bet · GL01TU1 · 1997-11-27 00:00:00 — Mot den bakgrunden bör verksamheten bedrivas mer affärsmässigt,anser motionärerna (yrkande 16).17.5.3 Utskottets ställningstagandeUtskottet, som inte delar motionärernas uppfattning rörande ökadaffärsmässighet i verksamhet, tillstyrker vad regeringen förordatrörande effektmål, verksamhetsmål och avkastningskrav för Sverigesmeteorologiska och hydrologiska institut. Härav följer att motion 1997/98:T224(m) yrkande 16 avstyrks.18 Länsstyrelsernas verksamhet och roll inom vägtrafikområdetAvsnittets innehållI detta avsnitt behandlar utskottet ett regeringsförslag om länsstyrelsernasverksamhet och roll inom vägtrafikområdet enligt yrkande 34 i regeringenshemställan. bör enligt regeringen godkänna att samordningsansvaretför trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå skall åvila respektive trafikverkfr.o.m. den 1 januari 1998.Samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetetI propositionen framhålls under rubriken verksamhet och rollinom vägtrafikområdet att en särskild utredare fick iuppdrag att göra en översyn av länsstyrelsernas roll inom fordons-, trafik- ochinfrastrukturområdena. lämnade utredningen ett delbetänkande(SOU 1996:142), i vilket presenterades förslag till hur länsstyrelsernas roll iinfrastrukturplaneringen kan göras tydligare och hur länsstyrelserna på ettbättre sätt kan bidra till förverkligande av de trafikpolitiska målen påregional nivå. Förslagen i delbetänkandet behandlades sedermera i proposition1996/97:53 (bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) Infrastrukturinriktning förframtida transporter. lämnade utredningen sitt slutbetänkandeLänsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor (SOU 1997:6) med förslag tillhur länsstyrelsernas roll i planeringen av kollektivtrafiken ochtrafiksäkerheten kan göras tydligare. Utredningen lade också fram olika förslagtill hur körkorts- och yrkestrafikfrågor skall handläggas.På grundval av ett förslag i det nämnda slutbetänkandet, somremissbehandlats, föreslår regeringen att godkänner attsamordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå skall åvilarespektive trafikverk fr.o.m. den 1 januari 1998.Regeringen framhåller att rollfördelningen mellan länsstyrelserna och på trafiksäkerhetsområdet av många ansetts som oklar. De beslut som harfattats om att skall ha ett sektorsansvar, för bl.a. trafiksäkerhetenoch för de trafikpolitiska målen, gör att regeringen ser det som en naturligutveckling att länsstyrelsernas regionala samordningsansvar förtrafiksäkerheten förs över på . Länsstyrelserna kommer dock även ifortsättningen att vara en viktig aktör i trafiksäkerhetsarbetet, bl.a. genomupprättandet av en trafikslagsövergripande länsplan, vid handläggningen av kör-kortsingripanden och i egenskap av högsta polismyndighet i länet.De övriga trafikverken har, fortsätter regeringen, på ett liknande sätt somVägverket ett samlat ansvar för de trafikpolitiska målen inom respektivetransportslag. Regeringen anser därför att även övriga trafikverk bör ges ettsamordningsansvar för trafiksäkerhetsarbetet inom respektive trafikslag.Utskottet tillstyrker regeringens förslag.19 Uppföljning och utvärdering19.1 BakgrundRegeringen skall enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten för riksdagenredovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olikaverksamhetsområden. har vid sin bedömning av regeringensredovisning av mål och resultat förutsatt att regeringen vid utformningen av1998 års budgetproposition söker förbättra beslutsunderlag (bet.1996/97:FiU20, rskr. 35).Regeringskansliet har mot bl.a. denna bakgrund gjort ensatsning på att utveckla mål- och resultatstyrningen. Arbetet har resulterat ien rad generella förändringar i årets budgetproposition. Det gäller bl.a. enmer enhetlig presentationsform där de viktigaste målen lyfts fram, utveckladeresultatbedömningar, tydligare redovisning av avgiftsbelagd verksamhet ochbeställningsbemyndiganden samt mer enhetlig redovisning av affärsverkensfinansiella befogenheter. För att få fram bra exempel på hur återrapporteringav resultat till kan presenteras har dessutom en extra satsninggjorts för några utgiftsområden. Det gäller bl.a. utgiftsområde 22 Kommunika-tioner. I sammanhanget kan nämnas att regeringen härvid har biståtts avStatskontoret som tagit fram en rapport om trafikpolitikens effektivitetsmål(Att mäta och redovisa trafikpolitikens effekter, 1997:22).Utskottet redovisar i det följande övergripande erfarenheter av ochsynpunkter på regeringens redovisning av mål och resultat i 1998 årsbudgetproposition för utgiftsområde 22 Kommunikationer. Vissa kompletterandesynpunkter för enskilda frågor redovisas under behandlingen av respektiveavsnitt.I sammanhanget kan nämnas att som ett led i egengranskningsverksamhet planerar utskottet att förstärka sina insatser när detgäller uppföljning och utvärdering. En särskild arbetsgrupp har mot dennabakgrund bildats inom utskottet med företrädare för respektive politiskt parti.I arbetsgruppens uppgift ingår att ta fram en plan för hur utskottet skallkunna bedriva en mer systematisk och löpande uppföljning inomkommunikationsområdet.19.2 Verksamheten inom kommunikationsområdet kräver betydande uppföljnings- ochutvärderingsinsatserSom utgångspunkt vill utskottet framhålla att verksamheten inomkommunikationsområdet kräver betydande uppföljnings- och utvärderingsinsatser.Beslutsfattandet är i stor utsträckning decentraliserat till verk och andramyndigheter och bygger på en långtgående mål- och resultatstyrning. Denavreglering som skett av flera områden ställer vidare krav på insatser för attfrämja konkurrens och trygga att samhällsmål såsom regional balans uppnås.Beredningsområdet kännetecknas dessutom av omfattande investeringar medlångsiktiga konsekvenser för samhällsstrukturen. Det innebär attbeslutsfattandet till stora delar måste grundas på strategiska bedömningar ochprognoser för framtiden. För att denna beslutsmodell skall kunna fungeraändamålsenligt krävs en väl fungerande uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet.Riksdagens revisorer har granskat mål- och resultatstyrningen inomKommunikationsdepartementets område (Rapport 1996/97:3). Enligt rapporteninnehåller tidigare budgetpropositioner ingen redovisning av mål-uppfyllelseoch ingen bedömning av de prestationer som utförts och hur de bidragit till attuppfylla de övergripande trafikpolitiska målen. Revisorerna har inte hellernoterat någon tydlig koppling mellan mål- och resultatredovisning ochmyndigheternas resurstilldelning. Enligt revisorerna är frånvaron avuppföljning och utvärdering på övergripande nivå inte rimlig med hänsyn tillkommunikationsområdets stora betydelse för samhällsekonomin. Revisorernasslutsats är därför att mål- och resultatstyrningen behöver förbättras i fleraavseenden och att regeringen bör redovisa för hur detta skall ske.Syftet bör vara att stärka återrapportering och resultatanalyser för attförbättra möjligheter till övergripande styrning.Även Statskontoret har i en kartläggning av mål- och resultatstyrningen inomtrafikpolitiken påtalat en rad brister (Rapport 1997:22, Att mäta och redovisatrafikpolitikens effekter). Statskontoret anger att eftersom nuvaranderedovisning av måluppfyllelsen huvudsakligen sker i förhållande tilltrafikverkens verksamhetsmål och inte mot de övergripande målen förtrafiksektorn saknar underlag för att kunna göra prioriteringarmellan trafikslagen. blir det omöjligt att veta i vilken mån avsattamedel hade kunnat användas mer kostnadseffektivt och därmed ge bättreutdelning. Vidare kritiseras bl.a. avsaknaden av en för samtliga trafikslagövergripande redovisning av olika åtgärders effekter på de trafikpolitiskamålen. Enligt Statskontoret redovisas inte heller systematiskt kostnader förolika åtgärder för att uppnå de trafikpolitiska målen. Förutom att uppföljningdärmed försvåras får detta till följd att det inte är möjligt att prioriteramellan olika åtgärder.19.3 Årets budgetproposition innehåller en rad förbättringarUtskottet konstaterar att regeringen i årets budgetproposition förutgiftsområde 22 genomfört en rad åtgärder för att förstärka mål- ochresultatstyrningen. I inledningen till framställningen av utgiftsområdetredovisas sålunda de mål och den inriktning som gäller för verksamheten inomområdet. Därmed tydliggörs bl.a. sambandet mellan å ena sidan de övergripandepolitiska målen och bedömningarna och å andra sidan myndighetsspecifika mål ochåtgärder på myndighets- eller anslagsnivå. För den anslagsmässigt heltdominerande avsnittet, nämligen Väg och järnväg ges vidare en redovisning avhur främst gjorda investeringar bidragit till att uppfylla olikatrafikpolitiska delmål som tillgänglighet, effektivitet, miljö, regional balansoch säkerhet. För tolv större vägbyggnadsobjekt som öppnats för trafik underåret redovisas även en efterkalkyl med uppgifter om de totalaprojektkostnaderna och samhällsekonomisk lönsamhet i form av nettonuvärdeskvot(nuvärdet av kvoten intäkter-kostnader/kostnader), restid och trafiksäkerhet.Vidare lämnas bl.a. en kartläggning av genomförandeläget av den nationellaväghållningsplanen.Utskottet bedömer därmed sammantaget att regeringens redovisning i 1998 årsbudgetproposition ger ett bättre och mer relevant beslutsunderlag änvad tidigare budgetpropositioner medgett. Genom redovisningen av genomfördainvesteringars lönsamhet och genom att ställa kalkylerade intäkter motkostnadsutfall för avslutade projekt ges ökad möjlighet att utkräva ansvar avdem som utarbetar kalkylerna och sätta press på dem att arbeta meden större träffsäkerhet i kostnadskalkyleringen.19.4 Fortsatt utvecklingsarbete angelägetFör att mål- och resultatstyrningen skall kunna fungera ändamålsenligt ocheffektivt krävs enligt utskottets mening ett fortsatt utvecklingsarbete. Måletbör vara att budgetpropositionen ger ett sådant beslutsunderlag att riksdagenges möjlighet att bedöma mål och inriktning för den statliga verksamheten samtställa bestämda resultatkrav i förhållande till de trafikpolitiska besluten. Avbudgetpropositionen framgår att regeringen inom ramen för den fortsattautvecklingen av budgetprocessen och inför utarbetandet av ett nytttrafikpolitiskt beslut avser att vidareutveckla mål- och resultatstyrningen.Utskottet vill i detta sammanhang särskilt uppmärksamma följande frågor.1. Utforma tydligare och mer konsistenta målDe mål som anges i budgetpropositionen är i många fall allmänt hållna. Detgäller såväl de trafikpolitiska målen som målen för infrastrukturens utbyggnad.De myndighetsmål som regeringen anger är vidare i flera fall allmänt beskrivnaoch ger endast begränsad vägledning för hur den enskilda myndigheten börbedriva sitt arbete. Kopplingen mellan övergripande mål, effektmål,verksamhetsmål och ekonomiska mål är också i vissa fall mindre tydlig. Avbeslutsunderlaget framgår heller inte alltid vad de förslagna verksamhetsmåleninnebär i förhållande till de målbeskrivningar som tidigare ställtsig bakom. Förslag som exempelvis att skall godkänna ekonomiska måloch investeringsplan för SJ kan vidare misstolkas som att har att taställning till vilka investeringar SJ gör i rullande materiel och fastaanläggningar.Enligt utskottets mening innebär otydliga mål en risk för att detdemokratiska inflytandet begränsas och att resultatstyrningen i alltför höggrad lämnas till myndigheterna själva. Utskottet är medvetet om att det kanvara svårt i många fall att formulera tydliga mål som går att följa upp. mening är det dock angeläget att de trafikpolitiska målenvidareutvecklas och ger tydligare vägledning för verk och myndigheter. Målenbör vara långsiktiga och bestående för att uppföljning och utvärdering skallvara möjlig. Även med mer precisa mål krävs ökad information ibudgetpropositionen om hur de övergripande målen omsätts i olika typer avverksamhetsmål. Av budgetpropositionen framgår att regeringen för närvarandeöverväger den framtida utformningen av de övergripande målen förtrafikpolitiken inför ett nytt trafikpolitiskt beslut . Utskottetförutsätter att regeringen i detta sammanhang försöker tillgodose de synpunktersom framförts om tydligare mål.2. Använd efterkalkyler i större utsträckningUtskottet bedömer det angeläget att efterkalkyler systematiskt utförs i sambandmed investeringar i trafikens infrastruktur. Därmed kan en avstämning göras mottidigare förväntade kostnader och effekter vilket verksamt bör kunna bidra tillökad precision i den fortsatta investeringsplaneringen. Utskottet välkomnardärför den redovisning som ges i årets budgetproposition av resultatet av vissastörre vägobjekt och förutsätter att redovisningen fortsättningsvis kanvidareutvecklas.Med tanke på den vikt som regional balans och miljö tillmäts sominriktningsmål i investeringsplaneringen är det angeläget att efterkalkyleräven söker belysa resultatet inom dessa områden. Vidare är det angeläget attriksdagen informeras om vissa huvuddrag från efterkalkyler för projekt somkommer till stånd på lokal och regional nivå med hjälp av statsbidrag. mening bör , utöver de vägbyggnadsobjekt som redovisas ibudgetpropositionen, även ges tillfälle att ta del av efterkalkyler inomjärnvägsområdet.När det gäller utvärderingar av gjorda investeringar vill utskottet ävenframhålla behovet av mjukdata och mer analytisk information. Uppgifter itabellform över några mätbara effekter av vissa enskilda investeringar börsålunda kompletteras med en beskrivning av hur bl.a. tillämpningen av densamhällsekonomiska kalkylmetodiken har fungerat. För att trygga en allsidig ochneutral redovisning bör här kunna prövas att låta vissa analyser genomföras avextern kompetens utanför det egna trafikverket, exempelvis genom SIKA:sförsorg.3. Förbättra den övergripande trafikpolitiska uppföljningenDen mål- och resultatstyrning som redovisas i budgetpropositionen hartraditionellt inriktats på enskilda trafikslag och myndighetsområden. Förverksamhetsområdet väg och järnväg beskrivs dock i årets budgetproposition hurverksamheten följer de fem delmål för trafikpolitiken som fastställdes avriksdagen . Dock saknas ett mer utvecklat system för ensektorsövergripande uppföljning mot de övergripande trafikpolitiska målen ochprinciperna. En sådan sektorsövergripande uppföljning handlar inte enbart omatt mäta måluppfyllelse och ställa samman mätresultat. För att uppföljningenskall kunna bli effektiv och kunna användas som underlag för styrning krävsibland relativt omfattande analyser och utvärderingar i etttrafikslagsövergripande perspektiv. Behovet av en sådan mer övergripandeuppföljning har uppmärksammats av såväl somStats-kontoret.Utskottet är medvetet om de problem som är förenade med att ibudgetpropositionen göra en allsidig trafikpolitisk avstämning. Det är dockangeläget att en ökad helhetssyn kommer till stånd i trafikpolitiken. Som bl.a.Statskontoret påtalat finns det behov av en mer systematisk redovisning avtrafiksektorns resultat i förhållande till målen. Den framställning som ges iårets budgetproposition av exempelvis utvecklingen på post- och telemarknadenger intressant information och motsvarande beskrivningar bör kunna ges vidbehandlingen av andra områden. Utskottet anser det därför angeläget att fråganom en mer systematisk och löpande trafikpolitisk uppföljning närmare övervägsvid beredningen av det förslag om den framtida trafikpolitiken som regeringenavser lägga till under våren 1998.4. Utveckla effektivitetsberäkningarnaUtskottet anser att den utökade resultatinformationen som presenteras i åretsbudgetproposition som ett särskilt avsnitt för i princip varje myndighet ochanslag är värdefull och bidrar till att förbättra beslutsunderlag.Det kan förutsättas att denna resultatinformation inom ramen för den fortsattautvecklingen av budgetprocessen kommer att byggas ut till att bli merheltäckande och adekvat.Av budgetpropositionens resultatanalys framgår att såväl somBanverket genomfört en rad underhålls- och utbyggnadsprojekt under det gångnaverksamhetsåret. För redovisas exempelvis att verket under år 1996har åstadkommit bl.a. en ökning av den genomsnittliga hastigheten på stomnätetoch en förbättring av spårlägeskvaliteten. Vidare har antaletfunktionsstörningar liksom antalet oskyddade eller dåligt skyddadeplankorsningar reducerats. Dessutom anges att kvaliteten i verksamheten harökat och att miljöarbetet har resulterat i minskade utsläpp av koldioxid,kväveoxid samt svaveloxid.Enligt utskottets mening ger en resultatanalys av denna karaktär viktiginformation om vilka effekter som uppnåtts under det gångna verksamhetsåret.Beskrivningen säger dock inte så mycket om exempelvis hur effektivmedelsanvändningen varit. Med tanke på de historiskt sett omfattande satsningarsom sker på trafikens infrastruktur vore det givetvis märkligtom inte också betydande positiva effekter uppnås. Vad utskottet efterlyser ärdärmed någon form av kompletterande beskrivning i vad mån statens medel haranvänts på ett effektivt sätt. För att resultatinformationen skall kunnaanvändas i den framåtriktade styrningen måste alltså resultaten värderas.Ett sätt att värdera resultatinformation är att göra systematiska jämförelserinom en organisation eller att jämföra sig med andra. Inom internationellföretagsledning har mot denna bakgrund lanserats begreppet ?benchmarking? förmetoden att systematiskt och kontinuerligt jämföra den egna effektiviteten iform av produktivitet, kvalitet och arbetsprocess med andra företag ochorganisationer som representerar ?de bästa?. Även om en statlig verksamhetupplevs som unik finns det i många fall inslag i den konkreta verksamheten somkan jämföras med vad som gäller i en rad andra organisationer. När det gällerväg och järnvägssektorn finns även möjlighet att göra jämförelser med privatverksamhet eller förhållanden i andra länder. Enligt utskottets mening vore detangeläget att pröva om resultatinformationen genom benchmarking eller genomnågon annan metod skulle kunna vidareutvecklas för att främja en ökadeffektivitet.En annan metod för att bedöma olika prestationsmåtts relevans är attmaterialet kompletteras med en redovisning av motsvarande mått för förslagsvisde . Genom en tidsserie där kostnader och lönsamhet redovisasför olika åtgärdskategorier kan resultatinformationen ge ökad insikt om hur deninterna effektiviteten utvecklats. Enligt vad utskottet erfarit redovisar ocksåtrafikverken i annat sammanhang sådan information. I årsredovisningför ges exempelvis en rad uppgifter om prestationsutvecklingen förolika åtgärdstyper.5. Redovisa resultat av ordinarie uppföljningverksamhetBeslutsfattandet inom kommunikationsområdet bygger i många fall på enlångtgående mål- och resultatstyrning och decentralisering till lokala ochregionala beslutsinstanser inom verk och myndigheter. För att dennabeslutsmodell skall kunna fungera ändamålsenligt krävs ett väl fungerandeinformationssystem såväl inom myndigheterna som mellan myndigheterna ochregering/riksdag. Det innebär bl.a. att information om väsentliga avvikelserfrån beslutade planer eller förändrade projektförutsättningar bör avrapporterasoch följas upp.Enligt utskottets mening bör budgetpropositionen redovisa betydelsefullaavvikelser från vad som förutsatts enligt tidigare riksdagsbeslut. Med tanke påden snabbt föränderliga miljön på trafik- och kommunikationsområdet krävsdessutom en väl fungerande ordning för att hantera akuta frågor som inte kaninordnas i den normala budgetdialogen med med budgetpropositioner ochpropositioner om tilläggsbudgetar.6. Tydliggör hur myndigheternas sektorsansvar kan förenas med en effektiv ochtydlig mål- och resultatstyrningSåväl som har efter riksdagsbeslut tilldelatssektorsansvar för sina resp. områden. Därmed ges förutsättningar för ett ökatinslag av helhetstänkande inom trafiksektorn. Med sektorsansvaret följersamtidigt att formerna för mål- och resultatstyrning förändras. Ökade kravställs på berörda myndigheter att självständigt avväga olika insatser inom sittverksamhetsområde för att bäst främja de mål som statsmakterna angett försektorn. Med sektorsansvaret följer vidare att nya kontaktytor skapas med andraoffentliga och privata organ.Utskottet vill för sin del understryka att för mål- och resultatstyrningeninnebär denna vidgning av ansvarsområdena ökade krav. För att tillförsäkrariksdag och regering ett relevant beslutsunderlag krävs fortsättningsvis en mersamlad redogörelse som klargör hur olika insatser avvägts inomverksamhetsområdet och hur samverkan med andra berörda parter skett för attuppnå målen för verksamheten. Det gäller inte minst på miljöområdet där ensamlad bedömning bör ges över hur måluppfyllelsen ser ut inom ansvarsområdet.Ett annat exempel är verksamhet när det gäller järnvägensinfrastruktur som bör sättas in i ett större sammanhang. Enligt utskottetsmening är det därför angeläget att en mer utförlig redovisning fortsättningsvislämnas i budgetpropositionen om det samlade resultatet inom ett sektorsområde.7. Utvärdera och redovisa resultat från forsknings- och utvecklings-insatserI budgetpropositionen anges att de av statsmakterna fastlagda övergripandemålen samt verksamhetsmålen inom verksamhetsområdet kommunikationsforskning iallt väsentligt har uppfyllts. Någon beskrivning ges dock inte hur regeringenhar kommit till denna slutsats. Beträffande resultatinformationen förKommunikationsforskningsberedningen anges att det återstår ?ettutvecklingsarbete innan regeringens behov av resultatuppföljning är helttillgodosett. Utvecklingen har dock varit positiv och enligtregeringens bedömning visar årsredovisningen att verksamhetsmålen i detnärmaste är uppfyllda. ?Utskottet har för sin del förståelse för att det är svårt att ange tydligamål för forsknings- och utvecklingsinsatser. Därmed försvåras arbetet meduppföljning och utvärdering. Enligt utskottets mening är det dock angeläget attbudgetpropositionen på ett tydligare sätt söker beskriva samhällsnyttan med denforsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet som bedrivs inomkommunikationsområdet. Med tanke på omfattningen av de statsfinansiella medelsom anvisas till bl.a. Kommunikationsforskningsberedningen bör en mersystematisk resultatanalys presenteras för . En viktig komponent föröverväganden om verksamhetens omfattning och inriktning är vidare enomvärldsanalys där forskningens roll för kommunikationssektorn belyses. Exempelfinns på att riktade insatser bedrivits under en lång följd av år utan attnågon samlad redovisning av resultatet och samhälls-nyttan till hargjorts. För att få en heltäckande bild bör även övervägas hur den avtrafikverken finansierade forsknings- och utvecklingsverksamheten börredovisas.8. Konsekvensbeskriv tydligare de ekonomiska ramarnaAv beslutsunderlag bör framgå hur regeringens förslag tillmedelsanvisningar har beräknats liksom deras konsekvenser för den åsyftadeverksamheten. För framför allt väg- och järnvägsområdet är det dock svårt attfrån budgetpropositionen få en samlad bild över vad regeringens förslag innebärför investeringar resp. underhåll och vilka förändringar som förslagen innebärför gällande planeringsramar. Bidragande till detta är de förändringar somskett såväl i anslagssystem som i planeringssystemetsuppbyggnad. Svårigheten att få en samlad ekonomisk bild förstärks också av attvissa verksamheter finansieras utanför statsbudgeten eller från andrautgiftsområden.Enligt utskottets mening är det angeläget att budgetsystemet är flexibelt ochutvecklas i takt med ändrade förhållanden i samhället. är detangeläget att beslutsunderlaget som presenteras för möjliggör engranskning av hur anslagen har beräknats och deras åsyftade konsekvenser. Detbetyder att förklaringar bör lämnas om bl.a. eventuella reala förändringar avde ekonomiska ramarna och deras konsekvenser. Utskottet hemställerAnslagsfrågor inom utgiftsområde 22 Kommunikationer1.