bet · GK01KU22 · 1997-05-21 00:00:00 — I detta betänkande behandlas talmanskonferensens skrivelse 1996/97:TK1 medöverlämnande av revisionsutrednings förslag om extern revision avRegeringskansliet jämte inkomna remissyttranden. Tre följdmotioner haravgetts.Utskottet har i huvudsak ställt sig bakom utredningens förslag. Dettainnebär att skall bli föremål för extern revision avRiksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med hjälp avauktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligtupphandlingsförfarande. bör lämna sin årsredovisning tillRiksdagens revisorer som den lämnas till regeringen.Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas avRiksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutetöverlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder somrevisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i likhet med annan återrapportering av denna karaktär. I en reservation(v och mp) föreslås att revisionen av skall avslutas genomatt revisionsberättelsen överlämnas till och blir föremål försedvanlig ärendebehandling.FörslagetFör bedömning och beslut har talmanskonferensen överlämnatRiksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av Regeringskanslietjämte inkomna remissyttranden. Utredningen har föreslagit att riksdagen1. antar utredningens förslag till lag om revision av ,2. godkänner utredningens riktlinjer för extern revision av Regeringskan-sliet. 1996/97:K36 av m.fl. (v), vari yrkas att beslutar att2 § lagen om revision av skall ges följande lydelse:?Riksdagens revisorer skall granska årsredovisning ochunderliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande avde särskilda bestämmelser som kan gälla för verksamheten. revisorerskall avge berättelse till över revisionen avRegeringskansliet. Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen avrevisorernas granskning. ?1996/97:K37 av (), vari yrkas att beslutar attRiksdagens revisorer med egen skrivelse skall överlämna revisionsberättelseoch protokollsanteckning till riksdagen.1996/97:K38 av Per m.fl. (s), vari yrkas att medavslag på skrivelsen begär nytt förslag berett i enlighet med vad i motionenanförts. BakgrundÄrendets bakgrundFrågan om revisionen inom aktualiserades i samband medberedningen av proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. I ettremissyttrande över den utredning som låg till grund för propositionen hadeSvea hovrätt anfört att formerna för revision av regeringens egen verksamhetborde ses över och att frågan borde övervägas i samband med arbetemed saken. tog i sitt granskningsarbete uppfrågan om revisionen i (1995/96:KU30 s. 24). Utskottet ansågatt det var otillfredsställande att inte är föremål för enlöpande extern revision. Utskottet hade inhämtat att man inomRegeringskansliet uppmärksammade frågan, som också tagits upp av Riksdagensrevisionsutredning. Utskottet förutsatte att det översynsarbete som pågickskulle leda fram till att granskades av externa revisorer. Iproposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten framhölls att regeringen intehade någon annan uppfattning i frågan om revision av än Sveahovrätt, Lagrådet och , och att regeringens avsikt varatt vidta åtgärder med sådan innebörd att även skulle kommaatt granskas av externa revisorer. I betänkande medanledning av propositionen (bet. 1996/97: KU3) hänvisades till att Riksdagensrevisionsutredning enligt uppgift avsåg att med förtur ta upp frågan omRegeringskansliets externa revision. Utskottet tillstyrkte propositionensförslag i övrigt vad avser redovisning och revision.Begreppen extern och intern revisionExtern revision utförs av utomstående revisorer, medan intern revision utförsav personer inom organisationen, vanligen direkt under högsta ledningen.Den externa revisionen har till uppgift att på huvudmannens/ägarens vägnargranska årsredovisning, räkenskaper och ledningens förvaltning. Huvudmannenengagerar utomstående revisorer, vilka rapporterar till huvudmannen. I sambandmed att ledningen avlämnar en årsredovisning till huvudmannen avrapporterasrevisionen i en revisionsberättelse, som bl.a. innehåller ett uttalande omårsredovisningen.Den interna revisionen arbetar på ledningens uppdrag och är ledningensinstrument för att granska effektivitet och säkerhet i verksamheten. Bl.a.bedöms den interna kontrollen. Den externa revisionen kan i varierandeutsträckning förlita sig på resultatet från internrevisionen. Enligtrekommendationerna från Föreningen () skallexternrevisorn vid bedömningen av internrevisionen lägga särskild vikt vid omdenna fungerar som ett självständigt organ eller inte.ÅrsredovisningI samband med den nya budgetprocessen har det skett en utveckling motsuccessivt ökad resultatstyrning i kombination med krav på noggrannresultatredovisning. Begreppet redovisningsrevision har ersatts med begreppetårlig revision. Den årliga revisionen omfattar granskning av redovisning(inklusive resultatredovisning) och förvaltning.Enligt 5 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m.skall myndigheterna lämna en årsredovisning tillregeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningenskall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,anslagsredovisning, finansieringsanalys samt noter. Myndigheternasårsredovisning skall även innehålla en sammanställning över väsentligauppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning.Årsredovisningen skall enligt 7 § upprättas på ett överskådligt sätt och ienlighet med god revisionssed. Årsredovisningshandlingarna skall upprättas somen helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt avkostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Samma principer förvärdering, klassificering och indelning av de olika posterna iårsredovisningen skall konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ettannat.Beträffande resultatredovisningen föreskrivs i 10 § att myndigheten skallredovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och ienlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett iregleringsbrev eller i något annat beslut.I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 12 § redovisa utfallet av deanslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten disponerarenligt regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Utfallet skall ställas mottilldelade eller fördelade belopp per anslag eller anslagspost respektiveberäknade belopp per inkomsttitel. Avvikelser skall analyseras.Finansieringsanalysen skall enligt 13 § visa myndighetens betalningarfördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfereringar.Revisionen inom RegeringskanslietRevisionen inom är reglerad påföljande sätt. Enligt 11 § förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet finns i Statsrådsberedningen Regeringskanslietsrevisionskontor. skall enligt 45 § tillämpa deekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter underregeringen, om regeringen inte beslutar något annat. skalldock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen om myndighetersårsredovisning m.m. Enligt 62 § instruktionen för utföra internrevision av all verksamhetinom , kommittéväsendet och utrikesrepresentationen.Internrevisionen skall enligt 63 § granska hur ekonomisk redovisning sköts ochhur intern kontroll fungerar. Internrevisionen skall bedrivas i enlighet medgod sed på området. Chefen för skall enligt 64 § besluta omrevisionsplan för internrevisionen och planen skall grundas på en analys avrisken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Chefen förrevisionskontoret skall vidare till chefen för redovisa hurden ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar,och chefen för skall fatta beslut om åtgärder med anledningav revisionen (65 §).Riksdagens revisionsutrednings promemoria Extern revision av RegeringskanslietI promemoria sägs att det är nödvändigt med externrevision av . Den externa revisionen bör omfattaStatsrådsberedningen, departementen, utrikesrepresentationen,och kommittéerna, dvs. sammagranskningsobjekt som internrevisionen har inom Regeringskansliet.Utredningen föreslår att revisorer skall svara för den externarevisionen av . Utredningen framhåller att regeringen äransvarig inför , och att det därför är naturligt attriksdagen/organ svarar för den externa revisionen. Att utföraextern revision av ligger helt i linje med dekontrollfunktioner har enligt regeringsformen. Utredningen hänvisarvisserligen till att revisorer har till uppgift att granska denstatliga verksamheten men att en begränsning ligger i att regeringensadministrativa praxis enligt instruktionen (1987:518) för revisorerär undantagen från revisorernas granskning. Detta undantag i instruktionen harsin grund i ett uttalande av grundlagberedningen att regeringensadministrativa praxis i fortsättningen borde granskas enbart av KU.Utredningen konstaterar emellertid att den nya uppgiften att utföra externrevision av inte skulle vara oförenlig med Riksdagensrevisorers instruktion. Utredningen avser för övrigt att i sitt fortsattaarbete se över instruktionen. Enligt utredningens uppfattning är det ennaturlig ordning att revisorer tar ställning tillRegeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning medan KUbedömer regeringens administrativa praxis. Utredningen konstaterar också attde nya arbetsuppgifterna innebär en löpande kontakt med olika revisionsfrågor,bl.a. kontakter med revisionsbyrå och bedömning av förhållanden som framkommitvid revisionen, vilket är normala uppgifter inom revisorers kansli.Det är därför enligt utredningen rimligt från kontrollsynpunkt och lämpligtfrån arbetssynpunkt att revisorer får svara för externrevisionen avRegeringskansliet. Ett ansvar för löpande revisionsuppgifter hör enligtutredningen inte naturligen till KU:s uppgifter.De riktlinjer för extern revision av som utredningenföreslår innebär följande: Utredningen förutsätter att granskningen skallutföras med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsföretag liksom vid denexternrevision av den inre riksdagsförvaltningen som sker i dag.Externrevisionen skall innebära granskning av Regeringskanslietsårsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma omräkenskaperna är rättvisande. bör lämna sin årsredovisningtill revisorer som den lämnas till regeringen, dvs.senast den 1 mars. Revisionsbyrån bör avrapportera sitt uppdrag tillRiksdagens revisorer i form av revisionsberättelse och eventuella andradokument som utvisar granskningens omfattning. revisorer behandlarärendet och fattar beslut med anledning avrevisionsberättelsen. revisorer bör tillställa Regeringskanslietkopia av revisionsberättelsen samt protokollsanteckning över revisorernasbeslut med anledning av revisionsberättelsen.Utredningen uppskattar att kostnaderna för att anlita en revisionsbyrå bordeligga på mellan 0,5 och 1 miljon kronor.Beredningen av ärendetBakgrundEnligt riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.8.2 får talmanskonferensenväcka förslag hos i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande.Talmanskonferensen kan vidare i annat fall framlägga förslag för ifråga som gäller eller dess organ, om förslaget grundar sig påutredning som talmanskonferensen har tillsatt på uppdrag.Riksdagens revisionsutredning överlämnade promemorian Externrevision av till talmanskonferensen. Utredningens förslagremitterades till revisorer, , ,, vid ochFöreningen (). Yttranden har inkommit från allaremissinstanser utom universitets juridiska fakultet.Talmanskonferensen har överlämnat utredningspromemorian jämte remissvaren tillriksdagen.MotionenPer m.fl. (s, fp) har i motion K38 hemställt att medavslag på skrivelsen begär ett nytt förslag som beretts på ett bättre sätt.Det är enligt motionärerna nödvändigt att de förslag som presenteras äröverblickbara och färdiga för beslut. Eftersom talmanskonferensen överlämnatutredningens förslag måste det innebära att konferensen står bakom förslaget.Någon relevant behandling av remissvaren i den meningen att synpunkterna vägtsmot utredningsförslaget tycks emellertid inte ha gjorts. Om en sådan avvägninggjorts innebär överlämnandet av förslaget att talmanskonferensen inte anseratt de inkomna remissvaren bör föranleda någon åtgärd. Remissvaren geremellertid vid handen att utredningsförslaget inte utan vidare kan godtas. Detgäller exempelvis frågor om utförandet av revisionsarbetet, sekretessen ochinnebörden av olika begrepp. bör se över hur skrivelser av dettaslag skall beredas och pröva formerna för en sådan beredning.Utskottets bedömningUtskottet delar motionärernas uppfattning att de förslag som lämnas tillriksdagen för beslut bör vara tydliga och väl beredda. Skrivelsen somöverlämnats från talmanskonferensen innehåller inte något färdigbearbetatförslag utan består av ett utredningsförslag jämte remissyttranden, vilketinnebär att det inte är ett entydigt förslag som ligger till grund förriksdagsbehandlingen. Detta försvårar utnyttjandet av motionsrätten och tyngerutskottsbehandlingen på ett sätt som inte kan anses vara förutsatt när detgäller förslagsrätten i riksdagen.Utskottet anser emellertid att det är angeläget att frågan om revision avRegeringskansliet kommer till ett avgörande och vill därför inte nu avslåtalmanskonferensens skrivelse. Utskottet, som förutsätter att vad utskottetanfört ovan kommer att beaktas inför framtida förslag till ,avstyrker motionsyrkandet.Revisionens avslutandeUtredningsförslagetEnligt utredningen skall revisorer behandla ärendet och fatta beslut med anledning av revisionsberättelsen. Någonfortsättning föreslås inte, annat än att skall tillställasen kopia av revisionsberättelsen m.m. Utredningen pekar dock på att Riksdagensrevisorer vid behov kan vända sig till . Enligt 15 § instruktionenför revisorer skall nämligen revisorerna hos göra deframställningar som de finner befogade med anledning av vad som uppmärksammatsvid granskningen.RemissyttrandenaSvea hovrätt anser att lösningen framstår som defensiv och svag när dethandlar om en viktig demokratisk kontrollfuktion, och hänvisar till attRiksdagens revisorer ju redovisar sin årliga granskning av tillriksdagen. ställer också frågan om vilket utskott som skallbereda revisionsärendet inför beslut. Hovrätten anser att KU bör fåen funktion vid den externa revisionen av . Hovrätten ser dennya revisionella granskningsuppgiften som närbesläktad medkonstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning.Riksdagens revisorer konstaterar att revisorer enligt en särskildlag skall avge berättelse till över revisionen av ochRiksbankens Jubileumsfond, men att motsvarande bestämmelser om avlämnande avrevisionsberättelser inte finns beträffande revisionen av den inreriksdagsförvaltningen och av ombudsmän. Revisorerna vill emellertidpeka på att revisorerna i sin årliga verksamhetsberättelse redovisarresultatet av såväl den effektivitetsinriktade som denredovisningsrevisionellt inriktade granskningen, och att dennaverksamhetsberättelse överlämnas till som en skrivelse som bereds avfinansutskottet. Det är därför enligt revisorerna möjligt för enskildariksdagsledamöter att väcka motioner även avseende granskningen avriksdagsförvaltningen och ombudsmän. Revisorerna, som utgår frånatt verksamhetsberättelsen enligt den nya instruktionen för Riksdagensrevisorer kommer att integreras i årsredovisningen, anser att tidpunkten föravlämnande av årsredovisning till bör ändras till senast den 1 aprilså att även resultatet av den redovisningsrevisionellt inriktade granskningenav riksdagsområdet och sedermera eventuellt också för detgångna året skall kunna redovisas för riksdagen.MotionernaI motionerna K36 av m.fl. (v) och K37 av ()begärs att externrevisionen skall avslutas med att en skrivelse frånRiksdagens revisorer överlämnas till för sedvanlig ärendehanteringmed motionsrätt, utskottsbehandling och riksdagsbeslut. Motionärerna pekar påatt den demokratiska kontrollfunktion som externrevisionen avRegeringskansliet innebär är så viktig att den i likhet med den årligagranskningen av bör redovisas för riksdagen.Utskottets bedömningFör både och gäller enligt lagen(1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. attexternrevisionsberättelsen behandlas i , medan revisionsberättelsenför JO och RFK stannar hos revisorer. Ett skäl för denna skillnadkan vara att och Jubileumsfonden i motsats till de båda andramyndigheterna inte är anslagsmyndigheter och - när det gäller - attfrågan om ansvarsfrihet enligt nyssnämnda lag prövas av . Riksbankensfullmäktige skall enligt 48 § lagen (1988:1385) om riksbank varje årföre till och revisorer avge redovisningför det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av Riksbankensvinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning,förvaltningsberättelse och en redogörelse för valuta- och kreditpolitiken.Enligt 49 § samma lag fastställs resultat- och balansräkning avriksdagen, som också beslutar om hur bankens vinst skall disponeras.Riksdagens revisorer skall enligt 2 § lagen om revision avriksdagsförvaltningen m.m. för varje avslutat räkenskapsår granska Riksbankenstillstånd, styrelse och förvaltning. Enligt 3 § skall revisorersenast avge berättelser till över revisionen avRiksbanken och Stiftelsen . Berättelserna skallbelysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning och i vadgäller utmynna i ett uttalande huruvida revisorerna anser attansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige i . I berättelsen omRiksbanken skall revisorerna också ta ställning till resultat- ochbalansräkningar, dvs. tillstyrka eller avstyrka ett fastställande.Finansutskottets beredning när det gäller innebär således attutskottet tar ställning dels i frågan om ansvarsfrihet, dels i frågan omriksdagen bör fastställa balansräkning och resultaträkning.Enligt 16 § lagen (1987:518) med instruktion för revisorer skallrevisorerna lämna en berättelse översin verksamhet, avseende tiden . överlämnas tillriksdagen en årsredovisning, där det ingår en förvaltningsberättelse somersätter den tidigare verksamhetsberättelsen. I berättelsen redovisas de olikagranskningsärendena mycket kortfattat. De har i några fall under 1990-taletförekommit motioner under riksdagsbehandlingen.Riksdagens revisorer har i skrivelse informeratfinansutskottet om att man avser att ge verksamhetsberättelsen ett nyttinnehåll som motsvarar uttalanden om utformningen avårsredovisningar. Revisorerna avser att i årsredovisningen redovisa resultatetav de redovisningsrevisionella granskningarna av de myndigheter revisorerna ärexternrevisorer för, med undantag för och behandlade förslaget och konstaterade i skrivelse den 12februari 1997 till ordföranden för revisorer attsyftet med revisorernas verksamhetsberättelse varit att ge en samladbild av granskningsverksamheten under det gångna verksamhetsåret. Utmärkandeför berättelsen har varit att den varit rent beskrivande och inte innehållitnågra förslag. såg det som önskvärt att den karaktärenbehålls. delade revisorernas bedömning att den iförvaltningsberättelsen lämnade beskrivningen av granskningsverksamheten bordekompletteras med en resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning,finansieringsanalys och noter. Det tedde sig också enligt finansutskottetnaturligt att i förvaltningsberättelsen redovisa inte baraeffektivitetsinriktad granskning utan också de redovisningsrevisionellainsatser som revisorerna gjort . De aktuellarevisionsrapporterna borde dock inte i första hand återges i årsredovisningen,eftersom den därmed skulle få en delvis ny karaktär och det dessutom inteligger inom finansutskottets an-svarsområde att pröva de ämnesområdenrapporterna avser. Väljs denna lösning - framhöll finansutskottet - torderevisorernas årsredovisning kunna lämnas , vilket bättreöverensstämmer med finansutskottets ärendeberedning i övrigt under våren.Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att en redovisning avrevisionen av i revisorers verksamhetsberättelsepå det sätt som föreslås från revisorers sida inte är entillfredsställande lösning. En sådan ordning skulle bl.a. innebära attfinansutskottet skulle komma att bereda frågor som ligger inomkonstitutionsutskottets ansvarsområde.Valet i fråga om avslutandet av revisionen står enligt utskottets mening istället mellan revisionsutredningens förslag att revisionen avslutas hosRiksdagens revisorer eller - som föreslås i motionerna K36 och K37 och av Sveahovrätt - att berättelse över riksdagsrevisorernas granskning avRegeringskansliets årsredovisning överlämnas till med motionsrättoch utskottsbehandling.Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att en såräkenskapsinriktad revision som det här är fråga om avslutas hos Riksdagensrevisorer. Revisionsberättelsen och protokollsutdrag över Riksdagensrevisorers beslut överlämnas till regeringen. Utskottet förutsätter attregeringen redovisar sitt ställningstagande till revisionsberättelsen ibudgetpropositionen och där också rapporterar de åtgärder somrevisionsberättelsen kan föranleda. Skulle vidtagna åtgärder bedömas somotillfredsställande finns möjligheter att under den allmänna motionstiden taupp de frågor som revisionsberättelsen kan föranleda. Vidare kan resultatet avrevisionen beaktas i granskningsarbete. bedömning kan den demokratiska kontrollfunktionen således fyllas påett fullt tillfredsställande sätt även om revisionsberättelsen inte överlämnastill . Utskottet tillstyrker utredningens förslag och avstyrkermotionerna K36 och K37.Utskottet föreslår att det i lagen om revision av införsen bestämmelse om att revisionsberättelsen sedan revisionen avslutats skallöverlämnas till regeringen.Tystnadsplikt och sekretessRemissyttrandeSvea hovrätt har i sitt remissyttrande betonat att den revisionsuppgift som nudiskuteras utgör en nyhet av konstitutionell, statsrättslig natur som fordrarprincipiella och juridiska överväganden inte bara i grundfrågan utan även närdet rör den närmare utformningen. Revisionsbolag och auktoriserade revisorerkan visserligen anlitas på uppdragsbasis för revisionsuppgifter hosmyndigheter. I den mån frågor om offentlighet och sekretess därvidaktualiseras är man inne på ett svårt komplex. Hovrätten hänvisar till en radbestämmelser i sekretesslagen, till bestämmelserna om tystnadsplikt ibrottsbalken och till skilda avgöranden av Regeringsrätten, JK och JO, vilkabelyser de problem som kan uppkomma när myndigheter anlitar konsulter.Hovrätten föreslår att en analys av dessa problem äger rum före riksdagensnärmare ställningstagande i saken för det fall tanken att anlitarevisionspersonal på uppdragsbasis fullföljs. Hovrättens mening är dock attrevisionen av principiella skäl bör utföras av offentliganställd tjänstemansom direkt omfattas av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar.Gällande regler m.m.Det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikten regleras i 20 kap.3 § . Röjer någon uppgift som han är pliktig att hemlighållaenligt lag eller utnyttjar han olovligen en sådan hemlighet dömes han omgärningen inte annars särskilt är belagd med straff till böter eller fängelsei högst . Revisorer omfattas av tystnadsplikt enligt lag. Enligt 18 §lagen (1995:528) om revisorer får en revisor inte till fördel för sig själveller skada eller nytta för andra använda uppgifter som han erhållit i sinyrkesutövning. Han får inte heller obehörigen röja sådana uppgifter. Han skallse till att biträde till honom iakttar dessa föreskrifter. Härigenom omfattasen revisor i likhet med en offentligt anställd tjänsteman av ettstraffrättsligt tystnadspliktsansvar. Uttrycket obehörigen får sin förklaringi för god revisionssed. I regel nr 5 sägs att ledamot inte fårför utomstående röja sakförhållanden eller upplysningar som han fått kännedomom under sitt arbete med mindre laglig upplysningsplikt eller behörigttillstånd därtill föreligger.