bet · GK01FöU4 · 1997-03-04 00:00:00 — är relaterade till andra mål som gäller Försvarsmakten.Utskottet förutsatte att regeringen i det fortsatta arbetet med att utvecklamålstyrningen inom totalförsvaret ser över målformuleringarna och ocksåsamordnar begrepp m.m. för de skilda delarna inom totalförsvaret.Försvarsmakten är en förhållandevis ny myndighet varför utskottet har vissförståelse för att systemen för styrning och uppföljning av - och inom -myndigheten inte fulländats. Både Försvarsmakten samt flera myndigheter inom decivila försvaret - främst - kommer därför attbehöva engageras djupt i utvecklingsarbetet.Utskottet har emellertid vid upprepade tillfällen tagit upp behovet av att måleoch resultaten av verksamheten inom totalförsvaret formuleras på ett sådantsätt, t. ex. i budgetpropositioner, att ges förutsättningar att utövaden i regeringsformen fastslagna finansmakten samt för att styra verksamhetensinriktning och kontrollera resultatet och dess effekter.Regeringen anger i proposition 1996/97:11 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2att den har för avsikt att hålla informerad om hur utvecklingen avmål- och resultatstyrningen fortskrider.Miljöpartiet de gröna framhåller i motion 1996/97:Fö42 (yrkande 13) bl.a. attdet skall vara som definierar sin respektive regeringens roller närdet gäller att fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret.Enligt vad utskottet inhämtat har inlett ett ambitiöstupplagt arbete med att utveckla metoderna för att styra och följa uppverksamheten bl. a. inom totalförsvaret. Det är angeläget att ochregeringens respektive arbeten inom detta område samordnas.Det finns naturligtvis olika förutsättningar för att utveckla en effektiv mål-och resultatstyrning även inom utskottets ansvarsområde. Metodproblemen skallinte underskattas. Utskottet kommer därför att med uppmärksamhet följa uppvilka förbättringar som kommer att föreslås som resultat av detutvecklingsarbete som pågår inom Regeringskansliet.Mot bakgrund av vad utskottet nu anfört förutsätter utskottet att regeringenåterkommer i budgetpropositionen 1998 med sådana förslag som ligger i linje medvad utskottet nu uttalat. Förslagen i motion 1996/97:Fö42, yrkande 13 behöverdärför inte bifallas.Styrning och uppföljning av verksamheten vid stödmyndigheterStödmyndigheterna är de myndigheter som arbetar utifrån uppdrag från främstFörsvarmakten - men även från andra myndigheter inom totalförsvaret - samt frånregeringen. Till denna kategori hör , , , Flygtekniska försöksanstalten,samt . Verksamheten vid dessamyndigheter är till största delen avgiftsfinansierad.Gemensamt för myndigheterna är att de i stor utsträckning ger stöd tillFörsvarsmakten. var det som anvisade medel till dem och deraverksamhet. anvisar numera medel bl.a. över ramanslaget A 1.Försvarsmakten för att denna skall kunna lämna uppdrag till stödmyndigheterna.Besluten om inriktning och omfattning av stödmyndigheters verksamhet har såledeflyttats från till de som lämnar uppdrag till dessa.För att öka och regeringens direkta inflytande på dessa myndighetervill utskottet peka på möjligheten att, i högre grad än , anvisamedel över särskilda anslag på statsbudgeten, t.ex. för olika forsknings- ochutvecklingsinsatser, i stället för att dessa resurser kanaliseras viabeställarinstanserna.Den finansiella styrningen och de nya reglerna har inneburit att myndigheternagetts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att disponera anvisade medel.Samtidigt ställs större krav på att myndigheterna har en god och ändamålsenligredovisning och rapportering av resultatet.Utskottet konstaterade (bet. 1994/95:FöU4) att möjligheten tillinsyn i verksamheten vid myndigheter som finansieras och får sina uppdrag avhuvudsakligen Försvarsmakten, i betydande grad har minskat jämfört med tidigareordning. Utskottet framhöll att redovisningen av verksamheten och den totalafinansieringen vid de intäktsfinansierade myndigheterna behövde förbättras.Utskottet efterlyste en bättre överblick över respektive myndighets totalaverksamhet, resurser och finansiering under det aktuella budgetåret.Utskottet anser fortfarande att bör ställa högre krav på regeringeni detta avseende än den redovisning som lämnades för dessa myndigheter ibudgetpropositionen 1997.Utveckling och anskaffning av försvarsmaterielFörsvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del avförsvarspolitiken. Ungefär hälften av Försvarsmaktens resurser disponeras förutveckling och anskaffning av olika vapensystem m.m. Anskaffningen avorganisations- och effektbestämmande materiel får stor betydelse förFörsvarsmaktens operativa förmåga, dess ekonomi och organisation . Anskaffningsbesluten medför ofta betydande försvarsindustriellakonsekvenser.Utskottet har (senast i bet.1994/95:FöU4) anfört att vill ha ett inflytande när det gälleranskaffning av viktigare materielobjekt. anvisade medel tillutveckling och anskaffning av försvarsmateriel över ett flertal anslag påstatsbudgeten. ingår medlen till forskning, utveckling och anskaffning amateriel i ramanslaget A 1. gällande ordning har inte medföratt insyn och inflytande har förbättrats jämfört med tidigare.Utskottet framhöll i samband med behandlingen av försvarsbeslutet (bet.1996/97:FöU1) att de förbättringar avseende insyn i och inflytandeöver materielanskaffningsprocessen som utskottet under en serie år efterlyst,inte hade kommit till stånd. Mot den bakgrunden aktualiserade utskottet fråganom eventuellt andra sätt för än de nu tillämpade, att få erforderliginsyn i och inflytande över enskilda materielbeställningar. Utskottet anmälde datt det avsåg att återkomma bl.a. i denna fråga i ett särskilt betänkande undevåren 1997.Miljöpartiet de gröna har såväl i motion 1996/97:Fö202 yrkande 6 som i motion1996/97:Fi213 yrkande 18 framhållit betydelsen av en ökad insyn och ett störreinflytande från sida över frågor som gäller utveckling ochanskaffning av försvarsmateriel. Enligt motionärerna bör besluta omsådana riktlinjer för regeringens redovisning.Utskottet anser att regeringen - liksom - bör besluta i alla löpandefrågor som berör teknik, industrisamarbete, tidsplaner m.m. men att riksdagenskall ges ett inflytande i sådana principiella utvecklings- ochanskaffningsfrågor som får en betydande påverkan på Försvarsmaktens operativaeffekt och därmed dess säkerhets- eller försvarspolitiska betydelse.Därför skall regeringen hålla fortlöpande informerad om hurviktigare materielbeställningar genomförs, samt redovisa hur skildamaterielbeställningar bidrar till att förverkliga beslut och, iförekommande fall, om väsentligare avsteg behöver göras från gällandeinriktning.Därför skall enligt utskottets mening regeringen i budgetpropositionenredovisa för alla viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt undedet aktuella budgetåret och därvid också belysa dess bedömda kostnader,konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriellaaspekter. Regeringen måste även redovisa vilka materielbeställningar som iplaneringsarbetet övervägts, men av prioriteringsskäl inte kan genomföras,eftersom det kan medföra att viss försvarsförmåga - eller vissa typer av förban- helt eller delvis kan upphöra.Utskottet kan i anslutning till den lämnade redovisningen ta olika former avinitiativ, exempelvis att följa upp visst projekt genom en särskildinvesteringsram eller investeringsplan, på det sätt som skett med JAS 39 . Om det av sekretesskäl är olämpligt att lämna erforderligaupplysningar i budgetpropositionen bör ett sådant material i stället överlämnastill försvarsutskott.Utskottet förutsätter även att regeringen - när den hos riksdagenbegär en bemyndiganderam för beställningar - för utskottet redovisar dels vilkabemyndiganden som avses användas för att beställa viktigare nya objekt, delsvilka bemyndiganden som inom den totala bemyndiganderamen erfordras för attfullfölja tidigare lagda beställningar. Detta gäller för såväl det militära somcivila försvarets beställningsbemyndiganden.Mot bakgrund av vad utskottet nu uttalat om behovet av beslutsunderlag i dessafrågor bör förslagen i motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och motion1996/97:Fi213 yrkande 18 i huvudsak komma att tillgodoses och behöver därförinte bifallas av riksdagen.OrganisationsbeslutDet är viktigt att , regeringens och Försvarsmaktens beslutsroller vistruktur- och organisationsförändringar är tydliga. Utskottet erinrar om attorganisation och lokalisering av verksamheter t.ex. inom Försvarsmakten baseradpå riksdagsbeslut, endast kan ändras efter nya beslut av . Genomförsvarsbeslutet har (bet. 1996/97:FöU1) tagit ställning till deorganisationsstruktur som tills vidare skall gälla inom Försvars-makten. Ändringar i den fastlagda organisationen skall sålunda godkännas avriksdagen. Det innebär dock inte att detaljnivån för riksdagensorganisationsbeslut en gång för alla är given, utan utskottet kan komma attförorda andra detaljeringsnivåer för beslut i sådana ärenden.Utskottet vill även ta upp frågan om parlamentarisk medverkan ibeslutsprocessen. Det är viktigt med en parlamentarisk beredning av underlaget.För att säkerställa att sådan kommer till stånd kan en åtgärd vara att tillsätten parlamentarisk kommitté som t.ex. skedde års försvarsbeslut. Denparlamentariska sammanvägningen kan även koncentreras till , på sättsom skedde års försvarsbeslut.Utskottet understryker emellertid vikten av att en slutlig sammanvägning avolika militära, regionala och arbetsmarknadsmässiga intressen kringgrundorganisationsförändringar äger rum i riksdagen.Utskottet har tidigare anfört (bet. 1994/95:FöU4) att det bör vara regeringensansvar att genomföra en samhällsekonomisk kalkyl och ta fram ett sammanställtunderlag som kan presenteras för . Utskottet betonade därvid attmaterialet måste vara så genomarbetat att det tål en kritisk granskning.Utskottet skall sålunda inte behöva överarbeta kalkylerna eller göra egnasådana. I sammanhanget betonade utskottet att det är angeläget att lokalaföreträdare blir delaktiga i arbetet med att ta fram beslutsunderlag förförändringar i grundorganisationen. Grundorganisationsförändringar måsteförankras hos lokala parter.Utskottet är väl medvetet om att organisationsutredningar medför storapåfrestningar för de anställda - ofta för långt fler än de som slutligen kommeratt beröras. Detta är sannolikt ofrånkomligt eftersom utskottet anser attorganisationutredningar måste bedrivas öppet och ge tillfälle för såvälanställda som andra instanser att lämna synpunkter på de olika alternativ somövervägs.För att skall ges möjlighet till en samlad uppföljning ochutvärdering av de förändringar av Försvarsmaktens grundorganisation somriksdagen beslutade om , förutsätter utskottet att regeringen återkommermed redogörelser för det ekonomiska resultatet och andra effekter av beslutet.Hur arbetsformerna inför grundorganisationsförändringar bör utvecklas iframtiden får bli beroende av de erfarenheter som myndigheter, regeringen ochriksdagen kommer att göra vid uppföljningen och utvärderingen av det nyligenfattade försvarsbeslutet.Eftersom några stora strukturförändringar inte nu är aktuella inom försvaretsområde behövs inte något ytterligare uttalande i frågan frånriksdagens sida. beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessenatt avslår motionerna 1996/97:Fö24, 1996/97:Fö38 yrkande 1,1996/97:Fö42 yrkandena 13 och 37 och 1996/97:Fö201 yrkande 1,res. 1 (m)2. beträffande utveckling och anskaffning av försvarsmaterielatt avslår motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och 1996/97:Fi213yrkande 18.res. 2 (mp)Utskottet hemställer att ärendet behandlas efter endast en bordläggning.Stockholm den 4 mars 1997På försvarsutskottets vägnarSven LundbergI beslutet har deltagit: (), (), HenrikLanderholm (m), (), (), (), JanJennehag (v), (), (), (), ÅkeCarnerö (kd), (), (), ()och (). Den försvarspolitiska beslutsprocessenHenrik , , och (allam) anserdels att den del av utskottets anförande som på s. 5 börjar med?Försvarsutskottet anser? och som på s. 6 slutar med ?år 1998.? bort ha följandlydelse:Försvarsutskottet anser att metoden att dela upp det långsiktigaförsvarsbeslutet i två skilda etapper har haft övervägande nackdelar jämfört metidigare ordning. Särskilt allvarligt är att den ekonomiska ramen fastlades avriksdagen trots att kunskapen om beslutets konsekvenser vid dettatillfälle var ytterst rudimentära.Den påverkan av den säkerhetspolitiska analysen och värderingen av destrategiska förhållandena i vår omvärld som efterlyseri partimotion 1996/97:Fö201 inför de försvarspolitiska övervägandena anserutskottet inte kunnat tillgodoses genom den av regeringen ochriksdagsmajoriteten valda beslutsordningen.Genom att på detta sätt dela upp beslutet i två etapper har förvissomyndigheternas förberedelsearbete underlättats. Antaletplaneringsförutsättningar och -antaganden har därmed kunnat begränsas. Samtidighar på detta sätt myndigheterna givits ansvaret för inriktningen av försvaret -inom given ekonomisk ram - på ett sätt som inte avsetts.Riksdagen har sålunda berövats tillfälle till en mängd avvägningar som hadevarit möjliga om den ekonomiska ramen inte låsts. Enligt utskottets uppfattningborde beslutet om de ekonomiska ramarna och konsekvenserna av detta fattatssamtidigt, något som också hade inneburit att man kunde ha undvikit denosäkerhet och oro som stora delar av personalen nu onödigt drabbats av. På dettsätt skulle ha fått möjlighet att ta reellt ansvar för besluten.Det har emellertid genom den valda beslutsordningen och beslutstidpunkten intevarit möjligt för myndigheterna att ta fram ett tillräckligt underlag tillhösten 1996 t. ex. när det gäller försvarets skolverksamhet, underlag som röråtertagning och anpassning, ledningssystemets utveckling och uppgifter ochutbildning av de av civila beredskapsstyrkor olyckligtvis beslutat omDet är enligt utskottets mening inte tillfredsställande.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:1. beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessenatt med avslag på motionerna 1996/97:Fö24, 1996/97:Fö38 yrkande 1 och1996/97:Fö42 yrkandena 13 och 37 samt med bifall till motion 1996/97:Fö201yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,2. Utveckling och anskaffning av försvarsmaterielAnnika () anserdels att den del av utskottets anförande som på s. 12 som börjar med ?Därförskall regeringen? och som avslutas på s. 12 med ?till riksdagensförsvarsutskott.? bort ha följande lydelse:Riksdagens inflytande och insyn över frågor som gäller utveckling ochanskaffning av försvarsmateriel måste enligt utskottets mening öka. Regeringenbör fortlöpande återkomma till med förslag till beslut rörandemateriel och utvecklingsarbete, så att får en större möjlighet attpåverka pengarnas användning och ta ställning till om det över huvud taget ärrimligt att beställningen eller inköpet görs. Regeringen bör återkomma tillriksdagen med ett förslag på reglering av när regeringen skall förankra beslutom utveckling och beställning av materiel i . Detta med syfte att säkrriksdagens inflytande över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. Deträcker enligt utskottets mening inte med att hålls informerad, t.ex.genom redovisningar av viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt under deaktuella budgetåret i budgetpropositionen. Utskottet måste få en reell ochfastlagd möjlighet att påverka innan beslut beträffande utveckling ochanskaffning tas.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:2. beträffande utveckling och anskaffning av försvarsmaterielatt med bifall till motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och1996/97:Fi213 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört.Särskilda yttranden1. Styrning och uppföljning av totalförsvaretHenrik , , och (allam) anför:Enligt vår mening är utskottets initiativ att samlat behandla frågorna kringstyrning och uppföljning av totalförsvaret vällovliga. Det är, som utskottetpåpekar, som bör definiera sin respektive regeringens roll när detgäller att fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret.I detta arbete är föreliggande betänkande endast ett första steg. Ettomfattande arbete återstår för att klargöra rollerna i den försvarspolitiskabeslutsprocessen. I vår reservation 1. Den försvarspolitiska beslutsprocessenhar vi framfört våra synpunkter på den beslutsmetodik regeringen valde infördubbelbesluten och 1996. Denna process hade enligt vår mening storabrister.Det allvarligaste är utan tvekan den begränsning av möjligheterna tillavvägning som den tidiga låsningen till ekonomisk ram innebär. Även andra frågobör analyseras i förberedelsearbetet inför nästa försvarsbeslut.Huvudfrågan är vad de olika nivåerna riksdag, regering och myndigheter skallfatta beslut om. Gränserna mellan de olika nivåerna måste tydliggöras. Samtidigmåste varje nivå ges ansvar för de beslut som fattas. I fall - frånvilken all offentlig makt utgår - handlar det om att ta ansvar för fattadebeslut. I utskottets betänkande finns några problemområden, där utskottetuttalar sig något motsägelsefullt. Avvägningen mellan inflytande och ansvarmåste utvecklas t.ex. i fråga om materielanskaffning.Riksdagens beslut vad gäller frågorna kring Försvarsmaktens grundorganisationbygger på det underlag som lämnats av regeringen. Valet av detaljnivå utgår frådessa förslag, men, som utskottet påpekar, är detta val av nivå inte en gång föalla givet. Det kan komma att ändras. Till detta resonemang bör förasdiskussionen om att tydligare skilja mellan ansvaret för produktion och föravvägning. Att det senare ansvaret självfallet är förtjänar attpåpekas.Frågan om Försvarsmaktens programindelning kan inte ses isolerad. Den äravgörande för möjligheterna att styra Försvarsmakten. I dagens program, som iden allmänna debatten är direkt kopplade till krigsförbanden, redovisas endastde årliga kostnaderna för en i huvudsak förrådsställd organisation. Följaktligeär det omöjligt att mäta vare sig effektivitet eller produktivitet på grundvalav nuvarande programindelning.Som utskottet påpekar bör den nuvarande indelningsgrunden omprövas för att mandels skall kunna mäta produktivitet och effektivitet, dels på ett tydligare sätklargöra det militära försvarets uppgifter och statsmakternas krav på såvälavvägning som produktion.Vad gäller inflytande över de myndigheter som styrs främst viauppdrag från Försvarsmakten och () gjordesett vägval i samband med LEMO-reformen. Riksdagsmajoritetens beslut att visidan av detta inte kanalisera medel till forskning via emellertid möjligheterna att stödja forskning utövermyndigheternas beställningar.2. Den försvarspolitiska beslutsprocessenLennart Rohdin (fp) anför:Folkpartiet liberalerna har i motion 1996/97:Fö38 riktat allvarlig kritik motgenomförandet av beredningen inför försvarsbeslutet . Det gällerinte minst att frågor rörande försvarets skolverksamhet, dimensioneringen avplikttjänstgöringen, försvarsmaterielfrågorna samt om lednings- och styrsystemsköts framåt med inriktning på den aviserade kontrollstationen . Detgäller också beredningsprocessen, som medförde onödiga påfrestningar för dem soberördes av försvarsbeslutet. Vår kritik i dessa avseenden kvarstår. Dessafrågor behandlades i samband med försvarsbeslutet den 13 december 1996.I detta betänkande tar utskottet upp ett antal principiella frågor rörandestyrning och uppföljning framåt, vilka åtminstone i vissa delar kan förbättraförutsättningarna inför de kommande besluten i anslutning till kontrollstatione1998 men framför allt inför kommande försvarsbeslut. Redan införkontrollstationen 1998 kommer de säkerhetspolitiska övervägandena att kunna fåökat genomslag på beslut avseende försvarets operativa förmåga och dessprioriteringar. På samma sätt förbättras inflytande över försvaretsmaterielanskaffning.3. Arbete inför kommande försvarsbeslutAnnika () anför:Enligt försvarsberedningens rapport 1996:51 Omvärldsförändringar och svensksäkerhetspolitik skall kommande kontrollstationer uppmärksamma ?de hot ochrisker, s.k. lågnivåhot, som kan följa av till exempel sociala och ekonomiskaklyftor, inomstatliga konflikter, miljöförstöring och brist på naturresursersamt det moderna komplexa samhällets sårbarhet?. Jag vill i det sammanhangetuppmärksamma att den säkerhetspolitiska kontrollstationen, utöver denparlamentariska delaktigheten, bör genomföras med stöd av kompetens från olikasamhällsområden, bl.a. av experter på miljö och sociala utvecklingstendensersamt på informations- och ledningskrigföring. Kontrollstationen bör också ske isamarbete med ÖCB.När det gäller kommande överväganden av krigs- och fredsorganisationen bör manutgå från noll, utan bindningar från nuvarande freds- och krigsorganisationeller materielplaner. Med utgångspunkt i de analyser som den säkerhetspolitiskakontrollstationen gör bör spel genomföras i Högkvarterets krigsspelscentrum därman utgår från totalförsvarstänkandet och där man låter det militära försvaretshuvuduppgifter ligga till grund för de spel man genomför (t.ex. stöd till detcivila samället vid svåra påfrestningar). ÖCB måste inkluderas redan från börjai arbetet inför nästa försvarsbeslut. Miljökriterier måste också få väga tungtnär det gäller lokaliseringsfrågor, både med tanke på miljön och påatt totalförsvaret har ett speciellt ansvar när det gäller miljöfrågor. Sammanfattning........................................1Bakgrund..............................................1Motionerna............................................2Utskottet.............................................3Utgångspunkter 3Den försvarspolitiska beslutsprocessen 4Försvarets operativa förmåga och dess prioriteringar 6Finansmakten, målstyrning och resultatuppföljning 8Styrning och uppföljning av verksamheten vid stödmyndigheter 10Utveckling och anskaffning av försvarsmateriel 11Organisationsbeslut 12Hemställan 13Reservationer........................................14Särskilda yttranden..................................15