bet · GK01JuU14 · 1997-04-10 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet revisorers förslag1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser och en motion som väcktsmed anledning av förslaget. Med anledning av revisorernas förslag om krav påekonomiska konsekvensanalyser samt förslag om att regeringen till riksdagenskall redovisa erfarenheterna av den av revisorerna föreslagna ordningen medkonsekvensanalyser tar utskottet ställning för ett tillkännagivande tillregeringen. Utskottet avstyrker revisorernas förslag såvitt avserkapitalkostnader. Vidare avstyrker utskottet den motion som väckts angåendenedläggningen av häktet i . Till betänkandet har fogats två särskildayttranden (m samt fp, mp, kd och c).Riksdagens revisorers förslagI förslag 1996/97:RR7 hemställer revisorer att som sinmening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om1. kapitalkostnader,2. krav på ekonomiska konsekvensanalyser och3. regeringens redovisning till riksdagen.Motionen1996/97:Ju16 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i . InledningBakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från utskottet om attRiksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiskakalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar.Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas införförändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför harrevisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor. Detta harmedfört att de frågor som tas upp i revisorernas rapport till stor del fallerutanför utskottets beredningsområde. Utskottet har därför inhämtat yttrandefrån finansutskottet i ärendet, se bilaga.KapitalkostnaderBakgrundMed vissa få undantag kännetecknas anstalter och häkten av attdet finns en ägare () och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan omhur effektivt utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs avkapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - idetta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställdaavkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex.femårig statsobligation) plus ett tillägg.Vasakronan AB startade sin verksamhet . Vasakronansfastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.specialfastigheter. En särskild utredare fick enligt regeringens beslut den 29februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningenav , m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas påhyressättningsprinciper.Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principerför förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågorrevisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheternapå kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag,. I denna typ av bolag förutsätter utredaren atthyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del avrisken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligtutredaren minskas från dagens till 10 %.Statens lokalförsörjningsverk har redovisat ett uppdrag tillregeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler förhyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett bildas för att förvalta alla de statligaändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform.Finansutskottet har i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternaslokalförsörjning behandlat ett annat förslag från revisorer(1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternaskapitalkostnader. avstyrkte revisorernas förslag medhänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningensförslag.Riksdagens revisorerRevisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarandeanstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Vidare är det enligtrevisorernas bedömning inte självklart att den nu rådande ordningen medVasakronans fastighetsinnehav är ekonomiskt fördelaktig för staten.Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdragatt göra en utvärdering av ombildningen av , m.m. kommer attstudera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är enligt revisorerna även angelägetatt utredningen belyser på vilka grunder debiterar kriminalvårdenkapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkarden hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgångenav juni 1997.Enligt har statens upplåningskostnad för anstalter och häktenminskat som resultat av en omplacering av lån från till denprivata kapitalmarknaden. Det innebär enligt revisorerna således att lån iRiksgäldskontoret inte alltid är mest förmånliga för staten.Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar hur kostnadernaför lån i förhåller sig till kostnaderna hos andra långivareoch på vilka grunder fastställer låntagarnas lånevillkor.FinansutskottetI likhet med revisorerna utgår finansutskottet i sitt yttrande över det nuaktuella förslaget från att frågan om s.k. specialfastigheter ävenfortsättningsvis skall ingå i fastighetsinnehav eller förvaltas iannan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas isamband med beredningen av och den särskildeutredarens förslag. Likaså utgår finansutskottet från att frågan om grundernaför statens avkastningskrav för verksamhet avseende anstalter ochhäkten kommer att tas upp i detta sammanhang.Vad gäller statens upplåningskostnader framhåller finansutskottet vad densärskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att maninte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering avändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som harsäkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden tillvillkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statligaupplåningen.Finansutskottet betonar vidare att är en dominerande aktörpå den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisadupplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägstakostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. kanenligt finansutskottet möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden ochkan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda ellerkanske till och med bättre än . Staten har en högrekreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättrekreditvillkor. Att upplåningen sker genom är enligtfinansutskottet sannolikt det mest rationella och långsiktigt mestfördelaktiga.Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att föratt täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter fårta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalarför sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad ochmyndighetens/bolagets egna kostnader torde enligt finansutskottet lån iRiksgäldskontoret vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden.I sitt yttrande utgår finansutskottet från att dessa frågor kommer att tasupp i beredningen av utredningsförslagen. ser inte anledningför justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen medanledning av revisorernas utlåtande i denna fråga och anser att yrkande 1 irevisorernas förslag bör avstyrkas.JustitieutskottetDet ankommer inte på justitieutskottet att ta ställning till frågan omformerna för den statliga upplåningen och därmed sammanhängande frågor. Ilikhet med finansutskottet utgår utskottet dock från att de nu aktuellafrågorna kommer att tas upp i beredningen av de ovannämndautredningsförslagen. Utskottet avstyrker i likhet med finansutskottet bifalltill förslaget i denna del.Ekonomiska konsekvensanalyserBakgrundRiksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen avatt propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslagsom föreläggs . Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisabedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekterav sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetadekonsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30).Konstitutionsutskottet utförde en granskning av förekomsten ochutformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagenunder . Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sinaerfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fannsredovisade. ansåg att arbetet med konsekvensanalysermåste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måsteutvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kanunderlätta såväl som regeringens efterföljande uppföljnings- ochutvärderingsarbete. utgick mot bakgrund av detregelreformeringsarbete som pågick i från att regeringenäven i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet avgenomarbetade konsekvensanalyser.Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- ochCivildepartementen (numera ) har varje departement ansvarför att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs idepartementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt bedömer konsekvenserna av de regler som eller regeringenbeslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslagskall redovisas i skriftlig form.I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar iregelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - avregeln (bil. Av budgetproposition framgår attregelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem somtillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så lågsamhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).Riksdagens revisorerRevisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på deninformation som ligger till grund för regeringens beslut vid föreståendeförändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Med kvalitet avsågs bl.a.i vilken omfattning ekonomiska konsekvensanalyser var en del avbeslutsunderlaget liksom omfattning och innehåll i eventuella kalkyler.Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudienavseende regeringens beslut att stänga häktet i kom attligga till grund för revisorernas överväganden.Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyseröver huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- ochhäktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i , ochrevisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund förregeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningenav häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt somsamhällsekonomiskt motiverad.Granskningen avsåg kriminalvården, men frågan om ekonomiskakonsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar avstatligt finansierad verksamhet. I rapporten utvecklar revisorerna sin syn påanvändningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen.Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyserBegreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigthar behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats iett antal propositioner och utskottsbetänkanden.Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte börbegränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare itillämpliga delar bör kunna ligga till grund för Regeringskanslietsberedningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.Val av kalkylmodellVedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiskakonsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av ochStatskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringensbeslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.I de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är detenligt revisorernas mening även av intresse att följa uppbeslut och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet.När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång tillkompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som ärförklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiskakonsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarareden troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckningefterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist iRegeringskansliet.Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlagav god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligtfinansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyserbör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertalgranskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattningmåste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Attutarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måstevärdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet förmed sig. Det innebär att den som fattar beslut - , regeringen ellernågon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiskakonsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andraverksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområdepåverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetadstatsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår avverksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållningmed statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigtdepartement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andraverksamhetsområden.Krav på ekonomiska konsekvensanalyserRevisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ettbeslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra attberäkna. är det emellertid svårt att finna bra alternativ tillekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i enbestämd beslutssituation.Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar för vilken typav beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiskakonsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagensmöjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas.Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunktfrån dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på attbeslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar attvälja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav somverksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringenäven ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om närefterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorernaföreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina kravpå efterkalkyler.Revisorerna föreslår slutligen att regeringen under nästa mandatperiod förriksdagen redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nyaordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning börknyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringenangivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiskakonsekvensanalyser.FinansutskottetFinansutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning att ekonomiskakonsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olikahandlingsalternativ övervägs. är det naturligtvis så som revisorernaframhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanalyserna skalltillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte hellerersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefulltkomplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer därinte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll.Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med bådesvårigheter och krav på resurser. Enligt finansutskottet måste, såsomrevisorerna anför, kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattningställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebäratt den som fattar beslut - , regeringen eller någon myndighet - frånfall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas tillgrund för ett beslut. anser det således inte meningsfullt attställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser.Finansutskottet har i likhet med revisorerna redovisat att det finnsvedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiskakonsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs somunderlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag därdet är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det ärsåledes som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för attta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellti förväg utan får prövas från fall till fall. Enligt finansutskottet kan det,såsom revisorerna också föreslår, vara lämpligt att regeringen ,dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattningregeringen och har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del avunderlaget för sina beslut.Finansutskottet har i likhet med revisorerna framhållit att det, i de fallekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut, är av intresse attefter följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studeradet faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlikadem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkylskall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelågvid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället förefterkalkylen. Genom efterkalkyler kan enligt finansutskottet dock värdefullerfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler iframtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättraframtida kalkyler. Även möjligheter att följa upp och utvärdera debeslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas.Finansutskottet anser att vad det anfört om krav på ekonomiskakonsekvensanalyser och regeringens redovisning med anledning av yrkandena 2och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå att somsin mening ge regeringen till känna.JustitieutskottetDet ankommer inte på justitieutskottet att pröva frågan om krav på ekonomiskakonsekvensanalyser och regeringens redovisning inom områden som faller utanförutskottets utgiftsområde; i dessa mer principiella frågor ankommer det påfinansutskottet att ta ställning. I sitt yttrande framhåller finansutskottetatt vad det anfört ovan i frågan med anledning av yrkandena 2 och 3 irevisorernas förslag bör ges regeringen till känna. har intenågon annan uppfattning.Häktet i ÖstersundBakgrundVåren 1995 beslutade regeringen att lägga ned sju anstalter och två häkten,bland dessa häktet i Östersund.Riksdagens revisorer har genomfört sin granskning i form av fallstudier.Fallstudien avseende nedläggning av ett häkte avser beslutet om nedläggningenav häktet i . Motiven för att välja har enligt revisorernavarit flera. Inför beslutet om att lägga ned häktet i har vissaekonomiska beräkningar redovisats. Dessa beräkningar avser dels kostnader ochkostnadsbesparingar för kriminalvården, dels vissa tillkommande kostnader förandra berörda myndigheter (t.ex. polis, åklagare och advokater).Riksdagens revisorerSåvitt gäller regeringens beslut att lägga ned häktet i konstaterarrevisorerna i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag)att det underlag som låg till grund för beslutet var ofullständigt ochmissvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomförvisar att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorernautesluter inte att nedläggningen var både statsfinansiellt ochsamhällsekonomiskt olönsam.I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagandejämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag omstatsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden medsamhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avsert.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutetfattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ettsådant underlag kan - i enlighet med vad anför i sittyttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valdajämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser förberörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om enbesparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andradelar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir ärnaturligtvis denna besparing felaktigt utformad.MotionenI motion Ju16 (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vidomorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häkteti , anför motionären, och resultatet är skrämmande.Motionären drar slutsatsen att häktet i måste återupprättas.Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Denlogiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägganer häktet i . Detta bör enligt motionären ge regeringentill känna.FinansutskottetFinansutskottet understryker i sitt yttrande att det är viktigt attalternativen till ett beslut framgår tydligt. Det är inte ett alternativ attavstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är attgenomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiskakonsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger dennödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och förandra berörda myndigheter.Finansutskottet behandlar förslag tillinriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav påförstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag liggermakroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag tillinriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissasamhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökadproduktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts såledesvara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund förinriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för attbudgetunderskottet måste reduceras.