bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Till följd av de redovisade bristerna i förslaget förordasavslag på propositionen.Utskottets ställningstagandeFörslaget till lag om kärnkraftens avveckling innebär att rätten att driva enkärnkraftsreaktor skall kunna upphävas utan att några sådana säkerhetsskäl somanges i kärntekniklagen föreligger. Som har funnit fårde regeringsbeslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen anses innebäraen sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att bestämmelsen iRF 2 kap. 18 § blir tillämplig. En grundläggande fråga är därför om sådanaingrepp i bestående rättigheter är förenliga med RF och med ,vilken numera har ställning som svensk lag. Vad frågan gäller är om ettavvecklingsbeslut enligt den föreslagna lagen kan anses motiverat för atttillgodose angelägna allmänna intressen (RF) respektive allmänna intressen().När det gäller frågan om vad som fordras för att en åtgärd skall ansestillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen, som tidigareredovisats, i förarbetena till den aktuella lydelsen i RF 2 kap. 18 § (prop.1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmareinnebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?. Som exempel på sådanaintressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetensberättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intressemåste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för enpolitisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart frånrättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det påpekasockså att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddetenligt Europakonventionen.Genom det beslut som fattade på grundval av proposition1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning, antogs ett långsiktigtomställningsprogram för en utveckling mot ett ekologiskt uthålligt energisystemdär avvecklingen av kärnkraften ingår som en del av programmet. Enligtregeringens uppfattning är det uppenbart att genomförandet av omställningen avenergisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmäntintresse i RF:s mening. har anslutit sig till dennabedömning.Näringsutskottet kan för sin del konstatera att utformningen av reglerna omegendomsskydd i RF 2 kap. 18 § inte ger något entydigt svar på frågan om vilkaallmänna intressen som bör krävas för att motivera inskränkningar i enskildasrätt. Inte heller förarbetena till bestämmelsen lämnar någon närmarevägledning. Mot bakgrund av bestämmelsens allmänna utformning saknas det dockenligt utskottets mening grund för att anse att den föreslagna lagstiftningen -liksom genomförandet av omställningen av energisystemet - inte skulle uppfyllakravet på att utgöra ett angeläget allmänt intresse. Utskottet delar såledesden bedömning som regeringen har gjort och som haranslutit sig till.Konstitutionsutskottet har vidare ansett att den föreslagna lagen inte kananses stå i strid med eftersom ett ingrepp enligt lagen fåranses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten.Näringsutskottet, som noterar att regler om egendomsskyddknappast kan sägas ge ett längre gående skydd för den enskilde än ,delar bedömning.I fördraget om den Europeiska unionen är inskrivet att unionen som allmännaprinciper för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna,såsom de garanteras i och såsom de följer avmedlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Mot bakgrund häravoch det redovisade ställningstagandet i frågan om lagförslagetsförenlighet med , delar näringsutskottetkonstitutionsutskottets bedömning att den föreslagna lagen inte strider mot EG-rätten eller är oförenlig med några EG-principer beträffande egendomsskyddet.Enligt RF 2 kap. 18 § skall, som inledningsvis beskrivits, den som genomexpropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom varatillförsäkrad ersättning för förlusten. Detsamma gäller den för vilken detallmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt attpågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ellerskada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del avfastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.Enligt den föreslagna lagen skall ersättning utgå till tillståndshavare ochägare till fastighet som används vid reaktordrift samt till innehavare avnyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I förslaget användsuttrycket ?ersättning av staten för förlusten?, vilket anknyter till lydelsen iRF:s bestämmelse. Vad som i denna del har satts i fråga är om de i lagförslagetintagna särskilda förutsättningar för bestämmandet av ersättningen, den s.k.influensregeln och 40-årsregeln, är förenliga med RF:s krav på ersättning förförlusten. Inte heller i denna del ger lagtexten eller förarbeten ett heltklart besked om vad som skall anses vara godtagbara grunder för ersättningensbestämmande. I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, medhänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, detvarken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grundersom ersättningen skall bestämmas.Konstitutionsutskottet har godtagit utformningen av de föreslagnaersättningsreglerna i den föreslagna lagen och ansett dem förenliga med RF:skrav. Utskottet framhåller att influensregeln har sin förebild i Exl, och närdet gäller 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kanvara en fördel att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningensbestämmande, föra in antagandet om att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjasmer än ett visst antal år. Att välja som längsta möjliga drifttidförefaller enligt vara väl avvägt.I fråga om influensregeln har näringsutskottet inga erinringar. finns det goda skäl att i den föreslagna lagen tillämpa principen attsådana värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behövaersättas. Detta synsätt, som ligger i linje med principerna för Exl:sbestämmelser om intrångsersättning och löseskilling, har skäl för sig även idetta fall när det gäller bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada somberor på ett avvecklingsbeslut.När det gäller 40-årsregeln medger regeringen i propositionen attförhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan synas ojämnt, men framhålleratt regeln skall ses inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ettled i den allmänna intresseavvägningen. Regeringen anser att den begränsningsom det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligger inom godtagbara gränser.De skäl som regeringen anför talar enligt näringsutskottets uppfattning tillstöd för att lagen bör innehålla en begränsningsregel av det slag som föreslås.Utskottet återkommer i det följande till frågan om vilken längsta drifttid sombör anges i regeln.Beträffande invändningen om att lagförslaget inte är generellt utformat harkonstitutionsutskottet - i likhet med Lagrådet - ansett att lagen uppfyllerRF:s krav på generell utformning i och med att den inte är begränsad tillstängning av reaktorerna i , utan enligt sin utformning kan tillämpasäven när det gäller upphörande av driften vid övriga reaktorer.Näringsutskottet delar den bedömningen.Sammanfattningsvis finner näringsutskottet att den föreslagna lagen omkärnkraftens avveckling är förenlig med RF, och EG-rätten.Vad härefter gäller kritiken mot utformningen av sakägarbegreppet anserutskottet att det är en fördel att reglerna anknyter till denexpropriationsrättsliga definitionen av de ersättningsberättigade. Attinnehavare av rent s.k. obligatoriska anspråk, dvs. sådana som grundas påavtalsförhållanden, inte ingår i kretsen av sakägare innebär, i enlighet medvad regeringen framhåller, inte att dessa blir utan möjlighet till ersättning.De har nämligen möjlighet att indirekt bli ersatta av staten genom attersättningen kommer dem till handa via tillståndshavare eller fastighetsägare.I motion 1997/98:N3 (m) hävdas att lagen om kärnkraftens avveckling innebären så betydande överföring av beslutsmakt från till regeringen attriksdagens ställning och dess möjligheter att påverka centrala energipolitiskafrågeställningar urholkas.Utskottet, som tar avstånd från motionärernas beskrivning, vill för egen delframhålla följande. I fråga om förutsättningen för beslut enligt den föreslagnalagen om kärnkraftens avveckling bör det anmärkas, såsom framgår av deninledningsvis gjorda bakgrundsredovisningen, att ett villkor för avställningenav den andra reaktorn vid är att bortfallet av elproduktionkan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning avel. Innan en stängning av den reaktorn kan genomföras skall gesmöjlighet att pröva om förutsättningarna för en stängning av reaktorn äruppfyllda (se bet. 1996/97:NU12 s. 39).Enligt de av antagna riktlinjerna för energipolitiken skall vidareny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning vara ett villkor också förden fortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer. Efter avställningen avBarsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser,investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samtelmarknadens funktionssätt m.m. Resultatet av det energipolitiska programmetskall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen avreaktorerna i utgöra underlag för kommande beslut om hur denfortsatta omställningen skall genomföras.Utskottet kan således konstatera att det fattade energipolitiskabeslutet innebär att det efter en avställning av den första reaktorn vidBarsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från sida innanytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av dennu aktuella lagen.Sydkraft AB har i skrivelser till utskottet bl.a. anfört att denskattemässiga behandlingen av den ersättning som skall utgå till följd avregeringsbeslut om avställning av reaktorer behöver utredas. I skattefråganframhåller regeringen i propositionen att den skattemässiga behandlingen aversättning som bestäms enligt Exl är etablerad i lag och praxis. Några skäl attytterligare utreda frågan finns enligt regeringen därför inte. En representantför har inför utskottet närmare redogjort för deskatteregler som är aktuella. Enligt utskottets uppfattning finns det inteanledning att här ytterligare belysa denna fråga.Sammanfattningsvis finner utskottet att den föreslagna lagstiftningen fåranses innebära en ändamålsenlig reglering av de rättsliga frågor somaktualiseras till följd av de beslut om avställning av kärnkraftsreaktorer somutgör ett led i den svenska omställningen av energisystemet. Utskottetavstyrker därför kraven på avslag på propositionen i motionerna 1997/98:N3 (m),1997/98:N5 (fp) och 1997/98:N4 (kd).Lagens utformningMotionenI motion 1997/98:N6 (mp) kritiseras lagförslagets utformning i vissa delar, ochmotionärerna lägger fram förslag till förändringar.När det gäller den föreslagna avvecklingslagens tillämpningsområde och syfteanser motionärerna att lagen, utöver att den skall bidra till omställningen avenergisystemet för att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbarenergiförsörjning, även skall vara ett medel för att avveckla en livsfarlig ochmiljöförstörande form av energiproduktion. Detta bör uttryckligen framgå avlagens första paragraf, krävs det.Motionärerna erinrar vidare om att regeringen i propositionen pekar på attdet är uppenbart att de särskilda riskerna som är förknippade med kärnkrafts-verksamheten är en av de omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandetav ersättningen. De beklagar dock att regeringen trots denna markering inte harvarit beredd att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningensbestämmande, ta in en uttrycklig bestämmelse om att reaktorns säkerhetsnivåskall beaktas. Alla svenska kärnkraftverk skall utifrån kärntekniklagen drivasså att kraven på säkerhet tillgodoses. Enligt motionärerna är det emellertiduppenbart - inte minst mot bakgrund av fortlöpande säkerhetsincidenter - attsäkerhet i detta sammanhang är ett relativt begrepp som varierar över enalltför lågt satt lägsta nivå. Mot denna bakgrund begärs i motionen att 7 § iförslaget till avvecklingslag skall kompletteras med en tredje punkt somklargör att kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskildomständighet som skall beaktas vid ersättningens bestämmande.Motionärerna delar regeringens bedömning att en schablon förkärnkraftsreaktorernas drifttid kan vara av stor processekonomisk betydelse ochde anser att det är rimligt att avvecklingslagen innehåller ett sådantgenerellt antagande. De är dock kritiska mot att en så lång drifttid somregeringen föreslår, , skall användas som schablon vid beräkningen aversättningen. I motionen framhålls att regeringens förslag i den delen grundaspå att en reaktortank är konstruerad och dimensionerad för en livslängd påminst . Enligt motionärernas mening är det orimligt att använda en sådantekniskt beräknad livslängd som grund för schablonregeln. Enersättningsberäkning, baserad på antagandet om en 40-årig drifttid, är behäftadmed stor osäkerhet eftersom den förutsätter dels detaljerade bedömningar avvilka ersättningsinvesteringar som blir nödvändiga, dels kostnadsberäkningarför dessa.Eftersom schablonregelns processekonomiska grundsyfte enligt motionärernaskulle motverkas med en sådan beräkningsgrund och då det dessutom förefalleromöjligt att på objektiva grunder fastställa en teknisk eller ekonomisklivslängd för ett kärnkraftverk, anses det i motionen rimligare att utgå frånden livslängd på kärnkraftverken som förespeglats reaktorägarna genom politiskabeslut. Folkomröstningsresultatet och uttalanden med anledning avdetta slog fast att den sista reaktorn skulle stängas . Den sist byggdareaktorn kom i kommersiell drift , vilken alltså kunde drivas i 25 årfram . Livslängden fastställdes alltså genom ett välförankrat politiskt beslut till . Ingen reaktorägare i landet kan alltsåha rimliga och legitima förväntningar på att få fortsätta driften efter år2010, hävdas det. Följaktligen bör ersättning för investeringar som skulle hagenererat vinst inte utgå liksom inte hellerinvesteringar som förutsätter en livslängd . Ytterligare ett argumentför att använda en livslängd i ersättningsberäkningen är attavskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är . Med stöd avdet anförda begärs i motionen att ersättningen till reaktorägarna skallbestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än25 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.I motionen anförs vidare att kärnkraftens miljö- och riskkostnader inteavspeglas i reaktorägarnas, utan i det övriga samhällets ekonomi. Om man iersättningsberäkningen enbart beaktar de miljö- och riskkostnader som förnärvarande avspeglas i exempelvis skatt på kärnkraftsel och kraven på atom-ansvarighetsförsäkring, kommer staten att få betala en alltför hög ersättningtill reaktorägarna. För att motverka detta måste som en särskild förutsättningi ersättningsberäkningen införas en detaljerad samhällsekonomisk kalkyl somomfattar kärnkraftens totala miljö-, hälso- och kärnavfallskostnader i ettlivscykelperspektiv. De överskjutande externa kostnader som ägarna till desvenska kärnkraftsreaktorerna inte står för bör fördelas proportionelltmellan de svenska kärnkraftverken, och den del av detta som belöper på denreaktor som skall avvecklas skall läggas in som en kostnad för reaktorägaren iersättningsberäkningen. I enlighet med vad som sagts om överskjutande externakostnader yrkar motionärerna att hos regeringen skall begära förslagtill ändring i den föreslagna avvecklingslagen.Utskottets ställningstagandeNär det gäller frågan om den föreslagna lagstiftningens syfte som tas upp imotionen finns det anledning att erinra om att det är kärntekniklagen, med sinkaraktär av säkerhetslag, som skall tillämpas om ett beslut om återkallelse avtillstånd är motiverat av säkerhetsskäl. Den nu föreslagna lagen omkärnkraftens avveckling är avsedd att tillämpas för beslut om indragning avtillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet utan att beslutet grundas påsäkerhetsmässiga bedömningar. Att, såsom motionärerna förespråkar, i lagen angeatt den skall vara ägnad att avveckla en livsfarlig och miljöförstörandeenergiproduktion är enligt utskottets mening inte förenligt med lagstiftningenssyfte, nämligen att vara ett medel att förverkliga omställningen avenergisystemet.Även när det gäller yrkandet om att en kärnkraftsreaktors säkerhetsnivå skallutgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande vill utskottet erinra omvad som sagts om att syftet med den föreslagna lagstiftningen är attbeslut om avstängning skall kunna fattas utan att säkerhetsfrågorna över huvudtaget behöver beröras. Om det av säkerhetsskäl finns anledning att stänga enreaktor, skall den frågan prövas enligt kärntekniklagens regler, inte enligtden nu föreslagna avvecklingslagen. Vid ett avstängningsbeslut enligtkärntekniklagen blir ersättningsfrågan inte aktuell. Utskottet anser med hänsyntill det anförda att det vore principiellt fel att i den föreslagna lagen ta insäkerhetsaspekter som en särskild grund för ersättningens bestämmande.När det gäller motionärernas kritik mot 40-årsregeln anser utskottet att den25-åriga drifttid som i motionen förordas som schablon vid beräkningen aversättningen med all sannolikhet i vissa fall kan antas leda till så lågaersättningsnivåer att de inte är förenliga med omegendomsskyddet, särskilt som utgick från att ärden tekniska livslängden för en reaktor. Utskottet har mot denna bakgrund ingetatt erinra mot den föreslagna bestämmelsen om att ersättningen skall bestämmasutifrån antagandet att en reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år.Även i fråga om yrkandet att som en särskild förutsättning förersättningsberäkningen införa en samhällsekonomisk kalkyl anser utskottet atten sådan beräkningsgrund skulle kunna leda till ersättningsnivåer som inte ärförenliga med om egendomsskyddet.Till följd av det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:N6 (mp) i nuberörda delar. beträffande avslag på propositionenatt avslår motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 och 1997/98:N5,res. 1 (m, fp, kd)2. beträffande lagens utformningatt med avslag på motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5 antar det iproposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftensavveckling såvitt avser 1 och 7 §§,res. 2 (mp)3. beträffande lagförslagen i övrigtatt antar de i proposition 1996/97:176 framlagda förslagen tilla) lag om kärnkraftens avveckling i den mån det inte omfattas avutskottets hemställan i det föregående,b) lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.Stockholm den 4 december 1997På näringsutskottets vägnarBirgitta JohanssonI beslutet har deltagit: (), ()*, SylviaLindgren (s), ()*, (), (),()*, (), (), (), ()*, ()*, (), (),(), () och ()*. *) Har ej deltagit i besluten under momenten 2 och 3. Avslag på propositionen (mom. 1)(), (), (), (),() och () anserdels att utskottets ställningstagande i avsnittet om avslag på propositionenbort ha följande lydelse:I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärendenfattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle attbedöma ärendet i hela dess vidd. En förutsättning för att skall kunnagöra en sådan bedömning är att regeringen presenterar ett fullgott berednings-underlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör,har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet ärinfört i grundlagen, 7 kap. 2 § RF. Trots detta förhållande har utskottet möttbetydande svårigheter vid sina ansträngningar att från få delav underlagsmaterialet till propositionen. En för utskottets bedömningar viktigpromemoria har kommit utskottet till del först efter att uppgifter om dessförekomst publicerats i pressen. Ytterligare en promemoria, medkostnadsberäkningar, har efter en första vägran överlämnats till utskottetförst någon dag före ärendets justering. har därmedheller inte haft möjlighet att beakta materialet vid sin behandling av ärendet.Regeringskansliet har slutligen vägrat att ge utskottet uppgift om vilkapromemorior som upprättats som underlag för de s.k. energiöverläggningarna.Regeringens ståndpunkt är nu att allt för lagstiftningsärendet relevantunderlagsmaterial har överlämnats till utskottet. Om så är fallet nödgasutskottet konstatera att regeringens beredning av ärendet varit så knapphändigoch bristfällig att propositionen inte kan läggas till grund för ett riksdagensbeslut.När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2 kap.18 § RF har utskottettill att börja med att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodoseangelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart attgenomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet påatt vara ett angeläget allmänt intresse i RF.Enligt utskottets uppfattning är dock det allmänna syftet med den föreslagnalagstiftningen varken preciserat eller analyserat, särskilt inte med hänsyntill att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast skallkunna användas som en sista utväg enligt förarbetena till den nämndabestämmelsen i RF.Lagstiftaren har att visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresseoch denne har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag sommöjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad attfrämja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna ärnödvändiga.Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt RFatt den drabbade skall vara tillförsäkrad ?ersättning för förlusten?. I denföreslagna lagen föreskrivs en sådan rätt till ersättning av staten. Blandannat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan under nästa budgetår.Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på denersättning som kan bli aktuell. Detta är enligt utskottet ett minimikrav föratt skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ettlagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driftenvid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden istorleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte skeutan att propositionen också kompletteras med uppgifter om de ekonomiska konse-kvenserna. Det kan parentetiskt nämnas att det ansvariga statsrådet haråberopat förhandlingstaktiska motiv för att inte före förhandlingarna medSydkraft AB avslöja regeringens bedömning av storleken på ett kommandeskadestånd. Enligt utskottets mening kan emellertid inte förhandlingstekniskaaspekter åberopas som motiv för att skall fatta beslut helt i blindo.En lämpligare ordning hade då varit att regeringen först förhandlade medSydkraft AB och sedan vände sig till . Även i övrigt saknaskonsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en ellerflera reaktorer har på industriinvesteringar och sysselsättning. Från sida har tidigare framhållits viktenav att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Det nuframlagda lagförslaget uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas tillgrund för beslut utan betydande kompletteringar.Vidare anser sig utskottet inte fullt ut kunna bedöma förslagetsöverensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således intekunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten.När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit enbestämmelse enligt vilken antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunnanyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan ävenbegränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den enaparten, staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortaredrifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvistutformad.