bet · GK01SfU12 · 1997-05-27 00:00:00 — Syftet med försöksverksamheten är attskapa drivkrafter inom systemen för socialförsäkring respektive hälso- ochsjukvård för ett bättre utnyttjande av de gemensamma resurserna.RFV och har i en gemensam slutrapport (Finansiell samordning1997:1) anfört bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationernapåtagligt har förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöketför att skapa insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas förpatienter och försäkrade av gemensamma insatser.Enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordningmellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst får, omregeringen medger det, en allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommunsom har kommit överens om det bedriva sådan försöksverksamhet i syfte attpröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser(SOCSAM). Försöksverksamheten, som är begränsad till högst fem försöksområden,startade och skall avslutas senast vid utgången av år 2000.PropositionenI propositionens avsnitt 7.6 framhålls att det finns ett stort behov av effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunnatillgodose enskilda människors behov av olika stödåtgärder. Många människormed långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kan lätthamna i en gråzon mellan de olika ersättningssystemen eftersom problembildeninte renodlat faller inom någon viss myndighets ansvarsområde. Det finnsdärför starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga samverkansmodeller somger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbete.Enligt vad som anförs i propositionen är det nu dags att införa en möjlighettill frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla somär i behov av särskilda insatser. Arbetet bör därför inriktas på generellalösningar. Framtida lokala samverkansprojekt skall inte behöva något särskiltgodkännande av regeringen eller respektive myndigheter. Det är de enskildaaktörerna själva som enligt propositionen bör besluta om att bedriva samverkanutifrån lokala förutsättningar och behov.Det föreligger däremot enligt propositionen inte behov av ytterligareförsöksverksamhet vad avser olika samverkansmodeller inomrehabiliteringsområdet utöver dem som bedrivs. Nya strukturellasamverkansmodeller bör därför övervägas först när utvärdering av pågåendeförsöksverksamheter med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso-och sjukvård och socialtjänst har redovisats.I propositionen föreslås att följande riktlinjer gäller för samverkan inomrehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998:- Gemensamma verksamhets- och handlingsplaner bör upprättas på centralmyndighets- och regionnivå liksom program för gemensam utbildning.- Försäkringskassorna bör inom ramen för särskilda medel ges möjlighet attbedriva olika projekt i syfte att bl.a. uppnå samverkansvinster.- Samverkansprojekt ges en gemensam ram för åtgärder och insatser men deekonomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning.- En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar med medel som står iproportion till deras ansvar för åtgärder för den grupp somsamverkansprojektet riktar sig till.- Resultaten av samverkansprojekten skall systematiskt följas upp.- Användningen av medel avsedda för samverkansprojekt skall gemensamtutvärderas av RFV, och Arbetsmarknadsstyrelsen.När det gäller frågan om gemensamma mål framhålls i propositionen att mål- ochresultatstyrning blir allt vanligare inom hela den offentliga sektorn.Eftersom det är först när lokala lösningar tillåts som lokala problem kanlösas måste målstyrning gälla även för den lokala nivån.Enligt vad som anges i propositionen saknas t.ex. gemensamma mål för sådantsom flera myndigheter har ett gemensamt ansvar för eller så strider målendelvis mot varandra. Detta framgår av regleringsbreven för ,och socialförsäkringsadministrationen för budgetåret1995/96.I propositionen framhålls att det är nödvändigt att vissa gemensammaövergripande mål formuleras och att regeringen bör vara tydlig i sitt uppdragtill myndigheterna. Uppdraget bör därför göras likalydande för de berördamyndigheterna och regleringsbreven bör enligt propositionen innehålla bådemyndighetsspecifika och myndighetsgemensamma mål, uppdrag ochredovisningskrav. Resultatuppföljningen bör också ske gemensamt.Det gemensamma målet för de samverkande myndigheterna bör enligtpropositionen vara att personer i t.ex. utsatta grupper, som saknar fastförankring på arbetsmarknaden, i så stor utsträckning som möjligt, skallbefinna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete. Målet kan också vara attinom en överblickbar framtid uppnå resultat i form av t.ex. kortaresjukskrivningstider, minskade kostnader för sjukpenning ochförtidspension/sjukbidrag samt färre socialbidragstagare.I fråga om gemensam ram har enligt vad som anförs i propositionen en särskildutredare haft i uppdrag att kartlägga olika lokala samverkansprojekt inomrehabiliteringsområdet. I betänkandet - en kartläggning av lokalasamverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85) konstateras bl.a.att bristen på pengar inte är det största problemet. Problemet är i stället deregelverk som styr vem som får disponera medlen och för vilka ändamål dessamedel får användas. Utredningens slutsats är att det går att uppnå betydandesamverkanseffekter utan att sammanläggning av olika medel är nödvändig.Utredningen förordar en lösning som innebär att samverkansprojekt bör ha engemensam ram för åtgärder och insatser, men att de ekonomiska besluten börfattas av respektive myndighet/förvaltning.I propositionen framhålls att det inte i första hand behövs ytterligareresurser till samverkansområdet. Det gäller i stället att mobiliseraorganisationernas egna resurser och möjligheter. Det är inte heller nödvändigtmed sammanslagningar av resurser utan det går enligt propositionen att kommalångt med att medelsramar sätts upp inom respektive myndighet/förvaltning föranvändning i samverkansprojekt. Det är dock viktigt att det för varje projektklart anges vad projektet skall syfta till och vad som ingår i den ekonomiskaramen med avseende på projektets egna kostnader, försörjningsmedel ochåtgärdsmedel. I den överenskommelse som görs kan enligt propositionen mycketväl även kostnader för försörjning ingå utan att medlen för den skull blirgemensamma.Samverkansprojekt bör därför ges en gemensam ram för åtgärder och insatsermen de ekonomiska besluten fattas av respektive myndighet eller förvaltning.En förutsättning är enligt propositionen att alla inblandade parter bidrar medmedel som står i proportion till deras ansvar för åtgärder för den grupp somsamverkansprojektet riktar sig till.Enligt vad som anges i propositionen har regeringen i den ekonomiskavårpropositionen (prop. 1996/97:150) beräknat ramen för utgiftsområde 10 medbeaktande av att försäkringskassorna inom ramen för särskildamedel skall ges möjlighet att bedriva olika projekt bl.a. i syfte att uppnåsamverkansvinster. Medlen ställs till försäkringskassornas förfogande genom ensammanläggning av medel som är avsatta för köp avarbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster, arbetstekniska hjälpmedel,läkarutlåtanden och läkarundersökningar. Dessutom tillförs vissa ytterligaremedel för detta ändamål.När det gäller utvärdering anförs i propositionen att det har framkommit attuppföljningsaspekterna eller formen för resultatredovisningen sällan hardiskuterats vid planeringen av projekt. Instrumenten för uppföljning ochresultatmätning har vidare konstaterats vara få och trubbiga.Ett första steg mot bättre uppföljning och utvärdering avsamverkansprojekten är enligt propositionen att dokumentationen förbättras såatt det är möjligt att få reda på vilka resurser som avsatts och till vad dehar använts. Det är vidare betydelsefullt att samverkansparterna redan vidstarten av ett projekt har tillförsäkrat sig tillgång tillutvärderingskompetens och reserverat medel för detta. Resultaten avsamverkansprojekten skall därför systematiskt följas upp och användningen avmedel avsedda för samverkansprojekt gemensamt utvärderas av RFV,och Arbetsmarknadsstyrelsen.Såvitt gäller könsperspektiv framhålls i propositionen att en fortsatt ochpermanentad lokal samverkan blir effektivare om ett genomtänkt könsper-spektiv präglar verksamheterna. Det innebär att hänsyn tas till att kvinnoroch män ofta har olika livserfarenheter och olika villkor och attityder it.ex. Könsperspektiv innebär att olikheterna bejakas och attkunskaperna om detta används för att anpassa verksamheten och åtgärderna såatt både kvinnor och män på ett likvärdigt sätt kan rehabiliteras tillbakatill egen försörjning. Det kan t.ex. vara nödvändigt att använda olika metoderför kvinnor och män för att skapa goda rehabiliteringsmöjligheter för alla.I propositionen konstateras dock att den särskilde utredaren i betänkandeSOU 1996:85 funnit att det så gott som helt saknas ett genomtänkt könsper-spektiv i de projekt som utredningen studerat. Vidare konstateras att det avutvärderingsrapporten samordning 1997:1 bl.a. framgår att enkraftig systematisk ökning av kvinnors sjukskrivning har skett under senare årliksom att rehabiliteringens effekter är mindre påtagliga för kvinnor än förmän.I propositionen anförs att kravet på att ett könsperspektiv skall präglaarbetet särskilt bör framgå av uppdragen till de samverkande myndigheterna ochförvaltningarna. Könsperspektivet bör även ges särskilt utrymme i t.ex.utbildningar samt olika rehabiliteringsinsatser redovisas separerade för mänoch kvinnor.MotionerI några av motionerna tas frågan upp om införande av FINSAM-modellen i helalandet. I motion Sf35 yrkande 10 av m.fl. (m) begärs förslagpå finansiell samverkan mellan socialförsäkringen, hälso- och sjukvården ochkommunerna. Motionärerna anser att FINSAM-försöken bör permanentas ochlagregleras fr.o.m. . I motion Sf38 yrkande 5 av . (fp) begärs ett tillkännagivande om att aktivera försäkringspengar isyfte att korta köer och förbättra rehabiliteringen m.m. Motionärerna anseratt idén med FINSAM bör utvecklas till att gälla alla landsting. Även LarsLeijonborg m.fl. (fp) begär i motion Sf242 yrkande 4 ett tillkännagivande omen utredning som undersöker möjligheterna att överföra hela ansvaret försjukförsäkringen till landstingen. Enligt motionärerna har FINSAM-försökeninneburit att kostnaden för sjukförsäkringen har minskat med 3 - 7 %.Resultaten av försöken har således varit lyckade och bör därför ligga tillgrund för överväganden om överföring till landstingen. (kd) begär i motion Sf37 yrkande 5 förslag på lokal finansiellsamverkan. Motionärerna anser att FINSAM-modellen bör införas i hela landetfrån den 1 januari 1998.I två motioner berörs frågor som rör olika villlkor för kvinnors och mänsrehabilitering. I motion Sf35 yrkande 12 av m.fl. (m) begärsett tillkännagivande om rättvisa villkor mellan kvinnor och män irehabiliteringsarbetet. Motionärerna anser att det är oacceptabelt att kvinnorfår kortare och sämre rehabilitering än män. I motion Sf39 av . (v) begärs i yrkande 14 ett tillkännagivande om särskild utbildning ommain-streaming i de olika samverkansprojekten. Motionärerna anser att det böruppdras åt myndigheterna i de olika samverkansprojekten att genomföra enutbildning rörande kvinnors och mäns olika situation.I två motioner tas frågan om helhetsperspektiv upp. I motion Sf225 yrkande12 av m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att människanshela situation skall beaktas vid bedömning av kvalifikationskrav tilllångvariga socialförsäkringar. I motion Sf251 av m.fl. (s)begärs ett tillkännagivande om behovet av ett bredare perspektiv vid bedömningav ohälsoförsäkringen. Enligt motionärerna bör det utredas om inteförsäkringen borde ha andra parametrar än rent medicinska bedömningar.I motion Sf39 av m.fl. (v) begärs i yrkande 7 etttillkännagivande om resurser till rehabilitering. Enligt motionärerna behövsmer resurser till rehabilitering. I samma motion yrkandena 8 och 11 begärs 100miljoner kronor för att underlätta försäkringskassornas arbete medrehabilitering och för rehabiliteringsverksamheten. Iyrkande 13 begär motionärerna ett tillkännagivande om samverkan mellanmyndigheter när det gäller rehabiliteringen. De anser att samverkan ärnödvändig, men att problemet med olika regler inom de olika systemen vadgäller ersättningen måste lösas.I motion Sf40 yrkande 9 av och () begärs etttillkännagivande om sammanslagning av arbetsförmedling, försäkringskassa ochdelar av kommunernas socialtjänst på lokal nivå. Motionärerna anser att ensammanslagning av dessa myndigheter till en organisation ligger i linje medförslaget att slå samman försäkringarna vid långvarig ohälsa och arbetslöshettill en försäkring. Enligt motionärerna skulle en sådan åtgärd väsentligtförbättra möjligheterna till samverkan.UtskottetI det föregående har vissa grundläggande principer för ett försäkringsskyddvid sjukdom och rehabilitering slagits fast. En viktig princip är attmöjligheterna till rehabilitering måste finnas inbyggda i systemet. Människorsmöjligheter att återvända till ett normalt liv efter sjukdom eller skada måsteenligt utskottets mening genomsyra den allmänna försäkringen. En bra ocheffektiv rehabilitering är viktig både ur individens och samhälletsperspektiv. För individen leder den till minskat lidande och en störremöjlighet att komma tillbaka till ett aktivt liv. För samhället innebär denminskade kostnader för både sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården.På sätt som framhållits i propositionen finns det dock risk att människormed sammansatta problem såsom långvarig arbetslöshet i kombination medpsykosociala eller hälsomässiga problem hamnar mellan olika ersättningssystemeftersom problembilden inte renodlat faller inom någon viss myndighetsansvarsområde.Problem av detta slag har uppmärksammats av utskottet i samband med dentidigare nämnda ändringen av kriterierna för rätt till sjukpenning ochförtidspension. En utgångspunkt för de fr.o.m. ändradekriterierna är en önskan att åstadkomma en renodling av trygghetssystemenutifrån olika orsaker till behovet av insats där sjukpenning ochförtidspension skall vara ett skydd vid i huvudsak medicinskt grundadnedsättning av arbetsförmågan. Utskottet, som tillstyrkte förslaget, framhölli betänkande 1996/97:SfU6 bl.a. att renodlingen av försäkringen inte får ledatill att en arbetsoförmåga som huvudsakligen grundar sig på medicinska orsakerskall ?delas upp? för att i olika delar hänföras till andra orsaker, såsomarbetsmarknadsmässiga eller sociala, när sådana finns. Enligt utskottet skalldär en medicinsk orsak innebär en nedsatt arbetsförmåga sjukpenning ellerförtidspension kunna utges även om det finns vissa inslag av t.ex. socialkaraktär som inverkar på arbetsoförmågan. Utskottet framhöll också vikten avatt en samsyn finns mellan RFV och försäkringskassorna å ena sidan samtarbetsmarknadsmyndigheterna å andra sidan vad gäller att bedöma om en personär att anse som arbetsför. Utskottet förutsatte därvid ett samarbetemyndigheterna emellan såväl i enskilda fall som på central nivå. Utskottetavstyrkte därmed motionsyrkanden om bl.a. samordningsproblem.I fråga om bl.a. uppföljning framhöll utskottet att det finns anledning attnoga följa upp effekterna av förslagen och att det är angeläget att undersökavilka möjligheter som finns att undanröja problem som har sin grund ibristande överensstämmelse mellan olika trygghetssystem. Utskottet avstyrktedärmed bifall till motionsyrkanden i frågan.Regeringen har i den nu behandlade propositionen lagt fram förslag tillriktlinjer för samverkan inom rehabiliteringsområdet somenligt utskottets uppfattning huvudsakligen tillgodoser behoven av samordningoch samsyn mellan myndigheter såväl i enskilda fall som på central nivå.Utskottet är av den uppfattningen att det inte i första hand är behov avregeländringar eller avsaknaden av resurser totalt sett som är det storabekymret när det gäller att åstadkomma en bättre och samordnad rehabilitering.Inte heller är en sammanslagning av resurser och/eller myndigheter någonlösning på problemet. Däremot är, som framhålls i propositionen, mål- ochresultatstyrning av avgörande betydelse. Utan en medveten och uttryckligstyrning saknas enligt utskottet förutsättningar att komma till rätta mednuvarande problem. En sådan styrning bör komma till uttryck bl.a. iregleringsbreven till myndigheterna. Dessa bör följas upp av i propositionenangivna gemensamma verksamhets- och handlingsplaner upprättade på centralmyndighets- och regionnivå. Även program för gemensam utbildning underlättaren gemensam utveckling.Liksom regeringen anser utskottet att det generellt bör införas en möjlighettill frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja personersom är i behov av särskilda insatser. I motsats till de lokalaförsöksverksamheterna skall sådana samverkansprojekt inte behöva någotsärskilt godkännande av regeringen eller av någon myndighet. Däremot är detnödvändigt att samverkansprojekten ges en gemensam ram för åtgärder ochinsatser men att de ekonomiska besluten fattas av respektivemyndighet/förvaltning.För att försäkringskassorna skall ha möjlighet att bedriva olika projekt isyfte att uppnå samverkansvinster är det enligt utskottet viktigt att detfinns särskilda medel för detta ändamål. I propositionen anges att sådanamedel skall ställas till kassornas förfogande dels genom en sammanläggning avredan befintliga medel för bl.a. köp av arbetslivsinriktaderehabiliteringstjänster, dels genom ett tillskott av ytterligare medel.Utskottet anser att förslagen till riktlinjer öppnar för ett effektivareutnyttjande av samhällets samlade resurser och att människors behov avstödåtgärder därmed bättre kan tillgodoses än . Utskottettillstyrker regeringens förslag till inriktning av samverkan inomrehabiliteringsområdet.Med bakgrund av det anförda kan utskottet inte förorda en lösning sominnebär att FINSAM-modellen nu permanentas och införs i hela landet. Utskotteterinrar om att nya strukturella samverkansmodeller enligtpropositionen bör övervägas när utvärdering av pågående försöksverksamhetermed finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård ochsocialtjänst har redovisats. Utskottet avstyrker motionerna Sf35 (m) yrkande10, Sf38 (fp) yrkande 5, Sf242 (fp) yrkande 4 och Sf37 (kd) yrkande 5. Medhänvisning till det anförda avstyrks vidare motionerna Sf39 (v) yrkande 13 ochSf40 (mp) yrkande 9. Motion Sf39 yrkande 7 får anses tillgodosedd med vadutskottet anfört ovan.Vad gäller frågan om olika villkor för kvinnors och mäns rehabilitering kankonstateras att det av betänkande SOU 1996:85 framgår att det så gott som heltsaknas ett genomtänkt könsperspektiv i de projekt som utredningen studerat.Enligt utskottets mening är detta nedslående, i synnerhet som det avutvärderingsrapporten samordning 1997:1 framgår att en kraftigsystematisk ökning av kvinnors sjukskrivning har skett , liksomatt rehabiliteringens effekter är mindre påtagliga för kvinnor än för män.Utskottet noterar dock med tillfredsställelse att regeringen har anfört attkravet på ett könsperspektiv särskilt bör framgå av uppdragen till desamverkande myndigheterna och förvaltningarna och att könsperspektivet bör gesutrymme i t.ex. utbildningar. Med det anförda anser utskottet att motionernaSf35 (m) yrkande 12 och Sf39 (v) yrkande 14 i vart fall huvudsakligen fåranses tillgodosedda.När det gäller frågan om ett helhetsperspektiv anser utskottet att de nyssangivna riktlinjerna för samverkan skapar förutsättningar för ett samspelmellan de olika myndigheter/förvaltningar som har ansvar för rehabiliteringen.Detta i sin tur innebär att det blir möjligt att upprätthålla en helhetssyn påindividen, trots den renodling som skett t.ex. vad gäller gränsdragningenmellan systemen för ersättning vid sjukdom och arbetslöshetsförsäkringrespektive socialbidrag. Med det anförda får motionerna Sf225 (mp) yrkande 12och Sf251 (s) delvis anses tillgodosedda.Frågan om ytterligare resurser till försäkringskassorna har nyligenbehandlats av utskottet i yttrande 1996/97:SfU6y till finansutskottet.Utskottet anförde bl.a. att det är viktigt att regeringen inför höstensbudgetproposition beaktar behovet av en väl fungerande administration, så attsocialförsäkringen och bidragssystemen kan hanteras effektivt och rättssäkert.Utskottet ansåg bl.a. det nödvändigt att försäkringskassorna förfogar övertillräckliga resurser för att även fortsättningsvis arbeta aktivt medrehabilitering.Med beaktande av det anförda får motion Sf39 (v) yrkandena 8 och 11 ansesbesvarade.Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvarPropositionenRehabiliteringsansvaret för arbetslösa sjukskrivna ligger hosArbetsmarknadsverket och . Undersökningar som gjorts påsenare tid visar enligt propositionen (avsnitt 7.5) att det deladehuvudmannaskapet innebär ett problem i rehabiliteringen av arbetslösasjukskrivna. Enligt vad som anförs i propositionen har i betänkande SOU 1996:113 föreslagit attrehabiliteringsansvaret skall övergå till arbetsförmedlingen, som därmedskulle få samma roll för denna grupp som arbetsgivaren har för de anställda.För att detta skall fungera behöver enligt kommitténupprätta ett nära och organiserat samarbete med arbetsförmedlingen.Arbetslösa sjukskrivna är enligt propositionen en växande grupp som ofta harsammansatta problem. För att denna grupp inte skall öka är det viktigt attförsäkringskassan tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierarbehoven av rehabilitering. Enligt propositionen är det dock inte lämpligt attarbetsförmedlingen får ett sådant rehabiliteringsansvar som kommitténföreslagit bl.a. på grund av att en sådan ordning skulle innebära behov avväsentliga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag ochresurser. Arbetsförmedlingen har inte heller kännedom om de individersom är arbetslösa och sjukskrivna. Mot denna bakgrund kan enligt vadsom anges i propositionen kommitténs förslag inte läggas till grund förförändringar av nuvarande regler. Däremot bör ett utökat samarbete förstärkasoch utvecklas mellan och arbetsförmedlingen, vilket börlösas inom ramen för de s.k. särskilda medel som får tillsitt förfogande.MotionerI motion Sf38 yrkande 7 av m.fl. (fp) begärs beslut attarbetsförmedlingen skall ha ansvar för de arbetslösa sjukskrivnasrehabilitering.I motion Sf37 yrkande 4 av m.fl. (kd) begärs etttillkännagivande om arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar. Motionärernaanser att Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om arbetsförmedlingensansvar bör finnas med i de fortsatta övervägandena vad gäller att finna etteffektivt sätt att utöka det nödvändiga samarbetet.UtskottetUtskottet gör samma bedömning som regeringen i frågan om ansvaret förrehabilitering av arbetslösa sjukskrivna. Denna grupp har, som påpekas ipropositionen, ofta problem som är av sammansatt karaktär och de har mångagånger inte enbart behov av att lösa sin arbetslöshetssituation. Det handlarinte sällan om en kombination av ohälsa, arbetslöshet och sociala problem. Detfinns därför anledning anta att arbetsförmedlingen med nuvarande organisationoch resurser inte har den kompetens som behövs för att ta överrehabiliteringsansvaret för denna grupp. Mot bakgrund härav anser utskottetatt det inte bör göras någon ändring vad gäller arbetsförmedlingens ansvar förarbetslösa sjukskrivnas rehabilitering. Utskottet erinrar dock om att de ovanav utskottet tillstyrkta förslagen till riktlinjer för samverkan inomrehabiliteringsområdet ger bättre möjligheter till samarbete och samsyn mellanberörda myndigheter. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Sf38yrkande 7 och Sf37 yrkande 4.Arbetsgivarens ansvar för enskilds rehabiliteringPropositionenArbetsgivaren har enligt AFL ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktaderehabiliteringen inom eller i anslutning till den egna verksamheten.