bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Utskottets bedömning Utskottet finner inte anledning till något 1996/97KU25InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall granskastatsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet harrätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärendenoch de handlingar som hör till ärendena.Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid granskningenfunnits att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, påbegäran av utskottet, inom . Väsentliga delar av dettamaterial presenteras i bilaga A 1.1-A 20.2 som bildar en särskild volym.För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antalutfrågningar, som till största delen varit offentliga. Uppteckningar från deoffentliga utfrågningarna utgör bilagorna B 1-B 9. Även de redovisas i ensärskild volym.I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för åretsgranskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskildayttranden som fogats till betänkandet. Behandlade frågorI detta betänkade redovisas den granskning som utskottet slutfört under1996/. Några granskningsärenden har uppskjutits till senaregranskningsbetänkanden. Dit hör vissa administrativt inriktadegranskningsuppgifter angående regeringsarbetet, t.ex. en fördjupad granskningav författningsutgivningen och användningen av ny teknik vidRegeringskansliets registrering av handlingar. Dit hör också vissaanmälningar, som en fråga om det svenska biståndet till kampen mot apartheidoch regeringens agerande vid prövning av målet mellan TorgnyGustavsson och svenska staten. Utskottet har för avsikt att ta upp vissaadministrativt inriktade granskningsärenden i ett särskiltgranskningsbetänkande . Övriga uppskjutna ärenden kan väntasbli behandlade i nästa vårs granskningsbetänkande.Betänkandet inleds med en redogörelse 1996 dåregeringen efterträdde regeringen . Därefter följer enredovisning av förändringar i regeringens sammansättning och organisationunder år 1996.Fördjupade granskningar har genomförts beträffande utnyttjandet av anslagsom står till regeringens egen disposition och Utbildningsdepartementetsadministration. Dessa redovisas i ett avsnitt om . I sammaavsnitt behandlas anmälningar angående regeringens åtgärder med anledning avbrister i fråga om konsultupphandling samt om Regeringskanslietsinformationsverksamhet.I en skrivelse till har regeringen redovisat resultatet av sinasträvanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsrådsförmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder tillintressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.Utskottet har tagit del av skrivelsen och i anslutning därtill granskat enfråga om statsminister utnämning av tillstatsråd.Utskottet har granskat regeringens utnämningspolitik såvitt avser tiden frånfebruari 1996 till . Granskningen har gällt utnämningar avgeneraldirektörer och andra myndighetschefer med utgångspunkt iregeringsformens bestämmelse att vid tillsättning av statlig tjänst avseendeskall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.Frågor om export av strategiska produkter har granskats med anledning av tvåanmälningar angående export till och de s.k. . Vidarehar utskottet genomfört en fördjupad granskning av praxisutvecklingen i frågaom begreppet följdleveranser på krigsmaterielområdet.Det utvecklingsbistånd som lämnats till och under åren1988-1991 och 1991-1996 har granskats med avseende på frågan omregeringsbeslutens formella grund och deras överensstämmelse med riksdagensbeslut om biståndspolitiken. Utskottet har också granskat insatserför att upprätta vissa radarstationer i de baltiska länderna.I tre ärenden har utskottet granskat frågor om regeringens information tillUtrikesnämnden. Granskningen har gällt ett underrättelseärende, statsministerGöran inbjudan av president till samt ett uttalande avGöran angående önskan om inträde i NATO.Enligt riksdagsordningen skall regeringen underrätta om frågorsom avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall enligtvad som är föreskrivet också rådgöra med nämnden i vissa andra fall. Utskottethar med anledning av en anmälan granskat justitieminister av dessa skyldigheter.Två anmälningar har gällt regeringens hantering av en omSveriges handelspolitik. Utskottet har granskat om offentliggörandet avrapporten har fördröjts av hänsyn till folkomröstningen angående Sverigesinträde i Europeiska unionen.I flera fall har utskottets granskning avsett regeringens eller särskildastatsråds beredning av ärenden. Det har gällt frågan om ett samlatetnografiskt centralmuseum i , medgivandet till att teckna avtal med om produktstöd förvissa flygmotorer, ärendet om detaljplan för en del av iStockholm samt ett utlänningsärende.Den extra utbetalningen av medel till utrikesförvaltningens anställda idecember 1996 har granskats från formella synpunkter.Under årets granskning har utskottet också behandlat anmälningar som gällerregeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret ,regeringens uppföljning av beslut om sjuk- och tandvårdsersättningtill tandvårdsskadade och regeringens direktiv till Kommittén omdomstolsväsendets organisation. Därtill har i några fall frågor om ifrågasattotillbörlig påverkan på myndigheter från statsråd eller Regeringskanslietgranskats.Vissa resultat av granskningenUtskottet har inte funnit anledning till några uttalanden röranderegeringsskiftet eller i fråga om regeringens sammansättning ochregeringens organisation.Beträffande regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egendisposition har utskottet i flera fall funnit att anslagsposter disponeras avdepartement för ändamål som ligger utanför den interna verksamheten.Utredningen har också visat på att anslag ibland har använts för ändamål somkan ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagspostenanger genom sin beteckning. Även andra brister har iakttagits. Utskottet, somförutsätter att innehållet i den redovisning som har lämnats kommer attbeaktas, gör inte något ytterligare uttalande med anledning av granskningen idenna del.Med anledning av att utskottet under en följd av år kunnat iaktta olikabrister i ärenden som handlagts inom har en samladgenomgång och översyn av organisation ocharbetsrutiner gjorts. Såvitt utskottets granskning har givit vid handenavviker inte från övriga departement inomRegeringskansliet när det gäller förutsättningarna för att kunna sköta deninternadministrativa verksamheten. Utskottet anser emellertid att det hadefunnits orsak för departementet att tidigare än som skett söka komma tillrätta med vissa brister i verksamheten. Vid kommande års granskningar av deorganisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet kommerutskottet att ägna särskild uppmärksamhet åt Utbildningsdepartementet.I 1995 års granskningsbetänkande har utskottet behandlat upphandlingar iRegeringskansliet . Utskottet iakttog då brister i skildahänseenden, främst i fråga om dokumentation. Utskottet har inhämtatuppgifter om vilka åtgärder som vidtagits inom för att kommatill rätta med bristerna. Som resultat av årets granskning konstaterarutskottet att det fortfarande brister i vissa hänseenden vidRegeringskansliets upphandlingar, t.ex beträffande dokumentation. Utskottetkonstaterar att det finns skäl för att även i fortsättningenge akt på att reglerna om upphandling noga efterlevs.I frågan om intressekonflikter för statsråd har utskottet tagit del avregeringens skrivelse 1996/97:56 som innehåller en redovisning av dennuvarande regeringens åtgärder för att undvika intressekonflikter och jäv m.m.Utskottet har inte något att invända mot redovisningen. Utskottet noteraremellertid att de rutiner som redovisats bygger på överenskommelser mellan desittande regeringsledamöterna. Utskottet anser det önskvärt att principer somär gemensamma för olika regeringar i frågor av detta slag kan nås. Utnämningenav till statsråd föranleder inte något uttalande frånutskottet.Utskottet har vid sin granskning av kommittéväsendet iakttagit att densammantagna andelen kvinnor i kommittéer under några delar avRegeringskansliet markant understiger . Liksom vid tidigaregranskningstillfällen understryker utskottet vikten av attkvinnorepresentationen i kommittéerna ökar och att målet om en jämnkönsfördelning i kommittéerna uppnås. konstaterar utskottet attårets kommittéberättelse i flera viktiga avseenden redovisar en ökad andelkvinnor jämfört med föregående års redovisning.Utskottet anser att de utnämningar av generaldirektörer och verkschefer somenligt en från överlämnad förteckning har gjorts ärförenliga med regeringsformens föreskrift om att sakliga skäl såsom förtjänstoch skicklighet skall tillämpas vid tillsättning av statlig tjänst. I enreservation anför de utskottsledamöter som företräder Moderata samlingspartietatt regeringen har utnyttjat utnämningsmakten till det egna partietsfördel och i praktiken lagt grunden för ett system där en ny regering omprövarsamtliga förordnanden som generaldirektör eller annan myndighetschef.Såsom förutskickats i förra årets granskningsbetänkande har utskottetnärmare undersökt praxisutvecklingen vad gäller följdleveranser påkrigsmaterielområdet. Utskottet har tagit del av ett omfattande material somgäller tillämpningen av riktlinjerna för krigsmaterielexporten och undersöktutvecklingen av de begrepp som används i det praktiska arbetet med frågorna omtillstånd till utförsel. Utskottet anser att utformningen av riktlinjerna kange upphov till olika uppfattningar om tillämpningen. Den insyn ochpåverkansmöjlighet som det parlamentariskt sammansatta harär därför av stor betydelse vid uttolkningen av riktlinjerna. Utskottetframhåller att den prövning som regelmässigt sker från fall till fall i deenskilda exportärendena har ett stort egenvärde och bör fortsätta somhittills. Enligt utskottets bedömning ger emellertid riktlinjernas generellautformning i förening med vissa problem som har särskilt samband medföljdleveransbegreppet anledning för regeringen att överväga och precisera detavsnitt i riktlinjerna som handlar om följdleveranser.Genom ett beslut tillät regeringen utförsel av vissaluftvärnskanoner till . Utskottets granskning har givit vid handenatt regeringen gjorde en godtagbar tolkning avriktlinjerna för export av krigsmateriel. Beslutet innebar att regeringen togföljderna av tidigare beslut avseende tillstånd att exportera luftvärnskanonertill . Utskottet har funnit att riktlinjerna tillåtit en tolkningsom vid en totalbedömning hade kunnat leda till att tillstånd till utförselninte skulle ha lämnats, men har inte funnit skäl till kritik av regeringensställningstagande i denna del. I en reservation (fp) anförs att resultatet avregeringens överväganden och precisering bör bli en mer strikt definition avbegreppet följdleveranser och att det av riktlinjerna skall framgå attrespekten för mänskliga rättigheter måste beaktas även vad gällertillstånd till följdleveranser.I en reservation (v, mp) anförs att regeringen i det aktuella ärendetpressat följdleveransbegreppet utöver vad som kan anses rimligt. För detta kanregeringen inte undgå kritik. Enligt reservanterna borde regeringen också hadragit konsekvenserna av att brister i respekt för mänskligarättigheter och vägrat utförseltillstånd. Också detta bör enligt reservanternaföranleda kritik mot regeringen.Utskottets granskning av regeringens beslut i vissa fall att tillåtautförsel av krigsmateriel till de s.k. vid harinte givit anledning till kritik. Enligt en reservation av ledamoten () kan regeringen inte undgå kritik för handläggningen.Beträffande det svenska biståndet till och bör enligtutskottets mening någon kritik inte riktas mot vare sig den borgerligaregeringen eller den efterföljande socialdemokratiska regeringen förde särskilda beslut som omfattats av utskottets granskning. Enligt ettsärskilt yttrande (m, fp) har den förda politiken inte lett till attriksdagens intentioner i de riktningsgivande besluten åren 1991 och 1992uppfyllts i tillfredsställande grad. Kraven på demokratisk utveckling i såvälKuba som hade kunnat drivas med större kraft och konsekvens.Inte heller insatser för att möjliggöra för de baltiska staternaatt upprätta vissa radarstationer har givit anledning till någon kritik frånutskottet.En svensk medborgare greps i sedan hanmottagit hemlig militär information. Den gripne utvisades . Efter detinträffade framkom att det ryska önskade atten viss svensk diplomat skulle lämna landet. Vid samtal mellan utrikesministerLena och den ryske utrikesministern stod det klart attden inte ansåg att det som inträffat var något som skulle fåutrikespolitiska konsekvenser. Först sedan gripandet blivit allmänt känt genomryska medier informerades om detinträffade. Enligt utskottsmajoritetens mening är det mot bakgrund av denryska inställningen förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen atthändelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte avbeskaffenhet att föranleda överläggningar i . Utrikesministernhade enligt utskottsmajoriteten också skäl att utgå från att det organ somsärskilt inrättats för information i underrättelsefrågor, nämligen , skulle informeras om utvisningen av den svenskemedborgaren genom Försvarsmaktens försorg. Enligt en reservation (fp) kundeman mot bakgrund av det inrikespolitiskt instabila läge som vid den aktuellatiden rådde i inte vara förvissad om att det som inträffat iunderrättelseärendet inte skulle komma att få betydelse för . Enligtreservationen hade det därför förelegat skäl att underrätta Utrikesnämndensenast vid sammanträde . I ytterligare enreservation (mp) anförs att utrikesministern inte kan undgå kritik för sinunderlåtenhet att informera om underrättelseärendet och dessföljder.Beträffande statsminister inbjudan av president till har utskottets majoritet inte funnit anledning till någotuttalande. Enligt en reservation (m, fp) kan konstateras att statsministernvar oförhindrad att resa till , trots att invändningar kommit fram vidUtrikesnämndens sammanträde . Reservanterna anser attfrågan om på vilken nivå svarsbesöket från skulle äga rum borde ha tagitsupp i . Inbjudningen till statsöverhuvud innebar enupptrappning av nivån på besöksutbytet som inte var förankrad iUtrikesnämnden.Den 3 juni 1996 besökte statsminister . Vid enpresskonferens där uttalade han stöd för i landets process för att fåmedlemskap i . Utskottets majoritet har funnit att innebörden av den sistameningen i statsministerns uttalande kan missuppfattas, om den rycks loss ursitt sammanhang. Vid utskottets utfrågning med statsministern har detemellertid enligt utskottet blivit väl klarlagt vad statsministern avsett medsitt uttalande. Det stod enligt utskottet också klart att uttalandet, läst isin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den svenska regeringenoch tidigare gett uttryck för och som är väl förankrad iUtrikesnämnden. Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet. Iett särskilt yttrande (m, v) framhålls emellertid att det finns anledning tillsärskild varsamhet vid uttalanden i säkerhetspolitiskt känsliga frågor så attnågra missförstånd beträffande hållning inte kan uppstå. Folkpartietbeklagar i ett särskilt yttrande att statsministerns uttalande inte syftattill att markera en mer aktiv svensk hållning vad gäller de baltiska ländernassäkerhetspolitiska situation.I frågan om justitieminister samråd med EU-nämndhar utskottet klarlagt hur samrådet inom området för den s.k. tredje pelarenskall gå till. Utskottet konstaterar sedan att man från Justitiedepartementetssida numera är klar över behovet att förse med nödvändigt underlaginför samråden. Med detta konstaterande och efter de klarlägganden som gjortsi utskottets bedömning av ärendet har utskottet avslutat granskningen.Enligt utskottets majoritet har det inte framkommit något som tyder på från svensk sida ville fördröja GATT-granskning till efter densvenska EU-folkomröstningen. Majoriteten framhåller också attgranskningsrapporten avseende inte heller har visat sig innehållauppgifter som inte var kända redan före den svenska folkomröstningen. I enreservation (c, v, mp) anförs att det är uppenbart att Utrikesdepartementetagerat för att granskningen av och publiceringen av GATT-rapportenskulle ske efter den svenska EU-folkomröstningen. Genom detta förfarande komenligt reservanterna innehållet i inte till allmänhetenskännedom förrän efter folkomröstningen. Viktig information om hur omvärldenser på svenskt medlemskap i och en kritisk granskning av dehandelspolitiska konsekvenserna av EU-medlemskapet blev enligt reservanternadärför mörklagda till efter folkomröstningen. Reservanterna anser därför attf.d. statsrådet som ansvarig minister inte kan undgå kritikför detta agerande.Regeringens beredning av frågan om ett samlat etnografiskt centralmuseum iGöteborg har enligt utskottets majoritet skett i den ordning som föreskrivs iregeringsformen. Enligt en reservation (m, fp, v, mp) har beredningen inteuppfyllt kraven. Enligt reservanterna har beredningen uppvisat flera bristersom leder till att statsrådet inte kan undgå kritik.Regeringens handläggning av ärendet om medgivande till att teckna avtal med för produktstödtill flygplansmotorerna RM 8 och RM 12 följdes av en debatt om den s.k.Arbogaaffären. Enligt utskottets bedömning framgår av det skriftligamaterialet att den dåvarande försvarsministern underberedningen av regeringsärendet inte gjordes uppmärksam på förhållanden avstor vikt för regeringens behandling av ärendet. Enligt utskottets mening kandet också finnas utrymme för skiftande bedömningar av hur långt ett statsrådsansvar skall sträcka sig i fråga om brister i handläggningen av större ochmindre ärenden inom ett departement. Emellertid måste chefen för ettdepartement i sista hand bära ett politiskt ansvar för departementetsverksamhet. I ett sådant perspektiv står det enligt utskottets mening klartatt departementschefen inte kan undgå viss kritik för de brister i beredningenav regeringsärendet som förekommit. Utskottet noterar dock att olika åtgärderhar vidtagits inom departementet för att förhindra en upprepning av detinträffade. Utskottet konstaterar slutligen att införutskottet inte har givit uttryck för någon annan mening än att detstrukturavtal som tecknats av och Aero ärcivilrättsligt bindande och att statens kostnader för strukturförändringarnatill sist bärs av skattebetalarna.Den 13 augusti 1996 medverkade statsrådet i etttelevisionsprogram. Han uttalade sig då om ett utlänningsärende, som skullekomma att prövas av regeringen. Med anledning av en anmälan har utskottetgranskat handläggning av ärendet. Granskningen har inte föranlettnågot uttalande av utskottet. I en reservation (m) anförs att Schorisuttalande uppfattats som att det inte rådde någon tveksamhet om att permanentauppehållstillstånd skulle beviljas i ärendet. Av en promemoria frånUtrikesdepartementet framgår emellertid att man från departementets sida viddenna tidpunkt ansåg att motstridiga uppgifter ännu förelåg i ärendet.Med anledning av en anmälan har utskottet granskat regeringens uppföljningav ett riksdagsbeslut om sjuk- och tandvårdsersättning till tandvårdsskadade.Utskottets majoritet har inte funnit anledning till någon kritik. Enligt enreservation (c) förtjänar regeringen kritik för underlåtenhet att ge deberörda myndigheterna, främst , ett särskilt uppdrag atteffektuera beslut och därefter följa upp verkningarna avmyndigheternas åtgärder.Efter en anmälan har utskottet granskat regeringens direktiv till Kommitténom domstolsväsendets organisation. Enligt anmälningen har ett beslut avriksdagen inte återgivits korrekt i en bilaga till direktiven. Utskottetsmajoritet anser att utgången av riksdagsbehandlingen har återgivits på ettkorrekt sätt i bilagan. Enligt en reservation (m, c) är så inte fallet.Beträffande försvaret av kronan finns enligt utskottetskäl för att händelseförloppet blir föremål för undersökning. Frånkonstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse. Utskottetsmajoritet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret somligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bredbakgrundsbild. En sådan kan bäst åstadkommas genom en kartläggning ochundersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad expertis.Utskottsmajoriteten är dock inte beredd att nu ta ställning till i vilken formen undersökning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras, utanutskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter medandra riksdagsorgan återkomma . I en reservation (m, fp) anförs att detinte finns skäl att ta ställning till frågan om en undersökning förrän en bredbakgrundsbild finns att tillgå.I övrigt har årets granskning inte givit anledning till några särskildauttalanden av utskottet.1. Regeringsskiftet i mars 1996I det följande avsnittet redogörs för regeringsskiftet efter statsministerIngvar avgång.Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat redogörelser för deregeringsskiften som ägt rum under den nya regeringsformens tid: 1976 (KU1976/77:44 s. 4 f.), 1978 (KU 1978/79:30 s. 3 f.), 1979 (KU 1979/80:50 s. ), 1981 (KU 1981/82:35 s. 3 f.), 1982 (KU 1982/83:30 s. 3 f.), 1986 (KU1985/86:25 s. 3 f.), 1990 (1989/90:KU30 s. 7), 1991 (1991/92:KU30 s. 5 f.) och1994 (1994/95:KU30 s. 10 f.).Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen 6 kap. Ennärmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i 1991/92 årsgranskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.). Reglerna föreskriver bl.a. atttalmannen skall kalla företrädare för varje partigrupp i till samrådnär statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice talmännenoch avger sedan förslag till . Röstar mer än hälften av riksdagensledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Minst175 ledamöter måste således rösta mot förslaget för att det skall varaförkastat.En promemoria om regeringsskiftet efter statsminister har upprättats av kammarsekreterare. Promemorian har anmältstill och har fogats till protokoll (prot. 1995/96:111).Av promemorian och protokoll framgår bl.a. följande.På morgonen inlämnade statsminister sinansökan om entledigande till talman på hennes tjänsterum.Talmannen entledigade statsministern och övriga statsråd. Honerinrade om att entledigade regeringsledamöter, enligt 6 kap. 8 §regeringsformen, uppehåller sina befattningar till dess ny regering hartillträtt. förde talmannen samtal med företrädare förriksdagspartierna. Talman förde först samtal med . Därefterförde talmannen samtal med , , ,, och i nämnd ordning.Talmannen överlade därefter med de vice talmännen samt informerade statschefenH.M. Konungen.Under eftermiddagen sammanträffade talman på nytt medSocialdemokraternas ordförande . Talmannen uppdrog då åt GöranPersson att bilda en regering bestående av företrädare för Socialdemokratiskaarbetarepartiet. Efter mötet höll talman och en presskonferens där talmannen presenteradesitt förslag om ny statsminister.Vid kammarens sammanträde föreslog talman att till ny statsminister utse , som avsåg att bilda enregering bestående av företrädare för Socialdemokratiska arbetarepartiet.Förslaget bordlades. I enlighet med 5 kap. 2 § riksdagsordningen bordladesförslaget på nytt vid kammarens sammanträde . Talmannensförslag prövades av vid sammanträdet dagen därpå, torsdagen den 21mars.Inför omröstningen avgav företrädare för sex partierröstförklaringar.Moderata samlingspartiets företrädare hänvisade till att partiet närriksdagen röstade om att utse tillstatsminister lade ned sina röster. Partiets ställningstagande 1994 var enföljd av det efter valet uppkomna parlamentariska läget.