bet · GK01NU9 · 1997-03-11 00:00:00 — Kommitténs uppdrag skall vara slutfört senast den 30 juni1997.I november 1995 tillsattes tre utredningar vars direktiv ävenledes iväsentlig omfattning berör de frågeställningar som har aktualiserats i de nyssåtergivna motionsyrkandena. En av dessa - - harredan berörts. Uppdragen till de två andra utredningarna tog sikte påkonkurrensförutsättningarna på livsmedelsområdet, dels inomlivsmedelsindustrin, dels inom detaljhandeln.Direktiven till den förstnämnda av dessa två utredningar meddelades underrubriken konkurrenssituation för livsmedelsindustrin (dir. 1995:149).Till särskild utredare utsågs riksdagsledamoten (). Hennesuppgift är att analysera livsmedelsindustrins långsiktigakonkurrensförutsättningar och konkurrensvillkor i den förändrademarknadssituation som medlemskapet i EU innebär. I direktiven hänvisas tillden beskrivna utredningen om jordbrukets ställning i svensk och europeiskkonkurrensrätt, vilken sägs bilda ett viktigt underlag i bedömningen avkonkurrensvillkoren för den svenska livsmedelsindustrin. Utredaren skallstudera i vilket avseende den svenska livsmedelsindustrin avviker frånlivsmedelsindustrin i övriga medlemsländer när det gäller struktur,organisation, ägarförhållanden, prissättning, lönsamhet m.m. Vidare skallorsakerna till den bristande konkurrensen analyseras och förklaras. Även den iförhållande till övrig industri svaga produktivitetsutvecklingen skall ingå idenna analys. Utredaren väntas avlämna sitt betänkande i 1997.Den andra nämnda utredningen - om ökad konkurrens i handeln med livsmedel -avlämnade sitt slutbetänkande (särskild utredare: f.d.statssekreteraren ). Av uppdraget (dir. 1995:137) till dennautredning framgick att en analys skulle göras av vilka formella och faktiskahinder som finns för nya företag, såväl svenska som utländska, att etablerasig på den svenska marknaden. Utredningens förslag till åtgärder skulle, sadesdet, ta sikte på att förbättra själva marknadsförutsättningarna för eneffektiv konkurrens på livsmedelsmarknaden i syfte att nå en ökad effektivitetmed lägre livsmedelspriser. I betänkandet - Ökad konkurrens i handeln medlivsmedel (SOU 1996:144) - föreslås att en översyn skall genomföras avkonkurrenslagens 18 § a-c med inriktning att undanröja legalundantaget. Skäletär att nuvarande undantag bygger på de förhållanden som rådde före det svenskamedlemskapet i EU. Utredarens uppfattning är att det svenska legalundantagetgår långt utöver vad som omfattas av tidigare nämnda rådsförordning inom EU(26/62). Utredaren menar att medlemmarnas samverkan i lantbrukskooperativaföretag, särskilt efter den s.k. Coberco-domen, har ett fullgott skydd genomEG-rätten. Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet.Hösten 1996 tillsattes ytterligare en utredning med uppgift att närmarestudera den svenska livsmedelssektorn. Uppdraget (dir. 1996:73) för dennautredning - under ordförandeskap av landshövding - är att granskapågående och avslutade utredningars resultat och på basis av dessa samt nyaöverväganden lägga fram förslag till ett program för att påskyndalivsmedelssektorns förnyelse och expansion. I direktiven hänvisas till att detinom livsmedelssektorn råder särskilda förhållanden. Staten har, sägs det, ettsärskilt ansvar för att medverka vid omstrukturering och utveckling av dennabransch, eftersom dess förutsättningar varit starkt påverkad avoffentliga regleringar i form av subventioner och gränsskydd. Utredningenskall bl.a. analysera jordbrukets konkurrenskraft och undersöka möjligheternatill expansion genom t.ex. ökad export av livsmedelsprodukter. I dettasammanhang skall utredaren se på vilka ändringar som behöver vidtas ilagstiftning eller annat regelverk i syfte att underlätta denna förnyelse ochexpansion. Utredaren skall arbeta skyndsamt; ett slutbetänkande skall enligtdirektiven avlämnas till regeringen i maj 1997.Mot bakgrund av de skiljaktiga slutsatser som tidigare beskrivna utredningarkommit till och de nya avgöranden som föreligger från har, enligtuppgift till utskottet, ett arbete inletts inom med attanalysera de aktuella konkurrensreglerna i förhållande till lantbruketssamverkansformer. I ett sådant arbete torde naturligen utformningen av detsvenska legalundantaget komma att beröras.Utskottets ställningstagandeUtskottet kan inledningsvis konstatera att beträffande frågan om prissamverkaninom pågår en rättsprocess inom . Dentvist som skall lösas avser i hög grad hur den gällande konkurrenslagen skalltillämpas. Frågorna omfattar grundläggande rekvisit i lagen om hur denrelevanta marknaden skall definieras och huruvida de i sammanhanget aktuellaprodukterna skall anses vara producerade hos medlemmarna, eller skallbetraktas som vidareförädlade i föreningens regi. Utskottet finner ingenanledning att närmare gå in på denna prövning som pågår i detta enskildaärende.Vidare har - som framgår av den föregående redogörelsen - omfattandeutredningsarbeten avslutats som i hög grad har behandlatfrågeställningar som har påkallats i de aktuella motionerna. Ett flertal av deslutsatser som i dessa utredningsbetänkanden har lämnats till regeringen äralltjämt föremål för beredning i . Det underlag somframkommit visar inte entydigt på vilket sätt legalundantaget fortsättningsvisbör vara utformat med hänsyn tagen till de villkor under vilka jord- ochskogsbruket arbetar. Till detta skall fogas de avgöranden som EG-domstolenträffat som berör den legala grunden för räckvidden i delantbrukskooperativa samverkansformerna. Som nämnts har detta föranlettRegeringskansliet att påbörja ett internt beredningsarbete som sannolikt tordekomma att inkludera en analys av det svenska legalundantaget i ljuset av defortlöpande erfarenheter som vunnits under de år som lagen varit i kraft. Detär av vikt, vill utskottet understryka, att allmän- och konsumentintressetbeaktas vid utformningen av konkurrenspolitiken, som utgör ett viktigt led ien ekonomisk politik för välfärd och sysselsättning. Utskottet förutsätter attdet interna beredningsarbetet bedrivs skyndsamt och att regeringen i lämpligtsammanhang för redovisar resultatet av detta arbete och behovet aveventuella justeringar av konkurrenslagen.Med det anförda avstyrker utskottet här berörda motioner.Gruppundantag för kedjor i detaljhandelnMotionernaI motionerna 1996/97:N210 (m) och 1996/97:N267 (m) sägs att butikerna inomlivsmedelsbranschen inte konkurrerar på samma villkor. Helintegrerade kedjorsom t.ex. och franchiseföretag som 7-Eleven har helt olika möjligheteratt agera på marknaden jämfört med frivilliga kedjor som ICA, anförs det.Helintegrerade företag och franchiseföretag kan arbeta med gemensamt sortimentoch med gemensam prissättning i sina butiker, men detta kan inte de frivilligakedjorna göra enligt gällande regler. Motionärernas uppfattning är att enkonkurrens på lika villkor är nödvändig om inte ?kedjor? inom detaljhandeln påsikt skall slås ut. I motionerna hävdas att gruppundantaget för kedjor idetaljhandeln inte förmår att skapa önskad konkurrensneutralitet. Budskapet imotionerna är att förändringar måste genomföras för att många småhandlare iglesbygd inte skall slås ut med allt vad detta innebär för närservice ochlevande glesbygd.Med drygt tre års erfarenheter av den nya konkurrenslagen ochgruppundantaget för kedjor i detaljhandeln är slutsatsen att nuvarandegruppundantag inte är tillräckligt för att t.ex. ICA-handlarna skall kunnaarbeta tillräckligt effektivt i konkurrensen, anförs det i motion 1996/97:N234(c). Ett franchiseföretag, en helintegrerad kedja eller en frivillig kedja harolika möjligheter att agera på marknaden beroende på företagsformen. Imotionen sägs att butikskedjan - som är helintegrerad - och 7-Eleven -som är ett franchiseföretag - t.ex. kan arbeta med gemensam prissättning isina butiker, vilket inte tillåts inom frivilliga kedjor som ICA. Motionärenfrågar sig om det varit lagstiftarens mening att inte tillåta t.ex. ICA-handlarna att marknadsföra ett ständigt lågprissortiment i butikerna, med defördelar detta innebär för konkurrensen och inte minst för konsumenterna.Samverkan mellan små och medelstora företag måste tillåtas på lika villkor ochi konkurrens med andra samarbetsformer. Särskilt viktigt, understryks det, ärdetta samarbete för de minsta butikerna, som ofta ligger i glesbygdsområdenoch där ICA-handlarna är dominerande. För dessa butiker är samverkan med storabutiker ett nödvändigt överlevnadsvillkor. Med hjälp av detta samarbete medstörre butiker i samma kedja kan även dessa små butiker utveckla sinkonkurrenskraft, menar motionären. I motionen yrkas på att konkurrenslagen ochgruppundantaget för kedjor i detaljhandeln skall ses över så att det kommeratt gälla lika konkurrensregler för alla företagsformer oberoende avorganisationsform.Vissa kompletterande uppgifterSom har beskrivits medger konkurrenslagen ett generellt undantag frånförbudsområdet för sådana kategorier av avtal som uppfyller förutsättningarnai lagen för individuella undantag - s.k. gruppundantag. Föreskrifter förgruppundantag meddelas av regeringen i form av förordningar. Regeringen harmeddelat nio sådana gruppundantag. Åtta av dessa undantag är utformade eftermönster från motsvarande gruppundantag i EG-rätten. Det nionde undantaget -kedjeundantaget för detaljhandel - har ingen sådan förebild, utan harutformats med hänsyn tagen till svenska, nationella förhållanden. Såvitt avserförordningen om gruppundantag för kedjor förlängdes denna, som nämnts,med fram till utgången av juni 1997.Med en kedja avses enligt förordningen samarbetande detaljister somförekommer på olika orter i landet. Samarbetet måste ha stadigvarandekaraktär. Typiskt för en kedja är att en betydande del av medlemmarnas inköpsker gemensamt eller åtminstone förhandlas fram gemensamt. Andrakarakteristiska drag är gemensam marknadsföring och likartad profil gentemotkonsumenten. Med uttrycket gemensam marknadsföring menas att medlemmarna förut ett gemensamt budskap på marknaden. Det är endast i ett sådant sammanhangsom prissamarbete är tillåtet.I förordningen görs en distinktion mellan mindre och större kedjor. Med enmindre kedja avses samarbete som omfattar av tillförseln tillden svenska marknaden inom berörda produktområden. Gruppundantag för mindrekedjor gäller avtal som omfattar överenskommelser avseende inköpssamarbete,gemensam marknadsföring, samarbete vid bestämmande av priser i den gemensammamarknadsföringen och kalkyleringshjälp. Vidare ingår avtal som omfattar enförbehållen rätt för avtalsparterna att sälja de gemensamt inköpta varorna.Även samarbete om butiksetablering samt beträffande finansiella ochadministrativa tjänster ingår i undantaget.När samarbetet sker i en kedja som omfattar eller mer, men av tillförseln till den svenska marknaden inom berörda produktområden,handlar det om en större kedja. För sådana större kedjor tillåts sammaavtalstyper som gäller för mindre kedjor, men med den skillnaden att här finnsvillkor för prissamverkan och kalkylering som måste vara uppfyllda för attsamverkan skall kunna tillåtas. Prissamarbete inom en större kedja kan medgesom det utgör ett led i en gemensam marknadsföring av gemensamt inköptaprodukter, där just priset framträder som ett avgörande motiv för köp av denmarknadsförda varan eller tjänsten. I praktiken innebär detta att priset sättslågt i förhållande till det pris som kedjan håller i normala fall. Vad gällerkalkyleringsstöd gäller gruppundantaget om det underlättar för medlemmarna attsjälvständigt kalkylera sina priser. Det får inte innehålla något inslag somfrämjar lika priser mellan medlemmarna, utan det skall ge full frihet förmedlemmarna att själva bestämma priset, utifrån företagets individuellaförutsättningar.Det är således endast kedjor med av tillförseln till densvenska marknaden som får utnyttja hela utrymmet för samarbete. Avtal därsamarbetet inom kedjan omfattar eller mer av tillförseln till den svenskamarknaden kan inte dra fördel av gruppundantaget. Det kan finnas skäl tillavsteg från denna gräns, men detta görs i sådant fall när det finns anledningatt utgå från att effektivitetsvinsterna verkligen tas till vara och viakonkurrensen i skälig omfattning förs vidare till konsumenterna.Väsentligt i förordningen är också reglerna för beräkning av tillförselntill den svenska marknaden. På denna punkt sägs att en kedjas andel avtillförseln till den svenska marknaden får beräknas som summan av kedjansandelar av tillförseln till marknaden inom de olika produktområden där kedjansäljer. För att kunna beräkna sin totala andel av tillförseln måste kedjandela upp sitt sortiment i olika produktområden på ett sätt som överensstämmermed tillgänglig statistik. De andelar som på detta sätt framkommer får dåviktas med hänsyn tagen till respektive produktområdes andel av kedjans totalaförsäljning.Utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel - vilken berördes iföregående avsnitt - anförde en rad synpunkter på gruppundantaget för kedjor.Från utredningens sida ansågs att gruppundantaget borde ses över och begränsassåväl vad gäller materiellt innehåll som den övre gräns för den marknadsandelsom tillåts genom undantaget. Beträffande den sistnämnda frågan - om en övregräns för marknadsandel - menade utredningen att en andel på kan innebäraen dominerande marknadsställning, vilken kan missbrukas. Utredningenifrågasatte vidare användningen av tillförselbegreppet i stället för begreppetrelevant marknad. Det skapar svårigheter, menade utredningen, att använda ettannat kriterium för att bedöma marknadsposition än det konkurrensrättsligtgängse begreppet relevant marknad. En tredje omständighet som anfördes var attinget övertygande material hade presenterats som stöd för antagandet attsamhällsekonomiskt positiva effekter av samverkan inom t.ex. ICA överväger.Emellertid ville utredningen - av tidsskäl - inte föreslå att undantaget heltslopas. Utredningens förslag i denna del blev att den högsta tillåtnamarknadsandel som borde få omfattas av undantaget var en nivå som utesluter endominerande ställning för kedjan. En lämpligare gräns vore därför en nivåunder av marknaden i fråga, sades det. Därutöver föreslogs införandet avbegreppet relevant marknad som beräkningsgrund.På uppdrag av regeringen påbörjades en översyn inomRegeringskansliet av samtliga gruppundantag. Två arbetsgrupper tillsattes,varav den ena enbart för kedjeundantaget. Båda hade en referensgrupp knutentill sig. På grundval av detta arbete meddelade regeringen - som tidigarebeskrivits - nya förordningar om gruppundantag. Dock innebarregeringens beslut att den tidigare förordningen om gruppundantaget förkedjor i detaljhandeln förlängdes att gälla fram till den 1 juli 1997.Arbetsgruppen för översyn av kedjeundantaget fortsatte därefter sitt arbeteoch har presenterat en promemoria med förslag till väsentligaförändringar i förordningen. Arbetsgruppen menar att det i sig är befogat medett kedjegruppundantag som medger förfaranden som skapar integrationsfördelar.Innebörden i detta är att de samverkandes konkurrenskraft stärks, vilketfrämjar en effektiv konkurrens. måste, påpekar arbetsgruppen,beaktas att det är fråga om samverkan mellan fristående företag som befinnersig i samma handelsled, och som ofta står i konkurrensförhållande tillvarandra. Riskerna med en samverkan av just denna art är att, vid någonbrytpunkt, konkurrenssituationen försämras totalt sett. Det anförda talarstarkt för, framhåller arbetsgruppen, en försiktighet beträffandebedömningarna av vad som bör vara tillåtet i gruppundantagets form. Vidaremåste utformningen av ett gruppundantag prövas med utgångspunkt i effekternapå marknaden. Arbetsgruppens allmänna uppfattning är att ett nyttgruppundantag måste innehålla klarare beskrivningar än vad som för närvarandeär fallet beträffande bl.a. vilka åtgärder som är undantagna från förbudet i 6§ KL.I promemorian jämförs kedjesamarbete och franchisesystem. Arbetsgruppen villpoängtera att det mellan dessa två former av samverkan finns heltgrundläggande principiella och praktiska skillnader. Framför allt gäller dettaomständigheten att samverkan inom ramen för en frivillig kedja handlar om ettsamarbete mellan företag som befinner sig i samma handelsled och somkonkurrerar med varandra. Franchisesystem däremot kännetecknas av att det ärett vertikalt förhållande mellan leverantör och återförsäljare, dvs. olikahandelsled, där leverantören upplåter rätten att utnyttja ett visstaffärskoncept till återförsäljaren. Några andra skillnader uppmärksammasockså, vilket leder arbetsgruppen till slutsatsen att det saknas bärkraft atthelt eller delvis dra en parallell med vad som är tillåtet i fråga omfranchiseföretag i förhållande till frivilliga kedjor. Arbetsgruppen menar attutvecklingen också visat att de frivilliga kedjorna har stärkt sin ställningpå marknaden, bl.a. i tävlan med franchisesystem, vilket tyder påkonkurrenskraft i organisationsformen.Arbetsgruppen anser vidare att det nuvarande - och här tidigare beskrivna -sättet att mäta marknadsstyrkan för en kedja kan leda till att denna positionunderskattas. Marknadsandelen mäts mot en bas som sägs vara för stor iförhållande till vad som enligt grundläggande konkurrensrättsliga principerkan anses vara den relevanta marknaden. Generellt sett är det inte befogat,menar arbetsgruppen, att samtliga distributionsformer ingår i tillförselbasenså att å ena sidan fullsortimentsförsäljning och å andra sidan försäljning ispecialbutiker, kiosker, bensinstationer, torghandel etc., som endast erbjuderett kompletterande varusortiment, hänförs till samma marknad. Arbetsgruppenföreslår att tillförselbegreppet ersätts med det i konkurrenslagen användabegreppet marknad i betydelsen relevant marknad. I fråga ommarknadsandelsgräns är det arbetsgruppens bedömning att en lämplig rättsligavvägning kan uppnås om systemet med två gränser slopas och ersätts med enenda gräns, lagd vid . Erfarenheterna i rättstillämpningen visar, sägsdet, att nuvarande gräns vid är betydligt högre än vad som kan ansesförenligt med de principer och bedömningsgrunder som är inrymda ikonkurrenslagens system. Tillämpningen skall, enligt arbetsgruppens förslag,utgå från att när den nya gränsen överskrids upphör undantagets giltighet ochförbudet i6 § KL blir gällande i fråga om kedjesamverkan i sin helhet. Samarbetsformermed en omfattning som överstiger nämnda gräns förs över till ett annatkontrollsystem än vad det generella gruppundantaget för kedjesamarbeterepresenterar. För sådana former finns, framhåller arbetsgruppen, möjlighetenatt anmäla samarbetsavtalet till för prövning om medgivandetill ett individuellt undantag. Därvid kan, påpekas det, förändringar iavtalet aktualiseras.Arbetsgruppen föreslår att förordningen med de nya bestämmelserna skallträda i kraft . En övergångstid skall därvid gälla fram tillutgången av som skall möjliggöra anpassning i enskilda fall eller föratt få en ansökan om individuellt undantag prövad. Promemorian är föremål förremiss som skall vara avslutad i början av april 1997.Utskottets ställningstagandeUtskottet gör följande bedömning. Kedjeundantaget har kritiserats från delvismotsatta utgångspunkter. De synpunkter som framförs i här aktuella motionerhandlar om den samverkan som sker inom ICA och går ut på att denna ärmissgynnad i förhållande till andra typer av samarbete. ICA-butikernasfortlevnad i glesbygden sägs vara avhängigt av att en sådankonkurrensneutralitet kan åstadkommas. Motionärerna vill också ge tillåtelsetill ökad samverkan mellan affärerna inom denna kedja. Den andra uppfattningensom gjort sig gällande anför att det är olämpligt med den valda tekniken förbestämning av marknadsandelar i den förordning som utfärdas med stöd av lagen,när lagen använder sig av ett annat konkurrensrättsligt begrepp föratt definiera aktörernas marknadspositioner. Den nuvarande nivån på den övregränsen för marknadstillförsel i det aktuella gruppundantaget har ocksåansetts kunna leda till en minskad konkurrensintensitet. De senareståndpunkterna har av den nyssnämnda arbetsgruppen inom Regeringskanslietangivits som skäl för att föreslå förändringar i gruppundantaget.Utskottet konstaterar att förordningen om gruppundantag fördetaljhandelskedjor är föremål för analys. En beslutsprocess pågår förnärvarande inom , och regeringen avser att under våren 1997ta ställning till det föreliggande förslaget till nytt gruppundantag.Utskottet vill påpeka vikten av att ett beslut om eventuella förändringar avgruppundantaget föregås av en grundläggande analys av de nuvarandesamverkansformernas effekter. Vidare måste ett eventuellt nytt gruppundantagspåverkan på glesbygdshandeln beaktas. Dessa mycket små butiker, med litetkundunderlag, bristande egna resurser för att klara en effektivvaruförsörjning och långa transportavstånd, är betydelsefulla för glesbygdenmen sårbara för förändringar av förutsättningarna att bedrivahandel. Utskottet finner det inte orimligt att det nuvarande gruppundantagetförlängs ytterligare i avvaktan på en grundläggande analys av regeringen omeffekterna av eventuella förändringar av gruppundantaget.Med det sagda avstyrker utskottet här berörda motioner.Övriga konkurrensfrågorSamhällsservice och bolag med monopolMotionenFör att ge service åt allmänheten har stat och kommun startat enbetydande samhällsstyrd och samhällsägd verksamhet, påpekas det i motion1996/97:N201 (s). I motionen hänvisas till det äldsta exemplet - Posten. Somövergripande mål för sin verksamhet hade Posten tidigare att betjänamedborgarna med bästa möjliga befordran av försändelser, sägs det. Ända sedanstarten har avsikten varit att postbefordran skall stå under tillsyn avstaten. Men menar motionärerna att två viktiga förändringar har inträtt ifråga om samhällelig verksamhet. För det första har staten avhänt sigpåverkansmöjligheter när verksamhetsformerna förändrats och har i de fall somprivatiseringar ägt rum helt förlorat möjligheter till inflytande. För detandra har målen för verksamheten förändrats så att de numera i enlighet medaktiebolagslagens (1975:1385) bestämmelser inbegriper krav på vinst. Dettablir överordnat andra målformuleringar. Den tydligaste förändringen somhärvidlag ägt rum gäller Postens diligenstrafik i , menarmotionärerna. Vid en tidigare bolagisering överfördes verksamheten medlinjetrafik till , ett då helägt statligt bolag. Genom ägandet kundestaten utöva sitt inflytande vid bolagsstämman. När senare såldes, idet här fallet till utländska intressen, förlorade allmänheten helt inflytandeöver denna verksamhet, framhåller motionärerna och menar att motsvarandeutveckling också har skett inom andra områden. Mot denna bakgrund är det,anförs det, nödvändigt att samhällets tidigare ägarinflytande ersätts,särskilt om de nya ägarna bedriver verksamheten i monopol eller undermonopolliknande förhållanden. Detta bör ske genom en lagstiftning medbestämmelser om statlig tillståndsgivning till och tillsyn över bolag sombetjänar allmänheten under sådana förhållanden.Vissa kompletterande uppgifterRiksdagen beslutade om en postlag och en förändrad verksamhetsform förPostverket m.m. (prop. 1993/94:38, bet. I denna lag (1993:1684)fastställs de övergripande målen om rikstäckande post- och kassaservice. Detsägs att det i landet skall finnas en rikstäckande postservice som innebär attbrev och andra adresserade försändelser kan nå alla oavsett adressort. Vidareskall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla kan sändaoch ta emot betalningar till enhetliga priser. Av lagen framgår attregeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, fortlöpande skallfölja utvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassaservicenmotsvarar samhällets behov. Staten kan uppdra åt en eller flera operatörer attmedverka till att en sådan service upprätthålls. Avsikten med lagen är att denskall ge statsmakterna möjlighet att kontrollera att de politiska målen förpost- och kassaservice uppfylls på en avreglerad marknad. Post- ochtelestyrelsen (PTS) har uppgiften att utöva tillsyn på postområdet och följautvecklingen på hela postområdet.