bet · GL01JuU5 · 1997-11-06 00:00:00 — Immunitet och privilegier för Europol I detta betänkande tillstyrker utskottet att godkänner protokollet omprivilegier och immunitet för Europol och dess tjänstemän. Vidare tillstyrkerutskottet den lagändring som blir en följd av godkännandet.I ärendet föreligger en reservation (v och mp). I proposition 1997/98:31 har regeringen () föreslagit attriksdagendels1. godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,utarbetat på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen ochartikel 41.3 i Europolkonventionen,dels2. antar det i propositionen framlagda förslaget tilllag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.Lagförslaget och protokollet har fogats till betänkandet, se bilagorna 1 och 2. 1997/98:Ju5 av () vari yrkas att avslårregeringens proposition 1997/98:31 om immunitet och privilegier för Europol.1997/98:Ju6 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår propositionen,2. att - vid avslag på yrkande 1 - godkänner protokollet medbegränsning i tiden att gälla till den dag Amsterdamfördraget träder i kraft.1997/98:Ju7 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår regeringens proposition 1997/98:31 Immunitet ochprivilegier för Europol,2. att - vid avslag på yrkande 1 - beslutar att regeringen inteskall kunna ingå särskilda bilaterala överenskommelser med omsambandsmännens privilegier och immunitet utan att detta godkänns av riksdagen.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att skall godkänna protokollet omprivilegier och immunitet för Europol och anta regeringens förslag till lag omändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. BakgrundRiksdagen har godkänt Europolkonventionen och beslutat om delagändringar som behövs med anledning av godkännandet (prop. 1996/97:164, bet.1997/98:JuU2, rskr. 22).Europolkonventionen innebär sammanfattningsvis att en europeisk polisbyrå,Europol, inrättas. Europol har till främsta uppgift att vara ettkriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europolvara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellanmedlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahållerEuropol uppgifter ur sina . Dessa uppgiftersammanställs och bearbetas och kompletteras vid behov med uppgifter från annathåll. Därefter analyseras uppgifterna hos Europol, varpå underrättelser gårtillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter för att användas ipolisverksamheten där. Europol verkar inom ramen för det mellanstatligapolisiära samarbetet inom EU. Den grundläggande uppgiften är att genom utbyteav kriminalunderrättelser effektivisera den förebyggande och brottsbekämpandeverksamheten när det gäller allvarlig internationell brottslighet. Här avsesnarkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktivaämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad medillegala immigrationsnätverk samt, från konventionensikraftträdande, terrorism.Inom varje land skall det finnas en nationell enhet som skall vara den endaförbindelselänken mellan Europol och medlemsstaten. Den nationella enhetenshuvudsakliga uppgift är att förse Europol med uppgifter ur de nationellaregistren och att ta emot och vidarebefordra uppgifter från Europol. Varjemedlemsland skall vidare sända minst en sambandsman till Europols huvudkontorsom skall ligga i i . Sambandsmännen är de nationellaenheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktisktgenomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och denationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a.analysarbetet.Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att detförekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två ellerflera medlemsstater om det med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårhetoch konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt agerande.Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte påenskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Vidareinnehåller konventionen bestämmelser om tvistlösning, om ändring avkonventionen och om immunitet och privilegier för Europol och dess anställda.Den sistnämnda frågan regleras i konventionens artikel 41. Enligt denna skallEuropol, dess organ och dess anställda åtnjuta de privilegier och den immunitetsom är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Sådanabestämmelser, som skall vara tillämpliga i alla medlemsstater, skall finnas iett särskilt protokoll som skall antas av rådet och ratificeras avmedlemsstaterna i enlighet med deras respektive nationella regler. Vad gällersambandsmännen och deras familjer skall och övriga medlemsstaterkomma överens om nödvändiga regler för immunitet och privilegier.Det särskilda protokoll som omnämns i artikel 41 är det protokoll somregeringen i detta ärende föreslår att skall godkänna.ProtokolletProtokollet består av tre delar och innehåller i huvudsak följande.Första delen behandlar reglerna om immunitet och privilegier för Europolsom organisation (artiklarna 2-6). Huvudregeln är att organisationen fullt ut för sina handlingar med det undantaget att organisationen skallha immunitet mot rättsliga förfaranden avseende olaglig eller felaktigbehandling av uppgifter. Detta ansvar bärs i stället av medlemsstaterna. Vidareinnebär immuniteten bl.a. att Europols egendom inte får bli föremål förtvångsåtgärder och att Europols arkiv skall vara okränkbara. Europoltillerkänns vidare skatteprivilegier och skall i princip vara befriat frånskattskyldighet i medlemsstaterna. Europol skall också ha rätt att kommunicerafritt för alla officiella ändamål.I den andra delen regleras immunitet och privilegier för medlemmarna iEuropols organ och Europols personal (artiklarna 7-12). Här framgår attimmuniteten omfattar i princip alla slags rättsliga förfaranden avseendehandlingar eller uttalanden som gjorts i tjänsten. Immuniteten skyddar ocksåofficiellt, skriftligt material. Immuniteten kan upphävas av Europols egnaorgan eller i fråga om styrelseledamöter av respektive medlemsstat; i sistahand får rådet besluta hur tvisten skall lösas. Skyldighet att upphävaimmuniteten föreligger i de fall immuniteten hindrar att rättvisa skipas omupphävandet kan ske utan att Europols intressen skadas. Vidare befriasmedlemmarna i organen och personalen från att betala inkomstskatt i de fall deär belagda med en särskild skatt till förmån för Europol.I den tredje delen finns avslutande bestämmelser om bl.a. tvistlösning,utvärdering och ändring av protokollet (artiklarna 13-19). Här sägs bl.a. attom immuniteten eller privilegierna i ett enskilt fall missbrukas skall samrådske mellan medlemsstaten och ledningen för Europol. Om samrådet inte leder samstämmig bedömning skall tvisten lösas av rådet. Protokollets bestämmelserskall utvärderas. Detta skall ske från det att protokollet trätt ikraft. Bestämmelsen om utvärdering innebär också att Europols uppgifter enligtEuropolkonventionen (artikel 3) inte får ändras eller utvidgas innan enutvärdering gjorts. Ändringar i protokollet kan föreslås av varje medlemsstatoch beslutas enhälligt av rådet varefter de skall antas av medlemsstaterna ienlighet med deras konstitutionella bestämmelser.AmsterdamfördragetI Amsterdamfördraget, som undertecknades av medlemsstaternas regeringar den 2oktober 1997 och som är föremål för ratifikationsprocesser imedlemsstaterna, gjordes vissa ändringar rörande polissamarbetet (avdelning VIi respektive Amsterdamfördraget). Såvitt angår Europoluppmanar Amsterdamfördraget till ett närmare samarbete mellan Europol ochpolismyndigheterna i medlemsstaterna och rådet skall, enligt artikel 30.2 iAmsterdamfördraget, på olika sätt främja samarbete genom Europol. Bl.a. skallrådet göra det möjligt för Europol att underlätta och stödjaförberedelse av samt främja samordning och utförande av särskildautredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida, inklusiveoperativa insatser av gemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol ien stödjande funktion. Vidare skall rådet med samma tidsperspektiv besluta omåtgärder som tillåter Europol att anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheteratt genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall och utvecklaspecialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande föratt biträda dem vid utredning av fall av organiserad brottslighet.ÖvervägandenUtskottet konstaterar först att godkänt Europolkonventionen. Här-igenom är folkrättsligt förpliktat att vidta de lagstiftningsåtgärdersom behövs för att se till att immunitet och privilegier medges i enlighet medkonventionen. Enligt artikel 44 i konventionen och artikel 14 i protokollet ärreservationer inte tillåtna.Det sagda leder utskottet till att konstatera att motionerna om avslag påpropositionen respektive om ett tidsbegränsat godkännande bör avslås ochpropositionen bifallas. Detta är också utskottets förslag. Utskottettillstyrker alltså propositionen och avstyrker motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 ihär behandlade delar.När det sedan gäller motion Ju7 i den del som avser immunitet och privilegierför de svenska sambandsmännen konstaterar utskottet att sambandsmännen äranställda av med stationering i . Frågan om immunitetoch privilegier avser arbetet där och avgörs efter en förhandling mellanSverige och . Det finns ingen anledning att i den svenskalagstiftningen föra in regler om immunitet och privilegier för sambandsmännen;inte heller anser utskottet att det finns någon anledning att begära attriksdagen skall godkänna ett avtal med på denna punkt. Utskottetavstyrker bifall till motion Ju7 i denna del.Avslutningsvis vill utskottet tillägga följande. Systemet med immunitet ochprivilegier har en fast folkrättslig förankring som för vidkommandehar kommit till uttryck i den i detta ärende aktuella lagen om immunitet ochprivilegier. Syftet med systemet är att garantera att det finns förutsättningarför diplomatiska beskickningar och internationella organisationer att utförasitt arbete - värdlandet är förpliktat att inte lägga hinder i vägen. En annansak är - och detta är den självklara nackdelen - att regelsystemet går attmissbruka. Detta leder i det diplomatiska umgänget regelmässigt till att depersoner utvisas som i skydd av sin immunitet företar olagliga handlingar.När det gäller immunitet och privilegier inom EU har i ärendet(1997/98:JuU2 s. 13 f) om Europolkonventionen uttalat att ett merinrikespolitiskt perspektiv bör anläggas. EU och dess institutioner harnämligen i väsentliga avseenden en annan ställning än traditionellainternationella organisationer i förhållande till . Detta leder till attEU-tjänstemännens privilegier och immunitet tvärtemot sitt syfte riskerar attrubba förtroendet och den folkliga förankringen för EU och dess institutioner.Regeringen har i detta ärende konstaterat att det kan förefalla otidsenligt atttillerkänna bl.a. Europoltjänstemän immunitet och privilegier men konstateratatt den frågan får tas upp i särskild ordning inom EU. Detta är, anserutskottet, med tanke på de folkrättsliga åtaganden som gjorts närmast ensjälvklarhet.När det gäller det framtida polissamarbetet konstaterar utskottet attAmsterdamfördraget, när det har trätt i kraft, öppnar för ett mer omfattandepolissamarbete. Härför krävs dock att ratificerar fördraget. Man kanockså räkna med en framtida utvidgning av Europols uppgifter enligtAmsterdamfördraget. Först måste dock Europols konventionsenliga uppgifterändras. Också detta förutsätter godkännande. Det finns således ingetutrymme att utan medverkan utvidga polissamarbetet inom EU.Utskottet vill här också konstatera att Europol enligt Amsterdamfördragetendast får rådgivande, samordnande och stödjande funktioner; någonmyndighetsutövning är det således inte fråga om. Om en utvidgning som omfattarmyndighetsutövning skulle bli aktuell blir det enligt utskottets uppfattningnödvändigt att på nytt ta ställning i frågan om immunitet och privilegier.Utskottet anser det nämligen svårt att tänka sig att aktivt polisarbete iSverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar, och dettagäller naturligtvis oavsett om arbetet utförs av en svensk polisman eller av enEuropoltjänsteman. Det är mot den angivna bakgrunden synnerligentillfredsställande att det i protokollets artikel 17.2 slås fast att detnuvarande avtalet om immunitet och privilegier skall utvärderas innan Europolsuppgifter ändras eller utökas.ÖvrigtEfter det att regeringen lade fram sin proposition i har en mindrespråklig korrigering gjorts i artikel 17.2 i protokollet där orden ?i dennaslydelse av? skall ersättas med orden ?i den version som undertecknades?. I dentill utskottets betänkande fogade lydelsen av protokollet har denna korrigeringinförts. Utskottet hemställerbeträffande immunitet och privilegier för Europol och desstjänstemänatt med bifall till proposition 1997/98:31 och med avslag påmotionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och 1997/98:Ju7dels godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,utarbetad på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen ochartikel 41.3 i Europolkonventionen,dels bifaller regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)om immunitet och privilegier i vissa fall.Stockholm den 6 november 1997På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), BirtheSörestedt (s), (), (), (),(), (), (), (), (), (), (), KiaAndreasson (mp), (), () och ().ReservationAlice () och () anför:Protokollet om privilegier och immunitet möjliggör redan med den gällanderegleringen av Europols uppgifter ett alltför omfattande skydd motstraffrättsliga sanktioner om fel och misstag begås. Inte heller kan vi senågon anledning till att Europols tjänstemän skulle beviljas skatteprivilegier.Dessutom finns en risk att konventionen i skydd av immuniteten avsiktligtmissbrukas till att upprätta en från medlemsländerna självständig polisstyrka.Redan på nu anförda skäl bör regeringens förslag avslås. Härtill kommer attutskottsmajoritetens tolkning av Amsterdamfördraget enligt vår mening äralltför snäv. Snarare förefaller det oss som om det enligt Amsterdamfördragetblir möjligt att kalla in understödjande enheter från Europol för aktivtpolisarbete t.ex. i . Detta arbete är i sådana fall inte underkastat desvenska bestämmelser som begränsar polisens maktutövning och skyddar motövergrepp. Detta är enligt vår mening oacceptabelt. Följaktligen börprotokollet om privilegier och immunitet inte heller av denna anledninggodkännas; i vart fall bör ett godkännande tidsbegränsas så att det upphör attgälla när Amsterdamfördraget träder i kraft.Vi anser att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:att med bifall till motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och1997/98:Ju7 avslår proposition 1997/98:31.Regeringens lagförslagPROTOKOLLOM PRIVILEGIER OCH IMMUNITET FÖR EUROPOL,MEDLEMMARNA I ORGANEN, DESS BITRÄDANDEDIREKTÖRER, OCH DESS TJÄNSTEMÄN,UTARBETAT PÅ GRUNDVAL AV ARTIKEL K 3 IFÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONENOCH ARTIKEL 41.3 I EUROPOLKONVENTIONEN2. Immunitet i enlighet med artikel 8.1 a skall endast tillerkännas medavseende på sådana handlingar som utförs i tjänsten och som är nödvändiga föratt utföra de uppgifter som anges i artikel 3 i konventionen i den version somundertecknades . Innan uppgifterna enligt artikel 3 ikonventionen ändras eller utökas skall en prövning ske i enlighet med förstastycket, särskilt med avseende på artiklarna 8.1 a och 13. Sammanfattning........................................1Propositionen.........................................1Motionerna............................................1Propositionens huvudsakliga innehåll..................2Utskottet.............................................2Bakgrund 2Protokollet 3Amsterdamfördraget 4Överväganden 4Övrigt 5Hemställan 6Reservation...........................................6Bilagor:1. Regeringens lagförslag 82.