bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet enligtregeringens uppfattning ingen ändring. I förarbetena anges att regleringenanknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden aversättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämtha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas.Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste,enligt regeringens bedömning, i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå somkan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andrastycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. VarkenRF eller innehåller några generella regler om tillåtna ellerotillåtna jämkningsgrunder. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningenbör begränsas, får ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Detär emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgåendeinskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbartbegränsningar av verksamheten utan denna måste upphöra helt, vilket kommer attfå omfattande ekonomiska effekter för företagen. En tillståndshavare börnormalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kandriva sin verksamhet och företa investeringar inom den ram som tillståndetanger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andrasäkerhetsaspekter.Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagnalagen i flera delar hänvisar till ExL anser regeringen att de särdrag som ärförknippade med avvecklingen i vissa fall kan motivera ett val av andralösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkrafteningår som ett led i omställningen av till ett ekologiskt uthålligtsamhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk viktför landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde varaägnade att minska tillståndshavarnas förväntningar på att driva verksamhetenvidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden1972-1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillståndgäller, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedanlänge pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet att avvecklingenskulle vara slutförd , bidrar emellertid, enligt regeringen, till attbegränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvittavser tiden . Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu näravvecklingen inleds har varit i bruk under förhållandevis lång tid.Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någonbetydelse på priset på högspänd el i , skall ersättningen enligtregeringens förslag bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt omsådan inverkan inte förekommit.Enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen gäller principen att om det företag förvars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse påfastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av detmarknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit.Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpaprincipen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skallbehöva ersättas. En fördel med att införa en uttrycklig regel iavvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL kan, enligt regeringen,vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde.Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skallbortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av justden reaktor som det är fråga om. Enligt Lagrådet når man på detta sätt ennärmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan kommaatt utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar avandra reaktorer. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning.Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angåendeandra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sinaståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av dettamaterial, får göra en bedömning.Enligt regeringens förslag skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet atten kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas efter den tidpunkt då denförst togs i kommersiell drift.I betänkandet 1987/88:41 (s. 41 f.) uttalade näringsutskottet följandeangående kärnkraftsreaktorernas livslängd.Avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är . Den tekniskalivslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker ochekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder somkrävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste varalönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomiskkomponent. Anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40år. Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitningeller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan sågott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytasut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydandereparationsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Detstörsta problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken.Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoretatt en reaktortanks livslängd är minst 40 år.Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt,eftersom reaktorhavaren, enligt regeringens förslag, inte får möjlighet atthävda att drifttiden överstiger . Syftet med regeln bör emellertid, enligtregeringen, inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande somett led i den allmänna intresseavvägningen.Som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande bör såledesenligt regeringen gälla att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet attkärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas efter den tidpunkt då denförst togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen frånen viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra tilltillståndshavarens inkomster. I det fallet staten vill göra gällande kortaredrifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuellareparationsbehov, är det, enligt regeringen, därför naturligt att det i förstahand ankommer på staten att förebringa utredning i frågan.MotionernaI motion 1997/98:N3 av m.fl. (m) hemställs att avslårregeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad somanförts i motionen (yrkande 1) samt att avslår regeringens förslagtill ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts imotionen (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a.:När det allmänna gör ingrepp i enskildas intressen skall en s.k.proportionalitetsprincip tillämpas. Det gäller såväl enligt svenska som enligtav fastlagda rättsprinciper. Proportionalitetsprincipen sägeratt det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes, vilket i dettasammanhang innebär att ett ingrepp i den enskildes äganderätt endast får ske omdet allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för atttillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildesäganderätt. Propositionens förslag strider enligt Moderata samlingspartietsuppfattning mot proportionalitetsprincipen och bör redan av detta skäl avvisasav riksdagen.Såväl i den svenska grundlagen som i stadgas att det skallfinnas ett preciserat allmänt intresse för att intrång i enskild äganderättskall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara ett?angeläget? En stängning av kärnkraftverk strider inte moträttsliga principer om detta allmänintresse är starkt och preciserat. Ilagförslaget är emellertid allmänintresset varken preciserat eller analyserat.Förslaget utgår från att den första reaktorn i skall stängas senastden och den andra . Regeringen har emellertidinte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att man senast måste stänga två reaktorer. Frånvaron av en analys frånregeringens sida av denna fråga tyder på att det saknas sakliga skäl, ochdärmed ett angeläget allmänintresse, som kan motivera en förtida avveckling avBarsebäck.Enligt de rättsliga principer som bestäms av grundlagen skall alllagstiftning ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftasför beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måstevara förutsebar och tydlig så att den som berörs av lagen kan förutse desstillämpning. Även om avvecklingslagen till sin formella ordalydelse synes varagenerellt utformad uppfyller den i realiteten inte detta krav. Regeringensutfästelser och de av antagna riktlinjerna för energipolitiken iproposition 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i men intealls övriga reaktorer. Det är därför uppenbart att avvecklingslagen avserverksamheten vid just . Lagförslagets vaghet gör att regeringen gesobegränsade möjligheter att helt godtyckligt besluta om stängning av reaktorer.Det sker utan att de som skulle beröras har någon som helst möjlighet attförutse besluten genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna är såoprecisa att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor,förutom de båda reaktorerna i , som först kommer att beröras.Därigenom tillgodoses ej rimliga rättssäkerhetskrav.Den förtida avvecklingen av kärnkraften är ett led i den av riksdagenbeslutade omställningen av energisystemet, en omställning som även förutsätterett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av riksdagen.En del av dessa åtgärder berör EG-rätten och vad som är tillåtet enligt denna.Det gäller särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för denenergiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden från berördastatsråd samt den statliga monopoliseringen av nytillkommandeutlandsförbindelser för elöverföring i förslaget till ny ellag.Avvecklingslagen ingår således i en energipolitik som kan visa sig strida motEG-rätten.I motion 1997/98:N4 av m.fl. (kd) hemställs bl.a. attriksdagen avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling ochföljdändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet (yrkande 1). Frågan omersättning till berörd reaktorägare är enligt motionärerna inte löst ipropositionen. Det innebär att regeringen förväntar sig att ska fattabeslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Dennabeslutsordning är oacceptabel. Förutsättningarna för ersättning tillreaktorägare synes också vara tillyxade utan närmare utredning. Frågan omlagförslaget strider mot expropriationsrättsliga principer är inte besvarad.Det saknas i propositionen klarläggande om huruvida lagförslaget stämmeröverens med . Det kan göras gällande att ersättningsregelninte är förenlig med praxis. Det är inte acceptabelt att enrättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är heltklarlagda.UtfrågningarnaUtfrågningarna av professorerna har vid utfrågningen anfört bl.a.:Han har skrivit en och annan bok om grundlagsskyddet. Han deltog i enarbetsgrupp i . Han deltog inte i Näringsdepartementetsarbete med saken. Han tjänstgjorde i Lagrådet för 15 år sedan.Beträffande grundlagstolkning anser han och de flesta andra att manvisserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning, men man får varasärskilt noga med rättighetsreglerna, där skall man gå på ordalagen. Om de enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att detinte var så allvarligt menat. Man får ta grundlagen på allvar och tolka dentill den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara omgrundlagen är oklar på någon punkt.I proposition 1993/94:117 med förslag bl.a. till ändring i 2 kap. 18 §regeringsformen uttalade regeringen att vad som är ett angeläget allmäntintresse delvis är en fråga om en politisk värdering. Som jurist är hanförvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Med dennagrundlagsregel och med utformningen av motiven har det för Lagrådet varit svårtatt komma fram till någon annan bedömning än att det nu är fråga om ett?angeläget allmänt intresse?.I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § RF anser han att som huvudregelgäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men attgrundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. När detgäller begränsningen genom den s.k. 40-årsregeln anser han att den ärdiskutabel. Det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-årsregeln. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måstevara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Hanvågar inte uttala sig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln inormala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande.Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Allaolämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kanreagera mot dem ändå.När det gäller blir det fråga om en intresseavvägning. Hananser att det är väldigt svårt att hitta ett stöd för att dethär skulle vara konventionsstridigt.Han anser inte att varseltidernas reglering i det här sammanhanget ärtillfredsställande. En väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Han harsvårt att säga vad som är en acceptabel varseltid.Sammanfattningsvis anser han att om han tjänstgjort i Lagrådet skulle haninte ha varit entusiastisk över lagförslaget men skulle ändå inte ha ansett detgrundlagsstridigt. Grundlagen ger inte ett så bra skydd för äganderätten somman ofta antar.Professor har vid utfrågningen anfört bl.a.:Han anser att ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat i denföreslagna lagen, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmännasyften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriationskall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkligapoängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 regeringsformensker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det äralltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan mangår in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror han ocksåatt syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligtpreciserat. Han har svårt att se att det skulle finnas något problem urgrundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftetverkligen är det riktiga, men det är inte en juridisk fråga.Det skydd som ger är mycket svagt. Han anser att Lagrådetinte behövde skriva mer än de gjort samt att Lagrådets bedömning är korrekt.Principen att full ersättning skall utgå är sedan ändringen i 2 kap. 18 §starkare, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp. Indragning av etttillstånd är ett sorts löftesbrott när det sker med den föreslagna lagensmotivering, därför skall full ersättning utgå. Det finns legitima förväntningarför kärnkraftstillstånden, dessa är inte tidsbegränsade. Den s.k. 40-årsregelnanser han vara tvivelaktig och bör tas bort. Den kan bara motbevisas av staten.Han anser inte att den är i överensstämmelse med expropriationsrättsligaprinciper. Däremot anser han att den s.k. influensregeln kan vara kvar. Detfinns influensregler i samtliga länders expropriationslagstiftning.Ersättningen skall räknas ut tekniskt, beloppet är helt beroende av dennettoavkastning som driften av kärnkraftverket innebär. Domstolen skall taställning till ersättningen. När det gäller frågan om att eventuellt lösa infastigheten gör det inte någon större ekonomisk skillnad eftersom hänsyn skalltas till den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är rent avmöjligt att man skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativtvärde.Professor har vid utfrågningen anfört bl.a.:Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiskaunionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågorkring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln medprodukten, elektriciteten, dels investeringar över gränser i producerandeföretag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentielltersättningsbränsle, nämligen kolet.Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkrafträttsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområdenav vilka han vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerhetenoch Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, den inre marknaden,konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Redan denna kortalägesbeskrivning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kanbetraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan atträttsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen ochmångfasetterad.På dessa områden finns ett antal handfasta författningar, till formendirektiv, såsom elmarknadsdirektiv, transiteringsdirektiv och1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv. Bland relevanta dokument finns ocksåpolicydokument som exempelvis beslutet av parlamentet och rådet omriktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiskanät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiskaunionen. På området gäller vidare primärrättens regler, som t.ex. EU-fördragetsartiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser,inklusive regler om fri- och rättighetsskydd.Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha tillinnehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla vid en angiventidpunkt. Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget hanågon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ettavstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i . Sådana situationerkan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknadeEG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligthänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa blir berördafår man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig.Kan EG-rättens rättsskyddsgarantier ha någon bäring på beslutet? Han kan förnärvarande inte ens försöka ge ett klart svar på denna fråga. Skälet är attunderlaget i avvecklingspropositionen och tidigare förarbeten inte ärtillräckligt utförliga. Utan sådan utredning kan han inte se framför sig vilkatusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olikareaktorer.Han vill påminna om tre viktiga rättsgrundsatser. Objektivitetsgrundsatsen,eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Grundsatsen att legitima förväntningar skallskyddas. Proportionalitetsgrundsatsen.Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otalföljdbeslut. Regeringens proposition om en uthållig energiförsörjninginnehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var varkenkonkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga omavställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andraBarsebäcksreaktorn undandrar sig hans bedömning.Han anser att de legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i bådeEuropadomstolens och praxis. I praxis haråtskilligt preciserats kring dessa, men i praxis är det helalitet mer opreciserat. har i åtskilliga fall accepteratförändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i såfall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Tillämpar man dessaresonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden äroacceptabelt kort enligt sätt att se på saken.Han anser att det kan spela en betydande roll att staten avstått från attanvända sin egendom i stället för att använda andras för att uppnå det mål manställt upp. Därför har han nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyterkapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyraberömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare isvenska kärnkraftverk kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som han iandra avseenden är litet mer osäker på.På frågan om vad som saknas i beredningen av ärendet anger han att han saknarunderlag för de olika frågorna. Det omöjliggör för honom personligen att taställning till EG-frågorna. Han kan inte ens precisera frågeställningarna, änmindre besvara dem. Han anser inte att beredningskravet i 7:2 regeringsformenär uppfyllt. Han anser att de tre propositionerna; En uthålligenergiförsörjning, Ny ellag och Lag om kärnkraftens avveckling, hör ihop ochenligt hans förmenande måste ses tillsammans. Han är tveksam till om lagenuppfyller godtagbara rättssäkerhetskrav. Bristen på konsekvensanalyser av denföreslagna lagen är slående.Utfrågningen med näringsminister har vid utfrågningen med honom anfört bl.a.följande:Han är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet. Han harvarit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Det saknas fog förkritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt.Regeringen har hanterat ärendet på det sätt som regeringsformen kräver. Därmedhar de också beaktat vad som sägs i och EG-rätten. Lagrådethar inte gjort några erinringar.Svenska folket har i en folkomröstning bestämt att kärnkraften skallavvecklas och att skall genomföra detta. Den aktuella lagen är ettverktyg för att genomföra detta. På vilket sätt som regeringen skall återkommatill vad gäller finansieringen av kostnader för stängningenåterkommer regeringen till. gäller det att skall anta en lag somger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som redan tidigarehar fattat och som är resultatet av en folkomröstning.Utskottets bedömningUtskottet har vid beredningen av propositionen tagit som sin uppgift att prövaom den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig medregeringsformen, och EG-rätten.Inledningsvis vill utskottet erinra om att Lagrådet vid sin granskning avlagförslaget kommit till slutsatsen att det är förenligt med regeringsformensoch bestämmelser om egendomsskydd. Inte heller någon av detre juristprofessorer som utfrågats av utskottet hade uppfattningen attlagförslaget stred mot dessa bestämmelser. Professor ansågdock att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt.Frågan om beredningen av den nu aktuella propositionen och av propositionen1996/97:84 En uthållig energiförsörjning har anmälts till granskning avutskottet. Utskottet återkommer alltså till denna fråga i ett kommandegranskningsbetänkande och begränsar här sin bedömning till frågan omlagförslagets förenlighet med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen,och EG-rätten.RegeringsformenEnligt 2 kap 18 § regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggadgenom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller tillnågon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla attdet allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävsför att tillgodose angelägna allmänna intressen.Som Lagrådet framhåller får ett beslut enligt den föreslagna lagen ansesinnebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att 2 kap.18 § regeringsformen är tillämplig.När det gäller frågan om huruvida en åtgärd krävs för att tillgodoseangelägna allmänna intressen uttalade regeringen i förarbetena till denaktuella lydelsen av stadgandet (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt atti detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmännaintressen?. Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intressetav att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö.