bet · GL01JuU2 · 1997-09-18 00:00:00 — Enligt regeringen måstedomstolens förhandsavgöranden ändå anses ha bindande kraft även när det gällerdessa konventioner. Om inte, skulle systemet med förhandsavgöranden förfelasitt syfte.En reglering bör enligt regeringen vara utformad på så sätt att den täckerde olika tekniska lösningar vad gäller behörighet att meddelaförhandsavgöranden som förekommer i olika konventioner. Den mest teknisktkomplicerade lösningen erbjuder utan tvekan Europolkonventionen och desstilläggsprotokoll. Där finns en vittgående valfrihet för staterna i olikaavseenden och även valfrihet för domstolarna om inte annat föreskrivs inationell rätt. Rent traktattekniskt är Europollösningen också kompliceradeftersom tilläggsprotokollet bara ger den rent formella behörigheten för , medan den praktiska omfattning av befattning meddessa frågor finns i ensidiga förklaringar. Motsvarande reglering har dockgjorts beträffande två andra konventioner på tredjepelarområdet somundertecknades som Europolkonventionen. I andra konventionerregleras dessa frågor direkt i konventionen eller i ett tilläggsprotokoll.Beträffande den lagtekniska utformningen har regeringen stannat för attföreslå en generell lagbestämmelse som kompletteras med ett tillkännagivande iSvensk författningssamling (SFS) från regeringen om vilka konventioner somomfattas av bestämmelsen och åtagandets omfattning i övrigt, t.ex. vilkadomstolar som berörs och om det är obligatoriskt i vissa fall att begäraförhandsavgörande. Då krävs inga ytterligare lagstiftningsåtgärder utan deträcker med beslut att godkänna konventionen och att konventionenträder i kraft för att regeringen skall kunna komplettera tillkännagivandetmed en redovisning av den nya konventionen och dess bestämmelser omförhandsavgörande.MotionernaI motion 1996/97:Ju37 av m.fl. (mp) hemställs om avslag påpropositionen (yrkande 1). Om inte avslår propositionen, börriksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts delsom Europols datasystem (yrkande 4), dels om diskretion och tystnadsplikt(yrkande 5). Motionärerna anför bl.a.: Uppgifterna i Europols register kanbl.a. ?avse personer mot vilka det finns graverande omständigheter som geranledning anta att de kommer att begå brott...?. Dessa uppgifter ärmedlemsstaterna skyldiga att utan särskild begäran föra in i registren frånsina egna register. Vidare får det föras in uppgifter om vittnen, brottsoffer,kontakter eller medhjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om debrott som utreds. Det är också tillåtet att föra in personuppgifter av ännumer känslig karaktär, ?t.ex. politisk åskådning, ras eller etniskt ursprung?.Poliser i Europols medlemsländer inte bara får utan skall förse den centraladatabasen med uppgifter. Svenska lagregler om polisens register m.m. är merarestriktiva i förhållande till Europolkonventionens bestämmelser i dettaavseende. I pågår arbete med att anpassa svenskabestämmelser till bl.a. Europolkonventionens bestämmelser om registrering.Detta trots att polisen har fått avslag på framställningar om att fåföra datoriserade underrättelseregister. I har justitieministerndeklarerat att dansk polis inte kommer att inrapportera uppgifter om danskamedborgares politiska åskådning, ras eller etniskt ursprung till Europol. Omregeringens proposition antas hemställer att beslutarom en liknande deklaration, dvs. att svensk polis inte skall inrapporterauppgifter om svenska medborgares politiska åskådning, ras eller etnisktursprung. Motionärerna anför vidare att frågan är hur den svenskameddelarfriheten förhåller sig till Europolkonventionen. Det finns inte någrabestämmelser som i detta avseende täcker Europolanställdas befattning medhemliga uppgifter. Regeringen tar inte ställning till dessa mycketkomplicerade rättsfrågor. Skall svensk meddelarfrihet inskränkas till följd aven ratificering av Europolkonventionen? hemställer att riksdagenskall ta ställning för den svenska offentlighetsprincipen och då framför alltmeddelarfriheten, dvs. denna princip skall inte ändras till följd av Sverigesanpassning.I motion 1996/97:Ju38 av m.fl. (m) hemställs att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen avregeringens fortsatta lagstiftningsarbete avseende polisunderrättelseregister(yrkande 1). bereds ett förslag till lagom polisunderrättelseregister. Förslaget härrör från Registerutredningensförslag i betänkande SOU 1996:35 Kriminalunderrättelseregister - DNA-register.En proposition är aviserad till . Skälet till att motionärernatar upp förslaget redan nu är att det har betydelse för vilka personuppgiftersom svenska polismyndigheter kommer att registrera ochvidarebefordra till Europol. Om utredningsförslaget också blir regeringensförslag innebär det att polisen skall få möjlighet att i dataregister lagrauppgifter om personer som det inte föreligger någon brottsmisstanke mot.Innehållet i Europols analysregister bestäms av varje medlemslands nationellalagstiftning. Europol kan varken tvinga eller någon annan medlemsstatatt lämna personuppgifter till Europol om det inte medges av det egna landetsnationella lagstiftning. kommer att motsätta sig lagstiftning sominnebär att uppgifter om kontakter, medhjälpare till misstänkta personer,brottsoffer, eventuella brottsoffer eller vittnen skall kunna lagras ipolisens datoriserade kriminalunderrättelseregister utan att någonbrottsmisstanke föreligger mot personen i fråga.I motion 1996/97:Ju40 av m.fl. (c) hemställs attriksdagen avslår förslaget att ratificera Europolkonventionen i enlighet medvad som anförts i motionen. I ett analysregister hos Europol får införasmycket integritetskänsliga uppgifter om ras, etnisk tillhörighet, religion,sexuell läggning och hälsotillstånd för brottslingar, potentiellabrottslingar, vittnen och brottsoffer. Varje land bestämmer vilka uppgiftersom skall registreras. I utreds nu om polisens register med känsligauppgifter skall datoriseras. Datainspektionen har föreslagit att riksdageninte skall ta ställning till Europol förrän beslutat omlagregleringen av den svenska polisens motsvarande register. Motionärernaanser att bör avvakta med lagändringarna och med ratificeringen avEuropolkonventionen i enlighet med Datainspektionens förslag.I motion 1996/97:Ju41 av m.fl. (v) hemställs att riksdagenavslår proposition 1996/97:164 Europol. Motionärerna anför bl.a.: Konventionenuppfyller inte grundläggande krav på garantier för medborgarnas integritet ochrättssäkerhet. Konventionens regler om datainsamling är utomordentligtlösliga. Enligt konventionen skall data insamlas och bearbetas, inte barabeträffande brott och misstänkta brott utan också beträffande personer förvilka graverande omständigheter i förhållande till nationell lagstiftning geranledning att anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighet.Föreskrifterna med närmare regler för analysregistren enligt arikel 10.1 finnsinte tillgängliga för i detta lagstiftningsärende. Enligtmotionärerna borde Europol åläggas att iaktta alla skyldigheter enligtEuroparådets dataskyddskonvention. Det föreligger inga garantier för att denenskilde kan få tillgång till uppgifter om sig själv som Europol lagrar.Vänsterpartiet anser att reglerna om den enskildes rätt att ta del avuppgifter om sig själv är av fundamental betydelse för att undanröja riskerför allvarliga felaktigheter, vilka i sin tur kan leda till allvarligakonsekvenser för den enskilde. Europolkonventionens reglering av överföring avuppgifter från Europol till tredje land och utomstående instanser är oprecisbeträffande den avgörande frågan vilken nivå på dataskyddet som skall krävasav ett tredje land. Det saknas enligt motionärerna tillräckliga garantier föratt tredje land som mottar uppgifter från Europol behandlar dessa iöverensstämmelse med vad som krävs av en rättsstat. Europols tillsynsmyndighetskall ha tillsyn över att lagring, behandling och användning avpersonuppgifter sker på ett sätt som inte strider mot konventionen ellerkränker den enskildes rätt. Europol har dock ingen skyldighet att följatillsynsmyndighetens beslut utom vad gäller vissa överklaganden. Dennarelativa maktlöshet kontrasterar starkt mot de betydligt störremaktbefogenheter som tillsynsmyndigheten enligt EU:s datadirektiv kommer attfå. Motionärerna anser att den gemensamma tillsynsmyndigheten för Europolborde ha fått åtminstone motsvarande befogenheter.RegisterutredningenRegisterutredningen avlämnade sitt delbetänkandeKriminalunderrättelseregister DNA-register (SOU 1996:35). I betänkandetföreslås bl.a. en lag om polisens underrättelseregister. Enligt förslagetskall och vissa polismyndigheter, i underrättelseverksamhetsom avser allvarlig brottslighet, få föra underrättelseregister i form avanalysregister och informationsregister. Ändamålet med ett analysregisterskall vara att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskildaåtgärder för att förebygga eller förhindra brott. Ändamålet med ettinformationsregister skall vara att ge underlag för beslut om särskildaundersökningar rörande allvarlig brottslighet. I ett analysregister får förasin uppgifter som kan hänföras till en enskild person. I ettinformationsregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskildperson endast om den som avses med uppgifter på konkreta grunder kan antasägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller komma att begåallvarliga brott. Innehållet i registren skall begränsas till uppgifter som ärnödvändiga för registrens ändamål.Registerutredningen avlämnade sitt slutbetänkande Polisensregister (SOU 1997:65). Utskottethar inhämtat att regeringen avvaktar med att lämna förslag tillkriminalunderrättelseregister till dess att slutbetänkandet ärremissbehandlat. Remisstiden går ut den 15 september 1997.Utskottets bedömningEuropols viktigaste uppgift är att vara ett organ för utbyte avkriminalunderrättelser mellan medlemsstaterna i EU. Dessa skall tillhandahållaEuropol uppgifter främst ur sina . Hos Europolsammanställs och analyseras dessa uppgifter och kompletteras i vissa fall meduppgifter från annat håll. Information återförs till medlemsstaternaspolismyndigheter som kan använda den i sin operativa verksamhet. Främsthandlar det om den verksamhet som är riktad mot organiserad, internationellkriminalitet av allvarligt slag, såsom narkotikahandel.Grunden för Europols verksamhet kommer att vara dess databaseradeinformationssystem. Detta skall bestå av ett informationsregister medbegränsat innehåll som skall tillåta snabb sökning av vissa personuppgifter.För analysverksamheten skall det finnas ett antal analysregister av olikavaraktighet som skall innehålla mer detaljerade uppgifter. Det skall ocksåfinnas ett indexregister över analysregistren.Sverige är endast skyldigt att på begäran förse Europols analysregister meduppgifter, om svensk lagstiftning tillåter att uppgifterna används för attutföra analyser i kriminalunderrättelseverksamhet i . När det gälleruppgifter till Europols informationsregister skall enligt konventionenöverlämna vissa uppgifter från sina egna polisregister utan särskild begäran.Ytterligare uppgifter kan på begäran lämnas till Europols informationsregisterom svensk lagstiftning tillåter detta.Det är innehållet i de register som förs hos polisen som avgör vilkauppgifter kan bli skyldigt att överlämna till Europol enligtkonventionen. I pågår beredningen av Registerutredningensförslag till bl.a. kriminalunderrättelseregister. Resultatet av detta arbeteoch behandling av regeringens kommande förslag blir avgörande förvilka uppgifter ur ett sådant register som blir skyldigt att lämnatill Europol. Utskottet anser inte att regeringens förslag bör föregripasgenom ställningstaganden av det slag som förordas i motionerna Ju37 yrkande 4och Ju38 yrkande 1. Inte heller anser utskottet att ratificeringen avkonventionen bör uppskjutas i avvaktan på detta regeringsförslag såsomföreslås i motion Ju40.För de i anställda personerna som berörs av tystnadsplikt enligtEuropols bestämmelser gäller svenska sekretessregler. De regler isekretesslagen som utgör grunden för den tystnadsplikt som gäller i Sverigeför uppgifter från Europol omfattas alla helt eller delvis av meddelarfrihet.Regeringen har inte föreslagit någon ändring när det gäller meddelarfriheten.Utskottet vill erinra om att offentlighetsprincipens tillämpning inte varnågot ämne i förhandlingarna om medlemskap i . Efter genomfördaförhandlingar fogade en förklaring till slutakten. I denna framhöllsbl.a. att offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmännahandlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblirgrundläggande bestämmelser som utgör en del av konstitutionella,politiska och kulturella arv. Denna förklaring gäller alltjämt och innebärenligt utskottet att svensk offentlighetslagstiftning inte skall ändras iinskränkande riktning som en följd av åtaganden inom EU:s ram med mindre änatt behovet av en inskränkning vid en sedvanlig intresseavvägning väger över.Detta är enligt utskottets uppfattning inte fallet i fråga om behovet avmeddelarskydd för uppgifter från Europol. Utskottet har i samband medbehandlingen av två motioner som gällde meddelarskyddets utformning redovisatde intresseavvägningar som ligger bakom den nuvarande regleringen avmeddelarskyddet och inte förordat någon ändring (se 1996/97:KU23 s. 13-14).Med det sagda får motion Ju37 yrkande 5 i denna del anses vara tillgodosedd.När det gäller det svenska åtagandet att lagföra Europolanställda för brottmot Europolkonventionens regler om sekretess och tystnadsplikt anserregeringen att denna fråga bör övervägas i lämpligt sammanhang. Utskottet haringen annan mening än regeringen och anser att något initiativ från riksdagenssida i denna fråga inte är påkallat. Motion Ju37 yrkande 5 bör avstyrkas äveni denna del.I propositionen föreslås vidare att skall godkänna delsEuropolkonventionens tilläggsprotokoll genom vilket medlemsstaternas domstolarhar getts möjlighet att begära förhandsavgörande från omtolkningen av konventionen, dels förklaring till protokollet enligtvilken godkänner behörighet att meddela sådanaförhandsavgöranden. I förklaringen uttalas också att varje svensk domstol fårbegära ett sådant förhandsavgörande, när den bedömer det nödvändigt för attavgöra ett pågående mål eller ärende. Ett förhandsavgörande av EG-domstolenblir bindande för den domstol som begärt det.Någon motion som behandlar denna del av propositionen har inte väckts.Utskottet tillstyrker ett godkännade av tilläggsprotokollet och förklaringentill detta. Då förklaringen innehåller ett överlämnande av beslutanderätt skall, som också framhålls i propositionen, riksdagensgodkännande ske med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen.Regeringen föreslår att tilläggsprotokollet och förklaringen införlivas isvensk rätt genom en ny lag om rätt för svenska domstolar att begäraförhandsavgörande från i vissa fall. Lagen tar sikte inte bara påEuropolkonventionen utan också på andra i vardande inom ochutom tredje pelaren som innehåller liknande bestämmelser om förhandsavgörande.När det gäller tredjepelarkonventioner har sådana bestämmelser en direktförankring i . Någon fördragsmässig koppling finns däremot inte ifrågan om förhandsavgörande av när det gäller de konventioner somsluts mellan medlemsstaterna utanför tredje pelaren. Om en bestämmelse omförhandsavgörande finns i en sådan konvention, är det en följd av attmedlemsstaterna just i detta fall överenskommit om en regel av detta slag. Ettklargörande av skillnaden mellan dessa båda konventionstyper bör göras medanledning av ett uttalande i propositionen, men skillnaden har ingen betydelseför den nu aktuella lagstiftningen.Den utformning av lagen som regeringen valt medför att ett tillkännagivandemåste göras i varje gång godkänt enkonvention som lagen omfattar. Detta tillkännagivande sker sedan konventionträtt i kraft genom att samtliga medlemsstater ratificerat den.Utskottet tillstyrker regeringens förslag på denna punkt. Den föreslagnaordningen får givetvis inte innebära att inte regering och riksdag noga prövarbehovet för svenskt vidkommande av förhandsavgörande av i varjekonventionsfall, där frågan aktualiseras. beslut om att tillträdakonventioner som innehåller regler om förhandsavgörande av skallfattas med tillämpning av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag att godkännaEuropolkonventionen, tilläggsprotokollet och förklaringen tilltilläggsprotokollet. Utskottet förordar också att lagen om rätt för svenskdomstol att begära förhandsavgörande från i vissa fall antas avriksdagen.Stockholm den 26 augusti 1997På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (),(), (), Axel (), (m), (), (), (), KennethKvist (v), (), (), (), HåkanHolmberg (fp), () och ().Avvikande meningar1. () anser att utskottets yttrande bort ha följandelydelse:Utskottet anser att det är viktigt att samarbetar med internationellpolis. Ett sådant samarbete sker också genom och genom bilateralakontakter. Det är enligt utskottet inte klarlagt i hur hög grad Europol ipraktiken kommer att vara effektivt i den viktiga uppgiften att bekämpainternationell brottslighet. Risken finns att polisbyrån Europol kommer attbli ännu en byråkratisk organisation.Europolkonventionen innebär att viss information som svensk polisregistrerar ska stå till förfogande för en europeisk polisbyrå med främstauppgift att vara kriminalunderrättelseorgan för EU:s medlemsstater. Genomförslag till ändring i lagen om polisregister skall uppgifter frånpolisregister få meddelas till en utländsk myndighet eller en mellanfolkligorganisation om detta följer av en internationell överenskommelse somriksdagen godkänt. I ett s.k. analysregister hos Europol skall mycketintegritetskänsliga uppgifter få införas, t.ex. uppgifter om ras, etnisktillhörighet, religion, sexuell läggning och hälsotillstånd. gälla brottslingar, potentiella brottslingar, vittnen och brottsoffer.Svensk polis har möjlighet att föra olika register med uppgifter ompersoner. När det varit fråga om särskilt känsliga personuppgifter harriksdagen avslagit förslag om att sådana uppgifter skall få registreras idatabaserade register. Känsliga personuppgifter kan däremot finnas i manuellaregister. Genom Europolkonventionen kan bli skyldigt att föra översådana känsliga uppgifter till Europol för att uppgifterna skall finnas it.ex. Europols databaserade analysregister. Känsliga personuppgifter somSverige inte tillåter i databaserade register kommer således att kunna förasöver till Europols databaserade register. Enda sättet att undvika detta är atti inte tillåta registrering, varken manuellt eller datoriserat, avsådana uppgifter. I bereds förslag till lag om polisensunderrättelseregister. Utskottet anser att bör avvakta med attbehandla nu aktuell proposition till dess regeringen lagt fram de förslag tilllagändringar som föranleds av Europolkonventionen.Sedan propositionen och motionerna lades har EU:s medlemsstater i Amsterdambeslutat att ändra reglerna för Europol. Propositionen utgår från att det ärfråga om ett rent mellanstatligt samarbete i tredje pelaren, där allaförändringar måste godkännas av medlemsstaternas parlament. I Amsterdamfattades beslut som medför att ministerrådet har rätt att utvidga Europolsbefogenheter. Förändringen ger Europolkonventionen en ny innebörd.Propositionen bör därför enligt utskottet återlämnas till regeringen förfortsatt beredning.Med anledning av motion Ju40 avstyrker utskottet dels propositionen delsmotionerna Ju37 yrkandena 4 och 5 och Ju38 yrkande 1.2. () anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:Enligt utskottet uppfyller inte konventionen grundläggande krav på garantierför medborgarnas integritet och rättssäkerhet. En annan avgörande invändningär enligt utskottet den nästan totala frånvaron av parlamentarisk insyn ochkontroll beträffande konventionens tillämpning.Konventionens regler om datainsamling är utomordentligt lösliga. Enligtkonventionen kan data insamlas och bearbetas inte bara beträffande personerdömda eller misstänkta för brott utan även beträffande personer för vilkagraverande omständigheter i förhållande till nationell lagstiftning geranledning att anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighet samti vissa fall även uppgifter om vittnen, brottsoffer, kontakter ellermedhjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds.Utskottet anser att hela dataskyddskonvention borde inarbetas ikonventionen. Utskottet anser att regler om den enskildes rätt att ta del avuppgifter om sig själv är av grundläggande betydelse för att undanröja riskerför allvarliga felaktigheter vilka i sin tur kan leda till allvarligakonsekvenser för den enskilde. Det föreligger enligt Europolkonventionen ingagarantier för att den enskilde kan få tillgång till uppgifter om sig självfrån Europols register. Konventionens reglering av överföring av uppgifterfrån Europol till tredje land och utomstående instanser är oprecisabeträffande den avgörande frågan vilken nivå på dataskyddet som skall krävasav det mottagande landet. Europols tillsynsmyndighet har för svagabefogenheter i och med att Europol inte har någon skyldighet att följatillsynsmyndighetens beslut utom vad gäller vissa överklaganden. Med bifalltill motionerna Ju37 yrkande 1 och Ju41 avstyrker utskottet delspropositionen, dels motionerna Ju37 yrkandena 4 och 5, Ju38 yrkande 1 ochJu40.3. () anser att utskottets yttrande bort ha följandelydelse:Enligt utskottet borde regeringen ha återkallat propositionen eftersom den geren vilseledande bild av hur Europol förväntas fungera. Konventionen som liggertill grund för propositionen är redan överspelad i och med att Europeiskaunionens råd , sedan motionstiden för denna proposition gått ut, iförhandlingarna om ett nytt grundfördrag för Europeiska unionen bl.a.beslutade att ge Europol betydligt större operativa möjligheter, att geEuropol befogenhet att i större utsträckning kunna styra den nationellapolisens utredningsarbete, att genom förhandsbesked ge EG-domstolenöverstatliga befogenheter samt att ge rådet möjligheter att besluta ombindande rambeslut när det gäller tillnärmning av medlemsstaternas lagar ochförordningar. Detta gör sammantaget att Europol blir något annat än vad somförespeglas i propositionen och dessutom att Europol har att verka i en miljödär EU som organisation har betydligt större möjligheter att ageraöverstatligt genom att likrikta rättssystemen i medlemsländerna.Propositionen har utöver detta allvarliga tillkortakommanden som i siginnebär att bör återsända den till regeringen för ytterligareberedning. Som regel brukar regeringen när den begär att skallgodkänna en internationell överenskommelse lägga fram de lagförslagsom behövs för att genomföra åtagandena enligt överenskommelsen. Så har inteskett i detta fall. I bereds de lagförslag som haranknytning till Europolkonventionen och som i vissa fall kan påverkarättsskyddet i grundlagarna. Det gäller bl.a. så viktiga frågor som densvenska meddelarfriheten och i vilken utsträckning svenska regler måste ändrasför att den svenska polisen ska få rätt att samla in och vidarebefordrakänsliga uppgifter om medborgarna, uppgifter som det inte är tillåtetatt föra ADB-baserade register över. Enligt utskottet kan inte taställning till konsekvenserna av Europolkonventionen förrän all lagstiftningsom behövs för att fullgöra åtagandena enligt konventionen har föreslagitsriksdagen. skall inte behandla en proposition som ej är färdigbereddoch som innehåller felaktigheter. bör därför återsända den tillregeringen för vidare beredning.Utskottet anser inte att EU skall utveckla en ny överstatlig polis. I dagvet vi att planerna kommit långt på den vägen.