bet · GK01JoU12 · 1997-03-04 00:00:00 — I betänkandet behandlas revisorers förslag angående stödet tillrennäringen. I anslutning härtill behandlas dels två följdmotioner, dels femmotionsyrkanden från allmänna motionstiden angående rennäringen. Utskottetinstämmer i huvudsak i revisorernas förslag och överväganden och förordar bl.a.en översyn av stödet till rennäringen och samisk kultur,rennäringsadministrationen och rennäringslagstiftningen. Utskottet förordaräven en utvidgad samverkan mellan norsk och svensk rennäring. Samtligamotionsyrkanden avstyrks, dock med anmärkning att de i några fall tillgodosesgenom utskottets ställningstagande.Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR4Riksdagens revisorer föreslår1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om rennäringens kulturella betydelse för och statensförhållningssätt visavi rennäringen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om ett förenklat system för statens stöd till rennäringen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om en förenkling av den statliga rennäringsadministrationen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om en översyn av rennäringslagstiftningen, syftande till förenkling ochdelegering,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om reglerna för samebys kompetensområde och villkoren för medlemskap isameby,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om förhandlingar med rörande gränsöverskridande ren-skötsel. Motioner väckta med anledning av förslaget1996/97:Jo2 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om gränsöverskridande regionaltsamarbete i rovdjursfrågor.1996/97:Jo3 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av den lagstiftningsom reglerar förhållandet mellan rennäringen och de areella näringarna.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19961996/97:Jo208 av och (mp, fp) vari yrkas attriksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning som skall lämna förslagom vilka åtgärder som behöver vidtas för att mobila renslakterier skallkunnatas i bruk och transporter av renar till slakt därmed undvikas.1996/97:Jo233 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om samebyns möjligheter att vidga sitt verksamhetsområde,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vinterbetesmarkerna i södra /97:Jo535 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av en översyn av transportstödet för levande renar.1996/97:K918 av () vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommande omförhandling av den nuvarande renbeteskonventionen somutlöper och representationen i den kommission som skall ledaförhandlingarna.Uppvaktningar m.m.Utskottet har haft utfrågning med representanter för och och har uppvaktats av representanter för LRF:s länsförbundi och . Rennäringen som kulturRiksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorer har granskat stödet till rennäringen och den statligarennäringsadministrationen. I granskningen har också ingått en studie avinkomstförhållandena inom rennäringen.Granskningen föreslogs av bostadsutskott. Resultatet avgranskningen har redovisats i revisionsrapporten (1995/96:8) Stödet tillrennäringen. Efter remissbehandling har revisorerna redovisat sina övervägandeni revisorers förslag (1996/97:RR4) angående stödet till rennäringen.Revisorerna anför att i stödhänseende tycks statsmakterna ha haft en tvetydiginställning till rennäringen. I enlighet med grundlagsstadgade och folkrätts-liga förpliktelser har staten påtagit sig ett särskilt ansvar för att främjarennäringen som det kanske främsta uttrycket för samisk kultur och byggt uppett system av stöd och ersättningar specifikt avsedda för rennäringen.Samtidigt har staten betraktat rennäringen som en integrerad del av samhälletvilket har berättigat den till olika generella stödformer av t.ex. närings-politisk, regionalpolitisk och arbetsmarknadspolitisk art.Det ansvarstagande förhållningssättet visavi rennäringen har i praktiskpolitik kommit att ta över ambitionerna att tillförsäkra samerna somurbefolkning ett ökat mått av självbestämmande. Politiken har inte anpassatstill moderna förvaltningsprinciper om mål- och resultatstyrning, avreglering,delegering och rambudgetering utan kännetecknas fortfarande av centraltbeslutsfattande och detaljreglering.Revisorerna anför att det finns goda skäl för att staten inte skall anläggasamma begränsade sätt att se på rennäringen som på t.ex. jordbruket. Jordbruketär av strategisk betydelse för folkhushållet. Det har varit ett vitalt intresseför landet att livsmedel i tillräcklig mängd har kunnat produceras till rimligapriser. Därför har staten drivit en hård rationaliserings- ocheffektiviseringspolitik som lett till att ökade mängder livsmedel harproducerats av allt färre sysselsatta.Med rennäringen förhåller det sig på annat sätt. Rennäringen är visserligenockså en livsmedelsproducerande näring. Den har stor betydelse för delar av detsamiska folkhushållet. För det svenska folkhushållet är dess betydelseemellertid marginell. Produktionen av renkött motsvarar endast några tiondelsprocent av landets samlade köttproduktion.Det kan enligt revisorernas uppfattning ifrågasättas om staten behöver ta detpreciserade och ingripande ansvar för rennäringen som fallet är i dag.Revisorerna anser att i enlighet med moderna förvaltningsprinciper bör staten iökad grad låta principer om bl.a. mål- och resultatstyrning, avreglering ochdelegering få genomslag också i förhållande till rennäringen. Staten börsjälvfallet formulera och följa upp mål för verksamheten. På samma sätt börstaten ställa upp de restriktioner som krävs till skydd för miljön eller föratt näringen skall kunna leva sida vid sida med andra brukare av det samiskabosättningsområdet. Men härutöver bör staten enligt revisorernas uppfattning sålångt det är möjligt överlåta åt näringen själv att utforma verksamheten.Revisorerna föreslår att ger regeringen till känna vad som anförtsom rennäringens kulturella betydelse och statens förhållningssätt visavirennäringen.Utskottets övervägandenSamerna har enligt regeringsformen 1 kap. 2 § fjärde stycket ett grundlagsskyddsom etnisk minoritet. har uttalat att samerna är en etnisk minoriteti , som i egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land intar ensärskild ställning (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43 s. 4). Denna grundsyninnebär enligt uttalande att man vid uppbyggnaden av samhällets stödtill samekulturen måste ge utrymme även åt andra bedömningar än de som kangöras beträffande övriga minoritetsgrupper i det svenska samhället, samtidigtsom målen för samhällets insatser för den samiska minoriteten har sin utgångs-punkt i de mål som slagits fast för minoritetspolitiken i stort, nämligenjämlikhet, valfrihet och samverkan.Utskottet delar revisorernas uppfattning att rennäringen är en viktig del avdet samiska kulturarvet. Den dominerande synen på rennäringen som enareell näring, närmast jämförbar med jordbruket, synes ha lett statsmakternatill att ställa alltför hårda krav på näringens utveckling. Genom ettomfattande regelverk och ett komplicerat stödsystem med detaljerade villkorknutna till de olika stödformerna har man strävat efter rationaliseringar ochen ökad effektivitet. Rennäringen är visserligen liksom jordbruket enlivsmedelsproducerande näring, men produktionen av renkött motsvarar endastnågra tiondels procent av landets samlade köttproduktion. Utskottet instämmeräven i att det ligger en motsättning i att värna om rennäringen och samtidigtfrämja en utveckling som visserligen kan förbättra lönsamheten men somsamtidigt ger sysselsättning åt en allt mindre del av den samiska befolkningen.I dag är det enligt revisorerna bara av samerna som är verksammainom rennäringen.Jordbruksutskottet tillstyrkte regeringens förslag att kom-plettera rennäringslagen (1971:437) med ett miljömål (prop. 1995/96:226, bet.1996/97:JoU5). Utskottet uttalade att det är viktigt att miljömålet uppfyllsoch att det krävs metoder för att mäta måluppfyllelse i termer av bl.a.naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga och bibehållen biologiskmångfald (a. bet. s. 28).Särskilt mot bakgrund av det införda miljömålet kan utskottet instämmai revisorernas påpekande att en effektiviserad rennäring lätt kommer i konfliktmed andra mål av överordnad art. En högt mekaniserad renskötsel innebärpåfrestningar på naturen och ökar risken för konflikter med andra brukare inomdet samiska bosättningsområdet. Utskottet anser att man bör ha ett vidaresynsätt på rennäringen än ett strikt rationaliserings- ocheffektiviseringstänkande. Ett sådant tänkande synes ändå ha begränsade utsiktertill framgång.Utskottet instämmer i att rennäringen inte endast har renodlatsamhällsekonomiska värden, utan bidrar till biologisk och kulturell mångfald ocberikar landet i en rad olika avseenden. Den svenska rennäringen bör omfattainte endast själva skötseln av renar, utan bör vara en kultur där djur,människor och natur ingår som viktiga delar. Det anförda hindrar inte att detkan finnas betydande utvecklingspotential i samisk verksamhet, t.ex. småskaligförädling i samisk regi. Det är också angeläget att det inom rennäringen finnskvar företagsekonomiska motiv. Rennäringen har även en samhällsekonomiskbetydelse för turismen, som kulturbärare och även regionalekonomiskt.Utskottet anser att staten har ett övergripande ansvar för att rennäringen kanfortleva som en del av det samiska kulturarvet. Samerna som urbefolkning böremellertid tillförsäkras ett ökat mått av självbestämmande. I enlighemed moderna förvaltningsprinciper bör staten i ökad grad låta principer om bl.amål- och resultatstyrning, avreglering och delegering få genomslag i förhållandtill rennäringen. Staten bör formulera och följa upp mål för verksamheten ochställa upp de restriktioner som krävs till skydd för miljön och andra allmännaintressen. Vidare erfordras regler för att minimera konflikter mellanrennäringens utövare och andra brukare inom det samiska bosättningsområdet.Härutöver bör staten så långt möjligt överlåta åt näringen själv att utformaverksamheten.Utskottet förutsätter att det nu anförda beaktas i den översyn som utskottetförordar i det följande. Något fristående tillkännagivande angående deövergripande principerna för statens förhållningssätt till rennäringen tordedärmed inte behövas.Ett förenklat stödsystemRiksdagens revisorers förslagEnligt revisionsrapporten finns inte mindre än ca 35 olika specificerade stöd-eller ersättningsformer som har kommit rennäringen till del. Föatt åskådliggöra hur stöd och ersättningar till rennäringen är utformade angesrevisionsrapporten att under /95 utbetalades till rennäringentotalt ca och att beloppet fördelats enligt följande.Av detta belopp utgick ca i kilorelaterat pristillägg ochtill bl.a. underhåll av riksgränsstängsel, kostnader för mark-användningsplanering (s. 66). Av budgetmedel utgick vidare ca 4,7 miljonerkronor i arbetsmarknadsersättningar och landsbygdsstöd, som även rennäringen kafå del av. Beslut om dessa medels användning fattas av landsbygdsenheten ellerregionalekonomiska enheten, men rennäringsenheten deltar på varierande sätt iärendenas handläggning. Vidare utgick ca i ersättningar pågrund av Tjernobylkatastrofen och för rovdjursrivna eller tågdödade renar (s.67). Från Samefonden och av s.k. bygdemedel som på olika sätt avsatts förrennäringen betalades under /95 ut ca 8,7 miljoner kronor.De strukturstöd som riktar sig till jordbruksnäringen kan användas även inomrennäringen. Strukturstöd utgår under mål 5 a såsom startstöd och stöd tillförädling och avsättning. För mål 6-området har ett sammanhållet samiskt prograupprättats, som omfattar ca . För att medlen skallkunna utnyttjas krävs medfinansiering av svenska staten ellerrennäringen. Ansvarig för programområdet är (s. 69). Vidare har inomramen för de s.k. gemenskapsinitiativen speciella samiska program upprättats fönäringslivsutveckling inom , /Tröndelag och BarentsregionenI rapporten konstateras att man, under vissa förutsättningar, för varje kronai direkt statlig subvention fick ut ett värde i producentledet på och 2öre (s. 87). Subventionsgraden i näringen beräknas till /95. Vidare anförs att trots subventioner är inkomsterna frånrennäringen låga i förhållande till inkomsterna inom andra verksamheter, t.ex.jordbruket i norra anför att en naturlig följd av det betraktelsesätt som anlagts idet föregående är att stödet till rennäringen kan förenklas avsevärt. En möjliglösning är att staten efter förhandlingar med företrädare för rennäringen kommefram till ett samlat stöd på rimlig nivå. Ett sådant stöd kan ersätta flertaletnu utgående former av stöd och ersättningar.Några remissinstanser har riktat invändningar mot förslaget om ensammanslagning av såväl specifika som generella stöd och ersättningar till ettsamlat stöd till rennäringen. Revisorerna anför häremot att avremissbehandlingen framgår att samerna själva inte motsätter sig att rennäringei stödhänseende betraktas som en alldeles specifik verksamhet.Revisorerna anser att det bör övervägas att tillföra Samefonden ett samlatstatligt stöd. Därmed skulle huvuddelen av de medel som står till rennäringensförfogande samlas på ett ställe, vilket skulle öka överblicken och underlättaplaneringen för näringens utövare. Genom revision bör staten försäkra sig om atstödet hanteras invändningsfritt, så att det t.ex. inte fördelas på ett sätt sootillbörligt gynnar vissa rennäringsföretag eller grupper av företag. En ordnindär Samefonden tillförs de statliga medlen förutsätter dock enligt revisorernasmening att tillförsäkras rätten att förfoga över dessa medel. I detkorta perspektivet bör andra administrativa lösningar övervägas.Sammanfattningsvis föreslår revisorerna att regeringen låter utredaförutsättningarna för att omvandla statens olika former av stöd och ersättningatill rennäringen till ett samlat stöd vars storlek bestäms efter förhandlingarmed företrädare för rennäringen.Utskottets övervägandenUtskottet anser det värdefullt att revisorerna har gjort en grundlig genomgångav de stöd som kommer rennäringen till del. Utskottet kan inte i alla delarställa sig bakom ställningstagandena i rapporten, men anser att den är en godgrund för en fortsatt översyn av stöden till rennäringen.Det framgår av revisorernas rapport att man kan räkna ca 35 olikaspecificerade stöd- eller ersättningsformer som har utgått tillrennäringen. Stöden har dock olika ändamål. Vissa av stöden är riktade enbarttill rennäringens utövare, medan andra är generella och uppfyllernäringspolitiska, regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska syften. Dessasenare stöd kan åtnjutas av rennäringens utövare liksom av andra som uppfyllervillkoren för stöden.Utskottet instämmer i att stödsystemet för rennäringen är onödigt kompliceratoch att det bör finnas utrymme för förenklingar av stödsystemet. Det kantilläggas att en viss förenkling redan skett genom att tre tidigare existerandeanslag sammanförts till ett nytt anslag, benämnt Främjande av rennäringen (prop1996/97:1 utg.omr. 23, bet. 1996/97:JoU1). Regeringen bör göra en översyn avmöjligheterna till ytterligare samordning av de stöd som kommer rennäringen ochsamerna till del. Utgångspunkten för denna översyn bör vara att modernaförvaltningsprinciper med mål- och resultatstyrning, avreglering och delegeringbör tillämpas även för stödet till rennäringen. Staten bör formulera och följaupp mål för stödet till rennäringen och annan samisk verksamhet. Därutöver börstaten enligt utskottets uppfattning så långt det är möjligt överlåta åtnäringen själv att utforma verksamheten.Vad utskottet anfört om stödet till rennäring och samisk kultur bör ,med anledning av revisorernas förslag, som sin mening ge regeringen till känna.RennäringsadministrationenRiksdagens revisorers förslagMed ett samlat rennäringsstöd och ett samlat ansvar för fördelningen av stödetkan den nuvarande statliga stödadministrationen enligt revisorerna förenklas.Merparten av de resurser för stödgivningen som finns vid Jordbruksverketoch länsstyrelserna kan sparas in. Även vid andra myndigheter som handläggerstöd- eller ersättningsärenden avseende rennäringen möjliggörs administrativabesparingar.Den statliga rennäringsadministrationen omfattar enligt revisionsrapporten ca50 årsarbetskrafter till en sammanlagd kostnad av uppskattningsvis 23 miljonerkronor.Miljövårdsberedningen föreslog i betänkandet (1995:226) Hållbar utveckling ilandets fjällområden att skulle överta rollen som centralförvaltningsmyndighet för rennäringsfrågor. Regeringen har därefter medinstämmande av jordbruksutskottet uttalat (prop. 1995/96:226 s. 51, 1996/97:JoUs. 28) att det centrala ansvaret för rennäringen skall ligga kvar påJordbruksverket. Revisorerna för sin del finner i likhet medMiljövårdsberedningen att är ett alternativ som bör övervägas.En annan möjlighet är enligt revisorerna att någon av de berördalänsstyrelserna, som ju har mångårig erfarenhet på området, får ansvaret förstödgivningen. bör även kunna komma i fråga som ansvarigmyndighet för stödgivningen.Administrationen av stöd- och ersättningsfrågor utgör endast en del av denstatliga rennäringsadministrationen. Vid t.ex. handläggshärutöver frågor om rådgivning, utbildning, information och köttklassificeringsamt överklaganden med anledning av länsstyrelsernas beslut. Vidare erfordrasresurser för utredningar rörande rennäringen. Vid länsstyrelserna omfattarrennäringsadministrationen bl.a. förvaltning av statens mark ovan odlingsgränseoch på renbetesfjällen, markanvändningsredovisning, rådgivning, utbildning,information, utredningar samt administration av byggande och underhåll avtekniska anläggningar.Revisorerna utesluter inte att även de delar av den statligarennäringsadministration som hanterar andra frågor än stöd och ersättningar kanförenklas. Några remissinstanser har anfört att vissa uppgifter skulle kunnadelegeras till , t.ex. rådgivningsverksamheten. Andra uppgifter ärrenodlade myndighetsuppgifter. Revisorerna anser i likhet med vad bl.a.Sametinget och har förordat att statsmakterna börutreda vad som skall anses vara myndighetsuppgifter när det gäller rennäringen.När detta har fastlagts är det möjligt att bedöma vilka rennäringsadministrativuppgifter som staten bör ha kvar och vilka uppgifter som kan delegeras tillt.ex. Sametinget.Vid en reformering av stödsystemet i den av revisorerna skisserade riktningenbör merparten av de administrativa resurserna, främst vid ochlänsstyrelserna, kunna sparas in. Nödvändiga administrativa resurser bör förasöver till den myndighet som får det samlade ansvaret förrennäringsadministrationen.Revisorerna föreslår sammanfattningsvis att regeringen ser över den statligarennäringsadministrationen. Syftet med översynen bör vara att undersöka vilkastatliga administrativa resurser som en förenkling av stödet till rennäringenmöjliggör, vilka administrativa uppgifter som skall anses varamyndighetsuppgifter samt vilka uppgifter som kan delegeras till samiska organ.Vid översynen bör också undersökas om den kvarvarande statligarennäringsadministrationen bör vara spridd på centrala och regionala myndigheteeller om den bör sammanföras till en myndighet.Utskottets övervägandenUtskottet anser i likhet med revisorerna att det är viktigt att undersöka vilkauppgifter som bör vara myndighetsuppgifter när det gäller rennäringen. När detthar fastlagts är det möjligt att bedöma vilka rennäringsadministrativa uppgiftesom staten bör ha kvar och vilka uppgifter som kan föras över till samiskaorgan. Med ett samordnat stöd för rennäringen och ett samordnat ansvar förfördelningen av stödet bedömer utskottet att den nuvarande statligastödadministrationen kan förenklas. Även de delar av den statligarennäringsadministration som hanterar andra frågor än stöd och ersättningar böri möjligaste mån förenklas. Sammantaget bör utgifterna förrennäringsadministrationen kunna minskas.En översyn bör således enligt utskottets uppfattning göras av den statligarennäringsadministrationen i syfte att förenkla den. Vid översynen börklarläggas vilka administrativa uppgifter som även fortsättningsvis bör varamyndighetsuppgifter och vilka uppgifter som kan föras till samiska organ. Förmyndighetsuppgifterna kan vara ett alternativ att överväga. Ettannat alternativ är att någon av de berörda länsstyrelserna får ansvaret förstödgivningen. På kan även komma i fråga som ansvarigmyndighet för stödgivning. Vad utskottet anfört om rennäringsadministrationenbör , med anledning av revisorernas förslag, som sin mening geregeringen till känna.RennäringslagstiftningenRiksdagens revisorers rapportRennäringen har enligt revisionsrapporten omgärdats medlagstiftning som kommit att bli alltmer detaljerad. Den nuvaranderennäringslagen (1971:437) reglerar såväl rennäringens relationer till omvärldesom dess interna förhållanden. Vidare finns en rennäringsförordning (1993:384)med bestämmelser om bl.a. försäljning och upplåtelse av statens mark ovanodlingsgränsen och på renbetesfjällen, om företagsregister för rennäringen, omSamefonden och om stöd till rennäringens rationalisering. Vidare finnsbestämmelser om slakt av ren samt angränsande lagstiftning, t.ex.skogsvårdslagstiftningen, lagstiftningen om hushållning med naturresurser samtbestämmelser om jakt och fiske och om körning i terräng med motordrivna fordon.I revisionsrapporten uttalas förståelse för behovet av lagstiftning somreglerar rennäringens förhållande till omvärlden. Det måste också finnas reglerom rennäringens inre förhållanden, t.ex. hur interna konflikter skall lösas, medet är enligt rapporten inte självklart att riksdag och regering skall utfärdasådana regler. Det är inte heller självklart att statsmakterna i detalj skallföreskriva hur samerna skall organisera sig.I enlighet med vad som förordades i revisionsrapporten föreslår revisorernaatt regeringen tar initiativ till en översyn av rennäringslagstiftningen. Ettövergripande syfte med översynen bör vara att bringa regelsystemet i bättreöverensstämmelse med moderna förvaltningsprinciper. Detta bör innebära attbestämmelser i lagar och förordningar mönstras ut om de kan undvaras ellerersättas av regler som samerna själva beslutar om.MotionerI motion Jo3 (c) yrkas tillkännagivande om en översyn av den lagstiftning somreglerar förhållandet mellan rennäringen och de areella näringarna. Utvecklingeav förhållandet mellan rennäringen och övriga areella näringar har under senareår varit olycklig. Från de areella näringarnas sida anser man att olägenheten adagens renskötsel för jord- och skogsbruket har tilltagit. Denna konflikt ärolycklig då det är viktigt att båda dessa näringar utvecklas utan konflikter. Isamband med att regeringen utför en översyn av rennäringslagstiftningen bördessa frågor ses över med avsikt att hitta en långsiktig lösning påkonflikterna.I motion Jo233 (m) anförs att vinterbetesområdena för i första handHärjedalens samebyar men även för sameby bör säkerställas ochförutsättningar skapas för att förhandlingar genomförs mot ett av statenuppställt mål (yrkande 3). Antalet rennäringsföretag ökade under 1970- och på grund av ökad lönsamhet. De höga renantalen vållade bekymmer i form avskador på ungskog samt trafikproblem vilket ledde till stark irritation mellanortsbor, trafikanter och näringen. Det ledde fram till den s.k.renbetesprocessen mellan markägare och samebyar i . Berörda skogsbolaenades och gav samerna rätt att bedriva vinterbete på deras marker. Deenskilda markägarna drev målet vidare. Samebyarna förlorade målet och haröverklagat.