bet · GL01KU4 · 1997-11-04 00:00:00 — I betänkandet behandlas yrkanden i sammanlagt 33 motioner, av vilka 12 väcktsunder den allmänna motionstiden och 21 under den allmänna motionstiden1997. Utskottet behandlar frågor om bl.a. kommundelningar, återbetalning avkommunalskatt, val till fullmäktige och nämnder m.m., vidare medborgarinitiativoch inflytandefrågor, revision, regional demokrati samt vissa övrigafrågor, däribland kommunala författningssamlingar, borgmästarbegreppet ochförtroendenämnder i kommuner och landsting.Utskottet avstyrker samtliga motioner.Till betänkandet fogas åtta reservationer och ett särskilt yttrande. Motioner väckta under den allmänna motionstiden 19961996/97:K215 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rättspolitik,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunens revisorer,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunalt konstitutionsutskott,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om klagomur,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunalt myndighetsansvar.1996/97:K502 av () vari yrkas att beslutar om sådanändring i kommunallagen att återbetalning av del av föregående års överskott iproportion till kommuninnevånarnas beskattningsbara inkomster möjliggörs.1996/97:K509 av och () vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att ärende omfolkomröstning som väckts av tillräckligt många av kommunens eller landstingetsmedlemmar skall bli bindande,2. att beslutar om en sådan ändring i kommunallagen att kommunalafolkomröstningar blir bindande,3. att beslutar om en sådan ändring i kommunallagen att ärende omatt hålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige måste väckas av minst 10procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna.1996/97:K513 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyndsamtefterkomma tidigare tillkännagivande vad gäller kommunalaförfattningssamlingar.1996/97:K516 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att hos regeringen begär en parlamentarisk utredning angåendeändring i kommunallagen med syfte att möjliggöra för kommunfullmäktige att gede kommunalt röstberättigade motionsrätt,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en skyndsam motionsberedning.1996/97:K526 av m.fl. (fp) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet avlagstiftning för att garantera den politiska oppositionen i kommuner ochlandsting ordförandeskap och majoritet i revisionen.1996/97:K527 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till ändring i kommunallagenför att möjliggöra kommunala nyval,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om delning av kommuner,3. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen att den ställer höga krav på sakkunnighet i den kommunalarevisionen,1996/97:K530 av och () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna att den bör tillmötesgå stadsframställan om lagändring som möjliggör försök med direktval avstadsdelsnämnder.1996/97:K534 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omdirektval till stadsdels/kommundelsnämnder i samband med valet 1998.1996/97:K536 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommundelningar,1996/97:Sf632 av m.fl. (c) vari yrkas11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ökad delaktighet och lokalt självstyre.1996/97:A607 av och () vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om professionell kompetens i den kommunala revisionen,6. att hos regeringen begär förslag om lagändring så att det finnsprofessionellt kunniga bland de kommunala revisorerna.Motioner väckta under den allmänna motionstiden 19971997/98:K202 av m.fl. (m) vari yrkas7. att hos regeringen begär en utredning om möjligheten att införanyval på kommunal- och landstingsnivå i enlighet med vad som anförts imotionen,1997/98:K205 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala nyval.1997/98:K208 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder i kommunalvalet ,1997/98:K241 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om demokratiförsök förungdomar.1997/98:K258 av m.fl. (fp) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om delningar av kommuner,4. att hos regeringen begär förslag om möjlighet till direktvaldakommundelsnämnder,5. att hos regeringen begär förslag om möjlighet till extraval ikommuner och landsting,1997/98:K259 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om utjämningsmandat vid val tillkommunfullmäktige.1997/98:K502 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om borgmästarbegreppet.1997/98:K506 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att kommunalafolkomröstningar blir bindande,2. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att ärende omfolkomröstning som väckts av tillräckligt många av kommunens eller landstingetsmedlemmar skall bli bindande,3. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att ärende om atthålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige måste väckas av minst tioprocent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna,4. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att ärende om atthålla folkomröstning som väckts av minst en tredjedel av kommunfullmäktigeseller ledamöter skall bli bindande,1997/98:K509 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att hos regeringen begär en parlamentarisk utredning om ändringi kommunallagen med syfte att möjliggöra för kommunfullmäktige att ge dekommunalt röstberättigade motionsrätt,2. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen attmisstroendeförklaring kan riktas från kommunfullmäktige gentemot kommunstyrelseoch enskilt majoritetskommunalråd,3. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att en majoritet ikommunfullmäktige kan utlysa nyval enligt samma principer som gäller riksdagen.1997/98:K512 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändringav kommunallagen så att en parlamentarisk valdelegation ur kommunfullmäktigekan tillsättas.1997/98:K516 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär en översyn av reglerna för antaletledamöter i kommunfullmäktige i enlighet med vad som anförts i motionen,1997/98:K517 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att stärka medborgarnas inflytande och medansvar i samhället,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en ändring av indelningslagen.1997/98:K519 av och () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en länsdemokratireform.1997/98:K521 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att förtroendenämnderna i landstingen skall få en självständigställning,2. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen att förtroendenämndernas oberoende ställning klargörs.1997/98:K525 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en förenklad process för kommunindelningar.1997/98:K526 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunala folkomröstningar,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en generös inställning till kommundelningar.1997/98:K527 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring ikommunallagen. (införande av ersättare och ett upplösningsinstitut)1997/98:K528 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om regionparlament,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om regionparlamentets uppgifter,1997/98:So673 av m.fl. (v) vari yrkas2. att hos regeringen begär förslag om former för att förstärkaungdomars möjligheter till kollektivt inflytande i kommunerna.1997/98:A203 av m.fl. (c) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att undanröja de hinder i samhällsstrukturen som kanavskräcka unga människor från att engagera sig i olika samhällsfrågor. (kommundelningar)1997/98:A403 av m.fl. (kd) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ökad och regional självstyrelse för ett ökat ansvar för denregionala utvecklingen. KommundelningarMotionernaI motion 1996/97:K527 yrkande 2 begär m.fl. (fp) att regeringentar initiativ till en översyn av reglerna om kommundelningar. Skälet till dettaär enligt motionärerna att det behövs fler fritidspolitiker, bl.a. ungdomar ochinvandrare, som bättre kan representera kommuninvånarna. Detta kan bäståstadkommas om antalet kommuner ökar kraftigt, anser motionärerna. Därför börregeringen inta en positiv hållning till initiativ till kommundelningar och tainitiativ till en översyn av reglerna om kommundelningar.I motion 1996/97:K536 yrkande 1 föreslår m. fl. (c) attregeringen lämnar förslag till ett reformprogram med inriktning påkommundelningar. Kommunsammanslagningarna har enligt motionärerna haft ennegativ inverkan på den kommunala demokratin bl.a. i det avseendet att antaletförtroendevalda minskat och att tjänstemännen fått ett större inflytande påpolitiken. En uppdelning av landet i fler kommuner medför enligt motionärernaatt besluten förs närmare de människor som berörs av besluten och attdemokratin får ett större spelrum. Regeringen bör återkomma med förslag tillett reformprogram i enlighet med intentionerna i motionen.I motion 1997/98:K258 begär m.fl. (fp) att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om delningar avkommuner (yrkande 3). Enligt motionärerna bör fler kommuner delas, varviduppfattningen hos medborgarna i den tilltänkta nya kommunen skall varaavgörande.I motion 1997/98:K517 hemställer () att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändring avindelningslagen (yrkande 3). Enligt motionären bör det införas en bestämmelse ilagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landstingmed innebörd att Kammarkollegiet skall bemyndigas företa en utredning om en nykommunindelning om den kommun som berörs inte motsätter sig en sådan.I motion 1997/98:K525 hemställer () att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förenklad processför kommundelningar (yrkande 1). Motionären anser att den ordning, enligtvilken Kammarkollegiet fattar beslut om en utredning av förutsättningarna fören kommundelning skall företas eller ej, starkt kan ifrågasättas. Enligtmotionären bör det i stället vara ett politiskt valt organ som fattar dettabeslut. Dessutom bör enligt motionären en möjlighet införas att genomförakommundelningar även under pågående mandatperiod.Inger och () hemställer i motion 1997/98:K526 attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om engenerös inställning till kommundelningar (yrkande 2). Enligt motionärerna bördet ligga i regeringens och intresse att den lokala demokratin är såvital som möjligt, varför regeringen bör medverka till en generös och positivsyn på genomförande av relevanta kommundelningar där det förekommer sådanaönskningar.I motion 1997/98:A203 hemställer m.fl. (c) att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av attundanröja de hinder i samhällsstrukturen som kan avskräcka unga människor frånatt engagera sig i olika samhällsfrågor (yrkande 7). Enligt motionärerna finnsdet skäl att misstänka att delar av vår samhällsstruktur, t.ex. alltför storakommuner med svåröverskådliga beslutsprocesser, avskräcker unga människor frånatt engagera sig i lokala samhällsfrågor. Det är enligt motionärerna angelägetatt den förnyelse som pågår i form av exempelvis delning av stora kommunerfortsätter. Förutsättningarna för ökad närhet mellan engagerade ungdomar ochlokala beslutsfattare ökar därigenom enligt motionen.BakgrundEnligt 1 kap. 1 § kommunallagen är indelat i kommuner och landsting.Den kommunala indelningen regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting (indelningslagen). Enligt 1 kap. 1 §indelningslagen skall en ändring för att få komma till stånd kunna antasmedföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andrafördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändringskall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller dekommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig enindelningsändring, får beslut om ändring meddelas endast om det finnssynnerliga skäl. Särskild hänsyn skall också tas till befolkningens önskemåloch synpunkter. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157) är det intetillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag. En ny kommun somskulle uppkomma till följd av en ändrad indelning måste också uppfylla vissarimliga krav vad gäller befolkning, näringsgeografiska förhållanden ochekonomi.Enligt 4 § indelningslagen får Kammarkollegiet avslå en ansökan omindelningsändring om det finner att ändringen inte bör ske.Enligt 12 § träder en indelningsändring i kraft det år sombestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av sådan omfattning att enkommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige,träder ändringen i kraft året då val i hela riket avfullmäktige har ägt rum. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § skallmeddelas senast innan ändringen skall träda i kraft eller, om det finnssynnerliga skäl, , dock inte senare än föreikraftträdandet.Det praktiska förfarandet inför ett beslut om delning av en kommun regleras i20-26 §§ indelningslagen. Enligt 20 § kan fråga om en ändring i den kommunalaindelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras avändringen. Ansökan skall inges till Kammarkollegiet. Regeringen,Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om ändrad indelning påeget initiativ. Enligt 21 § skall Kammarkollegiet göra den utredning som behövseller överlämna åt att göra utredning. Vid behov fårKammarkollegiet uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. Samråd medberörda kommuner skall enligt 22 § ske vid utredningen. När det finns särskiltskäl skall enligt 24 § en särskild undersökning göras om befolkningensinställning till en ändrad indelning. Kammarkollegiet eller ärbeslutande i dessa frågor. Om utredningen visar att en indelningsändring börgöras, skall ett förslag upprättas till ändring samt till den ekonomiskaregleringen m.m. Därefter är det regeringen som enligt 1 § indelningslagenfattar beslut om en indelningsändring. Kammarkollegiet får enligt 3 § beslutaom en indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningeneller med hänsyn till fastighetsförhållanden och som inte föranleder ekonomiskreglering mellan kommuner. I vissa fall får besluta om en sådanändring.Konstitutionsutskottet behandlade flera motioner om kommundelningar i sambandmed behandlingen av propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117, bet.1990/91:KU38). I betänkandet anförde utskottet att det liksom tidigare ansågatt demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delades, men att dekommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än genom ytterligaredelningar av kommuner. Enligt utskottet hade det inte framkommit något somgivit utskottet anledning att frångå denna ståndpunkt, varför motionernaavstyrktes.Den regering som tillträdde val förklarade iregeringsdeklarationen att den såg positivt på kommundelningar. Dennaståndpunkt återkom i direktiven till (dir. 1992:12),där regeringen bl.a. anförde att ett sätt att stärka den lokala demokratin äratt dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos befolkningen om endelning och där det finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.Lokaldemokratikommittén ansåg sig inte kunna uttala sig om huruvida dekommundelningar som genomförts medfört bestående fördelar frånkommunalekonomisk eller kommunaldemokratisk synpunkt. Kommittén ansågemellertid att de nya, mindre kommuner, som uppkommit genom de genomfördadelningarna, inte har sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra,jämförbara kommuner. Något behov av att reformera indelningslagen ansågkommittén inte att det fanns. Eventuella inskränkningar i regeringensskönsmässiga prövning och införande av t.ex. obligatorisk delning under vissaförutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.Konstitutionsutskottet har under /94 respektive 1995/96avstyrkt motioner om kommundelningar (bet. 1993/94:KU9, bet. 1993/94:KU40 respektive bet. 1995/96:KU9) med hänvisning bl.a. till sitt tidigareuttalande i samband med behandlingen av kommunallagspropositionen.Sedan 1979 har regeringen beslutat om delning av 10 kommuner vilket givitupphov till 21 nya kommunbildningar.Utskottets bedömningI motionerna 1997/98:K258 yrkande 3 (fp), 1997/98:K526 yrkande 2 (kd) och1997/98:A203 yrkande 7 (c) uttalas principiellt, med hänvisning till dedemokratiska värden mindre kommuner representerar, att ytterligare kommuner bördelas. I motion 1996/97:K536 yrkande 1 (c) föreslås att regeringen lämnarförslag till ett reformprogram med inriktning på kommundelningar, vilket avsesmedföra att besluten kommer närmare människorna och att demokratin får störrespelrum.Till detta vill utskottet, med hänvisning till tidigare uttalanden, anföraatt demokratiska skäl i och för sig kan motivera en kommundelning men att dekommunala demokratifrågorna bör lösas på annat sätt än genom ytterligaredelningar av kommuner. Motionerna avstyrks.I motionerna 1996/97:K527 yrkande 2 (fp), 1997/98:K517 yrkande 3 (kd) och1997/98:K525 yrkande 1 (c) föreslås olika ändringar i reglerna förkommundelningar. I den förstnämnda motionen föreslås en allmän översyn avreglerna. I kd-motionen föreslås att Kammarkollegiet skall bemyndigas utreda eneventuell kommundelning, om den berörda kommunen inte är emot detta. I densistnämnda motionen föreslås bl.a. att ett politiskt organ i stället förKammarkollegiet skall besluta om huruvida en utredning skall göras i detenskilda fallet eller inte. Det föreslås även att det skall vara möjligt attgenomföra en delning av en kommun under pågående mandatperiod.Utskottet konstaterar att indelningslagen har fungerat tillfredsställandeunder de den har funnits. Innehållsmässigt är den klar och tydligvad avser initiativ, rollfördelning samt procedurer och tidpunkter förgenomförande av kommundelningar. Utskottet konstaterar också att 10 kommunerhar delats på basis av indelningslagens bestämmelser . Med hänvisningtill utskottets tidigare uttalanden i denna fråga och vad utskottet här anförtavstyrks motionerna 1996/97:K527 yrkande 2, 1997/98:K517 yrkande 3 och1997/98:K525 yrkande 1.Återbetalning av kommunalskattMotionenI motion 1996/97:K502 hemställer () att kommunallagen ändras såatt återbetalning av del av ett föregående års överskott i proportion tillkommuninnevånarnas beskattningsbara inkomst möjliggörs. Enligt motionärenförekommer det ofta att kommunerna på felaktiga grunder använderbeskattningsrätten och tar ut högre skatt än verksamheten kräver. Deskattehöjningar som genomdrivits visar sig i sådana fall obehövliga dåbetydande överskott uppkommer även utan skattehöjning. En återbetalning av ettöverskott som uppkommit på denna grund är enligt kommunalrätten inte tillåten,eftersom den har samma innebörd som en ändring av den för ett visst årfastställda skattesatsen. En ändring i efterhand av skattesatsen är enligtRegeringsrättens tolkning inte tillåten. Kommunallagen bör därför enligtmotionären ändras så att en återbetalning av föregående års överskott blirmöjlig.BakgrundEnligt 8 kap. 4 § kommunallagen skall kommuner och landsting upprättaen budget för nästa kalenderår. Av 8 kap. 6 § kommunallagen framgår att förslagtill budget skall upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om detfinns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i november månad.I så fall skall styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen förkommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i den preliminära inkomstskattenunder . Enligt 8 kap. 9 § kommunallagen skall fullmäktige, ombudgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före november månadsutgång, ändå fastställa skattesatsen . Budgeten skall därefterfastställas före december månads utgång. Fullmäktige får då fastställa annanskattesats än den som har bestämts tidigare, om det finns skäl till det. De härbeskrivna tidsfristerna har samband med skatteadministrationen, bl.a. avseendeframställning och distribution av A-skattesedlar och skattetabeller.Någon möjlighet för fullmäktige att retroaktivt ändra skattesatsen föreligger inte. Som framgår av 8 kap. 9 § kommunallagen är detdäremot tillåtet att, om särskilda förhållanden inträffar efter det attfullmäktige antagit budgeten och därmed fastställt skattesatsen förkommande år, fastställa ny budget med ändrad skattesats.Frågan om tidpunkten för fastställande av skattesatsen har visst samband medfrågan om lagligheten av fullmäktiges beslut om att till kommuninvånarnaåterbetala viss del av föregående års överskott i proportion till derasbeskattningsbara inkomst. Denna fråga har blivit föremål för rättslig prövningi Regeringsrätten (RÅ 1991 Ref. 64). Regeringsrätten konstaterade bl.a. att enkommun inte har rätt att efter budgetårets ingång ändra den för åretfastställda skattesatsen. Ett beslut med detta innehåll skulle innebära attfullmäktige skulle överskrida sina befogenheter. Det är enligt Regeringsrätteninte heller möjligt att kringgå kommunallagens bestämmelser på det här aktuellaområdet genom att besluta om en återbetalning till kommuninvånarna av en vissdel av det överskott som uppkommit under ett visst år. För att en kommun skallkunna utbetala understöd eller annan vederlagsfri ersättning till enskildakrävs i princip stöd i lag eller annan författning. I det aktuella rättsfalletfanns enligt Regeringsrätten inte något sådant stöd.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att det är klart att en kommun inte har rätt attåterbetala hela eller delar av ett överskott som uppkommit under ett visst årtill kommunmedlemmarna. Utskottet kan inte ställa sig bakom ett krav på enändring av lagstiftningen på det sätt som motionären önskar. Utskottet villockså erinra om att en kommun som får överskott i sin verksamhet på olika sättoch på än i viss mening kan kompensera sina medlemmar fördetta. Om skatteintäkterna är större än man beräknade när skattesatsenfastställdes, påverkar det årets resultat. I balansräkningen kommer ettpositivt resultat upp som en ökning av det egna kapitalet. Det egna kapitaletkan sedan nästkommande år användas för konsumtion, för investeringar (i ställetför att ta upp lån), till avsättningar eller till att sätta ned skatten. Medhänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motion 1996/97:K502.Val till fullmäktige och nämnder m.m.MotionernaI motion 1996/97:K527 yrkande 1 hemställer m.fl. (fp) attriksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen attkommunala nyval blir möjliga. Nya partibildningar på nationell och lokal nivåsom uppstått har, särskilt när det gäller partierav enfrågekaraktär, ibland bidragit till att den kommunala politiken blivitinstabil. Det finns också enligt motionärerna exempel på att företrädare försådana partier och ibland också för etablerade partier i stort antal lämnatfullmäktige eller bytt parti . Enligt motionärerna vore detbäst om kommunen i sådana situationer kunde genomföra ett kommunalt nyval.