bet · GL01KU4 · 1997-11-04 00:00:00 — I ettbetänkande om förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU1993:109) föreslog kommittén bl.a. en utvidgning av revisorernas obligatoriskauppgifter till att även omfatta granskning av lagenligheten i verksamheter inomnämnderna. I den efterföljande propositionen (prop. 1993/94:188) aviseraderegeringen en översyn av den kommunala revisionen.Kommunala förnyelsekommittén, som bl.a. hade i uppdrag att föreslå åtgärderägnade att utveckla och stärka medborgarnas inflytande över det fortsattaförnyelsearbetet i kommuner och landsting, ställde sig bakomLokaldemokratikommitténs förslag angående den kommunala revisionen ochefterlyste en särskild, grundlig översyn av revisorernas ställning ochuppgifter (SOU 1996:169). Kommittén efterfrågade större ansträngningar frånkommunernas och landstingens sida att utveckla revisorernas oberoende ställningsom granskare i allmänhetens tjänst. Allmänt sett måste de förtroendevaldarevisorernas status höjas, ansåg kommittén. Kommittén aktualiserade även fråganom huruvida revisorerna också skall granska lagligheten i verksamheten.Regeringen uppdrog , mot bakgrund av de uppgifter omoegentligheter i statlig och som förekommit under senaretid och som i flera fall fått rättsliga efterspel, till Justitiekanslern attkartlägga behovet av att stärka kontrollen över medelsförvaltning m.m. inom denoffentliga förvaltningen. JK överlämnade sin rapport medanledning av uppdraget, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentligförvaltning. I rapporten framhölls bl.a. att det finns ett behov av en mersamlad översyn av den kommunala revisionen. Som grund för sittställningstagande anförde JK bl.a. att det är viktigt för medborgarna i enkommun eller ett landsting att de kan känna ett förtroende för att denkommunala revisionen är effektiv och kompetent.Regeringen har beslutat att en parlamentarisk kommitté skallgöra en översyn av den kommunala revisionen. Enligt direktiven (dir. 1997:56)skall kommittén föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kan ansesmotiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samtför att stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning.Kommittén skall särskilt utreda hur de förtroendevalda revisorerna börrekryteras och hur deras självständiga ställning i övrigt kan stärkas, påvilket sätt revisionen som sådan skulle kunna stärkas och kompletteras med kravpå yrkesrevision, vilka uppgifter revisionen skall ha och omlaglighetsgranskning skall vara ett obligatoriskt inslag i revisorsuppdraget.Vidare skall utredas hur revisorernas initiativrätt i fullmäktige skall varautformad, vem som skall ha revisionsansvar, förutsättningarna och formerna fören reell samordning av den kommunala revisionen och revisionen av kommunalaföretag samt vilka insatser den kommunala revisionen bör göra för attkontrollera om styrelsens och nämndernas interna kontroll fungerartillfredsställande.Utskottets bedömningI motionerna 1996/97:K215 yrkande 2, 1996/97:K526 och 1996/97:K527 yrkande 3,samtliga (fp), samt 1996/97:A607 yrkande 5 och 6 (kd) föreslås olikaförändringar beträffande den kommunala revisionen och dess roll, ställning ochinriktning samt den kompetens och sakkunnighet som revisionen bör besitta ellerförfoga över. Utskottet, som anser att det är viktigt att revisionens ställningstärks och att dess kompetens och tillgång till sakkunskap garanteras,konstaterar att regeringen med anledning av JK:s rapport till regeringen ifebruari 1997 i denna del tillsatt en parlamentarisk kommittémed uppgift att göra en bred översyn av den kommunala revisionen. bedömning bör de problemställningar som aktualiseras i de nämndamotionerna kunna inrymmas i kommitténs arbete. Med hänvisning till dettaavstyrks motionerna.I motion 1997/98:K512 (s) föreslås att en bestämmelse bör införas ikommunallagen som gör det möjligt att tillsätta en särskild valdelegation somkan träda in i fullmäktiges ställe vid fyllnadsval av revisorer. Utskottetinser de problem som är förknippade med fullmäktigeledamöternas jävsituation dåval av nya revisorer skall ske under pågående mandatperiod, men anser att detinte finns tillräckligt starka skäl att lagstifta om förfarandet. mening bör problem av detta slag i första hand kunna lösas genomförhandling mellan de i fullmäktige representerade partierna, varvid dessa iförväg förbinder sig att rösta i full överensstämmelse med valberedningensförslag, oavsett hur majoritetsställningen är i den del av fullmäktige som haratt förrätta fyllnadsval av revisorer. Med hänvisning till vad utskottet häranfört får motionen anses besvarad, varför den avstyrks.Regional demokratiMotionernaI motion 1997/98:K519 hemställer och , båda (c),att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom en länsdemokratireform (yrkande 2). Motionärerna framhåller angelägenhetenav den försöksverksamhet med bl.a. nya folkvalda självstyrelseorgan(regionfullmäktige) som pågår i vissa län . Dessa nyaorgan kan enligt motionärerna bli de organ på länsnivå där olikasamhällssektorer i länen kan samordnas.I motion 1997/98:K528 hemställer m.fl. (c) att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om delsregionparlament (yrkande 1), dels regionparlamentets uppgifter (yrkande 5).Enligt motionen bör en renodling av den regionala nivån ske. Genom inrättandetav ett folkvalt regionparlament som ersättning för landsting och länsstyrelseökas förutsättningarna för en bättre förankring av samhällsplaneringen.Länens/regionernas roll bör enligt motionärerna framöver bli att ha detövergripande ansvaret för frågor som rör regionen, t.ex. näringslivsutveckling,kultur, samhällsplanering, trafik, sjukvård, infrastruktur, kommunikationer,vissa högskolefrågor, internationell samverkan samt miljö- och energifrågor.I motion 1997/98:A403 yrkande 6 hemställer m.fl. (kd) attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omökad och regional självstyrelse för ett ökat ansvar för den regionalautvecklingen. Enligt motionen bör regionerna utifrån subsidiaritetsprincipensjälva ta ansvar för sin utveckling, varvid ökad och regionalsjälvstyrelse genom direktvalda regionala fullmäktige stärker kommunernas ochregionernas möjligheter att ta detta ansvar.BakgrundEn parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, lämnade sittbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27). Beredningen föreslog bl.a. att detregionala utvecklingsansvaret skulle föras över från länsstyrelserna tilllandstingen. I den efterföljande propositionen (prop. 1996/97:36) Den regionalasamhällsorganisationen föreslogs en försöksverksamhet i fyra län med syfte attutveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionalautvecklingsarbetet. har antagit förslaget (bet. 1996/97:KU4, rskr.77). Försöksverksamheten skall pågå till utgången av år 2002.Enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regionalansvarsfördelning, som trädde i kraft , förs ansvaret för detsektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktigautveckling från till ett regionalt självstyrelseorgan. Även vissaandra statliga uppgifter, som användningen av vissa regionalpolitiska medel ochandra utvecklingsmedel samt beslut om en långsiktig plan för den regionalatransportinfrastrukturen och fördelningen av statsbidrag till regionalakulturinstitutioner, överförs till självstyrelseorganet. I och länutgörs självstyrelseorganet av regionförbund, i vilka samtliga kommuner ochlandsting skall vara medlemmar. I gäller detta endast till utgången av år1998, varefter det nybildade övertar ansvaret. I länansvarar för det regionala självstyrelseorganets uppgifter. Ienlighet med förslag i proposition 1996/97:108 skall en försöksverksamhet medändrad regional ansvarsfördelning inledas från även i detnya västsvenska län, , som bildas den 1 januari 1998.Regeringen har tillsatt en kommitté med uppgift att följa upp ochutvärdera försöksverksamheten (dir. 1997:80). Kommittén, som antagit namnet (), skall redovisa sina överväganden ochförslag . Kommittén skall även utforma vissa förslagom den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter.Utskottets bedömningI de tre här aktuella motionerna föreslås åtgärder som i olika avseenden ärägnade att stärka demokratin på den regionala nivån, bl.a. genom inrättande avregionfullmäktige eller regionparlament som väljs direkt av de röstberättigadei länet/regionen. Som utskottet redovisat pågår fram enförsöksverksamhet i tre län med en sådan inriktning som förespråkas imotionerna. Ett fjärde län, , kommer senare att inlemmas iförsöksverksamheten. Regeringen har också tillsatt en parlamentarisk kommittémed uppgift att utvärdera denna försöksverksamhet. Med hänvisning till vadutskottet här anfört avstyrks motionerna 1997/98:K519 yrkande 2, 1997/98:K528yrkandena 1 och 5 samt 1997/98:A403 yrkande 6.Övriga frågorMotionernaI motion 1996/97:K513 begär () att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringenskyndsamt bör efterkomma tidigare tillkännagivande vad gällerkommunala författningssamlingar. gav under /93regeringen till känna att frågan om en skyldighet för kommunerna att förtecknaoch publicera sina författningar borde bli föremål för närmare överväganden inågot lämpligt sammanhang. Motionären konstaterar att regeringen inte lagt framnågot förslag med denna innebörd, trots att frågan utretts och förslagetremissbehandlats. Kommunala författningssamlingar skulle enligt motionärenförbättra inte bara etik och moral utan också rättssäkerheten.I motion 1996/97:K215 yrkande 1 hemställer () attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omkommunal rättspolitik. Enligt motionären förekommer vissa kommunalamissförhållanden som ytterst drabbar kommunens invånare. Det kan t.ex. gällaallvarligt lagtrots genom att kommunen struntar i fällande domstolsutslag ellerdemonstrerar bristande laglydnad där det främsta exemplet är upphandlingslagen.Kritik har också riktats mot politiker och deras oetiska handlande vidrepresentation och resor. Enligt motionären är kontrollfunktionen otillräckligtutbyggd på nivå. Ett kommunalt konstitutionsutskott borde inrättas föratt skärpa den konstitutionella granskningen (yrkande 3). Vidare borde inrättasnågon form av som skulle kunna fungera som en klagomur förkommunmedborgarna (yrkande 4). Kommunens ansvar för felaktigmyndighetsutövning är enligt motionären alltför begränsad vad gällermyndighetsutövning och myndighetsinformation, varför skadeståndslagstiftningenbör skärpas (yrkande 5).I motion 1997/98:K502 hemställer () att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om borgmästarbegreppet.Enligt motionären bör titeln borgmästare användas som beteckning på kommunensledande politiker, kommunstyrelsens ordförande.I motion 1997/98:K521 hemställer m.fl. (kd) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om attförtroendenämnderna i landstingen skall få en självständig ställning (yrkande1) och att hos regeringen begär en sådan ändring i kommunallagen attförtroendenämndernas oberoende ställning klargörs (yrkande 2). Enligtmotionärerna kan förtroendenämndernas arbete inte ske självständigt i de fallde är underställda t.ex. . Därför bör förtroendenämndernages samma oberoende ställning som revisionen och även omfattas av de jävsreglersom gäller beträffande val av revisorer.BakgrundKommunala författningssamlingarNågon generell skyldighet för kommuner och landsting att i enförfattningssamling kungöra författningar som har beslutats av dem finns inte imotsats till vad som gäller på det statliga området.I propositionen om kungörande av lagar och andra författningar (prop.1975/76:112) anfördes att det inte fanns anledning att föreslå bindandebestämmelser om en författningssamling för kommunala författningar i allmänhet.Svenska Kommunförbundet hade enligt propositionen förklarat sig berett attrekommendera kommunerna att fortlöpande ge ut tryckta författningssamlingar ochutfärda riktlinjer för deras innehåll och utformning. Föredragande statsrådansåg att en sådan rekommendation fick anses innefatta tillräckliga garantierför att tillfredsställande kommunala författningssamlingar skulle komma tillstånd. KU 1975/76:51) hade inget att erinra mot propositionen idenna del.Enligt 10 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningargäller om kungörande av författning vad som är särskilt föreskrivet.Enligt förarbetena till lagen (prop. 1975/76:112 s. 87) avser hänvisningen delsföreskrifter i ett mindre antal specialförfattningar om att vissa kommunalaföreskrifter, som skall fastställas av statlig myndighet, skall tas in i länetsförfattningssamling, dels de allmänna kommunallagsreglerna om tillkännagivandeav fattade kommunala beslut. Bestämmelser om tillkännagivande av kommunaltbeslut finns i 5 kap. 62 § kommunallagen.Med anledning av uttalandena i den nämnda propositionen utfärdade ett cirkulär med riktlinjer för kommunalaförfattningssamlingar. utfärdade en skrivelse omkommunala författningssamlingar med likartat innehåll.Konstitutionsutskottet konstaterade (bet. 1992/93:KU1) attkommunerna, trots de utfärdade riktlinjerna, publicerat författningar endast imycket begränsad omfattning. Med anledning av ett förslag från Riksdagensrevisorer (. 1991/92:19) om att varje kommun borde ha en egenförfattningssamling uttalade utskottet att regeringen borde låta frågan ompublicering av kommunernas och landstingens författningar bli föremål föröverväganden i något lämpligt sammanhang och att detta borde ges regeringentill känna. följde utskottet (rskr. 1992/93:5).Inom dåvarande inrättades en informellarbetsgrupp med uppgift att överväga frågan om publicering av kommunernas ochlandstingens författningar. Resultatet av arbetet har redovisats i februari1995 i skriften Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7). Arbetsgruppenföreslog bl.a. att det skall finnas en författningssamling för varje kommun ochlandsting. Kravet skall dock inte gälla författningar som är sekretessbelagdaeller som endast berör en myndighets inre förhållanden ellerförhållandet mellan kommunala myndigheter inbördes.Förslaget har remissbehandlats. Av remissammanställningen framgår att enknapp majoritet av de instanser som yttrat sig var positiva till förslaget.Regeringen har ännu inte lagt fram något förslag till med anledningav den nämnda departementspromemorian.I ett interpellationssvar (interpellation 1996/97:233) som lämnades anförde inrikesminister bl.a. attdet i dagens ansträngda ekonomiska läge inte fanns tillräckligt starka skäl attvidta åtgärder i fråga om kommunala författningssamlingar. Ett krav påkommunala författningssamlingar skulle enligt inrikesministern nämligeninnebära ett nytt åliggande för kommunerna som staten på grund avfinansieringsprincipen måste kompensera kommunerna för. Regeringen har valt attge andra angelägna kommunala åtaganden och åligganden en högre prioritet. Detarbete som pågår inom med ett moderniserat rättsdatasystemskulle dock enligt inrikesministern kunna vara ett led i att få de kommunalaförfattningarna mer överblickbara och lättillgängliga.Regeringen tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att lämnaförslag till ett moderniserat rättsdatasystem innehållande s.k. grundlägganderättsinformation. Av arbetsgruppens överväganden i den första etappen (februari1997) framgår att kommunerna enligt arbetsgruppens mening bör uppmuntras att påfrivillig väg delta i rättsdatasystemet med sina författningar. En kommunskulle då kunna välja att delta med samtliga sina författningar eller med delarav dessa. En sådan ordning skulle enligt arbetsgruppen kunna stimulera deenskilda kommunerna att arbeta med att göra sina författningar elektroniskttillgängliga.Lagtrots m.m.Kommunalansvarsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 1989:64 Kommunalbotatt ett ekonomiskt sanktionssystem (kommunalbot) skulle införas direkt riktatmot vederbörande kommun eller landsting som gör sig skyldiga till s.k.domstolstrots eller s.k. lagtrots. Förslaget ledde inte till något förslag frånregeringen. I samband med behandlingen av förslaget till ny kommunallag (prop.1990/91:117) anförde (bet. 1990/91:KU38) att det varangeläget att frågorna om ett sanktionssystem fick sin lösning ochförordade att regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa frågor.Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgiftatt slutföra arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gördet möjligt att komma till rätta med sådana överträdelser som det här är talom. Kommittén överlämnade ett delbetänkande, SOU 1993:109Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots. Enligt betänkandet börkommuner och landsting i första hand själva genom revisorerna vidta åtgärdermot domstolstrots och lagtrots. Kommittén föreslog vidare att det ikommunallagen uttryckligen skulle anges att nämnderna har rätt att vägraverkställa beslut av fullmäktige som har överklagats eller som är uppenbartolagliga. Förslagen innebär ett ökat personligt ansvar för de förtroendevaldabåde vid lagtrots och domstolstrots. För vissa former av domstolstrots isamband med laglighetsprövning bör de föreslagna åtgärderna kompletteras medett personligt vitesansvar.Regeringen valde bl.a. till följd av den splittrade opinion som kom fram vidremissbehandlingen av förslaget att gå vidare endast med vissa delar avLokaldemokratikommitténs förslag. I departementspromemorian Ds 1995:27Kommunalt domstolstrots och lagtrots föreslås att det införs ett personligtvitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots motverkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse avupphävda beslut som tidigare verkställts. Promemorian bereds iRegeringskansliet.Konstitutionsutskottet, som behandlade en motion där frågan omsanktioner mot kommuner och landsting som bryter mot vissrättighetslagstiftning aktualiserades, avslog motionen med hänvisning till denpågående beredningen av förslagen i den nämnda departementspromemorian (bet.1995/96:KU9).KontrollorganKontrollfunktionen i allmän mening utövas i kommunerna och landstingen av deförtroendevalda revisorerna, vilkas ställning och uppgifter regleras i 9 kap.kommunallagen. Revisionen är fullmäktiges kontrollorgan gentemot nämnderna.Även om det inte särskilt anges i 9 kap. 7 § kommunallagen, där revisorernasuppgifter specificeras, anses det klart att det ligger inom revisorernasbefogenheter att t.ex granska lagenligheten i förvaltningen i samband medförvaltnings- eller redovisningsrevisioner. Som framgått i det föregående harLokaldemokratikommittén föreslagit att granskningen av lagligheten iverksamheten inom nämnderna skall bli en obligatorisk uppgift för revisorerna(1993:109). En vanlig uppfattning är att laglighetsfrågor främst bör prövaspå annat sätt, t.ex. genom kommunalbesvär eller JO:s tillsynsverksamhet(m.fl.: Den nya kommunallagen, 1993, s. 303 f.).Kommunal JO-funktionKonstitutionsutskottet behandlade (bet. 1996/97:KU24) frågor medanknytning till ombudsmannaverksamheten, dvs. verksamheten inom JO och andraorgan som fått beteckningen ombudsman, t.ex. (),(JämO) och (). I en avde motioner som behandlades i detta sammanhang (mot. 1996/97:K301 yrkande 4)aktualiserades frågan om lokal förankring av ombudsmannaverksamheten, ettyrkande som i sak har mycket gemensamt med yrkandet i den nu aktuella motionen(mot. 1996/97:K215 yrkande 4). KU framhöll i det nämnda betänkandet densärställning som ombudsmän har och att det inte fanns någonanledning att ifrågasätta JO:s ställning och verksamhet. Utskottet avstyrkte demotioner som väckts i det aktuella avsnittet.Ansvar vid myndighetsutövningLagutskottet behandlade med anledning av motioner som väckts underden allmänna motionstiden frågor om det allmännas skadeståndsansvar ivissa fall (bet. 1996/97:LU9). I de aktuella motionerna ställdes yrkanden som isak överensstämmer med den motion (mot. 1996/97:K215) vars innehåll redovisatsi det föregående. Enligt motionen är kommunernas ansvar för felaktigmyndighetsverksamhet alltför begränsad, varför skadeståndslagstiftningen börskärpas (yrkande 5). avstyrkte i det nämnda betänkandet motionernamed hänvisning till de förslag om ändringar i skadeståndslagen som föreslagitsi betänkandet SOU 1993:55. Enligt vad utskottet inhämtat är en lagrådsremissatt vänta med förslag om ändringar i lagstiftningen ihuvudsaklig överensstämmelse med kommittéförslaget.BorgmästarbegreppetHistoriskt sett har borgmästare förekommit i . Stadensrättskipning och förvaltning handhades av en krets borgare,det s.k. rådet, vars främsta medlem kallades borgmästare. De var ursprungligenkommunala förtroendemän men utsågs av regeringen. Fram till1965 var borgmästaren ordförande i magistraten, som tillsammans med allmänrådstuga och drätselkammaren var organ för städernas lokala förvaltning. Genomkommunallagsreformen 1953 togs magistraternas kommunala uppgifter i städernabort. 1965 överfördes magistratens återstående uppgifter på länsstyrelserna ochpolismyndigheterna. Magistraten utgjorde även stadens domstol, där borgmästarenvar ordförande. Titeln borgmästare upphörde , då härads- ochrådhusrätter ersattes av tingsrätter. Tingsrätt blev benämningen på allmänunderrätt och benämningen på tingsrättens ordförande. I städer utanmagistrat fanns alltid s.k. kommunalborgmästare som valdes avstadsfullmäktige. I vissa andra länder är borgmästare ofta benämningen påstyresmän för kommuner. I t.ex. är borgmästare en kommunalförtroendeman, motsvarande kommunstyrelsens (kommunalbestyrelsen) ordförande.Enligt den s.k. magistratsordningen för benämns de heltidsengageradeledamöterna av magistraten, som har det övergripande ansvaret för kommunensverksamheter, borgmästare (borgmestere) och ordföranden kallas överborgmästare.I övriga större städer med magistratsordning kallas ordföranden i magistratenborgmästare och ledamöterna rådmän.Förtroendenämnder i kommuner och landstingEnligt 1 § lagen (1992:563) om förtroendeverksamhet inom hälso- och sjukvårdenskall det inom områdena hälso- och sjukvård samt tandvård finnas en eller fleranämnder med uppgift att främja kontakterna mellan patienterna och hälso- ochsjukvårdspersonalen samt att åt patienterna förmedla den hjälp somförhållandena kräver. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet ikommunallagen (1991:900). Enligt 2 § får en kommun som ingår i ett landstingöverlåta sin uppgift enligt 1 § till , om kommunen och landstingethar kommit överens om detta.Enligt uppgift från finns förtroendenämnder i samtligalandsting och i , och kommuner, vilka bedriver hälso-och sjukvård i egen regi. För den sjukvård som kommunerna ansvarar för, dvs.sjukvård i särskilda boendeformer för äldre och handikappade och hemsjukvård,skall också finnas förtroendenämnder. De flesta kommuner har överlämnat dessauppgifter till landstingens förtroendenämnder på avtalsbasis. Genomförtroendenämnderna kan patienter som så önskar få hjälp med skadeanmälningartill patientförsäkringen och läkemedelsförsäkringen samt med skrivelse tillHälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen skall fullmäktige tillsätta de nämnder somutöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifterenligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Enligt 4 § skallfullmäktige om inte något annat är särskilt föreskrivet bestämma nämndernasverksamhetsområden och inbördes förhållanden. Därvid får fullmäktige beslutabl.a. att en nämnd skall vara underställd en annan.Av kommunallagskommentaren (m.fl.: Den nya kommunallagen) framgåratt frågan om hur långt man kan gå när det gäller en överordnad nämndsinflytande över en underställd nämnd har lämnats över till praxis. Utifrånallmänna kommunalrättsliga grundsatser kan man enligt kommentaren knappast gåså långt att en nämnd kan överpröva en annan nämnds beslut.