bet · GK01JuU14 · 1997-04-10 00:00:00 — Besparingskravet på kriminalvården är endel i arbetet med att uppnå detta mål.I fallet avseende häktet i visade även tämligen enklasammanställningar av data att förutsättningarna för att behållaÖstersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena.Häktet i hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten,högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad perproducerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport).Dessutom uppgav att häktet i vid fortsattdrift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning.Finansutskottet konstaterar att den i detta sammanhang nödvändigadiskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Motdenna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgåendeslutsatser av sin analys. Enligt finansutskottet bör därför motionen avstyrkasav justitieutskottet.JustitieutskottetUtskottet vill inleda med att konstatera att det är angeläget attkonsekvenserna av olika handlingsalternativ analyseras innan beslut fattas.Detta gäller särskilt inom ett integrerat område som rättsväsendet där t.ex.ett beslut om besparing inom ett område kan påverka kostnaderna inom ett annatområde. Ett exempel kan vara häktet i där nedläggningen av häktetmedfört förutsedda kostnadsökningar för bl.a. polisen. Detta redovisades ocksåi den framställning från som låg till grund förregeringens beslut om nedläggning. Alternativet till beslutet om att lägga nedhäktet i var inte att behålla verksamheten inom kriminalvårdenoförändrad utan att göra en annan besparing inom detta område, t.ex. att lägganed ett annat häkte.Det har enligt justitieutskottets mening inte framkommit att nedläggningenav häktet i vid en sådan jämförelse skulle ha varit statsfinansiellteller samhällsekonomiskt ofördelaktig. Inte heller har det framkommit skäl somi ett kriminalvårdsperspektiv talar för att det var ofördelaktigt attgenomföra besparingen genom nedläggningen av häktet i . Utskottetavstyrker bifall till motion Ju16. beträffande kapitalkostnaderatt avslår revisorers förslag 1996/97:RR7 i denna del(yrkande 1),2. beträffande ekonomiska konsekvensanalyseratt med anledning av revisorers förslag 1996/97:RR7 idenna del (yrkandena 2 och 3) som sin mening ger regeringen till kännavad utskottet anfört,3. beträffande häktet i Östersundatt avslår motion 1996/97:Ju16.Stockholm den 10 april 1997På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), BirtheSörestedt (s), (), (), (),(), (), (), Ann-MarieFagerström (s), (), (), (),(), () och ().Särskilda yttranden1. Häktet i ÖstersundGun (), (), () och ()anför:Vi har i tidigare sammanhang framhållit vikten av ekonomiskakonsekvensanalyser. Som exempel kan nämnas att vi i en reservation iutskottets betänkande över årets budgetproposition förutsatte attKriminalvårdsstyrelsen och regeringen inte skulle ta slutlig ställning i frågaom lokalisering av häkten och anstalter förrän konsekvensanalyser i detenskilda fallet förelåg. Vi har i tidigare sammanhang också framhållit att manvid överväganden om organisationsförändringar i den offentliga sektorn intekan begränsa sig till att enbart analysera effekterna på den verksamhet somnärmast berörs även om detta är det mest väsentliga; även andrasamhällsekonomiska följder måste tas med innan statsmakterna fattar beslut omförändringar.Vid behandlingen i av anslaget till kriminalvården för innevarandebudgetår föreslog vi ett i förhållande till regeringens förslag ökat anslag om75 , och också föreslog vi ett högre anslag änregeringen. En majoritet av ledamöter valde dock i båda fallen attstödja regeringens förslag. Enligt vår mening är nedläggningen av häktet iÖstersund ett beklagligt exempel på hur otillräckligt det ekonomiska anslagettill kriminalvården nu blivit.2. Häktet i ÖstersundSiw (), (), () och () anför:Enligt vår mening kan vikten av ekonomiska konsekvensanalyser inte nogbetonas. Väl utförda utgör dessa analyser en förutsättning för attstatsfinansiellt och långsiktigt samhällsekonomiskt fördelaktiga beslut skallkunna fattas.Liksom på andra områden krävs det inom rättsväsendet att de ekonomiskaanalyserna inte enbart tar sikte på det område som är föremål för beslut omt.ex. neddragning; de tänkbara effekterna av ett beslut måste ses i ettbredare perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att åstadkomma ett underlagsom gör det möjligt att bedöma hur ett beslut påverkar inte endast samtligaområden inom t.ex. rättsväsendet utan även andra samhällssektorer.Finansutskottets yttrande1996/97:FiU2yEkonomiska konsekvensanalyserTill justitieutskottetJustitieutskottet har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att senast den7 yttra sig över revisorers förslag 1996/97:RR7 angåendeekonomiska konsekvensanalyser jämte motion 1996/97:Ju16.Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från justitieutskottet.Utskottet föreslog att revisorer skulle granska frågan om drifts-och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling avkriminalvårdens anläggningar.Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas införförändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför harrevisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor.Revisorernas förslag till beslutRiksdagens revisorer föreslår1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om kapitalkostnader,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om regeringens redovisning till riksdagen.MotionsyrkandetI motion 1996/97:Ju16 av () hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.Revisorernas förslagKapitalkostnaderRevisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarandeanstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantagkännetecknas anstalter och häkten av att det finns en ägare() och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivtVasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs avkapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - idetta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställdaavkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex. 5-årig statsobligation) plus ett tillägg.Vasakronan AB startade sin verksamhet . Vasakronansfastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.specialfastigheter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten ärenligt revisorernas bedömning inte självklart.Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdragatt göra en utvärdering av ombildningen av , m.m. kommer attstudera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningenbelyser på vilka grunder debiterar kriminalvården kapitalkostnaderoch därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnadsom debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997.Enligt har statens upplåningskostnad för anstalter och häktenminskat som resultat av en omplacering av lån från till denprivata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i intealltid är mest förmånliga för staten.Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar hur kostnadernaför lån i förhåller sig till kostnaderna hos andra långivareoch på vilka grunder fastställer låntagarnas lånevillkor.Ekonomiska konsekvensanalyserRevisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på deninformation som ligger till grund för regeringens beslut vid föreståendeförändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Granskningen genomfördes iform av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslutatt stänga häktet i kom att ligga till grund förrevisorernas överväganden.Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyseröver huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- ochhäktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i , ochrevisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund förregeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningenav häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt somsamhällsekonomiskt motiverad.Frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vidförestående förändringar av statligt finansierad verksamhet anser revisorernaoch utvecklar i rapporten sin syn på användningen av ekonomiskakonsekvensanalyser i statsförvaltningen. *Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyserBegreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigthar behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats iett antal propositioner och utskottsbetänkanden.Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte börbegränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare itillämpliga delar bör kunna ligga till grund för regeringskanslietsberedningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar. * Val av kalkylmodellVedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiskakonsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av ochStatskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringensbeslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas. * När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång tillkompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som ärförklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiskakonsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarareden troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckningefterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist iregeringskansliet.Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlagav god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligtfinansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyserbör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertalgranskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattningmåste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Attutarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måstevärdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet förmed sig. Det innebär att den som fattar beslut - , regeringen ellernågon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiskakonsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andraverksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområdepåverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetadstatsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår avverksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållningmed statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigtdepartement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andraverksamhetsområden. *Krav på ekonomiska konsekvensanalyserRevisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ettbeslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra attberäkna. är det emellertid svårt att finna bra alternativ tillekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i enbestämd beslutssituation.Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar för vilken typav beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiskakonsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagensmöjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas.Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunktfrån dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på attbeslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar attvälja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav somverksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringenäven ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om närefterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorernaföreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina kravpå efterkalkyler. * Regeringens redovisning till riksdagenRevisorerna föreslår att regeringen under nästa mandatperiod för riksdagenredovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avseendeekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till deverksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som särskiltangelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser.MotionenI motion Ju16 av () sägs att noggranna konsekvensanalyser måstegöras vid omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningenav häktet i , anför motionären, och resultatet är skrämmande.Motionären drar slutsatsen att häktet i måste återupprättas.Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Denlogiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägganer häktet i . Detta bör ge regeringen till känna, anförmotionären.UtskottetKapitalkostnaderSom revisorerna uppmärksammar fick en särskild utredare enligt regeringensbeslut (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärderingav ombildningen av , m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktaspå hyressättningsprinciper.Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principerför förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågorrevisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheternapå kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolagVasakronan . I denna typ av bolag förutsätter utredaren atthyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del avrisken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligtutredaren minskas från dagens till 10 %.Statens lokalförsörjningsverk har redovisat ett uppdrag tillregeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler förhyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett bildas för att förvalta alla de statligaändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform.Finansutskottet har i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternaslokalförsörjning behandlat ett annat förslag från revisorer(1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternaskapitalkostnader. Utskottet avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning tillregeringens kommande beredning av den pågående utredningens förslag.Utskottet utgår i likhet med revisorerna från att frågan om s.k.specialfastigheter även fortsättningsvis skall ingå i Vasakronansfastighetsinnehav eller förvaltas i annan ordning, t.ex. i myndighetsform istället för bolag kommer att prövas i samband med beredningen avLokalförsörjningsverkets och den särskilde utredarens förslag. Likaså utgårutskottet från att frågan om grunderna för statens avkastningskrav förVasakronans verksamhet avseende anstalter och häkten kommer att tas upp idetta sammanhang.Vad slutligen gäller statens upplåningskostnader vill utskottet redovisa vadden särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att maninte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering avändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som harsäkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden tillvillkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statligaupplåningen.Utskottet vill betona att är en dominerande aktör på densvenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisadupplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägstakostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. kanmöjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och kan därmed tillfälligtviskomma att låna till villkor som är lika goda eller kanske t.o.m. bättre änRiksgäldskontorets. Staten har en högre kreditvärdighet på marknaden än ettstatligt aktiebolag och får därmed bättre kreditvillkor. Att upplåningen skergenom är sannolikt det mest rationella och långsiktigt mestfördelaktiga.Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att föratt täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter fårta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalarför sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad ochmyndighetens/bolagets egna kostnader torde lån i varafördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden.Utskottet utgår från att dessa frågor kommer att tas upp i beredningen avutredningsförslagen. Utskottet ser inte anledning för justitieutskottet attgöra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av revisorernasutlåtande i denna fråga. Yrkande 1 i revisorernas förslag bör såledesavstyrkas.Ekonomiska konsekvensanalyserRiksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen avatt propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslagsom föreläggs . Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisabedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekterav sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetadekonsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30).Konstitutionsutskottet utförde en granskning av förekomsten ochutformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagenunder . Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sinaerfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fannsredovisade. ansåg att arbetet med konsekvensanalysermåste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måsteutvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kanunderlätta såväl som regeringens efterföljande uppföljnings- ochutvärderingsarbete. utgick mot bakgrund av detregelreformeringsarbete som pågick i från att regeringenäven i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet avgenomarbetade konsekvensanalyser.Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- ochCivildepartementen har varje departement ansvar för att konsekvensutredningargörs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C 1989:7). Avcirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer konsekvenserna avde regler som eller regeringen beslutar genom lagar ochförordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i skriftligform.I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar iregelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - avregeln (bil. Av budgetproposition framgår attregelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem somtillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så lågsamhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).Finansutskottet delar revisorernas uppfattning att ekonomiskakonsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olikahandlingsalternativ övervägs. är det naturligtvis så som revisorernaframhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanlyserna skalltillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte hellerersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefulltkomplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer därinte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll.Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med bådesvårigheter och krav på resurser. Såsom revisorerna anför måste kravet på ettbeslutsunderlags innehåll och omfattning ställas i relation till de effekterett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut -, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste prövaom ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.Utskottet anser det således inte meningsfullt att ställa generella krav påekonomiska konsekvensanlyser.Revisorerna konstaterade i en granskningspromemoria (se bilaga 1 iRevisorernas förslag) att det underlag som låg till grund för regeringensbeslut att lägga ned häktet i var ofullständigt och missvisande (s.26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomförde visade attbeslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna uteslöt inteatt nedläggningen var både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam.Finansutskottet vill emellertid i detta sammanhang understryka att det ärviktigt att alternativen framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att avståfrån att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att genomföra enannan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiskakonsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger dennödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och förandra berörda myndigheter.Finansutskottet behandlar förslag tillinriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav påförstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag liggermakroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag tillinriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissasamhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökadproduktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts såledesvara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund förinriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för attbudgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är endel i arbetet med att uppnå detta mål.I fallet avseende häktet i visade även tämligen enklasammanställningar av data att förutsättningar för att behålla Östersundshäktetskilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena. Häktet i Östersundhade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten, högre kostnad pertillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per producerat vårddygn änandra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport). Dessutom uppgavkriminalvårdsstyrelsen att häktet i vid fortsatt drift skulle behövabyggas om för att uppnå en humanare utformning.I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagandejämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag omstatsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden medsamhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avsert.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutetfattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ettsådant underlag kan - i enlighet med vad anför i sittyttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valdajämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser förberörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt.