bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — Vi börjar alltså med praxisutvecklingen när det gällerföljdleveranser.Som alla vet finns det inte någon lagreglering av själva riktlinjerna, utanriksdagen får möjlighet att ha synpunkter på de förslag till riktlinjer somregeringen lägger fram. Då svarade på eninterpellation i . Det var väl första gången som regeringen talade omhur den hanterade vapenexportärenden. möttes av frågan första gången1971. Då antogs de första riktlinjerna. Sedan har de successivt förändrats i en process. De senaste riktlinjerna antagna av ärfrån 1993.Vi i diskuterade de här frågorna ,så det finns en historia bakåt i tiden. När vi nu talar om de här frågorna rördet sig alltså dels om begreppet följdleveranser samt vad detta innebär ochhur praxis har utvecklats, dels om länder där det finns problematiskasituationer, dvs. bekymmer med mänskliga rättigheter och med demokratin. Dehär länderna kan också ligga i zoner där risk för krig föreligger. Det är därde här begreppen och svåra avvägningarna kommer in. Frågan är alltså huruvidaföljdleveranser skall kunna tillåtas eller inte.I de första riktlinjerna nämns endast ordet reservdelar. Iriktlinjerna nämns specifikt också ammunition beträffandeföljdleveranser. Därutöver finns det andra skrivningar, men när det gällersjälva materielen finns bara de två nämnda begreppen i de olika riktlinjerna.Jag ber att få hälsa krigsmaterielinspektör välkommen.Staffan Sohlman är villig att svara på våra frågor. Vid sin sida har han PaulBeijer från , . villgärna själv inleda. Var så god!Staffan Sohlman: Tack, fru ordförande! Jag skall be att få inleda med någraallmänna ord om den nya myndigheten, övergår jag till att behandla följdleveransbegreppet.I december 1995 godkände inrättandet av en ny myndighet -, . Inspektionens verksamhet omfattarmer än krigsmateriel. Namnet beror på att inspektionen även hanterar ärendenenligt lagen om strategiska produkter samt ärenden rörande FN:s konvention omkemiska vapen. Handläggningen av ärendena under lagen om strategiska produkterliksom lagen om krigsmateriel låg tidigare under UD:s handelsavdelning. En nymyndighet ställs inför en lång rad frågor. , , är vårmyndighet under uppbyggnad. Men jag kan säga att enligt min uppfattningvilar inspektionens verksamhet fundamentalt på tre pelare när det gällerkrigsmateriel: ett fast regelsystem, en kontinuerlig förankring av besluten idet parlamentariskt sammansatta och en nära fortlöpandekontakt med i synnerhet och ansvarigt statsråd.Frågor om krigsmateriel har av uppenbara skäl omedelbar anknytning tillutrikes- och försvarspolitik. En förutsättning för att en självständigmyndighet skall kunna fungera är det fasta regelsystemet. Här finns lag,förordning, riktlinjer, uttalanden från i en rad frågor samt denpraxis som gradvis utvecklats. Detta är en bakgrund till att myndigheten medbestämdhet kan uttala sig om utsikterna för att svenska företag skall få ellerinte få tillstånd att exportera krigsmateriel, t.ex. till , EU ellerolika oroshärdar i och Mellanöstern.De flesta förfrågningar från företagen om sannolikheten av ett positivtbeslut om utförsel kan besvaras direkt, per telefon eller vid möten. Men kvarstår ett antal ärenden där en uttolkning av gällande regelsystem krävs, därgråskalan skall avläsas mot de kriterier som godtagits av . Det ärhär , i vilket samtliga partier ärrepresenterade, kommer in. Dess betydelse för myndigheten kan inteöverskattas. Rådet får full insyn i inspektionens verksamhet. Samtligautfärdade utförseltillstånd redovisas månad för månad. Därigenom får depolitiska partierna i insyn. Ledamöterna har också möjlighet attreagera när de anser att inspektionen har agerat fel. Härigenom ändras i ochför sig icke beslut utan vidare, men inspektören får vägledning inför framtidaärenden av samma slag.Förutom insynen är rådets centrala uppgift att ge inspektionen råd isvårbedömda frågor. Ofta, eller kanske snarare oftast, föreligger skiljaktigameningar. Inspektionen måste själv avgöra vad som skall sägas till företagetmot bakgrund av en helhetsbedömning som tar hänsyn till synpunkterna frånrådet och till ärendets art i förhållande till riktlinjerna.En tredje förutsättning för att inspektionen skall fungera är attkontakterna med kanslihuset är nära. Därför hålls löpande kontakter medberörda enheter inom UD. Inspektionen måste tidigt bli varse utvecklingenutomlands för de egna löpande bedömningarna av frågor som rörkrigsmaterielexporten. I principiella frågor är naturligtvis kontakterna medansvarigt statsråd särskilt viktiga.Fru ordförande! Jag övergår nu till följdleveransbegreppet.Begreppet följdleverans förekommer inte i de av godkändariktlinjerna. Inte desto mindre är det ett vedertaget begrepp som utnyttjatsinte bara i den allmänna debatten utan också i arbete. Somordföranden nämnde förekom begreppet följdleverans redan i 1988 årskrigsmaterielutredning.I en promemoria från inspektionen, med flera senare kompletteringar, gerPaul Beijer en bred redovisning av vilka förhållanden som vid beredning avförhandsbesked eller utförselbeslut kan betecknas som följdleveranser. Enbegreppsapparat redovisas med olika termer som inte återfinns i riktlinjerna,men som visat sig användbara i det dagliga arbetet inom ISP. Där är det enviktig strävan att tillämpa riktlinjerna likformigt och att undvika godtyckevid behandlingen av enskilda ärenden.Möjligen ångrar jag så här i efterhand att jag inte ändrade en rubrik i vårtunderlags-PM. Jag är nämligen inte så säker på att rubrikenFöljdleveransbegreppets framväxt ger en rättvisande bild. Bättre hade det nogvarit att tala om den precisering av begreppet som ägt rum över tiden. Iriktlinjerna behandlas problemet på följande sätt - ursäkta att jag återgerdetta, men det är viktigt: Tillstånd bör ges för utförsel av reservdelar tilltidigare med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel om inteovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. avammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars voreoskäligt att inte ge tillstånd.Beträffande vårt underlags-PM skulle jag vilja framhäva några centralaelement som jag anser att denna grundsyn omfattar.För det första: En rad utrikespolitiska skäl talar för en konsekventtillämpning av denna riktlinje. Våra exportbeslut berör mottagarlandetssäkerhetspolitiska intressen på ett mycket sätt. Avsaknad avreservdelar och ammunition gör att materielen ej kan brukas. Genomgående förföljdleveransbegreppets olika uttryck är alltså att vid diskussion om exportfrån också väga in behovet av att visa att köparen skall kunna lita påSverige som leverantör. Annorlunda uttryckt: Ett land som väljer ett svensktvapensystem eller annan krigsmateriel skall kunna känna trygghet att systemetkan vidmakthållas över en lång rad år. Ett val av ett svenskt system innebäratt man utbildar och tränar värnpliktiga på just detta system. Byte av systemkostar och leder till att landet, möjligen också andra länder, inte väljersvenska system. Detta är bakgrunden till formuleringen i proposition1991/92:174. För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka påexportmarknaden inom de ramar jag angivit är det angeläget att köparna hargoda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel.Detta uppfattar jag som ett mycket starkt uttalande. För att svenskförsvarsindustri över huvud taget skall kunna vara aktiv i utlandet ställs detkrav på att vi beaktar köparens berättigade intressen. Varje gång ett svensktföretag får meddela en etablerad kund att ytterligare leveranser är inaktuellaeller, ännu allvarligare, att reservdelar inte kan erhållas leder detta tillatt ett antal köpare vänder sig åt andra håll. En annan konsekvens är att ettantal potentiella samarbetspartner i undrar om det är lönt att funderapå samarbete med svensk industri. Det är den första viktiga punkten.För det andra: Det finns ingen förpliktelse att bevilja följdleveranser. Isista hand kan svaret bli nej. Det har det också ofta blivit.För det tredje: Resultatet av prövningen i det enskilda fallet beror på enrad faktorer. Såväl land som typ av materiel spelar in. Även om riktlinjernaindikerar att det normala bör vara att säga ja till följdleveranser på ettkonsekvent sätt kan denna aspekt bedömas vara för svag eller utvecklingen ilandet så allvarlig att avsteg från huvudregeln anses motiverade. Om det ärfråga om annat än reservdelar och ammunition är en betydelsefull del avbedömningen att avgöra om en tillräckligt tydlig följdleveranssituationverkligen kan sägas föreligga.För det fjärde: Någon tidsgräns för följdleveranser finns inte. Så länge denmottagande staten anser det vara meningsfullt att ha kvar ett system i sinförsvarsmakt är det rimligt att står kvar vid det åtagande som detursprungliga leveranstillståndet implicerar, om inte mycket starka skälundantagsvis talar för annat.Avslutningsvis ber jag att få lyfta fram tre aspekter som jag anser börbeaktas.1. Att en affär betraktas som en följdleverans innebär inte att denautomatiskt erhåller ett utförseltillstånd, tvärtom. Följdleveranser utgörofta de mest svårbedömda ärendena. När de tas upp i berordet på att andra faktorer talar emot den starkt positiva presumtion som liggeri riktlinjen. Det är alltså fråga om en avvägning som kan gå i enderariktningen.2. Karaktären av följdleverans i varje enskild affär torde ha spelat in äventidigare vid utförselbeslut och förhandsbesked. Jag tycker att det är viktigtatt påpeka att vad som skett över tiden är att begrepp som hela tidenfigurerat som ett positivt argument för exporttillstånd successivt harformulerats, namngetts och preciserats. Därigenom har man undvikit enoklarhet. Begreppet följdleverans i sig säger inte särskilt mycket. Genom deolika benämningar som används i har man möjlighet attprecisera vad man avser och att öka konsistensen i bedömningen. Jag skulleockså vilja säga att detta med följdleveranser är ett argument snarare än enregel. Jag skulle tro, jag vet alltså inte säkert, att detta är skälet tillatt det inte figurerar som sådant i riktlinjerna.3. Begreppet följdleverans är, som sagt, inte precist definierat. Beslutet attapplicera begreppet på en viss fråga och därmed på den positiva presumtionenär i många fall en avvägningsfråga.Fru ordförande! Avslutningsvis konstaterar jag att ,då ISP började sin verksamhet, har vi, efter viss granskning, kommit fram tillatt behandlat elva ärenden som kan betecknas somföljdleveranser. Sex har fått ett positivt förhandsbesked och fem har fått ettnegativt förhandsbesked. Detta tycker jag belyser min tes: Begreppetföljdleveranser i sig garanterar inte positiva besked, och dessa frågor ärinte alls självklara. Tack!Ordföranden: så mycket! Initiativet att ta upp dessa frågor togs avutskottet självt. Ordningen vid utfrågningen blir därför att vi går efterpartiernas storlek. Först får således ordet.Kurt : Tack, fru ordförande!Min första fråga till är: Tycker du att det nuvarande systemetmed riktlinjer för krigsmaterielexporten principiellt och juridiskt är ett brasystem?Staffan Sohlman: Ja, det tycker jag. Det är ett restriktivt system. Jag troratt därigenom har undvikit besvärliga situationer. Riktlinjerna ärrelativt detaljerade, men grundläggande för dem är att där används en seriebegrepp som inte är precist definierade. Det är därför som jag sade attExportkontrollrådets betydelse inte kan överskattas. Det är fråga ombedömningar i olika dimensioner som måste göras från fall till fall.Kurt : I den allmänna debatten har det ibland framförts attkriterierna för krigsmaterielexport borde bli litet mera stringenta och gesformen av lag. Sådana förslag har ju förekommit. Vilka för- och nackdelarskulle det vara med en lagstiftning enligt din mening?Staffan Sohlman: En lagstiftning skall, om jag förstått det hela rätt, kunnaprövas i domstol. De avvägningar som görs är, som jag sade, ofta av rentutrikespolitisk karaktär. Det är därför som våra kontakter med UD är oerhörtviktiga. Att göra en utrikespolitisk bedömning är väl ändåUtrikesdepartementets specialitet, inte svenska domstolars.Kurt : Du skulle alltså inte se några som helst fördelar med enstringent lagstiftning på området?Staffan Sohlman: Nej, och detta har ju diskuterats. Jag tycker nog attnuvarande situation är tillfredsställande. Jag ser, som jag nämnde, vissaproblem med att få bedömningar gjorda, t.ex. av Exportkontrollrådetbeträffande detta med full insyn och medverkan från de politiska partierna,överprövade av domstol.Kurt : Vilka är de största svårigheterna vid tillämpningen avriktlinjerna när det gäller följdleveranser?Staffan Sohlman: Det finns två svårigheter, anser jag. Man måste ha somutgångspunkt att man sätter sig i köparens, kundens, ställe. Det är ju hansförtroende för oss som vi skall skydda. Det är inte så lätt att få fram enprecis bedömning. Därför måste vi ganska ofta tänka över hur vi själva ageraroch vilka hänsyn vi tar när vi väljer ett system. Vidare gäller det frågan omvilket förtroende vi har för den som vi köper hos. Vad vi talar om är juföljdleveranser. Den här bakgrunden kan vara mer eller mindre fast. vet förekommer det diskussioner där man kan säga att det självklartfaller ut som en reservdel. I andra fall är kopplingen litet mera lös.Återigen: Jag tror att enda sättet att besvara frågan är att säga att manfår lägga alla fakta på bordet. Sedan får man diskutera den bedömning somgörs.Kurt : Till grund för bedömningen av om ett enskilt land ärlämpligt som mottagare av svensk krigsmateriel ligger en s.k. landbedömning,som UD står bakom. Såvitt jag förstår är den unik i varje enskilt fall. Voredet inte en fördel att arbeta med färdiga listor över godkända mottagarländer?Staffan Sohlman: Det är en väg som många länder har valt. Den är enkel ochhanterbar. Nackdelen är att man klavbinder sig och att det blir mycket svårareatt flytta in och ut länder, liksom att ta hänsyn till alla fakta i målet. bedömning eller en diskussion i väger man ju inte barain landet utan också materielens karaktär. Man väger in intresset från svenskförsvarspolitisk synpunkt. Det är ju enligt lagen grundläggande attexportförbud gäller. Undantag medges om försvars- eller säkerhetspolitiskaskäl talar för och utrikespolitiken inte uppställer hinder. Denna avvägningskall göras i varje enskilt fall.Kurt : Den problematik som du beskriver borde väl även andraländer ha. Då kan man naturligtvis fråga vad det är som är så märkvärdigt ochkonstigt med . Varför skulle det som är bra i andra länder inte kunnatillämpas här?Staffan Sohlman: För större länder är vapenexporten ofta en del av utrikes-och allianspolitiken. Då är det lättare att sätta upp länder som är godkända,dvs. att ange vilka som är gröna och vilka som är röda. För har detinte varit naturligt.Vi vill upprätthålla goda förbindelser med en rad länder som vi kanske inteönskar exportera krigsmateriel till. Listor av den karaktären är enstigmatisering av vissa länder och skapar, skulle jag vilja säga, diplomatiskarisker.Kurt : Tillämpningen av sekretessreglerna vad avserkrigsmaterielexporten är väldigt sträng. ISP tillämpar dem också väldigtsträngt. Skulle inte en ökad öppenhet från ISP:s sida skapa mindremisstänksamhet hos allmänheten och kunna leda till ett större förtroende förkrigsmaterielexporten? Hur ser du på det?Staffan Sohlman: Vi försöker vara så öppna som möjligt. Vad som hämmar oss härär två typer av sekretess: dels utrikespolitisk sekretess - relationer tillfrämmande länder - dels kommersiell sekretess. Det är nog litet speciellt förden här industribranschen att information på ett tidigt stadium om avsiktenatt marknadsföra en produkt är ett mycket effektivt vapen för konkurrenternaom den kommer ut. Det är skälet till att vi skyddar sekretessen så gott vikan.Kurt : Vi som försöker delta i debatten om svenskkrigsmaterielexport känner ibland att det väl ändå måste upplevas som litetfrustrerande för ISP att se de många övertrampen i debatten utan attegentligen kunna gå in i den. är det väl så att den debatt sompågår skulle ha tjänat på att ISP varit litet aktivare när det gällermöjligheterna att meddela vissa saker. Jag måste medge att jag tycker att manborde kunna gå in där utan att det ställer till sekretessproblem. Jag tyckeratt ni ligger alldeles för stilla. Har ni över huvud taget övervägt en ändradpolicy i det här fallet?Staffan Sohlman: Vi känner oss bundna av sekretesslagen. Detta är inte enavvägningsfråga. Vi har ju jurister som bedömer. Vi får ständigt överklagandenpå våra utslag när det gäller sekretessbedömning och utlämnande av handling.Hittills har kammarrätten gjort samma bedömning som vi, så där tycker jag inteatt vi egentligen har så stor töjmån.Däremot tar jag åt mig vad gäller informationsaspekten. Du är inte den endesom tagit upp den. Vi har försökt att komma något framåt genom en rättutförlig årsredovisning som innehåller skildringar av regelsystem och vad vigör på olika sätt. Det är dock inte till fyllest. Vi avser att ta fram eninformationspolicy. Det hindrar inte att vi har att beakta sekretesslagen ochde hänsyn som vi enligt den skall ta.Kurt : I den promemoria som utskottet har fått från ISP stårdet, som du inledningsvis var inne på: Så länge en mottagande stat bedömer detsom meningsfullt att ha kvar ett system i sin försvarsmakt är det ocksårimligt för att stå kvar vid det åtagande som den ursprungligaleveransen implicerar.Tycker du att det verkligen är rimligt att en leverans av t.ex.luftvärnskanoner som ägde rum kan ligga till grund förleverans av ny materiel ?Staffan Sohlman: Jag vill inte kommentera ett enskilt ärende, men i generellatermer kan jag säga att när man väljer ett vapensystem så är det en långsiktiginvestering. Flygplanet , som konstruerades ochsom fortfarande flyger, bl.a. i , brukar anföras som ett exempel. Nuvill man ha service. Det innebär att det behövs reservdelar och service avolika karaktär.Ett fartyg konstrueras runt olika system. Om man bestämmer sig för att över enserie av år ta fram liknande fartyg - det normala är att inte konstrueraenstaka, unika, exemplar, för det här är en ren kostnadsfråga, och dettagäller såvitt jag förstår alla försvarsmakter - konstrueras ett helt system.Detta system kan innefatta eldledningssystem, luftvärnskanoner eller motorer.Det är då helt enkelt fråga om en framtagen konstruktion där man inte utanvidare eller utan betydande kostnader byter ett element. Det är intestandardiserat så. Luftvärnskanoner t.ex. ser annorlunda ut och ställer olikakrav på båtens konstruktion.Kurt : Du har kanske förståelse för att det är väldigt svårt fören bred allmänhet att kunna inse ett sådant här samband när det kanske går20 år mellan en tidigare leverans och en senare följdleverans.Staffan Sohlman: Självklart förstår jag det. Men för att jag skall kunnaförklara det i detalj måste vi gå in på en rad enskildheter i affärer som viinte kan gå in på, enligt min bedömning och enligt juristernas bedömning.Kurt : Du var inne på 1988. Som du säkertkommer ihåg var den mycket kritisk i sin bedömning av riktlinjerna förkrigsmaterielexport. Kommissionen redovisade också ett antal exempel där mantyckte att man kunde ifrågasätta överensstämmelsen mellan riktlinjerna ochbedömningarna i det enskilda fallet. Skall jag tolka det du har sagt i dininledning och delvis i de här svaren som jag nu har fått att du tycker attsituationen på det här området är väsentligt mycket bättre?Staffan Sohlman: Ja, det tror jag att jag kan säga. Anledningen till attMedborgarkommissionen tillsattes var ju ett antal affärer . Detvar ett sätt att möta en stark opinion. Vad har vi sett efter det? Vi harutredningar om krigsmaterielbegrepp, ytterligare utredningar och framför alltproposition 1991/92:174, som ju ger, tycker jag, en fast ram.Kurt : Kan man möjligen säga att t.ex. de riktlinjer som vi fick1993 har bidragit till att förbättra situationen? Menar du det?Staffan Sohlman: Ja, det menar jag. Som jag har försökt säga är detgränsdragningar, avvägningar, definitionsfrågor. Det är därför vi har ett råd.Det är därför som det är viktigt att ha rådet. Då vet vi att vi får depolitiska partiernas medverkan i den nödvändiga uttolkningen.Kurt : Ett par frågor till slut som gäller det som vi kallarpromemoria 1, från ISP. Vi har ju två stycken, en som är offentlig och en sominte är det. Det här gäller naturligtvis den offentliga. Jag tyckerpersonligen att det kanske hade varit önskvärt att vi hade fått en mersystematisk redovisning av praxisutvecklingen beträffande justföljdleveranserna. Men jag vill ändå tillstå att jag tycker att den i sittnuvarande skick är värdefull och att den för oss innebär en kompletterandeinformation när det gäller det konkreta arbetet med följdleveransärendena.Mot den här bakgrunden skulle jag ändå vilja be dig kommentera avsnitt b,rubricerat Icke entydiga situationer, på några punkter. Som jag ser det kanalla de reservationer som finns i texten faktiskt ge upphov till frågan om hurdet över huvud taget är möjligt att tala om en praxisutveckling, eftersom, jagciterar vad ni skrivit överst på s. 4: ?... inget ärende är det andra likt. ?Det står ju så i PM:et.Hur går ni då till väga för att fastställa praxis när inget ärende är detandra likt? Är ni, det är en kompletteringsfråga till den första, alltidmedvetna om när ny praxis lagts fast, eller konstaterar ni det först iefterhand?Staffan Sohlman: Man kan väl knappast besluta om praxis. Jag tycker att detligger i själva begreppet att det utvecklas över tiden. Det är i praktiken,tror jag, omöjligt att säga hur utvecklingen när det gällerföljdleveransbegreppet har varit. Det kan vara så att man i en föredragninghar sagt: Var vänlig beakta att vi har levererat liknande produkter tidigare.Det i sig skapar inte praxis, men det är ett argument. Det var det jagförsökte säga. Det är inte en regel att om någon säger att det är den typen avföljdleverans så går det igenom. Men i en föredragning kanske man säger: Dehar svenska luftvärnskanoner, men inte den modellen. Är det inte rimligt attde då får köpa den andra modellen också?Det är alltid fråga om en gråzon, där vi skall avgöra. Det finns ju ländersom det inte är något problem med: , det traditionella, neutrala Europaoch länder där man redan på förhand kan säga åt ett företag: Jag tror inte attdu kommer att få utförseltillstånd. Men det är i mellanskiktet som det här kanspela in.Låt oss säga att man får ett positivt förhandsbesked i det första fallet.Nästa gång en liknande situation kommer upp säger man: Som ni erinrar er hadevi en liknande situation. Vi kallade det för kompletteringsleverans. Varförskall vi behandla det här företaget annorlunda? Det är en konsekvens somskapar praxis över tiden.Det gör att det inte går att nagla fast en viss process med vilken praxisutvecklas. Jag tycker att din observation är korrekt, därför att praxisutvecklas från fall till fall, och de är unika. Även om det är samma antalluftvärnskanoner till ett land, så är det andra förhållanden i ett annat land.Det är en annan landbedömning. Men vi strävar efter konsekvens. Varför gör videt? Jo, därför att vi inte skall behandla svenska företag olika. Vi skallinte behandla andra länder olika om det är liknande förhållanden.Jag tror att jag stannar där. Jag tror inte att jag kan svara på annat sätt.Kurt : Det är möjligt, men jag vet inte om jag blev särskiltkunnigare av svaret på det här området. Man skriver att inget fall är detandra likt, och sedan skall man göra praxis av det. Men att ett enskilt falldå skulle kunna skapa ny praxis, du var inne litet på det, kan ju vara väldigtbekymmersamt. Det måste väl ändå finnas något slags systematik hos er, där detär fråga om flera fall med vissa likheter, som blir avgörande för om det blirpraxis. Det är väl ändå så det måste vara.Staffan Sohlman: Jag är ledsen om jag uttryckte mig oklart. Det var ungefärdet jag ville säga. När man har en föredragning i ser mantill att relevant historia när det gäller andra affärer tas fram. Sedan skalldet vägas in och ledamöterna ta ställning. Där kan det unika i varje fall geutslag.