bet · GK01AU11 · 1997-02-13 00:00:00 — I detta betänkande behandlas nio motioner från den allmänna motionstidenhösten som rör den statliga personalpolitiken och vissa näraliggandefrågor.Motionerna gäller bl.a Statens löne- och pensionsverk (SPV) ochadministrationen av de statliga pensionerna, nivåerna på löner och andraförmåner till statliga chefer och rekrytering av anställda medinvandrarbakgrund. Samtliga motioner avstyrks.Reservationer har avgetts av företrädare för ,, de gröna och . 1996/97:A305 av m.fl. (v) vari yrkas24. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om statens ansvar för invandrare på arbetsmarknaden.1996/97:A602 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om förslaget om enpersonalpolitik inom statens arbetsplatser som motsvarar landetsbefolkningssammansättning.1996/97:A603 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet avledarskapsutbildning för högre ämbetsmän.1996/97:A604 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om begränsning av Statens löne- och pensionsverks rätt att åta siguppgifter från andra arbetsgivare än statliga myndigheter,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fri konkurrens vad gäller administration och upphandling avtjänster rörande de statsanställdas pensioner,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tillämpandet av lagen om offentlig upphandling vid statligamyndigheters upphandling av pensionstjänster.1996/97:A605 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att öppna marknaden för administration och upphandling av statligatjänstepensioner för konkurrens,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att lagen om offentlig upphandling skall tillämpas även vad gälleradministration av statliga tjänstepensioner.1996/97:A606 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om översyn av "fallskärmar" i statlig tjänst,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att statens utgångspunkt vid löneförhandlingar skall vara attstatsministerns lön skall utgöra ett tak för anställda i staten och i statligabolag,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rättvisa löner,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om minskade förmögenhetsklyftor,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om arvoderade uppdrag, sidouppdrag.1996/97:A607 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att pröva frågan om nya och billigare former för chefsavvecklingoch tidsbegränsade chefsförordnanden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tidigare riksdagsbeslut om att avtal om löner och förmåner somträffas med ledande befattningshavare hos statliga myndigheter och i statligaföretag bör ligga på rimlig nivå,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en särskild central enhet för policy och förhandlingsfrågoravseende chefsrekrytering och avtal med chefer i regeringskansli, statligaverk och bolag,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.1996/97:A708 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om omarbetning av de statliga bestämmelser som bygger påanställningsform,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utmönstring av begreppet heltidsanställning.1996/97:A802 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om krav på högskolekompetens,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om överklagandenämnden. InledningI detta betänkande behandlas nio motioner som väckts . Flertalet rör den statliga personalpolitiken, såsomfrågor om hanteringen av de statliga tjänstepensionerna, löner och förmånertill höga chefer inom den statliga sektorn och om rekrytering av anställda medinvandrarbakgrund. I betänkandet behandlas också några motioner med merallmänna frågeställningar såsom förmögenhetsklyftorna i samhället ochtillämpningen av vissa arbetsrättsliga begrepp i det statliga regelverket.Arbetsmarknadsutskottet behandlade senast frågor om den statligapersonalpolitiken i sitt betänkande 1995/96:AU10. Utskottet kundedå konstatera att regeringen gett en särskilt utredare i uppdrag att göra enutvärdering av hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheternaunder hade fungerat.Detta uppdrag skall enligt direktiven (dir. 1996:2) redovisas för regeringeninom kort.Bakgrunden till utredningen är den omfattande delegering från regeringentill myndigheterna av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området somskett . Dessa förnyelsesträvanden inomstatsförvaltningen har präglats av att mål- och resultatstyrning i storutsträckning ersatt central detaljstyrning. En ökad delegering har genomförtsmed ett resultatansvar för myndigheterna.I denna utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen skall utredarenbl.a. göra en samlad bedömning av effekterna av den personalpolitiska reformenoch lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utvecklingen vidstatliga myndigheter fortlöpande skall kunna följas av regeringen på ettöverblickbart sätt.Statliga pensionerBakgrundStatens löne- och pensionsverk (SPV) skall enligt sin instruktion (1988:113)svara för den statliga tjänstepensioneringen, statenstjänstegrupplivförsäkring och de centrala personaladministrativa systemen,allt i den utsträckning dessa frågor inte ankommer på någon annan myndighet.Enligt instruktionen får SPV även utföra sådana uppgifter åt myndigheter ochandra uppdragsgivare som har samband med verkets huvuduppgifter.Den statliga tjänstepensioneringen är en kraftigtkrympande marknad. Minskningen beror på omfattande bolagiseringar ochnedskärningar inom den statliga sektorn och på att kommunala i stället förstatliga anställningsvillkor börjat gälla för skolledare och lärare i detkommunala skolväsendet. Antalet arbetstagare inom det statligatjänstepensionsområdet har minskat från 600 1990 till 230 000 i dag.SPV:s pensionshantering är avgiftsfinansierad sedan början av 1990-talet.Monopoldelen av SPV:s verksamhet består i huvudsak av administration i formav matrikelföring, beräkning, förmånsreglering och utbetalning avförmånsbestämda pensioner enligt statliga pensionsavtal och författningar samtav råd och information till arbetsgivare, anställda och pensionärer.Pensionerna finansieras enligt fördelningssystem direkt urstatsbudgeten. Någon fondering för framtida pensionsutbetalning sker inte.Ersättning till SPV för administrationen av denna monopoldel av den statligatjänstepensioneringen beslutas av regeringen. Den tas ut av de statligamyndigheterna som en procentsats, av lönesumman. Avgiftenär oberoende av vilka kostnader som den enskilda myndighetens anställda ochpensionärer faktiskt orsakar SPV. Den har varit oförändrad sedan budgetåret1991/92.Inom delar av den statliga tjänstepensioneringen råder frikonkurrens. Det gäller bl.a. den kompletterande ålderspensionen, Kåpan, enligtdet statliga pensionsavtalet PA-91. I de fall SPV svarar för administrationenregleras administrationen och ersättningen till SPV i avtal med kunden.Någon motsvarighet till monopoldelen av den statliga tjänstepensionen finnsinte för den kommunala sektorn. På denna marknad verkar Kommunsektorns PensionAB (KPA). KPA ägs indirekt av och . Bolagetsluter civilrättsliga avtal med kunderna, som är kommuner, landsting, församlingar och bolag inom den kommunala sektorn.Sedan ett par år tillbaka verkar SPV på såväl den kommunala som den statligaoch privata sektorn. Det kan nämnas att SPV, efter regeringens godkännande ijuni 1992, har avtal med om kommunenspensionsadministration.Enligt SPV:s egna uppgifter är verket konkurrensutsatt till avomsättningen.Enligt budgetpropositionen för anser regeringen (volym 5, utg.omr.14, punkt 6.4) att SPV mot bakgrund av den krympande marknaden bör få åta siguppdrag från andra arbetsgivare än statliga myndigheter under förutsättningatt det är fråga om uppgifter som ligger nära SPV:s huvuduppgifter. Enligtpropositionen skall uppdrag från icke statliga uppdragsgivare redovisasseparat under egna resultatområden som skall bära sina egna kostnader.På de konkurrensutsatta delarna av pensionsadministationen gäller lagen omoffentlig upphandling.MotionernaTvå motioner, A604 av () och A605 av (),gäller den statliga tjänstepensioneringen.Margit () vänder sig i A605 mot SPV:s monopol. De avgifter sommyndigheterna betalar kan vara mer än dubbelt så höga som på denkonkurrensutsatta marknaden. Motionären anser att monopoliserad internservicetill fantasipriser i längden får negativa effekter för samhällsekonomin.Marknaden bör öppnas för konkurrens (yrk. 1) och lagen om offentligupphandling bör vara tillämplig (yrk. 2).Michael () anser i motion A604 att situationen blivit ohållbarsedan SPV börjat agera utanför den statliga marknaden i konkurrens med andrabolag. Ett statligt serviceorgan bör inte konkurrera på den fria marknaden,anser motionären. Risken finns att intäkterna från den statliga verksamhetenanvänds som bas för affärsverksamheten. Statens pengar riskeras somövriga bolag på marknaden får en nackdel. SPV:s rätt att åta sig uppdrag frånandra arbetsgivare än statliga myndigheter bör begränsas (yrk. Frikonkurrens bör gälla för statlig pensionsadministration och upphandling avtjänster som rör statsanställdas pensioner (yrk. Liksom i m-motionen yrkasatt lagen om offentlig upphandling görs tillämplig (yrk. 3).Utskottets övervägandenI 1992/budgetproposition (prop. 1992/93:100, Bil. 8, s. 6 ff)utvecklade regeringen sina tankar om organisationen och finansieringen av detadministrativa stödet till myndigheterna. Bakgrunden var den påverkan påmyndigheternas stödbehov som blev effekten av delegeringen av finansielltansvar till myndigheterna. Ett skäl för att behålla modellen med SPV somansvarigt för den samlade administrationen av pensionerna var att huvuddelenav pensionerna inklusive administrationen finansieras med ettfördelningssystem. Systemet måste fungera även vid förändringar imyndighetsstrukturen. Någon instans måste med andra ord svara för att enpension betalas ut även om myndigheten där pensionären varit anställd lagtsned. Saken skulle dock enligt propositionen kunna komma i ett annat läge viden övergång till ett premiereservsystem.Ett annat synsätt anlades när det gäller löneadministrationen. De statligamyndigheterna skulle inte vara tvungna att välja det lönesystem somtillhandahålls av SPV.I 1992/proposition uttalade regeringen även att SPV även bör ha rättatt sälja tjänster utanför statsförvaltningen.Som framgått inledningsvis anser regeringen enligt budgetpropositionen förår 1997 att SPV mot bakgrund av den krympande marknaden bör få åta sig uppdragfrån andra arbetsgivare än statliga myndigheter under förutsättning att det ärfråga om uppgifter som ligger nära SPV:s huvuduppgifter. är syftet att SPV genom ökade volymer bättre skall kunnautnyttja sina resurser och sin kompetens och därmed hålla nere kostnaderna förpensionsverksamheten som helhet.Arbetsmarknadsutskottet har erfarit att KPA hosKonkurrensverket begärt att verket i enlighet med sin instruktion skall verkaför att avreglera den statliga tjänstepensionsmarknaden. KPA gör gällande attmonopolet medför att det inte är möjligt för andra aktörer att konkurrera medSPV på denna marknad som SPV är aktivt på den kommunalatjänstepensionsmarknaden. Konkurrens på lika villkor föreligger därmed inteenligt KPA. SPV, som bl.a. avvisar påståenden om att verket skulle erbjuda förlåga priser på den kommunala marknaden och att priserna på den statligamarknaden skulle vara för höga, har för sin del hemställt att Konkurrensverketagerar för en effektiv konkurrens på den kommunala marknaden.Konkurrensverket har ännu inte beslutat i ärendet (994/96).I sammanhanget bör också observeras att regeringen i budgetpropositionenföreslagit att SPV:s administration skall utökas med enförsäkringsmässig beräkning av . Myndigheterna skall betala för sinaanställdas tjänstepensioner genom till en intern statligförsäkringsgivare i stället för som genom ett schablonmässigt beräknatlönekostnadspålägg.Enligt utskottets mening finns det skäl att avvakta syn påfrågan om avreglering av den statliga tjänstepensionsmarknaden. Utskottet, sominte anser den nuvarande ordningen tillfredsställande, utgår från attregeringen följer ärendet och återkommer till för det fall attKonkurrensverkets ställningstagande föranleder det.När det gäller frågan om SPV:s möjlighet att agera på den konkurrensutsattadelen av pensionsmarknaden delar utskottet den principiella uppfattning somkommer till uttryck i motion A604 att en statlig myndighet inte får skaffa sigkonkurrensfördelar genom underprissättning, som kan möjliggöras genom monopolpå en annan marknad. Även denna fråga kan antas bli prövad avKonkurrensverket. Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till vad som anförts ibudgetpropositionen för . Uppdrag från icke statliga arbetsgivare skallredovisas separat under egna resultatområden som skall bära sina egnakostnader. Mot bakgrund av att de konkurrensutsatta delarna av SPV:sverksamhet ökar i omfattning avser regeringen att pröva under vilkaförutsättningar verksamheten bör bedrivas . Utskottet kan alltsåutgå från att regeringen återkommer till i frågan.Frågan om upphandlingslagen skall göras tillämplig är beroende av detprincipiella ställningstagandet om SPV även fortsättningsvis skall ansvara förden statliga pensionsadministrationen.Sammanfattningsvis kommer utskottet fram till att de nu berörda motionernaA604 och A605 bör avslås av riksdagen.Löner och andra förmåner till statliga chefer m.m.I det förutnämnda betänkandet 1995/96:AU10 uppehöll sig utskottetvid frågan om tidsbegränsning av chefsförordnanden och chefsavveckling och ianslutning till det särskilt frågan om löner och andra ersättningar.Saken tas nu upp i två motioner. Båda anknyter till utskottets uttalandenförra våren.Johan m.fl. (v) anser i motion A606 att det under det senaste åretredovisats det som motionärerna beskriver som fantasilöner för chefer istatliga verk och bolag. Motionärerna betonar att det har stor betydelse förmoralen i samhället hur dessa frågor hanteras. Trots uttalandeunder /om en ?rimlig nivå? på löner och andra förmåner,fick den nyanställde chefen för en månadslönpå . Det finns behov av en översyn av avgångsvederlag för ledandebefattningshavare inom statlig verksamhet (yrk. Utgångspunkten vidlöneförhandlingar skall vara att statsministerns lön utgör lönetak föranställda i stat och statliga bolag (yrk. 2).I motionen framhålls också att höga statliga befattningshavare ofta harolika uppdrag i styrelser, utredningar och liknande som inte ingår i detordinarie arbetet. Grundprincipen måste vara att lön och övriga förmåner ärberäknade för allt det arbete som förväntas ingå i befattningen. Motionärernaföreslår att skall ge regeringen i uppdrag att fastställa en principom lönereduktion vid arvoderade sidouppdrag inom den statliga sektorn (yrk.5).Dan och () anser i motion A607 att det ärnödvändigt att inom hela göra en kartläggning av förekomstenav bl.a. avtal om avgångsvederlag i statliga bolag liknande den somFinansdepartementet gör inom sitt ansvarsområde och den som tidigare gjordespå område. Motionärerna föreslår att man ocksåskall pröva frågan om nya och billigare former för chefsavveckling och omtidsbegränsade chefsförordnanden (yrk. 1).I motionen erinras, liksom i v-motionen, om uttalande våren 1996om att löner och förmåner till ledande befattningshavare i statligamyndigheter och företag skall ligga på en rimlig nivå och att regeringen börgöra mera för att stävja eventuella missförhållanden. Motionärerna är kritiskabl.a. till att arbetsmarknadsministern efter uttalande inte motsattsig chefslönesättningen inom . måste därför agera på nytt(yrk. 2).Det finns enligt motionen också skäl att inrätta en central enhet för policyoch förhandlingsfrågor rörande chefsrekrytering och avtal med chefer iRegeringskansliet, statliga verk och bolag (yrk. 3).Motionärerna begär slutligen ett tillkännagivande om vad som sägs i motionenom rekryteringspolitiken och ledarskapet i . Vidtjänstetillsättningar bör kravspecifikationer ställas upp. Större vikt börläggas vid andra meriter än politiska (yrk. 4).Utskottets övervägandenVad först gäller löner och anställningsvillkor för myndighetschefer m.fl.gäller i korthet följande.Flertalet myndighetschefer - generaldirektörer, landshövdingar, rektorer ochde högsta militära cheferna - anställs för bestämd tid. De har inteanställningsskydd enligt lagen om anställningsskydd (LAS) men kan å andrasidan inte sägas upp innan anställningstiden löpt ut. I vissa fall föreliggerförflyttningsskyldighet till annan statlig anställning.Övriga myndighetschefer är anställda antingen tills vidare eller tillsvidare, dock längst till viss tidpunkt. De kan avskedas eller sägas upp enligtreglerna i LAS.Ett fåtal myndighetschefer inom rättsväsendet är anställda med fullmakt. Dekan i princip inte sägas upp.Myndighetscheferna och vissa andra högre tjänstemän, bl.a.chefstjänstemännen i , tillhör regeringens frikrets enligtchefsavtalet. Inalles består denna krets av omkring 350 personer. Chefsavtaletinnebär bl.a. att regeringen ensidigt bestämmer deras lön. Detta gäller såvälvid nyanställning som vid revisioner. Myndighetscheferna är inte garanteradede lönehöjningar som avtalas i de olika s.k. RALS-avtalen.Lönen för myndighetscheferna är med vissa undantag individuell och bestämsmed utgångspunkt i bl.a. de krav som ställs på innehavaren, denneskvalifikationer och erfarenhet.Som ett hjälpmedel vid lönesättningen och för att åstadkomma en visslönestruktur är verkschefsbefattningarna indelade i fyra grupper, A-D. Vidgrupperingen vägs in faktorer såsom myndigheternas storlek, regionalorganisation, olika ekonomiska faktorer, verksamhetens komplexitet, utsatthetm.m.Finansdepartementet har en sammanhållande roll i förhållande till personersom anställs genom regeringsbeslut. En representant för departementet deltar ilöneförhandlingarna.Enligt den senaste lönerevisionen varierar månadslönerna förgeneraldirektörerna, med ett undantag, . Förflertalet ligger lönen mellan 40 000 och 55 000 kr.I fråga om anställningsvillkor i övrigt, t.ex. löneavdrag vid ledighet ochsjukdom, gäller i stort samma villkor som för övriga statstjänstemän.Följande gäller beträffande avgångsförmåner.Myndighetschefer omfattas, i likhet med andra statsanställda, av detstatliga pensionsavtalet. Pensionsåldern är 65 år.Från gäller chefspensionsförordningen. En myndighetschefsom inte erbjuds fortsatt anställning och inte blir berättigad till pensionhar rätt till avgångsvederlag. Detta utgörs av den pensionsgrundande lönen ianställningen och betalas ut . Avgångsvederlaget skallminskas med inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete.En myndighetschef som har fyllt och inte erbjuds fortsatt anställninghar rätt till pension i stället för avgångsvederlag om han eller hon har minst6 års oavbruten chefsanställning. En myndighetschef som har fyllt ochhar oavbruten chefsanställning kan avböja erbjudande om fortsattanställning och välja att gå i pension.Hel pension är av en på visst sätt basbeloppsuppräknad lön. På löneröver 30 basbelopp utges ingen pension.Pensionen minskas för den som inte har chefsanställning. Den minskasockså med hänsyn till andra inkomster som arbetstagaren har före 65 år.Vad gäller chefer i statliga bolag har regeringen genom Finansdepartementeti antagit nya riktlinjer rörande anställningsvillkor förpersoner i företagsledande eller därmed jämförlig ställning.En bakgrund till beslutet att upphäva de gällande riktlinjernavar de senaste årens dialoger och uppföljningar mellan företrädare för statensom ägare och bolagsstyrelser som visat att riktlinjer behövt kom-pletteras och förtydligas.På uppdrag av har en revisor gjort en genomgång mot 1994års riktlinjebeslut av löner och villkor m.m. för drygt 400 ledandebefattningshavare. Syftet var att rapportera avvikelser. Enligt rapporten, somöverlämnades , kunde en förhållandevis stor följsamhetkonstateras. En allmän notering i fråga om de ca 200 årsredovisningarna varatt det fungerar väl i moderbolagen, men inte så väl i dotterbolagen. I fråganom uppsägnings- och avgångsvederlagsperiod noteras att riktlinjernas ?tak? på24 månader verkar ha haft begränsat genomslag. syntes ha blivit?golv?.De nya riktlinjerna anger att löner och övriga förmånerskall vara konkurrenskraftiga. Företagsledarna i bolag som ägs av staten skalldock inte vara löneledande i jämförelse med motsvarande privatägda företag.För företagsledare som verkar inom monopolföretag och inom företag varsverksamhet finansieras till övervägande del över statsbudgeten bör lönenivånsättas efter en jämförelse med företag som verkar på icke konkurrensutsattamarknader och med statliga verk.Det sägs särskilt att personer i företagsledande eller därmed jämförligställning i ett bolag i en koncern i normalfallet inte skall uppbäraytterligare arvode för styrelseuppdrag i andra bolag inom samma koncern.Pensionsförmånerna bör ses som en del i de samlade förmånsvillkoren ochskall ställas i relation till lön och övriga förmåner. Pensionsåldern börligga i intervallet . En lägre pensionsålder bör motsvaras av en lägrepensionsnivå.Vid uppsägning från bolagets sida kan en avgångsersättning utges som fårmotsvara högst 24 månader inklusive uppsägningstid. Ersättningen skallreduceras vid ny anställning eller inkomst från annan förvärvsverksamhet.Det sägs också att avtalet bör innehålla bestämmelser som gör det möjligtatt helt eller delvis hålla inne avgångsersättning om oegentligheter ellerförsummelser upptäcks.I årsredovisningen skall uppgift lämnas för koncernchefen och verkställandedirektören om bl.a. summan av ersättningar och övriga förmåner, deväsentligaste villkoren i avtal om framtida pension och om avgångsvederlag.Även för ledningen i övrigt lämnas en sammanfattande redovisning av villkorför pension och avgångsvederlag.Utskottet kan med hänvisning till redovisningen ovan först konstatera att detnumera måste anses finnas en ganska god överblick över lönenivåer ochavgångsvederlag inom statlig verksamhet. Någon kartläggning av det slag somefterlyses i både v- och kd-motionen kan därför inte anses erforderlig.Motionerna A606 yrkande 1 och A607 yrkande 1 i motsvarande del avstyrksdärför.Förslaget i v-motionen om att statsministerns lön, ,skall utgöra lönetak föranleder den kommentaren att det stora flertaletmyndighetschefer - som sig bör - har löner som är betydligt lägre. Jämförelsermed cheferna i de statliga bolagen är enligt utskottets mening inte heltrelevanta. Utskottet ansluter sig till de ovan angivna riktlinjerna sominnebär att dessa löner skall vara konkurrenskraftiga, men inte löneledande.Med anledning av förslaget i samma motion om lönereduktion vid arvoderadesidouppdrag kan utskottet konstatera att detta enligt vad som framgår avredovisningen ovan redan gäller som princip inom koncerner. Med det anfördaavstyrks motion A606 yrkandena 2 och 5.Som framgått har de flesta myndighetschefer förordnanden för bestämd tid,något som kd-motionen också förordar. Med anledning av förslaget i sammamotion om nya och billigare former för chefsavveckling vill utskottet hänvisatill de nya riktlinjerna. Utskottet anser att dessa ger uttryck för en rimligavvägning. Något skäl att göra en ny prövning av dessa frågor föreligger inteenligt utskottets mening. Inte heller finns det anledning att föreslå ensärskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor, ett motionsförslagsom även prövades i utskottets betänkande .