bet · GL01KU2 · 1997-10-09 00:00:00 — Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser I detta betänkande behandlas regeringens proposition 1996/97:142Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser jämte två motioner (m resp. fp) somväckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att reglernaom handlingsoffentlighet skall bli tillämpliga på stiftelser som har bildatsmed medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.Utbildningsutskottet har avgett ett yttrande i ärendet. Konstitutionsutskottethar tillstyrkt propositionen med den ändringen att lagen skall träda i kraftden i stället för . En reservation (m) haravgetts. Regeringen föreslår i proposition 1996/97:142 att antar regeringensförslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).Lagförslaget har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande. 1996/97:K39 av m.fl. (m) vari yrkas att avslårproposition 1996/97:142 Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser,1996/97:K40 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändamålet för Stiftelsenför vård och allergiforskning. BakgrundUnder den föregående mandatperioden bemyndigade regeringen att medde tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elvastiftelser. Medlen hade tidigare förvaltats av de femlöntagarfondsstyrelserna, vilka var statliga myndigheter och ingick i AP-fondens förvaltningsorganisation.Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar . I enförsta omgång bildades två stiftelser för strategisk respektivemiljöstrategisk forskning. Därefter bildades två s.k. stiftelsehögskolor,och . Slutligen bildadesytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och en stiftelseför innovationsstöd. En av de fem forskningsstiftelserna är Stiftelsen förvård och allergiforskning. Som angetts i den nu aktuella propositionen hardenna stiftelse till uppgift att främja forskning och forskarutbildning medinriktning på allergier och annan överkänslighet. Enligt stadgarna förstiftelsen är dess ändamål emellertid vidare. Stiftelsen har till ändamål attfrämja forskning och forskarutbildning på vårdområdet samt forskning ochforskarutbildning med inriktning på allergier och annan överkänslighet.Stiftelselagen (1994:1220) beslutades av och trädde ikraft efter ett mycket långvarigt lagstiftningsarbete.Dessförinnan fanns det inte någon generell lagstiftning om stiftelser.Stiftelselagen innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutetsamt bestämmelser om tillsyn över stiftelser. Lagen gäller såväl förstiftelser som har bildats av enskilda som för stiftelser bildade av stateneller andra offentliga organ.Hösten 1996 behandlade proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser,vari föreslogs en ändring i stiftelselagen med innebörd att regeringen kanändra föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats avstaten, trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp förändring inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skulle dockinte få ändras eller upphävas.Lagutskottet underströk (1996/97:LU2) vikten av att så långt som möjligt slåvakt om de centrala principer som bär upp stiftelsebegreppet och nämnde därvidsärskilt kraven på ett bestämt ändamål för stiftelsen, avskild förmögenhet avvaraktig natur och självständighet. Det ligger enligt lagutskottet ettsärskilt värde i att slå vakt om ett enhetligt stiftelsebegrepp. Om inte tungaskäl talar för annat borde därför enligt lagutskottets mening samma regelsy-stem gälla för alla stiftelser, oberoende av om de tillkommit på enskilt elleroffentligt initiativ.Trots de skäl som kunde anföras för att de stiftelserättsliga principernaskulle respekteras var det lagutskottets uppfattning att principernasjälvfallet inte borde upprätthållas till vilket pris som helst. Exempelvismåste de stiftelserättsliga principerna rimligtvis få stå tillbaka i de falldet skulle visa sig att de kommer i konflikt med grundläggande demokratiskaprinciper. pekade på regeringens bedömning att de flesta statligastiftelser hade stiftelseförordnanden som var så utformade att detillfredsställer intresset av att förvaltningen sker enligt demokratiskaprinciper och för det allmännas bästa. Behovet av särskildapermutationsbestämmelser uppkom i de fall där bristen på demokratisktinflytande är besvärande som förvaltningen rör stora belopp ochavser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten. Enligt lagutskottetsuppfattning fanns det ett uppenbart behov av särskilda permutationsregler förstiftelser som bildats av staten. Uppenbarligen kunde nämligenstiftelseformen, som den var reglerad i stiftelselagen, utnyttjas inte baraför att avskilja offentliga medel för en självständig förvaltning utan ocksåför att förhindra att denna förvaltning senare skulle kunna påverkasgenom politiska ställningstaganden i demokratisk ordning. Lagutskottettillstyrkte i huvudsak regeringens förslag.I en reservation (m och fp) framhölls att alla stiftelser är att betraktasom självständiga förmögenheter, oberoende av om de har tillkommit på privateller på offentligt initiativ. När ett avskiljande av en förmögenhet har skettför en varaktig förvaltning i enlighet med ett bestämt ändamål har ensjälvständig och självägande förmögenhet skapats. Det var därför i grunden feloch därtill vilseledande att på det sätt som gjordes i propositionen tala omstatliga stiftelser. Dessa stiftelser skall, från alla rättsligautgångspunkter, kunna hävda sin självständighet på samma grunder som varjeannan stiftelse. Därav följer att även i ?statliga? stiftelser måstestiftelseförmögenheterna ses som privata medel. Det låg vidare enligtreservationen ett särskilt värde i att slå vakt om ett enhetligtstiftelsebegrepp. Samma regelsystem borde av olika skäl gälla för allastiftelser oberoende av om de har tillkommit på enskilt eller offentligtinitiativ.I en annan reservation (c) konstaterades att regeringens förslag äventyradetilltron till stiftelseinstitutet. Reservanterna förordade mer begränsadeförändringar. I en reservation (mp) underströks behovet av viss offentliginsyn och påverkan i de statliga stiftelserna.Lagutskottets förslag antogs av (rskr. 1996/97:62).Propositionens innehållI propositionen föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen omrätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall gälla också handlingarhos forskningsstiftelserna, stiftelsehögskolorna, och Stiftelsen . Beträffande stiftelsehögskolornaframhålls att offentlighetsprincipen skall omfatta inte bara stiftelserna utanockså de till stiftelserna knutna bolagen. Det är i samtliga dessa fall frågaom privaträttsliga subjekt, vilka som sådana inte är underkastade denoffentlighetsprincip som gäller för myndigheter.Starka skäl talar enligt propositionen för att stiftelsernas handlingar börvara offentliga. Stiftelserna har inrättats av staten, och de står för ettväsentligt inslag i den offentliga verksamheten. Förvaltningen avser mycketstora belopp som härrör från det allmänna. Det är vidare enligt propositionenfråga om en verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna och som dåstår under ordinär kontroll och ingår i den statliga budgetbehandlingen med demöjligheter till insyn som detta förfarande medger.I tidigare lagstiftningssammanhang har framhållits att det är viktigt attanvändningen av medel som härrör från det allmänna står under demokratisktinflytande och demokratisk kontroll. Det har också framhållits att medlen ävenefter en stiftelsebildning bör hanteras så att man kan garantera en offentliginsyn i verksamheten (bet. 1996/97:LU12 s.13 f.). I linje med detta uttalandeligger enligt den nu aktuella propositionen att allmänheten får rätt att tadel av de handlingar som finns hos stiftelserna. Därigenom ges möjlighet förvar och en att kritiskt granska stiftelsernas verksamhet och deras förvaltningav ekonomiska medel. Allmänhetens insyn utgör den yttersta garantin för attverksamheten hos stiftelserna bedrivs med respekt för demokratiska principeroch i enlighet med de grundläggande värderingar som genomsyrar all offentligverksamhet.En tillämpning av offentlighetsprincipen i de nu aktuella stiftelsernasverksamhet är enligt propositionen väl förenlig med vad som rent faktiskttillämpas redan i dag.Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.Gällande reglerEnligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen gäller en principiell rätt för var ochen att ta del av allmänna handlingar. En handling räknas som allmän om denförvaras hos en myndighet och anses inkommen till eller upprättad hosmyndigheten. Tryckfrihetsförordningens regler om handlingars offentlighet taralltså sikte på myndigheter, inte på privaträttsliga subjekt. Vad somföreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av offentligahandlingar skall dock enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen(1980:100) i tillämpliga delar gälla också handlingar hos organ som anges ibilaga till sekretesslagen. De i bilagan angivna organen skall vidtillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet.De aktuella bestämmelserna i 1 kap. 8 § fick sin utformning genom en lag-ändring . I propositionen (prop. 1986/87:151 s. 148 ff., 184 ff.)framhölls att den naturliga utgångspunkten syntes vara attoffentlighetsprincipen bör gälla i allmänna angelägenheter, oavsett om dehandhas av myndigheter eller enskilda. I det lagstiftningsärendet riktadestillämpningen av offentlighetsprincipen in på organ som på statens uppdraghade hand om förvaltningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning ellerliknande. Departementschefen betonade dock sin allmänna grundinställning attoffentlighet så långt möjligt borde råda i allmänna angelägenheter. En längregående utvidgning av offentlighetsprincipen fick anstå i avvaktan påerfarenheterna av det förslag som lades fram i propositionen.De nu aktuella stiftelserna och de bolag som knutits till stiftelsehögskolornaär som enskilda rättssubjekt inte skyldiga att följa reglerna omhandlingars offentlighet. I viss utsträckning råder dock ändå offentlighet ideras verksamhet. Med anledning av ett skriftligt påpekande frånutbildningsministern till forskningsstiftelserna om vikten avatt styrelserna tillämpar samma principer om offentlighet som deforskningsfinansierande myndigheterna har de sju forskningsstiftelsernaförklarat sig i huvudsak villiga att tillmötesgå utbildningsministernsönskemål om offentlighet. arbetar understor öppenhet. , Stiftelsen högskolani och deras bolag gäller enligt stiftelsestadgarna att de skallsträva efter en så långtgående öppenhet som möjligt. Denna öppenhet skallinskränkas bara av bärande hänsyn till stiftelsen, bolagen, de anställda,studenterna och tredje man.Propositionens förslag innebär att sekretesslagens regler blir tillämpligaför dessa stiftelser och bolag på samma sätt som för myndigheter. När detgäller enskilds personliga och ekonomiska förhållanden finns det en radbestämmelser om sekretess som det finns skäl att nämna i detta sammanhang. Sågäller enligt 4 kap. 3 § sekretesslagen sekretess för uppgift som ingår ieller utgör underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov under myndighetsöverinseende om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiftenröjs. Enligt 7 kap. 9 § gäller inom utbildningsväsendet sekretess för uppgiftsom hänför sig till bl.a. psykologisk undersökning och uppgift om enskildspersonliga förhållanden hos psykolog, kurator m.m. om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honomnärstående lider men. Enligt 7 kap. 11 § gäller sekretess i myndighetspersonalsociala verksamhet för vissa uppgifter, och enligt 8 kap. 10 § gällersekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden förenskild som trätt i affärsförbindelse med myndigheten om det av särskildanledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det kanvidare för bl.a. forskningsstiftelsernas del finnas skäl att i vissa fallåberopa bestämmelserna i 8 kap. 7 §, vilka innebär att sekretess under vissaförutsättningar gäller i verksamhet som bedrivs av annan än statlig myndighetoch som består av stödverksamhet med avseende på näringslivet. Sekretessenavser bl.a. uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden,uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde liderskada om uppgiften röjs.MotionernaI motion K39 av m.fl. (m) framhålls att riksdagsbeslutet omändring av permutationsreglerna för stiftelser var felaktigt frångrundlagssynpunkt mot bakgrund av att stiftelser omfattas av egendomsskyddet iregeringsformen och och att grundläggandestiftelserättsliga principer inte respekterats. Beslutet torde enligt motionenockså stå i strid med den proportionalitetsprincip som är etablerad iEuropadomstolens praxis.Det nu aktuella regeringsförslaget måste enligt motionen ses i sitt rättasammanhang. Bakgrunden är att regeringen med åberopande av krav på demokratiskkontroll har fått riksdagsmajoritetens godkännande av att förstatliga privatkapital i strid mot såväl regeringsformen som ochstiftelserättsliga principer. På motsvarande sätt motiveras det nu aktuellaförslaget med ?respekt för demokratiska principer och det allmännas bästa?.Vad det ytterst handlar om är att regeringen genom socialisering ochbyråkratisering eftersträvar att få de fria forskningsstiftelserna jämställdamed myndigheter, dvs. Genom att som formellt försökaunderkasta stiftelserna offentlighetsprincipen tas bara ytterligare ett steg iriktning mot att frånhända dem statusen av privata rättssubjekt. Något reelltbehov av att underställa stiftelserna, stiftelsernas bolag ochstiftelsehögskolorna tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighetfinns inte då offentlighetsprincipen i praktiken redan tillämpas avstiftelserna. Förslaget innebär enligt motionärernas mening ett försök frånregeringens sida att ge legitimitet åt det tidigare felaktiga beslutet. Motden bakgrunden bör avslå regeringens förslag.Margitta () ställer sig i motion K40 positiv till attforskningsstiftelsernas tidigare frivilliga accepterande avoffentlighetsprincipen i deras verksamhet nu stadgas i lag. Hon begäremellertid ett tillkännagivande till regeringen om att i uppgifterna och allergiforskning - utöver vad som anges ipropositionen - också ingår uppgiften att främja forskning ochforskarutbildning inom vården. Detta är enligt motionären viktigt och allergiforskning är den enda finansiär som haruppgiften att främja forskning och utveckling inom vården i sina stadgar.Yttrande från utbildningsutskottetUtbildningsutskottet har i yttrande 1997/98:UbU2y till (bilaga 2) anfört att utskottet från sina utgångspunkter inte har något atterinra mot att tillstyrker förslaget till lag omändring i sekretesslagen (1980:100) och avstyrker motionerna. är det rimligt att samma regler om handlingsoffentlighetsom gäller för myndigheter - såsom universitet, högskolor och forskningsråd -också skall gälla för forskningsstiftelserna, stiftelsehögskolorna och de tilldem knutna bolagen samt Stiftelsen och StiftelsenInnovationscentrum. De skäl som bär upp offentlighetsprincipen vid verksamhetsom drivs direkt i statlig regi gör sig enligt utbildningsutskottet likastarkt gällande i fråga om den verksamhet som bedrivs av stiftelserna, dvs.högskoleverksamhet och stöd till utbildning och forskning m.m.I en avvikande mening (m) förordas att med bifall till motion K39avslår regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen eftersom detytterst handlar om att regeringen genom socialisering och byråkratiseringeftersträvar att få de fria forskningsstiftelserna jämställda med myndigheter,dvs. förstatligande.Utskottets bedömningEnligt mening talar bärande skäl för attoffentlighetsprincipen tillämpas i de nu aktuella stiftelsernas och bolagensverksamhet. Som utbildningsutskottet anfört gör sig samma starka skäl för entillämpning av offentlighetsprincipen gällande i dessa verksamheter som närmotsvarande verksamheter bedrivs i direkt statlig regi.Det förhållandet att öppenhet råder hos stiftelserna och bolagenleder inte till någon annan bedömning än att offentlighetsprincipenstillämpning är av så central betydelse också hos dem att den bör stadfästasgenom uttrycklig författningsreglering.En sådan författningsreglering är inte oförenlig med det regelsystem somgäller i fråga om offentlighetsprincipen. förekommer det attreglerna om handlingsoffentlighet är tillämpliga på privata rättssubjekt.Enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen skall nämligen vad som föreskrivs itryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar itillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilaga. De ibilagan angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen i fråga omviss angiven verksamhet jämställas med myndighet. Utskottet delar regeringensbedömning att bilagan också bör omfatta de nu aktuella stiftelserna,stiftelsehögskolorna och deras bolag.Utskottet tillstyrker således propositionen och avstyrker motion K39. Lagenbör dock träda i kraft först . När det gäller motion K40konstaterar liksom utbildningsutskottet att Stiftelsenför vård och allergiforskning enligt sina stadgar har till ändamål att ?främjaforskning och forskarutbildning på vårdområdet samt forskning ochforskarutbildning med inriktning på allergier och annan överkänslighet?. Meddetta klarläggande avstyrks motion K40. Utskottet hemställeratt med avslag på motionerna 1996/97:K39 och 1996/97:K40 antarregeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) medden ändringen att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1998.res. (m)den 9 oktober 1997På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (),(), (), Axel (), (), (m), (), (),(), (), (), (), (), (), () och ().ReservationAnders (), (m), () och ()anserdels att del del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ?Enligtkonstitutionsutskottets? och slutar med ?uttrycklig författningsreglering?bort ha följande lydelse:Enligt utskottets mening saknas egentliga skäl för att underkasta de friastiftelserna tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet.Stiftelserna tillämpar redan offentlighetsprincipen. Förslaget måste ses motbakgrund av det beslut som gav regeringen rätt att ändraföreskrifter i stiftelseförordnandet. Genom det beslutet togs ett steg iriktning mot att frånhända stiftelserna deras status som privaträttsligasubjekt. Det nu aktuella förslaget innebär ytterligare ett steg i dennariktning. Ytterst handlar det om att genom socialisering och byråkratiseringjämställa de fria stiftelserna med myndigheter. Utskottet avvisar en sådanform av förstatligande och avstyrker därför propositionens förslag.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:att med bifall till motion 1996/97:K39 och avslag på motion1996/97:K40 avslår regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100).Propositionens lagförslagFörslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)yttrande1997/98:UbU2yTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har beslutat att beredautbildningsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:142Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser jämte eventuella motioner.Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1996/97:K39 (m) och1996/97:K40 (fp).BakgrundUnder föregående mandatperiod bemyndigade den dåvarande regeringenatt med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elvastiftelser. Av stiftelserna, som bildades huvudsakligen under första halvåret1994, har sju till ändamål att främja forskning och därtill anknytandeverksamhet. De övriga är två till s.k. stiftelsehögskolor ombildade statligahögskolor - nämligen Stiftelsen och Stiftelsenhögskolan i - samt Stiftelsen och StiftelsenInnovationscentrum. Vid utformningen av stiftelseförordnandena eftersträvadesen ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte fick någonfortsatt kontroll över stiftelsekapitalet.I propositionen Statliga stiftelser (prop. 1996/97:22) behandlades vissafrågor om det allmännas inflytande över stiftelser som bildats genom politiskabeslut. På grundval av propositionen antog en ny bestämmelse istiftelselagen (1994:1220) av innebörd att regeringen, såvitt gällerstiftelser som har bildats av staten, får ändra sådana föreskrifter istiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål och att detta får skeutan ansökan och utan styrelsens samtycke (yttr. 1996/97:UbU3y, bet. LU2,rskr. Den nya bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1997.I propositionen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) föreslog regeringenatt vid ändringar av stiftelseförordnandena för stiftelser inrättade medlöntagarfondsmedel skulle riktlinjen vara att regeringen skall utse ochentlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelser. Detta godkändes av (bet. 1996/97:UbU3, rskr. beslutade regeringen attändra berörda stiftelsestadgar såsom åsyftats. Beslut om utseende ochentledigande av styrelseledamöterna meddelades av regeringen den 9 och den 23januari 1997.Stiftelser är privaträttsliga subjekt och som sådana inte underkastade denoffentlighetsprincip som gäller för myndigheter. I samband med nämnda ändringi stiftelselagen uttalades emellertid att stiftelser som har bildats av detallmänna borde förvaltas enligt riktlinjer som har utformats med respekt fördemokratiska principer och att medlen borde hanteras så att offentlig insyngaranteras (prop. 1996/97:22 s. 33 f.).Mot denna bakgrund föreslås det i nu föreliggande proposition att reglernaom handlingsoffentlighet - genom en ändring i sekretesslagen (1980:100) -skall bli tillämpliga på stiftelser som har bildats med medel som härrör frånavvecklingen av löntagarfonderna. Till grund för förslaget ligger enpromemoria som har utarbetats inom (Utbildningsdep.) Lagrådet har efter granskning av regeringenslagförslag lämnat detta utan erinran.Regeringens förslagRegeringen anför i propositionen att starka skäl talar för att vad somföreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hosmyndighet också skall gälla handlingar hos forskningsstiftelserna,stiftelsehögskolorna, Stiftelsen och StiftelsenInnovationscentrum.Skälen härför utvecklas närmare av regeringen enligt följande. Stiftelsernahar inrättats av staten, och de står för ett väsentligt inslag i denoffentliga verksamheten. Förvaltningen avser mycket stora belopp, som härrörfrån det allmänna. Det är fråga om en verksamhet som vanligen drivs direkt avdet allmänna och som då står under ordinär kontroll och ingår i den statligabudgetbehandlingen med de möjligheter till insyn som detta förfarande medger.Det har bedömts som angeläget att användningen av medel som härrör från detallmänna står under demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll, liksomatt medlen även efter en stiftelsebildning hanteras så att man kan garanteraen offentlig insyn i verksamheten. Allmänhetens insyn, betonar regeringen,utgör den yttersta garantin för att verksamheten hos stiftelserna bedrivs medrespekt för demokratiska principer och i enlighet med de grundläggandevärderingar som genomsyrar all offentlig verksamhet.Offentlighetsprincipen bör därför vara en ledstjärna också i de nu aktuellastiftelsernas verksamhet, framhåller regeringen. En sådan ordning är välförenlig med vad som rent faktiskt tillämpas . Regeringen redovisari propositionen att stiftelserna, under remissbehandlingen avRegeringskansliets promemoria med förslag om handlingsoffentlighet vid vissastiftelser, också bekräftat att de tillämpar öppenhet i sin verksamhet.De stiftelser och bolag som sålunda enligt regeringens förslag skallomfattas av offentlighetsprincipen är följande:- aktiebolag- i aktiebolag- aktiebolag- Ingenjörshögskolan i aktiebolag- i aktiebolag- Stiftelsen tekniska högskola- Stiftelsen inom områden med anknytning till för internationalisering av högre utbildning och forskning- vidLunds universitet- och kompetensutveckling- forskning- forskning- och allergiforskning- Stiftelsen högskolan i skall enligt regeringens förslag omfatta all verksamhetvid stiftelserna och bolagen.