bet · GK01SoU18 · 1997-05-15 00:00:00 — Motionärernaföreslår att den aviserade utredningen om en ny socialtjänstlag bör få iuppgift att noggrant följa kommunernas agerande i förhållande till deändringar i socialtjänstlagen som föreslås. En sådan utvärdering börprioriteras av kommittén så att hänsyn kan tas till om en del av det biståndsom skall prövas endast genom kommunalbesvär måste växlas över tillförvaltningsbesvär.I motion So46 av m.fl. (c) begärs ett tillkännagivande om vad imotionen anförts om en ny utredning (yrkande 1). Motionärerna är positiva tillregeringens förslag om en ny socialtjänstutredning. Socialtjänstkommitténshuvudbetänkande som presenterades kunde inte i alla delar förutsede stora förändringar som samhället och välfärdssystemen skulle genomgå underen . En ny översyn är därför nödvändig. Utredningen bör dock fåett vidare uppdrag än som föreslås i propositionen. Motionärerna pekar på attden allt dominerande uppgiften för har blivitden ekonomiska biståndsgivningen. Det visar enligt motionärerna att deekonomiska välfärdssystemen inte är heltäckande och att många människor -framför allt ungdomar - står utanför de generella trygghetssystemen.Ändringarna i socialförsäkringssystemen som varit omfattande under de senasteåren har särskilt hårt drabbat personer som aldrig varit etablerade påarbetsmarknaden. Motionärerna har i en motion till presenterat ettförslag om en allmän arbetslivsförsäkring. Detta förslag kommer inte attersätta uppgift om att ge förutsättningar för rimligalevnadsförhållanden och att ge bistånd till enskilda personer. Men det innebäratt kan ägna mer tid åt den grundläggande uppgiften att varaett samhällets yttersta skyddsnät för människor med svåra sociala problem.Motionärerna föreslår att den kommande utredningen skall få i uppgift att göraen bedömning av vilka övergripande förändringar som bör göras för att skapaett enklare och mer överskådligt transfereringssystem som bygger på principenom grundtrygghet.I tre motioner från den allmänna motionstiden framförs krav på enutredning om bl.a. orsakerna till socialbidragsberoende och om förändringarnai välfärdssystemen.I motion So809 av () begärs ett tillkännagivande om vad somanförts om en skyndsam utredning av hur de olika förändringarna ivälfärdssystemet påverkar de mest utsatta människornas välfärd. Motionärenpekar på att en rad förändringar i välfärdssystemen har gjorts för att bringaned obalanserna i de offentligt finansierade verksamheterna. En delförändringar och korrigeringar har varit nödvändiga men enligt motionärensaknas en samlad bild av effekterna och över hur förändringarna slår.I motion Fi210 av m.fl. (c) begärs ett tillkännagivande om vadi motionen anförts om en analys av socialbidragsberoendets orsaker (yrkande15). Motionärerna anser att det är nödvändigt att kartlägga vilka dehuvudsakliga skälen till socialbidragsberoende är liksom orsakerna tillökningen av socialbidragstagare. Analysen bör sedan tjäna som underlag förbeslut rörande välfärdsfrågor.I motion Sf224 av m.fl. (c) begärs ett tillkännagivande ombehovet av en levnadsnivåutredning (yrkande 2). Motionärerna anför att denekonomiska situationen är mycket svår för dem som är beroende av socialbidrag.Ofta lever dessa människor helt utanför trygghetssystemen och har obefintligkontakt med arbetsmarknaden. Motionärerna anser att de socialbidragsberoendessituation och levnadsförhållanden bör bli föremål för en utredning.Utskottets bedömningSocialtjänsten är en central del i samhällets välfärdssystem.De övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhälletssocialtjänst - demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet - anges isocialtjänstlagens inledande paragraf. Enligt portalparagrafen skallsocialtjänsten, på demokratins och solidaritetens grund, främja människornasekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivadeltagande i samhällslivet. Under hänsynstagande till människans ansvar försin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöraoch utveckla enskildas och gruppers egna resurser. skall medandra ord inte inriktas på att ta över den enskildes ansvar utan på attfrigöra och utveckla den enskildes egna resurser. Verksamheten skall vidarebygga på respekt för människornas självbestämmande och integritet.De övergripande målen utgör grunden för delmålen för de olika målgrupper ochverksamheter som anges i lagen.Socialtjänstlagen ger enligt utskottet uttryck för en positiv tilltro till denenskildes egen förmåga och vilja att påverka sin situation. I likhet medregeringen anser utskottet att de övergripande målen och grundläggandevärderingarna för all verksamhet inom skall ligga fast.Portalparagrafen bör dock som regeringen föreslår kompletteras med enbestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten.Denna fråga behandlas närmare i ett särskilt avsnitt i betänkandet.Enligt utskottets mening finns det inte heller något skäl att göraavsteg från de principer som enligt förarbetena till socialtjänstlagen skallvara vägledande för det individinriktade arbetet inom . Envägledande princip är att verksamheten skall präglas av en helhetssyn istället för symtomtänkande. Detta innebär bl.a. att en enskilds eller engrupps sociala situation och de problem han eller gruppen har skall ses iförhållande till hela den sociala miljön. Inte bara familjen och närmiljön hörhit utan också den enskildes förhållanden i vidare mening. Det rör bl.a.frågor om möjlighet att få arbete och bostad och att undvika utslagning,segregation och fattigdom. Helhetssynen förutsätter ett samarbete översektorsgränserna.Frivillighet och självbestämmande skall vara vägledande vid handläggningenav enskilda ärenden. Detta innebär att den enskilde själv får bestämma om haneller hon skall ta emot erbjudanden om en viss social tjänst. Det är denenskilde som gör valet dock inom ramen för befintliga resurser. Frivillighetoch självbestämmande innebär inte att skall vara kravlös. Tillsocialtjänstens uppgifter hör att på olika sätt försöka motivera den enskildeför en viss insats.Andra vägledande principer inom är att stöd- ochhjälpinsatser skall ?normaliseras? så att människor inte känner sig stämpladeeller utpekade, att insatser i hemmet går före vård utanför hemmet och attvården skall anordnas så nära hemmet som möjligt utan att flexibiliteten gårförlorad. Insatserna måste anpassas till den enskildes aktuellaförutsättningar och behov, vilket betyder att måste förfogaöver ett brett register av handlingsalternativ när det gäller individuelltinriktade insatser.Som anförs i propositionen finns det inte anledning att misstro människorsvilja och förmåga att aktivt förändra sin situation och utvecklas enligt sinaförutsättningar om möjligheter erbjuds och erforderligt stöd från samhälletssida tillhandahålls. Det grundläggande synsättet för bör därförförbli oförändrat. Utskottet delar regeringens uppfattning att medlen för attuppnå målen i socialtjänstlagen kan behöva omprövas. Den ökade arbetslöshetenoch tendenserna till ökade klyftor i samhället ställer t.ex. allt större kravpå aktiva insatser från sida för att verka för människorsekonomiska och sociala trygghet. Arbetslösheten, de neddragna kommunalaresurserna, förändringarna i socialförsäkringssystemen och en omfattandesystemkritik mot välfärdspolitikens grundvalar är några av de nyaförutsättningar som präglar verklighet . Resurserna föratt ge stöd och hjälp är mer begränsade . Det är nödvändigt atthitta praktiska vägar att skapa största möjliga effektivitet i det socialaarbetet.När det gäller målen för arbetet med vissa grupper i samhället skallsocialtjänsten även verka för att barn och ungdomar växer uppunder trygga och goda förhållanden, att äldre människor kan leva och bosjälvständigt, att människor med funktionshinder kan delta i samhälletsgemenskap och leva som andra, att människor som missbrukar alkohol eller andraberoendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende och att människor somsaknar medel till sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning.I likhet med regeringen anser utskottet att det är angeläget attsocialtjänstens arbete mer än tidigare inriktas på att verka med barnens bästaför ögonen. De anhörigas insatser inom vård och omsorg har alltmer kommit attuppmärksammas. bör därför underlätta för närstående som vårdaräldre, långvarigt sjuka eller handikappade. Detta kan också i högre gradmöjliggöra ökad valfrihet och kontinuitet i omsorgen. bör ocksåi högre utsträckning stödja frivilligt socialt arbete. Ökad samverkan mellansocialtjänsten och andra samhälleliga verksamheter är något som lyfts fram somsärskilt angeläget i propositionen. Utskottet, som menar att det finns ettstort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för attbättre kunna tillgodose människors behov av stödåtgärder och förhindra attmänniskor hamnar i en rundgång mellan de olika välfärdssystemen, delar dennainställning. Individens problem och behov får inte snävt betraktas endast urden egna myndighetens perspektiv vilket präglat delar av denoffentliga sektorn. En helhetssyn skall som tidigare anförts prägla arbetetinom socialtjänsten.Socialbidragets syfte är inte att fungera som en långsiktig försörjningskällautan skall vara samhällets sista försörjningsstöd och träda in när i principalla andra möjligheter uttömts. har andelensocialbidragstagare kraftigt ökat och fler har blivit beroende av socialbidragför sin försörjning under allt till följd av bl.a. den högaarbetslösheten och de nödvändiga besparingarna inom välfärdssystemen.Utskottet delar regeringens inställning att socialbidraget måste återgå tillatt vara ett sista skyddsnät, för tillfälliga ekonomiska behov och annat stöd.Utskottet är därför mycket positivt till att regeringen avser att tillsättaen ny utredning som bl.a. skall få till uppgift att granska samspelet mellansocialbidraget och förändringarna i de statliga bidrags- ochförsäkringssystemen nu och . Detta är helt nödvändigt eftersomförändringarna i de generella trygghetssystemen i viss mån givitsocialtjänsten en roll som allmän inkomstgarant. Den ekonomiska krisen harockså visat på svårigheter i finansieringen av . Utredningenskall därför även granska finansiering och möjligheterna attfå långsiktig stabilitet i resurserna på omsorgsområdet så att höjdasocialbidragskostnader till följd av besparingar i socialförsäkringssystemeninte tränger undan resurserna för äldre-, handikapp- och barnomsorgen. Detfinns vissa grupper som det enligt utskottet borde vara möjligt att finnaandra stödformer för än socialbidrag, t.ex. arbetslösa med en svag förankringpå arbetsmarknaden och vissa pensionärsgrupper som inte är berättigade tillsvensk eller utländsk pension.Utskottet anser att orsakerna till ökade socialbidragskostnader skall angripas- inte socialbidragstagarna. Människor som behöver socialbidrag har rätt attbemötas med respekt och utan förutfattade meningar. Utskottet anser inte attdet finns skäl att misstro socialbidragstagarnas vilja att klara sig själva,särskilt inte i tider av hög arbetslöshet och olika socialpolitiskasparåtgärder. Obestridligt är dock att utredningar om behovet av socialbidragmåste innefatta vissa krav och kontrollmoment men det får inte kännasförnedrande att ansöka om socialbidrag. Utskottet anser att de tendenser tillökade klyftor i samhället mellan dem som har arbete och dem som är arbetslösa,mellan dem som kan försörja sig själva och dem som behöver samhällets hjälpoch mellan svenskar och invandrare måste motverkas på alla sätt. Att bekämpaarbetslösheten förblir därför som regeringen anför det viktigaste målet ocksåför det socialpolitiska området.Den höga arbetslösheten har kommit att förändra arbete iriktning mot att bli en arbetsmarknadsförberedande verksamhet för främstungdomar, invandrare och ensamstående föräldrar. Det är därför välkommet attden nya utredningen även skall se över behovet av att anpassasocialtjänstlagen efter de nya förutsättningarna på arbetsmarknaden.I propositionen betonas vikten av att bistår den enskilde medaktiva insatser som skall syfta till att hjälpa den enskilde att på kort ellerlång sikt klara sin försörjning utan socialbidrag. I lagförslaget finns ocksåett förtydligande av den enskildes eget ansvar för att göra vad han eller honkan för att bli självförsörjande. Utskottet återkommer i det följande tilldetta förslag samt till förslag om att precisera socialtjänstlagens regler omrätten till bistånd. Även övriga kompletteringar av nuvarande lagstiftning somregeringen föreslår behandlas i det följande.Andra uppgifter för den kommande utredningen är att ytterligare granskaavgränsningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftning i SoL samt attanalysera rättssäkerhetsaspekterna och kostnadskonsekvenserna för kommunernanär det gäller förvaltningsbesvär. Även lagens struktur och konstruktion skallses över. Utskottet instämmer häri och delar också uppfattningen att det ärangeläget att tillsynen över effektiviseras och att utredningenfår till uppgift att lämna förslag härom.Mot bakgrund av det nu anförda avstyrker utskottet motionerna So44 (m) yrkande1, So607 (m) yrkandena 1 och 3-5. Motionerna So40 (v) yrkande 1, So46 (c)yrkande 1, So809 (fp), Fi210 (c) yrkande 15 och Sf224 (c) yrkande 2 får ansestillgodosedda och avstyrks därför.Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagenGällande regleringDen enskildes rätt till bistånd framgår av 6 § socialtjänstlagen (1980:620)(SoL). Den enskilde har rätt till bistånd av försörjningoch sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ettsjälvständigt liv.Rätten till bistånd begränsas inte till några i lag särskilt angivna insatser.I SoL anges heller inte vilka som kan komma i fråga för bistånd. Enligtsocialtjänstpropositionen (prop. 1979/80:1) skall syftet med rätten tillbistånd vara att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp avsamhället när han eller hon på grund av bristande arbetsförmåga, handikapp,ålder eller annan liknande omständighet behöver sådana insatser. Rätten tillbistånd enligt 6 § SoL avser således inte enbart ekonomisk hjälp tillförsörjningen utan även insatser för livsföringen i övrigt, t.ex. när äldreeller människor med funktionshinder behöver andra insatser för sin dagligalivsföring. I rätten till bistånd kan vidare ingå färdtjänst, social hemhjälp,vård och behandling av barn eller av missbrukare. Biståndet skall anpassastill den enskildes behov. Som ytterligare förutsättning för rätten tillbistånd gäller att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose behovet.När rätten till bistånd prövas skall det vägas in i vilken omfattning denenskilde själv genom egna åtgärder och egna medel kan tillgodose sina behov.Vid bedömningen måste också hänsyn tas till det ansvar som kan vila på annanhuvudman. Om den enskildes behov kan tillgodoses genom annan huvudmans försorgföreligger inte någon rätt till bistånd.Innebörden i begreppet skälig levnadsnivå har inte närmare angivits i lageneller lagens förarbeten. I socialtjänstpropositionen framhålls att begreppetskälig levnadsnivå måste bedömas bl.a. med utgångspunkt i den tid och deförhållanden under vilka den hjälpbehövande lever och att det i första handmåste överlämnas till kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som skallanses skälig. Det ansågs önskvärt att rätten till bistånd blir så enhetlig sommöjligt. I samband med lagens tillkomst uppdrogs åt att isamråd med utarbeta allmänna råd om socialtjänstlagenstillämpning och ett system med bl.a. basbeloppsreglerade bruttonormer.Socialstyrelsen utarbetade en vägledande norm för socialbidrag.Socialstyrelsens bruttonormer har vägts mot hushållsbudgetaroch mot förbehållsbeloppet enligt utsökningsbalken. Normerna har knutits tillgällande basbelopp och hänsyn har även tagits till konsekvenserna avskatteomläggningen . (För en närmare redogörelse över Socialstyrelsensbruttonormer hänvisas till s. 67-70 i nu föreliggande proposition. )När det gäller skälig levnadsnivå för bistånd till försörjningen harRegeringsrätten slagit fast att bruttonormer bör läggas tillgrund för bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå, om inte särskildaomständigheter föranleder annat. framhöll Regeringsrätten att det ärnödvändigt att vid en jämförelse mellan en viss kommuns och Socialstyrelsensbruttonormer beakta lokala skillnader vad gäller de kostnader som normernaavser att täcka (RÅ 1993 ref. 11). Regeringsrätten har därefter i en dom (RÅ1994 ref. 58) medgivit att normposter, som kommunerna på objektiva grunder kanhävda är mindre väl lämpade att schablonisera i en bruttonorm, kan brytas utur för att i stället prövas särskilt när faktiskt behov uppkommer.Vad som kan ingå i skälig levnadsnivå för bistånd till livsföringen i övrigthar också prövats av Regeringsrätten i ett stort antal mål. Dessa gäller vittskilda frågor, såsom godtagbar nivå för boendekostnad, miljöombyte ochrekreationsresor, ledsagare vid rekreationsresa utomlands, färdtjänst ochandra resor bl.a. för att möjliggöra vårdnad och umgänge med barn,skuldsanering, vård av olika slag, begravningskostnader m.m. Regeringsrättenhar därvid lagt särskild vikt vid den enskildes behov och personligaförhållanden. Det kan, som också anfört, vara svårt attdra allmänna slutsatser av rättsfall som avser livsföringen i övrigt eftersomhelhetssynen på den enskildes sociala situation bestämt insatsernas art ochutformning.Försörjningsstöd (6 b §)Rätten till bistånd skall enligt propositionen även fortsättningsvis reglerasi 6 § SoL, som kompletteras med tilläggsbestämmelser om dels rätten tillförsörjningsstöd (6 b §), dels rätten till annat bistånd (6 f §). Som skäl förförslaget anförs att socialbidragssystemet utsatts för stora påfrestningartill följd av bl.a. den höga arbetslösheten och de nödvändiga besparingar somskett inom välfärdssystemen. Socialbidragets syfte är inte att fungera som enlångsiktig försörjningskälla utan skall endast behöva träda in tillfälligtvisvid kortare perioder av försörjningsproblem. Biståndsparagrafens vaga lydelsei kombination med möjligheten till förvaltningsbesvär har successivt medförtatt bestämmandet av dess konkreta innehåll i allt högre grad förskjutits frånde valda politiska församlingarna till statliga myndigheter ochförvaltningsdomstolar. I propositionen framhålls också att antaletbesvärsärenden kraftigt har ökat till följd av att vissa kommuner tillämparlägre normer än vad rekommenderar. Majoriteten avbesvärsärendena har numera kommit att gälla kommunernas socialbidragsnormer.Det är också otillfredsställande att många som tillhör de mest utsattagrupperna i samhället inte begagnar sig av möjligheten att överklaga kommunensbeslut och därigenom får socialbidrag som ligger under den rekommenderadenormen. Vidare anförs att det nuvarande systemet också försvårar kommunernasmöjligheter till långsiktig ekonomisk planering. beslutar omvillkor och nivåer för andra ekonomiska trygghetssystem, bl.a. i fråga omsjukförsäkringar och pensioner, ersättning från arbetslöshetskassa, kontantarbetsmarknadsstöd, studiebidrag och bostadsbidrag. Utformningen av deekonomiska trygghetssystemen är en av de faktorer som påverkar andelenbiståndsberoende. Eftersom det endast är som kan samordna ochjustera de olika trygghetssystemens inbördes förhållanden till varandra anserregeringen att det är rimligt att även till viss grad beslutar omnivåerna för det ekonomiska stödet enligt socialtjänstlagen.När det gäller bistånd för livsföringen i övrigt (annat bistånd) i form avbl.a. färdtjänst, hjälp i hemmet och särskilt boende anser regeringen att endetaljreglering på det sätt som föreslås för försörjningsstödet varken ärlämplig eller möjlig att göra. Det finns dock enligt regeringen skäl att ilagen avgränsa och tydliggöra rätten till sådant bistånd. Utskottet återkommeri det följande till frågan om s.k. annat bistånd.Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda påannat sätt skall enligt propositionen ha rätt till bistånd av socialnämndenför sin försörjning (försörjningsstöd) och livsföring i övrigt (annatbistånd). 6 § i lagförslaget har utformats i enlighet härmed. Det ekonomiskastödet till försörjning föreslås delas upp i en för hela riket gällande norm(riksnorm) samt i en del som avser rätt till ersättning för skälig kostnad förett antal andra behovsposter (6 b §).Försörjningsstöd skall lämnas för skäliga kostnader för1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien,förbrukningsvaror samt dagstidning, telefon och TV-licens,2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård,glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.Skäliga kostnader för de poster som anges under punkt 1 skall beräknas enligten för hela landet gällande riksnorm som skall grunda sig på officiellaprisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. skallfastställas av regeringen, dvs. nivån för de olika kostnadposterna börpreciseras genom förordning som regeringen bestämmer.Om särskilda skäl föreligger i ett enskilt fall skall riksnormen kunnafrångås och biståndet beräknas till en högre nivå. Ett sådant fall kan enligtförfattningskommentarerna i propositionen vara när sökanden av medicinska skälhar behov av särskild kost som är dyrare än vanlig kost. Ett annat fall kanvara om en person på grund av rörelsehinder eller andra skäl har svårigheteratt upprätthålla kontakter med andra. Nivån kan i sådana fall behöva höjas föratt täcka extra utgifter för telefon och tidningar om dessa extra utgifterinte täcks av annat särskilt stöd, t. ex. handikappersättning. En sänkning avnivån föreslås också komma i fråga om särskilda skäl föreligger i det enskildafallet. Som exempel anges att en person råkat i akut nödsituation eller akutnödläge och är aktuell för bistånd endast av detta skäl. Ett annan fall kanvara att det är uppenbart att den enskilde inte har vissa kostnader som ingåri riksnormen.Beslut om bistånd av det slag som anges ovan kan överklagas genomförvaltningsbesvär, dvs. domstol kan sätta ett helt eller delvis nytt beslut idet överklagade beslutets ställe.I propositionen föreslås att kommunen enligt § skall ha rätt att gebistånd utöver vad som omfattas av ?försörjningsstöd? om det finns skäl fördet. Kommunen ges således en befogenhet men inte en skyldighet att ge biståndi andra fall än vad som följer av 6 b § SoL. Sådant bistånd skall kunna gesbl.a. som ett komplement till försörjningsstödet och exempelvis omfattakostnader för flyttning, komplettering eller nyanskaffning av möbler,husgeråd, TV m.m., skuldsanering, alternativ medicinsk behandling,psykoterapikostnader, mer omfattande tandvårdsbehandling, rekreations- ellersemesterresor.Enligt nuvarande ordning kan beslut om bistånd som prövas enligt 6 § SoLöverklagas genom förvaltningsbesvär, således även sådant bistånd som enligtpropositionen skall rymmas under §.Beslut om bistånd om annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd skall enligtpropositionen i fortsättningen inte kunna överklagas genom förvaltningsbesvär.Detta innebär att den förvaltningsdomstol som skall pröva det överklagadebeslutet inte kan pröva skäligheten i det enskilda fallet eller sätta ett helteller delvis nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Överklagandeföreslås i stället ske genom kommunalbesvär, dvs. enligt den ordning som angesför laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900).