bet · GK01KU14 · 1997-02-25 00:00:00 — Den möjliggör en spridning av makt, ansvar ochbeslutsfattande från ett fåtal till ett flertal och leder härigenom tillpersonlig och samhällelig utveckling, och det enskilda ägandet utgör engrundläggande förutsättning för den enskildes ekonomiska välfärd och befrämjarmarknadsekonomin som är grunden för den samhälleliga välfärden. Enligtmotionärerna är det nu angeläget att införa en regel i regeringsformen somslår fast att den enskilda äganderättens princip är orubblig och attinskränkningar endast får ske i klart angivna fall med full ersättning tillden enskilde.Skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har näraberöringspunkter med frågan om vilka inskränkningar i äganderätten som kanaccepteras. Motionärerna kritiserar behandlingen av frågan iutredningsbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och anser attvårt demokratiska system inte utgör ett tillräckligt starkt skydd förenskildas äganderätt så länge med endast en rösts övervikt kanbesluta om skattehöjningar och därmed åstadkomma inskränkningar i den enskildaäganderätten. En viktig del av demokratin är enligt motionärerna att skyddaminoriteten, och frågan om beskattningsmaktens gränser bör bli föremål för enförnyad, seriös utredning.I motion 1996/97:K424 av m.fl. (fp, m, c, kd) begärs atten utredning med inriktning på att grundlagens egendomsskydd skall omfattasåväl fast som lös egendom. Ett likartat skydd som för mark och byggnader börenligt motionärerna ges även annan egendom.I två andra motioner kritiseras grundlagsskyddet för äganderätten.I motion 1996/97:K434 av och () yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag om slopande av grundlagsskyddet föräganderätten. Motionärerna påpekar att enskild egendom har ett starkt skydd ivanlig lag. De anför vidare att en äganderätt som innebär makt översamhällstillgångar och över andras arbete och liv är grunden för samhälletssociala och politiska klyftor samt att en äganderätt som har ett kvalificeratgrundlagsskydd också försvårar ett samhälleligt miljöarbete. Förutom attupphäva bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen bör också deklareraundantag för äganderätten i sin anslutning till Europakonventionen.I motion 1996/97:K402 av m.fl. (mp) begär motionärerna iförsta hand att beslutar att såsom vilande anta sådan ändring i2 kap. 18 § regeringsformen som föreslagits i motionen (yrkande 1), i andrahand - om yrkande 1 avslås - att hos regeringen begär förslag tillsådan ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen att lagtext och motiv blirförenliga med varandra samt att större hänsyn tas till ingripanden av miljö-och hälsoskäl (yrkande 2).Motionärerna hänvisar till kritik inom doktrinen mot den nya utformningen avbestämmelsen. De framhåller att lagtexten inte stämmer överens med den avsiktatt inte ändra rättsläget som uttalades i motiven till ändring iparagrafen, och de anser det angeläget att lagtexten ändras så att bättreöverensstämmelse nås. En sådan ändring skulle åstadkommas genom följandeändringar.I paragrafens första stycke ändras orden "angelägna allmänna intressen" till"allmänna intressen" som krav för inskränkning i användningen av mark ellerbyggnad.Paragrafens andra stycke ges följande lydelse (ändringar i förhållande tillnuvarande lydelse kursiverad).Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sinegendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättningskall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker enlaglig användning av mark eller byggnad på sådant sätt att pågåendemarkanvändning avsevärt försvåras eller, i fråga om byggnad, skada uppkommersom är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vadsom nu sagts gäller dock inte när inskränkningen sker av särskilt vägandemiljö- eller säkerhetsskäl. Ersättning skall bestämmas enligt grunder somanges i lag.Första och sista meningarna lämnas således enligt förslaget oförändrade. Denföreslagna lydelsen av andra meningen innebär utöver vad som framgår avkursiveringarna ovan att hänvisningen till berörd del av fastigheten i frågaom försvårad användning utgår. En ny tredje mening förs in.BakgrundGällande grundlagsreglerDen fick 2 kap. 18 § regeringsformen ny lydelse. Enligtparagrafen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingasavstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genomexpropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmännainskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för atttillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation ellerannat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkradersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad denför vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påsådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastighetenavsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande tillvärdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligtgrunder som anges i lag. - I paragrafen stadgas också att alla skall hatillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivitsenligt ovan.I de förarbeten som låg till grund för ändringen av 2 kap. 18 §regeringsformen (prop. 1993/94:117) framhölls att det egendomsskydd somEuropakonventionen ger borde preciseras närmare i regeringsformen. Förutom ettskydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller annat sådant förfogandeborde även ges ett motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av markoch byggnader. Vidare borde grundlagsskyddet utökas genom en rätt tillersättning för förlusten vid både tvångsöverföringar ochrådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar bordeutformas i enlighet med de huvudprinciper för ersättning som gällde redan ivanlig lag vid inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader. Denärmare grunderna skulle anges i vanlig lag.Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genomgrundlagsbestämmelsen borde tillförsäkras full ersättning eller ersättning förhela förlusten. Enligt regeringen skulle detta dock inte vara helt rättvisandemed hänsyn till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §expropriationslagen (1972:719) inte är ersättningsgilla inte omfattas avskyddet. I den bestämmelsen tillförsäkrades den vars egendom togs i anspråkgenom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten.Detta fick enligt regeringen anses ge uttryck för att den drabbade skullehållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skulle betalas ut. Ettskydd som tillförsäkrade den enskilde ersättning för inskränkning utanavseende på intrångets eller skadans storlek överensstämde enligt regeringeninte med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en visskvalifikationsgrad för att ersättning skulle komma i fråga. En motsvarandebegränsning borde komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen. Regeringenframhöll att meningen inte var att i grundlagen precisera beräkningsgrundernautan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten för rådighetsinskränkningarnu gavs ett grundlagsskydd innebar enligt regeringen således inte attersättningsrätten utvidgades i förhållande till de dittills gällandeersättningsreglerna.Ersättning utgår således inte för den förlust som kan bestå i attförväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följdav dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår vidare inte för ingrepp i formav strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivettillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samtvägrad strandskyddsdispens, ersätts inte enligt denna princip. Inte hellerskall ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripandeinskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Regeringen menade attavsikten således inte var att andra typer av rådighetsinskränkningar i markeller byggnader än vad som då gällde skulle vara förenade med rätt tillersättning.Konstitutionsutskottet avstyrkte en rad motioner som gällde regeringensförslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen (bet. 1993/94:KU24).Utskottet ansåg det därvid inte motiverat att låta all egendom, både fast ochlös, omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet pekade också på attbestämmelser om att den enskilde tillförsäkras full ersättning ellerersättning för hela förlusten inte skulle vara helt rättvisande med hänsyntill att s.k. förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottetunderströk vidare att införandet av ett grundlagsskydd förrådighetsinskränkningar i sig inte innebar att ersättningsrätten utvidgades iförhållande till vad som redan gällde.EuropakonventionenI första tilläggsprotokollet till konventionen, som trädde i kraft ,föreskrivs i artikel 1 att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätttill respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än idet allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och ifolkrättens allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker dock inte enstats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig föratt reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännasintresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagoreller av böter och viten.Andra internationella överenskommelserI FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna nämns också (artikel 17)rätten att äga egendom och att inte godtyckligt berövas sin egendom.Gällande regler i annan lagstiftningDen enskildes egendom har ett starkt skydd i vanlig lag. Den som utan lagstödangriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner ochskadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådandeegendomsordningen genom att ange dess gränser.I (1987:10), PBL, finns regler om rätt och plikt för detallmänna att lösa in mark. Till övervägande del innehåller lagen dockbestämmelser som reglerar användningen av mark och som således utgör hinderför ägaren att fritt råda över sin mark. I lagens 14 kap. finns bestämmelserom ersättning till följd av beslut eller åtgärder som har vidtagits med stödav bestämmelser i lagen och som innebär inskränkningar i den enskildes rättatt fritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför inte någonersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmänna och enskildaintressen. De ersättningsregler som är av störst intresse i sammanhanget är desom kräver en viss kvalificerad skada för att ersättning skall utgå.Bestämmelserna återfinns i 8 § och utgör de centrala reglerna om ersättningvid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. Bestämmelserna är utformadepå olika sätt beroende på om de åtgärder som utlöser ersättningen ärbyggnadsreglerande eller markreglerande.I fråga om byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt till ersättning omskada uppkommer till följd av att bygglov vägras till att ersätta en riveneller en genom olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likartadbyggnad eller till följd av att rivningsförbud meddelas i en detaljplan elleri områdesbestämmelser, eller rivningslov vägras utan att sådant förbud harmeddelats. När det gäller en vägran att ge bygglov för att ersätta en genomolyckshändelse förstörd byggnad föreligger alltid rätt till ersättning. Iövriga fall av byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt till ersättning omskadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten.När det gäller markreglerande åtgärder föreligger rätt till ersättning omskada uppkommer till följd av att skyddsbestämmelser meddelas i detaljplaneller i områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla frånt.ex. Likaså finns det en rätt till ersättning omskadan uppkommit till följd av att områdesbestämmelser meddelats angåendevegetation samt markytans utformning och höjdläge i områden avsedda förbebyggelse eller i närheten av anläggningar (flygplatser m.m.) som kräver ettskydds- eller säkerhetsområde. Också om skadan uppkommit till följd av attmarklov vägras i vissa särskilt angivna situationer finns en rätt tillersättning. I dessa markreglerande fall föreligger rätt till ersättning omskadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd delav fastigheten.I samband med tillkomsten av gjorde bostadsutskottetvissa kompletterande uttalanden angående tolkningen av uttrycket "avsevärtförsvåras inom berörd del av fastigheten". Utskottet ansåg att enfastighetsägare endast skall behöva tåla en skada som är bagatellartad förhonom och att därför någon fast procentsats inte borde anges. Enligt utskottetborde dock en toleransgräns på inom berörd del få anses vara den högstasom i något fall skulle behöva accepteras. Den gränsen borde gälla endast omden berörda delen representerade ett i pengar litet belopp. Ett för ägaren iabsoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig anses bagatellartat(bet. BoU 1986/87:1 s. 150 f.).Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) kan på både allmän ochenskild mark bildas naturreservat, naturminne, strandskyddsområde ochnaturvårdsområde. Också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser utgår frånprincipen att ersättning endast betalas för sådant intrång som medför attpågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.Ersättning lämnas inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande ellerförordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till grustäkt e.d.ersätts inte heller till följd av principen om att förväntningsvärde inteersätts.Plan- och byggutredningenFrågan om ersättning vid intrång i äganderätten har utretts av Plan- ochbyggutredningen (M 1992:03). Utredningen fick genomtilläggsdirektiv (dir. 1995:90) i uppdrag att bl.a. utvärderaersättningssystemet enligt . Utredningen skulle utvärderahur plan- och bygglagens bestämmelser om ersättning har tillämpats i praktikeni kommunerna, bl.a. när det gäller ersättningarnas storlek och vilka intrångsom ersatts samt i hur stor utsträckning frågor rörande kulturmiljöhänsynfallit när ersättningsanspråk framställts. Mot den bakgrunden skulleutredningen göra en fördjupad analys av ersättningssystemet enligt plan- ochbygglagen och lämna de förslag som föranleds av den. Även förhållandena inomEU borde undersökas. Utredningens resultat har redovisats i betänkandetÖversyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168), som avlämnades i november 1996.De ersättningssituationer som främst varit föremål för utredningensöverväganden är de som gäller när beslut meddelas om restriktioner föranvändningen av en fastighet. Regleringen är enligt utredningen onödigtkomplicerad, och den föreslår därför att skadetröskeln "betydande skada" skallutmönstras ur lagen och att den i fastighetsrättslig lagstiftning merfrekventa skadetröskeln "pågående markanvändning avsevärt försvåras" skallgälla i samtliga skadefall där en kvalifikationsgräns skall tillämpas.Samtidigt föreslås att ett avdrag för skada under kvalifikationsgränsen skallgöras i samtliga fall, dvs. även i de fall när skyddsbestämmelser ellermarkreglerande bestämmelser meddelas.I sin diskussion framhåller utredningen betydelsen av attkulturmiljöfrågorna hanteras på ett sådant sätt att skada över huvud tagetinte uppkommer.Fri- och rättighetskommitténs behandling av frågan om skatter och avgifterI Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU1993:40) behandlades, som nämns i motion K202, skyldigheten att erläggaskatter och avgifter. I kommitténs direktiv uttalades att skyldigheten atterlägga skatter och avgifter till stat och kommun också har beröringspunktermed frågan om vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras.Svårigheter föreligger dock när det gäller att definiera vad skatter ochavgifter är och att ange gränser för det allmänna att ta ut sådana pålagor.Härvid hänvisar direktiven även till det förbud mot retroaktivskattelagstiftning som finns i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen.Kommittén borde enligt direktiven mot bakgrund av denna regel söka klarläggabeskattningsmaktens gränser. Kommittén borde vidare lämna förslag tilleventuellt motiverade ändringar i regeringsformens regler om skatter ochavgifter.Kommittén anförde i sina överväganden (del A s. 110) att det sedan längerått enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ettsådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanligapolitiska maktsystemet. Denna tes blev särskilt aktuell när man börjardiskutera en grundlagsändring av gränserna för beskattningsmakten. Det tordevara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljansom just beskattningsrätten. Enligt kommitténs uppfattning förhöll det sigockså så att det bästa skyddet mot ett missbruk av denna rätt stod att finna ivårt demokratiska system där väljarna har möjlighet att i fria val ge uttryckför sin uppfattning om hur beskattningsrätten utnyttjas.Kommittén hade ändå övervägt om det fanns något behov att i grundlageninföra ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i frågafrån konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för denenskildes egendom. Kommittén hade därvid bl.a. studerat den grundlagsregleringsom gäller i . Artikel 14 i den tyska grundlagen ansågs såledesinnebära att skattebördan inte får bli så stor att den i grunden påverkar denskattskyldiges förmögenhetsförhållanden, vilket i så fall skulle innebära attsjälva grundrättigheten urholkades. Var denna gräns går var emellertid oklartoch erfarenheterna från visade på stora och kompliceradegränsdragningsproblem. Kommittén hade därför inte funnit det lämpligt attföreslå en liknande regel för vår del. Inte heller hade kommittén funnit detlämpligt att på annat sätt i grundlagen ange en gräns för det högsta tillåtnaskatteuttaget.Kommittén hade även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycketregeringsformen om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning var tillräckligteffektiv eller om reglerna härom borde förändras. Kommittén anförde dock attdet utredningsarbete som ligger bakom den nuvarande re- gleringen klart visarvilka svårbemästrade gränsdragningsproblem som måste övervinnas vid denna typav grundlagsreglering där motstående intressen ofta bryts mot varandra. uppfattning var de argument som åberopades till stöd för dennuvarande regleringen alltjämt hållbara. Den utformning som bestämmelsenerhållit syntes också vara lämpligt avvägd.Kommittén hade slutligen också övervägt att i grundlagen föra in endefinition av begreppen skatter och avgifter. Det hade emellertid visat sigatt det var mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet somtäcker alla de olika existerande skatteformerna, som en sådandefinition måste vara någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa ini regeringsformens regelsystem. För fortsatta överväganden skulle det krävasett så omfattande utredningsmaterial att det inte var möjligt för kommitténatt ta fram ett sådant. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppethade visat sig än svårare eftersom gränserna var flytande inte bara motskattebegreppet utan även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst.Härtill kom att värdet av en sådan reglering kunde ifrågasättas av flera olikaskäl. Kommittén hade sammantaget funnit att skälen mot en sådan grundlagsregelvar betydligt starkare än de skäl som kunde tala för en sådan. Kommitténavstod därför från att lägga fram något förslag i denna del.Utskottets tidigare bedömningSom ovan redovisats avstyrkte årsförändringar i regeringsformen (bet. 1993/94:KU24) en rad motioner som gällderegeringens förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottetansåg det därvid inte motiverat att låta all egendom, både fast och lös,omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet pekade också på attbestämmelser om att den enskilde tillförsäkras full ersättning ellerersättning för hela förlusten inte skulle vara helt rättvisande med hänsyntill att s.k. förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottetunderströk vidare att införandet av ett grundlagsskydd förrådighetsinskränkningar i sig inte innebar att ersättningsrätten utvidgades iförhållande till vad som redan gällde.Utskottet behandlade därefter i sitt av godkända betänkande1995/96:KU8 motioner om förbättrad ersättning vid ingrepp i äganderätten.Utskottet hänvisade till Plan- och byggutredningens då pågående arbete med enutvärdering av ersättningssystemet enligt . mening borde detta arbete inte föregripas, och utskottet avstyrktemotionerna.Utskottets bedömningFrågan om egendomsskyddet i regeringsformen behandlades senast årsgrundlagsändringar. Utskottet anser inte att någon ändring nu bör göras i denöverenskommelse som då nåddes mellan partierna. Utskottet avstyrker därförmotionerna 1996/97:K202 yrkandena 4 och 5, 1996/97: K402 yrkandena 1 och 2,1996/97:K424 och 1996/97:K434.Generell rättighetsregel m.m.MotionI motion 1996/97:K903 av () yrkas tillkännagivanden delsom den svenska tillämpningen av (yrkande 1), dels ombehovet av en generell rättighetsregel i regeringsformen (yrkande 2).Motionären anser att det behövs en bred kartläggning av domstolarnas ochmyndigheternas tillämpning av . Han anser vidare att detkonstitutionella grundbegreppet "civila rättigheter och skyldigheter" bordeinföras i vår grundlagstiftning i form av en generell rättighetsregel iregeringsformen för att främja den framtida rättstillämpningen avkonventionen. Därmed borde man på ett bättre sätt garantera den rättsligaharmoniseringen med den europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och därmedEuropadomstolens rättspraxis.BakgrundEnligt artikel 6 skall var och en vid prövningen av hanscivila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brottvara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid ochinför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.I Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU1993:40) gjordes en jämförelse mellan svensk rätt och Europakonventionen.Bl.a. diskuterades begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" (del B s.44 f.). Det framhölls att begreppet är oklart till sin innebörd, även om detpå senare år vuxit fram en omfattande praxis. Klart var, enligt kommittén, attbegreppet måste ges en självständig tolkning av konventionsorganen och dettaoberoende av vad begreppet har för innebörd i respektive stats inhemska rätt.En första grupp av tvister som enligt betänkandet ansetts beröra civilarättigheter är de som gäller äganderätten, vare sig det är fråga om rätten attförvärva egendom, att behålla egendom eller att använda egendom. En annangrupp är rättigheter att bedriva viss verksamhet, och en tvist om civilarättigheter har även ansetts föreligga när en enskild genom beslut avoffentlig myndighet fråntagits ett tillstånd som är av betydelse förmöjligheten att bedriva näringsverksamhet. Ytterligare en grupp rättighetersom ansetts som civila är de fall då klagandena ansett sig ha anspråk påskadestånd, även om anspråket riktar sig mot staten, en myndighet eller entjänsteman. Även familjerättsliga rättigheter är att hänföra till civilarättigheter.Utskottets bedömningSom ovan redovisats har inkorporerats i svensk lagstiftningfr.o.m. som vissa ändringar gjordes iregeringsformen med hänvisning till . Utskottet anser inteatt det finns anledning för att initiera en kartläggning avtillämpningen av denna del av lagstiftningen. Utskottet anser inte heller attde gjorda ändringarna i regeringsformen bör kompletteras med denrättighetsregel som motionären föreslår. Utskottet avstyrker med det anfördamotion 1996/97:K903 yrkandena 1 och 2.Ytterligare skydd i grundlagenViss genteknikMotionI motion 1996/97:Jo529 av m.fl. (mp) yrkas att hosregeringen begär förslag till grundlagsändring som innefattar skydd förmänniskans gener (yrkande 2).