bet · GK01KU12 · 1997-03-04 00:00:00 — Så är t.ex. fallet med avgifter försociala tjänster, som regleras i socialtjänstlagen (1980:620).Enligt 35 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620) får kommunen ta utskäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats inombarnomsorg, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service ochomvårdnad, sådant boende som har anknytning till omsorg om äldre människorrespektive människor med funktionshinder eller annan liknande social tjänst.Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifter förhjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får enligt 35 § tredjestycket inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso-och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskildeinte får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.Utskottets bedömningUtskottet behandlar först frågan om utformningen av självkostnadsprincipen vadavser kommunala avgifter och det eventuella behovet av en klarare utformningav denna princip enligt vad som förespråkas i motion K211 (m) yrkande 2.Utskottet har i det föregående redovisat innebörden avlikställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) och självkostnadsprincipen(8 kap. 3 b § kommunallagen) med särskilt avseende på deras verkningar påprinciperna för avgifter i verksamhet. Enligt utskottets mening ärutformningen av självkostnadsprincipen och de tillhörandeförfattningskommentarerna samt rättspraxis på området så klara att någrastörre tolknings- eller tillämpningsproblem inte skall behöva uppstå i det häraktuella avseendet. Utskottet finner anledning att i sammanhanget framhållaatt om särskilda bestämmelser om avgifter finns i speciallagstiftning, gällerdessa regler i stället för självkostnadsprincipen. Så är fallet med 35 §första stycket socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller avgifter inomområdet sociala tjänster som barn- och äldreomsorg. Av förarbetena tillsocialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 A del 1) framgår att kommunerna enligtpraxis har rätt att ta ut differentierade avgifter, dvs. avgifter grundade påhjälptagarens ekonomiska villkor, för sociala tjänster av servicekaraktär,t.ex. social hemhjälp och färdtjänst. Enligt propositionen har någon annanregel om principerna för individuellt bestämda avgifter än att de skall varaskäliga inte ansetts böra ges (s. 547).Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K211 yrkande 2.I motionerna K211 (m) yrkande 3 och K520 (m), delvis, föreslås attkommunerna förbjuds att tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem. I motionK520, delvis, föreslås att kommunerna skall vara skyldiga att ta ut avgifterför barn- och äldreomsorg.Från de kommunalrättsliga utgångspunkter som utskottet har att bedömaförslagen i de här aktuella motionerna finner utskottet att det saknas grundför att införa ett förbud mot inkomstrelaterade avgiftssystem eller enskyldighet för kommuner att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster.Utskottet konstaterar att även i dessa hänseenden är bestämmelserna isocialtjänstlagen (1980:620) överordnade kommunalrätten. Enligt 35 §socialtjänstlagen får kommunerna ta ut skäliga avgifter enligt grunder somkommunen bestämmer. Som framgått ovan är kommunerna i sin fulla rätt att ta utdifferentierade avgifter relaterade till de hjälpbehövandes ekonomiskavillkor, förutsatt att avgifterna är skäliga.Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna K211yrkande 3 och K520.Bojkott av vissa företagMotionenI motion 1996/97:K503 begär och , båda(mp), att beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting somger dem möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts uppav FN och dess underorganisationer. Enligt motionärerna bör kommuner ochlandsting verka för att de produkter som finns tillgängliga på marknaden skallvara förenliga med ett ekologiskt uthålligt och socialt solidariskt samhälle,och därför är det varken logiskt eller moraliskt riktigt att de inte kanbojkotta denna typ av företag, t.ex. vars marknadsföring avbröstmjölksersättning i strider mot WHO:s barnmatskod.BakgrundEnligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand omsådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunenseller område eller deras medlemmar och som inte skall handhasenbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Somexempel på angelägenheter som är förbehållna staten kan nämnas den svenskautrikes- och biståndspolitiken. Ansvaret för internationellarelationer vilar på regeringen och . Regeringen kan t.ex. föreslå ochriksdagen besluta om bojkottåtgärder från kommuners sida.Enligt stadga kan under vissaförhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär karaktär, dvs.sådana sanktioner som inte innebär bruk av vapenmakt och som är nödvändiga föratt upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådanaresolutioner kan antas i form av bindande beslut eller rekommendationer. Enstat som är medlem i FN är enligt organisationens stadga skyldig att godta ochverkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. Enrekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till FN:smedlemsstater.För att möjliggöra snabba åtgärder, då sådana påkallas med anledning av ettbeslut eller en rekommendation som har meddelats av , antogriksdagen en lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Lagenär en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som i huvudsak endast kantillämpas för att fullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Detankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tillämpas. Enligt 1 §får regeringen, i den mån det påkallas med anledning av beslut som fattatseller rekommendation som antagits av , förordna att vissa ilagen närmare angivna åtgärder skall vidtas mot stat eller område som gjortstill föremål för icke militära sanktioner. Regeringens förordnande atttillämpa lagen skall underställas prövning inom en månad frånförordnandet.Fram till 1993 gällde lagen (1985:1052) om rätt för kommuner ochlandstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot . Enligt lagen fickkommuner och landsting vid upphandling genom bojkott av varor och tjänster medsydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktade sig motapartheidpolitiken i . Lagen, som var en s.k. befogenhetsutvidgandelag, upphävdes . Bestämmelser i dessa lagar har tillkommitefter hand när de gränser för den kommunala kompetensen som har dragits upp ikommunallagen och i rättspraxis i vissa avseenden kommit att framstå somalltför snäva. Dessa lagar innebär avsteg från de allmännakompetensbestämmelserna och de kommunalrättsliga grundprinciperna.Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari1994. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling ochsärskilda bestämmelser om offentlig upphandling av t.ex. varor. Upphandlingskall enligt 1 kap. 4 § göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter somfinns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökandeoch anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.Vid behandling av frågan om bojkottåtgärder våren1996 uttalade utskottet att någon generell lagstiftning som överlämnar åtkommunerna att avgöra vilka bojkottåtgärder som skall införas inte bör införas(bet. 1995/96:KU9).Utskottets bedömningUtskottet finner ingen anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande,varför motion K503 avstyrks. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffandenäringsverksamhetatt avslår motionerna 1996/97:K508 yrkandena 1 och 2,1996/97:K532, 1996/97:Fi801 yrkande 3 och 1996/97:N256 yrkande 3,res. 1 (m, fp, mp)2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunalnäringsverksamhetatt med anledning av motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518 somsin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,res. 2 (m, fp, mp)3. beträffande undanröjande av hinder för näringslivsstöd i vissafallatt avslår motion 1996/97:K512,4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.att avslår motionerna 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2,1996/97:Fi613 yrkande 3 och 1996/97:L212 yrkande 4,res. 3 (m, fp, mp)5. beträffande domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunalabolag m m.att avslår motionerna 1996/97:K505 yrkandena 1 och 2 och1996/97:N250 yrkande 3,res. 4 (m, fp) - motiv.6. beträffande fråntagande av tillståndsgivning och tillsynsansvarfrån kommuneratt avslår motion 1996/97:K523,7. beträffande översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttigabostadsföretag m.m.att avslår motionerna 1996/97:K517, 1996/97:K533 och1996/97:Bo234 yrkande 5,res. 5 (m, fp) - motiv.8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avserkommunala avgifter m.m.att avslår motion 1996/97:K211 yrkande 2,res. 6 (m)9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelateradeavgifter i vissa fall m.m.att avslår motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och 1996/97:K520,res. 7 (m)10. beträffande bojkott av vissa företagatt avslår motion 1996/97:K503.res. 8 (mp)den 4 mars 1997På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (),(), Axel (), (m), (), (), (), (), (), (), (), (),(), (), () och NilsFredrik (). Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet(mom. 1)(), (m), (), (),(), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Som framgåttav? och slutar ?yrkande 3 avstyrks? bort ha följande lydelse:Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunalnäringsverksamhet som lämnas i motionerna K508 (m) och K532 (m, c, fp, kd)samt Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3.Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner ochlandsting utökat sin näringsverksamhet till områden som intekan anses ligga inom deras formella kompetens och naturligaverksamhetsområden. En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensenmellan privata företag och kommunala företag som uppträder på samma marknadsnedvrids till de privata företagens nackdel. En grund för denna snedvridningär att kommunernas och landstingens risktagande är lågt eller obefintligt tillföljd av möjligheten att balansera eventuella underskott i verksamheten medskattemedel. Härtill kommer att en borgen ger kommunala företag lägrekapitalkostnader än de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fallerhåller kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster medkommunala medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Detmedför att kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarnaotillfredsställande sätt.Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad somredovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. mening räcker regelverket dock inte till för att hindra attkommuner och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte liggerinom vad som kan anses vara en naturlig uppgift. Konsekvenserna avdetta är starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar medkommunala företag, som för kommunmedlemmarna.Mot denna bakgrund bör hos regeringen hemställa om förslag tillsådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen avnäringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör , med bifalltill motionerna K508, K532 och Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motionN256 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffandenäringsverksamhetatt med bifall till motionerna 1996/97:K508, 1996/97:K532 och1996/97:Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion 1996/97:N256 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottetanfört.2. Utvidgning av försöksverksamhet med näringsverksamhet (mom. 2)(), (m), (), (),(), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Enligtutskottets mening? och slutar med ?ge regeringen till känna? bort ha följandelydelse:Motionerna K510 och K518, som syftar till att vidga den kommunalakompetensen på näringsområdet, avstyrks.dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunalnäringsverksamhetatt avslår motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518.3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4)(), (m), (), (),(), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottetkonstaterar? och slutar med ?bör därför avslås? bort ha följande lydelse:I motion Fi613 (m) yrkande 3 föreslås att nybildande av kommunala företagskall förbjudas i kommunallagen och att befintliga företag antingen avvecklasinom en femårsperiod eller återförs till förvaltningsform. Liknande förslagställs i fp-motionerna K504, N251 yrkande 2 och L212 yrkande 4. Enligt motionFi613 yrkande 3 är kommunala bolag onödiga i den meningen att skillnaderna ifråga om insyn och offentlighet mellan kommunala företag och verksamhet iförvaltningsform är mycket små. Kommunala bolag innebär också en risk försnedvridning av konkurrensen gentemot lokala småföretag. Enligt motionärernahar kommunala företag ägnat sig åt avancerad skatteplanering isyfte att undgå beskattning.Enligt motion K504 utgör de kommunala bolagen ett hot mot demokratin,kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Vidare bedöms möjligheternatill insyn i verksamheten som otillräckliga. Besvärsrätten gäller inte förbeslut som fattas i ett kommunalt företag.Utskottet, som delar de uppfattningar och bedömningar som framförs i denämnda motionerna, vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort inslagav bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för kommunmedlemmarnaatt överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel från demokrati-och insynssynpunkt.Mot den här angivna bakgrunden är det enligt utskottets mening angeläget attantalet kommunala bolag drastiskt minskas. Detta motiverar att det införs ettuttryckligt förbud i kommunallagen mot att bilda kommunala bolag och en regelsom sätter en tidsgräns vid vilken alla kommunala bolag skall vara avvecklade.Detta bör , med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin meningge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.att med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m m. (mom. 5motiveringen)(), (m), (), (),() och () anser att den del avutskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Enligt utskottets mening? ochslutar med ?därför inte införas? bort ha följande lydelse:Utskottet delar motionärernas mening att det är otillfredsställande attbeslut som fattas i kommunala bolag inte kan prövas av domstol. Detta äremellertid enligt utskottets mening mera ett tecken på det olämpliga i attbedriva verksamhet i bolagsform än att det finns brister i reglernaför kommunala bolag. Som föreslås i motionerna Fi613 yrkande 3, K504, N251yrkande 2 och L212 yrkande 4 bör i kommunallagen införas ett förbud motnybildande av kommunala företag, och befintliga företag bör avvecklas inom enviss tidsperiod. Om dessa förslag genomförs, finns det inget behov av attinföra bestämmelser om domstolsprövning av beslut som fattas i kommunalabolag.5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m.(mom. 7 motiveringen)(), (m), (), (),() och () anser att den del avutskottets yttrande som på s. 25 börjar med ?Som framgått av? och slutar med?varför de avstyrks? bort ha följande lydelse:Enligt utskottets mening finns det inget rimligt skäl att genomregeländringar av det slag som föreslås i motionerna öppna möjligheten för attetablera nya former av ägande och annan samverkan över kommungränserna. Ettsådant förfarande skulle sannolikt kunna göra situationen än värre förallmännyttiga bostadsföretag som befinner sig i eller riskerar hamna i enekonomisk kris. Den särskilde utredarens arbete, som syftar till ändringar avdet beskrivna slaget, bör enligt utskottets mening avslutas, ochuppdraget bör återkallas av regeringen. Motionerna 1996/97:K517 och1996/97:Bo234 yrkande 5 avstyrks.6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m.(mom. 8)(m), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Utskottetbehandlar? och slutar med ?motion K211 yrkande 2? bort ha följande lydelse:I motion K211 (m) yrkande 2 föreslås att självkostnadsprincipen ikommunallagen ges en klarare utformning vad avser taxor som har samband medmyndighetsutövning.I motionen anförs bl.a. att när det gäller omsorgsavgifter är det särskiltkomplicerat att fastställa kommunens självkostnad. samman med att det är svårt att separera tjänsterna på ett korrekt sättoch att kommunerna i sina beräkningar inte kan särskilja sam- och särkostnaderoch fasta och rörliga kostnader. Av detta följer att självkostnaderna inomservice och omsorg utgör endast mycket grova uppskattningar. Socialtjänstlagen(1980:620) ger enligt motionen ingen ledning när det gäller att korrektfastställa självkostnader.Utskottet instämmer i motionens problembeskrivning och finner förslaget omen klarare utformning av självkostnadsprincipen vad avser sociala tjänster välmotiverat. Detta bör , med bifall till motion K211 yrkande 2, som sinmening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avserkommunala avgifter m.m.att med bifall till motion 1996/97:K211 yrkande 2 som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fallm.m. (mom. 9)(m), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Från dekommunalrättsliga? och på s. 27 slutar med ?K211 yrkande 3 och K520? bort haföljande lydelse:I motion K211 yrkande 3 anförs bl.a. att den skattefinansieradeäldreomsorgen trängt ut annan verksamhet på området vilket gjort det möjligtatt ta ut avgifter som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgifterna tasi vissa fall ut efter en progressiv skala. Progressiva avgifter bör enligtmotionen inte tillåtas när de relateras till inkomster. Regler härom börinföras i kommunallagen. Liknande synpunkter anförs i motion K520, delvis. sistnämnda motionen (delvis) anförs också att systemet medavgiftsbefrielse inom barn- och äldreomsorg innebär en omfattandesubventionering av kommunernas sociala verksamhet.Utskottet, som instämmer i vad som anförs i motionerna, anser att ,med bifall till motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis, som sin mening börge regeringen till känna att regeringen bör utarbeta förslag till sådanaändringar i lagstiftningen att inkomstrelaterade avgiftssystem inom områdetsociala tjänster inte skall vara tillåtna och att kommunerna skall varaskyldiga att ta ut avgifter inom barn- och äldreomsorgen.dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelateradeavgifter i vissa fall m.m.att med bifall till motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och1996/97:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottetanfört.8. Bojkott av vissa företag (mom. 10)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som har rubriken ?Utskottetsbedömning? bort ha följande lydelse:Enligt utskottets mening bör det vara möjligt för kommuner och landsting attbojkotta företag som bryter mot regler som satts upp av FN och dessunderorgan, t.ex. WHO. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att ,med bifall till motion 1996/97:K503, som sin mening ger regeringen till kännaatt regeringen bör utarbeta ett förslag som möjliggör bojkotter av härbeskrivet slag.dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:10. beträffande bojkott av vissa företagatt med bifall till motion 1996/97:K503 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört. Sammanfattning........................................1Motionerna............................................1Utskottet.............................................3Kommunal näringsverksamhet m.m. 3Motionerna 3Bakgrund 5Inledning 5Precisering av den kommunala kompetensen vad avsernäringsverksamhet 6Utvidgning av den kommunala kompetensen 7Utskottets bedömning 7Kommunala företag 10Motionerna 10Bakgrund 12Inledning 12Lagregleringen av kommunala företag 12Statistiska uppgifter om kommunala företag 13Tidigare behandling i m.m. 14Laglighetsprövning och sanktionssystem 15Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunalaffärsverksamhet 16Utskottets bedömning 17Allmännyttiga bostadsföretag 19Motionerna 19Bakgrund 20Inledning 20Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m. 21Utskottets bedömning 23Kommunala avgifter 24Motionerna 24Bakgrund 24Inledning 24Lagreglering m.m. 25Utskottets bedömning 26Bojkott av vissa företag 27Motionen 27Bakgrund 27Utskottets bedömning 28Hemställan 28Reservationer........................................301. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffandenäringsverksamhet (mom. 1) 302. Utvidgning av försöksverksamhet med näringsverksamhet(mom. 2)313. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4) 314. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m.m.(mom. 5 motiveringen)325. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretagm.m. (mom. 7 motiveringen)326. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifterm.m. (mom. 8)337. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissafall m.m. (mom. 9)338. Bojkott av vissa företag (mom. 10) 34