bet · GL01KU13 · 1997-12-02 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande 13 motioner, av vilka en väckts underden allmänna motionstiden och 12 väckts under den allmänna motionstiden1997. I motionerna behandlas frågor om näringsverksamhet, kommunalaföretag och laglighetsprövning av verksamhet som bedrivs i denna form, vidarekommunernas rätt att teckna borgen, partistödets fördelning på grundstöd ochmandatbundet stöd samt kommunala servicezoner. Utskottet avstyrker samtligamotioner. Till betänkandet fogas fyra reservationer. 1996/97:K522 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om institutet borgen,2. att hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i enlighetmed vad som anförts i motionen.1997/98:K207 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd idet kommunala partistödet.1997/98:K501 av de () vari yrkas att hosregeringen begär en utredning om möjligheten att införa servicezoner i enlighetmed vad som anförts i motionen.1997/98:K503 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheternatill laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att hos regeringen begär förslag till straffrättsligtsanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:K505 av de () vari yrkas att hosregeringen begär ändring i kommunallagen innebärande att näringsverksamhet intei någon form får bedrivas av kommuner och landsting i enlighet med vad somanförts i motionen.1997/98:K510 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att begränsaden kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:K511 av () vari yrkas att hos regeringenbegär en utredning för översyn av kommunallagens regler för laglighetsprövningi enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:K515 av m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av attse över reglerna för näringsverksamhet.1997/98:K520 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en restriktiv syn på näringsverksamhet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en uppföljning och kartläggning av kommunala bolag.1997/98:K529 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte atthindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen avbefintliga.1997/98:Fi801 av och () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kommunallagen bör förtydligas vad gäller reglerna för vad som ärtillåten och otillåten verksamhet.1997/98:N271 av m.fl. (m) vari yrkas2. att hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallageni enlighet med vad som anförts i motionen (reglerna för kommunernasnäringsverksamhet),7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en utredning om att begränsa möjligheterna för kommuner att bedrivanäringsverksamhet.1997/98:N274 av m.fl. (kd) vari yrkas3. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen att den kommunalakompetensen preciseras och skärps. näringsverksamhet, kommunala företag m.m.MotionernaI motion 1997/98:K503 föreslår m.fl. (m) att hosregeringen begär förslag till dels ändring av möjligheterna tilllaglighetsprövning av verksamhet som bedrivs i företagsform (yrkande1), dels ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommunen interättar ett upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt företag (yrkande 2).Enligt motionärerna bör det vara möjligt för kommunmedlemmarna att låta prövaom verksamheten inom kommunala företag följer kommunallagens regler omkompetensenlig verksamhet. Laglighetsprövning bör kunna ske oavsett omverksamheten startas eller när ett beslut fattas.I motion 1997/98:K505 begär de () att kommunallagenändras så att näringsverksamhet inte får bedrivas i någon form av kommuner ochlandsting. Enligt motionären överträder kommunerna ofta kommunallagensbestämmelser om villkoren för näringsverksamhet. konkurrerarockså i många fall ut det privata näringslivet genom underprissättning.I motion 1997/98:K510 begär m.fl. (m) en översyn avkommunallagen i syfte att begränsa den kommunala näringsverksamheten. Enligtmotionärerna snedvrids konkurrensen till de privata företagens nackdel som enföljd av de speciella förutsättningar som gäller för kommunala bolag vad gällerfinansiering och risktagande. Det finns också brister när det gällermedborgarnas insyn i de kommunala företagen. Kommunerna bör enligt motionärernaägna sig åt sina kärnuppgifter. De verksamheter som bedrivs i bolagsform börprivatiseras eller avvecklas.I motion 1997/98:K511 föreslår () att kommunallagensregler för laglighetsprövning ses över när det gäller kommunalnäringsverksamhet som bedrivs i företagsform. Enligt motionären bör det införasen möjlighet att överklaga inte bara kommunala beslut utan också kommunalaverksamheter. Alternativt kan man tänka sig en kompletterande regel enligtvilken besvärstiden räknas inte bara från beslutsdatum utan också från den dagdå de negativa effekterna av ett beslut eller en verksamhet visar sig för någonkommunmedlem eller någon annan fysisk eller juridisk person som berörs av den.I motion 1997/98:K515 föreslår m.fl. (m, c, fp, kd) attreglerna för näringsverksamhet ses över. Utgångspunkterna för en sådanöversyn bör enligt motionärerna vara att kommersiellt företagande är främmandeför kommunerna, att de nuvarande reglerna inte sätter tillräckligt tydligaramar för verksamhet och att sådan verksamhet alltid skall vara knutentill ett intresse inom kommunen.I motion 1997/98:K520 pläderar () för en restriktiv synpå näringsverksamhet med innebörd att sådan verksamhet som drivs ibolagsform bör undvikas i görligaste mån (yrkande 1). I motionen förordas ocksåen översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag. Översynen bör avseskattemässiga konsekvenser av koncernbildningar och insynsregler (yrkande 2).Det föreslås också att regeringen bör ta initiativ till en uppföljning ochkartläggning av hur kommuner och landsting följer kommunallagens anda i frågaom kommunala bolag med avseende på bl.a. konkurrensförhållanden ochinsynsmöjligheter (yrkande 3).I motion 1997/98:K529 hemställer m.fl. (fp) att hosregeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten avnya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga (yrkande 1). Imotionen anförs bl.a. att den kommunala kompetensen inte är tydligt avgränsadoch att det därför finns utrymme för en ganska vildvuxen kommunalnäringsverksamhet. Kommunala bolag skapar enligt motionärerna problem framförallt beträffande demokratin (insynsmöjligheterna, besvärsrätten), ekonomin(dåligt affärsmässigt utbyte) och konkurrensen gentemot privata företag(underprissättning och ägartillskott).I motion 1997/98:Fi801 begär och , båda (m), ettförtydligande av kommunallagen vad gäller reglerna för vad som är tillåten ochotillåten verksamhet (yrkande 3). Enligt motionärerna bör kommunernas ochlandstingens möjligheter att bedriva näringsverksamhet kraftigt begränsas.Vidare bör enligt motionärerna krav ställas på att den kommunala verksamhetenutsätts för konkurrens så att tjänster kan erbjudas den öppna marknaden.I motion 1997/98:N271 begär m.fl. (m) att kommunallagen ändrasvad gäller reglerna för näringsverksamhet och möjligheterna att överklagabeslut inom ramen för kommunala företag (yrkande 2). I motionen föreslås ocksåatt frågan om att begränsa möjligheterna för kommuner och landsting att bedrivanäringsverksamhet bör utredas (yrkande 7).I motion 1997/98:N274 hemställer m.fl. (kd) att kommunallagenändras så att den kommunala kompetensen preciseras och skärps (yrkande 3).Yrkandet ställs i samband med en genomgång i motionen av konkurrensvillkorenför kommunala bolag avseende bl.a. underprissättning.BakgrundDen kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhetI huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor avden allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligtdenna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter avallmänt intresse som har anknytning till kommunens eller områdeeller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annankommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel harvissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt beträffandekommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den grunden harsärskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivettagits in i kapitlet om befogenheterna.De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhetåterfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner ochlandsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut påatt tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna ikommunen eller . Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen ellerlandstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara omdet finns synnerliga skäl för det.Enligt kommunallagskommentaren (m.fl.: Den nya kommunallagen) harkommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligenses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk,renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse somsedvanlig affärsverksamhet. Den del av näringslivet, som av traditionär förbehållet den enskilda företagsamheten, brukar kallas det egentliganäringslivet.När det gäller de redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagenär allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att enverksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen ellerlandstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessautnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamhetenskall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga principenom förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun eller ettlandsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar till att geekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dockinte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta skallanvändas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finnsinskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i principendast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen ellerlandstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och tekniskservice till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje tillämpasvid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inteförekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna ellerlandstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertidtillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler underförutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv iallmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åtenstaka industriföretag.I förarbetena till kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna pånäringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjandeåtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast iundantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävssynnerliga skäl för ett sådant stöd.Riksdagen antog ett förslag till en ny lag om försöksverksamhetmed rätt för kommunala aktiebolag att bedriva viss uppdragsverksamhet inomkollektivtrafikområdet (bet. 1995/96:KU34). Enligt lagen (1996:637) omförsöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedrivauppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt attdriva viss linjetrafik får kommunala aktiebolag under vissa förutsättningarbedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner inom områdetkollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002.Vid sin behandling av kommunala kompetensfrågor gavkonstitutionsutskottet till känna att regeringen borde lägga fram ettförslag för avseende en vidgning av denna försöksverksamhet till attäven omfatta annan verksamhet (bet. 1996/97:KU12 s. 9). Mot beslutetreserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartietliberalerna och . biföll utskottets hemställan. Medanledning härav beslöt regeringen tillkalla en särskildutredare för att utarbeta förslag om en utvidgning av den nämndaförsöksverksamheten. Enligt direktiven (dir. 1997:96) skall utredaren föreslåinom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågåendeförsöksverksamheten kan utvidgas. Uppdraget skall redovisas senast den 15januari 1998. Enligt vad utskottet erfarit kan redovisningens överlämnandekomma att senareläggas något.Kommunala företag, som producerar och handlar med el eller bedrivernätverksamhet har, genom lagen (1994:618) om handel med el, möjlighet att gåutanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse löser komunernafrån kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall försiggå inomkommunens geografiska område i enlighet med lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §kommunallagen).I betänkandet Konkurrens i balans - åtgärder för en ökad konkurrens-neutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105) föreslogs ensärskild lagstiftning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissaförutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, vidare att prisetskall baseras på en kostnadskalkyl som täcker alla typer av kostnader och attprissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörligprissättning. En tillsynsmyndighet skulle enligt förslaget inrättas förtillämpning av lagen. Remissbehandlingen av förslaget visade att åsikterna gickstarkt isär beträffande vilka åtgärder som kan behövas för att skapa konkurrenspå lika villkor.I budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) redovisas underutgiftsområde 24 Näringsliv (s. 55) att regeringen avser att inrätta ett rådför frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Irådet skall ingå representanter för offentlig och privat verksamhet. Rådetsuppgift skall vara att söka undanröja konkurrenskonflikter mellan privat ochoffentlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att ge vägledning förframtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas. Rådet skallsamråda med bl.a. och vad utskottet erfarit kommer regeringen att beslutaom direktiv för rådet.Inrikesminister besvarade i enskriftlig fråga (1997/98:35) om näringsverksamhet. I svaret redogjordeinrikesministern för kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhetsamt redogjorde för de planer om att inrätta ett sådant råd för frågor om likakonkurrens som redovisats i budgetpropositionen. Med hänvisning till vad hananfört fann inrikesministern inga skäl att vidta någraytterligare åtgärder.Lagregleringen av kommunala företagKommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § fårkommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av enkommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits,till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelseeller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattarmyndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelserom allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag.Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas tillprivaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglernasyftar till att legalisera företagsbildning som företeelse inom deramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att gå runtreglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i kommunalverksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till insyn ikommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad somföreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmännahandlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hosaktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommunereller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag,föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställasmed myndighet. kan därför närmast ses som en alternativdriftform för verksamhet.Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller ettlandsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolagdär kommunen eller bestämmer ensam, fastställa det kommunalaändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor samt setill att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är avprincipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Detsamma gällernär kommunen eller ensam bildar en stiftelse för en kommunalangelägenhet.Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är attminimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta skei bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att dettasker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetenasärskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunalakompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt innan besluttas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större viktär att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid motfullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 §aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna omyttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv somfastställs på bolagsstämma.Innan vården av en angelägenhet lämnas över till ett bolag eller enförening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan,skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiskapersonen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som ärrimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art ochomständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommuneneller tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för enkommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga omsådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inteomfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha rättatt ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller förallmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ochsekretesslagen.I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landstinglämnar över en angelägenhet till ett bolag eller en förening därkommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inomden kommunala kompetensen. avses en annan kommun, ett landstingeller staten eller en enskild intressent.Statistiska uppgifter om kommunala företagEnligt regeringens skrivelse 1996/97:118 Utvecklingen inom den kommunalasektorn fanns det /96 1 450 kommunala företag i kommunernasamt 126 i landstingen, totalt 1 576. Siffrorna är baserade på statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligten enkätundersökning genomförd 1994 fanns det ca 800 företag där en kommuneller ett landsting var minoritetsägare.Antalet kommunala företag har och varitrelativt . 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittillshögsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag. Därefterhar antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579 och den 31december 1995 1 576 företag.Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolagmed drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De kommunalaföretagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska verksamheter såsom el-och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. De fastighetsförvaltandeföretagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Tre fjärdedelar av detotalt drygt 46 000 anställda fanns inom områdena kommunikationer, park, fritidoch kultur, energi, vatten och avfall samt fastighetsförvaltning.Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarderkronor var den varefter den steg till 115 miljarderkronor . Efter en nedgång från denna nivå steg omsättningen år1995 till 124 miljarder kronor.De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca . Dehar nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.Tidigare behandling i m.m. av frågan om kommunala företagNär bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vidkommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) attutskottet inte funnit skäl att det införs regler som allmänt förbjuder ellerbegränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det enbred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckningbör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (m.fl.,a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation tillkommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lageni sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att bildaföretag får anses ganska stort.Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner medyrkanden om att bolagisering av verksamhet bör undvikas. Utskotteterinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag isyfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minskaden demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten förorganisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetensspeciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.I betänkandet 1995/96:KU9 uttalade utskottet att vad öppenhet och insynbeträffar är de kommunala bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven inämndform. verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform menibland kan det finnas skäl som talar för bolagsform.I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12)har utskottet vid behandlingen av motioner som väckts bl.a. uttalat att det inte finns skäl att i kommunallageninföra några inskränkningar i rätten att bilda bolag eller att tvinga kommuneratt avveckla kommunala bolag. Mot beslutet reserverade sig representanterna förModerata samlingspartiet, liberalerna och (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen ikommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingarsoffentlighet i kommunala företag som infördes endast gällten och att det därför inte är möjligt att dra några generellaslutsatser om utfallet.