bet · GL01JuU2 · 1997-09-18 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om att riksdagenskall godkänna dels Europolkonventionen, dels tilläggsprotokollet tillkonventionen om behörighet för Europeiska gemenskapernas domstol () att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar omkonventionens tolkning och dels regeringens förklaring i anslutning tilltilläggsprotokollet. Regeringen föreslår också att en ny lag skall införas omrätt för svenska domstolar att begära förhandsavgörande från ivissa fall. Slutligen föreslås lagändringar i syfte att uppfyllaEuropolkonventionens krav på överförande av personuppgifter till Europol ochbegränsningen i vissa fall av möjligheten att utnyttja visst material.Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Med anledning av motioner somväckts i ärendet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringensnarast bör ta lämpliga initiativ till en bred översyn av systemet medprivilegier och immunitet inom EU. Utskottet avstyrker bifall till övrigamotioner. Sex reservationer har fogats till betänkandet. I proposition 1996/97:164 har regeringen () föreslagitatt riksdagen1. godkänner konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå(Europolkonventionen),2. godkänner protokollet om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernasdomstol angående tolkningen av konventionen om upprättandet av en europeiskpolisbyrå (tilläggsprotokollet),3. godkänner förklaringen till tilläggsprotokollet,4. antar regeringens förslag till lag om rätt för svensk domstol att begäraförhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall,5. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polis-register m.m.,6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) medvissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet.Lagförslagen, konventionstexten, tilläggsprotokollet och förklaringen harfogats till betänkandet, se bilagorna 1 samt 3-5. 1996/97:Ju37 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår proposition 1996/97:164 Europol,2. att , om yrkande 1 avslås, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att Europolkonventionen endast skall kunnaändras enligt artikel 43.1,3. att , om yrkande 1 avslås, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Europols operativa syften,4. att , om yrkande 1 avslås, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Europols datasystem,5. att , om yrkande 1 avslås, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om diskretion och tystnadsplikt,6. att , om yrkande 1 avslås, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om immunitet och privilegier.1996/97:Ju38 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inriktningen av regeringens fortsatta lagstiftningsarbete avseendepolisunderrättelseregister,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om protokollet för immunitet och privilegier för Europols anställda.1996/97:Ju39 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts angående immunitet ochprivilegier för Europoltjänstemännen.1996/97:Ju40 av m.fl. (c) vari yrkas att beslutaravslå förslaget att ratificera Europolkonventionen i enlighet med vad somanförts i motionen.1996/97:Ju41 av m.fl. (v) vari yrkas att avslårproposition 1996/97:164 Europol. Konventionens huvudsakliga innehållEuropolkonventionen antogs av ministerrådet . Genom konventionenupprättas den europeiska polisbyrån, Europol. är en organisation somhar till främsta uppgift att vara ett kriminalunderrättelseorgan förmedlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol vara en knutpunkt för utbyte avinformation och underrättelser mellan medlemsstaterna. Europol skall fungeraså att medlemsstaterna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sinanationella polisregister. Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samtkompletteras, i en del fall, med uppgifter från annat håll och analyserassedan hos Europol. Dessa underrättelser går tillbaka till medlemsstaternaspolismyndigheter att användas i den operativa verksamheten där.Europol skall alltså verka inom ramen för det mellanstatliga polisiärasamarbetet i EU. Europol skall därvid förbättra effektiviteten hos de behöriganationella myndigheterna (dvs. i första hand polismyndigheterna, men ävent.ex. tullen och andra myndigheter med polisiära befogenheter samt i vissaavseenden åklagarmyndigheterna) i medlemsstaterna och förbättra deras inbördessamarbete i den förebyggande och brottsbekämpande verksamhet som riktar sigmot den allvarliga internationella brottsligheten.Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att detförekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två ellerflera medlemsstater och som med hänsyn till brottslighetens omfattning,svårhetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlandefrån medlemsstaternas sida. Europol är under dessa förutsättningar behörigtatt ägna sig åt informationsutbyte rörande vissa särskilt allvarliga brott.Dessa brott är narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleäraoch radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som ärförknippad med illegala immigrationsnätverk samt, frånkonventionens ikraftträdande, terrorism. Brotten definieras i en bilaga tillkonventionen.Listan på brott för vilka Europol skall ha behörighet att verka kan dessutomutökas genom enhälligt beslut av rådet inom de ramar som framgår av ovannämnda bilaga. Förutom mot de på detta sätt definierade brotten kan Europolalltid användas mot den penningtvätt som hänger ihop med dessa brott. Europolkan också användas mot viss annan brottslighet som hänger samman med de brottsom ingår i Europols behörighet.Inom ramen för den målsättning och den behörighet som har angivitsskall Europol ha som förstahandsuppgift att underlätta informationsutbytetmellan medlemsstaterna, att inhämta, sammanställa och analysera informationoch underrättelser, att till medlemsstaterna återföra informationoch underrättelser som berör dem och att genast underrätta dem om upptäcktasamband mellan olika brottsliga gärningar samt att underlätta polisutredningari medlemsstaterna genom att överlämna relevant information som finns hosEuropol.Härutöver skall Europol för att förbättra samarbetet mellan och ökaeffektiviteten hos de nationella polismyndigheterna bistå med rådgivning ochfördjupade specialkunskaper vid utredningar och tillhandahålla strategiska ochövergripande underrättelser för att främja effektiva och rationellaoperationer i medlemsländerna samt utarbeta allmänna lägesrapporter. Slutligenkan Europol bistå medlemsstaterna med råd och forskning när det gällerutbildning, organisation, utrustning, brottsförebyggande arbete samt tekniskaoch vetenskapliga polis- och utredningsmetoder.Europol kan också under vissa noggrant reglerade former utbyta informationoch underrättelser med andra länder och organisationer samt med andra EU-organ, t.ex. EU:s drogobservatorium i Lissabon.Staternas samarbete inom Europol är uppbyggt kring både nationella ochinternationella beståndsdelar. Inom varje medlemsstat skall det finnas ennationell enhet som skall vara enda förbindelselänk mellan Europol ochmedlemsstaterna. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förseEuropol med de uppgifter som från de nationella polisregistren ellermotsvarande skall överlämnas till Europols dataregister och ta emot uppgiftersom kommer från Europol och vidarebefordra dessa till de nationellaorganisationer som har polisiära befogenheter eller eljest är behörigamyndigheter enligt konventionen.Varje medlemsland skall enligt konventionen sända minst en sambandsman tillEuropols huvudkontor som skall ligga i i . Sambandsmännen ärde nationella enheternas representanter i Europol. De har till uppgift attpraktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol ochde nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a.analysarbetet.Såväl de nationella enheterna som sambandsmännen arbetar under respektivemedlemslands nationella lagar och regler. Sambandsmännen är inte anställda avEuropol utan av förvaltningarna i sina hemstater. Europol kommer dessutom attha egna anställda underrättelsetjänstemän och analytiker för att utföra detkriminalunderrättelse- och analysarbete som skall vara tyngdpunkten i Europolsverksamhet.Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess databaseradeinformationssystem. Detta skall bestå av ett informationsregister medbegränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som skall tillåta snabb sökningav vissa personuppgifter. För den analysverksamhet som skall bedrivas avEuropol skall det finnas ett antal arbetsregister av olika varaktighet föranalysändamål, s.k. analysregister. Dessa kommer att innehålla mer detaljeradeuppgifter. Slutligen skall det finnas ett indexregister över analysregistrenför att möjliggöra för bl.a. sambandsmännen att få reda på om det i depågående analysprojekten finns något av intresse för det nationellapolisarbetet.Medlemsstaterna är skyldiga att förse Europols olika register, utomindexregistret, med uppgifter. Detta skall ske dels genom att vissa uppgifteröverlämnas utan särskild begäran, vilket är huvudregeln för de flestauppgifter som skall införas i informationsregistret, dels genom att uppgifterlämnas på begäran av Europol. På sistnämnda sätt skall analysregistren försesmed huvuddelen av sina uppgifter. Vissa uppgifter är medlemsstaterna skyldigaatt överföra till Europol. Det gäller bl.a. alla grundläggande uppgifter tillinformationsregistret. Ytterligare uppgifter till informationsregistret skallöverlämnas på Europols begäran om den nationella lagstiftningen tillåter attöverlämnande sker. I fråga om de uppgifter som skall införas i analysregistrengäller att sådana uppgifter på begäran skall överlämnas till Europol omnationell lagstiftning tillåter att uppgifterna används för att utföraanalyser i kriminalunderrättelseverksamhet i hemlandet.Europolkonventionen innehåller vidare ett antal regler som tar sikte påenskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Likasåregleras bl.a. vem som har ansvaret för att en uppgift som förs in i något avregistren är riktig, hur länge uppgifterna får bevaras i registren samtformerna för tillsynen över Europols verksamhet. Vidare innehållerkonventionen bestämmelser bl.a. om privilegier och immunitet förEuropolanställda och om hur konventionen kan ändras.Enligt konventionen skall tvister mellan medlemsstaterna i första handbehandlas av rådet enligt det förfarande som är föreskrivet i avdelning VI iEU-fördraget. Går det inte att lösa tvisten i rådet, får parterna i tvistensjälva komma överens om hur denna skall biläggas. I samband med konventionensundertecknande deklarerade alla medlemsstater utom att dekommer att hänskjuta olösta tvister där de själva är parter till EG-domstolen.Genom ett särskilt tilläggsprotokoll till Europolkonventionen harmedlemsstaternas domstolar getts möjlighet att begära förhandsavgörande frånEG-domstolen om konventionens tolkning i de fall en nationell domstol anseratt ett sådant avgörande är nödvändigt för att ett pågående mål eller ärendeskall kunna avgöras. Om ett sådant förhandsavgörande lämnas av ärdet bindande för den nationella domstolen. En medlemsstat får själv bestämmaom den skall låta sina domstolar utnyttja denna möjlighet och om detta skallvara obligatoriskt eller frivilligt. Detta skall i så fall tillkännages genomen förklaring till protokollet. I förklaringen skall staten också ange om denönskar ge alla domstolar eller endast de domstolar vilkas domar eller beslutinte kan överklagas rätt att begära förhandsavgörande.Ärendets beredningEuropolkonventionen undertecknades . Konventionen skall antas avmedlemsländerna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser, ochkonventionen träder i kraft efter det att det sistaratificeringsinstrumentet deponerats.Tilläggsprotokollet om förhandsavgörande från undertecknades ijuli 1996. Regeringen har vidare avgivit en sådan förklaringtill protokollet som innebär att svenska domstolar kan ges möjlighet attinhämta förhandsavgöranden från om konventionens tolkning. Enligtförklaringen får varje svensk domstol begära ett sådant förhandsavgörande närden bedömer att ett sådant är nödvändigt för att kunna avgöra ett pågående måleller ärende. Förklaringen skall betraktas som preliminär, dvs. den måsteprecis som själva konventionen och tilläggsprotokollet godkännas av riksdagenför att slutligen kunna tillträdas.Justitiedepartementet har i promemorian Europol (Ds 1997:20) behandlatfrågan om tillträde till Europolkonventionen och den lagstiftning somaktualiseras härav. Vidare behandlas i promemorian tilläggsprotokollet ochförklaringen samt den lagstiftning som följer av dessa. Regeringen tar i propositionen upp de frågor som behandlatsi promemorian. Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat förslagenutan erinran.Justitieutskottet har i ärendet inhämtat yttrande frånkonstitutionsutskottet, se bilaga 6. Sammanfattningsvis tillstyrkerkonstitutionsutskottet regeringens förslag att godkänna Europolkonventionen,tilläggsprotokollet och förklaringen till tilläggsprotokollet.Konstitutionsutskottet förordar också att lagen om rätt för svensk domstol attbegära förhandsavgörande från i vissa fall antas av riksdagen.Yttrandet behandlas närmare under relevanta avsnitt i detta betänkande.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att skall godkänna delsEuropolkonventionen, dels tilläggsprotokollet till konventionen om behörighetför Europeiska gemenskapernas domstol () att lämnaförhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning ochdels regeringens förklaring i anslutning till tilläggsprotokollet.Vidare föreslås att en ny lag införs om rätt för svenska domstolar attbegära förhandsavgörande från i vissa fall. Härutöver föreslåsändringar i lagen (1965:94) om polisregister m.m. och lagen (1991:435) medvissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet i syfteatt uppfylla Europolkonventionens krav på överförande av personuppgifter tillEuropol och begränsning i vissa fall av möjligheten att utnyttja visstmaterial.ÖvervägandenKonventionenAvslag på propositionenI motionerna Ju37 (mp), Ju40 (c) och Ju41 (v) yrkas avslag på propositionen.Som skäl för att avslå propositionen anges i motion Ju37 dels attkonventionen vid ikraftträdandet redan kommer att vara överspelad i och medregeringskonferensens fördragsändringar rörande polis- ochstraffrättssamarbetet, dels att regeringen ännu inte lagt fram samtliga delagförslag som har anknytning till Europolkonventionen.Enligt motion Ju40 bör avvakta med ett tillträde tillEuropolkonventionen till dess beslutat om lagregleringen av densvenska polisens motsvarande register.Slutligen anförs i motion Ju41 som skäl för ett avslag på propositionen attkonventionen inte uppfyller grundläggande krav på garantier för medborgarnasintegritet och rättssäkerhet. En annan avgörande invändning är den enligtmotionärerna nästan totala frånvaron av parlamentarisk insyn och kontrollbeträffande konventionens tillämpning.Som utskottet framhållit i tidigare sammanhang är utvecklandet avkriminalunderrättelseverksamheten ett av de viktigaste inslagen ieffektiviseringen av det internationella samarbetet för att bekämpagränsöverskridande kriminalitet. Denna verksamhet anses nämligen i mångasammanhang som en av de effektivare metoderna för att bekämpa internationellbrottslighet (se 1995/96:JuU3y s. 15).Genom Europol ges den svenska polisen möjlighet att fullt ut kunna delta iEU:s polissamarbete och därigenom få tillgång till information, underrättelseroch kompetens som den annars knappast kan få tillgång till. Som regeringenkonstaterar i propositionen bör Europols organisationsstruktur, med bl.a.sambandsmän från varje medlemsland stationerade på , ocksåkunna förenkla och effektivisera bilateralt och multilateralt operativtpolissamarbete. Vidare kommer Europol att vara en betydelsefullsamarbetspartner för länder och organisationer utanför EU.Utskottets uppfattning är att Europol kommer att få en viktig roll vidbekämpandet av grov organiserad brottslighet, inte minst på narkotikaområdet.Det bör i sammanhanget nämnas att har mycket goda erfarenheter avsystemet med nordiska sambandsmän när det gäller bekämpningen avnarkotikabrott. Enligt utskottets mening framstår det som angeläget attSverige deltar i polissamarbetet inom unionen.Som skäl för att avslå propositionen - eller i vart fall avvakta med ettbeslut om tillträde till konventionen - har bl.a. anförts att andra frågorförst bör få sin lösning. Detta gäller främst de förestående ändringarna i samt den svenska polisregisterlagstiftningens utformning. I bådafallen kommer regeringen att överlämna proposition till , som då ävenkommer att kunna ta ställning till hur de förslagen påverkar ett åtagandeenligt Europolkonventionen. Utskottet vill här också anmärka att den nyapolisregisterlagstiftning som väntas behandla inte är enförutsättning för tillträde till konventionen. kan alltså uppfyllasina åtaganden också med gällande reglering av registerfrågorna. Däremotpåverkas effektiviteten i polissamarbetet av registerlagstiftningensutformning. Enligt utskottets mening bör man varken föregripa beredningen avhär aktuell lagstiftning eller uppskjuta tillträdet till Europolkonventionenpå grund av att det inte föreligger några förslag i dessa frågor.Ett annat skäl för att avslå propositionen har angivits vara attkonventionen inte uppfyller bl.a. grundläggande krav på garantier förmedborgarnas integritet och rättssäkerhet. Utskottet delar inte dennauppfattning. Konventionen innehåller en rad regler som tar sikte på enskildasintegritetsskydd, skydd för känsliga personuppgifter, ansvar för registrering,kontroll samt regler om användning av data och om sekretess. När det gällerskyddsnivån för datalagrade uppgifter, och även sådana icke ADB-baseradeuppgifter som finns i registren, gäller vidare att principerna i Europarådetskonvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling avpersonuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen och 1987 årsEuroparådsrekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn,skall iakttas också för Europols dataregister. Innan något utbyte avpersonuppgifter mellan Europol och medlemsländerna kan ske måste enligtkonventionen även medlemsländerna ha en nivå på sitt integritetsskydd somminst motsvarar de nämnda Europarådsdokumenten.Vad som har anförts innebär att utskottet inte kan tillstyrka yrkandena imotionerna Ju37, Ju40 och Ju41 om att propositionen skall avslås. Motionerna idessa delar avstyrks således. Till enskildheter i regeringsförslagetåterkommer utskottet nedan.Utlämnande av uppgifter till EuropolUtskottet går över till att behandla frågan om utlämnande av svenskauppgifter till Europol.Regeringen föreslår i propositionen ett tillägg till 4 § polisregisterlagensom medför att uppgifter ur polisregister skall kunna lämnas ut till enutländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om detta följer av eninternationell överenskommelse som efter godkännande hartillträtt. Förslaget innebär att uppgifter från såväl datoriserade sommanuella polisregister omfattas av bestämmelsen. Detta gäller även om det intefinns någon konkret brottsmisstanke. Någon direkt begäran behövs inte heller.Genom den föreslagna lagändringen kommer svensk polis att till Europol kunnalämna uppgifter även om sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses imotion Ju37. Det handlar här om uppgifter om t.ex. etniskt ursprung, religioneller politisk åskådning. Motionärerna motsätter sig att sådana uppgifterlämnas ut.Uppgifter av här aktuellt slag får enligt artikel 10.1 andra stycket ikonventionen förekomma i Europols analysregister endast under förutsättningatt de är strikt nödvändiga för en pågående analys och att de kompletterarandra uppgifter i registret. Vidare är det inte tillåtet att söka efter enpersonkategori endast med hjälp av särskilt känsliga uppgifter. Regleringen avanvändandet av de aktuella uppgifterna överensstämmer med 1987 årsEuroparådsrekommendation om skydd för enskildas personuppgifter ipolisregister.Enligt utskottets mening finns det i vissa fall ett behov av att registreraoch bearbeta även särskilt integritetskänsliga personuppgifter.Förutsättningarna för att få registrera sådana uppgifter är, som regeringenkonstaterar i propositionen, mycket restriktiva. Utskottet delar regeringensbedömning att det inte finns anledning att befara att sådan registreringkommer att ske i en omfattning som inte är önskvärd. Utskottet anser att någonbegränsning i uppgiftsskyldigheten motsvarande den som föreslås i motion Ju37inte bör införas. Bifall till motionen i denna del avstyrks.Enligt utskottets mening bör den av regeringen föreslagna bestämmelsen i 4 §polisregisterlagen tas in som ett nytt andra stycke i paragrafen. Därigenomtydliggörs att de begränsningar som uppställs i första stycket om attuppgifter endast lämnas ut på begäran och om konkret brottsmisstankeföreligger inte gäller i de nu aktuella fallen. Utskottets förslag tilländring i regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.Ändring i konventionenVad slutligen gäller frågan om ändring av konventionen kan en sådan enligtartikel 43 punkt 1 göras med iakttagande av de regler som gäller förupprättande av konventionen. När det gäller definitioner av de olikabrottstyperna som faller inom Europols behörighet och som upptas i bilagan hardet dock i samma artikel punkt 3 öppnats en möjlighet till ett förenklatförfarande med enhälligt beslut i rådet, dvs. utan att konventionen som sådanändras. På samma sätt kan rådet, enligt artikel 2, efter hand utöka Europolsbehörighet med andra allvarliga internationella brott. De ytterligare brottsom kan komma i fråga anges i bilagan till konventionen. När behörighetenutökas till att avse en ny typ av brott är Europol också behörigt att behandlapenningtvätt som hänför sig till denna typ av brottslighet liksom andra brottsom hör samman med sådan brottslighet.Enligt utskottets mening är det värdefullt att Europols behörighetsområdeefter behov kan utvidgas för att möta nya problem inom unionen. Detta börockså kunna ske på ett snabbare sätt än genom konventionsändring. Genom attbilagan till konventionen antas i samband med tillträdet ges ramarna för vilkafrågor som Europol skall kunna få arbeta med. Utskottet anser att dettatillsammans med kravet på enhällighet i rådet garanterar att Europol intekommer att få sig tilldelat uppgifter som är mer omfattande än vad som ärbefogat.I sammanhanget bör också nämnas att konventionen enligt artikel 44 inte kangöras till föremål för någon reservation.Utskottet avstyrker motion Ju37 såvitt angår frågan om ändring avkonventionen.SammanfattningSammanfattningsvis tillstyrker utskottet således regeringens förslag attgodkänna Europolkonventionen. Vidare tillstyrker utskottet att antarregeringens förslag till ändringar i lagen (1965:94) om polisregister m.m. ochlagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete påbrottmålsområdet, vad gäller polisregisterlagen med den justering som framgårav bilaga 2.Tilläggsprotokollet och förklaringenI propositionen föreslås att skall godkänna det tilläggsprotokollgenom vilket medlemsstaternas domstolar har getts möjlighet att begäraförhandsavgörande från om tolkningen av konventionen samtSveriges förklaring till protokollet enligt vilken godkänner behörighet att meddela sådana förhandsavgöranden. I förklaringenuttalas också att varje svensk domstol får begära ett sådant förhandsavgörandenär den bedömer det nödvändigt för att avgöra ett pågående mål eller ärende.Ett förhandsavgörande av blir bindande för den domstol sombegärt det. Detta följer av att tilläggsprotokollet antagits i enlighet medden beslutsprocedur som gäller för den tredje pelaren, dvs. att alla statertillträder protokollet.