bet · GK01KU12 · 1997-03-04 00:00:00 — I betänkandet behandlas 20 motioner som väckts under den allmänna motionstiden1996/97 och som har anknytning till kommunala kompetensfrågor i olikahänseenden.Utskottet avstyrker samtliga motioner utom två socialdemokratiska,beträffande vilka utskottet föreslår ett tillkännagivande om en utvidgning avpågående försöksverksamhet med näringsverksamhet till att omfattaäven annan verksamhet än kollektivtrafik.Till betänkandet har fogats åtta reservationer. 1996/97:K211 av () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som harsamband med myndighetsutövning.3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införasi kommunallagen,1996/97:K503 av och () vari yrkas attriksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som ger demmöjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp av FNoch dess underorganisationer.1996/97:K504 av m.fl. (fp) vari yrkas att hosregeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjudakommunala bolag.1996/97:K505 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheternatill laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att hos regeringen begär förslag till straffrättsligtsanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.1996/97:K508 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfteatt minska den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighetmed vad som anförts i motionen.1996/97:K510 av m.fl. (s) vari yrkas att hosregeringen begär förslag till sådan ändring i lagen som innebär att dekommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligtaffärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.1996/97:K512 av m.fl. (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering avkommunallagen.1996/97:K517 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlättamöjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner.1996/97:K518 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om kommunaluppdragsverksamhet.1996/97:K520 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem.1996/97:K523 av m.fl. (mp) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid kommunalaffärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten skallövergå till exempelvis eller annan opartisk myndighet.1996/97:K532 av m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet avatt se över reglerna för näringsverksamhet.1996/97:K533 av () vari yrkas att hosregeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar deallmännyttiga bostadsföretagen.1996/97:Fi613 av m.fl. (m) vari yrkas3. att uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användningav den kommunala bolagsformen, i enlighet med vad som anförts i motionen,1996/97:Fi801 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunallagens förtydligande för att åstadkomma en effektivaregränsdragning av den kommunala kompetensen.1996/97:L212 av () vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bolagisering.1996/97:N250 av m.fl. (m) vari yrkas3. att hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallageni enlighet med vad som anförts i motionen.1996/97:N251 av m.fl. (fp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en lagstiftning om förbud mot kommunala bolag.1996/97:N256 av m.fl. (kd) vari yrkas3. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps så att intekonkurrensen från de drygt 2 000 kommunala bolagen som verkar på den öppnamarknaden snedvrids genom till exempel underprissättning och utnyttjande avdominerande ställning.1996/97:Bo234 av m.fl. (s) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om samägande av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltningöver kommungränserna. näringsverksamhet m.m.MotionernaI motion 1996/97:K508 hemställer m.fl. (m) att hosregeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att minska den kommunalanäringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) ochatt hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet medvad som anförts i motionen (yrkande 2). har kommuner ochlandsting utökat sin näringsverksamhet och givit sig in i allt fler branschersamtidigt som verksamheten allt oftare börjat bedrivas i privaträttslig formmed hjälp av kommunala aktiebolag. I jämförelse med privata företag har dekommunala ett lågt eller i många fall inget finansiellt och affärsmässigtrisktagande. De speciella förutsättningarna för kommunala bolag beträffandeverksamhetens finansiering och affärsmässiga risktagande snedvrider enligtmotionärerna konkurrensen till de privata företagens nackdel. De kommunalabolagen utgör också ett hot mot den kommunala demokratin på grund av bristenpå insyn.I motion 1996/97:K510 föreslår m.fl. (s) att hosregeringen föreslår förslag till sådan ändring i lagen som innebär att dekommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligtaffärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. Enligtny lagstiftning kan kommunala trafikföretag som är konkurrensutsatta från den1 lägga anbud på trafik utanför den egna kommunen. Med nuvarandeupphandlingsbestämmelser tvingas kommunerna att utsätta sina egna företag förkonkurrens i den egna kommunen som de egna företagen inte fårkonkurrera i andra kommuner. Många kommuner väljer därför enligt motionärernaatt avstå från att konkurrensutsätta vissa verksamheter. Enligt motionärernabör alla kommunala företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässigagrunder ha möjlighet att konkurrera även utanför den egna kommunen underförutsättning att den egna verksamheten är konkurrensutsatt i den egnakommunen.I motion 1996/97:K512 hemställer m.fl. (s) att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering avkommunallagen beträffande kommunernas roll i näringspolitiken. Enligtmotionärerna hindras kommunerna att aktivt bidra till en positivnäringslivsutveckling, främst avseende möjligheten att medverka till att lösavissa företags lokalbehov, av bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen. Imotionen föreslås att kommunallagen moderniseras så att kommunerna mera aktivtkan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Dessa skall enligtmotionärerna ha karaktären av företagshotell utan begränsning till en fysiskbyggnad. Mindre och medelstora företag skall här kunna hyra utrymmen och fördetta erlägga marknadsmässig hyra. Motionärerna föreslår att bestämmelserna omkommunala bolag och kompetensfrågorna i övrigt ses över i det aktuellasammanhanget.I motion 1996/97:K518 hemställer och , båda(s), att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning omkommunal uppdragsverksamhet. Enligt motionärerna visar rättspraxis att detbara undantagsvis är möjligt för kommunerna att erbjuda sina tjänster ochprodukter på den allmänna marknaden. Det är uteslutet att ett kommunaltrenhållningsverk får totalentreprenad på renhållning i en annan kommun.Alternativet är i ett sådant fall att driva verksamheten i form avkommunalförbund, gemensamt bolag eller annan form av samarbetsavtal. För atten effektiv hushållning med skattemedel skall bli möjlig är det enligtmotionärerna nödvändigt att fullt ut utnyttja kapitalinvesteringar ochöverkapacitet i den kommunala sektorn, vilket kräver ökade möjligheter attbedriva interkommunal verksamhet. Den utvidgade befogenhet för kommunerna attpå försöksbasis bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner inom områdetkollektivtrafik som beslutat om innebär enligtmotionärerna en alltför snäv avgränsning. En förändring av bestämmelserna omkommunal uppdragsverksamhet bör därför åter aktualiseras.I motion 1996/97:K532 begär m.fl. (m, c, fp, kd) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet attse över reglerna för näringsverksamhet. har flerakommuner börjat sälja sina tjänster och varor på marknader som varförbehållna privata företag, vilket enligt motionärerna inger oro. Skälen tilldenna oro är dels att kommuner och privata företag inte konkurrerar på likavillkor, dels att näringsverksamhet alltid innefattar risker. En orsak tillden beskrivna utvecklingen är enligt motionärerna att det växt fram enmissuppfattning om att kommunerna, delvis till följd av den störreorganisatoriska frihet som kommunallag medgav, skulle kunna söka sigut på den öppna marknaden. Den kommunala bolagiseringen verkar enligtmotionärerna i samma riktning. Gränserna för kommunernas näringsverksamhetmåste enligt motionärerna ses över. En utgångspunkt bör därvid vara attkommersiell verksamhet är främmande för kommunerna. Gränserna för kommunalnäringsverksamhet och sanktionerna mot kommuner som inte iakttar dessa börskärpas.I motion 1996/97:Fi801 hemställer () att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om attkommunallagen förtydligas för att åstadkomma en effektivare gränsdragning avden kommunala kompetensen (yrkande 3). Enligt motionären bör kommunallagenändras särskilt vad gäller kommunernas möjlighet att bedriva verksamhet ikonkurrens med det privata näringslivet. Förbudet mot spekulativ verksamhetbör få en klarare och mera effektiv utformning och möjligheter bör skapas föratt stoppa verksamhet som inte är kompetens-enlig, anser motionären.Alf m.fl. (kd) hemställer i motion 1996/97:N256 att hosregeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att den kommunalakompetensen preciseras och skärps så att inte konkurrensen från de drygt 2 000kommunala bolagen som verkar på den öppna marknaden snedvrids genom t.ex.underprissättning och utnyttjande av dominerande ställning (yrkande 3). Enligtmotionärerna är konkurrensen mellan de kommunala bolagen och deprivata osund. Det är enligt motionärerna svårt att komma åt den snedakonkurrensen. För att bestämmelserna i konkurrenslagen om underprissättningskall kunna tillämpas krävs att aktören har en dominerande ställning påmarknaden och att syftet är att slå ut konkurrenter. Kommunallagen anger intetillräckligt precist gränserna för den kommunala kompetensen, ansermotionärerna. Reglerna på området måste enligt motionärerna skärpas ochförtydligas och kommunernas kompetensområde klargöras.BakgrundInledningDe motioner som behandlas under detta avsnitt är i huvudsak inriktade på tvåsakområden. Motionerna K508 (m) yrkande 1 och 2, K532 (m, c, fp, kd), Fi801(fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3 berör frågan om en precisering avgränserna för den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet.Motionerna K510, K512 och K518, alla (s), berör frågan om en utvidgning av denkommunala kompetensen. I den förstnämnda motionen gäller det kommunalaföretags möjligheter att konkurrera utanför den egna kommunen. I den andramotionen gäller det kommunernas medverkan i uppbyggandet av s.k.företagsindustriområden. I den tredje motionen gäller det möjligheten tillkommunal uppdragsverksamhet utanför en kommuns egna område. I den fortsattaframställningen redovisas problemställningarna i den ordning de härbeskrivits.Precisering av den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhetI huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor avden allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligtdenna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter avallmänt intresse som har anknytning till kommunens eller områdeeller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annankommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel harvissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligtbeträffande kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På dengrunden har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande tillnäringslivet tagits in i kapitlet om befogenheterna.De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhetåterfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner ochlandsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går utpå att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarnai kommunen eller . Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen ellerlandstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara omdet finns synnerliga skäl för det.Enligt kommunallagskommentaren (m.fl.: Den nya kommunallagen) harkommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden somvanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- ochvärmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att ansesom sedvanlig affärsverksamhet. Den del av näringslivet som avtradition är förbehållet den enskilda företagsamheten brukar kallas detegentliga näringslivet.När det gäller de redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagenär allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att enverksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen ellerlandstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessautnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamhetenskall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsligaprincipen om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommuneller ett landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftartill att ge ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhetfinns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hurdetta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen,som finns inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting iprincip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommuneneller . Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark ochteknisk service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinjetillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmånerfår inte förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna ellerlandstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertidtillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler underförutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv iallmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åtenstaka industriföretag.I förarbetena till kommunallag anförs att de kommunala åtgärdernapå näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjandeåtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast iundantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävssynnerliga skäl för ett sådant stöd.Utvidgning av den kommunala kompetensenI det föregående har redovisats vad kommunallagen tillåter i fråga omtillhandahållande av bl.a. mark och lokaler till det lokala näringslivet. Avredovisningen har bl.a. framgått att kommunerna och landstingen får tillgodosehantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning attverksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Individuelltanpassad lokalhållning åt enstaka företag anses däremot falla utanförkompetensen.När det gäller kommunala företags möjligheter att bedriva verksamhet utanförden egna kommunen samt uppdragsverksamhet har denna fråga behandlatsav utskottet , senast i betänkande 1995/96:KU34,där KU behandlade ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet med rätt förkommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik somavses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Riksdagengodkände propositionens förslag, som innebär att kommunala aktiebolag får rättatt under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andrakommuner inom området kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas tillutgången av år 2002.I övrigt kan nämnas att kommunala företag, som producerar och handlar med eleller bedriver nätverksamhet, genom lagen (1994:618) om handel med el harmöjlighet att gå utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelselöser kommunerna från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skallförsiggå inom kommunens geografiska område i enlighet medlokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).Utskottets bedömningUtskottet behandlar först frågan om en precisering av gränserna för denkommunala kompetensen. I motion K508 (m) yrkande 1 föreslås att kommunallagenses över i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten. I motionenföreslås vidare att hos regeringen begär lagstiftning med dennainriktning (yrkande 2). I motionerna K532 (m, c, fp, kd), Fi801 (fp) yrkande 3och N256 (kd) yrkande 3 framförs liknande förslag. I motionerna anförs bl.a.att näringsverksamhet medför risk för snedvridning av konkurrensentill de privata företagens nackdel, att näringsverksamhet i regi ärriskfylld och att kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna.Som framgått av redovisningen i det föregående är kommunallagensbestämmelser om den kommunala kompetensen vad gäller näringsverksamhettydliga. Förutsättningarna för sådan verksamhet är att den bedrivs utanvinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar ellertjänster åt medlemmarna i kommunen eller (2 kap. 7 §kommunallagen). Som också framhållits finns det emellertid inte någon klargränslinje mellan vad som brukar kallas sedvanlig affärsverksamhetoch sådan verksamhet som av tradition är förbehållen det egentliganäringslivet. Utskottet konstaterar dock att det av förarbetena tillkommunallagen (prop. 1990/91:117) tydligt framgår att kommuner och landstinginte får bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden på det egentliganäringslivets område annat än under mycket speciella förhållanden (s. 33).I förarbetena till kommunallagen ges följande exempel på sedvanlig kommunalaffärsverksamhet: bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk,renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar,buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser föratt tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar (s.152).Det framgår vidare av kommunallagspropositionen att om en viss verksamhet,trots att den normalt faller utanför den kommunala kompetensen, har enanknytning till redan befintlig och erkänd verksamhet kan det te sigopraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Någrapraktiska exempel är enligt propositionen stuveriverksamhet i kommunägdahamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning avplantskoleväxter från stadsträdgårdar (s. 152).Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser för atttrygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan enligtpropositionen vara kompetensenliga, när det står klart att enskilda företagoch personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna (s. 153).Av äldre rättspraxis som belyser gränserna för näringsverksamhet(dvs. motsvarigheten till nuvarande 2 kap. 7 § kommunallagen) kan särskiltnoteras RÅ 1965 ref. 43 (rätt för kommun att driva körskola) och RÅ 1975 ref.19 (rätt för kommun att inrätta deklarationsbyrå). harrättsfallen på området varit sällsynta.Enligt utskottets mening framstår kommunallagens regler om den kommunalakompetensen när det gäller att bedriva viss näringsverksamhet somtillräckliga. Några ytterligare preciseringar ser utskottet sålunda ingetbehov av. Frågan om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens pådet här aktuella området får avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval avde regler och den praxis som finns på området. Motionerna K508 yrkandena 1 och2, K532, Fi801 yrkande 3 och N256 yrkande 3 avstyrks.Utskottet övergår därefter till att behandla frågan om utvidgning av denkommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet. I motionerna K510 ochK518, båda (s), aktualiseras frågan om kommunernas möjligheter att bedrivaverksamhet utanför den egna kommunens gränser. I den förstnämnda motionenföreslås att kommunala företag som är utsatta för konkurrens skall fåkonkurrera med andra företag utanför den egna kommunen. I motion K518 föreslåsändringar i lagstiftningen som gör det möjligt att bedriva kommunaluppdragsverksamhet utanför den egna kommunen, dvs. interkommunal verksamhet.Det främsta hindret för att kommunerna skall kunna bedriva verksamhetutanför sina egna gränser är lokaliseringsprincipen, enligt vilken enverksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting skall ha anknytningtill det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna (2 kap.1 § kommunallagen). Lokaliseringsprincipen ställer upp vissa hinder mot attkommunerna säljer tjänster till varandra. I rättspraxis har dock undantag frånlokaliseringsprincipen medgetts så att försäljning av viss överskottskapacitetansetts tillåtlig.Som framgått ovan pågår en försöksverksamhet inom kollektivtrafikområdet påbasis av särskild lagstiftning. Enligt denna lag får kommunala aktiebolag,under vissa förutsättningar, bedriva försök med uppdragsverksamhet i andrakommuner och landsting inom området för kollektivtrafik utan att verksamhetenhar en sådana anknytning till kommunen, eller deras medlemmar somavses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Försöksverksamheten får bedrivas tillutgången av år 2002.I den utredning som låg till grund för lagförslaget (Ds 1995:13) gjordes denbedömningen att när det gäller det kommunaltekniska området behövdes ingenutvidgande lagstiftning, eftersom möjligheter enligt rättspraxis finns attsälja tillfällig överskottskapacitet.Enligt utskottets mening är det värdefullt att de kommunala trafikföretagenhar möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Vad gällerövrig verksamhet instämmer utskottet i bedömningen att det enligtpraxis finns möjligheter att sälja tjänster utanför den egna kommunen.Utskottet anser emellertid att det finns skäl att vidga försöksverksamhetentill att även omfatta annan verksamhet. Regeringen bör därför snarastlägga fram förslag för med denna innebörd. Detta bör , medanledning av motionerna K510 och K518, som sin mening ge regeringen tillkänna.I motion K512 (s) föreslås att kommunallagen ändras så att kommunerna meraktivt kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Utskottet hari det föregående redovisat vilka begränsningar som finns beträffandekommunernas tillhandahållande av bl.a. lokaler till näringslivet. Utskottetbedömer att ett förverkligande av motionens förslag kräver en ändring avkommunallagen. Utskottet ifrågasätter emellertid lämpligheten av en sådanlagändring. En utökad möjlighet för kommunerna att genom investeringar ilokaler konkurrera med varandra om företagsetableringar leder troligen intetill att mindre och resurssvagare kommuner får konkurrensfördelar. Det finnsdäremot en uppenbar risk att kommuner ser sig tvingade att i stigande gradöverta kostnader från företagen för att de skall kunna bibehålla sinkonkurrenskraft.