bet · GK01KU25 · 1997-05-15 00:00:00 — gäller en beslutsordning av den 22april 1996.Under utskottets granskning har kommit fram att Statsrådsberedningen ochUtbildningsdepartementet har givit två personer i uppdragatt bl.a. göra en analys av arbetsuppgifter ochorganisation m.m., att utarbeta en verksamhetsbeskrivning och en problem-inventering samt en analys av resursförbrukningen samt att föreslå en nivå påförvaltningsanslaget i relation till organisation och arbetsuppgifter.Revisionsbyråns rapportUppdraget till har inriktats på en genomgång av gällande och tidigarebeslutsordningar för ekonomiska frågor inom . Vidarehar byrån granskat ändamålsenlighet och tillämpning av gällandebeslutsordning. Dessutom har byrån gått igenom rutinerna för budgetuppföljningoch hantering av internbudgetar.Efter genomgång av beslutsordningen och intervjuer med handläggare påadministrativa enheten har sammanfattat sin bedömning så att nuvarandebeslutsordning skapar goda förutsättningar för en god intern kontroll, dvs.att ansvars- och arbetsfördelningen är genomtänkt och att ingen person skallhandlägga en transaktion i alla led, något som enligt byråns mening tidigarevarit möjligt i vissa fall. Vidare ingår beslutsordningen enligt Bohlinsbedömning som en viktig del i organisation ochrutiner för att säkerställa att redovisningen blir riktig och fullständig ochatt befintliga resurser endast används inom ändamålet för anslaget.Bohlins har även granskat hur utbetalningsrutinen tillämpas i praktikengenom att granska ett mindre antal leverantörsfakturor. Enligt byrånsrevisionsrapport var kvaliteten på dessa bokföringsunderlag mycket hög, dvs.det framgick klart av underlagen att beslutsordningen följts.Beträffande internbudget och budgetuppföljning har redogjort för ettarbete som /93 bedrivits inom isyfte att utveckla den interna budgetprocessen inom departementet. Sammantagetär bedömning att erforderliga styr- och uppföljningsinstrument finns.Vad gäller kommittéer och utredningar kan styrning och uppföljning enligtBohlins utvecklas ytterligare.Under rubriken har i sin rapport anförtföljande:Utbildningsdepartementet har under ett flertal år inte kunnat finansiera sinaegna förvaltningskostnader med ursprungligen anslagna medel utan erhållitextra medel från regeringen samt erhållit tilläggsanslagfrån . Detta förhållande är, enligt vår bedömning, ej ett resultat avbrister som kan hänföras till de löpande administrativa rutinerna och deninterna kontrollen. Obalansen mellan budget och utfall tyder i allt väsentligtpå att tillräckligt kraftfulla åtgärder ej vidtagits för att anpassadepartementets uppgifter, organisation och framför allt bemanning till givnaekonomiska ramar eller tillse att tillräckliga ekonomiska ramar erhålls iregleringsbrevet.Dessutom vill vi framhålla några organisatoriska aspekter som kan ha haftbetydelse i sammanhanget.Departementet har omorganiserats och nya handläggare har tillkommit. Tilldetta kommer nya arbetsuppgifter till följd av nedläggning av t.ex. UHÄ(Universitets- och högskoleämbetet). Den nu gällande organisationen är mycketplatt, med jämställda chefer, vilket innebär att det ekonomiskasamordningsansvaret hamnar på en hög nivå i organisationen, hosstatssekreteraren.Mot bakgrund av de erfarenheter som vi erhållit hos Utbildningsdepartementetvill vi som en lämplig åtgärd framhålla att det övergripande ekonomiskaansvaret bör markeras organisatoriskt och läggas på en överordnad fastanställd chefstjänsteman, i syfte att skapa goda förutsättningar föröverblick, samordning och kontinuitet vad avser ekonomiadministration.Utskottets bedömningDen fördjupade granskningen av administration hargenomförts med anledning av att under en följd av årkunnat iaktta olika brister i ärenden som handlagts inom departementet. Debrister som påtalats av har iakttagits under en längretid. Enligt utskottets mening hade det funnits orsak för departementet atttidigare än som skett söka komma till rätta med bristerna. Bristerna idepartementets funktionssätt har emellertid numera givit anledning tillorganisatoriska förändringar och andra åtgärder inom . granskning har givit vid handen avviker inte från övriga departement inom när det gällerförutsättningarna för att kunna sköta den internadministrativa verksamheten.Utskottet finner inte anledning att nu anföra några vidare synpunkter på deförändringar och övriga åtgärder som har företagits.Som ett led i den granskning som ankommer på utskottet enligt 12 kap. 1 §regeringsformen har utskottet i tidigare års granskningar berört bl.a.regeringsarbetets organisation. Utskottet har tidigare under detta riksmöteuttalat att den nya organisation av som gäller från och medi år ger ytterligare anledning för utskottet att vid kommande granskningaruppmärksamma de organisatoriska förutsättningarnas betydelse förregeringsarbetet (bet. 1996/97:KU 1 s. 16). Vid de granskningar som på dettasätt har förutskickats kommer särskild uppmärksamhet att ägnas åtförhållandena inom Utbildningsdepartementet.3.3 Regeringens åtgärder beträffande brister vid konsultupphandlingÄrendetI en anmälan, bilaga A 1.3, begärs att granskar vilkaåtgärder regeringen har vidtagit för att komma till rätta med de bristerbeträffande konsultupphandling som redovisades och kritiserades i utskottetsbetänkande /95:KU30.I ytterligare en anmälan, bilaga A 1.4, begärs att konstitutionsutskottetgranskar den upphandling som gjort med en konsult somtidigare varit chefstjänsteman i och som ställdes tillsvars för handel med värdepapper år 1990.BakgrundLagen om offentlig upphandlingDen trädde lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () ikraft. Lagen har sin bakgrund i och innebär i huvudsak att denoffentliga upphandlingen regleras i en författning som överensstämmer med dedirektiv som gäller på området inom EG.LOU innehåller en huvudregel i 1 kap. 4 § enligt vilken upphandling skallgöras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigtgenomföras affärsmässigt.Riktlinjer för upphandling i RegeringskanslietDen fastställde förvaltningskontorriktlinjer att gälla för upphandling i . Riktlinjerna gällerupphandling av varor och tjänster. Annan upphandling bedöms normalt inteförekomma inom departementen. Tyngdpunkten ligger enligt riktlinjerna påupphandling under de s.k. tröskelvärdena som för varor och tjänster är1 . Dessa upphandlingar benämns i riktlinjerna ?mindreupphandlingar?.För det som i riktlinjerna benämns mindre upphandlingar finns enligt tvåolika upphandlingsförfaranden; dels förenklad upphandling, dels direkt-upphandling. Med förenklad upphandling avses upphandling där alla leverantörerhar rätt att delta. Anbud skall infordras. Deltagande leverantörer skall lämnaskriftliga anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller fleraanbudsgivare. Med direktupphandling avses upphandling utan infordrande avskriftligt anbud. Detta upphandlingsförfarande får enligt användas omupphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsomsynnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inteheller beror på den upphandlande enheten.Vilket förfarande som skall väljas avgörs på affärsmässiga grunder, dvs. medhänsyn till vilken konkurrens som finns att uppsöka samt upphandlingens artoch omfattning. Grundprincipen enligt är att anbud alltid skall ligga tillgrund för valet av leverantör/konsult. Valet av upphandlingsform och motiv fördetta skall enligt riktlinjerna dokumenteras på en särskild blankett.Inom bör enligt riktlinjerna upphandlingar som understigertvå basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som regel anseskunna göras genom direktupphandling. Möjligheten att utnyttja direkt-upphandling på grund av synnerlig brådska skall utnyttjas återhållsamt. Deträcker inte med att det är bråttom. Här avses nämligen endast sådan brådskasom är orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte hellerberor på den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett godtagbartskäl för direktupphandling.En väl utformad uppdragsbeskrivning är enligt vad som anförs i riktlinjernaav central betydelse vid upphandling. innebär att en upphandlare ärskyldig att ha en så god planering och uppläggning av en upphandling att denkan genomföras med iakttagande av öppenhet, uppsökande av konkurrens ochobjektivitet. Det är angeläget att alla åtgärder planeras så långt möjligt ochatt åtgärder och bedömningar dokumenteras . torde det varatillräckligt med enkla tjänsteanteckningar som sedan arkiveras.Hur många leverantörer man skall vända sig till kan enligt riktlinjerna inteanges generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Fem leverantörer ärofta en god avvägning vid upphandlingar för måttliga belopp. Skäl för att mantillfrågar endast en leverantör skall objektivt kunna försvaras ochdokumenteras. För den dokumentationen bör enligt riktlinjerna en särskildblankett användas.Reglerna i innebär ökade krav på att de olika momenten i upphandlingendokumenteras. Bl.a. skall skälen för att ett anbud antagits dokumenteras.Avtal skall alltid upprättas skriftligt. Avtalet skall vara tidsbegränsat.Avtal bör normalt inte tecknas än och endastundantagsvis tre till fyra år.Ekonomifunktionen (motsv.) bör enligt riktlinjerna kontrollera attdepartementets upphandlingar har skett enligt och övriga bestämmelser.Underlaget för denna kontroll utgörs i första hand av kopior, av den ifylldasärskilda blanketten och av avtalet.Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU30Konstitutionsutskottet granskade i betänkandet 1994/95:30 upphandlingar iRegeringskansliet . upphandlingar avkonsulttjänster 1992-1993 visade enligt utskottet på brister i dokumentationenfrämst när det gällde motivet till att anbud infordrats från endast enanbudsgivare, innehållet i förfrågningsunderlag och skälen till att ett visstanbud antagits. I några fall medförde bristen på dokumentation att någonbedömning inte kunde göras av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt ochformellt riktigt sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrandeav skriftligt anbud, hade förekommit i ett flertal fall. Valet av dennaupphandlingsform kunde anses tveksamt i två fall. Även närdet gällde konsultupphandlingar fanns det enligtutskottet brister i dokumentationen. Dokumentation hade bl.a. inte skett avmotivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. I ettflertal fall saknades handlingar över huvud taget varför uppgifter omupphandlingsförfarandet inte kunnat lämnas från departementet i fråga. Dettainnebar att någon bedömning inte hade kunnat göras av om upphandlingen skettpå ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar hade varitofta förekommande . I ett fall kunde valet avdirektupphandling anses tveksamt.Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster 1992-1994 hadegranskats särskilt. Departementets dokumentation av upphandlings-ärendenuppvisade enligt utskottsmajoriteten mycket stora brister. Dessa brister hadevarit sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om någonskriftlig dokumentation över huvud taget fanns som kunnat ge en bild av vadsom förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Även när det gällde deformella förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande av enkonsult, hade det förelegat brister. Enligt utskottet hadeUtbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster företett allvarligabrister av en sådan omfattning att f.d. utbildningsministern intekunde undgå kritik för detta. I en reservation (m, fp, c) anfördes att det avutskottets material och vid utfrågning med f.d. utbildningsministern bl.a. framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar idepartementets handläggning av konsultupphandlingar och att han under sin tidsom chef för departementet tagit initiativ till flera åtgärder för attåstadkomma en sådan förbättring. Mot denna bakgrund ansåg reservanterna attnågon kritik inte kunde riktas mot Per för de brister som förelegat vadgäller dokumentationen i upphandlingsärendena somdepartementschef.Regeringskansliets revisionskontors granskning av konsultupphandlingRevisionskontoret vid har inom ramen för den fastställdarevisionsplanen /96 granskat upphandling av konsulttjänster vidStatsrådsberedningen och samtliga departement.Av revisionspromemorior framgår att granskningenomfattade en genomgång av rutinerna från beslut om upphandling avkonsulttjänster till betalning av faktura. Syftet med den genomfördarevisionen var att bedöma om den interna kontrollen i ovanstående rutinerfungerat tillfredsställande och om regelsystemet följts. Enligtrevisionskontorets bedömning fungerade den interna kontrollen på etttillfredsställande sätt. Granskningen har emellertid givit anledning till endel kommentarer. Kommentarerna har gällt bl.a. att skriftliga avtal intealltid upprättats, att dokumentation saknas när det gäller valet avupphandlingsform och motiv för detta, att direktupphandling skett trots attbeloppen överstigit två basbelopp, att dokumentation i ett ärende bör samlasoch förvaras centralt i departementet samt att den interna kontrollen börförstärkas.Promemoria från Statsrådsberedningen, m.m.Av en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilagaA 1.5 framgår följande:Redan i samband med arbetet med den lagstiftning om offentlig upphandling avkonsulttjänster som trädde i kraft inleddes ett arbete medgemensamma riktlinjer för upphandling i . Detta arbeteresulterade i de ännu gällande riktlinjerna från september 1994.Även andra insatser gjordes för att sprida kunskap om de nya reglerna ochför att skapa ändamålsenliga rutiner för upphandling i Regeringskansliet.Flera av åtgärderna är redovisade i en PM frånförvaltningskontoret.Konstitutionsutskottets granskning av upphandlingen i ochutskottets bedömning (bet. 1994/95:KU30) redovisades vid sammanträden medexpeditionschefer och rättschefer. Expeditionschefer och administrativa cheferhar också, vid upprepade tillfällen, vid departementsmöten och i samband medutbildning, tagit upp och diskuterat upphandlingsfrågor. Allt i syfte att fåtill stånd och vidmakthålla lämpliga upphandlingsrutiner.I slutet av oktober 1996 hade rättschefen i Statsrådsberedningen och chefenför en genomgång av revisionspromemoriorna1996-10-25. Därefter redovisades och diskuterades revisionspromemoriorna påett möte med expeditionschefer och rättschefer . I enskrivelse till expeditionscheferna begärde rättschefen iStatsrådsberedningen in uppgifter om vilka rutiner som tillämpades idepartement och kommittéer vid upphandling. Syftet med skrivelsen var framförallt att rikta chefstjänstemännens uppmärksamhet på upphandlingsrutinerna pådepartementen och att främja en strikt tillämpning av föreskrifter ochriktlinjer rörande upphandling. begärde ochfick in yttranden från departementen över revisionspromemoriorna.Revisionskontoret har gjort en sammanställning av departementens svar. Deslutsatser som drogs i efter ochrevisionskontorets genomgångar var att de riktlinjer för upphandling iRegeringskansliet som finns var ändamålsenliga men att den löpande internakontrollen på sina håll behövde skärpas. Så har också skett. Vidare läggs detsärskild vikt vid att frågor om förfarandet vid upphandling ges utrymme för enomsorgsfull behandling i interna utbildning iadministrativa frågor.Av den promemoria från den 29 oktober1996 som nämns ovan framgår bl.a. följande:Den 1 juli 1994 inrättades en tjänst vid förvaltningskontoret för att bl.a.ge råd och stöd åt departementen och kommittéerna i upphandlingsärenden ochför att handlägga upphandlingarna av gemensamma ramavtal.Förvaltningskontorets personal har erbjudit departementen och kommittéernabiträde vid upphandlingar samt att delta som stöd i upphandlingsärenden elleratt medverka vid utbildning inom departementen. Förvaltningskontoret harvidare medverkat vid så gott som alla utbildningar av kommittésekreteraresedan 1994 för att upplysa om vad som gäller vid offentlig upphandling.Förvaltningskontoret har för hela upphandlat gemensammaramavtal rörande resetjänster såsom resebyråtjänster, flygtjänster,tågtransporter m.m. Inom området tryckeri m.m. har ramavtal förRegeringskansliet upphandlats för journalistisk bearbetning, grafiskformgivning, tryckning samt vissa översättningstjänster. Inom IT-området hargemensamma ramavtal upphandlats rörande programvaror.Statsrådsberedningens promemoria 1997-04-21Med anledning av anmälan rörande den upphandling som gjortmed en konsult som varit chefstjänsteman i harinom Statsrådsberedningen upprättats en promemoria av ,bilaga A 1.6. Där lämnas en redogörelse för vissa upphandlingar från SAAC AB.Av denna redogörelse framgår bl.a.Finansdepartementet uppdrog åt att genomföraen undersökning avseende resultatstyrning av vissa statsbidrag. Uppdragetsinnehåll framgår av anbudsinfordran. Beslutet hade föregåtts av ettanbudsförfarande där, förutom , SIAR-Bossard, Habberstad -A.T. , och Indevo Partners ABskriftligen bjudits in att lämna anbud enligt anbudsinfordran den 30 augusti1994. Av denna framgick bl.a. att kännedom om arbetssättvar av särskild vikt. SIAR-Bossard gav inte in något anbud. Bedömningen av deövriga anbuden framgår av bilaga till redogörelsen. Av denna framgår att SAACAB lämnat anbud på plus expenser. Upphandlingen genomfördessåledes som en förenklad upphandling enligt 6 kap. 2 § lagen om offentligupphandling.Uppdraget för ingick som en del av den s.k. ELMA-gruppens arbete.ELMA-gruppens uppdrag var att föreslå åtgärder för att stärkaresultatstyrningen av statligt finansierad verksamhet. ELMA-gruppen redovisadesina förslag , bl.a. i Ds 1995:6. Uppdraget till SAACAB avsåg en genomgång av samtliga statsbidrag, med undantag förtransfereringar till hushåll och till kommunsektorn. Under uppdragetsgenomförande ifrågasatte i en delrapport det meningsfulla i att viddenna tidpunkt försöka analysera styrningsproblemen inom detjordbrukspolitiska området. Skälen för bedömningen var att styrningen inomdetta område i hög grad påverkades av medlemskap i och att alltförkort tid förflutit efter det att blivit medlem för att en analysskulle vara meningsfull. SAAC AB:s uppfattning var att analysen av detjordbrukspolitiska området borde anstå till dess att längre erfarenhet vunnitsav medlemskapets konsekvenser. ELMA-gruppen delade denna uppfattning.Uppdraget kom därför att justeras på så sätt att det jordbrukspolitiskaområdet undantogs från analysen. Analysen skulle i stället, inom den tidsramsom gällde för uppdraget, fördjupas inom övriga departements områden. Dennaändring av uppdraget påverkade inte ersättningen. De av redovisadeförslagen har legat till grund för budgetarbetet i i fleraavseenden. Bl.a. har förslagen och de ställningstaganden som de föranlettutgjort en viktig utgångspunkt i den budgetdialog som förts mellanStatsrådsberedningen, och övriga departement omfördelningen av regeringskanslianslaget på departementens utgiftsposter.Ansvarsfördelningen mellan departement och myndigheter i styrningsfrågor ärett av de viktigaste underlagen för ställningstaganden beträffanderesursfördelningen.Statsrådsberedningen, departementen och Regeringskanslietsförvaltningsavdelning utgör fr.o.m. en myndighet,, och är därmed en upphandlande enhet. Regeringskanslietbeslöt uppdra åt att utreda styrning avstatsbidrag m.m. inom det jordbrukspolitiska området. Uppdragets innehållframgår av bilaga till redogörelsen. Upphandlingen genomfördes som endirektupphandling och villkoren lades fast i en överenskommelse den 10februari 1997. Enligt konsultavtal framgår att fast prisutgår med exkl. moms. En tjänsteanteckning belyser valet avupphandlingsform. Uppdraget avsåg en komplettering för Jordbruksdepartementetsansvarsområde av den analys som redan genomfört för övrigadepartementsområden i det uppdrag som initierades av ELMA-gruppen. Dennautredning som alltså fullföljs genom analysen avseendeJordbruksdepartementets område kommer bl.a. att ligga till grund förbudgetdialogen om regeringskanslianslaget för budgetåret 1998.Upphandlingen genomfördes som direktupphandling. Sådan upphandling fårenligt 6 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling endast användas omupphandlingens värde är lågt (enligt de riktlinjer som gäller iRegeringskansliet mindre än två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring)eller om det finns synnerliga skäl. Värdet var högre än två basbelopp ochfrågan är alltså om det i detta fall förelåg synnerliga skäl så attdirektupphandling kunde användas. De faktorer som påverkade valet avupphandlingsform var i huvudsak följande. uppdrag för SAACAB betraktades som en fortsättning och ett fullföljande av det uppdrag somSAAC AB hade haft för , låt vara att uppdraget där, pågrund av oförutsedda omständigheter som blev klara först under arbetets gång,förändrats på så sätt att analysen inom jordbrukssektorn fick anstå tillförmån för den fördjupade analysen inom övriga sektorer. I sammanhangetbeaktades också SAAC AB:s breda erfarenhet av arbetet i , somlegat till grund redan för upphandlingsbeslut, samt denkompetens kring frågeställningar och analysmetoder som byggt upp underuppdraget för . Det bedömdes som angeläget att analyseninom jordbrukspolitikens område genomfördes med samma erfarenhetsbakgrund ochenligt samma metodik som tillämpats vid analyserna inom de övriga områdena.Den erforderliga kompetensen för att fullfölja analysen också inomjordbruksområdet ansågs därför finnas endast hos . Det ansågs ocksåangeläget att uppdraget kunde genomföras och redovisas i sådan tid attresultatet kan användas i årets budgetarbete. Därmed var utrymmet för attgenomföra en upphandling med inhämtande av anbud från flera anbudsgivarebegränsat. När man bedömer i vilka fall synnerliga skäl kan föreligga för attgenomföra direktupphandling kan man få ledning av vilka fall det medgesundantag från kravet på konkurrens vid upphandling av tjänster övertröskelvärdet (för tjänster , SFS 1996:581). Dessa fall anges i 5kap. Bestämmelserna avser upphandling över tröskelvärdena ochinnebär att upphandling i de angivna situationerna kan göras med en vissleverantör utan föregående annonsering. Bestämmelserna har, bl.a. genom en domav Kammarrätten i , kommit att få betydelse också för tolkningen avbestämmelserna för upphandling under tröskelvärdena. Kammarrätten uttalade iden nämnda domen om upphandling av varor (där föreskrifter motsvarande 5 kap.17 § finns i 2 kap. 11 § ) att det inte finns skäl att ställa upp högrekrav på konkurrens vid upphandling under tröskelvärdet än vid upphandling övertröskelvärdet. Kammarrätten finner därför att direktupphandling utan krav påkonkurrens kan, under åberopande av synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 § ,användas vid en upphandling under tröskelvärdet, när det är fråga om en sådanundantagssituation som avses i 2 kap. 11 § . Ett motsvarande resonemangåterfinns i ett beslut av av . De förutsättningar för förhandlad upphandling utan föregåendeannonsering som anges i 5 kap. 17 § första stycket 4 ansågs därför kunna liggatill grund för uttolkningen av begreppet ?synnerliga skäl? enligt 6 kap. 2 §LOU i den här aktuella upphandlingen. Från dessa utgångspunkter gjordes iStatsrådsberedningen den bedömningen att föreskrifterna i 6 kap. 2 § gavutrymme för direktupphandling i den upphandling som det här är fråga om.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att det fortfarande finns brister när det gällerkonsult-upphandling i . Dessa brister består bl.a. i att detibland saknas underlag för upphandlingar, skriftliga avtal samt redogörelserför varför direktupphandling skett. Lagen om offentlig upphandling trädde ikraft . Riktlinjerna för upphandling i Regeringskanslietfastställdes . Enligt utskottet borde det därför ha fungeratutan att ge anledning till kritik. Utskottet konstaterar att det finns skälför att även i fortsättningen ge akt på att reglerna omupphandling noga efterlevs.Den upphandling som skett med föranleder inget särskilt uttalande avutskottet.3.4.