bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Enligt förslaget skallemellertid särskilda förutsättningar gälla, dels i fråga om hur elprisändringartill följd av en avstängning skall beaktas, dels beträffande vilken drifttidsom reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen aversättningsbestämmelserna är enligt regeringen att en lagreglering avkärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse somförsvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsatantal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiskavärden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarnaför elproduktionen radikalt förändras, och avställningsåtgärderna kan förväntasmedföra stor påverkan på prisbildningen på el. öppnas nya möjligheteratt agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer, som gör det mycket svårtatt bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen, talar enligt regeringenför mera schabloniserade ersättningsregler.Om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medför inverkan av någonbetydelse på priset för högspänd el i , skall ersättningen enligtförslaget bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådaninverkan inte hade förekommit (den s.k. influensregeln). Ersättningen skallvidare bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjasmer än efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.Enligt regeringen finns det goda skäl att tillämpa principen attvärdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas.I och för sig, framhålls det, rör motsvarande regel i Exl endastintrångsersättning och löseskilling, men enligt regeringen gör sig skälen bakombestämmelsen - att ersättning inte skall utgå för värden som inte hadeuppkommit om någon expropriation inte hade skett - gällande även vidbestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen.När det gäller 40-årsregeln anser regeringen att det skulle vara av storprocessekonomisk betydelse att i förväg välja ut en drifttid som schablon vidvärderingen av den rörelseskada som tillståndshavaren lider. Förhållandetmellan staten och reaktorinnehavaren kan i och för sig synas ojämnt eftersomreaktorinnehavaren enligt regeringens förslag inte får möjlighet att hävda attdrifttiden överstiger . Syftet med regeln bör emellertid enligt regeringeninte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i denallmänna intresseavvägningen.När det gäller avvikelserna från Exl:s ersättningsprinciper som sker genom entillämpning av influensregeln och 40-årsregeln anför regeringen följande. Vadsom tillförsäkras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten. Iförarbetena till det lagrummet anges att regleringen anknyter till gällandeersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde såledestidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättningatt praxis när det gäller beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RFförbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall denlägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra enminiminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmasenligt grunder som anges i lag. Varken RF eller innehållernågra generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder.Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning, bara att ersättningenskall vara någorlunda adekvat; den får inte endast vara symbolisk. Bedömningenav om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas får ske efter enintresseavvägning i det enskilda fallet.Enligt det anslutningsfördrag genom vilket blev medlem i EU blevSverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiskaatomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter är att främjaforskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga råvaru- ochbränsleförsörjningen och garantera att material för kärnkraftsproduktion inteanvänds för annat än avsett ändamål. I en förklaring av samtliga avtalsparter ianslutningsfördraget om tillämpning av Euratomfördraget bekräftas att varjemedlemsstat avgör i överensstämmelse med sin specifika nationella politik omden skall producera kärnenergi eller inte. Euratomfördraget torde därmed enligtregeringen inte utgöra något hinder för en avveckling av kärnkraften i Sverige.Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att antaatt de ingrepp som avses och som kan förutsättas vara godtagbara enligtEuropakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseraspå objektiva och icke-diskriminerande kriterier. har slagit fastatt de grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck iEuropakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Medhänsyn till vad som anförts i fråga om ingreppens bakgrund och bedömningen iersättningsfrågan, finns inte heller skäl, menar regeringen, att anta attingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna om berättigadeförväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkurrensrättsligaaspekterna måste självklart AB:s och svenska kraftnätsagerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl svensk rätt somEG-rätt.Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de föreslagna särskildaförutsättningarna för bestämmandet av ersättningen är väl förenliga med såvälgrundlagen och som med EG-rätten.MotionernaI motion 1997/98:N3 (m) pekar motionärerna på att det vid ingrepp i enskildasintressen gäller såväl enligt svenska som enligt av fastlagdarättsprinciper att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes. Därvidfår ett ingrepp i den enskildes äganderätt ske endast om det allmännas intresseväger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmännaintresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Avvecklingslagenskall enligt de riktlinjer för energipolitiken som har godkäntanvändas för att stänga . Det har dock enligt motionärerna intevisats att energipolitikens mål inte kan tillgodoses genom en stängning avandra reaktorer, än mindre har det visats att stängningen avkärnkraftsreaktorer över huvud taget uppfyller ett allmänintresse. Statenskulle nämligen lika väl som att tvinga fram en avveckling av reaktorerna iBarsebäck kunna inleda en avveckling av någon av de fyra reaktorerna i Ringhalssom staten äger via , framhålls det. Som motiv för att trots alltinleda avvecklingen med kärnkraftverket i har regeringen åberopatlokaliseringsskäl. Detta motiv är bristfälligt och det väger lätt i jämförelsemed de olägenheter som ägarna till kommer att drabbas av, sägsdet. Det står därmed enligt motionärerna klart att regeringens förslag stridermot proportionalitetsprincipen och att det redan av det skälet bör avvisas avriksdagen.Motionärerna erinrar vidare om att det såväl i den svenska grundlagen som iEuropakonventionen stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresseför att ett intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. Iregeringsformen anges att det skall vara fråga om ett angeläget allmäntintresse. Motionärerna anför i sammanhanget att en stängning av ettkärnkraftverk inte strider mot rättsliga principer om detta allmänna intresseär starkt och preciserat. finns i kärntekniklagen en regel som gördet möjligt att stänga kärnkraftsreaktorer om dessa inte uppfyller desäkerhetskrav som ställts. I det föreliggande lagförslaget är enligtmotionärerna allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslagetutgår från att den första reaktorn i skall stängas senast den 1 juli1998 och den andra , i enlighet med vad som anges i de avriksdagen godkända riktlinjerna för energipolitiken. Regeringen harinte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att den senast måste stänga av två reaktorer. Enligt motionärerna tyderfrånvaron av en sådan analys på att det saknas sakliga skäl och att det därförockså saknas ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en förtidaavveckling av reaktorerna i . Eftersom det enda som sägs i denföreslagna lagen om allmänintresset är att syftet med en avställning skall varaatt ?åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd påförnybara energislag?, torde ett sådant allmänintresse, enligt vad motionärernaframhåller, inte föreligga när det gäller den första reaktorn i Barsebäck.Redan av regeringens egna uppgifter framgår nämligen att den reaktorn skullekomma att ersättas med en ökande fossileldning.Enligt motionärernas mening blir det så att de energipolitiska målen,såsom de anges i de antagna riktlinjerna för energipolitiken, intekommer att kunna uppnås om avvecklingslagen antas och tillämpas. Graden avkostnadseffektiv svensk energiförsörjning, men också hälsa, miljö och klimat,kommer uppenbarligen att försämras i stället för att förbättras om en förtidakärnkraftsavveckling genomförs.Sammanfattningsvis framhålls i motionen att det inte föreligger någotallmänintresse som motiverar de åtgärder som avvecklingslagen syftar till.I motionen påpekas vidare att all lagstiftning, i enlighet med rättsligaprinciper som bestäms av grundlagen, skall ges en generell utformning. Lagarfår alltså inte stiftas för beslut som avser ett enskilt fall. Ett annat kravär att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av den kanförutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin ordalydelse synesvara generellt utformad, så uppfyller den enligt motionärernas uppfattning irealiteten inte detta krav. Detta innebär, anförs det, ett oacceptabeltkringgående av grundläggande normgivningsprinciper. De av nyligenantagna riktlinjerna för energipolitiken tar uttryckligen sikte på reaktorernai , men inte andra. Det är därför uppenbart att avvecklings-lagenavser just verksamheten vid kärnkraftverket i . Lagens formellakriterier för beslut om en stängning är mycket vaga, anser motionärerna. Dettalas endast i allmänna ordalag om att reaktorns geografiska läge och andrasärskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse förenergisystemet skall beaktas. Motionärerna konstaterar att det är endast förden andra reaktorn i som har begärt att få pröva omförutsättningarna för en stängning är uppfyllda. Denna prövning påminner förövrigt om ett slags förvaltningsuppgift för , en ordning som i sig ärolämplig. Dessa förhållanden, i kombination med det långa tidsperspektivet fören avveckling av en tredje reaktor, måste, enligt motionärernas mening, ledatill slutsatsen att lagförslaget har tillkommit enbart för att få till stånd enavveckling i Barsebäck.Enligt vad som sägs i motionen innebär lagförslagets nämnda vaghet attregeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt fatta beslut omstängning av reaktorer. Det kan ske utan att de som berörs har någon som helstmöjlighet att genom lagens anvisningar förutse besluten. Dessa är så oprecisa,heter det, att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutomde båda reaktorerna i , som först kommer att beröras. Detta stårenligt motionärerna inte i överensstämmelse med rimliga rättssäkerhetskrav.I motionen tas vidare upp det förhållandet att lagförslaget bygger på att ettbeslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställasmed expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas påett sådant beslut. I förslaget frångås dock, påpekas det i motionen, tvåviktiga principer inom expropriationsrätten, nämligen rätten till fullersättning samt rätt till inlösen.Rätten till full ersättning frångås genom att ersättningen enligt förslagetskall bestämmas med utgångspunkt i antagandet att en reaktors livslängd ärmaximalt . , fortsätter motionärerna, är avsikten, enligt vad somsägs i lagförslagets förarbeten, att staten skall ges möjlighet att argumenteraför att ersättningen skall beräknas enligt en kortare livslängd än . Någonmotsvarande möjlighet för en innehavare av en reaktoranläggning att drivaståndpunkten att ersättningen skall baseras på en livslängd som är längre än 40år skall dock inte finnas. Enligt motionärerna saknas det anledning att byggain en sådan obalans i lagstiftningen, eftersom den ger staten omotiveradeprocessuella fördelar framför en enskild part. Det föreslagna antagandet omlivslängden strider också mot vad som är känt inom branschen och motnäringsutskottets ställningstagande om att livslängden är (bet.1987/88:NU40 s. 41 f.). Några bärande skäl till varför innehavaren inte skallfå kräva inlösen av reaktorn har inte heller förebringats av regeringen. Vid enförtida kärnkraftsavveckling väger skälen för inlösen snarare tyngre än vidfastighetsexpropriation. För det talar också den omständigheten, anförmotionärerna, att stängning av en reaktor vid ett verk i praktiken kan försvåraeller omöjliggöra för ägaren att fortsätta driften vid övriga reaktorer. Statenhar möjlighet att överta den organisation som innehavaren har, och härutöverkontrollerar staten de medel som avsätts till rivning.I motionen anförs vidare att förslaget till avvecklingslag är bristfälligtockså därför att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i syfteatt minimera skadan för en framtvingad stängning. Redan om en månad tänkerregeringen fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endastytterligare berövas rådigheten över tillgångar imångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg såsent som inget annat underlagsmaterial i änen promemoria från rättschefen i Närings- och , i vilkendet framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måstefattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ettrimligt sätt. I anslutning till promemorian angav rättschefen denna varseltidtill . Det bör enligt motionärerna framhållas att det även inom ramen fören sådan varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nyaproduktionsanläggningar som ersättning för dem företaget fråntagits rådighetenöver. förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än etthalvår, medan det för övriga reaktorer inte finns någon varseltid över huvudtaget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs härigenom i en heltomöjlig situation. Motionärerna pekar på att det redan vid remissbehandlingenförekom kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen.Regeringen valde att avfärda den kritiken under hänvisning till att demerkostnader som en alltför kort varseltid skulle kunna innebära, skulle kommaatt ersättas av staten. Ett sådant synsätt måste dock enligt motionärernabetraktas som en förenkling av frågeställningen. Enligt vad de framhåller harman nämligen också att räkna med indirekta ekonomiska konsekvenser som intesjälvklart är ersättningsbara.När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget framhålls i motionenatt sakägarbegreppet är ofullständigt definierat. Enligt förslaget skallersättningsberättigade vara tillståndshavare och ägare till fastighet. Dennabegränsning av kretsen ersättningsberättigade utesluter andra, t.ex.nätoperatörer, som drabbas av skada till följd av att en reaktor stängs.Bristen, som påpekades redan vid remissbehandlingen, har inte rättats till itillräcklig omfattning och med hänsyn till de stora värden som står på spel ärdet enligt motionärerna inte acceptabelt att det råder oklarhet omförutsättningarna för alla berörda intressenters rätt till ersättning.I motionen kritiseras det förhållandet att en prövning av ettavställningsbeslut enligt lagförslaget skall ske i regeringsrätten medanersättningsfrågan skall prövas av fastighetsdomstol. Motionärerna anser att detär märkligt att prövningen inte skall ske i ett sammanhang.Motionärerna erinrar om att den förtida avvecklingen av kärnkraften, som ärett led i den av beslutade omställningen av energisystemet,förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas avriksdagen. En del av dessa berör EG-rätten, och frågan är vad som är tillåtligtenligt denna rätt. Vad frågan gäller är särskilt vissa stödåtgärder ochskattelindringar för den elintensiva industrin, som aktualiseras genomuttalanden från berörda statsråd, samt den statliga monopoliseringen avnytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring enligt den nya ellagen(1997:857). Motionärerna pekar i det sammanhanget på att den föreslagnaavvecklingslagen ingår i en energipolitik som kan komma att visa sig strida motEG-rätten.I motionen tas avslutningsvis upp frågor med avseende på ställningi förhållande till regeringen. Motionärerna framhåller att oklarheterna kringavvecklingslagen även gäller kostnaderna för en förtida kärnkraftsavveckling;regeringen har inte gjort någon uppskattning av kostnaderna för en avvecklingoch än mindre angett hur dessa kostnader skall finansieras. Mot bakgrund avdels de mycket stora belopp som aktualiseras, dels att regeringen skallbemyndigas att besluta att ställa av en reaktor är detmärkligt att förslaget inte innehåller en redogörelse för hurfinansieringsfrågan skall lösas.Lagen innebär de facto, framhåller motionärerna, att bemyndigarregeringen att stänga en reaktor i oavsett hur stora kostnaderna fördetta blir. Bemyndigandet omfattar även en stängning av alla andra reaktorer iSverige med undantag för den andra reaktorn i , oavsett kostnadernaför detta. En sådan betydande överföring av beslutsmakt från tillregeringen innebär att ställning och dess möjligheter att påverkacentrala energipolitiska frågeställningar urholkas.Enligt vad som anförs i motion 1997/98:N5 (fp) är en successiv omställning avenergisystemet att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba ochkraftiga störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkastaförutsättningarna för viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning ochvälfärd, urholka de offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Vidareframhålls att den förtida avvecklingen av kärnkraften innebär att deallvarligaste miljöhoten - utsläpp av växthusgaser - troligen kommer attförstärkas till följd av import av kolbaserad el, användning av naturgas(fossilgas) samt risken för import - via - av el från ryskakärnkraftverk, allt en trolig följd av en forcerad kärnkraftsavveckling.Motionärerna anser att regeringen har tagit för lätt på den kritik som förtsfram av remissinstanserna.I motion 1997/98:N4 (kd) sägs att det i propositionen saknas ett klarläggandeom huruvida lagförslaget stämmer överens med , och det kanenligt motionärerna göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig medEuropadomstolens praxis. De framhåller att det inte är acceptabelt att enrättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är heltklarlagda. I och för sig avskriver motionärerna inte lagstiftning som en del ien genomtänkt avvecklingsstrategi, men förslaget uppfyller enligt motionärernainte kraven på en helhetssyn på energipolitiken. Mot denna bakgrund yrkasavslag på propositionen. Vidare föreslås ett tillkännagivande om vad somnärmare anförts i motionen om inriktningen på arbetet med kärnkraftensavveckling. Den föreslagna inriktningen består av följande moment. För detförsta bör det slås fast att en avveckling av kärnkraftsreaktorer kan påbörjasförst när motsvarande produktion av el kan anses säkrad via tillförsel avförnybar el och/eller en eleffektivisering som leder till minskat elbehov. Fördet andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel som är bäst ägnade attpåbörja avvecklingen av kärnkraften; lagstiftning, ägardirektiv, ekonomiskastyrmedel eller förhandlingar med de berörda kraftföretagen. Vidare krävs enutredning om vilka kriterier som skall gälla för fastställandet av ersättningentill de reaktorägare som får kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomisktunderlag för att fastställa ersättningsbeloppen. Motionärerna yrkar attriksdagen avslår propositionen samt att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om inriktningen på arbetet med kärnkraftensavveckling.Konstitutionsutskottets yttrandeEnligt får ett beslut enligt den föreslagna lagen ansesinnebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad attbestämmelsen i 2 kap. 18 § RF är tillämplig. delarregeringens bedömning att genomförandet av omställningen av energisystemetmåste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:smening.När det gäller ersättningsreglerna enligt den föreslagna lagen har utskottetingen erinran mot den s.k. influensregeln. Utskottet anser det avprocessekonomiska skäl vara en fördel att i lagen föreskriva ett antagande omatt en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än ett visst antal år. Attvälja som längsta drifttid förefaller utskottet vara väl avvägt.Konstitutionsutskottet anser därför att bestämmelserna om ersättning ärförenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.Enligt utskottets mening kan den föreslagna lagen inte heller anses stå istrid med , eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske idet allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Den striderinte heller mot EG-rätten och den är inte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av vad som sägsi motion 1997/98:N3 (m) framhåller utskottet att hänsyn alltid måste tas tillsåväl , EG-rätten som RF när konkreta beslut fattas med stödav den föreslagna lagen.Utskottet anför vidare att lagförslaget uppfyller kravet på en generellutformning i och med att det inte är begränsat till stängningen av kärnkrafts-reaktorerna i , utan enligt sin utformning kan tillämpas även när detgäller upphörande av driften vid de övriga kärnkraftsreaktorerna.Sammanfattningsvis anser att lagen om avveckling avkärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i RF,och EG-rätten. Från den utgångspunkten tillstyrker utskottetlagförslaget.I den till yttrandet fogade avvikande meningen (m, fp) anförs i huvudsakföljande. Beslut i lagstiftningsärenden förutsätter en bedömning av ärendet ihela dess vidd, vilket kräver ett fullgott beredningsunderlag. Regeringen har idetta ärende inte uppfyllt beredningskravet enligt RF 7 kap. 2 § och förslagetkan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar.Propositionen saknar en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspektersinverkan på förslaget. Det är därför inte möjligt att ta ställning till om denföreslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har inte heller,sägs det vidare i den avvikande meningen, givits möjligheter att bedöma deekonomiska konsekvenserna av förslaget då propositionen saknar enkostnadsanalys. När det gäller frågan om förslagets förenlighet med RF 2 kap.18 § framhålls att det åligger lagstiftaren att visa att det föreligger ettangeläget allmänt intresse och att denne också har bevis- och argumentations-bördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningarverkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt attde aktuella inskränkningarna är nödvändiga. När det gäller reglerna förbestämmandet av ersättning anses att dessa kan leda till att full ersättninginte utgår. Med hänsyn bl.a. till att de av antagna riktlinjerna förenergipolitiken endast behandlar reaktorerna i men inte övrigareaktorer, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart föratt stänga dessa reaktorer. Regeringsformens krav på att all lagstiftning skallvara generellt utformad är därför inte uppfyllt.När det gäller förslagets förenlighet med framhålls i denavvikande meningen att det allmänna intresset i det sammanhanget skall vägasmot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen och att det därvidskall prövas om syftet med den tilltänkta åtgärden kan uppnås på annat sätt.Det konstateras att en sådan prövning av alternativa åtgärder inte har gjortsoch att lagförslagets förenlighet med EG-rätten inte har utretts och redovisatsav regeringen.