bet · GK01KU9 · 1997-05-15 00:00:00 — I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag om försöksverksamhetmed samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågåendeförsöksverksamheten utvidgas med syfte att få ytterligare kunskaper om ocherfarenheter av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statligamyndighetsgränser kan utformas. Utvidgningen innebär att statliga myndigheter,en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun inom ramen för ettsamtjänstavtal skall få använda varandras personal till att utföra enklareförvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som krävertillgång till personregister.Till betänkandet har fogats två reservationer från vardera (m) och (v). I proposition 1996/97:90 föreslår regeringen att antar regeringensförslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor.Lagförslaget är fogat till betänkandet som bilaga 1. Motioner väckta med anledning av propositionen1996/97:K29 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag om att införa en möjlighet förhandläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal atti enklare fall få medge anstånd med att lämna självdeklaration i enlighet medvad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att under försöksverksamhetens gång uppmärksamt följa hur bl.a. denenskildes integritetsskydd tillgodoses,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skyndsamma åtgärder mot negativa konsekvenser avseende denenskildes integritetsskydd till följd av försöksverksamhetens utvidgning,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kostnader och möjlighet till samordningsvinster i den fortsattaverksamheten blir föremål för kontinuerlig uppföljning.1996/97:K30 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ge ett antal försökskommuner möjlighetatt inrätta mellan stat och kommun integrerade medborgarkontor som harfunktionsfördelaren som grund,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att göra en samordnad bedömning av medborgarnas behov av och kravpå tillgänglig, medborgarinriktad information och service samt hur dennainformation och service skall utformas,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att IT-strategier för integrerade medborgarkontor bör utvecklas,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att pröva samtjänstavtal mellan två ellerflera kommuner och två eller flera allmänna försäkringskassor,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att det i utvecklingsprojektet för integrerade medborgarkontorockså bör ingå att analysera på vilket sätt administrativa tjänster inompolisområdet (anmälan om brott, passärenden, hantering av hittegods/förloratgods etc.) kan komma att ingå i ett integrerat medborgarkontors service.1996/97:K31 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om medborgarperspektiv som grundval för medborgarkontorsverksamheten,2. att hos regeringen begär förslag om försöksverksamhet medmedborgarkontor efter funktionsfördelningsprincipen i ett antal kommuner,3. att beslutar att 1 § första meningen i lagen omförsöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor skall ges följandelydelse: "Statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor, en eller flerakommuner eller ett eller flera landsting får ingå avtal om att för varandrasräkning lämna upplysningar. "Motioner väckta under allmänna motionstiden 19961996/97:K403 av () vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om medborgarkontor.1996/97:K537 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översynom möjligheten att tillskapa s.k. medborgarkontor.1996/97:K603 av m.fl. (kd) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utveckling av integrerade medborgarkontor.Yttranden från andra utskottKonstitutionsutskottet har berett skatteutskottet och justitieutskottettillfälle att yttra sig över propositionen och med anledning av den väcktamotioner. yttrande är fogat till betänkandet som bilaga 2.Justitieutskottets yttrande har avgivits i form av protokollsutdrag ochredovisas endast nedan i avsnittet Närmare om uppgifterna vid medborgarkontor. Regeringens förslag i korthetI propositionen föreslås att lagen (1994:686) om försöksverksamhet medmedborgarkontor ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst vidmedborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksamhetenutvidgas. Syftet är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hurett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kanutformas.Den nya lagen föreslås träda i kraft , och tidsperioden förförsöket föreslås utsträckas till utgången av juni år 2002.Allmänt om medborgarkontorPågående verksamhetVerksamhet enligt lag m.m.Ett medborgarkontor beskrivs i propositionen som en inrättning - en plats föroffentlig verksamhet - där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar för att geservice till medborgarna. i sig är inte en myndighet. Engrundläggande tanke med medborgarkontor är att de skall kunna organiserasutifrån de lokala behov som kan finnas. Det finns enligt propositionenett stort antal medborgarkontor etablerade i landet, både i glesbygd och istörre kommuner.Samverkan mellan myndigheter i ett medborgarkontor sker på frivillig grund.För närvarande förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller förmedborgarkontor, nämligen- medborgarkontor med enbart verksamhet och personal,- medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter samlokaliserarverksamheter och där var och en har sin egen personal,- medborgarkontor där en kommun med stöd av försökslag på uppdrag avandra myndigheter utför förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal.Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor trädde i kraft den 1juli 1994 (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). Syftetmed försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter avhur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas.Med stöd av den gällande försökslagen kan en kommun träffa avtal, s.k.samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa ellerett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inteinnebär myndighetsutövning. får dessa myndigheter en befogenhet attlämna kommunen ett sådant uppdrag.De uppgifter som kan bli aktuella genom ett samverkansavtal är service ochrådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Det kan röra sig om allt frånatt ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annatmaterial till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet avansökningar.Ett samverkansavtal måste vara skriftligt och ha godkänts av regeringen.Senast den 1 mars skall avtalsparterna gemensamt redovisa förregeringen hur verksamheten har bedrivits under det närmast föregåendekalenderåret.De uppgifter som en kommun med stöd av försökslagen tar på sig utförkommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande myndigheternas namn.Det innebär bl.a. att kommunala regler - t.ex. i fråga om sekretess,skadeståndsansvar m.m. - blir tillämpliga på uppdragsverksamheten i ställetför de regler som annars gäller när den ursprungliga myndigheten utföruppgifterna i fråga.Vid sidan om 1994 års försökslag finns enligt propositionen ett flertalexempel på olika former för samverkan i stat och kommun. Det kan röra sig omen samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativservice. Det handlar alltså närmast om en samlokalisering med vissa gemensammaadministrativa funktioner men där respektive myndighet svarar för allaförvaltningsuppgifterna, vilket inte kräver någon författningsreglering. Detkan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och olika former avintegrerad verksamhet. I de fallen har en författningsreglering skett.Bakgrund till den pågående försöksverksamhetenDet finns enligt propositionen flera skäl för myndigheterna att inrättamedborgarkontor. En förbättrad och mer lättillgänglig samhällsservice tillmedborgarna är ett huvudskäl. Ärendena kan behandlas snabbare. Dessutom kanflera ärenden som hör till olika verksamhetsområden behandlas vid samma besök,till och med av samma handläggare. I glesbygd kan en samverkan mellan olikamyndigheter innebära att servicen kan få finnas kvar i stället för att flyttastill en större ort. Möjligheterna att göra vissa kortsiktiga eller långsiktigakostnadsbesparingar är ett annat skäl för att inrätta medborgarkontor.Myndigheternas verksamheter kan effektiveras genom att information ochserviceuppgifter samt hanteringen av enklare handläggningsärenden kan utförasvid . På så sätt får specialistutbildad personal hosmyndigheterna mer tid för den kvalificerade ärendehandläggningen. Derasverksamheter kan vidare rationaliseras genom att de utför vissa enklareförvaltningsuppgifter för varandras räkning. De samverkande myndigheterna kanockså dela på kostnader för t.ex. lokaler, underhåll, lokalvård och vissutrustning.En utgångspunkt är att ett sektorsövergripande arbetssätt bör kunnaförbättra och effektivera den offentliga verksamheten. Den snabba utvecklingenav informationstekniken (IT) visar på en stor potential för att genom ettsektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivera de offentligaverksamheterna. Med de erfarenheter som försöksverksamheten ger kan dettaarbetssätt sedan utvecklas. kan medborgarkontoren också ge medborgarnaen möjlighet att välja service och påverka dess utformning.Vissa lagreglerade samarbetsbegränsningarNär det gäller kommunernas befogenhet att driva eller delta i olikaverksamheter finns vissa lagreglerade begränsningar för ett samarbete.Begränsningarna gäller oberoende av om det är fråga om myndighetsutövningeller inte. En kommun får enligt kommunallagen (1991:900) inte svara försådana förvaltningsuppgifter som enbart staten, en annan kommun, ett landstingeller någon annan svarar för. För att en kommun skall få svara för sådanauppgifter fordras det föreskrifter i lag. Genom försökslag ges ettsådant författningsstöd.En kommun får inte heller föra över vården av en angelägenhet pånågon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 § kommunallagen om kommunalaföretag. Om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövningfordras lagstöd (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen).En kommun får enligt 6 kap. 33 § kommunallagen inte heller delegerabeslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen.Det finns även bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring sombegränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva annanverksamhet än som anges i lagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd avden.PropositionenUtvidgning av samverkansmöjligheternaRegeringen föreslår att tillämpningsområdet för samverkan utvidgas så att ävenstatliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting ges rättatt inom ramen för försöksverksamheten utföra enklare förvaltningsuppgifter,som inte innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång tillpersonregister, för varandras räkning eller för en kommuns räkning samtanvända varandras personal till att utföra sådana uppgifter. Samlingsbegreppetsamtjänst vid medborgarkontor införs för denna samverkan.Det innebär att begränsningen lag till kommunalt huvudmannaskapför denna form av samverkan upphör. Härigenom blir det t.ex. möjligt attetablera en samtjänst uteslutande mellan statliga myndigheter eller mellan eneller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa eller mellanen statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sinpersonal svarar för en del kommunala förvaltningsuppgifter.Ytterligare form av samverkanRegeringen föreslår att tillämpningsområdet för försöksverksamheten utvidgastill att omfatta även vissa förvaltningsuppgifter som innefattarmyndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Statligamyndigheter, en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun skallfå använda varandras personal till att utföra enklare förvaltningsuppgifter.Det innebär förenklat att en myndighet efter överenskommelse med en annanmyndighet ställer personal till den andra myndighetens förfogande för attutföra vissa förvaltningsuppgifter.Kombinationer av de båda samverkansformernaDe båda formerna av samverkan bör enligt regeringen kunna kombineras i ensamtjänst. För det fall en myndighet önskar gå in i en samverkan med enbartsådana förvaltningsuppgifter som information, rådgivning och annan enklareservice utan inslag av myndighetsutövning eller som inte kräver tillgång tillpersonregister för att kunna utföras, bör således myndigheten - precis som i1994 års försökslag - kunna uppdra åt en annan myndighet i samtjänsten attutföra dessa uppgifter. Detta bör kunna ske utan hinder av att en eller fleraav de andra myndigheterna i samtjänsten använder varandras personalför att utföra enklare förvaltningsuppgifter.Andra samverkansformer bör inte vara uteslutna. Det kan vara fråga om ensamordning av sådana resurser som lokaler, utrustning och administrativservice, alltså närmast en samlokalisering med vissa administrativafunktioner, men där respektive myndighet svarar för allaförvaltningsuppgifter. Detta kräver inte någon ytterligareförfattningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination avsamlokalisering och samtjänst i ett begränsat antal ärenden. Möjligheternatill olika samverkansformer bör således hållas öppna.Principerna för handläggning av myndighetsuppgifter vid medborgarkontorenFöljande principer bör enligt regeringen gälla för myndighetsutövning vidmedborgarkontor i de fall personal från en annan myndighet används förhandläggningen.- Det skall bara vara fråga om frekventa och okomplicerade förvaltnings-ärenden.- Myndighetsutövningen skall bara gälla beslut som är gynnande eller neutralaför den enskilde. Handläggaren bör således inte kunna avslå eller avvisa enframställning, återkalla ett tillstånd eller ett annat gynnande beslut,rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmåneller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildasekonomiska eller personliga förhållanden.- Ärendena skall vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att görasjälvständiga bedömningar är begränsat.- Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad. Tillgångtill personregister bör begränsas till sådana uppgifter som handläggarenbehöver för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna.De förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som regeringenföreslår skall ingå i den utvidgade försöksverksamheten är dels sådana somankommer på en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa (7 §), delssådana som ankommer på en myndighet (8 §).De uppgifter som ankommer på statliga myndigheter och försäkringskassor ochsom skall kunna utföras på medborgarkontor finns inomsocialförsäkringsområdet, skatteområdet och arbetsmarknadsområdet. Uppgifternaavser bostadstillägg och hustrutillägg i vissa fall, beslut om jämkning underinkomståret av preliminär skatt i vissa enkla fall, medgivande om anstånd medatt ge in självdeklaration, registrering av flyttningsanmälan och beviljandeav flyttningsbidrag i vissa fall.De uppgifter som ankommer på kommunala myndigheter och som skall kunnautföras på medborgarkontoren rör beredning av ärenden om ekonomiskt biståndtill vissa pensionärer, ärenden om barnomsorgsplats, ärenden om stöd tillinackordering, ärenden om tillstånd till annat slag av toalett änvattentoalett och ärenden om parkeringstillstånd för handikappade.AvtalAvtal mellan medverkande myndigheterMyndigheternas samverkan skall enligt propositionen regleras i ett avtal(samtjänstavtal) där samtliga förvaltningsuppgifter som får utföras inom ramenför samtjänsten skall anges. Om avtalet omfattar förvaltningsuppgifter sominnebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skalldet av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgångtill personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå omhandläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång tillpersonregister handläggaren i så fall har. I avtalet skall alltså anges delsden yttre ramen för samtjänsten, dels - när det blir fråga ommyndighetsutövning eller personregistertillgång - ges en tydlig och uttömmanderedovisning av hur förvaltningsuppgifterna från olika förvaltnings- ellermyndighetsområden kombineras hos de enskilda handläggarna.Avtalen skall godkännas av regeringen för att bli gällande.Kravet på precision när det gäller att beskriva förvaltningsuppgifter sominnefattar myndighetsutövning bör enligt regeringen ställas högt. Det gällerockså sådana förvaltningsuppgifter som, utan att innefatta myndighetsutövning,kräver tillgång till personregister, även om det kanske inte alltid är möjligtatt nå samma grad av precisering. Av beskrivningen bör det alltid framgå vilkapersonuppgifter som handläggaren har tillgång till i varjeförvaltningsuppgift. Den enskilde handläggarens tillgång till personuppgifterbör dessutom begränsas till enbart de uppgifter som han eller hon behöver föratt kunna utföra förekommande förvaltningsuppgifter.En handläggare som deltar i samtjänsten kan också i sin ordinarieanställning ha andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller krävertillgång till personregister. I ett sådant fall måste även dessaförvaltningsuppgifter och eventuell tillgång till personregister anges isamtjänstavtalet.Avtal mellan myndighet och handläggareOm samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som innefattarmyndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skallden myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings-eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa.Som skäl för sitt förslag i denna del anger regeringen att en viktigutgångspunkt är att den för förvaltningsuppgiften ansvariga myndighetenbehåller ansvaret för och kontrollen över hur uppgiften fullgörs. Regeringenunderstryker särskilt att det inte kan komma i fråga med en modell därförvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning förs över från enmyndighet till en annan.Dessa avtal bör reglera medarbetarens ansvarsområde för respektive myndighetoch ansvarsförhållandet mellan medarbetaren och myndigheten. Beroende påavtalens innehåll och uppläggningen av arbetet kan det bli fråga om antingenett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Detta kommer att få avgörasfrån fall till fall. Vid ett anställningsförhållande blir alla tillämpligaarbetsrättsliga regler i lag och kollektivavtal gällande på förhållandet. Detgäller också i fråga om disciplinansvar och skadereglering. Situationen ärannorlunda i uppdragsförhållande, och det är då viktigt att de skillnader somkan uppstå mellan en anställning och ett uppdrag i så stor utsträckning sommöjligt kompletteras eller fylls ut genom avtalet.I sammanhanget framhåller regeringen vikten av att den personal som enmyndighet placerar i en samtjänst med en annan myndighet behåller sinanställning hos myndigheten. En samverkan i samtjänst måste således förutsättaatt varje handläggare har en grundanställning.När en myndighet genom särskilda avtal knyter anställda hos andramyndigheter till sig gör man det möjligt att bedriva myndighetsutövningen somen del av den ordinarie verksamheten. kontroll över vilkaförvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment avmyndighetsutövning som med stöd av avtal får anförtros anställda i en annanmyndighet tillgodoses enligt propositionen genom att förvaltningsuppgifternaräknas upp i lagen.SekretessenI fråga om sekretessen påpekar regeringen att sekretess gäller mellan olikamyndigheter. Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om myndigheten äruppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga iförhållande till varandra. Om sekretess gäller för viss uppgift får uppgifteninte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där sekretessen gäller(1 kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100).Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja ensekretessbelagd uppgift både anställda och uppdragstagare. Som förutsättninggäller att de har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom omuppgiften. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen innebär att en person somhar flera myndighetsanställningar inte får lämna sekretessbelagda uppgiftermellan verksamheterna eller utnyttja sådana uppgifter utanför den ursprungligaverksamheten.I propositionen hänvisas till att har lämnat en översiktöver de möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå detställda kravet på att en handläggare inte skall ha tillgång till andrauppgifter än dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuellaförvaltningsuppgiften (rapporten s. 161 f.). Vilken metod som skall användasbör rimligtvis avgöras av de ansvariga myndigheterna.Regeringen framhåller att vid utvärderingen av försöksverksamheten börsärskild uppmärksamhet ägnas åt berörda sekretessfrågor. Dessa frågor måsteockså fortlöpande uppmärksammas under försökets gång.Utvärdering och fortsatt utvecklingsarbeteRegeringen understryker i propositionen att verksamheten har karaktär avförsök och att försöksverksamhet ingår som ett betydelsefullt moment iutredningsmetodiken. Det handlar enligt regeringen om att vinna erfarenheter ipraktisk verksamhet för att efter utvärdering komma fram till en permanentordning. Detta innebär att det inte kan krävas att alla frågeställningar skallha klarats ut i förväg, utan det får i stället ske genom det praktiskaförsöket.Regeringen betonar utvärderingens betydelse och framhåller att enarbetsgrupp tillsatts i för att följa och stödja arbetetmed att utveckla medborgarkontor och andra former av kontakter mellanmedborgarna och offentliga organ. En viktig uppgift för arbetsgruppen är attfortlöpande redovisa de erfarenheter och den kunskap som finns omverksamheten. Resultaten från de studier och utvärderingar som gjorts ellerpågår vid exempelvis universitet och högskolor skall därvid tas till vara.Arbetsgruppen skall inleda sitt arbete med att ta fram ett samlat underlagom pågående försök med medborgarkontor samt redovisa de erfarenheter och denkunskap som finns om verksamheterna. En plan för det fortsattautvärderingsarbetet bör utarbetas i detta sammanhang. Den utvidgning avförsöksverksamheten som föreslås leder enligt regeringen till att bl.a.frågor om integritet, rättssäkerhet och ansvarsförhållanden mellan deavtalsslutande parterna måste ägnas särskild uppmärksamhet.En andra huvuduppgift för arbetsgruppen är att klarlägga vilka planer ochönskemål som finns om att förändra i nuvarande verksamheter eller starta nyamedborgarkontor. I detta sammanhang skall arbetsgruppen redovisa och belysa deproblem och svårigheter som kan finnas på lokal nivå för att genomföra ettönskvärt förnyelse- och förändringsarbete. Arbetsgruppen bör därvid bedömabehovet av förändringar och utarbeta förslag som kan leda till att dialogenmellan medborgare och samhällsorgan fördjupas.En tredje viktig uppgift för arbetsgruppen är att följa och stödjautvecklingsarbetet. I direktiven för arbetet anges exempel på frågor somsärskilt bör uppmärksammas. Det gäller inrättande av s.k. integrerademedborgarkontor och hur information i ökad utsträckning kan göras elektroniskttillgänglig för alla.