bet · GK01KU9 · 1997-05-15 00:00:00 — Ett underlag skall vidare tas fram som belysermedborgarkontorens möjligheter att genom sektorsövergripande arbetssätt bidratill det utvecklingsarbete som pågår i storstadsregionerna inom ramen försärskilda insatser i invandrartäta bostadsområden.I arbetsgruppens uppdrag ingår vidare att initiera studier och diskussionersom blickar framåt när det gäller kontaktformer och informationsstrategiersamt sprida information och erfarenheter från utvecklingsarbetet. Ledamöteroch experter är företrädare för , statliga myndigheter,kommuner, landsting samt universitet och högskolor.KostnaderRegeringen framhåller att i den mån försöksverksamheten medför ökade kostnaderbör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna ochmyndigheterna.Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder tillkostnadsökningar som inte motsvaras av minst lika stora besparingar liggerliksom för den nuvarande försöksverksamheten på de avtalsslutande parterna.Regeringen påpekar att det saknas uppskattningar av derationaliseringsvinster som kan erhållas genom sambruk och att det är en av defrågor som bör tas upp i den fortsatta utvärderingen av försöksverksamheten.MotionerInrättande av medborgarkontorI tre motioner från allmänna motionstiden begärs tillkännagivanden ombehovet av medborgarkontor.I motion 1996/97:K537 av och (båda s) ansermotionärerna att en översyn bör göras av möjligheten att inrätta s.k.medborgarkontor, och i motion 1996/97:K603 av m.fl. (kd)yrkande 5 anser motionärerna att integrerade medborgarkontor bör utvecklas. Deanser att ett reformarbete bör inledas som går ut på att finna former för hurstatlig och verksamhet kan integreras vid medborgarkontoren och attdärmed medborgarnas myndighetskontakter underlättas.Ett liknande tillkännagivande begärs i motion 1996/97:K403 av () yrkande 4. Motionären beskriver ett medborgarkontor som en lokaldär man kan få information och service i olika samhällsfrågor.Medborgarkontoret bör förutom konsumentupplysning kunna erbjuda enklasamhällsbeslut samt politisk information, juridisk hjälp samt kultur- ochmiljöinformation. Den nu pågående utbyggnaden av medborgarkontor går enligtmotionären alldeles för långsamt och bör därför med alla till buds ståendemedel påskyndas med det övergripande målet att kontoren skall bli?medborgarkontor? och inte ?myndighetskontor?.I två av de motioner som väckts med anledning av propositionen läggs allmännasynpunkter på utformningen av den fortsatta försöksverksamheten.I motion 1996/97:K31 av m.fl. (v) yrkande 1 begärmotionärerna ett tillkännagivande om behovet av medborgarperspektiv somgrundval för medborgarkontorsverksamheten. Motionärerna anför att mångamedborgare är beroende av hjälp för att kunna orientera sig om vart de, om ettärende inte kan avgöras vid , skall vända sig och att mångamänniskor är otillräckligt orienterade om strukturen på myndighetssystemet ochdärigenom har svårt att göra sina intressen och rättigheter gällande. Som ettexempel på information som bör kunna ges vid medborgarkontoren nämns reglerför överklagande i ett ärende.I samma motion yrkande 2 anser motionärerna att regeringen skall lägga framförslag om försöksverksamhet med medborgarkontor efterfunktionsfördelningsprincipen i ett antal kommuner. Motionärerna hänvisar härtill att flera av de medborgarkontor som redan finns har organiserats efter en?funktionsfördelningsmodell?, där olika åtgärdsnivåer inom myndigheter ochkommunala verksamheter preciseras. Där genomförs en analys avarbetsuppgifterna inom organisationen med hjälp av en fördelningsnyckel däråtta nivåer ringats in, nämligen 1) Information/Upplysningar/Generellsamhällsinformation, 2) Vägledning/Rådgivning, 3) Administrativaförberedelser, 4) Rutinmässig och regelstyrd handläggning och beslut, 5)Utredningsuppgifter, 6) Värderande handläggning och beslut, 7) Arbetsledningoch 8) Politisk ledning och styrning. Motionärerna anför att ett integreratmedborgarkontor enligt Svenska kommunförbundets arbetsgrupp förmedborgarkontor skulle vara en serviceenhet som på uppdrag av kommunalanämnder, statliga myndigheter, försäkringskassa eller andra huvudmän handharärenden som ryms inom de fyra första nivåerna inom funktionsfördelningen. Deanser att en konsekvent funktionsanalys för hela myndighetsspektrumet välharmonierar med det medborgarperspektiv som de vill lägga till grund för heladet fortsatta arbetet med medborgarkontorstanken. I förberedelserna för en mergenomgripande reform på området bör enligt motionärerna ingå utarbetande av enrelevant generalistutbildning för handläggare vid medborgarkontoren.Liknande tankar förs fram i motion 1996/97:K30 av m.fl. (kd).I motionens yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att under försöksperiodenett antal försökskommuner bör ges möjlighet att inrätta mellan stat och kommunintegrerade medborgarkontor som har funktionsfördelaren som grund. I sammamotion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om en samordnad bedömning avmedborgarnas behov av och krav på tillgänglig, medborgarinriktad informationoch service samt om hur denna information och service skall utformas.Motionärerna anför att inriktningen bör vara dels att så långt det över huvudtaget är möjligt kunna lämna service över disk, dels att kunna geografisktlokalisera servicen så nära medborgarna som möjligt och dels att därmed kunnanedbringa kostnaderna som den offentliga sektorns service tillmedborgarna förbättras. Genom att regeringens förslag enligt motionärerna intebygger på en funktionsfördelningsanalys utan avser ett antal ärendetyper somtill sin natur sällan eller aldrig är av annan art än just rutinmässig ochregelstyrd handläggning och beslut kommer den nya lagen inte att ge möjlighettill den effektivering och rationalisering av hela den offentliga sektornsservice som de kommunala medborgarkontoren enligt motionärerna indikerar.Verksamhetsintegration är enligt motionärerna en rimlig lösning på konfliktenmellan kraven på tillgänglighet och behövliga ekonomiska resurser men harhittills på grund av problem med kunskapsöverföring, styrningsfrågor m.m. integenomförts i någon större skala. Vad som saknas är enligt motionärerna ensamordnad bedömning av medborgarens behov och krav på tillgänglighet ochutformning av medborgarinriktad information och service, och en sådansamordnad bedömning kan endast möjliggöras om en bred, nationellförsöksverksamhet med integrerade medborgarkontor genomförs.I motionens yrkande 3 begärs också - utan närmare argumentation - etttillkännagivande om att IT-strategier för integrerade medborgarkontor börutvecklas.IntegritetsfrågorI motion 1996/97:K29 av m.fl. (m) begärs tillkännagivanden ombehovet av att under försöksverksamhetens gång uppmärksamt följa hur bl.a. denenskildes integritetsskydd tillgodoses (yrkande 2) och om behovet avskyndsamma åtgärder mot negativa konsekvenser för den enskildesintegritetsskydd till följd av försöksverksamhetens utvidgning (yrkande 3).Motionärerna framhåller att det inte helt kan bortses från att den enskildesintegritetsskydd riskerar att försvagas när en och samma handläggare anförtrosförvaltningsuppgifter från verksamheter mellan vilka sekretess kan gälla ochdär självständiga bedömningar skall göras av handläggaren. Regeringen anserenligt motionärerna att integritetsskyddet tillgodoses genom att samtjänst somomfattar myndighetsutövning begränsas till vissa utvaldaförvaltningsuppgifter. I övrigt överlåts till de ansvariga myndigheterna somkan komma att ingå i samtjänsten att avgöra vilken av flera till buds ståendetekniska metoder som skall tillämpas för att begränsa en handläggaresterminalåtkomst så att han eller hon inte får tillgång till andrapersonuppgifter än sådana som behövs för att utföra arbetsuppgiften.Motionärerna utgår från att regeringen - om det visar sig att den enskildesintegritetsskydd inte respekteras - skyndsamt kommer att åtgärda sådananegativa konsekvenser som uppstått till följd av försöksverksamhetensutvidgning. Uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten i denna del börsåledes inte avvaktas utan i stället bedrivas löpande under helaförsöksperioden.KostnadernaI motion 1996/97:K29 av m.fl. (m) begärs vidare tillkännagivandeom behovet av kontinuerlig uppföljning av kostnaderna och möjligheten tillsamordningsvinster i den fortsatta verksamheten (yrkande 4). Motionärernaanför att med hänsyn till det samhällsekonomiska läget tar regeringen för lättpå behovet av en mer omfattande kostnadsberäkning av den fortsattaförsöksverksamheten, och som regeringen själv framhåller skall inteförsöksverksamhetens möjligheter till besparingar och samordningsvinsteröverdrivas. Ett sådant konstaterande borde rimligen ha föranlett regeringenatt närmare överväga och analysera den utvidgade försöksverksamhetens framtidafinansiering och möjlighet till faktiska samordningsvinster. En samladutvärdering av verksamheten aviseras till . Av statsfinansiellaskäl är det enligt motionärerna högst angeläget att kostnader och möjlighetentill samordningsvinster i den fortsatta verksamheten blir föremål förkontinuerlig uppföljning.BakgrundI det utredningsbetänkande som närmast ligger till grund för propositionen,betänkande Myndighetsutövning vid medborgarkontor (SOU1995:61), görs en analys av frågor om funktionsfördelning ochförvaltningsorganisation (s. 105 f.). Inledningsvis anför utredningen att treformer av funktionsfördelning kan sägas prägla förvaltningsorganisationensuppbyggnad, nämligen saklig, lokal och vertikal. Den sakligafunktionsfördelningen bygger på att man av praktiska skäl måste fördelaarbetsuppgifterna på olika organ, eftersom förvaltningsverksamheten omfattararbetsuppgifter av de mest skiftande slag. Den lokala funktionsfördelningendelar upp en verksamhetsgren i olika geografiska arbetsområden. Den vertikalafunktionsfördelningen bygger upp verksamheten inom en förvaltningsgren så attcentrala myndigheter är överordnade i förhållande till regionala myndigheteroch de sistnämnda överordnade i förhållande till lokala.Under rubriken funktionsfördelning belyses de fördelar som kannås om man fördelar om funktionerna så att verksamheten blirsektorövergripande. I ett annat avsnitt anförs att ett sätt att göraförvaltningen effektivare är att sortera dess funktioner. Utredningen påpekaratt den offentliga verksamheten, dess tjänste- och serviceutbud ochärendehandläggning består av en mängd arbetsuppgifter, från mycketkvalificerat beslutsfattande till enkelt faktiskt handlande som att lämna uten broschyr eller något liknande. Dessa arbetsuppgifter som hasom hand av en och samma tjänsteman kan definieras närmare med hänsyn till sinfunktion och sedan delas in i ett antal funktionsnivåer. Resultatet av ensådan generell definitionsprocess kallas för ?funktionsfördelare?.Funktionsfördelaren kan man sedan använda sig av för att sortera verksamhetenhos en bestämd myndighet.Utredningen hänvisar vidare till att man i det danska s.k. ROSA-projektetarbetar med en funktionsindelning i åtta nivåer och att verksamheten enligtROSA-projektets modell med utgångspunkt i en s.k. funktionsfördelning kandelas in i följande åtta nivåer.1. Receptionsuppgifter- utlämning av material- allmän information2. Informationsuppgifter- vägledning och hänvisning3. Fackvägledningsuppgifter- hänvisningar per post och telefon- val mellan olika regelverk4. Lag- och regeluppgifter- enklare ärendebehandling- expeditionsgöromål5. Utredningsuppgifter- rådgivning om möjligheter- regeltolkning6. Specialistuppgifter- tyngre och komplicerade ärenden- ärenden som kräver särskild kompetens7. Ledningsuppgifter- samordning, kontroll och förvaltningsutveckling8. Politiska uppgifter- presidieuppgifter- mål och ramarI traditionell svensk offentlig verksamhet ingår som inledningsvis antytts istort sett samtliga nu beskrivna funktionsnivåer - med undantag för nivåerna 7och 8 - i en specialisthandläggares arbetsuppgifter. Det innebär t.ex. att enspecialist inte bara sysslar med kvalificerad ärendehandläggning ochbeslutsfattande (nivåerna 4-6) utan även med rena receptionsuppgifter som attge allmän information och enklare rådgivning och lämna ut broschyrer,blanketter och annat material, liksom att hjälpa till med att fylla i olikaansökningar m.m. (nivåerna 1-3).När det gäller förvaltningsorganisationen finns det enligt utredningen ettintresse av att utnyttja tillgängliga personresurser gemensamt för olikaverksamhetsgrenar både ur ekonomisk synpunkt och för att ta till varakompetens. Att kunna tillgodose de nu nämnda intressena förutsätter att mangår ganska långt ner i förvaltningsorganisationens funktioner. Det innebär attmerparten av arbetsuppgifterna i ett medborgarkontor hör till någon avnivåerna 1-3. Det är alltså fråga om uppgifter som inte innefattarmyndighetsutövning eller ens utförs ?vid? Men även sådanenklare ärendebehandling inom olika verksamhetsgrenar på handläggarnivå(nivå 4) är arbetsuppgifter som kan utföras av personal utanspecialistutbildning. Sådana ärenden innebär emellertid attsjälvständiga bedömningar måste göras av tjänstemannen. Det är här fråga omärenden som kan innefatta myndighetsutövning eller i vart fall utförs ?vid?myndighetsutövning.Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93) har haft iuppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följandeuppgifter för statliga myndigheter eller andra organ- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning avstatlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till deuppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar iden statliga förvaltningen bör bedrivas.Kommissionen har avgivit sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU1997:57).Under rubriken organisering diskuteras i betänkandet formernaför den offentliga förvaltningen. I ett avsnitt om avsektorisering hänvisastill att när den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och 1970-talenhärskade ett uttalat sektortänkande och att starka sektorsmyndigheter byggdesupp och att samma tendenser gjorde sig gällande i kommunerna. Under 1980-taletslog stämningen om. Arbetet med att avsektorisera inriktades främst på denstatliga länsförvaltningen och den kommunala nämndorganisationen.Avsektorisering är enligt kommissionen ett sätt att tillgodose samverkansbehovinternt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske genom att uppgifterdelegeras till kommunala nivåer eller genom att den statliga regionalaförvaltningen mer än förs samman till länsstyrelserna. Kommissionenuttalar också följande.Samverkan i förvaltningen ses ofta i ett myndighetsperspektiv. För sådanaförvaltningar som har breda kontaktytor mot allmänheten bör emellertidmedborgarperspektivet vara styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheternabör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligtär integrerad på den lokala nivån. Med modern informationsteknik, somövervinner avstånd och rum, ges förutsättningar för detta i ?virtuellaorganisationer?.I ett antal kommuner har man prövat så kallade medborgarkontor med uppdragfrån flera myndigheter och förvaltningar - statliga och kommunala - attansvara för vissa tjänster, såsom utbetalningar, mottagande av inbetalningar,information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt positiv, anserkommissionen att försöken bör fortsätta. Den snabba utvecklingen avinformationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat.I betänkandet diskuteras vidare behovet av utbildning för statstjänst och hurdetta behov skall tillgodoses.Utskottets bedömningRegeringen har lagt fram ett förslag om bättre möjligheter att samverka vidmedborgarkontor. Motionerna 1996/97:K403 yrkande 4, 1996/97:K537 och1996/97:K603 yrkande 5 får härigenom enligt utskottets uppfattning ansestillgodosedda.Med stöd av lag om försöksverksamhet kan en kommun för en statligmyndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting åta sig vissauppgifter såsom service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag.Andra former av samverkan som inte regleras i försökslagen kan röra sig omsamordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativservice.Regeringens nu lagda förslag innebär att möjligheterna tillförsöksverksamhet utvidgas till att omfatta även viss myndighetsutövning ochvissa uppgifter som kräver tillgång till personregister. De principer somtjänat till ledning vid urvalet av uppgifter - att det skall vara fråga omfrekventa och okomplicerade ärenden, att myndighetsutövningen bara skall gällabeslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde, att utrymmet förhandläggaren att göra självständiga bedömningar skall vara begränsat och atthandläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad - harredovisats närmare ovan. Principerna är enligt utskottets mening väl lämpadeatt läggas till grund för försöksverksamheten.Det lagda förslaget har motionsvis kritiserats för att präglas av hänsyn mertill myndigheternas intressen än till medborgarnas. En respekt föransvarsfördelningen inom offentlig verksamhet är dock enligt utskottetsuppfattning till gagn för de enskilda medborgarna, och viss varsamhet kandärför vara befogad vid utformningen av den fortsatta försöksverksamheten.I den utvärdering och det fortsatta utvecklingsarbete som regeringenredovisar kommer möjligheterna till ytterligare utvidgning att aktualiseras.Som exempel på frågor som bör uppmärksammas särskilt under utvärderingen nämnsinrättande av s.k. integrerade medborgarkontor och hur information i ökadutsträckning kan göras elektroniskt tillgänglig för alla. Regeringen har ocksåsärskilt angivit att myndigheter, kommuner och landsting som deltar i försöketunder försöksperioden kommer att ges tillfälle att väcka frågor om ytterligareförvaltningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva inom ramen förförsöksverksamheten, och regeringen kan därefter komma att lägga fram förslagtill utvidgning av försöksverksamheten.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:K30 yrkandena 1-3 och1996/97:K31 yrkandena 1 och 2.Regeringen har i propositionen uttalat dels att hanteringen av sekretessfrågorerfarenhetsmässigt är komplicerad, dels att det inte finns skäl att befara attden enskildes integritetsskydd försämras. Regeringen betonar att frågan måsteuppmärksammas fortlöpande under försökets gång och nämner frågor om integritetoch rättssäkerhet bland dem som under utvärderingen måste ägnas särskilduppmärksamhet.Med dessa uttalanden i propositionen anser utskottet sig kunna utgå från attregeringen, om behovet visar sig, kommer att vidta erforderliga åtgärder föratt skydda den enskildes integritet. Utskottet avstyrker därmed motion1996/97:K29 yrkandena 2 och 3.Regeringen framhåller vidare att i den mån försöksverksamheten medför ökadekostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inomkommunerna och myndigheterna men att ett syfte med medborgarkontoren är att desamverkande myndigheterna skall kunna göra samordningsvinster genom atteffektivare ta till vara personal, lokaler och utrustning. Frågan omrationaliseringsvinster skall tas upp i den fortsatta utvärderingen avförsöksverksamheten.Kostnadsfrågorna är således uppmärksammade, och utskottet anser inte attnågot tillkännagivande behövs med anledning av motion 1996/97:K29 yrkande 4.Medverkande organPropositionenFörslaget ger en kommun, ett landsting och en allmän försäkringskassa detuttryckliga lagstöd som behövs för att de skall få delta i en utvidgadverksamhet. Avsikten är inte att tillåta mer än en kommun eller en allmänförsäkringskassa att delta i en gemensam samtjänst.Något utrymme för att låta två kommuner eller landsting eller tvåförsäkringskassor samverka i en samtjänst föreslås således inte. Det är enligtregeringen i och för sig tänkbart att det på någon ort kan finnas ett behov aven sådan samverkan, t.ex. i anslutning till en kommungräns. Ett liknande behovkan kanske även uppstå i försäkringskassornas verksamheter. En sådanutvidgning har emellertid inte föreslagits av utredningen. Den har inte hellertidigare aktualiserats i samband med tillkomsten av försökslag. Enutvidgning i denna riktning bör därför enligt regeringen inte göras i dettaskede av försöksverksamheten.I författningskommentaren framhålls att bestämmelsen ger utrymme för attetablera en samtjänst mellan två eller flera statliga myndigheter, ellermellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa,eller mellan en statlig myndighet och ett landsting. Det ställs således intenågot krav på att både statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och enkommun ingår i samtjänsten. Det är fullt tillräckligt att tvåmyndigheter samverkar. Det blir däremot inte möjligt för en kommun eller ettlandsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifter för en annan kommuneller ett landsting. Här ges således inte något undantag för att få utföraförvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanför kompetensramenenligt kommunallagen.MotionerI motion 1996/97:K31 av m.fl. (v) yrkande 3 begärs attriksdagen skall besluta att även flera allmänna försäkringskassor, kommuneroch landsting skall få ingå samtjänstavtal. Enligt motionärerna innebär detatt ett medborgarkontor bara får ge service till den medborgare som bor i denkommun vari kontoret är beläget, vilket medför nackdelar för personer som bori en kommun men arbetar i en annan. Medborgarkontor skulle enligt motionärernakunna inrättas på vissa platser där människor ofta passerar, såsom på centralatrafikpunkter i storstadsområden.Liknande synpunkter framförs i motion 1996/97:K30 av m.fl.(kd). I motionens yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att underförsöksperioden samtjänstavtal mellan två eller flera kommuner och två ellerflera allmänna försäkringskassor bör prövas.Utskottets bedömningI propositionen påpekar regeringen att det enligt förslaget inte blir möjligtför en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifterför en annan kommun eller ett landsting och således inte ges något undantagför att få utföra förvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanförkompetensramen enligt kommunallagen. Regeringen påpekar också att det kanfinnas ett behov av att låta två kommuner eller landsting samverka i ensamtjänst och att ett liknande behov kanske kan uppstå även iförsäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har emellertid inteföreslagits av utredningen och inte heller tidigare aktualiserats i sambandmed tillkomsten av försökslag. En utvidgning i denna riktning bördärför enligt regeringen inte göras i detta skede av försöksverksamheten.Utskottet delar regeringens uppfattning att en utvidgning avförsöksverksamheten som innebär att flera kommuner, landsting ellerförsäkringskassor kan samverka i samma samtjänst inte bör göras i detta skedeutan sedvanlig beredning. Utskottet utgår från att frågan beaktas i detfortsatta arbetet.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:K30 yrkande 4 och1996/97:K31 yrkande 3.Vissa särskilda förvaltningsuppgifterAnstånd med att ge in självdeklarationPropositionenDe förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som regeringenföreslår skall ingå i den utvidgade försöksverksamheten är, som framgår ovan,dels sådana som ankommer på en statlig myndighet eller en allmänförsäkringskassa, dels sådana som ankommer på en myndighet.De uppgifter som ankommer på statliga myndigheter och försäkringskassor ochsom skall kunna utföras på medborgarkontor finns, som också framgår ovan, inomsocialförsäkringsområdet, skatteområdet och arbetsmarknadsområdet. Uppgifternapå skatteområdet avser bl.a. att i enklare fall medge anstånd med att ge insjälvdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklarationoch kontrolluppgifter.Regeringen påpekar i propositionen att avstyrkt förslagetoch anfört att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljandegranskningsverksamheten.