bet · GK01FiU15 · 1997-05-20 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:52 Den kommunalaredovisningen jämte sex motioner som väckts med anledning av propositionen.Därtill behandlas en motion som väckts under allmänna motionstiden. Ipropositionen föreslås dels en ny lag om redovisning, dels ändringari kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985: 894). Utskottetbehandlar dessutom ett förslag i vårpropositionen (prop. 1996/97:150, yrk.82-84) om ändring av de tidigare förslagen jämte ett yrkande som väckts medanledning av vårpropositionen.Utskottet biträder i betänkandet i allt väsentligt propositionernas förslag.De föreslagna ändringarna i kommunallagen och kommunalförbundslagen innebäratt ett balanskrav införs, dvs. kommuner, landsting och kommunalförbund skallvarje år upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Omett negativt resultat uppstår skall detta regleras i budgeten senast två årefter det år det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skälföreligger kan undantag från regleringskravet göras.Det förslag till ny redovisningslag för kommuner, landsting ochkommunalförbund som utskottet tillstyrker bygger på bokföringslagen,årsredovisningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting.Lagförslaget innehåller bl.a. regler om redovisning av pensionsåtagandenenligt den s.k. blandade modellen.Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.Balanskrav och reglerna för redovisning av pensionsåtaganden får börjatillämpas senare än , dock senast avseende räkenskapsåret2000.Utskottet föreslår vissa lagtekniska förändringar av propositionsförslagen.Två av justeringarna initierades av i yttrande 1996/97:KU7y Den kommunala redovisningen. För det första föreslås en ändring avförslaget till redovisningslag som innebär att en kommun måste redovisa vilkaskäl som föreligger för att frångå regleringskravet. För det andra föreslås enjustering av kommunallagen med den innebörden att beslut om att frångåregleringskravet ej skall kunna domstolsprövas.Vad beträffar de förslag som framförs i motioner har utskottet beslutatavstyrka dessa med ett undantag. I proposition 1996/97:52 föreslogs attbalans- kravet för kommuner och kommunalförbund skulle börja tillämpas år1999. I vårpropositionen lade regeringen fram ett förslag om att balanskravetbör skjutas fram för dessa , vilket utskottet funnit anledning atttillstyrka med anledning av den ekonomiska situationen i kommunerna.Vänsterpartiet föreslog i sin motion att balanskravet skulle skjutas fram ettår vilket därmed delvis tillgodosetts.Till betänkandet har fogats 17 reservationer och 1 särskilt yttrande.PropositionernaI proposition 1996/97:52 yrkas att antar regeringens förslag till1. lag om redovisning (1996:000),2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),3. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).I proposition 1996/97:150 yrkas82. att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1997:000) om redovisning,83. att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900),84. att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet. Motioner med anledning av proposition 1996/97:521996/97:Fi29 av m.fl. (m) vari yrkas1. att beslutar om ändring av regeringens förslag beträffande dets.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inriktningen av den kommunala redovisningen,3. att beslutar om kompletterande redovisning av avtalspensioner ienlighet med vad som anförts i motionen.1996/97:Fi30 av de () vari yrkas1. att avslår regeringens förslag vad avser 5 kap. 4 § lag omkommunal redovisning i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den1 skall redovisas i kommuners och landstings balansräkning ienlighet med vad som anförts i motionen.1996/97:Fi31 av Per m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag om balanskrav för kommuner ochlandsting,2. att , under förutsättning att yrkande 1 ej bifalls, beslutar attbalanskravet för kommuner och landsting senareläggs ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om redovisning av pensionsåtaganden.1996/97:Fi32 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om krav på budgetbalans för staten,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en skärpt finansieringsprincip,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om likformighet i behandlingen av realisationsvinster och -förluster,samt vinster och förluster i kommunala bolag,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om preciseringar om vad som i detta sammanhang avses med godredovisningssed,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om redovisning av avskrivningar,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förtydligande av reglerna för pensionsavsättning.1996/97:Fi33 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven,2. att av regeringen begär precisering av finansieringsprincipenstillämpning,3. att hos regeringen begär förslag till snävare precisering avbegreppet "synnerliga skäl" i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lånefinansiering,5. att hos regeringen begär förslag om regler för uppskrivning avtillgångar i enlighet med vad som anförts i motionen,6. att beslutar om tillägg i lag om redovisning medinnebörden att löner och förmåner skall preciseras i den årliga redovisningen,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om redovisning av avtalspensioner.1996/97:Fi34 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förslag till samlad redovisning av kommunens totala ekonomi.Motion med anledning av proposition 1996/97:1501996/97:Fi59 av m.fl. (m) vari yrkas10. att avslår regeringens förslag till ytterligare förskjutningav tiden av det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen.Motion från allmänna motionstiden1996/97:Fi613 av m.fl. (m) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det s.k. balanskravet i kommuner och landsting.Yttrande från konstitutionsutskottetFinansutskottet har berett tillfälle att yttra sig iärendet. yttrande (1996/97:KU7y) återfinns som bilaga2 till betänkandet. Yttrandet avgavs innan regeringen lade fram sinvårproposition och det omfattar därför inte förslaget att skjuta frambalanskravet för kommuner och kommunalförbund . ekonomi i balansEtt lagreglerat balanskravGällande bestämmelserMed kommunallag (1991:900) togs en tidigare bestämmelse omförmögenhetsskydd bort. Bestämmelsen, som första gången togs in i 1953 årskommunallag, byggde på tanken att en generation inte har rätt att förbruka vadföregående generationer ?ihopbragt till sina efterkommandes gagn?. En kommunseller ett landstings fasta och lösa egendom skulle enligt denna bestämmelseförvaltas så att förmögenheten inte minskades.Nuvarande bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen finns i 8 kap.kommunallagen. Regeländringen innebar på vissa punkter att kommunerna gavs enökad handlingsfrihet och markerade övergången från ett mer kameralt synsätt,som ansågs vara föråldrat, till ökad flexibilitet i den ekonomiskaförvaltningen. I stället för bestämmelsen om förmögenhetsskydd finns det i8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en godekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena sägs att detta är enändamålsregel som inte har några rättsverkningar i den meningen att den skallligga till grund för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenligamed god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 110).I förarbetena till regeln om ekonomisk hushållning ges ingen uttömmandebeskrivning av vad som är god ekonomisk hushållning. I stället ges där en radexempel som vägledning vid tolkningen (prop. 1990/91:117 s. 110 f., 210 f.).Ett i detta sammanhang särskilt viktigt uttalande är att det hör till godekonomisk hushållning att, sett över någon tid av inte alltför långvaraktighet, ha balans mellan inkomster och utgifter.Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerad i fråga ommedelsförvaltningen (8 kap. 2 och 3 §§). I god ekonomisk hushållning liggerbl.a. att man inte helt fritt bör sälja ut egendom för att användapengarna för löpande behov och att inte finansiera driftskostnaderna med lån.Några uttryckliga rättsliga förbud mot detta finns emellertid inte.För kommunalförbunden gäller att de genom hänvisningar till kommunallagen i 2kap. 18 § och 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen (1985:894) är skyldiga att itillämpliga delar följa vissa av kommunallagens bestämmelser om ekonomiskförvaltning.Proposition 52I proposition 52 (avsnitt 4.3) erinras om att regeringen i 1995 årskompletteringsproposition konstaterade att kommunerna och landstingen under desenaste åren haft svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiskaramar. Exempel fanns då på att man i sådana situationer underbalanserat sinbudget och lånefinansierat den löpande verksamheten. Det påpekades att enfortsatt sådan utveckling skulle undergräva den kommunala självstyrelsen(prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 77-78).Regeringen har därefter både ekonomiska vårproposition (prop.1995/96:150 s. 186) och i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1utg.omr. 25) gett uttryck för sin oro över hanteringen och utvecklingen av denkommunala ekonomin och därför betonat behovet av skärpt lagstiftning.Mot bakgrund av utvecklingen i den kommunala ekonomin och det faktum attkommunallagen inte haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen det somangeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skallvara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar enfortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapargrundförutsättningar för en långsiktig, stabil finansiell utveckling av denkommunala sektorn. Detta är, menar regeringen, inte minst viktigt om denkommunala sektorn skall kunna hantera sina framtida utbetalningar av pensionerutan att av den anledningen tvingas dra ner på sin verksamhet.I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen medinnebörd att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetar såatt intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet påbudgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnadenmellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen aveget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sättinnebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöverfinansieras med lån.I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna ochlandstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på godekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga påen nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärtresultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kangöras utan finansiering med nya lån.I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagenmed innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisadeegna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra åretefter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skälför det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Dettahandlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet ärmycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på attde åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållningbeaktas.Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionenatt en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital föratt möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annatexempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlustdärvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte regleraförlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommuneneller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtidakostnader.MotionenI motion Fi31 av Per m.fl. (v) yrkas att propositionsförslaget ombalanskrav avslås (yrkande 1). Motionärerna menar att ett lagstiftat balans-krav inkräktar på den kommunala självstyrelsen. De anför att Vänsterpartietförespråkar en sund ekonomi i kommunerna och framhäver att de har stortförtroende för att kommunpolitikerna eftersträvar detsamma. Vidare menarmotionärerna att ett balanskrav på ett skadligt sätt skulle inskränkakommunernas möjlighet att styra sin ekonomi efter det konjunkturläge sområder. Ett balanskrav skulle kunna leda till att kommunerna tvingas tillonödiga uppsägningar av personal.Konstitutionsutskottets yttrandeI sitt yttrande (1996/97:KU7y) tillstyrker att ettlagstadgat balanskrav införs.Konstitutionsutskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiskaproblemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämmaatt de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändåuppstår, hur dessa skall hanteras.Konstitutionsutskottet erinrar om att kommunerna sedan revideringen avkommunallagen 1991 har stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Detnya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativtårsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en nybestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultatskall återställas , senast efter det att detuppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerligaskäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagnaredovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen då obalansenuppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige harbeslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas omdetta. påminner i yttrandet om att även om en kommunbeslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltjämtkommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.Konstitutionsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna ombudgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligtväl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte ansesträda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna förhur ett budgetunderskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet ifråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del avunderskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att motbakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en godhushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock attsynnerliga skäl föreligger. Motion Fi31 (v), vari yrkas avslag påpropositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunalasjälvstyrelsen (yrkande 1), bör enligt mening därföravstyrkas.Till yttrandet har fogats en avvikande mening av företrädarei vari motionsförslaget om avslag förordas.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet delar uppfattning om behovet av ettbalanskrav och anser i likhet med att den grundläggandeutformningen av propositionsförslaget är väl avvägd. Utskottet konstaterar attpropositionsförslaget enligt bedömning inte kommer attinnebära att kommunernas ekonomiska självbestämmande träds för när.Finansutskottet vill för egen del betona vikten av en gynnsam ekonomiskutveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektornär en viktig del av den samlade ekonomiska politiken. Regeringen har senast ibudgetpropositionen (1996/97:1 utg.omr. 25 s. 9) aviserat sin avsikt att dettaskall uppnås. Det finansiella underskottet 1996 beräknadesi budgetpropositionen uppgå till , vilket var merän man beräknat i vårpropositionen 1996. Aktuell statistik (skr. 1996/97:118tabell 1.1) visar att det preliminära utfallet för kommunsektorns finansiellasparande kommer att uppgå till -4,, alltså återigen sämre änvad som tidigare beräknats. Det är främst kommunerna som uppvisat ett negativtfinansiellt sparande. Det är mot denna bakgrund mycket angeläget att införaett lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting med syftet att nå balansi den kommunala sektorns ekonomi.Utskottet tillstyrker således propositionens förslag att införa ettlagstadgat balanskrav och avstyrker motion Fi31 (v) yrkande 1. Utskottetövergår härefter till att behandla balanskravets utformning.Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinsterProposition 52Enligt proposition 52 (avsnitt 5.1.1) skall huvudprincipen vara att enrealisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlustskall medräknas. En realisationsvinst kan dock medräknas om det står iöverensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om den är ett led i enomstrukturering. Det kan vara fallet när en verksamhet inte längre skallbedrivas t.ex. på grund av förändringar i befolkningssammansättningen.MotionenI motion Fi32 av m.fl. (mp) påpekas att regeringens förslag,såvitt motionärerna kunnat erfara, innebär att realisationsvinster och vinsteri kommunala bolag inte skall föras upp på resultaträkningen, vilket är falletmed motsvarande förluster. Motionärerna anser att lagstiftningen bör ses överså att det skapas likformighet i behandlingen av vinster och förluster frånkommunala bolag samt realisationsvinster och realisationsförluster (yrkande3).Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet kan inledningsvis konstatera att det krav på likformighet ihanteringen av vinster och förluster från kommunala företag som motionärernaefterlyser redan är tillgodosett i propositionsförslaget. Det är vanligt attde kommunala företagen behåller sina vinstmedel eller att de förs till ettholdingbolag. En orsak till detta är självkostnadsprincipen som innebär att enkommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillförkommunen en vinst. Om emellertid en kommun t.ex. ålägger ett av sina företagett inlevereringskrav skall avkastningen redovisas som en intäkt påresultaträkningen.Vad avser realisationsvinster och realisationsförluster vill utskottetanföra följande.Redan i kravet på god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 1 §) ligger bl.a. attkommuner och landsting som erhåller försäljningsvederlag föranläggningstillgångar eller försäkringsersättning för sådan egendom användermotsvarande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller föratt betala skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar (se prop.1990/91:117 s. 211). Detta bör enligt utskottets mening utgöra en grundprincipför utformningen av balanskravets närmare innebörd. En realisering av envärdeökning i en egendom, där syftet enbart är att klara balanskravet ,skulle inte stå i överensstämmelse med kravet på god ekonomisk hushållning.Däremot kan vissa försäljningar, såsom påpekas i propositionen, stå väl iöverensstämmelse med god ekonomisk hushållning. I propositionen nämns t.ex.att förändrad befolkningssammansättning kan föranleda att behovet avanläggningstillgångar minskar. Om så är fallet, kan enligtpropositionsförslaget realisationsvinsten inräknas. Utskottet anser att dettaär ett ändamålsenligt sätt att hantera realisationsvinster på.Utskottet avstyrker motion Fi32 (mp) yrkande 3.Laglighetsprövning av synnerliga skälProposition 52Enligt proposition 52 (s. 39) är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpadatt ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerligaskäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkrävapolitiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt somlagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att tabort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen avfullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.MotionernaI motion Fi29 av m.fl. (m) menar motionärerna att propositionensförslag är urvattnat i förhållande till tidigare aviseringar. Motionärerna ärkritiska mot att kommuner och landsting själva får rätten att avgöra om enreglering av ett negativt resultat skall ske, eftersom de kan hänvisa till attsynnerliga skäl föreligger utan att dessa skäl tydligt preciserats ipropositionen. Motionärerna är även kritiska mot att kommuninnevånarna intekan besvära sig över ett sådant beslut. Därmed, anser de, lämnas fältet frittför en kommun som arbetar med stora underskott att med hänvisning till t.ex.svårigheten att åstadkomma balans utan men för den kommunala verksamhetenupphöja detta till synnerliga skäl (yrkande 1).I motion Fi34 av m.fl. (fp) biträds propositionen, menmotionärerna anser att om det visar sig att bristen på preciseringar av?synnerliga skäl? leder till oklarhet om hur bestämmelsen skall tolkas, börregeringen återkomma till med förslag till preciseringar (yrkande1). De menar, i likhet med vad som anförs i motion Fi29, att utformningen avlagprövningsregeln i kommunallagen är otillfredsställande, eftersom varjekommun och landsting själv skall avgöra när synnerliga skäl föreligger.Även i motion Fi33 av m.fl. (kd) efterlyser man en precisering avsynnerliga skäl och föreslår att hos regeringen begär förslag precisering (yrkande 3).Konstitutionsutskottets yttrandeKonstitutionsutskottet avstyrker i sitt yttrande här aktuella motioner.Enligt mening har kommunerna redan nu en skyldighetenligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rättatill eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet påbudgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I detnya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka ochtillämpa reglerna. Motion Fi29 (m) yrkande 1 bör enligtkonstitutionsutskottets mening avstyrkas.Beträffande motion Fi34 (fp) yrkande 1 anser attnågot behov att ytterligare precisera balanskravet inte synes föreligga.Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 iresultaträkningen är negativt, vilket innebär att förändringen av det egnakapitalet också är negativt. Motionen bör därför avstyrkas.Beträffande motion Fi33 (kd) yrkande 3 anför attorden synnerliga skäl ger uttryck för den restriktivitet som är motiverad ifråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ettbudgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning avrestriktiviteten behövs ej, varför anser att motionenbör avstyrkas.Till yttrandet har avvikande meningar fogats av Moderata samlingspartietsoch liberalernas företrädare.För att undanröja eventuella tvivel om att frågan om synnerliga skäl inte ären fråga som bör avgöras i domstol föreslår i sittyttrande en lagteknisk justering i förhållande till propositionsförslaget. Föratt förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skallkunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår att ensådan uttrycklig regel införs i kommunallagen.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet delar uppfattning. Utskottet avstyrkerdärför motionerna Fi29 (m) yrkande 1, Fi34 (fp) yrkande 1 samt Fi33 (kd)yrkande 3.