bet · GL01UU8 · 1997-11-06 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:29 och det fördjupade Partnerskap för freds-samarbetet. I betänkandet tar utskottet också ställning till ett antal motions-yrkanden, dels från den allmänna motionstiden, dels i anledning av regeringensskrivelse.Utskottet delar regeringens bedömning beträffande vikten av fortsatt svensktdeltagande i det fördjupade PFF-samarbetet och i EAPR, det Euro- atlantiskapartnerskapsrådet.Samtliga motionsyrkanden besvaras eller avstyrks. Till betänkandet är fogadetolv reservationer och ett särskilt yttrande. Motioner med anledning av skrivelsen.1997/98:U7 av m.fl. (m) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ensärskild ambassadör vid Natohögkvarteret.1997/98:U8 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svenskt deltagande i Partnerskap för fred,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om roll på det fredsbevarande området,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om representation vid Natostaber,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svensk ambassadör som ombud vid Nato,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svenskt deltagande i EAPR,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om riksdagsbehandling av IPP:n.1997/98:U9 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att bör verka för ett fördjupat EAPR-samarbete vad gällercivil beredskap,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att bör upprätta en totalförsvarsdelegation vid Natoshögkvarter i ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen bör lämna en skrivelse angående Sverigesengagemang i EAPR och PFF till riksdagen.1997/98:U10 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall lämna PFF-samarbetet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en förstärkt roll för FN och vid ledningen av fredsfrämjandeoperationer.1997/98:U11 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den säkerhetspolitiska utvecklingen i ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ,3. att som sin mening ger regerinen till känna vad i motionenanförts om det fördjupade PFF-samarbetet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inrätta en särskild ambassadör vid Nato.Motioner från den allmänna motionstiden1997/98:U210 av m.fl. (c) vari yrkas9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om militära alliansfrihet och samarbete med Nato,1997/98:U407 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en handlingsplan för återupprättandet av den svenska militäraalliansfriheten,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svenskt deltagande i Partnerskap för fred,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om riksdagsbehandling av IPP:n,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om WEAG,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att avstå det aktiva observatörskapet i VEU.1997/98:U802 av () vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svenskt medlemskap i /98:U807 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna att inteutgör ett militärt hot mot för överskådlig tid,1997/98:Fö211 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om europeisk samverkan och integration,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om Nato som ryggraden i en alleuropeisk säkerhetsordning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om nordisk-baltiskt försvarssamarbete,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om betydelsen av ett starkt försvar också i fred och kris.1997/98:Fö228 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den säkerhetspolitiska utvecklingen.Yttranden från andra utskottUtrikesutskottet har berett försvarsutskottet möjlighet att yttra sig överskrivelsen och dithörande motioner. yttrande (1997/98:FöU3y) återfinns som bilaga till betänkandet. Skrivelsens huvudsakliga innehållGenom den aktuella skrivelsen informerar regeringen om det och innehållet i det fördjupade Partnerskap förfred-samarbetet, samt om regeringens avsikter vad gäller svenskt deltagande.Inför arbetet med detta betänkande har utskottet tagit del av en föredragningav kabinettssekreterare , som tillsammans med medarbetare frånUtrikesdepartementet presenterat skrivelsen och redogjort för bakgrunden tillregeringens bedömning.Det hittillsvarande PFF-samarbetetRegeringen redogör i skrivelsen inledningsvis för utformningen av dethittillsvarande PFF-samarbetet.Vid Natotoppmötet skapades en ny form för europeisktsamarbete, Partnerskap för fred (PFF). deltar i dettasamarbete (skr. 1993/94:207, bet. 1993/94:UU18).PFF-samarbetet har inneburit att Natos sexton medlemsstater samverkat med ettstort antal länder i syfte att öka Natos och partnerländernas förmåga att deltai internationella krishanteringsinsatser, förbättra räddningstjänst,effektivera civilt försvar och beredskapsplanering samt stärka den demokratiskakontrollen av försvarssektorn. Särskilt viktigt har PFF blivit som instrumentför de deltagande staterna att samordna, förbereda och öva sina styrkor förinsatser i fredsbevarande verksamhet. PFF har också utvecklats tillett betydande förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa.Allteftersom PFF-arbetet utvecklats har övningarnas komplexitet ökat och detsvenska deltagandet breddats. deltar i sammanlagt tolv fält-och stabsövningar inom PFF och står som värd för tre av årets fältövningar.Sverige erbjuder ett flertal PFF-kurser på områden som demokratiskkontroll av väpnade styrkor, budgetprocesser och räddnings-tjänst. Därtill harupprättats ett regionalt utbildningscentrum vid Försvarets internationellakommando i , för att förbättra möjligheterna för länderna runt Östersjönatt fullt ut kunna delta i PFF-samarbetet.Inom ramen för PFF-samarbetet inleddes en planerings-och översynsprocess, den s.k. Planning and Review Process (PARP). Processensyftar till att identifiera och värdera resurser som partnerländerna skullekunna bidra med i fredsfrämjande och humanitära övningar och insatsertillsammans med Natostyrkor.Särskilda mål för samverkansförmåga, s.k. interoperabilitet, fastställs i endialog mellan varje enskilt partnerland och Nato. Processen bygger påfrivillighet och att varje partnerland självt bestämmer inom vilka områden ochi vilken utsträckning som samverkansförmågan skall förbättras.Den första översynen avslutas . harsedan 1995 deltagit i planerings- och översynsarbetet i den utsträckning sommotiveras av vårt intresse att främja effektiva och säkra fredsfrämjande ochhumanitära insatser.Euro-atlantiska partnerskapsrådet ()beslöt regeringen att skulle delta i det (). EAPR bildades formellt och höll sittförsta möte i , . Samtliga 43 PFF-länder, inklusiveRyssland, deltog i upprättandet av EAPR. Rådet utgör en politisk ram för detfördjupade PFF-samarbetet, vars syfte är att vidareutveckla det samarbetemellan Nato och en bred krets av partnerländer på områden som inte rör försvarav det egna territoriet. Varje partnerland avgör självt på vilka områden och ivilken utsträckning det vill delta i beslut och i samarbetet mellan Nato ochandra partnerländer.EAPR stärker den politiska dimensionen av det praktiskt inriktade PFF-samarbetet, och har en central roll i strävan att utveckla detta samarbete.Genom EAPR kommer partnerländerna att ges möjlighet att på olika nivåer erhållainformation, hålla överläggningar och eventuellt fatta gemensamma beslut medNato i PFF- och krishanteringsfrågor.EAPR befinner sig i ett utvecklingsskede. Det går därför inte att exaktange vad som kommer att bli det konkreta innehållet i EAPR. En viktig uppgiftblir fördjupningen och vidareutvecklingen av samarbetet med partnerländernabeträffande planering och genomförande av fredsfrämjande insatser. EAPR kommeratt erbjuda partnerländerna ökade möjligheter till insyn och inflytande i Natosplanerings- och beslutsprocesser för sådana insatser.I EAPR:s grunddokuments artikel 11 nämns flera andra ämnesområden som kan bliföremål för överläggningar och samarbete med partnerländerna. Exempel på sådanaområden är civil beredskap inklusive räddningstjänst, försvarsrelaterademiljöfrågor, kärnenergisäkerhet, försvarsmaterielsamarbete ochforskningsfrågor.Utvidgningen och fördjupningen av PFF-samarbetet och bildandet av EAPR ärviktiga inslag i en grundläggande förändring av den europeiskasäkerhetspolitiska kartan. Natos och EU:s förestående utvidgning, samt Natosvidgade relationer med , representerar ytterligare steg i framväxten aven alleuropeisk säkerhets- och samarbetsstruktur.De frågor som kan bli föremål för samarbete i EAPR kan också komma attbehandlas i , vilket bildades . Rådets syfteär att vara en mekanism för konsultation och koordination, samt där så ärmöjligt, även för gemensamt beslutsfattande. Rådet kommer att hålla regelbundnamöten på politisk nivå. Ett tätt politiskt och militärt samarbete förutses.Det fördjupade PFF-samarbetet, inklusive planerings- och översynsprocessenDet utvidgade och fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet (PFF)I en s.k. högnivågrupp under ledning av Natos biträdande generalsekreterare hardet ett arbete pågått i syfte att bredda och fördjupa detpraktiska PFF-samarbetet. Arbetet har skett i nära samråd med partnerländerna.Högnivågruppens rapport antogs av Natos utrikesministrar som enrekommendation för det fortsatta arbetet. Bland högnivågruppens förslag kanmärkas:- Att öka partnerländernas insyn och deltagande i beslutsfattande i framtidaNatoledda krishanteringsoperationer till vilka de bidrar med trupp.- Att utvidga PFF:s övningsprogram till att omfatta övningar för alla typer avkrishanteringsoperationer utanför de kollektiva försvarsförpliktelserna iWashingtonfördragets artikel 5. Partnerländerna skall därvid ges en ökad rolli planeringen och ledningen av PFF-övningar.- Att erbjuda partnerländerna möjligheten att upprätta en delegation vid Natounder ledning av en ambassadör.- Att bereda PFF-länderna möjlighet till utökat deltagande i Natos civila ochmilitära kommittéer i frågor som rör PFF och krishantering. I erbjudandetingår att utse en militär representant att delta i idessa frågor.- Att erbjuda partnerländerna utökade möjligheter att etableraförbindelseofficerare vid Natohögkvarteret och olika Natostaber för atthantera PFF-frågor.- Att tillskapa särskilda PFF-enheter med deltagande av officerare frånpartnerländerna. Dessa skall ingå som separata delar i de reguljäraNatostaberna och medverka i planeringen av PFF-övningar och fredsfrämjandeoperationer.Planerings- och översynsprocessSom ett led i det fördjupade PFF-samarbetet vidareutvecklas nu planerings- ochöversynsprocessen. Inför nästa tvåårsperiod har antalet samverkansmål ökat ochkvalitativt utvecklats. Räckvidden har vidgats så att planerings- ochöversynsprocessen i sin utvecklade form, liksom PFF:s övningsprogram,innefattar styrkor och resurser avsedda för hela det fredsfrämjande området, ienlighet med såväl kapitel VI som kapitel VII i FN-stadgan.Vidare avses målen för samverkan utvecklas till att även berörasammansättning och kapacitet hos olika förband, s.k. partnerskapsmål. Tanken äratt öka säkerheten i planeringen inför internationella fredsinsatser genom attpå förhand söka utröna tillgängligheten av och beredskapen hos olika ländersstyrkor och resurser. Liknande tankegångar ligger bakom existerande arrangemanginom FN (?UN Stand By Forces?). Till FN kan länder, däribland , anmälaresurser som med kort varsel kan sättas in i internationella fredsfrämjande ochhumanitära insatser.Regeringens bedömningEuro-atlantiska partnerskapsrådetRegeringen framhåller i skrivelsen att utgångspunkten för medverkan iEAPR och det fördjupade PFF-samarbetet är att det sker på den militäraalliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Detbygger på frivilliga åtaganden där självt bestämmer omfattningen av sinmedverkan.Den militära alliansfriheten utesluter deltagande i samarbete som rörterritorialförsvar och säkerhetsgarantier. Bevarande av den militäraalliansfriheten förutsätter dock inte att i något annat avseende skullebehöva ålägga sig restriktioner när det gäller deltagande i det framväxande,mångfasetterade europeiska säkerhetssamarbetet. Den svenska säkerhetspolitikenkarakteriseras i den nya situationen av ett aktivt och fullvärdigt deltagande iarbetet för de mål som delas av alla europeiska stater. Det är därförviktigt att bevarar handlingsfriheten att i takt med förändringar iomvärlden kunna utveckla sitt deltagande i det europeiska säkerhetssamarbetet.Regeringen anser att deltagande i EAPR och i vidareutvecklingen ochfördjupningen av PFF-samarbetet ligger i linje med svenska säkerhetspolitiskaintressen. Det är angeläget att på ett trovärdigt sätt kan bidra tillinternationella krishanteringsinsatser under FN- eller OSSE-mandat i Europa.Samtidigt är det viktigt att medverkar till att utveckla en effektivinternationell krishanteringsförmåga som kan främja säkerhet och fredligkonfliktlösning.Genom tillskapandet av har förutsättningar skapats för ennära relation mellan och . Grunden finns nu således för attengagera i ett långtgående samarbete med Nato, vilket ocksåunderlättar för ett bredare europeiskt samarbete inom bl.a. ramen för EAPR.Regeringen ser en naturlig arbetsfördelning mellan EAPR och . I EAPRkommer tonvikten att ligga på militära krishanteringsfrågor och den operativasamverkan både i övningar och insatser liknande Bosnien-operationen. ärdet centrala alleuropeiska instrumentet för konfliktförebyggande ochkonflikthanterande insatser, även om har en ännu ej utnyttjad ochbegränsad kapacitet att leda och genomföra militära fredsfrämjande operationer.FN och är de normgivande säkerhetsorganisationerna. är också dencentrala organisationen för förhandlingar om europeisk nedrustning.Regeringen understryker i skrivelsen det praktiska PFF-samarbetetsförtroendeskapande roll. Grundandet av ett regionalt PFF-centrum vid Försvaretsinternationella kommando i skall ses i detta sammanhang. Detta centrumär ett viktigt redskap för att förbättra förmågan att delta i fredsfrämjandeövningar och krisinsatser. En förstärkt roll för PFF i meddeltagande av samtliga Östersjöstater och viktiga Natoländer, däribland Förentastaterna, har positiva effekter för samarbetet och säkerheten i vårt närområde.Genom EAPR och PFF bidrar vidare till att stärka uppbyggnaden avdemokratiskt kontrollerade försvarsmakter i Central- och Östeuropa.En av de svenska målsättningarna med PFF-deltagandet är att stödjauppbyggnaden av civilt försvar i andra länder. har, tillsammans medbl.a. , aktivt deltagit i PFF på detta område. EAPR innebär ökademöjligheter till fördjupat samarbete beträffande det civila försvaret.Regeringens bedömning är att det ligger i intresse att aktivt deltai EAPR och det fördjupade PFF. Detta är ett sätt på vilket kan medverkatill skapandet av en alleuropeisk säkerhetsordning, i vilken EAPR och PFF utgörviktiga beståndsdelar.PFF:s breddade övningsinnehållPFF:s övningsprogram har omfattat tre områden: fredsbevarande,räddningstjänst och humanitära insatser. Övningsprogrammet breddas nu till attomfatta alla typer av uppgifter som inte berör territorialförsvar ochsäkerhetsgarantier. Tyngdpunkten kommer framgent att ligga på fredsfrämjandeverksamhet.Enligt försvarsbeslut skall med militära och civila resurserkunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser ochförberedelser för sådana. En förutsättning för svenskt deltagande i sådanainsatser är att de har mandat från FN eller . Regeringen framhåller iskrivelsen att PFF-övningar utgör ett viktigt instrument för att hålla en högberedskap på området.Det utvidgade PFF-samarbetet ger också partnerländerna möjligheter att spelaen större roll i planering och ledning av gemensamma övningar. Stärktansvarstagande av partnerländerna rörande övningar bidrar till att öka detömsesidiga utbytet mellan Nato- och partnerländerna och kan enligt regeringensbedömning också verka stimulerande för de länder som deltagit ibegränsad omfattning i PFF.Det är regeringens bedömning att deltagande i PFF:s breddade övningsprogramstärker förmåga att medverka med militära och civila resurser ifredsfrämjande och humanitär verksamhet på ett säkert och effektivt sätt. Genomatt PFF:s övningsprogram breddas till att omfatta alla typer av fredsfrämjandeuppgifter ges övningarna mer realistiska förutsättningar och utbytet av dessakan öka.Svensk närvaro i NatostaberNatohögkvarteret i har det övergripande politiska och militära ansvaretför PFF-verksamhet och krishanteringsfrågor. Det militära planeringsarbetet förPFF-aktiviteter och fredsfrämjande operationer sker på olika nivåer i Natosstaber.Avsikten är att stärka partnerländernas möjligheter till insyn och inflytandei militära PFF-frågor vid och staber. Natos militärkommittékommer att sammanträda regelbundet med partnerländerna inom EAPR för attdiskutera PFF- och krishanteringsfrågor. Partnerländerna kommer även att kunnautse nationella förbindelseofficerare att i ökad omfattning bidra till detdagliga PFF-arbetet i och i olika Natostaber. harredan i dag, i likhet med de flesta PFF-länder, en förbindelseofficer vid PFF:skoordineringsenhet i , , och en förbindelsofficer vidNatohögkvarteret i Bryssel.Särskilda PFF-enheter med officerare från partnerländerna skall tillskapas,vilka skall ingå som separata delar i reguljära Natostaber. Regeringen betonaratt denna organisatoriska lösning innebär att en tydlig gräns dras mellankrishanteringsuppgifter och territoriellt försvar.Även om arrangemanget inte ger partnerländerna något formellt inflytande,kommer det att ge värdefull kunskap om Natos strukturer och arbetssätt samtplanering av konflikthanteringsoperationer.Närvaron av förbindelseofficerare förbättrar möjligheter att påverkautformningen av PFF-aktiviteter och fredsfrämjande insatser. Nationellaställningstaganden underlättas och beredskapen att agera förbättras.Regeringen bedömer att har intresse av representation vid Natoshögkvarter och staber på olika nivåer, både i form av förbindelseofficerare ochinternationella tjänster vid PFF-enheter. För svensk insyn ikrishanteringsinsatser är det i första hand viktigt att representationsäkerställs i Europakommandot Supreme Headquarters Allied Powers Europe(SHAPE). Regeringen kommer att från fall till fall ta ställning tillrepresentation i internationella staber.Natos erbjudande att öppna delegation och ackreditera ambassadörVid i beslutades att inbjudapartnerländerna att utse ambassadör och upprätta delegation vid organisationen.Sveriges aktiva engagemang i PFF-samarbetet har lett till att en stor del avtjänstemännen vid i arbetar med dessa frågor.Samråd om den praktiska utformningen av PFF sker genom diplomatiska kontaktermed Natohögkvarteret i och vid Natos militära högkvarter i . Dediplomatiska och militära kontakterna kan förväntas öka genom EAPR och detfördjupade PFF-samarbetet.För att skall kunna bidra till den process som inleds inom EAPRoch det fördjupade PFF-samarbetet är det angeläget att kontinuerligtdeltar i och nära följer detta arbete. Regeringen har med anledning häravutnämnt ambassadör i att även vara ombud vid Nato.För att skall kunna ta till vara de ökade möjligheter till insyn ochinflytande i militära PFF-frågor som ges i Natohögkvarteret, avser regeringenvidare att stärka den militära representationen vid ambassaden i . Inomramen för EAPR planerar regeringen att utse en svensk militär representant attdelta i möten mellan och partnerländerna i frågor som rörPFF och krishantering. Den totalförsvarsrådgivare som regeringen nyligentillsatt vid ambassaden i utgör också en betydelsefull resurs försvenskt deltagande i det fördjupade PFF.Ett politisk-militärt ramverk för krishanteringsoperationerDet har länge varit en uttalad svensk uppfattning att länder som bidrar medtrupp till en internationell krishanteringsoperation också skall ges insyn ioch inflytande över planering och ledning av insatsen. Genom ett svensk-finsktinitiativ vid har denna princip skrivits in i den delav som behandlar militära krishanteringsinsatser till vilka EUtagit initiativet och som genomförs av Västeuropeiska unionen (VEU).Det är en svensk målsättning, med beaktande av erfarenheterna från IFOR ochSFOR, att arrangemangen för insyn och inflytande ges en permanent och förstärktform i det politisk-militära ramverk för krishanteringsinsatser som avsesutarbetas inom EAPR.Diskussioner om att skapa detta ramverk för Natoledda krishanteringsinsatserförs inom Nato och med partnerländerna i EAPR. Regeringen avseratt aktivt delta i arbetet för att stärka partnerländernas möjligheter tillinsyn och inflytande i Natos planerings- och beslutsprocesser förkrishanteringsinsatser.Ambitionen är att finna en modell som ger partnerländerna möjligheter tillinsyn i och inflytande över såväl den politiska som militära styrningen avNatoledda krishanteringsoperationer. Det har varit ett uttalat svenskt önskemålatt partnerländerna ges möjlighet att framföra sina ståndpunkter i ett tidigtskede av planerings- och beslutsprocesserna. Under pågående operation börpartnerländer som deltar med trupp dessutom vara representerade i de staber somleder själva insatsen.Planerings- och översynsprocessSveriges deltagande i IFOR/SFOR i Bosnien har understrukit värdet avplanerings- och översynsprocessen som ett instrument för fortsatt utveckling avvår samverkansförmåga beträffande fredsbevarande och humanitära insatser.Den vidareutvecklade planerings- och översynsprocessen, i vilkenerfarenheterna från insatserna i har tagits till vara,bidrar till att främja effektiviteten i planeringen inför gemensammainternationella fredsinsatser. Planer finns på att införa särskildapartnerskapsmål för PFF-länderna, i syfte att underlätta identifieringen avstyrkor och resurser som kan göras tillgängliga för fredsfrämjande operationer.Partnerskapsmålen kommer inte att innebära några bindande åtaganden förpartnerländerna. Beslut om att ställa styrkor till förfogande skall ävenfortsättningsvis fattas från fall till fall.Regeringen betonar att den för grundläggande möjligheten att självtkunna avgöra på vilka områden och i vilken utsträckning vi vill samarbetakommer även framgent att gälla.Regeringen anser att samtliga försvarsgrenar bör ha en internationellgrundförmåga. Vissa enheter bör även ha en förhöjd förmåga. Den förhöjdaförmågan skall i första hand eftersträvas för sådana förband som kan förväntasbli efterfrågade i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser ochdär svenska resurser är särskilt lämpade.På kort sikt vill regeringen lägga tonvikten vid att öka den militärasamverkansförmågan för fredsfrämjande och humanitära insatser vad gäller metodoch arbetssätt enligt Natostandard. Strävan bör vara att samtliga svenskaofficerare skall ha sådana kunskaper och färdigheter i internationella metoderoch arbetssätt att de med viss kompletterande utbildning vid behov skall kunnasamarbeta med personal från Natos medlemsländer och partnerländer. Särskildhänsyn skall i detta arbete tas till förmåga att samverka med denordiska länderna i fredsfrämjande insatser.Behov av ökad interoperabilitet finns även i civila insatser som t.ex.humanitär katastrofhjälp. På detta område är FN det ledande organet.