bet · GK01NU9 · 1997-03-11 00:00:00 — En sådan konkurrens skall, enligt utskottets mening,vara ett verktyg för att stimulera att nya företag - oavsett ägare ellerassociationsform - startas så att ny sysselsättning kan skapas.Med det anförda avstyrker utskottet här aktuella motioner i berörda delar.Kooperativ näringsverksamhetInledningI många motioner aktualiseras tillämpningen av konkurrenslagen i förhållandetill effekterna på vissa kooperativa företagsformer. Huvuddelen av de aktuellamotionsyrkandena är föranledda av beslut attinte tillåta samverkan beträffande försäljningspriser på sågtimmer ochmassaved inom skogsägareföreningen lämnas en redogörelse för skälen till Konkurrensverketsställningstagande i detta ärende samt innehållet i till av detta beslut. Därefter beskrivs de isammanhanget aktuella motionerna. En genomgång görs av direktiven till vissapågående utredningar, och slutsatser och förslag som lämnats av avslutadeutredningar på området redovisas. Avsnittet avslutas med utskottetsställningstagande.Prissamverkan inom Skogsägarna är en ekonomisk förening som ägs av ca 31 000 sydsvenskaskogsägare och är den största av Sveriges skogsägareföreningar. Koncernen hadeen omsättning på ca , varav moderföreningenomsatte ca . Tillsammans äger medlemmarna ca 1,7 miljonerhektar produktiv skogsmark, vilket motsvarar drygt hälften av den samladeprivata skogsarealen inom Södras verksamhetsområde.I juni 1996 fattade beslut om förbud riktat mot SödraSkogsägarna beträffande samarbete om försäljningspriser avseende sågtimmer ochmassaved. I beslutet ålade - vid vite av 50miljoner kronor - att upphöra med att fastställa priset på sågtimmer ochmassaved som produceras hos föreningens medlemmar eller att vidta andraåtgärder som får samma resultat, när föreningen svarar för försäljningen tilltredje man. bedömning innebär alltså att Södrasprissamarbete avseende de nämnda produkterna inte omfattas av det s.k.legalundantaget i konkurrenslagen och att förbudet enligt 6 § därmed gäller.Åläggandet gäller fr.o.m. den 1 januari 1997.Konkurrensverkets skäl för sitt ställningstagande grundade sig bl.a. påföljande bedömningar. Södra är att betrakta som en primär lantbruksföreningsom omfattas av de särskilda konkurrensregler som gäller för lantbruketsprimärföreningar. I en producentkooperativ ekonomisk förening såsom Södrabedriver medlemmarna som regel egen ekonomisk verksamhet. Medlemmarna i Södraär i huvudsak självständiga företagare i konkurrenslagens mening. Föreningenär en företagssammanslutning som kontrolleras av dessa medlemsföretag. Ettprissamarbete i en förening med medlemmar som bedriver ekonomisk verksamhet inågon form anses utgöra ett beslut av en sammanslutning av företag.Av lagens förarbeten framgår att med jordbruk, trädgårdsverksamhet ochskogsbruk avses den primära, biologiska produktionen och inte förädlings-verksamhet. Förbudet i 6 § träffar i princip inte försäljning av produkter somvidareförädlats av de råvaror som kommer från medlemmarna. På denna punktmenade att det inte varit lagstiftarens avsikt att varje formav bearbetning av medlemmarnas varor skall medföra att nyttigheterna i frågainte längre är att anse som producerade hos medlemmarna. bedömning är de produkter som lämnar skogen i form avsågtimmer och massaved varor som produceras hos medlemmarna i den mening somavses i 18 c § andra stycket punkt 2 KL. En huvudtyp av avtal som integenerellt undantas från förbudet i 6 § är avtal som har till syfte eller gertill resultat att försäljningspriser på varor som produceras hos föreningensmedlemmar direkt eller indirekt fastställs. uppfattning var- bl.a. med stöd av näringsutskottets bedömning i samband med legalundantagetsinförande - att den associationsform i vilken Södra bedriver sin verksamhet,och som är reglerad i lagen om ekonomiska föreningar, inte utgör något hinderför att tillämpa KL på denna prissamverkan inom föreningen.Av de särskilda konkurrensreglerna för lantbruket följer, anfördeKonkurrensverket, att försäljningsprissamarbete inom lantbruketsprimärföreningar skall prövas med hänsyn tagen till om konkurrensen hindras,begränsas eller snedvrids i väsentlig omfattning. Tumregeln är att samverkaninte är tillåten om de samverkande företagen svarar för av denrelevanta marknaden. I beslutet urskiljs Södras relevanta marknad. Massavedoch sågtimmer anses vara separata produktmarknader bl.a. därför att dessasortiment av prisskäl betraktas som ej utbytbara. Den geografiska marknadenavgränsades av verket till Södra Skogsägarnas upptagningsområde. Södrasmarknadsställning på den relevanta marknaden bedömdes därvid avKonkurrensverket vara mycket stark. Enligt beräkningar hadeföreningen marknadsandelar uppgående till för sågtimmeroch för massaved. Om den interna försäljningen inom för-eningenfrånräknas uppskattade marknadsandelarna till 34 %respektive för de två produktkategorierna. Dessa marknadsandelar visar,menade , att Södra har en position på både sågtimmer- ochmassavedsmarknaden som vida överstiger den angivna högsta tillåtnagränsen på . Försäljningsprissamarbetet inom Södra har enligtKonkurrensverkets uppfattning medfört att medlemmarna har upphört attpriskonkurrera med varandra vid försäljning av sågtimmer och massaved närförsäljningen sker via föreningen till externa kunder. Prissamarbetet sägsockså påverka icke-föreningsanslutna skogsägares prissättning, vilket kan ledatill samhällsekonomiska effektivitetsförluster.I juli 1996 överklagade beslut tillStockholms tingsrätt. Föreningen anförde en rad argument mot de bedömningarsom varit vägledande för ställningstagande. Ett påpekandegällde den relevanta marknaden som föreningen menade hade avgränsats på ettfelaktigt sätt. Uppdelningen av produktmarknaden mellan marknaden försågtimmer och för massaved är alltför förenklad, sades det. Produktionen hosvarje köpsågverk är starkt differentierad och specialiserad, vilket ställermotsvarande krav på leveranser av t.ex. sågtimmer; sågtimmer anpassat till ettvisst sågverk är inte direkt utbytbart mot sågtimmer för ett annat sågverksbehov. Resonemanget på denna punkt ledde till slutsatsen attden korrekta produktmarknaden är rotstående skog och inte de avKonkurrensverket angivna produktkategorierna. Det relevanta geografiskaområdet för produktmarknaden är vidare, anförde föreningen, långt större ändet som utpekat och omfattar i stället hela landet. På enannan avgörande punkt förde föreningen också talan, nämligen om produkternaskall anses vara producerade hos medlemmarna. Här menade att föreningensvarar för vidareförädling av de aktuella skogsprodukterna i en sådanomfattning att de inte kan anses vara producerade hos medlemmarna. Ettunderkännande riktades också mot att hade inräknatinternförsäljningen inom föreningen i underlaget för beräkningen avmarknadsandelarna. Om denna borträknades skulle Södras marknadsandel - även omKonkurrensverkets produktindelning accepterades - i båda fallen ligga . Uppfattningen var att konkurrensen vare sig hindras, begränsas ellersnedvrids i den omfattning som hade gjort gällande, närföreningen svarar för försäljningen. Som stöd för denna ståndpunkt hänvisadesockså till den betydande konkurrens inom området som finns beträffande bådesågtimmer och massaved. I överklagandet ville Södra rikta uppmärksamhet motden konflikt som föreningen menar finns mellan föreningslagens ochkonkurrenslagens intressen. Den verksamhet som Södra bedriver, underströksdet, där egen förädlingsverksamhet kombineras med rationell råvaruförsörjningtill extern industri från ett stort antal medlemmar, kan inte fullföljas ommedlemmarnas samverkan om försäljningspriser förbjuds enligt konkurrenslagen.Själva grundvalen för verksamheten bygger på föreningslagens bestämmelser omen öppen förening och en lika behandling av medlemmarna.Rättsprocessen inom har inte avslutats. I avvaktan påutslaget har s.k. inhibition meddelats, dvs. beslut gällertills vidare inte. Målet har stor principiell betydelse, varför tingsrättensbeslut kan komma att överklagas till utslag i detta ärende har, som redan nämnts, föranlett enrad motioner. I motion 1996/97:N226 (m) konstateras att den svenskaskogsnäringens organisationsstruktur och verksamhet i väsentliga delar harbefunnits stå i strid mot gällande konkurrenslagstiftning. ståndpunkt bli den slutliga tolkningen av gällandelagstiftning får detta omfattande konsekvenser för skogsnäringen - inte minstför , sägs det. En väl fungerande virkesmarknad i södra att slås sönder. Inom området finns en stor andel av enskildaskogsägare med förhållandevis små arealer. En trolig konsekvens kan bli attskogsägarrörelsen ser sig tvingad att mot sin egen vilja utveckla sin egen -ganska blygsamma - sågverksrörelse. Resultatet av detta kommermed stor sannolikhet att bli överinvesteringar och utslagning av välfungerande enheter på småorter. Den på kommersiella grunder goda samverkanmellan skogsägarrörelsen och de privata köpsågverken kommer att omöjliggöras,menar motionärerna. De ser med denna troliga utveckling starka behov av enöversyn av konkurrenslagstiftningen i berörda delar.Konkurrensverkets beslut om förbud för Södra Skogsägarnas medlemmar att inomramen för sin organisation samverka vid försäljning till externamassaindustrier och sågverk tyder på att lagstiftningen inte får heltönskvärda konsekvenser, anförs det i motion 1996/97:N219 (m). Lagstiftningensynes motverka en utveckling som inom EU inte endast anses önskvärd utant.o.m. uppmuntras, nämligen bildande av producentorganisationer. Såvälsågverkshandeln som massavedshandeln är global, vilket innebär att priserna ihuvudsak sätts utanför vårt land. Detta innebär att , ellernågon annan sammanslutning av skogsägare, inte har någon egentlig inverkan påprissättningen. Motivet för medlemskap i en producentorganisation av dettaslag, argumenterar motionärerna, är den kostnadseffektivitet som uppkommergenom samordning och samverkan vid försäljning, transporter, optimering avvirkesflöden, etc. Kostnadseffektiviteten är en nödvändighet just med hänsyntill svårigheten att påverka prissättningen. Ett samfällt agerande påmarknaden av säljare av skog synes också eftersträvansvärt av köparsidan, somsäger sig inte vara betjänt av att tvingas förhandla om småposter med ettoräkneligt antal säljare. Motionärerna yrkar på en översyn av konkurrenslagenså att den möjliggör för skogägare att också i fortsättningen samverka iskogsägareföreningar.Även i motion 1996/97:N245 (m) argumenteras för att konkurrenslagen skallmodifieras. Effekten av beslut, om det skulle verkställas,är att enskilda mindre skogsägare i praktiken också förhindras att samarbeta iandra för hela folkhushållet nyttiga frågor. Medlemmarna i valt att samarbeta och investera i förädlingsindustrin iorganisationsformen ekonomisk förening. Motionärernas uppfattning är attförbudet mot samverkan inte hade kunnat utfärdas, om skogsägarna i ställethade valt organisationsformen aktiebolag. Detta förhållande att enföretagsform är diskriminerad i förhållande till en annan finner motionärernainte vara acceptabelt. Förändringen av konkurrenslagen bör därför gå ut på attskogsägare även i fortsättningen kan samarbeta i företagsformen ekonomiskförening.I motion 1996/97:N252 (c) sägs att kooperativ är en verksamhetsform som börbejakas. I svensk lagstiftning finns den juridiska associationsformenekonomisk förening som är avpassad för kooperativ verksamhet. Grunden förkooperativ verksamhet är att en grupp människor, företag eller organisationergår samman för att driva en ekonomisk verksamhet som de alla behöver och somde gemensamt styr och ansvarar för i demokratiska former. Diskussionen i dennadel av motionen mynnar ut i ett yrkande som säger att konkurrenslagen inteskall missgynna kooperativ näringsverksamhet.Ett omfattande resonemang utvecklas i motion 1996/97:N248 (c) medutgångspunkt i beslut beträffande hyser farhågor för att tolkning avkonkurrenslagen i praktiken innebär ett förbud för skogsägareföreningarnaskärnverksamhet - virkeshandeln. Om det även skall upprätthållas enrimlig balans mellan virkesproducenter och den virkesförädlande industrinmåste konkurrenslagen förändras. Motionärerna pekar på att det ikonkurrenslagen finns möjlighet för en ekonomisk förening att söka undantagfrån förbudet i lagen mot överenskommelser om försäljningspriser. I motionenavfärdas denna möjlighet. Det är orimligt, anser motionärerna, att ett stortoch långsiktigt verkande kooperativt företag skall tvingas bedriva sinkärnverksamhet på dispens. Genom samverkan har de enskilda skogsägarna kunnathävda sina intressen gentemot den betydligt större virkesförädlande industrin.Det kan inte, hävdas det, anses vara ett samhällsintresse att slå sönder dennabalans. Så blir emellertid fallet om en ekonomisk förening inte tillåtsfullgöra sin primära uppgift, dvs. att främja god avsättning till acceptablapriser. I motionen yrkas därför på en lagändring innebärande att 18 c § andrastycket 2 b i konkurrenslagen skall utgå och att den aktuella prissamverkanskall omfattas av legalundantaget.Konkurrensverkets ställningstagande beträffande har på ettdrastiskt och mycket påtagligt sätt fäst uppmärksamheten på kooperationenssårbarhet, heter det vidare i motionen. Ett grundläggande inslag i enekonomisk förening är att främja medlemmarnas intressen. Om en ekonomiskförening inte tillåts fullgöra sin primära funktion har den förlorat sittexistensberättigande. Av denna anledning yrkas det i motionen på attkonkurrenslagen inte skall missgynna kooperativ näringsverksamhet.Motionärerna anser också att förhållandet mellan konkurrenslagen och lagen omekonomiska föreningar inte har utretts tillräckligt. Konflikterna mellanlagarna har inte analyserats i grunden, hävdas det.I motionen framförs härutöver uppfattningen att konkurrenslagen präglas aven mycket snäv konkurrensteoretisk syn på kooperativt företagande ochlantbrukarsamverkan. Det hänvisas till ett antal rättsfall som under senare årprövats av beträffande förhållandet mellan kooperativa företagoch medlemmarnas rörelsefrihet. Bland annat analyseras den s.k. Coberco-domensom gällde huruvida en mejeriförening (Coberco) i hade rätt attrikta ekonomiska anspråk mot enskilda medlemmar i samband med begäran omutträde. Vad domarna visar, menar motionärerna, är att stadgebindningen mellanen förening och medlemmarna faller utanför förbudet i artikel 85:1 iRomfördraget om en sådan är begränsad till vad som är nödvändigt för att säkraen tillfredsställande drift av föreningens verksamhet. Det är fråga om, sägsdet, ett företagsorienterat synsätt som måste omfatta allalantbrukskooperativa föreningar, inklusive skogsägareföreningarna.Motionärernas tolkning av utslagen i domstolen är att dessa även gervägledning i riktning mot tillåtelse till en vidgad prissamverkan. Domarnavisar, hävdas det, att undantaget från förbuden i artikel 85:1är vidsträckt. Med anledning härav är det inte rimligt, sägs det i motionen,att ha nationella regler som ger ett svagare skydd för kooperativlantbrukarsamverkan än det EG-rätten skänker inom ett och samma politikområde.Enligt konkurrenslagens förarbeten är domar vägledande förtillämpningen av KL, anför motionärerna. De anser att KL inte lever upp tillEG:s synsätt vad gäller medlemmars fria rörlighet, behovet av prissamverkanoch federativ samverkan. Lagtext och förarbeten angående bestämmelser ommedlems fria rörlighet i KL är betydligt restriktivare än EG-rätten sett tillde refererade rättsfallen. Motionärernas bedömning är att KL saknarförutsättningar att ge det skydd för kooperativt företagande som EG-rättenger. Ett utbyggt legalundantag skulle motverka denna brist i den svenskalagstiftningen, och i motionen yrkas på att konkurrenslagen ändras så att synsätt slår igenom i lagtext och förarbeten.I motion 1996/97:N260 (kd) anförs att beslut beträffandeSödra Skogsägarna har medfört en synnerligen olycklig situation för deinblandade parterna. Det är uppenbarligen nödvändigt att skapa klarhet i vadlagstiftaren avsett med att undanta primärföreningar från förbud omprissamverkan. För att ha en motvikt till några få, mycket starka, aktörer påvirkesmarknaden behövs skogsägareföreningarna, anser motionären. Föreningarnatar till vara den enskilde medlemmens intressen gentemot de stora aktörerna,och de fyller en viktig funktion för att få en rationell hantering av många,ofta mycket små, virkesleveranser. I motionen yrkas på en ändring avkonkurrenslagen i vilken hänsyn skall tas till verksamheten inomskogsägareföreningarna. Ett sätt att hantera frågan vore, menar motionären,att konkurrensrättsligt definiera en ekonomisk förening för enskildalantbrukare/ skogsägare som en ekonomisk enhet.Vissa kompletterande uppgifterEtt antal utredningar har tillsatts som behandlar berördafrågor med anknytning till den svenska konkurrenslagen. Sju utredningar äraktuella i detta sammanhang, varav fyra har avlämnat huvudbetänkanden tillregeringen. En kort redogörelse för inriktningen på dessa utredningar samt deförslag som har lagts fram lämnas i det följande.I det näringspolitiska betänkandet (bet. 1993/94:NU15 s. 51)uttryckte utskottet, med anledning av väckta motioner från företrädare förSocialdemokraterna och , en positiv inställning till denkooperativa företagsformen. Det är, anförde utskottet, helt oacceptabelt omstatsmakterna genom utformning av regelsystem som missgynnar den kooperativaföretagsformen åstadkommer en styrning bort från denna företagsform. Riksdagenbör, menade utskottet, genom ett uttalande till regeringen klarlägga att dekooperativa företagen skall behandlas likvärdigt med andra företag. Med detanförda tillstyrkte utskottet bl.a. en begäran i två motioner (s; c, s) om enskyndsam utredning av i vilka avseenden kooperativa eller liknandeföretagsformer missgynnas i befintliga lagar och förordningar. Riksdagenbiföll utskottets hemställan. Även i samband med utskottets ställningstagandetill förslaget om införandet av legalundantaget för lantbrukets primärför-eningar behandlades frågan om de rättsliga förutsättningarna för denverksamhet som bedrivs av kooperativa företag (bet. 1993/94:NU23 s. 12). Därframhölls vikten av att EG:s principer för behandling av olika former avkooperativ samverkan vägs in vid tillämpningen av konkurrensreglerna. Isamband därmed underströks utgångspunkten för regelverket, nämligen att dettaskall förhålla sig neutralt till olika företagsformer.Sommaren 1994 tillsattes utredningen (dir. 1994:59) om konkurrensreglernastillämpning på jordbruksområdet i ett EU-perspektiv (särskild utredare:departementsrådet ). Den övergripande uppgiften var att inför ettEU-medlemskap analysera förhållandet mellan EG:s jordbrukspolitik, EG:skonkurrensregler och de svenska konkurrensreglerna. Vidare tillsattes idecember - med anledning av nyssnämnda begäran från - dens.k. Företagskooperativa utredningen (dir. 1994:149) under ledning avutredaren . Hennes uppdrag var att undersöka vilka väsentligaskillnader som genom bestämmelser i lag och andra författningar föreliggermellan kooperativa företag och andra företagsformer.Den förstnämnda utredningen redovisade sina överväganden ibetänkandet Jordbruk och konkurrens (SOU 1995:117). I betänkandetpresenterades vissa ställningstaganden som har bäring på en del av de motions-yrkanden som här har redovisats. En övergripande bedömning var att detstuderade materialet inte tillåter några generella slutsatser beträffandevilka legala begränsningar som EG:s konkurrensrätt medför för tillämpningen avden svenska konkurrenslagen. Utrymmet och möjliga skillnader kan enbartdefinieras i det enskilda fallet. Resonemangen i utredningen utgick som enföljd därav från lämpligheten i att genomföra förändringar i legalundantaget.En mer bestämd konklusion levererades dock vad gäller synen på federativtsamarbete i den svenska konkurrenslagen. Att sådant samarbete inte omfattas avbestämmelserna i legalundantaget betyder enligt utredningen inte att detautomatiskt är förbjudet eller att det inte skulle kunna tillåtas med stöd avundantagsbestämmelserna i 8 § KL. Men ekonomisk teori och empiriska data visaratt det i de sektorer där samarbete förekommer mellan primärföreningar i formav t.ex. leverantörskooperativ, som tillsammans kontrollerar en stormarknadsandel, finns både motiv och risk för att dessa kooperativa företagutvecklar samarbetet i stället för att konkurrera. Enligt utredningen är dettaett tillräckligt skäl för slutsatsen att samarbete mellan primäralantbruksföreningar inte bör ingå i legalundantaget. Samarbete mellan primäralantbruksföreningar bör prövas i det enskilda fallet, menade utredningen.Vidare diskuterade utredningen lämpligheten av att mildra kraven i legal-undantaget vad gäller medlems rätt till fri rörlighet. På denna punkt föreslogutredningen att den nu gällande prövningen av förfaranden som begränsarmedlemmens fria rörlighet behålls. Syftet är, framhöll utredningen, att skapavissa grundförutsättningar för att öka konkurrensen inom och mellan degeografiskt avgränsade marknadsområdena, som har sin grund i det tidigareregleringssystemet på jordbruksområdet.Utredningen fann heller inte skäl för att föreslå ändringar i utformningenav legalundantaget beträffande förbudet mot prissamverkan. Under vissaförutsättningar har rena prisförhandlingsorganisationer inte någrakonkurrenssnedvridande effekter. Men, anförde utredningen, det är ocksårimligt att ställa frågan varför ibland en grundläggande prismekanism påmarknaden inte fungerar. Enligt utredningens uppfattning beror detta på denomfattande reglering som präglar jordbruks- och livsmedelssektorerna;marknadskrafterna kan därigenom inte fungera effektivt. Mot denna bakgrund ärdet, underströk utredningen, motiverat att behålla en fortsatt individuellprövning av prissamverkan och möjligheten att medge undantag enligt 8 § KL.Att besvara frågan huruvida det föreligger en konflikt mellan deförutsättningar som föreningslagen anger för ekonomiska föreningar och kraveni konkurrenslagen för att tillåta samverkan inom primärföreningar ingick intei uppdraget från regeringen, påpekade utredningen. Här hänvisades till denFöretagskooperativa utredningens arbete. Men sammantaget menade utredningenatt genomgången inte gav skäl till att ändra utformningen av den nuvarandekonkurrenslagstiftningen. Gällande bestämmelser är sådana att de, enligtutredningens bedömning, i det enskilda fallet lämnar utrymme för att hanterabåde verksamheter som står i strid med 6 § KL och samarbete som bedöms varasamhällsekonomiskt motiverat. Utredningens slutsatser bereds för närvarandeinom Regeringskansliet.Den Företagskooperativa utredningen avlämnade sitt betänkande tillregeringen . Utredningens uppfattning var att någon tydligpraxis ännu inte har utvecklat sig vad gäller konkurrensbegränsningskriterietoch undantagsbestämmelserna i lagen, dvs. 6 och 8 §§ KL. Utredningen i nuaktuell del ville som sin mening framhålla att det med likvärdigamarknadsförutsättningar inte finns bärande skäl för att behandla de svenskakooperativa företagen strängare än vad EG:s rättstillämpning ger uttryck för.Om det är så, anförde utredningen, att de svenska konkurrensvårdandemyndigheterna skulle inta en annan inställning än den som undersenare tid gett uttryck för, finns starka skäl att se över den svenskakonkurrenslagen. En sådan översyn bör i så fall göras på det sätt som sker iandra EU-länder med syfte att tillförsäkra att kooperativen inte försätts iett sämre konkurrensläge. Utredningens förslag är underberedning i . En proposition på grundval av vissa förslag ibetänkandet förväntas bli avlämnad . Enligt uppgift ingår dock inteden del av utredningens slutsatser som berör tillämpningen av konkurrenslageni denna proposition.Sommaren 1995 tillkallades en parlamentarisk kommitté under ledning avgeneraldirektör med uppgift (dir. 1995:109) att från svenskutgångspunkt utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensammajordbrukspolitik (CAP) och en strategi för reformernas genomförande. Kommitténskall, sägs det, föreslå reformer som syftar till att marknadsorientera ochavreglera politiken.