bet · GL01KU10 · 1997-12-04 00:00:00 — Utskottet ansåg att det inte var godtagbartatt av författningarna inte uppfyller de riktlinjer som skall gälla inormala fall. Att omkring en tredjedel av författningarna kommitut före ikraftträdandet var enligt utskottet inte helleracceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart minimikrav attförfattningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatumet.Utskottet konstaterade att det påpekat att andelen senaförfattningar är alldeles för hög och att åtgärder bör vidtas för att bringaned denna andel. Den fortsatt höga andelen sena författningar visade attutskottets påpekanden inte hade lett till önskat resultat. Utskottet villedärför markera att man i kommande granskningar avsåg att närmare analyseraförfattningsutgivningen. En aspekt som enligt utskottet var av särskiltintresse i sammanhanget var till vem författningarna riktar sig. Utskottetansåg att det var av särskild vikt att författningar som riktar sig tillenskilda publiceras innan de träder i kraft.Vidare konstaterade utskottet att försöksverksamheten med heloriginalfortsatt . pågick också arbete somsyftade till att mer effektivt utnyttja modern informationsteknik. Detta kundeenligt utskottet bidra till att förseningar i författningsutgivningen minskade.Därutöver noterade utskottet att det hade getts ut 17 s.k.rättelseblad till tidigare utgivna författningar, vilket kunde jämföras med attdet gavs ut 20 rättelseblad.Utskottet påpekade också att den normgivning som av EG beslutas i form avförordningar efter inträde i EU blir direkt tillämplig rätt i Sverige.EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att publiceras i Europeiskagemenskapernas officiella tidning. Utskottet anförde att den närmare analys avförfattningsutgivningen som utskottet aviserat skulle komma att omfatta ävenEG:s förordningar.Vidare erinrade utskottet om att EG-direktiv är, med avseende på det resultatsom skall uppnås, bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat menöverlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form ochtillvägagångssätt för det nationella införlivandet. Enligt 18 a §författningssamlingsförordningen skall, om en ny eller ändrad författning helteller delvis genomför EG-direktiv, en hänvisning till direktivet göras i denförfattningssamling där författningen kungörs.I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida.Årets granskningUnderlaget för utskottets granskningUtskottets granskning grundas i första hand på en genomgång av Svenskförfattningssamling för , som utförts inom utskottet. Vidare grundasgranskningen på vad som framgått av en från socialförsäkringsutskottetöverlämnad promemoria av från , enpromemoria av från samt vissauppgifter som lämnats från i en promemoria av den 26 november1997. Denna promemoria innehåller svar på frågor från utskottet om tiden förutfärdande av vissa författningar och om den tid som gått åt för tryckningen avvissa andra. De nu nämnda promemoriorna återfinns i bilagorna 4.1-4.3. Utöverdetta material bygger granskningen på vissa uppgifter om pågåendeutredningsarbete rörande ett nytt rättsdatasy- stem som inhämtats muntligen avutskottets kansli.Den promemoria som upprättats av gällertidsmarginaler mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lag. Den harupprättats med anledning av ett uppdrag från socialförsäkringsutskottet ochbygger på en genomgång av de ändringar av lagen om allmän försäkring sombehandlats av socialförsäkringsutskottet från och med /76 1997. Vid genomgången har uppgifter om datum för bordläggning i kammarenav regeringens propositioner, riksdagsbesluten med anledning av propositionernaoch det datum då den nya lagstiftningen trätt i kraft noterats. Avkartläggningen kan man enligt vad som anförs i promemorian utläsa följande:* Tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar har minskatunder perioden. Minskningen är kraftig om man ser till genomsnittsuppgifter förfemårsperioder. * Tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande har minskat på sammasätt. * Tiden för beredning av lagförslagen har varit relativt konstantunder hela perioden (per ärende från bordläggning avproposition till riksdagsbeslut).De iakttagelser som gjorts under utredningstjänstens kartläggning redovisas ipromemorian på följande sätt i tabellform.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------|Period |Genomsnittligt antal dagar mellan |-------------------------------------------------------------------------------------------------------------| |riksdagsbeslut|proposition|proposition|| |och |och |och || |ikraftträdande|ikraftträdande|riksdagsbeslut|------------------------------------------------------|1975/76-1979/80| 142 | 214 | 72|------------------------------------------------------|1980/81-1984/85| 117 | 182 | 65|------------------------------------------------------|1985/86-1989/90| 145 | 216 | 71|------------------------------------------------------|1990/91-1994/95| 89 | 157 | 68|------------------------------------------------------------------------------------------------------------|1995/96 | 28 | 115 | 87|------------------------------------------------------|1996/97-mars | 23 | 102 | 79||97 | | | |------------------------------------------------------I promemorian understryks att varje lagstiftningsärende måste analyserasnärmare för sig, om man vill finna rättvisande förklaringar till de skiftandetidsmarginaler som iakttagits vid kartläggningen. Utredningstjänstenspromemoria har inte varit avsedd att läsas som ett slutfört arbete.Justitiedepartementets promemoria av gällerförfattningsutgivningen . Av promemorian framgår att 518författningar kom ut från trycket den månaden (SFS 1139-1657). Drygt hälften avförfattningarna (237) kom ut från trycket senare än föreikraftträdandet. Av de sent utkomna författningarna var 71 lagar och 166förordningar. Som särskilt anmärkningsvärt noterades att hela 132 författningarmed ikraftträdandedag kom ut från trycket så sent som den 30december 1996 och alltså i praktiken inte var allmänhet och berörda myndighetertill handa förrän efter ikraftträdandet.I promemorian undersöks varför så många författningar kom ut för sent.Undersökningen visar att några lagar borde ha kunnat utfärdas tidigare än vadsom skedde och att många förordningar borde ha kunnat trycklovas tidigare änvad som gjordes. En tiondel av de sena författningarna hade sin grund i attRegeringskansliet vid ingången av ombildades till en myndighet. Ipromemorian anförs att det i vart fall från rättssäkerhetssynpunkt inte är såallvarligt att dessa författningar kom ut så sent. Som en anledning till attmånga författningar kom ut sent anges i promemorian att behandlademånga propositioner sent. Även om någon undersökning av om förordningarna hadekunnat beslutas tidigare inte gjorts, synes enligt Justitiedepartementetspromemoria många av de sena förordningarna kunna härledas till samtidigtutfärdade lagar eller till andra förslag i propositionerna.I promemoria berörs vidare vad som kan göras för attförfattningarna skall komma ut . Därvid anförs att de åtgärder somföreslogs i departementets promemoria är aktuella.Åtgärderna kommenteras därefter närmare under huvudrubrikerna Tryckrutinerna,Ändra datum för ikraftträdandet, Extra regeringssammanträden och En realistisktidsplanering. Som slutsatser anförs i promemorian att det är viktigt att införplaneringen av arbete även räkna in tidsåtgången mellan beslutet ochden dag författningen kommer ut från trycket. Denna tid är normalt ,men kan om extra trycklovsdagar och regeringssammanträden anordnas förkortastill . Vidare anförs som viktigt att arbetet på departementen planerasså att lagarna verkligen utfärdas utan dröjsmål och att de, liksomförordningarna, kungörs så snart det kan ske.InriktningenMed det nu angivna materialet som underlag har utskottets granskning förstinriktats på att, , konstatera andelen ?sena?författningar av det sammanlagda antalet författningar. En granskning har ocksågjorts av antalet och andelen sena författningar på respektive departement.Granskningen har därefter inriktats på att för ett antal departement, nämligenJustitie-, Finans-, Kommunikations-, Försvars-, Social-, Utbildnings-,Jordbruks- och Kulturdepartementen, skilja ut vilka ?sena? författningar somutgörs av lagar respektive förordningar. Ett försök har också gjorts att bedömavilka ?sena? författningar som kan sägas ha någon betydelse för enskilda.Författningar som utgör lagar torde endast i undantagsfall sakna betydelse förenskilda. Bedömningen har därför främst tagit sikte på att bland förordningarnaskilja ut dem som på något sätt kan anses ha enskilda som adressat.När det gäller lagarna har vidare noterats vissa i detta sammanhang viktigatidpunkter, nämligen datum för den underliggande propositionens ankomst tillriksdagen, datum för riksdagsbeslutet och för författningens utfärdande samtdatum då författningen kom ut från trycket (kungörandet).Antal och andel sent utgivna SFS under år 1996Under kungjordes sammanlagt 1 657 författningar i SFS. Av dessakungörelser avser 27 antingen tillkännagivanden utan anknytning till någotdepartement eller författningar från och . Nämnda tillkännagivanden och författningar ingår inte iföljande redovisningar.------------------------------------------------------|Tid | Antal | Andel|------------------------------------------------------------------------------------------------------------|mindre än fyra | 949 | ||veckor före | | ||ikraftträdandet | | |------------------------------------------------------------------------------------------------------------|| 483 | ||före ikraftträdandet | | |------------------------------------------------------------------------------------------------------------|efter dagen för | 2 | ||ikraftträdandet | | |------------------------------------------------------Antal utgivna författningar och andel sent utkomna författningar under perioden1992-1996-------------------------------------------------------|År |Antal |||--------------------------------------------------------------------------------------------------------------|1992 |1 777 |||-------------------------------------------------------|1993 |1 750 |||-------------------------------------------------------|1994 |2 093 |||-------------------------------------------------------|1995 |1 730 |||-------------------------------------------------------|1996 |1 630 |||-------------------------------------------------------Antal och andel sent utgivna SFS fördelade på respektivedepartement---------------------------------------------------------|Departement |Antal | Antal | 4 | 2|| |totalt | sena | veckor | veckor|---------------------------------------------------------|Statsrådsberedningen| 1 | 0 | | |---------------------------------------------------------||310 | 139 | | |---------------------------------------------------------|| 41 | 27 | | |---------------------------------------------------------|Försvarsdepartementet| 90 | 62 | | |---------------------------------------------------------|| 157 | 98 | | |---------------------------------------------------------|Kommunikationsdep.| 101 | 38 | | |---------------------------------------------------------|| 410 | 251 | | |---------------------------------------------------------|Utbildningsdep. | 93 | 60 | | |---------------------------------------------------------|Jordbruksdep. | 64 | 53 | | |---------------------------------------------------------|Arbetsmarknadsdep.| 72 | 44 | | |---------------------------------------------------------|| 64 | 50 | | |---------------------------------------------------------|Närings- och | | | | ||| | | | || | 86 | 47 | | |---------------------------------------------------------|| 56 | 33 | | |---------------------------------------------------------|| 28 | 11 | | |---------------------------------------------------------|| 57 | 36 | | |---------------------------------------------------------Fördelning av ?sena? författningar på lagar respektive förordningarSom redovisats ovan har vid årets granskning vissa departement valts ut, där enmer fördjupad granskning har gjorts. Denna har inriktats på att först ochfrämst skilja ut vilka sena författningar som utgörs av lagar respektiveförordningar. Hur denna fördelning ser ut för dessa departement redovisasnedan.-------------------------------------------------------| |Antal sena | Lagar |Förordningar||Departement | förf. | | |--------------------------------------------------------------------------------------------------------------|| 139 | 48 | 91|-------------------------------------------------------|Kommunikationsdep.| 38 | 8 | 30|-------------------------------------------------------|| 251 | 145 | 106|-------------------------------------------------------|Försvarsdepartementet| 62 | 7 | 55|-------------------------------------------------------|| 98 | 44 | 54|-------------------------------------------------------|Utbildningsdep. | 60 | 7 | 53|-------------------------------------------------------|| 53 | 4 | 49|-------------------------------------------------------|| 50 | 7 | 43|-------------------------------------------------------Författningar av betydelse för enskildaVid granskningen har också gjorts ett försök att av de sena författningarnaskilja ut vilka som kan sägas ha någon betydelse för enskilda. Nedan redovisashur dessa mer ?betydelsefulla? författningar fördelas på respektivedepartement.-------------------------------------------------------|Departement |Antal sena |?Viktiga?|Lagar|Förordningar|| |förf. | | | |--------------------------------------------------------------------------------------------------------------|| 139 | 68 | 47 | 21|-------------------------------------------------------|Kommunikationsdep.| 38 | 22 | 7 | 15|-------------------------------------------------------|| 251 | 165 |134 | 31|-------------------------------------------------------|Försvarsdepartementet| 62 | 57 | 7 | 50|-------------------------------------------------------|| 98 | 91 | 43 | 48|-------------------------------------------------------|Utbildningsdep. | 60 | 57 | 7 | 50|-------------------------------------------------------|Jordbruksdep. | 53 | 48 | 4 | 44|-------------------------------------------------------|| 50 | 48 | 7 | 41|--------------------------------------------------------------------------------------------------------------I anslutning till tabellen ovan kan noteras att det också finns förordningarsom visserligen inte har någon direkt betydelse för enskilda, men som ändå äratt anse som betydelsefulla i den meningen att de är av stor vikt för denaktuella myndigheten. Som ett exempel på detta kan nämnasmyndighetsinstruktioner. Det får antas vara av betydelse för en myndighet attden har möjlighet att ta del av ändringar i sin instruktion så att den i tidkan inrätta sig efter dessa. På område utgör 31förordningar ändringar i myndighetsinstruktioner. PåKommunikationsdepartementets område återfinns 7 förordningar som avserändringar i myndighetsintruktioner och på område uppgårantalet till 24. På Försvarsdepartementet är antalet 23, på Socialdepartementet18, på 18, på 5 och påKulturdepartementet 27.Skrivelse från Statsrådsberedningen den 26 november 1997BakgrundAv redogörelsen ovan framgår att det i promemoria av den24 anges att man inom räknar med att det behövsca för att efter riksdagsbeslutet hinna utfärda den aktuellaförfattningen, trycklova den och därefter få den tryckt. Granskningen av deåtta särskilt utvalda departementen visar att en relativt stor mängdförfattningar dock har kommit ut från trycket efterriksdagsbeslutet. I vissa fall är det tryckandet av författningen som har tagittid, men förseningar hänför sig ibland också till själva utfärdandet. Detta harföranlett utskottet att i en skrivelse till ställa frågor omdels varför vissa angivna författningar inte utfärdats tidigare än vad somskett, dels hur tidsåtgången för tryckningen av vissa angivna författningar kanförklaras.SkrivelsenFrån Statsrådsberedningen har till utskottet lämnats enskrivelse med redogörelser från de åtta departementen (Justitie-, För-svars-,Social-, Kommunikations-, Finans-, Jordbruks- och Kulturdepartementen).När det gäller förklaringar till varför utfärdandet av vissa författningarhar dröjt har i några fall angetts att fördröjningen inte i efterhand går attförklara. I de flesta fall har en förklaring till fördröjningen lämnats. Somförklaring har i några fall angetts att riksdagsskrivelsen har kommit denansvariga enheten på departementet sent till handa, t.ex. på grund av enmellanliggande helg eller att skrivelsen har kommit in via ett annatdepartement. I några fall har förseningen stått i samband med detdelningsförfarande som äger rum i när en av riksdagenbeslutad författning skall utfärdas. I något fall har utfärdandet dröjteftersom detta skulle ske med utfärdandet av bl.a. en förordning, somvar föremål för politiska överläggningar. När det gäller sent utfärdadeförordningar har som förklaring i några fall angivits att man för utfärdandetvarit beroende av riksdagsbeslut, som fattats sent. I något fall har man förutfärdandet varit beroende av ett godkännande från EG-kommissionen.I redogörelserna från departementen har som förklaring för tidsåtgången förtryckningen i några fall angetts att en mellanliggande helg har försenattrycklovet. Som förklaringar har också angetts att det har skett någotmissförstånd i samband med instruktionerna till tryckeriet eller attifrågavarande författning inte har kommit med i det häfte från tryckeriet somden borde ha kommit med i. I något fall har angivits att tryckningen avsetttjugo författningar som hörde samman, varför tryckningen har tagit längre tid.I ett annat fall har angivits att tidsutdräkten möjligen kan ha berott påanhopning av författningsändringar som skall träda i kraft vid halvårsskiftet.I ett par fall har någon förklaring inte kunnat lämnas.Utskottets bedömningÅrets granskning av författningsutgivningen avser författningar kungjorda i SFSunder . Som redovisats i det föregående har den i granskningsbetänkandet1995/96:KU30 (avsnitt 5) aviserade granskningen av utgivna förordningar från EGinte företagits under innevarande år. Utskottet avser att återkomma till dennafråga i en senare granskning.När det gäller författningsutgivningen konstaterar utskottetatt andelen författningar som kommit ut föreikraftträdandet har minskat något sedan föregående år. Andelen senaförfattningar är emellertid alltjämt oacceptabelt hög.Den förordade tiden mellan en författnings kungörande och dessikraftträdande är enligt utskottets mening i sig snävt tilltagen med tanke påatt den skall medge erforderligt rådrum för information om författningensinnehåll m.m. Detta rådrum är av stor betydelse för medborgarna, både för deraseget handlande och vid deras kontakter med det allmänna. Att en författningkommer ut senare än före ikraftträdandet kan därför inte accepterasannat än i yttersta undantagsfall. Härvid konstaterar utskottet att andelenförfattningar som kommit ut före ikraftträdandetvisserligen har minskat något sedan föregående år. Andelen utgör dockfortfarande omkring en tredjedel av utgivna författningar. Detta ärenligt utskottets mening inte godtagbart. Under årets granskning har därutövernoterats två författningar som har kommit ut efter ikraftträdandet.Som redovisats ovan har under årets granskning valts ut åtta departement dären fördjupad granskning har genomförts. Denna granskning har bl.a. givit vidhanden att en ungefärlig genomsnittstid för riksdagsbehandlingen av ettlagstiftningsärende härrörande från dessa departement uppgår till 60- 80dagar. Härvid kan nämnas att det i den promemoria från riksdagensutredningstjänst, som upprättats på uppdrag av socialförsäkringsutskottet,anges att tiden för beredning av förslag om ändringar i lagen omallmän försäkring i genomsnitt uppgår . Siffran har varit relativtkonstant , fr.o.m /76 till mars 1997.Vidare kan noteras att riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen, som skallvara avlämnad , har tagit i anspråk för helabehandlingen. beslut om utgiftsramarna och beräkningen avinkomsterna på statsbudgeten, dvs. beslutet i första skedet avbudgetbehandlingen, har fattats . Anslagsbesluten har därefterfattats av . Tydligt är att denna handläggningknappast lämnar tillräckligt utrymme för att författningar som är beroende avriksdagens beslut och som skall träda i kraft skall komma ut itid. Inom pågår en utvärdering av den nyabudgetprocessen. Utskottet utgår ifrån att behovet av att komma till rätta medden sena utgivningen av författningarna beaktas i det sammanhanget.Granskningen av de särskilt utvalda departementen ger vidare vid handen attflertalet riksdagsbeslut fattats så sent att möjligheterna att få ut enförfattning i praktiken är försuttna. Att finnaorsakerna till denna omständighet kräver en granskning av beredningen av varjesärskilt lagstiftningsärende. Någon sådan granskning har dock inte företagitsunder innevarande år. I sammanhanget kan noteras att riksdagensutredningstjänst i ovan nämnda promemoria påpekat att när det gällerlagstiftningsärenden rörande lagen om allmän försäkring har tidsmarginalenmellan en propositions bordläggning i och lagförslagensikraftträdande minskat kraftigt om man ser till genomsnittsuppgifter förfemårsperioder.Utskottet vill erinra om vad utskottet uttalade vid 1993/granskning.Vikten av en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetetframhölls då särskilt. Den omständigheten att ett stort antal riksdagsbeslutfattas alltför sent för att perioden skall kunna iakttas gerenligt utskottets mening vid handen att arbetet med tidsplaneringen börutvecklas. En betydelsefull faktor i detta sammanhang är samrådet mellanRegeringskansliet och . Ett närmare samråd med utskottens kanslierinför planeringen och överlämnandet av varje proposition kan vara ett sätt attfå till stånd mera realistiska tidsplaner. Utskottet vill härvid framhålla attdet är av stor vikt att planeringen inom för en propositionsöverlämnande till och ifrågavarande författnings ikraftträdande skermed hänsyn till att skall få tillräckligt rådrum för beredning avärendet.Mot bakgrund av den betydande vikt som bör läggas vid att författningarnakommer ut vill utskottet också betona att det i sista hand ankommer påriksdagen själv att säkerställa att tillräcklig tid står till buds för attutfärda och kungöra lagar. Om det står klart att en lag kan väntas komma utfrån trycket innan den enligt propositionen skall träda ikraft, bör det under beredning av ärendet allvarligt övervägas omdet från rättssäkerhetssynpunkt finns skäl att skjuta på ikraftträdandet.Av promemoria av framgår att maninom räknar med att det behövs för att efterriksdagsbeslutet hinna utfärda den aktuella författningen, trycklova den ochdärefter få den tryckt. I samband med utskottets granskning har konstateratsatt en relativt stor mängd författningar har kommit ut från trycket 20 dagareller mer efter riksdagsbeslutet. I vissa fall är det tryckandet avförfattningen som har tagit tid, men förseningar hänför sig ibland också tillsjälva utfärdandet. Av de redogörelser som utskottet har inhämtat från vissadepartement framgår att varierande förklaringar lämnas till varför denna typ avförseningar har uppstått. I några fall har ingen förklaring kunnat lämnas.Utskottet vill härvid erinra om att det i 8 kap. 19 § regeringsformenföreskrivs att beslutad lag skall utfärdas av regeringen utan dröjsmål ochkungöras så snart det kan ske. Även förordningar skall enligt huvudregelnkungöras så snart det kan ske.