bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — Inför voteringen omtalmannens förslag att till ny statsminister utse anfördemoderaternas företrädare att de parlamentariska styrkeförhållandena inte hadeändrats och att voteringen förorsakats av att beslutat attträda tillbaka från statsministerposten. Regeringsskiftet hade därmed närmasten teknisk karaktär. Partiet avsåg mot den bakgrunden att avstå från att röstai voteringen.Centerpartiets företrädare förklarade att partiets ställningstagande tilltalmannens förslag om ny statsminister följde tillämpad praxis. Partiet avsåginte att ta ställning till den kommande regeringens samlade politik.Centerpartiets riksdagsgrupp avsåg att avstå från att rösta i voteringen ochansåg att talmannens förslag om att utse till ny statsminister,med avsikt att bilda en socialdemokratisk regering, var naturligt och iöverensstämmelse med den parlamentariska situationen.Folkpartiet liberalernas företrädare förklarade att partiets nedlagda röstervid voteringen skulle tolkas så att partiet med den rådande mandatfördelningeni inte såg någon annan realistisk lösning på den parlamentariskasituationen än att Socialdemokraternas partiledare fick bilda regering. Dettaskulle inte tolkas så att partiet accepterade den inriktning densocialdemokratiska politiken haft och kunde förväntas få.Vänsterpartiets företrädare hänvisade till att resultatet av riksdagsvaletår blev en vänstermajoritet i . Partiet förklarade att mandatetsom väljarna gav vid riksdagsvalet var grunden för ställningstagandetatt stödja förslaget till ny statsminister.Miljöpartiet de grönas företrädare förklarade att partiets riksdagsgruppavsåg att avstå från att rösta i voteringen och därmed släppa fram GöranPersson som ny statsminister.Kristdemokratiska samhällspartiets företrädare anförde att förslaget atttill ny statsminister utse var naturligt mot bakgrund avutslaget riksdagsval. Partiet avsåg att lägga ned sina röster ivoteringen. Detta innebar inte ett ställningstagande till den politik somregeringen skulle komma att föra utan var ett uttryck för respekt förvalutslaget år 1994.Voteringen utföll så att 178 ledamöter röstade ja. Ingen ledamot röstadenej. 154 riksdagsledamöter avstod från att rösta. hade alltsågodkänt talmannens förslag och utsett till ny statsminister.Talmannen bad komma fram till talmanspodiet där han mottog sittförordnande ur talmannens avgav , i kammare,regeringsförklaring och anmälde därefter vilka statsråd han utsett atttillsammans med honom ingå i regeringen. ägde regeringsskifte rumvid en särskild konselj inför statschefen i närvaro av H.K.H.Kronprinsessan. Vid konseljen redovisade talman riksdagensbeslut om ny ägde partiledardebatt rum med anledning avregeringsförklaringen.Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från utskottet.2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisationSammansättningen av regeringen ändrades vid ett tillfälleunder och före regeringsskiftet . Statsministernentledigade statsrådet och chefen för medverkan från . Statsministern utsåg statsrådetJörgen att från vara chef för till regeringsskiftet fattade statsminister ytterligare ett beslut om förordnande enligt 7 kap. 5 §regeringsformen för statsråd att i departementschefs ställe handlägga ärendeeller grupp av ärende. Med anledning av inrättandet av Inspektionen förstrategiska produkter (ISP) beslutade statsminister , enligt 7kap. 5 § regeringsformen, att inspektionen skulle höra till statsrådet ansvarsområde. Statsrådet hade förordnats att iutrikesministerns ställe föredra förvaltningsärenden rörande förbud mottillverkning och utförsel av krigsmateriel. Vidare hade han förordnats attföredra lagstiftningsärenden rörande kontroll över tillverkningen avkrigsmateriel och förbud mot utförsel av krigsmateriel. Även ärenden somgäller exportkontrollfrågor avseende produkter med såväl civil som militäranvändning hade förts till statsrådet ansvarsområde (1995/96:KU30 s.8).Statsminister förordnade i samband med regeringsskiftet den 22mars 1996 tretton personer att vara statsråd och chef för departement samtåtta personer att vara statsråd. I den nya regeringen ingår således 22statsråd, en ökning med två statsråd jämfört med den avgångna regeringen. Närregeringen tillträdde efter valet hade den 22 statsråd.Under år 1996 har två förändringar i departementsförordningen (SFS 1982:1177trätt i kraft.Den 1 juli 1996 trädde vissa ändringar i departementsorganisationen i kraft(SFS 1996:724). ändrade beteckning till Inrikesdepartemen-tet, och ändrade beteckning till Närings- och handels-departementet. Frågor om exportfrämjande åtgärder, statsstödda exportkrediteroch exportkreditgarantier, internationella överenskommelser om allmänna vill-kor för exportkrediter samt handelskamrar fördes från Utrikesdepartementettill Närings- och . Till fördes frånSocialdepartementet frågor om socialavgifter och allmänna egenavgifter.Dessutom fördes till frågor om kungliga hov- och slotts-staten, samt frågor om lotterier, från . Till Arbetsmark-nadsdepartementet flyttades frågor som gäller jämställdhet mellan kvinnor ochmän från . fördes från Arbetsmarknadsdeparte-mentet regionalpolitiska frågor till Närings- och , frågorom flyktingars och utlänningars rätt att vistas i landet till Utrikes-departementet samt frågor om invandrare, etnisk diskriminering och svensktmedborgarskap till . Till fördesockså frågor om administrativa indelning, kommuner, landsting ochkommunalförbund från , samt frågor rörande markanvändningoch bebyggelse, tillstånd till expropriation, tillstånd till förköp enligtförköpslagen (1967:868), lagen (1970:244) om allmänna vatten- ochavloppsanläggningar, lagen (1971:1037) om äganderättsutredning ochlegalisering, lantmäteriet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhetfrån . Vidare fördes till frågor somgäller bostadsväsendet, byggnadsväsendet och byggnadsforskning frånNäringsdepartementet. Frågor som gäller , andra trossamfund,församlingar, kyrkliga samfälligheter, kyrklig indelning, kyrklig beredskapoch begravningsväsendet flyttades från tillKulturdepartementet. tillfördes frågor omförskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från Socialdepartementet.Samtidigt med dessa förflyttningar av ansvarsområden mellan departementenfördes bl.a. allmänna frågor om användningen av informationsteknik (IT) ochfrågor om användningen av IT inom kulturområdet tillKommunikationsdepartementets respektive ansvarsområde.Frågor om genomförandet av EG:s inre marknad fördes till Närings- ochhandelsdepartementet och frågor om invandrares introduktion och integration idet svenska samhället till Inrikesdepartementet.Den nya departementsorganisationen föregicks av att statsministern samma dagsom regeringsskiftet, och vid ytterligare ett par tillfällen , fattade 29 beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 §regeringsformen för statsråd att i vissa departementschefers ställe handläggamotsvarande grupper av ärenden.Den förändring som trädde i kraft (SFS 1996:897) innebarendast små förändringar av departementsorganisationen.Departementen, Statsrådsberedningen och Regeringens förvaltningsavdelningutgör en myndighet, . Den 1 januari1997 trädde förordningen (1996:1515) med instruktion för ikraft. upphävdes departementsförordningen (1982:1177).Utskottets bedömningDen nu lämnade redogörelsen för regeringens sammansättning och rege-ringsarbetets organisation omfattar . Förordningen (1996:1515) medinstruktion för trädde i kraft först . Dennya organisationen av behandlas därför inte i dettabetänkande.Utskottet har framhållit att ändringen av organisationger anledning för utskottet att vid kommande granskningar uppmärksamma deorganisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet (1996/97:KU1s. 16).Utskottet finner inte anledning till något uttalande med anledning av den nulämnade redogörelsen.3. Regeringskansliet3.1 Regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egendispositionI samband med utskottets genomgång av regeringsprotokollen igranskningsarbetet 1995 (bet.1994/95:KU30) aviserade utskottet sin avsikt atti ett kommande års granskning mer systematiskt gå igenom hur regeringen använtanslagsposter som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin egendisposition. Även dessa medel kunde enligt utskottet givetvis endast användasför de ändamål bestämt (s. 17).Utskottet har gjort en genomgång av de anslag som stod till regeringensdisposition budgetåren 1993/94 och 1994/95. Genomgången redovisas i bilaga A1.1. Samtliga anslag till regeringens disposition har inte undersökts. Deanslag som gäller kommittéerna, internationellt samarbete och den internaverksamheten i har undantagits från undersökningen, liksomvissa andra anslag, där dispositionen av medlen varit självklar.FinansmaktenFinansmakten är den sammanfattande beteckningen på funktion attbesluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas (1kap. 4 § regeringsformen). meddelar beslut om statens inkomster dvs.skatter och avgifter genom lag (8 kap. regeringsformen). Tilldelning av medeltill verksamheter och för ändamål som beslutat om sker genomanvisningsbeslut i samband med budgetregleringen (9 kap. 2 § regeringsformen).Budgetregleringsprocessen ligger således utanför normgivningen enligt 8 kap.regeringsformen.Riksdagens styrning av regeringens och myndigheternas anslagsutnyttjandekommer till uttryck i 9 kap. 2 § regeringsformen, där det föreskrivs attstatens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Idenna rätt för att bestämma utgifterna finns inga spärrar inbyggda igrundlagen. kan alltså utöva finansmakten på ett mer eller mindredetaljerat sätt. Å ena sidan står det fritt att i detalj föreskrivahur ett anslag skall användas. Å andra sidan finns det inget som hindrarriksdagen från att ge stora klumpanslag, dvs. i praktiken ge regeringenvidsträckta bemyndiganden att själv närmare fördela medlen. I 9 kap. 3 §regeringsformen finns stöd för att ett anslag kan utnyttjas under längre tidän ett budgetår genom bestämmelsen att regeringen kan besluta att ett särskiltanslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden.För varje anslag uppställer villkor när det gäller möjligheten attöverskrida anslaget och möjligheten att utnyttja anslaget än budgetåret. Detta sker genom att det i beslut angesvilken anslagstyp det är fråga om. Anslagstyperna var tidigare inteförfattningsreglerade, men gäller enligt 3 § lagen(1996: 1059) om statsbudgeten att anslagstyperna obetecknade anslag,reservationsanslag eller ramanslag skall användas när anvisaranslag.Tekniken för bestämmande av utgifterna är att anvisar anslag tillsärskilda ändamål. Ett anslag behöver både ett belopp och en rubrik, som angerändamålet. Anslagsrubriken kan kompletteras med uttryckligt fastställdavillkor och med motivuttalanden.I förarbetena till regeringsform fördes en diskussion om huruvidaregeringen var skyldig att använda de medel anvisat eller regeringenendast getts tillstånd att använda dem. I likhet med ett par remissinstanserintog regeringen den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att underparlamentariskt ansvar avgöra i vad mån regeringen skulle verkställa deutgifter som anslagen möjliggör. En prövningsrätt för regeringen ansågs ha sinfrämsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisksynpunkt blev önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.Också när det gällde att utnyttja besparingsmöjligheter ansågs en sådanprövningsmöjlighet vara av betydelse. Departementschefen framhöll i övrigt attregeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras pågrund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser.Budgetlagutredningen (SOU 1996:14, s. 156) framhöll att denna prövningsrättinte är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Bl.a. pekadeutredningen på att det regelmässigt förekommer att regeringen ställer en delav ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Detta beloppdisponeras inte av någon myndighet och det är inte givet att det kommer attutnyttjas. En sådan ?blockering? kan göras för att balansera ett överskridandepå ett anslag för närliggande ändamål. Det förekommer enligtBudgetlagutredningen också att regeringen av något skäl beslutar att medelskall föras bort från anslaget som besparing. Även om förändringar av dettaslag ofta har budgetteknisk bakgrund, kan även förhållanden på sakområdet ochallmänna förhållanden motivera ingrepp i anvisade anslag under löpandebudgetår.Ett exempel på att regeringen kan låta bli att använda ett anslag utgör denstörre indragning av outnyttjade medel på reservationsanslag som skedde våren1995, alltså som omfattas av denna undersökning. Indragningenav reservationsmedel motsvarade (prop. 1994/95:150 bilaga1 s. 46 f.). Regeringens beslut underställdes inte prövning.Anslagstyperna vid den tid undersökningen avserFyra anslagstyper användes , nämligen obetecknadeanslag, förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag. Anslagstypen väljsefter ändamålet med anslaget och brukar normalt inte ändras från tillett annat.Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår. Anslagstypen, som också finns kvar efter den1 enligt 3 § lagen om statsbudgeten, används främst för bidragtill olika icke-statliga organisationer. Antalet obetecknade anslag istatsbudgeten är förhållandevis litet.Ett förslagsanslag fick överskridas av regeringen om det behövdes för attändamålet med anslaget skulle uppfyllas. En myndighet fick överskridaförslagsanslag endast efter medgivande av regeringen. Under budgetåretoutnyttjade medel fick inte användas under följande budgetår. Anslagstypen,som inte finns kvar, användes främst för att finansiera utgifter förregelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren förersättningen är reglerad i lag, men antalet ersättningsfall inte exakt kanförutses. Antalet förslagsanslag var förhållandevis stort. Omkring entredjedel av anslagen på statsbudgeten varförslagsanslag. Efter användes i stället ramanslagstypenför bl.a. regelstyrda utgifter.Reservationsanslag är den anslagstyp som var den i undersökningen vanligasteanslagstypen. Reservationsanslagen får enligt 5 § lagen om statsbudgeten,liksom enligt tidigare gällande ordning, inte överskridas. Outnyttjade medelfår regeringen använda längst efter det anslaget senast var uppfört påstatsbudgeten. Kvarstående medel faller automatiskt bort. Anslagstypen användshuvudsakligen för internationellt utvecklingssamarbete, vissainvesteringsutgifter, högskolor och forskning samt vissaarbetsmarknadspolitiska åtgärder. Reservationsanslagstypen används då debelopp som skulle anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl,men där det kan vara svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till bestämdabudgetår.Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk påföljande budgetårs anslag eller genom att regeringen - dock endast under vissaförutsättningar - beslutar om s.k. merutgift. Outnyttjade medel får sparastill följande budgetår. Ramanslaget används främst för statliga myndighetersförvaltningskostnader men numera även i det militära försvarets utgifter samtför investeringar i vägar och järnvägar. uppgickkreditgränsen i normalfallet till av anslagsbeloppet. Genom lagen omstatsbudgeten har beslutat att anslagskrediten generellt får uppgåtill högst till av anvisat anslag. Enligt förarbetena till lagen (prop.1995/96:220) torde regeringen i regleringsbreven komma att medge enanslagskredit på för anslag för förvaltningsändamål och för de flestaövriga ramanslag . Förutsättningen för att regeringen skulle besluta ommerutgift enligt den tidigare ordningen var att det gällde tillfälligautgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll och det då endast varfråga om rena undantagsfall (1993/94:FiU11y). Det kunde gälla i fall dåytterligare utgifter ålagts en myndighet till följd av ett riksdagsbeslut, menutgifterna inte kunnat beaktas vid budgeteringstillfället eller vid forcemajeurliknande förhållanden, som t.ex. skada på inventarier. I samtliga andrafall måste regeringen underställa frågan. I 6 § lagen omstatsbudgeten föreskrivs att regeringen med bemyndigande fårbesluta om överskridande av ett ramanslag om detta är nödvändigt för att i enverksamhet täcka utgifter som inte varit kända då anslaget anvisades eller föratt ett av beslutat ändamål med anslaget skall uppfyllas.Bemyndigande i regleringsbrevNormalt sett fattar regeringen beslut kollektivt. Bemyndigandet till enskiltstatsråd eller departement förekommer då det gällerdepartementsadministrationen och beslut som gäller beredningsförfarandet inkl.kommittéväsendet. Undantagsvis kan departementsärenden gälla andra frågor.Konstitutionsutskottet har när det gäller enskilt statsråds beslutanderättuttalat att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte börurholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till statsråd. Enskiltstatsråd borde därför utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt ifrågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbeteti vid mening (bet. KU 1976/77:44 s. 15).I den av Statsrådsberedningen utgivna Gula boken - handläggningen av ärendeni (Ds 1994:70) - behandlas frågan om bemyndigande iregleringsbrev (s. 51 f.). Där framhålls bl.a. att i princip bör endast sådanaanslag disponeras av ett departement som gäller ,utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets administration eller som avserberedning eller uppföljning av ett regeringsärende. Andra anslagsdispositionerbör beslutas av regeringen, om beslutet kräver ett ställningstagande frånregeringen som politiskt organ, och annars av myndighet under regeringen.Exempel på anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen fördepartementsbeslut är sådana som tar sikte på- anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten,- konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär,- information till allmänheten om ny lagstiftning och om andra beslut avregeringen och riksdagen.Utskottets bedömningPå utskottets uppdrag har utskottets kansli gjort en omfattande genomgång avdispositionen av de anslag och anslagsposter som regeringen genomregleringsbrev eller andra särskilda beslut ställt till sin egen eller ettvisst departements förfogande. Genomgången, som redovisas i bilaga och dekritiska kommentarer som den har föranlett, har underställts ansvarigatjänstemän i vederbörande departement. Hänsyn har tagits till uppgifter ochpåpekanden som gjorts i detta sammanhang. Utan att ta ställning till kritikeni varje enskilt fall vill utskottet sammanfattningsvis framhålla följande.Vissa omständigheter gör att det inte har varit möjligt att få en fullständigbild av användningen av dessa medel. användning avanslag för departementets egen disposition skiljer sig från övrigadepartement, vilket gör att det är svårt att bedöma anslagsanvändningen medsamma utgångspunkter som för övriga departement. är docknumera en myndighet, vilket kan innebära en mer jämförbar ordning.En annan svårighet under undersökningen har varit att anslagen i många falldisponeras av utomstående myndigheter som betalar ut medel efter särskildaregeringsbeslut. Bokföringen har därigenom legat hos dessa myndigheter, t.ex.Kammarkollegiet, vilket försvårat möjligheterna att få en överblickbar bild avanslagsanvändningen.Genomgången har visat att Statsrådsberedningens anvisningar i boken intetill fullo har följts. Flera anslagsposter disponeras av departement förändamål som ligger utanför den interna verksamheten, berednings- ochuppföljningsarbete eller informationsinsatser.Undersökningen har också visat att det finns vissa andra brister när detgäller användningen av de anslag som står till regeringens disposition. Iblandhar anslagen använts för ändamål som kan ifrågasättas mot bakgrund av detändamål som anslaget eller anslagsposten har enligt sin beteckning. I vissafall har anvisats medel för merutgifter för utgifter som egentligen inteligger inom ramen för vad ansett skall utgöra merutgifter. I andraregeringsbeslut saknas uppgift om varför en utgift betecknas som merutgift. Inågot fall har regeringen medgett förhållandevis stort överskridande av ettförslagsanslag utan att ange skäl.Bland de smärre felen kan nämnas att det i flera fall har hänvisats till attregeringen senare kommer att meddela bestämmelser om användningen av medlen påanslaget eller anslagsposten. Några bestämmelser - i meningen generellaföreskrifter - har dock inte meddelats, utan det har varit fråga om villkor idet särskilda fallet.I en rad fall har anslagna medel inte använts alls eller endast till enmindre del. Detta gäller främst /95. Den nya regeringen kansjälvfallet ha gjort den bedömningen att besparingsskäl talade för att avriksdagen anvisade medel inte borde utnyttjas.Utskottet, som förutsätter att innehållet i denna redovisning beaktas, anserinte att något ytterligare uttalande i denna del är påkallat.3.2 administrationMed anledning av att under en följd av år kunnat iakttaolika brister i ärenden som handlagts inom fannutskottet vid förra årets granskning att en samlad genomgång och översyn avUtbildningsdepartementets organisation och arbetsrutiner borde göras (bet.1995/96:KU30 s. 24 f.). Därvid borde enligt vad utskottet uttalade också vissaorganisatoriska åtgärder som vidtagits inom departementet för att komma tillrätta med missförhållandena följas upp och utvärderas. Utskottet förklaradesig ha för avsikt att i samarbete med revisorer genomföra en sådanöversyn och redovisa den i årets granskningsbetänkande.Den översyn som förutskickades har genomförts under årets granskning. Entjänsteman vid revisorers kansli har biträtt vid utskottets kanslimed att upprätta en promemoria angående organisationoch ekonomiadministrativa rutiner bilaga A 1.2. Vidare har () granskat vissa ekonomiadministrativa rutiner inomUtbildningsdepartementet. Revisionsbyråns rapport har fogats som en bilagatill promemorian.Som ett led i beredningen av detta granskningsärende harStatsrådsberedningen fått del av utskottets kanslipromemoria med bilaga ochkommit in med vissa synpunkter.Också utnyttjandet av anslag som står till regeringens egen disposition hargåtts igenom vid årets granskning. Vid genomgången har gjorts vissaiakttagelser som gäller jfr bilaga A 1.1. Genomgångenhar redovisats i avsnitt 3.1.I ett betänkande kommer utskottet att redogöra för bl.a.en fördjupad granskning av regeringens författningsutgivning. Utgivningen avförfattningar som hör till tas då upp till närmaregranskning.Organisatoriska förändringar inom UtbildningsdepartementetDepartementsledningen inom beslutade om enorganisationsförändring som genomfördes . Flera olikamotiv framhölls som viktiga för en förändring av departementetsorganisationsstruktur och arbetsuppgifter - den minskade detaljstyrningen påstatsmaktsnivå, behovet av uppföljning och utvärdering som underlag för beslutoch resursallokering, den ökade internationaliseringen samt förändringar ireglerna för ekonomisk styrning och administration för de statligamyndigheterna.Organisationsförändringen 1993 innebar bl.a. att fyra sakenheter inomdepartementet upphörde, nämligen planerings- och budgetsekretariatet, skol-ek-onomiska enheten, högskoleenheten och forskningsenheten. bildadesfyra nya enheter: utbildningsstrategiska enheten, universitets- ochhögskoleenheten, forskningspolitiska sekretariatet samt administrativaenheten. Grundskoleenheten och vuxenutbildningsenheten bibehölls.Rättssekretariatet berördes inte av organisationsförändringen.En ny arbetsordning för departementet infördes fr.o.m. den 29 september1993. Den har senare ändrats den 13 september 1995.En intern beslutsordning för departementet infördes isamband med omorganisationen .