bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Vad somär ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, tillslut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tastill vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt ochdemokratiskt samhälle.Genom det beslut fattade på grundval av proposition 1996/97:84 Enuthållig energiförsörjning, inrättas ett långsiktigt omställningsprogram förutveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem, i vilket avvecklingen avkärnkraften ingår. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandetav omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ettangeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. Utskottet delarregeringens bedömning och inte den bedömning som görs i motion N3 (m) enligtvilken allmänintresset av en stängning av kärnkraftverk inte är tillräckligtstarkt och preciserat.Enligt RF skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogandetvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådanersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmännainskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågåendemarkanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skadauppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del avfastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.I den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning till tillståndshavareoch ägare till fastighet som använts vid reaktordrift samt till innehavare avnyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I lagen användsuttrycket ?ersättning för förlusten? vilket är det uttryck som också används igrundlagsstadgandet. När ersättningen bestäms skall enligt förslaget särskildaförutsättningar gälla. Bl.a. skall, om upphörandet av driften vid enkärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd eli , ersättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av detpris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit (s.k.influensregeln). Ersättningen skall också bestämmas utifrån antagandet att enkärnkraftsreaktor inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den försttogs i kommersiell drift.Utskottet har inget att erinra mot den s.k. influensregeln, som har sinförebild i expropriationslagen. När det gäller den s.k. 40-årsregeln anserutskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagenföreskriva att antagandet skall vara att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjasmer än ett visst antal år. Att välja som längsta möjliga livslängdförefaller enligt utskottet väl avvägt. Ersättningen enligt den föreslagnalagen skall fastställas av domstol. Sammanfattningsvis delar utskottetLagrådets uppfattning att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap.18 § andra stycket regeringsformen. Till skillnad från motionärerna i motion N4(kd) anser alltså utskottet det utrett att ersättningsreglerna i lagförslagetinte strider mot expropriationsrättsliga principer.I motion N3 (m) hävdas att lagförslaget inte är generellt utformat. Utskottetanser liksom Lagrådet att lagen uppfyller kravet på generell utformning i ochmed att den inte är begränsad till stängning av kärnkraftsreaktorerna iBarsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gällerupphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer.EuropakonventionenEnligt artikel 1 av tilläggsprotokollet till konventionenangående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna() skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sinegendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än idet allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och avfolkrättens allmänna grundsatser.Europadomstolen har ansett att de nationella myndigheterna på grund av sindirekta kunskap om sitt samhälle och dess behov i princip är mer lämpade än deninternationella domaren att värdera vad som är ?i det allmännas intresse?. Detallmänna intresset måste emellertid alltid vägas mot det enskilda intresset,och egendomsberövandet är berättigat enbart om det på rimliga grunder kan ansesatt det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet (,Mänskliga rättigheter 5 uppl. 1993 s. 249 f.)praxis vid tillämpningen av artikel 1 leder alltså tillslutsatsen att det måste vara fråga om ett proportionerligt ingrepp. Därvid harfrågan om den ersättning som den enskilde tillerkänns en avgörande betydelse.Den föreslagna lagen kan enligt utskottets mening inte anses stå i strid medEuropakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i detallmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Påståendet imotionerna N3 (m) och N4 (kd) att propositionens förslag strider motEuropakonventionen avvisas således.EG-rättenEnligt artikel F punkt 2 fördraget om den Europeiska unionen skall unionen somallmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundlägganderättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för demänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, undertecknad i den 4november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensammakonstitutionella traditioner.Enligt utskottet, som ovan gjort bedömningen att den föreslagna lagen intestrider mot , strider inte heller lagen mot EG-rätten och ärinte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffandeegendomsskyddet. Med anledning av motion N3 (m) vill utskottet ändå framhållaatt när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen måste alltidhänsyn tas till såväl , EG-rätten som regeringsformen.Detsamma gäller de beslut som fattas till följd av de av tidigarebehandlade propositionerna En uthållig energiförsörjning och Ny ellag.Sammanfattningsvis anser utskottet att lagen om avveckling av kärnkraften ärförenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen,och EG-rätten. Från denna utgångspunkt tillstyrker utskottetlagförslaget.Stockholm den 18 november 1997På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (), CatarinaRönnung (s), (), (), (m),(), (), (), MatsBerglind (s), (), (), (), NikosPapadopoulos (s) och ().Avvikande meningBirgit (), (), (m), ()och () anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärendenfattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle attbedöma ärendet utifrån hela dess vidd. För att skall kunna göra dennabedömning förutsätts att regeringen presenterar ett fullgottberedningsunderlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilkapropositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicketatt kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § regeringsformen.Utskottet anser sig inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelsemed relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspektersinverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställningtill om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet harheller inte givits möjlighet att bedöma de ekonomiska konsekvenserna avregeringens förslag då propositionen saknar en kostnadsanalys.När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2:18 regeringsformen harutskottet först att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodseangelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart attgenomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet påatt vara ett angeläget allmänt intresse i RF.Enligt utskottet är det allmänna syftet varken preciserat eller analyserat.Särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annansegendom endast får användas som en ?sista utväg? enligt förarbetena tillregeringsformen 2:18. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvalifikationskravför att sådana ingrepp alls skall få ske.Lagstiftaren skall visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse ochhar också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggörlångtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främjaangelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna ärnödvändiga.Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligtregeringsformen att den drabbade skall vara ?tillförsäkrad ersättning förförlusten?. I den föreslagna lagen föreskrivs rätt till ersättning av statenför förlusten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redannästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningenpå den ersättning som kan bli aktuell. Det är enligt utskottet ett minimikravför att skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ettlagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driftenvid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden istorleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte skeutan att propositionen också kompletteras med uppgifterna om de ekonomiskakonsekvenserna. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gällervilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på Sverigesenergiförsörjning och vilka alternativa energikällor som skall användas iframtiden. Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Utskottet har tidigare bl.a.i 1994/95:KU13 enhälligt framhållit vikten av att propositioner innehållergenomarbetade konsekvensanalyser. aktuellt lagförslag uppfyller inte dekraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydandekompletteringar.När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit enbestämmelse enligt vilket antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunnanyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan ävenbegränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den enaparten, dvs. staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligenkortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligenorättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara?processekonomiskt? stämmer inte med dess utformning i och med att staten kangöra gällande kortare drifttid för en viss reaktor vilket torde medföra attfrågan kan bli föremål för process. har dessutom tidigare uttalat attanläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd . Att ilag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inteskulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare motexpropriationsrättsliga principer vilket också framkommit vid utfrågningarna.Det kan vidare leda till att full ersättning inte tillerkänns.Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen träder ikraft och den första reaktorn avses stängas sex månadersenare. Reaktorägarna har ingen möjlighet att på så vidta åtgärder isyfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingadstängning. Under utfrågningarna har vidare framkommit att varseltiden sannoliktär oacceptabelt kort i ett EG-rätts-perspektiv. De legitima förväntningarna harspelat en betydande roll i praxis och en underlåtenhet att sättaut rimliga varseltider kan komma att strida mot EG-rättsliga principer.All lagstiftning i skall ges en generell utformning. Det innebär attlagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Denföreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generelltutformad. Med hänsyn till att de av antagna riktlinjerna förenergipolitiken endast behandlar reaktorerna i men inte övrigareaktorer samt att avställningen av reaktor nr 2 är villkorad av att bortfalletav elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning avel, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för attstänga dessa reaktorer. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär detinte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för attgenomföra en stängning, trots att näringsministern vid utfrågningen hävdatmotsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inomöverskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer bör detta klargöras avregeringen.För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionengäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmännaintresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligtproportionalitetsprincipen. Frågan om huruvida proportionalitetsprincipentillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppetkan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inledaavvecklingen med statens reaktorer har ej framkommit och därför är det inteförenligt att inleda en avveckling med privatägda reaktorer.Proportionalitetsprincipen är vidare numera en del av svensk rätt, samt enviktig grundsats inom såväl EG-rätten som svensk rätt. Det är enligt utskottetsmening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisakonsekvenserna gentemot denna princip. Särskilt inte mot bakgrund av att enrättsprövning kan komma att ske gentemot denna princip.Enligt utskottet bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är ?proportioner-ligt? hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling avkärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i Barsebäck.De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är destatligt ägda reaktorerna. För att det statliga intresset att avvecklakärnkraften skall kunna genomföras borde alltså det statliga intresset attdriva kärnkraftverk få vika, i stället för att ett enskilt intresse skallbehöva vika. Vid utfrågningarna har det vidare framkommit att det faktum attstaten avstår från att använda sin egendom i stället för andras även kan utlösaandra kontakter med EG-rätten. Investeringar av utländska ägare i svenskakärnkraftverk är reglerat i kapitalliberaliseringsdirektivet som knyter an tillde fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del avlagförslagets förenlighet med EG-rätten utretts och redovisats av regeringen.Som flera remissinstanser har påpekat är inte sakägarbegreppet tillräckligtutrett för att det med säkerhet kan sägas att ersättning i regeringsformens ochEuropakonventionens mening utgår till dem som blir direkt berörda av enkärnkraftsavvecklingMed bifall till motionerna N3 och N4 anser utskottet att bör avslåpropositionen.Konstitutionsutskottet1997-10-23Offentlig utfrågning med prof. , prof. angående Lag om kärnkraftens avvecklingOrdföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen omregeringens förslag till avvecklingslag för kärnkraftsreaktorer. Det ärnäringsutskottet som är huvudansvarigt för att bereda kommandebeslut, men där har man remitterat ärendet till för attvi skall kunna ge vår syn på de konstitutionella frågorna innannäringsutskottet tar slutlig ställning. Som underlag har vi dels regeringensdepartementspromemoria - från när vet jag inte; de dateras tyvärr aldrig - ochremissyttrandena över den promemorian, dels naturligtvis regeringensproposition inklusive Lagrådets yttrande.Vi har i velat gå grundligt till väga och kompletteramaterialet med en öppen utfrågning av experter inom områden som omfattarregeringsformens, EG-rättens och regler om egendomsskyddsamt ersättningsfrågor. Inbjudna är f.d. justitierådet ,professorn i fastighetsrätt och professorn i offentlig rättHans-Heinrich . Vi kommer att få korta inledningar från samtliga treinbjudna gäster, och därefter är det öppet för frågor frånkonstitutionsutskottets ledamöter.Ordet går först till . Var så god.Bertil : Jag kanske först skall säga några ord om den befattning jaghar tagit med det här lagförslaget tidigare, eftersom detta har vållat vissamissförstånd. Jag har varit professor och skrivit en och annan bok omfrågor som rör grundlagsskyddet. Med anledning av det kom jag i ett sent skedein i , som närmast diskuterade om det var nödvändigt att geersättning. Jag satt i en arbetsgrupp och uttalade mig närmast om abstraktafrågor. Det finns med en bilaga här, där det sägs att framställningen bygger påvissa böcker som jag har skrivit osv. Däremot tog jag inte del - det har sagts,men det är ett missförstånd - i departementets arbete med den här saken. Närjag såg den här promemorian var den en fullständig nyhet för mig. Jag är bl.a.adjungerad professor i mark- och miljörätt i , och då det låg på mittområde skrev jag ihop ett remissyttrande där jag bl.a. sade, utan någon längrediskussion, att det här såvitt jag förstod var grundlagsenligt. Sedan hade jagen hel del andra invändningar mot förslaget, vilket jag inte var särskiltförtjust i, men det var alltså fullt grundlagsenligt.Jag skall väl säga att läget nu kanske har blivit litet annorlunda. Ipromemorian ser man ju inte riktigt vad det är för invändningar som framställtsmot förslaget.Det har också i massmedierna förekommit en uppgift om att jag skulle varakärnkraftskritiker. Det är nog fel, i varje fall när det gäller min nuvarandeståndpunkt. Min allmänna inställning är att jag är väldigt tveksam till de härfrågorna. Jag är visserligen miljöintresserad, men därav behöver inte utanvidare följa att man är kärnkraftskritiker. Min inställning är nog något så närneutral på den punkten. Personligen är jag inte särskilt entusiastisk förkärnkraftsavveckling, men det spelar ju ingen roll i det här sammanhanget.Något annat som kanske påverkar min trovärdighet är att jag har suttit iLagrådet , och jag har skrivit en del omLagrådets uppgifter och sådant. Det kanske man också bör ta hänsyn till.Slutligen vill jag säga beträffande trovärdigheten att jag däremot inte ansermig vara någon riktig expert på konstitutionell rätt. De arbeten, professureroch sådant, som jag har haft har rört civilrätt. Jag har närmast av misstag, aven händelse, kommit in och skrivit ett par böcker om det här. Men jag är intebland de förnämsta specialisterna på konstitutionell rätt här i landet; det vetnog alla, professorer och andra. Jag intresserar mig för just de här frågorna,men sedan är jag rätt dålig på en hel del frågor. Inte minst bör det observerasatt jag har väldigt litet att säga om EG-rätt. Det vågar jag inte alls uttalamig om. Där är jag tämligen okunnig.Jag skall då kanske börja med att säga några ord om det här lagförslaget.Beträffande grundlagstolkning menar jag och de flesta andra att man visserligenskall tolka en grundlag som annan lagstiftning. Det sägs allmänt. Men man fårvara särskilt noga med rättighetsreglerna. Där skall man gå på ordalagen. Om deger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven attdet inte var så allvarligt menat och liknande. Den diskussionen har förekommit,vilket dock inte har så stor betydelse i det här sammanhanget. Man får tagrundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får ocksåbeakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. Det ärden inställning som bl.a. Lagrådet har haft när det yttrat sig övermiljöbalken. Man säger ungefär samma sak som jag har sagt , och det är alltsåutgångspunkten.Den första frågan i 2:18, som blivit så omdiskuterad, gäller att ingreppetbara skall vara tillåtet om det krävs för att tillgodose angelägna allmännaintressen. Det där är ju ett oklart uttryck, och det är väldigt svårt att sägavad som är angelägna allmänna intressen. I det här fallet föreställde jag migfrån början att de angelägna allmänna intressen som det gällde här framför alltvar säkerhetsskäl och vissa miljöskäl. Jag menar fortfarande att det med enrent juridisk bedömning är ett godtagbart allmänt intresse särskilt att göranågonting åt och eventuellt också . Det är alltså en rentjuridisk bedömning. I fråga om skadestånd och sådant brukar man ju tala om enrisk. Man säger då att en skada visserligen kan vara väldigt osannolik, men omdet kan tänkas bli en förfärligt stor skada skall man också beakta den härlilla risken. När det är fråga om kärnkraftverk i närheten av två tre storastäder, som fallet är med , menar jag att man vid en juridiskbedömning skulle kunna tänka sig att det är ett acceptabelt allmänt intresseatt stänga kraftverket - kanske också i fråga om , medan de övrigakärnkraftverken inte har ett sådant läge.Jag föreställde mig då att det var detta som var det avgörande. Sedan har manemellertid i propositionen kommit med det välkända resonemanget om att det härskulle vara en omställning till ett mer miljövänligt samhälle. Det är svårt attsäga något om de realistiska möjligheterna för det, och jag kanske inte haranledning att uttala mig om dem. Men att märka är att man då, såvitt jagförstår, åberopar en annan synpunkt än vad man från början tänkte sig. Frånbörjan kunde man säga att angelägna allmänna intressen också framgick avriksdagens beslut och folkomröstningen kring 1980 och sådana saker, men detåberopas inte så mycket i propositionen. Av den anledningen kan man vara litetfundersam över det här med angelägna allmänna intressen.Men här är det en sak, vilket också Lagrådet har framhållit, som gör attsådana här betänkligheter inte väger så tungt. proposition med denhär ändringen i äganderättsregeln säger regeringen att angelägna allmännaintressen delvis är en fråga om en politisk värdering. Man har även en delandra utläggningar, men det är alldeles tydligt att här lämnas stort utrymmeför politiska värderingar. Jag måste säga att jag som jurist var förvånad ochinte särskilt lycklig över det här uttalandet. Jag menade att det varförvånansvärt, särskilt med tanke på att det var en borgerlig regering som ladefram propositionen, och det stämde illa med den allmänna inställning som manbrukar höra från det hållet beträffande politik och juridik. Man sade alltsåatt en politisk värdering skulle vara väsentlig för en grundlagsregelstolkning.Sedan har jag dock funderat mer och kommit fram till att det kanske inte ärså mycket annat att göra med en sådan här regel. Både här och i många andrasituationer med sådana här ingrepp är det ju fråga om värderingar som kan varaväldigt olika och som inte går att uttrycka i pengar och liknande. Närmiljösynpunkter och säkerhetsskäl, som i det här fallet, blir aktuella kan manresonera på olika sätt. Man kan inte säga att det finns någon absolut juridisksanning, och därför kanske uttalandet i propositionen trots allt ärförsvarligt.Därför menar jag att det är väldigt svårt att komma fram tillgrundlagsstridighet på den här punkten, när man i en färsk grundlagsregellämnar sådana här möjligheter öppna. Om jag hade suttit i Lagrådet skulle jagha haft svårt att komma till något annat resultat. Hade man gjort det och t.ex.sagt att man här anser att det inte är tillräckligt angelägna allmännaintressen, då skulle det kanske finnas skäl att säga att här har Lagrådet givituttryck för en politisk värdering. Därför menar jag för min del - fast jag vetatt det är omstritt - att Lagrådet inte har kunnat göra så mycket annat såsomden här regeln och motiven är utformade. Även om Lagrådet kan ha känt sigskeptiskt till hela den här avvecklingshistorien är det svårt att komma längre.Man skulle kunna säga mer om detta, men jag skall inte bli för långrandig.Sedan är det detta med ersättningen och dess storlek. Där är grundlagenväldigt olyckligt utformad. Den är motsägande. Först skall det utgå ersättningför förlusten, och då verkar det ju mycket trevligt för ägaren. Men sedan targrundlagen tillbaka det och säger: ?enligt grunder som bestäms i lag?. Och detär tydligen alldeles avsiktligt, ty då den här grundlagsregeln tillkom var detju så, och det ville man inte ändra på, att det fanns en hel delersättningsregler som inte gav full ersättning för förlusten, bl.a.expropriationsregler. Det var alltså tydligen meningen. Men det är naturligtvisväldigt olyckligt att en grundlagsregel har den här utformningen.Denna fråga har jag behandlat utförligt i en bok , där jag resonerarfram och tillbaka och inte kommer till något säkert resultat.