bet · GK01SfU12 · 1997-05-27 00:00:00 — Utskottet avstyrker därför motion Sf252.SocialförsäkringsadministrationenDen nuvarande ordningenSocialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmännasocialförsäkringen och ett antal anslutande bidragssystem. Administrationenhandhas av RFV och de allmänna försäkringskassorna. Bestämmelser om allmännaförsäkringskassor finns i 18 kap. AFL. RFV utövar enligt 18 kap. 2 § AFLtillsyn över försäkringskassorna och är, enligt förordningen (1988:1204) medinstruktion för , central förvalt-ningsmyndighet försocialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Verket skall särskilt svarabl.a. för den centrala ledningen och tillsynen av försäkringskassornasverksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssy- stemet tillämpaslikformigt och rättvist, se till att allmänheten får en tillfredsställandeservice och information om trygghetsanordningarna samt följa utvecklingen avde olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningarnaseffekter för individ och samhälle.I 18 kap. 1 § AFL stadgas att för varje landsting samt varje kommun som intetillhör något landsting skall det finnas en allmän försäkringskassa. Enförsäkringskassas verksamhetsområde får dock, om regeringen för ett särskiltfall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och en sådankommun som sagts. De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsligaorgan med egna styrelser. Ordförande och vice ordförande i styrelsen utses avregeringen. Övriga ledamöter utses av landstingen eller, i fråga omförsäkringskassa vars verksamhetsområde utgörs av en kommun, avkommunfullmäktige. Vid försäkringskassorna finns en direktör som har att ledaarbetet i enlighet med styrelsens anvisningar. Denne anställs och entledigasav RFV, efter det att RFV inhämtat yttrande. I landet finns25 allmänna försäkringskassor.Vidare stadgas i 18 kap. AFL att allmän försäkringskassa skall inrättalokalkontor i den mån så prövas erforderligt. RFV har i anslutning härtillutfärdat föreskrifter (RFFS 1987:6 med ändringar RFFS 1992:16) varav bl.a.framgår att i varje kommun skall ha minst ett lokalkontor. Islutet av fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindreserviceenheter.Försäkringskassornas huvudsakliga uppgifter är att handlägga enskildaärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemet. Beslut i försäkrings-ärenden fattas av enskilda tjänstemän eller av en socialförsäkringsnämnd.Nämnderna beslutar bl.a. i ärenden rörande förtidspension, vårdbidrag ochhandikappersättning. Regeringen beslutar om hur många nämnder det skall finnasi riket. RFV beslutar om antalet nämnder i varje kassa. Nämnderna består avsju ledamöter. Av dessa utses en ledamot, som skall vara ordförande, avregeringen. Av övriga ledamöter utses tre av RFV och väljs tre av landstingeteller, i fråga om försäkringskassa vars verksamhetsområde utgörs av kommun, avkommunfullmäktige.Försäkringskassorna har i () en gemensamintresse-, service- och arbetsgivarfunktion. Arbetsgivarfunktionen på centralnivå utövar FKF gemensamt med Arbetsgivarverket.Tidigare utredningsarbeteProblem inom den nuvarande ordningen för socialförsäkringsadministrationen harbelysts i ett antal rapporter och utredningar. () har ien rapport ledning Förutsättningar för styrning och uppföljning inomsocialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet (RRV 1996:60) bl.a. funnit attsocialförsäkringsadministrationens organisationsform och ansvarsfördelning ärotydlig, vilket medför att diskussionerna tenderar att fokuseras på dylikafrågor på bekostnad av mer väsentliga frågor. I rapporten föreslår RRV bl.a.att olika åtgärder vidtas för att klargöra ansvarsfördelningen inomsocialförsäkringsadministrationen och att regeringen klargör innebörd ochkonsekvenser av RFV:s tillsynsansvar. Även Sjuk- och arbetsskadekommittén harfört fram förslag angående styrning och ledning av den allmännasjukförsäkringen. Sjuk- och arbetsskadekommittén anser att försäkringen skalladministreras av försäkringskassor som arbetar med stor självständighet ocheget ansvar. Ledningen skall präglas av mål- och resultatstyrning liksom ettstarkt förtroendemannainflytande.I det av godkända betänkandet 1994/95:SfU7 fann utskottet detpåkallat med en översyn avseende de krav som bör ställas påförsäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande kassorna självaskall ha på utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skallha. I samband med detta uttalade att vid översynen också borde sesöver formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas organisation.Regeringen beslutade härefter om direktiv för en särskild utredare att göra enöversyn av socialförsäkringens administration. I betänkandet FörsäkringskassanSverige - Översyn av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) harutredaren presenterat förslag till att inordna de allmänna försäkringskassornai den statliga förvaltningsstrukturen som kassornas befogenheter ivissa avseenden vidgas.Allmänna riktlinjerI propositionen föreslås att godkänner regeringens förslag tillriktlinjer för förändringar av den nuvarande organisationen avseendesocialförsäkringsadministrationen. Detta skall ske så att den statligastyrningen av verksamheten garanteras som de allmännaförsäkringskassornas självständiga ställning fördjupas och utvecklas. Underförutsättning av godkännande av riktlinjerna kommer dessa attgenomföras dels genom förordningsändringar, dels genom att regeringen senarekommer att förelägga förslag till lagändringar. Regeringen föreslårockså en översyn av formerna för socialförsäkringsadministrationens ADB-verksamhet.De allmänna försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsligaorgan men kan vid myndighetsutövning betraktas som förvaltningsmyndigheter. Ibetänkandet - Översyn av socialförsäkringensadministration föreslogs att försäkringskassorna inordnas i den statligaförvaltningsstrukturen genom att organisationen anpassas till den gängseordning som gäller för regionala myndigheter i staten. I propositionen uppgesatt med en sådan organisationsstruktur kan det vara svårt att bibehålla ochstärka det regionala och lokala inflytandet. Enligt regeringen är det därförangeläget att med bibehållen associationsform för kassorna öka tydligheteninom socialförsäkringsadministrationen bl.a. avseende ansvaret för olikauppgifter.Riksförsäkringsverkets rollPropositionenEnligt regeringen är en viktig utgångspunkt för rollfördelningen mellan RFVoch försäkringskassorna att socialförsäkringen är ett nationellt system medstaten som försäkringsgivare. Försäkringarna styrs av lagar och förordningarsom är beslutade av riksdag och regering. RFV skall tolka och förtydliga demål och krav på förväntat utfall av försäkringarna som riksdag och regeringställer. Genom kravet på nationell enhetlighet ligger det således enligtpropositionen i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som skall varastyrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen påsocialförsäkringsområdet. De instrument som står RFV till buds för normgivningär främst bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering tillstatsmakternas författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstolmot beslut som fattats av kassorna och förvaltningsdomstolarna för att få framrättspraxis för regeltillämpningen. I RFV:s uppdrag ingår även att utövatillsyn över kassornas handläggning och regeltillämpning av trygghetssystemen.I tillsynsansvaret ligger också att vid behov vidta åtgärder så attförutsättningarna för en likformig och rättvis tillämpning av försäkringarnasäkerställs. Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behöverutvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppföljning avkvaliteten i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. I propositionenframhålls vidare att inom det statliga budgetsystemet har under senare årskett en successiv övergång till mål- och resultatstyrning. Detta har minskatbehovet av detaljreglering och möjliggjort en betydande decentralisering avbeslutsbefogenheter från RFV till försäkringskassorna. Det är enligtregeringen angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter. RFV:suppgift är att tolka mål- och resultatkraven och att förmedla dessa tillkassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör anges vilka måloch riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såvälförsäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet iverksamheten. RFV skall ha ansvar för att följa upp att kassorna efterleverkraven som ställs på dem och att återrapportera utfallet såväl till denenskilda kassan som till regeringen. RFV har också att se till att enförsäkringskassa vidtar rättelse om det förekommer brister i tillämpningen ochom så ej sker påtala detta för regeringen.I propositionen framhålls att informationen om socialförsäkringarna måstevara korrekt och utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräckligkännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter.Enligt regeringen bör det vara RFV som ansvarar för innehållet i sådaninformation. Därvid har enligt propositionen FKF en väsentlig roll att fyllanär det gäller informationens utformning, produktion och spridning.RFV skall enligt propositionen även i fortsättningen ansvara som sy-stemägare för de centrala ADB-systemen och för att de utvecklas iöverensstämmelse med regelverket för socialförsäkringarna. Enligtpropositionen skall formerna för hur ADB-verksamheten skall organiseras sesöver med syfte att effektivisera verksamheten och att pröva i vilkenutsträckning det är möjligt att konkurrensutsätta den samt att förbättraförsäkringskassornas möjlighet till reellt inflytande.MotionerI motion Sf35 av m.fl. (m) anförs att motionärerna i stortsett biträder regeringens förslag vad gäller socialförsäkringensadministration. De vill dock ytterligare betona RFV:s centrala roll medavseende på verkets tillsyns- och uppföljningsansvar. Enligt motionärerna ärdetta särskilt viktigt om skulle biträda deras förslag om samverkanmellan socialförsäkringen och andra aktörer inom rehabiliteringsområdet.Motionärerna begär i yrkande 16 ett tillkännagivande om det anförda.I motion Sf40 av och () yrkande 10 begärsett tillkännagivande om preciseringen av RFV:s roll i förhållande till en medkommunen lokalt samordnad försäkringskassa. Motionärerna förordar därvid ensammanslagning av de lokala arbetsförmedlingarna, försäkringskassorna ochdelar av kommunernas socialtjänst till en organisation på lokal nivå. I ensådan organisation kan enligt motionärerna RFV:s resurser kraftigt dras ned,och RFV:s verksamhet skulle främst bestå i att svara för den statligaplaneringen inom området och för service till och uppföljning och revision avverksamheten i kommunerna. I motion Sf225 av m.fl. (mp) läggsfram ett antal förslag rörande socialförsäkringen, bl.a. införande av ettgrundskydd vid långvarig ohälsa och vid ålderdom samt förenkling ochsamordning av regler inom socialförsäkringssystemen. Enligt motionärerna lederderas förslag till minskade administrationskostnader och effektivitetsvinsteri försäkringssystemen. I yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om möjlighetentill minskade kostnader för försäkringsadministration och socialbidrag.Bo Nilsson och () uppger i motion Sf206 attbestämmelserna i 16 kap. AFL om bl.a. ansökan om pensionsförmån måste varaavhängiga av att den berättigade känt till att såväl rätt till pensionföreligger som att ansökan skall ske . Att de försäkrade fårinformation om sina rättigheter i socialförsäkringshänseende måste vara enskyldighet för berörda myndigheter. Motionärerna begär ett tillkännagivande omdet anförda.Ulla m.fl. (v) framhåller i motion Sf39 att det finns allvarligabrister i tillsynen av socialförsäkringssystemen. För attförsäkringsorganisationen skall leva upp till sitt mål anser motionärerna attdet behövs en från socialförsäkringsorganisationen fristående tillsynsfunktionsom rapporterar direkt till regering och riksdag. För rättssäkerhetens skullbehövs en instans som har sin verksamhet fokuserad på hur den enskildebehandlas i systemet. I yrkande 18 begärs förslag till skapandet av etttillsynsorgan för tillvaratagande av den enskildes rättssäkerhet ochintegritet.I motion Sf203 av () begärs ett tillkännagivande om friståendepatientombudsmän. Motionären anför att allmän rättshjälp inte omfattarförvaltningstvister och att den som är sjuk sällan har råd att betala dyraarvoden till ett juridiskt biträde. Kostnaden för patientombudsmän bör kunnatas ur de medel som betalas till landsting, RFV ochförsäkringskassorna.UtskottetSom ovan nämnts har såväl utskott och riksdag som andra myndigheter ochutredningar pekat på att det föreligger brister inom den nuvarandesocialförsäkringsadministrationen. Att så är fallet har också i vissomfattning bekräftats vid utskottets offentliga utfrågning omförsäkringskassornas situation (utskrifter från utfrågningenfinns i bilaga 2 till betänkandet).Enligt utskottets mening präglas den nuvarandesocialförsäkringsadministrationen av problem som bl.a. hänger samman med attdet i tider av knappa resurser och genomgripande reformer på försäkringensområde ställs stora krav på administrationens kvalitet och effektivitet itillämpningen av socialförsäkringen men problemen hänger också samman medbrister i organisationen. Utskottet ser därför positivt på att regeringen isistnämnda hänseende nu föreslår riktlinjer i avsikt att skapa en klarare ochtydligare struktur i administrationen.I likhet med regeringen anser utskottet att socialförsäkringen är ettnationellt system och att staten därvid har ett legitimt behov av att kunnastyra verksamheten för att kunna garantera ekonomisk effektivitet och enrättssäker och likformig tillämpning av försäkringen över hela landet. offentliga utfrågning framhöll justitieombudsmannen attenligt hans uppfattning hade den enskildes rättssäkerhet försämrats. Utskottetvill därvid särskilt framhålla att en grundläggande princip isocialförsäkringen måste vara att de försäkrade behandlas lika inte bara såatt materiellt riktiga beslut fattas utan också att regelsystemen tillämpas påsamma sätt oavsett vilken försäkringskassa det är fråga om. Det är därförtillfredsställande att regeringen betonar att RFV:s tillsynsansvar i dettahänseende behöver utvecklas och att det i tillsynsansvaret också skall liggabefogenhet att vidta åtgärder för att säkerställa en likformig och rättssäkertillämpning av försäkringen. Utskottet ser det också angeläget att betonaRFV:s ansvar vad gäller att följa upp att kassorna efterkommer de mål ochriktlinjer som ställs upp för dem. Slutligen vill utskottet betona vikten avatt teknikstödet och då främst ADB får en tillfredsställande lösning. Att detnuvarande stödet har stora brister framhölls vid utskottets utfrågning avsåväl RFV som försäkringskassorna.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till riktlinjer med avseende påRFV:s roll och ADB-verksamheten samt avstyrker bifall till motionerna Sf40yrkande 10 och Sf225 yrkande 20. Utskottet anser vidare att syftet med motionSf35 yrkande 16 får anses tillgodosett med vad utskottet anfört.Frågor om patientombudsman och liknande frågor har behandlats av utskottet idet av godkända betänkandet 1994/95:SfU20. Utskottet hade därvidförståelse för motionärernas önskemål om att stärka de enskildas möjligheteratt ta till vara sin rätt i olika avseenden. Utskottet erinrade dock bl.a. omatt det i förvaltningsärenden åligger myndigheten att sörja för atterforderlig utredning tillförs de ärenden som handläggs, och utskottetavstyrkte bifall till motionerna. Utskottet vill nu också framhålla attriktlinjerna med avseende på RFV:s roll i socialförsäkringsadministrationenenligt utskottets uppfattning innebär ökade möjligheter för RFV att verka fören likformig och rättvis tillämpning av försäkringen.Mot denna bakgrund anser utskottet att bör avslå motionerna Sf39yrkande 18 och Sf203.I propositionen framhålls att informationen till allmänheten måste varakorrekt och utformad på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräckligkännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter ochatt det bör vara RFV:s uppgift att svara för att innehållet i sådaninformation är korrekt. Att även en allmän försäkringskassa har skyldighetinformera och vägleda enskilda följer av förvaltningslagens bestämmelser.Utskottet utgår från att informationsverksamheten kommer att skötas på ettbetryggande sätt. Det anförda får anses tillgodose syftet med motion Sf206.Försäkringskassornas rollStyrelsePropositionenI propositionen anförs att den nuvarande ordningen för utseende av styrelseinnebär att två valkorporationer är involverade. Detta kan enligt regeringenmedföra att det mandat som styrelsen har kan förefalla oklart. Regeringenföreslår därför att reglerna för utseende av styrelse ändras så att helastyrelsen utses av regeringen. Enligt propositionen tydliggörs på så sätt detnationella ansvaret för verksamheten, och uppdraget får också en ökadbetoning. Styrelseledamöterna bör dock nomineras på samma sätt som i dag.Mot bakgrund av bl.a. ändrad länsindelning i och kommandesammanslagning av kassan till en allmän försäkringskassa i regeringen att det finns skäl att ändra bestämmelserna angående antaletledamöter i styrelserna. Antalet ledamöter föreslås bli beroende avinvånarantalet inom en försäkringskassas verksamhetsområde, dock maximalt nioledamöter. Utöver detta antal skall det också finnas en ordförande och en viceordförande.MotionerI motion Sf39 yrkande 16 av m.fl. (v) hemställs att riksdagenavslår regeringens förslag att det skall vara regeringens uppgift att utsestyrelse för försäkringskassorna. Motionärerna anser att en nationell styrelsemed verkställande funktion skall utses. Styrelsens uppgift skall vara atttolka de riktlinjer och ramar som ges av regering och riksdag och föra utdessa i organisationen. Denna nationella styrelse skall utses av de politiskapartierna. Ordföranden i styrelsen kan enligt motionärerna vara en avregeringen utsedd person.Ragnhild Pohanka och () begär i motion Sf40 yrkande avslår regeringens förslag till nya regler för utseende av ledamöteri försäkringskassornas styrelser. Motionärerna framhåller att det ärväsentligt att det kommunala inflytandet i kassorna kvarstår eftersom kunskapom lokala förhållanden är viktigt.UtskottetUtskottet delar uppfattningen att regeringen bör utse försäkringskassansstyrelse och att det nationella ansvaret för verksamheten på så sätttydliggörs. I propositionen uppges att ledamöterna bör nomineras påmotsvarande sätt som , vilket innebär att partidistrikten ävenfortsättningsvis kommer att nominera ledamöter. Enligt utskottets meninginnebär detta att nackdelarna med dagens ordning med två valkorporationerförsvinner som den regionala förankringen bibehålls.Utskottet tillstyrker regeringens förslag om utseende av ledamöter ikassastyrelser och antalet ledamöter i dessa samt avstyrker bifall tillmotionerna Sf39 yrkande 16 och Sf40 yrkande 12.DirektörPropositionenI propositionen framhålls att det nationella ansvaret för socialförsäkringenbör betonas även när det gäller direktörens arbete. Detta ansvar tydliggörsenligt propositionen genom att styrelsen, efter hörande av RFV, lämnar förslagom anställning av direktör till regeringen. Beslut fattas av regeringen.Styrelsen har därefter det löpande arbetsgivaransvaret för direktören.Regeringen skall utkräva ansvar av styrelsen och inte av direktören.MotionI motion Sf35 av m.fl. (m) anförs att det är positivt attregeringen skall utse direktörerna för försäkringskassorna. Det bör docktydliggöras att det också är regeringen som skall ha rätt att säga upp dessa.I yrkande 17 begärs ett tillkännagivande om det anförda.UtskottetUtskottet delar regeringens uppfattning att det bör vara regeringen som fattarbeslut om tillsättande av direktör vid en allmän försäkringskassa. Utskottet,som utgår från att frågan om rätt att avsätta en kassadirektör kommer attklargöras i regeringens kommande förslag, avstyrker bifall till motion Sf35yrkande 17.Ledningens uppgifterPropositionenDen nuvarande regleringen i 18 kap. 6 § AFL att kassastyrelsen skall besluta iangelägenheter som har att befatta sig med bör enligtpropositionen utvecklas och kassornas befogenheter klargöras. Det är enligtpropositionen väsentligt att kassornas ansvar gentemot RFV, riksdag ochregering preciseras. Mot bakgrund av att verksamheten helt finansieras avstatliga medel är det viktigt att garantera den statliga styrningen avverksamheten, som det lokala och regionala inflytandet ges ökadeutvecklingsmöjligheter. Enligt regeringen kan därvid verksförordningen(1995:1322) delvis utgöra en förebild för hur försäkringskassorna skall styrasfrån statsmaktens sida. I AFL bör därför föras in ett antal klargöranden omförsäkringskassans uppgifter och ansvar att:- svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigtoch rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada ochsjukdom och för att minska behovet av långa sjukskrivningar och för-tidspensioneringar,- ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och iöverensstämmelse med syftet för verksamheten samt hushålla väl med statensmedel,- utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författningankommer på ,- följa RFV:s föreskrifter och de mål och riktlinjer som anges i RFV:sregleringsbrev till försäkringskassorna,- verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt tatill vara de fördelar som kan vinnas för staten och samhället som helhet,- fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvensernaav de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samtvidta de åtgärder som behövs,- se till att allmänhetens och andras kontakter med försäkringskassanunderlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information ochgenom ett klart och begripligt språk i skrivelser ochbeslut,- arbeta för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamhetensamt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdaskompetens och erfarenhet.Den löpande förvaltningen skall enligt propositionen direktören svara förenligt riktlinjer som meddelas av styrelsen.Styrelsen skall i en arbetsordning fastställa organisationen och denansvars- och beslutsordning som anger formerna för verksamheten.I styrelsens befogenheter skall vidare ingå att fatta beslut om att inrättalokalkontor eller motsvarande servicepunkter i den omfattning som behövs föratt ge de försäkrade en god service med beaktande av att tillgängliga medelutnyttjas effektivt. I propositionen hänvisas till att tidigareuttalat att lokalkontorsnätet behöver anpassas till den rådande situationen iförsäkringskassorna. Enligt regeringen är det på den regionala nivån som denbästa kännedomen om förhållanden inom regionen finns. Därför harkassastyrelserna goda förutsättningar att bedöma uppbyggnaden av kontorsnätoch servicegrad. och servicegraden bör enligtpropositionen grundas på kassornas ställningstagande efter enverksamhetsanalys av de dominerande ansvarsområdena. Kassastyrelserna skallvid beslut om lokalkontorsnät beakta krav på tillgänglighet, kvalitet,geografiska förhållanden samt effektivitet i resursutnyttjandet. Med hänsyntill verksamhetens beroende av ADB-stöd bör besluten föregås av samråd medRFV.Enligt propositionen bör kassastyrelsen besluta om inrättande avsocialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i dessa. Motiven till dettaär likartade dem som anförts beträffande lokalkontorsnäten. Det är enligtregeringen viktigt att det finns principer fastlagda för antalet nämnder inomett verksamhetsområde. Även nomineringsförfarandet till nämnderna bör sesöver. Väsentligt är att nämnderna har en bred och allsidig sammansättningsamtidigt som den lokala förankringen bibehålls. Även de beslutsbefogenheternämnderna har bör ses över.