bet · GK01LU21 · 1997-05-20 00:00:00 — Medverkan av i vissa konsumenttvister I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:104 vari regeringenlägger fram förslag till en ny lag om försöksverksamhet avseende medverkan avKonsumentombudsmannen i vissa tvister. Vidare behandlas en motion (m) somväckts med anledning av propositionen.Den föreslagna lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter ochnäringsidkare och innebär att KO ges möjlighet att företräda konsumenten somombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. Försöksverksamheten, somskall pågå , begränsas till tvister som gäller finansiella tjänster.Den föreslagna lagen syftar i första hand till att främja prejudikatbildningenpå konsumentområdet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december1997.I motionen yrkas att skall avslå propositionen.Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker motionen.Till betänkandet har fogats en reservation. I proposition 1996/97:104 föreslår regeringen () - efterhörande av Lagrådet - att antar de i propositionen framlagdaförslagen till1. lag om försöksverksamhet avseende medverkan av ivissa tvister,2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.Motionen1996/97:L12 av m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om . Allmän bakgrundAlltsedan början av 1970-talet har lagstiftning i allt högre grad kommit tillanvändning för att stärka konsumenternas ställning, och en mängd nya lagar hartillkommit under det senaste kvartsseklet. Den konsumenträttsligalagstiftningen består av dels marknadsrättsliga regler, som syftar till attvärna om konsumenterna som ett kollektiv, dels civilrättsliga regler, somavser att skydda den enskilde konsumenten i ett visst rättsförhållande ochdels processrättsliga regler, som innebär att de marknadsrättsliga ochcivilrättsliga reglerna får praktiska effekter.Den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen skall stärkakonsumentkollektivets ställning genom ingripanden mot näringsidkare i förstahand från det allmännas sida. Lagarna är avsedda att ha en preventiv verkan -att förebygga och förhindra sådana marknadsåtgärder som är skadliga förkonsumenter och näringsidkare i stort. Däremot har reglerna inte till syfteatt ingripa i redan uppkomna rättsförhållanden. Den civilrättsligakonsumentlagstiftningen är utformad så att de anspråk som grundas på den iregel tillkommer enskilda personer - inte grupper eller kollektiv.Rättsreglerna är direkt inriktade på att stärka enskilda konsumentersställning i förhållande till näringsidkare och ger anvisningar om hur en tvistskall eller bör lösas.Tillsynen över de marknadsrättsliga lagarna ligger ytterst på (), som kan väcka talan om förbud eller åläggande hosMarknadsdomstolen. KO kan även i vissa fall själv meddela förbud elleråläggande. KO:s arbete är däremot inte inriktat på att hjälpa en enskildkonsument som med stöd av den civilrättsliga konsumentlagstiftningen villrikta ett anspråk mot en näringsidkare. I sådana fall måste konsumenten agerapå egen hand. De kommunala konsumentvägledarna medlar i tvister mellankonsumenter och näringsidkare, och flertalet tvister löses med hjälp avkonsumentvägledarna. Vägledarna ger också råd och upplysningar om hurkonsumenten kan gå vidare om någon överenskommelse inte kan komma till stånd.För prövning av vissa tvister kan konsumenten vända sig till . Nämnden har till uppgift att pröva tvister mellankonsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttighetersom tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk samt ge rekommendationerom hur tvisterna bör lösas. Nämnden avger på begäran av domstol ocksåyttranden i sådana tvister. Vidare stöder nämnden den kommunalakonsumentverksamhetens medling i konsumenttvister och informerar om nämndenspraxis. De närmare bestämmelserna för nämndens verksamhet finns i förordningen(1988:1583) med instruktion för . Vid prövningenav tvister består nämnden normalt av en ordförande som är domarutbildad, tvåledamöter som företräder konsumentintressen och två ledamöter som företrädernäringsidkarintressen. Handläggningen vid nämnden är skriftlig. Förtvistlösningen vid gäller därför denbetydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efterupptagande av muntlig bevisning. Nämnden får avvisa ett ärende om utredningenär bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas. Ärendet kan ävenavvisas om det i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andraomständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden. Avvisning kan såledesske bl.a. av ärenden där det för prövningen är nödvändigt med muntligbevisupptagning, t.ex. förhör med parter och vittnen. Ett beslut av utformas som en rekommendation för näringsidkaren attvidta en åtgärd, exempelvis att betala ut ett belopp eller att åtgärda ettfel. Nämndens beslut är inte bindande för parterna och kan således aldrigverkställas på samma sätt som en dom meddelad av domstol.Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstolhandläggs tvisten enligt . Talan väcks som regel genom enansökan om stämning. Inom ramen för domstolsförfarandet kan vittnen höras ochannan muntlig bevisning förebringas. En dom som meddelas av en allmän domstolär exigibel, vilket innebär att den kan verkställas i sista hand med hjälp avkronofogdemyndigheten. Part som förlorar målet skall som huvudregel ersättamotparten hans rättegångskostnader. Om värdet av vad som yrkas uppenbart inteöverstiger ett halvt basbelopp (s.k. småmål) gäller i regel särskildabestämmelser, vilka bl.a. innebär att part inte har rätt till ersättning förombudsarvode även om han vinner målet. En part som är missnöjd med utgången imålet kan överklaga domen till hovrätten.Ett alternativ till den tvistlösning som sker vid domstol kan vara densummariska processen enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande ochhandräckning. Ansökan om betalningsföreläggande görs hoskronofogdemyndigheten. Processen går ut på att den som har ett krav mot någonskall kunna få detta fastställt av kronofogdemyndigheten på ett snabbt,billigt och enkelt sätt. Förfarandet står öppet för alla typer av krav påpengar i dispositiva mål. Om motparten bestrider sökandens anspråk skall, omsökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätten för fortsatthandläggning som tvistemål.En process vid allmän domstol riskerar alltid att bli kostsam för enkonsument. Det förekommer därför att konsumenter avstår från att ta till varasina rättigheter och väljer att inte anlita juridiskt biträde även i de falldetta kan vara motiverat. Detta förhållande har ansetts innebära atträttsbildningen på området riskerar att begränsas.Hösten 1995 bemyndigade regeringen chefen för atttillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna föratt ge KO möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål avprincipiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiellatjänster (dir. 1995:126). Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:sbiträde åt enskilda konsumenter, överlämnade betänkandet (SOU1996:140) KO:s biträde åt enskilda. Betänkandet har remissbehandlats ochligger till grund för förslagen i förevarande proposition.PropositionenI propositionen läggs fram förslag till en tidsbegränsad lag omförsöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa konsumenttvister.Försöksverksamheten, som föreslås pågå , syftar främst till att ökaprejudikatbildningen på konsumentområdet. Enligt propositionen bör man främjakonsumenternas vilja att föra principiellt viktiga frågor till allmän domstoloch därvid se till att den enskilde konsumenten kan få erforderligt juridisktbiträde. Regeringen framhåller att det rådgivande arbetet i konsumentfrågorkan komma att underlättas om rättsläget blir klarare. Det föreslagna systemetkan också gynna konsumentkollektivet i stort genom att näringsidkaren efteravgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse ocksågentemot andra konsumenter. Mot den nu angivna bakgrunden skall lagenstillämpningsområde begränsas till sådana tvister mellan konsumenter ochnäringsidkare där utgången är av betydelse för rättstillämpningen eller detannars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. Som exempel på när särskildaskäl skall anses föreligga nämns att tvisten allmänt är av betydelse för enstörre grupp konsumenter.Vidare begränsas försöksverksamheten till tvister som gäller finansiellatjänster. Med finansiella tjänster avses främst sådana tjänster somtillhandahålls av de finansiella instituten, såsom banker, finansbolag,försäkringsbolag och värdepappersinstitut. Dessutom erbjuder detaljhandeln ochbensinbranschen finansiella tjänster, bl.a. kontokortstjänster. När det gällerkonsumentskyddet på området finansiella tjänster finns enligt propositionenett särskilt behov av att få fram vägledande avgöranden. Detta beror bl.a. påatt utbudet av de finansiella tjänsterna har ökat och att de villkor som ärförbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Ny lagstiftning har tillkommitför att stärka konsumenternas ställning på området, men lagstiftningen behöverfyllas ut med vägledande avgöranden. Som regel föreligger också ett ojämntstyrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och denenskilde kunden. Tvister som rör finansiella tjänster är dessutom ofta av storekonomisk betydelse för den enskilde konsumenten.Enligt den föreslagna lagen får KO biträda en enskild konsument vid allmändomstol och kronofogdemyndighet. En process i allmän domstol föregås nämligenofta av det summariska förfarandet enligt lagen om betalningsföreläggande ochhandräckning, och det är enligt propositionen lämpligt att KO kan medverkaredan i detta tidigare skede. KO får biträda konsumenten som befullmäktigatombud. Fullmakten skall kunna återkallas när som helst. Det är således denenskilde konsumenten som kommer att förfoga över processen, vilket innebär atthan eller hon har möjlighet att själv föra in material i processen och ävenavbryta densamma.Konsumenten skall inte kunna förpliktas att ersätta staten kostnaderna förKO:s biträde och för av denne anlitat ombud. De kostnader som KO haft ianledning av sitt biträde skall sålunda som huvudregel stanna på staten,oavsett utgången i målet. Näringsidkaren skall dock vara skyldig att ersättastaten för kostnad som näringsidkaren vållat KO genom vårdslös eller försumligprocessföring. biträde lämnas av KO får konsumenten de förmånersom avses i 16-20 §§ rättshjälpslagen (1996:1619), såsom kostnader förbevisning och utredning. Kostnaderna för dessa förmåner skall stanna påstaten. När det gäller kostnaden för konsumentens inställelse vid domstol kandenna under vissa förutsättningar ersättas enligt 11 kap. 6 §rättegångsbalken, som träder i kraft . I de fallkonsumenten enligt bestämmelserna i är skyldig att ersättanäringsidkarens rättegångskostnader skall dessa i stället betalas av staten.De mål där KO deltar som ombud för enskilda konsumenter undantas från desärskilda reglerna om s.k. småmål i 1 kap. 3 d §, 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8a § . Det gäller reglerna om rättens sammansättning, forum ikonsumentmål och rättegångskostnader. Vidare föreslås det ändringar isekretesslagen (1980:100), vilka innebär att sekretess skall gälla för vissauppgifter i ärende hos KO där denne deltar som ombud för enskilda konsumenter.Lagstiftningen föreslås träda i kraft i samband med attden nya rättshjälpslagen träder i kraft. Lagen om försöksverksamhet avseendemedverkan av i vissa tvister skall gälla , dvs.till utgången av november månad år 2002.MotionenI motion L12 av m.fl. (m) yrkas att avslårpropositionen. Motionärerna menar att det inte finns något egentligt behov aven sådan försöksverksamhet som föreslås. Vidare pekas det i motionen på attden föreslagna lagstiftningen kommer att medföra kostnadsökningar för staten,inte minst mot bakgrund av de regler som föreslås i fråga omrättegångskostnaderna. Enligt motionärerna är det dessutom tveksamt urrättssäkerhetssynpunkt att, som är fallet enligt den föreslagna lagen, KO ävenges rollen som ombud vid allmän domstol (yrkande 1). I stället bör, enligtmotionärernas mening, intresset riktas mot , somlöser konsumenttvister på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Trots attnämndens avgöranden inte är bindande för parterna är avgörandena av storbetydelse för konsumenterna. För att ytterligare förstärka nämndensrättsbildande funktion bör dock enligt motionärerna muntliga förhandlingar ochplenum införas i nämnden. I motionen begärs ett tillkännagivande därom(yrkande 2).Utskottets bedömningI likhet med regeringen anser utskottet att det får anses otillfredsställandeatt vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckningpå ett så centralt och viktigt område som konsumenträttens. Ny lagstiftninghar tillkommit för att stärka konsumenternas ställning, och lagstiftningenbehöver fyllas ut med vägledande avgöranden. Enligt utskottets mening är detområde som regeringen valt för försöksverksamheten, finansiella tjänster,ändamålsenligt, och utskottet har också tidigare, bl.a. i samband medbehandlingen av proposition 1995/96:82 om ett ökat ansvar för KO ochKonsumentverket, uttalat att det föreligger ett angeläget och behovav åtgärder i syfte att öka konsumentskyddet på detta område (bet.1995/96:LU10). Mot denna bakgrund är det enligt utskottet tillfredsställandeatt åtgärder nu föreslås för att ytterligare stärka konsumenternas ställning idessa avseenden.Det anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom de tankegångarsom kommit till uttryck i motion L12 om att det skulle saknas behov av ensådan lagstiftning som föreslås. När det gäller verksamheten vid är utskottet i och för sig helt överens med motionärernaom den stora betydelse som nämnden har för konsumenterna vid lösandet avkonsumenttvister. Syftet med den nu föreslagna lagstiftningen är emellertidatt främja prejudikatbildningen på konsumentområdet, och en i förevarandesammanhang betydelsefull begränsning när det gäller tvistlösningen vidAllmänna reklamationsnämnden är att nämndens avgöranden inte är bindande förparterna. Inte heller kan nämndens beslut i ärenden om konsumenttvisteröverklagas till högre instans. En ökad prejudikatbildning på konsumentområdetförutsätter därför att rättsbildningen vid de allmänna domstolarna stärks, ochutskottet kan med hänsyn härtill inte ställa sig bakom motionärernas bedömningatt tvistlösningen vid kan ses som ett alternativtill den i propositionen föreslagna försöksverksamheten. Beträffandemotionärernas invändningar i fråga om lagförslagets kostnadskonsekvenser kanutskottet konstatera att försöksverksamheten visserligen i ett kortareperspektiv kan medföra vissa smärre kostnadsökningar för staten. I ett längreperspektiv torde den dock kunna leda till besparingar för det allmänna genomatt rättsläget på området blir klarare.Vad härefter gäller motionärernas begäran om en i olika avseenden förändradhandläggning vid vill utskottet först peka på detför nämnden fastlagda verksamhetsmålet som innebär att nämnden med begränsadehandläggningstider på ett enkelt, billigt och rättssäkert sätt skall pröva dekonsumenttvister som anmäls till nämnden. En ordning med muntligaförhandlingar i nämnden skulle enligt utskottet i flera avseenden varasvårförenlig med detta mål. Vidare vill utskottet, i anledning avmotionsönskemålet om att införa plenum i nämnden, erinra om att hos regeringen tidigare i vår har begärt en ändring avnämndinstruktionen som gör det möjligt att hänskjuta vissa principielltviktiga ärenden för avgörande i en sammansättning där en majoritet av nämndensordförande deltar. Frågan är föremål för beredning inomRegeringskansliet, och i enlighet med vad som anförts i propositionen torde ensådan ordning sannolikt kunna leda till att även nämndens rättsbildandefunktion stärks.Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslagen och avstyrker bifall tillmotion L12. Utskottet hemställerbeträffande medverkan av KO i vissa tvisteratt med avslag på motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2 antarregeringens förslag tilldels lag om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister,dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).res. (m)den 20 maj 1997På lagutskottets vägnarAgne HanssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (m), (), (),(), (), (), (), (), () och dePourbaix-Lundin (m). Medverkan av KO i vissa tvisterRolf , , och de (alla m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?I likhet? ochpå s. 6 slutar med ?motion L12? bort ha följande lydelse:I likhet med motionärerna och flera av remissinstanserna anser utskottet försin del att det får anses i hög grad tveksamt om det föreligger någotegentligt behov av en sådan försöksverksamhet som regeringen nu föreslår.Vidare kan enligt utskottet invändningar av mer formell karaktär riktas motden föreslagna lagstiftningen. Sålunda kan ifrågasättas om redan den nuvarandeordningen med en konsumentombudsman som tillika är chef för ärlämplig och förenlig med grundläggande rättsstatliga principer. Än merbetänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt vore enligt utskottet att även ge KOrollen som ombud vid allmän domstol. Därtill kommer att den föreslagnalagstiftningen inte utgör någon garanti för en ökad prejudikatbildning. Enligtförslaget förfogar den enskilde konsumenten över processen. Han eller hon kansåledes när som helst träffa en förlikning med näringsidkaren och därefteråterkalla sin talan. Mot denna bakgrund, och då lagstiftningen sannoliktskulle leda till betydande kostnadsökningar för staten, anser utskottet attpropositionen bör avslås.I stället vill utskottet fästa uppmärksamheten på den stora betydelse somtvistlösningen vid har för konsumenterna.Tvistlösningen i nämnden utgör ett enkelt, billigt och snabbt, men ändårättssäkert, alternativ till domstolarnas prövning av tvister mellankonsumenter och näringsidkare. Trots att nämndens avgöranden inte är bindandeför parterna har avgörandena stor betydelse för konsumenterna.Detta gäller inte minst på det finansiella området där näringsidkarna numeraregelmässigt följer nämndens rekommendationer. En ytterligare förstärkning avrättsbildningen vid bör dock övervägas. Enbeklaglig begränsning är nämligen att handläggningen vid nämnden är skriftligoch att plenum i nämnden ännu inte har införts. En förändring av nämndenshandläggningsformer så att plenum införs och muntliga förhandlingar kan hållasi principiellt viktiga ärenden skulle, enligt utskottets mening, stärkanämndens rättsbildande funktion.Vad utskottet sålunda anfört i fråga om handläggningen av konsumenttvister iAllmänna reklamationsnämnden bör , med bifall till motion L12, somsin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:beträffande medverkan av KO i vissa tvisteratt med bifall till motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2dels avslår proposition 1996/97:104,dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.Propositionens lagförslag1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan avKonsumentombudsmannen i vissa tvister2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)