bet · GK01UU13 · 1997-05-20 00:00:00 — Däremot vore det enligt utskottets mening oklokt att nu låsasig för att inte inom vissa områden kunna öka inslagen av överstatligt samar-bete, om detta bedöms som nödvändigt för att uppnå målen för samarbetet.Detta betyder inte att utskottet förespråkar en utveckling i federalistisk riktning. Motion U516 yrkande 6 bör följaktligen avstyrkas.Som framhålls i motionen U11 från är den demokratiskaförankringen av EU-politiken ett stort problem. Det för svenska förhållandenanmärkningsvärt låga valdeltagandet i valet till hösten1995 vittnar tydligt om det bristande intresset. En grundläggande orsak tilldetta kan enligt utskottet vara att många medborgare inte upplever att EU-frågorna angår dem. driver under den pågående regeringskonferen-sen sakfrågor som torde uppfattas som viktiga vardagsfrågor av medborgarna- sysselsättning, miljö, jämställdhet - och formfrågor som skulle ge en merdemokratisk och öppen beslutsprocess i EU. När det gäller interna svenskaförhållanden har särskilt tagit upp viktigaroll i den demokratiska förankringsprocessen (se bet. 1994/95:KU22 och1996/97:KU2). Förhoppningen är givetvis att dessa åtgärder skall ledatill ett ökat medborgarengagemang i EU-frågorna.I motionen påtalas att regeringens verksamhetsberättelse om EU saknaranalyser av de demokratiska svagheterna i EU:s beslutssystem och de kon-sekvenser det medfört under verksamhetsåret. Enligt utskottet hör dock så-dana analyser knappast hemma i en redovisning som i allt väsentligt är avfaktakaraktär. Motionens yrkande 1 bör således avstyrkas.Motionen innehåller också förslaget att tillsätta en utredning av hur med-borgarnas makt över samhällsutvecklingen i praktiken påverkas av medlem-skapet i EU. Utskottet har inhämtat att man inom Statsrådsberedningen för-bereder direktiv till en utredning om medborgarna och makten där de för-ändringar som blivit följden av EU-medlemskapet särskilt skall belysas.Yrkande 2 i motionen är alltså tillgodosett genom regeringens kommandeinitiativ.Regeringskonferensen - allmäntBakgrundI fastslogs att en konferens med företrädare för med-lemsstaternas regeringar skulle sammankallas för att undersöka vilkabestämmelser i fördraget som behöver revideras för att uppfylla de mål förunionen som anges i fördraget. Den officiella startpunkten för konferensenvar Europeiska rådets möte i . hade ettomfattande förberedelsearbete ägt rum bl. a. i den s.k. reflektionsgruppen.De svenska förberedelserna skedde bl.a. i en parlamentarisk kommitté -- som tillsattes . Kommittén hade i uppdragdels att låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kunde komma attbehandlas vid regeringskonferensen, dels att stimulera den offentliga debat-ten kring konferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsrikt-ningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.Kommittén anordnade ett stort antal seminarier och gav ut en mångfaldskrifter och expertrapporter. Kommitténs uppgift var inte att lägga framförslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Detta var och ärregeringens ansvar i samråd med . Kommittén var dock oförhindradatt göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kunde vara av värdevid beredningen av svenska förhandlingsståndpunkter. Den 8 februari 1996avlämnade kommittén sin rapport ", EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen" (SOU 1996:19).Den 30 november 1995 hade regeringen överlämnat skrivelsen 1995/96:30EU:s regeringskonferens till . Skrivelsen innehöll i huvudsakvissa principiella ställningstaganden till de frågor konferensen kunde kommaatt behandla. Skrivelsen tillsammans med de motioner som väcktes medanledning av denna behandlades av vårvintern 1996. Skrivelsenbereddes av utrikesutskottet (1995/96:UU13) efter yttrande från 12 utskott,däribland (1995/95:KU5y). Debatt och beslut medanledning av UU:s betänkande ägde rum (prot.1995/96:77-78, rskr. 119), dvs. dagen före och dagen för regeringskonferen-sens start. Skrivelsen och behandling av den utgör enligt rege-ringens skrivelse utgångspunkten för regeringens ställningstaganden i rege-ringskonferensen.SkrivelsenFörhandlingsordningenI skrivelsen redovisas att de övergripande politiska riktlinjerna för regeringskonferensens arbete ges av medan ansvaret för och led-ningen av förhandlingen ankommer på utrikesministrarna och kommissio-nens representant. Denna grupp sammanträder normalt en gång per månad.Arbetet på ministernivå utgår från de grundläggande förhandlingar som ägerrum i en chefsförhandlargrupp bestående av personliga representanter förutrikesministrarna samt kommissionens representant. Den svenska utrikes-ministerns representant är statssekreteraren i GunnarLund. Chefsförhandlargruppen sammanträder vanligen varje vecka.Fortlöpande information till och samråd med sker i . Utrikesministern respektive statssekreterare redogör införvarje förhandlingstillfälle för de frågor som skall behandlas och för regering-ens synpunkter. De underlagsdokument som ordförandeskapet tar fram del-ges regelmässigt och detsamma gäller medlemsstaternas för-slag. Efter förhandlingstillfällena informerar förhandlarna om hur diskussio-nerna utfallit.DagordningenEnligt regeringen genomsyrar frågan om arbetet i regerings-konferensen utan att vara en fråga på dagordningen. På konferensens ordina-rie dagordning finns frågor som i allmänhet hör hemma inom något av områ-dena medborgarna och unionen, förbättrade möjligheter till yttre åtgärder ochinstitutionella reformer. Utöver den ordinarie dagordningen finns en särskilddagordning som omfattar en stor mängd förslag framlagda av medlemssta-terna. En del berör enligt regeringens bedömning centrala områden medanandra kan vara av perifert intresse för många medlemsstater.Bland de frågor som diskuteras inom området medborgarna och unionennämner regeringen först medborgerliga och grundläggande rättigheter, vartillockså räknas jämställdhet mellan kvinnor och män. Till området hör vidaresakfrågor som sysselsättning, miljö och konsumentfrågor liksom samarbetet irättsliga och inrikes frågor, den s.k. tredje pelaren. Slutligen diskuteras härsubsidiaritetsprincipen och öppenhetsfrågan.När det gäller de yttre åtgärderna diskuteras för det första förändringar avunionens mål, medel och strukturer när det gäller den gemensamma utrikes-och säkerhetspolitiken. Till denna del av dagordningen hör vidare frågornaom unionens yttre ekonomiska angelägenheter och om unionens rättsligastatus.Den institutionella delen av dagordningen rymmer en rad frågor och berörunionens samtliga institutioner och deras belutsfattande. Främst nämnerregeringen frågorna om röstviktning i rådet och kommissionens samman-sättning. Andra väsentliga frågor är omfattningen av beslutsfattande medkvalificerad majoritet i gemenskapsarbetet och inflytan-de i lagstiftningsprocessen. Även de nationella parlamentens roll och infly-tande i unionen diskuteras här.En viktig fråga på dagordningen är förenkling av fördragen.Sverige lade fram förslag till fördragsändringar på fyraområden: sysselsättning, miljö, öppenhet och jämställdhet. Tillsammans medFinland har lagt fram ett förslag som syftar till att öka EU:s förmågatill humanitära insatser och militär krishantering. Alla förslagen diskuterasinom ramen för konferensens ordinarie dagordning.FörhandlingslägetDet irländska ordförandeskapet presenterade ett förstautkast till nytt fördrag. Fördragsutkastet utgör enligt regeringen ett försök afånga förhandlingsläget och att staka ut vägen för den fortsattaförhandlingen med siktet inställt på att uppnå slutlig enighet vid i . Enligt regeringens bedömning måstestor försiktighet iakttas när det gäller att ta utkastet som utgångspunkt för abedöma innehållet i ett slutligt förhandlingsresultat. Dels har, i syfte att stmulera de fortsatta förhandlingarna, de föreslagna lösningarna lagts på ennivå som från irländskt håll har beskrivits som "the upper end of realism",dels binder inte utkastet någon delegation.Utkastet rymmer tre delar. Del A avhandlar i princip den ordinarie dag-ordningen medan i del B kortfattat anges de förslag från medlemsstaternasom inte ryms inom denna del. Del C, slutligen, behandlar förenkling avfördragen.Del A av utkastet är uppdelad i fyra avsnitt. Det första avsnittet, kallat Ettområde med frihet, säkerhet och rättvisa, behandlar det nuvarande mellan-statliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor tillsammans med grundläg-gande rättigheter och icke-diskriminering. I det andra avsnittet, Unionen ochmedborgaren, tas frågorna om sysselsättning, sociala bestämmelser, miljö,konsumentpolitik, insyn (öppenhet) samt subsidiaritet upp. Det tredje avsnit-tet behandlar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens mål, medeloch struktur under rubriken och sammanhängande utrikespolitik.Slutligen tas i det fjärde avsnittet upp Unionens institutioner samt utökatsamarbete - flexibilitet. De sistnämnda frågorna kommer enligt regeringensbedömning att spela en huvudroll i konferensens slutskede.Beträffande de förslag som lagt fram är regeringens intryck att deväckt stort intresse och också i sina huvuddelar fått ett brett stöd. I det ir-ländska fördragsutkastet har prioriterade områden behandlats utför-ligt och lösningarna ligger ofta mycket nära våra förslag. Detta gäller inteminst sysselsättningsfrågan.Enligt regeringen är förhandlingsarbetet fortsatt inriktat på att säkerställaett resultat som så långt som möjligt motsvarar de svenska förslagen. Främstöppenhetsområdet, men också miljöområdet, måste bli föremål för särskildainsatser eftersom förslagen i det irländska utkastet saknar viktiga elementsom fanns med i de svenska förslagen.När det gäller de frågor som i övrigt behandlas med konkreta förslag i detirländska utkastet ligger enligt regeringen huvudinriktningen ofta väl i linjemed de svenska ståndpunkterna. Detta gäller sammantaget såväl den gemen-samma utrikes- och säkerhetspolitiken som samarbetet i rättsliga och inrikesfrågor.Regeringen framhåller att regeringskonferensen är en förhandling mellanfemton olika regeringar. Inte något medlemsland kan räkna med ett förhand-lingsresultat som i alla delar ligger i linje med de egna intressena. Såvittregeringen kan bedöma torde inte från svensk sida behöva befaras ettförhandlingsresultat på något område som direkt strider mot våra intressen.Utskottets bedömningUtskottet gör ingen annan bedömning än regeringen när det gäller förhand-lingsarbetets uppläggning och allmänna inriktning.Beslutsprocessen inom EU och institutionernaAllmäntSvenska utgångspunkterUtgångspunkten har varit att EU också i fortsättningen kommer att utvecklassom en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna ivissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål.En enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket förutsätter starka,effektiva och oberoende institutioner för verkställighet, kontroll och revisiontvistlösning samt beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk avgemenskapens medel. Av detta följer att bör slå vakt om en fortsattstark roll för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-arbetet.Som en central uppgift för regeringskonferensen har setts att förbereda insti-tutionella anpassningar som möjliggör en utvidgning av unionen med nyamedlemmar.Från svensk synpunkt är det ett demokratiskt problem att beslutsprocedu-rerna i rådet och parlamentet är många och komplicerade och att detta ocksåhämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen har avsett att verka förfärre och enklare beslutsprocedurer och effektiviserat beslutsfattande.Det irländska ordförandeskapetOrdförandeskapet hänvisar till att i fastställt att etav de viktigaste områdena som skall tas upp i den allmänna översikten är hurinstitutionerna skall fungera väl med bibehållen jämvikt och effektivitet ibeslutsprocessen.Konferensen är enig om att denna fråga är av central betydelse. Institutio-nerna måste fungera ändamålsenligt och effektivt nu och ; jämvik-ten mellan institutionerna måste respekteras, och de måste fungera så demo-kratiskt och öppet som möjligt så att deras representativa karaktär framgårtydligt och deras legitimitet i allmänhetens ögon bevaras och förstärks.Redan råder ganska stor enighet om vissa institutionella frågor.Europaparlamentets centrala roll måste erkännas och till fullo komma tilluttryck i unionens institutionella förfaranden. roll som"medlagstiftare" tillsammans med rådet bör utvidgas till att omfatta nyaområden. Dessutom bör detta förfarande förenklas och göras mera effektivtoch begripligt.Domstolen måste också kunna fungera effektivt och spela sin väsentligaroll i en gemenskap som är grundad på fördrag och rättsstatsprincipen.FörhandlingslägetInget nytt har inrapporterats i förhållande till det irländska fördragsutkastetMotionenI motion U515 förespråkas ett aktivt svenskt EU-medlemskap och effektivare och mer verkningsfulla beslutsformer. måste enligt motionen lösa ett antal fundamentala pro-blem. Bl.a. måste EU erhålla de strukturer och beslutsmekanismersom kan generera framtidens utrikespolitiska stabilitet och ekonomiska väl-stånd (yrkande 2).Utskottets bedömningEnligt utskottet bör man hålla i minnet att EU:s konstitutionella system är avganska speciellt slag. Till sin grundläggande struktur påminner det docksnarare om ett maktdelningssystem än ett parlamentariskt system. Viktigaoch typiska egenskaper i maktdelningssystem är balans och ömsesidig kon-troll mellan institutionerna, medan det däremot ofta finns brister i fråga omhandlingskraft och effektivitet. EU:s konstitutionella system uppvisar justdessa brister och därför är det enligt utskottets uppfattning viktigt att strävmot ökad enkelhet och effektivitet i beslutsprocessen. Denna fråga har ocksåtagits upp från bl.a. svensk sida i regeringskonferensen, och vissa resultat haredan uppnåtts.Med hänvisning till det anförda ställer sig utskottet bakom den allmännainriktning som regeringen har för förhandlingar inom regeringskonferensennär det gäller beslutsprocessen inom EU och institutionernas ställning. Imotion U515 yrkande 2 från uttrycks uppfattningar somligger nära dem som framförts ovan. Motionen kan därför anses tillgodo-sedd.EuropaparlamentetSvenska utgångspunkterEuropaparlamentet bör ha en fortsatt betydelsefull roll i EU:s beslutsprocess,och bör verka för detta.De många och komplicerade beslutsprocedurerna enligt vilka rådet ochparlamentet fattar beslut bör ses över i syfte att åstadkomma en väsentligförenkling och för att främja effektivitet och begriplighet.Åtgärder bör övervägas för att ge en starkare roll vadgäller kontroll av unionens finanser. Det bör emellertid bara gälla frågoravseende uppföljning och utvärdering och inte beslut om utgifternas nivåeller inriktning.Vid regeringskonferensen bör övervägas hur parlamentets roll i be-slutsprocessen inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet kan utvid-gas. Parlamentet bör i högre grad än ha tillgång till förslag tibeslut som är bindande för medlemsstaterna.Konstitutionsutskottet (1995/96:KU5y) uttalade i frågan om antalet ledamö-ter i följande.Det är enligt utskottets mening viktigt att de små staternas befolkning repre-senteras så att den nationella politiska situationen återspeglas så långt sommöjligt. Mot bakgrund av detta perspektiv kan man diskutera det lämpliga idet "tak" för antalet ledamöter om 700 personer som har föreslagits införregeringskonferensen bl.a. av och av en majoritet i re-flektionsgruppen. Utskottet vill framhålla att ett stort antal ledamöter intebehöver innebära att ett parlament inte fungerar. Av väl så stor vikt somledamotsantalet kan vara att arbetet organiseras effektivt. måstekonstateras att ett ledamotsantal som överstiger 700 kan komma att medföramycket stora problem för parlamentets möjligheter att arbeta och fungera,och dessa problem kommer att accentueras av att antalet representeradenationer och språkgrupper ökar.Frågan bör givetvis noga övervägas under den förestående regeringskonfe-rensen med syftet att komma fram till en fungerande princip.Det irländska ordförandeskapetAntalet lagstiftningsförfaranden minskas i huvudsak till tre: medbeslutande,rådfrågning och samtycke.Samarbetsförfarandet, som alltså i princip avskaffas, behålls dock förEMU-området.Samtyckesförfarandet begränsas till anslutnings- och associeringsavtal.Medbeslutandeförfarandet rationaliseras, och parlamentet jämställs medrådet. Tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet utvidgas. De kri-terier som skall användas för utvidgningen har dock inte fastställts.I fördraget införs en föreskrift att parlamentet skall godkänna nomineringenav kommissionens ordförande. Avsikten är att förstärka parlamentets politis-ka roll.En övre gräns för antalet ledamöter fastställs till 700 för Europaparlamentet.Detta står i överensstämmelse med vad parlamentet föreslagit.FörhandlingslägetIngen information föreligger om att förhandlingsläget skulle ha förändratsefter framläggandet av det irländska ordförandeskapets fördragsutkast.MotionernaFolkpartiet pekar i motion U14 på att huvuduppgiften för konferensen är attmöjliggöra en utvidgning av EU. Detta kräver en vilja att driva på nödvändi-ga förändringar i systemet för beslutsfattande. Bland de förändringar somkan behöva diskuteras är antalet ledamöter i och fördel-ningen av antalet ledamöter mellan medlemsländerna. Vidare framhålls atten förstärkning av parlamentets befogenheter på ministerrådets bekostnad -tillsammans med en ökad roll för de nationella parlamenten i formandet avden nationella EU-politiken - skulle öka legitimiteten i de fattade besluten.Dessa är enligt viktiga frågor även om de inte är avgörande förnya länders möjligheter att bli medlemmar (yrkande 5 delvis).Enligt i motion U515 vilar EU:s demokratiska legitimi-tet på att tillförsäkras större möjligheter att delta i dengemensamma lagstiftningsprocessen samt på medborgarnas engagemang ieuropeisk politik. I den lagstiftande processen måste därför parlamentets rollstärkas för att göra denna institution mera jämställd med rådet (yrkande 10).De nuvarande lagstiftande procedurerna måste reduceras och förenklas(yrkande 11). Även i mellanstatliga frågor bör parlamentet delta närmare.Ändringar i fördragstexten skall dock inte kräva parlamentets godkännande.Enligt bör också motarbeta en övre gräns förantalet ledamöter i (yrkande 12). Parlamentet måste äveni framtiden ha en sådan utformning att även de mindre ländernas politiska"landskap" har fullgod representation.I följdmotion U15 till skrivelsen hänvisar till den synpå hur institutionerna bör reformeras som redovisas i motion U515 (se ovan).Partiet aktualiserar i följdmotionen några av de frågor som man anser varaspeciellt viktiga. Dit hör frågan om fullgod representation i parlamentet ävenför de mindre länderna och ökad jämställdhet för parlamentet med rådet ilagstiftningsprocessen (yrkande 5 delvis).Enligt motion U516 av () präglas avkaotiska förhållanden. Det är mycket svårt för parlamentarikerna att ha lägetunder kontroll på grund av administrativa brister och dålig struktur i plenar-arbetet. Det finns enligt motionären stora möjligheter att minska kostnadernagenom effektivisering av administration och byråkrati samt förbättrade rese-ersättningsbestämmelser. Regeringen bör alltså verka för att Europaparla-mentet reformeras och effektiviseras (yrkande 12).Utskottets bedömningUtskottet kan konstatera att regeringskonferensens förhandlingar om Euro-paparlamentets ställning har lett fram till resultat som stämmer välöverens med de svenska målsättningarna om en fortsatt betydelsefull roll förparlamentet i beslutsprocessen och en förenkling och effektivisering av dessmedverkan i denna process. I det irländska fördragsutkastet fastslås att ettstarkt Europaparlament är en grundläggande del av en demokratisk union.Europaparlamentets befogenheter bör därför befästas när det gäller både desspolitiska och lagstiftande verksamhet. Antalet lagstiftningsförfaranden mins-kar i huvudsak till tre: medbeslutande, rådfrågning och samtycke. Medbeslu-tandeförfarandet rationaliseras och parlamentet jämställs med rådet. Utskot-tet anser det tillfredsställande att dessa förslag har tagits fram och fått ettbrett stöd i regeringskonferensen. Därmed bör motionerna U14 yrkande 5(delvis) från och U15 yrkande 5 (delvis) samt U515 yrkandena 10och 11 från anses tillgodosedda.När det gäller antalet ledamöter i uttalades i riksdags-beslutet med anledning av regeringens skrivelse om regeringskonferensen attdet är viktigt att de små staternas befolkning representeras så att den natio-nella politiska situationen återspeglas så långt som möjligt. Mot denna bak-grund ifrågasattes det lämpliga i att sätta ett tak på 700 personer, som bl.a.föreslagits av och av en majoritet i reflektionsgruppen.Av väl så stor vikt som ledamotsantalet var enligt attarbetet organiseras effektivt. I det irländska utkastet föreslås nu att i över-ensstämmelse med uppfattning en övre gräns fastställstill 700 ledamöter. Utskottet vill inte motsätta sig ett tak på omkring 700ledamöter under förutsättning av att det vid fördelningen av platserna fortfa-rande på lämpligt sätt tas hänsyn till folkmängden, som det garan-teras att de stater som har lägst folkmängd blir adekvat representerade.Enligt motion U516 yrkande 12 av () bör regeringenverka för att reformeras. Då denna fråga behandlades förett år sedan förklarade utskottet att det ansåg det angeläget att Europaparla-mentets arbetsformer är så goda som möjligt. Arbetsformerna kunde enligtutskottet säkerligen ses över i många avseenden. Utskottet ansåg emellertidatt detta i första hand var en fråga för parlamentet självt och ville inte införegeringskonferensen föreslå något uppdrag till regeringen i denna fråga.Utskottet vidhåller denna ståndpunkt och föreslår att motionen avstyrks.RådetSvenska utgångspunkterRådets arbetsformer bör ses över i syfte att bringa bättre ordning och klarheti mötes- och beslutsprocedurer. Enklare och färre beslutsprocedurer böreftersträvas. På vissa områden kan ökad tillämpning av beslut med kvalifice-rad majoritet övervägas.I fråga om röstviktningen, som kan komma att bli en viktig fråga, inteminst i utvidgningsperspektivet, är det av stor vikt för att vårt inflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemsländer inteheller undermineras. bör hävda att medlemsstaternas samarbete ikommissionen, rådet och domstolen i största möjliga utsträckning skall byg-ga på principen om likvärdig representation.Principen om roterande ordförandeskap bör behållas men bör varaberett att överväga alternativa modeller, exempelvis ett lagordförandeskapbestående av flera länder för att dela på den samlade arbetsbördan och gebättre kontinuitet.I fråga om röstviktningen uttalade följande.En förutsättning för att ordningen med majoritetsbeslut i så stor utsträckningkan accepteras är att de små staterna får förhållandevis stort genomslag iröstviktningen. måste inses risken att stora och folkrika medlems-länder får svårt att respektera en ordning där en stor majoritet av unionensmedborgare har en minoritet av rösterna i den beslutande församlingen. Isammanhanget bör dock hållas i minnet att intressegemenskap inte alltidföreligger mellan mindre stater å ena sidan och större stater å den andra. Enavvägning av de intressen som röstviktningen har att tillgodose är såledesinte lätt att göra. Regeringen uttalar att det är av stor vikt för attinflytande inte minskar och att balansen mellan stora och små medlemslän-der inte får undermineras. Utskottet delar denna uppfattning.Det irländska ordförandeskapetFördragsutkastet innefattade inget förslag på detta område.FörhandlingslägetNär det gäller kvalificerad majoritet har alla länder utom iutvidgningsperspektivet förklarat sig redo att överväga en mer utsträcktanvändning. Utrymmet är dock i viss mån begränsat. Det råder enighet omatt vissa frågor med nödvändighet måste beslutas enhälligt även i fortsätt-ningen.