bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — Enligtartikeln har uttalat att argumentation är djuptförenklad och bygger på stor okunskap om hur folk lever ute i bygderna. Verketser problemen ur ett Stockholmsperspektiv och inser inte att förhållandena serannorlunda ut på andra platser i landet. Det finns säkert ett behov av attstrama upp reglerna, men verket försvårar genom sitt utspel den processen.Verket skjuter så rejält över målet att det tappar i trovärdighet.Enligt en artikel i har näringsministerAnders till uttalat att han ser utspelet motkommunala bolag som åsikter från ?enskilda personer i verkets ledning? samtatt inte inkommit med den här uppfattningen till regeringen.Promemoria från StatsrådsberedningenSedan beslutat att bereda statsrådet att lämna synpunkter med anledning av vad som anförts om kritik frånhonom mot ledningen för har Statsrådsberedningen tillkonstitutionsutskottet överlämnat en inom Närings- och handelsdepartementetden upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 18.2.Av promemorian framgår att verksamhet vad gäller dels attuppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet, delsatt lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa, främst har varitinriktad på rapporter och skrivelser till regeringen med förslag tilländringar i regelsystemet samt med förslag till ändringar i hanteringen avklagomålsärenden. Även i arbetet med besvarande av remisser har i storutsträckning frågor som rör konkurrensförhållanden i offentlig sektoraktualiserats.Tidningsartiklarna har enligt promemorian handlat om den principiella fråganom vilka möjligheter kommuner skall ha att bedriva verksamhet i bolagsform.Enligt promemorian är detta ytterst en fråga om konkurrenslagstiftningensinnehåll. Det är uppenbart att ett statsråd får delta i den allmänna debatteni en sådan fråga och framföra sina åsikter. Det har från näringsministernssida inte varit fråga om att styra eller i övrigt ingripa påett sätt som kan stå i strid med regeringsformens 11 kap. 6 och 7 §§.Uttalande av utskottet i betänkande 1995/96:KU30I betänkande 1995/96:KU30 uttalade utskottet följande när det gällde frågan omen myndighets eller ett statligt bolags frihet att yttra sig offentligt ifrågor som berör den egna myndighetens eller bolagets verksamhet.Myndigheterna är enligt regeringsformen underställda regeringen och förväntaspå denna grund lojalt följa den av regeringen och fastlagdapolitiken på det aktuella verksamhetsområdet. Regeringen har enligtverksledningsbeslutet långtgående möjligheter att styra förvaltningen.Myndigheterna har å sin sida enligt verksförordningen en skyldighet att inomsitt ansvarsområde föra fram sådana förhållanden till regeringen som kanmotivera någon åtgärd från regeringens sida. Den dialog som förs mellanregering och myndigheter bör enligt utskottets mening bygga på ett ömsesidigtförtroende, vilket inte utesluter att olika uppfattningar kan uttalas. När detgäller särskilt förhållandet mellan regeringen och de statliga bolagensledningar anser utskottet att bolagsstyrelsen och den verkställande ledningeninte skall motarbeta statsmakternas politik och beslut på det aktuellaverksamhetsområdet. När det gäller spelutrymmet i den offentliga debatten fören verkschef eller en VD i ett statligt bolag anser utskottet att personer idessa ställningar självfallet har rätt att delta i samhällsdebatten som allaandra medborgare. Denna rättighet måste emellertid när dessa befattningshavareuttalar sig utövas i medvetande om att de i sådana situationer på goda grunderuppfattas som företrädare för den verksamhet de är ansvariga för.Utskottets bedömningAv instruktion framgår att verket bl.a. har i uppgift attuppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samtlämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa.Konkurrensverket har, bl.a. i de rapporter som refererats i det föregående,framfört sin syn på offentliga aktörer som bedriver näringsverksamhet påsådana varu- och tjänsteområden där det finns en fungerande konkurrens. Dennasyn har också kommit till uttryck i ställföreträdande generaldirektören iKonkurrensverket debattartikel i den 3september 1996 samt i vissa uttalanden till pressen.De uttalanden som gjort har enligt utskottet legat i linjemed de uppfattningar som tidigare fört fram som ett led i denverksamhet som åligger . Utskottet vill erinra om sittuttalande i betänkande 1995/96:KU30.Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdageneller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskiltfall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller motkommun eller som rör tillämpning av lag.De uttalanden av statsrådet som har berörts i detföregående kommer enligt utskottets mening inte i konflikt med dennagrundlagsbestämmelse.21. Ett pressmeddelande från rörandedifferentiering av portotÄrendetI ett pressmeddelande av från Kommunikationsdepartementetmeddelades att departementet hade informerats av koncernstyrelsen iPosten AB om bolagets införande av ett nytt system avseende särskilt porto förföretagspost. Enligt pressmeddelandet skulle postens beslut ses som ett led ibolagets strategi att utveckla och anpassa sitt tjänsteutbud och sina prisertill kundernas efterfrågan. Pressmeddelandet avslutades med ett uttalande avstatssekreterare i vilket denne förklarade sig ha fulltförtroende för styrelsen och dess agerande.I en granskningsanmälan, bilaga A 19.1, gjordes gällande att Posten beslutattrotsa ett beslut om avslag på en ansökan om visst beslut i portofrågan, somKonkurrensverket meddelat . Anmälaren anför att det fårförutsättas att kommunikationsministern står bakom sin statssekreteraresuttalande. Med hänvisning till konkurrenslagstiftningen och instruktionen förKonkurrensverket begär anmälaren att utskottet skall granska omkommunikationsminister sanktionerat lagtrots och utövatministerstyre.BakgrundKonkurrenslagenKonkurrenslagen (1993:20) har till ändamål att undanröja och motverka hinderför en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor,tjänster och andra nyttigheter.Enligt 19 § konkurrenslagen är missbruk från ett eller flera företags sidaav en dominerande ställning på den svenska marknaden förbjudet. Sådantmissbruk kan enligt paragrafen särskilt bestå i att t.ex. tillämpa olikavillkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får enkonkurrensnackdel.Enligt 20 § får efter ansökan av ett företag förklara attett förfarande inte omfattas av något av förbuden i 19 § enligt de uppgiftersom lämnats av företaget eller som annars är tillgängliga för verket och attdet därför inte finns anledning för verket att ingripa enligt konkurrenslagen(icke-ingripandebesked). Ett sådant beslut utgör hinder för Konkurrensverketatt t.ex. besluta om åläggande enligt 23 § första stycket. Enligt 23 § förstastycket får ålägga ett företag att upphöra med överträdelserav förbuden i bl.a. 19 §.Konkurrensverkets beslut den 8 oktober 1996Posten (Posten) ansökte om icke-ingripandebesked enligt20 § konkurrenslagen (KL) för ett planerat förfarande att ha särskilt portoför post till vissa områden och normalporto för post till andra områden.Av beslut framgår bl.a. följande.Posten har tillämpat ett särskilt Stockholmsporto somendast har tillämpats vid utdelning av stora sändningar (fler än 1 000försändelser) i postnummerområdena 10-12 och 16. Detta porto är lägre än detporto som Posten tillämpar i övriga landet. Portot avser tjänsterna utdelningav brev samt distribution av posttidningar. För brev kan kunden dessutomerhålla ett ännu lägre porto om både in- och utlämning sker i detta område,dvs. ett lokalporto.Vidare framgår att () distribuerar s.k.industriellt producerad post, dvs. stora försorterade postsändningar (fler än500 försändelser) från företag, myndigheter och organisationer, till främsthushåll. I geografiskt hänseende täcker verksamhet sedan den 15juli 1996 i princip hela , dvs. postnummerområdena 10-19 medvissa undantag. har även startat verksamhet i och avseratt också utvidga sin verksamhet till . Företagets verksamhet vartidigare begränsad till i huvudsak fyra postnummerområden (10-12 och 16) inomStockholm och kommuner. Posten har en marknadsandel på ca. ochCity Mail har ca. av marknaden för storkundspost i hela . Iövriga landet uppgår Postens marknadsandel till ca. Där har såledesPosten i princip en ensamställning.Av beslutet framgår vidare.Postens ansökan avsåg Postens planerade förfarande att utvidga tillämpningenav konstruktionen att ha särskilt porto för post till vissa områden ochnormalporto för post till alla andra områden. Från har Postenutvidgat området för det särskilda Storstockholmsportot till att omfatta helaStorstockholm, dvs. postnummerområdena 10-19 med undantag för vissaskärgårdsöar som saknar landförbindelse eller förbindelse genom Vägverketsfärjor. Posten avser att sänka portot för stora sändningar på ett antal störreorter med stor och geografiskt koncentrerad befolkning och mycket försändelservilket ger hög effektivitet i sortering och utdelning, dvs. de mestkostnadseffektiva orterna.De orter som avses, vilka tillsammans svarar för ca. av den totalapostvolymen i , är följande: (10-19), (20-21),(40-42), (22), (25), (30), (35),(50), (55), (58), (60), (63),(65), (70), (72), (75), (80), (85), (90) och (97).Till följd av kostnadsskillnader mellan de orter som ingår i det nyaprissänkningsområdet kan Posten också komma att införa differentierade portonmellan olika block av orter inom området. Preliminärt är det aktuellt med tvåeller tre skilda portonivåer.Konkurrensverket uttalade i beslutet bl.a. ?Ett icke-ingripandebesked kanbara bli aktuellt om finner att inte något av förbuden i 6eller 19 § kan vara tillämpligt i det aktuella fallet. Förfarandet som avsesmed Postens ansökan är allmänt beskrivet och kan, även med den gjordapreciseringen till nämnda orter, inrymma en prissättning som innebär ettmissbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen. På grund häravkan icke-ingripandebesked inte meddelas. ?Konkurrensverket avslog ansökan om icke-ingripandebesked.Konkurrensverket prövade , dvs , en begäran frånCityMail enligt vilken vid vite skulle ålägga Posten att delsupphöra med tillämpningen av olika porton mellan och övrigaSverige, dels inte börja tillämpa eller avisera olika porton mellan olikaområden i övriga . I beslutet uttalade följande.Konkurrensverket får med anledning av CityMails skrivelse meddela att verketgenom beslut denna dag dels avslagit Postens begäran om icke-ingripandebeskedför ett planerat förfarande att ha särskilt porto för post till vissa angivnaområden och normalporto för post till andra områden, dels återkallat verketstidigare beslut (dnr 1309/95) om icke-ingripandebesked avseende förfarandetatt tillämpa särskilda exemplaravgifter och volymrabatter för tidskrifter(ärenden med dnr 601/96 resp. 843/96).Konkurrensverket finner mot denna bakgrund inte anledning attvidta några ytterligare åtgärder i förevarande ärende.PressmeddelandetI pressmeddelande från anförsföljande under rubriken utvidgar storstadspriser.Kommunikationsdepartementet har informerats av koncernstyrelsen i PostenAB om bolagets införande av nytt system avseende särskilt porto förföretagspost. Det nya systemet innebär bland annat att landet indelas i zonermed storstadsrabatter. Fler kunder får på så sätt tillgång till ett rabatteratporto för större sändningar. Postens beslut skall ses som ett led i bolagetsstrategi att utveckla och anpassa sitt tjänsteutbud och sina priser tillkundernas efterfrågan.Jag har fullt förtroende för styrelsen och dess agerande, sägerstatssekreterare upprättad av statssekreterare promemorian, bilaga A 19.2, anför statssekreterare följande.Mötet med företrädarna för (Posten) ägde rum den10 och alltså inte . Mötet ägde rum på begäranav . Redan före mötet kände jag till beslutden . Jag kände till både avslagsbeslutet på Postens ansökan omicke-ingripandebesked och avslagsbeslutet på CityMail Sweden AB:s ansökan omåläggande för Posten att dels upphöra med tillämpningen av olika porton mellanStockholmsområdet och övriga , dels inte börja tillämpa eller aviseraolika porton mellan olika områden i övriga Sverige.Vid mötet informerade företrädarna för Posten departementet om bolagetsavsikt att införa ett nytt prisdifferentieringssystem.Av informationen framgick att avslagit begäran om icke-ingripandebesked med motiveringen att förfarandet som avsågs med ansökningenvar allmänt beskrivet och kunde, även med preciseringen till de 19 orterna,inrymma en prissättning som innebär ett missbruk av dominerande ställningenligt 19 § konkurrenslagen men att beslutet inte innehöll något förbud.Posten hade därefter vidareutvecklat det prisdifferentieringssystem somKonkurrensverkets beslut avsåg på sätt som framgår avKommunikationsdepartementets PM sid 2 n och 3 ö. Orternahar nu indelats i tre zoner med en rabattsats för varje zon. Det var detta nyaprisdifferentieringssystem som styrelsen informerade om vid mötet. Bolagetsföreträdare gjorde bedömningen att detta system stod i överensstämmelse medkonkurrenslagen och meddelade att Posten skulle överklaga Konkurrensverketsavslagsbeslut.Jag klargjorde vid mötet att bolagets styrelse var ansvarig förställningstagandet till hur man skulle gå vidare efter Konkurrensverketsbeslut. Eftersom styrelsen med hänsyn till de ekonomiska riskerna önskadeägarens uppfattning förklarade jag att jag hade förtroende för bolagetsstyrelse och dess agerande.Mot bakgrund av tidigare erfarenhet av massmediernas intresse gick jag den11 oktober ut med pressmeddelandet om Postens beslut och om mitt förtroendeför bolagets styrelse och dess agerande.Av den inom upprättadepromemorian, bilaga A 19.3, framgår följande av de avsnitt till vilkastatssekreterare hänvisar enligt ovan.Den 11 oktober informerades av omett i huvudsak kostnadsbaserat prisdifferentieringssystem för stora sändningartill landets 19 största orter. Dessa 19 orter är i sin tur indelade i trezoner.Zon 1: , , och UppsalaZon 2: , , , och VästeråsZon 3: , , , , , , ,, och Nivån på rabattenär högst i zon 1 och lägst i zon 3. Det nya systemet skulle tillämpas från ochmed den 1 november 1996.Utskottets bedömningAv utredningen framgår att det prisdifferentieringssystem som avses istatssekreterare pressmeddelande inte är identiskt med det somKonkurrensverkets aktuella beslut avsåg. Granskningen föranleder ingetuttalande från utskottets sida.22. En fråga om uppvaktning inför försvarsutskottetI en granskningsanmälan, bilaga A 20.1, har begärts att konstitutionsutskottetgranskar inrikesminister agerande i fråga omlandshövdingarnas medverkan i uppvaktningar inför försvarsutskottet.Enligt anmälan har det förekommit tidningsuppgifter om att inrikesministernvid ett möte med landets samtliga landshövdingar tydligt framhållit detolämpliga i att dessa deltog i uppvaktningar inför behandlingen avförsvarspropositionen. Anmälaren anser att inrikesministerns sätt att begränsalandshövdingens möjlighet att företräda sitt län och därigenom fullgöra sinuppgift är ministerstyre. I sammanhanget påpekas att företrädare för vissalänsstyrelser, däribland landshövdingen i inrikesministerns eget län, tillätsatt under förarbetet till propositionen fritt argumentera i frågan.Gällande reglerLänsstyrelserna anges uttryckligt i 11 kap. 6 § regeringsformens bestämmelsersom statliga myndigheter som lyder under regeringen. Enligtgrundlagspropositionen (prop. 1973:90) innebär paragrafens lydnadsplikt attmyndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur ellerdirektiv för särskilda fall som meddelats i regeringsbeslut. Regeringens rättatt bestämma över myndigheterna begränsas av regeringsformens bestämmelse i 1kap. 1 § om att all offentlig makt utövas under lagarna. Myndigheternatillförsäkras i 11 kap. 7 § regeringsformen en uttrycklig självständighetgentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller motkommun eller rör tillämpning av lag. Utanför begränsningsregeln faller främstvad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande - anläggande av vägar,polisens operativa verksamhet, m.m. - även om detta handlande i stort ärreglerat genom författning. Utanför begränsningsregeln ligger ocksåtillämpning av förordningar som grundar sig på regeringens restkompetensenligt 8 kap. 13 § regeringsformen i den mån det inte rör sig ommyndighetsutövning mot enskild. Hit hör instruktionerna för de statligamyndigheterna.Länsstyrelsernas uppgifter anges i länsstyrelseinstruktionen (SFS1990:1510). har enligt 1 § bl.a. till uppgift att främja länetsutveckling och befolkningens bästa samt verka för att de fastställdanationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet.Frågan om risken för ministerstyre berördes i utskottets betänkande (KU1986/87:29) med anledning av propositionen (1986/87:99) om ledningen av denstatliga förvaltningen. framhöll att det finns ettstort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna ochRegeringskansliet. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad omden aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sinsida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav påmyndigheterna klarlagda. Det var enligt utskottet över huvud taget svårt attföreställa sig en smidigt och väl fungerande förvaltningsapparat utaninformella kontakter av olika slag. Det svenska systemet kännetecknasemellertid av att regeringsbesluten fattas av regeringen som kollektiv, inteav de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebärvissa risker för ministerstyre kunde inte förnekas. Därför borde de informellakontakterna vara mer inriktade på information än styrning.Tidigare granskningsärenden om statsrådsuttalandenI granskningsbetänkandet 1993/94: KU30 (s. 60) redovisades en genomgång av deelva granskningsärenden som direkt eller indirektgällt uttalanden av regeringsmedlemmar. Bl.a. mot bakgrund av denna genomgånggranskades fyra uttalanden av statsråd. Utskottet framhöll att det iförarbetena till regeringsformen förutsätts att regeringen som huvudregelskall uppträda som en enhet. Detta kommer till uttryck genom uttalanden igrundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) att regeringen är ett kollektiv,uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman avgemensamma politiska värderingar och målsättningar. Några formella regler somföreskriver att regeringen skall vara enig i sina beslut eller sittuppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de enskildastatsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som harvarit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande.Också har utskottet granskat uttalanden av statsråd. Dethar då gällt uttalanden i utrikespolitiska frågor.Landshövdingens och landshövdingemötets rollEnligt 1 § länsstyrelseinstruktionen har till uppgift att1. noga följa länets tillstånd och behov,2. främja länets utveckling och befolkningens bästa,3. verka för att de fastställda nationella målen inom olika samhällssektorerfår genomslag i länet,4. svara för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annanmyndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.Förre landshövdingen har i boken möten, som 1994 gavs ut i samverkan med , beskrivitlandshövdingerollen. är ett slags länk mellan dem som styrvårt land och dem som bor och verkar ute i länen. är fortfarandeen företrädare för de nationella intressena. Men arbetet med länets egnautvecklingsfrågor har alltmer satts i förgrunden för både landshövdingen ochlänsstyrelsen. Landshövdingen med är ett slags ombudsmanför länet och dess befolkning, som funktionen av regeringensförlängda arm med ansvaret för de nationella intressena finns kvar. Närlandshövdingarnas uppgifter angavs i den första landshövdingeinstruktionenfrån 1635 sattes ?konungens och landets bästa? i första hand och?undersåtarnas bästa? I den gällande länsstyrelseinstruktionen och idet dagliga praktiska arbetet är, enligt , ordningsföljden nu denomvända med länets utveckling och framtid som den främsta uppgiften.Landshövdingarna sammanträffar i stort sett månatligen under ordförandeskapav den till tjänsteåren äldste landshövdingen för att dryfta gemensammaangelägenheter. beskriver landshövdingemötena som ett forum förförtroliga, livliga och friska diskussioner med bl.a. inbjudna företrädare förregeringen och de centrala ämbetsverken. Landshövdingarnas uppgift att varalänens talesmän och arbeta för länens intressen har fritt fått komma tilluttryck i kontakterna med bl.a. statsråd och generaldirektörer.Landshövdingarna har på detta sätt kunnat utöva ett betydande inflytande påmånga av de frågor som behandlats där.Landshövdingemötet den 10 oktober 1996Från har överlämnats en promemoria jämte minnesanteckningar,bilaga A 20.2. Enligt dessa handlingar var frågan om uppvaktningar avriksdagsutskott uppe till diskussion vid landshövdingemötet den 10 oktober1996. Vid mötet var statsrådet närvarande och lämnade en kortredovisning av en proposition om den regionala samhällsorganisationen. Underpunkten övriga frågor tog landshövdingen upp den föranmäldafrågan om behovet och vikten av ett enhetligt agerande från landshövdingarnaoch länsstyrelserna genom att inte uppvakta riksdagsutskott i sådana frågordär regeringen överlämnat en proposition till . Mötet anslöt sig tilldenna uppfattning. Enligt promemorian, som upprättats av expeditions- ochrättschefen vid , kan det således konstateras attförsvarspropositionen inte behandlats vid mötet och att statsrådet intet sätt initierade eller aktiverade en diskussion om uppvaktningar införriksdagsutskott. Utskottets bedömning Utskottet finner inte anledning till något uttalande i denna del. Utskottets anmälanResultatet av den i det föregående redovisade granskningen av statsrådenstjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning samt dels av regeringensskrivelse /97:56 Intressekonflikter för statsråd dels av regeringensskrivelse /97:103 Kommittéberättelse 1997 får utskottet härmed förriksdagen anmäla.Stockholm den 15 maj 1997På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (),(), (), Axel (), (m), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och NikosPapadopoulos (s).Vid behandlingen avavsnitt 3.1 har () ersatt () och HåkanHolmberg avstått från att delta,avsnitten 6, 7.2, 8.1, 11, och 17 har () ersatt BirgitFriggebo (fp);avsnitten 3.1, 11 och 17 har () ersatt (). Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 6), , och (alla m) anseratt utskottets bedömning under avsnitt 6 bort ha följande lydelse:Utskottet får med anledning av den företagna granskningen och den offentligautfrågningen av statsministern anföra följande.Utskottet menar att granskningen av regeringens utnämningspolitik givit vidhanden att regeringen har utnyttjat utnämningspolitiken till det egnapartiets fördel.Utskottet anser att regeringen i praktiken har lagt grunden till ett systemdär en ny regering, om den så önskar, omprövar samtliga förordnanden somgeneraldirektör eller annan myndighetschef. Det hindrar naturligtvis på intetsätt att en tillträdande regering ger generaldirektörer och andramyndighetschefer förnyat och fortsatt förtroende.2. Krigsmaterielexport till (avsnitt 7.2)och (båda fp) anser att utskottets bedömningunder avsnitt 7.2 bort ha följande lydelse:Utskottet har i granskningen av praxisutvecklingen vad gällerföljdleveranser konstaterat att riktlinjerna är svåra att tolka och attföljdleveransbegreppet tenderar att glida i betydelse över tiden. De generellthållna riktlinjerna saknar förklarande texter som kunnat ge en tydligarebakgrund till formuleringarna i riktlinjerna.Vid tillämpningen av riktlinjerna har praxis under en följd av år utvecklatsi extensiv riktning. Utskottet anser att detta är olyckligt.Den aktuella exporten till är en följd av denna olyckligapraxisutveckling.