bet · GK01FiU15 · 1997-05-20 00:00:00 — Ettlagstadgat balanskrav utan en reell finansieringsprincip undergräverlagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad.Finansutskottet anser att med anledning av här aktuella motionersom sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört och attriksdagen hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipenstillämpning.dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:13. beträffande finansieringsprincipen m.m.att med anledning av motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och1996/97:Fi33 yrkandena 1 och 2dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört omkommunernas och landstingens möjlighet att nå balanskraven,dels hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipenstillämpning,16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14), , Per och (alla m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Mot bakgrund?och på s. 25 slutar med ?av balanskravet? bort ha följande lydelse:Finansutskottet befarar, i likhet med vad som anförts i motionerna Fi59 (m)och Fi613 (m), att om balanskravet skjuts framåt, kommer detta att kunnauppfattas som ett rättfärdigande av att det det gällerskulle vara möjligt att låna till löpande utgifter och verksamhet. Utskottetär även oroligt för att det nödvändiga förnyelsearbetet i kommunsektorn intekommer att komma till stånd. Kommunsektorn får inte användas för att döljasituationen på arbetsmarknaden.Det är mot denna bakgrund nödvändigt att införa balanskravet redan från den1 . Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- ochövergångsbestämmelserna ändras i både förslag till lag om ändring ikommunallagen och förslag till redovisningslag. Motion Fi31 (v)yrkande 2 avstyrks.Utskottet föreslår även vissa tekniska justeringar. Övergångsbestämmelserna ilagförslaget bör ändras för att beakta förslag som regeringen lagt iproposition 1996/97:105 om samverkan och som konstitutionsutskottettillstyrkt i sitt betänkande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrkerkonstitutionsutskottet regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopasfr.o.m. den 1 januari 1998.Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiskaförvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelsert.o.m. För att balanskravet skall vara tillämpligt ävenför dessa kommunalförbund föreslår utskottet därför attövergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagenoch förslag till redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgåatt även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas avbalanskravet.dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse:14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelseratt med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del ochmotionerna 1996/97:Fi59 yrkande 10 och 1996/97:Fi613 yrkande 5 samt medavslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 2dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringensförslag till lag om redovisning med den ändringen atta) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknadelydelse:-------------------------------------------------------|Regeringens förslag |Utskottets förslag |-------------------------------------------------------|1. Denna lag träder i | ||kraft . Denna lag träder i|| |kraft .|| |Lagen skall, trots vad som|| |föreskrivs i|| |övergångsbestämmelserna || |till lagen (1997:000) om|| |ändring i kommunallagen|| |(1991: 900), tillämpas|| |även i fråga om|| |kommunalförbund som|| |bildats före || |1998. |-------------------------------------------------------b) punkterna 3 och 4 utgår,dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringensförslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringenatta) punkt 2 utgår,b) en ny punkt införs med följande lydelse:2. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivsi övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen(1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1januari 1998.17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen)() anseratt den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med ?Mot bakgrund? ochslutar med ?börjar tillämpas? bort ha följande lydelse:Finansutskottet anser att kommuner och landsting har en viktig roll i dentotala samhällsekonomin. Det kan alltså anses föreligga ett allmänintresse avgod hushållning. Det är i slutändan ändå medborgarna som får betalamisshushållningen genom sämre service och högre skatter. Balans i kommunernasekonomi är därför mycket angeläget och det är olyckligt att regeringen ipropositionsförslagen skjuter fram tillämpningen av balanskravet till år 2000.Utskottet hade föredragit en annan inriktning av den ekonomiska politiken somhade möjliggjort ett införande av balanskravet . Mot bakgrund avregeringens oförmåga att föra en ekonomisk politik som leder till högretillväxt och ökad sysselsättning har emellertid många kommuner försatts i ensituation där de svårligen kan uppnå balanskravet . Utskottetkan därför i nuvarande läge biträda propositionernas förslag.Utskottet vill påpeka att senareläggningen av balanskravet inte får tas tillintäkt för en mer lättsinnig tillämpning av detsamma.Särskilt yttrandeVilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)() anför:Som framgår av motion Fi32 anser de gröna att krav påbudgetbalans skall gälla för hela den offentliga sektorn, inte enbartkommunsektorn. Även för statens del bör budgeten under en löpande treårsperiodvara i balans eller uppvisa ett överskott. Uppkomna överskott skall användastill att minska statsskulden. Mot bakgrund av att regeringen ivårpropositionen formulerat budgetpolitiska mål med denna innebörd får syftetmed det i motionen föreslagna lagreglerade balanskravet för staten anses varatillgodosett.Regeringens lagförslagI proposition 52 framlagda lagförslag1. Förslag till lag om redovisning (1996:000)2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)I proposition 150 framlagda lagförslag1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om redovisning2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen(1991:900)3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring ikommunalförbundslagen (1985:894)yttrande1996/97:KU7yDen kommunala redovisningenTill finansutskottetFinansutskottet har beslutat att beredakonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:52 Denkommunala redovisningen jämte de med anledning av propositionen väcktamotionerna 1996/97:Fi29-34.Med anledning av att den ifrågavarande propositionen skall behandlas avfinansutskottet överlämnar med eget yttrande motion1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden 1996.Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de i propositionenföreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen(1985:894) samt en av bestämmelserna i den föreslagna lagen om kommunalredovisning.PropositionenI propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen medinnebörd att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetar såatt intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet påbudgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnadenmellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen aveget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sättinnebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöverfinansieras med lån. Enligt propositionen skall en realisationsvinst inteinräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas ibalanskravet.I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna ochlandstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på godekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga påen nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärtresultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kangöras utan finansiering med nya lån.Enligt propositionens förslag skall kommuner och landsting samtkommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inteskall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmareutreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även dekommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. För dettaändamål avser regeringen att tillkalla en särskild utredningsman.I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagenmed innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisadeegna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra åretefter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skälför det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Dettahandlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet ärmycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på attde åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållningbeaktas.Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionenatt en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital föratt möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annatexempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlustdärvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte regleraförlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommuneneller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtidakostnader.Enligt propositionen är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad attligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skälbör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet.Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkrävapolitiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt somlagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att tabort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen avfullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.Enligt propositionen behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lånför driftändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravetskonstruktion.MotionernaUtskottet redovisar här innehållet i vissa motioner som väckts med anledningav propositionen i de delar de behandlar det föreslagna kravet på balans i dekommunala budgetarna. Även motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts underden allmänna motionstiden och hänvisats till ,redovisas.I motion 1996/97:Fi613 yrkande 5 (m) hemställs att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balans-kravet ikommuner och landsting. Enligt motionen kan konsekvensen av att kravet påbalans i de kommunala budgetarna skjuts framåt i tiden bli att de offentligafinanserna försämras genom växande underskott i kommunsektorn. I motionenanförs att kommunerna enligt kommunallagen redan nu är skyldiga att balanserasin ekonomi. Sker inte detta torde budgetbeslutet med framgång kunnaöverklagas. Enligt motionärerna finns det ingen anledning att skjuta påikraftträdandet av de nya bestämmelserna om budgetbalans.I motion 1996/97:Fi29 (m) hemställs att beslutar om ändring iregeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad somanförts i motionen (yrkande 1). Motionärerna framhåller att det ipropositionen framlagda balanskravet inte är något krav utan på sin höjd enstark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte påekonomisk balans. Kommuner och landsting kan enligt förslaget underlåta attgöra en reglering av ett negativt resultat med hänvisning till synnerligaskäl, ett beslut som enligt förslaget inte skall vara möjligt att överklaga.Enligt motionärerna skapar regeringen nu allvarliga tvivel om dess vilja attmedverka till att enskilda kommuner och landsting måste arbeta med sundafinanser. Motionärerna anser det synnerligen anmärkningsvärt att regeringen istrid med sitt tidigare uttalande vårproposition inte fullföljerförslaget om ett lagstadgat balanskrav för kommunsektorn. I motionen anförssom ett exempel på brister i balanskravet att överskott av avgiftsfinansieradverksamhet kan komma att disponeras för att dölja underskott i denskattefinansierade verksamheten. Vidare synes det enligt motionärerna möjligtför kommunerna att låna till driften om man underlåter att reglera underskotteller att skriva upp värdet på tillgångar.I motion 1996/97:Fi31 (v) hemställs att avslår regeringens förslagom balanskrav (yrkande 1). I motionen framhålls att regeringen minskar detkommunala självstyret med det föreslagna balanskravet. Tillsammans med dentidigare beslutade lagen enligt vilken de generella statsbidragen minskar viden höjning av den kommunala skattesatsen visar regeringen enligt motionärernasin misstro mot kommunpolitikerna. Då kommunerna saknar möjlighet att öka sinainkomster återstår endast utgiftsminskningar som medel för att uppnå kravet påbudgetbalans. Regeringen beskär enligt motionärerna kommunernas möjlighet attvälja väg för att nå en solid ekonomi.I motion 1996/97:Fi33 (kd) hemställs bl.a. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingensmöjligheter att nå balanskraven (yrkande 1). I motionen anförs i denna delbl.a. att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnåbudgetbalans är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och attfinansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs. Enligt motionenhar regeringen alltför ofta tummat på dessa grundläggande principer.I samma motion hemställs också att hos regeringen begär förslagtill snävare precisering av begreppet synnerliga skäl i enlighet med vad somanförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna ger regeln om synnerligaskäl alltför många möjligheter för kommunerna att inte ordna sin ekonomi.Regeringen bör enligt motionärerna återkomma i denna fråga med en snävareprecisering av vad som skall komma att gälla som synnerliga skäl. Undantagenfrån kravet på budgetbalans skall enligt motionärerna endast komma i fråga ifall när t.ex. olika regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen ochfinansieringsprincipen och försvårar för kommunerna att nå upp tillbalanskravet.I motion 1996/97:Fi34 (fp) hemställs att ger regeringen till kännavad som i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behovprecisera balanskravet (yrkande 1). I motionen framhålls att det finns godaskäl att införa ett balanskrav för den kommunala sektorn, bl.a. av det skäletatt det föreligger ett allmänintresse av god hushållning.Motionärerna biträder den föreliggande propositionen men finner det dockotillfredsställande att kommuner och landsting själva kan avgöra huruvidasynnerliga skäl föreligger och därför avstå från redovisning av hurbalanskravet skall uppnås. Synnerliga skäl talar enligt motionärernavisserligen för yttersta restriktivitet, men om sådana skäl föreligger kan isak inte prövas av domstol. Enligt motionärerna är det viktigt attstatsmakterna noga följer tillämpningen av balanskravet och vid behovåterkommer till vad gäller preciseringar av begreppet synnerligaskäl, vilket som sin mening bör ge regeringen till känna.UtskottetBakgrundI kommunallag (1991:900) finns ingen bestämmelse omförmögenhetsskydd. Den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd, som införtsi kommunallag, togs bort vid kommunallagsrevisionen 1991 medhänvisning till att en fokusering på den kommunala förmögenheten ansågs varaett föråldrat synsätt. Genom denna förändring av lagstiftningen blev det intelängre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller attta upp lån för ett sådant ändamål.Det finns inte heller i kommunallagen något krav på att budgeten skall varabalanserad . I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om attkommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning. Med detta menasenligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) att det hör till godekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighetha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt propositionen får slopandet avkravet på balanserad budget inte innebära att kommunerna och landstingen genomen konsekvent underbalansering av budgeten undergräver sin ekonomi. Ipropositionen uttalade regeringen också att om det skulle visa sig att denökade friheten för kommunerna som gavs på det ekonomiska området skulle ledatill oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av enstramare lagreglering på området.I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) anförderegeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn avkommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning med anledning av bl.a. deallmänt ökade svårigheterna för kommunerna att åstadkomma balans mellaninkomster och utgifter.Underlaget för det här aktuella förslaget utgörs av en rapport från enarbetsgrupp som regeringen tillsatte med uppgift att se överkommunallagens ekonomikapitel. I rapporten (Ds 1995:57 ekonomi ibalans) föreslogs bl.a. att det i kommunallagen införs ett krav påbudgetbalans. Enligt en överenskommelse mellan regeringen och och som ingicks har regeringenåtagit sig att införa ett lagstadgat balanskrav för kommunerna och år2000 för landstingen.Mot bakgrund av kommunernas svårigheter att anpassa sinverksamhet till sina ekonomiska ramar och det faktum att kommunallagen intehar haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen att det är angeläget attinföra ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans.Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpandeurgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skaparförutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av denkommunala sektorn.Utskottets bedömningUtskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i mångakommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunalabudgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessaskall hanteras. Syftet med denna reglering är bl.a. att, sett över en intealltför , en kommuns inkomster och utgifter skall balansera.Kommunerna har sedan revideringen av kommunallagen 1991 stått under kravetpå god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels attkravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att etteventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visstformellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycketkommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas , senast underdet andra året efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångåbalanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den ipropositionen också föreslagna redovisningslagen skall iförvaltningsberättelsen då obalansen uppkommit anges när och hurregleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan regleringinte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Utskottet vill påminna omatt även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gälleralltfort kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning.Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans ochregleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. Dekrav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernasekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett budget-underskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tidenunder vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skallregleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokalaförhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning.Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skälföreligger. Följdmotion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen medhänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande1), bör avstyrkas.I den moderata motionen Fi613, som väckts under den allmänna motionstiden,hemställs att den nya ordningen skall träda i kraft tidigare än vad somföreslås i propositionen. Enligt propositionen har regeringen i enöverenskommelse med och åtagit sigatt införa ett krav på budgetbalans för kommuner respektive år 2000för landsting. Detta finner utskottet vara ett rimligt hänsynstagande tillkommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del.I följdmotion Fi29 (m) föreslås diverse ändringar beträffande balanskravet,avseende ett starkare formulerat krav på budgetbalans, att överskott avavgiftsfinansierad verksamhet inte bör kunna disponeras för att täckaunderskott i skattefinansierad verksamhet och att det inte bör vara möjligtatt låna till driften om man t.ex. underlåter att reglera ett budgetunderskott(yrkande 1).Enligt utskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligtkommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta tilleventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalansbidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemetkommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna.När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår avpropositionen bl.a. att all verksamhet som drivs i förvaltningsformoberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet attlåna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravetskonstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behövafinansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud intebehövs. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motion Fi29 (m)yrkande 1 avstyrkas.I följdmotion Fi33 (kd) efterlyses en snävare definition av begreppetsynnerliga skäl (yrkande 3). Enligt utskottet ger orden synnerliga skäluttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten attgöra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden.Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej. Motionen böravstyrkas.I följdmotion Fi34 (fp) föreslås att regeringen bör följa tillämpningen avde nya reglerna och vid behov precisera balanskravet, vilket bör gesregeringen till känna (yrkande 1). Något behov att ytterligare preciserabalanskravet synes enligt utskottet inte föreligga. Kriteriet på obalans ärenligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilketinnebär att det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör avstyrkas.I följdmotion Fi33 (kd) anförs att en förutsättning för att kommunerna skallha en möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i regelverken och attfinansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Detsom anförs i motionen är enligt utskottets mening en viktig grund för hela denkommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskiltuttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del.När det gäller lagförslagens tekniska utformning vill utskottet anföraföljande.Av propositionen framgår inte explicit att fullmäktige vid beslut om attfrångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är föratt inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycketkommunallagen. Dock skall enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunalredovisning i förvaltningsberättelsen upplysning lämnas om att fullmäktigebeslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerligaskäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaringtill varför man beslutat frångå regleringskravet.