bet · GL01SfU5 · 1997-11-06 00:00:00 — Enhetlig registerlagstiftning på socialförsäkringsområdet I betänkandet behandlas delvis proposition 1996/97:155 Enhetligregisterlagstiftning på socialförsäkringsområdet, m.m. jämte två motioner somväckts med anledning av propositionen.I propositionen föreslås att en ny enhetlig socialförsäkringsregisterlagskall ersätta de båda nuvarande lagarna om personregister försocialförsäkringsadministrationen. Den föreslagna lagen omfattar också registersom behövs för administration av ärenden om tandvårdsersättning. De allmännaförsäkringskassorna och skall, inom ramen för de ändamålsom anges i lagen, själva få avgöra vilka register som behövs för verksamheten.Regeringens befattning med registerregleringen minskas därmed.I den nya lagen anges de grundläggande allmänna bestämmelser förpersonregistren som behövs från integritetssynpunkt. De ändamål för vilkaregistren får föras anges i lagen. Integritetskänsliga uppgifter får i principinte registreras men undantag medges i viss omfattning.Försäkringskassorna och RFV får möjlighet att använda sig av s.k.elektroniska akter vid ärendehandläggningen.Sambearbetning mellan socialförsäkringsregister får ske. Direkt åtkomst tillett register får i princip bara den registeransvarige ha.Till skydd för den enskildes personliga integritet innehåller lagen ocksåbestämmelser om sökbegrepp, utlämnande av uppgifter på medium för automatiskdatabehandling, gallring och informationsskyldighet.Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till enhetlig registerlagstiftningpå socialförsäkringsområdet och avstyrker motionerna. Regeringen har i proposition 1996/97:155 föreslagit att antarregeringens förslag till socialförsäkringsregisterlag.Lagförslaget återfinns som bilaga 1 till betänkandet. De övriga lagförslagenhar behandlats i betänkande 1997/98:SfU3 (rskr. 1997/98:25). 1996/97:Sf41 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår proposition 1996/97:155 såvitt gäller förslaget tillsocialförsäkringsregisterlag i avvaktan på att arbetet med en nydatalagstiftning slutförs,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kvalitetssäkring vid konstruktion av socialförsäkringensregisterlagstiftning.1996/97:Sf42 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att avslår proposition 1996/97:155,2. att , vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om tydligare ansvar för försäkringsregistren,3. att , vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om registerinnehållet,4. att , vid avslag på yrkande 1, avslår regeringens förslag tillundantag från skyldigheten enligt 10 § datalagen att lämna registerutdrag avuppgifter som finns i de elektroniska registren (20 § andra stycket). InledningBakgrundHuvuddelen av det offentliga ekonomiska trygghetssystemet i form avsocialförsäkringsförmåner, inklusive bidrag av olika former, administreras avRiksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. Sedan längefinns hos försäkringskassorna ett ADB-stöd för handläggningen.ADB-systemen inom socialförsäkringsadministrationen omfattar ett flertalpersonregister i den mening som avses i datalagen (1973:289).För förande av lokala ADB-register för i första hand sjukpenning- ochrehabiliteringsärenden gäller lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hosde allmänna försäkringskassorna (SjfrL). pågår arbete med atttillskapa lokala rehabiliteringsregister.Vidare gäller för registerhanteringen hos försäkringskassorna lagen(1994:1517) om socialförsäkringsregister (SofrL). Denna lag gäller i principför de ärenden inom socialförsäkringsområdet som inte omfattas av SjfrL. EnligtSofrL får ett socialförsäkringsregister föras endast om regeringen genom enförordning har beslutat att inrätta registret. Fyra sådana register harinrättats.De flesta av de personregister som används inomsocialförsäkringsadministrationen förs på grundval av tidigare meddeladetillstånd av Datainspektionen och de övergångsbestämmelser som medger att deännu får användas.Under arbetet med att bygga upp de lokala sjukförsäkringsregistren och underförberedelserna med att ta fram underlag till de förordningar om inrättande avövriga register som behövs har RFV pekat på vissa tillämpningsproblem ocheffektivitetsförluster som har sin grund i att de två registerlagarna inte ärkongruenta.Mot denna bakgrund aviserade regeringen i proposition 1995/96:128Följdändringar till reformen om tvåpartsprocess vid de allmännaförvaltningsdomstolarna samt vissa registerfrågor inomsocialförsäkringsadministrationen en översyn av vissa bestämmelser i främstSjfrL. Regeringen uttalade att det i samband med en sådan översyn finnsanledning att överväga en sammanslagning av de båda registerlagarna.En översyn av registerlagstiftningen inom socialförsäkringsområdet har gjortsi enlighet med vad som uttalades i proposition 1995/96:128. Socialdepartementethar redovisat denna översyn i departementspromemorian Översyn avregisterlagarna inom socialförsäkringsadministrationen, Ds 1996:70.Departementspromemorian har remissbehandlats. Regeringen har i en lagrådsremissinhämtat yttrande från har avgivit yttrande (1997/98:KU4y) tillsocialförsäkringsutskottet. Yttrandet fogas som bilaga 2 till detta betänkande.En enhetlig registerlagstiftningPropositionenRegeringen föreslår att en gemensam registerlag, benämndsocialförsäkringsregisterlag, ersätter SofrL och SjfrL. Lagen skall ocksåomfatta ärenden om tandvårdsersättning.Den nya lagen föreslås omfatta personregister för sådan verksamhet i fråga omsocialförsäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag,förordning eller särskilt beslut av regeringen ankommer på de allmännaförsäkringskassorna eller Riksförsäkringsverket.De mål som lagts fast för den offentliga förvaltningens användning avinformationsteknik (IT), bl.a. att den offentliga förvaltningen skall utnyttjaIT för att effektivisera verksamheterna och ge god service till företag ochmedborgare, är i högsta grad relevanta för socialförsäkringsadministrationen.En självklar utgångspunkt är att socialförsäkringen skall tillämpas likformigtoch rättssäkert samt att försäkringens resurser används effektivt och samordnasmed samhällets övriga resurser. Ett väl fungerande ADB-stöd är därför avcentral betydelse för utförandet av försäkringsadministrationens uppgifter.De nuvarande registerlagarna för socialförsäkringsområdet är inte utformadepå ett sätt som befrämjar ett effektivt utnyttjande av ADB-tekniken. Hänsynentill den enskildes integritet är lika stor över hela socialförsäkringsområdet.Ett sammanförande av de båda lagarna till en enda registerlag försocialförsäkringsområdet möter därför inget hinder från integritetssynpunkt.Med en gemensam registerlag för alla socialförsäkringsförmåner kan fleragränsdragningsproblem och pedagogiska svårigheter undvikas ochärendehandläggningen göras effektivare utan att skyddet för den enskildesintegritet blir sämre. Regeringen anser därför att en samordning av lagarna börske.I den nya lagen anges de grundläggande allmänna bestämmelser förpersonregistren som behövs från integritetssynpunkt. De ändamål för vilkaregistren får föras anges i lagen. Integritetskänsliga uppgifter får i principinte registreras men undantag medges i viss omfattning.Försäkringskassorna och RFV får möjlighet att använda sig av s.k.elektroniska akter vid ärendehandläggningen.Sambearbetning mellan socialförsäkringsregister får ske. Direkt åtkomst tillett register får i princip bara den registeransvarige ha.Till skydd för den enskildes personliga integritet innehåller lagen ocksåbestämmelser om sökbegrepp, utlämnande av uppgifter på medium för automatiskdatabehandling, gallring och informationsskyldighet.Den nya socialförsäkringsregisterlagen föreslås träda i kraft den 1 januari1998.Regeringen bedömer att den nu föreslagna lagen är förenlig med direktiv95/46/EG om skydd för den enskilda personen avseende behandling avpersonuppgifter, och om det fria flödet av sådana uppgifter i den meningen attregleringens huvudprinciper och konstruktion inte står i strid med direktivetsbestämmelser. Lagen ger besked i frågor som är avgörande för den långsiktigauppbyggnaden av ett modernt ADB-stöd för socialförsäkringsadministrationen,besked som bör ges . De stränga krav som ställs påadministrationen att klara sina åligganden trots minskad resurstilldelning gördet särskilt angeläget att inte avvakta med en reformering. Ett antaländringar, som inte kan i detalj överblickas, kommer att få göras i lagen ianslutning till den generella lagstiftningen för genomförande av direktivet.Detta förhållande bör dock inte få fördröja lagens ikraftträdande.MotionernaI motion Sf42 av m.fl. (fp) anförs att det är bra att regeringenpresenterar en proposition över registerlagstiftningen för socialförsäkringarnaoch att det är bra att man vill skapa kongruens mellan de olika register somRFV och kassorna har att hantera. Motionärerna anser emellertid att regeringensproposition ur integritetssynpunkt är otillräcklig på en rad punkter. Etttillräckligt integritetsskydd kan inte upprätthållas om försäkringskassorna ochRFV själva får avgöra vilka socialförsäkringsregister som behövs. Vidare ansermotionärerna att sekretesskyddet inte är tillräckligt i regeringens förslag omelektroniska akter och att frågan om i vilken utsträckning sambearbetning skallfå göras i möjligaste mån bör regleras i lagtexten. Undantaget från rätten atterhålla registerutdrag vad avser innehållet i de elektroniska akterna striderenligt motionärernas uppfattning mot grundlagen. Motionärerna påpekar ocksåatt det pågår ett arbete med att ta fram en ny datalagstiftning. Av det skäletvore det bäst att avvakta med en ny registerlagstiftning inomsocialförsäkringsadministrationen tills man vet hur begreppsapparaten i en nylagstiftning kommer att se ut. Motionärerna yrkar avslag på propositionen(yrkande 1).I motion Sf41 av m.fl. (mp) anförs att motionärerna liksomregeringen gör bedömningen att den nuvarande uppdelningen avregisterlagstiftningen inom socialförsäkringen bör slås samman till en nyenhetlig registerlagstiftning. Motionärerna kan emellertid inte ställa sigbakom propositionen, eftersom de anser att den brister i analysen av vilkapersondata- och integritetsskyddsfrågor som kommer att aktualiseras med denföreslagna ADB-utvecklingen. Eftersom det pågår ett arbete med hur den framtidadatalagstiftningen skall behandla dessa aspekter anser motionärerna attriksdagen bör avvakta med beslutet till dess att ett mer tillfredsställandeunderlag finns att tillgå.Vidare anser inte motionärerna att fuskets omfattning är tillräckligtsäkerställt för att kunna tas som intäkt för införande av de kontrollsystem somregeringen förordar. Konsekvenserna för medborgarnas rätt till sekretess ochintegritetsskydd kan bli förödande.Motionärerna vill också starkt ifrågasätta om inrättande av elektroniskaakter över huvud taget är förenligt med högt ställda krav på sekretess ochintegritet. Motionärerna påpekar att enligt propositionen kan vissa handlingarsom registreras i akten undantas från skyldigheten att lämna registerutdrag.Det är således inte möjligt att söka fram uppgifter om en registrerad som finnsi andra akter än dem som avser personen själv. Motionärerna anser dettaoförenligt med det grundlagsfästa kravet på skydd för den enskildes personligaintegritet vid dataregistrering av personuppgifter.Enligt motionärernas mening innebär propositionen en forcering av reformarbetet med registerlagstiftning inom socialförsäkringen. Motionärernaanser vidare att vissa aspekter på hur EG-direktivet relaterar tillregeringsform och offentlighetsprincip inte belysts tillräckligt.Motionärerna hemställer att avslår propositionen (yrkande 1).Utskottets bedömningEnligt utskottets mening är en väl utvecklad informationsteknik nödvändig inomförsäkringskassorna och RFV, i första hand för att tillgodose medborgarnasbefogade intresse av en snabb och säker hantering av de enskilda ärendena. Detär också viktigt att handläggarna vid försäkringskassorna har tillgång tilleffektiva och lätthanterliga datasystem, särskilt somsocialförsäkringsadministrationen är utsatt för effektivitets- ochrationaliseringskrav. Ett mer sammanhållet dataregistersystem behövs för attuppnå de krav som såväl statsmakterna som de enskilda medborgarna ställer påsocialförsäkringsadministrationen. Höga krav måste ställas på skyddetav de enskildas personliga integritet.I betänkande 1996/97:SfU10 Systembrister och missbruk inomsocialförsäkringssystemen har utskottet anfört att det försocialförsäkringssystemens legitimitet är mycket angeläget att medborgarna kanvara förvissade om att systemet fungerar effektivt. Systemen måste vara såutformade att möjligheterna till kontroll förbättras som drivkraftertill felaktigt eller icke önskvärt utnyttjande minimeras. Utskottet ansåg attdet pågående arbetet med att förtydliga och öka enhetligheten i systemen ärnödvändigt för att uppnå detta. Utskottet menade också att för attförsäkringskassan skall kunna fullgöra sina uppgifter att tillvarata denenskildes rätt och betala ut en korrekt ersättning måste kassan ha ett fullgottbeslutsunderlag. Även om fusk och missbruk skulle vara av mindre omfattning ärdet för förtroendet för systemen viktigt att detta åtgärdas och så långtmöjligt förebyggs.Utskottet vill i detta sammanhang också nämna att () iflera granskningar av socialförsäkringarna har påtalat att försäkringskassornabör få bättre förutsättningar att införskaffa relevant information som underlagför beslut om enskilda förmåner och även för kontroll av beslutade förmåner.RRV konstaterar att förslaget till enhetligt regleradesocialförsäkringsregister innebär en avsevärd förbättring i dessa hänseenden(Integritetsskydd och utredningsskyldighet i socialförsäkringen, RRV 1997:36).Socialförsäkringsutskottet har inhämtat yttrande över propositionen frånkonstitutionsutskottet. I yttrandet pekar på attregeringen framhåller att de mål som regering och riksdag lagt fast för denoffentliga förvaltningens IT-användning i hög grad är relevanta försocialförsäkringsadministrationen. Regeringen anför också att med en gemensamregisterlag för alla socialförsäkringsförmåner kan flera gränsdragningsproblemoch pedagogiska svårigheter undvikas och ärendehandläggningen göras effektivareutan att den enskildes integritet därför blir sämre. Konstitutionsutskottetanser att propositionen bör tillstyrkas.Regeringen bedömer att den nu föreslagna lagen är förenlig med EG-direktiveti den meningen att regleringens huvudprinciper och konstruktion inte står istrid med direktivets bestämmelser. Lagen ger besked i frågor som är avgörandeför den långsiktiga uppbyggnaden av ett modernt ADB-stöd försocialförsäkringsadministrationen, besked som bör ges så snart som möjligt.Regeringen påpekar att de stränga krav som ställs på administrationen att klarasina åligganden trots minskad resurstilldelning gör det särskilt angeläget attinte avvakta med en reformering. Regeringen anför vidare att ett antaländringar, som inte nu kan överblickas, kommer att få göras i lagen ianslutning till den generella lagstiftningen för genomförande av direktivet.Detta förhållande bör dock enligt regeringens mening inte få fördröja lagensikraftträdande. delar denna uppfattning.Socialförsäkringsutskottet, som nedan kommer att närmare gå in pålagförslaget i de delar som tagits upp i motionerna, anser att det inte finnsnågot att principiellt erinra mot att de båda registerlagarna inomsocialförsäkringsområdet sammanförs till en enhetlig registerlagstiftning medde skyddsregler som föreslås. Utskottet delar också regeringens uppfattning attbesked bör ges i frågor som är avgörande för denlångsiktiga uppbyggnaden av ett modernt ADB-stöd försocialförsäkringsadministrationen. Det förhållandet att ett antal ändringarkommer att få göras i lagen i anslutning till den generella lagstiftningen förgenomförande av EG-direktivet bör inte få fördröja lagens ikraftträdande. Motdenna bakgrund avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf41 yrkande 1 ochSf42 yrkande 1.Ansvar för registrenPropositionenRFV och de allmänna försäkringskassorna skall själva inom ramen för deregisterändamål som anges i lagen få bestämma vilka socialförsäkringsregistersom behövs för deras verksamhet.Till skydd för den enskildes personliga integritet skall begränsningar gällai fråga om vad ett register får innehålla och i fråga om bl.a. direkt åtkomsttill registrerade uppgifter, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegreppoch bevarande av uppgift.Under arbetet med den utfyllande författningsreglering som SofrL förutsätterhar det visat sig att en sådan reglering blir mycket omfattande. En ordning meden mängd registerförordningar för handläggning av olika slag av förmåner ochersättningar är inte ändamålsenlig från effektivitetssynpunkt.De socialförsäkringsförmåner och andra förmåner och ersättningar som sköts avRFV och försäkringskassorna är i detalj reglerade i olika författningar. Vidareföreslås registerändamålen bli uttömmande reglerade i registerlagen. Vid sådantförhållande och i beaktande av de övriga skyddsregler som föreslås ingå i lagenanser regeringen att det inte möter något hinder från integritetsskyddssynpunktatt låta socialförsäkringsadministrationen själv bestämma om uppbyggnaden av desärskilda registren.MotionI motion Sf42 av m.fl. (fp) anförs att enligt regeringens förslagskall de allmänna försäkringskassorna och RFV själva få avgöra vilkasocialförsäkringsregister som behövs för verksamheten. Motionärerna anser attett tillräckligt integritetsskydd inte kan upprätthållas med den föreslagnamodellen, och de begär ett tillkännagivande om ett tydligare ansvar försocialförsäkringsregistren (yrkande 2).Utskottets bedömningKonstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att registerändamålenföreslås bli uttömmande reglerade i registerlagen. Lagen föreslås ocksåinnehålla andra regler till skydd för den personliga integriteten, t.ex.begränsningar i fråga om registerinnehåll och bestämmelser om sambearbetning.Vidare är en registeransvarig enligt datalagen skyldig att föra en förteckningöver de personregister som han är ansvarig för. I detta sammanhang erinrasockså om den tillsyn som Datainspektionen utövar. Mot denna bakgrund kan enligtkonstitutionsutskottets mening den föreslagna ordningen godtas.Enligt socialförsäkringsutskottets mening är det nödvändigt att dedataregister som försäkringskassorna behöver för sin hantering avförsäkringssystemen snabbt kan anpassas till förändringar i lagstiftningen somreglerar de olika förmånerna. En författningsreglering på regeringsnivå blirdärvid alltför omständlig och inte ändamålsenlig från effektivitetssynpunkt.Mot bakgrund av de regler till skydd för den personliga integriteten somföreslås delar utskottet uppfattning att den föreslagnaordningen kan godtas. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till 2 § ochavstyrker bifall till motion Sf42 yrkande 2.RegisterinnehållPropositionenSocialförsäkringsregister skall få innehålla uppgifter om den som förekommer iett ärende som omfattas av lagen. Socialförsäkringsregister skall också, dåförberedande åtgärder för handläggning vidtas, få innehålla uppgifter om enperson som kan förekomma i ett sådant ärende. Vidare skall som förutsättningför registrering gälla att uppgifter i fråga om personen har betydelse förhandläggningen av ärendet.I socialförsäkringsregister skall få förekomma allmänna och särskildaärendeuppgifter. Allmänna ärendeuppgifter är identifierings- och adress-uppgifter samt uppgift om kön, civilstånd, medborgarskap och födelseort.Särskilda ärendeuppgifter är uppgifter om sådana ekonomiska och personligaförhållanden som har betydelse för handläggningen av ärenden.Särskilda ärendeuppgifter som utgör känsliga uppgifter skall i princip intefå registreras. Undantag skall dock medges härifrån i vissa särskilt angivnafall.Sjukdomsdiagnos skall normalt inte få registreras i de register som försgemensamt av och . I register som förs för handläggning avärenden om tandvårdsersättning skall dock uppgift om behandling få anges, menendast i kodad form.Regeringen skall i förordning kunna begränsa innehållet isocialförsäkringsregister ytterligare.Regeringen skall ges bemyndigande att få föreskriva att uppgifter omsjukdomsdiagnos får registreras i socialförsäkringsregister om det behövs förangelägna uppföljningsändamål. Sådan registrering skall vara av begränsadomfattning och får endast avse vissa socialförsäkringsregister.Försäkringskassorna och RFV skall få möjlighet att använda sig av s.k.elektroniska akter vid ärendehandläggningen. En sådan akt skall få innehållahandlingar som har kommit in eller framställts i ett ärende, även om handlingeninnehåller sådana känsliga uppgifter som enligt huvudregeln inte fårregistreras. Särskilda skyddsregler skall därför gälla för de elektroniskaakterna.Regeringen anför, som skäl till sitt förslag, att i den nya lagen bör såklart som möjligt anges vilka uppgifter som får registreras. Det är dock totaltsett för alla ärendeslag en fråga om en mycket stor mängd uppgifter, som tillstor del redan är definierade genom innehållet i de materiella författningarna.En uppräkning är därför varken möjlig eller nödvändig.Den typ av identifierings- och adressuppgifter som räknas upp i 7 § SofrL,och som kan kallas allmänna ärendeuppgifter, bör alltid få registreras.Särskilda ärendeuppgifter, dvs. uppgifter om relevanta ekonomiska ochpersonliga förhållanden, skall få registreras, men sådana uppgifter som ärintegritetskänsliga skall få registreras endast i den utsträckning som framgårdirekt av lagen.Registrering av integritetskänsliga uppgifterDe känsliga uppgifter som föreslås få registreras överensstämmer i stort medvad som gäller enligt SofrL. Vissa ändringar och kompletteringar föreslås dock.I SofrL läggs som en grundläggande princip fast att inga integritetskänsligauppgifter får registreras. Från detta medges dock undantag i viss omfattning.Det sker genom en uppräkning av uppgifter som får registreras även om de ärkänsliga.Med integritetskänsliga uppgifter menas här sådana uppgifter som anges i 4 §och 6 § andra stycket datalagen (1973:289). Integritetskänsliga uppgifter ärsåledes bl.a. uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott elleravtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremålför vissa andra i lagen uppräknade tvångsingripanden. Känsliga uppgifter ärvidare bl.a. uppgift om någons sjukdom, hälsotillstånd eller uppgift om attnågon fått ekonomisk hjälp eller vård inom . Som känsligapersonuppgifter räknas också uppgifter som utgör omdöme eller annan värderandeupplysning om den registrerade.Ett flertal remissinstanser har haft synpunkter på frågan om i vilkenomfattning uppgifter om hälsotillstånd skall få registreras. Regeringen är dockinte beredd att föreslå att registrering av diagnoser blir generellt tillåten iregistren.Enligt regeringens mening bör dock ett visst undantag frånregistreringsförbudet införas. Det viktigaste behovet av diagnoser kanidentifieras som angelägna uppföljningsändamål. Regeringen bör ges ettbemyndigande att om det behövs för angelägna uppföljningsändamål få föreskrivaatt uppgifter om sjukdomsdiagnos skall få registreras i begränsad omfattning.Sådan registrering skall endast få avse vissa socialförsäkringsregister.Den begränsning som gäller för de lokala sjukförsäkringsregistren i fråga omuppgifter om att en person är eller har varit föremål för tvångsingripanden börinte föras över till den nya lagen. Sådana uppgifter behövs vid handläggning avsjukpenningärenden och ärenden om tillfällig föräldrapenning. I övrigt måsteuppräkningen av känsliga uppgifter som skall få registreras utökas med sådanauppgifter som får antecknas enligt SjfrL och sådana som behövs förhandläggning av tandvårdsärenden.Elektronisk akthanteringRegeringen föreslår också att det inom socialförsäkringsadministrationen börinföras en möjlighet till elektronisk akthantering.