bet · GL01JuU2 · 1997-09-18 00:00:00 — I (artikel L.b) föreskrivs attgemenskapsrätten skall få visst genomslag i de fall en tredjepelarkonventionanförtror åt att meddela förhandsavgörande.I motiveringen framhåller regeringen att svensk rätt i de delar som kanberöras av Europolkonventionen i och för sig är utformad på ett sätt som göratt behovet av förhandsavgöranden inte är särskilt påtagligt. Men nylagstiftning och rättspraxis kan medföra att frågor som intekommer under en domstols prövning kan komma att göra det. Ocksåhänsynen till andra länders rättssystem där behovet av förhandsavgöranden kanvara mycket större talar för att svenska domstolar skall få möjlighet attinhämta förhandsavgöranden.Vidare berör regeringen den principiella frågan om bindandeförhandsavgöranden i tolkningsfrågor kan ha sin plats i ett i grundenmellanstatligt samarbete. Regeringen påminner om att de regler som föreskrivsi konventionen måste genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dessinterna lagstiftningsprocedur. I varje mellanstatlig konvention måste särskiltbestämmas om medlemsstaterna är villiga att underkasta sig rättsligakontrollmekanismer och i så fall i vilken form. Dessa förhållanden utgör deviktigaste skillnaderna mellan gemenskapsrätten enligt EG-fördragen och demellanstatliga delarna av och utgör därigenom den verkligaskiljelinjen mellan överstatlighet och mellanstatlighet.I propositionen föreslås vidare att skall anta regeringens förslagtill lag om rätt för svenska domstolar att begära förhandsavgörande från i vissa fall. Härigenom införlivas rätten att begäraförhandsavgörande i enlighet med tilläggsprotokollet och förklaringen i svenskrätt. Lagen tar sikte inte bara på Europolkonventionen utan också på andra inom och utom tredje pelaren som innehåller liknande bestämmelserom förhandsavgörande.När det gäller tredjepelarkonventioner har sådana bestämmelser en direktförankring i . Någon fördragsmässig koppling finns däremot inte ifrågan om förhandsavgörande av när det gäller de konventioner somsluts mellan medlemsstaterna utanför tredje pelaren. Om en bestämmelse omförhandsavgörande finns i en sådan konvention är det, somkonstitutionsutskottet framhåller, en följd av att medlemsstaterna just idetta fall överenskommit om en regel av detta slag.Den utformning av lagen som regeringen valt medför att ett tillkännagivandemåste göras i varje gång godkänt enkonvention som lagen omfattar. Detta tillkännagivande sker sedan den aktuellakonventionen trätt i kraft genom att samtliga medlemsstater ratificerat den.Konstitutionsutskottet tillstyrker i sitt yttrande ett godkännande avtilläggsprotokollet och förklaringen till detta. Då förklaringen innehållerett överlämnande av beslutanderätt till en EG-institution skall enligtkonstitutionsutskottet, vilket också framhålls i propositionen, riksdagensgodkännande ske med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen. Vidare tillstyrker att skallanta den av regeringen föreslagna lagen. understrykerhär att den föreslagna ordningen givetvis inte får innebära att inte regeringoch riksdag noga prövar behovet för svenskt vidkommande av förhandsavgörandeav i varje konventionsfall där frågan aktualiseras samt attriksdagens beslut om att tillträda konventioner som innehåller regler omförhandsavgörande av skall fattas med tillämpning av 10 kap.5 § första stycket regeringsformen.Justitieutskottet delar uppfattning och tillstyrkerregeringens förslag om godkännande av tilläggsprotokollet jämte förklaringensamt förslaget till lag om rätt för svenska domstolar att begäraförhandsavgörande från i vissa fall.Övriga frågorEuropols framtida arbetsuppgifterI motion Ju37 (mp) yrkas att skall uttala att Europol inte bör gesoperativa befogenheter att aktivt agera i medlemsländerna.Europol ges enligt konventionen inte någon rätt att utöva operativverksamhet i medlemsländerna. Frågan har inte heller behandlats ipropositionen.I yttrande 1995/96:JuU3y till utrikesutskottet i anledning av tog justitieutskottet ställning till motionsyrkandenav rakt motsatt innebörd än det nu aktuella, alltså yrkanden med begäran omatt Europol skall erhålla operativa befogenheter. Utskottet ansåg då stegetvara långt från ett polissamarbete i fråga om kriminalunderrättelsetjänst tillett Europol med operativa inslag i verksamheten. Utskottet konstaterade atttanken dock inte var ny; lade fram ett förslag vid i om att upprätta en central europeisk kriminal-enhet med operativa befogenheter. Förslaget väckte inte någon större entusiasmi övriga medlemsländer. I sammanhanget pekade utskottet också på attpolissamarbetet inom Schengen innehåller moment av gränsöverskridande operativpolisverksamhet. föreslog att motionerna skulle avstyrkas.Utrikesutskottet noterade justitieutskottets bedömning och betraktade därmedde aktuella motionerna som besvarade.Frågan om Europols mandat har senast diskuterats under regeringskonferensen.I det s.k. Amsterdamfördraget, med förslag till ändringar i , harbestämmelser om Europol tagits in. Förslaget till ändringar i EU-fördragetkommer att behandlas i en proposition till . Utskottet vill isammanhanget anmärka att en utvidgning utöver vad som framgår avEuropolkonventionen förutsätter beslut av . De farhågor som får antasligga till grund för yrkandet i motion Ju37 framstår alltså som obefogade.Utskottet avstyrker bifall till motionen i denna del.Diskretion och tystnadspliktEuropols organ, dess medlemmar, de biträdande direktörerna, Europolstjänstemän, sambandsmännen och varje person som uttryckligen har ålagtsdiskretions- och tystnadsplikt är förbjudna att sprida de uppgifter som kommertill deras kännedom under tjänsteutövning eller inom ramen för derasverksamhet till någon obehörig person eller till allmänheten. Diskretions- ochtystnadsplikten kvarstår även efter det att de avslutat sin tjänst, sittanställningsavtal eller sin verksamhet. Varje medlemsstat skall behandla allaöverträdelser av diskretions- eller tystnadsplikten som överträdelser av denegna lagstiftningen om respekten för tystnadsplikten eller regler om sekre-tesskydd.Att en uppgift är sekretessbelagd innebär enligt svensk rätt atttystnadsplikt råder om densamma. Tystnadsplikten gäller enligt 1 kap. 6 §sekretesslagen för den myndighet där uppgiften är sekretessbelagd och för densom genom anställning eller uppdrag hos myndigheten eller genom tjänsteplikteller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller hardeltagit i myndighetens verksamhet och då fått del av uppgiften.Brott mot tystnadsplikten medför i princip straffansvar enligt 20 kap. 3 §brottsbalken. Den som omfattas av tystnadsplikt får dock utan att riskerastraff, andra sanktioner eller repressalier lämna normalt sekretessbelagdauppgifter för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV om intesärskilda undantag har meddelats i lag med stöd av tryckfrihetsförordningeneller yttrandefrihetsgrundlagen. Detta är den principiella innebörden av dens.k. meddelarfriheten som är en av offentlighetsprincipens hörnstenar. Deregler i sekretesslagen som utgör grunden för den tystnadsplikt som i Sverigegäller för uppgifter som härrör från Europol, nämligen huvudsakligen 5 kap. 1§ om förundersökningssekretess och de korresponderande reglerna i 9 kap.17 § till skydd för enskilds intresse, 7 kap. 17 § om polisregistersekretessoch i viss utsträckning utrikessekretessen i 2 kap. 1 §, omfattas alla helteller delvis av meddelarfriheten. Som regel kommer alltså meddelarfriheten attgälla före tystnadsplikten i fråga om Europolinformation.Med beaktande av meddelarfriheten, som ju är inskränkt till att gällauppgifter som lämnats för publicering, reglerar sekretesslagen och 20 kap. 3 §brottsbalken tystnadsplikten rörande sekretessbelagda uppgifter från Europolliksom de svenska Europolsambandsmännens befattning med sådana uppgifter.Däremot gäller inte några svenska regler för Europolanställdas befattning medhemliga uppgifter från Europol. De sistnämnda är nämligen, till skillnad frånde svenska Europolsambandsmännen, inte anställda av en svensk myndighet. Detfinns alltså ett område inom vilket sekretess och tystnadsplikt råder enligtEuropolkonventionen men där brott mot tystnadsplikten inte kan beivras iSverige. Regler som i princip motsvarar de nu berörda i Europolkonventionenfinns bl.a. i artikel 194 i Euratomfördraget.Regeringen har i propositionen föreslagit att denna fråga bör övervägas iannat lämpligt sammanhang. Skälen för detta är främst att frågan har vidareräckvidd än Europolkonventionen och att den rymmer komplicerade rättsfrågor.I motion Ju37 (mp) ställs frågan om hur den svenska meddelarfrihetenförhåller sig till Europolkonventionen; det finns inte några bestämmelser somi detta avseende täcker Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter,och regeringen tar inte ställning till dessa mycket komplicerade rättsfrågor.I motionen hemställs att skall ta ställning för den svenskaoffentlighetsprincipen och då framför allt meddelarfriheten, dvs. att dennaprincip inte skall ändras till följd av tillträde till konventionen.Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande erinrat om attoffentlighetsprincipens tillämpning inte var något ämne i förhandlingarna ommedlemskap i . Efter genomförda förhandlingar fogade en förklaringtill slutakten. I denna framhölls bl.a. att offentlighetsprincipen, särskilträtten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet förmeddelarfriheten är och förblir grundläggande bestämmelser som utgör en del avSveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. Denna förklaringgäller alltjämt och innebär enligt att svenskoffentlighetslagstiftning inte skall ändras i inskränkande riktning som enföljd av åtaganden inom EU:s ram med mindre än att behovet av en inskränkningvid en sedvanlig intresseavvägning väger över. Detta är enligtkonstitutionsutskottets uppfattning inte fallet i fråga om behovet avmeddelarskydd för uppgifter från Europol. har isamband med behandlingen av två motioner som gällde meddelarskyddetsutformning redovisat de intresseavvägningar som ligger bakom den nuvaranderegleringen av meddelarskyddet och inte förordat någon ändring (se1996/97:KU23 s. 13 f). När det gäller det svenska åtagandet att lagföraEuropolanställda för brott mot Europolkonventionens regler om sekretess ochtystnadsplikt anser regeringen som framgått att denna fråga bör övervägasi lämpligt sammanhang. har i sitt yttrande förklaratatt det inte har någon annan mening än regeringen och anser att någotinitiativ från sida inte är påkallat. haravstyrkt bifall till motionen i denna del.Justitieutskottet delar uppfattning och avstyrkerbifall till motion Ju37 i denna del.Privilegier och immunitetEnligt artikel 41 skall Europol, dess organ och dess anställda åtnjuta denimmunitet och de privilegier som är nödvändiga för att de skall kunna fullgörasina uppgifter. Sådana bestämmelser, som skall vara tillämpliga i allamedlemsstater, skall finnas i ett särskilt protokoll som skall antas av rådetoch ratificeras av alla medlemsstater i enlighet med deras nationella regler.Vad gäller sambandsmännen och deras familjer skall och övrigamedlemsländer komma överens om nödvändiga regler för immunitet ochprivilegier.I motion Ju37 (mp) yrkas att skall motsätta sig en ordning sominnebär långt gående immunitet och privilegier för de anställda inom Europol.Enligt motion Ju38 (m) bör det av protokollet framgå att den immunitet och deprivilegier som Europols anställda åtnjuter i sin nuvarande funktion skallupphöra den dag de tilldelas utökade befogenheter. Enligt motion Ju39 (s) börregeringen ta lämpliga initiativ i syfte att ersätta dagens ordningmed privilegier och immunitet för Europoltjänstemän med nya och mera moderntanpassade former.Rådet har antagit Protokoll om privilegier och immunitet förEuropol, medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och desstjänstemän. Detta protokoll kommer att behandlas i en särskildproposition till riksdagen.Frågor som närmare berör protokollets innehåll bör enligt utskottets meningbehandlas i samband med den aviserade propositionen. Utskottet vill dock idetta sammanhang initiera en diskussion om den rådande ordningen medprivilegier och immunitet som sådan är ändamålsenlig. Enligt utskottets meninghar EU och dess institutioner i väsentliga avseenden en annan ställning äntraditionella internationella organisationer i förhållande till vårt land. Vadgäller EU bör ett mer inrikes perspektiv anläggas, vilket får systemet medprivilegier och immunitet att i vissa delar framstå som otidsenligt. Dettakan, enligt utskottets mening, leda till att EU-tjänstemännens privilegier ochimmunitet tvärtemot sitt syfte riskerar att rubba förtroendet och den folkligaförankringen för EU och dess institutioner. När det gällerEuropoltjänstemännen gäller detta särskilt om de tilldelas utökadebefogenheter.Enligt utskottets mening bör regeringen alltså ta lämpliga initiativi syfte att inom EU söka få till stånd en bred översyn av systemet medimmunitet och privilegier inom unionen. Regeringen bör därvid särskilt arbetaför att den immunitet och de privilegier som Europols anställda åtnjuter i sinnuvarande funktion skall begränsas med hänsyn till deras arbetsuppgifter dendag de tilldelas utökade befogenheter.Vad utskottet med anledning av motionerna Ju37, Ju38 och Ju39 i nu berördadelar anfört bör som sin mening ge regeringen till känna.Den svenska registerlagstiftningens utformningRegisterutredningen avlämnade sitt delbetänkandeKriminalunderrättelseregister DNA-register (SOU 1996:35). I betänkandetföreslås bl.a. en lag om polisens underrättelseregister. Enligt förslagetskall och vissa polismyndigheter, i underrättelseverksamhetsom avser allvarlig brottslighet, få föra underrättelseregister i form avanalysregister och informationsregister. Ändamålet med ett analysregisterskall vara att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskildaåtgärder för att förebygga eller förhindra brott. Ändamålet med ettinformationsregister skall vara att ge underlag för beslut om särskildaundersökningar rörande allvarlig brottslighet. I ett analysregister får förasin uppgifter som kan hänföras till en enskild person även när en konkretbrottsmisstanke inte föreligger. I ett informationsregister får föras inuppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses meduppgifter på konkreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åtallvarlig brottslighet eller komma att begå allvarliga brott. Innehållet iregistret skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för registrensändamål.Registerutredningen avlämnade sitt slutbetänkande Polisensregister (SOU 1997:65). Betänkandet som innehåller förslag bl.a. om enpolisdatalag har remissbehandlats.I motion Ju38 (m) hemställs att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om inriktningen av regeringens fortsattalagstiftningsarbete rörande polisunderrättelseregister. Om regeringen följerdet förslag registerutredningen lagt fram kommer, som nämnts ovan, polisen atti ett ADB-baserat analysregister lagra uppgifter om enskilda personer även omdet inte föreligger någon brottsmisstanke mot dessa. Det kan t.ex. vara frågaom vittnen, brottsoffer, eventuella brottsoffer, kontakter eller medhjälparetill en brottsmisstänkt person och andra personer som kan lämna uppgifter omde brott som utreds. Motionärerna anser att redan nu skall uttalaatt den motsätter sig en lagstiftning som innebär att uppgifter om nämndapersonkategorier skall kunna lagras i polisens kriminalunderrättelseregisterutan att någon som helst brottsmisstanke föreligger mot personen i fråga.Enligt vad utskottet inhämtat kommer registerutredningens båda betänkandenatt behandlas i ett sammanhang och en proposition att lämnas till riksdagenvåren 1998. I likhet med anser justitieutskottet attregeringens förslag inte bör föregripas. Utskottet avslår bifall till motionJu38 i nu aktuell del.ÖvrigtSom nämnts ovan skall beslut beträffande moment 6 i utskottets hemställanfattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen.Utskottet har funnit att konventionstexten i bilaga 4 i regeringensproposition avviker från originaltexten på ett antal ställen. Vissa avvikelserförekommer också i tilläggsprotokollet i bilaga 5 i regeringens proposition.Rätt lydelse av konventionen och protokollet framgår av utskottets bilagor 3och 4 till detta betänkande. Utskottet har där markerat de rättelser somgjorts. Därutöver har utskottet rättat vissa fall av felaktig interpunktion såatt även denna skall överensstämma med originaltexten.I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionenoch motionerna. beträffande avslag på propositionenatt avslår motionerna 1996/97:Ju37 yrkande 1, 1996/97:Ju40 och1996/97:Ju41,res. 1 (v, mp)2. beträffande utlämning av uppgifter ur polisregisteratt avslår motion 1996/97:Ju37 yrkande 4,res. 2 (mp)3. beträffande sättet för ändring av konventionenatt avslår motion 1996/97:Ju37 yrkande 2,res. 3 (mp)4. beträffande godkännande av Europolkonventionenatt dels godkänner konventionen om upprättandet av en europeiskpolisbyrå (Europolkonventionen), dels antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m., dock med denändringen att 4 § ges den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 2, samtregeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:435) med vissabestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet,5. beträffande tilläggsprotokolletatt godkänner protokollet om förhandsavgörande av Europeiskagemenskapernas domstol angående tolkningen av konventionen omupprättandet av en europeisk polisbyrå (tilläggsprotokollet),6. beträffande förklaringenatt godkänner förklaringen omtilläggsprotokollet,7. beträffande lag om rätt för svensk domstol att begäraförhandsavgörandeatt antar regeringens förslag till lag om rätt för svensk domstolatt begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol ivissa fall,8. beträffande Europols framtida arbetsuppgifteratt avslår motion 1996/97:Ju37 yrkande 3,res. 4 (mp)9. beträffande diskretion och tystnadspliktatt avslår motion 1996/97:Ju37 yrkande 5,res. 5 (mp)10. beträffande privilegier och immunitetatt med anledning av motionerna 1996/97:Ju37 yrkande 6, 1996/97:Ju38yrkande 2 och 1996/97:Ju39 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört,11. beträffande den svenska registerlagstiftningens utformningatt avslår motion 1996/97:Ju38 yrkande 1.res. 6 (m)1997På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), BirtheSörestedt (s), (), (), (),(), (), (), (), (), (), (), RolfÅbjörnsson2 (kd), (), (), (),() och ().1 Endast den 18 september2 Endast Avslag på propositionen (mom. 1)() och () anför:Riksdagen ställs inför regeringens proposition om Europol i ett läge där mångaoklarheter föreligger.Konventionen som ligger till grund för propositionen är redan överspelad ioch med att Europeiska unionens råd , sedan motionstiden för dennaproposition gått ut, i förhandlingarna om ett nytt grundfördrag för EU bl.a.beslutade att ge Europol betydligt större befogenheter. Detta leder till attEuropol kommer att bli något annat än vad som förespeglas i propositionen.Enligt vår mening bör därför inte ta ställning till en propositionsom utgår från nuvarande EU-fördrag.Härtill kommer att den nuvarande konventionen har allvarliga brister. Denuppfyller inte grundläggande krav på garantier för medborgarnas integritet ochrättssäkerhet. Konventionens regler om datainsamling är utomordentligtlösliga. Enligt konventionen kan data insamlas och bearbetas inte barabeträffande personer som är dömda eller misstänkta för brott utan ävenbeträffande personer där omständigheterna ger anledning anta att de kan tänkasbegå brott inom Europols behörighet. I vissa fall kan även uppgifterregistreras om vittnen, brottsoffer, kontakter eller medhjälpare och andrapersoner som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. Konventionen geralltså alltför stora möjligheter till registrering av enskilda. Vi anserdärför att hela dataskyddskonvention hade bort inarbetas ikonventionen. Vidare anser vi att den enskildes rätt att ta del av uppgifterom sig själv är alltför begränsade.För närvarande pågår i en febril lagstiftningsaktivitetinom en mängd områden som på ett eller annat sätt har anknytning tillEuropolkonventionen. Bl.a. förbereds en polisregisterlagstiftning som skulletillåta dataregistrering av personer som inte är misstänkta för brott. Dettaskulle innebära att möjligheterna att lämna uppgifter till Europols registerskulle utvidgas jämfört med vad som gäller . Enligt vår mening börriksdagen inte ta ställning till konventionen förrän registerlagstiftningenfått sin slutliga utformning.En annan avgörande invändning mot att tillträda konventionen är enligt vårmening den nästan totala frånvaron av parlamentarisk insyn och kontrollbeträffande konventionens tillämpning, såväl för riksdag som förEuropaparlamentet.Slutligen vill vi understryka att det även enligt vår mening är nödvändigtatt förstärka det europeiska samarbetet mot den gränsöverskridandekriminaliteten. Men det finns ett tätt nät av bi- ochmultilaterala överenskommelser för samarbete mellan brottsbekämpandemyndigheter. Det finns goda möjligheter att utveckla samarbetet inom dessaramar i stället för att bygga upp en ny byråkrati.På grund av vad vi anfört ovan anser vi att regeringens proposition böravslås.Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:1. beträffande avslag på propositionenatt med bifall till motionerna 1996/97:Ju37 yrkande 1, 1996/97:Ju40och 1996/97:Ju41 avslår propositionen,2. Utlämning av uppgifter ur polisregister (mom. 2)() anför:Genom regeringens förslag kommer svensk polis att till Europol överlämnauppgifter om svenska medborgares politiska åskådning, ras eller etniskaursprung. Enligt min mening bör vi inte frångå vår tidigare uppfattning om attutlämnande av uppgifter av särskilt integritetskänslig natur måste skerestriktivt och begränsas så mycket som möjligt. Dessa uppgifter bör därförinte omfattas av konventionen. Regeringen måste ta erforderligainitiativ för en ändring på denna punkt. Vad jag nu anfört i anledning avmotion Ju37 bör som sin mening ge regeringen till känna.Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande utlämning av uppgifter ur polisregisteratt med anledning av motion 1996/97:Ju37 yrkande 4 som sin meningger regeringen till känna vad som anförts i reservation 2,3. Sättet för ändring av konventionen (mom. 3)() anför:Enligt Europolkonventionen skall Europols behörighetsområde kunna utökas genomett förenklat förfarande, dvs. utan att den mer omständliga proceduren förkonventionsändring behöver tillgripas. Enligt min mening finns det en risk attEuropol härigenom kan få sig tilldelat uppgifter som är mer omfattande än vadsom är befogat. Beslutet fattas av rådet utan parlamentarisk insyn imedlemsländerna. Därför bör ta ställning för att ändringar endastskall kunna ske genom en konventionsändring. Regeringen bör få i uppdrag attta upp frågan om en ändring av konventionen på denna punkt med övrigamedlemsstater. Vad jag nu i anledning av motion Ju37 i berörd del anfört börges regeringen till känna.Jag anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:3. beträffande sättet för ändring av konventionenatt med anledning av motion 1996/97:Ju37 yrkande 2 som sin meningger regeringen till känna vad som anförts i reservation 3.4. Europols framtida arbetsuppgifter (mom. 8)() anför:Vissa medlemsländer i EU, t.ex. , vill ge Europol operativabefogenheter att aktivt kunna agera i medlemsländerna. Detta skulle innebäraatt det skapas en särskild europeisk polisenhet som fritt kan röra sig inomEU. Jag motsätter mig en sådan utveckling och anser att skall taavstånd från ett Europol som med egen polis kan agera i medlemsländerna. Detankommer på regeringen att arbeta med denna inriktning.