bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — 65 ärenden avföljdleveranskaraktär har behandlats i /,varav 38 resulterat i ja och 27 i nej.KU har i den här aktuella granskningen uppmärksammat ett fyrtiotal ärendenav följdleveranskaraktär. 25 av dessa ärenden har varit rena besluts-ärendendär regeringen fattat beslut om utförsel. Dessa ärenden tjänar somillustration till urvalsprocessen vad gäller ärenden som går till politiskprövning. Dessa ärenden har gällt reservdelar, modifieringssatser ochprogramvara till det ledningssystemet 9LV. Ett enskilt ärende haravsett utförsel av robot 70, ett ärende som påminner mycket om detväldokumenterade ärendet om export av luftvärnskanoner till 1986. Ibåda dessa fall har en fackmilitär bedömning kommit till stånd som visat attdet fanns ett starkt systemberoende för mottagarlandet och att de ekonomiskakonsekvenserna för skulle bli negativa om tillstånd ej gavs tillföljdleverans.I den exempelsamling som ISP ställt till utskottets förfogande ingår 16ärenden som spänner , . Eftersom densubstantiella informationen avseende land, materiel, år och bedömning avsekretesskäl inte får röjas i samlad form, kan resultatet här inte kommenterasutöver det rent statistiska utfallet.Det kan konstateras att det rör sig om tio länder, varav fem asiatiska, tvåafrikanska, två sydamerikanska och ett västindiskt. Följdleveranssituationernaär relativt jämnt fördelade mellan ersättningsleveranser,kompletteringsleveranser och återkommande anskaffning. I de flesta fall harman efterfrågat leveranser av ytterligare enheter av tidigare levereradmateriel eller ersättning av försliten eller förlorad materiel. I 15 fall av16 har det bedömts att det funnits en tillräckligt stark anknytning till entidigare leverans för att en följdleveranssituation ansetts föreligga. I ettfall har anknytningen inte bedömts tillräckligt stark.Förklaringen till att det helt dominerande antalet ärenden i ISP:sexempelsamling har fått en positiv behandling är enligt ISP att antaletärenden i renodlad form är relativt litet och att de ärenden som faktisktkommer upp till prövning är sådana som utifrån myndighetens bedömning harrimliga förutsättningar för en positiv bedömning. Många fall avstyrks direkt ikontakter med företagen.Utskottets bedömningUtskottet behandlar inledningsvis frågan om riktlinjerna för krigsmateriel-export i allmänhet.Efter en genomgång av riktlinjerna och deras tillämpning med särskildinriktning på följdleveransbegreppet finner utskottet att riktlinjernasgenerellt hållna skrivningar kan ge upphov till olika uppfattningar omtillämpningen. Riktlinjerna är allmänt hållna och därför svåra att tolka. Ivissa delar saknas förklarande texter som kunnat ge en tydligare bakgrund tillformuleringarna i riktlinjerna. Vidare har vissa praxisförändringar, t.ex. attstor vikt tillmäts ett s.k. systemberoende, inte tydliggjorts i de sedan 1993gällande riktlinjerna. Denna karaktär på riktlinjerna har gett anledning attför det praktiska arbetet med frågorna om export av krigsmateriel utveckla entämligen omfattande kompletterande begreppsapparat, som inte framgår av källorsom är tillgängliga för var och en. Även om denna begreppsbildning har tilländamål att upprätthålla en konsekvent praxis i frågorna om tillstånd tillexport av krigsmateriel, går det inte att bortse från att den också visar påatt riktlinjerna inte ger tillräcklig ledning vid tolkningen av vissacentrala begrepp. Då riktlinjerna har denna generella karaktär, är den insynoch den påverkansmöjlighet som det parlamentariskt sammansattaExportkontrollrådet har vid uttolkningen av riktlinjerna stor betydelse.Innan utskottet går in på en mera detaljerad genomgång avföljdleveransbegreppet vill utskottet framhålla att den prövning avriktlinjerna som regelmässigt sker från fall till fall i de enskildakrigsmaterielexportärendena har ett stort egenvärde och därför bör fortsättasom hittills.När det gäller särskilt frågan om följdleveransbegreppet konstaterarutskottet att uttrycket följdleverans inte nämns i riktlinjerna.Utskottet har funnit att det finns ett antal problem förknippade medföljdleveransbegreppet. Flera av dessa problem sammanhänger med den alltsnabbare teknikutvecklingen inom krigsmaterielområdet. Avancerade vapensystemblir allt mer komplicerade, och allt fler civila produkter integreras imilitär materiel. Vapensystemen kräver betydligt större kringinvesteringarför att hållas i drift. Därmed uppkommer ett systemberoende lättare än i frågaom äldre materiel. Riktlinjerna bör enligt utskottets mening spegla de härbeskrivna förändringarna.Utskottet finner vad gäller riktlinjernas omfattning att det skett enexpansion års riktlinjer, som endast talade om reservdelar, till1993 års riktlinjer, som talar om ?reservdelar och andra leveranser, t.ex.ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller när det annars voreoskäligt att inte ge tillstånd?. Att ammunition tillfördes riktlinjerna 1992var enligt förarbetena en bekräftelse av rådande praxis sedan lång tidtillbaka. Utskottet finner att uttrycket ?eller där det annars vore oskäligtatt inte ge tillstånd? utgör ett nytt element i riktlinjerna och attinnebörden av riktlinjerna i denna del inte framgår av motivtexten.Under utfrågningarna har framkommit att krigsmaterielinspektör anser att uttrycket ?eller där det annars vore oskäligt att inte getillstånd? skulle kunna läsas så att det däri ryms mer än följdleveranser. Omman skulle komma fram till att det i ett visst fall skulle vara oskäligt attinte medge leverans, finns det enligt Sohlman en dörr öppen mot sådan materielsom inte har samband med tidigare levererad, svensk materiel. Den härbeskrivna möjligheten hade enligt Sohlman inte använts somkrigsmaterielinspektör. Statsrådet har, med hänvisning till destränga mekanismer för kontroll och samråd som finns i detta sammanhang, sagtatt risken för äventyrligheter på grund av det aktuella uttrycket inte skallöverdrivas. Utskottet konstaterar att den innebörd av riktlinjerna somkrigsmaterielinspektören gett uttryck för inte varit föremål förprövning och att det därför kan finnas skäl för regeringen att närmareanalysera och precisera riktlinjernas innebörd i det aktuella avseendet.Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att ett av syftena med 1993 årsriktlinjer var att öka restriktiviteten vid bedömningarna av exporttillstånd.Utskottet erinrar också om att utrikesutskottet i detta sammanhang uttalat sigför att MR-kriteriet skall tillmätas stor vikt vid exporten av krigsmateriel.Utskottet tycker sig kunna konstatera att följdleveransbegreppet tenderaratt glida i betydelse över tiden, varigenom innehållet och tillämpningenförändras. Som exempel på denna tendens kan frågan om vilka produkter som kaningå i en följdleverans tjäna. I riktlinjerna nämns explicit reservdelar. Vadsom ryms inom begreppet ?andra leveranser?, förutom ammunition som omnämnssärskilt, framgår inte. Under granskningen har det framkommit att det sedan1986, då tillstånd gavs till följdleverans av totalt 16 luftvärnskanoner tillIndonesien, funnits ett synsätt innebärande att hela, nya vapenexemplar kaninrymmas i följdleveransbegreppet under vissa speciella förutsättningar. Dennatyp av leveranser innebär att mottagarlandets kapacitet i kvantitativ meningökar. som förflutit sedan denna praxis etablerats har detfunnits en tendens i den allmänna debatten om krigsmaterielexporten att sättalikhetstecken mellan ?nya åtaganden? och tillstånd att utföra ?nya vapen? imeningen nya exemplar, vilket bidragit till att debattörer kommit att talaförbi varandra i fråga om den faktiska innebörden av ett visstställningstagande av /eller beslut avregeringen.Under den förevarande granskningen har viss klarhet dock kunnat vinnas idetta sammanhang. Med gamla åtaganden menas i stort sett att det finns enanknytning till tidigare leveranser av en sådan styrka att ett åtagande omytterligare leveranser anses föreligga. Med nya åtaganden menas attISP/regeringen utifrån riktlinjernas krav positivt bedömer en förfrågan om attexportera ?ny materiel? i den meningen att det inte skett någon leverans avden aktuella typen av materiel tidigare till det aktuella landet.Ett annat problem gäller hur riktlinjerna skall tolkas i fråga om hänsyntill mänskliga rättigheter i samband med följdleveranser. Enligt riktlinjernabör tillstånd ges till följdleveranser, om inte ovillkorligt hinder möter.Innebörden av detta är att utförsel bör ske även om något av de övriga hindrenför utförsel föreligger, t.ex. att mottagarlandet kränker mänskligarättigheter. Vid utfrågningen av krigsmaterielinspektören har denne uppgivitatt MR-situationen alltid vägs in i fall där en följdleverans är aktuell.Enligt statsrådet är det rimligt att man, om det finns antydda MR-problem, bedömer om förhållandet ändrats jämfört med då det första tillståndetbeviljades. Enligt utskottets mening kan detta tolkningsutrymme ha medverkattill den relativa oklarhet som präglat debatten om följdleveranserna avkrigsmateriel. Denna oklarhet om riktlinjernas innebörd är enligt utskottetsmening otillfredsställande.Också frågan om varaktigheten av ett svenskt åtagande att fortsätta leve-rera krigsmateriel sedan en viss, ursprunglig leverans har skett har längevarit föremål för diskussion. För allmänheten kan det framstå som märkligt attleveranser som ligger flera årtionden tillbaka fortfarande kan ligga tillgrund för följdleveranser. Under utskottets utredningsarbete har bl.a.framkommit att valet av vapensystem enligt krigsmaterielinspektören innebär enlångsiktig investering för mottagarlandet och att t.ex. fartyg konstrueraskring vissa vapensystem vilket medför ett framtida beroende av dessa system.ISP har i det skriftliga materialet uttryckt uppfattningen att så länge enmottagande stat bedömer det meningsfullt att ha kvar ett system i sinförsvarsmakt är det rimligt att står kvar vid det åtagande som liggeri den ursprungliga leveransen. Utskottet konstaterar att riktlinjerna inte gernågot besked i denna fråga.Den genomgång som har gjorts ger enligt utskottets mening anledning attnärmare undersöka förutsättningarna för att nå fram till en ordning i fråga omexporten av krigsmateriel som har utsikter att mera varaktigt ange villkorenför sådan verksamhet. De hänsyn som måste beaktas i sådana frågor framstår somså sammansatta att verksamheten med all sannolikhet inte lämpligen kanregleras genom generella föreskrifter av sådan konkretion som bör krävas avrättsliga regler i konstitutionell mening.När det gäller kontrollen av hur exportärendena hanteras i Inspektionen förstrategiska produkter spelar enligt utskottets mening det parlamentarisktsammansatta en viktig roll som granskare och sommedverkande i ärendenas beredning. , som från tid tillannan granskar krigsmaterielexporten, spelar en viktig roll i denparlamentariska kontrollen. Enligt utskottets mening borde ISP förses medsärskilda resurser för insatser avseende möjligheten att förse allmänheten medbasinformation om krigsmaterielexporten.Den ordning som har vuxit fram på krigsmaterielexportens område innebär attvarje ärende skall prövas för sig i enlighet med mera allmänt formuleraderiktlinjer under medverkan av ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organoch med möjlighet att i sista hand låta avgörandena ankomma på regeringen, somhandlar under politiskt ansvar. En ordning av detta slag, som har likheter medordningen på vissa andra områden i vårt land, ligger givetvis nära till handsi ett rättsligt och politiskt system som det svenska. Såvitt gäller sådanexport som denna granskning gäller kan dess innebörd i själva verket ansesvara att ett land får köpa reservdelar, ammunition och annan materiel somefter noggrann prövning bedöms ha en koppling till det tidigare köpet.De inledningsvis redovisade synpunkterna på riktlinjerna i allmänhettillsammans med vad utskottet anfört om problem som särskilt har samband medföljdleveransbegreppet ger enligt utskottets mening regeringen anledning attöverväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som behandlarföljdleveranser. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande frånutskottet.7.2 Krigsmaterielexport till en granskningsanmälan bilaga A 5.5 hemställs att utskottet granskarregeringens och det ansvariga statsrådet hantering av ettregeringsbeslut , enligt vilket AB skall ha fåtttillstånd att exportera tre fartygskanoner till , med utgångspunktfrån frågan om beslutet var förenligt med riktlinjerna och praxis förvapenexport.I granskningsanmälan ställs sex frågor, av vilka 1, 5 och 6 får anseskonstitutionellt relevanta. Dessa frågor berör hänsyn till mänskligarättigheter, praxis vad gäller det rådgivande organets ställningstagande ochbegreppet följdleveranser. De övriga frågorna gäller det allmänna lägetbeträffande , parlamentariska församlings och Europa-parlamentets uppmaning till vapenembargo mot samt användningen avindonesiska krigsfartyg mot flyktingar från Östtimor.Utskottet har med anledning av anmälan ställt vissa frågor till regeringen.Svaren på frågorna har lämnats i en delvis sekretessbelagd promemoria frånStatsrådsberedningen, upprättad inom UD bilaga A 5.6.Kravet på respekt för mänskliga rättigheter i riktlinjerna förkrigsmaterielexportVad gäller uttalanden i riktlinjerna om respekt för mänskliga rättigheter kankonstateras att det riktlinjer hette att starka utrikespolitiskaskäl talade mot att exporterade krigsmateriel som kunde bli utnyttjadför att undertrycka mänskliga rättigheter (prop. 1971:146).1993 års riktlinjer (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1) har formulerats omi denna del. gäller som en överordnad princip att tillstånd förutförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmaterielinte bör lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar avmänskliga rättigheter förekommer. riktlinjer finns en uppdelning påkrigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. I redovisningen av hindrenför tillståndsgivning anges kränkning av mänskliga rättigheter som ett hinderendast beträffande övrig krigsmateriel (prop. s. 42).Enligt motivtexten (s. 54) är främjandet av mänskliga rättigheter inteenbart humanitärt betingat utan det har också säkerhetspolitiskabevekelsegrunder. Sambandet mellan respekt för mänskliga rättigheter och enfredlig utveckling erkänns numera allmänt. Omfattande och grova kränkningar avmänskliga rättigheter kan enligt propositionen utgöra ett hot mot stabilitetensåväl inom ett land som i dess omgivning. Vidare heter det i propositionen:I de hittillsvarande riktlinjerna sägs, att tillstånd inte bör beviljas förutförsel till stat som på grund av deklarerade avsikter eller rådandepolitiska förhållanden kan antas använda den aktuella materielen för attundertrycka de mänskliga rättigheter som anges i . I praktiken har,vid regeringens totalbedömning av förhållandena, den del i de nuvaranderiktlinjerna som utgör en bedömning av om just den aktuella materielen kanantas kunna användas tillmätts mindre vikt. Väsentligt är, anser jag, att medutgångspunkt i de förslag till grundläggande kriterier som jag har föreslagit,bedöma huruvida tillstånd kan medges utan att detta står i strid med Sverigesutrikespolitiska mål och principer. Det får enligt min mening betraktas somklart, att det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta påkrigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sättförtrycker de mänskliga rättigheterna.Utrikesutskottet tolkade propositionens förslag i denna del så att enskärpning föreslogs ske i och med att kravet på respekt för mänskligarättigheter gjordes mer heltäckande. Utskottet betonade vikten av attregeringen gör en mycket noggrann bedömning av situationen beträffande demänskliga rättigheterna i de länder som kunde bli aktuella förutlandssamverkan och utgick från att tillämpningen av kriteriet om mänskligarättigheter skulle ske med iakttagande av särskilt stor restriktivitet. Meddet sistnämnda torde utskottet ha avsett att valet av mottagarländer skullevara mycket restriktivt.Till detta kan läggas att utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU1)redovisade en av utskottet utförd, fördjupad undersökning av förhållandena förmänskliga rättigheter i , och , varvid utskottetfunnit att situationen i de berörda länderna alltjämt gav anledning tillbetydande oro. Utskottet utgick från att regeringen delade denna bedömning ochfäste stor vikt vid detta i samband med eventuella ansökningar omkrigsmaterielexport.Kravet på respekt för mänskliga rättigheter i samband med följdleveranserKriteriet respekt för mänskliga rättigheter är inte tvingande om utförselnavser s.k. följdleveranser. I propositionen anges detta på följande sätt (s.57):För att svensk krigsmateriel skall kunna verka på exportmarknaden inom deramar som jag angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för attde får reservdelar till inköpt materiel. Följdleveranser av reservdelar m.m.till tidigare inköpt materiel bör därför kunna ske oavsett förhållanden somjag tidigare angivit som hinder för export, med undatang för de hinder som kanföranledas av internationella avtal, beslut av eller defolkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig, dvs. Återkallelse av givet tillstånd till export avreservdelar m.m. bör endast ske om ovillkorliga hinder uppträder.Som framgår av ett annat granskningsärende om praxisutvecklingen vad avserföljdleveranser ryms inom ramen för begreppet följdleveranser såvälreservdelar som andra leveranser, bl.a. ammunition. Begreppet andra leveransersynes enligt praxis även kunna innefatta bl.a.nytillverkade enheter av samma slag som tidigare levererats, dvs. nya enheterinom ett visst vapensystem. Villkoren för att ?andra leveranser? skall fåkomma till stånd enligt riktlinjerna är att de har samband med tidigareutförsel eller att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.Tidigare granskning av krigsmaterielexport till har vid ett flertal tillfällen granskat krigsmaterielexporten frånSverige till (bet. 1980/81:KU25 s. 71, 441, 1985/86:KU25 s. 140 f.bil. B s. 127, 1986/87:KU33 s. 40 f., 1993/94:KU30 s. 130 f. 223 -237).Vid 1980/granskning redovisades bl.a. den export som förekommit tillIndonesien . Exporten hade främst avsettluftvärnsartilleri och reservdelar till detta. I betänkandet redovisades ocksåfrågan om annektering av . Bl.a. redogjordes för densvenska röstförklaringen till FN:s resolution om den 3 november 1980.Av röstförklaringen framgick bl.a. att den höll fast vidsin uppfattning att genom sin invasion 1975 och sin vägran attgenomföra FN:s resolutioner hade brutit mot principen om självbestämmanderätt.Dock förelåg en s.k. de facto-situation till vilken det inte fanns någotrealistiskt alternativ. Humanitära överväganden borde därför komma i förstahand.Vid 1985/granskning aktualiserades frågan om krigsmaterielexport tillIndonesien vid en utfrågning av utrikeshandelsminister gällde primärt andra frågor, bl.a. export av robot 70 viaSingapore. Enligt innebar den export till som tidigareunder tillåtits en uppföljning av tidigare åtaganden. Det framgickinte av utfrågningen vilken typ av materiel det rörde sig om. hadeuppfattningen att regeringen inte borde gå in i nya åtaganden men attföljdleveranser var möjliga att genomföra. I utskottets bedömning ingick intefrågan om export till . I en reservation (fp), (c) och (vpk)föreslogs ett tillägg till texten, där utskottets bedömning ingick, avseendenya respektive tidigare åtaganden gentemot Indonesien.Vid 1986/granskning redovisades Indonesienexporten mera utförligt. Avredovisningen framgår bl.a. att en promemoria från hade spelat enviktig roll för regeringens ställningstagande . Ipromemorian framhöll bl.a. att de aktuella leveranserna utgjorde enintegrerad fortsättning på tidigare leveranser. (),som ombetts kommentera promemoria, anförde i sin promemoria att ettbyte av leverantör skulle medföra betydande negativa konsekvenser förIndonesien. Enligt utskottet kunde vid en sammanvägning av samtligaomständigheter beslutet inte anses stå i strid med riktlinjerna. Någrabindningar som ovillkorligen krävde att regeringen biföll ansökan omexporttillstånd fanns enligt utskottets mening inte. borde haredovisat motiven för regeringens beslut med större tydlighet än vad som varitfallet. Till detta avsnitt i betänkandet fogades fem reservationer från (fp),(c) och (vpk).För en mera utförlig redovisning av 1985/respektive 1986/87 årsgranskning hänvisas till bilaga A 5.1 avseende föregående ärende ompraxisutvecklingen beträffande följdleveranser.Av 1993/granskning framgår bl.a. att det under perioden 1988-1993inte förelegat några ovillkorliga hinder för export till och att dehelhetsbedömningar som gjorts hade lett till medgivande av viss utförselavseende ammunition, reservdelar och andra följdleveranser. Några tillståndför utförsel av ny materiel hade inte medgetts under den aktuella perioden.Positiva förhandsbesked hade i vissa fall lämnats för leveranser av visskrigsmateriel för strid med anknytning till tidigare leveranser.Utrikesutskottets behandling samt 1997 av motioner medanknytning till krigsmaterielexport till 1994 behandlade utrikesutskottet ett antal motioner som krävde stoppför svensk krigsmaterielexport till (mot. 1993/94:U9 (v), U227 (s)yrkande 2, U610 (v) yrkande 10 och U363 (fp) yrkande 7). I motionerna U227 ochU610 framhölls som skäl för yrkandena särskilt de resolutioner som antagits avEuroparådets parlamentariska församling gällande vapenembargo mot Indonesien.Utskottet (bet. 1994/95:UU1) anförde i sitt yttrande bl.a. att har status som rådgivande organ till och att de resolutioner som församlingen antar är av icke-bindande karaktär. hade i det aktuella fallet valt att intefölja den parlamentariska församlingens rekommendationer. Utskottet utgickfrån att regeringen vid beslut om utförsel av krigsmateriel skulle väga inrekommendationer från i sina bedömningar. Mot bakgrund av att detankommer på regeringen att pröva ärenden rörande krigsmaterielexport ansågutskottet att inte borde göra någon särskilt tillkännagivandebeträffande ett vapenembargo avseende bl.a. . Med det anförda, ivilket också ingick en i det föregående omnämnd redogörelse för en fördjupadgranskning av MR-situationen i bl.a. , ansåg utskottet motionernabesvarade.Våren 1995 behandlade utrikesutskottet två motioner angående vapenexporttill (mot. 1994/95:U631 (c) och U637 (fp)). I centermotionenyrkande 6 krävdes att borde följa resolution den 17november 1994, där under punkt 5 medlemsstaternas regeringar uppmanades attstoppa allt militärt bistånd och vapenexport till så länge landetframhärdade med sin olagliga ockupation och sitt förtryck av . Enligtfp-motionen fanns det anledning för den att ta ett samlatgrepp över de svensk-indonesiska relationerna. Ökad uppmärksamhet borde riktasmot det ökande förtrycket och de omfattande övergreppen mot mänskligarättigheter, och svensk vapenexport borde inte ske till Indonesien.Utskottet erinrade i sitt utlåtande (bet. 1994/95:UU20) om den fördjupadegranskning av situationen beträffande mänskliga rättigheter i bl.a. Indonesiensom utskottet redovisat . Bedömningen att MR-situationen i landetgav anledning till betydande oro kvarstod. Utskottet hänvisade också till ettuttalande i av utrikeshandelsministern , enligtvilket läget i var sådant att han inte avsåg att föreslå regeringenatt ge tillstånd för någon export av nya krigsmaterielsystem till detta land,vilket utskottet noterade med tillfredsställelse. Utskottet utgick från attregeringen förde en restriktiv krigsmaterielpolitik mot så längeförhållandena beträffande de mänskliga rättigheterna och läget på Östtimorinte förändrades till det bättre. Med detta avstyrktes motionerna.Med anledning av regeringens skrivelse 1995/96:204 Redogörelse för densvenska krigsmaterielexporten behandlade utrikesutskottet våren 1997en flerpartimotion (mot. 1996/97:U628, mp, c, fp, v) enligt vilkenvapenexporten till , med hänvisning till de grava och omfattandekränkningarna av de mänskliga rättigheterna i och , bordestoppas.