bet · GK01JuU13 · 1997-03-04 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet en skrivelse från regeringen med enredogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll samt enmotion från den allmänna motionstiden . Utskottet föreslår attskrivelsen läggs till handlingarna och att motionen avslås. I ärendetföreligger två reservationer från (v) respektive (mp).SkrivelsenI skrivelse 1996/97:68 har regeringen () till riksdagenöverlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll den 1 juli 1995-den 30 juni 1996.Motionen1996/97:Ju717 av () vari yrkas1. att beslutar att lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll upphävs och att nuvarande bestämmelser omarbetas och försin i annan lagstiftning,2. att , om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslag tillsådan ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll att denterroristmisstänkte erbjuds samma möjligheter till rättslig prövning som i denordinära domstolsprocessen, i enlighet med vad som anförts i motionen. BakgrundSärskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes isvensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder tillförebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade detprimära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från attkomma in i eller stanna kvar i . syftade bestämmelserna tillatt skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar avhumanitära skäl ändå måste beredas en här i landet. Lagen vartidsbegränsad.Bestämmelserna ändrades under lagens giltighetstid.Sedan den 1 juli 1991 återfinns den aktuella regleringen i lagen (1991:572) omsärskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).Lagen om särskild utlänningskontrollEnligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller i korthet att en utlänningkan utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det medhänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övrigaomständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till enbrottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.Undantag görs dock för gärningar utomlands som har övervägande karaktär avpolitiskt brott.Om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskildutlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer attmeddelas får utlänningen under vissa förutsättningar tas i förvar.Har ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas på grund av att utlänningenriskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han utvisats ochverkställigheten till följd härav inhiberats kan regeringen besluta omanmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en skyldighet förutlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Härutöver gesunder vissa bestämda förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemligteleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Ett beslut av regeringenom anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller i längst . En förlängningför tiden därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan överklagasav utlänningen och av . Härutöver gäller att ocksåregeringens beslut i här aktuella frågor i de flesta fall skall föregås av enförhandling i domstol.Parlamentarisk kontrollTerroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sintillkomst en begränsad giltighetstid vilket innebar en kontrollmöjlighet överregeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelsernapermanentades bestämdes att regeringen skulle lämna enskrivelse till med redovisning av terroristbestämmelsernastillämpning. I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontrollansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämparterroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningenbör ske genom att regeringen lämnar en skrivelse härom till (prop. 1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den senaste redovisningen gjordes iregeringens skrivelse 1995/96:124 (JuU18, rskr. 278).Förra året gjorde utskottet en fördjupad granskning av regeringenshandläggning av ärendena enligt lagen den 1 juli 1994-den 30juni 1995. Utskottet konstaterade i sitt av godkända betänkande attregeringens olika beslut om utvisning måste bedömas som välgrundade liksom atthandläggningen av ärendena från formell synpunkt varit korrekt.Dokumentationen av vissa muntliga uppgifter behövde dock förbättras.Regeringen anför i årets skrivelse att den avser att i kommande ärendenförbättra dokumentationen i berörda avseenden. - Det kan tilläggas attutskottets granskning gjordes , dvs. i slutet av den periodsom regeringen nu redovisar.Regeringens skrivelseDen vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser frånRikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet.Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Lagen har tillämpats fyra gångerunder den aktuella perioden 30 juni 1996. I ett fall harregeringen beslutat att med stöd av 1 § första stycket 2 lagen om särskildutlänningskontroll utvisa en algerisk medborgare. Regeringen beslöt samtidigtatt verkställighet av utvisningen tills vidare inte fick ske. I ärendet togsutlänningen i förvar av Säkerhetspolisen och chefen för om fortsatt förvar. Sådan förhandling som avses i 3 och 6 §§ lagenom särskild utlänningskontroll ägde rum. I de övriga tre fallen har regeringenomprövat tidigare meddelade beslut om utvisning med stöd av lagen. Inte inågot fall upphävdes det tidigare beslutet om utvisning. I ett av dessa falltogs personen i fråga i förvar av Säkerhetspolisen som även på nyttverkställde utvisningsbeslutet.Som en jämförelse redovisas antalet fall där lagen har tillämpats.-1991/1992 - lagen tillämpades vid tre tillfällen-1992/1993 - lagen tillämpades vid tre tillfällen-1993/1994 - lagen tillämpades inte vid något tillfälle-1994/1995 - lagen tillämpades vid fem tillfällenSverige har under den nu aktuella perioden varit förskonat från terroristdåd.Allmänt sett har den typ av terrorism som haft sin grogrund ivänsterextremism gradvis avtagit och praktiskt taget upphört i medvissa undantag i och Turkiet.Terrorism som helhet har dess värre åter tagit fart på ett oroande sätt,vilket till stor del sammanhäger med att fredsprocesserna i flera konfliktermed rötter långt bakåt i tiden hakat upp sig.Vapenvilan på , vilken proklamerades , bröts såledesi i samband med att fredsprocessen gått in i ett politisktdödläge.I har motståndet mot fredsprocessen från extremister på bäggesidor fortsatt att ta sig uttryck i terrorhandlingar i eller på avIsrael behärskat område. Risk för nya uttryck för politiskt motiverat våldföreligger.I har terrordåd förorsakade av baskisk nationalism och separatismfortsatt.Striden mellan turkiska regeringsstyrkor och den kurdiska harockså fortsatt med oförminskad oförsonlighet i Turkiet.I går det ännu inte att se slutet på den oförsonliga kampen mellanregeringsstyrkor och islamska fundamentalistiska extremister.I Egytpen har den radikala islamska extremistiska oppositionen i olikagrupperingar med grogrund bl.a. i landets ekonomiska och sociala problemfortsatt att bl.a. angripa symboler för västerländskt inflytande såsomturistnäringen.Utanför har terroristdåd förekommit i t.ex. , ,och i . Ett nytt fenomen är bombattentat mot närvaro i Saudiarabien.Mot bakgrund av utvecklingen har det internationella samarbetet med attbekämpa terrorism ökat i intensitet. I varierande kretsar har frågan sattshögt på dagordningen vid gemensamma möten. Bland annat enades G 7-staternaoch vid ett ministermöte i om ett antal förslag somkommer att följas upp i de internationella organisationer, såsom FN eller dessfackorgan, där frågorna sakligt hör hemma. I FN har föreslagitkompletteringar till FN-deklaration om åtgärder mot internationellterrorism. Inom EU fortsätter att medverka på detta område såväl inomramen för samarbetet inom utrikes- och säkerhetspolitiken som inom samarbetetpå de rättsliga och polisiära områdena.MotionenI motion Ju717 (mp) begärs i första hand att lagen om särskildutlänningskontroll skall upphävas och bestämmelserna föras in i annanlagstiftning efter omarbetning som syftar till ett ökat inslag avdomstolsprövning m.m. I andra hand begärs att sådana regler införs i dengällande lagen.Genom motionen aktualiseras några frågor som var föremål för övervägandenredan i samband med lagens antagande.I fråga om terroristbestämmelsernas lagtekniska placering redovisades ipropositionen (prop. 1990/91:118 s. 23 f och 70 f) hur bestämmelsernasplacering funnits i en särskild lag, varit placerade iutlännings-lagstiftningen. Vid tiden för antagandet av den nuvarandeutlänningslagen fanns terroristbestämmelserna i den dåvarande utlänningslagen(1980:376) och bestämmelserna om särskilda tvångsåtgärder i lagen (1975:1360)om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). I samband medatt den nuvarande utlänningslagen (1989:529) antogs brötsterroristbestämmelserna ut ur utlänningslagen och sammanfördes i huvudsakoförändrade med bestämmelserna i spaningslagen till en särskild lag, lagen(1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund(terroristlag) som ersättes med den alltjämt gällande lagen omsärskild utlänningskontroll.I 1991 års proposition anfördes (s. 70 f) att systematiska skäl kunde talaför att terroristbestämmelserna åter placerades i utlänningslagen men att deskulle bli lättare att överblicka om de placerades i en särskild lag. Vidarekunde det inte uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt skullepåverka den allmänna synen på denna lag. Handläggningen av terroristärendenskiljer sig också från handläggningen av andra utlänningsärenden ochterroristbestämmelserna tillämpas i ytterst få fall i jämförelse med övrigabestämmelser i utlänningslagstiftningen. Därtill kom att utlänningslagenssystematik skulle störas väsentligt om den kompletterades medterroristbestämmelserna. Att i det läget överväga en lösning som skulleinnebära att den lagtekniska placeringen på nytt ändrades borde inte komma ifråga, ansåg departementschefen.Också frågan om domstol - och inte regeringen - skulle fatta beslut iärenden enligt terroristlagen övervägdes. Närmast var det fråga om att införabestämmelser av samma typ som gäller i utlämningsärenden. I sådana ärendenskall avge yttrande i utlämningsfrågan om den berördeutlänningen bestrider utlämning. Regeringen är bunden av Högsta domstolensyttrande så till vida att utlämning inte får ske om harfunnit att hinder möter mot utlämning. En sådan lösning avvisades dock.Departementschefen anförde i denna del (prop. s. 57) att i den mån ettyttrande från tingsrätten (den instans som diskuterades) skulle bindaregeringen skulle resultatet reellt sett bli att beslutanderätten i dessapolitiskt känsliga ärenden delvis skulle överflyttas från regeringen tilldomstolen. I ett ärende av här aktuellt slag kan ställningstagandet ytterstgälla exempelvis hur skall förhålla sig till en viss organisation,dvs. om denna skall betraktas som en terroristorganisation, som enbefrielserörelse eller som något däremellan. Departementschefen konstateradeatt en sådan fråga är av utrikespolitisk snarare än rättslig art. Omdomstolens yttrande skulle binda regeringen tillkom att dess ställningstaganderimligen måste få överklagas såväl av den berörde utlänningen som avföreträdare för det allmänna. Detta skulle väsentligt komplicera proceduren idessa ofta mycket brådskande ärenden.Däremot ansågs det väsenligt att stärka domstolens roll i terroristärendenaäven om beslutsfunktionen låg kvar på regeringen, i första hand för attförbättra förtroendet för förfarandet och för att öka rättssäkerheten. Somframgått ovan skall de flesta beslut om utlämning med stöd av lagen alltsåföregås av en förhandling i . Syftet är att främja enallsidig utredning och den enskildes rättssäkerhet.I fråga om terroristbestämmelsernas förenlighet med konventionom de mänskliga rättigheterna och andra internationella konventionsåtagandenkonstaterades i propositionen (s. 28 f och 54 f) att terroristbestämmelsernainte i något avseende kunde sägas strida mot de enskilda bestämmelserna ikonventionerna även om det rent teoretiskt kunde göras gällande att så varfallet, så till vida att en utlänning som berörs av ett beslut inte har någoteffektivt rättsmedel om han påstår att hans fri- och rättigheter blivitkränkta. Departementschefen påpekade att detsamma kunde sägas även beträffanderegeringsbeslut på andra områden och i fråga om beslut av de högstadomstolarna. Hon ansåg att vare sig ordalydelsen eller tidigare tolkningar avkonventionstexterna tyder på att konventionerna ställer krav på att denenskilde skall ha rätt att överklaga ett utvisningsbeslut enligt lagen tillnågon överordnad instans.Utskottet (1990/91:JuU29) tillstyrkte förslaget i dess helhet efter attsärskilt ha uttalat sig såväl beträffande terroristbestämmelsernas placeringi en särskild lag som beträffande beslutsförfarandet.Till sist bör här nämnas att regeringen på nytt aktualiserat frågan ombeslutsförfarandet och dess förenlighet med internationellaåtaganden. Regeringen har alltså fattat beslut om direktivför en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågan om en ny instans-och processordning vid tillämpning av utlännings- ochmedborgarskapslagstiftningen (dir. 1997:20). skall en i första handspråklig och redaktionell översyn av utlänningslagen göras. I kommitténsuppdrag ingår att utreda om det mot bakgrund av internationellaförpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringensom första och sista instans i ärenden enligt lagen om särskildutlänningskontroll. Kommittén är oförhindrad att föreslå att någon annaninstans än regeringen skall fatta beslut eller att en ordning införs sominnebär att regeringens beslut överprövas i någon form. Kommittén skallsärskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets-och utrikespolitiskaöverväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses ibeslutsfattandet. Kommitténs arbete i denna del skall vara slutfört den 30april 1998.ÖvervägandenNär det gäller regeringens skrivelse vill utskottet inledningsvis liksomtidigare uttala att utskottet finner redogörelsen värdefull.Utskottet, har alltsedan terroristlagstiftningens tillkomst (JuU1973:18) vid upprepade tillfällen vidhållit behovet av en sådan reglering somden nu aktuella.Utskottet som alltjämt har uppfattningen att lagstiftningen måste ge utrymmeför att ur landet avlägsna sådana utlänningar som bedöms som farliga medhänsyn till risken för internationella terroristhandlingar eller som utgör etthot mot rikets säkerhet, gör inte någon annan bedömning nu.När det gäller framtida redogörelser över tillämpningen av lagen görutskottet samma bedömning som tidigare, nämligen bl.a. att redogörelsen bådenär det gäller konkreta händelser och analys av den internationellautvecklingen bör ligga på minst samma nivå som nu.I övrigt föranleder regeringens skrivelse inte några uttalanden frånutskottets sida. Skrivelsen bör alltså läggas till handlingarna.I fråga om yrkandena i motion Ju717 konstaterar utskottet först attutskottet, som framgått, anser att den här aktuella regleringen behövs.Härutöver vill utskottet peka på lagens karaktär av undantagsreglering. Detfinns, som utskottet ser det , ingen anledning att föra in dessasärbestämmelser i någon annan lag, t.ex. utlänningslagen. Denna frågadiskuterades för övrigt utförligt vid lagens antagande, och tanken på ettinförande av bestämmelserna i utlänningslagen avvisades då i bestämda ordalag.I övrigt kommer de frågor som aktualiseras genom motionen på nytt att blibelysta i det utredningsarbete varom beslut just fattats. Utskottet är mot denbakgrunden inte berett att nu ompröva sina tidigare ställningstaganden i dessadelar. Sammantaget innebär vad som anförts att motion Ju717 inte börföranleda någon åtgärd. Utskottet avstyrker bifall till motionen. beträffande regeringens skrivelseatt lägger regeringens skrivelse 1996/97:68 till handlingarna,2. beträffande särskild utlänningskontrollatt avslår motion 1996/97:Ju717.res. 1 (mp)res. 2 (v)den 4 mars 1997På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), GöranMagnusson (s), (), (), (m),(), (), (), (), (), (), (), SivertCarlsson (c), () och (). Särskild utlänningskontroll (mom. 2)() anför:I linje med vad som anförs i motion Ju717 är min utgångspunkt attbestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll bör föras över tillutlännings-lagen. Härigenom skulle förfarandet enligt utlänningslagen kunnatillämpas också i terroristfallen och den enskildes rättssäkerhet imotsvarande mån stärkas. Om en sådan lagteknisk placering befinns olämplig börmotsvarande ordning i stället införas direkt i lagen om särskildutlänningskontroll. bör övervägas om domstolsprövning bör införas iterroristfallen. Där kan det enligt min mening vara motiverat med en prövningsom grundar sig på samma principer som gäller för en ordinär rättegång. Jagkonstaterar att den frågan omfattas av direktiven till utredningen om nyinstans- och process-ordning vid tillämpning av utlännings- ochmedborgarskapslagstiftningen m.m. Utredningens uppdrag bör utvidgas till attomfatta även terroristbestämmelsernas lagtekniska placering. Det ankommer påregeringen att vidta erforderliga åtgärder härför. Vad utskottet nu anfört börriksdagen som sin mening ge regeringen till känna.Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande särskild utlänningskontrollatt med anledning av motion 1996/97:Ju717 som sin mening gerregeringen till känna vad som anförts i reservation 1.2. Särskild utlänningskontroll (mom. 2)() anför:Jag anser att det inte behövs någon särskild lagstiftning med den inriktningsom finns i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt min mening är denreglering som finns i utlänningslagen om utvisning tillräcklig. Lagen böralltså som anförs i motion Ju717 upphävas medan några kompletterandebestämmelser knappast behövs.Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande särskild utlänningskontrollatt med anledning av motion 1996/97:Ju717 upphäver lagen (1991:572)om särskild utlänningkontroll. Sammanfattning........................................1Skrivelsen............................................1Motionen..............................................1Utskottet.............................................1Bakgrund 1Lagen om särskild utlänningskontroll 2Parlamentarisk kontroll 2Regeringens skrivelse 3Motionen 4Överväganden 6Hemställan 6Reservationer.........................................71. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 72. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 8