bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Det är väl om möjligt ännu meroprecist än det vi nu diskuterar.Bertil : Som jag redan har sagt tycker jag att hänvisningen till detallmänna intresset kunde ha motiverats på ett annat vis. Det kunde hautvecklats mer, det kan jag hålla med om. Å andra sidan blir det därmed integrundlagsstridigt. Som i så många andra fall kan man konstatera attmotiveringen är otillfredsställande, men det hindrar inte att lagen ändå fårgodtas. Det kan ske under protester från juridiskt håll, men inte medåberopande av grundlagen.Ola : Det förhållandet att lagförslaget är unikt till sin omfattningställer alltså inte större krav på motivering från statsmakten?Bertil : Det är en rimlig synpunkt. Ju mer omfattande lagförslaget är,desto noggrannare får man motivera det. Jag hade som sagt gärna sett enutförligare och bättre motivering i propositionen.Hans-Heinrich : Naturligtvis kan också mycket små projekt, t.ex.expropriering av en villafastighet, vara ett mycket kraftigt ingrepp förvederbörande. Också i det fallet skall man självfallet ha ordentligapreciseringar i de dokument som ligger till grund för ett expropriationsbeslut.Det gäller hela kedjan från expropriationslagen ända ner till det konkretaställningstagandet. Det allmänna intresset - och det är ett grundlägganderättssäkerhetskrav - skall vara preciserat. Där skall icke slarvas, vare sigdet är fråga om små projekt eller stora.Skillnaden som jag ser det är att det för de små projekten finns en väletablerad praxis eller möjligen ännu längre. Där ärkriterierna så klara att man med ganska knappa ord kan precisera kravet. Menkärnkraftverk har såvitt mig bekant inte exproprierats i förut. Därmåste man självfallet , när det sker, bli mycket tydlig.Man måste mycket klart ange vad det är fråga om och varför man gör det och varidet allmänna intresset består.Ola : Det gäller väl, om jag förstår det rätt, lagstiftningen generelltför alla de tolv kärnkraftsreaktorerna. är ju avsikten att processen skallstarta med de två . Finns det inte skäl att kräva ettallmänt intresse när man gör valet av reaktorer, och finns det inte skäl attdet intresset framgår av lagstiftningen?Anders : Det framgår att regeringen skall motivera sitt beslut, och detskall ske med hänsyn till det geografiska läget, typen av reaktor och andraomständigheter. Jag förutsätter att det allmänna intresset i det läget måste hanått en ganska hög grad av precision. Å andra sidan har vi exproprierat kraft,t.ex. vattenkraft, i det här landet i andra sammanhang. Syftet var då kanskeatt utnyttja vattenkraften, men det finns också en sådan bestämmelse iexpropriationslagen.Den svenska inställningen i de här frågorna har traditionellt varit ganskalegär. Kommunernas möjlighet att expropriera mark för tätortsbebyggelse harutnyttjats för en företeelse som kallas land banking, dvs. man skaffar sig ettkommunalt markmonopol om man tycker att man har råd med det. Och det hargodtagits.Ola : Låt mig då gå över till regeringsformen 2 kap. 20 §,näringsfriheten. Där finns liknande uttryckssätt, även om man där talar om attangelägna allmänna intressen skall skyddas. I den utredning som föregickinförandet av 2:20 skriver man:Som redovisats i den allmänna motiveringen finns en relativt omfattandereglering på närings- och yrkesfrihetens område. Denna reglering har tillkommitför att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.Vidare finns det flera bestämmelser som innebär krav på viss utbildning ellerannan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaperför att få utöva visst yrke. I vissa fall bedöms också näringsidkarensekonomiska förhållanden för att utröna viljan och förmågan att fullgörakommande skyldigheter gentemot det allmänna. I grundlagsbestämmelsen slås nuinledningsvis den principen fast, att inga andra inskränkningar får göras irätten att driva näring och utöva yrke än sådana som är nödvändiga för atttillgodose angelägna allmänna intressen. Det är inte möjligt att här ange dennärmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?, men klart äratt det måste röra sig om något som tar sikte på sådana intressen som harnämnts ovan.När man läser det här får man intrycket att det allmänna intresset som angivitsi lagförslaget inte alls stämmer överens med det som angivits i förarbetena.Kan man verkligen hävda att avvecklingen kan genomföras med tanke på vad somhär sägs om näringsfriheten?Hans-Heinrich : Jag är tveksam på den punkten, såsom kanske har framgåtttidigare. Det sägs på andra ställen i det betänkande som refererartill att tvångsingrepp skall vara den sista utvägen. Man poängterar också detexceptionella i åtgärder som innebär ingripanden i den enskildes sfär, vare sigdessa är hänförliga till 2:18 eller 2:20 i regeringsformen.Det som sägs i betänkandet och det som har legat till grund för ändringen iregeringsformen är alltså inte i alla avseenden lätt att förena med vad somsägs i propositionen om lagen om kärnkraftens avveckling. Jag har svårigheteratt få det hela att gå ihop. Som har påpekats är uttalandena iförarbetena till 2:18 och 2:20 om allmänt intresse och annat inte så klara attde kan ligga till grund för ordentliga, hållfasta resonemang.Ett immanent problem var också att det var frågan om en parlamentariskutredning och att de olika politiska synsätten i dessa frågor inte i alladetaljer i betänkandet kunde utmynna i ett enhetligt, välkoordineratställningstagande. Det är helt enkelt olika synpunkter som har fått komma tilluttryck där, och man kan finna belägg för ibland den ena, ibland den andraståndpunkten. Att parlamentariska utredningar för med sig det problemet ärnaturligtvis väl bekant för riksdagsledamöter. Men det är inte enbart ettproblem, utan det kan också vara en styrka, i och med att det klargör attpolitisk enighet icke råder på ett visst område och att man vid tillämpningenmåste vara medveten om denna oenighet.Ola : Lagförslaget ger intryck av att det handlar om att snabbt exe-kvera en politisk överenskommelse. Det ger också intryck av att man hela tidensätter det förment allmänna intresset före det enskilda. Det gällervarseltiden, det gäller sakägarbegreppet, och det gäller ersättningsfrågan.En reaktorägare kan hamna i den situationen att han har ett stort antallångsiktiga kontrakt på leveranser till en viss prisnivå, och vid en stängningtill följd av avvecklingslagen måste reaktorinnehavaren på marknaden köpa in elför att kunna fullfölja sina åtaganden. Han får då handla upp den elen till etthögre pris. Själva avsikten med avvecklingen är ju att tvinga upp elpriset. Kanman verkligen hävda att full ersättning till reaktorägaren inte skall inkluderakommande höjningar av elpriset i sådana här fall?Anders : Det som sägs är att man inte skall ta hänsyn till denfördyring som orsakas av nedläggningen av det enskilda kraftverket. Jag fattardet som att man inte skall ta med den generella förändringen av prisnivån iberäkningen. Det kan jag godta. Den förlust som reaktorägaren kan drabbas avgenom att han fullföljer sina kontrakt eller om han bryter kontrakten ochtvingas betala skadestånd, är däremot ersättningsgill.Hans-Heinrich : Problemet med övergångstider är ett alldeles specielltproblem i EG-rättssammanhang. har i åtskilliga fall accepteratförändringar som avsåg situationer i vilka legitima förväntningar var förhanden, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut.Även här är det de s.k. mjölkfallen som finns i bakgrunden. Övergångstidernakan på jordbruksområdet vara ganska korta. Regleringsperioderna är korta, ochdärför kan man också bestämma sig för ganska korta övergångstider vid ändradeingrepp i regleringssystemen.I kärnkraftsfallet är emellertid läget ett annat. Tillämpar man dessaresonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden tillden , eller vad som kan bli aktuellt, äroacceptabelt kort enligt sätt att se på saken.Vad slutligen gäller prisresonemang är som jag nämnde tidigare en aspektviktig, nämligen att den europeiska elmarknaden håller på att ta form. Tillgrund för denna ligger eldirektivet, som har trätt i kraft och somkungjordes tidigt . Detta är en parameter som för in europeiska resonemangi ersättningsdebatten, oberoende av den kärnkraftsrelaterade prisutvecklingenhär i . Hur denna parameter slår igenom kan inte jag bedöma, men jagvill ändå peka på den.Anders : Den influensregel som vi nu diskuterar är - och jag talar nuutifrån ett expropriationsrättsligt perspektiv - en regel som såvitt jag harkunnat finna återfinns i samtliga länders expropriationslagstiftning. Den dykerupp i . Den finns i fransk, tysk, holländskoch svensk rätt.Ola : Vi har alldeles konstaterat att motsvarandeexpropriationsförfarande aldrig någonsin har funnits under den härtidsperioden, så jag undrar om det är relevant att göra den hänvisningen.Anders : Ja, jag tycker det. När man skall försöka beräkna skadeståndetgör man det enligt en metod som kallas differensmetoden. Man försöker heltenkelt beräkna utfallet som om ingreppet inte hade skett, dvs. som om det hadetickat på som vanligt. Sedan beräknar man vad ingreppet medför i form avkostnader, förluster, osv. och gör en jämförelse. Man tar alltså inte hänsyntill ingreppets påverkan i sig. Det är detta enkla resonemang som ligger bakom.Bertil : Jag håller helt med om det sista som sade.Det är en allmän expropriationsrättslig princip.Beträffande varseltiderna kan jag nämna att när jag skrevremissyttrandet om promemorian tyckte jag att de var otillfredsställande. Jagmenade att det borde vara ordentliga varseltider i det här fallet, men det harman inte tagit fasta på. Varseltidernas reglering i det här sammanhanget ärinte tillfredsställande.Ola : Vad är då en acceptabel varseltid?Bertil : Det har jag svårt att säga. Jag menar bara att en vältilltagen varseltid borde slås fast i lagen.Ola : Vi kan väl i alla fall konstatera att är en alldelesför ?Bertil : Såvitt jag förstår är det så, men man skall nog vara mersakkunnig än jag för att riktigt kunna bedöma den saken.Hans-Heinrich : Detta är just en punkt där utredning saknas. Vilkaåtaganden har för , och hur passar åtagandena in iavvecklingsresonemangen? Jag menar att 7:2 i regeringsformen på denna punktinte riktigt är tillgodosedd.Ola : För att få en fullgod beredning av lagförslaget skullekonstitutionsutskottet eller näringsutskottet alltså behöva begära in sådanakompletterande upplysningar att vi skulle kunna förlänga varseltiden?Bertil : Det är kanske en väg.Ola : För att fortsätta litet grand med expropriationsrättsligaprinciper vill jag peka på att förslaget bygger på principen att beslut omupphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas medexpropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas påsådana beslut. Är den stipulerade minsta livslängden i överensstämmelsemed expropriationsrättsliga principer?Anders : Nej. Det är det som jag har sagt.Ola : Kan det finnas några andra skäl för att frångå de härprinciperna?Ordföranden: Det bör man möjligen fråga regeringen, som har lagt framförslaget, om.Ola : Låt mig gå vidare: Enligt lagförslaget fattasavställningsbeslutet av regeringen, med möjlighet till rättsprövning iregeringsrätten, medan ersättningsfrågan prövas i fastighetsdomstolen, med denvanliga instansordningen - hovrätten och . Vad är eruppfattning om den här dubbla instansordningen?Bertil : Den förekommer också i andra sammanhang, t.ex. när regeringenfattar beslut om expropriation och domstolarna sedan tar ställning tillersättningens storlek. Den är alltså inte särskilt anmärkningsvärd.Ola : Under remissbehandlingen har påtalats att de skatterättsligaaspekterna inte har behandlats. Vad är er uppfattning om detta? Skulle de inteha behövt belysas i propositionen?Hans-Heinrich : Ja, förvisso.Ola : Den sista frågan: Tillfredsställer den föreslagna lagen rimligarättssäkerhetskrav med avseende på att lagen skall vara tillgänglig ochtillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart?Anders : Förutsebart är det nog. Det är väl åtminstone ingen tvekan omvilka som kommer först. Sedan har vi diskussionen om ersättningens storlek, menjag menar att om man på något vis accepterar att den här intresseavvägningenleder till att riksdag och regering kan besluta att kärnkraften skall läggasned - om man säger att detta ändå på något vis är ett intresse - blirnästa steg bara ersättningsfrågan och möjligtvis också den varselperiod som detskall vara fråga om. Det är väl till de frågorna som det huvudsakliga intressethär knyter sig, och det är väl dem som vi har diskuterat mest här i dag.Ordföranden: Jag vill haka på där. En sak är hur det skall regleras, hur detskall gå till, vem som skall fatta beslut om tillstånd och sådant där, men vihar också den inledande passusen i den första paragrafen, där det talas omomställning av energisystemet, att den skall ske på konkurrenskraftiga villkorpå en internationell elmarknad och att den skall vara bra för svensk industriosv.Jag skulle vilja fråga: Har den passusen över huvud taget något medförutsebarheten att göra? Det kan vara olika regeringar som skall ta ställningi den här frågan. Jag har uppfattat att det i varje fall i redan nufinns olika uppfattningar om vad som ger mest konkurrenskraftiga villkor, omvad som säkerställer eltillförseln till svensk industri osv. Eller är dennainledningsparagraf en fullständig nullitet? Behövs den över huvud taget?Bertil : Det är ju nu en tendens i lagstiftningen att man skriver eninledningsparagraf som låter vacker och allmänt anger lagens syften men som harganska liten juridisk betydelse. Jag menar väl att den här skrivningen intesäger så värst mycket, men man kan tänka sig situationer när det kankonstateras att avställningen inte uppfyller ens de väldigt vaga fordringarnadär. Dess juridiska betydelse är väl i varje fall begränsad.Anders : Jag har uppfattat det som ett försök att med några få ordfånga in det som ligger i den energipolitiska planen, att man refererar tillett annat beslut som ligger som bakgrund. Det här är så att säga ettverkställighetsbeslut inom ramen för detta.Ordföranden: . Lagrådet säger att utformningen av den andra delen här ärmindre vanlig när det är fråga om lagtext. T.o.m. det har alltså reagerat. Folkläser ju paragraf för paragraf. När vi är ute på möten och träffar människor ärvi vana vid att de läser vad som står och säger: Följ det här nu! Man frågarsig då om detta är en bra mall för hur lagar och lagparagrafer skall se ut.Bertil : Man kan kanske säga att det första man gör i Lagrådet är attslå ned på sådana där saker. Man läser det gång på gång och ställer frågan:Duger detta? Det är en mycket befogad invändning från Lagrådet, som det är dessskyldighet att göra.Ola : Jag fick svar bara från professor på min sista fråga.Jag undrar om jag kunde få ett svar även från professor och frånprofessor . Uppfyller lagen rimliga rättssäkerhetskrav för att denskall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet iäganderätten förutsebart?Hans-Heinrich : För min del får jag hänvisa till vad jag har sagt iberedningsfrågan. Det som gäller för underlaget slår naturligtvis också igenompå lagtexten. Jag kan för egen del inte säga att det som här sägs ärtillräckligt preciserat. Jag tvekar här om det är godtagbart.Bertil : Nej, det är klart att förutsägbarheten lämnar en del övrigtatt önska, och man kunde väl hoppas att det i varje fall skulle kunna upprättasen plan i vilken ordning som nedläggningen kommer att ske eller liknande. Detsammanhänger med vad jag sade om varselreglerna - det är angeläget att man kanförutse detta . Riktigt tillfredsställande är det väl alltså inte frånden synpunkten.Ola : Ytterligare en kort fråga. i betänkandet 1994/95:KU13, påpekat att utskottet vid ett flertaltillfällen framhållit vikten av att propositionerna innehöll genomarbetadekonsekvensanalyser. Propositionens förslag utgjorde underlag för riksdagensbeslut. Krävdes ytterligare upplysningar, kunde det beredande utskottetvisserligen komplettera underlaget, men på grund av tidsbrist kunde oftast intenågot mera omfattande analys- och utredningsarbete göras. Att en väl genomfördkonsekvensanalys fanns med i beslutsunderlaget underlättade också enefterkommande uppföljning och utvärdering.Innehåller det här lagförslaget enligt er uppfattning sådan konsekvensanalysatt det är möjligt för utskott att fatta ett tillfredsställande ochväl genomarbetat beslut?Hans-Heinrich : Just bristen på konsekvensanalyser är slående. Även om manser på alla de tre propositioner som enligt mitt förmenande hör ihop, den omuthållig energiförsörjning och höstens om ny ellag och lagen om kärnkraftensavveckling, är det underlag som man får inte tillfredsställande för, i varjefall, min del. Jag kan inte försätta mig i riksdagsledamöternas situation ochvet inte vilka krav ni ställer, men för egen del vore jag inte nöjd med det somoffereras här.Bertil : Mot bakgrund av betänkande med alla dessbilagor, som jag inte själv har gått igenom, kan man nog säga att det dock hargjorts en hel del för att förbereda det här. På enskilda punkter kan jag hållamed om att man tvekar, kanske just i fråga om EG-konsekvenserna, men det här har dock utretts i stor utsträckning i förarbetenatill propositionen. Sedan kan det sägas att man möjligtvis kunde ha tagit inytterligare diverse bilagor från i propositionen. Jag tyckerkanske inte att det här är så anmärkningsvärt.Ordföranden: Jag har ingen ytterligare anmäld som önskar ställa frågor. Jag beratt få tacka våra inbjudna gäster för att ni har berikat vårt vetande och ävenförhoppningsvis höjt kunskapsnivån. Jag ber också att få tacka alla dem som iövrigt har följt denna utfrågning.Konstitutionsutskottet1997-11-06Offentlig utfrågning med näringsminister angående lag omkärnkraftens avvecklingOrdföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen medanledning av regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Den 23oktober hade KU en utfrågning med tre sakkunniga på området. Utskottet haransett det rimligt att också propositionsförfattaren får framföra sinasynpunkter, bl.a. med anledning av vad som kom fram vid den förra utfrågningen.Anders kommer att inleda med en kort föredragning. Vid sin sida harhan rättschefen för , Per : Jag vill börja med att tacka för inbjudan. Jag har uppfattatdet så, att samtalet här skall handla om hur beredningen har skötts, om det äri överensstämmelse med regeringsformen och också kan anses vara i enlighet medEG-rätten och Europakonventionen.Jag är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet, och jag harvarit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Beredningenstartade egentligen med arbete. hadetill sitt förfogande en särskild juridisk expertgrupp. Den expertgruppen gjordeen grundlig analys av hur omställningen av energisystemet och avvecklingen avkärnkraftverk kan påbörjas. Man anförde att det krävdes en ny lag, och mantittade också på vilka möjligheter som fanns att genomföra en sådan lag. Manfann att det var möjligt att gå fram på det sättet, och det var också vad somstod i betänkande.Betänkandet remissbehandlades sedan i ett mycket omfattande remissförfarande.Det var ett enormt material att tränga igenom. Just på den här punkten fannsingen oenighet i remissopinionen, utan det fanns en mycket bred uppslutningkring slutsatser vad gäller möjligheten att genomföra ensådan här lag. De juridiska bedömningar som gjorde godtogsav remissinstanserna.Därefter påbörjades ett arbete i . Regeringen utsåg ensärskild arbetsgrupp med uppdrag att ta fram ett lagförslag grundat påEnergikommissionens bedömningar. Det var också nödvändigt för att det skullevara möjligt att ta ställning till om avvecklingen skulle ske med eller utantvingande lagstiftning. Detta beredningsarbete pågick alltså iRegeringskansliet. Arbetsgruppens arbete bedrevs parallellt med departiöverläggningar som fördes om energipolitiken. Vi analyserade ocksåalternativ utan lagstiftning, dvs. om staten via förvärv av kärnkraftverk ellervia ägardirektiv till statliga skulle stänga kärnkraftverk.Därefter genomfördes ytterligare en bred remissomgång meddepartementspromemorians lagförslag som underlag. Som ett resultat av detfortsatte en beredning inom med deltagare från de närmastberörda departementen, dvs. , ochMiljödepartementet tillsammans med . Det arbetet skeddeunder , först när det gäller lagrådsremissen och sedan vad gällerutformningen av propositionen. Därefter har frågan också varit uppe på allmänberedning i regeringen. Remisskritiken redovisades och bemöttes också ipropositionen; det var ju för övrigt rätt litet kritik.Därefter har också Lagrådet haft att ta ställning till om beredningskravetenligt regeringsformen är uppfyllt. Det har inte inkommit några invändningar idenna fråga.Jag menar alltså att det mot denna bakgrund saknas fog för kritik om attregeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Vi har hanteratdetta ärende på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har vi också isamband med detta arbete beaktat vad som sägs i och EG-rätten. Inte heller mot detta har Lagrådet gjort några erinringar.Jag ville börja denna utfrågning med en sådan inledning för att redogöra förberedningsansvaret, som i departementet åvilar mig.Anders : Som nämndes hade vi tidigare tre välkända juristprofessorer häri . De framförde då en helt motsatt uppfattning ochriktade stark kritik mot beredningen av ärendet. Anser , så härmed facit i hand, att det inte finns någon punkt där beredningen av ärendethade kunnat ske på ett annorlunda sätt?Anders : Jag måste nog be precisera frågan. De trejuristerna hade en helt motsatt uppfattning om hur beredningen av ärendet hadegått till, sade han. Jag deltog inte själv vid utfrågningen, så jag skullevilja få detta preciserat.Anders : Jag talar t.ex. om EG-rätten - jag skall strax återkomma tilldet.Anders : På vilket sätt preciserade man det?Anders : Man hävdade t.ex. att det på ett antal punkter, exempelvis vadgäller kvantifieringen av hur stora skadestånden kunde bli, inte fanns någraberäkningar.Anders : Som jag har kunnat läsa mig till samtalen var det interiktigt så resonemanget fördes. En av juristerna hade synpunkter på detta menkunde inte själv precisera på vilka punkter beredningen var felaktig, utan hanville ha ett bredare underlag. Per , som är rättschef, kanutveckla detta. Jag uppfattar inte att det är på det sätt som det, att alla tre helt motsatte sig hanteringen.Anders : svarade utomordentligt bestämt på den fråganoch sade att han icke ansåg att beredningen hade varit tillfredsställande. Denfrågan skall ju också granskas i , eftersomdet föreligger en anmälan därvidlag. Vad jag undrar - och det är för att svarapå detta som vi har bett komma hit - är om AndersSundström , med facit i hand, inte anser att beredningen på någon punktskulle ha kunnat ske på ett annorlunda sätt.Anders : Jag anser att beredningen har skötts på ett fullt korrektsätt, och jag har också redovisat hur det har gått till. Det är en mycket långresa, med en stor parlamentarisk utredning följd av remissbehandling, därfrågan väcktes. Därefter har frågan vandrat via endepartementspromemoria, en lagrådsremiss och en proposition. Det har varitbehandling i utskott och ännu en lagrådsremiss. Inte vid något av dessatillfällen har det framkommit kritik mot beredningen. Per villkanske säga något med anledning av detta.Per : Professor konsulterades av . Föreningen hänvisade till hanssynpunkter i det remissvar som man lämnade. Innebörden av den kritiken var attdet fanns en lång rad ytterligare frågor som måste utredas innan beslut kundefattas om lagrådsremiss och proposition. Den kritiken togs sedan upp ipropositionen på s. 37. Där finns en noggrann redovisning för kritiken även vadgäller förslagets EG-rättsliga aspekter. Regeringen konstaterar där först finner det helt klart att förslaget inte står i strid medEuropakonventionen, som ju utgör en del av gemenskapsrättens allmännaprinciper.