bet · GK01KrU12 · 1997-04-24 00:00:00 — I betänkandet behandlas proposition 1996/97:99 Uppdragsarkeologi m.m. och tvåmotioner som väckts i ärendet. Även en motion som väckts under /97 behandlas.I lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) finnsbestämmelser om ingrepp i fast fornlämning i samband med markexploatering.Länsstyrelsen kan besluta om särskild utredning när det är fråga om enplanerad exploatering av ett större markområde. Vidare kan myndigheten beslutaom särskild undersökning som villkor för tillstånd för en exploatör att rubba,ändra eller ta bort en fast fornlämning. Den kan också besluta om arkeologiskförundersökning för att en redan känd fornlämnings art och beskaffenhet skallfastställas. I propositionen föreslås förtydliganden i kulturminneslagen föratt klargöra vad skall beakta när den bestämmer vem som skallutföra en sådan arkeologisk utredning eller undersökning som nämnts i detföregående. Den fråga som särskilt uppmärksammas är frågan om i vilkenutsträckning ett anbuds- eller förfrågningsförfarande skall tillämpas iärendena hos . Det föreslås också i propositionen att den somutför ett arbetsföretag skall få ett utökat kostnadsansvar genom att hanåläggs att svara för kostnaderna för att ta till vara fornfynd.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker de motioner som väckts medanledning av denna.Också den tidigare väckta motionen avstyrks. Den avser principerna förkostnadsansvaret vid fynd av fornlämningar.Vid betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt yttrande. I proposition 1996/97:99 Uppdragsarkeologi m.m. föreslår regeringen (Kul-turdepartementet) - efter hörande av Lagrådet - att antar det ipropositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:950) omkulturminnen m.m.Lagförslaget har intagits som bilaga 1 till betänkandet. Motion väckt under allmänna motionstiden år 19961996/97:Kr215 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kostnadsansvar vidfynd av fornlämningar.Motioner väckta med anledning av propositionen1996/97:Kr33 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att lagen om offentlig upphandling skall gälla vid länsstyrelsensbeslut om vem som skall utföra något slag av arkeologisk undersökning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att uppdragsverksamhet skall avskiljas i ensärskild juridisk person.1996/97:Kr34 av m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att länsstyrelserna skall upphandla arkeologiska uppdrag,2. att avslår regeringens förslag om ändring i 2 kap. 11 och 13 §§lagen om kulturminnen i enlighet med vad som anförts i motionen,3. att beslutar att lagförslaget endast skall gälla deundersökningar länsstyrelserna fattar beslut om efter lagens ikraftträdande ienlighet med vad som anförts i motionen. InledningI betänkandet behandlas dels proposition 99 om uppdragsarkeologi m.m. och tvåmotioner som väckts med anledning av propositionen, dels en motion som väcktsunder den allmänna motionstiden under /97 och som avserprinciperna för kostnadsansvaret vid fynd av fornlämningar. Sistnämnda motioninnehåller inte krav på omedelbara lagändringar. Utskottet behandlar därförmotionen sist i betänkandet, trots att yrkandet avser övergripande frågor.Bestämmelserna om kostnadsansvar vid exploateringLagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen om kulturminnen m.m.(kulturminneslagen).Det är enligt 6 § förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut,täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra ellerskada en fast fornlämning.I 7-9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som tillkommerRiksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna. Av 8 § framgår att RAÄ ochlänsstyrelsen utan hinder av 6 § har rätt att bl.a. undersöka en fastfornlämning eller en plats där fornfynd har påträffats. Det är i sådana fall ipraktiken fråga om undersökningar som initieras i vetenskapligt syfte och integenomförs i form av arkeologiska uppdrag.Regler om ingrepp i fast fornlämning i samband med markexploatering finns i10-15 §§.Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant ingrepp får gesbara om det vid en noggrann intresseavvägning kan anses finnas skäl föringrepp som är mycket tunga i förhållande till fornlämningens betydelse. Varjeingrepp bör begränsas så mycket som möjligt.Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande. Denna skall göra en sådan intresseavvägning som angettsovan. Som villkor för tillstånd får ställas skäliga krav på att företagarenbekostar särskild undersökning för dokumentation av fornlämningen ellersärskilda åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretag böri god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad som är känt, berörsav företaget. Vid större markexploateringar skall den exploaterande bekosta ensärskild utredning, om en sådan är befogad, för att ta reda på om någonfornlämning, känd eller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innanlänsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp i en fastfornlämning skall ha möjlighet att på företagarens bekostnadgöra en arkeologisk förundersökning av fornlämningen för att få etttillfredsställande beslutsunderlag. bör, så långt det ärmöjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor förtillstånd. Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens kostnadsansvar.Av 11 § framgår att kostnadsansvaret för en särskild utredning åvilarföretagaren. I 14 § första stycket anges som huvudregel att den som utför ettarbetsföretag som berör en fast fornlämning svarar för kostnaderna för ensärskild undersökning och arkeologisk förundersökning. Företagaren svarar dockinte för kostnad som hänför sig till en fornlämning som inte tidigare varitkänd, som väsentligt överstiger vad har angett i sitt beslut omtillstånd, som hänför sig till arkeologisk förundersökning om länsstyrelsensedan inte lämnar tillstånd till ingrepp i fornlämningen eller som hänför sigtill arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning om det visar sigatt någon fast fornlämning inte berörs av arbetsföretaget (14 § andrastycket).Utöver kostnadsbefrielse enligt 2 kap. 14 § kulturminneslagen har enföretagare vissa möjligheter att - i mån av tillgång på medel - få statsbidragför vissa arkeologiska undersökningar. Bestämmelser om det finns iförordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård.Vissa bakgrundsuppgifterDe förslag som läggs fram i propositionen skall ses mot bakgrund av dendiskussion som förts, den utredningsverksamhet som genomförts och de beslut avstatsmakterna som fattats i fråga om den arkeologiskaundersökningsverksamheten. Huvudfrågan har därvid varit huruvidalänsstyrelserna skall eller bör använda sig av anbud och upphandling för attkunna välja mellan olika undersökningsalternativ. Därmed har också fråganväckts om behovet av en reglering av förhållandet mellan kulturminneslagen ochlagen om offentlig upphandling (upphandlingslagen). Denna fråga har sambandmed frågan om beslut om vem som skall utföra en arkeologiskundersökning.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås förtydliganden i kulturminneslagen för att klargöravad skall beakta när den bestämmer vem som skall utföra enarkeologisk utredning eller undersökning enligt bestämmelserna i 2 kap. 11 och13 §§ nämnda lag. Förslaget avser således dels särskild utredning, somlänsstyrelsen kan besluta om när det är fråga om en planerad exploatering avett större markområde (11 § första stycket), dels särskild undersökning, somlänsstyrelsen kan ställa krav på som villkor för tillstånd att en exploatörfår rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning (13 § första stycket), delsock arkeologisk förundersökning, som kan besluta om för attfastställa en redan känd fornlämnings art och beskaffenhet (13 § andrastycket). Om inte annat anges, används i det följande begreppet ?arkeologiskundersökning? som gemensam benämning för särskild utredning, arkeologiskförundersökning och särskild undersökning.I propositionen föreslås också att den som utför ett arbetsföretag skallsvara för kostnaderna för att ta till vara fornfynd - nykonservering ochfyndhantering - som framkommer vid särskild undersökning (2 kap. 13 § förstastycket).De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1997.Motionsförslag om förfarandereglernas utformningI motion Kr33 (m) förordas att upphandlingslagen skall gälla vidlänsstyrelsens beslut om vem som skall utföra en arkeologisk undersökning(yrkande 1). Motionären hänvisar till vad under remissbehandlingen av den departementspromemoria som ligger tillgrund för propositionen. Nämnden anser att beslut inte kananses utgöra myndighetsutövning och att detta leder till den slutsats sommotionsyrkandet är ett uttryck för. Motionären hänvisar också till attKonkurrensverket uttalat sig kritiskt mot vissa uttalanden idepartementspromemorian, nämligen att i vissa fall uppdragen bör fördelas?rättvist? mellan berörda institutioner. Enligt motionären lämnar ett sådantbetraktelsesätt utrymme för ett godtyckligt val av utförare på ett sätt som ärhelt främmande för svensk myndighetstradition. Motionären tar också upp fråganom prövning i av vilka regler som bör gälla för arkeologiskaundersökningar.I motion Kr34 (m, c, fp, kd) framhålls inledningsvis att de arkeologiskauppdragsundersökningarna bedrivs under villkor som förutsätter en fortlöpandeanpassning till föränderliga förutsättningar. Den arkeologiska vetenskapenutvecklas både tekniskt, teoretiskt och metodiskt. Vidare framhålls bl.a. attsystemet för målstyrning, resultatkontroll och utvärdering inte har utvecklatstillräckligt inom uppdragsarkeologin. Ansvarsrollerna behöver preciseras. Detär i första hand () och länsstyrelserna som måsteutveckla ansvaret för att undersökningarna uppfyller höga kvalitets- ochresultatkrav.Motionärerna anser det naturligt att länsstyrelserna utnyttjar möjlighetenatt upphandla arkeologiska uppdrag. Därvid bör länsstyrelserna beakta fråganom sådana undersökande institutioner som har mindre utveckladundersökningsverksamhet slås ut i konkurrensen om uppdragen. Vidare anförmotionärerna följande.Arkeologiska undersökningar kan självfallet aldrig fullt ut jämföras medkommersiella entreprenadarbeten, utan måste bedrivas utifrån sina egnaförutsättningar. Alla förändringar av arkeologisystemet bör ske medeftertänksamhet och under kontinuerlig utvärdering.När det finns mer än en uppdrag behöverlänsstyrelserna ha en teknik för att välja den bäst lämpade. Vi anser attlänsstyrelserna bör använda sig av anbud och upphandling för att kunna väljamellan olika undersökningsalternativ. Upphandlingen bör ses som instrumentbåde för att skapa undersökningar av god kvalitet och för att undvika att dekostar mer än vad som är motiverat.Motionärerna yrkar att dels som sin mening skall ge regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att skall upphandla arkeologiskauppdrag (yrkande 1), dels avslår de i propositionen föreslagna tilläggen i 2kap. 11 och 13 §§ kulturminneslagen om att upphandlingslagen inte skall gälla(yrkande 2).Utskottets bedömning rörande förfarandereglernas utformningMed en stark förenkling kan de tre förslag som föreligger då det gällerförfarandereglerna beskrivas på följande sätt.- Enligt motion Kr33 (m) bör vara skyldig att tillämpaupphandlingslagen innan bestämmer vem som skall utföra enarkeologisk undersökning.- I motion Kr34 (m, c, fp, kd) intas ståndpunkten att länsstyrelsenregelmässigt bör använda sig av ett anbudsförfarande för att kunna väljamellan olika undersökningsalternativ. Motionärerna kräver dock inte attlänsstyrelsen skall vara skyldig att följa det formella regelsystem somfinns i nämnda lag, eftersom arkeologiska undersökningar aldrig fullt ut kanjämföras med kommersiella entreprenadarbeten utan måste bedrivas utifrånsina egna förutsättningar.- I propositionen förordas att det, till förtydligande av vad som bör gälla, ikulturminneslagen uttryckligen skall anges att upphandlingslagen inte skallvara tillämplig i här aktuella ärenden. Regeringens förslag innebär vidareatt , när det finns mer än en undersökande institution som kanvara aktuell för en undersökning, bör överväga om det är lämpligt ochändamålsenligt att infordra förslag från flera av dem. Förslaget skiljer sigsåledes från förslaget i motion Kr34 (m, c, fp, kd) på det sättet att detenligt regeringens mening bör ske en diskretionär prövning av i vilka fallett anbuds- och upphandlingsförfarande bör tillämpas.Utskottet ansluter sig till den sammanfattande slutsats regeringen kommer framtill i propositionen, nämligen att beslut om särskildutredning, arkeologisk förundersökning respektive särskild undersökning i allasina delar är att anse som myndighetsutövning (se prop. s. 16-19).Upphandlingslagen torde då inte heller vara tillämplig.Mot denna bakgrund och med hänvisning till vad Lagrådet anfört (prop. s.43) godtar utskottet regeringens förslag att 2 kap. 11 och 13 §§kulturminneslagen ändras så att det uttryckligen framgår att upphandlingslageninte är tillämplig i ärenden hos av här aktuellt slag. Medhänsyn till vad som anförs i motion Kr33 (m) finns det skäl nämna att Lagrådetpåpekat att det även med en uttrycklig reglering självfallet gäller att frågani sista hand kan komma att bli föremål för prövning av EG-domstolen.Det råder samstämmighet mellan innehållet i motion Kr34 (m, c, fp, kd) ochi propositionen dels om att arkeologiska undersökningar skall vara av godvetenskaplig kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vadsom är motiverat, dels om att arkeologiska undersökningar skall kunnaanförtros åt privata aktörer. Det råder också, som utskottet uppfattatställningstagandena, samstämmighet om att en väg att nå detta syfte -åtminstone i vissa fall - är att tillämpa ett förfarande som liknar det somföreskrivs i upphandlingslagen. Även utskottet anser att - som det uttrycks ipropositionen - en konkurrenssituation stimulerar utvecklingen av metoder ochtekniker samt ger incitament till att effektivisera utförandet avundersökningarna. Det finns starka skäl som talar för att ett anbuds- ellerförfrågningsförfarande får tillämpas av innan beslut fattas omundersökande institution.Då det gäller tvistefrågan om i vilken utsträckning ett förfarande liknandedet som föreskrivs i upphandlingslagen skall tillämpas, måste enligt utskottetett nyanserat betraktelsesätt anläggas som gagnar ett gott slutresultat intebara i det enskilda fallet utan också för den arkeologiskaundersökningsverksamheten som helhet. I propositionen pekas bl.a. på att ensådan utveckling måste undvikas som medför att privata intressenter får utförade mer omfattande undersökningarna medan de mindre utförs av övrigainstitutioner. Det är av betydelse att t.ex. länsmuseer och vissa kommunalamuseer bibehåller sin kompetens på det arkeologiska området. Fördelarna medett anbuds- eller liknande förfarande får också vägas mot bl.a. detförhållandet att förfarandet är resurs- och tidskrävande. Ofta kan ett projektinte påbörjas eller fortsätta förrän den arkeologiska undersökningen hargenomförts. En tidsfördröjning kan således få ekonomiska konsekvenser förarbetsföretagaren.Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot vad som anförs ipropositionen då det gäller förfarandereglernas utformning (avsnitt 7).Utskottet kommer till en slutsats som har samma innehåll som den som redovisasi propositionen, nämligen att det är svårt att i lagtext generellt ange hurlänsstyrelsen skall gå till väga inför ett beslut om vem som skall genomföraen särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskildundersökning. Ett förtydligande - utöver vad som tidigare angetts i vad avserlagen om offentlig upphandling - bör emellertid göras i enlighet medregeringens förslag. Således bör det göras ett tillägg i 2 kap. 11 och 13 §§kulturminneslagen med innebörd att när den anger vem som skallutföra en undersökning skall beakta att undersökningen skall vara avvetenskapligt god kvalitet och till en kostnad som inte är högre än vad somkan anses motiverat.Det sagda innebär att utskottet tillstyrker propositionen i här aktuell deloch avstyrker motion Kr33 (m) yrkande 1 och motion Kr34 (m, c, fp, kd)yrkandena 1 och 2.I detta sammanhang vill utskottet också anföra följande. Regeringen informerari propositionen om att regeringen avser att bemyndiga RAÄ attutfärda verkställighetsföreskrifter till 2 kap. 10-13 §§ kulturminneslagen.Utskottet delar regeringens uppfattning att det behövs tydliga regler för hurlänsstyrelsen skall gå till väga inför beslut om uppdragsundersökningar samtför hur tillsyn över och uppföljning av uppdragsverksamheten skall bedrivas.Länsstyrelsen har det yttersta ansvaret för att en undersökning genomförs ienlighet med vad som anges i beslutet och att uppställda kvalitetskravupprätthålls.Utskottet noterar också att det i propositionen anförs att RAÄ bör se tillatt information och utbildning kommer till stånd och att myndigheten bör haett fortlöpande samråd med länsstyrelserna.Utskottets bedömning rörande utökat kostnadsansvar för företagarenDet har inte framförts några erinringar mot regeringens förslag attkostnadsansvaret för nykonservering och fyndhantering skall bäras av den somutför ett arbetsföretag som berör en fast fornlämning.Utskottet tillstyrker propositionen i denna del.Utskottet vill nämna att det i propositionen anges att de eventuellakostnadsökningar detta kan medföra i viss mån skall kunna kompenseras genomökade möjligheter till bidrag enligt förordningen (1993:379) om statsbidragtill kulturmiljövård.Utskottets bedömning rörande tidpunkten för ikraftträdandet av lagstiftningen,m.m.Utskottet tillstyrker regeringens förslag att den föreslagna lagstiftningenträder i kraft i år.I motion Kr34 (m, c, fp, kd) framhålls att det inte kan vara rimligt attredan påbörjade undersökningar i efterhand skall belastas medkonserveringskostnader. Den lagändring som avser det ändrade kostnadsansvaretbör därför gälla endast sådana undersökningar beträffande vilka länsstyrelsenfattar beslut efter lagens ikraftträdande (yrkande 3).Av 2 kap. 13 § kulturminneslagen, i den lydelse som utskottet tillstyrkt idet föregående, framgår att som villkor för tillstånd enligt 12§ kan ålägga en exploatör skyldighet att låta göra en särskild undersökningsom omfattar fyndhantering och nykonservering. Om tillstånd givits, kansjälvfallet ett sådant villkor inte uppställas i efterhand. Utskottet anseratt motionsyrkandet blir tillgodosett utan någon särskild reglering i dethänseende som angivits i motionen. I formell mening avstyrker utskottetmotionsyrkandet.Frågan om avskiljande av uppdragsverksamhet till ensärskild myndighetEnligt motion Kr33 (m) bör RAÄ:s uppdragsverksamhet - som bedrivs vidavdelningen för arkeologiska undersökningar (UV) - avskiljas från myndighetenmed dess anslagsfinansierade uppgifter. Uppdragsverksamheten bör handhas av ensärskild juridisk person, t.ex. ett bolag (yrkande 2). Motionären menar att omdet inom samma organisation bedrivs såväl konkurrensutsatt som ickekonkurrensutsatt verksamhet, finns det enligt mångas erfarenheter en påtagligrisk för att skattemedel används för att subventionera priserna föruppdragsverksamhet vid konkurrens med andra aktörer.Samma förslag har framförts av flera remissinstanser i det här aktuellaärendet.Frågan om UV:s ställning berördes i propositionen Kulturpolitik (prop.1996/97:3). Regeringen anförde i denna att det inte utförts någon mergenomförd konsekvensbeskrivning, och mot en åtskillnad talar sambandet mellanproduktion, kompetens och metodutveckling. Mot den bakgrunden och i avvaktanpå erfarenheterna av RAÄ:s nya organisation var regeringen inte beredd attföreslå någon förändring av UV:s ställning. förklarade siginte vara berett att föregripa regeringens kommande överväganden i frågan(bet. 1996/97:KrU1 s. 138), och regeringen är inte heller nu beredd attföreslå någon ändring av UV:s ställning.Utskottet erinrar om att UV:s verksamhet är helt avgiftsfinansierad och attutgrävningsverksamheten särredovisas såväl finansiellt som verksamhetsmässigt.Detta hindrar inte att - i enlighet med det ovan sagda - det är motiveratatt, när det finns en längre erfarenhet än vad som finns av , UV:s ställning blir föremål för mera ingående överväganden.Denna bedömning leder till slutsatsen att det här aktuella motionsyrkandetavstyrks.Principerna för kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningarI motion Kr215 (fp) tas upp frågan om principerna för kostnadsansvaret vidarkeologiska undersökningar.Med utgångspunkt i gällande princip om att markexploatören är ensam ansvarigför de kostnader som kan uppstå vid sådana arkeologiska undersökningar sombedöms nödvändiga framhåller motionären att undersökningarna ofta är myckettidskrävande och därmed dyrbara och kan äventyra hela byggprojekt. Det finnsdärför stor risk för att exploatören för att undgå storaundersökningskostnader frestas att mycket snabbt förstöra påträffat fornfyndgenom att gräva eller spränga bort det. Det är inte rimligt, anser motionären,att avgörandet huruvida ett kulturhistoriskt fynd skall kunna bevaras åtkommande generationer skall vara avhängigt dessa omständigheter. Det måstevara en riksangelägenhet att se till att värdefulla fornfynd inte förstörs förkommande generationer. För att förhindra att så sker borde ett delatekonomiskt ansvar mellan exploatör, stat och kommun finnas. Motionären pekarslutligen på möjligheten att inrätta en fond som skulle kunna lämna bidragtill exploatörer som får dryga kostnader.Utskottet är inte berett att ompröva den princip som lagts fast avriksdagen, nämligen att den för vars skull en fornlämning måste avlägsnas börbekosta den arkeologiska undersökningen.Vad som anförs i motionen ger dock utskottet anledning att hänvisa till attutskottet i det föregående tillstyrkt att det i lagtexten uttryckligen angesatt skall beakta att undersökningar skall genomföras till enkostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn tillomständigheterna. Utskottet har också ställt sig bakom uttalande ipropositionen om att det är av stor betydelse för tilltron och inställningentill kulturmiljövården att arbetsföretagarens kostnad upplevs som rimlig.Utskottet vill också hänvisa till att det i vissa fall skall bli möjligt attgenom bidrag kompensera företagaren för ökade kostnader till följd avförslaget i propositionen om kostnadsansvar för företagaren.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion Kr215 (fp). beträffande förfarandereglerna för arkeologiska undersökningarm.m.att med avslag på motion 1996/97:Kr33 yrkande 1 och motion1996/97:Kr34 yrkandena 1 och 2 antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., såvitt avser2 kap. 11 och 13 §§,res. 1 (m, c, fp, kd)2. beträffande lagförslaget i övrigtatt med avslag på motion 1996/97:Kr34 yrkande 3 antarregeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) omkulturminnen m.m. i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottethemställt ovan,3. beträffande uppdragsverksamhetatt avslår motion 1996/97:Kr33 yrkande 2,res. 2 (m, c, fp, mp, kd)4. beträffande principerna för kostnadsansvaret för arkeologiskaundersökningaratt avslår motion 1996/97:Kr215.Stockholm den 24 april 1997På kulturutskottets vägnarÅke GustavssonI beslutet har deltagit: (), (), AndersNilsson (s), (), (), (), MarianneAndersson (c), (), (), (),(), (v), (), (), (), () och Skånberg (kd).