bet · GL01KU10 · 1997-12-04 00:00:00 — Enligt regeringen kunde emellertid en sådan regelskapa missförstånd angående bestämmelsens generella tillämplighet inomimmaterialrätten. Med andra ord fanns det risk för det felaktiga motsatsslutetatt en annan ordning skulle gälla på patentområdet, där en uttryckliglagbestämmelse saknas. Det man skulle vinna i klarhet när det gälldeväxtförädlarrätt skulle man förlora i fråga om patent. Med hänsyn härtillföreslog regeringen inte någon bestämmelse av det slag Lagrådet förordat.Beträffande en annan paragraf (3 kap. 2 §) föreslog Lagrådet en annan lydelsei förtydligande syfte. Regeringen följde inte förslaget utan fann det motiveratatt välja en sådan utformning som stämde nära överens med konventionstexten.Lagrådet hade också vissa synpunkter på formuleringen avövergångsbestämmelserna som delvis inte följdes av regeringen med åberopande avatt det aktuella uttrycket tidigare använts i lagstiftningsärenden.Proposition 1996/97:130 Registrering av fartygLagrådet ansåg att det fanns anledning att överväga om det inte för vissaundantagsfall behövdes någon särskild tidsspärr eller motsvarighet till enannan reglering som finns i lagen. Enligt regeringen skulle detta emellertidkunna få till följd att ett fartyg avregistreras från det svenskaskeppsregistret utan att vara registrerat i något annat lands register och dåbli statslöst. Regeringen följde därför inte Lagrådets förslag på denna punkt.Proposition 1996/97:131 Prövningstillstånd i hovrättLagrådet diskuterade inledningsvis omständigheter som talade mot att nu taställning till en så omfattande reform som den föreslagna men hade i principingen erinran mot det föreslagna systemet med ett generellt krav påprövningstillstånd i hovrättsprocessen. På de i remissen angivna skälen kundedet enligt Lagrådet antas att den föreslagna ordningen var förenlig med deinternationella konventioner som anslutit sig till, och den kom inteheller i konflikt med svenska grundlagsbestämmelser.Lagrådet uttalade att den föreslagna formuleringen av ändringsdispensen påett avsevärt bättre sätt än den dåvarande gav uttryck för grundtanken attprövningstillstånd inte skall vägras i de fall där tingsrättens avgörande ärmateriellt felaktigt. Lagrådet föreslog dock en viss ändring av utformningen avändringsdispens som skulle medföra att det inte skulle finnas behov avgranskningsdispens. Regeringen ansåg dock att Lagrådets förslag var mindretydligt och lättillämpat än det remitterade förslaget.Lagrådet föreslog vidare en generell regel i i fråga omöversändande av handling till statlig myndighet, som regeringen ansåg alltförlångtgående. I övrigt godtog regeringen förslag.Proposition 1996/97:133 Domstols sammansättning m.m.Enligt Lagrådet tedde det sig mindre tillfredsställande att i dåvarande skedeav domstolsväsendets reformering ta ställning på grundval av ett underlag somvar inriktat enbart på en förhållandevis avgränsad fråga och inte närmarebelyste vilken betydelse den föreslagna lösningen fick, sett i ett störresammanhang. Som exempel nämndes att det i remissen inte ens redovisats ellergetts synpunkter på att det föreslagna systemet med generellt krav påprövningstillstånd i hovrätt torde leda till en inte oväsentlig beskärning avnämndemannamedverkan i andra instans. Lagrådet bedömde dock att det inteframkommit något som från de aspekter Lagrådet främst hade att beakta utgjordehinder mot att genomföra förslagen. Lagrådet hade dock synpunkter i någradetaljbetonade frågor. I ett par avseenden avvek regeringens förslag frånLagrådets.Proposition 1996/97:154 Kapitalförluster och organisationskostnader vidbeskattningen, m.m.Lagrådet ifrågasatte om det mot bakgrund av allmänna principer fanns ett behovav en särskild bevisregel. Regeringen vidhöll dock sitt förslag med ingåendemotivering.Proposition 1996/97:155 Enhetlig registerlagstiftning påsocialförsäkringsområdet, m.m.Lagrådet berörde frågan om huruvida det som får registreras i de elektroniskaakterna bör uttryckas som ?handlingar? eller ?uppgifter?. Enligt Lagrådet kundeanvändning av begreppet handling i detta sammanhang vålla missför-stånd.Lagrådet förordade därför att det i lagen i övrigt använda begreppet uppgiftanvändes även i det aktuella sammanhanget. Enligt regeringens mening fanns detpåtagliga fördelar med att använda begreppet handling för att ange det som fårregistreras enligt särregleringen om elektroniska akter. Att föremålet försärregleringen om ekonomiska akter i lagförslaget uttrycks som handlingarmotiverades främst av att en sådan lösning erbjuder en lämplig avgränsningmellan de uppgifter i registret som omfattas av särregleringen och övrigauppgifter. I flera avseenden föreslogs särskilda begränsningar för hanteringenav de förstnämnda uppgifterna, och dessa måste därför kunna identifieras iregistren. Att det till följd av missförstånd om begreppen i detta sammanhangskulle uppstå olägenheter av sådan betydelse att det skulle uppväga fördelarnabedömde regeringen inte som sannolikt.Proposition 1996/97:167 Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivetLagrådet ifrågasatte om det var lämpligt att vidta lagstiftningsåtgärder enligtremissförslaget med utgångspunkt i en miljöskyddsreglering som kunde komma attupphävas genom införandet av en ny miljöbalk. Enligtregeringen fanns det inte anledning att tro att det efter miljöbalkensikraftträdande skulle komma att bli nödvändigt att göra annat än mindrekorrigeringar i årsredovisningslagen.I lagrådsremissen hade föreslagits att bestämmelser om skyldighet att lämnamiljörelaterad information skulle införas även i de särskildaredovisningslagarna för kreditinstitut och värdepappersbolag respektiveförsäkringsföretag. Lagrådet ansåg att frågan om det finns tillräckliga skälatt genomföra de föreslagna ändringarna behövde övervägas ytterligare.Regeringen motiverade sin ståndpunkt och vidhöll förslaget i denna del.Dessutom föreslog Lagrådet en ändring i en paragraf, som i huvudsak godtogsregeringen.Proposition 1996/97:170 Reformerad skatteflyktslagLagrådet framförde tveksamheter mot förslaget men ville inte motsätta sig det.Lagrådet hänvisade i frågan om grundlagsenligheten till tidigarelagrådsgranskningar. Lagrådet framhöll att det är en nästan olöslig uppgift attutforma en verksam generalklausul så att det blir möjligt för den enskilde atti varje situation avgöra om klausulen är tillämplig på ett visst använt ellerplanerat förfarande. Det måste godtas att skatteflyktsreglerna blir tämligenallmänt hållna och att det inte alltid med säkerhet kan förutses om de i ettenskilt fall kommer att tillämpas eller inte. I en viss fråga ifrågasatteLagrådet om lagtexten uppfyllde kraven på tydlighet men ansåg att denföreslagna bestämmelsen fick anses ge mera vägledning än den dåvarandebestämmelsen. Lagrådets synpunkter kommenterades av regeringen.Utskottets bedömningUtskottets genomgång har bl.a. visat att skälen för att inte inhämta yttrandefrån Lagrådet med något enstaka undantag redovisats tydligt och lättillgängligti propositionerna och med särskild rubrik. I budget- och vårpropositionerna harredovisningen dock ännu inte funnit sina former. Enligt utskottets mening ärdet angeläget att redovisningen också i dessa propositioner görs på ettlättillgängligt sätt.I ett fåtal fall saknas en redovisning av skälen för att inte inhämtayttranden från Lagrådet. Även om det här är fråga om lagändringar av enkelbeskaffenhet vill utskottet understryka att skälen för att underlåta attinhämta yttrande från Lagrådet skall redovisas när det gäller förslag till lagsom ligger inom ramen för Lagrådets granskningsområde.När det gäller de lagförslag som inte har granskats av Lagrådet och där skälför underlåtelsen redovisats framstår det enligt utskottets mening i vissa fallsom om en lagrådsgranskning skulle ha kunnat tillföra lagstiftningsärendetsynpunkter av värde. Det gäller bl.a. ändringar i fastighetstaxeringslagen(prop. 1996/97:1 och 74), vilka angetts vara av teknisk karaktär.Bestämmelserna är just på grund av sin tekniska karaktär inte heltlättillgängliga och en lagrådsgranskning skulle ha haft ett värde, i vart fallnär det gäller proposition 1996/97:74. Denna proposition remitterades ocksåtill Lagrådet av skatteutskottet.Behovet av skyndsamhet har åberopats i tre fall och det avsevärda men enfördröjning skulle föra med sig framgår i vart fall indirekt avbakgrundsbeskrivningen. Det skulle dock enligt utskottets mening vara en fördelom det avsevärda men som befarades genomgående på ett klart och tydligt sätthade redovisats under rubriken det gäller inkorporering av internationella överenskommelser somdubbelbeskattningsavtal kan det inte bortses från att regleringarna ofta ärsvårtillgängliga och i för sig skulle ha behövt bli föremål förlagrådsgranskning. Överenskommelserna är emellertid resultatet av förhandlingarmed andra länder, och detta kan utgöra ett hinder mot att beakta i och för sigvärdefulla synpunkter från Lagrådet. Utskottet är mot denna bakgrund inteberett att nu göra en annan bedömning än regeringen när det gäller inhämtandeav yttrande från Lagrådet i dessa lagstiftningsärenden.När de gäller Lagrådets synpunkter kan konstateras att Lagrådet i ett par fallkritiserat beredningen av ärendet med utgångspunkt från beredningsskyldigheteni 7 kap. 2 regeringsformen. Det gäller proposition 1996/97:21 Nedsättning avsocialavgiften m.m., där Lagrådet också ifrågasatte om syftet medbestämmelserna skulle kunna uppnås och proposition 1996/97:29 Höjning avkoldioxidskatten för industrin och växtnäringen. - Enligt 7 kap. 2 §regeringsformen skall vid beredningen av regeringsärenden behövligaupplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter och i denomfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda attyttra sig. Utskottet vill med anledning av Lagrådets kritik framhålla att detsjälvfallet är angeläget att dessa bestämmelser inte åsidosätts och även attdet av lagrådsremissen kan utläsas hur bestämmelserna om beredningsskyldighetföljts.Det kan konstateras att regeringen i de flesta fall följt Lagrådetssynpunkter och när så inte skett ingående motiverat sina ställningstaganden.I några fall har Lagrådet avstyrkt förslagen. Det gäller proposition1996/97:21 Nedsättning av socialavgifter m.m., där de remitterade förslagenavstyrktes, proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser, där Lagrådet ansåg attförslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning, och proposition1996/97:167 Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet, där Lagrådetföreslog att vissa lagförslag borde övervägas ytterligare. Beträffandeproposition 1996/97:22 Statliga stiftelser gäller att lagrådsyttrandet leddetill en annan utformning i förslaget till . Mot bakgrund av attLagrådets funktion endast är rådgivande saknas enligt utskottets meninganledning att ifrågasätta regeringens beslut att lägga fram de aktuellapropositionerna. Utskottet vill dock rent allmänt understryka vikten av attLagrådets centrala ställning i lagstiftningsarbetet inte urholkas.6 Registrering av handlingar inom och den nya teknikenÄrendetI samband med utskottets granskning under /95 av regeringensnominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner (bet.1994/95:KU30, avsnitt 26) konstaterade utskottet att det hade kommit fram klarabrister i registreringen av handlingar hos . Detta varockså uppfattningen hos dem som hade frågats ut i granskningsärendet. Utskottetanförde att de bristfälligheter som såväl utskottet som Utrikesdepartementetkonstaterat inte nu föranledde något ytterligare uttalande av utskottet.Utskottet uttalade att det avsåg att senare återkomma till en mer systematiskgranskning av registrering av handlingar inom och av vilkeninverkan användningen av ny teknik har i detta avseende.Till har vidare kommit in engranskningsanmälan, bilaga 5.1. I anmälan framhålls att det är viktigt att detfinns ett väl fungerande system för den administrativa hanteringen av deninkommande och utgående elektroniska posten för regeringen ochRegeringskansliet. Anmälaren pekar på att offentlighetsprincipen skall kunnagälla även för den post som skickas elektroniskt. Säkerhet skall också råda föratt post verkligen kommer fram till rätt mottagare. bördärför granska regeringens administrativa hantering av den elektroniska postenmed särskild inriktning på hur man klarar kraven på allmänna handlingarsoffentlighet.Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria upprättad inomRegeringskansliets förvaltningsavdelning, bilaga 5.2.Gällande reglerAllmänna handlingarEnligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, skall varje svensk medborgaretill främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rättatt ta del av allmänna handlingar.Med allmän handling förstås framställning i skrift eller bild eller enupptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast medtekniskt hjälpmedel om handlingen förvaras hos myndigheten och är att anse sominkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § första stycket TF).I 2 kap. 5 § TF anges att med myndighet likställs i detta kapitel ,kyrkomötet och beslutande församling.En handling anses vara inkommen så snart den anlänt till myndigheten ellerkommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF). Med behörigbefattningshavare åsyftas sådan tjänsteman hos myndigheten, som antingen hartill särskild uppgift att motta handlingar enligt föreskrifter härom iarbetsordning eller instruktion - t.ex. registrator - eller eljest tabefattning med det mål eller ärende till vilket handlingen hör (,Allmänna handlingar s. 112) .Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling vara upprättad när denhar expedierats. Har den inte expedierats, anses den upprättad när det ärendetill vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingeninte hör till ett visst ärende, anses den upprättad när den har justerats avmyndigheten eller på annat sätt färdigställts.I 2 kap. 7 § andra stycket anges vissa undantag i förhållande till vad somgäller enligt första stycket. Bland annat sägs att diarium, journal samt sådantregister eller annan förteckning som förs fortlöpande anses upprättade, närhandlingen har färdigställts för anteckning eller införing.Minnesanteckningar anses i regel inte vara allmänna handlingar, om de inte tasom hand för arkivering (2 kap. 9 § första stycket TF). Med minnesanteckningförstås föredragningspromemorior och andra anteckningar som görs underberedningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några sakuppgifter.I regel anses inte heller utkast eller koncept till en myndighets beslut varaallmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andrastycket TF).Elektroniska allmänna ?handlingar?Begreppet ?handling? innefattar inte endast pappershandlingar utan ävenupptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast medtekniskt hjälpmedel. Den avgörande skillnaden brukar sägas vara att begreppethandling i traditionell miljö tar sikte på bäraren av informationen medan deIT-baserade motsvarigheterna avser själva informationsinnehållet (SOU 1997:39s. Det finns inte något originalexemplar av en upptagning. som görs läsbart t.ex. på en bildskärm eller i en utskrift hållerlika hög kvalitet. Man brukar därför i stället tala om originalinnehåll.Det är också möjligt att ta fram de befintliga uppgifterna i helt nyakonstellationer. Sådana sammanställningar brukar kallas potentiella handlingar.Upptagningar anses förvarade hos en myndighet om de är tillgängliga förmyndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar föröverföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annatsätt (2 kap. 3 § andra stycket TF).Det har inte någon betydelse om lagringen av data faktiskt sker i myndighetenslokaler eller om myndigheten bara har tillgång till data via uppkoppling. Dennatillgänglighetsprincip innebär att varje konstellation av sakligtsammanhängande uppgifter är att betrakta som en handling och skall varatillgänglig för envar i samma utsträckning som för myndigheten själv (SOU1988:64 s. 88). En sådan upptagning anses tillgänglig om den kan tas fram genomrutinbetonade åtgärder (prop. 1990/91:60 s. 29). Detta gäller oavsett ommyndigheten själv använder viss funktion i datorprogrammet eller ej.I 2 kap. 10 § TF finns en särskild regel som innebär att en handling inte ärallmän hos en myndighet som förvarar den enbart som ett led i tekniskbearbetning eller lagring för annans räkning. Regeln har tillkommit särskiltmed tanke på upptagningar för automatisk databehandling, men är tillämplig äveni fråga om konventionella handlingar.En upptagning anses inkommen till myndigheten när någon annan har gjort dentillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas påannat sätt (2 kap. 6 § första stycket TF). Det kan t.ex. gälla uppgifter somkommer in till en myndighet via elektronisk post. Att en upptagning ansesallmän så snart den har gjorts tillgänglig för myndigheten innebär också atthandlingen anses inkommen så fort någon behörig tjänsteman kan ?ta fram?uppgiften i en form som går att uppfatta med mänskliga sinnen.Ingen av bestämmelserna i om upprättade handlingar - 2 kap. 7 § och 9 § -tar särskilt sikte på handlingar som utgör tekniska upptagningar. Samma reglergäller för dessa som för traditionella handlingar. Register som försfortlöpande med ADB och där uppgifter kontinuerligt förs in eller ändras anses,precis som register i pappersform, upprättade redan när registren tas i bruk (2kap. 7 § andra stycket 1 TF).Pågående beredning av frågor om IT m.m.En nationell IT-strategiI överlämnade regeringen propositionen 1995/96:125 Åtgärder för attbredda och utveckla användningen av informationsteknik till riksdagen.Regeringen redovisade i propositionen förslag till mål för en övergripandenationell IT-strategi. Därvid lämnade regeringen förslag till prioriteradestatliga uppgifter samt redovisade ett handlingsprogram för att bredda ochutveckla användningen av informationsteknik.I propositionen angav regeringen bl.a. att inom rättsordningen var ett prio-riterat rättsområde ett regelverk för elektronisk dokumenthantering. Regeringenkonstaterade att elektronisk dokumenthantering inom förvaltningen blev alltvanligare som det saknades en fungerande rättslig reglering. Inom treår skulle det, enligt regeringen, finnas en generell rättslig reglering förelektronisk dokumenthantering, inbegripet elektroniska signaturer inomförvaltningen.Riksdagen godkände regeringens förslag till mål och prioriterade uppgifterför en nationell IT-strategi (bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282).IT-utredningens betänkandeRegeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdragatt utarbeta de förslag till rättslig reglering som kunde behövas i samband medinrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen avelektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet (dir. 1994:42).Utredaren avlämnade sitt betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40)i mars 1996.I betänkandet behandlas bl.a. vissa praktiska frågor med anledning av densnabba övergången till elektronisk post. Utredaren lämnar härvid förslag på nyabestämmelser i bl.a. förvaltningslagen om inkommande elektroniska handlingar.Som huvudregel föreslås gälla att handlingar som överförs elektroniskt skallanses ha kommit in till en myndighet när data som representerar handlingen harnått myndighetens tekniska funktion för att ta emot e-post. Detta avses gällaoberoende av om denna funktion är placerad direkt i myndighetensinformationssystem eller om ett förmedlingsföretag tillhandahåller tjänsten såatt ?brevlådan? finns hos förmedlaren. Bestämmelserna föreslås kompletteras medvissa undantagsregler som i huvudsak motsvarar gällande rätt, samt medföreskrifter om rätt för myndigheter att anlita annan för teknisk bearbetningav elektroniska handlingar så att de kan läsas eller annars uppfattas.Datalagskommitténs förslagDatalagskommittén avlämnade sitt slutbetänkande IntegritetOffentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39). Kommittén har haft i uppdrag attanalysera hur EG-direktivet om skydd för personuppgifter skall införlivas isvensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området.Kommittén har vidare haft i uppdrag att se över reglerna i 2 kap. TF ommedborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar (dir. 1995:91).När det gäller den sistnämnda delen av uppdraget föreslår kommittén bl.a. attdet centrala begreppet i offentlighetsprincipen skall vara ?allmän uppgift? istället för ?allmän handling?. Begreppet uppgift är teknikneutralt ochsekretesslagen bygger redan nu på det.Vidare föreslår kommittén att begreppet handling skall finnas kvar i lagensom en ?förvaringsplats? Kommittén anför att en handling har ettbestämt innehåll, nämligen det innehåll som den som en gång skrev handlingengav den. Det har ingen betydelse om handlingen har formen av ett papper ellerom den finns i digital form. Sådana förvaringsplatser som inte är handlingarkallar kommittén databaser. Uppgifter kan alltså finnas antingen i handlingareller i databaser.Kommittén påpekar att det infördes en bestämmelse som innebäratt allt som är tekniskt tillgängligt för en myndighet anses förvarat hosdenna. Kommittén konstaterar att en sådan regel inte går att tillämpa i enmodern där snart sagt allt är ?tekniskt tillgängligt?, t.ex. viaInternet. En förutsättning för att offentlighetsprincipen skall fungera ipraktiken är enligt kommittén att gränserna mellan myndigheterna upprätthålls.Kommittén föreslår att begreppet förvar återfår sin egentliga betydelse, menatt den får innefatta även elektroniskt förvar. Myndighetens skyldighet attlämna ut allmänna uppgifter skall alltså omfatta sådana uppgifter som denförvarar, antingen rent fysiskt (på papper eller på en cd-romskiva, disketteller hårddisk) eller logiskt ( i ett elektroniskt arkiv som tillhörmyndigheten).Kommittén föreslår vidare en utvidgning av offentlighetsprincipen när detgäller utlämnandet av allmänna uppgifter. Enligt kommitténs förslag böroffentlighetsprincipen även omfatta en rätt att få ut allmänna uppgifter ielektronisk form.Regeringen beslutade att överlämna en lagrådsremiss tillLagrådet som innehåller förslag till en personuppgiftslag. I lagrådsremissenanför regeringen att frågan om en anpassning av 2 kap. TF till den nya teknikenkräver ytterligare överväganden. Regeringen kommer att taställning till hur frågan lämpligen skall beredas vidare.Sekretesslagens regler om registrering av handlingarFör att underlätta tillgängligheten till allmänna handlingar ges i 15 kap.sekretesslagen vissa föreskrifter om registrering av handlingar. Syftet medbestämmelserna är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmännahandlingar.När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighetskall handlingen registreras utan dröjsmål (15 kap. 1 § första stycket). Ifråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, får registreringunderlåtas om handlingarna i stället hålls ordnade så att det utan svårighetkan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorligregistreringsskyldighet omfattar således endast handlingar för vilka sekretessgäller.Som ett generellt undantag från vad som sägs i första stycket gäller atthandlingar som uppenbarligen är av ringa intresse för en myndighets verksamhetvarken behöver registreras eller på annat sätt hållas lättillgängliga.I 15 kap. 2 § första stycket anges de minimikrav som måste uppfyllas vidregistrering av allmänna handlingar. Av registret skall framgå 1) datum dåhandlingen kom in eller upprättades, 2) diarienummer eller annan beteckning somåsatts handlingen, 3) i förekommande fall från vem handlingen har kommit ineller till vem den har expedierats samt 4) i korthet vad handlingen rör.