bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — I betänkande 1996/97:KU2 underströkkonstitutionsutskottet på nytt utskottens viktiga ställning. Det är nödvändigtatt utskotten följer de frågor inom respektive ämnesområde som i och medSveriges medlemskap inte längre avgörs i . Även i frågor som liggerinom de icke överstatliga delarna av EU är det naturligt och önskvärt attutskotten är aktiva (bet. s. 14). För att markera vikten av att utskottenengagerar sig i EU-frågor föreslog att utskottensskyldighet att följa arbetet inom EU skulle regleras i riksdagsordningen 10kap. De frågor som utskotten har engagerat sig i kommer i normalfallettroligen också att bli föremål för samråd i . Samrådet införministerrådets möten bör, enligt , även fortsättningsvisäga rum i (bet. s. 18).Beträffande regeringens skriftliga information till gesföreskrifter i 10 kap. 2 § RO, där det anges att regeringen skall informerariksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömersom betydelsefulla. Bestämmelsen, som infördes i syfte att förbättraregeringens skriftliga information till , avser bl.a. skriftliginformation i form av s.k. faktapromemorior. Av betänkande 1996/97:KU2 framgåratt anser att faktapromemoriorna bör göras mer enhetliga ochproblemorienterade, särskilt vad gäller hur svenska förhållanden påverkas,samt genom publicering göras tillgängliga för en bred allmänhet.Frågan om den skriftliga information som regeringen överlämnar till inför samråd i anslutning till möten i ministerrådet är inteförfattningsreglerad. Däremot finns en överenskommelse mellanregeringskansliet och (cirkulär 2), enligt vilken regeringensskriftliga information inför rådsmöten skall utgöras av förslaget tilldagordning samt av dagordningskommentarer och s.k. ministerrådspromemorior somregeringen upprättar. Cirkulär 2 är föremål för översyn.Under beredningen av betänkande 1996/97:KU2 EU-frågornas behandling iriksdagen inhämtade yttrande från bl.a. . Somsvar på frågan om huruvida det skriftliga materialet inför samrådet medregeringen innehöll önskad information anförde bl.a. följande(yttrandet avgavs ).Enligt EU-nämndens uppfattning innehåller materialet från istort sett den information som är önskvärd inför sammanträdena. Kvalitetenskiftar dock något bl.a. beroende på vilket departement som sammanställtmaterialet och bör på vissa punkter kunna förbättras. ser det somsärskilt angeläget att den skriftliga informationen innehåller förslag tillsvensk position och att denna är avfattad på ett klargörande sätt. Nämnden ärdock medveten om att det i vissa frågor kan vara svårt att ange den svenskainställningen. Viktigt är också att andra länders inställning redovisas närdet kan ske. En brist är att den skriftliga informationen inte innefattarutkast till resolutioner och andra dokument som utarbetats inom rådet och somskall diskuteras och beslutas vid rådsmötena. Detta gäller inte minst frågorinom andra och tredje pelaren. Nämnden vill understryka vikten av att sådanadokument tillställs nämnden inför sammanträdena i görligaste mån. här).AnmälanI en granskningsanmälan, bilaga A 8.1, har justitieminister med anmälts till för granskning. Iförsta hand avser anmälan samrådet med införministerrådsmötet om inrikes och rättsliga frågor den 28-29 november 1996.Anmälaren anser med hänvisning till 8 kap. 15 § RO (numera 10 kap. 5 §) attdet underlag som lämnat inför möte varit såbristfälligt att regeringens skyldighet att samråda med svårligenkunnat fullgöras. Anmälaren vill att KU gör en bedömning av om det materialsom och justitieministern lämnat inför och under mötetmed uppfyller de krav som lagstiftaren ställer och som ärnödvändiga för att skall kunna fullgöra samrådet.ÄrendetKonstitutionsutskottet har tagit del av de stenografiska uppteckningarna frånEU-nämndens sammanträden, dels , dels ,såvitt avser samråd inför ministerrådsmöten om inrikes och rättsliga frågorbilagorna A 8.2-A 8.3.Utskottets kansli har med hänvisning till dels yttrande den 19april 1996, dels granskningsanmälan, hemställt hos om svarpå ett antal frågor om det skriftliga materialet inför regeringens samråd medEU-nämnden. Av svaren se bilaga A 8.4 framgår bl.a. följande.Inför EU-nämndens sammanträde hade på sedvanligt sättskriftligt material inkommit från . Efter granskning avmaterialet kontaktade kanslichefen departementet. Avsikten var att efterlysakompletterande skriftligt material i form av utkast till resolutioner ochrapporter, m.m. Dessa utkast skulle enligt dagordningen för ministermötetbehandlas vid rådsmötet. Vidare efterfrågades beträffande olikadagordningspunkter ett angivande av rättslig grund för olika beslut som skullefattas vid ministermötet och även ytterligare skriftlig informationbeträffande ett par viktiga s.k. A-punkter, dvs. ärenden som kan avgöras utandiskussioner vid ministerrådets möten. Kontakten med Justitiedepartementetresulterade dock inte i att något kompletterande skriftligt material inkomfrån departementet. Kanslichefen såg sig då föranlåten att till nämndensledamöter och suppleanter skicka ut visst kompletterande material från detdanska om dessa dagordningspunkter. material varrelativt omfattande och gav, såvitt kunde bedömas, en god bild av innehållet ide utkast till resolutioner och rapporter som skulle behandlas vid detaktuella ministerrådsmötet.Tidigare hade framfört viss kritik mot vidsammanträdet . Vid sammanträdet påpekades att nämnden inte fåtttillgång till vissa utkast. Därefter har endast ett sammanträde med nämnden ominrikes och rättsliga frågor ägt rum, nämligen det i anmälan aktuella den 22november 1996. Uppenbarligen har dock brister på såväl andra som tredjepelarnas områden förelegat tidigare, enligt yttrande den 19 apriltill konstitutionsutskottet.Svar från justitieminister har beslutat begära svar av justitieministern påföljande fråga: Hur ser justitieministern på omfattningen av regeringenssamråd med inom området för den s.k. tredje pelaren? Svaret i desshelhet framgår av bilaga A 8.5.Justitieministern har bl.a. anfört följande.Konstitutionsutskottets betänkanden /95:KU22 och 1996/97:KU2 behandlarfrågan om regeringens information till och samråd med väsentligen urett riksdagsperspektiv. Frågan belyses i mindre grad från regeringensutgångspunkter. De i vissa avseenden fundamentala skillnader som finns mellanarbetet i EU:s tre pelare har fått ganska liten uppmärksamhet i betänkandena.Inte heller har det i riksdagsordningen intagits några bestämmelser sombeaktar dessa skillnader. Mot denna bakgrund är det enligt justitieministerninte särskilt förvånande att det ifrågasätts om samrådet när det gäller EU:ssamarbete i inrikes och rättsliga frågor varit tillräckligt omfattande.Justitieministern har emellertid uppfattningen att samrådet fungerat på etttillfredsställande sätt och självfallet i enlighet med riksdagsordningenskrav. Hon redovisar därefter sin principiella syn på informationen till ochsamrådet med och särskilt dess på området för inrikes ochrättsligt samarbete.Justitieministern framhåller att arbetet i andra och tredje pelarna, tillskillnad från det i första pelaren, inte är baserat på överstatlighet. Här harriksdagen på samma sätt som vid traditionella internationella överenskommelserfullständig frihet att i efterhand säga nej till de överenskommelser somregeringen i dessa fall ingår med andra medlemsstaters regeringar. Dennagrundläggande skillnad mellan arbetet i första respektive andra och tredjepelarna återspeglas inte i riksdagsordningen. Regeringen skall således samrådamed inför ministerrådsmöten i tredjepelarfrågor i princip i sammaomfattning som i förstapelarfrågor. begär det, skall samråd sketill och med i frågor som helt faller inom regeringens egennormgivningskompetens. Enligt justitieministern innebär detta att riksdagenhar fått en starkare ställning än vad den traditionellt haft iutrikespolitiska frågor.Justitieministern anser vidare att det från regeringsarbetets utgångspunkterär angeläget att det görs en klar skillnad mellan information och samråd i EU-frågor på det sätt som anges i 10 kap. 5 § riksdagsordningen. I dennabestämmelse anges två fall i vilka samråd skall ske: Dels om förhandlingar irådet inför beslut som regeringen anser betydelsefulla, dels i fall då har begärt samråd. Alla andra kontakter mellan regeringen och har i princip karaktär av informationsförmedling. Enligtjustitieministerns uppfattning bör det undvikas att en gråzon uppkommer igränsen mellan information och samråd. En sådan gråzon skulle kunna leda tillatt samrådet successivt blir mer omfattande än vad avsett, något somenligt justitieministern inte skulle vara till gagn för regeringsarbetet ochdärmed heller inte för landet. Om regeringen inte anser att ett ärende är såbetydelsefullt att samråd skall ske, finns det vanligen inte anledning förregeringen att själv ta initiativ till samråd utan endast, om så är påkallat,lämna information.Ett skäl till att regeringen inte bedömer ett ärende inom ramen för tredjepelaren som så betydelsefullt att samråd med skall ske, kan varaatt det ansvariga statsrådet har diskuterat ärendet med berört fackutskott iriksdagen och på så sätt inhämtat utskottets uppfattning. Enligtjustitieministern har erfarenheterna på tredjepelarområdet visat attåtskilliga ärenden, t.ex. på grund av deras facktekniska karaktär, lämpar sigmindre väl för samråd i med dess allmäninriktade sammansättning ochden tidspress varunder sammankomsterna i regel äger rum. FörJustitiedepartementet har det i stället varit värdefullt att kunna tillvarataden särskilda kompetens som justitieutskottet har i tredjepelarfrågor.Justitieministern har förståelse för att enskilda ledamöter i nämnden kanuppleva det som otillfredsställande att nämnden i dess helhet inte har kunnatges lika god inblick i förhållandena som det berörda fackutskottet.Justitieministern ser dock ingen annan möjlighet att komma till rätta meddetta problem än att nämnden i dessa fall mer än annars får förlita sig på denbedömning som fackutskottet redan har gjort. Enligt justitieministern harriksdagen aldrig gjort något principiellt ställningstagande mot att samrådsker mellan regeringen och utskotten i stället för med . Betecknandeför uppfattning om utskottens allt större betydelse i EU-arbetet äratt i betänkande 1996/97:KU2 talar om att det i vissafall kan ?vara motiverat att ett samråd sker med det berörda utskottet innanregeringen tar ställning?. Dock är det här inte fråga om samråd i den formellamening som kan ske mellan regeringen och EU-nämnden.Justitieministern framhåller vidare att när det gäller regeringensskriftliga information till görs det i betänkande 1996/97:KU2 ingenskillnad mellan faktapromemorior på området för första pelaren respektiveandra och tredje pelaren, vilka båda, till skillnad från första pelarenomfattar traditionellt mellanstatligt samarbete. Inom tredje pelarentillkommer förslagsrätten i första hand medlemsstaterna och endast i vissutsträckning kommissionen. De i första pelaren avgörande frågorna om rättsliggrund, beslutsprocedur m.m. är inte tillämpliga. Några formella regler om hurett förslag skall vara utformat finns inte, och i praktiken har det mångagånger visat sig svårt att avgöra när och om ett förslag verkligen lagts.Några föreskrifter om publicering finns heller inte. Justitieministern påpekaratt det är särdragen i den första pelaren - olika beslutsprocedurer,legalitetskontroll i form av rättslig grund etc. - som föranleder behov avfaktapromemorior i den första pelaren. Inget av denna problematik berörs ibetänkandet. Enligt justitieministerns mening är det rimligt att uppfattainformationsskyldigheten i 10 kap. 2 § RO på så sätt att regeringen, liksomhittills, efter eget omdöme får avgöra när ett förslag inom den mellanstatligadelen av EU-samarbetet har sådan betydelse och fasthet i konturen attförslaget lämpar sig för att presenteras i form av en faktapromemoria.Justitieministern uppger att vid ett antaltillfällen efterfrågat inte endast den skriftliga information som behandlas iCirkulär 2, utan också handlingar som utgjort en del av rådets skriftligagrundmaterial, såsom utkast och rapporter av olika slag. Sådanaframställningar bör regeringen naturligtvis alltid efterkomma, förutsatt attnämnden står bakom framställningen, anför justitieministern.Justitieministern för därefter ett resonemang om de problem som skulleuppstå från praktiska och principiella utgångspunkter med en övergång till enordning där regeringen överlämnar hela förhandlingsunderlaget till EU-nämnden.Ett alternativ härtill skulle enligt justitieministern kunna vara attregeringen i stället till nämnden överlämnar kortfattade bakgrundspromemoriormed sådan information som är nödvändig för att göra samrådet meningsfullt,t.ex. uppgifter om de väsentliga beståndsdelarna i en fråga som skalldiskuteras i rådet och hur dessa förhåller sig till gällande svenska regler påområdet. skulle granska hela det förhandlingsunderlag somregeringen har tillgång till skulle detta kunna uppfattas som att riksdagentog över en del av regeringens konstitutionella ansvar för förhandlingarna medde övriga medlemsstaternas regeringar på tredjepelarområdet. Frågan bör enligtjustitieministern ställas om det varit mening att ändra balansenmellan riksdag och regering på detta sätt. Från regeringsarbetetsutgångspunkter skulle i varje fall inte något stå att vinna med en sådanförändring.Utskottets bedömningGranskningsanmälan avser omfattningen av skriftligaunderlag inför ett visst sammanträde med , där samrådet bl.a. avsågett ministerrådsmöte om inrikes och rättsliga frågor. Som framgår av den ovanlämnade redovisningen har utskottet valt att utvidga granskningen till attavse hur justitieministerns samråd med inom området för den s.k.tredje pelaren fungerat mer allmänt. Av utredningen i ärendet framgår nämligenatt och haft olikauppfattningar om i vilken utsträckning bort få tillgång tillskriftligt underlag inför samrådet med regeringen om inrikes och rättsligafrågor i den s.k. tredje pelaren.Sålunda har i ett yttrande till den 19april 1996 anfört att nämnden anser det vara en brist att den skriftligainformationen från inte innefattar resolutioner och andradokument som utarbetats inom rådet och som skall diskuteras och beslutas vidrådsmötena. Detta gäller enligt inte minst frågor inom andra ochtredje pelarna. Nämnden understryker i yttrandet vikten av att sådana dokumenti görligaste mån tillställs nämnden inför sammanträdena.Vidare framgår av de stenografiska samtalsuppteckningarna från EU-nämndenssammanträden och att enskilda ledamöter ochEU-nämndens ordförande efterlyst skriftligt material frånJustitiedepartementet. Ordföranden har bl.a. anfört () att hon voretacksam om departementet kunde delge nämnden de utkast som departementetrefererar till vid föredragningen, eftersom det annars är svårt för nämndensledamöter att värdera dem. När justitieministern () påförfrågan uppgivit att hon inte har något skriftligt material att redovisa förnämnden i en viss fråga, konstaterar nämndens ordförande att nämnden fått delav en promemoria från det danska i frågan.Av det underlag som lämnats från i granskningsärendetframgår dels att inte efterkommit en begäran frånkansliet om ytterligare skriftligt material (inför sammanträdet den 22november), dels att kansliet sett sig föranlåtet att komplettera detskriftliga materialet med material från Europaudvalg.Av justitieministerns svar i granskningsärendet framgår att de skiljaktigheteri synen på behovet av skriftligt underlag inför samråd som funnitsmellan och har sin grund i ministernsprincipiella syn på omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med . Justitieministern understryker tredjepelarsamarbetets mellanstatligakaraktär och pekar på att en viss förskjutning redan skett i den rådandebalansen mellan riksdag och regering i utrikesfrågor och att denna balans kankomma att rubbas alltför mycket om skulle få granska hela detförhandlingsunderlag som regeringen har tillgång till. Hon ifrågasätter om ensådan balansförskjutning i utrikesfrågor varit avsikt. Vidare anserjustitieministern att åtskilliga ärenden på tredjepelarområdet - exempelvis pågrund av deras facktekniska karaktär - lämpar sig mindre väl för samråd medEU-nämnden med dess allmäninriktade sammansättning. I stället harjustitieministern funnit det värdefullt att kunna tillvarata kompetensen ijustitieutskottet. Enligt justitieministern har aldrig gjort någotprincipiellt ställningstagande mot att samråd i stället sker mellan regeringenoch utskotten.Konstitutionsutskottet vill med anledning av justitieministerns svar i härredovisade delar anföra följande.Utskottet är givetvis medvetet om de grundläggande skillnader som finnsmellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidansamarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligtutskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet medriksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på helaunionsområdet. avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22motionskrav om att frågor inom andra och tredje pelarna - liksom frågor inomjordbrukspolitiken - skulle ligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden.I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sin inställning att samrådet införministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga rum i (bet. s. 35). Inte diskuterades om bordeavstå från samråd på de mellanstatliga områdena. Tvärtom underströks det närasambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren ochfrämst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första pelaren liksom mellansamarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främstfrågorna om personers fria rörlighet i första pelaren.Som justitieministern påpekar har utskottens betydelse i EU-arbetet stärktsgenom att de givits en författningsreglerad roll. Dethar emellertid inte varit avsikt att regeringens information tilloch informella samråd med utskotten på något sätt skulle ersätta regeringenslagstadgade skyldighet att informera och i betydelsefulla frågor samråda medEU-nämnden inför frågornas behandling i ministerrådet. har ansettdet som en fördel att det i finns ett organ med en helhetsbild avalla de samarbetsområden som ingår i EU och med samlade erfarenheter av hursamarbetet fungerar. En helhetsbild är också nödvändig för en allsidigbedömning av alla de olika frågor som aktualiseras inom de tre pelarna, bl.a.med tanke på det redovisade sambandet mellan pelarna. haremellertid också betonat vikten av att utskotten utövar ett inflytande tidigti EU:s beslutsprocess. De synpunkter utskotten framför till regeringen underett tidigare skede i beslutsprocessen borde naturligtvis vara ett stöd vidutarbetandet av regeringens förslag till förhandlingspositioner. I den mån ettsådant informellt samråd ägt rum med utskotten är det också rimligt attutskottens synpunkter redovisas i det skriftliga underlaget inför EU-nämndenssammanträden.En förutsättning för att ledamöter skall kunna tillägna siginsikter inom EU:s alla samarbetsområden och diskutera också kompliceradesakfrågor är givetvis att de förses med ett så fullständigt skriftligtunderlag som möjligt inför sammanträdena. Framför allt bör underlaget geförutsättningar för en diskussion om den ståndpunkt regeringen skall inta viddet kommande ministerrådssammanträdet. Finns ett godtagbart underlag behöversammanträdestiden inte heller ägnas åt upplysningar i sakfrågor utan kan ägnasåt förhandlingsmandaten.Enligt justitieministern (svaret s. 8) är grundmaterialet införförhandlingarna i ministerrådet på tredjepelarområdet generellt sett mycketsvårtillgängligt. De s.k. ministerrådspromemoriorna är inte fulltändamålsenliga för att ge en så god uppfattning som möjligt omförhandlingsfrågan, eftersom de anvisningar som gäller för hur de skallupprättas är utformade med tanke på förhållandena inom första pelaren. Ettalternativ skulle, enligt justitieministern, kunna vara att regeringen istället till nämnden överlämnar kortfattade bakgrundspromemorior med sådaninformation som är nödvändig för att göra samrådet meningsfullt, t.ex.uppgifter om de väsentliga beståndsdelarna i en fråga som skall diskuteras irådet och hur dessa förhåller sig till gällande svenska regler på området.Konstitutionsutskottet delar justitieministerns uppfattning att det kanbehövas tydligare anvisningar för hur bakgrundsmaterialet på den tredjepelarens område bör utformas. Det vore därför värdefullt om dessa synpunkterbeaktades i den nu pågående översynen av cirkulär 2, vilket bl.a. innehållerriktlinjer för regeringens skriftliga information inför rådsmöten,Avslutningsvis konstaterar utskottet att man från Justitiedepartementetssida numera är klar över behovet att förse med nödvändigt underlaginför samråden. Med detta konstaterande och med de klarlägganden som utskottethär gjort beträffande regeringens informations- och samrådsskyldighet med när det gäller rättsliga och inrikes frågor är granskningen avslutad.11. Regeringens hantering av en om handelspolitikÄrendetI två anmälningar, bilagorna A 9.1-A 9.2, har begärts attkonstitutionsutskottet granskar den dåvarande borgerliga regeringens och denefter riksdagsvalet tillträdda socialdemokratiska regeringens eventuellaansvar för att en om handelspolitik publicerades förstefter EU-folkomröstningen.BakgrundArtikel i en artikel i hävdades att en rapport medkritisk granskning av svensk handelspolitik, gjord av det internationellafrihandelsorganet , hemlighölls av svenska myndigheter till dagen efterden svenska EU-folkomröstningen, trots att rapporten var klar långt tidigare.Enligt artikeln visade rapporten att handel med länderna utanför EU -framför allt de viktigare länderna i - skulle försvåras i och med EU-inträdet samt att ett EU-medlemskap inte skulle medföra några klara ekonomiskafördelar för Sverige.I artikeln hävdas att en hög tjänsteman i uppgett att de svenskamyndigheterna uppmanat till att vänta med publiceringen trots att rapporten istort sett var klar . Uppgifterna styrks enligt artikeln avkorrespondens mellan svenska , delegation iGenève och GATT.Promemoria upprättad inom UtrikesdepartementetStatsrådsberedningen har till överlämnat en inomUtrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 9.3. Ipromemorian anförs följande.I (Decision of - BISD 36S/403) finns fastlagtmed vilket intervall olika medlemsstater skall granskas i (Trade PolicyReview - TPR) och när publicering skall ske. För innebär detgranskning . Den första granskningen ägde rum och nästaskulle således ske . Granskningen innebär ett mycket omfattande arbetebåde för det granskade landet och /. Det är därför ennödvändighet och helt naturligt att datum för granskningen fastställs isamförstånd. Den normala formen för att fastställa ett datum är genomunderhandskontakter mellan sekretariatet och ansvarig nationell myndighet, iSveriges fall UD:s handelsavdelning/representationen i Genève.I ovannämnda beslut stipuleras att publicering av de två förekommanderapporterna (sekretariatets och det granskade landets) samt anteckningar frångranskningstillfället skall ske efter datumet för granskningen(promtly after the review). Vad gäller förhandsspridning till medlemsstaternaav granskningsrapporterna, som således är hemliga till dess granskningen ägtrum, beslöt medlemsstater (L/7458) (bil) attdokumentationen inför mötena skulle spridas bland medlemsstaterna senast fyraveckor i förväg. Detta föranlett av klagomål på att rapporterna inte sällandistribuerades så sent att medlemsstaterna inte hann tillgodogöra siginnehållet och delta aktivt i diskussionerna.Sverige förde inför granskningen 1994 diskussioner med omdatum för granskningen. , innan skullefastställa programmet för granskningarna , kontaktades medbegäran om att ge sekretariatet en indikation på vilken tidpunkt förgranskning som passade de svenska myndigheterna bäst. UD:shandelsavdelning svarade på detta att granskningen borde genomföras underandra . Några olika tidpunkter föreslogs från sekretariatets sidaoch inleddes förberedelserna.