bet · GK01LU6 · 1997-02-25 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet revisorers förslag till (förs. 1995/96:RR9) angående tillämpningen av skuldsaneringslagen jämte åttamotioner, varav fyra väckts med anledning av revisorernas förslag och fyraunder den allmänna motionstiden år 1996.Riksdagens revisorer föreslår tillkännagivanden om åtgärder i syfte att delsrationalisera och underlätta tillämpningen av skuldsaneringslagen, delsförebygga behov av skuldsanering.Som ett led i beredningen av revisorers förslag och de i ärendetaktuella motionerna anordnade utskottet en offentligutskottsutfrågning med deltagande av företrädare för revisorerna, berördadepartement, myndigheter, domstolar och organisationer. Vad som framfördes vidutskottsutfrågningen har intagits i bilagan till detta betänkande.I enlighet med revisorers förslag förordar utskottet etttillkännagivande om en ändring i skuldsaneringslagen i syfte att möjliggöraomprövning av ett skuldsaneringsbeslut såvitt avser det belopp som skallfördelas mellan borgenärerna. I övrigt avstyrker utskottet revisorernasförslag i huvudsak med hänvisning till pågående berednings- ochutredningsarbete. Ställningstagandena innebär att två motioner, en om vilkatingsrätter som skall vara behöriga att handlägga skuldsaneringsärenden och enom omprövning av skuldsaneringsbeslutet, tillstyrks. Övriga motioneravstyrks.Till betänkandet har fogats sju reservationer och ett särskilt yttrande.Förslag till riksdagenI förslag till 1995/96:RR9 föreslår revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om roll när det gäller resursfördelningen mellanlänen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om styrfunktioner gentemot skatte- ochkronofogdemyndigheterna,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om vissa lagstiftningsfrågor i samband med tillämpningen avskuldsaneringslagen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om en skärpt tillsyn av konsumentkreditlagen,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om utredning av åtgärder för att långsiktigt förebygga behovet avskuldsanering. Motioner väckta med anledning av revisorers förslag 1995/96:RR91995/96:L28 av m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår revisorers förslag angående tillämpningenav skuldsaneringslagen i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att beslutar upphäva skuldsaneringslagen i enlighet med vad somanförts i motionen.1995/96:L29 av Per m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om finansieringsprincipen och det öronmärkta statsbidraget tillkommunerna för utredningskostnader i skuldsaneringsproceduren,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vad som är till fördel för det allmänna,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fastställelse av förbehållsbelopp,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en tvingande skuldsaneringslag,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skatteprivilegiet.1995/96:L30 av () vari yrkas att hos regeringenbegär ett skyndsamt förslag om ändring i skuldsaneringslagen som innebär atttingsrätterna får ett samlat ansvar för alla beslut om skuldsanering.1995/96:L31 av m.fl. (c) vari yrkas att avslårrevisorernas förslag i den del som gäller tingsrätterna i enlighet med vad somanförts i motionen.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /971996/97:L302 av m.fl. (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn avskuldsaneringslagen.1996/97:L312 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skuldsaneringslagen och dess tillämpning,2. att hos regeringen begär en översyn av skuldsaneringslagen, ienlighet med vad som anförts i motionen.1996/97:L710 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommuners möjlighet att söka bidrag hos ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om målsättning beträffande hushållens möjligheter att få ekonomiskrådgivning/budgetrådgivning,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om uppföljning och utvärdering,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ekonomisk rådgivning/budgetrådgivning inom kommunerskonsumentvägledning.1996/97:L905 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omen översyn av regler för solidariskt ansvariga för lån och för borgensmän föratt öka deras trygghet. InledningHösten 1987 förordade lagutskottet att frågan om en lagreglerad skuldsaneringför fysiska personer, som är så skuldsatta att de inte inom överskådlig tidkan betala sina skulder, blev föremål för en samlad bedömning. Vad utskottetsålunda anförde gav som sin mening regeringen till känna (bet.1987/88:12, rskr. Med anledning av riksdagsbeslutet tillkalladeregeringen en utredning med uppdrag att överväga bl.a. frågan omskuldsanering för fysiska personer (dir. 1988:52). Utredningen, som antognamnet , lade fram delbetänkandet (SOU1990:74) Skuldsaneringslag. Betänkandet remissbehandlades men föranledde ingaomedelbara lagförslag från regeringens sida. Till följd härav kom ytterligaremotioner att väckas i frågan. Då motionsspörsmålen om skuldsaneringbehandlades av förordade utskottet i betänkande1992/93:LU49 att regeringen skulle utarbeta former för enskuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av utskottet angivna riktlinjer.Dessa riktlinjer innebar i huvudsak att den skuldsatte personen först ochfrämst själv skulle söka uppnå en frivillig överenskommelse med sinaborgenärer. Endast om detta inte var möjligt skulle en lagreglerad ordningtillämpas med företrädesvis frivillig och endast i sista hand en tvingandeskuldsanering. biföll utskottets hemställan och gav regeringen tillkänna vad utskottet anfört (rskr. 1992/93:412).I början av 1994 överlämnade regeringen förslag till om enskuldsaneringslag och antog lagen senare samma vår. Lagen trädde ikraft (prop. 1993/94:123, bet. LU26, rskr. Frågan omskuldsanering för fysiska personer hade då diskuterats under en följd av år.Inte minst hushållens markant ökade skuldsättning bidrog tillatt intensifiera debatten. Vid riksdagsbehandlingen av regeringensförslag till skuldsaneringslag anförde ett enigt utskott att även omutvecklingen vänt, så var skuldsättningen inomhushållssektorn alltjämt ett stort problem. Den av regeringen tidigareinitierade försöksverksamheten med frivilliga lösningar avskuldsaneringsproblematiken var ett bra steg på vägen men, som utskottet hadeframhållit , fanns det skäl att fortsätta på den inslagnavägen och skapa ännu bättre möjligheter till skuldsanering genom en rättsligreglering. Enligt utskottet skulle problemen med skuldsättning inomhushållssektorn sannolikt komma att bestå . Utskottetunderströk också vikten av att en kontinuerlig uppföljning av den nyalagstiftningen kom till stånd.Som allmänna villkor för skuldsanering gäller att gäldenären är insolventoch så skuldsatt att han inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder.Vidare krävs att det vid en allmän bedömning framstår som skäligt att beviljagäldenären skuldsanering. Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt beaktasskuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningargäldenären gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå enuppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har medverkat underhandläggningen av skuldsaneringsärendet. För att komma i åtnjutande avskuldsanering gällde ursprungligen att man var fysisk person med hemvist iSverige och inte var näringsidkare. Genom en lagändring, som trädde i kraftden , har lagens tillämpningsområde utvidgats så att ävenfysiska personer som är näringsidkare skall kunna beviljas skuldsanering, omdet finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattningoch enkla beskaffenhet (prop. 1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279).Skuldsaneringsförfarandet innehåller tre steg. I det första steget, som ihuvudsak lämnas utanför det lagreglerade området, skall gäldenären självförsöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skalldärvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta inte lyckas, skallgäldenären hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna ansöka omfrivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses attgäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag tillskuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsättersig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet tilltingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingandeskuldsanering.En skuldsanering som uppnås under steg 1 är i huvudsak oreglerad. Om enfrivillig skuldsanering nås under steg 2 skall den fastställas avkronofogdemyndigheten. En tvingande skuldsanering i steg 3 beslutas av rätten.En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt vara förenad med enbetalningsplan för gäldenären, om hans betalningsförmåga inte är så dålig attdet helt saknas betalningsmöjlighet. En sådan betalningsplan innebär attgäldenären av som regel skall leva på existensminimumoch att betalningsförmågan därutöver skall komma borgenärerna till godo.Betalningsplanen bestämmer hur och när gäldenären skall fullgöra sinaskyldigheter.En skuldsanering omfattar i princip samtliga skulder som har uppkommit föreen viss dag inklusive det allmännas fordringar på skatt och avgifter. Defordringar som ingår i skuldsaneringen skall i princip också behandlas lika,dvs. alla borgenärer skall drabbas av en lika stor procentuell nedskrivning avsina fordringsbelopp. En skuldsanering syftar till en definitiv reglering avgäldenärens samtliga skulder. Det innebär att gäldenären helt eller delvisbefrias från betalningsansvaret för de skulder som omfattas avskuldsaneringen.Mot bakgrund av vissa påtalade problem när det gäller skatte- ochkronofogdemyndigheternas uppgifter i skuldsaneringen företog Riksdagensrevisorer en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning.Granskningen resulterade i rapporten av skuldsaneringslagen(1995/96:3) som publicerades . Rapporten remissbehandlades ochdärefter har revisorerna anmält sin granskning tillriksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs.1995/96:RR9).Riksdagens revisorers förslag handlar om resursfördelningen mellan länen förhandläggningen av skuldsaneringsärenden, styrfunktionergentemot sina underliggande myndigheter samt vissa lagstiftningsfrågor.Förslagen innebär inga förändringar i själva skuldsaneringsinstitutet.Härutöver föreslår revisorerna åtgärder som kan förebygga behov avskuldsanering. En skärpt tillsyn av konsumentkreditlagen förordas. Revisorernaföreslår också att regeringen utreder frågan om vilka åtgärder som är lämpligaför att långsiktigt förebygga behovet av skuldsanering.Som ett led i beredningen av revisorers förslag och de i ärendetaktuella motionerna anordnade utskottet en offentligutskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen avskuldsaneringslagen. Vid utfrågningen deltog företrädare för Riksdagensrevisorer, ,, , , ,i , i ,i , iVästernorrlands län, , , , , , , , , , , , , kommun,och som framfördes vid utfrågningen har intagits i bilaga till dettabetänkande.Skuldsaneringslagen har också varit föremål för annat uppföljnings- ochutvärderingsarbete. erhöll i sitt regleringsbrev /96 regeringens uppdrag att utvärdera skuldsaneringslagenstillämpning i steg 1 och steg 2. Utvärderingen skulle påtala eventuella behovav ändringar i lagen. Uppdraget, som utförts i samråd med berörda organ, harhösten 1996 redovisats i rapporten /96:34 Utvärdering av skuldsanerings-lagen.Av framgår att det från lagens ikraftträdande tillden inkom totalt 10 754 ansökningar om skuldsanering tillkronofogdemyndigheterna. Andelen avslag, avslutade och avvisade ärendenutgjorde drygt hälften av ansökningarna. Fastställande av frivilligskuldsanering har skett i 524 fall och har successivt ökat under perioden.Totalt har 1 231 fall överlämnats till tingsrätt.Genom revisorers granskning och utvärdering hartillämpningen av skuldsaneringslagen undersökts och analyserats på ettomfattande och noggrant sätt. Även utskottets offentliga utfrågning omerfarenheterna av skuldsaneringslagen får ses som ett led i en sådankontinuerlig uppföljning av den nya lagstiftningen som förutsattevid lagens tillkomst.Utskottet övergår därmed till att under skilda rubriker behandla olikafrågor angående skuldsanering som aktualiserats genom revisorersförslag och de i ärendet aktuella motionerna eller som eljest tilldragit sigutskottets uppmärksamhet.Behovet av skuldsaneringslagenI motion L28 av m.fl. (m) anförs att skuldsaneringslagen medförtklart otillfredsställande konsekvenser. Bl.a. har lagstiftningens bristervisat sig i de fall gäldenären efter skuldsaneringsbeslutet erhållit medel,t.ex. skatteåterbäring, som inte förutsatts från början. Enligt motionen ärdet inte rimligt att lagen skall uppmuntra personer som misskött sin ekonomigenom att låta dem helt eller delvis befrias från sina skulder. Motionärernaanser vidare att det inte är meningsfullt att på sätt revisorerföreslår ändra en ordning som bygger på felaktiga utgångspunkter. I motionenförespråkas i stället frivilliga uppgörelser mellan borgenärer och gäldenär omnedsättning av skulderna. är det viktigt att kreditprövningen ärnoggrann. Enligt motionen är emellertid det allra mest effektiva medlet attförhindra överskuldsättning att stärka hushållens ekonomiska medvetenhet genomexempelvis utbildning och budgetrådgivning. Med hänsyn till det anförda börriksdagen avslå revisorers förslag och besluta attskuldsaneringslagen upphävs.Utskottet vill till en början erinra om att prövat ettliknande motionsyrkande om upphävande av skuldsaneringslagen (bet.1994/95:LU23). Det saknades då enligt utskottet anledning för att -knappt efter lagens ikraftträdande - ompröva lagstiftningen ochutskottet avstyrkte bifall till motionsyrkandet i fråga. följdeutskottet (rskr. 1994/95: 259).När utskottet nu åter har att ta ställning till frågan omskuldsaneringslagen skall upphävas finns ett utförligare erfarenhetsmaterialatt bygga ställningstagandet på. Mot bakgrund av vad som redovisats i sambandmed den offentliga utfrågningen kan konstateras att antalet personer somansökt om skuldsanering hos kronofogdemyndigheterna fram till sista kvartaletår 1996 är betydligt mindre än hälften av det antal som beräknades i sambandmed tillkomsten av skuldsaneringslagen. Den andel av ansökningarna som letttill beviljade skuldsaneringar har emellertid varit i nivå med vad som antogsfrån början. De senaste uppgifterna visar att andelen beviljadeskuldsaneringar numera t.o.m. är större än så. Det förtjänar också att nämnasatt antalet skuldsaneringsärenden ökat markant hos såvälkronofogdemyndigheterna som tingsrätterna.Enligt har skuldsaneringslagen på det hela taget uppfylltsina syften som en rehabiliterande, preventiv och borgenärsgynnande ordning.Inte heller revisorer ifrågasätter det grundläggande behovet av enlagreglerad ordning för skuldsanering. Också vid den offentliga utfrågning omskuldsaneringen som utskottet anordnat har deltagarna - också de somrepresenterat borgenärssidan - i stort sett samstämmigt framhållit attskuldsaneringslagen fyller en viktig funktion.Enligt utskottets bedömning har de farhågor som uttalats om att den allmännabetalningsmoralen skulle påverkas negativt genom lagen inte besannats. Isammanhanget måste också beaktas att hushållens skuldsättning fortfarande ärett stort problem. Enligt vad som framgår av bottnarde ekonomiska svårigheterna hos dem som söker skuldsanering främst i bristandeekonomisk planering, arbetslöshet, sjukdom, familjeförändringar orsakade avskilsmässa och dödsfall samt missbruk. Särskilt framhålls att en stor andel avde personer som ansöker om skuldsanering saknar anställning. Med hänsyn tilldenna problembild finns det enligt utskottets mening anledning att anta atthushållens skuldsättning även fortsättningsvis inom överskådlig tid kommer attbehöva uppmärksammas och vara föremål för olika insatser.Det nu anförda innebär inte att utskottet har någon annan uppfattning änmotionärerna att en ansvarsfull och noggrann kreditprövning har stor betydelseför att motverka att hushållen drar på sig så stora skulder att de saknarmöjlighet att någonsin betala dessa. Som anförs i motionen är det också avavgörande vikt för en god hushållsekonomi i allmänhet att det finnsmöjligheter till en effektiv budgetrådgivning i kommunerna och attundervisning i hushållsekonomiska frågor kommer till stånd i större omfattningän . Det har emellertid klart framkommit att det därutöver finnsett påtagligt behov av en lagreglerad ordning för skuldsanering för att manskall komma till rätta med privatpersoners överskuldsättning.Skuldsaneringslagen bör inte upphävas, och utskottet avstyrker bifall tillmotion L28.Detta ställningstagande utesluter inte att förändringar kan behöva göras ilagstiftningen eller andra åtgärder vidtas i syfte att skuldsaneringen förfysiska personer skall bli effektivare, och utskottet övergår nu till attbehandla olika förslag därom.HandläggningsordningenEn helt ny ordning för handläggningen av skuldsaneringsärenden förordas imotion L30 av (). Enligt motionärens mening börtingsrätterna, inte kronofogdemyndigheterna, ha ett samlat ansvar för allabeslut om skuldsanering. Motionären anser bl.a. att det förhållandet attkronofogdemyndigheten i vissa fall företräder staten som borgenär talar motatt kronofogdemyndigheterna beslutar i skuldsaneringsärenden. I motionen yrkasatt hos regeringen begär ett skyndsamt förslag till ändring iskuldsaneringslagen i enlighet med det anförda.Som tidigare redovisats bygger den nuvarande ordningen på attkronofogdemyndigheterna har det huvudsakliga utredningsansvaret iskuldsaneringsärenden och därvid tar de väsentliga borgenärskontakterna.Bakgrunden till den nuvarande ordningen är att kronofogdemyndigheterna harstor erfarenhet av insolvensrättsliga problem, både som verkställandemyndighet enligt utsökningsbalken och som tillsynsmyndighet i konkurs. Även isin funktion att företräda staten som borgenär handläggerkronofogdemyndigheterna denna typ av frågor. Kronofogdemyndigheterna harsålunda både den juridiska kompetensen och de tekniska förutsättningarna attbedriva sådant utrednings- och förhandlingsarbete som kommer i fråga i ettskuldsaneringsärende.Vad gäller de skäl som framförts i motionen mot att kronofogdemyndighetenskall befatta sig med skuldsaneringsärenden vill utskottet peka på attförfarandet hos myndigheten inte kan leda till skuldsanering mot någon annanborgenärs vilja. I skuldsaneringsförfarandet har dessutomlikabehandlingsprincipen, dvs. att samtliga fordringar skall behandlas lika,en framträdande plats. Dessutom bör framhållas att det är skattemyndigheten -inte kronofogdemyndigheten - som företräder det allmänna när det gäller kravpå skatter och avgifter.Enligt utskottets mening bör det mot denna bakgrund inte komma i fråga atttingsrätterna skall överta de uppgifter i steg 2 som fullgörs avkronofogdemyndigheten. Domstolarnas roll bör liksom vara att pågrundval av det utredningsmaterial som kronofogdemyndigheterna presterarkoncentrera sig på en rättslig bedömning av om förutsättningarna förskuldsanering är uppfyllda och att bestämma innehållet i skuldsaneringen. Detbör vidare framhållas att företrädare för såväl ,som vid utskottets offentliga utfrågninguttalat att den nuvarande ordningen med ett lagreglerat förfarande i två stegpå det hela taget fungerar väl.Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L30.Nuvarande ordning innebär att samtliga tingsrätter i landet är behöriga atthandlägga ett skuldsaneringsärende. Om någon borgenär motsatt sigkronofogdemyndighetens förslag till skuldsanering skall myndigheten överlämnaärendet till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt för vidarehandläggning. Det är också denna tingsrätt som är behörig att pröva ettöverklagande av kronofogdemyndighetens beslut.Riksdagens revisorer anser att tingsrätternas befattning medskuldsaneringsärenden bör koncentreras till en tingsrätt per län. En sådanreform skulle enligt revisorerna bidra till en mer enhetlig praxis.I motion L31 av m.fl. (c) anförs att praxis inte blir merenhetlig av att antalet tingsrätter som får handlägga skuldsaneringsärendenminskar drastiskt. Det är främst hovrätterna som svarar för vägledandeavgöranden. Väsentligt för den enskilde är att ha närhet till den domstol somhandlägger ärendet. I motionen betonas också vikten av att tingsrätternahandlägger olika slag av mål och ärenden så att den rättsliga kompetensenupprätthålls. Motionärerna framhåller vidare att en begränsning av antaletbehöriga tingsrätter skulle stå i strid med den lokala anknytning som är såcentral för skuldsanering och därmed motverka det förebyggande arbetet.Riksdagens revisorers förslag i nu aktuell del bör därför enligt motionenavslås.Utskottet vill erinra om att den tillsatta har iuppgift att se över den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Idirektiven (dir. 1995:102) anges att kommittén i en första etapp skall lämnaförslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. I uppdragetingår att föreslå en minskning av antalet tingsrätter och att övervägasamordning mellan eller integrering av allmänna domstolar och allmännaförvaltningsdomstolar. Den första etappen av uppdraget skall redovisas senastden 1 juli 1997.Enligt utskottets mening bör under pågående överväganden om den framtidatingsrättsorganisationen inte göra några uttalanden i fråga omvilka tingsrätter som skall handlägga skuldsaneringsärenden. Med tillstyrkanav motion L31 avstyrker utskottet bifall till revisorers förslag idenna del.Riksskatteverkets och uppgifterRiksskatteverket svarar för den centrala ledningen av skatteförvaltningen ochexekutionsväsendet. I denna egenskap skall verket bl.a. fördela de ekonomiskaoch andra resurser som ställs till skatteförvaltningens respektiveexekutionsväsendets förfogande. skall också följa uppskattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas ekonomiska redovisning ochanalysera resultatet härav.Verket har vidare att genom allmänna råd och uttalanden verka förlagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inomverksamhetsområdet. får däremot inte, liksom andramyndigheter, meddela föreskrifter på ett område, dvs. generellt gällande samtför myndigheter och enskilda bindande bestämmelser, annat än om det finnsbemyndigande härtill från regeringen.Riksdagens revisorer framhåller att de ekonomiska resurserna förskuldsaneringen inte har fördelats mellan kronofogdemyndigheterna i landet påett sätt som tillfredsställande svarar mot skillnaderna i ärendemängd.Särskilt har i drabbats av bristanderesurser. Enligt revisorerna har detta inneburit en förhållandevis mycketstörre arbetsbelastning vid denna kronofogdemyndighet, och ärendenashandläggningstid där är genomsnittligt längre än i övriga landet. Revisorernaanser att regeringen bör granska hur fördelar resursernamellan kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna.