bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Att hävda att syftet med regeln skulle vara processekonomiskt stämmerinte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortaredrifttid för en viss reaktor, vilket torde medföra att frågan kan bli föremålför process. har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna harkonstruerats för att ha en livslängd . Att i lag fastslå en visslivslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt attinför domstol motbevisa statens talan strider vidare motexpropriationsrättsliga principer, vilket också framkommit vidkonstitutionsutskottets utfrågningar. Regeln kan leda till att full ersättninginte tillerkänns.Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen skallträda i kraft , och den första reaktorn skall stängas sexmånader . Reaktorägaren har ingen möjlighet att på så vidtaåtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av enframtvingad stängning. Vidare har framkommit att varseltiden sannolikt äroacceptabelt kort i ett EG-rättsligt perspektiv. De legitima förväntningarnahar spelat en betydande roll i praxis, och en underlåtenhet attsätta ut rimliga varseltider kan strida mot EG-rättsliga principer.Utskottet noterar att regeringen utformat lagförslaget så att ett beslut omupphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas medexpropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på ettsådant beslut. I förslaget frångås dock denna principiella inriktning genom atttvå inom expropriationsrätten viktiga principer undantas, nämligen dels rättenatt inför domstol bevisa sin talan, vilket - som har berörts i det föregående -kan leda till att full ersättning inte tillerkänns, dels rätten att begärainlösen. Några bärande sakskäl för att en innehavare inte skall få krävainlösen av en reaktor har inte förekommit. Utskottet kan konstatera att skälenför en inlösenrätt väger tyngre vid en förtida kärnkraftsavveckling änvid en fastighetsexpropriation. Staten har möjlighet att överta denorganisation som innehavaren har, och staten kontrollerar de medel som avsattsför rivning.All lagstiftning i skall ges en generell utformning. Det innebär attlagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Denföreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generelltutformad. Med hänsyn till att de av antagna riktlinjerna förenergipolitiken endast behandlar reaktorerna i men inte övrigareaktorer samt att avställningen av den andra reaktorn i är villkoradav att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion ochminskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än enlag enbart för att stänga den första kärnkraftsreaktorn i . När detgäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslutenligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots attnäringsminister vid utfrågningen i konstitutionsutskottethävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lageninom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer borde dettaklargöras av regeringen.För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionengäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmännaintresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligtproportionalitetsprincipen. Frågan huruvida proportionalitetsprincipen tillåterstaten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnåspå annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingenmed statligt ägda reaktorer har inte framkommit och därför är det inte visatatt det är förenligt med proportionalitetsprincipen att inleda avvecklingen medprivatägda reaktorer. Principen är en viktig grundsats inom såväl EG-rätten sominom svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande attregeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna med avseende på dennagrundläggande princip - särskilt inte mot bakgrund av att frågan kan bliaktuell i samband med en rättsprövning av ett regeringsbeslut.Enligt utskottets uppfattning bör vid prövningen huruvida ett ingrepp ärproportionerligt hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gälleravveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorernai . De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen bordevälja är de statligt ägda reaktorerna. Om ett statligt intresse att avvecklakärnkraften skall genomföras borde alltså de av staten ägda reaktorerna komma ifråga för avveckling i första hand, inte de privatägda. Vid utfrågningarna ikonstitutionsutskottet har det framkommit att det faktum att staten avstår frånatt använda egen egendom istället för privatägd kan utlösa andra konflikter medEG-rätten. Utländska investeringar i svenska kärnkraftverk regleras i det s.k.kapitalliberaliseringsdirektivet (88/361/EEG) som knyter an till de fyrafriheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagetsförenlighet med EG-rätten har utretts och redovisats av regeringen.Utskottet kan vidare notera att sakägarbegreppet inte är tillräckligt utrettför att det med säkerhet skall kunna sägas att ersättning som är förenlig medRF:s och krav utgår till dem som blir direkt berörda av enkärnkraftsavveckling. Kretsen av sakägare är ofullständigt definierad ilagförslaget, enligt vilket tillståndshavare och ägare till fastighet somanvänts vid reaktordrift är de som skall ha rätt till ersättning av staten.Denna begränsning utesluter andra, exempelvis nätoperatörer, som drabbas avskada till följd av att en reaktor stängs. Bristen, som påpekades redan underremissbehandlingen, har inte rättats till i tillräcklig omfattning. Med hänsyntill de stora värden som står på spel är det, enligt utskottets mening, inteacceptabelt att det råder oklarhet om förutsättningarna för de berördaintressenternas rätt till ersättning.Enligt utskottets uppfattning är förslaget till avvecklingslag bristfälligtockså av det skälet att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder isyfte att minimera skadan för en framtvingad stängning. avserregeringen att fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endastytterligare kommer att berövas rådigheten över tillgångar imångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg såsent som inget annat underlagsmaterial i änen promemoria från rättschefen i Närings- och , i vilkendet framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måstefattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ettrimligt sätt. I anslutning till promemorian angavs en lämplig varseltid till 3år. Det bör enligt utskottet framhållas att det även inom ramen för en sådanvarseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nyaproduktionsanläggningar till ersättning för dem företaget fråntagits rådighetenöver. förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än etthalvår, medan det för övriga reaktorer i den föreslagna lagen inte finns någonvarseltid över huvud taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställshärigenom i en helt omöjlig situation. Redan under remissbehandlingen förekomkritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen. Regeringen valdeatt avfärda den kritiken under hänvisning till att de merkostnader som enalltför kort varseltid skulle kunna innebära skulle komma att ersättas avstaten. Ett sådant synsätt måste enligt utskottets mening vara en förenkling avfrågeställningen. Det finns nämligen anledning att räkna med indirektaekonomiska konsekvenser som inte självklart är ersättningsbara.De oklarheter som är förknippade med den skattemässiga behandlingen avutgående ersättning utgör en ytterligare svaghet i lagförslaget. Deskattemässiga effekterna behöver enligt utskottets mening utredas.Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens lagförslag inte kan läggastill grund för lagstiftning. Utskottet förordar därför att , medbifall till berörda yrkanden i motionerna 1997/98:N3 (m), 1997/98:N5 (fp) och1997/98:N4 (kd), avslår propositionen. Den fråga som tas upp i sistnämndamotion om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling behandlas ibetänkandet 1997/98:NU2.dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:1. beträffande avslag på propositionenatt med bifall till motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 yrkande 1 och1997/98:N5 och med avslag på motion 1997/98:N4 yrkande 2 avslårproposition 1996/97:176.2. Lagens utformning (mom. 2)() anserdels att utskottets ställningstagande i avsnittet om lagens utformning bort haföljande lydelse:Utskottet delar den uppfattning som förs fram i motionen att ett av syftenamed förslaget till lagen om kärnkraftens avveckling bör vara att avveckla enskadlig form av energiproduktion. Detta bör tydligt framgå av lagens inledandeparagraf, som bör erhålla den i bilaga 6 som reservantens förslag betecknadelydelsen.Som regeringen själv framhåller i propositionen är det uppenbart att desärskilda risker som är förknippade med kärnkraftsverksamheten är en av deomständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet av ersättningen.Utskottet, som delar den uppfattningen, anser att den omständigheten borde fågenomslag i lagen, i form av en särskild förutsättning vid ersättningensbestämmande. Utskottet förordar därför att det i lagen tas in en sådanuttrycklig bestämmelse som förordas i motionen, om att reaktorns säkerhetsnivåskall beaktas. Enligt utskottets uppfattning bör 7 § i förslaget tillavvecklingslag kompletteras med en tredje punkt som klargör attkärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund förersättningens bestämmande. Regeringen bör lägga fram förslag om ensådan komplettering av lagen.Utskottet anser härutöver att en schablon för reaktorernas drifttid kan varaav stor processekonomisk betydelse. I likhet med motionärerna är utskottetemellertid kritiskt till att en så lång teknisk drifttid som skall gällasom schablon och särskild förutsättning vid bestämmandet av ersättningen.Eftersom schablonen enligt regeringen inte bara är motiverad avprocessekonomiska skäl, utan även skall ha en begränsande funktion som ett ledi den allmänna intresseavvägningen, framstår det enligt utskottets mening somrimligt att ersättningsberäkningen i stället grundas på en drifttid påsätt som föreslås i motionen. I den föreslagna lagen om kärnkraftens avvecklingbör därför 7 § erhålla den i bilaga 6 såsom reservantens förslag betecknadelydelsen.Utskottet delar vidare motionärernas uppfattning att kärnkraften skall bärasina kostnader. De överskjutande externa kostnader som anläggningshavarna intestår för bör därför, på sätt som beskrivs i motionen, fördelas proportionelltmellan de svensk kärnkraftverken, och den del av kostnaderna som belöper på denreaktor som skall avvecklas skall sedan läggas in som en minuspost förreaktorägaren i ersättningsberäkningen. Vad utskottet sålunda anfört börriksdagen som sin mening ge regeringen till känna.Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion 1997/98:N6 (mp) såvitthär är i fråga.dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande lagens utformningatt med bifall till motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5dels antar det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag omkärnkraftens avveckling såvitt avser 1 och 7 §§, dock med ändrad lydelseenligt Reservantens förslag i bilaga 6,dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet i övrigtanfört.Särskilda yttranden1. Avslag på propositionen (mom. 1)(), (), (), () ochTorsten () anför:Vi har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens förslagtill lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar vi inte ibesluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2och 3.2. Avslag på propositionen (mom. 1)() anför:Jag har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringensförslag till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar jag intei besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2och 3.I och för sig motsätter sig inte lagstiftning som ett led ien genomtänkt avvecklingsstrategi, grundad på en helhetssyn på energipolitiken.Arbetet med kärnkraftens avveckling bör enligt uppfattningbygga på följande moment. För det första kan avvecklingen av enkärnkraftsreaktor påbörjas först när motsvarande produktion av el kan ansessäkrad via tillförsel av förnybar el och/eller en eleffektivisering som ledertill minskat elbehov. För det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medelsom är bäst ägnade för att påbörja avvecklingen av kärnkraft: lagstiftning,ägardirektiv, ekonomiska styrmedel eller förhandlingar med de berördakraftföretagen. Vidare fordras en utredning om vilka kriterier som skall gällaför fastställandet av ersättningen till de reaktorägare som fårkärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt underlag för att fastställaersättningsbeloppen.3. Lagens utformning (mom. 2)() anför:Miljöpartiet de gröna anser att utvidgningen av tillämpningsområdet för 2 kap.18 § regeringsformen till att omfatta också rådighetsinskränkningar var mycketolycklig. Den nya lydelsen av bestämmelsens andra stycke innebär att rättentill ersättning har utökats utan att det införts några möjligheter att iersättningshänseende ta hänsyn till om inskränkningarna i egendomsrätten ärmotiverade av tungt vägande miljö- eller säkerhetsskäl.Mot denna bakgrund har i en särskild motion, 1997/98:K316,föreslagit en ändring av lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för att göradet möjligt att reducera ersättningen vid ingrepp om det kan visas attingreppet är motiverat av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Med ensådan utformning av bestämmelsen skulle regleringen av ersättningarna vidavvecklingen av den uppenbart osäkra kärnkraftsproduktionen kunna ske under merrealistiska förutsättningar.Regeringens lagförslag1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhetLagrådets yttrandeUtdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-16Närvarande: regeringsrådet , regeringsrådet ,justitierådet näringsutskott har beslutat inhämta Lagrådetsyttrande över det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag omkärnkraftens avveckling.Ärendet har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna föranleder följande yttrande av Lagrådet:Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen kan regeringen ellerriksdagsutskott inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslag. Vad Lagrådetsgranskning skall avse anges i paragrafens tredje stycke.Regeringen beslöt att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a.ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet avgav yttrande överdetta förslag . Yttrandet innehöll några ändringsförslag, vilkahar beaktats i den förenämnda proposition som överlämnades tillriksdagen. I propositionen har vidare den ändringen gjorts i förhållande tilldet tidigare lagförslaget att en bestämmelse om fixerad kalkylränta fördiskontering av driftsnettot - vilken bestämmelse Lagrådet förklarat sig inteha någon erinran mot i sak - har utgått. I övrigt är förslagenöverensstämmande.Från de synpunkter som Lagrådet har att beakta finns ingen anledning tillerinran mot att någon bestämmelse om fixerad kalkylränta inte tagits upp i detlagförslag som remitterats till Lagrådet.Det remitterade förslaget, som i övriga delar redan har granskats avLagrådet, föranleder inte något ytterligare uttalande av yttrande1997/98:KU3yLag om kärnkraftens avvecklingTill näringsutskottetNäringsutskottet har beslutat beredakonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:176 lagom kärnkraftens avveckling jämte motioner i de delar som berörkonstitutionsutskottets beredningsområde. Fyra motioner har väckts medanledning av propositionen.Utskottet behandlar propositionen med avseende på den föreslagna lagensförenlighet med regeringsformen, och EG-rätten.Utskottet har hållit två offentliga utfrågningar i ärendet, dels medprofessorerna , delsmed näringsminister och rättschefen överlämnade proposition 1996/97:84 En uthålligenergiförsörjning till . I propositionen redovisas den energipolitiskaöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, om riktlinjerna för energipolitiken. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergångskulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybaraenergislag. Överenskommelsen innebar att de två kärnkraftsreaktorerna iBarsebäck skall ställas av. I propositionen föreslogs bl.a. att påöverenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken skulle antas avriksdagen. beslutade i enlighet med förslagen ipropositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft den 1februari 1984. Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Detinnebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller drift avkärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning av kärnenergi(kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärnkraftsreaktorer prövas avregeringen. Ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte iakttar devillkor eller föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts uppsom en förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreliggersynnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställningRegeringen föreslår att en ny särskild lag införs för att reglera avvecklingenav kärnteknisk energiproduktion som drivs med stöd av kärntekniklagen. Lageninnebär i huvudsak följande:Regeringen beslutar inom i lagen angivna ramar att det till en visskärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöraatt gälla såvitt avser rätten att driva reaktorn för attutvinna kärnenergi. Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligtexpropriationsrättsliga principer med vissa särskilda förutsättningar.Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning som gällerenligt expropriationslagen (ExL).Enligt 2 kap 18 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medborgaresegendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmännaeller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogandeeller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utomnär det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetenatill den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) uttalas att det inteär möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägnaallmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intressetill slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsynäven måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ettmodernt och demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknytertill vad som gäller om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.Riktlinjerna för landets energipolitik har beslutats avriksdagen. Genom det beslut fattat på grundval av proposition1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ettekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ettled i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart attgenomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet påatt vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gällerEuropakonventionens krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar praxisatt staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i detenskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativtvittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balansskapas. Frågan gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbestämmelserna.Regeringen förklarar sålunda att den i frågan om förslaget är förenligt medRF:s och regler om egendomsskydd delar den uppfattning somde allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna kommit framtill, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller kraven på angelägetallmänt intresse i regeringsformen respektive allmänt intresse iEuropakonventionen.Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är förenligtmed rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF. Begränsningen i rätten attbedriva näring får enligt denna bestämmelse införas endast för att skyddaangelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynnavissa personer eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inteutgöra något hinder för beslut att, som ett led i en omställning avenergisystemet, ställa av kärnkraftsreaktorer.Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att denföreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energisystemet ilandet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det börunderstrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av tillstånddå orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är kärntekniklagentillämplig.Beslutsordning och beslutskriterierEnligt förslaget beslutar regeringen att rätten att driva en kärnkraftsreaktorför att utvinna kärnenergi skall upphöra . Regeringensbeslut skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid dentidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dessgenomförande. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyntas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktasandra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse förenergisystemet.ErsättningsfråganOm rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör attgälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare avsärskild rätt till fastigheten, enligt regeringens förslag, rätt tillersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall storadelar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissasärskilda regler ges också.En avvecklingslagstiftning med åtföljande beslut om upphörande av rätten tillreaktordrift är, enligt propositionen, att anse som ingrepp itillståndshavarnas egendomsrätt i mening, men förenlig medkonventionen om en skälig ersättning lämnas. Grundlagsbestämmelsen omegendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar ävenrådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriationeller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkradersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad denför vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådantsätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärtförsvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet pådenna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som angesi lag.Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbestämmelser skall, enligt regeringensförslag, särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar tillföljd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skallantas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelsernaär enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling avflera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annanlagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall därproduktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas urdrift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna förelproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärderna kan förväntasmedföra stor påverkan på prisbildningen på el. öppnas nya möjligheteratt agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt attbedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar, enligtregeringen, för mera schabloniserade ersättningsregler.Vad som tillförsäkras den enskilde enligt 2 kap. 18 § RF är ersättning ?förförlusten?.