bet · GK01UbU14 · 1997-05-22 00:00:00 — Huvudmän för gymnasial utbildning Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om särskild skatteväxlingmed anledning av ändrade möjligheter för ett landsting att begära ersättningfrån gymnasieelevernas hemkommuner. Lagförslaget innebär att respektive lands-ting sänker och kommunerna inom höjer sina skattesatser med ettbelopp som svarar mot skattefinansierade kostnader förnaturbruks- och omvårdnadsprogrammen inom de gymnasiala utbildningarna.Skatteväxlingen skall ske senast . Beloppet för skatteväxlingbestäms för varje landstingsområde genom överenskommelser mellan landstingetoch kommunerna som ingår i landstinget.Utskottet tillstyrker också regeringens förslag till ändringar i skollagensom i huvudsak innebär att landstingen efter överenskommelse med en kommun fårrätt att anordna även specialutformade program i gymnasieskolan ochgymnasiesärskolan.Motionsyrkanden från avstyrks. De syftar bl.a. till attkommunerna skall vara huvudmän för all offentlig gymnasial utbildning och attföljaktligen landstingen inte skall få möjlighet att anordna specialutformadeprogram. Yrkandena följs upp i en reservation (m) till betänkandet. Regeringen har i proposition 1996/97:110 Vissa skolfrågor m.m. (i motsvarandedel) föreslagit1. att antar regeringens förslag till lag om särskildskatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landsting attbegära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner,2. att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen(1985:1100).Lagförslagen återfinns som bilaga 1 respektive 2 till detta betänkande. Motion väckt med anledning av propositionen1996/97:Ub17 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om huvudmannaskapet för utbildningen inom gymnasieskolan, gymnasialvuxenutbildning, påbyggnadsutbildningar, gymnasiesärskolan och särvux,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om formerna för skatteväxlingen mellan kommun och landsting,3. att avslår regeringens förslag om att landstingen bör gesvidgade möjligheter att ordna specialutformade program inom gymnasieskolan ienlighet med vad som anförts i motionen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utbildning på entreprenad.Motion från allmänna motionstiden 19961996/97:Ub240 av m.fl. (m) vari yrkas12. att hos regeringen begär förslag om förändrat huvudmannaskapför de gymnasieskolor som har landsting som huvudman i enlighet med vad somanförts i motionen. I detta betänkande behandlar utskottet proposition 1996/97:110 Vissaskolfrågor m.m. i den del propositionen avser frågor om huvudmannaskap förgymnasial utbildning och skatteväxling mellan landsting och kommuner, samtmotionsyrkanden i anslutning till dessa.Utskottet har i sitt betänkande 1996/97:UbU12 behandlat propositionen iövrig del, dvs. redovisningen i denna av regeringens bedömningar i fråga omhemspråksundervisningen, samt ett i ärendet väckt motionsyrkande.Huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningarI propositionen redogör regeringen för gällande bestämmelser i skollagen(1985:1100) i fråga om rätten för kommuner och landsting att anordna gymnasialutbildning. Utifrån denna redogörelse lämnar regeringen en beskrivning avnuvarande organisation för utbildningar inom områdena naturbruk och omvårdnad.Landstingens respektive kommunernas kostnader för dessa utbildningar redovisasockså.När det gäller landstingens rätt att anordna gymnasial utbildning beslutaderiksdagen om ändrade regler i skollagen (prop. 1995/96:183, bet.UbU10, rskr. 265, SFS 1996:566). fick ett landsting anordnautbildning enbart på sådana nationella program i gymnasieskolan som avsernaturbruk och omvårdnad. Enligt den nya lydelsen av skollagen fr.o.m. den1 får ett landsting efter överenskommelse med en kommun anordna ävenandra nationella program. Om överenskommelse med kommunen träffas kanlandstinget också anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning ikomvux inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella program igymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux. , från den 1juli 1996, togs den bestämmelse i skollagen bort som gav landstingenföreträdesrätt framför kommunerna att anordna gymnasieutbildning inomnaturbruk och omvårdnad.Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda samtliga ungdomar ikommunen utbildning i gymnasieskolan på nationella program, specialutformadeprogram eller individuella program fram t.o.m. det år defyller . Kommunen har ansvar för att alla ungdomar får tillgång till ettallsidigt urval av program. Erbjudandet skall när det gäller nationellaprogram avse utbildning som anordnas antingen inom kommunen eller i en annankommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal som hemkommunenslutit med den andra kommunen eller med . Genom slopandet avlandstingens företrädesrätt till utbildningar inom områdena naturbruk ochomvårdnad har kommunen från obegränsad rätt att anordnasamtliga nationella program.Regeringen konstaterar att nyssnämnda ändringar i skollagen löste en radproblem. Dels fick kommunerna rätt att utan medgivande från landstingetanordna omvårdnads- och naturbruksutbildningar i gymnasieskolan, delsundanröjdes också hindret för landsting att anordna andra nationella program igymnasieskolan om ett landsting kommit överens med en kommun om detta.Motsvarande ändringar beträffande komvux, gymnasiesärskola och särvux hargivit kommunerna alla formella möjligheter att själva anordna den gymnasialautbildning varje kommun önskar. har möjligheter öppnats för att låtalandstingen ta en större andel av de gymnasiala utbildningarna.Även med de nya reglerna kvarstår dock enligt regeringen vissa problem. Föratt åtgärda dessa lägger regeringen nu fram förslag till lagstiftning rörandeskatteväxling mellan landsting och kommuner samt förslag om att landstingskall få möjlighet att också anordna specialutformade program inomgymnasieskolan. Utskottet behandlar förslagen i följande avsnitt.Regeringen redogör i propositionen för innebörden av begreppethuvudmannaskap i skollagen. Enligt lagen har hemkommunen en skyldighet atterbjuda utbildning, men det är den kommun eller det landsting eller denfristående gymnasieskola som anordnar utbildningen som är dess huvudman ochansvarar för utbildningen.Landstingen bör enligt regeringens bedömning även i fortsättningen hainitiativrätt (men ej företrädesrätt) till de nationella programmen igymnasieskolan inom områdena naturbruk och omvårdnad samt till utbildningarmed motsvarande innehåll i komvux.I motionerna 1996/97:Ub17 (m) yrkande 1 och 1996/97:Ub240 (m) yrkande 12anförs att kommunerna bör vara huvudmän för all offentlig gymnasieutbildning.Det är enligt motionärerna inte logiskt, praktiskt eller modernt attlandstingen skall ansvara för en liten del av gymnasieutbildningarna, medankommunerna har det övergripande ansvaret för att alla elever erbjuds engymnasieutbildning. Alltså bör kommunerna ha huvudmannaskapet för utbildningeninom gymnasieskolan, gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildningar,gymnasiesärskolan och särvux.U t s k o t t e t noterar att enligt redovisningen i propositionen bedriverlandstingen utbildning på naturbruksprogrammet i 46 skolor med sammanlagt2 137 intagningsplatser. Kommunerna anordnar programmet i sex skolor med 234platser. Motsvarande uppgifter för omvårdnadsprogrammet visar att landstingendriver 92 skolor med 4 575 intagningsplatser, medan kommunerna svarar föromvårdnadsutbildning i 36 skolor med 1 146 platser.Utskottet anser i likhet med regeringen att de av under föregåenderiksmöte beslutade ändringarna i skollagen i fråga om möjligheterna förkommuner och landsting att anordna gymnasiala utbildningar öppnar för flexiblalösningar. Genom regional samverkan kan olika organisationsformer skapasalltefter det lokala behovet och de samlade resurserna användas på etteffektivt sätt. bör enligt utskottets mening avslå motionsyrkandena.Skatteväxling mellan kommuner och landstingRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag omsärskild skatteväxling med anledning av ändrade möjligheter för ett landstingatt begära ersättning från gymnasieelevernas hemkommuner.Bakgrunden till lagförslaget är följande. När det specialdestineradestatsbidraget till landstingens gymnasieutbildningar upphörde ,fick landstingen rätt att uppbära interkommunal ersättning från elevernashemkommuner motsvarande högst det statsbidrag som utgick till hemkommunen förelevens utbildning i gymnasieskolan. Det kom att medföra att landstingentäckte sina kostnader för utbildningen inom naturbruk och omvårdnad pågymnasieskolan till ungefär en tredjedel med interkommunal ersättning, medande övriga två tredjedelarna finansierades med landstingsskattemedel. Samtidigtmed att beslutade om ändrade regler för landstingensmöjligheter att anordna gymnasial utbildning slopades denna föråldradespecialbestämmelse för landstingen (prop. 1995/96:183, bet. UbU10, rskr. 265).Mellan primärkommuner gäller full kostnadstäckning med interkommunalersättning. Enligt den nya lydelsen av 5 kap. 23 § skollagen, som trädde ikraft , kan även landstingen kräva full kostnadstäckning förgymnasieskolan i interkommunal ersättning från elevernas hemkommuner (SFS1996:566).Regeringen framhåller i propositionen att kommunen har det fulla ansvaretför att erbjuda sina invånare en gymnasial utbildning. För att kommunen heltskall kunna ta detta ansvar måste den förfoga över de skatteintäkter som kanhänföras till sådan utbildning, dvs. till utbildning i gymnasieskola, komvux,gymnasiesärskola och särvux. Med de totala skattemedlen samlade i kommunernaavgör dessa på vilket sätt de vill skaffa utbildningsplatser till sinaungdomar och vuxna. Enligt regeringen är landstingens roll i detta sammanhangatt på eget initiativ eller efter överenskommelse med en kommun anordna vissagymnasiala utbildningar och ställa dessa platser till förfogande för eleverfrån de kommuner som inte själva anordnar utbildningarna i fråga. Inomområdena naturbruk och omvårdnad domineras utbildningsutbudet helt avlandstingen. Det är enligt regeringens mening av stor vikt att landstingenfortsätter att erbjuda sina gymnasiala utbildningar, även om en skatteväxlingkommer att innebära att dessa helt finansieras genom interkommunal ersättningfrån hemkommunerna. Genom överenskommelser med kommunerna kan landstingensengagemang i de gymnasiala utbildningarna ytterligare vidgas, anförregeringen.Den närmare innebörden av lagförslaget är följande. Ett landsting skall, närdet fastställer sin skattesats, sänka skattesatsen med det belopp sommotsvarar det minskade utdebiteringsbehov som uppkommit med anledning av attlandstingen fr.o.m. har fått möjlighet att begära fullersättning från gymnasieelevernas hemkommuner. Den sänkning av landstingetsskattesats som avses är det skatteutrymme som har motsvarats av landstingetskostnader för anordnandet av naturbruksprogrammet och omvårdnadsprogrammetinom de gymnasiala utbildningarna. Skatteväxlingen skall ske senast inför år1999. En kommun som ingår i ett landsting får, när den fastställer sinskattesats, höja den med det belopp som motsvarar högst sänkningav skattesatsen. Varje landsting och de kommuner som ligger inom respektivelandsting skall före utgången av träffa en överenskommelse med vilketbelopp landstingen skall sänka sin skattesats. Lagen föreslås träda i kraftden 1 juli 1997.När det gäller storleken av det belopp som skatteväxlingen skall omfattakonstateras i propositionen att det finns en mycket stor spridning vad avserutbildningskostnader mellan landets landstingsområden. Innan beloppet förskatteväxling fastställs behöver därför en avstämning göras mot de faktiskakostnader som denna verksamhet har. Kostnaderna för de regionala kun-skapscentrum, som finns i vissa län och som inte ingår i de gymnasialautbildningarna, bör exempelvis frånräknas kostnaderna för naturbruksskolornasutbildningar för att ge ett adekvat växlingsbelopp. En skatteväxling behöverenligt regeringen inte innebära att varje enskild kommun direkt kompenserasför de kostnader som uppstår. Utfallet av skatteväxlingen kommer att bero pådels kommunernas skattekraft, dels hur många elever från kommunen som deltar ilandstingets utbildningar. Det utjämningssystem för kommuner och landsting somfinns fr.o.m. kommer dock att utjämna för dessa bådafaktorer.I motion 1996/97:Ub17 (m) yrkande 2 anförs att regeringens förslag omskatteväxling tydliggör att det är kommunerna som har ansvaret förfinansieringen av gymnasieskolan och komvux. Motionärerna betonar attskatteväxlingen bör genomföras fullt ut mellan samtliga landsting ochkommuner. En smyghöjning av skatten genom att landstingen tar det frigjordautrymmet i anspråk för andra ändamål kan inte tillåtas, understryker de. Dettabör som sin mening ge regeringen till känna.U t s k o t t e t delar helt regeringens bedömning att kommunernasskyldighet att från erlägga full interkommunal ersättning tilllandstingen kräver att de ekonomiska förhållandena mellan landsting ochkommuner regleras. Utskottet noterar att landstingens sammanlagdanettokostnad för gymnasial utbildning som täcktes av landstingsskattemedel år1995 var 1 enligt redovisningen i propositionen. Somregeringen påpekar innebär ett utnyttjande från landstingens sida av den nyamöjligheten att ta ut full kostnadsersättning för gymnasieskolan iinterkommunal ersättning från hemkommunerna att utbildningskostnadernaövervältras från landsting till kommuner. En skatteväxling mellan landstingoch kommuner är därför enligt utskottets mening både motiverad och angelägen.Också ur den aspekten att det är kommunen som har huvudansvaret för atterbjuda invånarna utbildning är det rimligt att kommunen får disponera dettotala skatteutrymme som används för gymnasiala utbildningar.Som nämnts i det föregående har hemkommunen ansvar för att alla ungdomar fårtillgång till ett allsidigt urval av program inom gymnasieskolan antingen inomhemkommunen eller i annan kommun eller i enligt samverkansavtal.För utbildning i annan kommun eller landsting, där samverkansavtal saknas, ärhemkommunen i regel skyldig att betala interkommunal ersättning. Antaletutbildningsplatser på de olika programmen skall enligt skollagen anpassas medhänsyn till elevernas önskemål. Utbudet av kurser och studievägar är dockberoende av antalet studerande som väljer dem. Efterfrågan på olikautbildningar kommer att avgöra i vilken omfattning viss utbildning kanbedrivas.I de utvärderingar som gjorts av gymnasieskolan tillkomst harlandstingens utbildningar kvalitetsmässigt satts mycket högt (prop. s. 19).Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att en sammanhållennaturbruksutbildning med hög kvalitet kan bibehållas. Det är vidare angelägetatt man i förhandlingarna om skatteväxling mellan kommuner och landsting tardet regionala ansvaret och särskilt uppmärksammar de effekter skatteväxlingenkan få för kommuner och landsting som tar ansvar för att drivanaturbruksutbildningarna.Utskottet konstaterar att förslaget till lag om särskild skatteväxling inteinnehåller någon bestämmelse om med vilket belopp landstingen skall sänka sinaskattesatser. Uppgifter som redovisas i propositionen ger en bild avkostnadsläget i landet för landstingens gymnasiala utbildningar somvisar på stor spridning. Ställt i relation till landstingens totalaskattefinansiering erhålls den skattesats (öre per skattekrona) somkostnaderna för utbildningarna utgör. Riksgenomsnittet är /skattekrona.Landstinget i har det högsta värdet med /skattekrona, medanlandstingen i och har de lägsta värdena med vardera 8öre/skattekrona. Enligt författningskommentaren (prop. s. 29) får det förutsättasatt parterna kan komma överens om vilket belopp som är det rätta och attskatteväxlingen därefter genomförs inom föreskriven tid. Med hänsyn tillskillnaderna i utbildningskostnader utgår utskottet från att deöverenskommelser som träffas mellan landsting och kommuner inom respektivelandstingsområde om belopp för skatteväxling kommer att variera i utformninglandstingsområdena emellan. Utskottet instämmer med regeringen att kostnadernaför de regionala som vuxit fram vid vissa naturbruksgymnasierdärvid bör frånräknas utbildningskostnaderna för att ge ett riktigtväxlingsbelopp.Utskottet vill också peka på att en parlamentarisk kommitté,(Fi 1995:16), arbetar med att följa uppoch utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting sominfördes . Detta system skall genom inkomstutjämningkompensera för skillnader i skattekraft mellan enskilda kommuner respektivelandsting. Genom en justering i kostnadsutjämningen avseende gymnasieskolankommer även skillnader i kostnader som beror på val av landstingensgymnasieutbildningar att utjämnas mellan kommunerna framöver.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet att antar regeringensförslag till lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrademöjligheter för ett landsting att begära ersättning från gymnasieelevernashemkommuner.När det särskilt gäller yrkande 2 i motion 1996/97:Ub17 vill utskottethänvisa till finansutskottets behandling av regeringens förslagtill lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget tillkommuner och landsting (prop. 1995/96:213, bet. 1996/97:FiU6, rskr. 1996/97:16). Lagen, som antogs av , reglerar hur en höjdskattesats för åren 1997 eller 1998 i förhållande till skattesatspåverkar det generella statsbidraget. Höjda skattesatser i samband medskatteväxling är dock enligt lagtexten undantagna från sanktioner i form avminskade statsbidrag. I yttrande till finansutskottet ansågkonstitutionsutskottet att det borde klarläggas att den kommun eller detlandsting som lämnar ifrån sig en uppgift skall sänka sin skatt i motsvarandemån. anförde (bet. s. 6) att regeringsförslaget utgick frånatt kommuner och landsting som lämnar ifrån sig en uppgift sänker sin skatt påavtalat sätt. Enligt vad finansutskottet erfarit fanns det inget exempel påatt så inte hade skett. Om en kommun eller ett landsting som lämnar ifrån sigen uppgift skulle besluta om en mindre sänkning av skattesatsen än den somavtalats är innebörden de facto en skattehöjning som enligt lagförslaget kanmedföra minskat generellt statsbidrag, menade finansutskottet.Utskottet vill fästa uppmärksamheten på att det inte finnsnågra regler som begränsar kommuners och landstings möjligheter att för år1999 fritt fastställa sina skattesatser.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1996/97:Ub17yrkande 2.Specialutformade programSom redovisats i det föregående får ett landsting utan särskildöverenskommelse med en kommun anordna utbildning endast på sådana nationellaprogram som avser naturbruk och omvårdnad. Genom de ändringar i skollagen sominfördes fr.o.m. får landstingen efter överenskommelse med enkommun anordna även andra nationella program.I propositionen meddelas att det på olika håll i landet har aktualiseratsatt landsting på kommunernas önskemål också borde få anordna specialutformadeprogram, bl.a. med anknytning till det lokala näringslivet. Detta är dock mednuvarande regler inte möjligt.Mot denna bakgrund föreslår regeringen att ett landsting efteröverenskommelse med en kommun får anordna specialutformade program inomgymnasieskolan. Motsvarande bör gälla för gymnasiesärskolan. Regeringen villatt antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen(1985:1100), där bestämmelser med denna innebörd tillagts.Också vissa andra ändringar - i förtydligande syfte - bör enligt regeringennu göras i 5 kap. skollagen. Sålunda bör beskrivningen av de specialutformadeoch individuella programmen återfinnas bland de inledande bestämmelserna ikapitlet. Vidare föreslås ett förtydligande när det gäller regler förmottagande av sökande till specialutformade och individuella program som äravsedda för en grupp av elever. Bland annat bör regleras en skyldighet för enkommun eller ett landsting att i sådana fall även ta emot behöriga sökande sominte är hemmahörande i samverkansområdet om den sökandes hemkommun har åtagitsig att svara för kostnaderna för utbildningen. Lagändringarna föreslås trädai kraft den 1 juli 1997.I motion 1996/97:Ub17 (m) yrkande 3 begärs att avslår regeringensförslag att landstingen skall ges möjligheter att också anordnaspecialutformade program. Motionärerna anmärker att avslagsyrkandet är enkonsekvens av deras ställningstagande i huvudmannaskapsfrågan, nämligen attkommunerna bör vara huvudmän för all offentlig gymnasieutbildning.U t s k o t t e t anser det rimligt att landstingen - med samma förbehållsom gäller för andra nationella program än inom naturbruk och omvårdnad - ävenfår anordna specialutformade program inom gymnasieskolan ochgymnasiesärskolan.Utskottet har inte heller i övrigt något att erinra mot regeringens förslagtill ändringar i skollagen. bör med avslag på motionsyrkandet antalagförslaget.Undervisning på entreprenadOlika former av entreprenad inom skolområdet kan enligt motion 1996/97:Ub17 (m) yrkande 4 erbjuda lösningar på frågan om hur bästa möjliga utbildningskall kunna erbjudas eleverna. Därför, betonar motionärerna, är det viktigtatt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan förtydligas och utvidgas.Kommunerna som huvudmän bör framöver i ökad omfattning kunna uppdra åt andrautbildningsanordnare att bedriva undervisning.U t s k o t t e t påminner om att enligt gällande regler i lagen (1993:802)om entreprenadförhållanden inom skolan får kommuner och landsting sluta avtalmed en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva vissundervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får, som motionärerna påpekat,endast avse undervisning inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen,tekniska ämnen och yrkesämnen. För undervisning inom andra områden än de nunämnda får regeringen dock enligt lagen medge entreprenaddrift, om det finnssärskilda skäl i det enskilda fallet.Utskottet har sedan lagen trädde i kraft den 1 januari1994 behandlat likartade motionsyrkanden om att ge kommunerna vidgademöjligheter att lägga ut undervisning på entreprenad - senast i betänkande1996/97:UbU7 (s. 20). Utskottet ansåg då, liksom tidigare, att det inte fannsskäl att ändra gällande föreskrifter om undervisning på entreprenad inomskolområdet, varför motionsyrkandet avstyrktes. Utskottet har inte heller nunågon annan uppfattning. Det aktuella motionsyrkandet bör alltså avslås avriksdagen. beträffande huvudmannaskapet för offentlig gymnasial utbildningatt avslår motionerna 1996/97:Ub17 yrkande 1 och 1996/97:Ub240yrkande 12,res. (m) - delvis2. beträffande skatteväxling mellan kommuner och landstingatt med avslag på motion 1996/97:Ub17 yrkande 2 antar regeringensförslag till lag om särskild skatteväxling med anledning av ändrademöjligheter för ett landsting att begära ersättning frångymnasieelevernas hemkommuner,res. (m) - delvis3. beträffande möjlighet för landsting att anordna specialutformadeprogram inom gymnasieskolan m.m.att med avslag på motion 1996/97:Ub17 yrkande 3 antar regeringensförslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100),res. (m) - delvis4. beträffande vidgade möjligheter att lägga ut undervisning påentreprenad inom skolområdetatt avslår motion 1996/97:Ub17 yrkande 4.res. (m) - delvisStockholm den 22 maj 1997På utbildningsutskottets vägnarJan BjörkmanI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), TorgnyDanielsson (s), (), (), (), (), (),(), (), (), () och (). Huvudmannaskapet för offentlig gymnasial utbildning, m.m. (mom. 1-4), , och (alla m)anför:Vi vill att kommunerna skall vara huvudmän för all offentlig gymnasialutbildning, dvs. för gymnasieskolan, gymnasial vuxenutbildning,påbyggnadsutbildningar, gymnasiesärskolan och särvux.