bet · GL01UU4 · 1997-10-23 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till lag om EG:sförordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av tredjeland. Utskottet bifaller regeringens förslag, vilket innefattar straffrättsligapåföljder av eventuella överträdelser av föreskrifterna i EG:s s.k.?skyddsförordning?. Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanskalagstiftning som antogs , syftande till sanktioner mot handel medoch investeringar i , och . Den amerikanska lagstiftningen harextraterritoriella verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål omfria kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.Samtliga tre motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Till betänkandet är fogaten reservation och ett särskilt yttrande. I propositionen 1996/97:139 föreslår regeringen ()att antar regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skyddmot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land.Motionen1996/97:U23 av m.fl. (c) vari yrkas1. att avslår proposition 1996/97:139 vad avser påföljden i 2 §förslaget till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritorielllagstiftning som antas av ett tredje land,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vitesföreläggande eller sanktionsavgifter som påföljd föröverträdelser i överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycketrådets förordning (EG) nr 2271/96 eller i information som ges enligt sammabestämmelser lämnar oriktig uppgift,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om böter för den som med uppsåt bryter mot artikel 5 i första stycketrådets förordning (EG) nr 2271/96. Propositionens huvudsakliga innehållSammanfattningI propositionen föreslås att godkänner regeringens förslag till lagom EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av etttredje land. Regeringens lagförslag baseras på föreskrifter i EG:s förordningav (EG nr 2271/96) om skydd mot följderna av tillämpningav extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärdersom grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning(Skyddsförordningen).Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska lagstiftning somantogs , syftande till sanktioner mot handel med och investeringari , och . Den amerikanska lagstiftningen har extraterritoriellaverkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om friakapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.I skyddsförordningen föreskrivs att denna av EU:s medlemsländer skallkompletteras med föreskrifter om påföljd för överträdelser av relevantabestämmelser i förordningen. Lagförslaget innebär att skyddsförordningenkompletteras med en straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämnainformation och lämnande av oriktig information, i överensstämmelse medförordningens artikel 2. Även överträdelser av förordningens artikel 5, somföreskriver en skyldighet att inte uppfylla krav eller förbud som grundas påden amerikanska lagstiftningen, kriminaliseras.Några andra svenska följdåtgärder i anledning av EG:s skyddsförordning, ellerden gemensamma åtgärd som trädde i kraft , anser regeringeninte nödvändig.Ärendet och dess beredningDen utrikespolitiska bakgrundenUnder antogs i lagstiftning om sanktioner mot handel med och inves-teringar i respektive och . Regleringen utgörs i förhållandetill av den s.k. Helms-Burtonlagstiftningen, vilken främst omfattar ?CubanLiberty and Democratic Solidarity Act? I förhållande till ochLibyen gäller den s.k. D´Amatolagen, ?Iran and Sanctions Act? av 1996.I ?Cuban and Democratic Solidarity Act?, avdelning III, artikel 302,föreskrivs att den som på visst sätt tar befattning med egendom som tidigaretillhört amerikaner och som har exproprierats av den kubanska regimen, skall iförhållande till varje amerikanskt subjekt, som har anspråk på den avseddaegendomen, civilrättsligt ansvara för dennes ekonomiska skada, i vissa falltill flerdubbla belopp.Den amerikanske presidenten beslutade dock att för sexmånader skjuta upp ikraftträdandet av den i avdelning III i ?Cuban andDemocratic Solidarity Act? givna möjligheten att öppna privaträttsligaprocesser i mot utländska rättssubjekt som tar sådan befattning mednationaliserad egendom som beskrivs i nämnda avdelning. Den 3 januari 1997beslutade presidenten att , räknat från och med den1 , skjuta upp ikraftträdandet av dessa föreskrifter i avdelningIII.I övrigt trädde ?Cuban and Democratic Solidarity Act? i kraft den 1augusti 1996. ?Iran and Sanctions Act? trädde i kraft den 5 augusti 1996.Europeiska unionens råd (rådet) antog förordning (EG) nr2271/96 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftningsom antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följdav denna lagstiftning (EG:s skyddsförordning). beslutade rådet om engemensam åtgärd (96/668/GUSP) om åtgärder om skydd mot följderna avextraterritoriell tillämpning av lagstiftning som antas av ett tredje land, ochåtgärder som grundar sig härpå eller är en följd av denna lagstiftning. Förord-ningen trädde i kraft , som den offentliggjordesi Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den gemensamma åtgärden träddei kraft som den antogs.EU har i ingressen till skyddsförordningen redovisat sin syn på deamerikanska åtgärderna. Denna kan sammanfattas sålunda: Den amerikanskalagstiftningen strider mot internationell rätt när den tillämpasextraterritoriellt och hindrar att den europeiska gemenskapens mål om friakapitalrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land uppnås. Den kommersålunda sannolikt att ha negativa effekter på gemenskapens intressen samt på defysiska och juridiska personers intressen, vilka utövar sina rättigheter ienlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Av dessa skälär det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att motverkaföljderna av den aktuella lagstiftningen.Regeringens handläggning av ärendetInom har en arbetsgrupp sammansatt av företrädare förNärings- och , och Utrikes-departementet upprättat promemorian Skydd mot extraterritoriell lagstiftningsom antas av ett tredje land. Promemorian belyser frågan om behovet avkompletterande svenska föreskrifter med anledning av skyddsförordningen ochEU:s gemensamma åtgärd. I promemorian föreslås en särskild lag om EG:sförordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredjeland. Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga iUtrikesdepartementet (dnr UD97/382/).Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande överförslaget till svensk lagstiftning. Lagrådet har inte motsatt sig att detremitterade förslaget genomförs.EG:s skyddsförordningDen rättsliga grundenEG:s skyddsförordning antogs av rådet med beaktande av , särskiltartiklarna 73c, 113 och 235.I det åberopade rättsliga stödet för skyddsförordningen ingår enligt artikel73c befogenhet för rådet att, med kvalificerad majoritet och på förslag frånkommissionen, besluta om åtgärder beträffande kapitalrörelser till eller fråntredje land som gäller direktinvesteringar - inbegripet investeringar i fastegendom - etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster och introduk-tion av värdepapper på kapitalmarknader. Artikel 113 ger rådet befogenhet att,med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen, bl.a. vidtahandelspolitiska skyddsåtgärder. I artikel 235, slutligen, anges att, om enåtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom dengemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och omRomfördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, rådet skall genomenhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hörtEuropaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.Den blockerade lagstiftningenDen extraterritoriella lagstiftning som åsyftas i skyddsförordningen finnsangiven i en bilaga till förordningen. upptas i bilagan USA:sHelms-Burtonlagstiftning respektive D´Amatolagstiftning.Avdelning I i ?Cuban and Democratic Solidarity Act? av 1996 stadgaratt även utländska rättssubjekt skall agera i enlighet med ekonomiska ochfinansiella embargo mot , bland annat genom att inte till exporteranågra varor eller tjänster som är av kubanskt ursprung eller som innehållermaterial eller varor av kubanskt ursprung vare sig direkt eller via tredjeland. Lagstiftningen förbjuder också handel med varor som är eller har befunnitsig i eller transporterats från eller genom . Dessutom uppställsrestriktioner för återexport av kubanskt socker till . De utländskarättssubjekten förväntas också ?frysa? kubanska tillgångar och förekommandeekonomiska avtal med Kuba.Avdelningarna III och IV i samma lag förbjuder handel med egendom somtidigare tillhört amerikanska medborgare och som har exproprierats av denkubanska regimen. Vidare krävs licens och/eller tillstånd för ekonomiskverksamhet som rör Kuba.D´Amatolagstiftningen omfattar ?Iran and Sanctions Act? Dennalag förbjuder investeringar av tolvmånader i eller , om dessa investeringar kan öka eller Libyensförmåga att utveckla sina råoljetillgångar.BlockeringsåtgärdernaSkyddsintressen och inriktningEG-förordningens skyddsintressen och inriktning följer av artikel 1.Skyddsförordningen tillhandahåller skydd mot och motverkar effekterna avextraterritoriell tillämpning av de lagar som anges i bilagan till skyddsför-ordningen, inklusive förordningar och andra rättsakter, och av åtgärder somgrundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning.Skyddsförordningen innehåller fyra särskilda rättsliga instrument genom vilkaextraterritoriell lagstiftning som anges i bilagan direkt skall motverkas.Dessa rör områdena informationsskyldighet m.m., icke-erkännande av domar ochbeslut, icke-efterlevnad av krav och förbud samt rätt till ersättning för allslags skada.InformationsskyldighetOm de ekonomiska och/eller finansiella intressena hos någon person som avses iförordningens artikel 11 påverkas av den amerikanska lagstiftningen eller avåtgärder som har sin grund i denna, skall den personen informera kommissionenom detta från det datum då personen erhöll sådan information.Beträffande juridiska personer åvilar denna skyldighet personer i före-tagsledande ställning. På begäran av kommissionen skall information som ärrelevant för uppfyllande av förordningens syfte lämnas från detdatum då informationen begärdes.Icke-erkännande av domar och beslutI artikel 4 anges att sådana domar respektive beslut som meddelas av domstolareller av administrativa myndigheter som är belägna utanför gemenskapen, och somdirekt eller indirekt ger effekt åt de lagar, som anges i bilagan, och deåtgärder, som grundar sig på eller följer av dessa, varken får erkännas ellervara verkställbara på något sätt.Icke-efterlevnad av kravEnligt artikel 5 får ingen av de personer som omfattas av förordningens regleruppfylla sådana krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges ibilagan eller av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av dem.Under vissa omständigheter kan undantag beviljas från skyldigheterna iartikel 5, i enlighet med närmare föreskrifter i artiklarna 7 och 8.Rätt till ersättningVarje person som omfattas av skyddsförordningens regler, och som ägnar sig åtinternationell handel och därmed sammanhängande kommersiell verksamhet mellangemenskapen och tredje land, skall ha rätt till ersättning för all skada somvållats genom tillämpning av den amerikanska lagstiftningen eller av åtgärdersom grundar sig på eller följer av den (artikel 1). Sådan ersättning kanerhållas från fysiska eller juridiska personer eller andra enheter som vållarskadan eller från någon person som företräder dessa eller är mellanhand.PåföljderEnligt artikel 9 skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för eventuellaöverträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa påföljder måstevara effektiva, proportionella och avskräckande.Kommissionen förklarade vid rådets antagande av förordningen att medrelevanta bestämmelser enligt artikel 9 avsågs artiklarna 2 och 5 i för-ordningen.Ikraftträdande m.m.Skyddsförordningen trädde i kraft som den offentliggjordes iEuropeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), den 29 november 1996.EU:s gemensamma åtgärdEU:s gemensamma åtgärd antogs av rådet med beaktande av ,särskilt artiklarna J 3 och K 3.2b, samt med beaktande av de allmännariktlinjer som fastställdes vid i den 21-22 juni1996.Artikel J 3 ger rådet möjlighet att inom ramen för den gemensamma utrikes-och säkerhetspolitiken besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensamåtgärd. Artikel K 3.2b ger rådet befogenhet att inom ramen för samarbetet irättsliga och inrikes frågor besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionensmål på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar bättre kanförverkligas genom ett gemensamt handlande än genom att medlemsstaterna handlarvar för sig.Den gemensamma åtgärden ålägger varje medlemsstat att vidta de åtgärder somden anser nödvändiga för att skydda intressena hos alla personer som avses iartikel 11 i skyddsförordningen och som påverkas av den extraterritoriellatillämpningen av lagar inklusive förordningar och andra rättsakter som anges ibilagan till förordningen samt åtgärder som grundar sig härpå eller följerdärav, i den mån dessa intressen inte skyddas av förordningen (artikel 1).Den gemensamma åtgärden trädde i kraft , och haroffentliggjorts i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning) den 29november 1996.Svenska föreskrifterDet åligger enligt artikel 9 i skyddsförordningen varje medlemsstat att fast-ställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser iförordningen. Vidare förutsätter skyddsförordningen att det finns en nationellbehörig myndighet för de uppgifter som avses i förordningens artikel 2.Regeringen anser att ytterligare materiella bestämmelser än sådana som rörnämnda två aspekter inte behövs för att uppfylla skyldigheter tillföljd av skyddsförordningen. Regeringen har i förordningen (1997:83) om EG:sförordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredjeland utsett att vara den behöriga myndighet som avses iartikel 2 i skyddsförordningen. Dess uppgift är begränsad till att förmedla ochhandha information enligt artikel 2 i skyddsförordningen.Påföljdsbestämmelser m.m.Regeringens förslag: EG:s skyddsförordning kompletteras med enstraffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna information iöverensstämmelse med artikel 2 första och andra stycket i skyddsförordningensamt lämnande av oriktiga uppgifter i information som ges enligt samma artikel.Även överträdelse av artikel 5 första stycket i skyddsförordningen straffbe-läggs.Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt bedömningen om vilkabestämmelser i skyddsförordningen som behöver sanktioneras. Rikså-klagaren harföreslagit att artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycketskyddsförordningen undantas från straffstadgandet med motiveringen attkommissionens tjänstemän annars skulle kunna träffas av den svenskasanktionsbestämmelsen. Riksåklagaren och har anförtatt efterlevnaden av att information lämnas på begäran av kommissionen bästuppnås med en vitespåföljd. och har ställt sig avvisande till att införa frihetsstraffför överträdelser. har även föreslagit att åtalendast skall få väckas om det är påkallat från allmän synpunkt, vilken frågaskall underställas prövning. Även harifrågasatt om fängelse behöver ingå i straffskalan. har föreslagit att sanktionsavgifter används i stället för straff.Kommerskollegium har lämnat synpunkter på hur övervakningen av efterlevnaden avlagen kommer att fungera. I övrigt har inga remissinstanser förklarat sig hanågot att erinra mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i förordningen skallmedlemsstaterna fastställa påföljder för överträdelser av relevanta be-stämmelser i förordningen. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella ochavskräckande.Endast i två fall skapas offentligrättsliga förpliktelser för fysiska ellerjuridiska personer.Informationsskyldighet i artikel 2 innefattar skyldigheten för en personenligt första stycket nämnda artikel att informera kommissionenom att dennes ekonomiska och/eller finansiella intressen direkt eller indirektpåverkas av de lagar som anges i skyddsförordningens bilaga eller av åtgärdersom grundar sig på eller är en följd av dessa. Det torde vara tillräckligt attgöra en anmälan vari anges att så är fallet. Informationsskyldigheteninnefattar vidare sådan information som kommissionen har rätt att begära inenligt artikel 2 andra stycket.Härutöver finns skyldigheten enligt artikel 5 första stycket att inte upp-fylla de krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i bilagan tillskyddsförordningen, eller på åtgärder som grundar sig på eller följer av dem.Beträffande dessa bestämmelser krävs att föreskriver påföljder föröverträdelser.Alternativ till kriminalisering som sanktion skulle kunna vara vite ellersanktionsavgift. När det gäller vite ifrågasätter dock regeringen om dennasanktionsform uppfyller kravet på effektivitet i artikeln. Ettvitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna användas för att motverka attnågon upprepar en överträdelse av en bestämmelse och skulle inte fylla någonallmänt avhållande funktion.Regeringen anser inte heller att det skulle vara lämpligt att knyta ensanktionsavgift till eventuella överträdelser. De bestämmelser i skyddsför-ordningen som skall sanktioneras är sådana att överträdelser kan ske på mångaolika sätt. Ett system med sanktionsavgifter skulle därför bli relativtomfattande. kan förutses att antalet överträdelser kommer att blimycket begränsat.Regeringen förespråkar därför kriminalisering.När det gäller informationsskyldigheten i artikel 2 finns sedan tidigareexempel på svenska straffbestämmelser (t.ex. 20 § lagen (1985:426) om kemiskaprodukter samt 8 och 9 §§ lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur ochväxter som tillhör skyddade arter). Ett straffansvar bör formuleras i enlighetmed dessa exempel, och således omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgiftersom det fall att någon lämnar oriktiga uppgifter. Ansvar bör kunna inträda bådenär gärningen skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet.Vad gäller skyddsförordningens artikel 5, torde det vara svårare attfastställa vilka handlingar som kan komma att stå i strid med bestämmelserna idenna. Regeringen menar att någon annan till sin art lämpligare sanktionsformän straff inte torde finnas. En föreskrift om straffansvar innebär också enklar markering av inställning till de förhållanden som ligger tillgrund för förordningen. På grund härav bör kriminalisering väljas somsanktionsform också när det gäller överträdelse av artikel 5. Straffansvaretbör emellertid inskränkas till uppsåtliga överträdelser.De eventuella överträdelser av artiklarna 2 och 5 som kan komma i fråga är avväsentligt skilda slag och har varierande straffvärde. Regeringen bedömer atten straffskala som innehåller böter eller fängelse ärmotiverad. fall bör undantas från straffansvar.I enlighet med Riksåklagarens förslag bör sanktionsbestämmelsen inte omfattaartikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket. Även Hovrätten för VästraSveriges förslag till lydelse av 2 § första stycket 1 främjar tydligheten avstraffbudets omfattning.Det är inte påkallat att införa regler om åtalsprövning.IkraftträdandeLagen bör träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövsinte.Behovet av svenska följdåtgärder med anledning av den gemensamma åtgärdenRegeringens bedömning: Det saknas behov av svenska åtgärder medanledning av EU:s gemensamma åtgärd. Skulle en situation uppstå där det visarsig att förordningen inte är tillräcklig, har genom den av rådetbeslutade gemensamma åtgärden både utrymme för och en skyldighet att vidta nöd-vändiga nationella åtgärder.Sammanfattning av motionenI kommittémotion 1996/97:U23 (c) betonas ambitionen att främjafrihandel som ett viktigt mål för svensk handelspolitik. Motionärerna välkomnardärför Europeiska unionens agerande i syfte att neutralisera den amerikanskalagstiftningen.Regeringens förslag till svensk lagstiftning innefattar straffbestämmelserrörande underlåtenhet att lämna information enligt artikel 2 i EG:sskyddsförordning samt överträdelser av artikel 5 om icke-efterlevnad av krav ianledning av den amerikanska lagstiftningen. Motionärerna ställer sig tveksammatill regeringens förslag till påföljd - med en straffskala som innehåller bötereller fängelse i högst sex månader.Regeringens hänvisning till att påföljderna enligt skyddsförordningensföreskrifter måste vara effektiva, proportionella och avskräckande är intetillräcklig grund för en kriminalisering. Avgörande försanktionsbestämmelsernas utformning måste, heter det i motionen, varaskyddsförordningens syfte. Artikel 2 i förordningen - som föreskriver eninformationsplikt - avser att säkerställa att kommissionen får relevantinformation, för att kunna bedöma sitt fortsatta handlande. Att i efterhandbestraffa en försummelse att lämna sådan information bidrar inte till attuppfylla denna målsättning. Vitesföreläggande eller sanktionsavgift förefallermotionärerna vara en rimligare påföljd för överträdelser av artikel 2. Vadgäller överträdelser av skyddsförordningens artikel 5 om icke-efterlevnad avkrav, bör sanktionen dock vara straffrättslig, men begränsas till böter.Motionärerna vill sålunda att avslår propositionens yrkande vadavser påföljden i 2§ i förslaget till svensk lagstiftning, yrkande 1. Vidarevill man i yrkande 2 att påföljden i sagda paragraf utformas som ettvitesföreläggande eller en sanktionsavgift, och, yrkande 3, att denstraffrättsliga påföljden för uppsåtlig överträdelse av föreskrifterna irådsförordningens artikel 5 begränsas till böter.Utskottets övervägandenDen svenska ekonomin har efter blivit alltmerinternationaliserad. Det svenska välståndet byggs i allt väsentligt på enomfattande handel med utlandet. Regionala frihandelsavtal, liksomförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet, , harvarit avgörande för den ökande handeln mellan länder. Den senaste storamultilaterala förhandlingsomgången, den s.k. Uruguayrundan, varade mellan åren1986 och 1994. Det viktigaste resultatet blev att omvandlades tillVärldshandelsorganisationen, WTO.Inom ramen för Uruguayrundan slöts ett avtal kallat TRIMs (TraderelatedInvestment Measures). Detta uppställer vissa grundläggande regler som ettmottagarland för investeringar förväntas uppfylla. I syfte att ytterligareutvidga och precisera dessa regler har inom påbörjats de s.k. MAI-förhandlingarna (Multilateral Agreement on Investments). Avsikten har varit attsedermera gå vidare med detta avtal inom WTO:s ram, och därmed uppnå en globaltillämpning av investeringsreglerna. Det förefaller dock vara svårt att nådetta mål. Enligt vad utskottet erfarit finns hos många ett stortmotstånd mot införandet av ytterligare investeringsregler.Vad gäller den aktuella konflikten mellan och , bottnar denna i olikauppfattningar rörande s.k. sekundära bojkottåtgärder, främst vad gäller till . Från amerikansk sida anser man att Helms Burton-lagstiftningen är ett legitimt medel att sätta press på för att få dettaland att tillmötesgå från amerikansk sida framställda ersättningsanspråk ianledning av expropriation av amerikansk egendom. Detta vill man uppnå genomatt medelst lagstiftning förhindra utländska investeringar i . EU motsättersig den amerikanska uppfattningen.Mot bakgrund av de globala ansträngningarna att åstadkomma generella reglerför internationella investeringar finner utskottet det amerikanska agerandetoacceptabelt.