bet · GK01SfU11 · 1997-05-13 00:00:00 — Ändring av utlänningslagens förvarsbestämmelser Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1996/97:147 Ändringar iutlänningslagens förvarsbestämmelser samt tre motioner som väckts medanledning av förslaget.I propositionen föreslås att skall ta över ansvaretfrån polismyndigheterna för de utlänningar som tas i förvar enligt utlännings-lagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. För att verkställaett förvarsbeslut skall ha rätt att begära biträde av polis.Verket skall också under vissa begränsade i lagen angivna förutsättningarkunna besluta om att den förvarstagne placeras i kriminalvårdsanstalt, häkteeller arrest. Detta gäller aldrig barn under 18 år.Den som är tagen i förvar skall enligt propositionen behandlas med respektoch humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i mångafall befinner sig i. Den förvarstagne skall alltid sättas i centrum och hanseller hennes ärende skall behandlas skyndsamt och rättssäkert.Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möjligt överensstämmermed de lokaler som finns på mottagningscentrum. Regeringenutgår från att verket kommer att ombesörja att lokalerna får en sådanutformning som underlättar för barn att vara där. Utlänningar som hålls iförvar skall vidare ges tillfälle till såväl enskilda som organiseradeaktiviteter och förströelser. Enligt förslaget kommer det att ställas storakrav på personalens kompetens i olika avseenden. I allt väsentligt skallendast egen personal arbeta inom förvarsverksamheten. I vartfall kommer det inte i fråga att någon som inte tillhör verket har uppgiftersom innebär myndighetsutövning.Enligt propositionen krävs att får använda vissa tvångsmedelför att verket skall kunna genomföra sina uppgifter. Tvångsmedlen skall varaså få som möjligt men ändå tillräckliga för att upprätthålla ordningen ochsäkerheten i förvarslokalerna. Således måste personalen för att tillgodoseändamålet med förvaret ha rätt att tillse att de förvarstagna inte avvikerfrån lokalerna. Under vissa i utlänningslagen närmare angivna förutsättningarföreslås också verket få rätt att hålla en förvarstagenavskild från de andra intagna, företa kroppsvisitation, ta om handberusningsmedel samt sådan egendom som kan skada någon eller vara till men förordningen inom lokalen. Ett beslut av inskränkande karaktär skall enligtpropositionen alltid kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.Den förvarstagne föreslås få rätt att ta emot besök i princip i obegränsadomfattning. Utlänningen föreslås också få rätt till samma dagersättning ochsärskilt bidrag som utges enligt lagen (1994:137) om mottagande avasylsökande. Vidare föreslås att de förvarstagna skall ha samma rätt tillsådan hälso- och sjukvård som asylsökande är berättigade till.Regeringen föreslår att ändringarna i utlänningslagen träder i kraft den1 oktober 1997.Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker bifall tillmotionerna.Till betänkandet har fogats sju reservationer. I proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser harregeringen () föreslagit att antar det ipropositionen framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen(1989:529).Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet. 1996/97:Sf32 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring att 6 kap. 19 § andra stycket 3 iförslaget till lag om ändring i utlänningslagen skall utgå,2. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring av 6 kap.19 § i förslaget till lag om ändring i utlänningslagen att krav på utbildningoch kompetens gällande barn fastslås för personal som arbetar med barn,3. att hos regeringen begär förslag om sådan ändring av 6 kap. 19§ i förslaget till lag om ändring i utlänningslagen att det framgår attförvarslokalerna skall ha separata avdelningar för barnfamiljer och ensammabarn,4. att beslutar om sådan ändring att 6 kap. 22 § första stycket iförslaget till lag om ändring i utlänningslagen skall ha följande lydelse: "Enutlänning som hålls i förvar och har fyllt får hållas avskild från andrasom tagits i förvar om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv ellerannan",5. att beslutar om sådan ändring att 6 kap. 22 § tredje stycket iförslaget till lag om ändring i utlänningslagen skall ha följande lydelse: "Enförvarstagen utlänning som hålls avskild skall han hålls avskildstå under fortlöpande uppsikt av vårdpersonal?,6. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring att 6 kap.24 § i förslaget till lag om ändring av utlänningslagen skall innehålla reglerom rätt för den som är förvarstagen att ta emot minst ett besök per dag,7. att beslutar om sådan ändring att 6 kap. 25 § i förslaget tilllag om ändring i utlänningslagen skall ha följande lydelse: "En utlänning somhålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker ellerandra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon",8. att beslutar om sådan ändring att 6 kap. 18 § i förslaget tilländring i utlänningslagen skall ha följande lydelse: "Utlänningar som hålls iförvar skall behandlas humant och deras inneboende värdighet skallrespekteras".1996/97:Sf33 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att utlänningar inte skall kunna tas i förvar av renttransporttekniska skäl eller då ett avvisningsbeslut är nära förestående,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utformningen av förvarsverksamheten.1996/97:Sf34 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förvarstagna som utvisas på grund av brott,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att platsbrist inte får utgöra ett skäl för förvarsplacering ikriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utformningen av förvarslokalerna,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att personal som har kompetens och kunskap om barn måste finnas iförvarslokaler. InledningBestämmelser om förvar av utlänningar finns i 6 kap. utlänningslagen(1989:529).En utlänning som fyllt får enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen tas iförvar om hans identitet är oklar vid ankomsten till eller när handärefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att denidentitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas iSverige inte kan bedömas ändå. Vidare kan en utlänning tas i förvar om det ärnödvändigt för att en utredning om hans rätt att få stanna i skallkunna genomföras, eller det är sannolikt att han kommer att avvisas ellerutvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Slutligen kan han tas iförvar om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning ellerutvisning samt det med hänsyn till hans personliga förhållanden finnsanledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedrivabrottslig verksamhet i Sverige.Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6 kap. 6 §utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt.Ett utländskt barn får enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen tas iförvar endast om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas och attförordnande om omedelbar verkställighet kommer att meddelas eller frågauppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning och det finns enuppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyraren förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Barnet får dock inte tasi förvar om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt.Ett barn får också tas i förvar om fråga uppkommer om verkställighet av ettbeslut om avvisning i annat fall än ovan eller av ett beslut om utvisning ochdet vid tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligtatt barnet ställs under uppsikt.Uppsikt innebär skyldighet att på vissa tider anmäla sig hos polisen i orteneller lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshandling eller uppfyllaandra särskilda villkor.Barn får inte hållas i förvar längre än eller, om det finnssynnerliga skäl, . Barn får inte skiljas från sinvårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem, genom att vårdnadshavareneller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får dettas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl.Beslut om avvisning eller utvisning skall enligt 5 kap. 11 §utlänningsförordningen verkställas av polismyndighet. För det praktiskagenomförandet anlitar polismyndigheterna i huvudsak Kriminalvårdenstransporttjänst.För närvarande finns det förvarslokaler för verkställighet på fyra orter ilandet. Lokalerna drivs av polisen med i huvudsak civilanställd personal frånolika bevakningsföretag. I lokalerna finns olika typer av utrymmen och rum.Rummen har i stort sett samma standard som på Statens invandrarverksförläggningar. Tillgång till olika förströelser finns. En förvarstagen kan iprincip vistas inne eller ute i den utsträckning han själv vill. Det finnsdock alltid personal närvarande i såväl inre som yttre utrymmen. I fråga ombehandlingen av förvarstagna utlänningar gäller lagen (1976:371) ochförordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. itillämpliga delar.Ett beslut om förvar kan också verkställas genom att utlänningen tas in ikriminalvårdsanstalt, häkte eller arrest. Därvid gäller förutom nämndalag och förordning att den förvarstagne skall beviljas de lättnader ochförmåner som kan medges med hänsyn till ordning och säkerhet inom anstalten,häktet eller arresten. Ett barn får dock enligt 5 kap. 12 §utlänningsförordningen aldrig placeras i anstalt, häkte eller arrest.Ansvaret för verkställighet av beslut om förvarPropositionenI propositionen framhålls att polisens huvuduppgift i samhället är attupprätthålla ordning och säkerhet. Frågor som rör tillämpningen avutlänningslagen har enligt regeringen i olika sammanhang bedömts ha föga medpolisens uppgifter att göra. Polisens roll vid handläggning avutlänningsärenden har också minskat. Om Invandrarverket får taöver förvarsverksamheten gäller det enligt regeringen att skapa ettregelsystem som i största möjliga utsträckning garanterar att förvarstagna fårvistas i särskilda lokaler och slipper placering i exempelvis anstalt ellerhäkte.Mot bl.a. denna bakgrund föreslår regeringen att Statens invandrarverkskall ha ansvaret för att ett beslut om förvar verkställs. För att befordraett förvarsbeslut till verkställighet skall eller annanmyndighet som fattat ett beslut om förvar få begära biträde av polismyndighet.Den föreslagna bestämmelsen, 6 kap. 17 §, innebär vidare att Invandrarverketfår rätt att begära polisbiträde i alla verkställighetsfall oavsett vilkenmyndighet som fattat beslutet.Vidare föreslår regeringen att en huvudregel med innebörden att utlänningarsom hålls i förvar skall vistas i särskilda förvarslokaler förs in iutlänningslagen. skall ha ansvaret för förvarslokalerna ochför behandlingen av de utlänningar som vistas där.I vissa angivna fall skall få besluta att en utlänning somhålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller arrest.Detta skall gälla om utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap.7 § utlänningslagen, om utlänningen hålls avskild från andra i förvarslokaleneller det annars finns synnerliga skäl. Ett barn får dock somtidigare aldrig placeras i anstalt, häkte eller arrest. Bestämmelse härom tasin i 6 kap. 19 §. Genom att det av lagtexten klart framgår dels vilkenmyndighet som är behörig att fatta beslut om nu nämnd placering, dels vilkaomständigheter som kan leda till ett sådant beslut undviks enligtpropositionen godtyckliga beslut.MotionerRose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion Sf34 yrkande 1 etttillkännagivande om förvarstagna som skall utvisas på grund av att de begåttbrott. Det är enligt motionärerna inte rimligt att den nämnda kategorinförvarstagna blandas med övriga som hålls i förvar. Ett sådant förfarande kanav de sistnämnda uppfattas som kränkande. Motionärerna anser därför attpolismyndigheten även fortsättningsvis skall ha ansvaret för förvar avutlänningar som skall utvisas på grund av brott.Synpunkter på när förvarstagna skall få placeras i kriminalvårdsanstalt,häkte eller polisarrest framförs i några motioner.I såväl motion Sf32 av m.fl. (v) som i motion Sf33 avRagnhild Pohanka m.fl. (mp) framhålls att det inte kan godtas att en utlänningplaceras i anstalt, häkte eller arrest om utlänningen av transporttekniskaskäl inte kan sändas till förvarslokal eller på grund av attverkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är nära förestående.I Sf32 yrkande 1 begärs därför att regeringens förslag såvitt avser 6 kap. 19§ andra stycket 3 skall avslås och i Sf33 yrkande 1 begärs etttillkännagivande om det anförda.Kristdemokraterna framhåller i motion Sf34 att det av lagtexten tydligt börframgå att platsbrist inte får utgöra ett skäl för förvarsplacering ikriminalvårdsanstalt, häkte eller arrest. I yrkande 2 begärs etttillkännagivande om det anförda.UtskottetI proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, sombehandlades av , gjorde regeringen den bedömningen attansvaret för bl.a. förvar borde föras över från polisen till Invandrarverketoch att regeringen närmare skulle överväga vilka författningsändringar som varnödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret förförvarstagna.I nu förevarande proposition framhålls att statsmakterna harsträvat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och enkoncentration på det som kan uppfattas som respektive myndighetskärnverksamhet. Polisens huvudsakliga uppgift är att upprätthålla ordning ochsäkerhet, och frågor som rör tillämpningen av utlänningslagstiftningen harföga att göra med dess huvudsakliga uppgifter.Utskottet delar på angivna skäl regeringens uppfattning att ansvaret förförvar bör föras över från polisen till . I ett motionsyrkandeförs fram att polismyndigheten även i fortsättningen skall ha ansvaret för demsom skall utvisas på grund av brott. En sådan ordning med en ansvarsuppdelningför förvar är enligt utskottets uppfattning inte meningsfull. Dessutom kanerinras om att det enligt regeringens förslag skall finnas vissa möjligheteratt placera de utlänningar som skall utvisas på grund av brott ikriminalvårdsanstalt, häkte eller arrest.Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del och avstyrker bifalltill motion Sf34 yrkande 1.Även frågan om en förvarstagens placering i kriminalvårdsanstalt, häkteeller arrest berördes i den migrationspolitiska propositionen. Därvid anförderegeringen att en sådan placering endast borde få förekomma i undantagsfall.Utskottet anförde därvid att det torde vara svårt att undvika sådanaplaceringar. Mot bakgrund av att utskottet vid ett flertal tillfällenkritiserat att förvarstagna personer placerats i häkte fann utskottet detmycket tillfredsställande att frågan skulle få en lösning.Som redogjorts för ovan anges i regeringens förslag under vilkaförutsättningar får besluta att en förvarstagen utlänning kanfå placeras i anstalt eller liknande. I en av punkterna, 6 kap. 19 § andrastycket 3, uttrycks detta så att ?det annars finns synnerliga skäl?. Ispecialmotiveringen till denna bestämmelse anges att punkten ger ett mycketbegränsat utrymme för placering i t.ex. ett häkte. Bestämmelsen är avsedd atttillämpas restriktivt vilket framgår av lokutionen synnerliga skäl. Desituationer som avses är att en utlänning av rent transporttekniska skäl kanbehöva placeras eller i den typen av lokaler och fall därverkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket näraförestående. Enligt utskottets uppfattning kan det med avseende på den nubehandlade bestämmelsen i vissa undantagsfall vara nödvändigt med en placeringi t.ex. ett häkte. Utskottet utgår från att de beskrivna situationerna när såkan ske är uttömmande och att den tillämpande myndigheten tar fasta på deuttalanden som framförs i specialmotiveringen så att det inte kommer i frågaatt utvidga bestämmelsens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund tillstyrkerutskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker bifall till motionernaSf32 yrkande 1 och Sf33 yrkande 1. Motion Sf34 yrkande 2 får ansestillgodosedd med vad utskottet anfört.Förvarsverksamhetens utformningPropositionenI propositionen framhålls att det är självklart att förvarsverksamheten skallpräglas av humanism oavsett vem som ansvarar för verksamheten. Enligtregeringen kan humanitet i förvarsverksamheten sammanfattas med att denförvarstagne alltid skall sättas i centrum och att hans eller hennes ärendeskall behandlas rättssäkert och skyndsamt. Det är angeläget att det skapas engod relation mellan personalen och den förvarstagne redan när han eller honkommer till lokalen och att utlänningen känner sig trygg och säker i sinutsatta situation. I propositionen föreslås mot bakgrund härav att det införsen bestämmelse, 6 kap. 18 §, som syftar till att inskärpa betydelsen av atthumanitet och respekt skall visas för de svårigheter som är förknippade medförvarssituationen. Förebilden till bestämmelsen har enligt regeringen hämtatsfrån riktlinjer som UNHCR har utfärdat rörande villkoren för utlänningar somhålls i förvar.I propositionen framhålls vidare att förvarslokalerna så långt möjligt börutformas på ett sådant sätt att de överensstämmer med de lokaler som finns påInvandrarverkets mottagningscentra, låt vara att man vid förvarslokalernasutformning måste beakta att de som vistas där har en inskränkt rörelsefrihet.Regeringen utgår därvid från att kommer att ombesörja attförvarslokalerna t.ex. får en utformning som underlättar för barn att varadär.Enligt regeringen bör vidare de erfarenheter som vunnits vid anordnande avorganiserad verksamhet enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande(LMA) kunna tas till vara vid utformningen av aktiviteterna vidförvarslokalerna. Vidare bör i större utsträckning än vad som sker i dagindividuella aktiviteter kunna erbjudas dem som hålls i förvar. Ipropositionen framhålls att förbereder ettövertagande av förvarsverksamheten i olika former. Bl.a. har en projektgrupptillsatts inom verket med uppdrag att lägga fram detaljerade förslag om hurövertagandet skall ske. Såväl verksamhetens innehåll, organisation sombemanning omfattas.I propositionen framhålls också att en verksamhet utformad på nu angivnasätt kommer att ställa stora krav på personalen som tjänstgör vidförvarslokalerna. Kompetenskraven måste ställas högre än vad som hittillsvarit fallet. De som skall arbeta vid lokalerna måste vara insatta iutlänningslagstiftningen och kunna anordna organiserad verksamhet. Det kommerockså att finnas behov av personal som är vana att arbeta med barn. Mot denbakgrunden anser regeringen att det i princip endast skall förekomma attInvandrarverkets egen personal arbetar inom förvarsverksamheten. Det bör inteförekomma att någon som inte tillhör personal fårarbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Detta senare förutsätterockså att verkets personal har nödvändig kompetens beträffandebevakningsuppgifterna.De utlänningar som är förvarstagna bör enligt regeringen, även om de har frikost och logi, ha rätt till någon form av fickpengar för att bestridakostnader för exempelvis telefonsamtal och toalettartiklar. I propositionenföreslås att de förvarstagna skall ha rätt till sådan dagersättning ochsärskilt bidrag som utges enligt LMA.Vidare föreslås att de förvarstagna skall ha rätt till sådan hälso- ochsjukvård som asylsökande är berättigade till.MotionerI motion Sf32 (v) anser motionärerna att den i 6 kap. 18 § föreslagna regelnskall ha följande lydelse: ?Utlänningar som hålls i förvar skall behandlashumant och deras inneboende värdighet skall respekteras.? Enligt motionärernaär denna lydelse en bättre översättning av UNHCR:s riktlinjer. I yrkande 8begärs ett beslut härom.I några motionsyrkanden framförs synpunkter på förvarslokalernas utformningsamt personalens kompetens med avseende på förvarstagna barnfamiljer ochensamma barn.I motion Sf32 (v) yrkandena 2 och 3 begärs ett krav på lagreglering omutbildning och kompetens för dem som arbetar med förvarstagna barn samt attförvarslokalerna skall ha separata avdelningar för barnfamiljer och ensammabarn. Motionärerna anser att hittillsvarande ointresse fördessa frågor gör det nödvändigt med en lagreglering.I motion S34 (kd) yrkandena 3 och 4 begärs tillkännagivanden om att separataavdelningar för barn och barnfamiljer inrättas och att lokalerna skall vara såbostadsliknande som möjligt samt barnanpassade. Motionärerna framhåller attdet måste finnas personal som inte bara har vana vid barn, vilket det gesuttryck för i propositionen, utan även har den kompetens och kunskap om barnsom krävs. Vidare måste det finnas tillgång till religionsneutrala rum.UtskottetUtskottet vill inledningsvis framhålla att humanitet och respekt för deindivider som är föremål för förvar är en självklarhet i verksamheten och attdet är lämpligt att detta på det sätt regeringen föreslagit kommer tilluttryck även i lagtexten. Utskottet kan inte se att det i motion Sf32framförda förslaget till utformning av 6 kap. 18 § på något avgörande sättavviker från regeringens förslag, och utskottet avstyrker bifall till motionSf32 yrkande 8.I likhet med regeringen anser utskottet att man vid utformningen avförvarslokalerna bör eftersträva att dessa i möjligaste mån kommer attefterlikna ett mottagningscenter och att man därvid även beaktar den svårasituation den förvarstagne i många fall befinner sig i.Utskottet vill i detta sammanhang särskilt fästa uppmärksamheten på barnenssituation. Fr.o.m. har åldersgräns 18 årför vem som i lagens mening är barn genomförts i utlänningslagen. konstaterade i ovan nämnda betänkande, 1996/97:SfU5, är dettillfredsställande att antalet förvar av barn har minskat och attförvarstiderna nu är kortare. Av tillgänglig statistik från Rikspolisstyrelsenframgår att inga ensamma barn togs i förvar . Statistiken, somendast förs , tillåter inte att en beräkning på årsbasis görs. fanns högst fyra barn i förvar. I november 1996steg antalet till 22 barn, alla i Sockholmsområdet. Följande månad hadeantalet emellertid sjunkit till 10. Som framgått förekommer det att barn tas iförvar. I remissvar av bl.a. framhölls att en separat avdelningför ensamma barn och barnfamiljer bör inrättas i förvarslokalerna och att detär nödvändigt att den personal som finns i lokalerna har särskild kunskap ombarn. Att de av m.fl. framförda synpunkterna i detta avseendeskall beaktas ges det också uttryck för i propositionen. Utskottet utgår försin del från, utan att något särskilt tillkännagivande kan anses påkallat, attde uttalanden som gjorts såväl av remissinstanser som i propositionen kommeratt beaktas i det fortsatta arbetet inför övertagande avansvaret för förvarslokalerna.Att de förvarstagna skall erhålla viss ersättning samt hälso- och sjukvårdpå det sätt regeringen föreslagit är enligt utskottets uppfattning rimligt.Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag ibehandlade delar och, i den mån de inte kan anses tillgodosedda med vadutskottet anfört, avstyrker bifall till motionerna Sf32 yrkandena 2 och 3 samtSf34 yrkandena 3 och 4.Särskilda befogenheter och vissa tvångsmedelPropositionenEnligt propositionen krävs för att skall kunna ta överansvaret för förvarsverksamheten att det i lag införs bestämmelser som gerverket rätt att använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är enligt regeringenatt tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för atttillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen ochsäkerheten i lokalerna.Ett beslut om förvar innebär enligt propositionen med nödvändighet att densom omfattas av beslutet får en inskränkt rörelsefrihet.