bet · GK01KU23 · 1997-04-10 00:00:00 — I betänkandet behandlas nio motioner från allmänna motionstiden 1996.Motionerna gäller- hantering av allmänna handlingar hos och regeringen samt frågan omen möjlighet till överprövning av dessa organs beslut att inte lämna uthandlingar,- insyn i offentligägda bolag,- meddelarskyddet för sekretessbelagda uppgifter,- sekretessen inom hälso- och sjukvården m.m.,- sekretess för nämndemäns personuppgifter.Utskottet avstyrker samtliga motioner utom en motion (fp), som rör hälso-och sjukvårdssekretessen vid misstanke om brott. Enligt gällande regler brytshälso- och sjukvårdssekretessen vid misstanke om ett brott för vilket detföreskrivna minimistraffet är fängelse , däremot inte vid försök tillett sådant brott. Inom pågår arbete med att skrivadirektiv för en översyn av sekretesslagen. Utskottet föreslår etttillkännagivande om att härvid även bör uppmärksammas frågan om hälso- ochsjukvårdssekretess vid misstanke om försök till sådana allvarliga brott, därminimistraffet är fängelse i två år.Till betänkandet har fogats en reservation (mp) om möjligheten att överklagariksdagens och regeringens beslut att inte lämna ut handlingar. 1996/97:K206 av () vari yrkas att hos regeringenbegär en utredning om åtgärder för att komma till rätta med konflikten mellanmeddelarskyddet och brott mot sekretesslagen.1996/97:K408 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning omsekretessbestämmelserna med syfte att ge föräldrar/vårdnadshavare adekvatinformation om omständigheter rörande deras barn.1996/97:K409 av och () vari yrkas att riksdagenbeslutar att sekretesslagen ändras så att samma sekretesskydd tillerkännsnämndemän som domstolspersonal i övrigt i enlighet med vad som anförts imotionen.1996/97:K410 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av ändring isekretesslagen.1996/97:K413 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet avatt ånyo överväga hur meddelarskyddet kan utformas så att det blir ett ännustarkare stöd för den demokratiska utvecklingen i Sverige.1996/97:K417 av () vari yrkas att hos regeringen begärförslag till sådan ändring i sekretesslagen att uppgifter får lämnas ut tillpolis och åklagare även vid misstanke om försök till brott där straffet inteär lindrigare än två år.1996/97:K419 av () vari yrkas1. att beslutar att överprövning av beslut i organ ochi regeringen om utlämnande av handlingar skall kunna ske i regeringsrätten,2. att uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredningför att ge förslag till regler för att uppnå en mer enhetlig hantering avfrågor kring utlämnande av handlingar.1996/97:K420 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändring avsekretesslagen.1996/97:K426 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att beslutar att komplettera 1 kap. 9 § sekretesslagen på ettsådant sätt att också de statligt majoritetsägda bolagen omfattas av reglernai 2 kap. tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om insyn i offentligägda bolag. InledningOffentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilkensamhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll.Yttrandefriheten och principen om allmänna handlingars offentlighet är inslagi offentlighetsprincipen. Meddelarfriheten, dvs. rätten för var och en attutom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst förpublicering, kan också ses som en del av det regelverk som förverkligaroffentlighetsprincipen. För att förverkliga de syften som bär uppmeddelarfriheten finns regler om anonymitetsskydd.De grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Rätten att ta del av allmänna handlingarfår begränsas endast av skäl som anges i 2 kap. TF, de s.k.sekretessgrunderna. En sådan begränsning skall anges noga i en bestämmelse ien särskild lag, eller om det anses lämpligare, i en annan lag som densärskilda lagen hänvisar till.Den särskilda lag som anges i TF utgörs av sekretesslagen (1980:100). Denreglerar inte bara sekretess för allmänna handlingar utan ocksåtystnadsplikten i det allmännas verksamhet.Rätten att ta del av allmän handling får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas medhänsyn till1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat ellermellanfolklig organisation,2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,4. intresset att förebygga eller beivra brott,5. det allmännas ekonomiska intresse,6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,7. intresset att bevara djur- eller växtart.Enligt är en handling allmän om den förvaras hos enmyndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos eller ärinkommen till myndigheten. Med myndighet likställs enligt 2 kap. 5 § TFriksdagen, kyrkomötet och beslutande församling.Begäran att ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvararhandlingen (2 kap. 14 § TF).Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TFom rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar ocksågälla handlingar hos de organ som anges i bilaga till lagen, i den månhandlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen omallmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanförmyndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa aktiebolag,föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgiftersom innefattar myndighetsutövning eller liknande.Vidare anges i 1 kap. 9 § sekretesslagen att vad som föreskrivs i TF om rättatt ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också skall gällahandlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.Inom planeras en översyn av sekretesslagen medinriktning på att en utredning skall kunna tillsättas under första halvåret1997. Arbetet med att ta fram direktiv för utredningen pågår, och avsikten äratt direktiven skall kunna vara färdiga under april månad.Allmänna handlingar hos och regeringenMotionI motion 1996/97:K419 av () begärs att beslutar attöverprövning av beslut i organ och i regeringen om utlämnande avhandlingar skall kunna ske i regeringsrätten (yrkande 1) och att riksdagenuppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning för att ge förslagtill sådana regler att en mer enhetlig hantering uppnås av frågor kringutlämnande av handlingar (yrkande 2).Motionären påpekar att möjligheten till insyn och offentlighet i riksdagensutskott liksom i dess övriga organ är av stor vikt. Hans förslag avserförändringar som kan leda till en mer enhetlig hantering och tillämpning avoffentlighetsprincipen dels inom organ, dels inom regeringen. I daghanteras offentlighetsfrågorna så att regeringen, utskott och t.ex.även talmannen och fungerar som enskilda myndigheter i fråga om attlämna ut allmänna handlingar, och offentlighetsfrågorna tolkas ibland olika.Detta är ett problem, särskilt som ett avslagsbeslut av något av dessa organinte kan överklagas. Denna ordning bör enligt motionären ändras och riksdagensoch regeringens beslut att inte lämna ut handlingar kunna överprövas avregeringsrätten, eftersom det inte är fråga om politiska överväganden utan enstrikt juridisk bedömning. En möjlighet till överprövning av sådana riksdags-och regeringsbeslut skulle enligt motionären vara mer i linje medEuropakonventionens regler om rätten till rättslig prövning av beslut.Motionären anser också att det råder mellan utskotten varierande praxis ifråga om prövningen av en handling skall lämnas ut eller inte. Det behövsdärför tydligare och mer enhetliga bestämmelser om detta. Bl.a. bör frågor omarbetsmaterial, inkomna och upprättade handlingar samt sekretess bedömas.BakgrundMed allmän handling avses enligt 2 kap. 3 § TF en framställning i skrift ellerbild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sättuppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, om handlingen förvaras hos enmyndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.En handling anses vara inkommen, när den har anlänt till myndigheten ellerkommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF).En handling anses vara upprättad, när den har expedierats. Har den inteexpedierats, anses den upprättad när det ärende till vilken handlingen hör harslutbehandlats. Om handlingen inte hör till ett visst ärende, anses denupprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sättfärdigställts. Undantag från detta avser bl.a. handlingar i form av myndighetsprotokoll (som inte hänför sig till dom eller beslut) och därmed jämförligaanteckningar, som anses upprättade när handlingen har justerats av myndigheteneller på annat sätt färdigställts. Detta gäller dock inte bl.a. protokoll hosriksdagens utskott. För dem gäller huvudregeln att de blir allmänna först dåärendet behandlats av . - Föreskrifterna om när en handling skallanses vara upprättad finns i 2 kap. 7 § TF.Minnesanteckningar anses i regel inte vara allmänna, om de inte tas om handför arkivering (2 kap. 9 § första stycket TF). Med minnesanteckning förståsföredragningspromemorior och andra anteckningar som görs under beredningen avett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter.Minnesanteckningar som expedieras blir dock allmänna handlingar.I regel anses inte heller utkast eller koncept till myndighets beslut varaallmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andrastycket TF). Utkast eller koncept brukar benämnas ?mellanprodukter?, dvs.handlingar som utgör olika förstadier till den slutliga handlingen.Begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet somförvarar handlingen (2 kap. 14 § TF). I allmänhet är det också den myndighetensom prövar begäran.I 15 kap. 6 § sekretesslagen finns ytterligare bestämmelser om vem somsvarar för prövningen. Svarar en viss befattningshavare vid en myndighetenligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av en handling, ankommerdet på denna befattningshavare att i första hand pröva fråga om handlingensutlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan tillmyndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut en handlingeller lämnar han ut en handling med förbehåll, som inskränker sökandens rättatt yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han hänskjutafrågan till myndigheten, om sökanden begär det. Sökanden skall underrättas omatt han kan begära detta och om att beslut av myndigheten krävs för att ettavgörande skall kunna överklagas.Enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § TF får en myndighets beslut att inte lämna uten handling överklagas hos domstol. Beslut av eller regeringen fåremellertid inte överklagas. Ett beslut av ett statsråd får överklagas hosregeringen. Av 11 kap. 1 § regeringsformen följer att beslut av Högstadomstolen och Regeringsrätten inte kan överklagas.Med beteckningen åsyftas inte bara kammaren utan också sådanaorganisationsformer som utskotten, valberedningen, krigsdelegationen ochtalmanskonferensen. Finns en allmän handling hos ett visst utskott, görsbegäran att få ut handlingen således hos det utskottet. Utskottets beslut kaninte överklagas.Särskilda föreskrifter om rätten att föra talan mot beslut av en myndighetsom lyder under finns i lagen (1989:186) om överklagande avadministrativa beslut av och myndigheter. Beslutav , eller revisorer fåröverklagas till Regeringsrätten. Ett beslut av ombudsmän att intelämna ut en handling får inte överklagas.15 kap. 7 § sekretesslagen gäller rätten att föra talan mot myndighetsavslagsbeslut. I paragrafen hänvisas till grundlagsbestämmelserna om beslut avriksdagen, regeringen, och Regeringsrätten.Bestämmelser om rättsprövning finns i lagen (1988:205) om rättsprövning avvissa förvaltningsbeslut. En enskild part i ett förvaltningsärende kan i vissafall ansöka om rättsprövning, dvs. om avgörandet i ärendet strider mot någonrättsregel. En förutsättning är att ärendet rör något förhållande som avses i8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsligaeller ?betungande? offentligrättsliga normer.Rättsprövning kan endast gälla sådana beslut som innebär myndighetsutövningmot den enskilde, som annars kan prövas av domstol endast efter ansökan omresning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.Avgöranden av regeringen prövas av Regeringsrätten.Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna, som inkorporerats i svensk lag, innehåller iartikel 6 vissa bestämmelser om rätt till domstolsprövning. Enligt punkt 1 iartikeln skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter ochskyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott vara berättigad rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängigoch opartisk domstol, som upprättats enligt lag.Utskottets bedömningFrågor om vad som är allmänna handlingar och om utlämnande av handlingarbehandlas i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen. Utskotten ochutskottens tjänstemän har att på sitt ansvar tillämpa dessa regler.Motsvarande gäller för övriga organ inom . Konstitutionsutskottetavstyrker yrkande 2 i motion K419.Utskottet kan i och för sig ha förståelse för önskemålet i motionen om attäven beslut av riksdag och regering om utlämnande av handlingar skall kunnaöverprövas. kan inte bortses från att som folketsrepresentation är det främsta statsorganet, och regeringen styr riket påriksdagens förtroende. Någon domstolsprövning av dessa organs bedömning ifrågan om utlämning av handlingar anser utskottet inte lämplig. Inte hellerHögsta domstolens eller Regeringsrättens beslut om utlämnande av sina egnahandlingar kan för övrigt överklagas.Utskottet avstyrker med det anförda även yrkande 1 i motionen.Insyn i offentligägda bolagMotionI motion 1996/97:K426 av m.fl. (fp) begärs att riksdagenbeslutar komplettera 1 kap. 9 § sekretesslagen på ett sådant sätt att också destatligt majoritetsägda bolagen omfattas av reglerna i 2 kap.tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet (yrkande 1). Vidare begärsett tillkännagivande om insyn i offentligägda bolag (yrkande 2).Motionärernas principiella inställning är att statliga bolag i huvudsak böravvecklas eller säljas ut till privata intressen. De framhåller att enbolagisering motsvarande den kommunala och landstingskommunala har ägt rum pådet statliga området. Medborgarna har här med ett enkelt riksdagsbeslutundandragits insyn i det som alltjämt är helägda statliga verksamheter. Iandra fall har bolagsformen valts redan från början. Någon regleringmotsvarande den som gäller för de kommunala och landstingskommunala bolagenfinns inte, och bolagiseringen på det statliga området synes ha ägt rum utannågon närmare diskussion om behovet av och konsekvenserna förhandlingsoffentligheten. Den statliga företagsverksamheten har en betydandeomfattning, och en sådan diskussion hade varit behövlig. Mot den bakgrundenfinns det enligt motionärerna starka skäl att säkerställa medborgarnas insyn ide statliga bolagen. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen bör därförkompletteras genom att de statliga majoritetsägda bolagen, på samma sätt somde kommunala och landstingskommunala motsvarigheterna, skall omfattas avreglerna i 2 kap. TF om handlingsoffentlighet.När en likställighet mellan de offentligägda bolagen uppnåtts finns detenligt motionärerna skäl att överväga lösningar på kvarstående insynsproblem,dvs. sådana som gäller minoritetsägda bolag, meddelarfrihet ochefterforskningsförbud m.m.BakgrundEnligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall vad somföreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpligadelar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilaga till lagen, i denmån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principenom allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanförmyndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa aktiebolag,föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgiftersom innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnasRadiotjänst i , samt riksprovplatsernaAktiebolaget , Aktiebolaget ochApoteksbolaget samt vidare Stiftelsen ochSvenska . Detsamma gäller ett enskilt organ som med stöd avlagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ änmyndigheter för förvaring förvarar sådana handlingar såvitt avser befattningenmed dessa handlingar.Vidare gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att vad somföreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpligadelar också skall gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiskaföreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligtbestämmande inflytande (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46,SFS 1994:1298).I fråga om motiven till lagändringen kan hänvisas till att i propositionenom handlingsoffentligheten i kommunala företag anfördes bl.a.Utvecklingen har gått mot att i ökad omfattning bedrivakommunal verksamhet i privaträttsliga former. Det handlar både om renaentreprenadförhållanden och om att kommuner, landsting och ävenkommunalförbund själva eller tillsammans med andra intressenter bildar företagför olika verksamheter eller lägger över verksamhet på befintliga företag. Detär särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som detär vanligt att kommunerna bedriver verksamheten i privaträttsliga former.Detta är fallet inom många tekniska verksamheter, t.ex. när det gäller el- ochbostadsförsörjning.Antalet kommunala företag ökar liksom deras totala omsättning. Kommunens ochkommunmedlemmarnas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll öververksamheter som drivs i privaträttsliga former är mindre än i sådana somdrivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Redan i samband med attsekretesslagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta vissa enskildaorgan, uttalades att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör siggällande med likartad styrka oavsett den yttre form som har valts förverksamheten (prop. 1986/87:151 s. 148). Detta uttalande har alltjämtgiltighet. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har nufått en sådan omfattning att det finns anledning att införa en lagregleradhandlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättramedborgarnas möjligheter till insyn (jfr prop. 1990/91:117 s. 18).- - -Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn ochkontroll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljeratt bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla förkommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet debedriver. Det innebär i sin tur att samma regler om handlingsoffentlighet ochsekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunalaföretag som bedriver motsvarande verksamhet.Inom myndighetsområdet anses de offentliga funktionärerna kunna åläggastystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför dettaområde kan däremot avtal träffas om tystnadsplikt, och sådana anses i principbryta meddelarfriheten (prop. 1986/87:151 s. 117-119, prop. 1990/91:64 s. 34).I detta sammanhang kan nämnas att enligt lagen (1990:409) om skydd förföretagshemligheter kan en arbetstagare i det privata näringslivet som i stridmed ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheterådömas skadeståndsskyldighet. Detta gäller dock inte om arbetstagaren röjer enföretagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöjamisstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt missförhållande(2 § i nämnda lag).Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93) har haft iuppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följandeuppgifter för statliga myndigheter eller andra organ- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning avstatlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till deuppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar iden statliga förvaltningen bör bedrivas.Kommissionen bör särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper somlegat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på hur den statligaverksamheten utvecklats och organiserats med avseende på frågor som- val av verksamhetsform (myndighet, affärsverk, bolag, stiftelse, ideellorganisation eller annan form),- ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala statligaförvaltningsmyndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå,- principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kontroll,- val av produktionsformer för offentliga tjänster (egenregi, entreprenader,beställar- och utförarmodeller eller köp- och säljmodeller etc).En avgörande utgångspunkt bör enligt direktiven vara de grundläggande kravenpå bl.a. demokratisk styrning, insyn och kontroll.Kommissionen har som ett led i arbetet lämnat ut uppdrag att utarbeta underlagför ställningstaganden i ett antal delfrågor. Två av dessa rapporter ärMyndighet eller marknad och Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, somhar publicerats i en volym (SOU 1997:38).Kommissionen har överlämnat sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU1997:57) till finansministern den 1 april 1997.Kommissionen ger i fråga om organiseringen av statens verksamhet inte någotförord för en mera uniform organisering av statsförvaltningen utan ser storavärden i mångfald, variation och flexibilitet. Generellt anser kommissionendock att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden därallmänintresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässigkonkurrens.Kommissionen anser- att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av detstatliga åtagandet,- att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighettill existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statligaförvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om insyn i statligabolag och stiftelser,- att - när annan form än myndighetsformen används - och regeringeni varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta organetslämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån detoffentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas,- att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta iföreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas.Utskottets bedömningSekretesslagen innehåller som framgår ovan bestämmelser om offentlighet ivissa statliga bolag. Beträffande de frågor i övrigt om insyn m.m. i offent-ligägda bolag som tas upp i motion K426 anser utskottet att beredningen avFörvaltningspolitiska kommissionens förslag bör avvaktas. Utskottet avstyrkermed det anförda motionen.MeddelarskyddetMotionerMeddelarskyddets utformning kritiseras i två motioner.I motion 1996/97:K206 av () begärs en utredning omåtgärder för att komma till rätta med konflikten mellan meddelarskyddet ochbrott mot sekretesslagen. Motionären anser att de grundläggande fri- ochrättigheterna missbrukas genom att anställda inom polis- och åklagarväsendetmed stöd av tryckfrihetsförordningens meddelarskydd kan bryta motstraffsanktionerade bestämmelser i sekretesslagen och lämna ut uppgifter tillpressen som allvarligt försvårar utredningen av ett brott.