bet · GK01UU13 · 1997-05-20 00:00:00 — Medlemsländerna diskuterar att foga ett protokoll till fördragetom tillämpningen av principen. Ett sådant protokoll skulle baseras på ordför-andeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i och pådet interinstitutionella avtalet 1993.MotionernaEnligt motion U509 från skall beslut fattas så nära den enskildesom möjligt och helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte ärmöjligt med individuella beslut bör besluten tas på den lägsta praktiska poli-tiska nivån. Denna liberala närhetsprincip är inte identisk med den av katolsksociallära inspirerade subsidiaritetsprincipen, men i det praktiska arbetetinom EU bör de båda principerna i det stora flertalet fall leda till sammaslutsatser om vilken beslutsnivå som är den lämpliga.Sverige bör enligt vara pådrivande för att subsidiaritetsprinci-pen stärks i . Den bör vidare verka för attden s.k. gummiparagrafen, artikel 235 i , omarbetas. Sverigebör också i allt arbete inom EU arbeta för att unionsnivån bara används i defall då nationella nivåer (eller nivåer inom medlemsländerna) inte är tillfyllest för att lösa problemen. Tilltron till EU bland medborgarna i medlems-länderna undergrävs såväl av att unionen inte är beslutskapabel i genuintgemensamma frågor som av att unionen fattar beslut i frågor som den inteborde syssla med. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa en kompetenska-talog. Då det redan nu står klart att regeringskonferensen inte kommer attresultera i en sådan katalog anser att det är desto viktigare attsubsidiaritetsprincipen stärks som ett resultat av konferensen. böri ett uttalande till regeringen tillkännage behovet av en förstärkt subsidiari-tetsprincip (yrkande 4). Samma argumentation återfinns i följdmotionen U14från (yrkande 4).Kristdemokraterna anser i motion U515 att EU måste få klara kompetens-områden (yrkande 4). Inom dessa områden skall unionen agera med sedvan-lig respekt för demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstatliga principer ochmarknadsekonomi. bör tydligt definieras och klartframgå av fördragen. Subsidiaritetsprincipen måste också preciseras så attEU bara vidtar åtgärder när målen inte uppnås bättre på medlemsländernaslokala, regionala eller nationella nivåer.Utskottets bedömningUtskottet vill erinra om att gemenskapssamarbetet vilar på principen omtilldelade kompetenser, dvs. de gemensamma institutionerna har de befogen-heter som medlemsstaterna beslutat tilldela dem. Dessa befogenheter framgårmer eller mindre tydligt av gemenskapsfördragen. I fördraget fastslås attgemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för dessa befogenheteroch de mål som har uppställts enligt fördraget (legalitetsprincipen). Gemen-skapen får inte heller vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvän-digt för att uppnå målen i fördraget (proportionalitetsprincipen). Vidare skallgemenskapen, på de områden där den inte ensam är behörig, handla endastom och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräckligutsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grundav sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen(subsidiaritetsprincipen). Slutligen skall nämnas att artikel 235 i fördragetinnehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet vidta de åtgärdersom behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensammamarknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas (fördrags-utfyllnad).I regeringskonferensen diskuteras att vissa överenskomna riktlinjer för till-lämpningen av subsidiaritetsprincipen och övriga principer införlivas i för-draget i form av ett protokoll. Detta innebär enligt utskottet en välkommenuppstramning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser attmotionerna U14 yrkande 4 och U509 yrkande 4 från , som pläde-rar för en förstärkt subsidiaritetsprincip, därmed är tillgodosedda.I motion U515 yrkande 4 av framhålls att EU måste fåklara kompetensområden. Som utskottet framhöll i yttrandet till utrikesut-skottet med anledning av skrivelsen om regeringskonferensen (1995/96:KU5y) är det knappast möjligt att i fördragstext göra någon exakt och ut-tömmande beskrivning av gemenskapens kompetens, även om denna i prin-cip skall framgå av fördraget. Att upprätta en fullständig kompetenskatalogter sig därför vanskligt, och utskottet ville därför inte förespråka en sådanåtgärd. Utskottet påpekade dock att det finns sammanställningar över deområden där EG har beslutsbefogenheter.Utskottet vidhåller denna inställning och föreslår därför att motion U515yrkande 4 avstyrks.Utökat samarbete - flexibilitetSvenska utgångspunkterI regeringens skrivelse om (skr. 1995/96:30 s.9-10) anfördes följande.Den framtida utvidgningen kan komma att leda till krav på en integrationvars innehåll varierar efter de enskilda medlemsländernas kapacitet och vilja.På några områden har godtagits att länder kan närma sig ett gemensamt slut-mål med olika hastigheter men inom ett gemensamt institutionellt ramverk.Denna lösning har valts i fråga om den ekonomiska och monetära unionen.Även på andra områden har särskilda lösningar överenskommits för enskildaländer.Sådana lösningar bör heller inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrartill en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt. Ickdesto mindre är det för svensk del ett intresse att den fortsatta integrationenäven i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga utsträckning bygger på ettsammanhållet samarbete inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Ett euro-peiskt samarbetet i vilket medlemsstaterna mer allmänt kan välja bort vissasamarbetsområden ligger inte i vårt intresse eftersom fördelarna med deninre marknaden då skulle urholkas.Det nu refererade avsnittet kommenterades inte under riksdagsbehandlingen,varken i yttrande eller i utrikesutskottets betänkande.FörhandlingslägetDet nederländska ordförandeskapet har presenterat ett utkast tillfördragstext i denna fråga. Detta utkast bygger på en s.k. generalklausul sominnehåller generella bestämmelser för utvidgat samarbete gemensamma förde tre pelarna, kompletterade med särskilda bestämmelser för var och en avde tre pelarna. I de generella bestämmelserna ingår en rad specifika villkorför samarbetet som syftar till att bl.a. upprätthålla respekten för regelverketge skydd åt icke deltagande medlemsländer samt vara en sista utväg. I ett avvillkoren anges att ett flexibelt arrangemang skall omfatta åtminstone enmajoritet av medlemsländerna. Detta är en uppfattning som ett stort antalländer har ställt sig bakom. Ett antal medlemsländer förordar dock en högreminiminivå. Genom att sätta miniminivån till omkring två tredjedelar avmedlemsländerna menar de att risken för fragmentisering av EU kan begrän-sas.Gängse institutionella bestämmelser föreslås bli använda, när beslut fattasinom ramen för ett flexibelt arrangemang. Bara de länder som ingår i detutvidgade samarbetet deltar i rådets beslutsfattande på området. De övrigaländerna har närvaro- och yttranderätt. Rådet och kommissionen skall regel-bundet underrätta om utvecklingen av det nämare samar-bet.De specifika bestämmelserna för första pelaren innehåller en lista över deområden som inte bör omfattas av möjlighet till utvidgat samarbete. Dennanegativa lista upptar inre marknaden, handelspolitiken, lantbruk och fiske,konkurrens, transport och strukturpolitiken. Någon inverkan på den inremarknaden får inte ske. Proceduren för att besluta om ett utvidgat samarbeteinleds med att de berörda medlemsstaterna riktar en begäran till kommissio-nen, som skall avge ett motiverat yttrande om hur dennabegäran stämmer överens med villkoren. Om kommissionen finner det befo-gat skall yttrandet åtföljas av ett förslag till beslut med angivande av de vilkor som bör gälla för tillståndet. Efter att ha hört beslutarrådet med kvalificerad majoritet alternativt enhälligt. Förespråkare för bådaalternativen finns bland medlemsländerna.De länder som i ett senare skede önskar ansluta sig till ett flexibelt arran-gemang kan göra det såvida inte kommissionen motsätter sig det eller enkvalificerad majoritet bland de deltagande medlemsländerna avgör att ansö-karländerna inte iakttar de beslut som redan fattats inom denna ram. har samma roll vad gäller tillämpningen av flexibilitetsreglernasom i övrigt.På andrapelarområdet presenterar det nederländska ordförandeskapet fyraalternativ vad gäller utökat samarbete:s.k. konstruktivt avståendeflexibilitet inom förutbestämda samarbetsområden t.ex. försvarsmateriel,ömsesidiga försvarsgarantiertilldela en eller flera medlemsstater uppgifter inom ramen för en gemen-sam åtgärdflexibelt samarbete enligt en särskild bemyndigandebestämmelse avsamma slag som på förstapelarområdet.På tredje pelarens område föreslås att konventioner skall kunna träda ikraft för de medlemsländer som har ratificerat dem, om dessa länder utgörminst hälften av medlemsländerna. Även hela tredje pelaren skall kunnautgöra användningsområde för utvidgat samarbete. Tillvägagångssättet liknardet som föreslås i första pelaren, men kommissionen avger endast yttrandeoch utformar inte förslaget. Rådets beslut skall på detta område fattas medkvalificerad majoritet. Enhällighet finns inte som alternativ.Det råder delade meningar om hur de allmänna principerna och reglernaskall utformas. För svenskt vidkommande är det viktigt att det framgår avfördragstexten att flexibilitet är något som skall användas när alla andramöjligheter är uttömda. Det bör vidare ställas upp tydliga villkor vad gällerrätten för medlemsstater att ansluta sig i ett senare skede. Det bör ställas krpå att antalet deltagande stater är högt. Beslut om igångsättande av utvidgatsamarbete bör enligt uppfattning fattas enhälligt. På densenare punkten har samma uppfattning som , , , och . , , , och anser att det räcker med majoritetsbeslut. serinte något egentligt behov av en särskild flexibilitetsklausul i andra pelaren.Inom tredje pelaren ser i likhet med de flesta andra medlemsländerstörst utrymme för utvidgat samarbete.MotionenKristdemokraterna anser i följdmotion U15 att flexibiliteten är ett instrumentsom rätt använt skulle kunna underlätta och effektivisera utvecklingen aveuropasamarbetet som det erbjuder frihet och öppenhet. När antaletmedlemsländer ökar från dagens 15 till bortåt 27 är det viktigt attundvika att samarbetet blir handlingsförlamat. respekteras med-lemsländernas suveränitet eftersom inget land tvingas in i ett djupare samar-bete mot sin vilja. Med den utgångspunkten anser attSverige i den här frågan bör inta en positiv ståndpunkt med följande riktlin-jer:flexibiliteten skall vara en sista utväg. Målsättningen måste alltid vara atti första hand uppnå beslut som gäller samtliga medlemsländer.alla medlemsländer skall vara med och fatta beslut om unionensfärdriktning så långt möjligt. För att hindra blockering bör dock beslut omfördjupat samarbete kunna fattas med kvalificerad majoritet åtminstone inomvissa utpekade områden.alla medlemsländer skall ha rätt att delta i det fördjupade samarbetet meninget land skall tvingas delta.flexibilitet i EG-pelaren får inte utgöra ett hinder för den inre marknaden.Det innebär att endast ett fåtal användningsområden kan komma i fråga.inom EG-pelaren bör en s.k. positiv lista göras som upptar områden därbeslut om flexibilitet kan tas med kvalificerad majoritet. Enhällighet börkrävas på övriga områden.inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) börflexibilitet begränsas till att gälla konstruktiv röstnedläggelse.flexibilitet inom inrikes och rättsliga frågor, den s.k. tredje pelaren, bör iförsta hand gälla konventioner.Riksdagen bör i ett uttalande till regeringen tillkännage vad som anförs imotionen om flexibilitet (yrkande 2).Utskottets bedömningFlexibilitet har kommit att bli en av konferensens viktigaste frågor. Begrep-pet innebär att det skall finnas en möjlighet för ett visst antal länder att saarbeta närmare på särskilda områden.För svensk del är det, som framhålls i utgångspunkterna, ett intresse attden fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möj-liga utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligtinstitutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbete i vilket medlemsstaternamer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt intresseeftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas. Lösningarsom innebär att ett visst antal länder samarbetar närmare på särskilda områ-den bör dock inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt.Utskottet anser att den restriktiva inställning till flexibilitet och liknandearrangemang som kommer till uttryck i utgångspunkterna alltjämt gäller.Sådana arrangemang bör vara en utväg som tillgrips endast om möjligheternatill utökat samarbete som omfattar samtliga medlemsstater är uttömda. Beslutom att sätta i gång sådana samarbetsarrangemang bör enligt utskottet fattasenhälligt, och en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna bör delta.Utskottet kan inte dela den villkorligt positiva inställning som kommerfram i motion U15 yrkande 2 av . Det finns därför ingenanledning för utskottet att ta ställning till den lista på villkor som finns imotionen. Utskottet anser att motionen bör avstyrkas.Öppenhet och insyn i EU:s institutionerSvenska utgångspunkterStor enighet råder om att det är ett starkt svenskt intresse vid regeringskonferensen att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppen-het och insyn och att en offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla förinstitutionerna inom EU.Regeringen anser att debatterna inom ministerrådet i större utsträckning änför närvarande bör vara offentliga, när rådet sammanträder som lagstiftareoch att protokoll från mötena bör vara tillgängliga för allmänheten.Regeringen har avsett att vid regeringskonferensen verka för att för-dragsändringar genomförs av innebörd att grundläggande principer om of-fentlighet skall gälla inom EU:s institutioner. Härigenom skulle uppnås attoffentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i institutionerna. Kom-missionen skulle förpliktas att vaka över att principerna efterlevs. För skulle sådana fördragsförändringar få betydelse som grundval förtolkningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess i det EG-rättsligasystemet. Ett fördragsfästande av principerna skulle också ge en nödvändigmarkering av den betydelse som EU:s medlemsstater fäster vid insyns- ochöppenhetsfrågorna.Det irländska ordförandeskapetFrågan om insyn och offentlighet upptar inte särskilt stort utrymme i ordför-andeskapets utkast. Konferensen anges ännu inte ha slutbehandlat vissaförslag om att förbättra lagstiftningens kvalitet på öppenhetsområdet. Allaframsteg i det avseendet skulle enligt ordförandeskapets uppfattning bli ettviktigt bidrag till att göra unionen mer begriplig för dess medborgare. Ord-förandeskapet föreslår att i andra stycket i artikel A i unionsfördraget in-skjuts orden "så öppet som möjligt". artikeln skall lyda som följer.Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastaresammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas såöppet som möjligt och så nära medborgarna som möjligt.Vidare föreslås en ny artikel 192a till EG-fördraget.Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bo-satt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Eurolamentets, rådets och kommissionens handlingar på villkor som var och enav dessa institutioner skall fastställa i sin egen arbetsordning.Allmänna principer och gränser för utövandet av denna rättighet kan fast-ställas av rådet enligt förfarandet i artikel 189b.Slutligen föreslås följande tillägg till artikel 151.3 i EG-fördraget om rådetsarbetsordning.Rådet skall i denna arbetsordning ange villkoren för allmänhetens tillgång tillrådets handlingar. För tillämpningen av denna punkt skall rådet definiera defall då det skall anses handla i sin egenskap av lagstiftare, i syfte att medgestörre tillgång till handlingar i dessa fall och bevara effektivitetesin beslutsprocess. När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare skall resultaten av omröstningarna och röstmotiveringarna samt uttalandena till proto-kollet alltid offentliggöras.SkrivelsenSverige har på olika nivåer och i skilda sammanhang verkat för att unionenskall bli öppnare och att regler om handlingsoffentlighet och meddelarfrihetskall införas i fördragen. Parallellt med arbetet vid regeringskonferensen harfrån svenskt håll gjorts omfattande ansträngningar att på olika sätt presenteraoch vinna gehör för de svenska tankegångarna. Ett stort antal bilaterala kon-takter har tagits med politiker och regeringstjänstemän i de övriga medlems-staterna.Beträffande öppenhetsfrågorna vid regeringskonferensen erinrar regering-en om att lämnade in ett dokument, i vilketde svenska idéerna om en traktatreglering av principen om handlingsoffent-lighet presenteras. I dokumentet föreslogs även att en meddelarfrihet föranställda inom införs. Ett förslag till traktattext framlades i september.Detta hade förankrats i och irländska ordförandeskapet lade fram ett kompromissför-slag som är mindre långtgående än det svenska förslaget men som är meromfattande än vad flera medlemsstater har förespråkat. Liksom i det svenskaförslaget anges som huvudregel att medborgarna skall ha rätt att ta del avinstitutionernas handlingar. Undantagen från huvudregeln skall beslutas avvarje institution i dess arbetsordning. Dock ges rådet en möjlighet att faststäla allmänna principer och begränsningar i en rådsförordning. Rätten att ta delav allmänna handlingar omfattar bara det gemenskapsrättsliga samarbetetoch endast parlamentets, rådets och kommissionens handlingar.FörhandlingslägetI promemorian från UD framhålls att står fast vid sitt förslag. Fram-för allt måste rådet fastställa principer för och begränsningar i öppenhets-principen. Detta kan inte endast utgöra en möjlighet för rådet, som föreslås idet irländska fördragsutkastet. anser också att öppenhet skall omfattaäven dokument som berör andra och tredje pelaren. mycket godaerfarenheter av systemet med registreringsskyldighet och öppna diarier börtillföras diskussionen. Slutligen vill se till att alla institutioner otas av öppenhetsprincipen - även domstolen och revisionsrätten.MotionernaEnligt i motion Jo729 bör en europeisk offentlighetsprincip infö-ras (yrkande 3). I EU måste samtliga institutioner kännetecknas av störreöppenhet. bör verka för att den svenska synen på allmänna handling-ar får en motsvarighet inom EU. En ökad genomsyn av EU ökar dess legi-timitet och underlättar den demokratiska kontrollen. Det är också en förut-sättning för att ideella miljöorganisationer och medier skall kunna granskamiljöarbetet.Kristdemokraterna framhåller i motion U515 att regeringskonferensen svåra men viktiga uppgiften att förändra EU:s beslutsprocess på ett så-dant sätt att medborgarna får en bättre inblick i samarbetet och därigenomkänner sig mer delaktiga. Rådets möten måste därför vara öppna när rådetantar lagstiftningsförslag. Meddelarfrihet och offentlighetsprincip måsteinföras. Officiella EU-dokument skall i princip vara offentliga och lättill-gängliga. bör i ett uttalande till regeringen tillkännage vikten avatt EU präglas av mera öppenhet och insyn (yrkande 9).I motion K412 föreslår () att EU:s officiella doku-ment ej skall omfattas av upphovsrätt. Enligt motionen krävs tillstånd för attförmedla informationen. Ett första led vad gäller offentlighet och en ökadinsyn i EU är att undanta dessa dokument från upphovsrätt i syfte att undan-röja hinder för spridande av EG-information. har olika privata intressenensamrätt till spridning av sådan information mot en hög kostnad.Utskottets bedömningEn viktig fråga för i regeringskonferensen är frågan om ökad öppen-het i EU:s arbete. lade fram ett förslag till traktat-reglering av principen om handlingsoffentlighet. Det irländska ordförande-skapets fördragsutkast innehöll förslag som är mindre långtgående än detsvenska förslaget men mer omfattande än vad flera medlemsländer föresprå-kat. Liksom i det svenska förslaget anges som huvudregel att medborgarnaskall ha rätt att ta del av institutionernas handlingar. Undantagen från huvud-regeln skall beslutas av varje institution i dess arbetsordning. Dock ges rådeten möjlighet att fastställa allmänna principer och begränsningar i en rådsför-ordning. I en promemoria från UD framhålls att står fast vid sittförslag. Framför allt måste det vara rådet som fastställer principer för ochbegränsningar i öppenhetsprincipen. Detta kan inte endast utgöra en möjlig-het för rådet, som föreslås i det irländska fördragsutkastet.Utskottet ställer sig helt bakom det förslag som regeringen lagt fram i för-handlingarna. Utskottet delar regeringens uppfattning att uppnåddaresultat i förhandlingarna inte är fullt tillfredsställande från svensk utgångspunkt och stödjer därför regeringens ansträngningar att nå längre. Med dettaställningstagande tillgodoses motionerna Jo729 yrkande 3 från Folkpartietoch U515 yrkande 9 från Kristdemokraterna.Enligt motion K412 av () bör ett första led vad gälleroffentlighet och ökad insyn i EU vara att undanta Europeiska unionens rätts-liga dokument från upphovrätt i syfte att undanröja hinder för spridande avEG-information. har olika privata intressen ensamrätt till spridning avsådan information och upplåter denna information mot en hög kostnad.Utskottet vill framhålla att EU-handlingar som finns hos svenska myndig-heter omfattas av offentlighetsprincipen. Denna princip tar över eventuellupphovsrätt. Upphovsrätt kan alltså aldrig hindra någon att ta del av ochsprida information. Däremot hindrar normalt upphovsrätt exemplarfram-ställning och mångfaldigande. I 1 kap. 9 § lagen (1960:729) om upphovsrätttill litterära och konstnärliga verk görs emellertid ett undantag för författ-ningar, beslut av myndigheter, yttranden av svenska myndigheter och offi-ciella översättningar av sådana dokument. Dessa dokument kan således frittmångfaldigas. För EG:s officiellt utgivna författningar (EGT) gäller däremotupphovsrätt. I varje land utses en distributör, som har ensamrätt till utgiv-ningen av EGT.Utskottet anser att det är en rimlig princip att rättsliga dokument av detslag som är i fråga fritt skall kunna kopieras. Detta bör även gälla inomEU. Utskottet utgår från att regeringen är aktiv i denna fråga inom EU. Mo-tionen bör avstyrkas.Grundläggande rättigheter och icke-diskrimineringSvenska utgångspunkterRegeringen har förklarat att ett sätt att betona den vikt som EU:s medlems-länder fäster vid respekten för mänskliga rättigheter vore att ansluta deneuropeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.Det irländska ordförandeskapetOrdförandeskapet erinrar om att unionen bygger på principerna om frihet,demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna samt rättsstatsprincipen. Dessa principer hävdas av alla medlems-staterna, och det är viktigt att på nytt bekräfta dem och att stärka fördragetför att säkerställa att de respekteras.De förändringar i fördraget som föreslås syftar till att framhäva de grund-läggande principer som unionen är byggd på samt att stärka och säkerställaunionens åtaganden när det gäller grundläggande rättigheter, icke-diskriminering och jämställdhet mellan kvinnor och män.Konferensen har vidare uppvisat ett brett stöd för att utveckla de socialabestämmelserna i .