bet · GL01NU5 · 1997-12-04 00:00:00 — Delar herrarprofessorer uppfattningen att Lagrådet när politiska aspekter finns på ettjuridiskt problem skall avstå från att säga vad det tycker?Bertil : Jag har drivit den linjen att det är väldigt svårt att dragränser mellan juridik och politik i dessa fall. Det är alltid så att Lagrådetsjuridiska bedömningar kan få politiska konsekvenser. Man skall i Lagrådet varaväldigt försiktig med att lägga in sina egna personliga värderingar. fårman tillstyrka lagstiftning som man personligen tycker hjärtligt illa om.Hur långt Lagrådet skall gå i politiskt känsliga frågor är omtvistat. Man fårräkna med att hur man än gör så får man förebråelser från det ena eller detandra hållet. Det är alltid lätt att säga att Lagrådet inte borde ha sagtnågonting om en viss fråga, eller att Lagrådet borde ha yttrat sig om den.Varför jag menar att detta kommer i ett något speciellt läge är det som jagtidigare var inne på, att detta är en politisk bedömning och att det just ärfråga om allmänna intressen. I det läget, men inte i andra lägen, finns detskäl för Lagrådet att inte ta ställning. Här kan man tycka både det ena ellerandra. Man kanske kan gissa att Lagrådet inte gillar bedömningen, men det vetjag personligen ingenting om.Vad jag säger är kontroversiellt. Det finns de som säger att Lagrådet skallvara betydligt mer framåt och ge uttryck för personliga synpunkter. Exempelvisdrev den linjen att återhållsamheten var felaktig. Detta är baramin synpunkt.Hans-Heinrich : Jag kan i huvudsak instämma i detta. Jag vill gärna läggatill att även om man överlåter åt politiken att avgöra den ena eller den andrafrågan kan man försöka att precisera parametrar som gäller för ett sådantavgörande. Man kan t.ex. försöka att definiera den latitud inom vilkenpolitiska beslut skulle kunna fattas för att hålla sig inom grundlagens ram.Framför allt när det gäller ärenden av denna karaktär måste man göra sittyttersta för att åstadkomma sådana preciseringar. Man skall försöka göra dessapreciseringar efter ett noggrant studium av rättskällor och annat material somstår till förfogande.Men när jag läser Lagrådets yttrande i detta ärende kan jag inte få bekräftatatt detta har skett.Anders : Jag menar att Lagrådet är oförhindrat att uttrycka sig i ocksåpolitiskt kontroversiella frågor under förutsättning att det står på enordentlig juridisk grund. Det måste naturligtvis kunna avstyrka ett lagförslag.Det är bara det att jag kanske har litet större förståelse än eljest förLagrådets tystnad i det här fallet. Det lagstiftningsarbete som ledde fram tilländringarna i regeringsformen 2 kap.18 § är så motsägelsefullt och såobegripligt och har åtminstone indirekt lett till att Regeringsrätten ochHögsta domstolen har intagit olika ståndpunkter i tolkningsfrågor. Jag kanförstå att Lagrådet inte vill säga någonting om detta och bollar tillbakabollen. Det är väl sak att lösa den konflikten.Anders : Men kan vi då vara överens om att det inte finns något somhindrar Lagrådet från att säga vad det tycker, om politiska överväganden i enproposition skulle kränka grundlag eller annan lagstiftning? Då inkluderar jagnaturligtvis också EG-rätten.Vi kan konstatera att Lagrådet nu gjort två granskningar. Ger dessa, enligter uppfattning, en heltäckande genomgång av hela problematiken? Kan vi somsitter i riksdag och skall fatta ett beslut när det sedan blirprocesser känna oss lugna och trygga i att vi har gjort vad vi sombeslutsfattare kan göra, grundat på ett fullgott underlag? Kan vi känna dentryggheten, oavsett vad vi tycker i kärnkraftsfrågan? Ni måste ge oss någotslags carte eller säga vad ni tycker. Vi respekterar givetvis att nikan ha olika uppfattning - det är ju därför vi har bett jurister med olikaprofiler att komma hit.Ordföranden: skall kanske i första hand ställas till Hans-HeinrichVogel, som, om jag förstod det rätt, var kritisk till beredningen vad gällerjust EG-rätten och menade att det där fanns en mängd oklarheter.Hans-Heinrich : Jag kan utan några som helst förbehåll svara nej påfrågan. För egen del anser jag att EG-situationen är mycket komplex. Underlagetman får i departementspromemorian, i propositionen, i Energikommissionensbetänkanden och betänkandet om elmarknaden räcker inte tillnärmelsevis för skall få klarhet i den EG-rättsliga bedömningen. Det saknas först ochfrämst en precisering av frågeställningarna. Därefter saknas en analys avproblemen och ett svar på de frågor som kanske uppkommit som resultatdärav.Jag har själv haft stora svårigheter att få grepp om det hela. Ju mer jag harförsökt fördjupa mig i det, desto mer har jag kommit till insikt om att dettafaktiskt är utomordentligt problematiskt. Det underlag jag finner ihandlingarna jag räknade upp är naturligtvis intressant, men ingalunda såuttömmande som det borde vara med tanke på den gigantiska omfattningen avkärnkraftsavstängningsprojektet.Bertil : I de frågor som jag uttalade mig om menar jag nog attLagrådet, med det utgångsläge det hade, handlat riktigt. Om jag själv skulle haskrivit skulle jag nog inte ha skrivit längre än så. Vad man däremot kandiskutera är naturligtvis att de bara hänvisar till vissa kommentatorer utanatt ange vilka. Men alla vet vilka de är. De hänvisar till min bok, vilketockså kan diskuteras, men den är inte motsagd. Lagrådet anses nog ha rätt atthänvisa till stora auktoriteter på området, även om boken väl knappast är ensådan.Sedan gällde det EG-rätten. Varken i Lagrådets yttrande eller i propositionenfår man något begrepp om vilka invändningar som framförts. Lagrådet behandlardetta mycket kort, och man får intrycket att Lagrådet inte tycker att deinvändningarna är särskilt vägande. Detta kan jag alltså inte bedöma, och jaglitar helt på när han säger att det finns mångaaspekter på detta.Jag skulle vilja säga att frågan, om detta är försvarligt eller inte, heltoch hållet beror på vilka invändningar som framförts. Om Lagrådet skall avgeett yttrande kan man inte begära att det skall forska och gräva fram argumentsom inte framförts. Jag vet inte i vad mån det framförts vägande argument. Detframgår inte av materialet. Om det, som säger, har kommitfram saker och ting som gör ett förslag tvivelaktigt bör Lagrådet naturligtvisgå till botten med det. Men om det bara finns mera allmänna invändningar, t.ex.att man måste betänka EU-konsekvenserna, så är detta väldigt svårt. Mitt svarär alltså att det beror på.Anders : Det är en ovanlig situation att sitta och recensera Lagrådet.Om vi ser på vad det skrivit om , så är den bedömningen såpass enkel att det i mitt tycke inte behöver skriva mer än vad det gör. Idebatten har det ifrågasatts om Lagrådets bedömning är riktig. Min uppfattningär att den är korrekt.Anders : Det sades att det inte fanns några utländska erfarenheter. Mendet har ju ändå funnits ett antal ganska stora expropriationsföretag underefterkrigstiden. Det har gällt dammar och en hel del annat som väl i viss månkan ha relevans här. Det finns ju ändå en skadeståndspraxis inom EG-rätten. Harni någon uppfattning om huruvida det skulle vara möjligt att dra någraslutsatser av den vad gäller det fall vi nu diskuterar?Hans-Heinrich : Jag har medvetet underlåtit att försöka precisera vad EG-rätten måhända säger om ersättningens storlek. Jag kan inte svara ordentligt pådenna fråga. Tiden har inte räckt till för att undersöka detta problem idetalj.Jag kan ta ett udda exempel från marknadsregleringsfallen i fråga om mjölk iEU. Det är fall som kan sägas ligga långt ifrån kärnkraftsdebatten. I den månersättning utgick för ingrepp, finner vi att det lutade åt full ersättning. Menfallen är litet svårtolkade. Vad har sagt är mycket knapphändigt.Men min känsla, och det är bara en känsla, säger att i dessa fallhelt enkelt förutsatte den kontinentaleuropeiska synen på ersättningsfrågan,nämligen att huvudprincipen full ersättning, såsom den vunnit fotfäste iEuropa, närmast självklart skall tillämpas. Andra möjligheter, t.ex. reduceradersättning, är väl inte otänkbara, men de står i vart fall inte i fokus.Mer än så kan jag inte säga. Mina exempel är hämtade från ett område somligger väldigt långt ifrån kärnkraftsfrågan. Men å andra sidan måste jagtillägga att EG-rätten går på tvären mot många nationella sedvänjor kring hurman vidareutvecklar rätten. Vi kan i EG-rätten finna många rättsgrundsatser,som har formats på rättsområden som inte är vardagsmat för jurister - inomtullrätten, inom EG:s interna tjänstemannarätt och inom området ?marknadsreglering avseende jordbruksprodukter?. Sådana rättsgrundsatser generaliserassedan och används på helt andra områden där man minst väntar sig det.Anders : Det är ju alltid bra att veta vad man beslutar om. Jag har engång suttit i denna kammare när diskuterade och fattade beslut om ettanslag på till finskspråkiga präster i , något som ärmycket behjärtansvärt. Då visste vi exakt hur mycket det var. Men här får visvaret att det kan bli fråga om ett okänt antal miljarder. vet intevad man fattar beslut om. Det sistnämnda är visserligen inte ovanligt, men detkan i alla fall nämnas. Ni kan alltså inte ens försöka kvantifiera på vilkennivå skadestånden kan komma att hamna med utgångspunkt från den EG-rätt somfinns. Ni vet inte, och vi vet inte.Bertil : Det utgår ju en ersättning enligt lagförslaget, så vilkanivåer skadestånden hamnar på beror på vilka ytterligare skador det blir. Ärersättningen tillräckligt generös behöver det inte bli några bekymmer medskadestånd. Men det är klart att de stora ersättningar som enligt lagen skallutgå naturligtvis i sig utgör ett problem. Det avgörande är väl just om det kantänkas att man lider en ytterligare förlust utöver det som enligt lagenersätts, och det är svårt att säga.Anders : Domen i Lönnrothmålet kom . Som herrarprofessorer säkert är väl förtrogna med och känner till, blev det så attsvenska staten tjurade när det gällde skadeståndet. Eftersom förlikning intekunde ske fastställdes skadeståndet av domstolen i , vilket är mycketunikt. Då hamnade man på nivåer som nästan motsvarade taxeringsvärdet på dezonexproprierade fastigheter det gällde. Har ni någon uppfattning om huruvidaEuropadomstolen, icke att förväxla med det andra, ändrat sin praxisi motsatt riktning?Hans-Heinrich : Man får nog konstatera att ochdomstolens praxis är entydiga. Man fastställer inte ett skadestånd till kronaoch öre med tanke på uppkommen skada. Gång på gång poängterar man attersättningen bestäms skönsmässigt och att en del av det man ger den vinnandeparten med rätt till skadestånd utgörs av den tillfredsställelse det möjligenkan innebära att få rätt i ett sådant mål. Det är ett genomgående drag idomarna, och det gäller inte bara målet och utan också senaremål där skadeståndsfrågor och i övrigt också ombudsmannaarvodesfrågor hardiskuterats. Tillfredsställelsen att vinna i skall också ansesvara en form av gottgörelse jämte sådan i form av skadestånd.Anders : Jag återkommer till detta att det är bra att veta vi beslutarom. Kan någon av er tala om ungefär var skadeståndet bör komma att hamna? Jagrepresenterar väljarna och vill ha reda på om det är 5, 3, 10 eller 15miljarder. Det är ju ändå ett högst rimligt krav.Anders : Jag har inte den blekaste aning om vad detta kommer att kosta.Jag kan tala om hur man tekniskt skall räkna ut det. Det blir förmodligen frågaom en ganska vanlig metod inom företags- och fastighetsvärdering, som innebäratt man tillämpar en cash flow-analys. Man kan också använda sig av de någotförenklade avkastningsvärderingsregler som det hänvisas till iexpropriationslagen.Men det belopp vi diskuterar är helt beroende av den nettoavkastning somdriften av kärnkraftverken ger. har man tekniskt löst problemet genom attinte direkt expropriera, utan man förbjuder fortsatt drift. Men äganderättentill kärnkraftverket står kvar hos företaget med ansvar för nedläggning,avveckling och slutförvaring.Anders : Hur långt fram i tiden skulle en cash flow-analys kunna sträckasig? Jag tänker då främst på 40-årsproblematiken.Anders : Den sträcker sig fram till den tidpunkt då kärnkraftverkenskulle avvecklas. Det är just därför jag tycker att 40-årsgränsen ärtvivelaktig. Visserligen kommer man att beräkna nuvärdet av ersättningar somkan ligga framåt. Det blir inte så stora belopp när man diskonterar meden räntekvot, men det är i alla fall ganska viktigt. I första hand svenskdomstol bör efter vanlig bevisprövning få ta ställning till hur lång densannolika avvecklingsperioden är.Anders : Är det enligt er uppfattning självklart att mark och övrigaanläggningstillgångar skall lösas in och ersättas enligt normalaexpropriationsrättsliga grunder?Anders : Förslaget är att så inte skall ske. Men om man skulle försökasig på det tankeexperimentet, skulle det såvitt jag förstår inte innebära någonstörre ekonomisk skillnad. Om man löser in anläggningarna kommer det att skemed den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är möjligt att manrent av skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde, omman nu kan separera deras värde från en avkastningsvärdering, och det kanskeman kan.Anders : Finns det några alternativa användningar av anläggningarna?Anders : Det får du fråga en tekniker om. Jag har svårt att tänka migatt det skulle finnas något alternativ som skulle ge något slags ekonomiskanvändning av anläggningarna inom överskådlig tid. Men det vet jag inte.Hans-Heinrich : Jag vill bara lägga till en liten sak. Jag nämnde särskiltelmarknadsdirektivet. Det gjorde jag dels på grund av själva frågan omavstängningsbesluten kan vara EG-rättskonforma, dels emellertid också på grundav värderingsfrågan. När elmarknadsdirektivet genomförs till 1999 kommer detatt leda till en mera integrerad europeisk elmarknad än vi har för närvarande.Därmed får vi en prissättning på el som följer europeiska parametrar i störreomfattning än den gjort hittills.Det betyder att antaganden om framtida avkastningsvärden också påverkas aveuropeiska tendenser. Sedan måste transiteringsdirektivet beaktas. På vilketsätt skulle kunna avskärma sin egen marknad gentemot europeiska ochandra nordiska länder och därigenom åstadkomma en isolerad prisutveckling här iSverige? Eller måste prisutvecklingen ses i ett europeiskt perspektiv? Beroendepå vilka antaganden man gör om dirigistiska åtgärder åt det ena eller andrahållet, kommer man till olika resultat vad gäller framtida avkastningsvärdenoch därmed också om ersättningens storlek.Anders : Det är alldeles uppenbart att varken ni eller vi vet vilkakostnader det blir, ens inom mycket vida latituder. Jag upprepar:Hallandsåsproblematiken torde vara hanterlig jämfört med detta.Jag har en artikel där intervjuas. Där konstateras attdet uppenbarligen finns anledning att diskutera själva beredningen av ärendet.Regeringsformen har ju ett stadgande om att yttranden skall inhämtas etc. Vadär det som saknas i beredningen av ärendet?Hans-Heinrich : Det är det som jag efterlyste i mitt inledningsanförande,nämligen underlag om många ting. Brister på underlag omöjliggör för migpersonligen att ta ställning till EG-frågorna. I själva verket kan jag inte ensprecisera frågeställningarna, än mindre sedan besvara frågorna. Jag känner migså förfärligt osäker på detta område, och av debatten och frågorna som ställtshär nu förstår jag att jag inte är ensam om denna osäkerhet.Jag kan inte finna att Lagrådet haft tillgång till expertis på detta område.Ingenting sådant redovisas i Lagrådets yttrande, och går man baklänges i kedjanär situationen densamma. Som offentligrättare ställer jag mig naturligtvisfrågan om 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfylld. Vilka kunskaper som interedovisas i propositionen hade regeringen, när den beslutade att föreslåriksdagen att anta lagen om kärnkraftsavvecklingen?Anders : Är 7 kap. 2 § uppfylld?Hans-Heinrich : Jag tycker inte det.Mats : Jag vill börja med en fråga till . Du antyddekort i din inledning att det skulle finnas något annat sätt än lagstiftning attlösa dessa problem. Jag skulle vilja att du utvecklade hur det i så fall skullese ut och dessutom beskriva vilka för- och nackdelar det skulle ha.Anders : Jag måste nog säga att det måste vara ett missförstånd; så harjag nog inte sagt. Om man bestämmer sig för att avveckla kärnkraften i den härformen krävs absolut lagstiftning. Alternativet är naturligtvis att manbestämmer sig för att inte avveckla kärnkraften utan låter maskinerna gå tillsde måste ställas av säkerhetsskäl. Då räcker den här kärntekniklagen fullerväl, och det blir heller inte fråga om någon ersättning.Mats : Det var ett missförstånd från min sida. En annan fråga tillAnders gäller ersättningens storlek. Vilken bedömning av den gör dunär det gäller kärnkraftens säkerhet? SKI har ju riktat enviss kritik mot kärnkraftverken. Finns det något som gör att denna problematikkommer att vägas in vid en ersättningsbedömning?Anders : Jag talar nu litet grand som lekman. Men som jurist tycker jagatt det är ganska klart att frågan om kärnkraftens säkerhet skall komma in ibedömningen av hur lång den återstående driftstiden kan vara. Jag sade litetlekmannamässigt att jag misstänker att det här kan avvecklas fortare än vitror. Det kan nämligen bli svårt att få fram tillräckligt kvalificerad personalför att sköta kärnkraften och t.o.m. för att sedan sköta avvecklingen på ettansvarsfullt sätt. Detta är en privat fundering.Man kan naturligtvis tänka sig att välja att direkt åberopa säkerheten sommotiv för den förtida avvecklingen. I den mån man kan säga att det är enbedömning som görs ifrån statsmakternas sida, skulle det kunna tänkas attpåverka också ersättningsfrågan. Då blir det en intresseavvägning av litetannan karaktär, alltså ett handfast intresse snarare än ett policyintresse. Jaghar sagt att indragningen av driftstillstånden är en typ avlöftesbrott när det sker med den här motiveringen. Det tycker jag pekar iriktning mot att intresseavvägningen mellan det allmänna och enskilda intressetutfaller mer till förmån för det enskilda intresset. Därför föranleder dettaenligt min mening att full ersättning bör utgå. Jag resonerar då i liknandetermer som när den gör intresseavvägningen mellan allmänna ochenskilda intressen enligt den s.k. proportionalitetsprincipen.Mats : Jag har en fråga till . Du har varit tydlig iatt hänvisa till att detta ligger i ett allmänt intresse och att man därför kanhänvisa till den lagtexten. I debatten har det också spekulerats i om manskulle kunna hänvisa till andra fall med kärnkraft där det skulle ha varitnågot slags principbeslut att hänvisa till ett allmänt intresse. Detta skullesedan kunna följas upp med andra typer av sådana beslut. Ser du att det finnsnågon sådan risk, och vad skulle det konkret kunna handla om? Behöver man vararädd för att detta skulle kunna användas som ett principbeslut och att liknandeförslag skulle kunna komma på andra områden?Bertil : Det är svårt att tänka sig. Detta är väldigt speciellt.Hans-Heinrich har ju haft svårt att hitta några jämförelsepunkter överhuvud taget. Detsamma menar jag i det här fallet, både i fråga om de ekonomiskaintressen som står på spel och de risker det är fråga om. Hela resonemangetkring lagstiftningen är nog ganska ovanligt, skulle jag tro.Mats : Om den här lagen nu kommer att träda i kraft, vilket det välfinns vissa förutsättningar för, och avvecklingsbeslutet slutförs, kan dåEuropadomstolen hindra ett sådant avvecklingsbeslut?Anders : Nej.Birgitta : Jag vill börja med att tacka och för att vi har litet större klarhet i hur oklar frågan om ersättningeni själva verket är. Spännvidden kan vara alltifrån ett negativt värde påkärnkraftverken till enorma värden. Jag vill närmast fråga professor vadhan grundar sin bedömning att det är fråga om extremt stora värden på? Vem hargett den informationen? Det är uppenbarligen inte en juridisk information?Hans-Heinrich : Det är helt enkelt mina medborgerliga synpunkter. Dethandlar om stora anläggningar, och jag kan tänka mig att de ger en avkastningsom såvitt jag förstår inte är obetydlig. Skall de avvecklas nu kommerkostnader att uppkomma som inte kommer att vara obetydliga. De kommer att kommai förtid, och inte i slutet av livslängden på reaktorerna, dvs. reaktorerna kaninte , som när de har en full livscykel, tjäna in de pengar som detkostar att avveckla dem. Jag har därmed inte sagt att jag tycker attnettovärdet är enormt. Jag har sagt att själva volymen på det som skall görasär enorm, och att den omsättning av pengar som följer av en avställning nu intekommer att bli obetydlig. Detta tror jag kan betraktas som notoriskt, ochdärför vågar jag uttala mig om det.Anders : Ursäkta, men får jag begära att göra ett litet förtydligande?Diskussionen mellan och mig gällde två olika saker, nämligen delsdriftsnettot, dvs. elinkomsterna från kärnkraftverken å ena sidan, dels värdetav själva anläggningarna å andra sidan. Diskussionen gällde huruvidaanläggningarna skall exproprieras eller inte. Jag sade bara att om manexproprierar själva anläggningarna kommer värdet av dem att belastas avkostnader för nedläggningen.Birgitta : Det finns internationell erfarenhet av detta. IStorbritannien, t.ex. var det omöjligt att få det privata näringslivet att taöver de statliga äldre reaktorerna. De hade helt enkelt ett negativt värde, ochkunde läggas ned. Professor har dramatiserat det hela och talat om detsom en enormt stor fråga. På kontinenten är det uppenbarligen inte så. Därlägger man ned kärnkraftverk odramatiskt. I har man lagt ned fyrastycken, i fem osv. Det är tydligen bara i som vi har en sådanoerhörd konflikt.Man har talat om skillnaden mellan den enskilde och staten. När jag hör orden?den enskilde? ser åtminstone jag som lekman på området för mig den lilleSvensson mot den stora staten. Men uppenbarligen är det här fråga om att ?denenskilde? är stora starka ekonomiska intressen som är beredda att lägga någonmiljard på att försvara sina intressen. Synen blir då en annan.Professor har blivit intervjuad i Kraftordet, . Han säger där att företagen har legitima förväntningar i sammanhanget.I propositionen på s. 10 och framåt berättar man hur har behandlatenergipolicyfrågorna sedan folkomröstningen och hur man harslagit fast att kärnkraften skall vara avvecklad , att man skalliaktta sträng hushållning och effektivisering samt satsa på de förnybaraenergikällorna. Åtskilliga riksdagsbeslut har fattats och propositioner ochöverenskommelser har lagts fram. Ända har det sagts bör kunna avveckla en kärnkraftsreaktor utan problem. Det säger också densenaste . Man har inte talat om någonting annat änavveckling. På vad grundar professor sin uppfattning attkärnkraftverksinnehavarna har ett legitimt intresse av att fortsätta?Hans-Heinrich : De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll ibåde och praxis. I praxis haråtskilligt preciserats kring dessa, men i praxis är det helalitet mer opreciserat. I Lagrådets yttrande finns en del utläggningar om detta,men vad jag inte känner igen är syn på saken. Här är bl.a.tidpunkten av avgörande betydelse. Skall det räcka att en diskussion pågåreller måste beslut ha fattats? Vid vilken punkt förändras legitimaförväntningar till illegitima? Eller annorlunda uttryckt: Börjar legitimaförväntningar bli illegitima först när beslutar om en avvecklingslageller möjligen t.o.m. först när regeringen fattar ett avstängningsbeslut, ellerligger tidpunkten ? Om tidpunkten ligger , ligger dendå exempelvis vid 1988, vid tiden för riksdagsbeslutet , vid tiden förfolkomröstningen om kärnkraften eller ännu tidigare? Det är en fråga som måsteanalyseras närmare.Jag tror att tidpunkten inte kan förläggas så långt tillbaka i tiden somt.ex. vid tiden för folkomröstningen eller vid tiden för detriksdagsbeslut som var en uppföljning av folkomröstningen om den ursprungligaslutliga parentesen. Anledningen är helt enkelt att den kärnkraftsdebatt somförts har gått fram och tillbaka och inte lett till någonkontinuitet eller till några upprepade ställningstaganden.