bet · GL01JuU7 · 1997-12-04 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om ändringar ibl.a. Ändringarna innebär att polisen får rätt att avlägsnadeltagare i folksamlingar som stör den allmänna ordningen eller utgör enomedelbar fara för denna. Vidare ges polisen rätt att i samband med allvarligastörningar av den allmänna ordningen eller säkerheten spärra av områden ellerutrymmen och att anvisa deltagare i folksamling att följa viss väg. Ändringarnainnebär också att polisens rätt att i vissa fall ta i förvar den somomhändertagits lagregleras. Även vissa andra av polisens befogenheter föreslåsbli lagreglerade. Polisen får vidare enligt förslaget motsvarande rätt somtullen att i brottsbekämpande verksamhet ta del av transportföretagspassagerarlistor.Utskottet tillstyrker förslaget med vissa redaktionella ändringar.Till betänkandet har fogats sex reservationer. I proposition 1996/97:175 har regeringen () föreslagit attriksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i ,2. lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om ungalagöverträdare,3. lag om ändring i lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personerm.m.,4. lag om ändring i polislagen (1984:387).I samband med propositionen behandlar utskottet tre motioner som väckts medanledning av propositionen.Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, sebilaga 1. 1997/98:Ju2 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag till en ny 13 b § polislagen ochbegär att regeringen återkommer till med ett nytt förslag i enlighetmed vad som anförts i motionen,2. att beslutar att vissa begränsningar införs med avseende på varten person får föras vid avlägsnande,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en utvärdering av avlägsnandeinstitutet med särskild inriktning pådess tillämpning på ordningsstörande grupper,4. att avslår regeringens förslag till en ny 13 c § polislagen ochbegär att regeringen återkommer till med ett nytt förslag i enlighetmed vad som anförts i motionen,5. att beslutar att en åtgärd enligt 13 c § polislagen omedelbartskall anmälas till polismyndigheten om den har vidtagits utan föregående beslutav denna,6. att beslutar att det av den föreslagna 24 § polislagen skallframgå att den endast skall få tillämpas vid större idrottsevenemang ochkonserter eller i samband med en demonstration som kan förväntas leda tillangrepp från deltagarna i en motdemonstration,7. att beslutar att upphäva bestämmelserna om tillfälligtomhändertagande i 13 § polislagen,8. att avslår regeringens förslag att polismyndigheten skall gesbefogenhet att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta uppgifter i fråga ompassagerare, last och fordon från transportföretag som transporterar varor,passagerare eller fordon till och från ,9. att , om yrkande 7 avslås, beslutar att 25 och 26 §§ polislagenkompletteras så att Polisen endast får begära in uppgifter som är av betydelseför att bekämpa allvarlig brottslighet och att begreppet allvarlig brottslighetdefinieras i lagtexten.1997/98:Ju3 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om polisens möjlighet att stoppa fordon genom att använda digitalteknik,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att vägran att följa sådana anvisningar kriminaliseras.1997/98:Ju4 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag till ändringar i 11 och 13 §§polislagen, enligt vad som i motionen anförts om det osäkra rättsläget,2. att hos regeringen begär förslag till åtgärder mot brister ipolisens möjligheter att ta personer i förvar. InledningÄrendetRegeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag attgöra en utvärdering av den rättsliga regleringen av polisens befogenheter.Utredningen antog namnet . erhöll utredningentilläggsdirektiv av innebörd att den skulle se över vissa av rättegångsbalkensbestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel.Polisrättsutredningen överlämnade sitt delbetänkande Polisensrättsliga befogenheter (SOU 1993:60) till regeringen. I betänkandet föreslåsbl.a. vissa ändringar i den rättsliga regleringen av polisens befogenheter.Betänkandet har remissbehandlats.Justitieombudsmannen () överlämnade respektive den 17maj 1996 till beslut i frågor rörande polisens rättsligabefogenhet att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar (Ju 95/3867 och Ju96/1883). i tillställde regeringenen skrivelse med begäran om ändring av 4 kap. 9 § ordningslagen (1993:1617) isyfte att möjliggöra för polisman att självständigt avvisa eller avlägsna enperson från ett trafikföretags område eller färdmedel (Ju 94/860).Rikspolisstyrelsen tillställde regeringen en skrivelseinnehållande vissa synpunkter på polisens befogenhet att använda handfängsel(Ju 95/4944). Vidare inkom tillJustitiedepartementet med en skrivelse angående polisens möjligheter att fåtillgång till transportföretags bokningsregister (Ju 96/359). I skrivelsenanförde att polisen i samma utsträckning som tullen borde fåtillgång till sådana uppgifter. Regeringen har under hand inhämtat synpunkterpå ett sådant förslag från Justitiekanslern, ,Datainspektionen, , , , , , och . Synpunkterna finns tillgängliga i regeringens ärende(Ju 93/2596).Till grund för regeringens lagförslag ligger såväl Polisrättsutredningensbetänkande som de nu redovisade skrivelserna och besluten.Polisens rättsliga befogenheter i vissa fallPolisen måste, för att kunna fullgöra sina uppgifter i samhället, vara utrustadmed vissa maktbefogenheter, dvs. befogenheter att på olika sätt ingripa motenskilda. Det kan röra sig om att meddela tillsägelser eller anmaningar, atthejda fordon eller att spärra av brottsplatser. Ytterst kan det handla om atttillgripa fysiskt tvång.Regler om polisens rättsliga befogenheter finns intagna i ett flertalförfattningar. Härutöver anses polisen ha vissa på sedvanerätt grundadebefogenheter.De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter och befogenheter ärintagna i polislagen (1984:387). Enligt polislagens inledningsparagraf skallpolisens arbete utgöra ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisaoch trygghet och syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (1 §).Med utgångspunkt i de angivna ändamålen bestämmer polislagen polisensuppgifter. Till dessa hör att förebygga brott och andra störningar av denallmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen ochsäkerheten och hindra störningar därav samt ingripa när sådana störningarinträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott, att lämnaallmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp samt att fullgöra denverksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser (2 §).Polislagen innehåller vidare en bestämmelse om allmänna principer förpolisingripanden. Enligt denna gäller att en polisman, som har att verkställaen tjänsteuppgift, skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag ellerannan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn tillåtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall dettaske endast i den form och i den utsträckning som behövs för att det avseddaresultatet skall uppnås (8 §). Bestämmelsen ger uttryck åt de s.k. behovs- ochproportionalitetsprinciperna som skall beaktas vid varje polisingripande.Enligt paragrafens förarbeten är den dessutom avsedd att utgöra ett allmäntbemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga för attfullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa engrundlagsskyddad rättighet eller vidta åtgärder som står i strid mot någonspecialreglering (prop. 1983/84:111 s. 78).Polislagen innehåller vidare bestämmelser om polisens och enskild polismansbefogenheter i vissa fall. Hit hör förutsättningarna för polisen att användavåld som tjänsteåtgärd (10 §). Vidare hör reglerna om polisens rätt att göratillfälliga omhändertaganden hit. Sålunda gäller att om polismyndighet enligtsärskild föreskrift har befogenhet att besluta att någon skall omhändertas, fåräven en enskild polisman omhänderta denne i avvaktan på polismyndighetensbeslut, om polismannen finner att förutsättningarna för omhändertagandeföreligger och att det skulle innebära fara för liv eller hälsa eller annanfara att avvakta med omhändertagandet (11 §). En polisman har också rätt att,om någon stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna,avvisa eller avlägsna personen från visst område eller utrymme, om det ärnödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. Detsamma gäller om ensådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Ären åtgärd av nu angivet slag otillräcklig för att det avsedda resultatet skalluppnås, får personen tillfälligt omhändertas (13 §). Polislagen innehållerockså bestämmelser om omhändertagande i vissa fall av den som är under 18 åroch av okänd person för identifiering (12 och 14 §§).Den som har omhändertagits skall underrättas omanledningen till omhändertagandet (15 §). Har omhändertagandet skett med stödav 11 eller 13 §, skall den omhändertagne förhöras . Ingensom har omhändertagits enligt 13 § får hållas kvar än sextimmar (16 §). Vid omhändertagande enligt polislagen skall tillses att åtgärdeninte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyntill åtgärdens syfte eller väcker onödig uppmärksamhet. Den som omhändertagitsfår inte underkastas annan inskränkning i sin frihet än som påkallas avändamålet med åtgärden, ordningen på förvaringsplatsen eller allmän säkerhet(17 §).Lagbestämmelser som ger polisen rätt att omhänderta personer finns vidare iåtskilliga förvaltningsrättsliga lagar, t.ex. i lagen (1976:511) omomhändertagande av berusade personer m.m., i lagen (1988:870) om vård avmissbrukare i vissa fall och i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.Andra bestämmelser som reglerar polisens möjligheter att ingripa motstörningar av allmän ordning och säkerhet finns i ordningslagen (1993:1617).Lagen innehåller bl.a. regler om polisens befogenheter att inskrida vidordningsstörningar i samband med allmänna sammankomster och offentligatillställningar. Av dessa föreskrifter framgår att polismyndigheten har rättatt inställa eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning,som hålls utan tillstånd eller i strid med meddelat förbud eller villkor (2kap. 22 §). har härutöver rätt att upplösa en allmänsammankomst, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller,som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomstenmedför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. Ärdet fråga om en offentlig tillställning, får polismyndigheten upplösa den, omdet vid tillställningen förekommer något som strider mot lag eller om denmedför oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken.Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får upplösas iytterligare vissa särskilt angivna fall(2 kap. 23 §).Polisens befogenheter vid utredning av brott är närmare reglerade i 23-28kapitlen (RB). När det gäller polisens rätt att beröva den somär misstänkt för brott friheten, är följande bestämmelser av betydelse. Enligt24 kap. 1 och 3 §§ RB får den som på visst sätt är misstänkt för brott, förvilket är föreskrivet fängelse eller däröver, häktas under närmareangivna förutsättningar. Om det finns skäl att häkta någon, får han enligt 24kap. 6 § RB anhållas i avbidan på rättens beslut i häktningsfrågan. Även om detinte finns fulla skäl för häktning, får, enligt samma paragraf, den som ärskäligen misstänkt för brottet anhållas, om det är av synnerlig vikt att hantas i förvar i avvaktan på sakens utredning. Oaktat att det inte uttryckligenanges i lagen, har en polisman befogenhet att verkställa beslut om anhållandeeller häktning (prop. 1983/84:111 s. 158 f).Enligt 24 kap. 7 § RB har en polisman, om det finns skäl att anhålla någon,rätt att i brådskande fall gripa honom även utan anhållningsbeslut. Avsambandet med reglerna om häktning följer dock att även i sådant fall fängelsei eller däröver måste kunna följa på brottet.En polisman har vidare, liksom varje annan person, rätt att gripa den sombegått ett brott på vilket fängelse kan följa, om gärningsmannen påträffas påbar gärning eller flyende fot, samt att gripa den som är efterlyst för brott.Av betydelse för polisens möjligheter att frihetsberöva någon är också vissabestämmelser i den europeiska konventionen angående skyddför de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna() jämte dess tilläggsprotokoll. Konventionen med desstilläggsprotokoll gäller enligt lagen (1994:1219) somlag här i riket. Av intresse är till en början artikel 5. 1 i konventionen, somhar följande lydelse:Envar har rätt till frihet och personlig säkerhet.Ingen må berövas sin frihet utom i följande fall och i den ordning som lagenföreskriver:a) då någon lagligen är berövad sin frihet efter fällande dom av vederbörligdomstol;b) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet antingenmed anledning av att han underlåtit att uppfylla domstols lagligen givnaföreläggande eller i ändamål att uppnå fullgörande av någon i lag föreskrivenskyldighet;c) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet för attställas inför vederbörlig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för attha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att förhindra honomatt begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta;d) då en underårig i laga ordning är berövad sin frihet för att undergåskyddsuppfostran eller för att inställas inför vederbörlig rättslig myndighet;e) då någon lagligen är berövad sin frihet till förhindrande av spridning avsmittosam sjukdom eller emedan han är sinnessjuk, alkoholist, hemfallen åtmissbruk av droger eller lösdrivare;f) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet tillförhindrande av att han obehörigen inkommer i landet eller som ett led iförfarande för hans utvisning eller utlämnande.Av betydelse är också artikel 2.3 i det s.k. fjärde tilläggsprotokollet (den16 ) till . Av denna framgår att bl.a. rättenatt fritt röra sig inom en stats område icke får underkastas andrainskränkningar än sådana som är angivna i lag och som kan anses nödvändiga iett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet och den allmännasäkerheten, för upprätthållande av den allmänna ordningen och förhindrande avbrott, för hälsovården samt för skyddandet av sedligheten eller av annans fri-och rättigheter.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås vissa ändringar i polislagen (1984:387). Dethuvudsakliga syftet med förslagen är att öka polisens möjligheter att ingripa iförebyggande syfte vid störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten.För att underlätta för polisen att ingripa vid större evenemang av olika slagföreslås att polisen skall få rätt att avlägsna deltagare i en folksamling omfolksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör enomedelbar fara för denna. Polisen föreslås också få rätt att spärra av eller påannat sätt förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme i samband medallvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, eller vidrisk för sådana störningar. Under samma förutsättningar föreslås polisen ävenkunna anvisa deltagarna i en folksamling att följa en viss väg.I propositionen behandlas också polisens rätt att ta i förvar den somomhändertagits med stöd av bestämmelserna i polislagen och vissa andraförfattningar. Det föreslås även en uttrycklig reglering av polismyndighetsrätt att häva beslut om gripande för vissa fall. En lagreglering föreslåsvidare av rätten att stoppa fordon och att använda fängsel samt av polisensdokumentation över ingripanden av olika slag. Slutligen föreslås att polisen,på samma sätt som redan gäller för tullen, under vissa förutsättningar skall harätt att få ta del av ett transportföretags passagerarlistor.ÖvervägandenOmhändertagande enligt 11 och 13 §§ polislagenI motion Ju2 (mp) yrkas att bestämmelsen om tillfälligt omhändertagande i 13 §andra stycket polislagen skall upphävas. Enligt motionärernas uppfattningstrider lagrummet mot regler om frihetsberövande. I motionJu4 (v) yrkas - som motionen får förstås - att den som omhändertagits enligt 11eller 13 § polislagen inte skall få tas i förvar. Regeringen föreslår ettuttryckligt stöd för ett sådant förvarstagande i 17 §. Som grund för sittyrkande, såvitt det avser 11 § polislagen, anför motionärerna att den somomhändertas enligt denna paragraf vanligen är i behov av vård och attförvarstagande därför är olämpligt. När det gäller 13 § polislagen framhållermotionärerna att förvarstagande inte bör få äga rum, eftersom det är tveksamtom omhändertaganden enligt den paragrafen är förenliga med Europakonventionen.Motionärerna begär vidare att polisen får erforderliga möjligheter, t.ex.lämpliga lokaler, för att kunna ta personer i förvar.Som framgått av utskottets redogörelse för polisens rättsliga befogenheterhar polisen, i samband med ett ingripande enligt 13 § polislagen, rätt att medstöd av paragrafens andra stycke tillfälligt omhänderta den, mot vilkeningripandet skett, om andra åtgärder är otillräckliga för att det avseddaresultatet skall uppnås. Den som omhändertagits får hållas kvar under högst sextimmar. Frågan om bestämmelsens förenlighet med övervägdesav . Enligt utredningens uppfattning var tillfälligaomhändertaganden enligt 13 § andra stycket polislagen att anse somfrihetsberövanden i konventionens mening. Utredningen ansåg vidare att det intevar fråga om sådant frihetsberövande som är tillåtet enligt artikel 5.1 ikonventionen och att lagregeln således var konventionsstridig. Utredningenföreslog därför att bestämmelsen skulle upphävas (SOU 1993:60 s. 133 f).Under remissbehandlingen av betänkande instämdeflertalet remissinstanser i utredningens bedömning i fråga om 13 § andrastycket polislagens konventionsenlighet eller lämnade bedömningen utan erinran.I det till Lagrådet remitterade förslaget intog regeringen emellertid en annanhållning. Regeringen framhöll i lagrådsremissen att den praxis som utbildats avden europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ()knappast gav någon klar ledning i fråga om så kortvariga frihetsberövanden somdet här var fråga om. Med hänsyn härtill och till att andra länder somratificerat har en reglering liknande 13 § andra stycketpolislagen gjorde regeringen den bedömningen att ett frihetsberövande somendast varar inte är ett frihetsberövande i Europakonventionensmening. Omhändertaganden enligt 13 § andra stycket polislagen borde därföranses förenliga med artikel 2.3 i det fjärde tilläggsprotokollet tillkonventionen och således vara att betrakta som en tillåten inskränkning av denomhändertagnes rörelsefrihet. Regeringen ansåg emellertid att det, liksombeträffande övriga bestämmelser om omhändertagande enligt polislagen,uttryckligen borde framgå av lagen att den som omhändertagits får tas i förvarom det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet.Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagrådsremissen, att det i alltväsentligt instämde i den bedömning av 13 § andra stycket polislagens bristandeöverensstämmelse med som gjort.Eftersom hittillsvarande avgöranden i denna del inte innebaratt rättsläget i denna del kunde anses helt klarlagt, ville Lagrådet likvälinte motsätta sig den i remissen valda lösningen. Tillräckliga skäl attexempelvis komplettera förslaget avseende 17 § polislagen om förvar med ettundantag för omhändertagna enligt 13 § andra stycket samma lag kunde inte ansesföreligga. Detta ställningstagande grundade Lagrådet bl.a. på bristen påunderlag för en meningsfull bedömning av en sådan reglerings praktiskaförutsättningar och konsekvenser. Därtill kom, enligt Lagrådet, en osäkerhethuruvida ett sådant undantag på ett avgörande sätt skulle undanröjaföreliggande tvivel om 13 § andra stycket polislagen var förenlig medEuropakonventionen.Regeringen förklarar i propositionen att den i och för sig har respekt förLagrådets uppfattning men att rättsläget, som också Lagrådet funnit, är oklart.På i lagrådsremissen anförda skäl anser därför regeringen att omhändertagandenenligt 13 § andra stycket polislagen är förenliga med (prop.s. 43).Utskottet anser för sin del, att det får anses råda viss osäkerhet i fråganom tillfälliga omhändertaganden enligt 13 § andra stycket polislagen ärförenliga med . Övervägande skäl talar emellertid förriktigheten av regeringens uppfattning, att sådana omhändertaganden inte utgörfrihetsberövanden i konventionens mening utan endast är att se som sådanainskränkningar av den omhändertagnes rörelsefrihet som är tillåtna enligtartikel 2.3 i det fjärde tilläggsprotokollet. Att 13 § andra stycket polislagenkompletteras med en regel om förvarstagande i 17 § samma lag innebär ingensaklig ändring av gällande rätt och leder inte till någon annan bedömning avden förstnämnda regelns konventionsenlighet. Med det anförda avstyrkerutskottet motionerna Ju2 och Ju4 i nu berörda delar.Vad härefter gäller frågan om förvarstagande efter ingripande enligt 11 §polislagen vill utskottet anföra följande. Enligt paragrafen har en polisman ivissa närmare angivna fall rätt att interimistiskt omhänderta en person ompolismyndigheten enligt bestämmelse i någon annan författning har rätt attbesluta om omhändertagande. Sådana bestämmelser om omhändertagande som avses iparagrafen finns i flera olika författningar. Enligt propositionen rör det sigom utlänningslagen (1989:529), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissafall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1957:668) omutlämning för brott, lagen (1959:524) om utlämning för brott till ,, eller och lagen (1970:375) om utlämning till ,, eller för verkställighet av vård eller beslut ombehandling. Möjligen hör också vissa familjerättsliga bestämmelser hit. Medundantag för utlänningslagen innehåller de nu redovisade författningarna ingabestämmelser om rätten att ta den omhändertagne i förvar. Enligt regeringensuppfattning torde dock de ifrågavarande bestämmelserna om omhändertagande isamtliga fall vara avsedda att ge stöd för förvarstagande (prop. s. 39).Propositionens förslag till ny lydelse av 17 § polislagen innebär att den somfyllt och har omhändertagits enligt polislagen får tas i förvar om det ärnödvändigt av hänsyn till ordning eller säkerhet. Med förvar avses placering iarrest eller annat låst utrymme. Även den som omhändertagits enligt 11 § sammalag kommer alltså enligt förslaget att kunna tas i förvar.Utskottet kan i och för sig instämma i motionärernas uppfattning att depersoner som omhändertas enligt 11 § polislagen ofta torde vara i behov avvård. Utskottet delar emellertid också regeringens uppfattning att det i vissafall kan finnas ett behov av att den som omhändertagits enligt nämnda paragraftas i förvar. Ytterligare vill utskottet framhålla att förvarstagande enbartfår ske om det är nödvändigt av hänsyn till ordning och säkerhet och attförvarstagande inte är obligatoriskt utan får tillgripas av polisen om denfinner behov föreligga. Utskottet avstyrker motion Ju4 i nu behandlad del.Vad härefter gäller polisens faktiska möjligheter att ta omhändertagnapersoner i förvar anför regeringen att har omkring5 700 personer omhändertagits med stöd av 13 § polislagen. Av dessatorde ha tagits i förvar. Av praktiska och personella skäl är detinte möjligt att begränsa sig till att låta den omhändertagne stå under uppsiktpå polisstationen. Lämpliga lokaler saknas och det skulle sannolikt krävas tvåpoliser för att omhänderta en person. Av praktiska skäl måste det därför finnasen möjlighet att som en yttersta åtgärd ta den som stör den allmänna ordningeneller utgör en fara för denna i förvar i avvaktan på att förhör kan hållas(prop.