bet · GK01SfU15 · 1997-04-17 00:00:00 — I betänkandet redovisar utskottet de av beslutadeprinciperna för det nya ålderspensionssystemet och den fortsatta beredningenav ärendet samt behandlar några motioner rörande pensioner, främst medanknytning till det reformerade ålderspensionssystemet. Motionerna är väcktaunder den allmänna motionstiden /97, förutom två yrkanden som är från denallmänna motionstiden /95.Frågor som närmare behandlas är- genomförandet av en pensionsreform enligt riktlinjerna eller ettgrundtrygghetssystem enligt modell,- utbetalning av nu avsatta premiereservmedel samt vilket organ som skall hahand om försäkringsfunktionen,- genomförandet av ett premiereservsystem enligt riktlinjerna eller enligtVänsterpartiets modell,- krav på tjänstgöringsperiodens längd för pensionspoäng förtotalförsvarspliktiga,- pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning,- minskad reduktion vid förtida uttag av ålderspension,- delpension i det nya pensionssystemet,- kostnader för pensionsutbetalningar från utlandet.I betänkandet understryker utskottet nödvändigheten av attfempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs.Enligt utskottet får reformen inte försenas ytterligare utan måste nugenomföras. Utskottet utgår från att skall kunna fatta beslut ifrågan . Utskottet konstaterar att premiereservsystemet är ettviktigt inslag i överenskommelsen, och det nya systemet skall också innehållaen sådan del. En särskild utredare skall lägga fram förslag om tekniskutformning av premiereservdelen. Utskottet avstyrker bifall till samtligamotioner.Till betänkandet har fogats en reservation och två särskilda yttranden. Motioner väckta under den allmänna motionstiden /951994/95:Sf229 av m.fl. (v) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett premiereservsystem i offentlig regi.1994/95:Sf261 av andre vice talman och (c, fp) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att lokalisera försäkringsfunktionen i "ATP-reformen" till i Sundsvall.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /971996/97:Sf212 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ompensioner från ett annat EU-land.1996/97:Sf216 av m.fl. (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensionspoäng tilltotalförsvarspliktiga.1996/97:Sf218 av m.fl. (s) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det i detreformerade pensionssystemet ges utrymme för möjlighet att välja delpension.1996/97:Sf222 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt tillpensionstillskott för alla utan ATP.1996/97:Sf225 av m.fl. (mp) vari yrkas14. att beslutar att riva upp principbeslutet om ett reformeratpensionssystem,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om målkonflikter i det reformerade pensionssystemet,16. att hos regeringen begär fördjupade analyser som belyser de imotionen påtalade målkonflikterna i det reformerade pensionssystemet,17. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd, lika för alla,19. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att sänkta kostnader för pensionering kan klara ökadekostnader för vård och omsorg för äldre.1996/97:Sf229 av m.fl. (kd) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om redan inbetalda avgifter till premiereservdelen.1996/97:Sf238 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att betala ut premiereservpengarna till spararna senast våren 1998när pengarna inte är bokförda som en skuld.1996/97:Sf242 av m.fl. (fp) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om pensionerna.1996/97:Sf246 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flexiblarepensioneringssystem.1996/97:Fi206 av m.fl. (m) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det reformerade ATP-systemet. Reformens huvudsakliga inriktningPrincipbeslutetEn reformering av ålderspensionssystemet har inletts, som syftar till ettsystem som är fristående och robust för samhällsekonomiska och demografiskaförändringar. Det skall ges en försäkringsmässig karaktär, som defördelningspolitiska inslagen tydliggörs. Det skall även öka det samhälleligasparandet och i högre grad än dagens system stimulera arbetsutbudet.Riksdagen har antagit riktlinjer för ett sådant framtidaålderspensionssystem (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr.1993/94:439). Riktlinjerna, som grundar sig på en överenskommelse mellan femriksdagspartier (s, m, c, fp och kd), innebär i sina huvuddrag att ålders-pensionssystemet skall vara ett allmänt obligatoriskt system och attpensionsförmånerna skall baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Detreformerade systemet skall vara avgiftsbestämt till skillnad från detnuvarande, förmånsbestämda pensionssystemet.Inkomstrelaterad ålderspensionEnligt de av antagna riktlinjerna skall pensionsrätten utgöra 18,5 %av pensionsgrundande inkomster upp till ett förmånstak. Pensionsrätt grundasockså på socialförsäkringsersättningar m.m., i vissa fall med tillägg för enfiktiv inkomst alternativt på den bakomliggande inkomsten. Vidare beräknaspensionsrätt även för vissa studier, värnpliktstjänstgöring samt s.k. barnår.Ett belopp som motsvarar pensionsrätten betalas in till systemet i form av enålderspensionsavgift. Av inbetalda avgifter används huvuddelen (16,5procentenheter) till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ettfördelningssystem, vilket innebär att avgiftsintäkter löpande används tillutbetalning av pensioner . I ett kompletterandepremiereservsystem avsätts resten av ålderspensionsavgiften ()på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspensionsom grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och utgårenligt försäkringsmässiga grunder.Ålderspensionen från fördelningssystemet beräknas på summan av under livetintjänad pensionsrätt (livsinkomstprincipen), delad med ett s.k. delningstal.Delningstalet fastställs med utgångspunkt i förväntad återstående livslängdvid tidpunkten för pensioneringen. De intjänade pensionsrättigheterna inomfördelningssystemet skrivs upp med ett index som baseras på denprocentuella ökningen av de pensionsgrundande inkomsterna, medan utgåendepensioner från fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras.GarantipensionDet inkomstrelaterade systemet kompletteras med en garantipension, somersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskildagrundavdraget för folkpensionärer vid beskattning. Garantipensionen utgörutfyllnad till en viss lägsta nivå och ett tillskott till pensionen för demmed låg inkomstrelaterad pension. För dem som inte har någon inkomstrelateradpension skall garantipension ges som en fast lägsta garanti. Dennalägstagarantinivå är för ogift pensionär 2,1 basbelopp och för gift pensionär1,87 basbelopp. Den som har en inkomstrelaterad pension, såvitt gäller ogiftpensionär, under 3,0 basbelopp men över 0,4 basbelopp får alltidgarantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen.FinansieringÅlderspensionsavgiften på av avgiftsunderlaget skall till viss del tasut som socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till viss del iform av en avgift för vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret.Avgift skall även tas ut på ersättningar som utges vid sjukdom, arbetslöshetm.m. och på pensionsgrundande belopp utöver faktiska inkomster.Pensionsarbetsgruppen hade föreslagit att hälften av ålderspensionsavgifteneller tas ut som en arbetsgivaravgift och hälften som en avdragsgillegenavgift som betalas av den anställde. Förslaget förutsatte att det sker enavgiftsväxling så att arbetsgivaravgiften reduceras och den avgift denenskilde själv betalar höjs med motsvarande belopp. Om detta skall ske utanförlust för den enskilde löntagaren måste det kostnadsutrymme som sänktaarbetsgivaravgifter skapar användas till att höja bruttolönen. Tveksamheten omen avgiftsväxling av detta slag kan genomföras på ett neutralt sätt medfördeatt frågan om formerna för det framtida uttaget av ålderspensionsavgifthållits öppen. Om det skall ske en avgiftsväxling bör denna dock äga rum vidett tillfälle som bruttolönerna höjs med motsvarande belopp.På inkomstdelar som överstiger förmånstaket tas i stället ut en särskildavgift, som storleksmässigt motsvarar halva ålderspensionsavgiften. Dennaavgift utgör en skatt och intäkterna från den förs till statsbudgeten.Riktlinjerna innebär att ATP-systemet omvandlas till ett system förinkomstrelaterad ålderspension. De pensioner som fr.o.m skall börjabetalas ut från fördelningssystemet finansieras från AP-fonden. Finansieringenav ATP-pensioner i form av förtidspension och efterlevandepension förs övertill statsbudgeten eller organiseras som en självständig försäkringsgren. Denutfyllnad till inkomstrelaterad pension i form av garantipension som införsskall finansieras över statsbudgeten. Vissa pensionsförmåner som långsiktigtskall finansieras över statsbudgeten skall dock övergångsvis finansieras frånAP-fonden.Tilläggspensionsavgiften övergår till att bli den del avålderspensionsavgiften som skall utgå i form av arbetsgivaravgift/egenavgift.Underlaget för denna avgift avsågs breddas till att omfattaalla pensionsgrundande inkomstslag, dvs. även ersättningar frånsocialförsäkringen och fiktiva inkomster som ger pensionsrätt.För att finansiellt förstärka pensionssystemet införs enavgift som uppgår till och betalas av den enskilda individen.Ikraftträdande och övergångsreglerEnligt principbeslutet avsågs det reformerade ålderspensionssystemet träda ikraft och tillämpas fullt ut för personer födda år 1954eller . Personer födda får ett successivt ökande antal 20-delar enligt det nya systemet och resten enligt nuvarande system. Personerfödda omfattas även fortsättningsvis av nuvarande system. Deförsta pensionerna från det reformerade systemet skulle utbetalas . Vidsamma tid skulle de nya reglerna om garantipension träda i kraft.Reformeringen skall ske stegvis med början . Bl.a. skall reglerna förpensionsrätt för förfluten tid utsträckas till att avse även . Vidarebör reglerna om pensionsrätt för studier och värnpliktstjänstgöring få verkanredan fr.o.m. den 1 januari 1995.Övergångsvis garantipension avsågs ersätta folkpension ochpensionstillskott som de särskilda skattereglerna för pensionäreravskaffas. Detta gäller även utgående pensioner.Genom beslut flyttades tiden för det formella ikraftträdandet avintjänandereglerna fram till (prop. 1994/95:100, bet.1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343).I december 1996 har därefter godkänt att ikraftträdandet avintjänandereglerna flyttas fram till och att de förstautbetalningarna påbörjas (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:SfU1, rskr.1996/97:126).Det fortsatta beredningsarbetetEn hel del beredningsarbete återstår innan riktlinjerna för det reformeradeålderspensionssystemet kan omsättas i lagförslag m.m. Ett flertal frågor måstedessutom utredas ytterligare. Den s.k. Genomförandegruppen, som består avföreträdare för de fem partier som står bakom reformen, har till uppgift attmedverka i den fortsatta beredningen av pensionsöverenskommelsen och att vårdaöverenskommelsen. Partierna har lovat att inte ensidigt genomdriva någraförändringar. Till Genomförandegruppen har knutits tvåexperter från (). Beredningen av pensionsreformenbedrivs inom under ledning av socialförsäkringsministerneller dennas statssekreterare samt i samverkan med berörda myndigheter.Som ett första steg i genomförandet av reformen har fr.o.m. den 1 januari1995 införts en allmän egenavgift i form av pensionsavgift påinkomster upp till 7,5 basbelopp som är av pensionsgrundande slag (prop.1994/95:41, 1994/95:SfU6, rskr. 1994/95:81). Inbetalda medel förs tillAllmänna pensionsfonden. har beslutats dels atttilläggspensionsavgiften tills vidare skall vara , dels att den del avinbetalda tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar somöverstiger det inkomsttak som berättigar till pensionsförmåner fr.o.m. år 1995förs till statsbudgeten. Denna andel har tills vidare schablonmässigtfastställts till . Vidare har beslutats att av inbetaldapensionsavgifter placeras på konto hos förfinansiering av framtida pensioner. Avsikten är att medlen skall användas inompremiereservsystemet. En särskild lag reglerar förvaltningen av dessa medel(SFS 1994:1748).Under beredningen har fem offentliga utredningar tillsatts. Två av dem,Utredningen om makars pensionsrättigheter vid bodelning ochPremiereservutredningen, har redan redovisat sina förslag. Detta har skett ibetänkandena Pensionsrättigheter och bodelning (SOU 1995:8) resp. Allmäntpensionssparande (SOU 1996:83).Följande utredningar pågår fortfarande:- Översyn av systemet för efterlevandepension. Denna översyn skall enligtdirektiven vara klar (dir. 1996:51). Enligt vad utskottetinhämtat från är det sannolikt att utredningstidenmåste förlängas.- Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, dvs. motsvarigheten tilldagens förtidspension och sjukbidrag (dir. 1997:9). Utredarens förslagskall redovisas . I de delar som förslagen avserungdomar skall dock utredaren lämna en särskildredovisning till regeringen.- Utformningen av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel.Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1997:46).Utredningen skall vara slutförd . I direktivenanges att utredaren bör hålla nära kontakt med de personer som ingår i detbreda politiska samrådet om ålderspensionsreformen och vid behov informeradessa om utredningsarbetet.Inom är dessutom följande områden under beredning:- Slutlig utformning av regler för intjänande av ålderspensionsrätt ochberäkning av sådan pension (bl.a. indexering och pensionsrätt för studier).En departementspromemoria Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundadålderspension, m.m. (Ds 1995:41) har tidigare lagts fram. Ytterligare endepartementspromemoria, Vissa justeringar av intjänanderegler, är underutarbetande och kan komma att föreligga senare under våren 1997.- Den finansiella infasningen och avgiftsuttag. Departementspromemorior omallmänna egenavgifter (Ds 1995:29) respektive utvidgad avgiftsskyldighetvad avser ålderspension, m.m. (Ds 1995:55) har tidigare lagts fram.- Garantipension och bostadsstöd samt samordning med andra förmåner. Endepartementspromemoria, Grundskydd, bostadsstöd och samordning, är planeradtill hösten 1997.- Ändrade regler i LAS om rätt för anställda att få kvarstå i arbete till 67års ålder. Arbetsmarknadens parter har tid fram till utgången av november1997 för att träffa avtal. Om så inte sker kan tvingande lagstiftning bliaktuell. har påbörjat beredningsarbetet.Sedan beslutade om riktlinjer för det nyaålderspensionssystemet har, som ovan nämnts, reformen uppskjutits vid tvåtillfällen. Skälen för det senaste beslutet är att omfattningen av arbetet medatt genomföra och utveckla riktlinjerna innebär att ikraftträdandet behöversenareläggas till . Vidare kommer omläggning av ADB-systemoch administrativa rutiner till stor del inte att kunna genomföras förränefter riksdagsbeslut om ny lagstiftning. Detta innebär att tiden mellanikraftträdande och de första utbetalningarna inte får bli för kort. Undertiden måste vidare göras omfattande beräkningar av pensionsrätt m.m. avseendetiden . De första utbetalningarna bör därför påbörjas först tvåår efter ikraftträdandet, dvs. Utskottet förutsatte att kommandelagförslag föreläggs i så god tid före det avsedda ikraftträdandetatt ges en tillräcklig tid för överväganden och behandling. mening torde det vara nödvändigt att senast under våren1998 fattar beslut om intjänandereglerna. Även då det gäller övriga regler omålderspension bör ges utrymme att fatta beslut innanutbetalningarna enligt det reformerade systemet föreslås påbörjas den1 januari 2001.MotionerI motion 1996/97:Sf225 av m.fl. (mp) begärs att riksdagenupphäver principbeslutet om det reformerade pensionssystemet (yrkande 14).Motionärerna pekar på att målkonflikter är inbyggda i det reformeradepensionssystemet, eftersom man å ena sidan vill ha en hög grundtrygghet och åandra sidan en försäkring som är kopplad till inkomsten och bygger påförsäkringsmässighet (yrkande 15). Dessa mål går inte att förena på ettrimligt sätt när ersättningsnivån i den inkomstgrundande pensionen är så passlåg som . Motionärerna anser att bör begära fördjupadeanalyser som belyser dessa målkonflikter (yrkande 16). Även om systemet för del av befolkningen innebär ett grundpensionssystem med en viss menobetydlig koppling till inkomsten kan inkomstkopplingen enligt motionärernaändå för vissa personer få större betydelse. Med hänsyn härtill och dåsystemet är utomordentligt krångligt med en dyrbar administrativ uppbyggnadvill motionärerna i stället ha ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd,lika för alla, på ungefär samma nivå som dagens ålderspension för enlåginkomsttagare som tjänar ca . I grundskyddetskall också räknas in ett belopp som motsvarar det nuvarande bostadstilläggetvid en basbostadskostnad på /månad. För bostadskostnader därutöverskall bostadstillägg utgå på samma sätt som . Grundskyddet skall varalägre för samboende än för ensamstående och beskattas på samma sätt som förförvärvsarbetande. Motionärernas förslag innebär ett grundskydd föreskatt på för ensamstående och för sambor. Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarandesystem måste få behålla dem. Därför behövs långa övergångstider, troligen15-30 år. I motionen begärs ett tillkännagivande om ett sådant nyttgrundskyddssystem (yrkande 17). Detta system skulle leda till sänktakostnader för pensionering och ge utrymme för att klara ökade kostnader förvård och omsorg om äldre. beräknas de årliga kostnaderna förett pensionssystem enligt motionärernas modell vara lägre(yrkande 19).Lars m.fl. (m) anför i motion 1996/97:Fi206 yrkande 2 attförseningen av pensionsreformen är allvarlig, inte minst för de generationersom kommer att få hela sin framtida pension från det nya reformerade systemet.De medel som skall avsättas till premiereservsystemet får en försämradavkastning genom en onödigt långvarig placering på räntebärande konto. Hadeden enskilde pensionsspararen i stället kunnat investera medlen i t.ex. aktierhade den reala avkastningen blivit betydligt högre. Med ränta på ränta-effekter kan ett fåtal års sämre avkastning för ett pensionssparande betyda mycket för pensionskapitalet . Informationenfrån pensionssystemet kommer enligt motionärerna att leda till mer rationellasparbeslut för hushållen. Hushållens ökade kunskaper kan också leda till enannan syn på beskattning, lönerörelser m.m. och därmed ökat ansvarstagande. Imotionen begärs ett tillkännagivande härom.Även i motion 1996/97:Sf242 yrkande 3 av m.fl. (fp)framhålls fördelarna med det reformerade pensionssystemet. Enligt motionärernaär det utomordentligt viktigt för samhällsekonomin samt för dagens ochframtidens pensionärer liksom för medborgarnas tilltro till det politiskasystemet att reformen nu genomförs. Ett tillkännagivande härom begärs.Utskottets bedömningDen kraftiga ökningen av ålders- och förtidspensionärernas andel avsamhällsekonomin och obalansen i relationen mellan inkomsterfrån de avgifter som är avsedda för pensionsändamål och de totalapensionsutgifterna medför att en reform av det nuvarande pensionssystemet ärnödvändig. Det är enligt utskottet särskilt viktigt att det nya systemet görsmer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.Inriktningen bör även vara att stärka sambandet mellan förvärvsinkomster ochpension samt bidra till ett ökat sparande. Det är också viktigt att ålders-pensionssystemet utgör ett självständigt system. Det blir härigenom möjligtatt följa utvecklingen av ålderspensionssystemets inkomster och utgifter,vilket är förutsättningen för att kunna bestämma förmånernas storlek. En sådanordning skapar ett förtroende för pensionssystemets stabilitet och förmåga attgarantera pensionsförmånerna.Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att sambandet mellanförvärvsinkomster och pension bör stärkas genom att pension enligt detreformerade systemet i princip grundas på de samlade förvärvsinkomsterna underen persons livstid. är det viktigt att det finns ett grundskydd förpensionärer som inte har tjänat in ett rimligt inkomstrelaterat pensionsskydd.Utskottet anser att den föreslagna garantipensionen kommer att innebära ettfullgott grundskydd för pensionärer, som den stimulerar eget arbetegenom att den som har en inkomstrelaterad pension upp till viss nivå fårgarantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen.Inte minst för att garantera stabilitet i regelverket och därigenom skapaförtroende för pensionssystemet är det viktigt att det nya pensionssystemetbygger på ett brett parlamentariskt stöd. Det är således nödvändigt attfempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs.Med hänsyn till det anförda motsätter sig utskottet att det införs ettgrundtrygghetssystem av den modell som föreslås i motion 1996/97:Sf225 (mp).Yrkandena 14-17 och 19 i motionen bör därför avslås av riksdagen.Utskottet har förståelse för att det beredningsarbete som återstår innan detnya pensionssystemet kan börja fungera är omfattande och tar tid. Detta ärockså anledningen till att ikraftträdandet senarelagts till den 1 januari1999. Att de första utbetalningarna inte kan påbörjas beror somnämnts på att omläggningen av ADB-system och administrativa rutiner till stordel inte kan genomföras förrän efter det fattat beslut om den nyalagstiftningen. Ett ålderspensionssystem har så långsiktiga effekter attenskilda medborgare, företag, organisationer m.fl. i stor utsträckning redanhar börjat inrätta sig efter ett nytt pensionssystem helt i enlighet med de avriksdagen beslutade riktlinjerna. Det är således angeläget att medborgarnasnart får ett definitivt besked om vad som mer i detalj kommer att gälla omden framtida ålderspensioneringen. Visserligen står en hel del frågorfortfarande öppna för att lösas under det fortsatta beredningsarbetet, mensenareläggningen av reformen kan få effekter även på redan antagna riktlinjer.Således har utskottet från företrädare för inhämtat att ioch med att de första utbetalningarna senarelagts bör detövervägas om personer som är födda alls skall omfattas av det nyapensionssystemet. Det kan också finnas skäl för att ytterligare någongeneration som är född senare än 1935 inte bör omfattas av det reformeradesystemet. Frågan är under beredning i Genomförandegruppen.Utskottet delar därför uppfattningen i motionerna 1996/97:Fi206 (m) och1996/97:Sf242 (fp) att pensionsreformen inte får försenas ytterligare utan numåste genomföras. Denna uppfattning ligger också till grund för motionerna1996/97:Sf238 (m) och 1996/97:Sf229 (kd), som utskottet behandlar i följandeavsnitt, Premiereservsystemet. Utskottet utgår från att denna uppfattningockså delas av regeringen och att regeringen därför ser till att kanfatta beslut i frågan . Utskottet vill i sammanhanget påpekaatt den kommande propositionen också skall innefatta ställningstaganden tillavgiftsuttag och finansiell infasning av reformen.Motionerna 1996/97:Fi206 yrkande 2 (m) och 1996/97:Sf242 yrkande 3 (fp)anses tillgodosedda med vad utskottet anfört, och motionerna avstyrks.PremiereservsystemetPrincipbeslutet och beredningenÅlderspensioneringens fördelningssystem skall som angivits kompletteras medett premiereservsystem. I premiereservsystemet avsätts medel på individuellapremiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas pådet sparande och den avkastning som finns på kontot och beräknas enligt ihuvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar.