bet · GK01KU19 · 1997-04-22 00:00:00 — Vissa ändringar i radio- och TV-lagen m.m. I detta betänkande behandlas regeringens proposition 1996/97:101 Vissaändringar i annonsbestämmelserna i radio- och TV-lagen (1996:844), m.m. Vidarebehandlas två motioner som väckts med anledning av propositionen samt tvåmotioner från allmänna motionstiden 1996.I propositionen föreslås att den särskilda begränsning av mängden annonsersom får sändas under bästa sändningstid tas bort och att högsta tillåtnaannonsmängd höjs mellanklockan 19.00 och 24.00. Vidare föreslår regeringen att en möjlighet införsatt i ett sändningstillstånd som meddelas av staten ställa villkor omregionala sändningar och produktioner. Regeringen föreslår också attbestämmelserna om återkallelse av tillstånd kompletteras på så sätt attsanktionen kan bli tillämplig för det fall ett villkor om programföretagsägarförhållanden åsidosatts på ett väsenligt sätt. Därutöver föreslårregeringen att även den som meddelas ett tillfälligt sändningstillstånd skallutse utgivare.Utskottet tillstyrker med en i huvudsak redaktionell ändring regeringensförslag. Samtliga motioner avstyrks. Sju reservationer har fogats tillbetänkandet. 1996/97:101 vari yrkas att antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden,2. lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844).Lagförslagen framgår av bilaga 1. 1996/97:K710 av och () vari yrkasatt hos regeringen begär att den tillsätter en parlamentariskberedning i enlighet med vad som anförts i motionen,1996/97:K713 av m.fl. (m) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om reglerna för reklam i radio och TV,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett nytt avtal för TV4,1996/97:K27 av förste vice talman m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att vid avslag på yrkande 1 beslutar anpassa regleringen avannonsvolymen till vad EG:s TV-direktiv medger,3. att vid avslag på yrkande 1 beslutar att tillstånd inte skallförenas med villkor som rör programutbudets innehåll.1996/97:K28 av m.fl. (v) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning ochutvärdering av den regionala verksamheten. Propositionens huvudsakliga innehållRegeringen föreslår att annonsreglerna i radio- och TV-lagen (1996:844) ändraspå så sätt att den särskilda begränsning av mängden av annonser som får sändasunder bästa sändningstid tas bort och att högsta tillåtna annonsmängd höjsfrån mellan och24.00. Vidare föreslår regeringen att det införs en möjlighet för staten att iett sändningstillstånd ställa villkor om regionala sändningar och regionalaproduktioner. Därutöver föreslår regeringen att bestämmelserna om återkallelseav tillstånd kompletteras på så sätt att denna sanktion kan bli tillämplig fördet fall ett villkor om programföretags ägarförhållanden åsidosätts på ettväsentligt sätt. Regeringen föreslår även att den som meddelas ett tillfälligtsändningstillstånd skall utse utgivare.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1997.BakgrundRadio- och TV-lagen (1996:844) trädde i kraft och ersattedå sju författningar om radio och TV. Genom den nya lagen har bestämmelsernaför ljudradio och TV förts samman i en lag som skall gälla för sändningar avprogramföretag, oavsett vilken teknik som används för sändningarna.Bestämmelserna om lokalradio finns dock kvar i lokalradiolagen (1993:120).Fyra programföretag och en organisation har tillstånd attsända markbunden television eller rikstäckande ljudradio enligt radio- och TV-lagen. beslutade regeringen att meddela public service-företagen (), () och SverigesUtbildningsradio (UR) tillstånd att sända ljudradio- och TV-sändningar enlihgtradio- och TV-lagen. Villkor och riktlinjer för vad som skall gälla för publicservice-företagen under den kommande tillståndsperioden har fastställts avriksdagen (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). TV4meddelades tillstånd att sända rikstäckande television. Den 12december 1996 meddelade regeringen också tillståndatt vidaresända finländska TV-program i Storstockholmsområdet.Vid överläggningar mellan regeringen och TV4 om en förlängning av rätten attsända rikstäckande television enades parterna om villkoren för sändningarna.Det nya tillståndet gäller till den 31 december2001.I TV4:s nya sändningstillstånd skärps kraven på programföretaget på någrapunkter, bl.a. angående kulturproduktioner och att program skall görastillgängliga för funktionshindrade.När det gäller regionala produktioner innebär tillståndet att den regionalaförankringen skall behållas. Sättet att organisera verksamheten skall bidratill att händelser och skeenden i olika delar av landet speglas i programmen.Nyhetsförmedling och samhällsbevakning skall utgå från olika perspektiv, såatt händelser inte ensidigt värderas från som är verksamma utanför skall medverka iprogramproduktionen.I TV4:s tidigare tillstånd fanns inga direkta krav på regionala sändningar.TV4 åtog sig ensidigt att upprätta vissa regionala redaktioner, men åtagandetfullföljdes inte. TV4 träffade i stället avtal med flera lokala TV-stationersom sänder regionala program på fasta tider i TV4:s sändningar.En av de stora skillnaderna mellan den gamla radiolagen och den nya radio-och TV-lagen är att det i den sistnämnda finns en uttömmande uppräkning avvilka villkor som får ställas på programföretag. I uppräkningen finns ingetvillkor som motsvarar krav på regionala sändningar eller redaktioner.Regeringen har därför i de nya tillståndsvillkoren för TV4 inte kunnat ställaprecisa krav på vare sig regionala sändningar eller redaktioner.I en gemensam skrivelse till regeringen har de 15 lokala TV-bolagenframställt önskemål om att lokal-TV:s reklamintäkter skall avgiftsbeläggasseparat för att bolagens överlevnad den vägen skall garanteras. En sådankonstruktion skulle innebära att lagen (1992:72) om koncessionsavgift påtelevisionens område måste ändras. I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar (s. 37 f.) anförde regeringen att det kan innebära lagtekniskasvårigheter att precisera vilka intäkter som skall särredovisas och omfattasav den lägre koncessionsavgiften. Bland annat av det skälet ansåg regeringenatt reglerna om koncessionavgift inte borde ändras. Vidare anförde regeringenatt ett annat sätt att underlätta för de lokala TV-bolagen och som kan gebolagen ökade förutsättningar att utvecklas vidare är att överväga enförändring av bestämmelserna om annonser. Regeringen angav att enförutsättning för att den skulle föreslå en sådan ändring var attTV4 före februari månads utgång träffade avtal med lokala TV-företag omatt fortsätta med regionala sändningar i minst samma antal områden och i minstsamma omfattning som . Åtagandet skulle gälla hela den kommandetillståndsperioden och innebära att lokal-TV ges goda utvecklingsmöjligheter,bl.a. i fråga om ekonomiska förutsättningar och sändningstider.I ett brev till meddelade TV4 ochden förhandlingsgrupp som företrädde de 15 lokala TV-bolagen att man hadeenats om ett avtalsförslag som skall ligga till grund för fortsatta lokalasändningar i TV4. Avtal har därefter ingåtts mellan TV4 och respektive lokal-TV-bolag.Villkor för sändningarMotionernaI motion 1996/97:K27 av m.fl. (m) hemställs att propositionenavslås (yrkande 1). Motionärerna kan inte acceptera att sändningstillstånd sommeddelas av regeringen skall kunna förenas med yttrandefrihetsbegränsandevillkor.I motion 1996/97:K713 av m.fl. (m) från allmännamotionstiden anförs att någon reglering av fristående programföretagsuppdrag och verksamhet inte bör förekomma. Detta bör enligt motionärernaprägla statens förhållningssätt inför förnyelserna av koncessioner inom TV-och radioområdet. De krav som i nu gällande avtal ställs på TV4 bör ej ställasi ett nytt avtal. Motionärerna anför att staten bör öppna förytterligare konkurrens i det markbundna nätet. Vad som anförts om nyttavtal för TV4 bör ges regeringen till känna (yrkande 4).BakgrundEnligt 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får rättenatt sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag sominnehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.I 3 kap. 4 § YGL sägs att den som sänder radioprogram avgör självständigt vadsom skall förekomma i programmen.I 3 kap. 1-4 §§ radio- och TV-lagen lämnas en uppräkning av de villkor som ettsändningstillstånd kan förenas med.I förarbetena till radio och TV-lagen konstaterade regeringen (prop.1995/96:160 s. 83 f.) att i ordet villkor i 3 kap. 2 § första stycket YGLansågs det dåvarande systemet med avtal mellan regeringen och programföretagetvara inbegripet (prop. 1990/91:149, bet. 1990/91:KU39, rskr. 1990/91:370).Vidare anförde regeringen att enligt dess uppfattning fick den gällandeordningen med avtal mellan staten och programföretagen således uttryckligenanses godtagen i YGL. Ofrånkomligen var det dock ändå så att konstruktionenmed ?avtal? rimmade dåligt med de gällande konstitutionella reglerna. Det vardärför enligt regeringen lämpligt att den nya lagen återspeglade den rådandeordningen och således, om krav på de enskilda företagen skall få ställas,uttryckligen angav att det rörde sig om villkor för sändningsrätten.Regeringen ansåg därför att konstruktionen med avtal mellan regeringen ochprogramföretagen inte skulle finnas kvar.Regeringen anförde vidare att en från principiella utgångspunkter nära tillhands liggande lösning vore att samtliga förutsättningar för sändningsrättenskall framgå direkt genom bestämmelser i lag. Regeringen konstaterade att mängd krav, som inte gäller för all sändningsverksamhet, dock bör kunnaställas på verksamhet som bedrivs med stöd av regeringens tillstånd. En lagsom innehåller samtliga de krav som då framgick av avtal skulle dock blimycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktuell om det över huvud tagetvar lagtekniskt möjligt att konstruera. En stor fördel med att behålla dendåvarande ordningen var enligt regeringen att lagen därigenom lättare kananpassas till den framtida tekniska och massmediepolitiska utvecklingen. Dennautveckling kunde framöver väl komma att innebära att staten helt eller delviskommer att avstå från att ställa vissa villkor på sändningsverksamheten.Vidare anförde regeringen att den ansåg att den smidigaste lösningen var attregeringen även i fortsättningen fick förena sändningstillstånd med villkor.Endast skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art borderegleras genom direkta bestämmelser i lagen. Rättssäkerhetsskäl talade enligtregeringen också för att bestämmelser som har med själva sändningstillståndetsamt tillståndets innebörd och bestånd att göra skall framgå direkt av lag.Även bestämmelser om straff måste enligt regeringen framgå direkt av lag. Iövrigt borde tillstånden kunna förenas med villkor. Dessa måste dock ha stöd ilag eftersom det är fråga om yttrandefrihetsbegränsningar.Regeringen påpekade därutöver att en viss restriktivitet bör iakttas vidutformningen av specificerade villkor mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4§ YGL om det redaktionella oberoendet. Specificerade bestämmelser haremellertid, i jämförelse med bestämmelser av generell målsättningskaraktär,sina fördelar eftersom programföretaget får en bättre uppfattning om vad dethar att rätta sig efter och de övervakande myndigheternas kontroll av attvillkoret följs underlättas. Enligt regeringens uppfattning borde regeringenäven kunna ställa sådana typer av specificerade villkor som fannsfrämst i avtalet med samband med behandlingen av proposition 1995/96:160 om en ny radio- och TV-lag behandlade också en motion i vilken det begärdesett tillkännagivande om att tillstånd inte bör få förenas med villkor som rörprogramutbudets innehåll. Motionärerna kritiserade bland annat att regeringenskulle kunna förena ett tillstånd med villkor som innebär att sändningsrättenskall utövas opartiskt och sakligt.Utskottet konstaterade att det i den föreslagna lagen inte direkt angessamtliga förutsättningar för sändningsrätten. I stället anges uttömmande vilkavillkor som regeringen skall kunna knyta till ett sändningstillstånd. En storfördel med denna ordning är att tillämpningen lättare kan anpassas till denframtida tekniska massmediepolitiska utvecklingen. Utskottet konstateradevidare att enligt regeringen kunde denna utveckling framöver väl komma attinnebära att staten helt eller delvis avstår från att ställa vissa villkor.Vidare anförde utskottet att som framhållits i propositionen borde motbakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4 § YGL om det redaktionella oberoendet enviss restriktvitet iakttas vid utformningen av villkor. I jämförelse medbestämmelser av generell målsättningskaraktär har emellertid specificeradebestämmelser sina fördelar. Programföretaget får en bättre uppfattning om vaddet har att rätta sig efter, och de övervakande myndigheternas kontroll av attvillkoret följs underlättas.Med dessa erinringar ansåg utskottet att de villkor som regeringen skallkunna knyta till ett sändningstillstånd även fortsättningsvis bör kunna avseprogramutbudets innehåll enligt propositionen. Beträffande det av motionärernasärskilt kritiserade villkoret - krav på opartiskhet och saklighet - villeutskottet peka på vad regeringen framhållit, nämligen att den tekniska ochmediepolitiska utvecklingen kan komma att innebära att staten helt ellerdelvis avstår från att ställa de villkor på sändningsverksamheten somlagstiftningen medger. Med det anförda avstyrkte utskottet motionen.Riksdagen följde utskottet (rskr. 1995/96:296).Utskottets bedömningSom framgår av redogörelsen ovan är den nu gällande ordningen med en i radio-och TV-lagen uttömmande uppräkning av de villkor som kan knytas tillsändningstillstånd i överensstämmelse med vad som stadgas i 3 kap. 2 § YGL.Det kan vidare konstateras att situationen alltjämt är sådan att framför alltknappheten på sändningsfrekvenser innebär begränsningar i fråga omsändningsmöjligheterna. är endast en markbaserad TV-kanalinrättad för sändningar av fristående programföretag. Tillstånd att sända idenna kanal innehas av TV4. I likhet med tidigare anser utskottet därför attregeringen även fortsättningsvis skall kunna förena ett sändningstillstånd medvillkor som avser programutbudets innehåll. Utskottet vill dock ånyo framhållaatt den tekniska och massmediepolitiska utvecklingen kan komma att innebäraatt staten helt eller delvis avstår från att ställa de villkor påsändningsverksamheten som lagstiftningen nu medger. Mot denna bakgrundavstyrker utskottet motionerna 1996/97:K27 yrkande 1 och 1996/97:K713 yrkande4.Vissa ändringar i annonsbestämmelsernaPropositionenRegeringen föreslår att den särskilda begränsningen av mängden annonser somfår sändas under bästa sändningstid utgår och att annonsinslagens längd underen timme tillåts öka mellan klockan19.00 och 24.00.I skälen för sitt förslag anför regeringen att det är värdefullt att det endareklamfinansierade programföretag i som sänder rikstäckande televisioni marknätet speglar landet som helhet och att programverksamheten intedomineras av ett Stockholmsperspektiv. En organisation för regional produktionav program kan dock vara kostsam för ett programföretag. Enligt regeringen kanen förändring av annonsbestämmelserna ge programföretaget sådana ökadeinkomstmöjligheter att större krav kan ställas på lokala eller regionalasändningar. Mot den bakgrunden anser regeringen att det är rimligt att föreslåen ändring av reklambestämmelserna för att uppnå syftet att regionalasändningar och produktioner skall finnas kvar.Regeringen finner ingen anledning att överväga en förändring när detgäller den totala mängden annonser programbolagen får sända. Däremot anserregeringen att regeln om att annonsmängden får uppgå till högst avsändningstiden under bästa sändningstid bör tas bort. Dessutom bör dettillåtas att den sammanlagda tiden för annonsinslag under sändningstiden19.00-24.00 höjs per timme.Regeringen framhåller att de nu föreslagna förändringarna av annonsreglernainte påverkar tillåtligheten av den totala mängden annonser. Denna mängd fårfortfarande vara högst av den dagliga sändningstiden. Däremot gerförändringarna programbolagen en större valfrihet att bestämma när annonsernaskall sändas.MotionernaI motion 1996/97:K27 av m.fl. (m) hemställs, i den händelsepropositionen inte avslås, att beslutar anpassa regleringen avannonsvolymen till vad EG:s TV-direktiv medger (yrkande 2). Motionärernaframhåller att frågan om vilken annonsmängd som bör tillåtas har centralbetydelse för lokal-TV-bolagens inkomstmöjligheter och därmed också förbolagens möjligheter att tillgodose TV-publikens intresse av bra och sevärdaprogram.I motion 1996/97:K713 av m.fl. (m) från allmännamotionstiden anförs att de krav som reglerar sändningen av reklaminnebär ett intrång i programföretagens verksamhet. Några regler för dentidsmässiga omfattningen av reklamen behövs enligt motionärerna därför inteoch bör avskaffas i framtida avtal. Reklamen i radio och TV bör lyda undersamma regler som all annan reklam i samhället. Vidare anför motionärerna attpolitisk reklam bör vara tillåten i reklamfinansierade kanaler. Vad som nuanförts bör ges regeringen till känna (yrkande 3).Gällande ordningEG:s TV-direktivEnligt artikel 18 i EG:s TV-direktiv får inte reklamtiden i en TV-sändningöverstiga av den dagliga sändningstiden (rådets direktiv /552/EEG avden om samordning av vissa bestämmelser som fastställts imedlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet avsändningsverksamhet för television, EGT nr, 298, 17.1.89, s. 3 f.).Reklaminslagens längd inom en given entimmesperiod får inte heller överstiga20 %. Direktivet hindrar inte en medlemsstat från att uppställa strängarevillkor i fråga om reklam.Svenska bestämmelserI 1 kap. 12 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) anges att vad somsägs i 1 kap. 8 och 9 §§ tryckfrihetsförordningen om att föreskrifter i lagfår meddelas i fråga om upphovsmäns rättigheter, annonser om alkohol ellertobak, kreditupplysningsverksamhet och tillvägagångssätt för anskaffande avuppgifter utan hinder av grundlagen skall gälla också i fråga om radioprogram,filmer och ljudupptagningar.Vidare sägs i 1 kap. 12 § andra stycket YGL att bestämmelserna i dennagrundlag inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigtmot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam.Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonseringoch sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den sombedriver programverksamheten.I 6 kap. radio- och TV-lagen finns regler om sändningarnas innehåll m.m. Blandannat sägs i 5 § att det i sändningar för vilka opartiskhet gäller inte fårförekomma meddelanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar tillatt vinna stöd för politiska åsikter eller åsikter i intressefrågor påarbetsmarknaden. Av samma bestämmelse framgår att sådana meddelanden är attanse som annonser.Bestämmelser om reklam och annan annonsering finns i 7 kap. Bland annat sägs i5 § att annonser får sändas högst mellan helaklockslag. I TV-sändning får dock i rena undantagsfall utsträckastill högst . Om sändningstiden inte omfattar mellan helaklockslag får annonser sändas under högst av tiden.Vidare får annonser i en TV-sändning sändas under högst avsändningstiden samt under högst av sändningstiden melanklockan 18.00 och 24.00.Reklamsändningar i svensk tillståndspliktig television tilläts först i sambandmed att en ny marksänd reklamfinansierad TV-kanal skapades. I förarbetena tillde nya bestämmelserna i radiolagen anförde departementschefen vad gälldefrågan om åsiktsannonser bl.a. att om det skulle vara tillåtet med sådanaannonser skulle de mest resursstarka grupperna och organisationerna fåmöjlighet att oemotsagda använda TV-mediet för opinionsbildning och propaganda(prop. 1990/91:149 s. 99). Någon motsvarande möjlighet för ekonomiskt svagaregrupper skulle inte föreligga. TV-mediet skulle i ökad grad komma underkontroll av de opinionsbildare som förfogar över de största ekonomiskaresurserna. Detta skulle enligt departementschefen minska möjligheterna allsidig debatt och därmed vara till nackdel för demokratin ochyttrandefriheten i samhället som helhet.Vid bedömningen av vilken reklammängd som enligt radiolagen skulle tillåtasgjorde departementschefen en avvägning mellan publikens intresse av att seprogrammet så ostört som möjligt och programföretagens intresse avannonsinkomster (prop. s. 99). Departementschefen konstaterade att ocksåpubliken kan ha ett intresse av en stor högsta annonsvolym, eftersom ökadeannonsinkomster ger programföretaget möjlighet att sända påkostade program.Även annonstidens fördelning och hur annonser får sättas in isändningarna hade enligt departementschefen betydelse förinkomstmöjligheterna.Riksdagen gjorde ingen annan bedömning i nu anförda delar (bet.1990/91:KU39, rskr. 1990/91:370).Radiolagens bestämmelser om såväl åsiktsannonser som annonsvolym ochannonsers placering överfördes i stort sett oförändrade till radio- och TV-lagen.Tidigare riksdagsbehandlingVid behandlingen av proposition 1995/96:160 om en ny radio- och TV-lagbehandlade även motioner som syftade till att förbudetmot åsiktsannonsering skulle upphävas. Utskottet anförde att det alltjämtansåg att det är av stor betydelse att olika meningar och åsikter får kommafram i televisionen och att ingen skall kunna utnyttja mediet för attoemotsagd föra fram sina uppfattningar eller förhindra att meningsmotståndarekommer till tals. Likaså ansåg utskottet att en ordning som innebär att endastde som förfogar över stora ekonomiska resurser kan använda TV-mediet föropinionsbildning och propaganda minskar möjligheterna till en allsidig debattoch att detta är till nackdel för demokratin och yttrandefriheten i samhället.Motionerna avstyrktes därför (bet. 1995/96:KU29).Utskottet behandlade också motioner som syftade till att annonsvolymen bordeanpassas till vad EG:s TV-direktiv medger samt till att någon annanbegränsning av reklamen än vad som finns i andra medier inte borde fåförekomma. Härvid erinrade utskottet om att de svenska reglerna om reklam iradio och TV är resultatet av avvägningar mellan skilda intressen. Utskottetvar inte berett att förorda att EG-direktivets regler skulle gälla i Sverigeutan sådana inskränkningar som finns i den svenska lagstiftningen och somdirektivet medger. Mot den bakgrunden avstyrkte utskottet motionerna.Riksdagen följde utskottet (rskr. 1995/96:296).Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att de nu föreslagna ändringarna av annonsbestämmelsernai radio- och TV-lagen syftar till att underlätta verksamheten för de lokalaTV-bolagen och ge dem ökade förutsättningar att utvecklas vidare. Ändringarnainnebär en viss lindring av de i lagen uppställda villkoren för att sändaannonser. Enligt utskottets mening utgör de förslagna reglerna dock alltjämten tillfredsställande avvägning mellan publikens intresse av att se programmenså ostört som möjligt och programföretagets intresse av annonsinkomster. Motdenna bakgrund och i likhet med vad utskottet tidigare uttalat är utskottetinte berett att förorda att EG:s TV-direktivs regler skall gälla i Sverigeutan de inskränkningar i den svenska lagstiftningen som direktivet medger.Utskotter tillstyrker således regeringens förslag i denna del och avstyrkermotionerna 1996/97:K27 yrkande 2 samt 1996/97:K713 yrkande 3 (delvis).Vad gäller yrkandet i sistnämnda motion att politisk reklam bör varatillåten i reklamfinansierade kanaler vidhåller utskottet sitt tidigareställningstagande i denna fråga.