bet · GK01FiU15 · 1997-05-20 00:00:00 — Utskottet föreslår vidare, i enlighet med vadkonstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som ett andrastycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslutenligt 8 kap. 5 § tredje stycket.Vilka som omfattas av balanskravetProposition 52Enligt propositionens förslag (avsnitt 5.1.2) skall kommuner och landstingsamt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företageninte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl attnärmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där ävende kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans.MotionernaI två motioner kritiseras propositionen för att de kommunala bolagensverksamhet inte omfattas av balanskravet.Moderaterna förutsätter i sin motion Fi29 att den utredning som regeringenaviserar skall ta upp frågan om de kommunala företagens ställning i denkommunala redovisningen (yrkande 2, delvis).Folkpartiet anser i motion Fi34 att regeringen bör ge utredningen i uppdragatt skyndsamt lägga förslag på hur en samlad redovisning av hela kommunensekonomi - inklusive kommunala bolag och koncernbildningar - kan genomföras(yrkande 2).I en tredje motion föreslås att balanskravet inte bara skall tillämpas förkommuner och landsting. föreslår i sin motion Fi32 att riksdageni samband med behandlingen av förslag om balanskrav för kommuner och landstingskall göra ett uttalande om att samma krav om budgetbalans skall gälla förhela den offentliga sektorn, dvs. även staten (yrkande 1). Regeringen bör,enligt motionärerna, återkomma till med förslag om lagstiftning meddenna innebörd.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet instämmer i regeringens bedömning i propositionen (prop.1996/97:52 s. 35) att svaret på frågan om de kommunala företagen skallomfattas av ett balanskrav inte är givet. Frågan är komplicerad, t.ex. när detgäller kommunala aktiebolag, eftersom dessa omfattas av de regler som finns ibl.a. aktiebolagslagen (1975:1385). Det är därför enligt utskottets meningrimligt att inte inkludera de kommunala företagen.Dock vill utskottet instämma i propositionens påpekande att även om dekommunala företagen inte omfattas av balanskravet spelar den sammanställdaredovisning som regeringen föreslår i lagen om redovisning självklarten viktig roll i den finansiella analysen av ?koncernen?. Den sammanställdaredovisningen ger möjlighet till en samlad bedömning av kommunens ellerlandstingets totala ekonomiska engagemang för vilket kravet om god ekonomiskhushållning (KL 8 kap. 1 §) gäller.Vidare kan konstateras att eftersom de medel som kommunerna och landstingenlämnar till sina företag som förlusttäckning alltid skall redovisas som enkostnad i resultaträkningen, kan balanskravet också indirekt sägas omfattaäven de kommunala företagen.Utskottet noterar att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarnaför och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattasav ett krav på ekonomisk balans. Ett skäl för detta är att det faktum attkommunerna och landstingen har möjlighet att välja att driva en verksamhet iförvaltnings- eller bolagsform kan medföra att jämförelser kommuner emellanblir missvisande.Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i dennadel och Fi34 (fp) yrkande 2.Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att hos regeringenskall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentligasektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande.Ekonomisk balans i hela den offentliga sektorn, inklusive staten, bör enligtutskottets mening vara en fråga som hanteras på annat sätt än genom lag.Riksdagen kan genom utformningen av riktlinjerna för den ekonomiska politikenange hur balans skall nås. Motionen Fi32 yrkande 1 avstyrks.Förbud mot lånefinansieringProposition 52Enligt proposition 52 (avsnitt 5.2) behövs det ingen lagreglering om förbudatt ta upp lån för driftsändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirektav balanskravets konstruktion.MotionernaModeraterna är i motion Fi29 kritiska mot att regeringen inte föreslagit ettförbud mot lånefinansiering av annat än investeringar. Förbudet voreöverflödigt om balanskravet hållits strikt, men med hänsyn till att detta inteär fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att undervissa förutsättningar låna till driften (yrkande 2, delvis).Motsvarande kritik återfinns i den kristdemokratiska motionen Fi33 (yrkande4).Konstitutionsutskottets yttrandeEnligt mening har kommunerna redan nu en skyldighetenligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rättatill eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet påbudgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. Närdet gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionenbl.a. att all verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende avfinansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna tilldriften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravetskonstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behövafinansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud intebehövs.Till utskottets yttrande har Moderata samlingspartiets företrädare iutskottet fogat en avvikande mening.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet delar den bedömning som görs i propositionen och ikonstitutionsutskottets yttrande att ett förbud mot lånefinansiering av andrautgifter än investeringar indirekt följer av balanskravets konstruktion.Dessutom gäller alltjämt bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomiskhushållning (8 kap. 1 §). Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar, somkonstitutionsutskottet erinrar om, till att förtydliga innebörden av dennaskyldighet. Motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4avstyrks.En redovisningslagKommunal redovisning lagreglerasGällande bestämmelserI 8 kap. 14-16 §§ kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser omräkenskapsföring och redovisning. Bestämmelserna är relativt översiktliga ochbygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunalaredovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv.Kommunallagens bestämmelser ger dock en viss vägledning om hurexternredovisningen bör utformas. Kommunallagens regler skall ocksåkompletteras genom fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen (8 kap.23 §). Inom kommunsektorn har praxisutvecklingen när det gäller godredovisningssed utformats inom ramen för den referensgrupp förredovisningsfrågor som och Landstingsförbundetgemensamt har bildat.Proposition 52För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås i proposition 52 enkommunal redovisningslag. Den bygger på bokföringslagen, årsredovis-ningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Lagen skallinnehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter.I propositionen anförs ett antal konkreta skäl för att strama upp dagensfrivilliga system för den kommunala redovisningen. Bl.a. anförs att kommuneroch landsting representerar en väsentlig andel av samhällsekonomin. Vidaremenar regeringen att striktare krav på ekonomisk balans kan leda till attdagens principer och regler för redovisning i allt högre grad kan komma attifrågasättas. En redovisningslag skulle skapa högre grad av tydlighetbeträffande kraven på den kommunala redovisningen. En ökad tydlighetbeträffande redovisningsfrågorna skulle öka kommunernas och landstingenstrovärdighet gentemot bl.a. kreditmarknaden. En lagstiftning skulle skapaförutsättningar för en ytterligare samordning av redovisningsformerna ochredovisningspraxis.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet instämmer i de skäl för en redovisningslag somredovisas i propositionen och kan konstatera att inga invändningar mot attinföra en redovisningslag har väckts i motionerna. De är begränsade tilländringsförslag av den i propositionen föreslagna redovisningslagen. Utskottetåterkommer till dessa förslag i det följande.God redovisningssedProposition 52God redovisningssed definieras i 1 kap. 3 § förslag till redovisningslag. Iförfattningskommentaren utvecklas begreppets innebörd. Där sägs bl.a. attlagen inte är avsedd att ge en uttömmande reglering av alla redovisnings-principer som bör gälla. Det förutsätts således att normbildningen ävenfortsättningsvis skall ske genom praxis och genom uttalanden avredovisningsexpertis.I proposition 52 (avsnitt 6.6) aviseras att regeringen avser att skapa ettoberoende organ för kommunala redovisningsfrågor. Organet bör ha till uppgiftatt främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting ienlighet med redovisningslagen. Dess form, uppgifter och sammansättningkommer, enligt propositionen, att bli föremål för överläggningar mellanregeringen, och Landstingsförbundet.MotionenMiljöpartiet anmärker i sin motion Fi32 på att det i förslaget tillredovisningslag hänvisas till god redovisningssed utan att innebörden av dettapreciseras i lagen eller i specialmotiveringen. Regeringen bör därför, enligtmotionärerna, återkomma till med preciseringar (yrkande 4).Finansutskottets ställningstagandeDet ligger, enligt finansutskottets mening, i sakens natur att godredovisningssed inte i detalj kan bestämmas genom lag. Innebörden av godredovisningssed bör i stället preciseras genom den praktiska tillämpning somväxer fram på området. I förarbetena till bokföringslagen (1976:125) beskrivsgod redovisningssed som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativtrepresentativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). Denkommunala sektorn skiljer sig härvidlag inte från den privata.Regeringen aviserar i proposition 1996/97:52 att man avser att bilda ettoberoende organ med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed ikommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. I vårpropositionenredovisar regeringen hur detta arbete fortskrider i samarbete med och . Utskottet anser att detta är ettlämpligt tillvägagångssätt för att formulera innebörden av god redovisningssedoch avstyrker därmed motion Fi32 (mp) yrkande 4. Med det anförda tillstyrkerutskottet propositionsförslaget om 1 kap. 3 § förslaget till lag om kommunalredovisning.Redogörelse för synnerliga skälProposition 52Enligt proposition. 52 (avsnitt 6.3.3) skall årsredovisningen innehålla enförvaltningsberättelse. Den skall innehålla en översikt om utvecklingen avkommunens eller verksamhet. Bestämmelserna omförvaltningsberättelser föreslås vara intagna i 4 kap. redovisningslagen.När balanskravet och kravet på reglering av negativa resultat i 8 kap. 5 §kommunallagen träder i kraft bör årsredovisningen även innehålla enredogörelse för när och hur fullmäktige tänkt sig att hantera en sådanreglering. Upplysning bör också lämnas om hur ett tidigare negativt resultathar reglerats. Enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om redovisningskall upplysning lämnas i förvaltningsberättelsen om att fullmäktige beslutatatt en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.Konstitutionsutskottets yttrandeI sitt yttrande påpekar att det av propositionen inteframgår explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på attåterställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla somföreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Utan attett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skälföreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring tillvarför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulleenligt mening försvåra den politiska prövning avbeslutet som förutsätts i propositionen.Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är attinföra ett sådant explicit krav i redovisningslagen. Konstitutionsutskottetföreslår att en sågan lagteknisk justering företas av riksdagen.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet föreslår, såsom förordat, att den andrameningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag byggs ut på följandesätt:?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skallupplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges. ?Med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skälföreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktigefrångår kravet på reglering av underskottet i budgeten.Redovisning av avskrivningar i resultaträkningenProposition 52Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader samt hur detegna kapitalet förändrats under räkenskapsåret. Bestämmelserna omresultaträkningen finns intaget i 5 kap. förslaget till redovisningslag.Utformningen i proposition 52 (s. 78) av resultaträkningen överensstämmer istort sett med 14 § normalreglementet. Den skall avspegla att syftet medkommunernas och landstingens verksamhet är att bedriva allmännyttig verksamhettill gagn för dess invånare. En annan väsentlig utgångspunkt för regeringenhar varit informationsbehovet samt kravet på överskådlighet.Jämfört med normalreglementet har dock en förändring gjorts vad gälleravskrivningarnas placering. Regeringen föreslår att avskrivningar skallredovisas före resultatnivå 1, Verksamhetens nettokostnader. Enligtnormalreglementet skall avskrivningarna redovisas efter nivån resultat efterskatteintäkter och finansnetto. Motivet var att resultaträkningen skulle varaflödesinriktad för att få en enkel och pedagogisk samordning medfinansieringsanalysen. Finansieringsanalysens första post skulle utgöras avresultatnivån resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta motiv är,enligt regeringen, nu inte lika framträdande eftersom någon bestämduppställningsform för finansieringsanalysen inte anges i referensgruppensuttalande om finansieringsanalys.MotionenMiljöpartiet anser i sin motion Fi32 att det skulle vara av stort värde omavskrivningar redovisas var för sig och även att principerna för avskrivningarfastläggs (yrkande 5). Motionärerna har erfarit att vissa kommuner manipulerarsina avskrivningar för att uppvisa ett bättre resultat på kort sikt.Finansutskottets ställningstagandeAvskrivningstider m.m. regleras av god redovisningssed. anseratt en särskild lagreglering av detta inte är nödvändig. Det torde dessutommöta betydande svårigheter att i lag införa en detaljreglering avavskrivningar.Utskottet tillstyrker uppställningen av resultaträkningen enligtbestämmelserna i 5 kap. 1 § förslaget till redovisningslag. Med detanförda avstyrks motion Fi32 (mp) yrkande 5.Redovisningen av kommunala avtalspensionerProposition 52I proposition 52 (avsnitt 6.4) föreslås att kommunala avtalspensioner skallredovisas enligt den s.k. blandade modellen. Förslaget innebär att samtliganyintjänade pensionsförmåner beaktas på ett sätt som motsvarar vad som i dagär god redovisningssed. Avvikelsen föreslås således avse de äldrepensionsförmånerna. Den föreslagna hanteringen leder till att den blandademodellen kommer att sammanfalla med den s.k. fonderade modellen efter ca 40 årvad gäller balansräkningen och för resultaträkningen. Av detta skälkan den blandade modellen betraktas som en övergångslösning. En redovisningenligt denna modell innebär att en redovisningsmässig avsättning av denyintjänade pensionsförmånerna sker från den tidpunkt lagregeln träder ikraft.Den blandade modellen har sin utgångspunkt i det faktum att depensionsåtaganden som upparbetats har uppkommit i ett s.k.fördelningssy- stem och därför även fortsättningsvis skall hanteras enligt ettsådant system. I fördelningssystemet tillförs dock inga nya pensionsförmånerutan dessa hanteras efter en viss tidpunkt enligt det s.k. fonderade systemet.I den blandade modellen kommer utbetalningar för gamla pensionsförmåner,upparbetade i fördelningssystemet, att redovisas bland verksamhetens kostnaderspecificerade i en not. Därutöver kostnadsförs nyintjänade pensionsförmåner. Ibalansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de nyintjänade förmånernamedan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse, inom linjen.Redovisningen av pensionerna enligt den blandade modellen avviker från vadsom är praxis i kommuner och landsting. Det är emellertid enligtregeringens mening rimligt att redovisningssättet avseende pensionerna ikommuner och landsting korresponderar mot hur pensionerna skall beaktas iförhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen. Av detta skälföreslår regeringen att kommunernas och landstingens redovisning avpensionerna ändras jämfört med nuvarande redovisningssätt.Redovisningen av pensionskostnaderna i resultaträkningen enligt den blandademodellen regleras i 5 kap. 4 § och kommenteras tydligt iförfattningskommentarerna.MotionernaRegeringens förslag om en s.k. blandad modell för redovisning av avtals-pensioner har tagits upp i flera motioner. Motionärerna menar genomgående attkommunerna skall tillåtas ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning än vadlagförslaget föreskriver.Moderaterna menar i motion Fi29 att regeringens förslag är att se som enminiminivå för redovisningen. Det bör emellertid enligt motionärerna varamöjligt för kommunerna att ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning.Motionärerna tolkar regeringens förslag som att detta skall vara möjligt menönskar för klarhets vinnande att ger sin inställning på denna punkttill känna (yrkande 3). Liknande förslag återfinns även i Vänsterpartietsmotion Fi31 (yrkande 3) och i motion Fi33 (yrkande 7).Miljöpartiet önskar i sin motion Fi32 att genom etttillkännagivande till regeringen gör ett förtydligande av reglerna förpensionsavsättning i syfte att förhindra att återlån av de avsattapensionsmedlen sker (yrkande 6).Marietta de () föreslår i motion Fi30 att regeringensförslag till 5 kap. 4 § lagen om redovisning avslås och att riksdagenbeslutar att även pensionsskuld som uppkommit före skallredovisas i kommuners och landstings balansräkningar.Finansutskottets ställningstagandeNågra remissinstanser uttryckte, i likhet med vad motionärerna nu gör,önskemål om att systemet skall vara så flexibelt att det medger en högreambition i pensionssystemet än vad som blir följden av förslaget.Finansutskottet vill peka på att regeringen i propositionen (avsnitt 6.4 s.63) uttryckligen anger att den inte anser att det finns någon motsättningmellan det förslag som den lagt fram och de önskemål som dessa remissinstanseruttryckt. En redovisning av pensionerna enligt blandmodellen hindrar intekommuner och landsting som vill täcka även hela eller delar av de äldreåtagandena från att göra detta. Detta skall i sådana fall göras genom attresultatet anpassas till en motsvarande högre nivå. Denna högre ambitionsnivååterspeglas i balansräkningen genom att posten eget kapital ökar i motsvarandegrad. Enligt regeringen behövs det inte någon särskild specifikation av dettai redovisningslagen.Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligareen möjlighet för de kommuner och landsting som önskar att kompletteraredovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslaglägger inga hinder i vägen för de kommuner och landsting som så önskar att ien not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvaranderedovisningspraxis. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en notkan vara aktuellt för att förklara storleken av det egna kapitalet.Det finns således ett visst handlingsutrymme inom ramen för lagförslaget somger utrymme för en ambitiösare redovisning av pensionsåtagandena. Utskottetavstyrker därmed motionerna Fi29 (m) yrkande 3, Fi31 (v) yrkande 3 och Fi33(kd) yrkande 7. Utskottet är emellertid inte berett att frångå den blandademodellen, vilket föreslås i motion Fi30 (m), varför även denna motionavstyrks. Utskottet tillstyrker att antar 5 kap. 4 § förslaget tillkommunal redovisningslag.Vad avser förslaget i motion Fi32 (mp) yrkande 6, anser utskottet att någotförtydligande av reglerna för att hindra återlån av avsatta pensionsmedel ejär erforderligt. Motionen avstyrks.Värdering av tillgångarProposition 52Principerna för värdering av tillgångar bör enligt regeringens mening ihuvudsak överensstämma med de principer som gäller inom den privata sektorn. Ipropositionen (avsnitt 6.3.6) föreslås därför att bestämmelser om värderingtas in i 6 kap. redovisningslagen, bestämmelser som till stor delöverensstämmer med bestämmelserna i årsredovisningslagen.Enligt 4 kap. 6 § årsredovisningslagen kan ett aktiebolags materiella ellerfinansiella anläggningstillgångar skrivas upp om tillgångarna har etttillförlitligt och bestående värde som väsentligt överstiger bokfört värde. Ensärskild förutsättning för att uppskrivning skall få ske är attuppskrivningsbeloppet används för ökning av aktiekapitalet eller föravsättning till bunden fond, den s.k. uppskrivningsfonden. I förarbetena tilllagen angav regeringen att möjligheterna till uppskrivning bör vara begränsadeoch att uppskrivningsreglerna bör användas med stor försiktighet (prop.1995/96:10 del 2, s. 59).Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att man även i kommunersoch landstings balansräkningar skall kunna ta viss hänsyn till förekommandeövervärden hos tillgångarna. Möjligheterna till uppskrivning bör dock varabegränsade. Likaså anser regeringen att uppskrivningsreglerna bör användas medstor försiktighet. Således bör uppskrivning endast komma i fråga förfinansiella tillgångar. I likhet med kraven i årsredovisningslagen föreslåsuppskrivning endast få ske om tillgången har ett bestående värde somväsentligt överstiger bokfört värde. En uppskrivning bör dessutom endast fåske om det står i överensstämmelse med god redovisningssed.En uppskrivning bör enligt regeringen inte få påverka resultaträkningen.Uppskrivningsbeloppet skall alltså inte resultatföras utan i stället förasdirekt till posten eget kapital i balansräkningen.MotionernaModeraterna är i sin motion Fi29 kritiska mot att propositionen inteinnehåller förslag om begränsningar av kommunernas och landstingensmöjligheter att skriva upp värdet på vissa av sina tillgångar. Risken finnsatt vissa kommuner kan ?hyfsa? sina balansräkningar på ett sätt som trotsstora driftsunderskott kan skapa bilden av att ekonomin förbättrats.Motionärerna hävdar att det är först när en tillgång realiserats somskillnaden mot bokfört värde skall påverka balansräkningen och förändringen aveget kapital (yrkande 2, i denna del).Motsvarande synpunkt återfinns även i motion Fi33(yrkande 5).Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet instämmer i de av regeringen formulerade principerna föruppskrivningar. Grundinställningen är att uppskrivningar måste göras medförsiktighet och aldrig får ske i strid med god redovisningssed. Det finnsuppenbara risker med att göra uppskrivningar, bl.a. eftersom värdestegringarkan visa sig vara obeständiga. Utskottet delar emellertid regeringensuppfattning att det vore olyckligt om värdestegringar över huvud taget inteskulle kunna beaktas. Risken för att kommuner skall ?hyfsa? sinabalansräkningar bedömer utskottet som högst begränsad, bl.a. mot bakgrund avatt en orealistisk uppskrivning ådagaläggs när vinsten ska realiseras isamband med t.ex. försäljning. En ogrundad uppskrivning innebär enbart atteventuella ekonomiska problem skjuts fram i tiden. Ett sådant förfarande ärvarken förenligt med kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning ellermed god redovisningssed.