bet · GL01FiU1 · 1997-11-06 00:00:00 — Även större objekt medlånga avskrivningstider, t.ex. fastigheter, som utgör produktionsfaktorer imyndighetens verksamhet kan finansieras på detta sätt.BudgetpropositionenI budgetpropositionen (avsnitt 4.6) föreslås att skall låneramen förmyndigheternas investeringar i anläggningstillgångar skall uppgå till 15,7miljarder kronor och kreditramen för myndigheternas räntekonton iRiksgäldskontoret till (yrkande 9).Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet har tidigare påpekat (/97:FiU1 s. 232 ff) attskillnaden mellan beviljade låneramar för myndigheternas investeringar ochfaktiskt utnyttjade belopp är så stor att det kan skapa problem för denfinansiella styrningen av myndigheterna. Som regeringen själv konstaterar ipropositionen föreligger det fortfarande en relativt stor skillnad mellanbegärd låneram och faktiskt utnyttjad låneram. Utskottet noterar emellertid medtillfredsställelse att regeringen kommer att göra en översyn avberäkningsmetoderna för låneramarna för myndigheternas investeringar ianläggningstillgångar för att därigenom få ett bättre underlag för bedömning avdet totala låneramen.Med hänvisning härtill tillstyrker utskottet regeringens förslag (yrkande 9)beträffande lån för myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar ochmyndigheters krediter i Riksgäldskontoret.EKONOMISK STYRNINGAllmänt om styrning och uppföljning av statlig verksamhetBudgetpropositionenI finansplanen (avsnitten 6 och 7) rapporterar regeringen till omvissa generella frågor när det gäller styrning, uppföljning och kontroll avstatlig verksamhet. I avsnitt 6.1 redovisas det pågående arbetet med attutveckla den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten. Den ekonomiskastyrningen - som enligt propositionen omfattar såväl resultatstyrning somfinansiell styrning - syftar till att verksamheten skall bedrivas effektivt ochmed god hushållning med resurserna. Regeringen understryker att den ekonomiskastyrningen har en viktig roll i budgetprocessen. Resultatstyrningen, denfinansiella styrningen och den ekonomiska redovisningen skall bl.a. medverkatill att förse riksdag, regering och förvaltning med beslutsunderlag sommöjliggör bästa möjliga prioriteringar.Under år 1997 har en samlad satsning gjorts inom för attytterligare förbättra den ekonomiska styrningen. Det har bl.a. skett motbakgrund av de krav som i 2§ i den nya budgetlagen (1996:1059) ställs påregeringen att till redovisa de mål som åsyftas och de resultat somuppnåtts på olika verksamhetsområden. I den föreliggande budgetpropositionenhar strävan varit att dels genomföra generella förändringar, dels göra en extrasatsning på ett antal utgiftsområden (områdena 3, 17, 18, 20 och 22). Bland degenerella förändringar som gjorts märks att utgiftsområdena getts en merenhetlig struktur, att de viktigaste målen lyfts fram och attresultatbedömningarna har utvecklats. Vidare har redovisningen av avgiftsbelagdverksamhet, av investeringsplaner och av beställningbemyndiganden förbättrats.I propositionen (avsnitt 7.7 s. 147) redovisas de åtgärder som regeringenvidtagit mot bakgrund av ett tillkännagivande som finansutskottet gjorde våren1996 (bet. 1995/96:FiU7) om behovet att förbättra resultatstyrningen. Utskottetuppmärksammade därvid särskilt och regeringens roller. Ipropositionen pekas bl.a. på vissa åtgärder som regeringen vidtagit. mål- och resultatdialogen mellan departementsledningar ochmyndighetsledningar intensifierats och i propositionen anges att denna dialogutgör ett viktigt instrument i regeringens styrning inom ramen för denreformerade budgetprocessen. Regeringen understryker också att ettutvecklingsarbete bedrivits avseende budgetpropositionens utformningi en dialog mellan och regeringen. Ur ett styrningsperspektiv är detenligt regeringen viktigt med en kontinuerlig dialog av detta slag på såvälpolitisk nivå som tjänstemannanivå.Regeringen redovisar vidare (avsnitt 7.5) de iakttagelser somRiksrevisionsverket sammanfattat i sin årliga rapport till regeringen.Revisionens iakttagelser bygger på granskningar av myndigheternasårsredovisningar, särskilda studier, effektivitetsgranskningar,regeringsuppdrag samt på RRV:s remissyttranden. En utgångspunkt för regeringensberedning av revisionens iakttagelser är att ineffektiv användning ellerbristfällig redovisning av statliga medel inte kan accepteras. Det primäraansvaret för att påtalade brister och missförhållanden åtgärdas ligger hosmyndigheternas ledning.Regeringens sammanfattande bedömning är att årsredovisningarnas kvalitetvisserligen har förbättrats men att ytterligare ågärder behövs för att åtgärdapåtalade brister i såväl den finansiella redovisningen som iresultatredovisningen. Insatser behövs också dels inom området internrevision,dels för att få till stånd ett effektivare styrelsearbete hos de statligamyndigheterna. Regeringens bedömningar med anledning av de revisionsberättelsersom har fått invändningar, liksom vilka åtgärder regeringen vidtagit elleravser att vidta för att undanröja påtalade brister lämnas i propositionen underrespektive berört utgiftsområde.I finansplanen kommenteras också bl.a. årsredovisningen för staten /96 (avsnitt 7.1) samt presenteras en samlad och översiktligredovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen (avsnitt 7.7). Den senarebygger på Statskontorets rapport i omvandling.MotionenI motion Fi504 (yrkande 2) av andre vice talman () ställs kravpå att genom ett tillkännagivande skall ge talmanskonferensen ochregeringen i uppdrag att ta initiativ till en genomgripande diskussion ochutbildning om respektive regeringens roller kopplat till styrningenav statlig förvaltning. Mot bakgrund av de analyser som denförvaltningpolitiska kommissionen gjort anser motionären att det är viktigt attde olika samhällsorganens roller diskuteras. Särskilt pekas på att riksdagensåsom folkvalt organ skall ha möjlighet att påverka regeringsförslagen likvälsom att komma med egna förslag.Finansutskottets ställningstagandeRegeringen har mot bakgrund av de uttalanden som utskottet gjorde i samband medbehandlingen av vårpropositionen (bet. 1996/97:FiU20 s. 143 f.) i finansplanennu rapporterat om arbetet med att utveckla resultatstyrningen. Utskottet serför sin del positivt på de åtgärder som regeringen vidtagit. Utskottet villsärskilt peka på den dialog mellan och regeringen i mål- ochresultatfrågor som skett i samband med utarbetandet av budgetförslaget för år1998 och som inneburit en i flera avseenden förbättrad resultat- informationtill . Enligt utskottets mening bör denna dialog fortsätta ochutvecklas ytterligare inför framtagandet av nästkommande vår- ochbudgetproposition.Riksdagens roll i samband med de ändrade styrformerna tas upp i motion Fi504(c). Utskottet vill understryka att en grundtanke med den mål- ochresultatorienterade styrningen är att och regeringen skall inriktasig på att ange mål för förvaltningen och i mindre grad detaljstyra och regleraverksamheten. För att detta skall ske på ett effektivt sätt har myndigheternagetts stor frihet att disponera resurserna. På statsmaktsnivå blir det därförväsentligt att i efterhand granska uppnådda resultat och utvärderaverksamheten. Den ändrade styrningen påverkar således i hög grad riksdagensarbete. såg den ändrade styrningen som ett framträdandemotiv för att förändra arbete mot ett ökat inslag av uppföljning,utvärdering och revision.Frågan har uppmärksammats i den förvaltningspolitiska kommissionensslutbetänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) som publicerades våren 1997.Kommissionen konstaterar bl.a. att resultatstyrningen inneburit attmyndigheternas handlingsfrihet ökat i flera avseenden. ställerförändringarna krav på kontroll och utvärdering. och regeringensstyrförmåga riskerar annars enligt kommissionen att urholkas.Finansutskottet vill i sammanhanget peka på att utskottens uppföljnings- ochutvärderingsarbete enligt en genomförd kartläggning alltmer kommit attkopplas ihop med budgetarbetet. I samband därmed ställer utskotten i ökadutsträckning krav på en förbättrad återrapportering från regeringen tillriksdagen av mål och resultat. Men utskotten utnyttjar även i viss mån demöjligheter som finns att på eget initiativ skaffa sig ettbreddat beslutsunderlag genom att låna in personal från eller köpa tjänster från fristående expertis. Utskottet vill samtidigtbetona att ytterligare diskussioner behövs om hur de nya styrformerna påverkarsåväl som beslutsorgan som partiernas och ledamöternas arbete. bör sådana diskussioner lämpligen föras inom ramen för det arbete somnu bedrivs inom talmanskonferensens arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor. Ifinansplanen aviseras att regeringen avser att återkomma till med enredovisning av sina ställningstaganden med anledning av denförvaltningspolitiska kommissionens arbete. Utskottet utgår från att de imotionen behandlade frågorna kommer att övervägas i detta sammanhang.Utskottet har inget att erinra mot vad som i finansplanen under avsnitt 7.5sägs angående revisionens iakttagelser och regeringens sammanfattande bedömningav dessa. Utskottet noterar att en nyhet i årets budgetproposition är att demyndighetsspecifika iakttagelserna redovisas under respektive utgiftsområde.Utskottet ser positivt på detta. Därigenom underlättas för de olika utskottenatt ta in denna redovisning som ett underlag för beredningen av anslagen för år1998.När det gäller det som i avsnitt 7.1 anförs om årsredovisning för staten villutskottet anmäla att frågan tas upp i ett särskilt betänkande med anledning avförslag från revisorer (förslag 1996/97:RR9) som kommer attbehandlas av utskottet senare under innevarande riksmöte.Vad regeringen i övrigt anfört under här behandlade avsnitt föranleder ingetuttalande från utskottets sida. Motion Fi504 (c) yrkande 2 avstyrks medhänvisning till vad utskottet ovan anfört.Statliga myndigheters delårsrapporterMotionenI motion Fi501 av () tas frågan om formerna för de statligamyndigheternas delårsrapporter till regeringen upp. Enligt motionären ärarbetet med delårsrapporterna tidskrävande och skall ske under mycket kort tid.Det bör därför utredas om denna redovisning är kostnadseffektiv och omuppföljningen av myndigheternas användning av sina anslag under pågåendebudgetår kan genomföras på ett enklare sätt.Finansutskottets ställningstagandeDelårsrapporteringen regleras av förordningen (1996:882) om myndighetersårsredovisning m.m. En delårsrapport skall av myndigheten lämnas senast den 15augusti och avse av det pågåenderäkenskapsåret (14 §). Den skall bestå av resultaträkning, balansräkning,anslagsredovisning, finansieringsanalys samt prognos över anslagsutfall ochverksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret. Enligt 8§ skall rapporten skrivas under av myndighetens chef och i de fall myndighetenhar en styrelse, av samtliga styrelseledamöter.Utskottet konstaterar att en förbättrad ekonomisk uppföljning är en viktigdel i den reformerade budgetprocessen. En fortlöpande och snabb återföring avinformation är betydelsefull för att kunna styra den statliga verksamheten. Närdet gäller de närmare formerna för uppgiftsinsamlingen och möjligheterna attförenkla det införda systemet är det en fråga som det ankommer påregeringen att överväga.Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi501 (fp).ÖVRIGA FRÅGORUtbetalningsdagar för statliga ersättningarMotionenI motion Fi303 av () ställs krav på att utbetalningsdagarnaför olika statliga ersättningar skall spridas över hela månaden. Motionärenåberopar bl.a. de problem som uppstår i detaljhandeln genom en ojämnarbetsbelastning med koncentration till den i varje månad.Utbetalningsdagarna borde kunna spridas och utgå från det födelsedatum som denersättningsberättigade har.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet behandlade i sitt motsvarande betänkande ett antalmotionsyrkanden med liknande innebörd. Utskottet anförde därvid att statengenom att senarelägga utbetalningar av olika statliga förmåner kunnattillgodoräkna sig en betydande och bestående räntevinst. En effekt av dennaförskjutning har blivit en ansamling av utbetalningar mot ,vilket ökat belastningen på betalningssystem och detaljhandel. Erfarenheternavar emellertid begränsade, varför utskottet inte ansåg detpåkallat att ompröva tidigare beslut. Utskottet utgick emellertid från attregeringen bevakade frågan och vid behov vidtog erforderliga ändringar.I det föreliggande budgetförslaget föreslår regeringen ändradeutbetalningstidpunkter för folkpension, tilläggspension och bostadstilläggfr.o.m. Förslaget innebär att tidpunkten flyttas från den23 respektive den 24 i till den 18 respektive den 19. Förslaget,som varaktigt ökar ränteutgifterna på statsbudgeten med cirka 150 miljonerkronor , skall enligt regeringen ses mot bakgrund av att de offentligafinanserna utvecklats positivt. Åtgärden vidtas för att minska oron hospensionärer med de minsta marginalerna men har även positiva effekter av detslag som motionären eftersträvar.Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion Fi303 (c).Myndigheternas avgiftssättningMotionenI motion Fi301 av () framhålls att det är angeläget attgenomföra en allmän översyn av reglerna för avgiftsdebitering på så sätt attmyndigheterna effektivare kan anpassa omfattningen av viss myndighetsutövningtill variationer i efterfrågan. går inkomsterna till statskassanoch inte till den myndighet som utför tjänsten. I de flesta fall vore detenligt motionären bättre om myndigheten i fråga kunde få använda inkomsternatill att direkt täcka sina utgifter. Då skulle man kunna anställa mer personaloch undvika långa ineffektiva köer när efterfrågan ökar. Det nuvarande systemetinnebär att det marknadsekonomiska tänkandet inte tillåts slå igenom.Finansutskottets ställningstagandeEnligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringen besluta omdispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor ochtjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skalltäcka statens kostnader för verksamheten. Regeringen får också besluta hur storavgiften skall vara och på vilka grunder den skall beräknas. Bestämmelser omdetta finns i avgiftsförordningen (1992:191, ändrad senast 1997:629).Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade tas inte upppå statsbudgeten. Om avgifterna endast skall bidra till att finansiera del avverksamheten avräknas inkomsterna mot ett ramanslag som därmed blirnettoredovisat. Enligt 6 § avgiftsförordningen får en myndighet bestämmaavgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande. Ett generelltbemyndigande har dock givits i 4 § när det gäller vissa varor och tjänster somt.ex. publikationer, kursmateriel, kursverksamhet, rådgivning, lokaler ochtjänsteexport. På motsvarande sätt får en myndighet enligt 25 § endastdisponera avgiftsinkomster efter ett särskilt bemyndigande.Finansutskottet kan konstatera att den finansiella styrningen i statensuccessivt har utvecklats på så sätt att detaljerad resursstyrning har ersattsmed ett ökat inslag av styrning mot mål och resultat. I samband därmed harbefogenheter delegerats till myndigheterna. Där det har bedömts lämpligt harregelstyrning ersatts med ekonomiska incitament, som t.ex. att en myndighet somökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten. Att besluta om avgifter ochhur avgiftsinkomsterna skall disponeras är viktiga inslag i regeringensstyrning av myndigheterna. Det ankommer således på regeringen att från falltill fall göra en avvägning mellan budgetstyrning och marknadsstyrning. Isamband därmed prövas frågor av den karaktär som motionären aktualiserar.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi301 (fp).Ekonomiska konsekvensanalyserMotionernaI motion Ju912 av m.fl. (c) hävdas - med exempel frånorganisationsförändringar inom rättsväsendet - att inte endast ekonomiskakonsekvenser för den enskilda verksamheten i fråga skall beaktas i samband medstörre förändringar. Därutöver måste även övriga statsfinansiella ochsamhällsekonomiska konsekvenser tas med i beslutsunderlaget. Motionärerna pekarpå resultatet av den granskning av de samhällsekonomiska konse- kvenserna avnedläggningen av häktet i som revisorer gjort (förslag1996/97:RR7). De beräkningar som revisorerna genomförde som ett komplement tillregeringens beslutsunderlag visade att beslutet ledde till betydandetillkommande kostnader. Revisorerna uteslöt inte att nedläggningen var bådestatsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam.Enligt motionärerna måste följaktligen noggranna samhällsekonomiskakonsekvensanalyser göras innan beslut fattas om störreorganisationsförändringar. Om ett beslut, som i fallet med domstolsväsendet,kan påverka såväl rättsväsendet som andra samhällssektorer måstestatsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvensanalyser beaktas innan beslutfattas. Sådana organisationsförändringar bör också underställas riksdagen.I motion Fi911 av () behandlas frågan om sambandet mellankonsekvensanalyser inför ett beslut om flyttning av statliga myndigheter ochkontroll i efterhand av riktigheten i de kalkyler som låg till grund förbeslutet om förändringen. Motionären anser att en sådan uppföljning kan ha storgenerell betydelse. Om konsekvensanalysers hållbarhet aldrig prövas mot denefterföljande verkligheten kan framtida beslut om flyttning av statligamyndigheter komma att ske på grundval av ett felaktigt beslutsunderlag.Riksdagen bör därför enligt motionen uppdra åt regeringen att utvärdera omflyttning av statliga myndigheter - t.ex. av Statens bilregister ochhandelsregister från länsstyrelserna - givits sådan ekonomiska besparingar sompresenterades i konsekvensanalyser inför beslut om flyttningen.Finansutskottets ställningstagandeRiksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten av att förslagen iregeringens propositioner innehåller förkalkyler i form av genomarbetadekonsekvensanalyser. I sitt yttrande 1996/97:FiU2y till justitieutskottet gjordefinansutskottet en bred genomgång av de frågeställningar som aktualiseras isammanhanget och redogjorde för tidigare ställningstaganden. Detskedde med anledning av revisorers förslag 1996/97:RR7 angåendeekonomiska konsekvensanalyser.Finansutskottet delade därvid revisorernas uppfattning att ekonomiskakonsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olikahandlingsalternativ övervägs. underströk utskottet att den betydelsesom sådana analyser skall tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna.Denna typ av analyser kan inte heller ersätta annat slags information sombeslutsunderlag men utgör ett värdefullt komplement. Utskottet uttalade ävenatt kravet på beslutsunderlagets innehåll och omfattning måste ställas irelation till de effekter ett beslut kan väntas få. Det innebär, framhöllutskottet, att den som fattar beslutet - , regeringen eller någonmyndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyserskall läggas till grund för ett beslut. Med anledning av revisorernas förslagbeslutade om ett tillkännagivande till regeringen om vissa krav påkonsekvensanalyser i enlighet med förslaget samt en begäran om en redovisningav erfarenheterna av den av revisorerna föreslagna ordningen medkonsekvensanalyser (bet. 1996/97:JuU14, rskr. 196).Utskottet betonade också i sitt yttrande 1996/97:FiU2y att det inte ärmeningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser. Medanledning av vad som i motion Ju912 (c) sägs om behovet av konsekvensanalyserföre större organisationsförändringar utgår finansutskottet från attregeringen, i enlighet med vad som ovan anförts, prövar detta från fall tillfall. Något särskilt uttalande från sida är således inte påkallat.I likhet med vad som anförs i motion Fi911 (fp) anser utskottet att det, i defall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut, är av intresseatt följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studeradet faktiska utfallet. Efterkalkyler kan bl.a. ge erfarenheter som kan bidratill att förbättra underlaget inför framtida beslut. De krav på ekonomiskakonsekvensanalyser och den begäran om en redovisning av erfarenheterna av ensådan ordning som beslutat om med anledning av revisorernas skrivelseinnefattar även frågan om när efterkalkyler bör utarbetas och hur omfattande debör vara. Motionärens önskemål är således till viss del tillgodosett genomdetta.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju912 (c) yrkandena 5 och 6samt Fi911 (fp).Effekter av statliga besparingarMotionernaI motion Fi907 av () framhålls att saneringen av de offentligafinanserna på många sätt varit framgångsrik, t.ex. i termer av låg inflationsamt stora och växande överskott i utrikeshandeln och i bytesbalansen.Samtidigt har stora förändringar skett inte minst på det sociala området. Ävenom varje enskild förändring varit motiverad kan kortsiktiga nedskärningar avt.ex. vård, rehabilitering, hjälpmedel och mediciner få svåra långsiktigaeffekter. måste därför ges en bättre helhetssyn beträffandeeffekterna för den enskilde och för samhället.Ett liknande resonemang förs i motion Fi304 av m.fl. (mp). Debesparingar som gjorts för bl.a. landsting, kommuner, försäkringskassor, polis,tull, kriminalvård, skatteförvaltning och kronofogdar har varit kännbara. Vaddet kostat samhället som helhet har dock aldrig redovisats, endast storleken påde riktade besparingarna. Det är enligt motionärerna viktigt att få en klarbild över vad som är samhällsbesparingar, vad som är samhällsförändringar ochom det döljer sig ett antal misslyckade beslut bakom en del av alla debesparingsbeslut som fattats. bör därför kräva att regeringen gör entydlig redovisning av den samhällsbesparing som neddragningen i den offentligasektorn medfört. Motionärerna anser att det är viktigt att väga besparingarnamot den samhällsnytta som gått förlorad och mot den ohälsa och otrygghet somarbetslösheten skapat.Finansutskottets ställningstagandeMed anledning av vad som anförs i motionerna Fi907 (s) och Fi304 (mp) omuppföljningar och analyser av effekterna av statliga besparingsåtgärder villutskottet peka på den återrapportering som finns i årets budgetproposition ombl.a. saneringsprogrammets fördelningseffekter (finansplanen, bilaga 7) och omutvecklingen inom den statliga sektorn (finansplanen avsnitt 7.7.) Den senareredovisningen bygger på Statskontorets rapport i omvandling och belyserförändringarna när det t.ex. gäller sysselsättning, konsumtionliksom beträffande omlokaliseringar och andra strukturförändringar. Utskottetdelar regeringens bedömning att Statskontorets rapport är ett viktigt underlagför bedömningen av effekterna av de förändringar som genomförts istatsförvaltningen.När det gäller de strukturförändringar som genomförts har tidigarepå förslag av finansutskottet krävt att regeringen på ett bättre sätt genomförutvärderingar. Regeringen anmäler i propositionen att man avser att uppdra åtStatskontoret att på ett systematiskt och samordnat sätt utvärdera viktigastrukturförändringar inom staten. Utskottet vill också peka på attpropositionen, i likhet med vad som varit fallet , innehåller enrelativt ingående redogörelse för personalkonsekvenserna av beslutade ochföreslagna strukturförändringar och besparingar (finansplanen s. 147 f.).Utskottets uppfattning är att regeringen fortlöpande arbetar med att fördjupaanalyserna av effekterna av den ekonomiska saneringen och att regeringen liksomhittills på lämpligt sätt kommer att avrapportera till om resultatetav detta arbete.Motionerna Fi907 (s) och Fi304 (mp) bör mot denna bakgrund avslås avriksdagen.Ändrade principer för budgeteringMotionenI motion Fi901 av m.fl. (m) argumenteras för attbudgetberedningen i skall ske uppifrån och ned. Ett sådantförfarande stramar upp budgetprocessen enligt motionen. Motionärerna menar attså sker i och att det där har stora positiva effekter påbudgetdisciplinen.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill med anledning härav anföra följande. Efter de senasteårens reformer av den statliga budgetprocessen fungerar den i huvudsakenligt modellen uppifrån och ned.