bet · GK01FöU4 · 1997-03-04 00:00:00 — Styrning och uppföljning av totalförsvaret I betänkandet redovisar utskottet vissa erfarenheter från den avslutadeförsvarsbeslutsprocessen. Mot bakgrund av arbetet med försvarsbesluten år 1995och och den nya budgetproceduren pekar utskottet på vilket ytterligarebeslutsunderlag som regeringen framgent bör redovisa för . Ett meromfattande beslutsunderlag än begärs bl.a. avseende försvaretsoperativa förmåga och dess prioriteringar, för målstyrning ochresultatredovisning samt för ställningstagande till utveckling ochanskaffning av försvarsmateriel.I betänkandet behandlas även ett antal motioner som har aktualiseratriksdagens styrning och uppföljning av totalförsvaret.BakgrundI proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 lämnar regeringen enomfattande redovisning av det arbete som pågår rörande organisations- ochstyrningsfrågor, samt - utan att lämna några förslag till riksdagsbeslut - sinbedömning av vilka åtgärder som regeringen ämnar vidta avseende* omstruktureringen inom Försvarsdepartementets område* styrning och uppföljning av Försvarsmakten* styrning och finansiering av det civila försvaret* regeringens styrning av stödmyndigheterna.Under inledningen av 1996/har ett antal motioner lämnats somberör styrning och uppföljning av totalförsvarets verksamhet.I betänkandet 1996/97:FöU1 försvarspolitik mot (s. 250-253) - grunden försvarsbeslut - behandlade utskottet vissa frågorsom rör styrning och uppföljning av Försvarsmakten, det civila försvaret samt avstödmyndigheterna. Utskottet uttalade härvid att det är en strävan att ettförslag från utskottets sida som rör behov av framtida underlag m.m.för beslut, styrning, uppföljning och utvärdering bör kunna föreläggas riksdagenunder . Moderata samlingspartiet är i motion 1996/97:Fö201 kritiskt mot denförsvarspolitiska beslutsprocessen. Regeringen borde ha framlagtförsvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport som tillsammans medriksdagspartiernas förslag skulle utgjort en säkerhetspolitisk kontrollstation.Först efter utlåtande och beslut avseende säkerhetspolitiken borderegeringens förslag till heltäckande och långsiktigt försvarsbeslut haframlagts.Motionärerna hemställer i yrkande 1att som sin mening ger till känna vad i motionen anförts omprocessen inför försvarsbeslutetFolkpartiet liberalerna pekar i motion 1996/97:Fö38 på att den då nytillträddasocialdemokratiska regeringen valde att tidigarelägga kommandeförsvarsbeslut. Tidsplanen medgav inga egentliga förseningar. Det var allvarligabrister i regeringens inledande hantering av den parlamentariskaförsvarsberedningen. är kritiskt mot att viktiga områden rörandeförsvarets skolverksamhet, dimensioneringen av plikttjänstgöringen,försvarsmaterielfrågorna samt om lednings- och styrsystem skjuts framför medinriktning på den aviserade kontrollstationen 1998. Processen kring detpreliminära riktningsbeslutet var föga lyckosam. Turerna kring förstFörsvarsmaktsplan 97 samt den mellan regeringen och Centerpartietframförhandlade försvarsbeslutspropositionen har skapat stor förvirring ochallvarliga påfrestningar för dem som berörs av det kommande försvarsbeslutet.Motionärerna hemställer i yrkande 1att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom hanteringen av förberedelserna för försvarsbeslut 96.Miljöpartiet de gröna erinrar i motion 1996/97:Fö42 om vissa slutsatser frånUtredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). har politiker, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten olikauppfattningar om vilka mål man vill uppnå. Utredningen konstaterar också attutvärderings- och insynsverktyg fattas och att mycket få västländer har en ÖBmed så stora befogenheter i fredstid som . Styrmedlen ochredovisningssystemen bör enligt utredningens mening utvecklas så att en säkrareuppföljning blir möjlig.Enligt är alltför mycket i händerna påregeringen. Motionärerna pekar på att regeringen i totalförsvarspropositionenredovisar att den avser att hålla informerad om hur utvecklingen avmål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten fortskrider. Det är enligtMiljöpartiets uppfattning som skall avgöra vad som är viktiga frågoroch i vilken utsträckning skall utöva beslutanderätt i dessa. Det börvara som definierar sin, respektive regeringens roller när det gälleratt fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret.Särskild vikt bör läggas vid reglering när regeringen måste höra riksdagenbeträffande t.ex. materielbeställningar och vilket underlag till beslut somkrävs. bör enligt besluta om riktlinjer för hurregeringen skall förankra beslut om utveckling och beställning av materiel föratt därmed säkra inflytande över materielbeställningar ochutvecklingsarbeten.Vidare stödjer regeringens förslag vad gäller säkerhetspolitiskakontrollstationer. vill att nästa kontrollstation - utöver denparlamentariska delaktigheten - bör beredas med stöd av kompetens från olikasamhällsområden, bl.a. experter på miljö- och sociala utvecklingstendenser samtpå informations- och ledningskrigföring. börinkluderas redan från början i arbetet inför nästa försvarsbeslut.Miljökriterier måste också väga tungt när det gäller lokaliseringsfrågor.Motionärerna hemställer i yrkande 13att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom fortsatt behandling av styrning, uppföljning och utvärdering med anledning avUTFÖR-utredningen,Motionärerna hemställer i yrkande 37att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom arbetet inför nästa försvarsbeslut.Miljöpartiet de gröna anser i motion 1996/97:Fö202 att regeringen fortlöpandebör återkomma med förslag till beslut rörande materiel och utvecklingsarbete såatt får större möjlighet att påverka till vad pengarna går. Riksdagenbör besluta om riktlinjer för när regeringen skall förankra beslut om utvecklingoch beställning av materiel för att förbättra insyn och inflytandeöver materielbeställningar och utvecklingsarbeten.Motionärerna hemställer i yrkande 6att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom förbättrad insyn i och inflytande för över materielbeställningaroch utvecklingsarbeten.Miljöpartiet de gröna hemställer även i motion 1996/97:Fi213, yrkande som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omförbättrad insyn i och inflytande för över materielbeställningar ochutvecklingsarbeten.I motion 1996/97:Fö24 av () framhålls att det folkförsvarsom ÖB och statsmakterna är överens om, skulle stärkas om det demokratiskainflytandet ökade inom ledningen för Försvarsmakten.Motionären hemställeratt som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom en fredsmässig ledning av försvaret. UtgångspunkterFörutsättningarna för styrning och uppföljning av verksamheten inomtotalförsvaret har på olika sätt påtagligt förändrats . Genomatt bl.a. myndigheten bildades anvisar riksdagenmedel numera endast till en myndighet och över ett anslag på statsbudgeten tilldet militära försvaret.Inom det civila försvaret har kommunerna fått en alltmer betydelsefull roll itotalförsvaret, inte minst genom att ansvaret för befolkningsskyddet och förräddningstjänsten i krig fördes över till kommunerna . Delar avsamhällets vitala infrastruktur drivs numera i aktiebolagsform och är sålundainte en del av statsförvaltningen. Statsbudgetens anslagsstruktur för det civilförsvaret har reformerats.Ett stort antal myndigheter inom Försvarsdepartementets område t.ex.Fortifikationsverket, och finansierasallt väsentligt genom uppdrag från Försvarsmakten, som därmed på ett dominerandsätt påverkar verksamhetens inriktning och omfattning. Besluten om verksamhetenomfattning och närmare inriktning vid dessa myndigheter har således flyttatsfrån statsmakterna till bl.a. Försvarsmakten och andra instanser som ger uppdratill dem.Den finansiella styrningen och det finansiella regelverket har inneburit attmyndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom ramen förett system med mål- och resultatstyrning disponera anvisade medel. Ansvaret föroch finansieringen av investeringar i samt drift och underhåll av mark,anläggningar och lokaler har lagts om. Ansvaret för att utveckla och drivaarbetsgivarpolitiken har decentraliserats även inom försvarets område.Genom erfarenheterna från arbetet med försvarsbeslutet aktualiseras en radfrågor om beslutsroll, samt vilket underlag som bör få fråregeringen. I ett antal motioner förs fram synpunkter och förslag tillriksdagsbeslut i hithörande frågor.Det finns nu omfattande erfarenheter i och i regeringen för att i ennågot mer samlad form överväga och ta ställning till framtida behov av underlagfrån bl.a. regeringen för beslut om styrning och uppföljning.Den försvarspolitiska beslutsprocessenFörsvarsbeslutsförberedelserna har genomförts med en ny ordning jämfört medtidigare. Försvarsbeslutet har delats upp i två etapper där tyngdpunkten lagtsvid olika frågeställningar vid skilda tillfällen. Den första etappen omfattaderiksdagens ställningstagande till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken,övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret samt om ekonomin. Den andraetappen omfattar ställningstagande till den säkerhetspolitiskakontrollstationen, den närmare inriktningen av det militära försvarets krigs-och grundorganisation och det civila försvarets funktioner.Moderata samlingspartiet och liberalerna riktar båda kritik mot deförsvarspolitiska beslutsprocessen. Moderata samlingspartiet anser i1996/97:Fö201 (yrkande 1) att regeringen borde framlagt Försvarsberedningenssäkerhetspolitiska rapport som tillsammans med riksdagspartiernas förslag skullutgjort en säkerhetspolitisk kontrollstation. Först efter ett beslut om denna iriksdagen borde regeringen ha lagt fram förslag till heltäckande och långsiktigförsvarsbeslut.Folkpartiet liberalerna anser i 1996/97:Fö38 (yrkande 1) att det fannsallvarliga brister i regeringens inledande hantering av den parlamentariskaförsvarsberedningen. är kritiskt mot att viktiga frågor rörandeförsvarets skolverksamhet, dimensioneringen av plikttjänstgöringen, anskaffningav försvarsmateriel samt frågor om utveckling av lednings- och styrsystem skötsfram till kontrollstationen 1998.Försvarsutskottet anser för sin del att metoden att dela upp det långsiktigaförsvarsbeslutet i två skilda etapper har haft övervägande fördelar jämfört metidigare ordning - inte minst mot bakgrund av att totalförsvaret inriktats motatt möta ett bredare spektrum av hot än tidigare, givits två nya huvuduppgifteroch att besluten medfört stora strukturella förändringar i Försvars-maktens krigs- och grundorganisation. Enligt utskottets bedömning har desäkerhetspolitiska frågorna fått en mer omfattande beredning i äntidigare. Den parlamentariska försvarsberedningens säkerhetspolitiska ana-lysarbete har givit riksdagspartierna goda möjligheter till förberedelser ochatt påverka regeringens slutliga ställningstagande.Under såväl 1995 som 1996 har tagit ställning till Sverigessäkerhetspolitiska linje som grundval för utformningen av den nationellaförsvarspolitiken. Genom att de säkerhetspolitiska frågorna beretts i ettsammansatt utrikes- och försvarsutskott har bägge utskotten engagerats iarbetet. Dessa ställningstaganden har påverkat såväl principbeslut1995 som dess detaljbeslut om försvarspolitik samt omtotalförsvarets uppgifter och utformning. Ytterligare en säkerhetspolitiskkontrollstation är aviserad till . Även den kommer att förberedasav den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen. Därmed blir det möjligtatt från säkerhetspolitiska överväganden pröva om nu gällande beslut bör liggafast i alla delar, eller om korrigeringar är motiverade.Den påverkan som den säkerhetspolitiska analysen och värderingen av destrategiska förhållandena i vår omvärld, som Moderata samlingspartiet efterlyseinför de försvarspolitiska övervägandena, anser utskottet i allt väsentligttillgodoses.Utskottet är - i likhet med liberalerna - medvetet om att ettantal viktiga ställningstaganden som rör såväl Försvarsmakten som delar av detcivila försvaret återstår.Genom att beslutet delats upp i två etapper bedömer utskottet attmyndigheternas förberedelsearbete har underlättats avsevärt. Viktigaprincipbeslut av riksdag och regering har tidigt lagts till grund förunderlagsarbetet. Antalet planeringsförutsättningar och -antaganden har därmedkunnat begränsas. Det har emellertid inte varit möjligt för myndigheterna ochregeringen att ta fram ett fullständigt underlag i alla delar till hösten 1996,t.ex. när det gäller försvarets skolverksamhet, underlag som rör återtagning ocanpassning, ledningssystemets utveckling och dimensioneringen avcivilplikttjänstgöringen. Detta är beklagligt - inte minst för den personal somkan komma att beröras - men utskottet bedömer dock att fler instanser därmedges möjlighet att påverka övervägandena och kommande beslut. Det är angelägetatt ges ett tillräckligt genomarbetat beslutsunderlag. Därför är detmotiverat att godta att vissa beslut får anstå och år 1998.Miljöpartiet de gröna lämnar i 1996/97:Fö42 (yrkande 37) förslag bl.a. tillvilken expertis och vilka myndigheter som bör engageras i förberedelserna för1998 års kontrollstation samt inför förberedelserna för nästa försvarsbeslut.Utskottet anser rent principellt att det bör ankomma på regeringen att beslutaom formerna för hur den tar fram underlag för sina propositioner. Utskottet haranledning att tro att den försvarsberedning som skall förbereda regeringen medunderlag för nästa kontrollstation, kommer att få stort inflytande på vilkenexpertis m.m. som skall biträda den. Något bindande uttalande från bödärför inte göras. Nästa långsiktiga försvarsbeslut planeras till hösten 2001.Riksdagen bör inte redan nu göra några uttalanden om hur förberedelserna fördetta beslut bör läggas upp.Om det demokratiska inflytandet över Försvarsmakten behöver öka på sätt somförs fram i motion 1996/97:Fö24, bör detta i första hand prövas av regeringeninnan gör något uttalande.Mot bakgrund av vad utskottet nu har anfört anser utskottet att motionerna1996/97:Fö201 yrkande 1, 1996/97:Fö38 yrkande 1, 1996/97:Fö42 yrkande 37 samt1996/97:Fö24 inte bör bifallas av riksdagen.Omläggningen av den statliga budgeten och budgetarbetet har inneburit att allastatliga utgifter för totalförsvarsändamål samlats i en ekonomisk ram med ensamlad beredning av alla totalförsvarsfrågor i ett riksdagsutskott. Det ärutskottets uppfattning att och riksdagspartiernas överblick och insyi totalförsvarsfrågor, och en samlad avvägning av dess resurser, väsentligt haförbättrats jämfört med den tidigare beredningsordningen dåtotalförsvarsfrågorna bereddes av respektive fackutskott.Försvarets operativa förmåga och dess prioriteringarRiksdagen har tidigare slagit fast (bet. 1994/95:FöU4 s. 37) att den - efterförslag av regeringen - skall ta ställning till och godkänna inriktningen av dekrigsorganisatoriska programmen inom anslaget till Försvarsmakten, dvs. beslutaom hur den militära krigsorganisationen skall utformas kvalitativt ochkvantitativt. De bakomliggande motiven för den föreslagna inriktningen behöverredovisas mer utförligt än för närvarande.Utredningen för utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR)framhåller i sitt betänkande SOU 1996:98 Vem styr försvaret? att det finns ett?styrningsglapp? mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten ochdimensioneringen av krigsorganisaionen. Utredningen menar att både ocregeringen har svårighet att härleda uppgiften till dimensioneringen ochavvägningen mellan olika förbandstyper.Utskottet delar utredningens uppfattning om att det finns ett glapp mellan åena sidan den säkerhetspolitiska analysen och militärstrategiska bedömningen oc- å andra sidan - de relativt detaljerade förslagen till den militärakrigsorganisationen, ledningsfunktionernas utveckling, materielanskaffningenm.m. Det behövs en redovisning som inför redogör för hur - och eftervilka principer - försvaret är tänkt att föras, och varför krigsorgansiationenbör utformas på sätt som regeringen föreslår.Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden -operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars-maktens förmåga i olika avseenden, samt kraven på det civila försvaretsfunktioner är bristfälligt redovisat.Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativaprinciperna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpbaserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden (t.ex.luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust, underrättelseoch ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) som bör prioterashögre resp. lägre.Ett sådant resonemang skulle exempelvis kunna tydliggöra luftförsvarets storabetydelse i alla konfliktscenarier, och därmed varför anskaffningen avytterligare en delserie av JAS 39 ges så hög prioritet iförsvarsplaneringen, som t.ex. antalet ubåtar kan reduceras något.Utskottet vill även aktualisera frågan om den nuvarande programindelningen inomFörsvarsmakten är ändamålsenlig sett ur ett riksdagsperspektiv. tarårligen ställning till verksamhetsmål och inriktning för de olikakrigsorganisatoriska programmen. Regeringen redovisar hur anslagsmedlen börfördelas för att målen skall kunna uppnås. Indelningen ansluter i alltväsentligt till den tidigare indelningen i olika huvudprogram för armé-, marin-och flygstridskrafterna, dvs. den fördelning av resurser till försvarsgrenarnasom rådde tidigare.Den s.k. anser i nämnda betänkande att styrningen avFörsvarsmakten - och därmed till dess årliga redovisning - är koncentrerad tillprogrammen. Någon tydlig koppling mellan de i programmen ingående krigsförbandetill Försvarsmaktens uppgifter finns inte.Utskottet är inte främmande för att en annan indelning av Försvarsmaktensverksamhet och resurser därför kan vara mer ändamålsenlig för , och sopå ett bättre sätt än beskriver Försvarsmaktens uppgifter ochstatsmakternas krav på dess förmåga i olika avseenden. Utskottet anser attregeringen därför bör överväga om den nuvarande indelningsgrunden bör omprövasoch ges en utformning som på ett tydligare sätt beskriver det militäraförsvarets uppgifter och statsmakternas krav på operativa förmåga och därmedtydligt anger dimensioneringsgrunden för krigsorganisationens kvalitet ochkvantitet.Den vidareutveckling av mål- och resultatstyrningen som anges i propositionenmot att ställa krav på Försvarsmaktens operativa förmåga bör därför drivasvidare. Regeringen bör i samband härmed pröva om det är lämpligt att även kopplresursfördelningen till detta, så att statsmakternas beslut grundas på ettunderlag där Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader för dessa- vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen.Det kan t.ex. gälla behovet av och kostnaderna för att upprätthålla etttillräckligt modernt och robust ledningssystem för totalförsvaret.Enligt utskottets mening är dessa förhållanden bättre utvecklade och redovi-sade inom det civila . Där lyfts det fram vilka funktioner somåste få en högre prioritet - och därmed bör byggas ut före andra mindreangelägna områden.Finansmakten, målstyrning och resultatuppföljningEnligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annat sättän har bestämt. Bildandet av den nya myndigheten innebar bl.a. att numera anvisar medel för det militäraförsvaret till endast en myndighet och över ett anslag.Utskottet har mot den bakgrunden uttalat (bet. 1994/95:FöU4) att regeringenframgent bör inhämta godkännande beträffande inriktningen avverksamheten inom de olika programmen för att varje budgetår skall tställning till vilka ändamål som medlen under ramanslaget till Försvarsmaktenskall användas till.Försvarsutskottet vill i sammanhanget erinra om konstitutionsutskottetsuttalanden i ämnet i samband med sin behandling (bet. 1996/97:KU3) av den nyabudgetlagen. tog i sammanhanget upp frågan om riksdagensmöjligheter att ställa villkor för utnyttjandet av anslagen.Konstitutionsutskottet anförde bl.a.att har formellt sett en obegränsad rätt när det gällerdetaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. beslut attanvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) kan alltså kompletteras medytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens ochmyndigheternas medelsanvändning. Enligt gällande rätt är oförhindradatt sätta vilka villkor den vill vid angivande av anslagsändamålen, underförutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet ifråga och inte strider mot tidigare gjorda åtaganden. Sådana villkor kaninnebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionalafördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser ellekrav på återrapportering av resultat.Konstitutionsutskottet vill därför understryka att införandet av budgetlageninte innebär någon begränsning i möjligheter enligt RF att besluta oytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlageoch speciallagstiftningen inom respektive verksamhetsområde.Det är således mycket långtgående och tydliga uttalanden från KU:s sida när degäller finansmakt och möjligheterna att binda regeringen vid villkorför hur medlen får användas. En förutsättning för att skall kunnafölja upp medelsanvändningen är ju att regeringen tydligt anger vilka ändamålsom anslagen är tänkta att finansiera, så att kan ta ställning tillförslaget. För att styrningen och uppföljningen av verksamheten från riksdagensida skall bli effektiv, måste regeringen lämna förslag till konkretauppföljningsbara mål för de olika verksamheterna - så att det blir meningsfullatt följa upp dem - samt redovisa resultat och effekter mer konkret än hittillsOm inte ges reell möjlighet att ta en aktiv del i mål- ochresultatstyrningen finns det betydande risker för att omläggningen avstyrsystemet inte kommer att, som det var tänkt, innebära en starkare politiskstyrning utan tvärtom.Utskottet har ställt krav på ökad tydlighet i dettahänseende. framhöll i bet. 1994/95:FöU4 (s. 34-35) att engrundläggande princip för statsmakternas förändrade styrning är att myndigheterges tydliga och uppföljningsbara mål så att verksamheten kan följas upp ochutvärderas av regeringen och riksdagen.Utskottet framhöll att målbeskrivningar för Försvarsmaktens program måsteutvecklas ytterligare, så att ökade möjligheter ges för att följa uppoch utvärdera verksamheten och härigenom kunna ta ställning till behovet aveventuella omprioriteringar. Detta är nödvändigt för att mål- ochresultatstyrningen skall kunna förverkligas inom försvarets områden.Utskottet påpekade i samband med sitt ställningstagande tillregeringens budgetförslag (bet. 1994/95:FöU4 s. 46) att det var angeläget attsöka besparingar i de två stora gemensamma programmen 13 och 14 - gemensamma resurser respektive För grundorganisationengemensamma resurser - samt att föra över resurser från dessa till dekrigsförbandsorienterade programmen.Utskottet konstaterade i bet. 1996/97:FöU1 (s. 154 - 155) att debåda programmens sammanlagda andel av Försvarsmaktens anslag, som tidigareuppgick till en fjärdedel, nu sjunkit till . Detta är en betydandeförändring i rätt riktning, särskilt beträffande program 14. Utskottet anserdock att verksamhetsbeskrivningarna för dessa båda program är förallmänt hållna.Vid sin behandling (bet. 1996/97:FöU1) av budgetpropositionen ochförsvarsbeslutspropositionen framhöll utskottet att målstyrning förutsätter attmålen anges så att måluppfyllelsen kan mätas eller uppskattas. Detta tordeenligt utskottet inte vara möjligt med de av regeringen föreslagna ?övergripandmålen?. Utskottet kan inte heller se hur de i propositionen angivna?övergripande målen?