bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — Enligt utskottet borde ha redovisat motiven förregeringsbeslutet med större tydlighet än som varit fallet.Han skulle enligt utskottet t.ex. redan från början ha klarlagt att någrabindningar inte förelåg som skulle innebära att ett bifallsbeslutovillkorligen måste följa.Till betänkandet i denna del fogades fem reservationer, varav tre avsågtillåtligheten av krigsmaterielexport till och två avsågmotiveringar och uttalanden beträffande denna export.Representanterna för ansåg att det för utskottets del intefunnits anledning att bedöma frågan om lämpligheten att bevilja tillstånd tillden aktuella exporten till . Om utskottet velat vidga granskningen,borde underlaget ha kompletterats med bl.a. utrikespolitiska bedömningar ochen mer omfattande genomlysning av situationen i Indonesien.Representanterna för respektive kommunisternaansåg att ytterligare tillstånd till vapenexport till , med hänsyntill striderna på , inte borde ha givits.I en gemensam reservation (fp) och (c) anfördes bl.a. att det inte förelågnågra bindande åtaganden från tidigare regeringar och att de ifrågavarandekontrakten tecknats under tid som utrikeshandelsminister.Enligt reservanterna hade och allmänheten utsatts för systematiskdesinformation av beträffande graden av bindningen i tidigareåtaganden. Olika försök att omtolka riktlinjerna hade enligt reservanternagjorts av , bl.a. avseende innebörden av regeringens totalbedömning.Dessa tolkningar av riktlinjerna riskerade enligt reservanterna att fåbetydande konsekvenser för praxis i tillståndsgivningen. Genom att Hellströmsökt visa att han varit tvingad att endast expediera ett redan tidigare fattatbeslut hade han vilselett och borde därför kritiseras för detta.Även den vänsterpartistiska reservationen framhöll att det fanns anledningtill kritik mot . Enligt reservanten förelåg inga bindningar somovillkorligen krävde ett bifallsbeslut. Det var enligt reservantenanmärkningsvärt att , mot bakgrund av den kritik han tidigare riktatmot vapenexporten till , som utrikeshandelsminister medverkat tillfortsatt export. Informationen om regeringsbeslutet hadeenligt reservanten varit vilseledande.Perioden 1993-1996RiktlinjernaI proposition 1991/92:174 lade regeringen fram förslag till nya riktlinjer somi sina huvuddrag stämde överens med förslag års utredning omkrigsmaterielexporten (KMU). Beträffande utförsel av reservdelar m.m.föreslogs följande lydelse i riktlinjerna (s. 42):Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligttillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter.Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband medtidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.I propositionen refererade föredragande statsråd med instämmande i vad somanfördes proposition om reservdelsleveranser, bl.a. att avgörandevikt borde fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel somexporterats med vederbörligt tillstånd. Föredragande statsråd anförde vidareföljande:För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inomde ramar som jag angivit är det angeläget att köparna har goda garantier föratt de får reservdelar till inköpt materiel. Följdleveranser av reservdelarm.m. till tidigare inköpt materiel bör därför få ske oavsett förhållanden somjag tidigare angivit som hinder för export, med undantag för de hinder som kanföranledas av internationella avtal, beslut av eller defolkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig, dvs. Återkallelse av givet tillstånd till export avreservdelar m.m. bör ske endast om ovillkorliga hinder uppträder.- - -I praktiken har regeringen bedömt utförsel av ammunition till tidigare utfördapjäser m.m. på motsvarande sätt som reservdelar. Jag bedömer att det avriktlinjerna bör framgå att sådana leveranser jämställs medreservdelsleveranser. Detta innebär ingen liberalisering utan en bekräftelseav rådande praxis . Motivet för att jämställaammunition med reservdelar ligger bl.a. i det förhållandet, att det till ettantal typer av pjäser m.m. krävs speciell ammunition. Utan tillgång till dennaammunition är den levererade materielen i princip obrukbar. Det vore enligtmin mening oskäligt att inte medge rimliga leveranser av såväl reservdelar somammunition i sådana fall som här angetts, även om förhållandena i övrigtskulle innebära hinder för annan utförsel.I propositionen behandlades även frågan om s.k. leveranssäkerhetsavtal, dvs.regeringsöverenskommelser i anslutning till avtal mellan svensk och utländskpart om leveranser från av krigsmateriel. Denna typ avöverenskommelser borde enligt propositionen ingås endast efter synnerligennoggranna överväganden och med stor utskiljning. Sådana åtaganden borde enligtpropositionen stå i full överensstämmelse med riktlinjerna förkrigsmaterielexporten.Utrikesutskottet (1992/93:UU1 s. 19 f.) hade inga invändningar motpropositionens förslag vad avsåg reservdelar, ammunition och andraföljdleveranser samt export av krigsmateriel till stat som befinner sig ikrig. beslöt i enlighet med utskottets förslag, vilket innebar att1971 års riktlinjer ersattes av de nya riktlinjer som trädde i kraft den 1januari 1993.I de nya riktlinjerna är grunderna för utförsel av reservdelar (ochammunition) oförändrade i den meningen att endast de ovillkorliga hindren,dvs. internationella avtal, beslut av ochneutralitetsreglerna, omöjliggör sådan export. Övriga hinder är liksomtidigare inte tvingande när det gäller utförsel av reservdelar och, numera,andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare utförsel. Medövriga hinder avses sådana hinder (utöver de ovillkorliga) som avser en statdär omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, statsom har väpnade inre oroligheter, stat som befinner sig i väpnad konflikt medannan stat eller stat som är invecklad i en internationell konflikt som kanbefaras leda till väpnad konflikt.Uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd? utgörett nytt element i riktlinjerna. Innebörden av detta framgår inte avmotivtexten, som i denna del endast återger i stort sett ordagrant vadutredningen (KMU) anfört. I såväl utredningen som propositionen användsemellertid uttrycket ?obilligt?. Varken utredningen eller propositionendefinierar uttrycken ?oskäligt? Ordboksmässigt är de två uttryckennärmast att betrakta som synonymer.I såväl utredningen som propositionen används också uttrycket?följdleveranser?, i propositionen med tillägget ?m.m.?. Den exakta innebördenav ?m.m.? framgår inte av propositionstexten men torde syfta på ?andraleveranser?, däribland ammunition, som enligt propositionen bör jämställas medreservdelar.Tillämpningen av riktlinjernaI 1993/granskning av krigsmaterielexporten (1993/94:KU30 s. 130 f.)ingick exporten till . Denna export ligger påömse sidor om gränsen mellan de gamla riktlinjerna och de nya som börjadetillämpas från den 1 januari 1993.Av Krigsmaterielinspektionens (KMI) redovisning till utskottet framgår bl.a.att det inte förelegat några ovillkorliga hinderför export till . De helhetsbedömningar som gjorts avseende exportav ammunition samt reservdelar och andra följdleveranser hade lett tillmedgivande av sådan utförsel. Några tillstånd för utförsel av ny materiel hadeinte lämnats . Positiva förhandsbesked hade i vissafall lämnats för leveranser av viss krigsmateriel för strid i anslutning tilltidigare leveranser.I samma granskning ingick också exporten till västraGulfstaterna, dvs. , , , ochSaudiarabien. Alla beviljade utförseltillstånd hade avsett vad som i de nyariktlinjerna betecknas som ?övrig krigsmateriel?. I 15 fall hade tillståndgivits till export av reservdelar m.m. till materiel som inteklassades som krigsmateriel. Denna materiel hade enligtkrigsmaterielinspektören, som frågades ut av utskottet, främst varitreservdelar till det elektroniska ledningssystemet för fartyg 9LV. Dettasystem var tidigare till klassat som icke krigsmateriel. Skärpningen avreglerna för export av krigsmateriel från medförde attsystemet 9LV klassades som krigsmateriel för strid. Krigsmaterielinspektörenmeddelade också att export av reservdelar till granatgeväret ochrobot 70, som olagligt vidareexporterats till bl.a. och Kuwaitrespektive , inte beviljats.Utskottet ansåg sammanfattningsvis att regeringen i de här granskade fallenhade tillämpat riktlinjerna på ett korrekt sätt och att regeringen syntes haföljt den rådgivande nämndens rekommendationer. I ett särskilt yttrande av enenskild ledamot (s) kritiserades tillämpningen av riktlinjerna i fråga omexporten till västra vad avsåg kränkning av mänskligarättigheter.Vid 1995/granskning behandlades regeringens handläggning av ettärende avseende export av ledningssystemet 9LV till (1995/96:KU30 s. 74f.). De konkreta problemställningar utskottet hade att ta ställning tillgällde dels om den information som lämnats vid sammanträde ijuni 1995 varit korrekt, dels om regeringen följt riktlinjerna vad avsågrespekten för mänskliga rättigheter i Oman.Utskottet genomförde som ett led i granskningen utfrågningar med såvälförutvarande utrikeshandelsminister som förutvarandesamordningsminister . Vid dessa utfrågningar aktualiserades fråganom den aktuella exporten kunde betraktas som en följd- ellerkompletteringsleverans.Mats anförde i denna fråga bl.a. (1995/96:KU:30) att han inteville betrakta den aktuella exporten som en följdleverans utan snarare enkomplettering i den meningen att fyra nya omanska patrullbåtar hadeutrustats med det svenska ledningssystemet. Därmed fanns det i enligtHellström ett visst systemberoende, varför nya patrullbåtar med sammaelektroniksystem kunde kallas komplettering. I riktlinjerna fanns enligtHellström utrymme för hänsynstagande till fall i vilka det skulle varaoskäligt att inte medge leverans, men det fanns ingenting i regelverket somtvingade att exportera till , oavsett vilka begrepp som används.När man använder begreppet kompletteringsleverans är man enligt Hellströmfriare att säga nej än om man använder begreppet följdleverans. Sammanlagt ärdet dock fråga om en mer restriktiv praxis än vad som var fallet före 1993.Jan anförde bl.a. (1995/96:KU30 s. 88) att praxisreglerna ger utrymmeför en vidgning av följdleveransbegreppet utöver reservdelar och ammunition.Inom ramen för riktlinjerna har exempelvis över tiden uppdelade s.k.systemleveranser betraktats som följdleveranser. I detta sammanhang har manenligt använt sig av möjligheten att inte avbryta en export om detskulle vara oskäligt att inte ge tillstånd. behandling avregeringens årliga rapport om krigsmaterielexporten kan tolkas som ettgodkännande av regeringens sätt att se på följdleveransbegreppet.Utskottet fann att frågan om begreppen följd- och kompletteringsleveranserbehövde undersökas närmare vad gäller bl.a. utvecklingen av praxis. Utskottetavsåg att ta ett initiativ till en sådan undersökning, som skulle komma attredovisas i samband med 1996/granskning. I denna del av granskningenreserverade sig ledamöterna representerande (v) och (mp). De ansåg att detinte var försvarligt att tänja på riktlinjernas intentioner på det sätt somregeringen gjort beträffande ett föregivet systemberoende i av detsvenska 9LV-systemet.ISP:s promemoria om tolkningen av följdleveransbegreppet m.m.Inspektionen för strategiska produkter () har tillställt utskottet enpromemoria om uttolkningen av följdleveransbegreppet i riktlinjerna förkrigsmaterielexport. Promemorian har översänts i samband med överlämnandet avvisst underlagsmaterial som utskottet i detta granskningsärende beställt hosregeringen. Promemorian biläggs bilaga A 5.2.I promemorian anförs bl.a. att det grundläggande syftet med riktlinjernaangående följdleveranser är att ge mottagarländerna trygghet beträffandeleverans av reservdelar etc. som behövs för att system som anskaffats frånSverige skall kunna behållas i drift.Enligt ISP är det inte förekomsten av en riktlinje som är avgörande föromvärldens förtroende utan att den tillämpas med stor konsekvens. Ävenutrikespolitiska skäl talar för att en riktlinje avseende följdleveransertillämpas med stor konsekvens.I promemorian framhålls att det inte föreligger någon förpliktelse att medgeföljdleveranser men att riktlinjerna anger en starkt positiv presumtion. Ettställningstagande måste göras från fall till fall, och i en helhetsbedömningkan det finnas faktorer som talar emot följdleveranser.Vad gäller den politiska prövningen framhålls i promemorian attföljdleveranser medges om en landbedömning som gjordes vid den ursprungligasystemleveransen fortsätter att gälla. De ärenden som prövas och därmed bidrartill praxisutvecklingen är främst sådana där situationen inte är exakt den somförutsågs i riktlinjetexten men där anknytning finns till tidigare leveranseroch man måste ta ställning till ärendet utifrån riktlinjebestämmelsens syfte.Enligt promemorian är det mottagarlandets perspektiv på systemlivslängd sommåste anläggas vid bedömningen av ett nytt ärende. Inspektionen menar att sålänge en mottagande stat bedömer det meningsfullt att ha kvar ett sy- stem isin försvarsmakt är det också rimligt att står kvar vid det åtagandesom den ursprungliga leveransen implicerar.I promemorian beskrivs tio olika följdleveranssituationer baserade påärenden som prövats , då , numeraExportkontrollrådet, inrättades. Typerna av situationer eller leveranser ärföljande:- reservdelsleveranser- underhållsutrustning- renoverings- och uppgraderingssatser- ammunition- ersättningsleveranser, hela system- kompletteringsleveranser- återkommande anskaffning- besläktad materiel- följdleveranser utgående från licensavtal- tidigare civil materiel.De typer av leveranser som är av särskilt intresse i KU:sgranskningsverksamhet är kategorierna ersättningsleveranser,kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning. Av ISP:s kommentarbeträffande kompletteringsleveranser framgår bl.a. att praxis här är mindretydlig än beträffande reservdelar och ammunition. Enligt inspektionen är detfrågan om att bedöma relativt komplicerade förhållanden för att utröna om detunderliggande syftet med riktlinjernas följdleveransbestämmelser måste beaktasi helhetsbedömningen. Hur man drar gränser för när ett systemberoendeföreligger måste avgöras från fall till fall.Utskottet har begärt visst förtydligande av den här aktuella promemorian,och ISP har besvarat utskottets fråga om skillnaden mellan begreppenersättningsleveranser och kompletteringsleveranser. I en promemoria av den 28januari 1997 bilaga A 5.3 har ISP anfört följande.I båda fallen är det fråga om att medge leverans av mer materiel av sammaslag som tidigare levererats. Syftet med ersättningsleveranser är att ersättaförsliten eller förlorad materiel. Mottagaren har efter leveransen i principsamma kapacitet som efter den ursprungliga leveransen. Leveranserna sker inomramen för den ursprungligt levererade kvantiteten. Vid kompletteringsleveransmedges export av ytterligare exemplar av samma materiel, vilket medför attmottagarens kapacitet ökar. Sådana leveranser kan tänkas innefatta ettföljdleveranselement om mottagaren genom ett medvetet systemval och storakringinvesteringar kan ha gjort sig beroende av en viss typ av materiel frånen viss leverantör. Om beroendet i detta hänseende inte är stort kan det bliaktuellt att ändå bedöma ärendet i följdleveranstermer. Då rör det sig om enleveranssituation som i den tidigare nämnda promemorian benämns återkommandeanskaffning.Den begreppsapparat som redovisats i ISP:s promemoria överföljdleveransbegreppets underkategorier har börjat användas efterikraftträdandet av riktlinjer. Den redovisade begreppsapparaten harenligt ISP utvecklats för att tillse att konsekvens iakttas i prövningsarbetetsamt för att undvika ett alltför löst bruk av begreppet följdleverans.Utskottet har också hos Statsrådsberedningen begärt att få en tabellariskeller grafisk framställning över sambandet över tiden mellan riktlinjerna förkrigsmaterielexporten och de olika följdleveransbegreppen. På dessa frågor harsvar givits i form av en promemoria av bilaga A 5.4 somupprättats vid ISP. Av promemorian framgår bl.a. följande.Enligt de gällande riktlinjerna som trädde i kraft den 1 januari 1993omfattar följdleveranser förutom reservdelar till tidigare inköpt materielockså ?andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigareutförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd?. Dennaformulering återspeglar enligt ISP insikten att en absolut avgränsning avföljdleveransbegreppet inte är möjlig. Syftet har enligt propositionensmotivuttalanden inte varit att urholka den restriktiva grundsyn som präglarregelverket.KU:s önskan om att få praxisutvecklingen över tiden illustrerad tabellariskteller grafiskt är enligt ISP svår att tillmötesgå. I praktiken kan mannämligen inte tala om en systematisk, linjär praxisutveckling, där prövningarläggs till prövningar vilka sedan leder till mer eller mindre automatisktbeslutsfattande om motsvarande typer av leveranser till andra länder.Prövnings- och beslutsprocessen vid krigsmaterielexportärenden kännetecknasenligt ISP av en stark strävan efter en likformig tillämpning av riktlinjernaöver tiden. På grund av denna strävan anses tidigare avgöranden relevanta ochbeaktansvärda när ett nytt ärende skall bedömas. Den likformiga tillämpningeninnebär att inte alla ärenden som behöver avgöras behöver prövas avExportkontrollrådet. Vid ISP:s avgörande vilka ärenden som kan beslutas medstöd av tidigare prövningar och vilka som måste underkastas en fullständigarebedömning finns i huvudsak två alternativ: a) entydiga situationer därovillkorliga hinder föreligger eller där de aktuella länderna ärokontroversiella och b) icke entydiga situationer där prövningen gäller ländersom inte är okontroversiella.Normalt genomgår följdleveranser avseende reservdelar och ammunition tilltidigare levererade system inte fullständig prövning, dvs. Exportkontrollrådethörs inte i förväg, på grund av riktlinjernas bestämmelse att tillstånd börges för sådana leveranser, ?om inte ovillkorligt hinder möter?. Om emellertidförhållandena i mottagarlandet förändras på ett dramatiskt och allvarligt sättkan även sådan utförsel bli föremål för fullständig prövning. En förutsättningför detta är att förändringen påverkar den tidigare riktlinjebedömningen såatt landet på denna grund inte kan bli aktuellt för försäljning av andramaterielslag och att riktlinjernas starka presumtion för reservdels- ochammunitionsleveranser överskuggas av den inträffade förändringen. Ett exempelpå en sådan situation är avbrytandet av alla leveranser till f.d. Jugoslavienår 1991.För länder som inte är okontroversiella anses i regel enligt ISP andra typerav följdleveranssituationer än reservdelar och ammunition fordra en merfullständig prövning inklusive hörande av . Det som i ettsådant fall prövas är dels om en följdleveranssituation kan anses föreligga,dels hur tungt denna aspekt väger jämfört med de landspecifika förhållandena.Kravet på en helhetsbedömning av alla relevanta faktorer gör att man kan sägaatt inget ärende är det andra likt.Det som benämns riktlinjepraxis är enligt ISP en samling olikaföljdleveranssituationer som etablerats som element att beakta vid prövning avnya förfrågningar. Presumtionen för export är inte lika stark som förreservdelar och ammunition eftersom situationerna inte är lika entydiga. Dennaförsiktighet med följdleveranser av annat slag än reservdelar och ammunitionförklarar enligt ISP varför det inte föreligger någon linjär praxisutvecklingsom kan åskådliggöras grafiskt eller tabellariskt. Ärenden av detta slagförekommer inte särskilt ofta. Från prövningssynpunkt uppträder olika typer avföljdleveranssituationer närmast slumpmässigt.Utskottets granskning av vissa typfallUtskottet har hos regeringen begärt att få ta del av handlingar rörande vissaärendegrupper som är ägnade att belysa praxisutvecklingen vad gällerföljdleveranser. Det materiel som ställts till förfogande är väsentligensekretessbelagt och kan därför inte öppet redovisas i detalj.Materialet avser totalt 27 regeringsbeslut som fattats under perioden1986-1995. Ärendena gäller tillstånd till export av luftvärnskanoner ochluftvärnsrobotar samt reservdelar m.m. till det ledningssystemet 9LV.Vid utskottets granskning har framkommit följande.Det första ärendet avser ett beslut som regeringen fattade 1986 avseendeutförsel till av sammanlagt 16 luftvärnskanoner för marint bruk.Innehållet i detta ärende har återgivits detaljerat i betänkande KU 1986/87:33och i bilaga A 5.1, varför det inte redovisas närmare här. Dåvarande KMIbedömde denna leverans som en kompletteringsleverans.Den andra ärendegruppen gäller ett förhandsbesked och sedermera ettutförseltillstånd avseende robot 70. Ärendet sträcker sig , från den första förfrågningen till beslut omutförseltillstånd . Det finns vissa likheter mellan detta ärendeoch det förra. I båda fallen gjordes en fackmilitär bedömning avkonsekvenserna för det mottagande landets krigsmakt av ett uteblivet tillståndtill svensk export. Den militära bedömningen vid kompletteringsköpet var attluftförsvaret i mottagarlandet med ett sådant utfall skulle tvingas välja enlösning som bedömdes som taktiskt-operativt sämre och sannolikt också dyrareän robot 70. En annan likhet var att materiel av samma slag som ansökan avsåghade levererats i ett tidigare skede, vilket tillsammans med den militärabedömningen torde ha spelat en avgörande roll för ärendets slutliga avgörande.KMI betecknade robotärendet som en fråga om kompletteringsleverans. I bådafallen fanns också en utrikespolitisk komponent.Den tredje ärendegruppen omfattar 25 regeringsbeslut angående utförsel avreservdelar, modifieringssatser och programvara till 9LV-systemet. Dessabeslut hänför sig till åren 1993-1995. Några av dessa ärenden återfinns i denexempelsamling som ISP lämnat till utskottet och som behandlas i det följande.Dessa ärenden är rena beslutsärenden där de överväganden som föregått besluteninte framgått. Dessa ärenden illustrerar närmast sållningsprocessen, dvs.vilka ärenden som skall avgöras efter politisk prövning.Utskottet har också , respektive den 21mars 1997, i skrivelser till Statsrådsberedningen bett om kompletterandeunderlag för granskningen av praxisutvecklingen vad gäller följdleveranser.Utskottet har därvid efterlyst exempel på givna förhandsbesked, positiva ellernegativa, avseende de tre kategorierna ersättningsleveranser,kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning såsom dessa defineratsoch beskrivits i ISP:s promemoria av . Utskottetsframställan har resulterat i två promemorior, daterade respektiveden och upprättade vid ISP. Dessa promemorior benämns ifortsättningen PM 1 respektive PM 2.I PM 1 anförs att följdleveransbegreppet i riktlinjerna i praktiken ärtillämpbart i fall där ett land tidigare bedömts som möjlig mottagare ochexport faktiskt ägt rum och en förändring i ett senare skede medfört en mindrepositiv riktlinjebedömning. Eftersom riktlinjerna tydligt anvisar attföljdleveranser bör medges även om ett land inte längre bedöms vara en lämpligmottagare av nya materielslag, blir det aktuellt att värdera om leveranser medanknytning till tidigare affärer kan anses vara av sådan art att de fallerunder följdleveransbegreppet. PM 1 innehåller sådana exempel från tiden1992-1995 som bidrar till att ge stadga åt arbetet med att i enskilda ärendensöka urskilja vilka förhållanden som är relevanta för den helhetsbedömning somskall göras.PM 2 innehåller samtliga ärenden som behandlats av den dåvarande rådgivandenämnden och där enligt ISP:s bedömning nämnden tagit ensådan ställning att det bidragit till uttolkningen av följdleveransaspekter avde aktuella slagen, dvs. ersättnings- och kompletteringsleveranser samtåterkommande anskaffning.