bet · GL01FiU3 · 1997-12-04 00:00:00 — Den valda metoden att ge resurser, somfrämst bygger på sänkta egenavgifter i sjukförsäkringen, ger både högreköpkraft för löntagarna och ökade resurser till kommunsektorn.Kristdemokraterna vill också återinföra vårdnadsbidraget och införa en andrakarensdag i sjukförsäkringen. Enligt vad som anförs i motionen innebär detsamlade förslaget en nettoförstärkning av den kommunala ekonomin med1 som återförs frånutgiftsområdet för att inte överkompensera kommunsektorn.Propositionens och motionernas förslag till anslag inom utgiftsområde 25framgår av följande tabell:Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerAvvikelser i förhållande till regeringens förslag. Beloppen i -----------------------------------------------------------------| |Anslags-|Regeringens|| | | | ||Anslag |typ |förslag |(m) |(fp)|(v)|(mp)|(kd)|-----------------------------------------------------------------|A |Generellt | | | | | | | ||1 |statsbidrag till |(ram) |71 326,4|+400| - | -3 | +2 | -10|| |kom- | | | |420|600 |200 | 000|| | muner och landsting| | | | | | | |-----------------------------------------------------------------|A |Bidrag till | | | | | | | ||2 |särskilda insatser i|(res) | 736,6 | | | | | || | vissa kommuner och | | | | | | | || |landsting | | | | | | | |-----------------------------------------------------------------|A |Statligt | | | | | | | ||3 |utjämningsbidrag |(obet)|20 985,0| | | | | || |till kommuner och | | | | | | | || |landsting | | | | | | | |-----------------------------------------------------------------|A |Bidrag till Rådet | | | | | | | ||4 |för kommu- |(obet)| 0,7 | | | | | || | nal redovisning | | | | | | | |-----------------------------------------------------------------|A |Äldreboende (nytt) | - | | |+500| | | ||5 | | | | | | | | |-----------------------------------------------------------------|A |Nedsättning av | - | | -4 | | | | ||6 |statsbidrag | | |700 | | | | |-----------------------------------------------------------------| |Summa för | |93 048,7| -4 |+80| -3 | +2 | -10|| |utgiftsområdet | | |300 | |600 |200 | 000|-----------------------------------------------------------------Utskottets ställningstagandePå närmast föregående sidor har regeringens förslag till medelsanvisning förutgiftsområde 25 samt anslutande motionsförslag redovisats. Utskottet övergårnu till att redovisa sin samlade syn på anslagsfördelningen. I samband därmedför utskottet en diskussion om styrning och uppföljning av verksamhet.Ramen för utgiftsområdetRiksdagen har efter förslag av utskottet i betänkande 1997/98:FiU1 beslutat omramar för utgiftsområden och om beräkningen av statens inkomster för budgetåret1998 (rskr. 1997/98:35). Ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag tillkommuner har därvid lagts fast till . Utskottet hardärvid ställt sig bakom den samhällsekonomiska bedömning av det finansiellautrymmet för kommunsektorn som regeringen gjort i budgetpropositionen.Utskottet vill understryka att statsbidragsutrymmet nu vidgas för att göra detmöjligt för kommuner och landsting att upprätthålla en verksamhet med rimligtgod kvalitet. Utskottet utgår i likhet med regeringen från att kommuner ochlandsting främst använder de ökade resurserna inom områdena vård, omsorg ochskola.Styrning och uppföljning av verksamhetMålet för statens insatser inom utgiftsområdet är, som framhålls ipropositionen, att så långt det är möjligt skapa goda och likvärdiga ekonomiskaförutsättningar för kommunerna och landstingen att uppnå de nationella måleninom olika verksamheter. De nationella mål som styr de obligatoriska kommunalaverksamheterna återfinns i speciallagstiftningen. För verksamheter som kommuneroch landsting bedriver frivilligt med stöd av kommunallagstiftningen bestämsmålen på nivå. I och med de kommunalekonomiska reformer som genomförtsunder senare år sker statens ekonomiska styrning av kommunsektorn numerafrämst genom att fastställer de finansiella ramarna. Statens styrningi övrigt förutsätts således i första hand ske genom lagstiftning.Utskottet vill betona att syftet med övergången från specialdestinerade tillgenerella bidrag har varit att åstadkomma ett bättre resursutnyttjande, enminskad statlig detaljstyrning och ett ökat kommunalt ansvarstagande förprioritering och utformning av verksamheten. De generella statsbidragen skallsåledes inte direkt påverka de kommunala prioriteringarna utan skall ses somett allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting. Utskottet konstateraratt de generella statsbidragen enligt nu gällande uppgiftsfördelning mellanstat och kommun utges utan särskilda villkor från statsmakternas sida. Detinnebär att det slutliga avgörandet för hur dessa medel används helt faller påkommunerna och landstingen.Det är enligt utskottets mening viktigt med en tydlig ansvarsfördelningmellan den statliga och den kommunala nivån. En statlig styrning av dekommunala verksamheterna genom lagfästa mål accentuerar behovet av en välfungerande uppföljning av hur de nationella målen uppfylls. Den börhuvudsakligen ske genom en uppföljning av berörda statliga myndigheter. Det ärdärför önskvärt att de nationella målen är så utformade att de är operationellaoch uppföljningsbara. I den nationella uppföljningen bör också ingå ensamordnad insamling från kommuner och landsting av ekonomiska uppgifter.Utskottet vill vidare peka på att det nuvarande styrsystemet förutsätter en välfungerande statlig tillsyn och kontroll samt att statsmakterna vid behov vidtaråtgärder om berörda verksamheter inte utvecklas i enlighet med de av riksdageni lagstiftningen fastlagda nationella målen.Utskottet noterar med tillfredsställelse att olika förslag presenterats ibetänkandet från kommuner och landsting (SOU1996:179) som syftar till att förbättra den övergripande nationellauppföljningen. En samlad årlig redogörelse för utvecklingen inom den kommunalasektorn lämnas vidare till genom en särskildskrivelse i anslutning till regeringens vårproposition. Utskottet uttalade sigsenast om denna redovisning (bet. 1996/97:FiU20 s. 273 ff.). Motbakgrund av det anförda anser utskottet sammanfattningsvis att ett fortsattutvecklingsarbete i syfte att förbättra återföringen till nationell nivå avkunskaper om verksamheternas kostnader, kvalitet och effekter i förhållandetill de nationella målen är mycket angeläget.Anslagen inom utgiftsområdetPartierna har i motioner redovisat sina alternativa förslag till anslag inomutgiftsområdet. Utskottet kan konstatera att samtliga partier tillstyrkerregeringens förslag att höja de generella statsbidragen för nästa budgetår. moderata motionen framhålls dock särskilt att inga förändringar föreslås iförhållande till regeringens förslag med tanke på att det kommunala budget-arbetet redan kommit långt. Utskottet noterar att motsvarande förhållande ävenförelåg men då inte hindrade partiet att föreslå omfattandenedskärningar i den kommunala ekonomin för år 1997.Moderata samlingspartiet avviker också från samtliga övriga partier genom attförespråka minskade totala resurser till kommuner och landsting. Enligt denmoderata kommunpolitiken skulle sektorns ekonomiska utrymme vara ca 17miljarder kronor lägre än enligt regeringens motsvarande politik. Såledesföreslås statsbidragen minskas med och förutsätts denkommunala utdebiteringen sänkas med en krona, vilket motsvarar ca 9,6 miljarderkronor. Med denna politik riskerar sammanlagt 60 000 kommunalanställda attförlora sina jobb. Utskottet avvisar bestämt en sådan neddragning av resursernamed hänsyn till de allvarliga konsekvenser den skulle få för de kommunalakärnverksamheterna.Utan närmare verklighetsförankring presenteras i den moderata motionen etträkneexempel som gör gällande att de kommunala skatteinkomsterna skulle ökasärskilt mycket med den ekonomiska politik som partiet företräder. Det manväljer att kalla ?regeringens stagnationspolitik? skulle däremot enligtmotionen ge en mera negativ utveckling av det kommunala skatteunderlaget.Utskottet konstaterar att erfarenheterna talar ett motsatt språk. sjönk BNP med i genomsnitt och under perioden1995-1997 kan BNP beräknas öka med i genomsnitt . De ekonomiskaprognoserna för visar inte heller några tecken på stagnationutan i stället på en god ekonomisk utveckling.Förslagen från , de gröna och Kristdemokraternainnebär relativt betydande förändringar av regeringens anslagsförslag. Dethänger samman med att partierna tillgodoräknar sig positiva kommunalekonomiskaeffekter i form av minskade kommunala kostnader eller ökade kommunalaskatteintäkter. Såväl som och Kristdemokraternahävdar att nettoeffekterna av statsbidragsförändringarna och de förändringar iregelsystemen som partierna föreslår totalt sett innebär ett ökat resursutrymmeför kommuner och landsting. Utskottet konstaterar att anslagsförslagen förMiljöpartiets del överskrider den av fastställda utgiftsramen.Utskottet erinrar också om att flertalet av de förslag till regeländringar somVänsterpartiets, och alternativa förslagbygger på redan tidigare avvisats av riksdagen.I motion sägs att regeringens politik i praktiken endastinnebär att resurser som dragits in nu återförs tillkommunsektorn och att ytterligare resurser därutöver krävs. Utskottet vill medanledning därav peka på att statsbidragen till kommuner och landsting underperioden har kunnat hållas nominellt oförändrade trots de generellt settomfattande besparingskrav som blev följden av de stora budgetunderskott somlandet åsamkades under den borgerliga regeringsperioden. måsteunderstrykas att det inte varit möjligt att skydda den kommunala sektorn moteffekterna av den svaga ekonomiska utvecklingen och den höga arbetslösheten.Som utskottet tidigare påpekat är det emellertid nu efter en framgångsrikbudgetsanering möjligt att tillföra kommuner och landsting nya resurser.Folkpartiet liberalernas förslag avviker när det gäller den totala volymenendast marginellt från propositionens förslag men innebär bl.a. förslag tilländrade anslagsvillkor för anslaget A 2 Bidrag till särskilda insatser i vissakommuner och landsting. Medlen på anslaget bör enligt motionen ges till de mestutsatta stadsdelarna för lokal utveckling. Utskottet delar regeringensuppfattning att särskilda resurser vid sidan om det generellastatsbidragssystemet behövs för att efter bedömningfrån fall till fall hjälpa de ekonomiskt mest utsatta kommunerna ochlandstingen. Utskottet anser för sin del att det nuvarande bidrags- ochutjämningssystemet är väl ägnat att fånga upp ekonomiska olikheter mellan olikakommuner av det slag som tas upp i motionen.Utskottet är heller inte berett att tillstyrka ett särskilt anslag föräldreboende. Det är en uppgift att med utgångspunkt från det ansvarsom lagstiftningen anger och tillgängligt resursutrymme avgöra hur äldreboendetpå lokal nivå skall utformas. Som utskottet ser det finns det inte tillräckligaskäl att inrätta ett nytt specialdestinerat statsbidrag och därmed avvika frånde grundläggande principer som det nuvarande bidragssystemet vilar på.Utskottet noterar slutligen att samlade förslag till utgifter inomutgiftsområdet överskrider den av fastställda ramen.Med vad utskottet här anfört tillstyrks förslaget till medelsanvisning ipropositionen och avstyrks motionerna Fi508 (mp) yrkandena 3 och 4, Fi606 (v),Fi607 (fp) yrkandena 4, 5 och 7, Fi608 (kd) och Fi609 (m) yrkande 8.Bidrags- och utjämningssystemetHantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landstingBudgetpropositionenI budgetpropositionen (utg.omr. 25, avsnitt 3.4.1) föreslår regeringen att enändring skall göras i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommunsoch annan menighets utdebitering av skatt, m.m. när det gäller beslutsordningenför utjämningsbidrag och utjämningsavgift. Följdändringar föreslås också ilagarna (1995:1515 och 1995:1516) om utjämningsbidrag respektiveutjämningsavgift i kommuner och landsting. Syftet med förändringen är attunderlätta möjligheterna att hantera fel i utjämningssystemet för kommuner ochlandsting. Förslaget innebär att den nuvarande ordningen ändras på så sätt attskattemyndigheten först fattar ett preliminärt beslut om bidrag respektiveavgift och sedan ett slutligt beslut. Propositionens förslag bygger på ettdelbetänkande från Kommunala utjämningsutredningen (Fi 1995:16). Delbetänkandethar remissbehandlats.Enligt regeringens förslag skall skattemyndigheten fr.o.m. bidrags- fatta ett preliminärt beslut om utjämningsbidrag respektiveutjämningsavgift . Efter det att skattemyndigheten harskickat ut de preliminära besluten har kommuner och landsting möjlighet attt.o.m. påtala om ett fel uppkommit i underlaget för beslutet.Senast den 15 april fastställer skattemyndigheten bidragens och avgifternasstorlek samt lämnar uppgift till varje kommun och landsting. Om korrigeringargörs skall en jämkning ske i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel iapril eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarnai april, maj och juni.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet anser i likhet med regeringen att det är väsentligt attmöjligheterna att rätta de fel som kan uppkomma i utjämningssystemetförbättras. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund de föreliggande förslagentill lagändringar.Principerna för utjämningssystemetMotionernaI motion Fi609 av m.fl. (m) hävdas att det s.k. inomkommunalautjämningssystem som infördes strider mot den svenskagrundlagens bestämmelser. Bland annat mot denna bakgrund är det nödvändigt attsnarast ersätta detta med ett grundlagsenligt system. förslag tillprinciper för ett nytt och ändrat statsbidragssystem för kommuner och landstinginnebär enligt motionen:* att den svenska grundlagen respekteras,* att lokalt uppburen skatt går till den egna kommunen och ej till ettomfördelningssystem,* att det är en statlig uppgift att ge bidrag till kommuner med för sinauppgifter otillräcklig skattekraft,* att fullt incitament att förbättra sin skattekraft föreligger för allakommuner och landsting,* att regleringar mellan stat och kommun i enlighet med finansieringsprincipenm.m. sker genom den s.k. neutraliseringsavgiften i samband med utbetalningenav kommunalskattemedel,* att systemet med individuell slutavräkning kommunvis återinförs.Motionärerna anser också att det nuvarande systemet generellt sett innebär attmedborgarna i kommuner med relativt högre skattekraft får betala till kommunermed lägre skattekraft. Bortsett från det grundlagsstridiga i detta är detdessutom principiellt fel från fördelningssynpunkt. Fördelningspolitik skallenligt motionärerna bedrivas av staten. Det moderata alternativet innebär imotsats till regeringens att det sker en omfördelning via statsskatten frånmedborgare med högre inkomster - oavsett var de bor - till kommuner medotillräcklig skattekraft.En annan allvarlig effekt är vidare enligt motionen att systemet inte ger denminsta stimulans till ekonomisk tillväxt i kommunerna. Tvärtom blir effekten ikommuner som ökar sin tillväxt att de inte får behålla denna. Lågskattekommunersom ökar sin skattekraft kommer t.o.m. att förlora resurser om de ökarskattekraften mer än riksgenomsnittet och få högre totala intäkter omskattekraften sjunker, heter det i motionen.Enligt motion Fi603 av (m) utgör den kommunalabeskattningsrätten en mycket väsentlig förutsättning för den kommunalasjälvstyrelsen. Motionären pekar på att det av förarbetena till regeringsformenframgår att rätten att ta ut skatt för en kommun är begränsad i den meningenatt skatt endast får tas ut i den utsträckning som erfordras för skötseln av deuppgifter som åvilar kommunen. Det nuvarande inomkommunala utjämningssystemetinnebär i praktiken att lågskattekommuner får betala till högskattekommuner ochlandsting med lägre skatteuttag till landsting med högre skatteuttag.Motionären anser också att en ?avgift? normalt förutsätter någon form avmotprestation. Utjämningsavgiften är däremot att betrakta som en pålaga somnärmast kan liknas vid en skatt. I motionen reses krav på att lagen omkommunala utjämningsavgifter skall upphöra att gälla senast vid utgången av år1998 och att regeringen skall återkomma med ett förslag till ett statligtfinansierat utjämningssystem fr.o.m. år 1999.Även i motion A458 av m.fl. (m) angående Stockholmsregionenanges att det kommunala skatteutjämningssystemet strider mot formuleringarna omdet kommunala självbestämmandet i grundlagen. Effekten av att fler får arbeteoch att mycket av tillväxten skapas i bestraffas enligtmotionärerna. Stora resurser tas direkt från kommuner i regionen och delas ut ilandet. I sina mest extrema fall leder systemet till rena Pomperipossaeffekter.I viktigaste tillväxtområde har regeringen infört ett regelsystem somverkar direkt återhållande på tillväxten. Motionärerna vill därför att detnuvarande utjämningssystemet görs om till ett renodlat statligtkostnadsutjämningssystem.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet konstaterar att tog ställning till ettnytt bidrags- och utjämningssystem med verkan (bet.1995/96:FiU5, rskr. I samband därmed prövades systemets grundlagsenlighetav såväl Lagrådet som . ställningstagande tilldet nya systemet föregicks av ett flerårigt utredningsarbete. Bakom degrundläggande principer som utjämningssystemet vilar på står samtligariksdagspartier utom Moderata samlingspartiet.Moderata samlingspartiet har efter det att systemet infördes återkommit medidentiska eller likartade motionskrav när det gäller utjämningssystemetsförhållande till grundlagen, frågan om inomkommunal utjämning av inkomster ochkostnader liksom till systemets effekter för tillväxten av det kommunalaskatteunderlaget. Yrkandena har efter förslag från utskottet avslagits avriksdagen (bet. 1995/96:FiU10), (bet. 1996/97: FiU7) ochvåren 1997 (bet. 1996/97:FiU20).I förstnämnda betänkande (s. 146) anförde utskottet följande igrundlagsfrågan: ?Mot bakgrund av att motionärerna tidigare fäst avgörandebetydelse vid Lagrådets bedömning i dessa frågor vill finansutskottet erinra omatt Lagrådet godtagit den gällande regleringen. anser för sindel att systemets grundlagsenlighet är ställd utom allt tvivel. Finansutskottetdelar syn att någon omprövning av det nuvarandestatsbidragssystemet från konstitutionella utgångspunkter inte behövs. ?Utskottet gör fortfarande samma bedömning.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi603 (m)yrkandena 1-3, Fi609 (m) yrkandena 5 och 6 samt A458 (m) yrkande 7.Utformningen av inkomst- och kostnadsutjämningenMotionernaI motion Fi601 av m.fl. (s) tas kostnadsutjämningen iutjämningssystemet upp med utgångspunkt från förhållandena i Västernorrlandslän. Länet har haft en negativ befolkningsutveckling som berörtsamtliga kommuner i länet. Detta har, understryks i motionen, bl.a. resulterati en mycket ogynnsam åldersstruktur med en stor andel äldre personer. Trotsstora besparingar har ekonomin för kommunerna och för under senareår blivit alltmer ansträngd. Motionärerna yrkar på att den faktor ikostnadsutjämningen som skall kompensera för befolkningsminskning bör ges enstörre vikt än . Kostnaderna för en justering aversättningsbeloppet per invånare till exempelvis per invånare fördelaspå hela kommunkollektivet och skulle inte störa utjämningssystemet i övrigt. Ensådan åtgärd skulle emellertid ge kommuner med stor befolkningsminskning delsbättre möjligheter att verkställa kostnadsanpassningar, dels resurser för attpå olika sätt hejda befolkningsminskningen, anges det i motionen.I motion Fi602 av () anförs att de ökadesocialbidragskostnaderna tränger undan andra viktiga uppgifter för kommunerna,t.ex. vård och omsorg. De ökade kostnaderna för socialbidrag fördelas mycketojämnt mellan olika kommuner och är enligt motionären nära sammankopplade medstorstädernas särskilda problematik. Bland de mest framträdande orsakerna märksden höga arbetslösheten och den omfattande flyktinginvandringen. Socialbidragenhar blivit mer av ett fast försörjningsbidrag än ett tillfälligt stöd under enbegränsad tidsperiod. Enbart i kommun har, uppges i motionen, kommunensnettokostnad ökat från till 841miljoner kronor. uppbar 42 000 personer, eller av Malmösbefolkning, socialbidrag. Bland de lösningar som måste prövas är enöversyn av utjämningssystemet. tas inte tillräcklig hänsyn tillvariabler som arbetslöshet och flyktingmottagande. Detta bör enligt motionärenbeaktas av den statliga utredning som har till uppgift att se överskatteutjämningen.Kommunernas kostnader för socialbidragen tas även upp i motion Fi607 av KarinPilsäter och (). Motionärerna anser att staten och kommunerna bördela på finansieringen av socialbidragen. Bl.a. pekas på att kostnaderna stigitkraftigt som en följd av arbetslösheten och att de inte fördelats särskiltjämnt kommunerna emellan. Med en gemensam finansiering har varken stat ellerkommun något att vinna ekonomiskt på att försöka skjuta försörjningskostnadernaför människor mellan olika system beroende av betalningsansvar. Staten börenligt motionen ta hälften av den direkta kostnaden och detta kan i sin turminska det statsbidrag som utgår till kommunerna med motsvarande belopp. På såsätt blir det i det korta loppet finansiellt neutralt för staten och såvälkommuner som stat har allt att vinna på att socialbidragsbehovet minskar genomatt människor sätts i arbete. Kostnaderna kommunerna emellan blir dock merrättvist fördelade. Enligt motionärerna bör den kommunala utjämningsutredningenfå tilläggsdirektiv att lägga ett sådant förslag.Med exempel från kommun ställs i motion Fi605 av ()krav på en förändring i skatteutjämningssystemet som tar hänsyn till de problemsom uppstår i typiska turistkommuner i framför allt fjällvärlden och iskärgårdsområden. kommun har drygt 11 000 invånare, men underturistsäsongen bor ca 50 000 turister i . Kommunens totala intäkteråterspeglar på intet sätt de ekonomiska åtaganden som satsningarna inomhuvudnäringen och den kommunala servicen innebär. Det krävs enligt motionärent.ex. betydande investeringar i infrastruktur liksom utgifter förräddningstjänst samt barnomsorg och bostäder åt de säsongsanställda.Skatteintäkterna från de säsongsanställda går till andra kommuner medanfastighetsskatten och momsintäkterna tillfaller staten. Det kan inte, ansermotionären, vara rimligt att de fastboende i denna typ av kommunerskattemässigt skall subventionerna övriga medborgares rekreation.Motionären menar också att fastighetsskatten successivt bör överföras tillkommunerna. Inom ramen för en sådan reform kan en mer rättvis fördelning avintäkterna mellan kommunerna ske. Regeringen bör därför få i uppdrag attskyndsamt utreda detta.I motion Bo305 av och () föreslås enöversyn av de nuvarande statsbidragsreglerna för att anpassa dem till det nyaSkånelänet. Enligt motionärerna har vissa komplikationer uppstått istatsbidragsberäkningarna för det nya länet. När det gäller kostnadsutjämningenmellan kommuner och landsting förändras utfallet avseende kollektivtrafikensamt beträffande inkomstutjämningen beräkningen av de länsvisa skattesatserna.Även införandereglerna, som syftar till att mildra effekterna av system-omläggningen, påverkas enligt motionärerna. Regeringen bör mot denna bakgrundgöra en skyndsam översyn.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet vill med anledning av ett antal motioner som tar upp frågor medanknytning till den närmare utformningen av utjämningssystemet anföra följande.Det bör inledningsvis noteras att en parlamentarisk kommitté () har tillsatts av regeringen för att löpande följa,utvärdera och utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommunerrespektive landsting som trädde i kraft . De förändringarsom kommittén föreslår skall läggas fram i sådan tid att de kan träda i kraftår 2000.I motion Fi601 (s) föreslås att den faktor i kostnadsutjämningen som avserbefolkningsminskning skall ges en ökad tyngd. Enligt vad utskottet erfarit ärdetta en fråga som har prioriterats i det pågående utredningsarbetet och somdärvid blivit föremål för ett ingående analysarbete.