspektionen i sin strävan att precisera följdleveransbegreppetutvecklar terminologin. I anslutning till frågan om hur praxisutvecklingenvarit redovisade Sohlman ärendestatistik från /. 101 ärenden medföljdleveransinslag har behandlats i . 60 av dessa hartillstyrkts och 41 avslagits. Av de sistnämnda fanns 10 ärenden gällandereservdelar.När började KMI inom ramen för följdleveransbegreppet säga ja till helt nyavapen? Sohlman svarade att det var man gjorde ensådan bedömning.Beträffande frågan om export av ledningssystemet 9LV till ställdesfrågan om det är ovanligt att man som skedde i Omanfallet genom ?enkringgående manöver? i förhållande till regelverket i efterhand sanktioneradeen från början ganska tvivelaktig affär. Enligt Sohlman kunde man intekonstatera att det förelåg något brott mot svensk lag. Det konstaterades ocksåatt det rörde sig om en följdleveranssituation.Beträffande förhandsbesked till företagen frågades om det möjligen blir ettintresse för myndigheten att se till att förhandsbesked visar sig varakorrekta, dvs. står sig i den fortsatta processen, för att inte trovärdigheteni relationen mellan industrin och myndigheten skall rubbas. Sohlman svaradeatt ett förhandsbesked är en utsaga som gäller just nu men som inte sällan ärvillkorad, t.ex. avseende situationen för mänskliga rättigheter imottagarlandet. Företaget agerar i fortsättningen på egen risk, och det händeratt inspektionen ber företaget att komma in med en ny ansökan om situationenförändrats påtagligt i mottagarlandet.Kan man hävda att ett delvis nytt system är en följdleverans eller enkompletteringsleverans? Den enkla definitionen är enligt Sohlman att när detinte finns någon anknytning till tidigare leveranser, föreligger en nyleverans. Om det är mindre klart tas ärendet till , t.ex.när en del av ett system behöver ersättas med en reservdel med högre kapacitetän originalet. På följdfrågan om det är en teknisk eller en kommersiellanknytning som har betydelse vid bedömningen av graden av anknytning till entidigare leverans svarade Sohlman att kommersiella hänsyn inte tas vidbedömningen och inte heller regional- eller industripolitiska hänsyn, utan detär fråga om säkerhetspolitiska aspekter.Beträffande trovärdighet som exportör ställdes frågan om det intekan vara ett svenskt intresse att en regim som förbryter sig mot de mänskligarättigheterna inte kan lita på som leverantör. Sohlman svarade att detförtroende som eftersträvas gäller riktlinjesystemet och hanteringen avexportkontrollfrågorna. En svajighet här skulle skada våra möjligheter attöver huvud taget sälja. Leveranstryggheten från svenska företag kan jag inteuttala mig om, sade Sohlman.En fråga med nära anknytning till den förra gällde konsekvenserna förSveriges trovärdighet på de stora exportmarknaderna av att upphör medalla vapenaffärer med utom vad gäller reservdelar och ammunition.Sohlman ansåg att det inte skulle ha någon större effekt i vår närmasteomgivning men att varje gång en affär kunde aktualiseras i ellerLatinamerika skulle det innebära en fördel för konkurrenterna.Utfrågning av handelsminister har även genomfört en utfrågning med ansvarigt statsråd,handelsminister . Även i detta fall har utfrågningen skett iöppen form, vilket återges i bilaga B 2, respektive sluten form.I utfrågningens inledning redovisade vissa statistiska uppgiftersom illustrerade hur vanligt det är att utförsel beviljas på grundval avföljdleveransbegreppet. Av de ca 4 000 beviljade tillstånd som utfärdats har ca 1 900 varit av följdleveranskaraktär. Tvåtredjedelar av dessa 1 900 tillstånd har avsett länder som kan betraktas somokomplicerade, vilket också var fallet med flertalet fall i den återståendetredjedelen genom att den ursprungliga landbedömningen har kvarståttoförändrad när det har blivit aktuellt med följdleveranser. 65 ärenden avföljdleveranskaraktär bedömdes som komplicerade och behandlades i eller . 38 av dessa ärenden resulterade i ett jaoch 27 i ett nej.Pagrotsky tillfrågades om han delade uppfattning att MR-situationen alltid vägs in i fall där en följdleverans är aktuell. EnligtPagrotskys mening är det rimligt att man, i fall där man ligger i närheten avMR-problem, bedömer om förhållandena har förändrats i jämförelse med vad somgällde när det första tillståndet beviljades. På en annan fråga med liknandeinnehåll svarade att om ett land som vill köpa svenska vapen efteren positiv bedömning gör saker som påverkar bedömningen allvarligt, harregeringen ingen skyldighet att fullfölja åtagandena. Om förhållandena ärungefär oförändrade i förhållande till hur de var vid ingående av det förstaavtalet är det rimligt att landet får fortsätta under samma betingelser sområdde från början.Pagrotsky tillfrågades om han tyckte att det är rimligt att , medhänvisning till regeringens årliga skrivelse om krigsmaterielexporten tillriksdagen, görs ansvarig för en praxisutveckling på krigsmaterielområdet?Enligt mening är det helt i sin ordning att KU brett granskarpraxisutvecklingen. Om man skall göra en vidare genomlysning för helariksdagen är en sak för KU att överväga snarare än för handelsministern. Detär KU och utrikesutskottet som har ansvaret för att följa om riktlinjernatillämpas på ett sätt som ligger i linje med vad avsåg från början.Riksdagen som helhet och de politiska partierna har en mycket god möjlighetatt utöva kontroll i dessa sammanhang, mer än vad som är vanligt på andrahåll.Pagrotsky ombads kommentera vad krigsmaterielinspektören sagt vid dentidigare utfrågningen om att det i riktlinjerna fanns en öppen dörr som gårutöver följdleveranser. konstaterade att den öppna formuleringenenligt Sohlman saknat praktisk betydelse på grund av attkontrollmekanismerna varit så stränga att formuleringen inte utnyttjats.Enligt är det svårt att formulera precisa regler för en verksamhetsom skall bedömas från fall till fall och där man skall väga samman en mängdolika faktorer.På frågan om kunde garantera att den aktuella formuleringen intekommer att användas annat än i anslutning till följdleveranser svaradePagrotsky att han inte utan att närmare ha undersökt vad som var avsikten medformuleringen var beredd att utfästa garantier . Han troddedock att risken för att man godtyckligt skulle släppa igenom ?vad som helst?var mycket liten eller obefintlig med alla de spärrar som är inbyggda isystemet.Pagrotsky tillfrågades också om sin syn på praxisutvecklingen sedan de nyariktlinjerna trädde i kraft . Han menade att det inte skett någonförändring därvidlag. Materialet som inspektionen tagit fram omföljdleveransbegreppets tillämpning ger inte intrycket att det skett ensystematisk utvidgning av tillämpningsområdet, snarare att man gradvispreciserat sina synsätt på olika områden. Enligt mening finns detingen tendens att tillämpningen blivit generösare , möjligen tvärtom.Beträffande tolkningen av riktlinjerna i vad avser följdleveranser sadePagrotsky bl.a. att formuleringen beskriver en politisk beslutssituation därdet skall göras en skälighetsbedömning av om anknytningen till tidigareleveranser är så stark att det vore oskäligt att inte ge fortsatt tillstånd.Det lämnas ett ganska stort utrymme för dem som har det politiskabeslutsansvaret, ett utrymme som dock inte har utnyttjats särskilt brett.I UD:s promemoria om Indonesienexporten 1996 sägs i en sammanfattning avutskottets granskning av en motsvarande export 1986 bl.a. attleveranser av ytterligare pjäser till den indonesiska patrullbåtsserienbetraktades som följdleveranser. I utskottets bedömning används dock inteuttrycket följdleveranser. menade att det av promemoria framgick att kopplingen var väldigt stark tilltidigare leveranser, varmed man gjort klassificeringen att detta var det som iallmänt språkbruk kallas för följdleveranser. Ordet följdleverans behöver dockenligt inte framgå av utskottets formuleringar.På en fråga om skillnaden mellan ny export och sådant som inte är ny exportinom ramen för följdleveransbegreppet svarade att nya åtaganden ärnär man från rent bord tar ställning till huruvida en ny affär skallaccepteras eller inte. En annan sorts affärer gäller köp som en konsekvens avtidigare leveranser. Här föreligger en anknytning, som kan vara svag, och dåfår man nej, eller stark, och då får man ja. Att inspektionen på uttryckligbegäran från utskottet preciserat underkategorierna tillföljdleveransbegreppet är inte ett sätt att skapa nya kategorier och det ärinte ett sätt att hitta på nya, utvidgade förevändningar för följdleveranser.Det är ett sätt att precisera de förhållanden som faktiskt har rått under desenaste åren vad gäller följdleveransbegreppet.Sammanfattning av underlagsmaterialetSkrivna riktlinjer för krigsmaterielexporten har funnits . Avproposition 1971:146 framgår att om tveksamheter skulle uppstå beträffandeexport av reservdelar till materiel för vilken exportlicens en gång lämnats,borde avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement tillmateriel som exporterats med vederbörligt tillstånd. Enligt propositionen vardet angeläget att köparna av svensk krigsmateriel hade goda garantier för attfå köpa reservdelar till inköpt materiel. Reservdelar till sådan materielborde därför få exporteras oavsett om allmänna hinder för export förelåg, dvs.väpnad konflikt med annan stat, internationell konflikt som kan utvecklas tillväpnad konflikt eller väpnade inre oroligheter. De ovillkorliga hindren bordedock gälla även på det här aktuella området, dvs. internationella avtal,beslut av och vissa folkrättsliga regler.Vid tillämpningen av reglerna borde man skilja mellan materiel av utpräglatdefensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. Starka utrikespolitiska skälsades tala mot att exporterade krigsmateriel som kunde bli utnyttjadför att undertrycka mänskliga rättigheter.De nu gällande riktlinjerna framgår av proposition 1991/92:174. Enligtpropositionen gäller följande beträffande utförsel av reservdelar m.m.:Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligttillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter.Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband medtidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.Grunderna för utförsel av reservdelar (och ammunition) är i de nyariktlinjerna oförändrade i den meningen att endast de ovillkorliga hindrenomöjliggör sådan export. Övriga hinder är liksom inte tvingande närdet gäller utförsel av reservdelar och, numera, andra leveranser, t.ex.ammunition, som har samband med tidigare utförsel. Med övriga hinder menasenligt propositionen omfattande och grova kränkningar av mänskligarättigheter, väpnade inre oroligheter, att mottagande stat befinner sig iväpnad konflikt med annan stat eller är invecklad i en internationell konfliktsom kan befaras leda till väpnad konflikt.Uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? utgörett nytt element i riktlinjerna. Innebörden av detta framgår inte avmotivtexten. Det bör observeras att begreppet följdleverans inte nämns iriktlinjerna.Uppföljningar av hur riktlinjerna har tillämpats har tidigare genomförts avbl.a. krigsmaterielexportkommitté (SOU 1981:39), som ansåg attriktlinjerna fyllt sin funktion väl, och (SOU 1988:15),som sammanfattningsvis ansåg att riktlinjerna hade kommit att bli enbelastning för svensk politik. Dessutom har vid ettflertal tillfällen i sin granskningsverksamhet behandlat krigsmaterielexport-ärenden bl.a. med avseende på hur följdleveransbegreppet tillämpats. i 1986/granskning, då exporten av luftvärnskanoner tillIndonesien blev föremål för en omfattande genomgång, och i 1995/96 årsgranskning då exporten av ledningssystemet 9LV till granskades. Dennasistnämnda granskning ledde till att utskottet beslöt att genomföra en närmareundersökning av följdleveransbegreppet och praxisbildningen kring detta isamband med 1996/granskning.För detta ändamål har utskottet hos regeringen begärt att få ta del av vissahandlingar avseende sådana ärenden som belyser utvecklingen av praxisbeträffande följdleveranser. På denna grund har till utskottet överlämnats enuppsättning handlingar som avser regeringsbeslut som fattats under tiden1986-1995. I samband med detta överlämnande har också överlämnats enpromemoria som upprättats vid ISP angående uttolkningen avföljdleveransbegreppet. Härutöver har utskottet bett att få en redovisning avexempel på positiva och negativa förhandsbesked som avser tre underkategorierav följdleveransbegreppet: ersättningsleveranser, kompletteringsleveranser ochåterkommande anskaffning. Totalt 16 sådana exempel har redovisats i skriftligform för utskottet. Dessutom har utfrågningar genomförts medkrigsmaterielinspektör och handelsminister det insamlade materialet och utfrågningarna har framgått följande.Det omedelbara syftet med riktlinjerna vad avser följdleveranser är atttrygga mottagarländernas försörjning med reservdelar etc. som behövs för atthålla vapen/vapensystem som levererats från i drift. Avgörande föromvärldens förtroende för svensk krigsmaterielindustri är en konsekventtillämpning av en riktlinje, inte riktlinjen i sig. Riktlinjerna anger enstark presumtion för att medge följdleveranser, men det finns ingenförpliktelse att göra detta.När det gäller procedurerna avseende prövning och tillståndsgivning m.m. tarISP eller regeringen ställning till varje enskilt ärende för sig inom ramenför en helhetsbedömning. Inom denna ram bedöms det tilltänkta mottagarlandetmed avseende på bl.a. vilken roll den aktuella materielen kan antas få förregional och intern stabilitet, respekt för mänskliga rättigheter etc. Om denlandbedömning som görs då det gäller en leverans som har anknytning till entidigare leverans stämmer överens med den tidigare bedömningen, medgesföljdleverans. Främst sådana ärenden prövas i där detfinns en anknytning till tidigare leverans men där situationen inte heltstämmer överens med riktlinjernas text. Dessa ärenden kan sägas bidra tillutvecklingen i praxis av följdleveransbegreppet.Så länge ett mottagarland anser det meningsfullt att ha kvar ett svensktvapensystem bör stå fast vid det åtagande som inryms iursprungsleveransen. Krigsmaterielinspektören har betonat denna långsiktighetvid utfrågningen.Enligt ISP finns det tio olika typer av följdleveranssituationer. Dessa ärföljande:- reservdelsleveranser- underhållsutrustning- renoverings- och uppgraderingssatser- ammunition- ersättningsleveranser, hela system- kompletteringsleveranser- återkommande anskaffning- besläktad materiel- följdleveranser utgående från licensavtal- tidigare civil materiel.Kategorierna ersättnings- och kompletteringsleveranser samt återkommandeanskaffning är av särskilt intresse för granskningen. Den viktigasteskillnaden mellan dessa begrepp är att ersättningsleveranser inte medför någonändrad kapacitet för mottagaren, vilket däremot kompletteringsleveranser gör.Med återkommande anskaffning menas en situation där systemberoendet, i motsatstill kompletteringsleveranssituationen, är begränsat.En exakt avgränsning utifrån formuleringarna i riktlinjerna är inte möjligeller önskvärd att göra.Begreppet riktlinjepraxis är en samling olika följdleveranssituationer somuppmärksammas vid prövning av nya förfrågningar. Någon systematisk, linjärpraxisutveckling, som skulle kunna ligga till grund för ett standardiseratframtida beslutsfattande, existerar inte.Vid ISP:s avgöranden av vilka ärenden som kan beslutas med stöd av tidigareprövningar och vilka som måste underkastas en fullständigare bedömning finnstvå huvudalternativ: att det antingen föreligger en entydig situationinnebärande att ovillkorliga hinder föreligger eller att länderna ärokontroversiella eller en icke entydig situation innebärande att det rör sigom icke okontroversiella länder. I det sistnämnda fallet fordrar i regelföljdleveranser av annat slag än reservdelar och ammunition en mer fullständigprövning inklusive hörande av . I ett sådant fall prövasstyrkan i följdleveransargumentet, vilket ställs mot landbedömningen.Begrepp som vållat tolkningsproblem i den allmänna debatten är ?gamlaåtaganden? respektive ?nya åtaganden?. Under utfrågningarna har framkommit attmed gamla åtaganden menas åtaganden att överväga leverans av reservdelar,ammunition och annat, bl.a. hela vapen, som har samband med tidigareleveranser. Nya åtaganden uppstår vid beslut om att tillhandahålla andravapensystem än sådana som tidigare levererats.Enligt krigsmaterielinspektören gjordes bedömningenatt en följdleverans kunde avse nya vapen (av samma slag som tidigare). Detgällde då leverans av sammanlagt 16 luftvärnskanoner till . Härbedömdes ett starkt samband föreligga i förhållande till tidigare leveranserav samma system.Under utfrågningarna har krigsmaterielinspektören respektivehandelsministern lämnat vissa statistiska uppgifter om hur vanligtförekommande följdleveransärenden är.I respektive har under perioden1988-1996 behandlats 101 ärenden med följdleveransinslag, varav 60 hartillstyrkts och 41 avslagits. har regeringen beviljatca 4 000 utförseltillstånd, av vilka 1 900 hade följdleveranskaraktär. Tvåtredjedelar av dessa har bedömts som okomplicerade.